/
Author: Озиев Т.Т.
Tags: государственное право конституционное право административное право государство и право юридические науки правоведение право конституция
ISBN: 978-5-238-01536-1
Year: 2012
Text
Т.Т. Озиев
КОНСТИТУЦИОННОЕ
ПРАВО
Т.Т. Озиев
КОНСТИТУЦИОННОЕ
ПРАВО
Под редакцией
заслуженного деятеля науки РФ,
доктора юридических наук, профессора Б.С. Эбзеева
Рекомендовано Учебно-методическим центром
Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности «Юриспруденция»
Закон и право • Москва • 2012
УДК 342(100X075.8)
ББК 67.4(10(0)я73-1
047
заслуженный юрист РФ.
Московского университета МВД РФ)
кандшит юридических наук, доктор экономических наук, профессор.
Озиев, Тамерлан Таймуразович.
047 Конституционное право: учеб, пособие для студентов
вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» /
Т.Т. Озиев; под ред. Б.С. Эбзеева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА:
Закон и право, 2012. — 287 с. — (Серия «Dura lex, sed lex»).
I. Эбзеев, Борис Сафарович, ред.
ISBN 978-5-238-01536-1
Агентство CIP РГБ
Испольюванный авторами методический подход позволяет ком-
материи по курсу конституционного права. У читателя появляется воз-
ныс проблемы и особенности их воплошения в законодательстве и прак-
ституиионной науки изложены все классические темы конституционного
которых Конституционный Суд осуществляет правокоррсктнруюшую
правленную на правовую защиту Конституции РФ. обеспечения ее непо-
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов
ББК 67.400(0)я73-1
ISBN 978-5-238-01536-1 © ИЗДАТЕП ЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА. 20119
Принадлежит исключительное право на использо-
вание и распространение издания
разрешения изЛТельства.
©Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2009
ПРЕДИСЛОВИЕ
Конституционное (государственное) право — одна из динамич-
но развивающихся отраслей права XX] в Либерализация и демо-
кратизация российского общества, заключающиеся в должном со-
блюдении прав и свобод человека и отказе от монополии государ-
ственного (общественного) интереса над частным (индивидуаль-
ным), прежде всего институировались в конституционных нормах.
Современная теория конституционного государства (в том виде,
в каком она складывается в Западной Европе со времен окончания
Второй мировой войны) является юридической теорией. Юридич-
ность ее заключается прежде всего в том, что она видит основания
государственности в правах народов и связывает понятие государст-
венной власти с категорией прав человека.
Поэтому термин «конституционное» применяется отнюдь не к
любому государству, где есть писаная конституция Конституцион-
ность — это прежде всего ограничение государственной власти пра-
вом для создания оптимальных условий функционирования саморе-
гулирующегося гражданского общества.
Это означает, что именно конституция и есть тот основной пра-
вовой акт, который должен устанавливать пределы государственно-
го вмешательства в сферу общественного саморегулирования, но
только с таким расчетом, чтобы это вмешательство не могло повре-
дить институтам и механизмам саморегулирования
Очевидно, что ограничение власти должно достигаться в про-
цессе непрерывного толкования Конституционным Судом консти-
туционных принципов, прежде всего прав и свобод человека в кон-
тексте потребностей современного общества.
Фундаментальной задачей конституционализма в современной
России является конституционализация общественного бытия, те
создание адекватной правовой обратной связи между обществом и
воздействующим на него государством, где общество должно функ-
ционировать одновременно как управляемая государством и как
саморегулирующаяся система, а государство — как управляющая
система, которая в то же время находится в зависимости от саморе-
гулирующегося общества и его потребностей.
Исходя из изложенного выше, функции конституции как раз-
личные проявления ее назначения и влияния на жизнь общества и
государства более не могут рассматриваться с прежних позиций (а
именно, учредительной, организаторской; внешнеполитической;
идеологической; юридической). Очевидными функциями совре-
менного конституционного государства являются:
• функция рационализации общественных отношении;
• функция стабилизации общественного и государственного
бытия.
Для современной России характерны расширение объема кон-
ституционно-правового регулирования и возрастание влияния на
конституционное право общегуманитарных ценностей, в результате
необходимо констатировать изменения содержания ранее существо-
вавших норм и институтов конституционного права России и появ-
ления новых
Именно поэтому в предлагаемом вниманию читателей учебном
пособии наряду с классическими аспектами изучения конституци-
онного права затронуты и некоторые актуальные проблемы совре-
менного конституционализма. Для детального изучения каждого из
вопросов в состав глав включены правовые позиции Конституци-
онного Суда Российской Федерации, составлен обширный библио-
графический аппарат, в том числе по отдельным главам
Основная задача, которую ставил перед собой автор при подго-
товке данного учебного пособия, — не только дать читателю обшие
теоретические представления о конституционном праве, но и попы-
таться приучить его к самостоятельной творческой работе.
Б.С Эбзеев, заслуженный деятель науки, профессор,
доктор юридических наук, судья КС РФ (в отставке). Президент
Карачаево-Черкесской Республики
Глава
ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО
ПРАВА. НАУКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
1.1. Понятие, предмет, метод и система шстигунонгто права (кон-
ституционное право России)
1.2. Конституционю-правовые нормы и их виды
1.3. Конституционные правоопидапя. основные правовые и соци-
альные характеристики
1.4. Место кнсппуционого права в системе права. Место конститу-
ционного права в системе учебных дисциплин
1.5. Конституционное право как наука (предмет, методы, система,
а также источники юнспяуциокиоге права)
1.6. Основные этапы развития мирового кснституцисисго процесса
1.1. Понятие, предмет, метод и система конституционного права
(конституционное право России)
Конституционное право — основополагающая отрасль нацио-
нального права того или иного государства, включающая в себя
систему правовых норм, предметом регулирования которой являют-
ся общественные отношения, образующие основы устройства об-
щества и государства и положения человека в них В качестве мето-
дов правового регулирования в конституционном праве использу-
ются обязывание, запрещение и дозволение; сочетание этих мето-
дов осуществляется таким образом, что в целом доминирует метод
субординации.
Координация в конституционном праве встречается реже, на-
пример, при закреплении различных процедур для преодоления
социальных конфликтов. При этом в демократических государствах
в отношении граждан, как правило, проводится принцип «разреше-
но все, что прямо не запрещено законом», а в отношении властных
структур, наоборот: «все. что прямо не разрешено законом, запре-
щено».
Систему коне питущюнного права образуют его общие принципы,
институты и нормы. Общие принципы конституционного права —
это выраженные в источниках данной отрасли основные начала, в
соответствии с которыми строится ее система и осуществляется ре-
гулирование общественных отношений Принципы конституцион-
ного права участвуют в регулировании общественных отношений не
напрямую, а через посредство конституционно-правовых норм, во-
площаясь в них и правоприменительной деятельности органов вла-
сти. В конституционном праве выделяются две группы принципов:
общие и специальные.
В демократических государствах среди них — народное предста-
вительство, народный суверенитет, разделение властей, равнопра-
вие, естественный характер прав и свобод человека и др В социа-
листических государствах в качестве общих принципов конституци-
онного права выступали классовость, единство власти, социалисти-
ческий интернационализм и т.д. Общие принципы не формулируют
конкретных прав и обязанностей и далеко не всегда обеспечены
правовыми санкциями.
Специальные принципы конституционного права имеют четкую
юридическую форму выражения и ограниченную сферу действия
К их числу относятся свободный (или императивный) парламент-
ский мандат, судебная зашита конституционных прав, неответст-
венность монарха, в «социалистических государствах» — руководя-
щая и направляющая роль коммунистических и рабочих партий,
демократический централизм и многие другие
Конституционно-правовые институты — это элементы системы
конституционного права Они представляют собой систему консти-
туционно-правовых норм, регулирующих однородные и взаимосвя-
занные общественные отношения и обладающих относительной
самостоятельностью. К числу наиболее крупных институтов отно-
сятся основы конституционного (общественного) строя, основы
правового статуса человека и гражданина, основы построения и
функционирования государственного механизма, основы террито-
риального устройства государства.
Конституционное право России — основополагающая отрасль
российского права, система правовых норм, регламентирующих ос-
новы устройства РФ и ее субъектов, гражданского общества и по-
ложения гражданина и человека. Конституционное право зароди-
лось в начале XX в с принятием в 1905 г. актов конституционного
характера, учредивших Государственную Думу — представительный
орган с ограниченными законодательными функциями. Поскольку
акта под названием «конституция» как основного закона в те голы
не было, соответствующая отрасль права именовалась государст-
венным правом Это название сохранилось и в социалистический
период истории России, что объективно отражало отсутствие кон-
ституционного строя В настоящее время, когда общество отказа-
лось от социалистической модели развития, содержание этой отрас-
ли права также коренным образом изменилось. Построение консти-
туционного строя, правового демократического социального государ-
ства, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью —
таковы общие принципы конституционного права на новом этапе
его развития, они закреплены Конституцией РФ 1993 г. Все это
сделано целесообразным переименование названии отрасли из го-
сударственного в конституционное право Кроме названных к об-
щим принципам конституционного права, сформулированным в
действующей Конституции, можно отнести федерализм, народный
суверенитет, признание естественного и неотчуждаемого характера
прав человека, равноправие, разделение властей, гарантированность
местного самоуправления, идеологический и политический плюра
лизм, прямое действие конституционных норм и приоритет обще-
признанных принципов и норм международного права
Более частные, специальные принципы, имеющие ограничен-
ную сферу действия, — несовместимость парламентского мандата с
определенной деятельностью, независимость судей и тл
Наиболее крупными конституционно-правовыми институтами
являются основы конституционного строя, основы правового стату-
са человека и гражданина, федеративное устройство, конституци-
онно-правовой статус Президента, Федерального Собрания, Прави-
тельства РФ, основы судебной системы, государственного механиз-
ма субъектов РФ и местного самоуправления Для большинства
конституционно-правовых норм в РФ характерно отсутствие санк-
ций, велик удельный вес отсылочных и бланкетных норм.
Субъектами конституционно-правовых отношений в РФ могут
выступать граждане РФ, граждане (подданные) иностранных госу-
дарств, лица без гражданства, группы граждан, РФ в целом, ее
субъекты, местные территориальные единицы, органы государст-
венной власти и местного самоуправления, их должностные лица,
политические партии, иные общественные объединения, избирате-
ли, депутаты, их группы
Коренное изменение модели общественного развития нашей
страны и ее правовой основы в сравнительно недавнее время обу-
словливают существование противоречий в различных источниках,
неадекватность правовой формы регулирования некоторых институ-
тов по сравнению с тем, как это предусмотрено Конституцией, а
также наличие в правовой системе России такого специфического
источника, как законы СССР в той их части, в которой они не
противоречат Конституции РФ 1993 г и федеральным законам
1.2. Конституционно-правовые нормы
Конституционно-правовые нормы — первичный элемент системы
конституционного права, общеобязательные правила поведения,
установленные или санкционированные государством в целях регу-
лирования и охраны общественных отношений, составляющих
предмет конституционного права, реализующиеся через конкретные
субъективные права и юридические обязанности и обеспечиваемые
принудительной силой государства. Особенностями большинства
конституционно-правовых норм являются их отсылочная или блан-
кетная форма выражения в законодательстве, отсутствие санкций, а
иногда и гипотез.
В результате действия конституционно-правовых норм склады-
ваются конституционно-правовые отношения, т.е. отношения, урегу-
лированные нормами конституционного права. К субъектам консти
туционното права относятся физические лица и общественные обра-
зования, участвующие в конституционно-правовых отношениях
Консппуционные нормы различаются по характеру основного на-
значения своих предписаний. В зависимости от того, предписывают ли
они определенное обязательное поведение, содержат запрет определен-
ного поведения или же допускают его, предоставляя уполномоченным
субъектам возможность самим решать, следует ли воспользоваться этим
правом, консппуционные нормы можно разделить на обязывающие,
запрещающие и управомочивающие По степени определенности пра-
вил поведения конституционные нормы подразделяются на конкретно-
регулятивные и общерегулятивные (дефинитивные) Характерной чер-
той первых является то, что в них указываются конкретное правомочие,
обязанность или запрет на определенный вид поведения.
Дефинитивные нормы определяют правовые цели, принципы,
понятия или категории, имеющие юридическое значение. Правило
поведения в таких нормах выражено в самых общих чертах Раз-
личный характер (не степень}} обязательности предписаний, содер-
жащихся в конституционных нормах, служит основанием для деле-
ния их на императивные, диспозитивные и альтернативные В этом
ряду с известной долей условности могут быть выделены также по-
ощрительные нормы
Императивным нормам присуща строгая категоричность, ис-
ключающая какие-либо отступления от сформулированного в них
правила; в этих нормах нс допускается замена предписаний по ус-
мотрению участвующих в применении лиц иными условиями их
поведения Особенностью диспозитивных норм является то. что
предусматриваемое ими определенное правило поведения осущест-
вляется лишь постольку, поскольку участники отношений не выра-
ботали иных условий своего поведения.
Альтернативные нормы допускают различные варианты поведе-
ния в зависимости от конкретных условий Поощрительные нормы
фиксируют определенную заинтересованность государства в осуще-
ствлении гражданами и их объединениями общественно полезной
деятельности, а также устанавливают меры, стимулирующие дости-
жение самых высоких результатов.
В связи с тем, что общественные отношения, регулируемые
конституционными нормами, неодинаковы по своему объему, их
можно классифицировать на общие, специальные и исключитель-
ные. Общие нормы регулируют все или несколько видов общест-
венных отношений. Среди конституционных норм их число доста-
точно велико Характерной чертой специальных норм является то,
что область их применения уже, чем у общих норм, они регули-
руют лишь определенный вид отношений данного рода либо имеют
специальное назначение Особенность исключительных конститу-
ционных норм состоит в том, что они определяют некоторые изъя-
тия из правил, содержащихся в общих или специальных нормах
По действию во времени следует различать конституционные
нормы, которые действуют в течение неопределенного срока, и
нормы с ограниченным сроком действия. Конституционные нормы
могут классифицироваться и по другим основаниям.
Юридические источники конституционного права подразделя-
ются на нормативные правовые акты, судебные прецеденты, право-
вые обычаи, некоторые международные и внутригосударственные
договоры. Кроме того, в литературе нередко встречаются высказы-
вания о доктринах известных ученых-юристов как источниках пра-
ва, в том числе конституционное право В странах с англо-
саксонской правовой системой на доктринальные источники права
могут ссылаться суды для обоснования выносимых решений Нако-
нец, в теократических и клерикальных государствах немаловажную
роль играют религиозные источники конституционного права. По-
следнее характерно для государств с мусульманской правовой сис-
темой, где роль религиозного источника выполняет шариат.
Исторически конституционное право формируется там и тогда,
где и когда складываются предпосылки для возникновения консти-
туционного строя. В некоторых государствах, как правило, в тех из
них, где конституционный строй утвердился сравнительно поздно
или не сложился вообще, названные выше отношения регулируют-
ся правом, называемым государственным
1Л. Конституционные правоотношения: основные правовые
и социальные характеристики
Правоотношение служит главным средством, при помощи которо-
го требования конституционных норм претворяются в жизнь. Именно
правоотношения составляют деятельно-практическую сторону кон-
ституции, в них происходит опосредование общественной практи-
ки. Это особая юридическая связь субъектов, доступная наблюде-
нию и социальному контролю.
Характер конституционных правоотношений зависит от специ-
фики соответствующих конституционных норм. Эту зависимость,
однако, не следует преувеличивать: конституционные правоотно-
пения не возникают непосредственно из конституционных норм.
Они определяются последними, но не в меньшей степени и опо-
средуемыми ими фактическими отношениями. Конституционные
правоотношения, как и другие, являются, по общему правилу, лишь
отражением, «снятой формой» реальных общественных отношений,
опосредующих правовую связь между их субъектами. Соотношение
конституционного (фактического) отношения и конституционной
нормы выступает как соотношение между сложившейся деятельно-
стью (системой социальных связей) и их идеальной моделью, полу-
чившей отражение в конституции Характер конституционных пра-
воотношений обусловлен в первую очередь их социальной приро-
дой, местом и ролью в системе общественных отношений, а кон-
ституционные нормы дополняют, корректируют этот характер,
юридизируют его, но не изменяют сущности. Конституционные
правоотношения представляют собой специальную форму социаль-
ного взаимодействия субъектов права с целью достижения опреде-
ленных результатов и обеспечения конституционных интересов.
Конституционные правоотношения всегда находятся под охраной и
зашитой государства
Конституционные правоотношения обладают основными при-
знаками, которые присуши правоотношениям в целом. В то же
время конституционные правоотношения специфичны, качественно
обособленны Наиболее отличительная черта конституционно-
правовых отношений — их высокий политический потенциал
С переводом политических отношений в конституционно-
правовые обшесоциальные гарантии дополняются особыми, юри-
дическими гарантиями Конституционные принципы внутренней и
внешней политики, «возвращаясь» в политические отношения,
обеспечивают осуществление народовластия, самоуправление наро-
да, реальную свободу личности. Конституционно-правовые отно-
шения выражают практическую политику в национально-госу-
дарственной и территориально-государственной организации, сис-
теме государственных органов, местного самоуправления. Таким
образом, конституционно-правовые отношения — зто особая юриди-
ческая форма политических отношений
Многим конституционным правоотношениям свойственны са-
мый высокий уровень обобщения и абстрактная форма взаимодей-
ствия субъектов Такое взаимодействие не имеет (хотя бы на одной
стороне) заранее определенных субъектов и носит общий, а не
строго индивидуализированный характер. Это указывает на отличие
конеппуционных правоотношений от правоотношений иных ви-
дов. Действительно, реализация общих конституционных установ-
лений (принципов, основных прав и обязанностей граждан) в пра-
вомерном поведении соответствующих субъектов не всегда требует
возникновения конкретных правоотношений. Концепция общих
правоотношений не отвергает их связи с действительностью, пове-
дением социальных субъектов, но полнее учитывает специфику
этой деятельности. Непризнание правоотношений общего характера
равносильно отрицанию нормативности важнейших положений
конституции.
Действие конституционных норм вне конкретных отношений,
по существу, означает их действие в системе общих правоотноше-
ний Последние выражают общее правовое состояние субъектов, их
взаимоположение относительно друг друга, ответственность друг
перед другом и государством. Общие правоотношения опосредуют
наиболее важные, существенные, стабильные отношения, образую-
щие устои общества (отношения собственности, власти, государст-
венного устройства и др.); возникают непосредственно на основе
конституции и действуют в максимально широких временных и
пространственных координатах, совпадающих с действием самой
конституции
Именно в общих правоотношениях следует искать истоки не
только конкретных конституционных правоотношений, но и право-
отношений других отраслей права. Конституционно-правовые от-
ношения имеют и другие специфические черты. Конституционные
нормы реализуются обычно неизолированно и многоступенчато,
поэтому возникает сложное переплетение конституционных и иных
правоотношений. Конституционные правоотношения охватывают
всех субъектов системы права, причем все ее основные виды, и ка-
ждый участник занимает в таких отношениях свою конституцион-
ную позицию.
В отечественной литературе, посвященной конституционному
праву России, отмечается большое своеобразие как системы, гак и
конкретного содержания статуст (правового положения) субъектов
конституционных правоотношений
К их числу относятся: I) социальные общности — народ, нации,
народности; 2) социальные образования — Российская Федерация и
ее субъекты: республики, края, области, города федерального значе-
ния, автономная область и автономные округа; городские, сельские
поселения и другие территории; 3) Президент Российской Федера-
ции, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Соб-
рания, Правительство Российской Федерации; иные органы, осуще-
ствляющие государственную власть в Российской Федерации и ее
субъектах; депутаты, выборные должностные лица и структурные
образования законодательных органов государственной власти, изби-
ратеяьные комиссии, 4) органы местного самоуправления; 5) обще-
ственные объединения, их органы и должностные лица, территори-
альные и трудовые коллективы граждан; 6) социальные индивиды -
граждане, иностранцы и лица без гражданства.
Некоторые из перечисленных субъектов могут выступать в каче-
стве носителей прав и обязанностей, предусмотренных исключи-
тельно в конституционных и иных государственно-правовых пред-
писаниях, и быть участниками только конституционных (государст-
венно-правовых) отношений Так, сам факт вступления Конститу-
ционного Суда, в связи с осуществлением им судебной власти по-
средством конституционного судопроизводства, в те или иные пра-
вовые отношения придает последним конституционный, государст-
венно-правовой характер.
Статус субъектов конституционно-правовых отношений носит
преимущественно политический характер. Важнейшей его особенно-
стью является то, что он интегрирует те права и обязанности субъек-
тов, которые отвечают социальной роли этих субъектов в механизме
осуществления народовластия. В конституционной правосубъектно-
сти отражаются общность целевого назначения, единство юридиче-
ских свойств участников конституционных правоотношений.
Неповторимость статуса народа как субъекта конституционных
правоотношений очевидна и обусловлена прежде всего тем, что ему
принадлежит вся власть. Народ — единственный суверен, он обладает
абсонотной правосубъектностью. Как определенная историческая
общность людей народ является источником и суверенным носителем
всасти во всех социальных формах ее проявления Право участво-
вать в свободных выборах, право выражать свою волю путем рефе-
рендума принадлежат исключительно народу Народ выступает пре-
имущественно как участник общих конституционно-правовых от-
ношений и в таком качестве связан со всеми основными видами
субъектов права Это особое конституционное состояние, выра-
жающее иерархию субъектов права и ориентирующее их на обеспе-
чение народовластия Народ выступает и как участник конкретных
конституционных правоотношений, возникающих, например, при
формировании органов государственной власти, в процессе прове-
дения всенародного обсуждения и референдума.
С позиций народоучастия, демократии определяется конститу-
ционный статус человека и гражданина. Он существенно отличает-
ся от всех иных форм правового воздействия на личность Консти-
туционные нормы имеют своей целью общую, универсальную рег-
ламентацию статуса личности, они касаются не какой-либо одной
его стороны, а всех наиболее важных сторон, однако не в полном
объеме, не в деталях, а лишь обобщенно, предусматривая самые
существенные черты правового положения личности в целом. Спе-
цифика конституционных правоотношений, участниками которых
являются граждане, состоит также в том, что принадлежащие им
12
права и обязанности вытекают непосредственно из основного зако-
на: будучи реализованными в конкретном правоотношении, не
прекращаются и не возникают, а существуют постоянно, имеют
одинаковые объем и содержание для всех граждан, особый меха-
низм обеспечения и т.д
Органы государства как участники конституционных правоот-
ношений обладают специальной правосубъектностью, соответст-
вующей конституционным целям и задачам их деятельности. В
сфере публичного права они выступают в качестве самостоятельных
субъектов, наделенных полномочиями по осуществлению функций
законодательной, исполнительной и судебной властей. Только пря-
мо указанные в конституции и других законах полномочия состав-
ляют правовой стлтус органов государства.
Конституционные правоотношения включают в себя разнооб-
разные, не лишенные особенностей объекты, материальные и нема-
териальные, по поводу которых субъекты вступают в определенные
правовые связи. По существу, это те явления, предметы окружаю-
щего мира, на которые направлены субъективные юридические
права и обязанности Это- основы конституционного строя; чело-
век, его права и свободы, интересы общества и государства, полно-
властие и самоуправление народа; национальный и государствен-
ный суверенитет, федерализм, демократия, идеологическое и поли-
тическое многообразие, многопартийность; право и законность;
мир и международное сотрудничество и др Конституция содержит
широкий перечень объектов конкретных конституционных право-
отношений. играющих важную роль в обеспечении связи между их
участниками, в реализации ими своих законных интересов. Объек-
ты — необходимый структурообразующий элемент конституцион-
ных правоотношений
Конституционные правоотношения специфичны по своему содер-
жанию, Содержание конституционного правоотношения едино,
вместе с тем оно не одномерно, имеет сложную структуру Условно
в конституционном правоотношении можно выделить юридическое
и материальное содержание. Это отвечает общепризнанной в науке
точке зрения, в соответствии с которой правоотношение характери-
зуется единством формы и содержания, и потому в нем наряду с юри-
дическим содержанием (права и обязанности) виде гнется материаль-
ное содержание — фактическое поведение участников общественных
отношений.
Конституционное правоотношение есть волевое отношение, в
котором общая воля, выраженная в норме, является волей его уча-
стников. Поэтому, подчеркивая значение субъективных прав и обя-
занностей. роль индивидуальных волевых актов, следует помнить о
приоритете воли законодателя, недопустимости подмены ее волей и
13
интересами субъектов индивидуальных правоотношений. Волевое
содержание правоотношений связано, прежде всего, с государст-
венной волей, выраженной в конституционных нормах, и лишь за-
тем с субъективной волей их участников.
В конкретных конституиионных правоотношениях субъективное
право представляет собой допустимую и гарантированную консти-
туцией возможность определенного поведения лица, наделенного
этим правом, а обязанность — установленную конституционными
нормами необходимость действий лица, на которое данная обязан-
ность возложена. Если субъективное право — мера возможного или
дозволенного поведения самого управомоченного в целях удовле-
творения его интересов, то юридическая обязанность является ме-
рой должного поведения, которой лицу предписано следовать в со-
ответствии с требованиями управомоченного. Предоставленная
управомоченному мера дозволенного поведения обеспечивается го-
сударством путем создания необходимых для этого условий (выде-
ление материальных ресурсов, установление соответствующих про-
цедур, возложение юридических обязанностей на других лиц с ука-
занием ответственности за их ненадлсжашее исполнение и тл)
Юридическое содержание общих конституционных правоотно-
шений проявляется через конституционный статус, конституцион-
ное состояние их участников. Здесь может и не быть поименной
индивидуализации, исчерпывающего перечня субъектов. Конститу-
ция не ограничивается закреплением общего правового статуса,
состояния субъектов, нередко она наделяет их конкретными пол-
номочиями на совершение определенных действий
Юридические обязанности участников конституционных право-
отношений неоднородны Среди них можно выделить те, которые
являются всеобщими и в равной мере касаются всех субъектов;
свойственны определенному виду субъектов; имеют конкретного
адресата
Возникновение, изменение и прекращение конституционных
правоотношений связаны с юридическими фактами — жизненными
явлениями и обстоятельствами, которые определенным образом
выражены вовне и несут в себе информацию о состоянии общест-
венных отношений, входящих в предмет конституционного регули-
рования. Юридические факты вызывают предусмотренные консти-
туционными нормами правовые последствия и вводят субъективные
права и обязанности в механизм конституционного регулирования,
наполняют реальным юридическим содержанием конституционные
правоотношения.
Основанием возникновения общих конституиионных правоот-
ношений служит появление соответствующего субъекта, его кон-
ституирование, особое юридическое состояние, в котором он нахо-
дится. Это также факты обобщающего свойства, сущностного по-
рядка, например, провозглашение Российской Федерации демокра-
тическим федеративным правовым государством с республиканской
формой правления (ст. 1). установление ее светского характера и
отделение религиозных объединений от государства (ст. 14). Кон-
кретные конституционные правоотношения нуждаются в фиксиро-
ванных, более точно очерченных юридических фактах
Юридические факты подразделяются на юридические события
и юридические действия. Наступление событий не зависит от воли
людей, однако указание на них в конституционных нормах придает
им юридическую значимость, связывает с ними меру возможного и
должного поведения соответствующих субъектов. Среди юридиче-
ских событий назовем достижение установленного возраста; насту-
пление или истечение определенного срока. События не только
выполняют свою служебную роль в конституционных правоотно-
шениях самостоятельно, но и выступают наряду с действиями в ка-
честве элементов сложного юридического состава. Действия выра-
жают волевое поведение субъектов и соотносятся с требованиями
конституционных норм Действия делятся на правомерные и не-
правомерные Правомерные — это действия, аккумулирующие со-
циальную активность субъектов и отражающие процесс их целеуст-
ремленной позитивной деятельности, поддерживаемые и стимулируе-
мые конституцией Неправомерные (конституционные деликты) —
действия, совершаемые вопреки конституционным предписаниям,
поэтому осуждаемые обществом и государством.
Правомерные юридические действия с учетом особенностей це-
левой направленности субъектов на результаты действий делятся на
юридические акты и юридические поступки. В системе конститу-
ционных правоотношений их роль значительна. С изданием, на-
пример, юридических актов связано возникновение подавляющего
большинства конституционных правоотношений, в которых участ-
вуют органы государственной власти и их должностные лица. Реа-
лизация ими своей компетенции, как правило, требует принятия
соответствующих юридических актов
Аналогичные свойства юридических фактов приобретают реше-
ния таких специфических субъектов, как народ, нация Это, на-
пример. должным образом оформленные результаты выборов, ре-
ферендума. Юридические поступки представляют собой преимуще-
ственно такие правомерные действия, в которых воля субъектов не
направлена на достижение определенных результатов (иногда нахо-
дящихся вне права), порождающих конкретные правовые последст-
вия. Юридические поступки — не только действия граждан; юри-
дические поступки могут совершать и другие субъекты Качествами
юридического поступка обладают «инициатива», «представление»,
«предложение» государственных органов, должностных лиц.
15
Прямые указания ни неправомерные действия содержатся в кон-
ституции сравнительно редко, это задача текущего законодательства
Конституционными деликтами будут как издание актов, противоре-
чащих Конституции РФ либо нарушающих установленную иерархию
между ними, так и многие действия, противоположные тем, которые
признаны Конституцией пртвомерными. несоблюдение конституци-
онных запретов и тл.
Значительный научный и практический интерес представляет
вопрос о типологии конституционных правоотношений Выделение
общих и конкретных конституционных правоотношений не исчер-
пывает их многообразия и специфики. Классификация возможна и
по другим основаниям.
Так, в соответствии с особенностями выполняемых конституци-
онными нормами регулятивных функций возникают учредитель-
ные, правдустановигепьные, охранительные правоотношения. От-
личительными чертами обладают и те правоотношения, в рамках
которых осуществляется функция социально-нормативной ориен-
тации (программная, целеполагаюшая). Как и учредительные, это
главным образом обшие конституционные правоотношения Пра-
воустановительные являются преимущественно конкретными пра-
воотношениями с указанием субъективных юридических прав и
обязанностей их участников. Перечисленные виды регулятивных
конституционных правоотношений, в отличие от охранительных
правоотношений, возникают на основе правомерного поведения их
участников и составляют естественную ткань консттпуционного
правопорядка.
Охранительные конституционные правоотношения не имеют
широкого распространения. Они возникают прежде всего вследст-
вие неправомерного поведения субъектов как негативная реакция
на это со стороны государства. Посредством таких отношений реа-
лизуются меры юридической ответственности, меры зашиты субъ-
ективных прав и законных интересов, превентивные средства госу-
дарственного принуждения Охранительные правоотношения на-
правлены на вытеснение из жизни общества чуждых ему отноше-
ний и устранение связанных с ними последствий.
В системе охранительных правоотношений реализуются нормы,
подобные, например, предусмотренным в ч. 1 ст. 35, ст. 52, 53, ч 3
ст. 115 Конституции РФ Преимущественно в рамках конституцион-
ных охранительных правоотношений происходит деятельность кон-
ституционных судов, направленная на защиту основ конституцион-
ного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспе-
чение верховенства и прямого действия конституции.
В качестве разновидности конституционных охранительных
правоотношений можно выделить гарантирующие правоотношения.
опосредующие наиболее высокую ступень защиты конституиион-
ных ценностей.
С делением конституционных норм на материальные и процес-
суальные связано возникновение и соответствующих конституци-
онных правоотношений Содержание материальных правоотноше-
ний составляют выражающие интересы конституционных субъектов
права и обязанности, которыми они наделены для осуществления
возложенных на них функций. Именно в материальных (наиболее
распространенных) правоотношениях заключается существо разре-
шаемых конституционных дел. Процессуальные правоотношения
носят производный, вторичный характер. Они возникают в связи с
соблюдением процедуры, процессуальных форм осуществления
прав и обязанностей конституционных субъектов, опосредуют по-
рядок разрешения конституционных дел
Типология консппуционных правоотношений, несомненно, отра-
жает специфику объектов конституционного регулирования, в связи с
чем могут быть выделены такие их разновидности, которые связаны с
основами конституционного строя, правами и свободами человека и
гражданина, национальным и территориально-государственным (фе-
деративным) устройством, государственной властью и ее организа-
цией (государственными органами), местным самоуправлением.
Конституционные правоотношения по способу индивидуализа-
ции объектов можно разделить на относительные и абсолютные. В
относительных конституиионных правоотношениях точно, «по-
именно» определены все их участники — и управомоченные, и обя-
занные лица В таких правоотношениях могут участвовать как две,
так и большее число сторон. Увеличение числа участников право-
отношений не меняет их сути: каждому праву одной стороны соот-
ветствует обязанность другой стороны, заранее известной В абсо-
лютных консппуционных правоотношениях точно определена
лишь одна сторона — носитель субъективного права Обязанными в
этих правоотношениях выступают все другие лица, «всякий и каж-
дый». Они не должны препятствовать управомоченным лицам осу-
ществлению их субъективного права.
Конституционные правоотношения бывают активного и пас-
сивного типа.
Правоотношения активного типа складываются на основе обя-
зывающих норм и для своего существования требуют от лиц совер-
шения положительных действий, без которых интересы управомо-
ченного не могут быть удовлетворены
Конституционные правоотношения пассивного типа складыва-
ются на основе управомочивающих и запрещающих норм (рассмат-
риваемых в единстве) и характеризуются тем, что положительные
действия совершаются управомоченным лицом (имеет право на по-
ложительное действие), а на обязанное лицо возлагается обязан-
ность воздержаться от определенного поведения. Интересы управо-
моченного лица удовлетворяются его же действиями, обязанности в
этих правоотношениях выполняют как бы «оградительную» роль.
На обязанное лицо не возлагается обязанность по совершению ак-
тивных положительных действий, оно лишь не должно осуществ-
лять определенное поведение
Классификация конституционных правоотношений допустима и
по другим основаниям: по субъектам (принимая во внимание их
специфику и с учетом различных сочетаний), по продолжительно-
сти действия (правоотношения, действующие в течение неопреде-
ленного срока, имеют наибольшее распространение, и правоотно-
шения с ограниченным сроком действия). Правомерно говорить о
сложных и простых, вертикальных и горизонтальных конституци-
онных правоотношениях. Специальный анализ типологии консти-
туционных правоотношений позволит выявить и другие разновид-
ности, более глубоко и рельефно раскрывающие особенности этих
отношений.
1.4. Место конституционного права в системе права
и в системе учебных дисциплин
Система права любого государства состоит из многих отраслей —
гражданского, уголовного, трудового, административного права и
т.д Однако конституционное право в любой стране занимает веду-
щую роль. Такая роль конституционного права предопределяется
следующими факторами*
I) общественными отношениями, которые оно регулирует, т.е
самим предметом конституционного права;
2) его источником служит конституция — основной закон в ка-
ждом государстве, нормы которого являются исходными для всех
отраслей права;
3) оно устанавливает основополагающие принципы конституци-
онного строя, важнейшие и для других отраслей права;
4) оно фиксирует основные права и свободы человека и гражда-
нина, реализация которых порождает правоотношения в других от-
раслях права;
5) оно устанавливает принципы государственно-территориального
устройства, а в федерациях — разграничение полномочий между
федерацией и ее субъектами.
6) оно учреждает систему органов государственной власти, наделя-
ет их полномочиями и определяет основные начала их деятельности;
7) оно регулирует процесс создания права, определяет виды
правовых актов.
18
Являясь ведущей отраслью права в системе отраслей нацио-
нального права, конституционное право не содержит и не объеди-
няет другие отрасли права. Оно устанавливает лишь основопола-
гающие принципы, которым должны соответствовать нормы других
отраслей права
Ведущая роль конституционного права в системе отраслей права
определяет и его место в качестве учебной дисциплины
Понятия и категории, которые изучаются конституционным
правом, призваны создать своего рода фундамент, основываясь на
котором вырабатываются понятия и категории отраслевыми дисци-
плинами. В основном знаний конституционного права требуют ме-
ханизмы отраслевого правового регулирования.
Определяющее значение по отношению к конституционному
праву имеют такие дисциплины, как история государства и права и
теория права и государства, история политических и правовых уче-
ний Впрочем, влияние разных учебных дисциплин друг на друга
взаимное.
1.5. Конституционное право как наука (предмет, методы,
система). Источники конституционного права
Если конституционное право как отрасль права — действующие
нормы, выраженные в нормативных правовых актах, npcx.it всего
конституции, иных законах страны, актах главы государства и дру-
гих источниках данной отрасли права, то наука конститущюнного
права представлена в книгах (учебниках и монографиях), в статьях,
научных докладах и сообщениях и т.н.
Наука конституционного права рассматривает нормы этой от-
расли права, практику и закономерности их реализации, широкую
сферу общественных отношений, которые регулируются ими Важ-
ное значение имеет изучение источников конституционного права,
прежде всего основного его источника — конституции, видов, фор-
мы, содержания, юридических свойств, порядка принятия и изме-
нения Исследуются также конституционно-правовые институты,
динамика их становления и развития, практика функционирования
Особое внимание уделяется основам положения человека и гражда-
нина, организации гражданского общества, механизму осуществле-
ния государственной власти. Таким образом, наука конституцион-
ного права дает анализ и оценку состояния отрасли конституцион-
ного права Все перечисленное составляет предает науки конститу-
ционного права. При изучении норм, источников и институтов
конституционного права выявляются общие тенденции и законо-
мерности в их развитии и особенности в конкретных странах, пре-
жде всего в Российской Федерации.
Методы изучения конституционно-правовых норм и институтов
разнообразны. Выделим метод формально-юридического анализа,
позволяющий уяснить содержание исследуемого нормативного мате-
риала; сравнительно-правовой метод как важный инструмент выяв-
ления наиболее эффективных моделей конституционно-правового
регулирования, исторический метод, дающий возможность изучить
конституционно-правовые институты в их историческом развитии;
системный метод, рассматривающий структуру всей отрасли права
как систему взаимосвязанных составных частей; статистический
метод, помогающий определить эффективность действия конститу-
ционно-правовых норм и институтов; конкретно-социологические
методы, с помощью которых изучается общественное мнение, про-
водятся эксперименты и т.п.
Используя названные методы изучения общественных явлений,
наука конституционного права играет активную роль в развитии
конституционного права, ибо на основе достигнутого она выдвигает
предложения по совершенствованию конституционно-правовых
норм и институтов. Своего рода коллективное научное творчество
можно видеть в процессе толкования конституционных норм кон-
ституционными судами. Чаше всего в этом процессе участвуют ве-
дущие ученые и специалисты.
Изучая конституционно-правовые нормы и институты, наука
конституционного права опирается на систему источников, кото-
рыми являются* труды отечественных и зарубежных ученых; кон-
ституции и другие нормативные акты, содержащие нормы консти-
туционного права; практика функционирования конституционно-
правовых норм и институтов в различных странах
Учеными разрабатываются теоретические проблемы конститу-
ционного права, высказываются суждения, касающиеся общих и
конкретных вопросов конституционно-правовой науки. В много-
численных монографиях и научных статьях дается критическое ос-
мысление различных конституционных категорий и институтов.
Ученые спорят межау собой, отвергают старые и выдвигают новые
научные концепции, направленные на совершенствование теории и
практики конституционного права Изучение и осмысление трудов
ученых является определяющей стадией научного познания
Важный источник конституционно-правовой науки — консти-
туция и иные нормативные правовые акты. Они всегда находятся в
центре внимания ученых, поскольку являются также источниками
отрасли конституционного права. Только научно обоснованные из-
менения и дополнения в конституцию, вообще в законодательство
делают их жизнеспособными.
Именно поэтому в нормотворческом процессе многих стран все
более активную роль играют представители науки (эксперты, кон-
сультанты и т.п.)
20
Можно иметь хорошие конституционно-правовые идеи, можно
написать хорошую конституцию, но в силу разных причин они мо-
гут не получить практического воплощения. Практика — неисчер-
паемый источник науки конституционного права. Любые научно
обоснованные концепции и модели апробируются только на прак-
тике. Поэтому данная наука тщательно изучает процессы, которые
происходят в жизни в связи с действием конституционно-правовых
норм и институтов.
Классификация ис гочшков конституционного права:
’' Конституция;
конституционные и органические законы;
гакон;
гакон простой;
законы местные,
делегированное законодательство;
судебный прецедент;
обычай конституционный;
доктринальные источники права;
2)
4)
5)
6)
7)
8)
9) .
10) договор международный;
11) регламент парламента.
Конституция — система правовых норм, иногда называемых ос-
новным законом государства, имеющих высшую юридическую силу
и регулирующих важнейшие отношения, касающихся прав и свобод
человека и гражданина, основ государственного строя, формы прав-
ления и территориального устройства, организации центральных и
местных органов государственной власти и нередко регулирующих
основы внешней политики своего государства. Различаются понятия
Конституции в материальном и формальном смыслах.
В первом конституция — акт или совокупность актов либо кон-
ституционных обычаев, регулирующих указанный выше круг обще-
ственных отношений Конституция в формальном смысле — акт
или совокупность актов, обладающих высшей юридической силой
по отношению ко всем другим актам, действующим в государстве,
своего рода закон для законов. Конституция в формальном смысле
не может быть изменена путем издания простого закона.
Понятия конституции в материальном и формальном смыслах
находятся в определенном соотношении и позволяют различать все
многообразие конституции.
В то же время в конституции, формально отвечающей всем па-
раметрам такого рода актов, могут встречаться нормы, по матери-
альному характеру к ней не относящиеся Например, в Основном
законе ФРГ |949 г имеется целый раздел, посвященный финансам
(ст. 104-а — 115) Положения, не входящие в материальную часть
конституционного регулирования, но содержащиеся в основном
законе, также являются его составной частью. Это конеппуиион-
21
ные положения второго порядка, закладывающие основы финансо-
вого, гражданского, административного и т.п права. Такие нормы
часто встречаются в конституциях, особенно принятых после Вто-
рой мировой войны В конституции первого периода, т.е вступив-
ших в силу со времени появления первых конституиионных актов и
до Первой мировой войны, такие нормы были большой редкостью;
эти акты обычно были выдержаны в классическом ключе, в них
трудно найти что-либо «лишнее», выходящее за пределы конститу-
ционного регулирования.
Политическая сущность каждой конституции, отражающаяся в
ее содержании, определяется соотношением политических сил в
момент ее принятия, например, соотношением таких сил в учреди-
тельном собрании, вырабатывающем этот акт. Очевидно, что ряд
норм подготавливаемой конституции может быть принят без осо-
бой борьбы между партиями (например, определение названий го-
сударственных органов, ряд прав и свобод и др.) Однако многие
конституционные положения должны быть определены соотноше-
нием указанных сил; очевидно, что только таким образом могут
быть выработаны нормы о форме правления (монархии или рес-
публике или о видах каждой из них), поскольку они взаимоисклю-
чают друг друга. Согласие политических сил на основе так назы-
ваемого общественного договора по поводу кардинально противо-
стоящих институтов вряд ли может быть достигнуто.
Структурно конституция обычно включает в себя преамбулу,
основные положения, переходные и заключительные положения.
Поскольку конституция находится на вершине правовой иерар-
хии и все другие правовые нормы должны ей соответствовать, то
создается специальный институт, наблюдающий за этим соответст-
вием, — конституционный контроль.
Предположим, во французском конституционном праве под
Конституцией иногда понимают какое-либо заявление или реше-
ние, принятое в парламенте и повлекшее существенные изменения
в существующем строе; в таких случаях обычно не затрагиваются
действующие в го время формальные конституционные нормы
В этом значении термин «Конституция» всегда связан с именем
какого-либо политического или государственного деятеля и скорее
носит фигуральный характер, термин «Конституция» в этом смысле
был особенно распространен в период Третьей республики
Конституционный закон имеет несколько значений. В широком
смысле слова конституционный закон является синонимом консти-
туции. Во Франции закон, изменяющий конституцию, называется
конституционным В период Третьей республики Конституцию
страны составляли три конституционных закона — от 24 февраля
1875 г. об организации Сената, 1875 г. от 25 февраля 1875 г. об ор-
22
типизации государственных властей и от 16 июля 1875 г. об отно-
шениях между государственными властями.
Конституционный закон может употребляться в качестве на-
именования Основного закона и включать в себя соответствующие
нормы
В зарубежной практике встречаются и иные значения конститу-
ционного закона Б Италии конституционные законы издаются по
вопросам, указанным в Конституции, и обладают более высокой
юридической силой по сравнению с простыми законами Напри-
мер, конституционным законом регулируется статус некоторых об-
ластей Италии. Имеются и несколько иные значения термина «кон-
ституционный закон» (например, в Чехии по Конституции 1992 г)
Конституция РФ 1993 г. закрепляет специальный институт кон-
ституционных законов. Они обладают более высокой юридической
силой, чем простые федеральные законы. Последние не могут про-
тиворечить федеральным конституционным законам. Они прини-
маются по вопросам, предусмотренным Конституцией, в более
сложном порядке, чем принимаются простые федеральные законы.
Для принятия федеральный конституционный закон должен быть
одобрен большинством не менее 3/4 от общего числа членов Совета
Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Госу-
дарственной Думы Принятый федеральный конституционный за-
кон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и
обнародованию (ст. 108 Конституции 1993 г.). В качестве примера
можно назвать федеральные консппуционные законы «О референ-
думе Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., «О судебной
системе Российской Федерации» от 6 января 1997 г. и др.
В Италии, как и в РФ, конституционный закон выполняет та-
кую же роль в системе источников конституционного права, как и
органический закон
Закон органический — категория закона, введенная в систему ис-
точников конституционного права Конституцией Франции 1958 г.
До его принятия законами органическими назывались простые за-
коны, регулировавшие вопросы об инеппутах, закрепленных в кон-
ституции; однако они не имели каких-либо отличий от других за-
конов. Назначение таких законов состоит в установлении организа-
ции и порядка деятельности органов, указанных в основном законе.
Помимо этого отличия по содержанию законы органические имеют
и некоторые другие особенности. Формально законами органиче-
скими являются объявленные конституцией как таковые, органиче-
ские законы принимаются на основе бланкетных норм, содержа-
щихся в основном законе, т.е. по специальному полномочию, и
связаны только с предметом этого законодательства Они дополня-
ют и уточняют конституцию.
23
На основе этих характеристик органические законы имеют
юридическую силу менее конституционной, но большую, чем у
простых законов, т.е. они составляют промежуточный эшелон в
законодательной иерархии. Эти законы, таким образом, развивают
конституцию. Если взглянуть на содержание французского органи-
ческого законодательства, го можно увидеть, что сопоставимые ин-
ституты в других странах регулируются самими конституциями
Практика органического законодательства была воспринята рядом
стран, особенно бывших французских колоний, а также европей-
ских государств, принявших свои конституции после 1958 г На-
пример, Конституция Испании 1978 г. содержит 53 статьи, отсы-
лающие к такому законодательству.
Закон — важнейшая разновидность формальных источников
права, юридический акт. принимаемый в особом порядке законода-
тельным органом государства, субъекта федерации или политико-
административной единицы, либо непосредственным волеизъявле-
нием населения (референдум), регулирующий, как правило, наибо-
лее важные общественные отношения и обладающий высшей юри-
дической силой по отношению к иным правовым актам данного
государства.
Основные признаки закона, отличающие его от иных норма-
тивных правовых актов, таковы.
Предмет их регулирования — наиболее важные общественные
отношения Остальные признаки производны от него.
Высшая юридическая сила означает, что иные правовые акты
имеют подзаконный характер, т е они должны соответствовать За-
конам, а в случае их противоречия должно быть обеспечено дейст-
вие Закона
Возможность принятия Закона строго определенными субъек-
тами. Ими могут быть парламенты, органы типа советов, сословно-
прсдставитсльные органы Субъектом принятия закона могут вы-
ступать монархи в абсолютных монархиях, президенты — суперпре-
зидентских республиках, постоянно действующие узкоколлегиаль-
ные органы, производные от представительных органов.
Закон как источник права характеризуется также особым по-
рядком принятия, изменения и отмены. Этот порядок более фор-
мализован и сложен, чем соответствующие процедуры, применяе-
мые к другим правовым актам Порядок принятия включает в себя
несколько стадий и именуется законодательной процедурой Зако-
ны, обладая рядом обших черт, неоднородны. Их можно классифи-
цировать по нескольким основаниям. По степени важности, харак-
теру регулируемых общественных отношений, юридической силе и
степени усложненности процедуры принятия, изменения и отмены
законы подразделяются на: конституционные, органические и про-
24
стые. Среди простых парламентских законов особое место занима-
ют финансовые законы. Они регулируют порядок и размеры посту-
пления финансовых средств в государственный бюджет и расходо-
вания этих средств в процессе государственного управления, обла-
дая при этом значительным своеобразием процедуры принятия
Они. по общему правилу, вносятся в нижнюю палату парламента,
должны быть рассмотрены в течение установленного законом сро-
ка, в их подготовке более активную роль по сравнению с другими
проектами играет правительство
Закон простой — один из видов законов в странах, в которых
установлена иерархия законов по степени значимости предмета ре-
гулирования и юридической силе. Предметом простого закона яв-
ляются менее важные общественные отношения по сравнению с
отношениями, регулируемыми конституцией, конституционными и
Органическими законами, в отличие от них, законы принимаются и
изменяются в упрошенном порядке. Подавляющее большинство
законов относится к этой категории.
В юридической литературе данную разновидность законов часто
именуют обычными (или обыкновенными) законами Особую раз-
новидность простого закона составляют финансовые законы.
Законы местные — разновидность законов, существующих в ряде
государств, имеющих автономные обртзовтния (Испания, Италия,
Португалия. Шри-Ланка и др.). Законы местные принимаются пред-
ставительным органом или референдумом этого образования по во-
просам его компетенции и действуют только на данной территории.
Они должны соответствовать общенациональным законам
Драгированное законодательство — издание правительством
имеющих силу закона актов по вопросам, входящим в компетен-
цию парламента, по уполномочию последнего. По общему правилу,
право издавать акты обычно предоставляется на строго ограничен-
ное время и в определенной области Принимать акты делегиро-
ванного законодательства могут как правительство, так и подчи-
ненные ему органы (министерства, департаменты, и тл_); такое пе-
ределегирование называется субделегацией. Издание таких актов
ведет к ограничению прав парламента Возможность делегирован-
ного законодательства предусматривается, например. Конституция-
ми франции 1958 г. (ст. 38), Испании 1978 г. (ст. 82). ФРГ 1949 г.
(ст 80), Португалии 1976 г (ст 173) и др
От делегированного законодательства следует отличать приня-
тие исполнительной властью актов при наступлении каких-либо
чрезвычайных обстоятельств (война, агрессия и др.) В таких случа-
ях полномочия не делегируются, но исполнительная власть дейст-
вует на основании конституционных норм. Например, согласно
ст. 86 Конституции Испании 1978 г правительство в чрезвычайных
25
и срочных случаях может издавать временные законодательные по-
ложения, имеющие форму декретов — законов, которые, однако, не
могут затрагивать сушествуюшие основные институты государства,
основные конституционные обязанности, права и свободы граждан,
режим автономных сообществ, а также положения о всеобщем из-
бирательном праве Такие декреты — законы должны быть немед-
ленно переданы в конгресс депутатов, который созывается для их
обсуждения, если у него нет сессии Специальные нормы (ст 116
Конституции) регулируют объявление состояния угрозы, чрезвы-
чайного и осадного положения. При действии этих состояний, од-
нако. не может быть произведен роспуск Конгресса депутатов;
кроме того, объявление названных состояний не отменяет принци-
па ответственности правительства и его служащих.
Прецедент судебный — один из видов источников права в странах
с англосаксонской правовой системой* судебное решение по кон-
кретному делу, признаваемое образном, правилом, обязательным для
судов того же или нижестоящего уровня при рассмотрении анало-
гичных дел в будущем. Прецеденты судебные создаются только выс-
шими судами, которые, таким образом, выступают не только как
правотворческие органы. В конституционном праве судебный преце-
дент регулирует в основном правовое положение личности.
Обычай конституционный — не зафиксированное в официаль-
ных документах правило поведения, сложившееся на практике
обыкновение, регулирующее отношения по осуществлению госу-
дарственной власти, которого придерживаются в силу традиции.
Для того чтобы стать обычаем конституционным, данное правило
поведения должно применяться достаточно долго и единообразно;
участники конституционно-правовых отношений должны считать
конституционный обычай правовой нормой. Распространен в анг-
лосаксонских странах (Великобритания, США, Канада) и странах,
воспринявших англосаксонскую систему права (Индия. Малайзия.
Ямайка).
Конституционный обычай может уточнять и изменять неписа-
ную или смешанную конституцию (Великобритания) или раскры-
вать порядок реализации норм писаной конституции (Новая Зелан-
дия) Конституционный обычай может складываться в процессе
реализации конституционных норм (так, в Канаде до 1982 г. суще-
ствовал конституционный обычаи получения согласия провинций
для внесения поправок в основной закон)
Наиболее часто обычаями регулируется порядок осуществления
прерогатив монарха и полномочий президента, многие аспекты поряд-
ка формирования правительства, законодательной процедуры и тл
Роль конституционного обычая велика Например, в США в
силу именно конституционного обычая при избрании Президента
страны его выборщики обязаны голосовать за кандидата своей пар-
26
тии, финансовые билли вносятся только в Палату представителей,
обеспечивается функционирование кокусов и других конституци-
онно-правовых институтов Обычай конституционный может
трансформироваться в конституционную норму в случае, если дан-
ное правило поведения будет включено в конституцию или закон
В отечественной литературе конституционный обычай иногда
называется конвенционной нормой или конституционным согла-
шением.
Доктринальные ис яичники права — в Великобритании и некото-
рых других странах мнения наиболее авторитетных ученых-юристов
(главным образом прошлого), опубликованные в их трудах, к кото-
рым обращаются суды при необходимости сослаться на правовой
принцип или при наличии в праве пробела, т.е. тогда, когда вопрос
не урегулирован ни статутным, ни прецедентным правом. Напри-
мер, в Великобритании к таким источникам конституционного
права относят труды У. Блэкстока (1723—1780) — 4 тома «Коммен-
тариев к законам Англии», выпушенные в 1765 г.; Э Коука (1552—
1634) — «Правовые институты Англии», изданные в J628 г.; Фосте-
ра (1689—1763) — «Решения королевских судов», 1763 г; а также
различные труды Дж. Локка (1632—1704), Дж. Ст. Милля (1806—
1873), Э. Бёрка (1729—1797), А В. Дайси (1835—1922) и др.
В Средние века на трактаты выдающихся юристов, толковавшие
правовые принципы и нормы, суды ссылались как на полноценные
источники права, равные по значению и статутам, и судебным пре-
цедентам. В настоящее время доктринальные источники права рас-
сматриваются как средство, обеспечивающее дополнительную аргу-
ментацию судебного решения.
Договор международный — соглашение между государствами и
другими субъектами международного права по различным вопросам
взаимных отношений. В международном договоре устанавливаются
взаимные права и обязанности сторон. Различаются договоры меж-
дународные, межгосударственные, межправительственные и межве-
домственные В зависимости от числа участников международные
договоры бывают двусторонние и многосторонние. По содержанию
такие договоры бывают политические, экономические и по другим
вопросам
Международные договоры могут иметь различные названия до-
говор, конвенция, соглашение, пакт, статут, протокол и др. Вне
зависимости от названия все международные договоры обладают
одинаковой юридической силой В конституционном праве наибо-
лее часто регулируются вопросы о межгосударственных договорах.
Нередко встречаются целые разделы, посвященные им. Например,
гл 3 Основного закона Испании 1978 г. (ст 93—96) регулирует раз-
личные проблемы, связанные с международным договором; в Кон-
27
ституцию Бельгии 1994 г. включен раздел 4 «О международных от-
ношениях» (ст. 167—169); в Основном законе Франции 1958 г. со-
держится два раздела, имеющих отношение к международным де-
лам: раздел VI «О международных договорах и соглашениях»
(ст 52—55) и раздел XV «О Европейских сообществах и Европей-
ском союзе» (ст 88-1—88-4). Практически в каждом основном за-
коне содержатся нормы об органах, заключающих международные
договоры, о порядке их ратификации, реже — о проверке этих ак-
тов на соответствие конституции
В Конституции РФ 1993 г. отсутствует специальный раздел о
международных договорах. Соответствующие отношения регулиру-
ются нормами, содержащимися в других частях акта (например,
п. «к» ст. 71, п. «о» ч. 1 ст. 72) Подробное регулирование всех от-
ношений, связанных с международными договорами, установлено
Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных дого-
ворах Российской Федерации».
Регламент парюиента (палаты) — внутренний устав парламента
или его палаты. Обы'п-ю подробно регламентирует основные вопро-
сы. переданные конституцией в ведение этих органов. В регламенте
парламента обычно говорится об отношениях между палатами, пар-
ламентом в целом и исполнительной властью, о порядке назначения
органов палат, о дисциплине парламентариев, порядке созыва и го-
лосования членов палат, о законодательной процедуре и др.
Конституционное право как учебная дисциплина — более узкое
понятие, чем наука. Отличие учебной дисциплины конституцион-
ного права от одноименной науки состоит в том, что цель учебной
дисциплины — доведение до определенного круга (например, сту-
дентов) наиболее важных положений науки, а не изучение и иссле-
дование отрасли конституционного права. Цель учебной дисципли-
ны — не изучение отрасли, а ознакомление с ней.
Сиситема конституционного права — совокупность взаимодей-
ствующих частей и элементов, характеризующих внутреннее со-
стояние конституционного права среди иных отраслей права Сис-
тему этого права составляют следующие элементы.
I Общие принципы — основные начала, в соответствии о ко-
торыми эта система строится как совокупность правовых норм и
осуществляется конституционно-правовое регулирование общест-
венных отношений К ним относятся" народный суверенитет (ст, 3
Конституции франции 1958 г ), разделение властей (ст. 20 Основ-
ного закона ФРГ 1949 г); равноправие (ст 3 Конституции Италии
1947 г.); судебная защита конституционных прав (ст. 53 Конститу-
ции Испании 1978 г.); неответственность главы государства (ст. 56
Конституции Испании) и некоторые другие.
28
2. Конституционно-правовые институты — система конституци-
онных норм, регулирующих однородные и взаимосвязанные обще-
ственные отношения, образующие относительно самостоятельную
группу (конституционный контроль, правовой статус человека и
гражданина, парламент и др )
3. Конституционно-правовые нормы — общеобязательные пра-
вила поведения, установленные или санкционированные государст-
вом в целях защиты и регулирования определенных общественных
отношений, которые реализуются через конкретные права и обя-
занности и обеспечиваются принудительной силой государства.
1.6. Основные этапы развития мирового конституционного
процесса
Конституция — продукт национальной культуры. В ней заложе-
на модель поведения органов государственной власти, должностных
лиц, граждан Становление констигуционного права как отрасли
национального права — это сравнительно длительный и далеко не
всегда прямолинейный процесс сложения отдельных норм и инсти-
тутов в систему, регулирующую конституционно-правовые отноше-
ния Тем не менее можно с большой долей уверенности говорить о
том, что именно эпоха антифеодальных освободительных револю-
ций стала периодом утверждения конституционного права в качест-
ве самостоятельной и ведущей отрасли национального права во
всех передовых странах мира
В эпоху, предшествующую освободительным революциям, скла-
дываются концепции, существенно важные для формирования кон-
ституционного права
Конституционное развитие каждой страны нельзя рассматривать
обособленно от развития государства и общества, этот этап разви-
тия вносит новые элементы и черты в важнейшие политические и
социально-экономические отношения
В научной литературе (См: Сравнительное конституционное
право М., 1996) последних лет выделяются четыре важнейших эта-
па мирового конституционного развития
Первый — с конца XVIII в. до Первой мировой войны; второй —
между двумя мировыми войнами; третий — с 1945 г до конца 80-х гг
XX в четвертый — конец 90-х гг. XX в.
Принятие Конституции США в 1787 г и Конституции Франции
в 1791 г оказало на мировой конституционный процесс решающее
влияние Эти документы стали образцами дня подражания и были
восприняты в качестве моделей для конституций странами Латин-
ской Америки, получившими независимость в XIX в., а также для
конституций многих европейских стран
29
Конституции США и Франции оформили процесс перехода к
новой конституционной государственности
Система органов государства и взаимоотношения между ними
строились на основе принципа разделения властей в его двух ос-
новных вариантах: американском и континентальном. Положения о
правах и свободах воплощали идею естественных прав человека и в
основном фиксировали политические и гражданские права, что
объяснялось достигнутым уровнем социально-экономического и
политического развития общества.
Второй этап конституционного развития характеризуется тем,
что единый мировой процесс развития после Октябрьской револю-
ции в России шел в двух направлениях — буржуазном и социали-
стическом. Возникла новая социалистическая модель конституци-
онного развития Происходил также процесс модернизации старых
буржуазно-демократических конституций
Положения, касающиеся организации государственной власти,
правового статуса личности, признаются общечеловеческими цен-
ностями универсального характера. Расширяется предмет конститу-
ционно-правового регулирования за счет вмешательства государства
в экономические и социальные отношения; определяется конститу-
ционный статус новых элементов политической системы; включа-
ются в конституции новые группы прав и свобод человека и граж-
данина. Конституционно были закреплены также принципы внеш-
ней политики
Наиболее наглядным примером сказанного может служить Вей-
марская конституция Германии 1919 г.
В ее преамбуле были отражены такие новые правовые принци-
пы, как принципы «народного единства» и «народного суверените-
та», «свободы и социальной справедливости», где империя провоз-
глашалась республикой с федеративной формой государственного
устройства.
Конституционное развитие России и СССР являлось на тот пе-
риод полной противоположностью.
На основе марксистской теории государства и права в России
была создана модель социалистической конституции, идеи которой
воплощались в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. а затем и в
Конституциях СССР 1924 и 1936 гг.
Закрепленные в них положения существенно отличались от тех
конституционных принципов, которые были выработаны к этому
времени опытом мирового конституционного развития
Третий этап мирового конституционного развития начался после
окончания. Второй мировой войны и охватил не только европейские
страны, но и государства Азии, Африки и Латинской Америки
На этом этапе конституционный процесс характеризуется
большим разнообразием конституций.
30
К концу 50-х — началу 60-х гг. XX в. во многих социалистиче-
ских странах было завершено преобразование социальной структу-
ры общества и экономической системы. Ряд стран объявил о по-
строении основ социализма и строительстве развитого социалисти-
ческого общества. Это ознаменовалось новым шагом в их консти-
туционном развитии и появлением новых или модернизованных
конституций (Конституции Болгарии 1971 г, ГДР 1967 г., Венгрии
в редакции 1972 г., Польши в редакции 1976 г.)
Основные принципы государственного влияния в политиче-
ской, экономической, социальной и идеологической сферах, а так-
же принципы внешней политики определяли конституции
Общие тенденции в конституционном развитии социалистиче-
ских стран наиболее отчетливо проявились в Конституции СССР
1977 г. Свои особенности на этом этапе имело конституционное раз-
витие и в освободившихся от колониальной зависимости странах.
Первоначально данными странами были восприняты две запад-
ные модели конституции — британская и французская.
Существенное влияние на ряд развивающихся стран в этот пе-
риод развития оказала социалистическая модель конституции
Четвертый этап мирового конституционного развития наступил
в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в и был связан с распадом со-
циалистического лагеря и отказом входивших в него стран от ком-
мунистического общества Стремление провести демократические
преобразования обшества и государства явилось причиной осущест-
вления конституционных реформ.
Можно утверждать, что в настоящее время сформировались об-
щие основы для дальнейшего конституционного развития.
31
Глава 2
ОСНОВЫ ТЕОРИИ КОНСТИТУЦИИ
2.1. Понятие конституции ее основные черты и свойства
2.2. Основные функции конституции
2.3. Форма и структура нтстигуции Виды юнституцкй
2.4. Порядок принятия, вступления в сипу и изменения конституций в
различных странах
2.5. Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г.
2.6. Конституционные поправки и пересмотр Конституцит РФ
2.7. Правовые позиции Конституционного Суда РФ в пссгаквпенмях
по вопросам порядка внесения изменения в Конституцию РФ и
занмщательного процесса в целом
2.1. Понятие конституции, ее основные черты и свойства
Конституция — основной закон государства, обладающий выс-
шей юридической силой и определяющий основы государственного
строя, организацию государственной власти, отношения граждани-
на и государства. Конституция — один из важнейших институтов
демократии Появление первых конституций в конце XVIII в.
(США. Франция) явилось следствием ликвидации монархического
абсолютизма, и в дальнейшем основной их ролью было последова-
тельное утверждение демократических форм государственности,
хотя история конституции не во всех странах шла прямолинейно,
были конституции тоталитарного типа, закреплявшие или прикры-
вавшие диктаторские режимы В современную эпоху в развитых
странах мира (в том числе во всей Европе) таких конституций нет,
имеюшиеся в некоторых странах тоталитарные конституции рас-
сматриваются мировым сообществом как аномалия. Из действую-
щих конституций можно выделить две большие группы.
Одна из них — так называемые старые конституции, принятые
довольно давно, в условиях, резко отличных от современных, но
продолжающие действовать прежде всего в силу твердо сложивших-
ся конституционных традиций (Конституции США 1887 г., Бельгии
1831 г., Швейцарии 1874 г., Австралии 1901 г и др.) Некоторые из
них претерпели ряд изменений, в них были внесены поправки и до-
полнения более современного толка. Вторая группа — так называе-
мые Конституции поколения «второго поколения», подавляющее
большинство которых было принято во второй половине XX в. в
несколько этапов: сразу же после Второй мировой войны (Консти-
туции Италии 1947 г., Японии 1947 г., ФРГ 1949 г и др.), в 70-е гг.
32
(Конституции Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г.),
в 90-е гг. после распада мировой социалистической системы (Кон-
ституции Болгарии, Польши, Румынии и др ). По модели конститу-
ции <> второго поколения» построены и многие конституции разви-
вающихся стран, однако для большинства из них характерна высо-
кая степень фиктивности, те несоответствия реального политиче-
ского режима конституционным нормам Модель современной кон-
ституции (особенно в том виде, как она представлена большинст-
вом конституций «второго поколения») характеризует более высо-
кий, чем когда-либо в политической истории, уровень демократи-
ческих принципов и установок, на которых должны основываться
общественный и государственный строй. Среди этих принципов и
установок особенно важны: верховенство конституции как основ-
ного закона государства, признание и гарантии прав человека и
гражданина на уровне международных стандартов; политический и
идеологический плюрализм; ограничение власти государства, его
связанность правом (правовое государство); возложение на государ-
ство определенных социальных функций (социальное государство);
обеспечение демократических форм правления — разделение вла-
стей. парламентаризм, всеобшее избирательное право; разумное
соотношение централизации и децентрализации в государственном
(особенно федеративном) устройстве; вовлеченность государства в
мировое сообшество и, как следствие, признание примата междуна-
родного права Конституция — политический, юридический и
идеологический документ.
Как политический документ она закрепляет определенное соот-
ношение социальных сил, политических партий, групп давления в
обществе. Юридические свойства конституции выражаются, в част-
ности, в том, что она является юридической базой развития зако-
нодательства, существующего правопорядка. Поскольку конститу-
ция обладает высшей юридической силой, все остальные правовые
акты должны ей соответствовать, что, в частности, обеспечивается
системой судебного конституционного контроля.
Идеологический характер конституции заключается в том, что
она выражает в той или иной степени определенные социальные
взгляды Абсолютно леидеологизированных конституций не суще-
ствует.
Конституция РФ 1993 г (как и конституции большинства других
государств — бывших союзных республик в составе СССР) близка к
европейским конституциям «второго поколения». Ее ведущие поло-
жения, составляющие основы конституционного строя, воспроизво-
дят приведенные выше принципы и установки Как и большинство
конституций «второго поколения», она была принята в сложный пе-
33
реходный период и стала одним из важнейших факторов стабилиза-
ции новых экономических и государственных структур. Это — ре-
ально действующая Конституция, в отличие от социалистических
конституций, лишь прикрывавших неограниченную власть правящей
КПСС Она не предписывает, как это было ранее, предустановлен-
ной единой экономической системы, основанной на государственной
собственности, в равной мере защищает все формы собственности,
обеспечивая свободу развития гражданского общества.
Конституция РФ J993 г. существенно изменила структуру выс-
ших органов государственной власти* отказавшись от идеи всевла-
стия Советов, она последовательно проводит принцип разделения
властей, сделала серьезный шаг по пути усовершенствования феде-
ративного устройства России
В Конституции особо подчеркнуты ее значимость как основно-
го источника права, ее прямое действие, особенно норм о правах и
свободах гражданина, которые определяют смысл, содержание и
применение законов, деятельность законодательной и исполни-
тельной властей. Человека, его права и свободы Конституция рас-
сматривает как высшую ценность Подготовленная Конституцион-
ным совещанием. Конституция была принята путем референдума (в
нем приняли участие 54,8% зарегистрированных избирателей, из
них высказались за Конституцию 58,4%).
Конституция РФ относится к числу кратких: она состоит из
Преамбулы, 137 статей, объединенных в 9 глав, и «Заключительных
и переходных положений» из 9 пунктов. Стиль Конституции —
строго юридический, в ней почти нет декларативных норм. С уче-
том опыта предшествующей Конституции, в которую были внесены
многочисленные изменения и дополнения. Конституция РФ труд-
ноизменяема; это — жесткая Конституция.
Толкование Конституции отнесено к компетенции Конституци-
онного Суда
В Российской Федерации, как и в других государствах с федера-
тивным устройством, члены Федерации — ее субъекты — имеют
свои Конституции В соответствии со ст. 5 Конституции РФ рес-
публики в составе РФ принимают конституцию, а другие субъекты
Федерации — уставы. В своей основе эти акты построены по моде-
ли федеральной Конституции, что, однако, не исключает наличия
норм, объективно отражающих специфические особенности субъек-
та Федерации, но также и несоответствий и отклонений от феде-
ральных конепггуционных норм как следствие так называемого
«парада суверенитета» Устранение таких несоответствий — важная
задача дальнейшего конституционного процесса и совершенствова-
ния федеративного устройства РФ
34
Черты конституции показывают связь конституции как доку-
мента с обществом, их взаимовлияние
Основные черты конституции таковы:
I. Основополагающий характер конституции состоит в том,
что она регулирует не все общественные отношения, а лишь
наиболее важные, существенные и носит обобщающий характер.
Конституция должна в рамках минимального объема и количест-
ва норм закрепить лишь самое главное в устройстве общества и
государства
Детально вся совокупность общественных отношений, остав-
шихся «за бортом» конституции, регламентируется в законах, иных
нормативно-правовых актах, которые должны следовать духу и бук-
ве конституции
2 Народность конституции состоит в том. что она должна вы-
ражать интересы народа:
• закреплять общественные отношения, отвечающие ментали-
тету и стремлениям данного народа;
• исходить от народа,
• приниматься народом непосредственно либо через своих
представителей.
3 , Реальность конституции означает, что данный документ дол-
жен отражать фактическую ситуацию в обществе В противном слу-
чае конституция будет фиктивным документом, не имеющим авто-
ритета в народе, и не будет соблюдаться
4 Конституция — документ длительного действия, его важней-
шая черта — стабильность. Конституция должна обеспечивать не-
зыблемость существующего порядка на определенное время и не
может подвергаться частым и сиюминутным изменениям.
Нельзя допускать и другой крайности — воспринимать консти-
туцию как «вечный» документ, данный раз и навсегда и не подле-
жащий изменениям. На практике это невозможно — жизнь идет,
общество меняется. Если соответствующие изменения не будут вне-
сены, конституция отстанет от общественного развития и утратит
актуальность.
ПРИМЕР: Пережитком прошлого выглядит сегодня норма Кон-
ституции СССР 1936 г. о том, что земля закрепляется в собственно-
сти колхозного крестьянства навечно
2.2. Функции конституции
Основные функции конституции — различные проявления ее на-
значения и влияния на жизнь общества и государства
Анахронизмом теории государственного права СССР, сохра-
няющийся и сегодня, можно считать сохраняющееся понимание
35
функций конституции, таких как. учредительной, организаторской;
внешнеполитической; идеологической и юридической.
Вместе с тем, богатство и многообразие форм общественного
бытия в экономической политической социальной и иных сферах
обусловливают условия модернизации теоретических понятий фун-
даментально важных отраслей права. Таким образом, в целях дос-
тижения действительной конституционализации, должного закреп-
ления и регулирования общественных отношений под функциями
необходимо признать: а) рационализацию общественных отноше-
ний; б) стабилизацию форм общественного бытия.
Конституционная функция рационализации общее нвенных отно-
шений — это многообразие проявлений ее назначения и влияния на
жизнь общества, государства и индивида, позволяющих минимизи-
ровать потери (экономические, политические, социальные и др ) в
результате взаимодействия субъектов конституционно-правовых
отношений.
Нормы конституционного права, функционируя постоянно
(прямо или опосредованно) и пронизывая все стороны обществен-
ного бытия, выполняют свою фундаментальную функцию стаби ш-
зации общественного бытия — институтов государства, общества, а
также в сфере взаимодействия этих институтов с каждым отдельно
взятым индивидом Данная функция сочетается с единым стандар-
том и непрерывностью действия конституционных гарантий, охра-
ны существующих фундаментальных ценностей, сохранения незыб-
лемости (экономических, политических социальных и юридиче-
ских и др.) форм общественных отношений.
2.3. Форма и структура конституции. Виды конституций
Форма конституции — это способ организации и выражения
конституционных положений.
Конституции большинства стран мира — это единый акт выс-
шей юридической силы. Такими являются, например. Конституция
Италии, Основной закон Федеративной Республики Германии,
Конституция Российской Федерации и т.д.
Но имеются страны, в которых конституциями являются сово-
купности актов, обладающих высшей юридической силой Так, в
Финляндии ныне действующую конституцию составляют четыре
органических закона: «Форма правления Финляндии» 1919 г., «Акт
об Эдускунте» 1928 г , «Акт о праве парламента контролировать за-
конность деятельности Государственного совета и Канцлера юсти-
ции при исполнении ими своих обязанностей» 1922 г. и «Акт о го-
сударственном суде» 1922 г. Конституция Швеции состоит из трех
актов: «Акт о престолонаследии» 1810 г., «Форма правления» 1974 г.
36
и «Акт о свободе печати» 1974 г. Конституцию Канады тоже обра-
зуют несколько актов. Важнейшие из них. «Закон о Британской
Северной Америке» 1867 г., «Конституционный закон» 1982 г.
Однако необходимо учитывать, что в ряде стран, принявших
конституцию как единый нормативный акт, есть дополнительные
акты, именуемые конституционными законами. Это самостоятель-
ные акты, они не включаются в текст конституции. Следовательно,
принятие этих актов обязательно для законодателя
Как документ конституция имеет внутреннюю логику, опреде-
ленную структуру
Основные элементы структуры конституции следующие
Преамбула (от лат praeambulus — идущий впереди, предшест-
вующий) — структурный элемент законодательного акта Обычно
имеется в каждой писанной кодифицированной конституции
(США, Франция, Япония и т.д.). Всегда располагается в начале ак-
та. Содержание преамбулы может быть различным Обычно в ней
указываются исторические условия издания основного закона, его
цели, наиболее важные начала государственной политики, цели и
задачи государства Например, в качестве целей Швейцарии со-
гласно преамбуле Конституции 1999 г. называют обновление союза
в целях укрепления свободы, демократии, независимости и мира в
духе солидарности и открытости к миру, желание жить в единстве
присущих стране различий при соблюдении уважения друг друга и
справедливости, сознание ответственности перед будущими поко-
лениями, а также убеждение в том. что только тот является свобод-
ным, кто пользуется своей свободой, а расцвет общества измеряется
благосостоянием наименее обеспеченных членов.
Положения преамбулы имеют важное политическое и идеологи-
ческое значение; они выступают в качестве своеобразных ориенти-
ров, способствующих пониманию и применению основных поло-
жений конституции. Иногда в преамбулах содержатся и правовые
нормы о правах и свободах (например, преамбула Конституции
Франции 1946 г.). Ряд социально-экономических прав и свобод и в
настоящее время является одним из конституционных законов
страны
Преамбула — распространенный, но не обязательный элемент
конституции Некоторые конституции (например, итальянская) не
имеют преамбулы.
Основная часть конституции — текст консппуции Обычно он
разбит на главы (части, разделы) и статьи, имеющие нумерацию
Каждая глава регулирует определенную сферу общественных отно-
шений (например, устройство государства или права человека), а
статья содержит конкретные нормы.
37
Современные конституции начинаются, как правило, с положе-
ний, которые регулируют основы конституционного строя, затем
следуют права и свободы человека и далее — устройство государст-
ва и системы государственных органов.
Объем современных конституций составляет от 100 до 150 ста-
тей Вместе с тем, существуют очень лаконичные конституции, на-
пример, Конституция США содержит 7 статей (разделов). Консти-
туция Монголии — 70 статей Также существуют очень детально
регламентированные Конституции (так называемые «раздутые»):
Конституция Индии содержит 450 статей, Бразилии — 3|5 и т.д
Современная конституционная теория обозначает, что конституция
должна быть четко сформулирована, компактна, написана в дос-
тупной форме и с понятным содержанием конституционных поло-
жений
Заключительные поюзкеиия конституции — это часть писаной
кодифицированной конституции, содержащая важные нормы, чаше
всего устанавливающая сроки образования вновь учреждаемых ор-
ганов власти, сроки издания органического или иного отсылочного
законодательства, на которые указывается в акте В заключительных
положениях конституции могут находиться разъясняющие положе-
ния, содержаться нормы о толковании конституции. Иногда в этих
положениях находятся нормы, значение которых весьма велико и
которые в значительной мере определяют государственный строй.
Например, ст XII и ХП1 и заключительные положения Конститу-
ции Италии 1947 г. запрещают восстановление в какой бы то ни
было форме распущенной фашистской партии, а также отстраняют
членов потомков Савойской династии от участия в политической
жизни. В конституциях заключительные положения чаще всего
публикуются в одном разделе с переходными положениями.
В послевоенных конституциях постоянно увеличиваются число
таких норм. Они редко занимают менее десятка статей, например, в
Конституции Италии 1947 г — 18, Основном законе ФРГ 1949 г. —
31, в Конституции Испании 1978 г — 15 дополнительных, переход-
ных, отменяющих и заключительных положений
В Конституции РФ содержится специальный раздел о заключи-
тельных и переходных положениях из 9 пунктов В них определены
сроки вступления в силу Конституции, говорится о прекращении
действия прежнего Основного закона, о разрешении противоречий
между нормами данной Конституции и Договора о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти РФ и органами власти республик в составе
РФ, о применении ранее действовавших законов и некоторые дру-
гие положения, касающиеся продолжения деятельности органов
38
государственной власти, существовавших до вступления в силу
Конституции 1993 г.
Однако в этом разделе Конституции не различаются заключи-
тельные и переходные положения, хотя они имеют отличающиеся
друг от друга значения
Переходные поюжения являются также частью писаной кодифи-
цированной конституции, содержащей положения о действии пра-
вовых норм прежнего политического режима, об их отмене Неред-
ко переходные положения конституции публикуются в одном раз-
деле с заключительными положениями Чаше всего в этой части
конституции указывается, что предшествующие нормы продолжают
действовать, если они не противоречат новому основному закону.
Порой переходные положения конституции могут играть значи-
тельно большую роль, чем следует из их значения. Так, действую-
щее французское законодательство в своей основной массе и час-
тично простое законодательство было принято путем издания пра-
вительством ордонансов на основании переходной ст. 42 Конститу-
ции 1958 г.
Виды конституций
Кодифицированная конституция — разновидность писаной кон-
ституции, представляющая собой акт, обладающий всеми призна-
ками основного закона, в котором в систематической форме изла-
гаются вопросы конституционного регулирования.
Преимущественно это единый документ, состоящий, как прави-
ло, из преамбулы, основной части, заключительных положений и
переходных положений
Иногда встречаются комплексные кодифицированные консти-
туции (не надо путать их с некодифицированными, состоящими из
нескольких актов). Комплексные кодифицированные конституции —
такие, составной частью которых наряду с текстом конституции
провозглашаются какие либо акты, декларации. Так, Конституция
Франции своими составными частями признает Декларацию прав и
свобод человека и гражданина 1789 г. и преамбулу к Конституции
1946 г.
Кодифицированные конституции имеют некоторое преимуще-
ство перед некодифицированными, поскольку они более просты в
форме подачи материала, систематичны и легче воспринимаются
неспециалистами.
Некодифицированные конституции — совокупность отдельных
нормативных актов (в Великобритании, Швеции, Израиле), не со-
держащих систематического (упоминавшегося выше) их изложения
39
В странах англосаксонской правовой семьи различают «живую»
и «мертвую» конституции. Мертвой часто называют Конституцию
США 1787 г, поскольку ее текст, принятый более 200 лет назад,
имея, несомненно, огромное политико-юридическое значение, по-
скольку он устанавливает и регулирует основы государства и права,
тем не менее сильно устарел, что затрудняет регулирование консти-
туционно-правовых отношений. Архаичность Конституции США.
поверхностность ее положений восполняются актами толкования
судебной системы (Верховным судом). Десятки томов решений
Верховного суда, подробно разъясняющие текст Конституции
1787 г., и есть «живая» конституция
Конституция может быть юридической — «конституция на бума-
ге» и фактической — «конституция в жизни». Так, во время дейст-
вия фашистского режима в Германии продолжала действовать, но
не соблюдаться. Веймарская «демократическая» конституция Также
конепгпции могут быть реальными — отражающими фактически
сложившиеся общественные отношения и соответствующими им, и
фиктивными, содержание которых расходится с реальностью и за-
частую не отражает реальную ситуацию Например, если в совре-
менной Кубе принять «буржуазную» конституцию, то она будет
фиктивной
В зависимости от способа их изменения и принятия конститу-
ции могут быть 'гибкими» и «жесткими»
«Гибкие» конституции — это те, порядок изменения и принятия
которых такой же, как у простого закона. Гибкие конституции
обычно соотносятся со смешанными и неписаными по форме кон-
ституциями Обоим условиям отвечает Конституция Великобрита-
нии. В своей писаной части этот акт содержит статуты, принимав-
шиеся на протяжении длительного времени, регулирующие вопро-
сы конституционного характера Известны, однако, писаные, коди-
фицированные конституции, которые не содержали каких-либо
особых положений о своем изменении, г.е. относились к числу
гибких конституций. Среди последних можно назвать акты разных
«поколений»: Статут Королевства от 4 марта 1848 г короля Карла
Альберта (Италия), Конституция Монако 1911 г, сравнительно не-
давно действовала конституция Ганы I960 г.
Порядок изменения <-жес пкой» конституции более сложен, чем
принятие или изменение простого закона «Жесткость» устанавли-
вается для придания основному закону устойчивости, некоторого
постоянства, а следовательно, и стабильности, во всяком случае в
юридическом плане, учрежденного государственного строя.
Способы изменения жесткой конституции*
1) квалифицированное большинство при внесении поправок
(2/3, 3/5, 3/4),
40
2) двойной вотум (простой, когда два голосования проходят в
течение одной сессии либо одной легислатуры, или сложный, когда
поправка принимается только разными составами парламента);
3) перевыборы парламента специально для принятия конститу-
ции новым составом парламента;
4) утверждение поправок на референдуме,
5) ратификация поправок законодательными органами субъек-
тов федерации
К жестким конституциям можно отнести Конституцию ФРГ
1949 г, Конституцию РФ 1993 г. К сверхжестким конституциям
можно отнести Конституции США 1787 г., Франции 1958 г, Ир-
ландии 1937 г., Австралии 1900 г.. Основные законы Японии
1947 г., Дании 1953 г. (в последние две до сих пор не было внесено
ни одной поправки)
2.4. Порядок принятия, вступления в силу
и изменения конституций в различных странах
Существуют несколько способов принятия конституций: ок-
троирование, принятие учредительным (конституционным) собра-
нием, принятие путем всенародного голосования (референдума),
принятие парламентом
Октроирование конституции происходит от французского слова
octroyer — жаловать, даровать. В настоящее время термин сохранил-
ся в названии «октроированная конституция», под которой понима-
ется акт, дарованный монархом На происхождение такого акта
обычно указывается в его начальной части Такие конституции до
сих пор встречаются в зарубежных странах В качестве примера
можно привести Конституцию Княжества Монако от 17 декабря
1962 г. В ее преамбуле говорится: «Мы (здесь речь идет о Принце
Ренье Третьем — авт.) решили даровать Государству новую Консти-
туцию, которая по Нашему высочайшему желанию будет отныне
рассматриваться как основной закон Государства...».
Распространенным способом разработки и (или) принятия кон-
ституции, а также внесения в них существенных изменений служит
деятельность специально для этого создаваемого учредительного
(конституционного) собрания
Таким образом, учредитепное собрание — правоспособный орган,
являющийся учредителем, создателем новой конституции. Выступает в
качестве учреждающей власти взамен прежней, совершенно нового
или относительно нового по содержанию и структуре государствен-
ного строя Учредительное собрание созывается либо при отсутствии
устойчивой государственной власти в переходные эпохи, либо после
41
совершения революции, переворотов, либо для целей реформирова-
ния существующего государственного строя. В последнем случае его
избрание, организация деятельности и компетенция определяются
самой конституцией или специальным законом, однако его действия
характеризуются как бы вне государства
Учредительные собрания могут классифицироваться на первона-
чальные и институционализированные.
Первоначальные учредительные собрания — это те, создание
которых принадлежит избирательному корпусу и избранным им
представителям, заседающим в особом порядке учредительного со-
брания Такие учредительные собрания являются наиболее демо-
кратичным институтом по выработке конституции Они подразде-
ляются на суверенные, когда само собрание принимает и утвержда-
ет конституцию, и несуверенные, когда после выработки текста ос-
новного закона требуется его утверждение каким-либо другим уч-
реждением или голосованием* референдумом или определенным
числом субъектов федерации
Институционализированная учредительная власть принадлежит
органам, наделенным правом применения изменения конституции.
Особый случай — принадлежащее существующим органам право
произвести полный пересмотр конституции, когда ранее избранный
парламент преобразовывается в учредительное собрание.
Основной функцией учредительных собраний была только раз-
работка или разработка и принятие новой конституции, после чего
они распускались В некоторых государствах учредительные собра-
ния после осуществления этой функции продолжали выполнять
функции парламента.
Достаточно частым в мировой практике является принятие кон-
ституции путем всенародного гогосования — референдума. Этот спо-
соб принятия конституции оценивается специалистами неодно-
значно. Если конституция разработана специально созванным для
этого органом — учредительным (конституционным) собранием,
парламентом или аналогичными представительными учреждениями,
а затем проводится референдум для утверждения разработанного
проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демо-
кратии. Народ выражает свою волю, голосуя «за» или «против»
принятия нового основного закона. Например, во Франции рефе-
рендум в 1946 г., где первый проект был отклонен, а второй одоб-
рен, в Италии в 1947 г, в Румынии в 19911 В 1993 г избиратели
одобрили на референдуме Конституцию РФ, разработанную Кон-
ституционным советом
Однако иногда референдум используется реакционными силами
для принятия антидемократических по своему содержанию консти-
42
туций (в условиях диктаторских, авторитарных режимов (Конститу-
ция Болгарии 1971 г.. Конституция Кубы 1976 г. и др.}.
В некоторых странах конституции приняты парламентами в по-
рядке, предусмотренном для принятия обычных законов, но путем
квалифицированного большинства голосов (те 2/3 от обшего числа
членов парламента (иногда 3/5, 3/4). Так были приняты практиче-
ски все советские конституции и конституции других социалисти-
ческих стран Парламентами приняты конституции и в некоторых
демократических государствах (в частности, в Греции).
При принятии конституции иногда применяется двойной вотум,
когда конституция или поправки к ней принимаются двумя голосо-
ваниями. Различаются простой двойной вотум и сложный. Простой
двойной вотум — осуществление двух голосований в рамках одной
легислатуры парламента Так. например. Конституция Украины
1996 г., необходимо утвердить ее абсолютным большинством голо-
сов в рамках одной сессии, а затем квалифицированным большин-
ством (2/3 голосов) — в течение следующей сессии. Сложный вотум —
проведение первого голосования одним составом парламента, а сле-
дующего — другим Такой порядок в Швеции.
В некоторых странах (Бельгии. Голландии, Испании) при приня-
тии конституции или внесении серьезных поправок парламент спе-
циально переизбиратеся и затем новым составом принимает консти-
туцию. Известен также порядок (США. ФРГ), когда конституция
(поправки) принимаются не только парламентом страны, но парла-
ментами большинства субъектов федертии (путем ратификации).
2.5. Подготовка и принятие Конституции
Российской Федерации 1993 г.
В подготовке действующей Конституции РФ важную роль сыг-
рало Конституционное совещание, созванное на основе Указа Пре-
зидента РФ от 20 мая 1993 г «О созыве Конституционного совеща-
ния и завершении подготовки проекта Конституции РФ» Этот ор-
ган был призван выразить отношение общества к вопросу о том,
какая конституция нужна России. Существовавший в то время за-
коноАдтельный орган — Съезд народных депутатов — еще в 1991 г.
принял решение о разработке новой Конституции РФ. Шел мед-
ленный процесс внесения многочисленных поправок в Конститу-
цию СССР 1978 г. Несмотря на эти поправки (а их было около
300), Конституция не могла уже быть юридической базой происхо-
дящих в российском обществе перемен Жизненно необходим был
новый основной закон страны, который бы отражал изменения и
фактическое состояние экономического политического обществен-
ного бытия, после распада СССР
43
Конституционное совещание состояло из 250 членов, работало
по пяти секциям с периодическим обсуждением вопросов на пле-
нарньгх заседаниях
Пять секций Совещания довольно точно отражали основные
социально-политические структуры страны- секция представителей
федеральных органов власти; секция представителей органов госу-
дарственной власти субъектов Федерации; секция представителей
местного самоуправления; секция представителей политических
партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных
конфессий; секция товаропроизводителей и предпринимателей. Три
последние палаты позже были преобразованы в Общественную па-
лату Конституционного совещания. В рамках Конституционного
совещания работала Комиссия конституционного арбитр-ока.
На рассмотрение Конституционного совещания Президентом
РФ был внесен проект Конституции, многочисленные (несколько
тысяч) замечания и предложения граждан, государственных и об-
щественных организаций. Внесенный проект обсуждался парал-
лельно с проектом Конституции, подготовленной ранее созданной
Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ. Про-
екты конституций Российской Федерации были подвергнуты экс-
пертизе в Европейской комиссии за демократию через право (Be
нецианской комиссии Совета Европы).
В результате длительной работы был выработан новый единый
проект Конституции РФ, который в дальнейшем вынесен Прези-
дентом РФ на общенародный референдум, и в итоге голосования
12 декабря 1993 г стал действующей Конституцией РФ Необходи-
мо отметить, что в голосовании участвовало 54,8% зарегистриро-
ванных избирателей, из них высказались за Конституцию 58,4%
Как видно из приведенных данных, многие избиратели (более 40%)
не приняли участие в референдуме
Такое положение свидетельствует об остроте противостояния
политических сил в стране в период принятия Конституции 1993 г.
2.6. Конституционные поправки и пересмотр Конституцж!
Российской Федерации
Конституционные поправки — изменение и дополнение дейст-
вующей конституции, осуществляемые в особом порядке, установ-
ленном, как правило, самой конституцией В соответствии со
ст 135 Конституции РФ парламент (Федеральное Собрание) не
может пересматривать положения гл. I, 2. 9, которые устанавлива-
ют основы конституционного строя, закрепляют права и свободы
человека и гражданина, порядок изменения Конституции. Внесение
44
изменений в эти главы возможно лишь в порядке общего пере-
смотра Конституции и принятия новой Конституции
К главам 3—8 Конституции возможно внесение поправок Ста-
тья 138 Конституции РФ установила, что конституционные поправ-
ки к этим главам принимаются в порядке, предусмотренном для
принятия федерального закона.
Это означает, что для принятия закона о поправках необходимо
его одобрение большинством не менее 2/3 голосов от общего числа
членов Совета Федерации и не менее 2/3 от голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы. Закон о поправке после его приня-
тия Федеральным Собранием подлежит одобрению (ратификации) не
менее чем ^/3 субъектов Федерации Кроме того, федеральные консти-
туционные законы принимаются лишь по вопросам, перечисленным в
Конституции РФ, а поправка может быть принята по любой статье
га. 3—8 Конституции Исходя из вышесказанного. Конституционный
Суд РФ в своем постановлении по делу о толковании ст. 138 Консти-
туции установил, что конституционная поправка принимается в форме
закона Российской Федерации.
Пересмотр конституции РФ 1) принятие конституции в изме-
ненной редакции, 2) принятие новой конституции взамен прежней
Необходимо отличать пересмотр конституции от внесения поправок
в ее текст, при котором меняется не все содержание конституции, а
лишь некоторые статьи или включаются дополнительные статьи.
Констшуния РФ 1993 г предусматривает возможность пересмот-
ра конституции, если предложения об изменении гл. 1, 2 и 9 (основы
конституционного строя, права и свободы человека и гражданина,
конституционные поправки и пересмотр Конституции) внесли Пре-
зидент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство
РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а
также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации
или депутатов Государственной Думы (ст. 134). Если это предложе-
ние поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федера-
ции и депутатов Государственной Думы, в соответствии с федераль-
ным конституционным законом созывается Конституционное Соб-
рание Российской Федерации, которое либо подтверждает неизмен-
ность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции
Проект принимается самим Конституционным Собранием 2/3 голо-
сов от общего числа членов или выносится на референдум. При про-
ведении референдума Конституция считается принятой, если за нее
проголосовало более половины избирателей, принявших участие в го-
лосовании, при условии, что в референдуме приняло участие более
половины избирателей.
45
2.7. Правовые позиции Конституционного Суда РФ
в постановлениях по вопросам порядка внесения
изменения в Конституцию РФ и законодательного
процесса в целом
Необходимо упомянуть некоторые постановления Конституцион-
ного Суда РФ, касающиеся законодательного процесса и порядка вне-
сения изменений в Конституцию РФ
I Из установленной Конституцией РФ процедуры принятия
поправок к гл. 3—8 Конституции РФ вытекает, что поправки в
смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого
правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Кон-
ституции РФ Положение ст 136 Конституции РФ о том, что по-
правки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, преду-
смотренном для принятия федерального конституционного закона,
означает распространение на процедуру принятия поправок требо-
ваний ст 108 (ч. 2) Конституции РФ об одобрении данного акта
большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета
Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Госу-
дарственной Думы. При этом вводится особое условие для вступле-
ния поправок в силу, а именно — необходимость их одобрения ор-
ганами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Россий-
ской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение
ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладаю-
щих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ
(Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября
1995 г № 12-П по делу о толковании ст 136 Конституции РФ:
пункт 1 резолютивной части)
2 Под «принятым федеральным законом» по смыслу ч. I ст. 107
Конституции РФ понимаются* законы, принятые Государственной
Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1—4
ст. |05 Конституции РФ, законы, повторно принятые Государст-
венной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; зако-
ны, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в
соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляет-
ся для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Феде-
рации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой пу-
тем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном
ч 5 ст. 105 Конституции РФ, принятый федеральный закон Прези-
денту РФ направляет Государственная Дума
Отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмот-
ренное ч 3 ст 107 Конституции РФ, означает принятое в течение
46
14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об
Отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.
Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3
ст 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федераль-
ного закона в соответствующую палату Федерального Собрания,
возможное только в случае нарушения палатой установленных Кон-
ституцией РФ требований к порядку принятия федеральных зако-
нов и предусмотренных ею условий и процедур.
Положение ч. 3 ст 107 Конституции РФ о том. что в случае от-
клонения Президентом РФ федерального закона Государственная
Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ по-
рядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рас-
смотрение такого закона распространяются положения ч. I и 3
сг. 105, положение ч. 4 сг 105 о 14-дневном сроке в толковании,
которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от
23 марта 1995 г., а также положения ч. I и 3 ст. 107 Конституции
РФ Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не
был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может счи-
таться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г
№ 10-П по делу о толковании отдельных положений ст 107 Консти-
туции РФ; пункты !, 2, 3 и 4 резолютивной части)
3 Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия федераль-
ных законов (ст. 104—108) не предусматривает обязательного направ-
ления законопроекта по предметам совместного ведения республи-
кам в составе Российской Федерации и специального рассмотрения
их предложений в федеральном парламенте.
Вместе с тем, поскольку согласно Конституции РФ, законопро-
екты вносятся именно в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104) и фе-
деральные законы сначала принимаются Государственной Думой
(ч. 1 ст 105), то сама Государственная Дума вправе, конкретизируя
данные конституционные нормы, предусмотреть в своем Регламен-
те положение, согласно которому законопроекты по предметам со-
вместного ведения направляются субъектам Российской Федерации
для дачи предложений и замечаний (ст 102 Регламента Государст-
венной Думы)
(Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998г.
№ 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Рос-
сийской Федерации; абзац 2 пункта 7 мотивировочной части).
4 Само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению
Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) не означает не-
возможности его урегулирования иными помимо закона норматив-
ными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключа-
47
ет эго, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно
федерального конституционного либо федерального закона.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г.
Ns 2-П по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч I) и U2 (ч. I)
Конституции РФ; абзац 5 п. 3 мотивировочной части)
5 . Конституционными нормами о статусе Государственной Ду-
мы и порядке ее деятельности ст 94, 95 (ч. I), 97 (ч. 3), 100 (ч. 2) и
101 (ч 4) обусловливается необходимость нормативно-правового
закрепления в Регламенте Государственной Думы соответствующих
процедур принятия ею решений, в том числе установления порядка
голосования при принятии законов, предполагающего обеспечение
личного участия депутата в заседаниях н голосовании в ходе зако-
нодательного процесса. Наличие такого рода правил и их соблюде-
ние является существенным процессуальным элементом надлежа-
щего, основанного на требованиях Конституции РФ, порядка при-
нятия законов и гарантирует соответствие принятого решения ре-
альному волеизъявлению депутатов.
... Выявленный Конституционным Судом РФ конституционно-
правовой смысл соблюдения требования Регламента Государствен-
ной Думы о личном участии депутата в голосовании является обя-
зательным для всех участников законодательного процесса (ст. 79 и
80 Федерального конституционного закона «О Конституционном
Суде Российской Федерации»). Это означает, что нарушение данно-
го требования при принятии федерального закона, допущенное по-
сле вступления в силу настоящего постановления, может служить
основанием для признания его не соответствующим Конституции
РФ по порядку принятия. При этом не исключается внесение в
Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся поряд-
ка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на засе-
дании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г.
Ns (2-П по делу о проверке конституционности Федерального закона
от 15 anpeut 1998 г «О культурных ценностях, перемещенных в Союз
ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на террито-
рии Российской Федерации»; абзацы 3 и 12 пункта 13 мотивировочной
части).
6 Установление, исходя из требований Конституции РФ, про-
цедуры принятия Государственной Думой решений, в том числе ее
закрепление в Регламенте Государственной Думы, и соблюдение
такой процедуры являются существенным процессуальным элемен-
том надлежащего, основанного на Конституции РФ, порядка при-
нятия актов и гарантирует соответствие их содержания реальному
волеизъявлению представительного органа. Несоблюдение выте-
48
кающих из Конституции РФ процедурных правил, имеющих суще-
ственное значение и влияющих на принятие решения, позволяет,
согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, констати-
ровать противоречие этого решения Конституции РФ (постановле-
ние от 20 июля 1999 г ).
. Деление процедуры рассмотрения проектов на чтения и соб-
ственно каждое из чтений имеют значение как для обеспечения
поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для про-
верки соответствия их текстуально оформленного содержания под-
линному волеизъявлению законодателя в соответствии с положе-
ниями ст. 3 и 94 Конституции РФ. Принятие акта последовательно
в каждом из трех чтений — при их различном назначении в едином
нормотворческом процессе — является также гарантией учета ис-
ходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку
изменение концепции акта не может происходить на этапе внесе-
ния поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение
изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с
Обсуждением концепции решений. Нарушение требований к чтени-
ям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изна-
чального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в
целом, тем более если сам законодатель подтверждает неадекват-
ность выражения собственной воли в принятых впоследствии нор-
мах, свидетельствует о неконституционное™ такого акта не только
по порядку принятия, но, в конечном счете, и по его содержанию...
... Принятие закона в первом чтении означает, что его концеп-
ция получила поддержку Государственной Думы и не может быть
произвольно изменена. Применительно к акту, влияющему на кон-
ституционно-правовой статус субъектов права, концептуальным
является определение круга субъектов, на которых он распростра-
няется. Следовательно, по этому вопросу во втором чтении не
должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения
к новому рассмотрению концепции акта.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 200I г.
№ П-П по делу о проверке конституционности постановления Госу-
дарственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-Ш ГД «О внесении изме-
нения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с
55-летием Победы в Великой Отечественной войне /941— /945 годов»
в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и
жалобами ряда граждан; пункт 7 мотивировочной части).
7 . Из названных конституционных положений (п. «в» ст. 71;
п. «б» ч. 1 ст. 72; ч I ст 76; п. «в» ст. 84) следует, что принятие фе-
дерального конституционного закона, направленного на регулиро-
49
ванне права граждан на участие в референдуме Российской Феде-
рации — всенародном голосовании граждан Российской Федерации
по наиболее важным вопросам общегосударственного значения,
определение порядка его подготовки и проведения находится в ве-
дении Российской Федерации, а не в совместном ведении Россий-
ской Федерации и ее субъектов.
Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия федераль-
ных законов, в том числе федеральных конституционных законов
(ст. 104—108), не предусматривает направление соответствующего
законопроекта по предметам ведения Российской Федерации субъ-
ектам Российской Федерации и последующее рассмотрение их
предложений и замечаний Федеральным Собранием.
(Постановление Конституционного Суда РФ от II июня 2003 г.
№ 1О-П по делу о проверке конституционности Федера юного кон-
ституционного закона «О внесении изменения и допотения в Феде-
ральный конституционный закон «О референдуме Российской Федера-
ции»; абзацы 4 и 5 пункта 3 мотивировочной части)
8 .. Из Конституции РФ, ее ст 71. 72, 73 и 76 (ч. 2) не следует,
что при принятии федеральных законов по предметам совместного
ведения требуется обязательное направление соответствующих за-
конопроектов субъектам Российской Федерации и специальное
рассмотрение их предложений Федеральным Собранием. От субъ-
ектов Российской Федерации, в свою очередь, не требуется направ-
ление в Федеральное Собрание проектов законов, принимаемых
ими в сфере совместного ведения. Вместе с тем, поскольку соглас-
но Конституции РФ проекты федеральных законов вносятся имен-
но в Государственную Думу ( ч. 2 ст. 104) и федеральные законы
принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105), сама Государ-
ственная Дума была вправе предусмотреть в своем Регламенте по-
ложение о направлении законопроектов по предметам совместного
ведения субъектам Российской Федерации для дачи предложений и
замечаний..
. Соблюдение тех процедурных правил, которые непосредст-
венно вытекают из предписаний ст 104—108 Конституции РФ, —
безусловная обязанность Государственной Думы Вопрос о том, яв-
ляются ли таковыми по своему характеру процедуры, посредством
которых Государственной Думой принят тот или иной федеральный
закон, и адекватен ли данный федеральный закон реальному воле-
изъявлению этого представительного органа, а значит, соответству-
ет ли он Конституции РФ по порядку принятия, разрешается Кон-
ституционным Судом РФ...
Процедура согласования имеет целью достижение взаимопри-
емлемого решения путем координации интересов всех ее участни-
50
ков. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Госу-
дарственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъек-
тами Российской Федерации Проведение данной процедуры пред-
полагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской
Федерации для выработки возможно более согласованного проекта
федерального закона, но не получение со стороны субъектов Рос-
сийской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдель-
ных его положений. Согласительные процедуры не являются необ-
ходимым элементом конституционного процесса принятия феде-
ральных законов, а отступление от них само по себе не может слу-
жить основанием для признания федерального закона не соответст-
вующим Конституции РФ по порядку принятия
(Постанов /ение Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004г.
№ 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Рос-
сийской Федерации е связи с запросом Мурманской областной Думы;
абзацы 2, 3 и 8 пункта 3 мотивировочной части).
51
Глава
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО
ПОЛОЖЕНИЯ личности
3.1. Основные концепции прав человека, кснституцистая специфика
3.2. Классификация основных прав и свобод человека и гражданина и
их отражение в конституциях государств
3.3. Гарантии иснституциснных прав и свобод
3.4. Основные конституциотгтые гарантии прав и свобод человека в
России
3.5 Постановлен, Конституционного Суда России по вопросам кон-
стмтуционнсго статуса личности в Рсспмжой Федерации
3.1. Основные концепции прав человека, конституционная
специфика
Если понятие «человек» означает разумное психофизическое
или биосоциальное существо, живущее в обществе, то понятие
«личность* как научная абстракция подчеркивает факт наиболее
полного отделения человека от природы, его опосредованное отно-
шение к природе, определяемое конкретно-историческими усло-
виями и отличающееся тем или иным уровнем отношения с обще-
ством. Гражданин же — это личность, действующая в политической
жизни, имеющая политические права, свободы и обязанности
В самом общем виде правовой статус личности определяется
как юридически закрепленное положение личности в государстве и
обществе. Принято выделять несколько видов правового статуса.
I) общий конституционный статус человека и гражданина;
2) специальный или родовой статусы определенной категории
граждан;
3) индивидуальный статус, характеризующий пол, возраст, се-
мейное положение и тл.;
4) статус иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным
гражданством;
5) отраслевые правовые статусы (уголовно-процессуальный, ад-
министративно-процессуальный и др ).
Напомним, что общий (конституционный) статус является еди-
ным и одинаковым для всех граждан государства, не зависящим от
конкретных обстоятельств, те. базовым, исходным, делающим все
иные статусы производными от него, дополняющими его. Если
имеет место ограничение правового статуса личности, то они долж-
ны быть предусмотрены в принципах и нормах конституции и кон-
52
ституционных законах. Так. например, ст. 29 Всеобщей декларации
прав и свобод человека, провозглашает. «При осуществлении своих
прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким
ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью
обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других
и удовлетворения справедливых требований морали, общественного
порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».
Детализацию настоящих принципов мы находим в текущем законо-
дательстве РФ. которое исходит из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, со-
ответствующей международному праву и декларирующей. «Права и
свободы человека и гражданина могут быть ограничены федераль-
ным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
зашиты основ конституционного стоя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны стра-
ны и безопасности государства»
В структуру конституционного статуса личности следует отнести
следующие компоненты:
I) гражданство,
2) правосубъектность (правоспособность и дееспособность),
3) основные права, свободы, законные интересы и обязанности;
4) правовые принципы;
5) гарантии правового статуса, в числе которых особое место
занимает юридическая ответственность.
Основополагающее место правового статуса личности составляют
ее права, свободы, законные интересы и обязанности в их единстве
В истории общественной мысли и в юридической литературе
дискутируются два основных подхода к природе и сущности прав
человека.
Первый подход — естественно-правовой, согласно которому,
права человека и гражданина — это его естественные, прирожден-
ные свойства, с одной стороны, не зависящие от их признания го-
сударством, те. неотчуждаемые, а другой — связывающие государ-
ство, гарантируемые и охраняемые как требования и принципы,
обусловленные природой человека.
Второй подход — позитивистский — исходит из того, что права
человека производны от государств!, которое по своему усмотре-
нию определяет их вид, содержание и объем, т.е дарует их человеку
и гражданину.
Каждый из этих подходов, дополняя друг друга, создает новую
формулировку, имеющую фактическое содержание Институт прав
и свобод в его естественно-правовой трактовке обязывает государ-
ственную власть признать и обеспечить конституционными и ины-
ми юридическими, а также всеми другими гарантиями такие при-
рожденные права человека, как право на жизнь, на достоинство,
личную неприкосновенность, свободу и др. Однако, несомненно.
53
существуют и такие права, которые получают реальное воплощение
только благодаря государственной власти, принимающей соответст-
вующие законы, закрепляющие социальные, духовные и матери-
альные права, такие как право на труд, право на участие в управле-
нии делами государства, право избирать и быть избранным и др
Четкая иерархия прав и свобод человека содержится уже в Декла-
рации независимости Соединенных Штатов, хотя права и свободы
граждан США в основном закреплены в первых 10 поправках (допол-
нениях) к Конституции 1787 г. которые получили название «Билль о
правах», принятый в 1789 г и вступивший в силу два года спустя
Во второй половине XX в. получила развитие естественно-
правовая доктрина прав и свобод в сочетании с «социальной» док-
триной, установившей, что в конституции закрепляются права и
свободы, исходящие как от природы человека, так и от природы
данного общества Данные позиции полностью демонстрирует
французская Декларация прав человека и гражданина от 20 августа
1789 г. (являющаяся фактически составной частью действующей
Конституции Франции 1958 г.)
Эти идеи восприняла и развила Всеобщая декларация прав че-
ловека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. в качестве
общей нормы для всех народов всех государств, а также Междуна-
родный пакт о гражданских и политических правах, принятый в
1966 г., и другие международные акты.
С принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина
в 1991 г в России начался период, в рамках которого произошел
поворот правовой системы к признанию и гарантированию прав и
свобод человека и гражданина как высшей ценности. Конституция
РФ 1993 г, закрепила новую концепцию прав и свобод человека,
согласно которой гражданин вовлечен в устойчивую политико-
правовую связь с государством, состоящую их взаимных прав и
обязанностей, он признается самостоятельным субъектом, способ-
ным самоутвердиться в качестве достойного члена общества.
Таким образом необходимо отметить, что основными принци-
пами правового статуса человека и гражданина являются.
I) равноправие;
2) гарантированность прав и свобод государством;
3) неотъемлемость и неограничение прав и свобод;
4) наличие наряду с правами обязанностей
3.2. Классификация основных прав и свобод человека
и гражданина
В зависимости от оснований необходимо выделить следующую
классификацию видов прав и свобод:
I) естественные и позитивные;
54
2) права человека и права гражданина,
3) личные, политические, социально-экономические, трудовые
права, права в области культуры и образования.
О естественных и позитивных правах мы уже детально упомяну-
ли выше, однако необходимо подчеркнуть, что они возникают в
силу их закрепления в конституции и иных правовых актах, т.е. это
именно те права, которые производны от государства К ним отно-
сятся политические, экономические, социальные права.
Права человека не зависят от гражданства и принадлежат всем
без исключения людям, проживающим в государстве. В основном
это личные права, естественные права.
Права гражданина принадлежат гражданам государства — лицам,
поддерживающим с данным государством устойчивую политико-
правовую связь, которая подтверждается специальными документами
и фактическим проживанием человека в стране Только гражданам,
как правило, принадлежат избирательное право, право создавать по-
литические партии, право на доступ к государственной службе.
В настоящее время все отношения по поводу гражданства регу-
лируются конституциями и законами о гражданстве Таковы, на-
пример, Конституция Италии и Закон о гражданстве 1912 г. с позд-
нейшими изменениями и Положениями о гражданстве 1983 г. В
России отношения по поводу гражданства регламентируются Кон-
ституцией РФ и Законом о гражданстве Российской Федерации от
28 ноября 1991 г., с дальнейшими изменениями и дополнениями
Личные права характеризуют статус человека как социально-
биологического существа. Типичные личные права (они же зачастую
и естественные), право на жизнь, свободу; право на достоинство,
право на личную неприкосновенность; равенство всех перед зако-
ном; право на неприкосновенность частной жизни; равенство муж-
чины и женщины, право на неприкосновенность жилища; право на
свободу передвижения; свобода мысли, совести, высказываний.
Конституция РФ устанавливает, что право на жизнь — одно из
фундаментальных личных прав. Такое положение означает, что оно
не зависит от наличия или отсутствия гражданства, также право на
жизнь принадлежит человеку в силу его рождения и не может быть
предоставлено ему государством, оно не может ограничиваться и
тем более отчуждаться.
Конституция РФ (ст. 25) закрепила право на прикосновенность
жилища. Такое положение означает, что никто не имеет права про-
никать в жилище против воли проживающих там лиц, а также за-
прещается всякое аудиовизуальное наблюдение за тем, что проис-
ходит в жилище. Соответственно жилище — это помещение для
постоянного или временного проживания в нем (квартира, комна-
ты. площади общего пользования, хозяйственные постройки и т.д.).
55
Политические права характеризуют человека как гражданина,
как участника политической жизни, право избирать (активное из-
бирательное право,); право быть избранным (пассивное избира-
тельное право), право участвовать в управлении государством, пра-
во на равный доступ к государственной службе; право на объедине-
ний; право на проведение митингов и демонстраций и т.д
Право участвовать в управлении делами Российского государст-
ва принадлежит исключительно гражданам РФ, которые вправе:
I) избирать и быть избранными, по общему правилу, с возраста
18 лет, однако законом может быть установлен иной порядок для
пассивного избирательного права, например, для кандидатов на
должности, депутата Государственной Думы — 21 год; главы субъекта
Российской Федерации — 30 дет; Президента РФ — 35 лет. Лишены
избирательного права (активного и пассивного) лица: а) находящиеся
в местах лишения свободы по приговору суда, б) признанные судом
недееспособными,
2) иметь равный доступ к государственной службе, что подразу-
мевает запрет дискриминации граждан при приеме на государст-
венную службу по признакам национальности; цвета кожи; пола;
социального происхождения и по иным основаниям
Однако необходимо понимать, что речь идет о равном доступе,
а не о равенстве всех при принятии на госслужбу.
Экономические права признаются за человеком как участником эко-
номических отношений- право собственности (в том числе частной);
право на осуществление предпринимательской деятельности и др.
Право частной собственности закреплено в основах конститу-
ционного строя Конституции РФ 1993 г. и имеет повышенную кон-
ституционную защиту. Данное право подразумевает свободное вла-
дение; пользование; распоряжение собственным имуществом.
Социальные права — это система материальных гарантий со сто-
роны государства и общества. Наиболее распространенные из них:
право на материальную помощь со стороны государства в старости,
во время болезни, в случае инвалидности, безработицы; право бе-
ременных женщин на особую охрану труда, права матери; право
молодежи, студентов на поддержку со стороны государства; право
на бесплатную медицинскую помошь.
Наиболее распространенный вид социального обеспечения —
пенсионное- регулярная выплата гражданам части заработной платы
по достижении определенного возраста, завершающего для многих
рабочий период жизни Пенсионный возраст в России установлен с
60 лет — для мужчин и 55 лет — для женщин. Для некоторых кате-
горий граждан (имевших опасные или иные особые условия труда)
пенсионный возраст снижается на 5—10 лет.
56
Трудовые права предусматривают определенные гарантии участ-
никам трудовых отношений. Эти права явились новеллой консти-
туций социалистических государств, впоследствии включение тру-
довых прав в текст основного закона было воспринято, всеми вновь
принимаемыми конституциями Нового и Новейшего времен, и не
только стран социалистического общения.
Важнейшими из них считаются: право на 8-часовой рабочий
день, право на оплату, обеспечивающую необходимый жизненный
уровень, право на выходные дни и отпуск; право на защиту от не-
обоснованного увольнения; право на создание и деятельность
профсоюзов.
Труд в Российской Федерации свободен — каждый вправе сво-
бодно распоряжаться своими способностями к труду; выбирать
профессию, род занятий Свобода труда подразумевает право чело-
века как работать, так и не работать. Конституционной обязанно-
сти трудиться в РФ не существует, и недопустимо привлекать чело-
века к уголовной или административной ответственности (как это
было в советском прошлом) за бродяжничество или тунеядство.
Экоюгические права — это целый комплекс ранее не закрепляв-
шихся в конституциях государств прав, которые исходят из актуаль-
нейшей глобальной проблемы — экологической безопасности мирово-
го сообщества Поэтому в конституциях Новейшего времени (прини-
маемых после 1990 г.) в большей или меньшей степени отражены и
экологические права. В этом смысле показателен пример Конституции
Словакии 1992 г, которая не только закрепила экологические права,
но и указала, что экономика Словакии социально и экологически
ориентированна. К экологическим правам, наиболее часто закрепляе-
мым в конституциях, относятся- право на безопасную окружающую
среду, право на информацию о состоянии окружающей среды
К правам в обюапи куитуры и образования относятся, право на
пользование достижениями культуры; право на образование
Право на образование в России включает в себя, а) общедос-
тупность и бесплатность дошкольного, основного общего и средне-
го профессионального образования в государственных муниципаль-
ных образовательных учреждениях и на предприятиях; б) право
бесплатного получения высшего образования на конкурсной основе
(в государственном и муниципальном образовательном учреждении
и на предприятии); в) установление государством общеобязатель-
ных образовательных стандартов, г) обязанность получить основное
общее (в программе уже 11 классов школы или приравненное к не-
му) образование (которое подтверждается аттестатом).
Заметим, что в государственных и муниципальных образова-
тельных учреждениях образование носит светский и демократиче-
ский характер.
57
Правовой статус личности, как уже говорилось, не ограничива-
ется правами, но его всегда сопровождают обязанности, которые
закрепляются далеко не во всех конституциях Закрепление обязан-
ностей было присуще социалистической правовой традиции Глав-
ные из них- обязанность соблюдать конституцию и законы, воин-
ская обязанность, обязанность платить налоги, беречь окружающую
среду.
Таким образом, конституционные обязанности — мера должного
поведения человека в обществе — также входят в правовой статус
человека и гражданина и необходимы шя поддержания жизнеспо-
собности государства, обеспечения других прав и свобод.
Фундаментальной обязанностью человека и гражданина в РФ явля-
ется соблюдение Конституции и законов Российской Федерации. Она
распространяется на всех лиц, находящихся в РФ, не может иметь ис-
ключений и составляет основу законности и правопорядка. То же от-
носится к обязанности соблюдать права и свободы других лиц
И правом, и обязанностью родителей является воспитание де-
тей. В соответствии с Конституций РФ родители обязаны воспитать
и содержать своих детей до 18-летнего возраста Совершеннолетние
дети обязаны содержать нетрудоспособных родителей.
Каждый в РФ обязан получить основное общее образование
(в пределах программы теперь уже 11 классов школы).
3.3. Гарантии конституционных прав и свобод
Французское слово garantie означает обеспечение, ручательство.
Конституционные гарантии — это совокупность социальных, эконо-
мических, политических, правовых приемов, механизмов и методов,
позволяющих реализовывать и обеспечивать на практике закреплен-
ные в конституции права и свободы человека и гражданина. Гаран-
тии конституционных прав и свобод подразделяются на две большие
группы- внутригосударственные и международно-правовые
Первые включают в себя судебные и несудебные. Внутригосу-
дарственными гарантиями служат прежде всего некоторые общие
принципы и конституционные права материального и процессуаль-
ного характера, как, например, право на подачу жалобы, петиций,
права, реализуемые в судебном и административном процессах
Главной институциональной гарантией конституционных прав и
свобод является независимый суд. Здесь важно право на рассмотре-
ние дела в компетентном беспристрастном суде в разумные сроки с
возможностью обжалования судебных решений в высших как внут-
ригосударственных, так и международных инстанциях, право на
защиту и помощь адвоката. Необходимым элементом гарантии кон-
ституционных прав и свобод является ответственность за их нару-
58
шение. Государство — главный субъект, на который возлагаются
гарантии прав и свобод людей, проживающих на его территории.
Глава государства также нередко провозглашается гарантом прав и
свобод человека и гражданина. Деятельность парламентского ин-
ститута уполномоченного по правам человека (омбудсмана) также
может рассматриваться в качестве гарантии прав и свобод лично-
сти Каждое государство предоставляет своим гражданам опреде-
ленный уровень политических, экономических, социальных, юри-
дических и иных гарантий соблюдения и обеспечения их прав в
зависимости от уровня экономического развития и специфики по-
литического режима.
Международно-правовые гарантии подразделяются на универ-
сальные, осуществляемые в рамках ООН и ее специализированных
учреждений (в настоящее время имеются многочисленные между-
народные акты по защите прав и свобод, прежде всего Междуна-
родный пакт об экономических, социальных и культурных правах
1966 г.. Международный пакт о гражданских и политических правах
1966 г.), и региональные, осуществляемые на региональном между-
народном уровне В Европе зашита прав и свобод основывается на
документе ключевого значения — Конвенции о защите прав чело-
века и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Дополнительных про-
токолах к ней, в Америке — на Американской конвенции о правах
человека от 22 ноября 1969 г. и Дополнительных протоколах к ней,
в Африке — на Африканской хартии прав человека и народов от 27
июня 1986 г.
Необходимо выделить и материа/ьни-правовые гарантии прав и
свобод. Это система норм, принципов и средств материального пра-
ва, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан Различают
конституционные и отраслевые материально-правовые гарантии
Большая часть материально-правовых гарантий обычно содержится
в текущем законодательстве На конституционном уровне находят
свое отражение, например, такие гарантии, неотменимость основ-
ных прав (ст 57 Конституции Болгарии |99| г); оговорка о законе
(согласно п. 2 ст. 12 Конституции Словакии 1992 г «пределы ос-
новных прав и свобод можно регулировать при условиях, опреде-
ленных настоящей Конституцией и только законом»), принцип со-
хранения сущности прав и свобод при регулировании п. 2 § 8 Кон-
ституции Венгрии 1949 г. с последующими изменениями («нормы и
правила, относящиеся к основным правам и обязанностям, уста-
навливаются законом, однако он не может ограничивать сущест-
венно содержания основного права»); принцип интерпретации за-
конодательства о правах в духе международных актов с приорите-
том последних в случае противоречия (ст. 20 Конституции Румы-
нии |99| г.) и др.
59
3.4. Основные конституционные гарантии прав
и свобод человека в России
Основные гарантии прав и свобод человека и гражданина исхо-
дят из самих основ конституционного строя России.
Во-первых, это обязанность государства защищать права и сво-
боды человека, которая подразумевает участие в данном процессе
государственного механизма, т.е. всех органов власти (Федерально-
го Собрания, избираемого Государственной Думой Уполномочен-
ного по правам человека; Правительства РФ и иных органов ис-
полнительной власти всех уровней, судов (особая роль принадлежит
Конституционному Суду РФ), Президента РФ);
Конституция РФ главной целью государств!* называет обеспече-
ние и защиту прав и свобод человека
Во-вторых, человек самостоятельно может защищать (самозащита)
свои права следующими способами* обжалование действий должност-
ных лиц, обращение в средства массовой информации, использование
возможностей правозащитных организаций; обращение в профсоюзы
Исключительный способ самозащиты — применение оружия,
которое должно приобретаться и храниться на законных основани-
ях; использоваться для зашиты жизни и здоровья и собственности в
пределах необходимой обороны или крайней необходимости. В
случае нарушения прав при применении оружия об этом необходи-
мо сообщить в органы внутренних дел Оружие не применяется в
отношении женщин, инвалидов, несовершеннолетних, кроме слу-
чаев совершения ими группового или вооруженного нападения.
В-третьих, одним из важнейших способов зашиты прав человека
является судебная защита. Законы, иные нормативные или право-
применительные акты, действия государственных органов, их долж-
ностных лиц. граждан могут быть обжалованы в судебном порядке.
Гражданин России, исчерпав способы внутригосударственной
зашиты своих прав и свобод, может прибегнуть к международным
институтам их зашиты. Это: а) комитеты ООН (чаще всего Комитет
по правам человека); б) Европейский суд по правам человека. Ре-
шения Европейского суда по правам человека обязательны для
применения на территории Российской Федерации.
В-четвертых, одно из действенных средств гарантированности
прав и свобод человека — возможность возмещения вреда при на-
рушении прав человека государственными органами (например,
при незаконном лишении свободы, осуждении) в виде денежной
компенсации.
В-пятых, неотменяемость прав и свобод человека, состоящая в
запрещении принимать законы, умаляющие права и свободы чело-
века, — одна из основных гарантий их соблюдения.
60
Конституция устанавливает шесть оснований для принятия за-
конов, ограничивающих права и свободы:
I) защита основ конституционного строя,
2) защита прав и свобод других лиц;
3) зашита здоровья населения;
4) защита нравственности;
5) в интересах обороны страны;
6) в интересах безопасности.
Несмотря на то, что возраст полной правосубъектности в РФ —
18 чет, современное российское законодательство в части призна-
ния основных прав и свобод устанавливает и более ранний воз-
раст. Примером могут служить реализация прав и свобод в сфере,
а) права ребенка на защиту; 6) права собственности, наследования;
в) права осуществлять мелкие бытовые сделки; г) права на граждан-
ство; д) возможность работать по трудовому договору с 14 лет;
е) эмансипация (предоставление полной дееспособности раньше
18 лет); ж) диспенсация (снижение брачного возраста) и признание
полной дееспособности липа
35. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам конституционного статуса личности
в Российской Федерации
I Конституционные принципы ограничения прав и свобод.
Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленно-
сти правовой нормы вытекает из конституционного принципа равен-
ства всех перед законом и судом (ч. I ст. I9 Конституции РФ), по-
скольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии
единообразного понимания и толкования нормы всеми правопри-
менителями. Неопределенность содержания правовой нормы, на-
против. допускает возможность неограниченного усмотрения в
процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а зна-
чит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства
закона.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г.
№ 11-П по делу о проверке конституционности отдегъных по южений
Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и За-
конов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Россий-
ской Федерации» и «О федерояыаях органах на юговой полиции»; абзац 3
пункта 4 мотивировочной части).
2 Принцип равенства всех перед законом (ч 1 и 2 ст 19 Кон-
ституции РФ) гарантирует одинаковые права и обязанности для
субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает воз-
можность установления различных условий привлечения к ответст-
61
ценности для различных категорий субъектов права. Такие разли-
чия, однако, не могут быть произвольными, они должны основы-
ваться на объективных характеристиках соответствующих категорий
субъектов.
(Поапанпвление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001г
№ 7-П по де ту о проверке конституционности ряда положений Тамо-
женного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитраж-
ного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской обмети, жалоба-
ми открытых акционерных обществ «АвтоВаз» и «комбинат «Северо-
нцкель», обществ с ограниченной ответственностью «Верность», «Ви-
та-Плюс» и «Невско-Балтийская транспор иная компания», товарище-
ства с ограниченной опветственностью «Совместное Российско-
Южноафриканское предприятие «Эконт» и гражданина АЛ. Чулкова;
абзац 17 пункта I мотивировочной части).
3 ... В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют
законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он
не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы
на само существо того или иного права и приводило бы к утрате
его реального содержания; при допустимости ограничения того или
иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями
государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых
ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а
только необходимые и строго обусловленные этими целями меры;
публичные интересы, перечисленные в ст 55 (ч 3) Конституции
РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только
если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, яв-
ляются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необ-
ходимыми для зашиты конституционно значимых ценностей, в том
числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной
силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е.
не ограничивают пределы и применение основного содержания со-
ответствующих конституционных норм; чтобы исключить возмож-
ность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и граж-
данина в конкретной правоприменительной ситуации, норма долж-
на быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не до-
пускающей расширительного толкования установленных ограниче-
ний и, следовательно, произвольного их применения
(Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября
2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных
поюзкений Федерального закона «Об основных гарантиях избиратель-
ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде-
рации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и
жалобами граждан С А Бунтмапа, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова;
абзац 4 пункта 3 мотивировочной части).
62
4 . Из консппуционных принципов правового государства, ра-
венства и справедливости вытекает обращенное к законодателю
требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой
нормы и ее согласованности с системой действующего правового
регулирования.
Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно ука-
зывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может
обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность зло-
употребления исполнительной властью своими полномочиями, по-
рождает противоречивую правоприменительную практику, ослабля-
ет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может при-
вести к произволу и следовательно, к нарушению принципов ра-
венства, а также верховенства закона; нарушения требования опре-
деленности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование
правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соот-
ветствующей Конституции РФ (постановление от 25 апреля 1995 г.
(Постановление Конституционного Суда РФ от Ь апреля 2004г.
№7 по делу о проверке конституционности пункта 2 ст 87 Кодекса
торгового мореплавания Российской Федерации и постановления Пра-
вительства Российской Федерации от /7 июля 2001 г. №538 «О дея-
тельности негосударственных организаций по юцманской проводке
судов- в связи с жалобой международной общественной организации
«Ассоциации морских юцманов России» и автономной некоммерческой
организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга»; абза-
цы I пункта 3. I пункта 4 мотивировочной части)
5 . Правовая позиция Конституционного Сула, согласно которой
из конституционного принципа равенства вытекает требование оп-
ределенности, ясности и недвусмысленности законодательного ре-
гулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено
лишь при условии единообразного понимания и толкования право-
вой нормы всеми правоприменителями, имеет общее значение для
всех сфер законодательного регулирования, в том числе для финан-
сового регулирования.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г-
№ 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 ст 155,
пунктов 2 и 3 ст 156 и абзаца 22 ст 283 Бюджетного кодекса Рос-
сийской Федерации в связи с запросом Администрации Санкт-
Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края. Красно-
ярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия; абзац
4 пункта 4 мотивировочной части)
63
Гражданство Российской Федерации. Постановления
I. Употребленное в ч. 2 ст. 13 Закона РФ «О гражданстве Рос-
сийской Федерации» применительно к указанным в ней лицам вы-
ражение «считаются состоявшими в гражданстве Российской Феде-
рации» означает, что такие лица считаются состоявшими в россий-
ском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты
ими гражданства бывшего СССР, но и после этого они продолжали
и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момен-
та, пока оно не будет прекращено на основании их собственного
волеизъявления Они не утрачивают его в силу одного только факта
проживания за пределами Российской Федерации на момент вступ-
ления в силу названного Закона, так как в его ст 4 установлено,
что проживание гражданина Российской Федерации за ее предела-
ми не прекращает российского гражданства.
Факт нахождения гражданина бывшего СССР за пределами
Российской Федерации в момент вступления в силу Закона РФ
«О гражданстве Российской Федерации» может рассматриваться как
одно из условий для приобретения гражданства Российской Феде-
рации в порядке регистрации только в отношении лиц, которые не
считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по
рождению. Иное понимание не соответствует ст. 27 Конституции
РФ, согласно которой гражданин Российской Федерации имеет
право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, не
утрачивая гражданства, и беспрепятственно возвращаться в Россий-
скую Федерацию.
Придание обжалуемой норме Закона в процессе правопримени
тельной практики смысла, фактически подтверждающего прекра-
щение гражданства Российской Федерации по рождению без сво-
бодного волеизъявления гражданина, противоречит ст 6 <ч 3) Кон-
ституции РФ, в соответствии с которой гражданин Российской Фе-
дерации не может быть лишен своего гражданства. .
Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение
или даже временное прекращение законно приобретенного граж-
данства, нарушая ст. 6 Конституции РФ, умаляет достоинство лич-
ности, что в соответствии со ст. 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конститу-
ции РФ является недопустимым как при издании, так и при при-
менении закона
Все состоявшие в гражданстве Российской Федерации по ро-
ждению, независимо от времени их возвращения в Российскую Фе-
дерацию, должны пользоваться равными правами, включая равное
право на гражданство..
Необходимые формы уведомительной регистрации граждан Рос-
сийской Федерации, проживавших за ее пределами и вернувшихся
64
для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны
быть согласованы с правом на гражданство, а также с равноправием
граждан, что возможно, если такая уведомительная регистрация
имеет исключительно учетный характер и не является обстоятельст-
вом, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или
прекращение гражданства Российской Федерации. Процедура уве-
домительной регистрации при оформлении гражданства не лроти
воречит Конституции РФ
. Признать не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 6
(ч. 3), 19 (ч. I и 2), 21 (ч 1). 55 (ч 2) п. «г» ст. 18 Закона РФ
«О гртжданстве Российской Федерации» в части, распространяю-
щей правило о приобретении гражданства путем регистрации на
лиц, которые:
• родились на территории, входившей на момент их рождения
в состав территории Российской Федерации,
• являлись гражданами бывшего СССР, не изъявляли свобод-
но своего желания прекратить принадлежность к гражданст-
ву Российской Федерации,
• выехали ранее на постоянное жительство за пределы Рос-
сийской Федерации, но в пределах бывшего СССР,
• не являются гражданами других государств, входивших в со-
став бывшего СССР, и впоследствии вернулись на постоян-
ное жительство в пределы Российской Федерации.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая /996 г.
№ 16-Л по делу о проверке конституционности п. «г» ст. /8 Закона
Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в свя-
зи с жалобой А Б. Смирнова, абзацы 4—7 пункта 3, 6 пункта 4, 2
пункта 5 мотивировочной части, пункт / резаиотивной части).
Гражданские (личные) и политические права и свободы.
Право на жизнь
I. Из... конституционной нормы (ч. 2 ст. 20) в ее взаимосвязи
со ст 18 и 46 (ч 1) Конституции РФ следует, что . право обвиняе-
мого на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседа-
телей выступает особой уголовно-процессуальной гарантией судеб-
ной защиты права каждого на жизнь (как основного, неотчуждае-
мого и принадлежащего каждому от рождения), прямо установлен-
ной самой Конституцией РФ
Отсутствие в настоящее время закона, обеспечивающего на всей
территории Российской Федерации реализацию гарантированного
ст 20 (ч. 2) Конституции РФ права обвиняемого на рассмотрение
дела судом с участием присяжных заседателей, не может служить
препятствием к рассмотрению дел указанной категории иным со-
65
ставом суда. Однако при атом на территориях 9 субъектов Россий-
ской Федерации, где созданы суды присяжных, обвиняемые в пре-
ступлениях, за совершение которых установлена смертная казнь,
при определении меры наказания не должны ставиться в неравно-
правное положение по сравнению с обвиняемыми в таких же пре-
ступлениях на территориях, где суд присяжных не функционирует.
В такой ситуации впредь применение исключительной меры нака-
зания судом с участием присяжных заседателей исказило бы пред-
назначение и существо права, гарантированного ст 20 (ч 2) Кон-
ституции РФ. и, кроме того, явилось бы существенным нарушени-
ем принципа равенства, закрепленного ее ст. 19.
В этой связи по смыслу ст. 20 (ч. 2) в ее взаимосвязи со ст. 19,
46 и 120 Конституции РФ с момента вступления в силу настоящего
постановления Конституционного Суда РФ и до введения в дейст-
вие федерального закона, реально обеспечивающего на всей терри-
тории Российской Федерации в любой из возможных форм органи-
зации судопроизводства каждому обвиняемому в преступлении, за
совершение которого федеральным законом установлено наказание
в виде смертной казни, права на рассмотрение его дела судом с
участием присяжных заседателей, зга исключительная мера наказа-
ния назначаться не может, независимо от того, каким составом суда
рассматривается дело — судом с участием присяжных заседателей,
коллегией в составе трех профессиональных судей или судом в со-
ставе судьи и двух народных заседателей
(Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г.
№ 3-П по делу о проверке конституционности поюжений ст 41 и
ч. 3 ст 42 УПК РСФСР, пунктов I и 2 постановления Верховного
Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 г. «О порядке введения
в действие Закона Российской Федерации *О внесении изменений и
допогнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Угоювно-
процессуальный кодекс РСФСР. Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс
РСФСР об административных правонарушениях» в связи с запросом
Московского городского суда и зкаюбами ряда граждан; абзацы 2
пункта 4, 2 и 3 пункта 9 мотивировочной части)
2 В силу ст. 20 (ч. 2) Конституции РФ обвиняемому в особо
тяжком преступлении против жизни, за совершение которого феде-
ральным законом предусмотрена возможность назначения смертной
казни в качестве исключительной меры наказания, должно быть
предоставлено право на рассмотрение его дела судом с участием
присяжных заседателей В этих случаях, как следует из названной
нормы во взаимосвязи со ст. 18, 20 (ч. I) и 46 (ч I) Конституции
РФ, право обвиняемого на рассмотрение его дела судом с участием
присяжных заседателей выступает особой, закрепленной непосред-
ственно Конституцией РФ, процессуальной гарантией судебной
66
зашиты права каждого на жизнь и должно быть обеспечено на рав-
ных основаниях и в равной степени всем обвиняемым в таких пре-
ступлениях независимо от места их совершения, установленной фе-
деральным законом территориальной и иной подсудности уголов-
ных дел и прочих обстоятельств.
Приведенная правовая позиция сформулирована Конституци-
онным Судом РФ в постановлении от 2 февраля 1999 г № 3-П.
Постановив, что до введения в действие соответствующего феде-
рального закона наказание в виде смертной казни назначаться не
может. Конституционный Суд РФ одновременно указал, что отсут-
ствие такого закона не является препятствием к рассмотрению дел
данной категории иным составом суда на территориях, где суд при-
сяжных не создан..
То обстоятетьство, что, несмотря на значительный срок, про-
шедший с момента вступления в силу Конституции РФ, создание
суда присяжных в Российской Федерации до настоящего времени не
завершено, само по себе не может расцениваться как нарушение тре-
бований Конституции РФ..
Отсрочка в реализации права на судебное разбирательство с
участием присяжных заседателей не означает недопустимое с точки
зрения требований ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ ограничение права
на законный суд, поскольку применительно к указанным в ст. 20
(ч. 2) Конституции РФ преступлениям законным судом в смысле ее
ст. 47 (ч. 1) — при том, что смертная казнь не назначается, — может
быть суд в ином установленном законом составе..
Признать п- 5 ч 1 ст 8 Федерального закона от 18 декабря
2001 г. «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации» (в ред Федерального закона от 27 декабря
2002 г. №181-ФЗ), согласно которому п. 2 ч. 2 ст 30 УПК РФ,
предписывающий рассмотрение уголовных дел судом с участием
присяжных заседателей, вводится в действие в Чеченской Респуб-
лике с 1 января 2007 г., в действующей системе правового регули-
рования не противоречащим Конституции РФ.
Признать взаимосвязанные положения ст. 32 УПК РФ, ч. 4 ст. 4
Федерального закона от 20 августа 2004 г «О присяжных заседате-
лях федеральных судов обшей юрисдикции в Российской Федера-
ции» и п 5 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 18 декабря 2001 г.
«О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Россий-
ской Федерации» (в ред. от 27 декабря 2002 г. № 181-ФЗ) в той части, в
какой ими регулируется вопрос о возможности рассмотрения ок-
ружным военным судом с участием присяжных заседателей уголов-
ных дел об особо тяжких преступлениях против жизни, совершен-
ных на территории, на которую распространяется юрисдикция это-
го суда, не противоречащими Конституции РФ, поскольку' данные
67
законоположения — по их конституционно-правовому смыслу в
действующей системе правового регулирования — предполагают,
что для рассмотрения окружным военным судом уголовного дела об
особо тяжком преступлении против жизни коллегия присяжных
заседателей формируется из граждан, постоянно проживающих на
территории того субъекта Российской Федерации, где было совер-
шено преступление, на основе общего и запасного списков канди-
датов в присяжные заседатели. При невозможности сформировать
коллегию присяжных заседателей на такой основе соответствующие
уголовные дела подлежат рассмотрению окружным военным судом
в ином установленном законом составе, без участия присяжных
заседателей, при том что назначение смертной казни не допускает-
ся. Этим, однако, не исключается право федерального законодателя —
при соблюдении требований Конституции РФ и с учетом настоящего
постановления — определяя подсудность уголовных дел военным
судам, в целях обеспечения объективности присяжных заседателей
установить иные правила составления списков кандидатов в при-
сяжные заседатели и соответственно им урегулировать порядок
формирования коллегии присяжных заседателей в окружных воен-
ных судах
(Постановление Ктституццонного Суда РФ от 6 апреля 2006г. №3 -П
по делу о проверке конституционности отдельных положений Феде-
рального конституционного закона «О военных судах Российской Фе-
дерации», Федеральных законов «О присяжных заседателях федераль-
ных судов общей юрисдикции в Российской Федерации». *0 введении в
действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» и
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с за-
просом Президента Чеченской Республики, жалобой гражданки
К.Г. Тубуровой и запросом Северо-Кавказского окружного военного
суда; абзацы I, 2 и 4 пункта 4, 10 пункта 5.3 мотивировочной части,
пункты 1 и 2 резолютивной части).
Экономические права. Право собственности
I. Регламентируя содержание права собственности и обеспечи-
вая защиту здоровья, прав и законных интересов других лиц по-
средством возложения на собственников дополнительных обязан-
ностей и обременений, связанных с обладанием имуществом, феде-
ральный законодатель должен учитывать также особые характери-
стики находящихся в собственности объектов, использование кото-
рых связано с повышенной опасностью для окружающих.
.. Закрепление в Федеральном законе «Об обязательном страхова-
нии гражданской ответственности владельцев транспортных средств»
принципа всеобщности и обязательности страхования гражданской
ответственности (абз 3 ст. 3), т.е. возложение обязанности по страдо-
68
ванию риска гражданской ответственности на всех без исключения
владельцев транспортных средств, а равно принципа недопустимости
использования на территории Российской Федерации транспортных
средств, владельцы которых не исполнили эту обязанность (абз. 4
ст. 3), не противоречит вытекающим из Конституции РФ (ст. 6, ч. 2;
ст. 19) требованиям равноправия и справедливости и не может рас-
сматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав
граждан.
При этом обязанность страхования риска гражданской ответст-
венности применительно к каждому транспортному средству, неза-
висимо от их общего количества у одного владельца, не означает
умножение бремени содержания имущества, поскольку риск ответ-
ственности связывается законодателем не только с владельцем
транспортного средства, но и с владением и пользованием каждым
транспортным средством как самостоятельным источником повы-
шенной опасности, обладающим собственными техническими ха-
рактеристиками и отличающимся от других транспортных средств,
что влияет на вероятность наступления страхового случая ..
Особенности правовой природы договора обязательного стра-
хования как договора в пользу третьего лица — потерпевшего, по-
зволяющие отграничить его от сходного по последствиям (возме-
щение вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу по-
терпевшего). но отличающегося по другим основаниям обязательст-
ва вследствие причинения вреда (деликтное обязательство), в силу
ст. 2, 17 (ч. 1), 18, 19 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 71 (п. «о») Конституции РФ
требуют от законодателя установления соответствующих, более
предпочтительных в сравнении с внедоговорными обязательствами,
условий реализации потерпевшим своих прав, вытекающих из стра-
хового правоотношения.
.. При определении направленности правового регулирования
отношений, возникающих в процессе обязательного страхования
гражданской ответственности владельцев транспортных средств,
надлежит — исходя из конституционного принципа равенства и
тесно связанного с ним конституционного принципа справедливо-
сти — предусматривать специальные правовые гарантии зашиты
прав потерпевшего, которые должны быть адекватны правовой
природе и целям страхования гражданской ответственности вла-
дельцев транспортных средств, а также характеру соответствующих
правоотношений. В Российской Федерации обязанность государст-
ва гарантировать защиту прав потерпевшего (выгодоприобретателя)
предполагает также необходимость установления ответственности
страховщика, что позволит стимулировать своевременное исполне-
ние им своих обязанностей и значительно снизить вероятность на-
рушения прав потерпевшего. Как указал Конституционный Суд РФ
в постановлении от 26 декабря 2002 г. № 17-П, закрепление в зако-
69
не правила об ответственности страховщика выступает специальной
гарантией зашиты прав застрахованного лица, которая, с точки зре-
ния принципов равенства и справедливости, адекватна положению
и возможностям этого лица как наименее защищенного участника
соответствующих правоотношений и должна обеспечиваться на ос-
нове упрощенных процедур получения полагающихся страховых
Делегирование федеральным законодателем Правительству РФ
полномочий по установлению условий и порядка осуществления
обязательного страхования само по себе не противоречит Консти-
туции РФ. если оно основано на конституционных принципах раз-
деления властей и недопустимости ограничения прав и свобод че-
ловека и гражданина актами ниже уровня федерального закона.
Между тем в данном случае федеральный законодатель, не закрепив
критерии определения условий договора обязательного страхования
и тем самым оставив это на усмотрение Правительства РФ, допус-
тил возможность произвольного толкования их объема и содержа-
ния, а значит — ограничения прав и свобод граждан актом Прави-
тельства РФ. В результате допущенной неопределенности регулиро-
вания искажается цель Федерального закона «Об обязательном
страховании гражданской ответственности владельцев транспорт-
ных средств» как направленного на повышенную защиту прав по-
терпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью
или имуществу при использовании транспортных средств иными
лицами, и тем самым нарушается принцип соразмерности этой це-
ли избранному механизму защиты прав потерпевших.
Признание ст 5 Федерального закона «Об обязательном страхо-
вании гражданской ответственности владельцев транспортных
средств» в указанной части (допускающей произвольное определе-
ние Правительством РФ условий договора обязательного страхова-
ния гражданской ответственности владельцев транспортных средств
противоречащей Конституции РФ не предполагает утрату юридиче-
ской силы принятыми в соответствии с данной статьей норматив-
ными правовыми актами Правительства РФ и и заключенными в
соответствии с ними договорами обязательного страхования, что не
освобождает Правительство РФ от необходимости устранить — с
учетом настоящего постановления — положения таких актов, рас-
ходящиеся с содержанием и целями названного Федерального за-
кона. а также с принципами повышенной защиты прав потерпев-
шего на основе упрошенных процедур получения страховых сумм,
недопустимости ухудшения положения потерпевшего и снижения
установленных этим Федеральным законом гарантий права потер-
певшего на возмещение причиненного ему вреда при использова-
нии транспортного средства иными лицами .
70
... Делегирование федеральным законом Правительству РФ полно-
мочия по установлению страховых тарифов по обязательному страхо-
ванию (их предельных уровней) — с учетом их неналогового характера —
не нарушает конституционного предписания о законно установленных
налогах и сборах и закрепленного Конституцией РФ разграничения
компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ...
(Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г.
№ б-П по делу о проверке конституционности Федера /ьного закона
«Об обязательном страховании гражданской ответственности вла-
дегьцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного
Собрания — Эл Курултай Реагубтки Алтай, Возеоградской обюстной
Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобы гражданина
С.Н. Шевцова; абзацы 3 пункта 2, 4 и 5 пункта 2.1, 2 пункта 3, 2 и 3
пункта 3/, 5 и 7 пункта 3.2 и 4 пункта 3.3 мотивировочной части)
71
Глава 4
ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ
4.1. Понятие формы праитегия
4.2. Монархия и ее виды
4.3. Республика как форма гравлетия и ее виды
4.4. Поляжеомй режим
4.5. Специфика политического режима и формы правления в России
4.6. Неитгсрые специфические черты погепичесжого режима в поста-
новлениях Конституционного Суда РФ
4.1. Понятие формы правления
В науке конституционного права термин «форма правления»
понимается в двух значениях.
1) один из элементов формы государства, характеризующий
его с точки зрения порядка замещения поста главы государства. В
зависимости от того, каким образом оно происходит — путем вы-
боров избирательным корпусом, парламентом или специальной
коллегией с участием депутатов парламента, или специальной кол-
легией с участием депутатов парламента, или в порядке престоло-
наследия различаются республики и монархии В каждой из этих двух
основных форм имеются свои разновидности в зависимости от по-
рядка замещения поста главы республики, при классификации рес-
публик и монархий также учитываются порядок назначения прави-
тельства и его ответственность перед парламентом (обычно перед
нижней палатой); иногда принимается во внимание объем полно-
мочий главы государства,
2) нормативный акт. являющийся составной частью конститу-
ций некоторых скандинавских стран, как то: форма правления
Швеции 1974 г., регулирующая вопросы связанные с основами го-
сударственного строя, права и свободы граждан, правовой статус
органов государства, вопросы войны и др.
Однако нас интересует именно первое значение формы правле-
ния — как порядка организации высшей государственной власти в
стране. Таким образом, можно выделить основные критерии раз-
граничения форм правления* а) порядок замещения должности гла-
вы государсгва; б) распределение полномочий между главой госу-
дарства и представительным органом (парламентом); в) распределе-
ние полномочий между главой государства и представительным ор-
ганом (парламентом); г) ответственность высших государственных
органов.
72
Форма государства, т.е. устройство государственной власти, ее
организация, в содержательном отношении выступает с разных
своих сторон Во-первых, это определенный порядок образования и
организации высших органов власти и управления Во-вторых, это
способ территориального устройства государства, определенный
порядок взаимоотношений центральной, региональной и местной
властей. В-третьих, это приемы и методы осуществления государст-
венной власти Не случайно форма государства синтезируется из
трех основных элементов формы правления, формы государствен-
ного устройства, формы государственного режима
В античные времена Аристотель разграничивал формы правле-
ния в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть
единолично (монархия), ограниченным числом (аристократия),
всем населением (демократия). Необходимо отметить, что этот ко-
личественный принцип является значимым и сейчас Формы прав-
ления различаются в зависимости от того, осуществляется ли вер-
ховная власть одним лицом по наследству или принадлежит выбор-
ному органу. Именно поэтому и выделяют монархическую и рес-
публиканскую формы правления
Республика и монархия — древнейшие институты, существо-
вавшие еще на заре цивилизации и существующие поныне. Перво-
начально (Древний мир. Средние века) большое распространение
получили монархии, однако мы знаем о существовании и респуб-
лик (например, Рим, древнегреческие полисы, Венеция и др.)
Со времен Великой французской революции в мире началось
распространение республиканской формы правления В целом ряде
государств, предпочитавших монархическое устройство, оно было
упразднено (Россия, Германия, Австрия. Турция. Франция. Ита-
лия), и провозглашены республики.
Государства, сохранившие монархию, на современном этале,
как правило, сильно трансформировались и приблизились к рес-
публикам (конституционные монархии).
4.2. Монархия и ее виды
Монархия — это форма правления, при которой глава государст-
ва (монарх) получает власть по наследству (чаше от отца к сыну),
осуществляет ее бессрочно в течение всей жизни, после чего власть
переходит к его потомкам либо иным родственникам.
Монархия может быть: 1) абсолютной; 2) дуалистической;
3) конституционной
Абсо иотная монархия — форма правления, при которой верхов-
ная власть сосредоточена в руках монарха, являющегося единствен-
ным полномочным представителем государства. При абсолютной
73
монархии разделение властей отсутствует — монарх высший зако-
нодатель, глава администрации, верховный судья и главнокоман-
дующий вооруженными силами. В европейских государствах Была
распространена в XVII—XVIII вв. Апогеем абсолютной монархии
называют правление Людовика XIV во Франции, которому припи-
сывается выражающее суть абсолютной монархии высказывание:
«Государство — это Я». Абсолютная монархия в Европе опиралась
на централизованную государственную бюрократию, централизо-
ванные финансы и постоянную армию. При абсолютной монархии
монарх сосредоточивает в своих руках все важнейшие государст-
венные дела, не допуская к участию другие политические силы. По
отношению к подданным политика носила и носит деспотический
характер.
В настоящее время абсолютная монархия сохранилась в госу-
дарствах на Ближнем Востоке, в Юго-Восточной Азии и Океании
(Саудовская Аравия, Катар, Бахрейн, Оман, Бруней и т.д.). Сущест-
вующая здесь абсолютная монархия обладает существенными отли-
чиями от европейской и только условно может быть объединена с
ней в единую группу В этих абсолютных монархиях монарх сосре-
доточивает всю полноту власти в своих руках, что находит отраже-
ние в конституциях (они наличествуют в некоторых абсолютных
монархиях) Так, например, согласно ст. 29 Конституции Непала
1980 г. «вся власть — законодательная, исполнительная, и судебная
— исходит от Него» (здесь речь идет о монархе).
В отличие от европейской, монархическая власть в этих стра-
нах, опирается на корпоративно-клановую солидарность: главный
принцип этой власти — дух родства, поддержки во всех в сферах
жизни. В частности, проявлением этой идеи является запрет поли-
тических партий Политическая организация общества на Ближнем
Востоке базируется на взаимосвязях, охватывающих нисходящих и
восходящих родственников и боковые ответвления, на большой се-
мье. Например, в Саудовской Аравии в ее состав, по разным оцен-
кам, входит от 2 тысяч до 10 тысяч человек, среди которых 800
принцев-мультимиллионеров. Члены правящей семьи носят титул
шейхов и участвуют в передаче власти по наследству. На практике
предпочтение отдается братьям покойного или отрекшегося от пре-
стола монарха, а не его детям. Недостаточно энергичный, «плохой
мусульманин» или проводящий неэффективную государственную
политику монарх может быть смещен правящей семьей. При такой
форме правления нередко действует октроированная конституция
(ОАЭ, Катар), может существовать специальный совещательный
орган для выработки законов (Консультативный совет в Катаре).
Вся полнота власти принадлежит монарху. Но ее реализация раз-
лична: в ОАЭ законодательная власть осуществляется коллектив-
74
ным монархом (Высшим советом эмиров — семи членов федера-
ции) В Саудовской Аравии король формально не законодательству-
ет (это право формально принадлежит Совету министров, и лишь
по второстепенным вопросам, не урегулированным Кораном и сун-
ной), а только утверждает акты этого Совета
Форма правления с двумя центрами власти в странах с монар-
хической формой правления называется дуалистической монархией
(Иордания. Непал, Кувейт, Таиланд). От взаимодействия или про-
тивостояния этих центров в значительной степени зависит полити-
ческая ситуация в стране При дуалистической монархии действует
принцип разделения властей, либо всех трех, либо отделение зако-
нодательной от исполнительной. Законодательная власть принад-
лежит избираемому подданными парламенту, исполнительная
власть — монарху, осуществляющему ее самостоятельно или с по-
мощью правительства, ответственного только перед монархом. Мо-
нарх может быть наделен правом издания чрезвычайных указов,
обладающих силой закона или превышающих ее, а также правом
роспуска парламента. Дуалистическая монархия представляет собой
переходную форму от абсолютной к парламентарной монархии, но-
сит неустойчивый характер и в случае роспуска парламента и дли-
тельного перерыва между выборами превращается в абсолютную
(как это было например, в Иордании в 1974—1989 гг.) Дуалистиче-
ская монархия как форма правления послужила прообразом для
создания президентской республики Соединенные Штаты Америки
осмыслили опыт дуалистической монархии в Великобритании, су-
ществовавшей в период выработки конституции
В конституционных монархиях (Пруссия, Австрия, Италия, Ру-
мыния в прошлом) за монархом оставалось право формировать
правительство, назначать и смешать ответственных перед ним ми-
нистров и должностных лиц (губернаторов, префектов) и т.п.), ему
принадлежат право вето и право неограниченного роспуска парла-
мента. В законодательной сфере право представительного органа га-
рантируется полномочием вотировать бюджет.
В паршментарных (парюментских) монархиях (современная
Англия, Бельгия, Норвегия, Швеция, Япония) сохранен также ин-
ститут наследственного главы государства, но реальная власть при-
надлежит парламенту. В вышеупомянутых государствах назначен-
ные главой государства министры зависят от вотума доверия парла-
мента, монарх имеет право отлагательного вето только в отдельных
случаях, предусмотренных законом, распускает парламент Повеле-
ния монарха приобретают юридическую силу, лишь будучи кон-
трассигнованными премьер-министром и соответствующим мини-
стром Здесь правовое положение монарха существенно ограничен-
но. Даже частные вопросы государственной жизни, например, по-
75
милование, не могут быть решены без соответствующей процедуры
согласования с парламентом Нередко парламент регулирует и лич-
ную жизнь — быт монарха (брак, дворцовая служба и т.д)
К конституционной монархии необходимо относиться с пони-
манием, все-таки это результат многовековой борьбы народов за
ограничение абсолютной монархии. Нельзя монархию восприни-
мать как некий пережиток, некую архаику как это делалось в лите-
ратуре советского периода нашего государства.
Многовековой опыт монархической формы находит свое во-
площение в современных трансформированных образцах, в том
числе консппуционной (парламентарной) монархии, которые по
своей сути состоят из синтеза фундаментальных ценностей респуб-
лики и монархии, где монархические черты служат дополнитель-
ными гарантиями устойчивости и стабильности политической жиз-
ни (поскольку ни одна партия, ни одна личность не может захва-
тить всю власть, авторитет, стать выше монарха).
4.3. Республика как форма правления и ее виды
Республика происходит от двух латинских слов: res — дело,
предмет, вешь + publikus — общественный, относящийся к народу,
государству, общий, всеобший
Респубшка — это одна из форм правления, в отличие от монар-
хии характеризующаяся выборностью на определенный срок главы
государства, чаще всего именуемого президентом. Считается, что
исторически республика возникла как антипод монархии, и только
два европейских государства — Сан-Марино и Швейцария — изна-
чально существуют как республики. В эпоху буржуазных революций
установление республиканской формы правления вместо монархии
рассматривалось как гарантия демократического политического ре-
жима, поскольку все органы государственной власти получают пол-
номочия либо непосредственно от избирателей, либо от избирае-
мых ими парламента или президента. Парадокс, однако, заключает-
ся в том, что утверждение республики часто сопровождалось непра-
вовыми, недемократическими, насильственными акциями (Россия,
Франция). История знает массу примеров того, что при замене рес-
публики монархией элементы демократии ликвидировались (на-
пример, упразднение монархии в Греции «черными полководцами»
в июне (973 г.) В XX в отчетливо просматривается общемировая
тенденция к «республиканизации». Если к началу XX в. в Европе
только три государства были республиками, то сейчас их 22 Всего
же в мире из приблизительно 200 государств более 140 обладают
республиканской формой правления
Конституция РФ (993 г характеризует Россию как демократи-
ческое государство с республиканской формой правления (ст. 1).
76
Это равнозначно формуле «демократическая республика». Консти-
туция содержит все ее необходимые атрибуты: народ как единст-
венный источник власти, избираемость и сменяемость главы госу-
дарства, важная роль представительных органов, политический
плюрализм, правовой статус гражданина, основанный на полно-
масштабном каталоге прав и свобод, и тл.
Классическими разновидностями названной формы правления
выступают парюментская и президентская республика и смешанные.
Различия между ними проходят главным образом по адресату поли-
тической ответственности правительства* если ответственность на-
ступает перед парламентом, то — республика парламентарная; если
перед президентом, то президентская. Помимо двух названных
классических разновидностей республик современное государство-
ведение выделяет суперпрезидентские, теократические и советские
республики, при которых принцип разделения властей применяется
ограниченно либо совсем отсутствует.
Главным признаком президентской республики является подкон-
трольность центральном исполнительной власти государства прези-
денту. который обычно ее возглавляет Политическая ответствен-
ность правительства перед парламентом отсутствует, т.е. для осуще-
ствления своей деятельности исполнительная власть не нуждается в
доверии парламента, и поэтому последний не может сместить ни
правительство в целом, ни отдельное его должностное лицо, если
не нарушен закон. Названный признак президентской республики
порождает другие отличия от парламентской республики. Внешним
отличием парламентской республики считается отсутствие поста
премьер-министра; поскольку нет политической ответственности
центральной исполнительной власти перед парламентом, то отсюда
следует невозможность роспуска последнего. Соединение в руках
президента полномочий главы государства и главы правительства,
его политическая неответственность перед парламентом делают фи-
гуру президента в такой республике сильной и чрезвычайно влия-
тельной в государственном механизме Именно президент является
реальным политическим лидером государства. Такал позиция пре-
зидента обусловливается и непарламентским способом избрания.
Президент может избираться либо коллегией выборщиков, как это
делается в США, либо непосредственно избирательным корпусом
страны (Бразилия и Мексика)
Ведущая роль президента в сфере исполнительной власти делает
закономерным и его решающее участие в формировании персо-
нального состава кабинета; все его члены назначаются президентом
при последующем одобрении, как правило, каждой кандидатуры
одной из палат парламента. Министров и других назначаемых
должностных лиц исполнительной власти президент может само-
77
сгоятельно смешать с должности. Также президентом с согласия
одной из палат парламента назначаются судьи Для того чтобы пре-
дотвратить возможность чрезмерного возвышения исполнительной
власти, возглавляемой столь сильным президентом, над законода-
тельной властью — парламентом, в президентской республике пра-
во законодательной инициативы формально предоставляется только
депутатам парламента, но не президенту Кроме того, в этих же це-
лях действует правило о несовместимости парламентского мандата
с занятием должности в высшем исполнительном органе власти
Важным элементом «системы сдержек и противовесов» в прези-
дентской республике является и отлагательное вето президента в
отношении законов, принятых парламентом. В то же время парла-
мент имеет право использовать процедуру импичмента, если долж-
ностное лицо исполнительной и судебной власти совершит серьез-
ное правонарушение.
Президентская республика возникла в США. В ряде стран Ла-
тинской Америки, Азии и Африки президентская республика
трансформировалась в свою крайностную форму — суперпрези-
дентскую республику
Суперпрезидентская респумка — особая разновидность монокра-
тической республики, т.е. республиканская форма правления, ха-
рактеризующаяся фактическим, а нередко и юридическим сосредо-
точением важнейших рычагов государственной власти в руках пре-
зидента Помимо полномочий президента президентской республи-
ки как главы государства, главы правящей партии в суперпрези-
дентской республике это лицо имеет неограниченное право роспус-
ка парламента, введения по своему усмотрению чрезвычайного и
военного положения в стране, издания имеющих силу закона дек-
ретов, единоличного назначения и смещения должностных лиц
высших и местных органов исполнительной власти судей и т.п.
Такое положение означает, что принцип разделения властей не
проводится, «сдержек и противовесов» президенту в лице сильного
парламента и независимого суда не существует. Суперпрезидентски-
ми в истории государств Нового и Новейшего времени можно счи-
тать: Египет при Г Насере (1956—1970); Кению при Д Кенияту
(1964—1978), Замбию при К Каунде (1964—1991), Сирию при
X. Асаде (1971—2000); современные Египет, Кению, Венесуэлу и др.
Смешанная респу&шка занимает промежуточное положение ме-
жду президентской республикой и парламентарной. Характерные
черты смешанной республики* а) власть примерно поровну поделе-
на между президентом и парламентом, 6) президент избирается, как
правило, всем народом и выполняет свои функции, а парламент —
свои; в) президент и парламент совместно участвуют в формирова-
нии правительства (например, президент предлагает кандидатуры
78
министров, а парламент утверждает их); г) премьер-министр играет
самостоятельную роль, фактически являясь вторым после президен-
та должностным лицом в стране; д) правительство несет ответст-
венность и перед парламентом, и перед президентом (президент
может самостоятельно уволить правительство, а парламент может
выразить правительству вотум недоверия).
Примерами президентско-парламентских (смешанных) респуб-
лик являются Польша, Украина, Португалия, Хорватия.
На практике в смешанной республике, несмотря на значитель-
ные полномочия парламента, несколько большую роль играет пре-
зидент (но не исключительную, как в классической президентской
республике).
Сторонниками смешанных форм правления движет идея укреп-
ления государственности путем устранения правительственных кри-
зисов, устранения частой смены правительств по соображениям
политической конъюнктуры, оптимизации способов организации и
взаимоотношений высших органов государственной власти, цен-
тральных и местных властей. Эти проблемы особенно остры для
вновь образовавшихся государств^ Однако стремление сосредото-
чить в смешанной форме только положительные черты традицион-
ных форм правления и избежать их недостатков далеко не всегда
воплощается в новое органическое качество.
К сожалению, современный политический кризис на Украине —
это и есть яркий пример волюнтаристского «скрещивания» тех или
иных классических конституционных форм, проводимого «под
личность» действующего должностного лица (или узкого круга
лиц), которое едва ли может принести долговременные положи-
тельные результаты.
Главный признак теократической респубшки — придание ду-
ховной власти статуса государственной и сосуществование духовной
и светской власти в качестве двух взаимосвязанных ветвей государ-
ственной власти.
Типичным примером теократической республики является
Иран, в котором избирается высший светский законодательный
орган — парламент (Меджлис). В Республике Иран в результате
всенародных выборов избирается на 4 года (и не более чем на два
срока) президент республики, возглавляющий исполнительную
власть. Вместе с тем, параллельно со светским главой государства и
парламентом, существуют высшие духовные органы — Совет экс-
пертов (состоящий из 93 видных мусульманских ученых-
богословов) и имам (духовный лидер государства, избираемый Со-
ветом экспертов пожизненно).
Советская республика — особая разновидность республиканской
формы правления, использовавшаяся в социалистических странах и
79
характеризующаяся рядом признаков, отличающих ее от классиче-
ских разновидностей республик — президентской и парламентской.
Во-первых, это отрицание принципа разделения властей, которому
противопоставляется принцип единства власти в лице представи-
тельных органов, чаше всего именуемых советами (что и дало на-
звание данной форме правления) Советы как органы, избираемые
населением, должны одновременно воплощать функции и законо-
творческую, и исполнения законов. Принцип единства власти в
лице советов находит выражение в идеях верховенства и полновла-
стия. Верховенство советов проявляется в том, >гго остальные со-
ставляющие государственной власти (кроме жестко централизован-
ной прокуратуры) формируются советами соответствующего уров-
ня; эти органы ответственны и подотчетны советам; роспуск по-
следних как «противовес» контролю за исполнительной властью
при существовании такой формы правления не предусмотрен. Пол-
новластие советов юридически презюмируется в конституционном
законодательстве
Во-вторых, принцип разделения властей не проводится не толь-
ко «по горизонтали», но и «по вертикали» советы всех ступеней
образуют единую систему, внутри которой господствуют отношения
руководства и подчинения Таким образом, в советской республике
институт местного самоуправления отсутствует.
В-третьих, советы функционируют на непрофессиональной и
непостоянной основе, собираясь на сессии лишь на несколько дней
в году Депутаты не прерывают «основной» работы, большую часть
своего времени занимаясь лишь ею. Данная черта советской рес-
публики совсем не говорит в пользу идеи верховенства и полновла-
стия советов, поскольку профессионализм депутатов и краткосроч-
ность сессий не позволяют реально контролировать исполнитель-
ную власть, ответственность и подотчетность которой перед совета-
ми превращается в фикцию.
В-четвертых, депутаты советов всех уровней действуют на осно-
ве императивного мандата.
В-пятых, как правило, в советских республиках отсутствуют
единоличный глава государства и органы конституционного кон-
троля.
В-шестых, в конституциях советских республик закрепляется
ведущая роль коммунистической партии или рабочей партии, и,
тем самым, существование политической оппозиции исключается
Реальная власть принадлежит верхушке аппарата коммунистической
партии на каждом уровне. Поэтому государственный режим, суще-
ствующий в рамках советской республики, получил название пар-
тократического.
80
Советская республика возникла в России в 1917 г и впоследст-
вии была воспринята в различных модификациях другими социали-
стическими странами В результате краха коммунистических режи-
мов большинство государств, практиковавших форму правления
советской республики, отказалось от нее в пользу республиканских
форм правления, основанных на разделении властей В Российской
Федерации окончательный демонтаж советской республики, про
изошел с принятием Конституции 1993 г
4.4. Политический режим
В самом общем смысле политический режим — совокупность
средств и методов, с помощью которых осуществляется власть в
стране. Происходит от французского слова regime — государствен-
ный строй, образ правления, режим, порядок.
Болес конкретное определение политического режима — это со-
вокупность реально существующих общественных отношений,
складывающихся в процессе осуществления государственной власти
в результате взаимодействия стратегии, тактики и методов ее осу-
ществления правящими кругами государства н стратегии, тактики и
методов, вырабатываемых механизмов противодействия, согласова-
ния и защиты интересов управляемых.
Политический режим тесно связан с системой органов и институ-
тов (в основном государственных), реализующих эту стратегию, такти-
ку и методы управляющих, и органов и институтов (в основном обще-
ственных) управляемых, оказывающих воздействие в своих интересах
на деятельность государства. Политический режим наполняется реаль-
ным содержанием в зависимости от меняющихся во времени социаль-
ных, этнопсихологических, внутри- и внешнеполитических условий,
оказывающих воздействие на формирование и эволюцию режима
Политический режим создает политическую среду для деятель-
ности государственных учреждений, политических партий, общест-
венных организаций, личности. От политического режима зависит
проводимая государством внешняя политика Он в немалой степени
формирует политическое и правовое сознание как общества в це-
лом, так и каждого гражданина в отдельности, поскольку политиче-
ский режим на связан с нравственными, моральными мировоззрен-
ческими устоями общества.
Наконец, политический режим — это «лакмусовая бумага», ко-
торая наиболее точно отражает соотношение сил государства в лице
его органов и институтов и гражданского общества с его пытающи-
мися уравновесить этатизм механизмами
В зависимости от конкретных средств и методов осуществления
власти политический режим подразделяется на три вида:
81
I) демократический', 2) тоталитарный; 3) авторитарный (по-
следние два называют еще антидемократическими).
Тоталитарный политический режим (происходит от латинского
слова totaliter — целиком, вполне) — такой режим, при котором
государство, не довольствуясь функцией официального представи-
теля всего общества, выступает единственным и исключительным
выразителем общественных потребностей и движений Полная ин
теграция государства и общества, слияние государственного и об-
щественного начал характерны для истории конституционно-
правового развития, пожалуй, вплоть до Нового времени
Современное, зачастую во многом идеологизированное, пони-
мание тоталитаризма связывается с полным (тотальным) контролем
государства за всеми социальными проявлениями, огосударствлени-
ем всех легальных организаций, не ограниченными законом пол-
номочиями, запрещением демократических институтов и движений,
фактической ликвидации конституционных прав и свобод, милита-
ризацией, подавлением оппозиции. Ярким примеров тоталитарного
режима в первой половине XX столетия была Германия при Гитле-
ре (1933—1945) Многие госуларствовелы сходятся во мнении, что
современная КНДР также подходит под признаки тоталитарного
государства
Если тоталитаризм характеризует определенный тип отношении
государства и общества, то авторитаризм (от латинского autoritas —
власть, влияние) скорее означает антидемократический и часто ан-
типравовой принцип властвования.
Авторитарным политическим режимом может быть назван по-
литический режим, при котором власть полностью или в достаточ-
но полном объеме сконцентрирована в руках одного органа или
даже лица, осуществляется централизованно и однолинейно сверху,
игнорируется или существенно снижается роль других, прежде все-
го представительных, институтов.
Конституция носит формальный характер. Ее меняют акты главы
государства, партийные директивы, акты исполнительной власти и
армейские приказы, приобретающие силу закона Идейную базу ав-
торитарных режимов составляют фашистские, расистские, национа-
листические, религиозные и иные теории К историческим формам
авторитаризма можно отнести азиатские сатрапии, древние деспотии,
некоторые абсолютистские формы правления средних веков, военно-
фашистские режимы Авторитаризм может быть установлен и навя-
зан и сейчас в условиях войны, общественного кризиса, социальных
и национальных конфликтов. Так или иначе, авторитарному режиму
свойственны командно-административный метод руководства, цен-
трализация власти, навязывание единомыслия и безусловное повино-
вение. широкое использование карательных мер во внутренней поли-
82
тике и агрессивные установки в политике внешней. Примеры госу-
дарств с авторитарным режимом: Испания при пожнем Франко
(1960—1970); Чили при Пиночете (1973—1990); Индонезия при Сухар-
то (1967—1998) и др.
Демократический политический режим — способ осуществления
власти, основанный на высокой степени политической свободы
человека, на реальном существовании и функционировании поли-
тических и правовых институтов, на которые он может оказывать
свое влияние. Демократия, т е. народовластие — это. действитель-
но, сердцевина любых демократических политических режимов.
Термином «демократия» обозначается форма государства в том слу-
чае, если законодательная власть представлена коллегиальным ор-
ганом, выбранным народом, законодательство закрепляет широкие
социально-экономические и политические права и свободы граж-
дан независимо от их расы, пола, национальности, имущественного
состояния, образовательного уровня и вероисповедания.
Важнейшей социально-экономической базой демократического
политического режима является многообразие форм собственности, на
которой зиждется свобода личности Этот режим предполагает много-
партийность, возможность легальной деятельности оппозиционных, в
том числе коммунистических, партий, профсоюзных и других массо-
вых и общественных организаций трудящихся. Демократический по-
литический режим может предусматривать прямое участие населения
(прямая или непосредственная демократия) а решении государствен-
ных вопросов или участие в принятии политических решений выбор-
ных представительных органов (парламентская, или представительная,
демократия). Демократический политический режим невозможен как
без многопартийности, так и без достаточно высокого социально-
экономического уровня жизни широких масс населения, без эффек-
тивного контроля над преступностью, особенно над ее наиболее опас-
ными организованными формами
4.5. Специфика политического режима и формы правления
в России
Особенности политического режима складываются исторически в
процессе борьбы и взаимодействия социальных и политических сил
общества на том или ином этапе его развития. Что касается норма-
тивно-правовой стороны вопроса, то в число основ конституционно-
го строя Российской Федерации включено положение О том, что
«высшим непосредственным выражением власти народа являются
референдум и свободные выборы» (ч 3 ст 3 Конституции РФ)
Существенным элементом политического режима является за-
крепление легальных возможностей деятельности партий и других
83
общественных объединений. Основной закон страны закрепляет
использование государством широкого спектра демократических
средств и методов взаимодействия с общественными организация-
ми и движениями в рамках политической системы. Однако в отно-
шении тех общественных объединений, цели или действия которых
направлены на насильственное изменение основ конституционного
строя и нарушения целостности Российской Федерации, подрыв
государственного строя и нарушение целостности Российской Фе-
дерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных
формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и
религиозной розни. Конституция (ч 5 ст 13) устанавливает ограни-
чения и запреты.
В Российской Федерации установлена выборность Президента,
Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представитель-
ных органов субъектов Федерации и местного самоуправления В
России гарантируется существование местного самоуправления, ор-
ганы которого не входят в систему государственной власти (ст 12)
Последние положения имеют непосредственное отношение к
особенностям формы правления в России. Так, Президент России
наряду с традиционными для любого главы государства полномо-
чиями (решение вопросов гражданства, предоставление политиче-
ского убежища, награждение государственными наградами, при-
своение почетных званий, осуществление помилования и др.) в со-
ответствии со ст. 80 Конституции РФ является главой государства,
а значит, наделяется правом ведения переговоров и подписания
соглашений не только с руководителями иностранных государств,
международных правительственных организаций, но и с полномоч-
ными представителями органов государственной власти субъектов
Российской Федерации Однако более рационально, если бы Пре-
зидент РФ в процессах подписания внутрифедеративных договоров
находился над этим процессом, таким образом, олицетворяя собой
независимого арбитра и действительного гаранта Конституции РФ
(ч. 2 ст 80)
К особенностям формы правления также можно отнести то,
что, не будучи формально главой исполнительной власти. Прези-
дент РФ имеет возможность непосредственно влиять на организа-
цию ее деятельности
Конституция РФ (ст. 84) закрепляет достаточно широкие пол-
номочия Президента России в сферах обеспечения деятельности
парламента страны и принятия федеральных законов, внешнеполи-
тической функции и обороны страны
Специфика формы правления на современном этапе проявляет-
ся и в особенности конституционного закрепления правовой при-
роды и сущности Федерального Собрания как представительного и
84
законодательного органа страны. Наделенная правом принимать
законы. Государственная Дума, тем не менее, не является «единст-
венным законодательным органом», как именовался по ранее дей-
ствовавшей Конституции Верховный Совет. Специфику формы
правления отражают и полномочия каждом из его палат — Государ-
ственной Думы и Совета Федерации.
4.6. Некоторые специфические черты политического режима
в постановлениях Конституционного Суда РФ
(Постановления Конституционного Суда РФ, касающиеся Прези-
дента, Государственной Думы и Совета Федерации и муниципальной
власти в РФ, состав ткяцих характеристику политического режима,
можно найти в соответствующих главах)
Выборы и референдум как основные способы изъявления воли
народа в Российской Федерации
Принцип свободы выборов (как указал Конституционный Суд в
постановлении от 10 июня 1998 г. №17-П) предполагает, в частно-
сти, наличие у избирателей права выражать свою волю в любой из
юридически возможных форм голосования в соответствии с уста-
новленными законодателем процеду^ми, с тем чтобы исключить
возможность искажения существа волеизъявления избирателей; во-
ля избирателей может быть выражена голосованием не только за
или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования про-
тив всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов.
В целях гарантирования свободных выборов федеральный зако-
нодатель в силу ст. 3, 29 и 32 Конституции РФ во взаимосвязи с ее
ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) вправе устанавливать
порядок и условия их информационного обеспечения Вместе с
тем, поскольку выборы могут считаться свободными только в слу-
чае. если гражданам реально гарантированы право на получение и
распространение информации и свобода выражения мнений, зако-
нодатель, обеспечивая указанные права, обязан соблюдать баланс
конституционно защищаемых ценностей — права на свободные
выборы и свободы слова и информации, не допуская при этом не-
равенства и несоразмерных ограничений (ст 19 и 55 Конституции
РФ, п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных сво-
бод, л. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политиче-
ских правах)
Осуществляя нормативное регулирование, направленное на раз-
решение возможных коллизий между правом на свободные выборы,
с одной стороны, и свободой слова и выражения мнений — с дру-
85
гой, федеральный законодлель связан необходимостью обеспече-
ния конституиионных прав граждан как избирателей По смыслу ст.
29 (ч. 4) и 32 (ч 2) Конституции РФ, граждане Российской Феде-
рации... не могут рассматриваться лишь как объект информацион-
ного обеспечения выборов — в процессе выборов они вправе осу-
ществлять деятельность, направленную на активное отстаивание
своей предвыборной позиции и склонение сообразно с ней других
избирателей к голосованию за или против конкретных кандидатов
либо к выражению негативного отношения ко всем участвующим в
выборах кандидатам Исключение для граждан возможности прово-
дить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законо-
дательных гарантий ее реализации означало бы, по существу, отказ
в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, а сам по
себе избирательный процесс сводился бы лишь к факту голосова-
Нормативное содержание права на предвыборную агитацию, в
котором воплощаются интересы избирателей, направленные на
формирование персонального состава выборного органа публичной
власти, включает в себя правомочие участников избирательного
процесса, в том числе избирателей, осуществлять агитационную
деятельность, имеющую целью побудить голосовать на выборах оп-
ределенным образом Поэтому если федеральный законодатель в
порядке реализации своих дискреционных полномочий признал
возможность голосования на выборах посредством заполнения гра-
фы «против всех» в избирательном бюллетене, он обязан урегули-
ровать и проведение соответствующей предвыборной агитации .
Введение федеральным законодателем различных условий реа-
лизации права на предвыборную агитацию для граждан как участ-
ников избирательного процесса, с одной стороны, н кандидатов
(избирательных объединений) — с другой, как направленное на
достижение конституционных целей, связанных с обеспечением
прозрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне
зависимости от материального положения и предотвращение зло-
употреблений, само по себе не может рассматриваться как не со-
вместимое с конституционными принципами и нормами .
При регулировании общественных отношений, включая избира-
тельные, федеральный законодатель связан конституционным
принципом соразмерности и вытекающими из него требованиями
адекватности и пропорциональности используемых правовых
средств Как неоднократно указывал Конституционный Сул РФ в
своих решениях, в тех случаях, когда конституционные нормы по-
зволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими
прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое по-
сягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к
86
утрате его реального содержания, даже имея цель воспрепятствовать
злоупотреблению правом, он должен использовать не чрезмерные, а
только необходимые и обусловленные конституционно признавае-
мыми целями таких ограничений меры.
Исходя из этого, федеральный законодатель не вправе прини-
мать нормативные решения, влекущие лишение граждан Россий-
ской Федерации права проводить предвыборную агитацию против
всех кандидатов, если в избирательном бюллетене имеется графа
«против всех», вводимый же им порядок реализации данного права
должен отвечать требованиям формальной определенности и обес-
печивать гражданину возможность соотносить с ним свое поведе-
ние, предвидеть в разумной степени последствия, которые может
повлечь то или иное его действие.
Такой подход согласуется с выраженной и неоднократно под-
твержденной Конституционным Судом РФ правовой позицией, со-
гласно которой общеправовой критерий определенности, ясности,
недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного
принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое
равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразно-
го понимания и толкования правовой нормы всеми правопримени-
телями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив,
допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе пра-
воприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению прин-
ципов равенства и верховенства закона..
.. В условиях отсутствия в избирательном законодательстве
формально определенного порядка реализации гражданами права
на проведение лично предвыборной агитации против всех кандида-
тов за счет собственных (не являющихся средствами избирательных
фондов) денежных средств норма, содержащаяся во взаимосвязан-
ных положениях п. 5 ст. 48 и ст 58 Федерального закона «Об ос-
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-
рендуме граждан Российской Федерации», п. 7 ст. 63 и ст. 66 Феде-
рального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Фе-
дерального Собрания Российской Федерации», как предполагающая
запрет на проведение предвыборной агитации, направленной про-
тив всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денеж-
ных средств, представляет собой чрезмерное, не обусловленное
конституционно значимыми целями ограничение свободы слова и
права на распространение информации в форме предвыборной аги-
тации. не отвечает требованиям определенности и недвусмысленно-
сти и потому не соответствует Конституции РФ, ее ст. 19, 29 (ч. I и
4) и 55 (ч. 3).
Федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять
меры по урегулировании вопроса о порядке осуществления гражда-
87
нами права на проведение предвыборной агитации против всех
кандидатов.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г.
№ 10-П по делу о проверке конституционности позожений пункта 5
ст 48 и ст 58 Федерального закона »Об основных гарантиях избира-
тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации», пункта 7 ст 63 и ст 66 Федерального закона «О выбо-
рах депутатов Государственной Думы Федера и-ного Собрания Россий-
ской Фед -рации- в связи с жалобой Улозношзченного по правам человека
в Российской Федерации, абзацы 2, 3, 5 и 6 пункта 2, 4 пункта 3,
I—3 пункта 4, пункт 5 мотивировочной части, пункт / резоиотив-
ной части).
2. Провозглашая референдум и свободные выборы высшим не-
посредственным выражением власти народа и гарантируя в ст. 32
(ч. 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных
выборах и в референдуме. Конституция РФ исходит из того, что
названные высшие формы непосредственной демократии, имея ка-
ждая собственное предназначение в процессе осуществления наро-
довластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг
друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции
РФ (референдум — свободные выборы) не дает основания для вы-
вода о придании приоритетной роли референдуму, как не свиде-
тельствует о приоритетной роли свободных выборов ст 32 Консти-
туции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непо-
средственном осуществлении народовластия, называет сначала пра-
во избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем —
право участвовать в референдуме..
.Федеральный законодатель при решении вопросов (об услови-
ях и порядке проведения референдума и выборов) обладает доста-
точной свободой усмотрения, которяя тем не менее ограничена
особенностями высших форм непосредственного народовластия, их
предназначением и соотношением...
Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в
силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекват-
ному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффектив-
ности и той и другой форм непосредственного народовластия, фе-
деральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором
осуществление кампании по проведению референдума не совпадает
с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требо-
вания Конституции РФ. в том числе закрепленный ею принцип
периодичности выборов.
Определяя условия и порядок проведения референдума, феде-
ральный законодатель должен строго следовать конституционным
основам института референдума как одной из форм непосредствен-
88
него выражения принадлежащей народу власти и не может отме-
нять или умалять само принадлежащее гражданам Российской Фе-
дерации право на участие в референдуме, вводить несоразмерные
его ограничения...
Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечи-
вать равные возможности участия граждан Российской Федерации в
выборах федеральных органов государственной власти и в референ-
думе Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане
могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой
формах, должны быть соразмерны Во всяком случае период, в те-
чение которого граждане Российской Федерации вправе выступать
с инициативой о проведении референдума Российской Федерации
и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее
половины избирательного цикла (который в соответствии со ст 81
(ч. 1) и 96 (ч. I) Конституции РФ составляет четыре года), с тем
чтобы — с учетом установленной действующим законодательством
продолжительности кампании по проведению референдума — обес-
печить возможность проведения в течение четырехлетнего избира-
тельного цикла не менее двух референдумов
В любом случае изменение сроков проведения президентских
или парламентских выборов в результате тех или иных обстоя-
тельств, в том числе вследствие принятия новых законодательных
актов о времени и порядке проведения выборов и референдума, не
должно приводить к тому, чтобы период, в течение которого граж-
дане Российской Федерации имеют возможность выступить с ини-
циативой о проведении референдума Российской Федерации и не-
посредственно участвовать в нем, составлял менее половины изби-
рательного цикла .
Конституционно-правовой смысл положений Федерального
конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской
Федерации», выявленный Конституционным Судом РФ в настоя-
щем постановлении, является общеобязательным и исключает лю-
бое иное их истолкование
(Постановление Конституционного Суда РФ от II июня 2003 г.
Ns 10-П по делу о проверке конституционности Федерального закона
«О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный
закон «О референдуме Российской Федерации»; абзацы 1 пункта 2, 3 и
4 пункта 2.I, I пункта 2.2, 3 и 6 пункта 2.3 мотивировочной части,
пункт I резолютивной части)
89
О партиях и других общественных объединениях
в Российской Федерации
Статья 30 Конституции РФ непосредственно не закрепляет пра-
во граждан на объединение в политические партии, однако по ее
смыслу во взаимосвязи со ст. I, 13, 15 (ч. 4), 17 и 32 Конституции
РФ, в Российской Федерации названное право, включающее в себя
право создания политической партии и право участия в ее деятель-
ности, является неотъемлемой частью права каждого на объедине-
ние, а свобода деятельности политических партий как обществен-
ных объединений гарантируется .
.. Законодатель вправе урегулировать — на основе Конституции
РФ и с учетом положений международно-правовых актов, участни-
цей которых является Российская Федерация, — правовой статус
политических партий, в том числе условия и порядок их создания,
принципы деятельности, права и обязанности, установить необхо-
димые ограничения, касающиеся осуществления права на объеди-
нение в политические партии, а также основания и порядок госу-
дарственной регистрации политической партии в качестве юриди-
ческого лица При этом осуществляемое законодателем регулирова-
ние — в силу ст 17 (ч 1) Конституции РФ. устанавливающей, что в
Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и
гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам меж-
дународного права и в соответствии с Конституцией РФ, — не
должно искажать само существо права на объединение в политиче-
ские партии, а вводимые им ограничения — создавать необосно-
ванные препятствия для реализации конституционного права каж-
дого на объединение и свободы создания и деятельности политиче-
ских партий как общественных объединений, т е такие ограниче-
ния должны быть необходимыми и соразмерными конституционно
значимым целям
.. В Российской Федерации как демократическом и светском
государстве религиозное объединение не может подменять полити-
ческую партию, оно надпартийно и неполитично, партия же в силу
своей политической природы не может быть религиозной органи-
зацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком
случае партия, исходя из своего политического предназначения,
создается не для выражения и зашиты тех или иных религиозных
интересов, — в этих целях могут создаваться соответствующие об-
щественные объединения в иных установленных законом организа-
ционно-правовых формах.
.. Принцип светского государства в понимании, сложившемся в
странах с моноконфессиональным и мононациональным устройст-
вом общества и с развитыми традициями религиозной терпимости
90
и плюрализма (что позволяло, в частности, допустить в некоторых
странах политические партии, основанные на идеологии христиан-
ской демократии, поскольку понятие «христианский» в данном слу-
чае далеко выходит за конфессиональные рамки и обозначает при-
надлежность к европейской системе ценностей и культуре), не мо-
жет быть автоматически применен к Российской Федерации...
... Конституционный принцип демократического к светского
государства применительно к конкретно-историческим реалиям,
сложившимся в Российской Федерации как многонациональной и
многоконфессиональной стране, не допускает создание политиче-
ских партий по признакам национальной или религиозной принад-
лежности... Недопущение использования в наименованиях полити-
ческих партий слов и выражений, имеющих прямое отношение к
какой-либо религии, церкви или национальности, является произ-
водным от запрета на создание и деятельность партий по религиоз-
ному и национальному признаку и в условиях многоконфессио-
нального и многонационального общества имеет целью обеспечить
«прозрачность» их участия в политической жизни, а также свободу
совести и соблюдение принципа демократического и светского го-
сударства и отделения церкви от государства...
В то же время несоблюдение политической партией запрета на
использование в наименовании каких-либо указаний на нацио-
нальные или религиозные интересы не может служить достаточным
основанием для ее запрета, хотя и является одним из условий офи-
циальной регистрации партии в качестве юридического лица. В си-
лу общего принципа права, согласно которому юридическая норма
должна быть формально определенной, точной и недвусмысленной,
с тем чтобы исключалась возможность ее произвольного истолко-
вания и, следовательно, произвольного применения (тем более что
речь идет о запрещающей норме), правоприменитель не вправе
придавать расширительный смысл требованию о недопустимости
отражения в наименовании политической партии целей защиты
национальных и религиозных интересов.
Если содержание устава и программы политической партии не
подтверждает, что партия создается по религиозному или нацио-
нальному признаку, то слова, указывающие на ее национальную
или религиозную направленность, не должны употребляться и в
названии партии, поскольку их использование в таком случае явля-
ется искусственной привязкой к действительным идеологическим
установкам партии, ее уставным целям и задачам Регистрирующий
орган, по смыслу п. 3 сг. 9 Федерального закона «О политических
партиях», вправе потребовать приведения наименования партии в
соответствие с ее действительными уставными целями и задачами.
91
что не является нарушением права граждан на объединение в поли-
тические партии, вытекающего из ст. 30 Конституции РФ, по-
скольку партия как таковая не запрещается (не запрещаются ни ее
создание, ни деятельность), — при отсутствии иных законных при-
чин для отказа в регистрации политическая партия должна быть
зарегистрирована и может осуществлять свою деятельность.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря
2004 г № 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 ст
9 Федера итого закона «О политических партиях» в связи с запросом
Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссий-
ской общественной политической организации «Православная партия
России» и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина, абзацы 2 и 5
пункта 2, 6 пункта 3, 2 и 6 пункта 4.1 и 4 — 6 пункта 4.2 мотиви-
ровочной части).
2 Конституция РФ, закрепляя принцип многопартийности (ч. 3
ст. 13), а также право на объединение и свободу деятельности об-
щественных объединений (ч I ст 30) в качестве основы создания и
деятельности политических партий в Российской Федерации, не
определяет, на каком территориальном уровне создаются политиче-
ские партии — общероссийском, межрегиональном, региональном
или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета
на создание региональных партий. Следовательно, введенное п 2
ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» предписание
о возможности создания и деятельности политических партий лишь
на общефедеральном (общероссийском) уровне — поскольку оно
является ограничением конституционного права на объединение в
политическую партию — правомерно лишь в том случае, если оно
необходимо в целях зашиты конституционно значимых ценностей
Осуществленное в Федеральном законе «О политических парти-
ях» регулирование, по которому статус политической партии могут
получить только общенациональные (общероссийские) политиче-
ские общественные объединения, не только направлено на дости-
жение такой конституционно значимой цели, как формирование в
стране реальной многопартийности, на правовую институционали-
зацию партий в качестве важного фактора становления гражданско-
го общества и стимулирование образования крупных общенацио-
нальных партий, но и необходимо в целях зашиты конституиион-
ных ценностей, прежде всего — обеспечения единства страны, в
современных конкретно-исторических условиях становления демо-
кратии и правового государства в Российской Федерации. Указан-
ное ограничение носит временный характер и с отпадением поро-
дивших его обстоятельств должно быть снято.
92
... Федеральный законодатель призван урегулировать /вопросы,
касающиеся численного состава политических партий,/ таким обра-
зом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный
масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными
и не посягали на само существо (основное содержание) права граж-
дан на объединение, а с другой — чтобы они были способны вы-
полнять свои уставные задачи и функции именно в качестве обще-
национальных (общероссийских) политических партий, т.е в ко-
нечном счете должен руководствоваться критерием разумной доста-
точности, вытекающим из принципа соразмерности.
При решении вопроса о численном составе политических пар-
тии и территориальном масштабе их деятельности законодатель об-
ладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный во-
прос в значительной степени связан с политической целесообраз-
ностью...
.. Установление /количественных критериев создания полити-
ческой партии, какие предусмотрены п 2 ст 3 Федерального зако-
на «О политических партиях» (в редакции от 21 марта 2002 г ),/ са-
мо по себе не противоречит Конституции РФ Эти количественные
критерии могут приобрести неконституционный характер в том
случае, если результатом их применения окажется невозможность
реального осуществления конституционного права граждан на объ-
единение в политические партии, в том числе если — в нарушение
конституционного принципа многопартийности — на их основании
будет создана лишь одна политическая партия..
... Положения п. 2 ст. 3 и п. 6 ст 47 Федерального закона
«О политических партиях», закрепляющие требования, которым
должна отвечать политическая партия, и предусматривающие утрату
межрегиональными, региональными и местными политическими
общественными объединениями статуса политического обществен-
ного объединения, — исходя из места этих законоположений в пра-
вовой системе Российской Федерации, в том числе из их взаимо-
связи со ст. 13, 15 (ч. 4), 17, 30 и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, а
также с положениями законодательства об общественных объеди-
нениях, выборах и референдумах, и с учетом конкретно-истори-
ческих условий развития Российской Федерации как демократиче-
ского, федеративного и правового государства — нельзя признать
чрезмерным ограничением права на объединение в политические
партии Данное регулирование не препятствует гражданам Россий-
ской Федерации в реализации конституционного права на объеди-
нение путем создания общероссийских политических партий или
вступления в них, а для защиты своих интересов и достижения об-
щих целей в политической сфере на межрегиональном, региональ-
93
ном и местном уровнях — также путем создания общественных объ-
единений соответствующего уровня, вступления в эти объединения.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г.
Ns I-П по делу о проверке конституционности абзацев 2 и 3 пункта 2
статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политиче-
ских партиях» в связи с жалобой общественно-политической органи-
зации «Балтийская республиканская партия»; абзацы I пункта 3,
пункт 3.3, абзацы I и 2 пункта 4 и пункт 6 мотивировочной части)
3 Законодательство квалифицирует национально-культурную
автономию как один из установленных федеральным законодателем
институтов самоопределения народов в России и один из видов
объединений граждан/.
.. Из Конституции РФ (ст. 5 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 26 (ч 1 и 2), 29
(ч. 2), 68 (ч 3), 69, 71 (п. «в») и 72 (п. «6» ч I)), а также общепри-
знанных принципов и норм международного права и международ-
ных договоров Российской Федерации . вытекают обязанности го-
сударства по регулированию и защите прав национальных мень-
шинств, а также предопределяется характер данного регулирования,
в том числе пределы усмотрения законодателя в процессе его осу-
ществления; при этом в условиях действующего нормативного ре-
гулирования реализация права этнической общности, находящейся
на определенной территории в ситуации национального меньшин-
ства, на национально-культурную автономию связана с реализацией
права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистри-
ровать в соответствии с законодательством Российской Федерации
общественные объединения, свобода деятельности которых должна
быть гарантирована..
Основываясь на Конституции РФ и учитывая международно-
правовые обязательства Российской Федерации, законодатель впра-
ве регулировать условия, порядок создания и деятельности общест-
венных объединений, а также порядок их государственной регист-
рации, определять объем и содержание прав общественного объе-
динения.
... Положение ч 3 ст. 5 Федерального закона «О национально-
культурной автономии» по своему конституционно-правовому
смыслу в нормативном единстве с положениями ч. 3 и 7 ст. 6 дан-
ного Федерального закона — с учетом организационной формы ре-
гиональной национально-культурной автономии как средства и
способа выявления, удовлетворения и обеспечения, в том числе
посредством государственной поддержки, этнокультурных интере-
сов граждан и прав конкретной этнической общности, находящейся
в ситуации национального меньшинства на соответствующей тер-
ритории, а также координации деятельности образовавших ее мест-
94
ных национально-культурных автономий, — предполагает, что в
пределах субъекта Российской Федерации государственной регист-
рации в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации, подлежит не более чем одна региональная националь-
но-культурная автономия граждан РФ, относящих себя к опреде-
ленной этнической общности, находящейся в ситуации националь-
ного меньшинства на соответствующей территории, образованная
местными национально-культурными автономиями граждан, отно-
сящих себя к данной этнической общности, и в системе действую-
щего правового регулирования не противоречит Конституции РФ..,
поскольку такая автономия не препятствует деятельности не во-
шедших в нее местных национально-культурных автономий или
созданию и деятельности иных содействующих сохранению само-
бытности, развитию языка, образования, национальной культуры
объединений граждан Российской Федерации, относящих себя к
той же этнической общности
Конституционно-правовой смысл указанного положения, выяв-
ленный Конституционным Судом РФ в настоящем постановлении,
является общеобязательным и исключает любое иное его истолко-
вание в правоприменительной практике
(Постанов книг Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г.
№ 5-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 5 Федерально-
го закона <-О национально-культурной автономии» в связи с зкаюбой
граждан А X Дитца и О А. Шумахер; абзацы 3 пункта 2, 2 пункта 3,
1—3 пункта 5, 9 пункта б мотивировочной части, пункт I реэоио-
тивной части). Согласно постановлению Конституционного Суда РФ
от 23 ноября 1999 г № 16-П... законодатель обязан совпадать поло-
жение ст 17 (ч I) Конституции РФ,-. а осуществляемое им регули-
рование не должно искажать существо права на объединение и свобо-
ды деятезьности общественных объединений; возможные же ограниче-
ния, затрагивающие эти или иные конституционные права, должны
быть оправданными и соразмерными конституционно значимым це-
Определяя статус национально-культурной автономии/, феде-
ральный законодатель исходил из того, что основное предназначе-
ние национально-культурной автономии — не национально-терри-
ториальное, а национально-культурное самоопределение, т.е. обес-
печение жизнеспособности и самостоятельности этноса, находяще-
гося в ситуации национального меньшинства на соответствующей
территории, именно в национально-культурной сфере
Следовательно, действующее правовое регулирование нацио-
нально-культурной автономии в Российской Федерации — как до-
пускаемого Конституцией РФ, соответствующего международно-
95
правовым обязательствам Российской Федерации и установленного
федеральным законодателем способа и организационно-правовой
формы зашиты прав национальных меньшинств — призвано опреде-
лять правовые основы национально-культурной автономии, способ-
ствующие созданию условий взаимодействия государства и общест-
ва для защиты интересов граждан Российской Федерации в процес-
се выбора ими путей и форм своего национально-культурного раз-
вития, включая меры государственной поддержки самостоятельного
решения вопросов самобытности, развития языка, образования,
национальной культуры.
Этими целями обусловливаются закрепленные Федеральным за-
коном «О национально-культурной автономии» права национально-
культурной автономии и соответствующие им обязанности органов
государственной власти и органов местного самоуправления..
Положение ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О национально-
культурной автономии» по своему конституционно-правовому
смыслу в нормативном единстве с положениями ч. 3 и 7 ст- 6 дан-
ного Федерального закона — с учетом организационной формы
региональной национально-культурной автономии как средства и
способа выявления, удовлетворения и обеспечения, в том числе
посредством государственной поддержки, этнокультурных интере-
сов граждан и прав конкретной этнической общности, находя-
щейся в ситуации национального меньшинства на соответствую-
щей территории, а также координации деятельности образовавших
ее местных национально-культурных автономий, — предполагает,
что в пределах субъекта Российской Федерации государственной
регистрации в порядке, установленном законодательством Россий-
ской Федерации, подлежит не более чем одна региональная на-
ционально-культурная автономия граждан Российской Федерации,
относящих себя к определенной этнической общности, находя-
щейся в ситуации национального меньшинства на соответствую-
щей территории, образованная местными национально-
культурными автономиями граждан, относящих себя к панной эт-
нической общности, и в системе действующего правового регули-
рования не противоречит Конституции РФ..., поскольку такая ав-
тономия не препятствует деятельности не вошедших в нее мест-
ных национально-культурных автономий или созданию и деятель-
ности иных содействующих сохранению самобытности, развитию
языка, образования, национальной культуры объединений граждан
Российской Федерации, относящих себя к той же этнической
общности.
Конституционно-правовой смысл указанного положения, выяв-
ленный Конституционным Судом РФ в настоящем постановлении.
96
является общеобязательным и исключает любое иное его истолко-
вание в правоприменительной практике
(Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г
№ 5-П по де iy о проверке конституционности ч 3 ст 5 Федерально-
го закона «О национачьно-кулыпурной автономии» в связи с жа.кхюй
граждан А X Дитца и О.А. Шумахер; абзацы 3 пункта 2, 2 пункта 3,
1—3 пункта 5, 9 пункта 6 мотивировочной части, пункт I резо на-
тивной части).
97
Глава Э
ФОРМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА
ГОСУДАРСТВА
5.1. Территориалзюе устройство государства
5.2. Унитарное государство
5.3. Федеративное государство
5.4. Консштуционое регулирование федеративных отношений
в России: станселетие. принципы, состояние особеннее™
Стансел&не и развитие российского федерализма.
Конституционные принципы федерапвногс устройства Россий-
ской Федерации
Виды субъектов Российской Федерагци.
Равноправие субъектов Федерации
Асимметрия в структуре российсгого федерализма.
Суверенитет в Росснйовй Федерации.
Конспнтуционно-гравоесй статус Рссайской Федерации
и ее субъектов
5.1. Территориальное устройство государства
Территориальным устройством государства называют систему
взаимоотношений между государством в целом, те. его централь-
ной властью, и его территориальными единицами в лине их орга-
нов власти. Известны две формы территориального устройства:
унитарное государство и федерация. Географическую основу терри-
ториального устройства государства образует территориальное деле-
ние государства.
Главное различие между федерацией и унитарным государством
заключается в мере централизации государственной власти. Если
при унитарной форме государственного устройства территориальная
организация государства включает в себя политико-админи-
стративные или административные единицы, то в состав федерации
входят государства или государствоподобные образования, которые
выступают в качестве ее субъектов.
В унитарных государствах состав территориальных единиц, их
статус и компетенция действующих в них органов государственной
власти всецело определяются центральной властью, что. однако, не
исключает возможности существенной децентрализации публичной
власти и передачи территориальным органам государственной власти
и местному самоуправлению значительного круга полномочий, реа-
лизуемых ими самостоятельно и независимо от центральной власти.
98
В федерациях субъекты федерации имеют, как правило, консти-
туционно установленную компетенцию и собственные предметы
ведения, в пределах которых они обладают государственной авто-
номией, что, однако, тоже не исключает возможности централиза-
ции публичной власти и ее сосредоточения в одном центре
Такое положение вовсе не означает, что между унитаризмом и
государственным централизмом можно поставить знак равенства,
тем более последнее не означает, что унитаризм всегда противосто-
ит распространению демократии. Мировая история знает массу
примеров централизованных федераций, где федеративное устрой-
ство отнюдь не явилось гарантией демократии.
5.2. Унитарное государство
Унитарное государство (от латинского слова unnas — единство,
единение, одно целое) — одна из форм территориальной организа-
ции государства, характеризующаяся тем, что в его составе нет дру-
гих государств или государство подобных образований; оно включа-
ет в себя политико-административные или административные еди-
ницы, статус которых регулируется главным образом актами теку-
щего законодательства центральной власти Кроме того, в унитар-
ном государстве действует одна конституция, единая система зако-
нодательства, государственной администрации и судебной власти; в
нем одно гражданство. Составные части унитарного государства не
обладают суверенитетом, те. не являются государствами в собст-
венном смысле этого слова
Число ступеней (звеньев) административного деления в унитар-
ных государствах часто зависит от численности населения, размеров
территории, экономических потребностей, исторических трчднций
и т.п. Например, в Болгарии таких звеньев два (область — община),
в Италии — три (области — провинции — коммуны). Как правило,
в территориальных единицах унитарного государства действуют вы-
борные органы местного самоуправления Из этого правила, одна-
ко, есть исключения* округа Германии, области Болгарии, воевод-
ства Польши выборных органов не имеют
С точки зрения отношений центральных и местных органов
публичной власти унитарные государства можно подразделить на
децентрализованные, относительно централизованные и центрггли-
зованные
В децентрализованных государствах существует конституцион-
ное разграничение полномочий между центральной властью и тер-
риториальными единицами высшего уровня, в которых действуют
выборные органы местного самоуправления. Считается, что данный
признак сближает их с федерациями Например, в соответствии со
99
ст- 117 Конституции Италии 1947 г. область наделена правом зако-
нодательствовать по широкому кругу вопросов.
К относительно централизованным относят государства, в кото-
рых территориальные единицы высшего звена имеют исключитель-
но или главным образом административный характер, а самоуправ-
ляющимися являются лишь низовые единицы Например, в соот-
ветствии с Конституцией Болгарии, принятой 12 июня 1991 г, та
ковыми являются лишь общины (орган управления общиной —
общинный совет избирается народом либо советом старост-кмет), а
в более высоких по уровню территориальных единицах — областях
действуют администрации во главе с областным управляющим, на-
значаемые Советом министров, т.е. выборных органов местного
самоуправления в них нет.
К централизованным относятся те унитарные государства, в ко-
торых отсутствует местное самоуправление, а функции власти на
местах осуществляются назначаемыми центральной властью чинов-
никами В современном мире такие государства встречаются крайне
редко.
Таким образом, для унитарного государства характерны;
а) цельная, компактная территория; б) как правило единый нацио-
нальный состав, в) наличие единой общегосударственной конститу-
ции и законодательства-, г) деление только на административно-
территориальные единицы; д) сильные полномочия центральной
власти.
5.3. Федеративное государство
Федеративное государство определяется как сложное государство,
состоящее из ряда субъектов (государств или государствоподобных
образований), образованных по территориальному и (или) нацио-
нальному принципу и объединившихся для решения общих задач.
Федеративные государства формируются различными способа-
ми. путем заключения договора между независимыми государства-
ми. в результате чего образуется новое государство, а участники
такого договора становятся субъектами федерации; путем повыше-
ния статуса автономных образований и (или) административно-
территориальных единиц высшего уровня, в результате чего они
трансформируются в государства или приобретают государствопо-
добные черты В последнем случае федерация является результатом
преобразования унитарного государства, что обусловливается необ-
ходимостью рациональной организации публичной власти, особен-
ностями этнонационального состава населения, потребностью в
обеспечении демократического развития государственных институ-
тов и др.
100
Непременным условием федерации является наличие четкого
разделения компетенции между федерацией в целом и ее субъекта-
ми, по общем}' правилу, всегда фиксируемого в конституции. В фе-
дерации имеются два уровня конституционного регулирования фе-
деральных субъектов. Из других юридических признаков федерации
можно назвать частое обладание субъектами своей конституцией и
гражданством Отличием субъектов федерации от автономных обра-
зований в децентрализованных унитарных государствах (Италия,
Испания) является право самих субъектов определять структуру
всех видов органов государственной власти, т е право на самоорга-
низшию и порядок реализации предоставленной им компетенции,
тогда как в децентрализованных унитарных государствах эти вопро-
сы подлежат утверждению центральными органами власти.
В зарубежном законодательстве всегда устанавливаются гаран-
тии целостности конституционной системы федерации. Прежде
всего, ни в одной федерации не провозглашено право на сецессию,
те. на выход из состава федерации. Часто устанавливается правило
о том, что конституции субъектов федерации не могут противоре-
чить федеральной конституции Нередко устанавливаются специ-
альные правила на обеспечение такого соответствия. В Швейцарии,
например, согласно ст. 5I Конституции 1999 г. каждый кантон
принимает для себя демократическую конституцию. Они должны
быть гарантированны Конфедерацией. Такая гарантия предоставля-
ется, если конституции не противоречат федеральному праву Еше
один вид гарантии — рассмотрение конституции субъектов федера-
ции с точки зрения их соответствия основному закону страны
В федерациях всегда конституционно устанавливаются юриди-
ческие формы участия субъектов в делах федерации. Такими фор-
мами участия могут быть образование особой, второй палаты в фе-
деральном парламенте (практически всегда), иногда наличие совме-
стной компетенции федерации и субъектов, как. например, это
происходит в ФРГ.
Наиболее распространенным видом федерации в настоящее
время считается национальная, этническая (Канада, Бельгия, в свое
время СССР) и территориальная, региональная (США, ФРГ, облас-
ти РФ) Некоторые ученые-государсгвоведы считают, что террито-
риальная федерация более приспособлена к устойчивому развитию
страны, обеспечению прав и свобод граждан, воспрепятствованию
сепаратистским тенденциям и сохранению государственной целост-
ности
Устойчивый федерализм выпогняет две главные взаимосвязанные
функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть по-
средством ее разделения по вертикали и тем самым формирует поли-
центризм, гарантирующий демократические институты государства.
101
провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегри-
рует объединившиеся в федерацию государства и иные территори-
альные сообщества, обеспечивая их государственное единство.
В настоящее время в мире насчитывается более 20 федератив-
ных государств. Они расположены в различных частях света, суще-
ственно различаются по своим размерам, численности и нацио-
нальному составу населения, экономическому потенциалу, домини-
рующей в этих государствах конфессии и роли жизнедеятельности
общества, развитости демократических институтов, своем) внут-
реннему устройству и характеру правовых связей между федерацией
в целом и ее субъектами. Поэтому невозможно говорить о предрас-
положенности тех или иных народов к федеративному объедине-
нию, как невозможно говорить о некой универсальной модели ор-
ганизации и функционирования федерации, к которой должны
стремиться государства
Б зависимости от способа возникновения и характера учредив-
шего федеративное государство акта различают договорные и кон-
ституционные федерации.
При договорном способе независимые государства объединялись
в федерацию, заключив между собой договор. Позднее, однако, та-
кой договор уступает место конституции Например, так возникли
США, Швейцария, СССР, Югославия, ОАЭ и др.
Конституционные федерации возникали на основе конституций,
как это случилось в РСФСР в 1918 г., в ФРГ в 1949 г В этом случае
федерации формируются «сверху» в результате признания централь-
ной властью федерации в качестве более рациональной формы госу-
дарственного устройства и наделения республик, краев и областей,
земель и гл. качествами субъектов соответствующей федерации
В зависимости от конституционно-правового статуса субъектов,
входящих в состав федеративного государства, различают также
симметричные и асимметричные федерации
Под симметричными федерациями обычно понимают такие,
субъекты которых, согласно федеральной конституции, равноправ-
ны между собой и в отношениях с федерацией К их числу относят
Австрию. ФРГ, ОАЭ и др Однако и в этих федерациях симметрия
имеет достаточно относительный (условный) характер. В частности,
согласно Основному закону ФРГ земли представлены в верхней
палате федерального парламента — Бундесрате — неодинаковым
числом представителей, причем независимо от числа представите-
лей каждая земля имеет в этой палате от трех до пяти голосов.
Большинство современных федераций асимметричны причем
такая асимметрия может выражаться по-разному и обусловливается
различием субъектов федерации (республики, края, области и т п ),
наличием наряду с равноправными субъектами федерации и таких
102
территориальных образований, статус которых существенно отлича-
ется от статуса иных равноправных субъектов (федеральный окру|,
ассоциированные государства и пр.).
В некоторых федерациях существенно ограничена лаже терри-
ториальная сфера действия федеральной конституции, в частности,
на штаты Джамму и Кашмир не распространяется более трети ста-
тей Конституции Индии Асимметрия может являться результатом
и внутрифедеративных договоров о разграничении предметов веде-
ния и полномочий или перераспределении компетенции между фе-
деральными органами государственной власти и органами власти
субъектов федерации
5.4. Конституционное регулирование федеративных отношений
в России: становление, принципы, состояние, особенности
Становление и развитие российского федерализма
Федерализм как теория и практика государственного устройства
сыграл определенную роль в становлении и развитии России.
В раннюю эпоху русской истории, особенно в удельный период,
когда на всем востоке Европы существовал ряд небольших само-
стоятельных славянских государств, федерализм являлся выраже-
нием центростремительной тенденции и служил обоснованию
объединения удельных княжеств и образования крупного центра-
лизованного государства, построенного на началах единодержавия.
И в последующий период развития Русского государства от-
дельные элементы федерализма, несмотря на господство унитариз-
ма как абсолютно доминирующего начала, в большей или мень-
шей степени сказывались в государственном устройстве России
Определенной автономией и самоуправлением, основанными на
согташениях, пользовались Малороссия. Прибалтийский край,
Польша, Бессарабия Финляндия сохранила автономию до отделе-
ния от России в конце 1917 г.
Идеи федерализма не были чужды и политической мысли Рос-
сии. Впервые как оформленная доктрина федерализм проявился
в политическом движении начала XIX в. в Северном тайном обще-
стве декабристов. Федерализм декабристов, по-видимому, возник-
ший под влиянием Конституции США 1787 г. и преследовавший в
качестве главной цели децентрализацию государственной власти,
предполагал деление России на ряд царств по территориальному
признаку (Московское, Новгородское. Киевское, Владимирское,
Казанское, Астраханское, Сибирское, Херсонское). Он не был
чужд и национальному началу, поскольку составными частями фе-
103
деративного государства также должны были выступать царство
Польское, Курляндия, Лифляндия, Финляндия. Грузия.
План федеративного устройства России был подробно разрабо-
тан Н. Муравьевым в его двух проектах конституции. Согласно пер-
вому из них Россия делилась на 14 государств и 2 области —
Славянскую с центром в г. Нижнем Новгороде, который и должен
был быть столицей России, и Донскую с центром в г. Новочеркас-
ске. Согласно второму проекту Россия делилась на 13 государств,
2 области и 568 уездов.
Проекты федеративного устройства России, однако, подверга-
лись жесткой критике в самом движении декабристов. В частности,
П. Пестель считал федерализм «пагубнейшим и величайшим злом»,
поскольку он ведет к дезинтеграции государства, региональному
эгоизму и сепаратизму и в силу этнического и конфессионального
разнообразия населяющих Россию народов таит в себе угрозу «от-
ложения от коренной России» «разнородных областей» и потерю
Россией «не только своего могущества, величия и силы, но даже,
может быть, и бытия своего между большими и главными государ-
ствами»
В последующем федерализм в политической мысли России раз-
вивался как обоснование двух противоположных тенденций*
I ) дезинтеграционной, выразителями которой были и русский
анарчизм, и украинофильство, и польский автономизм. и грузин-
ские социалисты-федералисты, и дашнакцугюнцы в Армении, ко-
торые считали федерализм принципом организации своей партии, а
также принципом межпартийных, межнациональных и междуна-
родных отношений,
2 ) интеграционной, выражением которой была идея панслави-
стского федерализма как общеславянского политического единства,
объединения в единое федеративное государство всех славянских
народов
Однако обе эти тенденции сколько-нибудь заметного отражения
в государственном устройстве России не нашли К началу XX в.
Россия состояла из 74 губерний, 20 областей. 2 округов, 9 градона-
чальств, 8 генерал-губернаторств. При этом границы администра-
тивно-территориальных единиц не совпадали с территориями ком-
пактного проживания различных национальных групп; националь-
ные начала в форме федерации были привнесены в практику госу-
дарственного устройства России Октябрьской революцией ]9|7 г.,
«объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установ-
ленных Федеральной конституцией пределах суверенные» (из сте-
нограммы Учредительного собрания России 1918 г.). Тем самым
федерализм выступал не в качестве формы или способа решения
национального вопроса, а как способ демократизации государства
104
путем децентрализации власти и формирования системы полицен-
тризма На взглядах большинства делегатов Учредительного собра-
ния на государственное устройство России отразился общедемокра-
тический характер Февральской буржуазно-демократической рево-
люции 1917 г
Начало практического становления федерализма в России было
положено состоявшимся в январе 1918 г 111 Всероссийским съез-
дом Советов. В принятой Съездом Декларации прав трудящегося и
эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Россий-
ская Республика учреждается на основе свободного союза свобод-
ных наций как федерация советских национальных республик За-
крепленные в этой Декларации принципиальные установки на фе-
дерализацию России были развиты в резолюции Съезда «О феде-
ральных учреждениях Российской Республики».
Процесс образования на территории России автономий по на-
циональному или территориальному (географическому) принципам
активизировался с принятием 10 июля 1918 г первой Конституции
РСФСР, закрепившей федеративный принцип организации единой
российской государственности Согласно ст. II Конституции
РСФСР «Советы областей, отличающихся особым бытом и нацио-
нальным составом, могут объединяться в автономные областные
союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть обра-
зованными областных объединений вообще, стоят областные съез-
ды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные област-
ные союзы входят на началах федерации в Российскую Социали-
стическую Федеративную Советскую Республику» К 1923 г в со-
ставе РСФСР сложились 11 автономных республик. 14 автономных
областей и 63 губернии и области.
Одновременно шло становление Союза ССР Особую актуаль-
ность при этом имел вопрос о форме государственного объедине-
ния национальных республик Осенью 1922 г в развернувшейся по
этому поводу дискуссии в Политбюро ЦК РКП (6) выявились раз-
ные позиции Одни предлагали ограничиться чем-то вроде конфе-
дерации республик, без создания единых общегосударственных ор-
ганов, наделенных большими полномочиями Другие предлагали
так называемую автономизацию, т.е. вступление всех советских рес-
публик в состав РСФСР на началах автономии Третьи, поддержан-
ные В.И. Лениным, предлагали создание союзного государства на
основе добровольного объединения равноправных республик. Про-
ект объединения, разработанный на основе предложений
В.И. Ленина, в октябре 1922 г. получил одобрение Пленума ЦК
РКП (б). 30 декабря 1922 г. I съезд Советов Союза ССР принял ре-
шение о создании Союза Советских Социалистических Республик.
105
Съезд единогласно одобрил Декларацию и Договор об образовании
СССР
К этому периоду государственное устройство РСФСР в значи-
тельной мере устоялось, и в рамках сложившегося стратегического
курса государственного строительства шло образование националь-
ных округов (1925—1930 гг.). а многие народы перешли к более вы-
соким формам национальной государственности Одновременно в
соответствии с Конституцией СССР сужался круг полномочий са-
мой РСФСР, поскольку союзным органам были переданы оборона
и внешние сношения, руководство транспортом и связью При
этом, однако. РСФСР, как и другие союзные республики, остава-
лась формально суверенным государством и сохраняла право сво-
бодного выхода из состава СССР
Важным этапом в развитии советского типа федерализма яви-
лось принятие Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.)
Союзная и российская государственность стала по существу строго
централизованной, с явными унитаристскими тенденциями и ха-
рактерным для нее политическим моноцентризмом. В 1936 г. Ка-
захская и Киргизская автономные республики были преобразованы
в союзные В том же году прекратила существование Закавказская
Советская Федеративная Социалистическая Республика, а Азербай-
джанская, Армянская и Грузинская советские республики непо-
средственно вошли в Союз ССР С принятием Конституции СССР
1936 г в составе СССР стало 11 союзных республик В 1940 г в
состав СССР вошли Латвийская, Литовская и Эстонская советские
республики В союзную республику была преобразована Молдав-
ская АССР В 1940 г. Карельская АССР также была преобразована
в Карело-Финскую ССР, которая в 1956 г вновь была преобразова-
на в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР К этому вре-
мени относится и восстановление ликвидированных в период Ве-
ликой Отечественной войны автономий болгарского, ингушского,
калмыцкого, карачаевского, чеченского народов, репрессированных
сталинским режимом и депортированных в отдаленные районы
страны
Принятие Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР
1978 г. не привнесло сколько-нибудь заметных новелл в правовой
статус союзных и автономных республик, автономных областей и
национальных округов, названных теперь автономными округами
Имели место застывшие формы государственного устройства,
сверхцентрализация страны в политической, экономической и иных
сферах жизни. При этом следует оговориться, что Россия была про-
возглашена федеративным государством в начале января 1918 г.
Всероссийским Учредительным собранием, которое было избрано
до октября 1917 г. и в котором большевики составляли меньшинст-
106
во. «Именем народов, государство российское составляющих. —
говорилось в резолюции Учредительного собрания, — Всероссий-
ское Учредительное собрание постановляет: государство российское
провозглашается Российской Демократической Федеративной Рес-
публикой» . Общества и государства стали тормозом в развитии под-
спудно вызревавших демократических процессов. Национальный
принцип, положенный в основу государственного строительства
СССР и РСФСР, в условиях падения роли КПСС, выступавшей
несущей конструкцией советского государства, и ее влияния на
процессы государственного строительства вольно или невольно
явился катализатором разрушения СССР.
Процессы суверенизации активизировались и в Российской
Федерации Большинство автономных республик отказались от
статуса автономий и приняли декларации о суверенитете. Авто-
номные области (кроме Еврейской) провозгласили себя республи-
ками, некоторые автономные округа заявили о необходимости их
выхода из состава краев и областей, о преобразовании в республи-
ки. Центробежные тенденции, питавшиеся идеей национального
суверенитета, создали реальную угрозу целостности и единству Рос-
сийской Федерации.
В этих условиях важное значение имел подписанный 31 марта
1992 г. Федеративный договор, который 10 апреля 1992 г. был
включен в Конституцию РФ как ее составная часть. Федеративный
договор, содержащий три самостоятельных акта о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти каждого
из трех видов субъектов Федерации (республик, краев, областей,
городов Москва и Санкт-Петербург, автономной области и авто-
номных округов), существенно модифицировал федеративное уст-
ройство России. Республики в составе Российской Федерации стали
именоваться «суверенными республиками в составе Российской
Федерации», края, области, а также города Москва и Санкт-
Петербург приобрели статус субъектов Федерации, равноправных
республикам. Тем самым в российский федерализм, существовав-
ший доселе в форме автономии национальных государств и госу-
дарствоподобных образований, наряду с национальным был прив-
несен территориальный принцип, не устранивший при этом ад-
министративной формы организации края, области или города
федерального значения.
При этом заключение Федеративного договора не трансформиро-
вало конституционную природу Российской Федерации; Россия, ос-
таваясь федерацией, основанной на Конституции, не стала договор-
ной или договорно-конституционной. Данный договор не носил из-
начально и не приобрел в результате практического осуществления
107
учредительного характера и не является договором об образовании
государства. Строго говоря, это не «федеративный» договор, а дого-
вор о разграничении предметов ведения и полномочий между феде-
ральными органами государственной власти и органами государст-
венной власти субъектов Федерации, главная цель которого заклю-
чалась в рационализации государственной власти путем ее децентра-
лизации, обеспечении условий демократического развития россий-
ской государственности при безусловном сохранении ее единства и
целостности.
Этот договор основывался на пяти принципиальных положениях*
во-первых, на признании в качестве субъектов Федерации не толь-
ко национально-государственных и национально-территориальных
образовтний, но и административно-территориальных единиц выс-
шего звена; во-вторых, на равенстве конституционно-правового
статуса субъектов Федерщии — национальных и территориальных;
в-третьих, на наличии общефедерального масштаба прав человека и
признании равенства прав и свобод независимо от этнической,
конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей
территории Российской Федерации; в-четвертых, на единстве
экономического, политического и конституционно-правового про-
странства России; в-пятых, на сочетании единства и целостности
федеративного государства с максимальной самостоятельностью
составляющих его субъектов.
Несмотря на известную противоречивость практики реализации
этого акта. Федеративный договор сыграл позитивную роль в ста-
билизации федеративных отношений, придал им большую опреде-
ленность, а преодолев моноцентризм публичной власти, создал
более благоприятные условия для развития демократических инсти-
тутов. Разумеется, данным актом не были сняты все противоречия
в федеративных отношениях, более того, на месте старых появились
новые Сохранив государственное единство народов России, он по-
ложил начало действительно назревшему обновлению федератив-
ных отношений, явился важным этапом на путях конституционного
оформления нового качества российского федерализма в принятой в
декабре 1993 г Конституции РФ
Конституционные принципы федеративного устройства
Российской Федерации
В основе государственно-территориального устройства Россий-
ской Федерации лежат принципы, имеющие определяющее значе-
ние для характера взаимоотношений различных уровней федератив-
ной системы, обеспечения единства государства и учета особенно-
стей ее составных частей, гарантирования общефедерального стан-
108
дарта прав человека на всей территории государства. Иначе говоря,
принципы государственно-территориального устройства России —
это закрепляемые Конституцией и обеспечиваемые законодатель-
ной, исполнительной и судебной властью основные начала органи-
зации и функционирования государственно-территориального уст-
ройства Российской Федерации. Эти принципы имеют универсаль-
ное значение и в концентрированном виде содержат права и обя-
занности всех участников федеративных правоотношений, закреп-
ленные в законах и иных нормативных актах как федеральных ор-
ганов государственной власти, так и органов государственной вла-
сти, и наполненные более конкретным правовым содержанием.
При этом такое содержание зачастую является результатом ком-
промисса между федеральными и региональными органами государ-
ственной власти, различными группами политическом и экономиче-
ской элиты и складывается в борьбе двух более или менее явственно
проявляющихся тенденций — централизма и децентрализма.
В Конституции закреплены следующие принципы государст-
венно-территориального устройства России, непосредственно свя-
занные с основными, исходными началами утверждаемой в госу-
дарстве модели российского федерализма.
/. Принцип единства и целостности государства, который отра-
жен в единстве территориального, а также политического, эконо-
мического и правового пространства России. Российский федера-
лизм не означает аморфности государственных связей ее составных
частей Российская Федерация представляет собой единое в госу-
дарственно-правовом и международно-правовом отношениях госу-
дарство, суверенитет которого распространяется на всю ее террито-
рию Данный принцип выражается также в положениях федераль-
ной Конституции о верховенстве Конституции РФ и федеральных
законов на всей ее территории и их прямом действии, об обеспече-
нии государством территориальной целостности и неприкосновен-
ности территории Российской Федерации. В Российской Федера-
ции обеспечиваются единство экономического пространства, сво-
бодное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, под-
держка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8
Конституции).
Единство и целостность Российской Федерации обеспечиваются
единством системы государственной власти в Российской Федера-
ции, а также единством органов исполнительной власти Россий-
ской Федерации и ее субъектов в пределах их совместного ведения,
единой системой судебной власти, прокуратуры и др. Важное зна-
чение для обеспечения единства и целостности Российского госу-
дарства имеет единство гражданства и конституционного статуса
граждан Российской Федерации, из чего следует, что каждый граж-
108
данин Российской Федерации обладает на ее территории всеми
правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотрен-
ные Конституцией РФ (ст. 6).
2 Принцип федера шзма. Согласно Конституции РФ Российская
Федерация представляет собой демократическое правовое федера-
тивное государство с республиканской формой правления (ч I
ст 1). Это означает, что федерализм представляет собой не только
элемент формы государства, но и имеет важное значение для выяв-
ления сущности и характера государственной власти, институтов
государственности и правовой системы. При этом в Российской
Федерации взаимодействуют два уровня федеративной системы;
в рамках публичной власти — Федерация в целом, представляемая
федеральными органами государственной власти (Президентом РФ,
Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и др.); субъекты
Федерации, представляемые органами государственной власти этих
субъектов, обладающими в пределах своего ведения всей полнотой
государственной власти
3 Принцип суверенности Российской Федерации, выступающей в
государственно-правовом и международно-правовом отношениях в
качестве единственного носителя верховной власти. Суверенитет
Российской Федерации основывается на суверенитете ее многона-
ционального народа, воля которого является источником всякой
публичной власти (государства, местного самоуправления).
Суверенитет Российской Федерации, как отмечалось, характе-
ризуется ее верховенством на своей территории и независимостью
во внешних сношениях Это, однако, не препятствует доброволь-
ному принятию государством на себя обязательств, вытекающих из
членства в межгосударственных организациях или из международ-
ных договоров Российской Федерации, поскольку это допускается
Конституцией или не противоречит ей.
4 . Принцип единого и равного для Российской Федерации и всех ее
субъектов стандарта прав и свобод человека и гражданина. При
этом согласно ст 71 Конституции РФ регулирование и зашита прав
человека находятся в ведении РФ, а защита прав человека ст. 72
Конституции отнесена к совместному ведению Российской Феде-
рации и ее субъектов. Согласно ст 6 Конституции РФ каждый гра-
жданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами
и несег равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ
Отсюда следует, что субъекты РФ не вправе сужать конституцион-
ный статус личности, установленный Основным законом РФ
А согласно сг. 19 федеральной Конституции государство гарантиру-
ет равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от
каких-либо обстоятельств, включая место жительства, националь-
ность, вероисповедание и т.д.
110
5 . Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органа-
ми государственной власти субъектов Федерации Конституция РФ,
Федеративный договор и иные договоры о разграничении предме-
тов ведения и полномочий различают' I) предметы ведения и пол-
номочия Российской Федерации, 2) предметы совместного ведения
и полномочия Российской Федерации и ее субъектов; 3) предметы
ведения и полномочия субъектов Федерации При этом Конститу-
ция определяет предметы ведения Российской Федерации и совме-
стного ведения Российской Федерации и ее субъектов. За их преде-
лами субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной
власти и осуществляют ее самостоятельно. Природе федерализма,
однако, не противоречит и наделение субъектов полномочиями в
сфере ведения Российской Федерации.
6 Принцип юямности Федерации по отношению к своим субъ-
ектам и субъектов Федерации по отношению к Федерации, или
принцип дружественных отношений между ними Правовое содер-
жание данного принципа заключается в соблюдении параметров
закрепленных за Федерацией и субъектами Федерации полномочий,
особенно в сфере конкурирующей компетенции, невмешательстве
ими в пределы ведения и полномочия друг друга, поскольку это не
допускается федеральным законом.
Принцип лояльности в федеративных отношениях предполагает
также высокий уровень государственного сознания, готовность от-
стаивать федеративный строй и собственные прерогативы, отказ от
регионального эгоизма и готовность к согласованным решениям в
случае споров между Федерацией и ее субъектами или между субъ-
ектами Федерации Но и в этом случае границы такой лояльности
определяются взаимными конституционными обязательствами уча-
стников федеративных отношений, возложенными на них Консти-
туцией РФ. и требованием их добросовестного выполнения
Виды субъектов Российской Федерации
Конституция РФ вслед за Федеративным договором в структуре Фе-
дерации закрепляет три вида субъектов: национально-государственный
(республики в составе Российской Федерации); административно-
территориальный (края, области, города Москва и Санкт-
Петербург): национально-территориальный (автономная область и
автономные округа). Тем самым действующая Конституция РФ,
сохранив основную схему прежнего типа федерализма, дополнила
ее существенно новыми элементами, наделила административно-
территориальные единицы высшего звена (края, области), а также
города федерального значения качествами субъектов Федерации,
111
гарантировала всем субъектам действительную самостоятельность в
предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.
Уникальность российского федерализма заключается в том, что
в его основу положены как национальный, так и территориальный
принципы, что отражает полизтничность национального состава
России, самобытность ее исторического развития, особенности
строительства российской государственности и тщ Этим она суще-
ственно отличается от большинства иных федераций, что, однако,
не служит оправданием для попыток преобразования отечественной
государственности по образцам иных, «правильных», федераций.
В составе Российской Федерации находятся субъекты Россий-
ской Федерации*
• Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика
Башкортостан. Республика Бурятия, Республика Дагестан,
Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика,
Республика Калмыкия. Карачаево-Черкесская Республика,
Республика Карелия. Республика Коми, Республика Марий
Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Рес-
публика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан
(Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Рес-
публика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Рес-
публика — Чувашия;
• Алтайский край. Краснодарский край. Красноярский край.
Пермский край Приморский край. Ставропольский край.
Хабаровский край;
• Амурская область. Архангельская область. Астраханская об-
ласть, Белгородская область. Брянская область. Владимир-
ская область. Волгоградская область. Вологодская область.
Воронежская область. Ивановская область. Иркутская об-
ласть, Калининградская область. Калужская область. Кам-
чатская область, Кемеровская область, Кировская область.
Костромская область. Курганская область. Курская область.
Ленинградская область. Липецкая область. Магаданская об-
ласть, Московская область. Мурманская область. Нижего-
родская область. Новгородская область. Новосибирская об-
ласть, Омская область. Оренбургская область. Орловская
область. Пензенская область. Псковская область. Ростовская
область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская
область. Сахалинская область. Свердловская область. Смо-
ленская область. Тамбовская область. Тверская область.
Томская область. Тульская область. Тюменская область.
Ульяновская область. Челябинская область. Читинская об-
ласть, Ярославская область,
• Москва, Санкт-Петербург — города федерального значения.
112
• Еврейская автономная область,
• Агинский Бурятский автономный округ. Корякский авто-
номный округ. Ненецкий автономный округ. Таймырский
(Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский
Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автоном-
ный округ — Югра, Чукотский автономный округ. Эвенкий-
ский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
При этом Россия не является простым сложением субъектов
Федерации, это целостное суверенное государство с единой феде-
ральной Конституцией, системой федеральных государственных
органов, общей территорией, общим гражданством, едиными обще-
государственными символами и т п Действующая Конституция РФ
не предусматривает для субъектов Федерации права сецессии,
те. права выхода из состава единого федеративного государства.
Возможные односторонние шаги, предпринимаемые субъектами
Федерации в этом направлении, не являются легитимными, а вся-
кое прямое или косвенное поощрение таких шагов иными государ-
ствами противоречит основным принципам и нормам международ-
ного права и потому является недопустимым вмешательством во
внутренние дела Российской Федерации и недружественным актом
в отношении нее.
Но Конституция России не исключает возможности расширения
числа субъектов Федерации либо за счет интеграции в состав России
иного государства (в этом случае не исключены и союзные отношения,
основанные, однако, не на Конституции России, а на союзном догово-
ре). либо образования нового субъекта в результате вычленения части
территории и населения иного (иных) субъекта (субъектов) Однако та-
кое расширение субъектного состава Федерации должно осуществляться
с учетам конституиионных гарантий статуса иных субъектов, права и
интересы которых затрагиваются в порядке, установленном федераль-
ным конституционным законом Такой закон пока не принят.
Следует иметь в виду, что в отношении многих малочисленных
народов, как и прежде, сохраняется территориальная, или надэтни-
ческая, модель федерализма Эти народы нс имеют этнонаииональ-
ной государственности и в силу малочисленности нуждаются в осо-
бой государственной защите В связи с этим согласно ст. 69 Кон-
ституции РФ государство гарантирует права коренных малочислен-
ных народов в соответствии с общепризнанными принципами и
нормами международного права и международными договорами
Российской Федерации.
Равноправие субъектов Федерации
На современном этапе развития российского федерализма пре-
обладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов Феде-
113
рации с достаточно четко очерченным кругом их суверенных прав.
При этом федеральные органы обладают компетенцией, объем ко-
торой определяется интересами сохранения единства и целостности
государства, функционирования его институтов, народного хозяйст-
ва и пр 4 субъекты Федерации обладают всей полнотой государст-
венной власти в сферах, отданных на их усмотрение.
Всякая нормально функционирующая федерация строится на
подчинении федеральной конституции всех ее субъектов. Пожалуй,
не будет преувеличением утверждение, что появление всякого жиз-
неспособного федерализма несет в себе идею единства и целостно-
сти государства. Даже в тех странах, в которых привычка к подчи-
нению закону отложилась в генной памяти поколений, неизбежно
наблюдается тенденция укрепления унитарных устоев государства,
составные части которого при этом пользуются достаточно широ-
кими полномочиями Об этом свидетельствует исторический опыт
США, Германии, Австрии, Швейцарии, Австралии, Новой Зелан-
дии и других устойчивых федераций
Особенность Российской Федерации с самого начала ее воз-
никновения состояла в том, что она создавалась на национально-
территориальной (а позже — и национально-государственной) ос-
нове и была призвана прежде всего решить национальный вопрос
В практике отечественного государственного строительства федера-
листские идеи в смысле политической децентрализации, формиро-
вания полицентризма государственной власти по существу оказа-
лись не реализованными Россия, занимая доминирующее положе-
ние в составе советской Федерации, сама оставалась преимущест-
венно унитарным, строго централизованным государственным об-
разованием.
В «перестроечный» период была предпринята попытка демокра-
тического реформирования советского типа федерализма А после
распада Союза ССР продолжался курс на реформирование россий-
ской Федерации с учетом международной практики. Основное на-
правление этого курса — децентрализация власти и управления,
расширение предметов ведения и объема полномочий субъектов
Федерации, мера которой предопределяется безусловностью сохра-
нения целостности и единства федеративного государства.
В аспекте рассматриваемой проблемы наиболее существенное
значение имеют положения Конституции РФ о распространении
суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верхо-
венстве на этой территории ее Конституции и федеральных зако-
нов; равноправии субъектов Федерации, государственной целостно-
сти России и единстве системы государственной власти; разграни-
чении предметов ведения и полномочий между органами государст-
114
венной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправии
и самоопределении народов.
Наряду с названными и другими достаточно четко сформулиро-
ванными положениями в Конституции РФ имеются и такие, кото-
рые дают возможность их противоречивого толкования в процессе
реализации. Так, ч. 1 ст. 66 устанавливает: «Стзтус республики оп-
ределяется Конституцией РФ и конституцией республики». Но ка-
ково соотношение федеральной и республиканских конституций в
определении статуса последних? Во всяком случае, представляется,
что суверенные права республик и иных субъектов Федерации, оп-
ределенные в федеральной Конституции, должны быть максималь-
но конкретизированы в федеральных законах и соответственно за-
креплены в конституциях республик, уставах краев, областей и дру-
гих субъектов Иначе не исключено, что по-разному будет решен
вопрос об их круге и объеме Учредительные акты субъектов Феде-
рации в некоторых основных положениях, главным образом ка-
сающихся организации власти и объема их полномочий, нередко
противоречат федеральной Конституции.
В основе имеющегося несоответствия между фундаментальными
положениями Конституции РФ и конституции ряда республик или
их разночтения лежит проблема суверенитета. Камнем преткнове-
ния стало закрепление в конституциях республик положения об их
государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции
РФ Не в этом ли состоит главная причина того, что в ряде респуб-
лик Конституция РФ, легитимированная волей большинства мно-
гонационального народа России, а теперь и многолетней практикой
ее действия, не нашла в свое время поддержки руководителей неко-
торых республик’
Представления о суверенитете государства существенно моди-
фицировались по сравнению с тем, как они сложились изначально.
Государственный суверенитет — своеобразный синдром политиче-
ского развития человечества, и это развитие привносило в теорию и
практику суверенитета новеллы, диктуемые эпохой и потребностя-
ми самих государств.
Заложенная в Конституцию РФ модель федерализма не отрица-
ет наличия не только у республик, но и у других ее субъектов, всех
участников федеративных отношений ряда прав, присущих сувере-
нитету При этом суверенитет как качественное состояние государ-
ства и государственной власти не равнозначен суверенным правам
субъектов федеративного государства, ограниченным верховенством
Федерации. Два уровня федеративной системы России — федера-
тивное государство и субъекты Федерации — не равноправны меж-
ду собой Конституционному совещанию 1993 г. удалось выработать
формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, с
115
которой согласились участвовавшие в нем представители субъектов
Федерации: «Во взаимоотношениях с федеральными органами госу-
дарственной власти все субъекты Российской Федерации между
собой равноправны».
Главное теперь — проблема гарантий равноправия субъектов
Федерации, образованных по национальному и территориальному
признакам, которое предполагает предоставление им равных право-
вых возможностей реализации всех политических, социально-
экономических и иных прав народов и каждой личности А это во
многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но и в не
меньшей мере от организации власти в едином федеративном госу-
дарстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и
пр. Как подчеркивается в постановлении Конституционного Суда
РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П по делу о проверке конституцион-
ности отдельных положений Закона РФ «О дорожных фондах в
Российской Федерации», равноправие субъектов Федерации между
собой во взаимоотношениях с федеральными органами государст-
венной власти означает, в частности, единообразие конституцион-
ного подхода к распределению предметов ведения к полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами и требует установ-
ления федеральным законодателем единых правил взаимоотноше-
нии федеральных органов государственной власти со всеми субъек-
тами Федерации.
В качестве способа обеспечения равноправия субъектов Феде-
рации некоторые государственные деятели и ученые предлагают
переход к одной модели федерализма — территориальной В посте-
пенном переходе от национально-территориального устройства к
территориальному усматривается гарантия укрепления Российского
государства и предотвращения его дезинтеграции Создается искус-
ственная дилемма: или «национальная», или «территориальная» мо-
дель федеративного государственного устройства Тем самым в об-
щество привносится мысль о том. будто национальная модель про-
тиворечит территориальной, в отличие от последней, является де-
зинтеграционным фактором и потому должна быть преодолена
В действительности, однако, между этими моделями в многона-
циональном государстве нет вызывающих тревогу противоречий
Последние — плод консервативно-унифицированного подхода к
федерализму без учета конкретной специфики той или иной стра-
ны. Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма
США, ФРГ и некоторых других стран. Но ее невозможно механи-
чески переносить на Россию, где исторически сосуществовали ве-
ками компактно проживающие на данной территории разные наро-
ды. Эта территория была и продолжает оставаться материальной
основой жизнедеятельности соответствующего этноса, а ее принад-
116
нежность ему — существенный элемент характеристики националь-
ного суверенитета. Даже в досоветской России административно-
территориальное устройство учитывало национальный состав насе-
ления. Позднее ряд народов обрел государственность вне России
или в ее составе А после принятия в 1990 г Декларации о государ-
ственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций ав-
тономий конституционный статус последних повысился. Политико-
правовое закрепление нового статуса бывших автономий в Россий-
ской Федерации было осуществлено в Федеративном договоре,
подписанном 31 марта 1992 г
Действующая Конституция РФ и Федеративный договор исхо-
дят из государственно-политических реалий* республики и автоно-
мии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая
попытка их скоропалительного преобразования вопреки воле обра-
зующих их народов чревата неизмеримо более негативными послед-
ствиями. Государство наше многонациональное, поэтому не следует
противопоставлять территориальную модель организации федера-
ции в России национальной или пытаться слепо копировать чужие
образцы Гипертрофия территориального принципа организации
Российской Федерации на современном этапе ее развития неиз-
бежно приведет к умалению коллективных прав компактно прожи-
вающих на своей национальной территории этносов и их противо-
поставлению правам и интересам всего многонационального народа
России. В свою очередь, гипертрофия национального принципа в
организации Российской Федерации способна привести к росту'
сепаратизма и поставить под угрозу единство федеративного госу-
дарства.
Российское государство в геополитическом, экономическом и
иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение
разнородных сочленов, а нечто цельное, способное по своему по-
тенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов Фе-
дерации с сохранением их тесного государственного единства на
основе их естественного взаимного тяготения Причем правовые
формы обеспечения такого единства субъектов Федерации, органи-
зованных в соответствии с этими различными моделями, многооб-
разны и в условиях равенства их конституционного статуса дают
субъектам возможность выбора наиболее приемлемых для них спо-
собов взаимодействия
В этой связи существенный интерес представляет дело о про-
верке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 г «О непо-
средственном вхождении Чукотского автономного округа в состав
Российской Федерации». Признав указанный Закон соответствую-
щим Конституции РФ 1978 г с внесенными в нее позднее допол-
нениями и изменениями. Конституционный Суд РФ в постановле-
117
нии от 11 мая 1993 г. одновременно указал, что нахождение авто-
номного округа в крае или области, равно как и выход из их соста-
ва, не влияет на его конституционно-правовой статус, закреплен-
ный Конституцией и Федеративным договором, а также на нацио-
нально-государственное устройство и субъектный состав Россий-
ском Федерации.
Позднее в определении от 17 июля 1996 г. об отложении рас-
смотрения дела о проверке конституционности ряда положений Ус-
тава Тюменской области Конституционный Суд указал на возмож-
ность и необходимость урегулирования отношений между Тюмен-
ской областью и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Яма-
ло-Ненецким автономными округами на основе федерального закона
и договоров между органами государственной власти заинтересован-
ных субъектов, адресовав соответствующие требования как феде-
ральному парламенту, так и органам государственной власти Тюмен-
ской области и входящих в ее состав автономных округов.
Но обеспечение государственного единства объединенных в фе-
дерацию субъектов — только одна функция федеративного строя,
обусловленная главным образом именно многонациональным со-
ставом населения и наличием национальной государственности
различных этносов. Его другая функция — рационализация власти
и управления общественными и государственными делами в инте-
ресах сохранения и поддержания демократического конституцион-
ного строя.
Таким образом, федеративное устройство России служит, с од-
ной стороны, сохранению многообразия различных регионов при
безусловном характере общефедерального единства, с другой — та-
кое устройство выступает способом рационального распределения
компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вер-
тикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия
делятся между Федерацией и ее субъектами, причем само это деле-
ние должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация
своих полномочий одной частью государственного механизма Фе-
дерации требовала активизации деятельности другой части, что, в
свою очередь, могло бы способствовать более тесному единству
всех субъектов Федерации, развитию их взаимосвязей и взаимоза-
висимости.
Иными словами, между «территориальным» и «национальным»
началами в организации российского федерализма нет антагонизма.
Специфика российского федерализма вполне допускает наличие
субъектов, построенных как по территориальному, так и по нацио-
нальному признакам, разумеется, при условии их конституционно-
го равноправия Как справедливо полагает В Е. Чиркин, нацио-
нально-территориальный подход соответствует международно при-
118
знанному коллективному праву народов (этносов) на самоопреде-
ление, может способствовать достижению ряда иных целей, вклю-
чая интеграцию государства и преодоление противоречий между
разными этносами.
Это не означает невозможность исправления «революционных»
ошибок создателей советской Федерации Но речь должна идти
прежде всего о наполнении закрепленной Конституцией РФ моде-
ли федерализма, сочетающей национальный и территориальный
подходы, реальным содержанием Наиболее существенным в этом
процессе является то, чтобы в практической политике как феде-
ральных органов государственной власти, так и органов власти
субъектов Федерации не нарушалось закрепленное Конституцией
РФ равноправие всех ее субъектов независимо от национальной
или территориальной модели их организации В ином случае неиз-
бежны региональные споры и противостояние субъектов Федера-
ции и федеральных органов. Такое противостояние уже проявляется
по причине различных возможностей субъектов Федерации в реше-
нии социально-экономических вопросов, связанных с их правами,
например, в области налоговой политики В результате этого рав-
ноправные по Конституции субъекты Федерации имеют неравные
возможности в решении насущных социальных проблем.
Неравноправие субъектов Федерации в экономической сфере
порождает негативные политические последствия, усиливает стрем-
ление краев и областей преобразовываться в республики В данном
контексте обсуждается и проблема правосубъектности русской на-
ции, форм ее самоопределения, образования республики русского
народа.
Безусловно, республики в составе Российской Федерации отли-
чаются от других субъектов Федерации, они наделены статусом го-
сударств и правом иметь свою конституцию. Однако из этого не
следует, что единственным способом выравнивания прав и реаль-
ных возможностей субъектов Федерации является создание Русской
республики Характер современного российского федерализма та-
ков, что статусом государственных образований обладают не только
республики, но и края, области, автономная область и автономные
округа Это, в частности, заложено Конституционным совещанием
и основывается на положениях федеральной Конституции о равно-
правии субъектов Федерации
Наиболее существенно, однако, то, что Российская Федерация,
имя которой дано русской нацией, составляющей 83% ее населения,
в целом является формой сигоопределения русской нации. Граница-
ми территориального самоопределения русской нации выступает вся
территория России. Поэтому посылка об ущемленности прав нации
по той только причине, что в Российской Федерации нет соответст-
119
вующей республики, весьма сомнительна. Существующие механизмы
формирования федеральных органов государственной власти обеспе-
чивают адекватное представительство в них русского народа
Не может часть одной и той же нации самоопределиться в со-
ставе государства, где она является титульной Нельзя забывать о
том, что шагреневая кожа имеет свойство сжиматься. Первый день
существования такой республики может оказаться последним днем
Российской Федерации. Нельзя идти от более высокой формы ор-
ганизации государства к менее высокой Россия в недавнем про-
шлом была сочленом союзного государства, но сама никогда преж-
де не была государством союзным, и интегрирующую роль в ней
всегда играла и играет русская нация
Для нашей страны всегда было характерно существование еди-
ной суверенной власти Она по настоящее время продолжает оста-
ваться основой российской государственности. Сторонники респуб-
ликанизации России не учитывают того, что такая республиканиза-
ция неизбежно потребует дробления, разделения единой суверен-
ной власти и ее построения по принципу союзной организации го-
сударственной власти, что неизбежно потребует более существен-
ной децентрализации и ослабит государственное единство.
Следовательно, основная проблема состоит не в образовании
Русской республики, а в создании действенного механизма реали-
зации конституционного принципа равноправия субъектов Федера-
ции, будь то республики, края, области, города федерального зна-
чения или автономные образования. Но важно при этом не только
реальное пользование своими полномочиями при недопущении
вмешательства центральных органов в компетенцию субъектов Фе-
дерации, но и строгое соблюдение последними федеральной Кон-
ституции и законов. Стало быть, речь должна идти не о раздробле-
нии единой суверенной власти, но о рационализации ее, разумной
и целесообразной организации, взаимной ответственности двух
уровней единой федеративной системы
Асимметрия в структуре российского федерализма
Основополагающий принцип федерализма, состоящий в верхо-
венстве норм федеральной Конституции и ее одинаковой силе для
всех субъектов Федерации, подвергся пересмотру в период рефор-
мирования российской государственности.
В процессе подготовки Федеративного договора активно разви-
валась идея перехода от конституционной федерации к конститу-
ционно-договорной. Именно она обусловила создание не имеющей
аналога в современной международной практике прецедента* Кон-
ституция Российского федеративного государства была составлена
120
из двух частей — собственно Конституции и приложенного к ней
Федеративного договора о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и соответствующими органами ее субъектов.
Эта новелла в практике российского конституционализма нашла
одобрение в центральных и местных властных структурах, да и в
научной среде, главным образом в связи с тем. что параллельно
шла подготовка проекта новой Конституции. В этих условиях Фе-
деративный договор сыграл и продолжает играть позитивную роль в
выяснении и согласовании ряда основополагающих положений по
преобразованию Российской Федерации.
Но это не означает превращения нашей федерации из консти-
туционной в конституционно-договорную или в договорную. Пра-
вовую основу федеративного государства и его эффективного
функционирования и сегодня составляют федеральная Конститу-
ция, а также Федеративный и иные государственно-правовые дого-
воры в той мере, в какой они соответствуют федеральной Консти-
туции. Федеративный договор имел целью преобразование государ-
ственного устройства страны в направлении децентрализации и
расширения полномочий субъектов Федерации, но не превращение
России из конституционной в договорную федерацию. Именно эта
идея была заложена в его названии и содержании.
В порядке возражения против данного тезиса обычно ссылаются
на ч. 3 ст. II Конституции РФ, которая устанавливает, что разгра-
ничение предметов ведения и полномочий между органами госу-
дарственной власти Российской Федерации и органами государст-
венной власти субъектов Российской Федерации осуществляется
Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграниче-
нии предметов ведения и полномочий Данная норма Конституции,
однако, не может рассматриваться вне связи с другими ее фунда-
ментальными положениями
В частности, федеративное устройство страны основано на ее
государственной целостности и единстве системы государственной
власти (ст. 5 Конституции РФ). Вопрос о разграничении предметов
веления и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов решен в ст. 71—73 Консти-
туции.
Кроме того. ст. 76 Конституции РФ установлено, что по пред-
метам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы В свою очередь,
ст. 136 Основного закона России предусматривает, что поправки к
гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотрен-
ном для принятия федерального конституционного закона, и всту-
пают в силу после их одобрения органами законодательной власти
121
не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации Отсюда следу-
ет, что никакие новые договоры не могут изменить или отменить
конституционные установления по разграничению предметов веде-
ния и полномочий Российской Федерации (федеральных органов) и
ее субъектов (органов субъектов Федерации)
Это не означает, что ч 3 ст. 11 содержит внутреннее противоре-
чие Положение о возможности разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Федера-
ции Конституцией, Федеративным и иными договорами не уравни-
вает субъектов этих договоров. Их конституционный статус не ме-
няется Согласно ч. 2 и 3 ст 78 Конституции РФ речь идет о вза-
имной передаче федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Федерации своих пол-
номочий, если это не противоречит Конституции РФ и федераль-
ным законам.
Иначе говоря. Конституция РФ предусматривает возможность
заключения таких договоров между Правительством РФ и прави-
тельствами субъектов Федерации, соответствующими министерст-
вами и ведомствами по отраслям управления. Не может быть дого-
вора между Российской Федерацией и субъектом Федерации как
равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равно-
правие субъектов Федерации между собой, а не их равноправие с
федеративным государством, в котором они состоят.
Таким образом, в Конституции сохраняется иерархия федера-
тивного государства и его субъектов. В частности, исполнительная
власть субъектов Федерации входит в единую исполнительную
власть Российской Федерации (постановление Конституционного
Суда РФ от 3 июня 1993 г по делу о проверке конституционности
ряда правовых актов, касающихся упразднения поста Президента
Мордовской ССР): субъекты Федерации не вправе закреплять в
своих актах основания и порядок приостановления и прекращения
полномочий федеральных органов и должностных лиц, включая
полномочия судей (постановление Конституционного Суда РФ от
30 сентября 1993 г по делу о проверке ряда правовых актов Кабар-
дино-Балкарской Республики, касающихся статуса судей); правовые
акты субъектов Федерации об установлении своей системы органов
государственной власти должны соответствовать основам конститу-
ционного строя Российской Федерации и общим принципам орга-
низации представительных и исполнительных органов государст-
венной власти Российской Федерации (постановление Конституци-
онного Суда РФ от |8 января 1996 г. по делу о проверке конститу-
ционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского
края); назначение и освобождение от должности руководителей
122
территориальных подразделений федеральных органов исполни-
тельной власти не нуждаются в согласовании с органами государст-
венной власти субъектов Российской Федерации (постановление
Конституционного Суда РФ от I февраля 1996 г. № 3-Г) по делу о
проверке конституционности ряда положений Устава — Основного
закона Читинской области) и др.
Но в Конституции нет иерархической соподчиненности между
субъектами Федерации, они равноправны между собой во взаимо-
отношениях с федеральными органами государственной власти
В связи с этим обратим внимание на ч I ст 15 Конституции РФ.
согласно которой федеральная Конституция имеет высшую юриди-
ческую силу и прямое действие на всей территории России. По
предметам ведения Российской Федерации имеют прямое действие
федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. I
ст. 76).
Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные дого-
воры имеют разное правовое значение в регулировании государст-
венного устройства страны. Доминирующее положение занимает
Конституция РФ, которая устанавливает конституционную, а не
договорно-конституционную или договорную природу Российской
Федерации. Основу верховенства на всей территории России феде-
ральной Конституции составляет не договор о союзе, в который бы
объединились субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое
существовало до и сохраняется после подписания Федеративного
договора и не ставится под сомнение иными договорами, заклю-
ченными федеральными органами государственной власти и орга-
нами государственной власти субъектов Федерации.
При этом, однако, федеральная Конституция установила, что
предусматриваемая ею политическая децентрализация не может
быть построена на принципах отвлеченного математического ра-
венства субъектов, а должна сообразовываться с конкретной обста-
новкой децентрализуемого региона, его экономическим потенциа-
лом, развитием промышленности и сельского хозяйства, численно-
стью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная
Конституция предусматривает такую возможность в форме заклю-
чения договоров между федеральными органами и органами масти
субъектов Федерации.
До последнего времени идея асимметричной федерации не на-
ходила поддержки со стороны федеральных органов государствен-
ной власти Однако после подписания договора «О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органа-
ми государственной власти Республики Татарстан» отношение к
ней изменилось. Асимметрия стала рассматриваться как фактор
123
консолидации российской государственности, в частности, в связи
с нормализацией ситуации в Чеченской Республике.
Между тем правомерен вопрос: может ли Федерация быть ста-
бильной и прочной, если асимметрия состоит в предоставлении
тому или иному субъекту Федерации особого статуса, не соответст-
вующего федеральной Конституции9 При такой асимметрии, игно-
рирующей обшефедеральный Основной закон, между данным субъ-
ектом и Федерацией в целом устанавливаются иные, менее тесные
отношения Нарушение меры приводит к новому качеству
В конституциях республик, уставах других субъектов Федерации
не могут содержаться положения, ограничивающие действие феде-
ральной Конституции или противоречащие ей Учредительные акты
субъектов оформляют федерацию «снизу». В рамках единой консти-
туционной системы они выполняют функцию развития политико-
правовых гарантий практической реализации федеральной Консти-
туции на территории всех субъектов с учетом их специфических
условий и потребностей.
При этом следует обратить внимание на недопустимость волюн-
таристского отношения к заключению договоров с субъектами Фе-
дерации, отступления от ряда положений федеральной Конститу-
ции. Речь ведется не о том, что федеральные органы не могут за-
ключать договоры с отдельными субъектами Федерации, а о том,
что такие договоры должны носить государственно-правовой, а не
международно-правовой характер и заключаться в рамках феде-
ральной Конституции и не противоречить ей. Консппуция не мо-
жет и не должна пасть жертвой этих договоров, напротив, такие
договоры правомерны лишь постольку, поскольку соответствуют
федеральному Основному закону Федеральная Конституция про-
должает оставаться критерием легитимности Федеративного и иных
государственно-правовых договоров, заключаемых между федераль-
ными органами государственной власти и органами государствен-
ной власти субъектов Федерации, а также договоров между ее субъ-
ектами Это специально оговаривается в п. I раздела второго Кон-
ституции РФ. Поэтому свобода усмотрения органов государствен-
ной власти и их должностных лиц, заключающих между собой до-
говоры, ограничивается требованиями именно федеральной Кон-
ституции.
Расширение самостоятельности субъектов Федерации, нацио-
нально-территориальных и административно-территориальных об-
разований в решении подведомственных им вопросов государст-
венного, хозяйственного и социально-культурного строительства —
общая тенденция организации власти, действующая не только в
федеративных, но и во многих унитарных государствах. Но границы
ее проявления должны определяться помимо целостности государ-
124
ства и верховенства федеральной Конституции еще одним «катего-
рическим императивом» современности: права государства, права
нации или даже права народа не должны быть выше прав человека.
Нельзя не замечать, что излишне ревностное отношение к прерога-
тивам суверенитета или самостоятельности субъектов Федерации
или гипертрофия национального суверенитета являются отражени-
ем опасной для человека и его прав тенденции, в последнее время
пошедшей на убыль.
Ортодоксальная приверженность к абсолютизации суверенитета,
культ независимости и верховенства государства, нации и даже на-
рода ведут к умалению человеческого, индивидуального начала в
организации социума Права человека и гражданина из узды для
государственной власти и гарантии индивидуальной автономии
личности превращаются в дар государства и способ социализации
индивида Не случайно Конституция РФ, как и Федеративный до-
говор, отнесли к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов только защиту прав и свобод человека и гражданина и
прав национальных меньшинств
Регулирование и защита прав человека и гражданина, прав на-
циональных меньшинств отнесены к ведению Российской Федера-
ции. Именно федеральные органы законодательной, исполнитель-
ной и судебной властей выполняют роль гаранта общефедерального
стандарта прав и свобод человека и гражданина на всей территории
Российской Федерации В регулировании и защите прав человека
не может быть анклавов, свободных от влияния федеральной вла-
сти Такими анклавами не являются и зоны межнациональных и
иных вооруженных конфликтов, напротив, именно в них неотъем-
лемые и неотчуждаемые права человека подлежат особой правовой
защите.
На это неоднократно обращалось внимание Конституционным
Судом, в том числе в постановлении от 17 сентября 1993 г по делу
о проверке конституционности постановлений Верховного Совета
Северо-Осетинской ССР. касающихся проблемы беженцев, поста-
новлении от 24 ноября 1995 г. № 14-П по делу о проверке консти-
туционности ч 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия—
Алания) от 22 декабря 1994 г. «О выборах в Парламент Республики
Северная Осетия—Алания» и постановлении от 3) июля 1995 г.
№ Ю-П по делу о проверке конституционности ряда правовых ак-
тов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта
в Чеченской Республике В полной мере сохраняют обязательное
значение выводы Конституционного Суда о государственной цело-
стности как важном условии равного правового статуса всех граж-
дан независимо от места проживания, как гарантии их конституии-
онных прав и свобод, о недопустимости установления ограничи-
125
тельных условий пользования правами в зависимости от нацио-
нальной принадлежности, места жительства и других обстоятельств,
праве на свободу передвижения и выбор места жительства и др.
Означает ли это, что в федеративном государстве исключается
асимметрия в законодательстве и деятельности органов масти
субъектов Федерации? Ее легальную основу составляет ч 3 ст. 11
Конституции России о возможности договорного разграничения
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъек-
тов Федерации Российский федерализм допускает асимметрию, но
не в конституционном статусе субъектов Федерации, а в круге пол-
номочий и предметов ведения, которые определены федеральной
Конституцией и заключенными на ее основе Федеративным и
иными договорами <ст. 11 Конституции РФ)
Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов,
так и субъектов Федерации должна прежде всего соответствовать
этим установлениям федеральной Конституции. В то же время реа-
лизация однотипных полномочий совместного ведения в разных
регионах и национально-государственных и территориальных обра-
зованиях потребует учета местных условий. Именно этот объектив-
ный фактор может обусловить асимметричность в подходах к их
практической реализации А это потребует предоставления им до-
полнительных правовых и иных возможностей Такая асимметрич-
ность тем более возможна при реализации субъектами Федерации
всей полноты власти в тех вопросах, которые не входят в пределы
ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов и поэтому составляют сферу исключи-
тельной компетенции субъектов Но это не имеет ничего обшего с
особым статусом одних субъектов, отличным от конституционного
статуса других субъектов Федерации.
Как бы ни были велики асимметрия и рамки самостоятельности
субъектов Федерации, последние входят в объединенную федераль-
ной Конституцией систему общегосударственных отношений По-
этому эффективное функционирование этой системы немыслимо
без обеспечения верховенства федеральной Конституции и феде-
ральных законов
Иначе говоря, в основе отечественной модели федерализма ле-
жит признание того, что данная форма государственного устройства
есть система, в которой все составляющие ее части и соответст-
вующие звенья иерархии власти взаимосвязаны общеобязательными
нормами федеральной Конституции и взаимной ответственностью.
Закрепленное в ней разграничение полномочий и предметов веде-
ния федеральных органов и органов субъектов Федерации должно
лежать в основе конституций и уставов последних. В связи с этим
126
остро стоит проблема постоянного возобновления и поддержания
единого конституционного пространства в нашей стране, обеспече-
ния соответствия учредительных актов (конституций, уставов) субъ-
ектов Федерации федеральной Конституции.
Суверенитет в Российской Федерации
Суверенитет (от французского «souverainete» — верховная
власть) есть организационно-политический и функциональный, а
также юридический принцип государственной власти, выражаю-
щийся в верховенстве государства на своей территории и его неза-
висимости во внешних сношениях.
Демократизация общества, государственных и общественных
институтов привнесла существенные новации в представления о
суверенитете С демократическим видением организации социума
несовместима доктрина так называемого абсолютного суверенитета,
по которой суверен не ответственен и не несет никаких обязанно-
стей Фундаментальный принцип конституционного статуса зако-
нодательной, исполнительной и судебной ветвей власти заключает-
ся в признании и конституционном закреплении доминирующего
положения в обществе и государстве народа, выступающего в каче-
стве особой юридической личности, которая стоит над всеми вла-
стями и обладает первоначальным и неотчуждаемым верховенством,
является носителем суверенитета и единственным источником вла-
сти в Российской Федерации В силу этого источником государст-
венного суверенитета является суверенитет многонационального
народа Российской Федерации, который, принимая Конституцию и
сохраняя за собой учредительную власть, определяет пределы пол-
номочий учреждаемой ею государственной власти, возлагаемые на
государство обязанности перед народом, различными социальными
структурами, личностью и пр.
Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее
территорию означает, что государственная территория является
пространственным пределом распространения государственной вла-
сти Российской Федерации. Территориальное верховенство госу-
дарственной власти выражается в том, что в пределах территории
Российской Федерации не допускается иной власти, которая могла
бы существовать наряду с нею или вне ее контроля.
Данное положение означает также неделимость суверенитета
Российской Федерации. Именно Российская Федерация выступает
в качестве единого и единственного суверена, обладающего неотчу-
ждаемым верховенством на всей территории Российской Федера-
ции, включающей в себя территории ее субъектов, внутренние воды
и территориальное море, недра и воздушное пространство над ни-
127
ми. Российская Федерация также обладает суверенными правами и
осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исклю-
чительной экономической зоне Российской Федерации.
Таким образом, государственный суверенитет не делится между
Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе претендую-
щими на суверенный статус. Последние обладают при этом рядом
суверенных прав, реализуемых ими самостоятельно, но с соблюде-
нием установленных федеральной Конституцией пределов. Федера-
тивное устройство России служит, с одной стороны, сохранению
многообразия различных регионов, включая национальную госу-
дарственность различных этносов, при безусловном характере об-
щефедерального единства, с другой — такое устройство выступает
способом рационального распределения компетенции и полномо-
чий по вертикали — между Федерацией и ее субъектами.
Территориальное верховенство Российской Федерации распро-
страняется на всех физических лиц — граждан, иностранных граж-
дан, лиц без гражданства, а также юридических лиц, находящихся
на ее территории. В силу этого они подчиняются государственной
власти Российской Федерации, ее законам, органам исполнитель-
ной и судебной власти (за некоторыми изъятиями, установленными
для иностранных дипломатических и консульских представительств
и их сотрудников)
Из суверенитета Российской Федерации вытекает и ее личное
верховенство, простирающееся за пределы ее территории, в отно-
шении граждан Российской Федерации, которые и за пределами
России обладают предусмотренными Конституцией правами, несут
обязанности и пользуются защитой и покровительством Россий-
ской Федерации в установленных в международном общении фор-
Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее
территорию является основой независимости России в междуна-
родных отношениях. Территориальное верховенство государства
проявляется по отношению к остальным государствам и иным
субъектам международно-правовых отношений в пределах принад-
лежащей каждому суверенному государству сферы свободной дея-
тельности Международно-правовые акты, раскрывая содержание
принципа «суверенного равенства, уважения прав, присущих суве-
ренитету», к числу присущих суверенитету государств и охватывае-
мых им прав относят право каждого государства на юридическое
равенство, территориальную целостность, свободу и политическую
независимость. На государствах лежит обязанность уважать право
друг друга свободно выбирать и развивать свои политические, со-
циальные, экономические и культурные системы, равно как и пра-
во устанавливать свои законы и административные правила.
128
Суверенитет государств выражается также в том, что и в рамках
международного права все государства имеют равные права и обя-
занности В связи с этим на государства накладывается обязанность
уважать право друг друга определять и осуществлять по своему ус-
мотрению их отношения с другими государствами согласно между-
народному праву и другим общепризнанным принципам и нормам
этой правовой системы. Важной качественной характеристикой го-
сударственного суверенитета является то, что границы государств
могут изменяться в соответствии с международным правом мирным
путем и по договоренности между ними Государственный сувере-
нитет характеризуется также правом государств по своему усмотре-
нию принадлежать или не принадлежать к международным органи-
зациям, быть или не быть участниками международных договоров,
включая право быть или не быть участниками союзных договоров.
В Заключительном акте 1975 г. особо оговаривается право госу-
дарств на нейтралитет.
Юридическим выражением суверенитета Российской Федера-
ции является верховенство Конституции и федеральных законов на
всей территории Российской Федерации
Нормативное содержание данного конституционного положе-
ния многогранно
Во-первых, оно закрепляет политическое единство многонацио-
нального народа Российской Федерации- Российская Федерация в
политическом отношении является единой государственно-
правовой и международно-правовой системой Гарантией от гипер-
трофии такого единства является признание в ряде положений
Конституции идеологического и политического многообразия и
многопартийности, а также федеративного устройства государства,
формирующего полицентризм публичной власти
Во-вторых, из данного положения вытекает двойственная соци-
ально-юридическая природа Конституции; она является основным
законом государства, регламентирующим поведение субъектов пра-
ва, но одновременно выступает в качестве основного закона обще-
ства, установленного народом и регламентирующего деятельность
государства, определяющего формы институционализации государ-
ственной власти и способы ее осуществления и гарантирующего
общество, различные социальные структуры и личность от произ-
вола государства
В-третьих, в этом положении выражен один из основных при-
знаков конституционного государства, заключающийся в том. что
государственная власть в нем ограничена Речь идет не об объек-
тивной ограниченности любого государства экономическими, соци-
альными или геополитическими факторами, а об установлении
Конституцией и федеральными законами пределов государственной
129
власти, которые последнем не могут быть преодолены правовым
образом. При этом границы проявления суверенитета государства
обусловлены тем, что оно связано Конституцией и законом; органы
государства, учреждения и должностные лица выступают агентами
всего общества и ответственны перед человеком и гражданином;
общепризнанные принципы и нормы международного права и ме-
ждународные договоры Российской Федерации составляют часть
правовой системы Российской Федерации, федеральные власти не
могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов
Федерации и др
В-четвертых, указанное положение связано с федеративной
природой и означает, что федеральная Конституция и законы в си-
лу их верховенства на всей территории Российской Федерации не
нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Феде-
рации; на всей территории государства они действуют прямо и не-
посредственно и не могут быть нулифицированы субъектами Феде-
рации. Следовательно, в случае противоречия учредительных актов
(конституций, уставов), законов и иных правовых актов субъектов
Федерации Конституции РФ и федеральным законам суды, иные
правоприменители обязаны применять федеральную Конституцию
и федеральные законы.
В последнем случае, однако, необходимы некоторые оговорки:
речь идет о верховенстве Конституции РФ и соответствующих ей
федеральных законов; федеральные законы обладают верховенством
на всей территории Российской Федерации, если они приняты по
предметам ведения Российской Федерации или по предметам со-
вместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
В случае противоречия между федеральным законом и норматив-
ным правовым актом субъекта Федерации, если закон издан вне
пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Федерации, действует норма-
тивный правовой акт субъекта Федерации. А это означает, что
субъекты Федерации обладают собственной компетенцией, не про-
изводной от компетенции федеративного государства, а их власть
носит учредительный характер
Часть 3 ст. 4 Конституции об обеспечении Российской Федера-
цией целостности и неприкосновенности своей территории орга-
нично вытекает из территориального верховенства Российской Фе-
дерации. Вопреки распространенному мнению, это положение по-
священо не только внешнеполитическому, межгосударственному,
но и внутригосударственному аспекту суверенитета Российской Фе-
дерации. С точки зрения внутригосударственной характеристики
суверенитета. данное положение означает, во-первых, юридическую
невозможность уступки Российской Федерацией, ее органами и
130
должностными лицами части территории России иностранному го-
сударству, в том числе на основании международного договора; во-
вторых, запрет на создание и деятельность общественных объеди-
нений, цели или действия которых направлены на нарушение цело-
стности Российской Федерации, в-третьих, накладывает на органы
государственной власти, прежде всего Президента РФ и Правитель-
ство РФ, обязанности по принятию необходимых и достаточных
мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимо-
сти и государственной целостности, обороны страны, государствен-
ной безопасности; в-четвертых, невозможность выхода субъекта
Федерации из ее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной
целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исхо-
дящей от субъекта Федераций, — возможность «федеральной ин-
тервенции» или принятия иных мер, достаточных для преодоления
этой угрозы.
Указанное положение Конституции, однако, не препятствует
принятию в Российскую Федерацию или образованию в ее составе
нового субъекта или приращению ее территории с соблюдением
предусмотренных международным правом требований материально-
правового и процедурного характера.
Внешнегосударственный аспект территориальной целостности и
неприкосновенности территории государства получил выражение и
закрепление в ряде универсальных и региональных международно-
правовых актов, а также в двусторонних договорах Российской Фе-
дерации с сопредельными государствами, в том числе в Уставе
ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по
безопасности и сотрудничеству в Европе и принятых в рамках этого
Совещания в последующем документах и пр.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации
и ее субъектов
Конституционно-правовой статус Российской Федерации прежде
всего определяется Конституцией РФ, которая в данной части во-
плотила в себе основные идеи и принципы Декларации о государ-
ственном суверенитете РСФСР от (2 июня 1990 г и Федеративного
договора от 31 марта 1992 г. Важное значение для характеристики
статуса Российской Федерации имеют федеральные конституцион-
ные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Прави-
тельства РФ, государственно-правовые договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъек-
тов Федерации.
I Для статуса Российской Федерации характерно прежде всего
государственное единство, которое не ставится под сомнение нали-
131
чием субъектов Федерации, обладающих самостоятельностью и
полнотой государственной власти в пределах собственного ведения
и компетенции органов государственной власти субъектов Право-
вой основой этого единства является Конституция РФ, определяю-
щая ее в качестве суверенного государства. Суверенитет Российской
Федерации, как отмечалось, распространяется на всю ее террито-
рию, включающую территории всех ее субъектов, внутренние воды
и территориальное море, недра и воздушное пространство над ни-
ми. Кроме того. Российская Федерация обладает суверенными пра-
вами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в
своей экономической зоне в порядке, определяемом федеральным
законом и нормами международного права.
При этом территориальное верховенство Российской Федерации
сопрягается с территориальным верховенством субъектов Федерации.
Федеральные органы государственной власти не вправе по собствен-
ному усмотрению менять границы субъектов Федерации Для изме-
нения границ между субъектами необходимо их взтимное согласие.
При этом в случае изменения границ между субъектами необходимо
утверждение такого изменения Советом Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации (п «а» ст 102 Конституции РФ).
2 Конституционно-правовой статус Российской Федерации ха-
рактеризуется также верховенством на всей территории Российской
Федерации и в правовой системе государства Конституции РФ и
федеральных законов, которые не нуждаются в ратификации или
подтверждении в какой-либо иной форме субъектами Федерации.
Они обладают прямым действием и непосредственно связывают
законодательную и исполнительную власти субъектов Федерации,
федеральные суды, действующие на территории субъектов Федера-
ции, а также суды самих субъектов Федерации.
3. Конституция РФ закрепляет единое федеральное грнжданство.
Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее террито-
рии всеми правами и свободами и несет равные обязанности, преду-
смотренные Конституцией РФ. Отсюда следует, что наличие у граж-
данина Российской Федерации гражданства республики в составе
Российской Федерации (если таковое есть) не влияет на установлен-
ный федеральной Конституцией статус гражданина. При этом заши-
та прав и свобод человека и гражданина является правом и обязан-
ностью как Российской Федерации, так и субъектов Федерации. За-
шита прав граждан Российской Федерации за границей осуществля-
ется органами государственной власти Российской Федерации, ее
дипломатическими и консульскими представительствами
4 Для Российской Федерации характерно наличие единых и
общих для всей Федерации органов государственной власти. Госу-
дарственную власть в Российской Федерации осуществляют Прези-
дент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государст-
132
венная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. На
строго централизованных началах основана и прокуратура Россий-
ской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором РФ
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство ос-
новано на государственной целостности, единстве системы государ-
ственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Федерации. При этом
вторжение органов власти субъектов Федерации в прерогативы Фе-
дерации недопустимо в принципе Что касается федеральных органов
государственной власти, они также, по общему правилу, не вправе
вторгаться в компетенцию субъектов Федерации, за исключением
некоторых экстраординарных ситуаций (чрезвычайное положение,
федеральная интервенция, президентское правление и тл.).
5. Для Российской Федерации характерно наличие единой феде-
ральной системы права, содержащей правовые акты Российской Фе-
дерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а
также общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации Однако такое
единство не только не исключает, но в силу федеративной природы
государства предполагает известную дифференциацию и наличие от-
носительно самостоятельных правовых массивов субъектов Федера-
ции. которые взаимосвязаны в рамках целостного единства.
При этом доминирующее положение в правовой системе Рос-
сийской Федерации занимает федеральная Конституция, обладаю-
щая верховенством по отношению ко всем иным правовым актам,
принимаемым в Российской Федерации, и являющаяся критерием
легитимности любых правовых актов в Российской Федерации
б Необходимостью реализации федеральных функций и реше-
ния общих для Российской Федерации в целом задач обусловлено
наличие федеральной собственности Наряду с ней функционируют
государственная собственность субъектов Федерации и муници-
пальная собственность
7 Важным элементом конституционно-правового статуса Рос-
сийской Федерации является наличие единой для Федерации тамо-
женной, денежной, налоговой и кредитной систем
8 Для Российской Федерации характерно также наличие еди-
ных Вооруженных Сил, призванных осуществлять защиту ее суве-
ренитета и территориальной целостности.
9 Согласно Конституции РФ обшефедеральным государствен-
ным языком является русский язык (ч 1 ст. 68) Вместе с тем рес-
публики в составе Российской Федерации также вправе устанавли-
вать свои республиканские государственные языки. В органах госу-
дарственной власти, органах местного самоуправления, государст-
133
венных учреждениях республик они употребляются наряду с госу-
дарственным языком Российской Федерации Важное значение имеет
конституционная гарантия права всем народам на сохранение родного
языка, сознание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст 68).
10 . Российская Федерация имеет свои государственные символы —
Государственный флаг. Государственный герб и Государственный
гимн Согласно Конституции РФ столицей Российской Федерации
является город Москва
Государственным единством Российской Федерации обусловле-
но разграничение предметов ведения и полномочий между различ-
ными уровнями федеративной системы
Согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации
находятся:
а) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных зако-
нов. контроль за их соблюдением,
б) федеративное устройство и территория Федерации;
в) регулирование и зашита прав и свобод человека и граждани-
на. гражданство в Российской Федерации; регулирование и зашита
прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной ветвей власти, порядка их организации
и деятельности; формирование федеральных органов государствен-
ной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области государственного, экономического, экологи-
ческого, социального, культурного и национального развития РФ;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое,
валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис-
сия, основы ценовой политики; федеральные экономические служ-
бы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; феде-
ральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,
расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб-
щения, информация и связь; деятельность в космосе:
к) внешняя политика и международные отношения РФ, между-
народные договоры РФ, вопросы войны и мира,
л) внешнеэкономические отношения,
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определе-
ние порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной
техники и другого военного имущества, производство ядовитых ве-
ществ, наркотических средств и порядок их использования;
134
и) определение статуса и зашита государственной границы, тер-
риториального моря, воздушного пространства, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа РФ;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное
и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помило-
вание; гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное
процессуальное законодательство; правовое регулирование интел-
лектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая
система и исчисление времени; геодезия и картография; наимено-
вания географических объектов; официальный статистический и
бухгалтерский учет,
с) государственные награды и почетные звания РФ,
т) федеральная государственная служба
По предметам ведения Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, которые имеют в
России прямое действие на всей ее территории (ч. I ст. 76). Феде-
ральные органы исполнительной власти для осуществления своих
полномочий могут создавать свои территориальные органы, назна-
чать соответствующих должностных лиц (ч. I ст 78). Согласно
ст. 79 Конституции Российская Федерация, участвуя в межгосудар-
ственных объединениях, может передавать им часть своих полно-
мочий в соответствии с международными договорами, если это не
противоречит основам конституционного строя России и не влечет
Ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Полномочия, которыми покрываются перечисленные в ст 71
Конституции предметы ведения, составляют исключительную ком-
петенцию Российской Федерации Это означает, что каждое на-
званное полномочие может быть осуществлено только федеральны-
ми властями. Федеральный законодатель, однако, может пересмот-
реть участие субъектов в предметах ведения Федерации и устано-
вить в связи с этим соответствующие полномочия субъектов. Это
означает, что непроницаемость установленных в ст. 71 Конститу-
ции РФ предметов ведения для субъектов Федерации не следует
абсолютизировать.
Согласно ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Федерации находятся;
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик,
уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, облас-
тей, городов федерального значения, автономной области, авто-
номных округов Конституции РФ и федеральным законам;
б) зашита прав и свобод человека и гражданина; защита прав
национальных меньшинств; обеспечение законности, правопоряд-
ка. общественной безопасности, режим пограничных зон;
135
в) вопросы владения, использования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности,
д) природопользование, охрана окружающей среды и обеспече-
ние экологической безопасности; особо охраняемые природные
территории, охрана памятников истории и культуры,
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения: защита семьи, ма-
теринства, отновства и детства; социальная зашита, включая соци-
альное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными
бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
к) административное, административно-процессуальное, трудо-
вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель-
ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура,
нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа
жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы орга-
нов государственной власти к местного самоуправления,
о) координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов России, выполнение ее международных договоров.
Согласно ч 2 ст 72 Конституции РФ ее положения в равной
мере распространяются на всех субъектов Федерации Конкретное
разграничение полномочий в сферах совместного ведения, т.е. опре-
деление полномочий Федерации, с одной стороны, и компетенции ее
субъектов — с другой, осуществляется текущим законодательством
Федерации и ее соглашениями с участниками федеративных отно-
шений.
Согласно ст. 73 Конституции все, что не подлежит исключи-
тельному ведению Федерации и не относится к совместному веде-
нию Федерации и ее субъектов, входит в ведение и относится к
компетенции государственной власти республики, края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
округа
Относительно конституционно-правового статуса субъектов Рос-
сийской Федерации необходимо, прежде всего, отметить, что в со-
ставе Российской Федерации, как отмечалось, обычно различают
три вида субъектов
1) республики, которые согласно Конституции РФ являются го-
сударствами и обладают рядом атрибутов государств. Они образова-
136
ны по национально-территориальному принципу и поэтому их час-
то именуют национально-государственными субъектами Федера-
2) политико-территориальные субъекты Федерации, к числу ко-
торых обычно относят края, области, города федерального значения
(Москва и Санкт-Петербург). В основе их правосубъектности в фе-
деративных отношениях лежит территориальный принцип к поэто-
му их нередко именуют также административно-территориальными
субъектами Федерации;
3) национально-территориальные субъекты Российской Федера-
ции, к которым относят автономную область и автономные округа.
Они были изначально созданы как форма государственно-
правового обеспечения наиболее благоприятных условий развития
народов Дальнего Востока и Крайнего Севера.
Множественность субъектов Федерации не исключает наличия
общих черт их конституционно-правового статуса. Прежде всего все
субъекты РФ являются неотъемлемыми составными частями России
и не обладают правом сецессии, т.е выхода из состава Российской
Федерации
Все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти. При этом, одна-
ко, равноправие субъектов не означает их тождества в государст-
венно-правовом отношении, ибо на статус ряда субъектов сущест-
венное влияние оказывают этнические начала их образования, а
сами эти субъекты являются формой государственно-правового вы-
ражения самоопределения народов и наций в составе Российской
Федерации
Субъекты Российской Федерации самостоятельно образуют орга-
ны государственной власти и обладают на своей территории всей
полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномо-
чий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения. Это означает территориальное
верховенство субъектов Федерации в пределах собственной компе-
тенции, которое сочетается с территориальным верховенством Рос-
сийской Федерации на всей ее территории, и обусловливает наличие
у них учредительной власти, выражающейся в принятии конституций
и уставов, собственного законодательства и тл Вместе с тем они.
располагая рядом суверенных прав, не обладают государственным
суверенитетом, ибо подчинены верховной власти Федерации, а их
международные и внешнеэкономические связи осуществляются в той
мере, в какой это установлено федеральным законом.
При этом, самостоятельно образуя свои органы государственной
власти, субъекты Федерации обязаны действовать в соответствии с
137
закрепленными в федеральной Конституции основами конституци-
онного строя. Государственность субъектов Федерации должна от-
вечать критериям демократического правового федеративного и со-
циального государства, республиканской формы правления, опи-
раться на принципы единства системы государственной власти, а
также осуществления государственной власти на основе разделения
законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекаю-
щей из этого самостоятельности их органов В постановлении Кон-
ституционного Суда РФ от 18 января 1996 г № 2-П по делу о про-
верке конституционности ряда положений Устава (Основного зако-
на) Алтайского края особо подчеркивается, что конституционный
принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты
Российской Федерации в основном исходили из федеральной схе-
мы взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей
власти.
Все субъекты Федерации в равной степени обладают конститу-
ционными гарантиями своего статуса. Статус любого субъекта мо-
жет быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Феде-
рации и соответствующего субъекта согласно федеральному консти-
туционному закону
На всех субъектов Федерации в равной мере распространяется
обязывающая сила принципа территориальной целостности Грани-
цы между субъектами метут быть изменены лишь с их взаимного
согласия, а утверждение такого изменения возложено на Совет Фе-
дерации Федерального Собрания РФ
Все субъекты Российской Федерации в равной мере обладают
правом заключать внугрифедеративные договоры, в том числе о
разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными
органами государственной власти, а также участвовать в междуна-
родных и внешнеэкономических связях, как эго установлено феде-
ральным законом.
Респубшки в составе Российской Федерации. Согласно Конститу-
ции РФ республики являются государствами, и в силу этого они
принимают свои конституции, имеют государственные символы,
отличаются некоторыми особенностями организации государствен-
ной власти (как правило, имеют президента, парламент, правитель-
ство, министерства и тл), вправе устанавливать свои государствен-
ные языки. Некоторые республики ввели свое гражданство, кото-
рое, однако, не сказывается на единстве и равенстве конституцион-
ного статуса граждан Российской Федерации, проживающих на
территории соответствующей республики Республики самостоя-
тельно утверждают государственную символику, почетные звания и
государственные награды.
138
Края, обюсти, города федерального значения являются государст-
венно-территориальными образованиями. Их статус определяется
принимаемыми их законодательными (представительными) органа-
ми уставами, которые по юридической силе и значимости равно-
значны конституциям республик. Края, области, города федераль-
ного значения, будучи равноправны с республиками, а по экономи-
ческому потенциалу, численности населения и т.п. опережая мно-
гие из них, в отличие от республик, не имеют своего гражданства,
не вправе устанавливать государственные языки и т.д. Эти разли-
чия, однако, обусловлены либо территориальным принципом их
организации, либо носят скорее терминологический характер (пре-
зидент, парламент и т.п.).
Автономная область и автономные округа в своем конституци-
онно-правовом статусе существенно отличаются от иных субъектов
Федерации. Созданные как государственно-правовая форма обеспе-
чения малочисленным народам условий для их сохранения и разви-
тия, в настоящее время они во многом утратили это качество.
Еврейская автономная область входит в Российскую Федерацию
непосредственно Автономные округа традиционно входят в состав
края или области Только Чукотский автономный округ в 1992 г
вышел из состава Магаданской области и непосредственно входит в
состав Российской Федерации
Согласно Конституции РФ отношения автономного округа, вхо-
дящего в состав края или области, и края или области могут регули-
роваться федеральным законом или договором между органами госу-
дарственной власти автономного округа и органами государственной
власти соответствующего края или области. Кроме того, по представ-
лению органов государственной власти автономного округа может
быть принят федеральный закон об этом округе, что не препятствует
ему иметь свой устав и в нем закреплять свой статус, организацию
государственной власти и пр. Автономии наравне с другими субъек-
тами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального
Собрания РФ (по два представителя от каждого субъекта), а также
представлены в Государственной Думе.
5.5. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам федеративного устройства
Принципы федеративного устройства Статус субъектов Россий-
ской Федерации
I Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя
суверенитета и источника власти помимо многонационального на-
рода России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного
139
государственного суверенитета помимо суверенитета Российской
Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конститу-
ции РФ, исключает существование двух уровней суверенных вла-
стей. находящихся в единой системе государственной власти, кото-
рые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допуска-
ет суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Фе-
дерации
Конституция РФ связывает суверенитет Российской Федерации,
ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также консти-
туционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в
составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке
договора, а с волеизъявлением многонационального российского
народа — носителя и единственного источника власти в Россий-
ской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и само-
определения народов, конституировал возрожденную суверенную
государственность России как исторически сложившееся государст-
венное единство в ее настоящем федеративном устройстве.
Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверени-
тете предопределяет характер федеративного устройства, историче-
ски обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не
обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Рос-
сийской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст 3, 4, 5, 15
(ч 1), 65 (ч 1), 66 и 71 (п «б») Конституции РФ в их взаимосвязи,
республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса
суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих кон-
ституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойст-
вами суверенного государства, даже при условии, что их суверени-
тет признавался бы ограниченным.
... Признание за республиками суверенитета, при том что все
другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило
бы конституционное равноправие субъектов Российской Федера-
ции, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, по-
скольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверени-
тетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверен-
ным государством.
Следовательно, использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции РФ
применительно к установленному ею федеративному устройству
понятия «республика (государство)» не означает, в отличие от Фе-
деративного договора от 31 марта 1992 г., признание государствен-
ного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь
отражает определенные особенности их конституционно-правового
140
статуса, связанные с факторами исторического, национального и
иного характера.
(Исходя из конституционных принципов, установленных в
ст. 4 (ч. 2), 5 (ч. 3), 15 (ч. 1 и 4), 67 (ч. 1) и 79 Конституции РФ),
все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том
числе конституции республик, не должны противоречить Консти-
туции РФ...
Приоритет положений Конституции РФ имеет место при опре-
делении как статуса субъектов Российской Федерации, так и пред-
метов ведения и полномочий органов государственной власти Рос-
сийской Федерации и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.
. Положения Федеративного договора, предусматривавшие су-
веренитет республик и позволявшие тем самым обосновывать огра-
ничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-
правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конститу-
циях ряда республик, не могут действовать и не подлежат примене-
нию как противоречащие Конституции РФ..
Статья 66 (ч. 5) Конституции РФ предусматривает, что статус
субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному
согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с
федеральным конституционным законом. Однако из этого не сле-
дует, что он не устанавливается самой Конституцией РФ. именно
Конституция РФ является актом, определяющим такой статус, а
любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также
федеральный конституционный закон по своей юридической силе
не могут быть выше Конституции РФ, что вытекает из ее ст 4 и 15,
а также п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные поло-
жения»..
(Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.
№ 10-П по делу о проверке конституционности отдельных поюжений
Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (предс паеительных) и испол-
нительных органов государственной власти субъек пов Российской Фе-
дерации»; подпункт 2.1, абзац 3 подпункта 2.2 мотивировочной час-
2 Государственные языки республик — один из элементов кон-
ституционного статуса этих субъектов Российской Федерации, ко-
торый определяется Конституцией РФ и конституцией республики
(ч. I ст 66 Конституции РФ) и вместе с тем обусловлен федератив-
ным устройством Российской Федерации, основанном на ее госу-
дарственной целостности, единстве системы государственной вла-
сти. разграничении предметов ведения и полномочий между орга-
141
нами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, равно-
правии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3
ст 5 Конституции РФ)
В силу указанных принципов федеративного устройства и исхо-
дя из того, что Конституция РФ относит установление основ феде-
ральной политики и федеральные программы в области культурного
и национального развития Российской Федерации, в том числе ос-
нов государственной языковой политики и содействие развитию
государственных языков республик, к ведению Российской Федера-
ции (п «6», ее» ст 71), федеральный законодатель вправе урегули-
ровать принципиальные вопросы статуса государственных языков
республик, затрагивающие интересы всей Российской Федерации и
конституционные права и свободы граждан, а также определить
общие принципы правового регулирования этих языков, к которым
должны предъявляться особые требования по сравнению с иными
языками, не имеющими статус государственных...
Установив единую графическую основу алфавитов государст-
венного языка Российской Федерации и государственных языков
республик (кириллицу),.. федеральный законодатель не исключил
возможность изменения графической основы алфавитов государст-
венных языков республик, употреблявшейся ими на момент приня-
тия Конституции РФ При этом он не вправе действовать произ-
вольно. по своему усмотрению. Такое изменение допустимо, если
только оно преследует конеппуционно значимые цели, отвечает
историко-культурным, социальным и политическим реалиям, а
также интересам многонационального народа Российской Федера-
ции. Решение этого вопроса республикой в одностороннем поряд-
ке, без учета вытекающих из Конституции РФ требований и гаран-
тий в языковой сфере, могло бы привести не только к ослаблению
федеративного единства, нарушению полномочий Российской Фе-
дерации в языковой сфере, но и к ограничению конституционных
прав и свобод граждан, в том числе проживающих за пределами
республики, для которых данный язык является родным, на поль-
зование родным языком, на свободный выбор языка общения, вос-
питания, обучения и творчества, на участие в культурной жизни, на
доступ к культурным ценностям, многие из которых созданы на
основе исторически сложившейся письменности.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г.
№ 16-П по делу о проверке конституционности поюжений пункта 2
ст 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Респубтки
Татарстан», ч. 2 статьи 9 Закона Респубгики Татарстан «О госу-
142
дарственных языках Республики Татарстан и других языках в Респуб-
лике Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Респуб/ики Татарстан
«Об образовании» и пункта 6 ст. 3 Закона Российской Федерации
«О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражда-
нина СИ Хапугина и запросами Государственного Совета Реапбшки
Татарстан и Верховного Суда Респубзики Татарстан; пункт 4, абза-
цы 2 и 3 пункта 4 2 мотивировочной части).
3.. Конституционные положения /ст. I (ч. I), 3, 4 (ч. I и 2), 5
(ч. 3) и 15 (ч. I) Конституции РФ/, закрепляющие конституционно-
правовой статус Российской Федерации как суверенного государст-
ва, основанного на принципах демократии, верховенства права, фе-
дерализма, предопределяют необходимость соответствующего орга-
низационно-правового механизма достижения фундаментальных
целей, провозглашенных многонациональным народом Российской
Федерации при принятии Конституции РФ (в ее преамбуле)
Исходя из этих целей и с учетом вытекающего из Конституции
РФ требования о балансе конституционно защищаемых ценностей
и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом
конкретном этапе развития своей государственности самостоятель-
но корректирует установленный ею государственно-правовой меха-
низм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства сис-
темы государственной власти и разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации Такое правомочие как неотъемлемый элемент
конституционно-правового статуса Российской Федерации обуслов-
лено ее государственным суверенитетом, полнота которого изна-
чально принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъ-
ектам, чем обусловливается и характер федеративного устройства
Российской Федерации (Постановииие Конституционного Суда РФ
от 7 июня 2000г № Ю-П ..) (Постановление Конституционного Су-
да РФ от 2! декабря 2005г. № 13-П по делу о проверке конституци-
онности отдельных по жжений Федерального закона «Об общих прин-
ципах организации законодательных (представительных) и исполни-
тельных органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации» в связи с жалобами ряда граждан; абзацы 2 и 3 пункта 2 мо-
тивировочной части).
Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами.
I Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворче-
ских полномочий федерального законодателя и законодателей субъ-
ектов Российской Федерации по предметам совместного веления
143
Причем, по смыслу ст. 72 (ч. 2 и 5) Конституции РФ, до издания
федерального закона по тому или иному предмету совместного ве-
дения субъект Российской Федерации вправе принять собственный
закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания феде-
рального закона такие акты должны быть приведены в соответствие
с федеральным законом
Федеральный закон как нормативный правовой акт общего дей-
ствия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного
ведения, определяет права и обязанности участников правоотноше-
ний, в том числе полномочия органов государственной власти, и
тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11
(ч. 3), 72 (п. «в», «г», «д» и «к» ч. 1), 76 (ч 2 и 5) и 94 Конституции
РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять зако-
нодательное регулирование вопросов, относящихся к данным пред-
метам совместного ведения, определять соответствующие конкрет-
ные полномочия и компетенцию органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации..
С принятием Конституции РФ (положения) Федеративного
договора могут применяться лишь с учетом требований Консти-
туции РФ, в том числе сс ст 3, 5 (ч 1) и 4 (ч. 2). а также абз. 4 п 1
Заключительных и переходных положений .
Таким образом, действительный смысл положения ч. 2 ст. 76
Конституции РФ не может быть понят в отрыве от других консти-
туционных положений. Данная статья ре1улирует не вопрос о том,
вправе ли федеральные органы государственной власти издавать
нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как
действует федеральный закон и как соотносится с актами, прини-
маемыми субъектами Российской Федерации...
(Положения ч. 1, 2 ст. 76 Конституции РФ не могут рассматри-
ваться как исключающие принятие Российской Федерацией в сфе-
рах своего исключительного и совместного ведения подзаконных
нормативных правовых актов)
(Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998г.
№ l-П по дезу о проверке конституционности Лесного кодекса Рос-
сийской Федерации; абзацы 5 и 6 пункта 4, 3 пункта 5, 7 I пункта 6
мотивировочной части)
2 Приоритет положений Конституции РФ имеет место при оп-
ределении как статуса субъектов Российской Федерации, так и
предметов ведения и полномочий органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти ее субъ-
ектов. Следовательно, содержащееся в ст. II (ч. 3) Конституции РФ
положение о том, что разграничение предметов ведения и полно-
144
мочий между органами государственной власти Российской Феде-
рации и органами государственной власти ее субъектов осуществля-
ется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров
о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает,
что все указанные договоры должны соответствовать Конституции
РФ, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разде-
ление суверенитета Российской Федерации исключается.
... По смыслу ст. 73 Конституции РФ, во взаимосвязи с ее ст. 3,
4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республи-
ки как субъекта Российской Федерации в указанных пределах (вне
пределов ведения Российской Федерации и полномочий Россий-
ской Федерации по предметам совместного ведения) не означает,
что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государ-
ства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения,
в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявле-
ния республик, а из Конституции РФ как высшего акта суверенной
власти всего многонационального народа России
(Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г
№ 1О-П по делу о проверке конституционности отдельных почоже-
ний Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об об-
щих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации»; абзац 10 подпункта 2.1, подпункт 2 3 мотивиро-
вочной части).
3 Статья 72 (п «н» ч. 1) Конституции РФ относит установление
общих принципов организации местного самоуправления к совме-
стному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позво-
ляет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий
конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере, если
этому не препятствуют Конституция РФ и федеральные законы.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000г.
№ 15-П по делу о проверке конституционности отдельных по южений
Ус пава (Основного закона) Курской обчаапи в редакции Закона Кур-
ской об части от 22 марта 1999 г «О внесении изменений и дополне-
ний в Устав (Основной закон) Курской обчаспи»; абзац 3 пункта 3
мотивировочной части)
4. Участие субъектов Российской Федерации в процессе приня-
тия решений на федеральном уровне — с тем чтобы более полно
обеспечивался учет их потребностей и законных интересов (в соци-
ально-экономическом развитии, в области общественной безопас-
ности, традиционного образа жизни малочисленных этнических
общностей и тш.) — при условии, что такое участие носит субсиди-
ей
арный характер, осуществляется в форме предварительного согла-
сования, не предопределяющего окончательное решение вопроса,
т е. не предполагает передачу соответствующего федерального пол-
номочия субъекту Российской Федерации, не может рассматривать-
ся как нарушение установленного Конституцией РФ разграниче-
ния предметов ведения и полномочий между органами государст-
венной власти Российской Федерации и ее субъектов
(Постановление Конституционного Суда РФ от !2 ноября 2003 г.
№ 17-ГТ по делу о проверке конституционности ряда тпонсений ст.
19 Федерального закона «О государственной регулировании производст-
ва и оборота этилового спирта, алкогогъной и спиртосодержащей про-
дукции», абзац 4 пункта 3 мотивировочной части}
5. В силу Конституции РФ законодатель субъекта Российской
Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Фе-
дерации, но по вопросам совместного ведения Российской Феде-
рации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять пра-
вовое регулирование при отсутствии соответствующего федераль-
ного закона либо в случаях неурегулирования в федеральном за-
коне тех или иных общественных отношений; при этом должны
быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии
законов и иных нормативных актов субъектов Российской Феде-
рации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод чело-
века и гражданина (Данная правовая позиция Конституционного
Суда РФ выражена в постановлениях от I февраля 1996 г. № 3-
Л..., от 16 октября 1997 г. № 14-П... и от 3 ноября 1997 г. № 15-П
и нашла закрепление в законодательстве).
(Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г.
№ 19- П по делу о проверке конституционности отдегьных по гожений
Закона Ивановской обнести от 13 мая 1999 г. «О муниципальной
службе Ивановской обгасгпи» в связи с запросом Законодательного
Собрания Ивановской об гости; абзац 4 пункта 3 мотивировочной
части).
6. . По смыслу ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее
ст. II, 76, 77 и 78, законами и иными нормативными правовыми
актами субъектов Российской Федерации, не могут передаваться,
исключаться или иным образом перераспределяться установленные
Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и
полномочия федеральных органов исполнительной власти. При
этом органы государственной власти субъектов Российской Феде-
рации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих обще-
федеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку
такое участие предусмотрено и допускается федеральными закона-
145
ми, иными нормативными правовыми актами федеральных органов
государственной власти
(Постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 г.
№ I-П по делу о проверке конституционности ч 2 ст. 16 Закона
Псковской области «О защите насе/сния и территории от чрезвычай-
ных ситуаций природного и техногенного характера» в связи с запро-
сом Администрации Псковской области; абзац 2 пункта 2 мотивиро-
вочной части).
Разграничение погномочий в экономической сфере.
I- Положения Конституции РФ, закрепляющие полномочия
Российской Федерации по регулированию финансовых отношений,
находятся в непосредственной связи с ее положениями, устанавли-
вающими финансово-правовой статус субъектов Российской Феде-
рации и муниципальных образований...
Из конституционных положений вытекает обязанность феде-
рального законодателя обеспечить в процессе финансового регули-
рования такую регламентацию финансовых отношений, при кото-
рой достижение конституционной цели — экономического обеспе-
чения государственного единства и государственной целостности
Российской Федерации — не должно приводить к умалению фи-
нансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
Публичный характер бюджетно-правового регулирования не ис-
ключает в то же время применения к бюджетным отношениям по-
ложений гражданского законодательства, но только в случаях, пря-
мо предусмотренных федеральным законодательством..
Публичное предназначение средств бюджета обусловливает тре-
бования к их целевому использованию, что может быть осуществ-
лено путем установления федеральным законодателем специальных,
имеющих императивный характер, правил, относящихся к выбору
соответствующим субъектом конкретной правовой формы обслужи-
вания счетов бюджетов.. Извлечение дополнительной экономиче-
ской выгоды в результате операций со средствами бюджетов не мо-
жет являться целью финансовой деятельности государства и мест-
ного самоуправления .
В правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, предусмот-
ренном взаимосвязанными положениями п. 2 ст. 155 и п 2 ст. 156
Бюджетного кодекса РФ, бюджетные права сохраняются за их но-
сителями. Данными положениями определяется лишь субъект об-
служивания счетов бюджетов (Банк России либо кредитные органи-
зации), что не влечет ни ограничения права собственности субъек-
147
тов Российской Федерации и муниципальных образований на соот-
ветствующие бюджетные средства, ни ограничения их бюджетных
полномочий, включая полномочия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправле-
ния по самостоятельному исполнению бюджетов Поэтому сами по
себе взаимосвязанные положения п. 2 ст 155 и п. 2 ст. 156 Бюд-
жетного кодекса РФ — как содержащие в качестве общего правила
предписание об обслуживании счетов бюджетов в учреждениях
Банка России — не могут рассматриваться как противоречащие
Конституции РФ.
В то же время федеральным законом могут предусматриваться
дифференцированные подходы к регулированию вопросов обслу-
живания счетов бюджетов субъектов Российской Федерации, кото-
рые во всяком случае должны иметь в своей основе объективно
обусловленные социально-экономические критерии развития тех
или иных субъектов Российской Федерации Общеправовые требо-
вания непротиворечивости, ясности, определенности правового ре-
гулирования предполагают в этом случае необходимость установле-
ния как критериев отнесения субъектов Российской Федерации к
недотаиионным, дотационным (высокодотационным), так и требо-
ваний, предъявляемых к сторонам и условиям заключения догово-
ров об обслуживании счетов бюджетов субъектов Российской Феде-
рации в кредитных организациях При этом конституционные тре-
бования о правовой определенности норм в таких случаях относят-
ся не только к содержанию, но и к надлежащей форме правового
(Действующее) регулирование организации территориальных
учреждений Банка России само по себе не может рассматриваться
как нарушающее установленный Конституцией РФ принцип рав-
ноправия субъектов Российской Федерации... или конституционные
права местного самоуправления
Положение же о «невозможности выполнения учреждениями
Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов» — в
отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосред-
ственно в законе — должно рассматриваться как означающее фак-
тическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из
нормативных правовых актов. — и юридически признанную невоз-
можность осуществления учреждениями Банка России обслужива-
ния счетов бюджетов. Если обстоптельств, объективно препятст-
вующих территориальному учреждению Банка России в выполне-
нии функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, дан-
ное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом го-
148
^'дарственной власти субъекта Российской Федерации или органом
местного самоуправления соответствующего договора
Само по себе установление федеральным законодателем воз-
можности применения мер принуждения — в рамках действующего
финансового регулирования — за открытие счетов бюджета в кре-
дитных организациях при наличии на соответствующей территории
отделений Банка России не противоречит Конституции РФ При
этом в выборе принудительных мер законодатель ограничен требо-
ваниями справедливости, соразмерности и иными консттпуиион-
ными и общими принципами права.
(Посгяановкние Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г.
№ 12 П по делу о проверке конституционности пункта 2 ап. 155,
пунктов 2 и 3 ст. 156 и абзаца 22 ст. 283 Бюджетного кодекса Рос-
сийской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-
Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красно-
ярского краевого суда и Арбитражного суда Респуогики Хакасия; абза-
цы 4 и 7 пункта 2.1, 5 пункта 2.2, 2, 8, 10, 13 и 14 пункта 3, 3 пунк-
та 4 мотивировочной части).
2. Единый государственный фитосанитарныи надзор и контроль
предполагает формирование единой федеральной политики, единой
нормативной базы и централизованной системы действующих на
всей территории Российской Федерации органов, обеспечивающих
карантин растений Однако это не означает отсутствие у субъектов
Российской Федерации возможности участвовать в реализации Фе-
дерального закона «О карантине растений» и тем более — в обеспе-
чении зашиты закрепленных ст. 41 и 42 Конституции РФ прав гра-
ждан на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду и дос-
товерную информацию о ее состоянии. Такая возможность вытека-
ет из Конституции РФ /ее ст. 67 (ч. 1), 71, 72, 73 и 77 (ч. 2).
(Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2005 г-
№ 2-П по деду о проверке конституционности поиокении статьи 4 и
части 2 статьи 9 Федерального закона «О карантине растений» в
связи с запросом Законодательного Собрания Краснодарского края;
абзац 4 пункта 2 мотивировочной части).
3 . При осуществлении нормативного регулирования в области
разграничения государственной собственности федеральный зако-
нодатель — исходя из разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации и из того, что
объем, пределы и особенности конкретных полномочий (этих орга-
нов) по вопросам разграничения государственной собственности
обусловлены особенностями государственной собственности, ее
предназначением как экономической основы для осуществления
148
функций государства и реализации полномочий (названных орга-
нов), — правомочен отнести объекты государственной собственно-
сти к соответствующему уровню (виду) — федеральной собственно-
сти или собственности субъектов Российской Федерации, а также
установить порядок передачи имущества, в том числе на безвоз-
мездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому
В то же время имущество, передаваемое в процессе разграни-
чения собственности между Российской Федерацией и ее субъекта-
ми, остается государственной собственностью и должно использо-
ваться органами государственной власти не иначе как для осущест-
вления ими своих полномочий в конституционно установленных
целях.
... (Разграничение государственной собственности и передача в
связи с этим имущества не должны быть произвольными).
.. Отношения по передаче имущества, находящегося в государ-
ственной собственности, обусловливаемые разграничением публич-
но-властных полномочий,... представляют собой систему публично-
правовых властных отношений, одновременно субординационных и
координационных по своему характеру Именно в силу этого дан-
ные отношения гражданским законодательством , по общему пра-
вилу. не регулируются (Разграничение государственной собствен-
ности и регламентация передачи в связи с этим имущества осуще-
ствляется посредством специальных норм).
При этом, по смыслу ст. 5 (ч. 3), 8 (ч. 2), и (ч 2), 55 (ч 3), 71
(п. «д»), 72 (п. «г» ч. 1) и 73 Конституции РФ, федеральным зако-
ном — как нормативным правовым актом общего действия, прини-
маемым в сфере совместного ведения и определяющим конкретные
полномочия и компетенцию органов государственной власти Рос-
сийской Федерации и ее субъектов по вопросам разграничения го-
сударственной собственности и передачи имущества в результате
разграничения полномочий между названными органами, — право
собственности субъектов Российской Федерации может быть огра-
ничено, если такое ограничение необходимо для защиты конститу-
ционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем консти-
туционно значимым целям, ради которых оно вводится. Федераль-
ным законом, разграничивающим государственную собственность и
устанавливающим порядок передачи имущества в результате раз-
граничения публично-властных полномочий, должен быть обеспе-
чен баланс интересов Российской Федерации и интересов ее субъ-
ектов...
... Разрешение вопроса о перечне объектов передаваемого иму-
щества должно осуществляться в соответствии с федеральными за-
конами, принимаемыми в пределах ведения Российской Федера-
150
ции. а также издаваемыми по предметам совместного ведения фе-
деральными законами и принимаемыми в соответствии с ними за-
конами и иными нормативными правовыми актами субъектов Рос-
сийской Федерации путем осуществления органами государствен-
ной власти Российской Федерации и ее субъектов соответствующей
правоприменительной деятельности..
По смыслу.. положений ч 11 ст. 154 Федерального закона от
22 августа 2004 г. № 122-ФЗ , безвозмездная передача государст-
венной собственности предполагает необходимость согласованных
действий соответствующих органов государственной власти Рос-
сийской Федерации и ее субъектов. Тем самым федеральный за-
конодатель. обеспечивая во исполнение предписаний Конститу-
ции РФ баланс интересов Российской Федерации и интересов ее
субъектов, исключил возможность принятия федеральным орга-
ном исполнительной власти решения о безвозмездной передаче
того или иного имущества, находящегося в собственности субъек-
та Российской Федерации, в федеральную собственность в одно-
стороннем порядке
.. Закрепленный в ч 11 ст. 154 Федерального закона от 22 авгу-
ста 2004 г № 122-ФЗ порядок безвозмездной передачи в федераль-
ную собственность имущества, находящегося в собственности субъ-
ектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномо-
чий между органами государственной власти Российской Федера-
ции и ее субъектов предполагает необходимость волеизъявления
субъектов Российской Федерации на такую передачу, достижение
договоренностей между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и не допускает принудительное отчуждение имущества,
находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, а
потому не может рассматриваться как нарушающий конституцион-
ные правомочия субъектов Российской Федерации и гарчнтии госу-
дарственной собственности субъектов Российской Федерации, в
том числе вытекающие из ст 5 (ч 3), 8 (ч. 2), 35 (ч. 2 и 3), 55 (ч- 3)
и 72 (п. «г» ч. I) Конституции РФ в их взаимосвязи
(Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006г.
№ S-П ио делу о проверке конституционности ряда по жжений части
Н статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федера-
ции и признании утратившими силу некоторые законодательных ак-
тов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов
«О внесении изменений и доюзнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и испоз-
нительных органон государственной власти субъектов Российской Фе-
151
дерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния е Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Мо-
сквы; абзацы 2—4 пункта 2.1, 2, 4 и 5 пункта 2.2, 5 пункта 3.1, 3
пункта 3 2, пункт 3 4 мотивировочной части)
Постанов гения Конституционного Суда РФ по организации госу-
дарственной власти в России
Принцип разде гения и взаимодействия властей
1 Осуществление некоторых функций (присущих государствен-
ным органам) каким-либо общественным объединением при деле-
гировании их правомочным государственным органом допустимо.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 28 апреля 1992 г.
Ns 4-П по делу о проверке конституционности постановления Прези-
диума Верховного Совела Российской Федерации от 3 февраля 1992 г.
«О Всероссийском агентстве по авторским правам»; абзац 9 мотиви-
ровочной части).
2 . Осуществление (парламентом) полномочий (относительно
конкретного государственного предприятия) противоречит принци-
пу разделения законодательной, исполнительной и судебной вла-
стей, а также установленному Конституцией разграничению компе-
тенции между высшими органами государственной власти..
Решение парламентом вопросов спорного юридического харак-
тера является вторжением в полномочия судебной власти. Решение
парламентом вопросов, относящихся к судебной юрисдикции, ог-
раничивает в то же время конституционное право на судебную за-
(Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1993 г.
Ns 10-П по делу о проверке конституционности постановления Вер-
ховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 г. «О газете
«Известия», абзацы 2 и 3 пункта 1, пункт 2 мотивировочной части).
3 Разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве
одной из основ конституционного строя для Российской Федерации
в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организа-
ции государственной власти в ее субъектах.
Разделение единой государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную предполагает установление такой сис-
темы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исклю-
чает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечи-
вает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и по-
временно — их взаимодействие.
Органы законодательной и исполнительной ветвей власти в
пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга,
каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия од-
ной власти по прекращению деятельности другой допустимы только
152
при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечивае-
мой на основе законодательных решений...
Принятие и промульгация законов одним и тем же органом на-
рушили бы баланс властей в сфере законотворчества..
Не может рассматриваться как нарушающее принцип разделе-
ния властей представление докладов, посланий и других сообще-
ний, имеющих информационный характер
(Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г.
№ 2-П по делу о проверке конституционности поюжении Устава
(Основного закона) Алтайского края, абзацы 2—4 пункта 3, 3 и две-
надцатый пункта 6 мотивировочной части)
4 Само по себе это право законодателя (на участие в формиро-
вании исполнительного органа власти) как один из элементов сис-
темы сдержек и противовесов, дающий ему возможность влиять на
исполнительную власть, не противоречит основам конституционно-
го строя Российской Федерации. Важно, однако, как эта возмож-
ность конкретизируется в (Уставе)... Освобождение от должности
(заместителей главы и руководителей органов Администрации об-
ласти) с согласия Думы фактически лишает Администрацию облас-
ти возможности действовать в качестве самостоятельного исполни-
тельного органа государственной власти в условиях разделения вла-
стей, что не соответствует ст. 10 Конституции РФ.
(Постановление Конституционного Суда РФ от I февраля 1996 г.
Ns 3-П по бегу о проверке конституционности ряда положений Уста-
ва — Основного закона Читинской области; пункт 5 мотивировочной
части).
5... Обязанность исполнительной власти отчитываться по опре-
деленным вопросам перед представительной властью вытекает из
природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон
Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полно-
мочий /органа законодательной власти/, в том числе в определении
форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоя-
тельности исполнительного органа власти, что несовместимо с
принципом разделения властей.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997г.
Ng 19-П по делу о проверке конституционности ряда поюжении Ус-
тава (Основного закона) Тамбовской об гости; абзац 2 пункта 10 мо-
тивировочной части).
6 Указание на то, что местные представительные органы явля-
ются органами власти, само по себе не свидетельствует об их госу-
дарственной природе Публичная власть может быть и муници-
пальной.
153
(Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.
Ns 3-П по делу о проверке конституционности ст 80, 92, 93 и 94
Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от
31 октября 1994 г «Об органах исполнительной власти в Республике
Коми»; абзац 4 пункта 2).
1 Принцип разделения властей предполагает не только распре-
деление властных полномочий между органами различных ветвей
государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей
власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие.
В том виде, как он закреплен в Конституции РФ. данный принцип
не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в
одном органе, а следовательно, и совмещения депутатского мандата
с занятием должности на государственной службе.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998г.
N? 16-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 28
Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Ко-
ми»; абзац 3 пункта 2 мотивировочной части).
8. Правовая логика ст HI Конституции РФ, рассматриваемой
во взаимосвязи с ее ст. 83 (п. «а»), 84 (п «б») и 103 (л. «а» ч 1).
заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной
власти в Российской Федерации на законодательную, исполнитель-
ную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) не допускать их противо-
борства, которое не согласуется с тем. что единственным источни-
ком, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими
суверенитета является многонациональный народ Российской Фе-
дерации (преамбула, ст. 3, ч. I и 2)
(Постановление Конституционного Суда РФ от И декабря 1998 г.
Ns 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи И! Кон-
ституции РФ; абзац 3 пункта 2 мотивировочной части).
9 Под системой федеральных органов законодательной, испол-
нительной и судебной ветвей власти, установление которой отнесе-
но к ведению Российской Федерации (п. «г», ст. 71 Конституции
РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных ор-
ганов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из
разграничения полномочий при осуществлении законодательных,
исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих
властей, систему взаимных сдержек и противовесов .
.. Само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению
Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) не означает не-
возможности его урегулирования иными помимо закона норматив-
ными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключа-
154
ет эго, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно
федерального конституционного либо федерального закона.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г.
№ 2-П по дечу о толковании статей 7! (п. «г»), 76 (ч. I) и Н2 (ч. I)
Конституции РФ; абзацы 4 пункта 2. 5 пункта 3 мотивировочной
части).
10. Контрольная функция, как следует из правовой позиции
Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от
I декабря 1997 г № 18-П... присуща всем органам государственной
власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конститу-
цией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Феде-
рации, федеральными законами, что предполагает их самостоятель-
ность при реализации этой функции и специфические для каждого
из них формы ее осуществления
(Постанов зение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г.
№ 14-П по делу о проверке конституционности отдепных поюмений
части 2 статьи 89 Нсиогосого кодекса Российской Федерации в связи
с жалобами граждан АЛ. Егорова и Н.В. Чуева; абзац 3 пункта 2
мотивировочной части).
155
Глава 6
ИНСТИТУТ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
6.1. Общее понятие главы государства
6.2. Монарх и условия престолонаследия
6.3. Президент
6.4. Конституции»*) статус Президента России
6.5. Постгнселетя Коститут^юнтсго Суда РФ по вопросам конститу-
ционного статуса Президента России
6.1. Общее понятие главы государства
В мире нет ни одного современного государства, где не сущест-
вовал бы институт главы государства Главой государства является
должностное лицо или орган государства, занимающий высшее ме-
сто в иерархии институтов власти
Институты власти, даже при развитой правовой системе, не могут
(по крайней мере, пока) обойтись без гаранта фундаментальных цен-
ностей государственности Даже если речь идет о символическом
главе государства (однако легитимном), т.е не обладающем реаль-
ными полномочиями, тем не менее, такой глава государства олице-
творяет суверенитет государства, его территориальную целостность,
единство власти Также значение главы государства состоит в его
потенциальной способности (в ожидании от него) становиться выс-
шей инстанцией в кризисных ситуациях, с которыми сталкивается
или может столкнуться любое государство. В зависимости от формы
правления, государства и политического режима, политической сис-
темы, конституционных полномочий глава государства может быть
единоличным, как монарх, наследующий свою должность в установ-
ленном порядке, или как монарх, назначаемый своей семьей — пра-
вящей династией, или как монарх, избранный на определенный срок
из числа монархов субъектов федерации
В республиках главой государства является президент, избирае-
мый гражданами, парламентом или представительной коллегией на
определенный период времени Также глава государства может быть
коллегиальным органом.
6.2. Монарх и условия престолонаследия
Монарх — глава государства в странах с монархической формой
правления, занимающий этот пост в порядке престолонаследия
Призываемое на престол лицо должно принадлежать к правящей
156
или правившей династии, поэтому в правовой литературе нередко
указывается, что монархия правит «по собственному праву» и по-
жизненно
На это обстоятельство ранее нередко указывалось в конституци-
ях; в современных актах нередко указывается на производный ха-
рактер власти монарха. Так, согласно ст. 1 Конституции Японии
1947 г. статус императора «определяется волей всего народа, кото-
рому принадлежит суверенная власть» Также монарх всегда имеет
официальный титул, принадлежащий только ему (император, ко-
роль, султан, шейх и др ), право на двор, символы власти (корону,
скипетр, державу, печать и тл), регалии, право на получение ци-
вильного листа (государственное содержание), право на церемониал
(самый сложный и таинственный церемониал — особые процедуры,
регламент поведения установлен в Японии, в Европе — в Велико-
британии; самый простой и скромный — в скандинавских странах)
Данные исключительные права, сопутствующие должности мо-
нарха, существуют помимо его полномочий. Специфика положения
любого монарха состоит в том, что его особа является неприкосно-
венной . Это значит, что никакой властью в государстве монарх не
может быть привлечен к ответственности. Однако неприкосновен-
ность особы монарха не может быть истолкована как его безответ-
ственность. С него не снимается обязанность соблюдать конститу-
цию страны. Соответственно, он отвечает за конституционность и
целесообразность своих действий Для того чтобы воспрепятство-
вать монарху нарушать законы, конституции имеют положения о
том, что решения монарха приобретают юридическую силу лишь
тогда, когда они контрассигнованы, т.е подписаны премьер-
министром или министром, которые тем самым принимают на себя
юридическую и политическую ответственность за данный акт мо-
нарха Контрассигнатура — это вторая подпись на акте, который
исходит от монарха. Отсутствие контрассигнатуры делает такой акт
недействительным
В абаиютной монархии, каких уже почти не осталось, глава го-
сударства сосредоточивает в своих руках не только всю исполни-
тельную, но и законодательную власть, поскольку парламент или
отсутствует, или является лишь совещательным органом Монарх
осуществляет и функции высшего судебного органа. Так. в соответ-
ствии с Конституцией Кувейта вся власть — законодательная, ис-
полнительная и судебная — исходит от монарха.
В дуалистической монархии исполнительная власть находится в
руках главы государства Он назначает и смешает премьер-
министра и министров, нередко сам выполняет функции главы
правительства Правительство подотчетно монарху и не может быть
смещено парламентом Правда, положение главы государства в раз-
личных дуалистических монархиях неодинаково В некоторых из
157
них в последние десятилетия введена двойная ответственность пра-
вительства — перед монархом и перед парламентом (Иордания,
Марокко)
В пармннентской монархии глава государства, хотя и имеет опре-
деленные полномочия, но обычно не пользуется ими
В конституции могут содержаться различного рода запреты в
отношении монарха (быть главой другого государства, покидать
страну без разрешения парламента и др.). Правовой статус монарха
зависит от формы правления
Итак, монарх может быть а) наследственным; б) выборным
Большинство монархов все-таки наследственные. Существует пять
основных систем наследования престола.
Престол — символ власти монарха. Вступление на престол оз-
начает начало правления монарха Например, согласно ст. 61 Кон-
ституции Испании 1978 г. «при вступлении на престол Король при-
носит клятву перед Генеральными Кортесами». Отречение от пре-
стола — отказ от поста главы государства. Так. согласно § 5 гл. 5
Формы правления Швеции 1974 г. «если Король беспрерывно в те-
чение 6 месяцев не мог выполнять свои обязанности или не вы-
полнял их. правительство должно заявить об этом Риксдагу. Рик-
сдаг постановляет, должен ли Король считаться покинувшим пре-
стол»
Таким образом, престолонаследие можно определить как порядок
перехода поста главы государства от одного лица к другому, обеспе-
чивающий преемственность верховной власти в монархиях. Различа-
ется престолонаследие по избранию, по назначению и по закону.
I При замещении престола в порядке избрания монарх избира-
ется либо: а) народом (например, в России боярами и народом был
избран в 1606 г Василий Шуйский (1522—1612), 6) специально
создаваемой или избираемой коллегией (например. Конституция
Болгарии 1879 г предусматривала созыв Великого народного соб-
рания для избрания нового князя); в) парламентом (так, шведский
Акт о престолонаследии 1810 г отражает в § 1 преамбулы факт из-
брания Риксдагом князя Иоганна Баптиста Юлия кронпринцем с
правом престолонаследия) или иным органом (например, советом
племени ликоко в Свазиленде), г) монархами из их числа (выборы
главы Объединенных Арабских Эмиратов).
2 Назначение предшественника происходит при указании пра-
вящим монархом своего преемника путем завещания или специаль-
ного закона. Например, в России Петр II (1715— 1730) стал монар-
хом по завещанию Екатерины I (1684—1727). Петр III (1728—1762) —
по Манифесту Елизаветы Петровны (1709—1761) Возможно и на-
значение преемником лица, являющегося наследником престола
В XX в. одним из наиболее известных случаев явилось назначение
158
преемником наследника испанского престола В.М Хуана Карлоса I
де Бурбон (р. 1938) в политическом завещании Ф Франко (1892—
1975), оглашенном по телевидению 20 ноября 1975 г.
3. В случае престолонаследия по закону порядок замещения ус-
танавливается конституцией или особым законом. В первом случае
обычно содержатся предписания: порядок престолонаследия, статус
наследника, регентство и опекунство несовершеннолетнего монар-
ха. присяга монарха, разрешение вопроса в случае невозможности
наследственной передачи короны. Если регулирование осуществля-
ется специальным законом, то в конституции устанавливается толь-
ко общий принцип наследования и дается отсылка к специальному
закону (ст. 2 Конституции Японии 1947 г.)
Престолонаследие осуществляется по степеням родства и по
линиям В первом случае часто действуют следующие принципы,
а) сеньорат — наследование старейшим представителем династии
или царствующего дома; 6) майорат — наследование лицом, нахо-
дящимся в ближайшей степени родства с царствовавшим монархом,
причем при равной степени родства преимущество признается за
старшими, в) первородство — наследование старшим ребенком
царствовавшего монарха.
Системы престолонаследия различаются от степеней и линий
родства, которым отдается предпочтение. Линией называется сово-
купность происходящих от царствующего монарха потомков.
При наследовании по линиям младшие сыновья (дочери) ис-
ключаются из престолонаследия не только старшим сыном (доче-
рью). но и его потомством. Различают агнатические и когнатиче-
ские линии. Агнаты — лица мужского пола, происходящие по не-
прерывной мужской линии от родоначальника династии Когнаты —
лица, происходящие от него по женской линии Поскольку тради-
ции престолонаследия ведут начало феодальной системы наследо-
вания феодов, большинство систем престолонаследия либо отстра-
няют женщин и их потомков от престола (например, при саличе-
ской системе), либо отдают предпочтение мужчинам («преимущест-
венное право на престол имеют сын перед дочерью» — § 2 Закона о
престолонаследии Дании 1953 г)
При учете степеней родства предпочтение отдается либо ближ-
нему к царствовавшему монарху родственнику (а при одинаковой
степени родства — старшему по возрасту — так называемый прин-
цип майората), либо старшему ребенку (принцип первородства —
«при наличии нескольких детей — старший по возрасту ребенок
того же пола» — § 2 названного датского Закона о престолонасле-
дии), либо старейшему представителю династии или линии (прин-
цип сеньората)
159
Некоторые наиболее распространенные системы престолонасле-
дия получили особые названия: салическая, кастильская, австрий-
ская (или германская)
При салической системе престолонаследия наследование престо-
ла происходит исключительно по мужской линии (не допускается
переход престола к женщинам и женским (когнатическим) лини-
ям). Установлена в Японии, Бельгии, Норвегии; в прошлом была
распространена в Европе и использовалась во Франции, Пруссии,
Италии. Австрийская система основана на принципе, при котором
женщина наследует только при полном отсутствии мужских линий
Мужчины всех мужских линий (агнаты) по австрийской системе
имеют преимущество перед всеми женщинами Название получила
в связи с тем, что детально урегулирована была австрийцами (дом
Габсбургов осуществлял престолонаследие по этой системе) Кас-
тильская система отдает предпочтение мужчинам, но допускаются в
определенных случаях и женщины мужчины исключают женщин в
пределах той же тинии. Действует в Испании, Великобритании,
Нидерландах При этой системе младший брат не исключает дочь
старшего брата, но младший брат исключает старшую сестру. На-
звание происходит от наименования одного из государства в сред-
невековой Испании — Кастилии, поскольку эта система была уре-
гулирована Законом Карла I (1500—1558) для Кастилии.
Исключение линии может произойти и при нарушении опреде-
ленных требований закона Например, шведский Акт о престолонас-
ледии 1810 г (§5) устанавливает, что принц и принцесса королев-
ского дома не могут вступать в брак, если правительство по предло-
жению Короля не дало на это своего согласия. Нарушение этого за-
прета влечет лишение права наследования для них и потомков
6.3. Президент
Президент (от лат. praesidens (praestdentis) — буквально сидящий
впереди, во главе; председательствующий} — название главы государ-
ства с республиканской формой правления. Президент — это долж-
ностное лицо, избираемое либо избирательным корпусом, либо
парламентом, либо каким-то органом с участием парламента или
его палат Избираемость — коренной признак этого поста Прези-
дентом может стать любой гражданин страны, достигший опреде-
ленного возраста (как правило, 35—40 лет, в Италии — 50 лет)
В конституциях указываются и другие обязательные требования
определенный срок проживания на территории данной страны, на-
личие высшего образования, возрастной «потолок» и т п При пре-
зидентских и смешанных формах правления глава государства из-
бирается обычно путем прямых (Франция, Россия, Болгария,
160
Польша, большинство стран Латинском Америки (по мажоритарной
системе абсолютного большинства) или косвенных выборов (США
и Аргентина) Здесь сначала голосуют избиратели за выборщиков от
определенной партии; выборщики же, связанные партийной дис-
циплиной, подают свой голос за определенного кандидата в прези-
денты.
В парламентских республиках президенты избираются парла-
ментами (совместным заседанием палат избираются президенты
Греции. Венгрии, Турции. Чехии) или специальными избиратель-
ными коллегиями (обычно коллегии для избрания президента соз-
даются с участием парламента или одной из палат). Например,
ст 83 Конституция Италии предусматривает, что Президент рес-
публики избирается парламентом на совместном засетынии его чле-
нов В выборах участвуют по три делегата от каждой области, изби-
раемых Областным советом с обеспечением представительства
меньшинства. Область Валле-даоста имеет лишь одного делегата.
Избрание Президента республики производится тайным голосова-
нием большинством в две трети собрания. После третьего его голо-
сования достаточно абсолютного большинства
В ряде конституций выдвинуто требование о том, что президент
не должен быть членом какой-либо политической партии. При
вступлении в должность президент приносит присягу, текст кото-
рой нередко имеется в самой конституции. Такое положение, воз-
можно, определяет и особый конституционный дух ответственного
поведения этого должностного лица.
Президенты пользуются неприкосновенностью и различными
привилегиями (резиденции, охрана, специальное вознаграждение и
пр.). Как глава государства президент не несет правовой ответст-
венности за свою деятельность. Однако, в отличие от монарха, пре-
зидент может быть освобожден от своей должности (отозван, отре-
шен) в случае государственной измены или другого тяжкого пре-
ступления. Порядок освобождения президента от должности в раз-
ных странах неодинаков.
Необходимо отметить типичные полномочия главы государства
1 В сфере организации работы законодательного органа и зако-
нотворческого процесса, созыв парламента на очередные и внеоче-
редные сессии; роспуск однопалатного парламента или его нижней
палаты, подписание и публикация законов, использование права ве-
то; обращение в орган конституционной юстиции на предмет экс-
пертизы соответствия правовых актов Основному закону государства
2 В сфере организации и деятельности органов исполнительной
власти: президент принимает участие в формировании правительст-
ва, назначает премьер-министра и принимает его отставку, назнача-
ет и смещает министров по предложению премьер-министра; в не-
161
которых государств» может созывать заседания совета министров и
председательствовать в них, является главнокомандующим воору-
женными силами государства; созывает совет национальной безо-
пасности и в нем председательствует; объявляет чрезвычайное и
военное положение (с последующим утверждением в парламенте);
издает нормативные акты и др. Президент представляет страну в
международных отношениях, назначает дипломатических предста-
вителей, заключает международные договоры, объявляет войну и
заключает мир Президенту принадлежит право решения вопросов
гражданства, предоставления убежища.
3 . В сфере организации и в некотором роде деятельности судеб-
ной власти президент полномочен: назначать (или предлагать пар-
ламенту кандидатуры) судей высших или иных судов, генерального
прокурора Президент также имеет право помилования
Президент может обладать различными полномочиями в зави-
симости от разновидности республиканской формы правления
Президент может быть отрешен от занимаемой должности, во
многих государствах эта процедура называется импичмент
Импичмент (от англ impeachment — оспаривание, изъявление
сомнения, опорочение, дискредитация) — особый порядок привле-
чения к ответственности находящегося на государственной, службе
должностного лица со стороны парламента. В разных странах име-
ются различные формы импичмента. Главное — в процедуре участ-
вует парламент Импичмент возник в Великобритании, в которой
камерой предания суду является Палата общин Парламента. Палата
лордов выполняет судебные функции Наиболее ранний известный
случай использования процедуры импичмента имел место в 1376 г в
отношении лорда Летимера. а последний по времени — в 1804 г — в
отношении виконта Мэлвилла за приписываемые ему злоупотреб-
ления в должности казначея морского флота. В деле Дэмби было
решено, что королевское помилование нс может помешать проце-
дуре импичмента в отношении министра. В настоящее время в Ве-
ликобритании импичмент — «спящая» прерогатива парламента
В Конгрессе США преспедовзние начинается письменным обви-
нением, называемым «статьями импичмента» Камерой предания суду
является Палата представителей; функцию суда выполняет Сенат, в
котором требуется получение 2/3 голосов по каждому из предъявлен-
ных обвинений Если разбирается дело Президента страны, то в Сена-
те председательствует председатель Верховного суда. Процедура за-
вершается отстранением лица от должности. Впоследствии возможно
его привлечение к уголовной ответственности в общем порядке
Во Франции процедура импичмента в отношении Президента
республики осуществляется Высокой палатой правосудия, вклю-
чающей в себя в равном числе членов Национального собрания и
162
Сената, а привлечение к ответственности — названными палатами
Парламента.
В целом импичмент — процедура демократического характера,
но она почти не применяется в зарубежных странах. Так, за более
чем 200 лет существования США известно лишь 13 случаев разби-
рательства дел в Сенате, и только по 4 делам был вынесен обвини-
тельный вердикт. Во Франции с момента принятия действующей
Конституции в 1958 г. еще не было ни одного случая импичмента,
хотя Парламент регулярно формирует Высокую палату правосудия.
6.4. Конституционный статус Президента РФ
Президентом в российском конституционализме называют:
I) главу государства Российской Федерации в целом; 2) главу рес-
публики в составе РФ.
Институт президентства был введен в России в 1991 г. Законом
РСФСР «О Президенте РСФСР», принятым в результате референ-
дума, принявшего положительное решение по вопросу об учрежде-
нии этого поста.
Конституция РФ J993 г. определяет Президента РФ как главу
государства, не относя его ни к одной из ветвей власти Основными
функциями Президента РФ являются в соответствии с Конституци-
ей его деятельность как гаранта Конституции РФ. прав и свобод
человека и гражданина, принятие мер по охране суверенитета РФ,
ее независимости и государственной целостности, обеспечение со-
гласованного функционирования и взаимодействия органов госу-
дарственной власти, определение основных направлений внутрен-
ней и внешней политики в соответствии с Конституцией и феде-
ральными законами, наконец, на этом лице лежит официальное
представительство РФ внутри страны и в международных отноше-
ниях (ст. 60).
Президент РФ избирается на 4 года гражданами РФ на основе
всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном го-
лосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не
моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет
Отечественная Конституция по примеру некоторых западных стран
ограничивает возможность пребывания в должности Президента
одним и тем же лицом двумя сроками подряд (ст. 81) Более де-
тально порядок избрания Президента РФ определен Федеральным
законом «О выборах Президента РФ» 1999 г. Полномочия Прези-
дента РФ начинаются с момента принесения им присяги народу.
Конституция РФ 1993 г. закрепляет обширные полномочия
Президента Наиболее значимые из них осуществляются Президен-
том в сфере исполнительной власти Он с согласия Государственной
163
Думы назначает Председателя Правительства РФ, имеет право
председательствовать на заседаниях Правительства, принимает ре-
шение об отставке Правительства (по собственной инициативе, по
заявлению Правительства, при выражении ему недоверия или отка-
за в доверии Государственной Думой), по предложению Председа-
теля Правительства назначает на должность и освобождает от
должности его заместителей и федеральных министров, может от-
менять акты Правительства РФ. противоречащие Конституции РФ,
федеральным законам и указам самого Президента, определяет
структуру федеральных органов исполнительной власти (ст. 83, 112.
115).
В сфере взаимоотношений с Государственной Думой Президент
России назначает выборы в нее в соответствии с Конституцией и
федеральным законом; распускает Думу в случаях и порядке, пре-
дусмотренных Конституцией; вносит законопроекты в Думу, под-
писывает и обнародует федеральные законы, обладая при этом пра-
вом отлагательного вето; обращается к Федеральному Собранию с
ежегодными посланиями о положении в стране, об основных на-
правлениях внутренней и внешней политики государства (сг 84
Конституции). Кроме того. Президент РФ назначает референдум в
порядке, установленном федеральным конституционным законом
(п. «в» ст. 84).
В сфере судебной власти Президент РФ представляет Совету Фе-
дерации кандидатуры для назначения на должности судей высших
судебных органов РФ, а также Генерального прокурора РФ. вносит
в Совет Федерации предложение об освобождении ог должности
Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов
(п. «е» ст. 83).
В об/ас пи внешнеполитической деятегьности Президент назнача-
ет и отзывает после консультаций с соответствующими комиссиями
и комитетами палат Федерального Собрания дипломатических
представителей РФ в иностранных государствах и международных
организациях, осуществляет руководство внешней политикой РФ,
ведет переговоры и подписывает международные соглашения РФ,
подписывает ратификационные грамоты, принимает вертельные и
отзывные грамоты аккрелитуемых при нем дипломатических пред-
ставителей (ст. 83, 86).
В сфере обеспечения безопасности Президент РФ утверждает во-
енную доктрину, назначает и освобождает высшее командование
Вооруженных Сил страны, при определенных Конституцией РФ
обстоятельствах объявляет военное и чрезвычайное положения;
Президент РФ является Верховным главнокомандующим Воору-
женными Силами РФ (ст. 87)
Президент России решает и некоторые вопросы, связанные с
федеративным устройством России- он может использовать согласи-
164
тельные процедуры для разрешения разногласий между органами
государственной власти РФ и ее субъектов и между органами вла-
сти отдельных субъектов; при недостижении согласованного реше-
ния он может передать дело на рассмотрение соответствующего су-
да Президент РФ вправе приостановить действие актов исполни-
тельной власти субъектов Федерации в случае их противоречия
Конституции, федеральным законам, международным обязательст-
вам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до
решения этого вопроса соответствующим судом (ст 85)
Определенные полномочия предоставлены Президенту и в сфере
решения некоторых вопросов правового статуса нековка и гражданина'
вопросы гражданства РФ и предоставление политического убежища.
Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваи-
вает почетные звания, высшие воинские и высшие специальные зва-
ния. осуществляет помилование (ст. 89).
Для осуществления своих полномочий Президент РФ издает указы
и распоряжения Они обязательны для исполнения на всей территории
РФ Акты Президента РФ носят подзаконный характер- они нс должны
противоречить Конституции и федеральным законам (ст 90)
Таким образом. Президент РФ относится к числу «сильных» глав
государств, обладая огромными рычагами воздействия на государст-
венную власть. Такой статус требует высокой степени правовой за-
щищенности Поэтому важным элементом статуса Президента РФ
является его неприкосновенность (ст. 9|). Конституция не дает опре-
деления этого понятия. Оно раскрывается в Законе РСФСР «О Пре-
зиденте РСФСР», действующем в части, не противоречащей Консти-
туции РФ 1993 г., и означает, что против действующего Президента
РФ нельзя возбудить уголовное преследование (оно может быть воз-
буждено только после отрешения Президента от должности) Прези-
дент РФ не может быть принудительно доставлен в суд, он не под-
лежит административной ответственности.
Полномочия Президента РФ прекращаются в обычном порядке
или досрочно. В первом случае — по истечении срока полномочий
в момент принесения присяги вновь избранным Президентом РФ
Отечественная Конституция предусматривает и ряд оснований для
досрочного прекращения полномочий- отставка, стойкая неспособ-
ность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему
полномочия, отрешение от должности (разумеется, естественным
основанием является также смерть). Выборы нового Президента РФ
должны состояться не позднее 3 месяцев с момента досрочного
прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Пре-
зидент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их вре-
менно исполняет Председатель Правительства РФ Однако послед-
ний в таких случаях не имеет права распускать Государственную
165
Думу, назначить референдумы, а также вносить предложения о по-
правках и пересмотре Конституции РФ (ст. 92).
Отметим также, что в Конституции подробно регламентирован
порядок отрешения Президента от должности (ст. 93)
Термин Конституции США «импичмент», так широко приме-
няемый и в отечественных средствах массовой информации, тем не
менее, не имеет места в Конституции РФ 1993 г. (не употребляет-
ся). Он скорее заменен термином «отрешение от должности» в от-
ношении Президента РФ за совершение государственной измены
или иного тяжкого преступления. Отрешение от должности Прези-
дента осуществляется Советом Федерации Федерального Собрания
РФ на основании обвинения, выдвинутого Государственной Думой
(ст. 93). Отрешение от должности — одно из оснований досрочного
прекращения полномочий Президента, выражение судебной ответ-
ственности Президента РФ перед Федеральным Собранием
Процедура отрешения от должности в отношении Президента
РФ является весьма сложной Она распадается на две основные ста-
дии Первая стадия — выдвижение Государственной Думой обвине-
ния, вторая — принятие Советом Федерации окончательного реше-
ния об отрешении. Инициатива о выдвижении обвинения должна
исходить от не менее чем 1/3 депутатов Думы. Она осуществляется
путем сбора подписей Если необходимое число подписей собрано.
Дума должна образовать специальную комиссию для дачи заключе-
ния по поводу сформулированного предложения о выдвижении об-
винения. Заключение оглашается на пленарном заседании этой па-
латы Решение о выдвижении обвинения должно быть принято Ду-
мой 2/3 голосов от общего числа ее депутатов тайным голосованием
с использованием бюллетеней В процессе обсуждения заслушива-
ется предусмотренное Конституцией РФ заключение Верховного
Суда о наличии в действиях Президента РФ признаков преступле-
ния Если Государственная Дума не приняла указанным большин-
ством решение о выдвижении обвинения, то процедура отрешения
от должности прекращается. Если же решение принято, то оно пе-
редается в Совет Федерации, который запрашивает заключение
Конституционного Суда РФ о соблюдении Государственной Думой
установленного порядка выдвижения обвинения.
Решение об отрешении Президента РФ от должности принима-
ется Советом Федерации 2/3 голосов от общего числа его членов,
причем оно должно быть принято в течение трех месяцев после вы-
движения Государственной Думой обвинения. Если в этот срок ре-
шение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против
Президента считается отклоненным.
Отрешение Президента РФ от должности означает прекращение
его иммунитета. После завершения процедуры отрешения ог долж-
166
ности бывший Президент может быть привлечен к ответственности
за совершенное преступление в соответствии с УК РФ и УПК РФ.
В отношении иных должностных лиц Конституция РФ 1993 г.
отрешение от должности не предусматривает Данный институт ус-
тановлен не только на федеральном уровне, но и конституциями
некоторых субъектов РФ
6.5. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам конституционного
статуса Президента РФ
I Предусмотренное ч 3 ст. 92 Конституции РФ положение о
временном исполнении Председателем Правительства РФ обязан-
ностей Президента РФ распространяется на случаи досрочного
прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий, пе-
речисленные в ч 2 ст. 92 Конституции РФ, а также на иные ис-
ключительные случаи, когда Президент РФ своим решением возла-
гает на Председателя Правительства РФ выполнение своих обязан-
ностей или когда объективно исключено принятие Президентом
РФ решения о временном возложении исполнения обязанностей
Президента РФ на Председателя Правительства РФ.
Из положения ч 3 ст. 92 Конституции РФ о временном испол-
нении Председателем Правительства РФ обязанностей Президента
РФ во взаимосвязи с положением ч 2 данной статьи о проведении
досрочных выборов Президента РФ следует, что Председатель Пра-
вительств.! РФ исполняет обязанности Президента РФ соответствен-
но до момента возвращения действующего Президента РФ к испол-
нению своих обязанностей либо до вступления в должность вновь
избранного Президента РФ
(Постанов/ение Конституционного Суда РФ от б июля 1999г.
Ns 10-П по делу о толковании поюэкений статьи 92 (части 2 и 3)
Конституции РФ; пункты ! и 2 резолютивной части)
2 Поскольку из Конституции РФ и Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» вытекает обязательность
отстранения от должности Генерального прокурора РФ на время
расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Президент РФ на основании и во исполнение указанных предписа-
ний <ст 80, ч I и 2; 85. ч. I; 9 Конституции РФ не только вправе,
но и обязан — в отсутствие иного регулирования — издать акт о вре-
менном отстранении Генерального прокурора РФ от должности.
Исходя из необходимости взаимодействия Президента РФ и
Совета Федерации в связи с назначением на должность с освобож-
дением от должности Генерального прокурора РФ, Совет Федера-
ции должен быть незамедлительно проинформирован о таком ре-
167
шении. При отпадении соответствующего основания акт, которым
оформлено решение о временном отстранении Генерального про-
курора РФ от должности утрачивает силу.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря: 1999 г.
№ П-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Прези-
дентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию
акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской
Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него
уеоювного дела; абзацы 2 и 3 пункта 5 мотивировочной части)
Досрочное прекращение исполнения Президентом РФ своих
полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоро-
вья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой
процедуры с целью объективного установления фактической невоз-
можности для Президента РФ в связи с расстройством функций
организма, носящим постоянный, необратимый характер, прини-
мать решения, вытекающие из его конституционных полномочий,
либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии
с требованиями Конституции РФ В таком случае — в силу экстра-
ординарного характера рассматриваемого основания — волеизъяв-
ление Президента РФ может не являться обязательной предпосыл-
кой досрочного прекращения его полномочий. По смыслу ч. 2
ст. 92 Конституции РФ во взаимосвязи с ч. I и 3 той же статьи и
ч. 1 ст. 93, приведение в действие указанной процедуры допустимо
лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с вре-
менным неисполнением Президентом РФ своих полномочий или
добровольной его отставкой
Досрочное прекращение полномочий Президента РФ в случае
стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять при-
надлежащие ему полномочия является элементом конституцион-
ного статуса Президента РФ, и в силу этого правовое регулирова-
ние порядка (процедуры) прекращения полномочий Президента
РФ по указанному основанию имеет конституционный характер.
Определение соответствующего порядка может быть осуществлено
с соблюдением вытекающих из положений Конституции РФ тре-
бований, с тем чтобы обеспечивались непрерывность и стабиль-
ность осуществления полномочий Президента РФ, исключение
факторов, препятствующих нормальному функционированию ин-
ститутов власти
Порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ
в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществ-
лять принадлежащие ему полномочий не может быть облегченным,
упрошенным. При этом должна быть исключена возможность пре-
вращения данного порядка в способ необоснованного отстранения
Президента РФ от должности, а тем более в неконституционный
168
способ присвоения каким-либо органом или лицом властных пол-
номочий Президента РФ. По смыслу ст. 92 (ч 2) Конституции РФ
во взаимосвязи с положениями ее ст. 10, 78 (ч. 4), 82 (ч. 2), 92 (ч I)
и 93 (ч. )), при определении такого порядка надлежит соблюдать
принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. .
Порядок прекрашения исполнения полномочий Президента РФ
досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья
осуществлять принадлежащие ему полномочия, предусмотренного
статьей 92 <ч. 2) Конституции РФ, определяется на основе требова-
ний Конституции РФ и настоящего постановления. Содержание и
назначение ст. 92 (ч. 2> Конституции РФ, предусматривающей воз-
можность прекращения исполнения полномочий Президента РФ
досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья
осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются
установлением в ст 91 Конституции РФ положения о неприкосно-
венности Президента РФ.
(Постановземие Конституционного Суда РФ от Н июля 2000г
Ns !2-П по делу о толковании по-юзкений статей 91 и 92 (часть 2) Кон-
ституции РФ о досрочной прекращении погночочий Президента РФ в
случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять при-
надзезкащие ему пошоьочия; пункты 4 и 5 мотивировочной части,
пункты I и 2 резолютивной части).
3 Указы нормативного характера могут издаваться Президентом
РФ как по предметам ведения Российской Федерации, так и по
предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ-
ектов. Это вытекает из правовой позиции, изложенной Конститу-
ционным Судом РФ в постановлениях от 9 января 1998 г. и от
27 января 1999 г Статья 76 Конституции РФ непосредственно не
предусматривает возможность регулирования по этим предметам
ведения в такой правовой форме, как указ Президента РФ Однако
само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Россий-
ской Федерации или к совместному ведению Российской Федера-
ции и ее субъектов не означает невозможности его урегулирования
иными помимо закона нормативными актами (кроме случаев, когда
сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкрет-
ного вопроса принятия именно федерального конституционного
либо федерального закона), которые не должны противоречить
Конституции РФ и федеральным законам и действие которых во
времени ограничивается моментом вступления в силу соответст-
вующего законодательного акта.
По смыслу ст. 80 (ч. 2) и 90 (ч I и 3) во взаимосвязи со ст. 4
(ч. 2), 7 (ч. 2), |0, II (ч. I), 15 (ч. I и 2), 39, 45 (ч. I), 71 (п. «в»,
«ж»), 72 (п «ж» ч. 1), 76 (ч. 1 и 2), 77 (ч 2), 78 (ч 1), 82 (ч. 1), ПО,
114 (п «в», «г», «е* ч. 1) и 115 Конституции РФ, в данном случае.
169
когда предметом регулирования является полномочие, относящееся,
по существу, к сфере функционирования исполнительной власти и
ее органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых
норм, регулирующих организацию государственного пенсионного
обеспечения, — при том, что федеральный законодатель на протя-
жении длительного времени не внес необходимых корректив в со-
ответствующие законодательные акты, — Президент РФ, в осуще-
ствление предусмотренного Конституцией РФ полномочия по
обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия
органов государственной власти и в целях исполнения возложенной
на него обязанности по охране прав и свобод человека и граждани-
на, был вправе предпринять правовое регулирование указом — при
условий, что действие такого указа во времени ограничивается мо-
ментом вступления в силу соответствующего законодательного акта.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г № 9-П
по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от
27 сентября 2000г № 1709 «О мерах по совершенствованию управ сепия
государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в
связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: абзацы 2 и 3
пункта 5 мотивировочной части).
4 Президент РФ как гарант Конституции РФ осуществляет
полномочия по обеспечению согласованного функционирования и
взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Кон-
ституции РФ), в том числе в тех случаях, когда механизм реализа-
ции этих полномочий не конкретизируется ни в Конституции РФ,
ни в федеральных законах Общие рамки полномочий Президента
РФ определяются принципом разделения государственной власти
на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конститу-
ции РФ), а также требованием ст. 90 (ч 3) Конституции РФ, со-
гласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным таконам (такая
правовая позиция выражена, в частности, в постановлении Консти-
туционного Суда РФ от I декабря 1999 г..). Тем более нет препят-
ствий для выполнения Президентом РФ его конституционных
функций непосредственно на основании федерального закона..
(Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреся 2002 г.
№8-П по делу о проверке конституционности отдельных поюмений
Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель-
ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государ-
ственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета
Респубшки Государственного Совета — Хасэ Респубшки Адыгея; аб-
зац 5 пункта 3.5 мотивировочной части).
170
5. По смыслу СТ. 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закреп-
ляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с по-
ложениями ее ст. 115 (ч. I) и Федерального конституционного за-
кона «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 2 и 3), предпи-
сывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие
полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, фе-
деральных законов и нормативных указов Президента РФ. принцип
определенности и непротиворечивости законодательного регулиро-
вания распространяется и на те правовые нормы, которыми зако-
нодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия
Иное означало бы, что законодатель вправе передать Прави-
тельству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правитель-
ство РФ — реализовать их произвольным образом, чем нарушался
бы принцип разделения государственной власти на законодатель-
ную. исполнительную и судебную (ст 10 Конституции РФ), пред-
полагающий в сфере правового регулирования разграничение зако-
нодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и
функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Прави-
тельство РФ. (Следовательно, федеральный законодатель, наделяя
Правительство теми или иными полномочиями в сфере нормотвор-
чества, должен четко определить круг вопросов, по которым Прави-
тельство вправе принимать нормативно обязывающие решения
При этом предметом делегирования во всяком случае не может
быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в
соответствии с Конституцией РФ относится к исключительным
прерогативам законодателя)
(Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г.
№ 7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2
статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и
постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля
2001 г № 538 «О деятельности негосударственных организаций по
лоцманской проводке судов» в связи с жалобой международной обще-
ственной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и авто-
номной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов
Санкт-Петербурга»; абзацы 2 и 3 пункта 3 мотивировочной части),
6. Полномочие Президента РФ вносить в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации... Конституцией РФ непо-
средственно не предусмотрено. Однако данное обстоятельство само
по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель, —
устанавливая общие принципы организации исполнительных орга-
нов государственной власти и руководствуясь ст. 5 (ч. 3), 72 (п «н»
ч. 1), 77, 78 (ч. 2), 80 (ч. I и 2) и 85 Конституции РФ, — возложил
на Президента РФ как главу государства, являющегося, по смыслу
171
ст- 81 (ч. I) Конституции РФ. непосредственным представителем
всего народа Российской Федерации, определенные функции по уча-
стию в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями
высшего должностного дина субъекта Российской Федерации —
при условии сбалансированного сочетания конституционных прин-
ципов единства системы исполнительной власти в Российской Феде-
рации и самостоятельности субъектов Российской Федерации в уста-
новлении системы своих органов государственной власти и их фор-
мировании
(Постановление Конституционного Суда РФ от 2! декабря 2005 г.
Ne !3-П по делу о проверке конституционности отдельных поюжений
Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель-
ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда
граждан; абзац / пункта б мотивировочной части).
172
Глава 7
СОВРЕМЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТ: ЭВОЛЮЦИЯ,
СТРУКТУРА, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
71. Понятие и эволюция роли зарубеигы* парламентов
7.2. Структура парламентов
7.3. Полномочия парламентов
7.4. Рациональный парламентаризм как одна из тендещ», кнституциснноп) ре-
гулирования
75. Конституционный статус Федерального Собрания РФ
7.1. Понятие парламента и эволюция роли зарубежных
парламентов
Термин «парламент» происходит от лат. слова «pariare», что зна-
чит «говорить, разговаривать». Парламент — высший общенацио-
нальный представительный орган государства. Во всех современных
конституциях он определяется как носитель верховной законода-
тельной власти. Представительные учреждения возникли еще в
феодальных государствах. Но тогда они Были совещательными ор-
ганами при монархе и имели лишь ограниченные финансовые пра-
ва Поэтому можно считать, что парламенты в подлинном их зна-
чении возникли в буржуазном государстве.
Для периода домонополистического капитализма характерно
преобладание парламентаризма, которому присуши ведущее поло-
жение парламента в системе высших органов государственной вла-
сти, его контроль за исполнительной властью, разделение законода-
тельного и исполнительного труда, привилегированное положение
депутатов и их юридическая независимость от избирателей.
Парламентаризм развивался в той или иной стране в зависимо-
сти от конкретных исторических и политических условий Так,
наиболее яркое выражение он получил в Великобритании, в мень-
шей степени проявил себя во Франции после крушения бонапар-
тизма, а также в США. Но независимо от степени влияния на по-
литическую жизнь парламент, формально считавшийся представи-
тельным органом всего населения, не допускал к участию в выбо-
рах в сиду различных цензов, содержащихся в избирательном праве,
довольно значительную часть населения буржуазных стран. Не-
смотря на то что парламент и парламентаризм — взаимообуслов-
ленные явления, так как парламентаризм немыслим без парламен-
173
та, высший представительный и законодательный орган страны все
же может лишиться признаков, присущих парламентаризму.
Считается, что первым парламентом мира был британский, соз-
данный в 1265 г., те. в XIII в (Ряд народов, например, исландцы,
считают, что их парламент — Альтинг — древнее британского.)
Схожий с парламентом орган — Сенат — существовал и в античном
Повсеместное распространение парламентов началось с эпохи
Великой Французской революции 1789 г и войны за независимость
США конца XVIII в и продолжалось до Первой мировой войны
1914 -1918 гг. Парламенты XIX в. имели особенность — были по-
строены по цензовому принципу, в них могли избираться только
представители буржуазии.
Главная цель парламентов конца XVIII — начала XX вв. —
борьба за ограничение власти монарха и зашита интересов буржуа-
13 20-е — 60-е гг XX в роль парламентов резко снизилась. Они
стали декоративными, ни на что не влияющими органами в фаши-
стских странах и странах тоталитарного социализма, прикрытием
для диктатуры партии и ее вождя, либо были подавлены исполни-
тельной властью в демократических государствах (например, в Ве-
ликобритании и Франции).
С конца 60-х гг. XX в. начался и продолжается по сей день про-
цесс возрождения парламентаризма. Парламенты постепенно «от-
воевывают» новые полномочия и стали главным органом в системе
госорганов большинства развитых стран Процесс возрождения
парламентов был обусловлен следующими факторами:
а) избирательное право (активное и пассивное) получили не
только мужчины, но и женщины;
6) были ликвидированы многочисленные цензы (имуществен-
ный, ценз грамотности и т.д). что превратило парламент из органа,
выражавшего интересы меньшинства общества (главная причина
повсеместного падения его авторитета после Первой мировой вой-
ны), в действительно всенародный орган,
в) средства массовой информации повысили интерес граждан к
деятельности парламента,
г) выборы в парламент (по крайней мере, в нижнюю палату)
стали свободными, прямыми, равными и тайными;
л) совершенствовались избирательные системы, структура пар-
ламентов и порядок их работы; парламенты стали завоевывать авто-
ритет, работая более ответственно и профессионально.
Необходимо признать, что XX столетие характеризуется, с од-
ной стороны, постепенной отменой ограничений, имевшихся в из-
бирательном праве, и преобразованием парламентов вследствие
174
этого в органы, представляющие самые различные социальные слои
общества, а с другой — усилением роли органов исполнительной
власти в различных областях общественной и государственной жиз-
ни за счет парламентских полномочий, использованием разнооб-
разных методов воздействия исполнительной власти на парламент
Крайним средством, к которому прибегали наиболее реакционные
круги империалистических государств, была полная ликвидация
представительных учреждений
Но процесс ослабления роли парламентов и выдвижения на
первое место в системе государственных органов правительств (глав
государств в президентских и полупрезидентских республиках) не
является постоянным. Он чаше всего характерен для периода кри-
зиса в экономической и социально-политической жизни той или
иной страны. На определенном этапе, например, после Второй ми-
ровой войны и в современный период, считается, что парламент
вновь отвоевывает свои позиции, и тогда начинает в полной мере
вновь проявляться парламентаризм. Для некоторых стран, к числу
которых относятся скандинавские, в силу особой расстановки по-
литических сил нынешнее столетие вообще ознаменовалось посте-
пенным укреплением парламентаризма.
Положение парламента в освободившихся странах неодинаково.
В некоторых из них он играет значительную роль в осуществлении
государственной власти (Индия, Малайзия, Сингапур). Однако в
большинстве таких государств, особенно при монократических,
диктаторских политических режимах, парламент занимает незначи-
тельное место в системе высших государственных органов, выпол-
няя функции регистрационной палаты (Пакистан, Индонезия).
Однако независимо от места, занимаемого парламентом в госу-
дарственном механизме, весьма существенной тенденцией является
усиление воздействия на него разнообразных групп давления, пред-
ставляющих. как правило, интересы различных группировок внутри
правящих классов. Они добиваются проведения через парламент
выгодных для этих группировок законопроектов, выделения для
них крупных ассигнований из государственного бюджета. В ряде
стран, например, в США, деятельность групп давления вылилась в
создание своеобразной третьей палаты Конгресса, названной «лоб-
би» (дословно — кулуары, вестибюль). И законодательство даже
пытается как-то регламентировать ее деятельность
7.2. Структура парламентов
Современный парламент имеет однопалатную или двухпалатную
структуру Встречаются парламенты и с большим количеством па-
лат Например, парламент ЮАР имел трехпалатную структуру (по
175
расовому принципу), а парламент Югославии — шестипалатную (по
профессиональному принципу). Но это исключение из правил. Та-
кие парламенты показали свою нежизнеспособность, уступив место
«классическим» однопалатным и двухпалатным.
Однопа готные (.чоноканеральные) парламенты существуют в не-
больших по территории и населению унитарных государствах, на-
пример, в Швеции, Латвии, Литве. Эстонии, Венгрии, Болгарии,
Греции, Словакии, Португалии и других странах. Среди достоинств
однопалатных парламентов называют следующие черты* просты и
компактны; обычно избираются всем населением страны напря-
мую; как правило, имеют большие полномочия; часто избирают
президента и формируют правительство, ответственых перед парла-
ментом, все депутаты имеют равный статус; быстрее принимаются
решения; проще законодательный процесс
К недостаткам однопалатных парламентов, как правило, отко-
сят следующие характеристики, недостаточно представлены терри-
ториальные единицы государства; отсутствует противовес в виде
второй палаты, существует опасность радикализации парламента,
усиления партийного засилья, парламент может противопоставить
на себя другим госорганам и взять на себя все функции.
Двухпалатные (бикачеральные) парзаиенты существуют, как пра-
вило, в крупных федеративных государствах. В таких парламентах
одна палата (именуемая нижней) избирается всем народом напря-
мую и представляет интересы народа в целом; вторая (именуемая
верхней) представляет интересы регионов, субъектов федерации и
формируется ими
К достоинствам двухпалатной структуры парламента относят
следующие характеристики: более «объемно» представлено общест-
во — народ в целом и регионы с их особенностями, обычно к кан-
дидатам в члены верхней палаты предъявляются более высокие тре-
бования, чем к кандидатам в депутаты нижней палаты, поэтому в
верхнюю палату избираются люди более грамотные, квалифициро-
ванные, уважаемые, опытные и старшие по возрасту, верхняя пала-
та служит противовесом нижней — фильтрует ее решения, сбивает
страсти, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударствен-
ных интересов, не дает нижней палате стать радикальной, верхняя
палата обычно имеет большой срок полномочий и обновляется по
частям, что препятствует резкой смене политического курса; верх-
няя палата обычно не распускается, в случае роспуска нижней па-
латы верхняя (те. половина парламента) продолжает работать; в
случае радикального обновления нижней палаты в результате выбо-
ров верхняя палата обеспечивает преемственность прежней полити-
176
Недостатками двухпалатной структуры являются: то, что появ-
ляется дополнительный корпус депутатов в лице членов верхней
палаты (больше затрат из бюджета на их содержание, больше при-
вилегий); усложняется законодательный процесс; верхняя палата
может стать слишком консервативной и тормозить деятельность
нижней.
Среди крупных федеративных государств двухпалатную структу-
ру парламента имеют США. Россия, Индия, Бразилия, Аргентина,
Мексика.
В настоящее время наметилась тенденция повсеместного рас-
пространения двухпалатных парламентов, в том числе в унитарных
государствах (больших и малых).
Помимо указанных крупных федераций двухпалатная структура
парламента имеется в Великобритании. Франции, Италии. Испа-
нии, Бельгии, Голландии, Японии. Швейцарии, Польше, Чехии,
Беларуси, Казахстане, Румынии и многих других странах
В большинстве высокоразвитых государств двухпалатный
парламент имеет преимущества перед однопалатным. Главные из
них* деятельность парламента становится более организованной
и профессиональной, а жизнь общества и государства — более
стабильной.
Самый распространенный способ формирования современного
парламента — избрание его (либо только нижней палаты) непо-
средственно народом. Данный способ практикуется в США. Ита-
лии, других развитых демократических странах.
Существуют и иные способы формирования парламентов:
• нижняя палата избирается народом, а верхняя — представи-
тельными органами регионов (такая система существует во
Франции, в Голландии);
• нижняя палата избирается народом, верхняя на 2/3 форми-
руется по наследственному принципу, а на 1/3 назначается
монархом (Палата обшин и Палата лордов в Великобрита-
• нижняя палата избирается народом и из своего состава из-
бирает верхнюю (в Норвегии, Исландии);
• незначительная часть членов верхней палаты назначается по-
жизненно президентом за выдающиеся заслуги перед государ-
ством и обществом (в Италии 5 сенаторов назначаются по-
жизненно президентом дополнительно к 315 избираемым),
• весь парламент назначается главой государства (в Катаре);
часть мест в парламенте резервируется для представителей
определенных слоев населения (в Египте половина мест в
парламенте сохраняется за рабочими и крестьянами, в Ин-
177
дни — часть мест для представителей отсталых народностей
и отсталых каст, в Китае — для представителей армии);
• парламент избирается путем многоступенчатых косвенных
выборов (Всекитайское собрание народных представителей).
Несмотря на многообразие способов, важнейшие признаки
полноценного парламента в цивилизованном демократическом го-
сударстве — регулярная выборность, а не назначаемость парламен-
та, избрание парламента (минимум его нижней палаты) всеми гра-
жданами путем свободных, прямых, равных и тайных выборов.
Для буржуазных парламентов в период их возникновения была
характерна двухпалатная структур-!. В унитарных государствах она
отразила прежде всего компромисс между стремяшейся к власти
буржуазией и дворянством. При этом нижние палаты формирова-
лись путем прямых выборов. Представительным нижним палатам
противостояли верхние, назначаемые главой государства, либо
формировавшиеся по наследственному признаку, либо образован-
ные тем и другим путем. По такому принципу формировалась Па-
лата лордов Великобритании, состоявшая ранее из наследственных
пэров, духовных пэров (архиепископов и некоторых епископов),
высших судей, а также пожизненных пэров, которым этот титул
пожалован монархом за особые заслуги В настоящее время инсти-
тут наследственных пэров упразднен
После Второй мировой войны от двухпалатной системы отказа-
лись ряд европейских стран (например, Дания и Швеция), некото-
рые страны Азии и Африки с унитарной формой государственного
устройства Объясняется это тем, что верхняя палата призвана вы-
ступать как средство сдерживания демократических тенденций,
проявляющихся в нижней палате Это отмечают многие государст-
воведы, признавая, что если верхняя палата перестает играть такую
роль и становится аналогичной по своему составу нижней палате,
то она превращается в бесполезный дубликат последней В то же
время наблюдается и обратная тенденция
Так, в некоторых странах Восточной Европы (Польша. Румы-
ния) в результате проведенной там перестройки государственных
институтов восстановлена двухпалатная система. Но все же следует
признать, что такая структура парламентов более обоснованна для
федераций, где верхняя палата представляет интересы субъектов
федерации.
Срок полномочий нижней палаты каждого созыва колеблется от
2 до 7 лет. Так, в США Палата представителей избирается на 2 го-
да, Бундестаг ФРГ и Палата представителей Японии — на 4 года,
Национальное собрание Франции — на 5 лет. Палата представите-
лей Ирландии — на 7 лет. Вторая палата, если она не является на-
значаемой, как правило, избирается на более длительный срок, чем
178
первая. При этом в одних странах она обновляется целиком, а в
других — по частям Например, Сенат США обновляется каждые
два года на треть. Консервативности верхних палат способствует
более высокий возрастной ценз, установленный для их членов.
Иногда он составляет 30—40 лет.
Чаще всего верхние палаты образуются путем косвенных двух-
степенных выборов (Австрия. Франция, Нидерланды). В некоторых
странах они избираются непосредственно населением (США, Япо-
ния, Италия), в ряде государств применяется смешанная система,
при которой сочетаются элементы выборности назначения и на-
следственности (Бельгия, Ирландия). Используются и другие мето-
ды формирования верхней палаты Так, Бундесрат ФРГ состоит из
членов правительств земель. Поэтому партии, не участвующие в
правительствах земель, не могут получить места в Бундесрате. Даже
в пределах одной страны порядок выборов членов верхней палаты
может быть различен. В Швейцарии, например, члены Совета кан-
тонов выбираются в одних кантонах непосредственно населением, в
других — кантональными парламентами.
В тех странах, где допускается досрочный роспуск парламента,
досрочно могут распускаться только нижние палаты.
Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это
относится к Стортингу Норвегии. Сначала он избирается целиком,
затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть — Лагтинг,
остальные депутаты составляют нижнюю часть — Одельстинг При
этом соотношение политических сил в обеих частях одинаково. Все
вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются парламентом
в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парла-
мента Поэтому Стортинг нельзя безоговорочно отнести к двухпа-
латному парламенту. До недавнего времени такую же структуру
имел Альтинг Исландии. В настоящее время он является однопа-
латным органом
Партийные фракции парламента (палат)
В большинстве парламентов после их созыва создаются партий-
ные фракции (группы). В современный период в ряде новых кон-
ституций. особенно в регламентах парламентов (палат), получил
закрепление порядок формирования и права парламентских фрак-
Во многих регламентах установлено минимальное число депута-
тов, которые вправе образовывать фракцию Так, во Франции оно
составляет 30 членов в Национальном собрании и 14 — в Сенате, в
Бундестаге ФРГ — 15 депутатов, в Бразилии — 1/10 всех членов
Палаты депутатов. В результате введения такого минимума неболь-
179
шие по численности группы депутатов лишаются возможности ак-
тивно влиять на различные стороны парламентской деятельности,
участвовать в формировании внутрипарламентских органов Уста-
новление подобных минимумов принято оправдывать необходимо-
стью усиления работоспособности парламента
Партийные фракции занимают важное место в парламентском
механизме. По согласованию с лидерами фракций подбираются
кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат подго-
тавливаются списки председателей и членов постоянных и времен-
ных комиссий и других органов парламента Все эти органы обра-
зуются обычно на основе пропорционального представительства от
парламентских фракций. Фракции оказывают большое влияние на
работу представительного органа — выработку повестки дня пле-
нарных заседаний, направление прений, голосование, использова-
ние различных форм контроля за исполнительной властью. На
уровне фракций ведутся переговоры об образовании правительства.
Но значение фракций выходит за рамки чисто парламентской дея-
тельности, поскольку они активно влияют на формирование руко-
водящих органов своих партий и на проводимую ими политику
В различных странах и партиях фракции создаются по-разному.
Как правило, проводится общее собрание депутатской группы
(конференция), задачей которого является выработка единой поли-
тики, решение организационных вопросов. Крупные фракции могут
делиться на группы, секции. Фракцией обычно руководит правле-
ние, комитет, в который входят лидеры партии, парламентские ор-
ганизаторы («кнуты»), секретари Практически в руках лидеров со-
средоточены основные полномочия фракции, рядовые же депутаты
(«заднескамеечники») существенного влияния на ее работу не ока-
зывают
Руководящие органы парламента
Ведущую роль в деятельности парламента играет его руководя-
щий орган В странах с двухпалатной системой каждая палата фор-
мирует свой руководящий орган.
Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолич-
но председателем (спикером), либо коллегиальным органом (прези-
диумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней
палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиальные руково-
дящие органы образуются самой палатой. Но в некоторых странах
имеются свои особенности Так, в Нидерландах председатель ниж-
ней палаты формально назначается монархом из числа трех пред-
ложенных палатой кандидатур. Но в некоторых развивающихся
странах председателем парламента выступает глава государства.
ISO
Пост председателя верхней палаты замешается по-разному.
В одних странах он избирается самой палатой (Франция, Италия,
Япония). В некоторых президентских республиках, в том числе в
США, председателем верхней палаты по должности становится ви-
це-президент В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-
канцлер — представитель исполнительной власти. В Канаде спикер
Сената назначается актом генерал-губернатора по рекомендации
премьер-министра
Компетенция руководящего органа распространяется на все ас-
пекты парламентской деятельности Председатель представляет
парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает
дисциплинарной властью По договоренности с вице-председателем
или советом председдтелей (там, где таковой есть) он определяет
повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение
вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, уста-
навливает на основе регламента процедуру обсуждения вопросов и
порядок голосования, координирует работу парламентских органов,
ведает парламентским бюджетом и внутренней полицией.
Большие права в области процедуры дают председателю воз-
можность активно влиять на решения парламента. В его распоря-
жении имеются различные средства ограничения инициативы не-
угодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия
на внесение депутатских запросов правительству или его отдельным
членам, сократить время выступления, лишить слова на основании
«неуважения к собранию», а в отдельных случаях запретить депута-
ту участвовать в заседаниях на определенный срок
В некоторых странах председатель палаты (парламента) призна-
ется фигурой внепартийной. Исходя из этого, он не вправе высту-
пать по существу обсуждаемых вопросов и участвовать в голосова-
нии, что не лишает его, однако, дискреционных прав. Но чтобы
сохранить соотношение партийных сил в парламенте, его депутат-
ские функции осуществляет лицо, которое является его заместите-
лем как депутата Такой порядок установлен, например, в сканди-
навских странах
По сложившейся традиции спикер Палаты обшин Великобри-
тании также должен находиться в стороне от бывших коллег партии
или каких-либо группировок, обязан воздерживаться от высказыва-
ния своих позиций по обсуждаемым вопросам, защищать права
меньшинств в Палате. На спикера возлагается задача регулирования
разногласий между фракциями правящей и оппозиционных партий.
Но, в оттичие от руководителей парламентов скандинавских стран,
спикер Палаты общин продолжает оставаться депутатом, выполняя
часть своих депутатских функций, работает с избирателями, пись-
мами граждан и даже в исключительных случаях может голосовать.
181
например, если голоса за и против законопроекта разделились по-
ровну.
Парламентские комиссии (комитеты)
Важной составной частью парламентов являются их комиссии
(комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских пол-
номочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных пар-
ламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образо-
вываться и объединенные комиссии. Наиболее распространенная
среди последних — согласительная комиссия, задачей которой яв-
ляется выработка согласованных решений при возникновении раз-
ногласий между палатами по тому или иному вопросу Постоянные
комиссии имеются во всех парламентах, но помимо этого в некото-
рых могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения
конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки
сложных вопросов, относящихся к ведению нескольких комиссий
(смешанные)
Состав комиссии (а соответственно, и их председателей), как
правило, пропорционален численности парламентских фракций
Пропорциональное представительство фракций в постоянных ко-
миссиях парламента (палат) имеет существенное значение для по-
вышения эффективности парламентской работы С одной стороны,
оно учитывает мнение различных парламентских групп, что приво-
дит к более быстрому прохождению законопроектов и бюджета на
пленарных заседаниях, а с другой — делает работу законодательной
власти более демократической Кроме того, в некоторых парламен-
тах постоянные комиссии имеют право давать по рассматриваемому
вопросу не только заключение большинства, но и, в качестве вто-
рого заключения, заключение меньшинства членов комиссий
Принцип пропорциональности при формировании постоянных
комиссий превращает их в мини-парламенты, там, по существу, ре-
шается судьба рассматриваемого вопроса. В США, где вследствие
разделения властей на пленарных заседаниях не могут присутство-
вать представители исполнительной власти, согласованные решения
законодательной и исполнительной властей вырабатываются именно
в комиссиях Палаты представителей и Сената Через своих предста-
вителей в комиссиях администрация Президента вносит на рассмот-
рение палат Конгресса свои законопроекты, в том числе бюджетные.
Заседания комиссий в большинстве стран проходят за закрыты-
ми дверями, отчеты о них не печатаются, и, следовательно, дея-
тельность их не подвержена контролю со стороны общественности.
Депутаты, не являющиеся членами этих комиссий, могут присутст-
вовать на заседаниях либо по специальному разрешению руково-
182
детва, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Правда, в не-
которых странах (США. Великобритания) стали допускаться откры-
тые заседания парламентских комиссий.
В то же время комиссии вправе приглашать на свои заседания в
качестве экспертов государственных чиновников и других лиц, в
том числе представителей делового мира, что дает им возможность
оказывать давление на членов комиссий без опасения оказаться под
огнем критики со стороны общественности и средств массовой ин-
формации. В комиссиях легче провести обработку депутатов груп-
пами давления, а также достичь межпартийных компромиссов.
Именно поэтому деловое обсуждение вопросов проходит в посто-
янных комиссиях парламентов, а не на их пленарных заседаниях
Члены комиссии обязаны сохранять в тайне сведения, полученные
ими во время работы в ней, если правительство объявляет их не
подлежащими разглашению По существу, постоянные комиссии
являются не вспомогательными органами парламента, а органами,
которые присвоили себе ряд парламентских полномочий Их роль
неодинакова в различных странах, не все они обладают правом за-
конодательной инициативы, правом контроля за правительством и
административным аппаратом Однако во всех парламентах посто-
янные комиссии предварительно рассматривают внесенные в пар-
ламент законопроекты, хотя в регламентах некоторых парламентов
такая процедура признается необязательной Выполняя эту функ-
цию, постоянные комиссии могут существенно влиять на содержа-
ние указанных проектов. В некоторых странах, например в Италии
и Испании, парламент на основании конституций и регламента
может предоставлять им право не только рассматривать, но даже
утверждать те или иные законопроекты.
Палата общин Великобритании для рассмотрения наиболее
важных вопросов, которые не передаются в постоянные комиссии,
преобразуется в комитет всей Палаты, не связанный строгими про-
цедурными правилами, характерными для работы Палаты До не-
давнего времени она преобразовывалась при рассмотрении бюджета
в комитет по ассигнованиям и комитет путей и средств Но теперь
для обсуждения бюджета создан специальный комитет по государ-
ственным расходам.
В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий парла-
ментский контроль за исполнительной властью, как правило, созда-
ется большое число не функциональных, а отраслевых постоянных
комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соот-
ветствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по
этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организова-
ны специальные постоянные комиссии для контроля за деятельно-
183
стью правительств, обычно им же предоставлено право ставить пе-
ред парламентом вопрос о доверии правительству
В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следст-
венные и ревизионные комиссии, которые носят временный харак-
тер и призваны рассматривать конкретные дела. При этом роль та-
ких комиссий может быть весьма различной Имеется немало при-
меров из парламентской практики, когда их образование было на-
правлено на расследование и предание гласности злоупотреблений
со стороны представителей исполнительной власти. К созданию
таких комиссий парламенты чаше всего прибегали в тех странах, в
которых правительство не несет политической ответственности пе-
ред парламентом. В то же время деятельность таких комиссий ино-
гда носила явно антидемократический характер. Общеизвестна
роль, которую играла, например, комиссия Палаты представителей
Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельно-
сти Она выступала нарушителем демократических прав и свобод,
преследуя граждан за политические убеждения или просто по доно-
су. Граждане, признанные этой комиссией «нелояльными» к суще-
ствующему строю, ограничивались в правах, в том числе и в праве
на занятие определенных должностей Нередко результаты работы
следственных и ревизионных комиссий, если это невыгодно пра-
вящим кругам, не выносятся на обсуждение парламента.
Иные органы парламента (палат)
В парламентах создаются и другие органы В странах, в которых
парламент осуществляет контроль за правительством и администра-
цией, имеются специальные парламентские органы контроля: реви-
зоры, контролеры, омбудсманы, особые представительства и др.
Финансовым ревизорам принадлежит, например, право проверки
счетов и отчетности о расходовании государственных средств.
В ряде стран некоторые полномочия парламента при опреде-
ленных обстоятельствах осуществляются более узкими коллегиями
депутатов. Так, в Испании в палатах парламента создаются депутат-
ские комиссии во главе с председателями палат, которые обеспечи-
вают отправление властных полномочий палат в период между сес-
сиями и в некоторых других случаях В Швеции в случае войны или
непосредственной опасности войны Риксдаг может заменять его
военная делегация. Аналогичную роль в кризисной ситуации играет
общий комитет Бундестага и Бундесрата ФРГ
Для оказания помощи председателю парламента (палаты) могут
создаваться советы старейшин, конференции при председателе и тл
В них кроме председателя парламента входят вице-председатели.
184
представители парламентских фракций, иногда также председатели
постоянных комиссий парламента.
В некоторых странах создаются для контроля за исполнитель-
ной властью и иные органы. Так, во Франции в 70—80-е гг. были
образованы специальные парламентские представительства по де-
лам Европейских сообществ, по планированию, по демократиче-
ским вопросам и др. Они образуются из депутатов обеих палат на
основе пропорционального представительства от партийных фрак-
ций. Первое из таких представительств, получив всю необходимую
документацию о деятельности институтов Европейского Союза, за-
слушивает министров, дает правительству свои рекомендации
Для организации выборов во внутренние органы парламента
(палаты) в некоторых из них создаются специальные комитеты по
подготовке выборов на основе пропорционального представитель-
ства от партийных фракций Эти комитеты подготавливают списки
членов постоянных и временных комиссий, а также их органов, и
если не возникает возражений среди депутатов, то предложения
комитетов одобряются обычно без голосования
Большую помощь депутатам в их работе и всему парламенту
оказывают различные парламентские службы (канцелярии, секрета-
риаты, административные конторы), состоящие из профессиональ-
ных чиновников и работающие под руководством генерального
секретаря парламента. Контроль за их деятельностью осуществляют
председатель парламента (палаты) и некоторое число избранных
депутатов, образующих бюро или управление
Некоторые особенности имеет внутренняя структура парламен-
тов в странах с монокрагическими режимами В них формирование
внутрипарламентских органов зависит преимущественно от главы
государства либо высших партийных органов. Пост председателя
парламента, как правило, занимает один из представителей руково-
дства партии. Иногда он входит в состав руководства по должности.
Специальные контрольные органы за исполнительной властью в
таких парламентах обычно не создаются. Деятельность постоянных
комиссий носит по существу чисто формальный характер, так как
они лишь одобряют предложения партийного руководства
7.3. Полномочия парламента
Традиционно четырьмя важнейшими направлениями деятельно-
сти парламента считаются- представительство народа; принятие за-
конов; участие в формировании других государственных органов;
контроль за деятельностью других государственных органов. Дан-
ные и другие направления детально проявляются в полномочиях
парламента — тех вопросах, по которым парламент вправе прини-
мать решения
185
В зависимости от объема полномочий выделяются парламенты;
с абсолютно не ограниченными полномочиями; с абсолютно огра-
ниченными полномочиями; с официально неограниченными, но
фиктивными полномочиями; с декоративными полномочиями.
Таким образом, в научной теории и практике соответствующей
доктрине разделения властей выделяют следующую группу полно-
мочий парламентов:
Законодательные полномочия
Принятие законов — важнейшая функция и прерогатива парла-
мента Законы — акты высшей юридической силы, имеющие, как
правило, прямое действие на всей территории страны. Законода-
тельный процесс строится таким образом, чтобы при принятии ре-
шения учесть правовую позицию президента, правительства, терри-
торий, субъектов федерации, ведущих политических сил и т.д. Та-
ким образом, принятый закон выражает, как правило, согласован-
ную (иногда — компромиссную) позицию основных центров «силы
и влияния» в государстве В демократическом правовом государстве
существует четко выраженная тенденция к расширению сферы за-
конодательного регулирования — увеличению круга вопросов, тем,
проблем, институтов, отраслей и т.п., которые регулируются либо
только законами, либо в значительной степени законами при огра-
ниченном применении подзаконных актов
Принятие бюджета и контроль за его исполнением
Бюджетные полномочия парламента гоже относятся к числу
важнейших его прерогатив Бюджет — форма образования и расхо-
дования денежных средств, рассматривается и утверждается парла-
ментом ежегодно. При этом подробно анализируете) доходная
часть, устанавливаются источники наполнения бюджета В необхо-
димых случаях одновременно с принятием бюджета парламент
принимает решения о введении новых налогов, их перераспределе-
нии, привлечении займов, выпуске государственных ценных бумаг
и т.п., а также определяет размеры дефицита бюджета и общий
размер государственного долга. Принимая расходную часть бюдже-
та, парламент определяет объем финансирования основных статей
государственных расходов (здравоохранение, образование, наука,
оборона и т.д.), размер финансирования государственных структур
и приоритетных государственных программ, определяет размер суб-
венций (финансовой помощи территориям) и тл. Контроль за ис-
полнением бюджета обычно поручается парламентским контроль-
ным структурам в виде специализированного парламентского коми-
тета либо счетной палаты.
186
Контроль за деятельностью исполнительной власти
Данное полномочие в той или иной форме входит в компетен-
цию практически всех парламентов Например, согласно ст 75
Конституции Австрийской Республики, «Национальный совет. Фе-
деральный совет и Федеральное собрание, а также их комитеты
(подкомитеты) могут потребовать присутствия на своих заседаниях
членов Федерального правительства и просить о поручении им про-
ведения необходимых мероприятии» Статья 111 Конституции Ис-
пании предусматривает, что Правительство и каждый из его членов
обязаны отвечать на запросы и вопросы, обращенные в их адрес в
палатах. Параграф 43 Формы правления конституции Финляндии
гласит* «Члены Государственного совета несут ответственность пе-
ред Эдускунтой за выполнение ими своих служебных обязтнностей».
Право парламентского контроля, однако, не означает, что парламент
вправе вторгаться в текущую исполнительно-распорядительную дея-
тельность, подменять правительство и подчиненные правительству
исполнительные органы власти при принятии конкретных админи-
стративных, финансовых, кадровых и иных решений. Парламент-
ский контроль осуществляется в специфических парламентских
формах, например, письменных и устных вопросов правительству,
парламентских запросов, обращений к правительству, парламент-
ских слушаний, и призван обеспечить открытость, гласность и со-
блюдение режима законности в государственном управлении.
Ратификация и денонсация международных договоров
Согласно нормам большинства современных конституций, ра-
тифицированные международные договоры являются частью дейст-
вующего права и обладают приоритетом перед нормами текущего
законодательства В силу указанного обстоятельства ратификация и
денонсация международных договоров относятся к числу полномо-
чий парламента. При этом правом подписания международного до-
говора конституции наделяют высших должностных лип — главу
государства, главу правительства либо министра иностранных дел,
но подписанный международный договор (в соответствии с консти-
туцией, законом либо самим договором) должен быть в определен-
ный срок внесен в парламент на ратификацию Акт ратификации
придает договорным отношениям необходимую стабильность, под-
черкивает то обстоятельство, что нормы договора будут соблюдать-
ся независимо от смены состава исполнительной власти.
187
Объявление войны и заключение мира
Данные полномочия, представляющие собой важнейшие реше-
ния в области внешней политики, конституции тоже относят к чис-
лу полномочий парламента. Например, ст. 78 Конституции Италь-
янской Республики гласит, что палаты объявляют состояние войны
и облекают Правительство необходимыми полномочиями Вместе с
тем большинство современных конституций подчеркивает миролю-
бивый характер внешней политики и включает войну как средство
разрешения международных споров.
Парламентское расследование и возбуждение судебного
преследования
Данная функция широко представлена в конституциях многих
стран. Так, ст. 86 Конституции Греции устанавливает, что парла-
мент имеет право выдвигать против действующих или бывших чле-
нов Правительства и заместителей министров, в соответствии с за-
конами об ответственности министров, обвинения в суде по этим
делам и предусматривает, что только парламент имеет право приос-
тановить уголовное преследование Как правило, конституции пре-
доставляют парламенту неограниченное право создания контроль-
ных и следственных комиссий но любому вопросу Разумеется,
следственная комиссия парламента не подменяет и не отменяет
работу следственных и судебных органов, ее целью является не
только правовая, но прежде всего общественно-политическая оцен-
ка. Одним из результатов деятельности парламентской комиссии
могут стать возбуждение судебного преследования либо постановка
вопроса об импичменте должностного лица
7.4. Рациональный парламентаризм
как одна из тенденций конституционного регулирования
Нельзя не упомянуть о новейших тенденциях конституционного
регулирования в парламентской сфере, которая получила название
рационализированного парючентаризма. Наряду с расширением кон-
трольных полномочий парламента по общим вопросам ограничива-
ется его компетенция в некоторых сферах, в том числе в сфере зако-
нодательства Парламенты с ограниченными полномочиями типичны
для Франции, многих франкоязычных стран Африки Такие парла-
менты могут принимать «законы-рамки» и «исчерпывающие» законы
не по всем вопросам, а только по перечисленным в конституции. По
остальным вопросам нормативные акты, имеющие силу закона, при-
нимают высшие органы исполнительной власти Если парламент
вышел за пределы своей компетенции, президент и правительство
188
могут мацать свой акт, а то и отменить неправомерный закон парла-
мента (правда, на практике этого не бывает) «Рационализированный
парламент» связан и с другими ограничениями парламентаризма (ус-
тановление сложных процедур для резолюции порицания правитель-
ства, назначение и увольнение министров премьер-министром, а
парламент назначает только премьера, институты делегированного
законодательства и регламентарной власти и т.д ).
Конституционные полномочия парламента претерпевают изме-
нения в связи с созданием в ряде стран надпарламентских органов,
а также мини-парламентов, парламентских «депутаций». Пока что
это нетипичные явления, но при анализе современных конституций
мимо них пройти нельзя.
Надпарламентские органы создаются в некоторых президент-
ских республиках (Индонезия, Афганистан, Туркменистан и др.).
Их основной составной частью является парламент, другие лица
входят в состав такого органа по должности (президент, правитель-
ство, делегаты от различных социальных групп и территорий и др )
Только такой орган вправе принимать некоторые важнейшие реше-
ния, иногда только он изменяет конституцию. Подобный подход
изменяет положение парламента (в определенной мере президента
и правительства тоже) в государственной системе.
Мини-парламенты — уменьшенные в десяток раз парламенты,
причем уменьшение производится пропорционально доле партий-
ных фракций в парламенте Такие мини-парламенты называются
решающими комиссиями или секциями (Италия, Испания, Греция
и др) Они могут принимать законы (и фактически большинство
законов несущественного значения принимают именно они). Одна-
ко, принимая законы, они действуют только по поручению парла-
мента. Например, в Италии это поручение не может быть дано, ес-
ли возражает хотя бы 1/10 часть парламента.
В отдельных странах (Мексика. Португалия и др) действуют
постоянные депутатские комиссии (парламентские депутации) —
нечто вроде постоянно действующего органа парламента (в тех
странах, где парламент двухпалатный, они формируются в равных
пропорциях обеими палатами) Парламентские депутации — органы
временные (действуют в период между сессиями парламента), их
полномочия незначительны Как представители парламента, они
могут решать некоторые вопросы преимущественно организацион-
ного характера, осуществлять по отдельным вопросам контроль в
отношении исполнительной власти
Представляется, что создание мини-парламентов и постоянно
действующих парламентских комитетов (депутаций) — позитивные
явления Первые разгружают парламент от мелких, незначительных
вопросов, освобождая ему время для решения крупных проблем.
169
Вторые в какой-то мере обеспечивают парламентский контроль во
время парламентских каникул, непрерывность действия парламента.
Эти институты (разумеется, с соответствующими изменениями) мо-
гут быть восприняты современными конституциями.
Форма мини-парламентов, как и некоторых других, названных
выше, структур, представляет, на наш взгляд, интерес для России,
и, возможно, есть смысл в ее конституционном закреплении Среди
ежегодно принимаемых в России приблизительно 200 законов круп-
ных актов принципиального характера всего 5—6. Остальное — по-
правки и дополнения к действующим законам, причем они нередко
принимаются «вдогонку» через месяц-два, а то и через пару недель
после издания основного закона. Создание усеченных парламентов
с ограниченными полномочиями (издание законов не по всем во-
просам, вето «большой палаты», для которого было бы достаточно,
скажем, десятой части ее членов, и др.) разгрузило бы парламент от
частных вопросов и позволило бы ему сосредоточиться на крупных
законодательных проектах. Постоянно действующие органы парла-
ментов (президиумы, государственные советы, постоянные комите-
ты) ранее существовали в странах тоталитарного социализма (в том
числе Президиум Верховного Совета в СССР) и действуют сейчас в
оставшихся из них. Правда, такие органы в этих странах подменяли
и подменяют парламент, который не был и не является постоянно
действующим органом, а собирается дважды (иногда — один раз) в
год в общей сложности на неделю (реже — две). Сейчас в России
иная ситуация, но орган типа парламентских депутаций в испано-
язычных странах мог бы оказаться полезным, будучи предусмотрен
Конституцией
Заслуживает внимания тщательная процедура подготовки зако-
нов в ЕС, когда еше на стадии проекта (и не после первого чтения)
ведутся активные консультации с государствами-членами. Такой
опыт может быть использован в конституциях федеративных госу-
дарств и отражен в весьма общей формулировке (детально — в ре-
гламентах палат парламента). Правда, при обилии законопроектов,
поступающих от депутатов или субъектов федераций лишь для того,
чтобы продемонстрировать свою кипучую деятельность, вряд ли
предварительные консультации по проектам законов можно ис-
пользовать во всех случаях, но, видимо, при важных законопроек-
тах это возможно и необходимо
В ЕС Конституция разграничивает европейские законы и осно-
вы законодательства (законы-рамки) Впервые в мире такой опыт
был использован в СССР. Мы его утратили, но им воспользовались
за рубежом. Может быть, восстановить его, кратко упомянув в Кон-
ституции о видах законов (вместо не очень понятного, да и не со-
ответствующего некоторым научным представлениям конституци-
190
онного закона). Тогда, может быть, мы сможем избежать ненужной
массы дублирующего законодательства субъектов РФ, особенно ес-
ли мы применим немецкую практику «блокирующего законодатель-
ства» (если по какому-либо вопросу издан федеральный закон, он
имеет исчерпывающий характер и исключает принятие законов
субъектов федерации по этому же вопросу).
7J5. Конституционный статус Федерального Собрания РФ
Общая характеристика статуса Федерального Собрания РФ
Конституция РФ 1993 г. впервые в истории России использова-
ла понятие «парламент» для обозначения представительного и за-
конодательного органа государства (ст. 94). Она и по содержатель-
ным характеристикам приблизила этот орган к сложившейся в ми-
ровой практике парламентской модели Конституция РФ учредила
парламент, который принципиально отличен как от высших пред-
ставительных органов в бывшем СССР, не игравших сколько-
нибудь заметной самостоятельной роли (но активно противопостав-
лявшихся «буржуазному парламентаризму»), так и от Съезда народ-
ных депутатов и Верховного Совета РФ, претендовавших, наоборот,
на доминирующую, неограниченную властную роль. В соответствии
со ст. 11 Конституции РФ Федеральное Собрание РФ осуществляет
государственную власть наряду с Президентом РФ и Правительст-
вом РФ в соответствии с принципом разделения властей (по гори-
зонтали) Федеральное Собрание не является высшим руководящим
звеном для других представительных органов, каким был ранее
Верховный Совет РФ в иерархической соподчиненной системе Со-
ветов Создан парламент, строго соответствующий федеративному
устройству России, основанному на самостоятельности всех пред-
ставительных органов и разделению властей по вертикали. Эго от-
ражено и в его названии Все это не умаляет ведущей роли, которая
предназначена парламенту в политической системе и конституци-
онном механизме Российской Федерации.
Конституция называет Федеральное Собрание представитель-
ным органом Российской Федерации. Это значит, что он выступает
представителем всего многонационального народа России, форми-
руется на основе всеобщего политического участия населения. Вме-
сте с тем представительная роль российского парламента имеет и
другую сторону, отражающую федеративный характер государст-
венного устройства — представительство субъектов федерации. Это
обусловливает структуру Федерального Собрания, которое состоит
из двух палат Государственной Думы, формируемой путем всеоб-
щих прямых выборов, и Совета Федерации, в который входят по
191
должности по два представителя от каждого субъекта РФ — главы
представительного и исполнительного органов государственной
власти.
Конституция определяет в качестве основной функции Феде-
рального Собрания законотворчество и называет его законодатель-
ным органом. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет пра-
ва издавать федеральные законы. Они имеют высшую силу и пря-
мое действие на всей территории Российской Федерации; им долж-
ны следовать все без исключения государственные органы, общест-
венные организации, должностные лица, граждане Исключитель-
ное право законодательствовать определяет особую роль парламента
в осуществлении государственной власти
Конституция РФ прямо не говорит о такой традиционной фор-
ме парламентской деятельности, как контроль за исполнительной
властью. Вместе с тем палаты Федерального Собрания наделены
многими из тех полномочий, которые в совокупности и составляют
контрольную функцию парламента, и прежде всего ответственность
Правительства перед Государственной Думой, участие палат в фор-
мировании государственных органов власти, утверждение ими госу-
дарственного бюджета и контроль за его осуществлением, право
ратификации международных договоров, заслушивание должност-
ных лиц и др. Двухпалатная структура Федерального Собрания,
обеспечивая необходимое взаимодействие палат, вместе с тем наде-
ляет их относительной самостоятельностью по отношению друг к
другу, несовпадающей компетенцией, создает своеобразное «разде-
ление труда», включая использование некоторых сдержек и проти-
вовесов Палаты заседают раздельно, размешены они в разных зда-
ниях г. Москвы. Обе палаты Федерального Собрания были сфор-
мированы сразу после принятия Конституции РФ 1993 г сроком на
два года. В декабре I99S г. избран новый состав Государственной
Думы и прошла ротания в составе Совета Федерации Обе палаты
выработали достаточно четкие и устойчивые формы своей внутрен-
ней организации и порядка деятельности
Компетенция парламента
Компетенция парламента — объем полномочии, посредством
которых раскрываются функции того или иного государственного
органа Обычно парламенты имеют три главные функции* принятие
законов; утверждение бюджета; контрольные функции (в России
выражена слабее, по сравнению с другими странами)
Виды компетенции общая — направленность деятельности пар-
ламента в целом; специальная — вопросы исключительного веде-
ния, как правило, закрепленные в конституции
192
Совет Федерации ФС РФ в рамках собственной специальной
компетенции*
• утверждает, изменяет границы между субъектами РФ;
• утверждает указы Президента РФ о введении чрезвычайного
положения, военного положения; решает вопрос об исполь-
зовании Вооруженных Сил РФ за пределами страны, назна-
чает выборы Президента РФ; отрешает Президента РФ от
должности в порядке импичмента, назначает судей Верхов-
ного, Конституционного, Высшего Арбитражного Судов, на-
значает и смещает Генерального прокурора РФ: назначает и
смешает заместителя председателя Счетной палаты РФ и
половину состава ее аудиторов.
Государственная Дума ФС РФ в рамках собственной специаль-
ной компетенции* дает согласие Президенту РФ на назначение
Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Прави-
тельству РФ; назначает и смешает председателя Центрального бан-
ка РФ, назначает и смешает председателя Счетной палаты РФ и
половину состава ее аудиторов; назначает и смешает Уполномочен-
ного по правам человека; объявляет амнистию; выдвигает обвине-
ние против Президента РФ с целью импичмента.
Помимо вопросов специальной компетенции Федеральное Соб-
рание решает ряд вопросов обшей компетенции
Наиболее важные направления обшей компетенции, финансы;
оборона и безопасность; международная политика.
Организация работы палат Федерального Собрания
Палаты Федерального Собрания РФ — Государственная Дума и
Совет Федерации — заседают раздельно. Совместные заседания па-
лат предусмотрены для заслушивания: посланий Президента РФ;
посланий Конституционного Суда РФ, руководителей иностранных
государств.
I) Документы, определяющие порядок работы палат парламента
РФ-I/ Регламент Госдумы от 22.01.1998 г. № 2134-И ГД (в ред. от
10.11.2004);
2) Регламент Совета Федерации от 30.01.2002 г. № 33-СФ
(в ред. от 26 05 2004 г.)
Руководство деятельностью Государственной Думы осуществ-
ляют. Председатель Госдумы, избираемый из ее состава; первый
заместитель и заместители Председателя Госдумы; Совет Госдумы
В состав Совета Госдумы наряду с председателем палаты и его за-
местителями входят руководители фракций и депутатских групп
В Совете Федерации подобный орган не предусмотрен.
Работой Совета Федерации руководят* Председатель Совета Фе-
дерации, избираемый из числа его членов; первый заместитель и
заместители Председателя Совета Федерации.
193
Рабочие органы Совета Федерации, Государственной Думы —
комитеты и комиссии, которые: готовят законопроекты; предвари-
тельно рассматривают законопроекты; организовывают парламент-
ские слушания; рассматривают вопросы, входящие в предмет дея-
тельности (специализации) данного комитета или комиссии, рас-
сматривают иные вопросы, входящие в компетенцию Государст-
венной Думы.
Комитеты — постоянные рабочие органы палаты Численный и
персональный состав каждого комитета определяется палатой. Каж-
дый депутат Государственной Думы или член Совета Федерации
обязан быть членом того или иного комитета
Председатели и заместители председателей комитетов утвер-
ждаются Государственной Думой или Советом Федерации соответ-
ственно Численный состав комитета — от 12 до 35 человек.
Комиссии, как правило. — временные рабочие органы палаты
(например, комиссии по той или иной проблеме, комиссии по рас-
следованию и др.). Мандатная комиссия, подтверждающая право-
мочность депутатов, — постоянно действующая, имеет статус коми-
тета Комитеты и комиссии имеют собственные аппараты.
Избрание депутатов Государственной Думы
Государственная Дума Федерального Собрания РФ избирается
непосредственно гражданами РФ на основе прямого и равного из-
бирательного права при тайном голосовании.
Выборы проходят по пропорциональной системе-
450 депутатских мандатов распределяются между партиями
(блоками партий) пропорционально числу поданных голосов. Окру-
гом становится вся страна: чем больше голосов избирателей отдано
за партию, тем больше депутатских мест она получит.
Во время выборов избиратель получает бюллетень с названиями
партий (блоков), участвующих в выборах по стране в целом Изби-
ратель может голосовать только за одну партию (блок) по пропор-
циональному (общефедеральному) округу. Право избирать депута-
тов Государственной Лумы имеют граждане РФ. достигшие на день
выборов возраста 18 лет. Право быть избранными депутатом Госду-
мы имеют граждане РФ, достигшие возраста 21 года. Не имеют из-
бирательного права лица, признанные судом недееспособными, и
лица, по приговору суда отбывающие уголовное наказание в виде
лишения свободы. Законодательство о выборах депутатов Госдумы
не отличается стабильностью. За более чем 12 лет существования
Госдумы каждые новые выборы (1993. 1995, 1999 гг.) проводились
по новому закону о выборах, который принимался непосредственно
«под» очередные выборы и менял правила их проведения. Не стали
194
исключением и выборы 2003 г., закон о выборах был вновь принят
в конце 2002 г. непосредственно перед выборами, который закреп-
лял смешанную пропорционально-мажоритарную форму
С 2007 г. планируется избирать Государственную Луму только
по пропорциональной системе (по партийным спискам) — соответ-
ствующие законоположения уже приняты парламентом Федераль-
ный закон о выборах депутатов Государственной Думы Федераль-
ного Собрания Российской Федерации (принят Государственной
Думой 22 апреля 2005 г Одобрен Советом Федерации 11 мая 2005 г.
(в ред Федеральных законов от 12 07 20061 № 106-ФЗ, от
12.07.2006 г. № 107-ФЗ, от 25.07.2006 г. № 128-ФЗ, от 30.12.2006 г.
№ 274-ФЗ).
Поэтому следующие выборы вновь будут проходить по пропор-
циональной системе Действующим законом о выборах введены сле-
дующие новшества: четко фиксируется срок проведения выборов —
первое или второе воскресенье месяца, в котором истекают полно-
мочия Госдумы (первое воскресенье после истечения 3-месячного
срока со дня роспуска — при досрочных выборах); выборы назна-
чаются Президентом РФ в указанные сроки; при их неназначении
Президентом эго делает Центризбирком; списки кандидатов по вы-
борам по пропорциональной системе (обшефедеральный округ) мо-
гут выдвигать только политические партии, имеющие региональные
Отделения более чем в половине субъектов РФ, что сужает круг уча-
стников предвыборной гонки и отдает предпочтение крупным по-
литическим силам; право выдвижения своих кандидатов по России,
при условии, что в одном субъекте Федерации будет собрано не
более |4тыс подписей
В случае проведения досрочных выборов число требуемых под-
писей в общефедеральном сокращается вдвое;
Партия, по итогам предыдущих выборов допущенная к распре-
делению мандатов и уже имеющая представительство в парламенте,
на следующих выборах подписи в поддержку своих кандидатов не
собирает — таким образом оказывается поддержка стабильным пар-
ламентским партиям.
Ужесточены требования к предоставлению информации о дохо-
дах и имуществе кандидатов.
К распределению депутатских мандатов (всего 450) в общефеде-
ральном (пропорциональном) округе допускаются зарегистрирован-
ные федеральные списки, которые*
• набрали 5 и более процентов голосов по стране, при усло-
вии, что таких списков не менее трех и вместе они получили
более 50% голосов избирателей,
• если списки, получившие 5 и более процентов голосов, вме-
сте набрали 50 и менее процентов голосов по общефеде-
195
ральному округу, то к распределению мандатов допускаются
также списки, набравшие менее 5% голосов, пока списки,
допущенные к распределению мандатов, в сумме не наберут
более 50% голосов;
• если менее чем за три списка кандидатов, каждый из кото-
рых получил 5 и более процентов голосов, подано в сово-
купности более 50% голосов, а остальные списки получили
менее 5% голосов, к распределению мандатов допускаются
списки, каждый из которых получил 5 и более процентов, а
также в порядке убывания поданных голосов списки, на-
бравшие менее 5% голосов, до того как общее число спи-
сков, допущенных к распределению, не достигнет трех.
Допущенные к распределению мандатов списки получают коли-
чество мандатов, пропорциональное итоговому результату в соот-
ветствии с очередностью кандидатов в списках.
Центризбирком признает выборы по обшефедеральному округу
несостоявшимися, если:
• ни один список не наберет 5 и более процентов голосов из-
бирателей, пришедших на выборы;
• в выборах примет участие менее 25% зарегистрированных
избирателей;
• списки, набравшие более 3% голосов, вместе наберут 50 или
менее процентов голосов.
Законом предусматривается, что с 2007 г. заградительный барь-
ер для партийных списков будет повышен с 5 до 7%.
Роспуск Государственной Думы
Конституция РФ предусматривает возможность досрочного рос-
пуска одной из палат Федерального Собрания РФ — Государственной
Думы. Президент РФ вправе распустить Госдуму в случаях: трехкрат-
ного отклонения Госдумой кандидатур, предложенных Президентом
РФ на должность Председателя Правительства РФ, двукратного в те-
чение 3 месяцев вынесения Госдумой вотума недоверия Правительству
РФ при несогласии Президента РФ принять отставку Правительства
РФ, вынесения Госдумой недоверия Правительству РФ, если вопрос о
доверии был вынесен по инициативе Правительства РФ.
Однако роспуск Государственной Думы невозможен, если, в те-
чение одного года со дня ее избрания; в течение 6 месяцев до
окончания полномочий Президента РФ, с момента выдвижения
Государственной Думой обвинения против Президента РФ; в пери-
од действия в РФ военного или чрезвычайного положения.
196
Порядок формирования Совета Федерации Федерального
Собрания РФ
Федеральный закон от 5 августа 2000 г № ПЗ-ФЗ «О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» ус-
тановил, что членом Совета Федерации может быть избран (назна-
чен) гражданин России, достигший 30-летнего возраста, обладаю-
щий правом избирать и быть избранным в федеральные органы го-
сударственной власти РФ.
От каждого субъекта РФ в Совет Федерации входят по два
представителя один назначается высшим должностным лицом
субъекта РФ, другой избирается представительным (законодатель-
ным) органом субъекта РФ.
Представитель в Совете Федерации от органов исполнительной
власти субъекта РФ:
• назначается высшим должностным лицом субъекта РФ; в З-лнсвный
срок указанное решение направляется в представительный
(законодательный) орган для утверждения, вступает в силу,
если 2/3 от общего числа депутатов представительного (за-
конодательного) органа не проголосуют против решения
высшего должностного лица субъекта РФ о назначении дан-
ного кандидата;
• представитель от исполнительной власти назначается на
срок полномочий главы соответствующего субъекта РФ
Представитель в Совете Федерации от органов законодательной
власти субъекта РФ: избирается депутатами представительного (за-
конодательного) органа субъекта РФ; на срок полномочий данного
представительного (законодательного) органа; если представитель-
ный, (законодательный) орган субъекта РФ имеет двухпалатную
структуру, представитель избирается поочередно от каждой палаты
на половину срока полномочий данной палаты.
Представитель в Совете Федерации, избранный или назначен-
ный от субъекта РФ, наделяется полномочиями члена Совета Феде-
рации с момента вступления в силу соответствующего решения об
избрании (назначении).
Представитель субъекта РФ в Совете Федерации может быть
отозван досрочно органом, которым он был назначен (избран).
В настоящее время рассматриваются законопроекты, укреп-
ляющие статус члена Совета Федерации — он не сможет быть про-
извольно ОТОЗВ1Н до конца срока своих полномочий, его права бу-
дут расширены
197
7.6- Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам деятельности
Федерального Собрания РФ
I Конституционная характеристика Федерального Собрания
как органа народного представительства высшего законодательного
органа Российской Федерации. Отсюда следует, что интерпретация
понятия «общее число депутатов» как числа только фактически из-
бранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех,
чьи полномочия на момент голосования прекращены в установлен-
ном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума
будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные
для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактиче-
ски утратит свой представительный характер вследствие вакантно-
сти значительной части депутатских мандатов. Такие законы и
иные акты как нарушающие ст 94 Конституции РФ окажутся неле-
гитимными. .
В своей организации и деятельности (Государственная Дума и
Совет Федерации) призваны отразить разные стороны народного
представительства в Российской Федерации — прямое представи-
тельство населения и представительство субъектов Российской Фе-
дерации..
Положение об общем числе депутатов Государственной Думы,
содержащееся в ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5). 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117
(ч 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ. следует понимать как число
депутатов, установленное для Государственной Думы ст. 95 (ч 3)
Конституции РФ, — 450 депутатов.
Положение об общем числе членов Совета Федерации и депута-
тов Государственной Думы, содержащееся в ст. 107 (ч. 3) и 135
(ч. 2) Конституции РФ. следует понимать как предусматривающее
голосование раздельно по палатам и определение его результатов
соответственно от численности каждой палаты, установленной ст.
95 (ч. 2 и 3) Конституции РФ.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г.
№ 2-П по де iy о толковании статей ЮЗ (часть 3), 105 (части 2 и
5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Кон-
ституции РФ, абзацы 5 и 6 пункта I, 3 пункта 2 мотивировочной
части, пункты ! и 2 резолютивной части).
2 Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия феде-
ральных законов (ст. 104—108) не предусматривает обязательного
направления законопроекта по предметам совместного ведения
республикам в составе Российской Федерации и специального рас-
смотрения их предложений в федеральном парламенте. Вместе с
тем. поскольку, согласно Конституции РФ. законопроекты вносят-
198
ся именно в Государственную Думу (ч. 1 ст. 104) и федеральные
законы сначала принимаются Государственной Думой (ч. I ст. 105).
то сама Государственная Дума вправе, конкретизируя данные кон-
ституционные нормы, предусмотреть в своем Регламенте положе-
ние, согласно которому законопроекты по предметам совместного
ведения направляются субъектам Российской Федерации для дачи
предложений и замечаний (ст. 102 Регламента Государственной Ду
(Постанов гение Коне питуциинного Суда РФ от 9 января 1998г
№ 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Рос-
сийской Федерации; абзац 2 пункта 7)
3 Как следует из ст. 94 Конститунии РФ во взаимосвязи с ее
ст. I и 5, представительным и законодательным органом Россий-
ской Федерации именно как федеративного государства является
парламент в целом, те. Совет Федерации и Государственная Дума,
полномочия которых соответствующим образом сбалансированы.
Проведение же выборов в Государственную Луму на основе единой
нормы представительства, без исключения, предусмотренного оспа-
риваемым положением, привело бы к тому, что субъекты Россий-
ской Федерации с малочисленным населением не были бы пред-
ставлены в этой палате парламента. В результате под вопросом ока-
зались принцип равноправия субъектов Российской Федерации,
составляющий одну1 из основ ее конституционного строя, а также
представительный характер Государственной Думы .
В целях сохранения целостности федеративного государства
равное избирательное право может быть ограничено законом таким
образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федера-
ции с малочисленным населением и тем самым обеспечить надле-
жащий представительный характер и легитимность федерального
парламента.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г
№ 26-Л по делу о проверке конституционности отдельных положений
Федерального закона от 21 июня 1995 г «О выборах депутатов Госу-
дарственной Лумы Федерального Собрания Российской Федерации»»;
абзацы 7 и 10 пункта 3 мотивировочной части).
4 Из ст III Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 10, И
(ч. I), 80 (ч. 2 и 3), 83 (п. «а»). 84 (п. «б»). 103 (п. «а» ч I), НО
(ч I) и 115 (ч I). определяющими место Правительства РФ в сис-
теме государственной власти и условия и порядок назначения его
Председателя, также следует необходимость согласованных дейст-
вий Президента РФ и Государственной Думы в ходе реализации
своих полномочий в процедуре назначения Председателя Прави-
тельства РФ Поэтому указанная процедура предполагает поиск со-
гласия между ними с целью устранения возникающих противоре-
ча
чий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на
основе предусмотренных Конституцией РФ или не противореча-
щих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реали-
зации полномочий главы государства и в парламентской практике
(Постановление Конституционного Суда РФ от И декабря 1998 г.
№ 28-П но de.iv о толковании поюжений части 4 статьи 111 Кон-
ституции РФ; абзац 2 пункта 4 мотивировочной части).
5 Роспуск Государственной Думы. преследует конституцион-
ную цель обеспечить своевременное формирование Правительства
РФ или, соответственно, продолжение функционирования Прави-
тельства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недове-
рию, выраженному Правительству РФ Государственной Думой...
Из положений ст. 84 (п. «б»), 109 (ч. I и 2). III (ч. 4) и 117
(ч. 3 и 4) Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ст. 99
(ч. 1, 2 и 4), а также с другими положениями Конституции РФ сле-
дует, что роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает
прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов,
осуществления Государственной Думой предусмотренных Консти-
туцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее
конституционных полномочий, которые реализуются путем приня-
тия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуще-
ствление указанных полномочий Государственной Думы Президен-
том РФ. Советом Федерации, другими органами государственной
власти.
(Постанов зение Конституционного Суда РФ от II ноября 1999 г.
Ns 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт •б»), 99 (части I, 2
и 4) и 109 (часть 1) Конституции РФ; абзац 2 пункта 2 мотивиро-
вочной части, пункт I резолютивной части)
6 Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его
компетенция, закрепленная в Конституции РФ, а также конститу-
ционные принципы Организации прокуратуры Российской Федера-
ции и уголовного судопроизводства исключают наличие у Сонета
Федерации полномочия по временному отстранению Генерального
прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении
него уголовного дела .
Исходя из необходимости взаимодействия Президента РФ и
Совета Федерации в связи с назначением на должность и освобож-
дением от должности Генерального прокурора РФ, Совет Федера-
ции должен быть незамедлительно проинформирован о таком ре-
шении (о временном отстранении Генерального прокурора Россий-
ской Федерации от должности).
(Постановление Конституционного Суда РФ от I декабря 1999 г.
Ns Г7-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Прези-
200
дейтам РФ относительно принадлежности полномочия по изданию
акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской
Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него
угоювного дела; абзацы б пункта 4, пяты» пункта 5 мотивировочной
части).
7 .. Парламентский контроль за исполнением федерального
бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуще-
ствления Федеральным Собранием государственной власти, одним
из необходимых его полномочий как представительного и законо-
дательного органа Российской Федерации и существенным элемен-
том системы сдержек и противовесов в демократическом государст-
ве, основанном на принципах господства права и разделения вла-
Согласно ст. |01 (ч 5) Конституции РФ для осуществления
контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации
и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и поря-
док деятельности которой определяются федеральным законом. По
смыслу данной конституционной нормы, федеральный законода-
тель обладает достаточной свободой при установлении конкретных
полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако
вводимое им правовое регулирование должно быть таким, чтобы
Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять
свое предназначение в качестве специализированного постоянно
действующего органа парламентского контроля за исполнением фе-
дерального бюджета, и осуществляться в надлежащей законодатель-
ной форме.
Из ст 101 (ч. 5) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст 71
(п. «з»), 94,102 (п «и» ч. 1), 103 (п «г» ч. I) и 106 (п «а») следует,
что определение организации, полномочий и порядка деятельности
Счетной палаты, в том числе по вопросам оперативного контроля
за ходом исполнения федерального бюджета и представления Феде-
ральному Собранию соответствующих отчетов, не относится к во-
просам, составляющим предмет регулирования федерального закона
о федеральном бюджете, представляющего собой специальную
юридическую форму, в которую облекается федеральный бюджет,
не предполагающий по своей природе включение в него положе-
ний, не связанных с государственными доходами и расходами.
(Такой закон) не может содержать положений, изменяющих пол-
номочия и порядок деятельности Счетной палаты, установленные
другими федеральными законами
Этим не затрагивается правомочие федерального законодателя
вносить — при соблюдении требований Конституции РФ и с уче-
том настоящего постановления — изменения в установленные им
201
ранее организацию, полномочия и порядок деятельности Счетной
палаты
(Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г.
№ 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений
Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О феде-
ральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004
год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Фе-
дерации и жалобой гражданина А В. Жмаковского; пункт 3 мотивиро-
вочной части)
8 . В силу ст 95 (ч. 2) и 96 (ч. 2) / Конституции РФ Совет Фе-
дерации/ формируется, в его состав входят по два представителя от
каждого субъекта Российской Федерации — по одному от предста-
вительного и исполнительного органов государственной власти, те
вопрос о порядке наделения гражданина Российской Федерации
полномочиями члена Совета Федерации оставлен на усмотрение
федерального законодателя
(Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г.
№ 13-П по делу о проверке конституционности отдельных по южений
Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель-
ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» в связи с жаюбами ряда
граждан; абзац 5 пункта 2 мотивировочной части).
202
Глава б
ОРГАНИЗАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
8.1- Судебная власть: общая характеристика
8.2. Судебная система
8.3. Конституции*» юстиция
8.4. Конституции*» юстиция в России
8.5. Постановлегмя Конституционного Суда РФ по вопросам срганиза^и дея-
тельности судебной власти в РФ
8.1. Судебная власть: общая характеристика
Судебная власть — одна из трех ветвей власти наравне с зако-
нодательной и исполнительной, необходимый элемент каждого де-
мократического государства В условиях тоталитарного государства
судебная власть не является самостоятельной, поскольку власть в
нем не основывается на приниипе разделения властей По сравне-
нию с законодательной и исполнительной, судебная власть выгля-
дит более слабой; она не является выразителем народного сувере-
нитета, поскольку судьи чаще всего назначаются (хотя известны
случаи выборности судей). Только выборным представителям, засе-
дающим в парламенте, предоставлено полномочие выражать народ-
ный суверенитет. Кроме того, задачей судебной власти является не
выработка общеобязательных норм поведения, как эго делает зако-
нодательная власть, а рассмотрение конкретных дел на основе пра-
вовых норм, принимаемых парламентом. Судебная власть не может
сравниться по характеру и объему деятельности с исполнительной
властью; имеющийся в распоряжении судебной власти исполни-
тельный аппарат (судебные исполнители, приставы) лишь следят за
исполнением судебных решений Представляется, что в странах с
англосаксонской системой права роль судебной власти более значи-
тельна, поскольку она формирует прецедентное право, являющееся
источником конституционного права.
Основная функция судебной власти — разрешение различных
конфликтов в обществе в различных сферах (уголовно-правовой,
имущественно-правовой, в области трудовых отношений и т.д.) на
основе права Цель судебной власти — обеспечение господства пра-
ва. Судебная власть осуществляется через судебные органы, обра-
зующие судебную систему Основные задачи судебной власти- обес-
печение и зашита прав и свобод человека и гражданина, разреше-
ние споров различного характера, контроль за законностью актов
органов исполнительной власти и др.
203
Отличительная черта судебной власти — руководство в своей дея-
тельности не политическими, сиюминутными мотивами, а нормами
права Споры решаются на основе закона и правосознания судей и в
связи с их внутренним убеждением. Особенностью судебной власти
является наличие специальных органов, решающих вопросы назна-
чения судей, их отстранения от должности, перемещения, наложения
на них взысканий (высшие советы магистратуры и др)
Судебная власть в различных странах имеет различный состав.
В одних странах (например, во Франции и Италии) к ней относятся
не только суды, но и прокуратура; в других странах (например, в
Болгарии) в состав судебной власти входят судьи, судебные заседа-
тели, прокуроры и следователи; в третьих — только суды (напри-
мер, в Венгрии).
В отличие от предшествующих конституций, действовавших при
тоталитарном режиме в России, Конституция 1993 г. ввела специ-
альный раздел «Судебная власть» (гл. 7) «Правосудие в Российской
Федерации осуществляется только судом «Судебная власть осуще-
ствляется посредством конституционного, гражданского, админист-
ративного и уголовного судопроизводства» (ст 118) Носителем су-
дебной власти является судебная система, действующая в РФ. Ее
конкретная структура установлена Федеральным конституционным
законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Рос-
сийской Федерации».
8.2. Судебная система
Судебная система — совокупность взаимодействующих между
собой супов данного государства, объединенных общими целями,
задачами и функциями. В зарубежных странах существует несколь-
ко разновидностей судебных систем В странах с англосаксонской
системой права суды образуют единую систему, где различные вет-
ви замыкаются на единый верховный суд. Основными признаками
этой системы являются* историческая приверженность общему пра-
ву; признание правотворческой роли суда и судебного прецедента
как источника права; выработка процессуальных форм судебного
преследования прежде всего судебной практикой, а не законода-
тельным установлением; исключительно апелляционная форма об-
жалования судебных решений, предельная состяз*тепьность, при
которой суд в большей мере пассивен и следит главным образом за
соблюдением сторонами процессуальных норм; допущение в уго-
ловном процессе сделок о признании вины; достаточно широкое
использование институтов присяжных заседателей и мировых судей.
В странах континентальной Европы наблюдается полнсистем-
ность, выражающаяся в существовании нескольких независимых
204
систем общих и специализированных судов во главе со своими
высшими судами Например, в ФРГ сушествует Федеральный кон-
ституционный суд, а для отправления правосудия в области общей,
административной, финансовой, трудовой и социальной юстиции
учреждены в качестве верховных судебных палат Федеральная су-
дебная палата. Федеральный административный суд. Федеральная
финансовая палата. Федеральный трудовой суд и Федеральный со-
циальный суд (ст. 95 Конституции ФРГ 1949 г.). Основными при-
знаками континентальной модели судебной системы являются: раз-
витая законодательная база, определяющая организацию и деятель-
ность судов, формальное непризнание судебного прецедента как
источника права; использование наряду с апелляционной формой
кассационной и ревизионной форм обжалования судебного реше-
ния, активная роль судьи в процессе; относительно меньшая по
сравнению с англосаксонской системой распространенность инсти-
тутов присяжных заседателей и мировых судей; назначение на низ-
шие судейские должности главным образом лиц с профессиональ-
ной подготовкой; существование органов полного или частичного
судейского самоуправления, имеющих задачи подбора кадров.
В странах с романской правовой системой наряду с системой судов
общей юрисдикции существует самостоятельная система админист-
ративной юстиции (Италия, Франция)
8.3. Конституционная юстиция
Под конституционной юстицией следует понимать деятельность
государственных органов по надзору за соблюдением в стране кон-
ституции и соответствием ей иных нормативно-правовых актов.
Во многих странах конституционная юстиция не входит в сис-
тему общей юстиции и существует обособленно. В некоторых стра-
нах (например, ФРГ, США) конституционная юстиция включена в
систему обычной юстиции.
Годом появления консппуционной юстиции считается 1803 г.,
когда в США разгорелся политический и правовой скандал — «дело
Мэрбери».
Судья Мэрбери был назначен на должность по закону, но вы-
полнить данный закон было очень трудно в силу его несовершенст-
ва и политической конъюнктуры, а не выполнить тоже нельзя.
В такой ситуации Верховный суд США пошел на нетрадиционный
шаг — признал закон неконституционным. Тем самым был создан
прецедент, согласно которому суд, во-первых, может толковать
конституцию, во-вторых, признавать закон либо иной акт не соот-
ветствующим конституции.
Поначалу суды США редко пользовались этим правом, но к
концу XIX в. подобная практика стала обычным явлением В на-
205
стоящее время в США и других странах англосаксонской правовой
системы любой суд может решать вопросы конституционности
(«Право есть то, что говорят о нем судьи») В этом их специфика,
хотя ведущая роль в решении конституционных вопросов принад-
лежит Верховному суду. Верховный суд США, верховные суды дру-
гих стран англосаксонской правовой системы, толкуя конституцию,
своими решениями создают «живую» конституцию
Американская система конституционной юстиции в XIX в. была
воспринята Швейцарией, Аргентиной и другими странами Сле-
дующий этап эволюции системы конституционной юстиции начал-
ся по окончании Первой мировой войны. В 1920 г. в Австрии впер-
вые в мире был создан специализированный орган конституцион-
ного контроля — конституционный суд. Большую роль в его созда-
нии сыграл известный австрийский юрист Г Кельзен. Однако Кон-
ституционный суд Австрии был, скорее, исключением из правил, и
между двумя мировыми войнами конституционные суды не полу-
чили широкого распространения
Третий этап начался по окончании Второй мировой войны. Ос-
новной закон ФРГ 1949 г предусмотрел наличие особого органа —
конституционного суда, ставшего одним из важнейших госорганов.
После этого началось повсеместное распространение конституци-
онной юстиции и конституционных судов в Европе и мире.
В современном мире существуют три основные системы кон-
ституционной юстиции:
• «американская- — отсутствуют специализированные консти-
туционные суды, а толковать конституцию и решать иные
конституционно-правовые вопросы вправе все суды во главе
с Верховным судом;
• ^оестрийско-немецкан» — вопросы конституционной юсти-
ции входят в компетенцию специализированного органа —
конституционного суда Эта система наиболее распростра-
ненная (в том числе во многих странах СНГ) и представля-
ется наиболее оптимальной для континентальной правовой
системы. Для решения вопросов конституционной юстиции
требуются уникальная квалификация, особые познания в
области прав, особенно конституционного права;
• «французская», где вопросы конституционно-юридического
характера решаются не судами обшей юрисдикции, не кон-
ституционным судом, а квазисудебны.ми государственными
органами (Конституционный и Государственный советы во
Франции, подобные органы в других странах); существенное
отличие данной системы в том, что вопросы конституцион-
ной юстиции решают не обязательно судьи и без строгой
юридической процедуры.
205
Конституционный контроль может быть, конкретным и абст-
рактным, предварительным и последующим; с обязательными по-
следствиями и рекомендательными.
Конкретный конституционный контроль имеет место, когда не-
обходимо решить определенный единичный казус.
Абстрактный конституционный контроль подразумевает надзор
за соблюдением конституции вообще. Он происходит систематиче-
ски, для его осуществления не нужно конкретного повода.
Предварительный конституционный контроль осуществляется до
принятия нормативно-правовых актов; последующий — после их
принятия.
Органы конституционной юстиции принимают два вида реше-
1) носящие рекомендательный характер (принятое решение о не-
конституционности акта направляется соответствующему государст-
венному органу, а окончательное решение об отмене акта принима-
ет орган, издавший этот акт), встречаются очень редко,
2) обязательные к исполнению Чаще всего признание акта не-
конституционным автоматически влечет прекращение его действия,
а решения органов конституционной юстиции (особенно конститу-
ционных судов) окончательны и обжалованию не подлежат.
Основными направлениями деятельности конституционных судов
и иных органов конституционной юстиции являются: а) признание
неконституционными нормативно-правовых актов; б) толкование
конституции; в) рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод
человека; г) рассмотрение споров, связанных с проведением выбо-
ров, д) в федерациях — решение споров между центром и субъек-
тами либо между субъектами; е) решение споров между государст-
венными органами; ж) рассмотрение обвинения против президента,
выдвинутого в порядке импичмента.
8.4. Конституционная юстиция в России
Общая характеристика судебной системы РФ Структура россий-
ского правосудия определяется Конституцией РФ 1993 г и Феде-
ральным конституционным законом «О судебной системе Россий-
ской Федерации», вступившим в силу I января 1997 г Конституция
РФ регулирует основные элементы судебной системы: 1) в России
действуют Конституционный. Верховный и Высший Арбитражный
Суды (ст 125—127); 2) судебная система РФ устанавливается Кон-
ституцией и федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. II8);
3) помимо указанных в Конституции в РФ действуют и иные феде-
ральные суды (п. «е» ст. 83; ч . 2 ст. |28), 4) создание чрезвычайных
судов не допускается (ч. 3 ст 118) Конституция также регулирует
207
взаимоотношения личности и органов правосудия (ст. 46—54),
принципы организации судебной системы (ст. 118, ч. 2 ст. 47, ч. 4
ст 123), принципы функционирования и деятельности судебной
власти (ст. 120—123).
В судебную систему РФ входят Конституционный Суд, Верхов-
ный Суд, верховные суды республик, краевые и областные суды,
суды городов федерального значения, суды автономной области и
автономных округов, районные суды, военные и специализирован-
ные суды, составляющие систему федеральных судов обшей юрис-
дикции Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные
суды округов, трбгпръкные суды субъектов РФ — система феде-
ральных арбитражных судов, К судам субъектов РФ относятся: кон-
ституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, яв-
ляющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ
Конституционный Суд Российской Федерации:
Структура и организация деятельности
Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционно-
го контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судеб-
ную власть посредством конституционного судопроизводства Су-
ществует с 1991 г; состоит из 19 сулей, назначаемых Советом Фе-
дерации по представлению Президента РФ. Конституционный Суд
РФ решает исключительно вопросы права.
Что касается компетенции Конституционного Сула РФ. необхо-
димо отметить следующие его основные полномочия.
1) разрешение дел о соответствии Конституции РФ~ а) феде-
ральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Фе-
дерации, Государственной Лу.мы. Правительства РФ; б) конститу-
ций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъ-
ектов РФ, касающихся вопросов ведения Федерации и совместного
ведения Федерации и субъектов, в) договоров между органами го-
сударственной власти РФ и субъектов РФ, г) не вступивших в силу
международных договоров РФ,
2) разрешение споров о компетенции между: а) федеральными ор-
ганами государственной власти; б) органами государственной вла-
сти РФ и субъектов РФ, в) высшими государственными органами
субъектов РФ;
3) толкование Конституции РФ,
4) проверка конституционности закона, примененного или под-
лежащего применению в конкретном деле — по жалобам граждан
на нарушение конституционных прав и свобод и по запросам судов.
Кроме того, в компетенцию Конституционного Суда РФ входят;
дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвиже-
205
ния обвинения против Президента РФ в государственной измене
или совершении иного тяжкого преступления; право законодатель-
ной инициативы; иные полномочия.
Конституционный Суд РФ состоит из |9 судей, которые изби-
раются Советом Федерации большинством голосов от общего числа
его членов по представлению Президента РФ только на 15-летний
срок. С I января 2005 г предельный возраст пребывания в должно
сти судьи Конституционного Суда РФ ограничивается (70 лет). На-
значение на эту должность на второй срок не допускается Полно-
мочия судьи прекращаются в последний день месяца, в котором
истекает срок его полномочий.
Судьей Конституционного Суда РФ может стать гражданин РФ.
работающий по юридической специальности не менее 15 лет, обла-
дающий признанной высокой квалификацией в области права.
С должностью судьи Конституционного Суда РФ несовместимы
такие виды деятельности, как: членство в Совете Федерации; работа
депутатом Государственной Думы, в иных представительных орга-
нах. занятие иных государственных или общественных должностей;
предпринимательская, иная оплачиваемая деятельность, кроме на-
учной или преподавательской, осуществление защиты и представи-
тельства (кроме законных) в судах и арбитражных судах; членство в
политических партиях и движениях; выступление в СМИ по суще-
ству нерассмотренных дел или дел, которые могут быть рассмотре-
ны Конституционным Судом РФ в будущем
Полномочия судьи КС РФ могут быть приостановлены Консти-
туционным Судом РФ. если-
а) в отношении судьи возбуждено уголовное дело либо он при-
влечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу; 6) су-
дья по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои
обязанности.
Основания прекращения полномочий судьи Конституционного
Суда РФ.
а) нарушение порядка его назначения на должность судьи КС РФ-
6) истечение срока полномочий судьи (15 лет);
в) личное письменное заявление судьи об отставке до истечения
срока его полномочий,
г) утрата судьей гражданства РФ,
д) вынесение в отношении судьи обвинительного приговора,
вступившего в законную силу;
е) совершение судьей поступка, порочащего честь и достоинство
судьи;
ё) продолжение судьей, несмотря на предупреждение со сторо-
ны КС РФ, занятий или совершение действий, несовместимых с
его должностью;
209
ж) неучастие судьи в заседаниях КС РФ или уклонение его от
голосования свыше двух раз подряд Без уважительных причин,
з) признание судьи недееспособным решением суда, вступив-
шим в законную силу;
и) признание судьи безвестно отсутствующим решением суда,
вступившим в законную силу;
к) объявление судьи умершим решением суда, вступившим в за-
конную силу;
л) смерть судьи
Судья Конституционного Суда РФ обладает особым статусом:
он неприкосновенен, не может быть привлечен к какой-либо ответ-
ствен нести, в том числе по истечении срока его полномочий, за
мнение, выраженное при рассмотрении дела в Конституционном
Суде РФ, если только вступившим в законную силу приговором
суда не будет установлена виновность данного судьи в преступном
злоупотреблении своими полномочиями.
Законодательством предусмотрены нормы, повышающие уро-
вень правовой зашиты судей, материального и социального обеспе-
чения.
Деятельностью Конституционного Суда РФ руководят председа-
тель, заместитель председателя Конституционного Суда РФ, судья-
секретарь (избираются тайным голосованием большинством от об-
щего числа судей на трехлетний срок и могут быть переизбраны
повторно)
Конституционный Суд РФ ииеет двухпаютную структуру. Па-
латы Конституционного Суда РФ включают в себя соответственно
9 и 10 судей. Состав палат определяется жребием и остается неиз-
менным не более трех лет. Каждый судья является членом только
одной из двух палат. Во время заседаний палат рассматривается
большинство дел
Исключительно в пленарных заседаниях рассматриваются.
• дела о соответствии Конституции РФ конституций респуб-
лик и уставов субъектов РФ:
• дела о толковании Конституции РФ,
• дела О соблюдении установленного порядка выдвижения об-
винения против Президента РФ в государственной измене
или совершении иного тяжкого преступления;
• проекты посланий Конституционного Суда РФ;
• вопрос о выступлении с законодательной инициативой по
вопросам своего ведения.
Основные функции председателя Конституционного Суда РФ
• руководит подготовкой пленарных заседаний КС РФ, созы-
вает данные заседания и председательствует на них;
210
• вносит на обсуждение КС РФ вопросы, входящие в его
компетенцию;
• представляет КС РФ в отношениях с государственными ор-
ганами и общественными организациями; делает заявления
от имени суда;
• производит назначение на должность в аппарате КС РФ.
руководит его работой;
• осуществляет иные полномочия.
Когда председатель КС РФ не в состоянии исполнить свои обя-
занности, их исполняет заместитель председателя КС РФ
Судья-секретарь Конституционного Суда РФ.
• непосредственно руководит работой аппарата КС РФ;
• организационно обеспечивает подготовку и проведение за-
седаний КС РФ;
• доводит решения КС РФ до сведения соответствующих орга-
нов и организаций, информирует КС РФ об их исполнении;
• организует информационное обеспечение судей КС РФ,
осуществляет иные полномочия
Эффективную работу Конституционного Суда РФ обеспечивают
аппарат КС РФ (секретариат, подразделения аппарата) и иные
службы
8.5. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам организации деятельности судебной власти
в РФ
I В постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании от-
дельных положений ст 125, 126 и 127 Констгтгуции РФ Конститу-
ционный Суд РФ постановил, что предусмотренное ст. 125 Консти-
туции РФ полномочие по разрешению дел о соответствии Консти-
туции РФ федеральных законов и иных нормативных актов, на-
званных в п. «а» и «б» ч 2 и 4 данной статьи, относится к компе-
тенции только Конституционного Суда РФ; по смыслу ст. 125, 126
и 127 Конституции РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные
суды нс могут признавать указанные нормативные акты нс соответ-
ствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридиче-
скую силу; суд обшей юрисдикции или арбитражный суд. придя к
выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона, не
вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в
Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституци-
онности- обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с
таким запросом, по смыслу ст. 121 (ч. 2 и 4) Конституции РФ во
взаимосвязи с ее ст. 2. 15, 18, 19, 47. 118 и 120, существует незави-
симо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, от-
211
клявшимся от применения неконституционного, по его мнению,
закона, на основе непосредственно действующих норм Конститу-
ции РФ (п. 1 и 2 резолютивной части).
.. Следовательно, если суд общей юрисдикции при рассмотре-
нии дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии
Конституции РФ закона, примененного или подлежащего приме-
нению в конкретном деле, тем не менее не обращается в Конститу-
ционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности, то
такой процесс применения этого закона означает, по сути, вторже-
ние в сферу конституционного судопроизводства (ч 4 ст. 125 Кон-
ституции РФ) и создает препятствия для реализации гражданами их
конституционных прав и свобод, в том числе права на судебную
защиту на основе принципа равенства всех перед законом и судом
(ч. I ст 19* ч 1 ст. 46 Конституции РФ)
(Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г.
№ 9-П по делу о проверке конституционности ююзкений статей 13
и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законо-
дательных (представительных) и исполните гьных органов государст-
венной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой
гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Рос-
сийской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края;
абзацы 1 и 2 пунктов !, 2 мотивировочной части).
2 По смыслу ст. 46—52, 118, 120 и 121 Конституции РФ и кор-
респондирующих им ст би 13 Конвенции о защите прав человека
и основных свобод, суд как орган правосудия призван обеспечивать
в судебном разбирательстве соблюдение требований, необходимых
для вынесения правосудного, т.е. законного, обоснованного и спра-
ведливого, решения по делу, и принимать меры к устранению пре-
пятствующих этому обстоятельств, а значит, он должен быть наделен
уголовно-процессуальным законом соответствующими полномочия-
ми В противном случае обеспечение в должном объеме права на
судебную защиту было бы невозможным.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2003 г.
№ 18-П по делу о проверке конституционности поюжений ста-
тей 125, 219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, а
также глав 35 и 39 УПК Российской Федерации б связи с запросами
судов общей юрисдикции и мамбами граждан; абзац 3 пункта 2 мо-
тивировочной расти)
3. (Как следует из Правовых позиций, выраженных Конституци-
онным Судом РФ в постановлениях от 6 июня 1998 г. № 19-П, от
11 апреля 2000 г. № б-П. от 18 июля 2003 г № 13-П) взаимосвязанные
положения ст. 27, 251 и 253 ГПК РФ в системе действующего пра-
вового регулирования — в его конституционно-правовом толкова-
нии — означают, что Верховный Суд РФ рассматривает дела об ос-
212
паривании нормативных правовых актов Правительства РФ, лишь
если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности
или о конституционности федерального закона, на котором они
основаны, и, кроме того, если соответствующие дела неподведомст-
венны арбитражным судам .
.. Взаимосвязанные положения п. 2 ч. I ст. 27, ч. 1, 2 и 4
ст 251. ч. 2 и 3 ст 253 ГПК РФ в части, наделяющей Верховный
Суд РФ полномочием рассматривать дела об оспаривании норма-
тивных правовых актов Правительства РФ, не предполагает разре-
шение судом обшей юрисдикции таких дел в случаях, когда норма-
тивный правовой акт Правительства РФ принят при осуществлении
полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным
законом по вопросам, не получившим содержательной регламента-
ции в данном законе, и именно на основании этого уполномочия
Правительство РФ и непосредственно осуществляет правовое регу-
лирование соответствующих общественных отношений, а также ко-
гда управомоченные субъекты обращаются в Конституционный Суд
РФ с требованием о проверке конституционности того же норма-
тивного акта Правительства РФ и (или) федерального закона, на
котором он основан.
В указанных случаях судебная проверка нормативного акта
Правительства РФ — поскольку она фактически невозможна без
установления его соответствия Конституции РФ как по содержа-
нию норм, так и с точки зрения разделения властей и разграниче-
ния компетенции между федеральными органами законодательной
и исполнительной властей. — может иметь место только в порядке
конституционного судопроизводства
В иных случаях, т е когда вопрос о конституционности оспари-
ваемых нормативных актов Правительства РФ не возникает, их
проверка может быть осуществлена Верховным Судом РФ в поряд-
ке производства по делам о признании таких актов противореча-
щими федеральному закону-
По смыслу ст 125 Конституции РФ и правовых позиций, выра-
женных Конституционным Судом РФ в постановлениях от 16 июня
1998 г., от П апреля 2000 г. и от 18 июля 2003 г, а также в настоя-
щем постановлении, решение Верховного Суда РФ, которым нор-
мативный акт Правительства РФ (если его проверка судом общей
юрисдикции допустима) признан противоречащим федеральному
закону, не является подтверждением недействительности норматив-
ного акта Правительства РФ, его отмены самим судом, тем более
лишения его юридической силы с момента издания, а означает
лишь признание его недействующим и. следовательно, с момента
вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
Иное не согласуется с конституционным полномочием перечислен-
213
них в ст. ]25 (ч. 2) Конституции РФ органов и лиц обращаться в
Конституционный Суд РФ с требованием о подтверждении консти-
туционности нормативных актов уровня ниже федерального закона
как принятых в соответствии с установленным Конституцией РФ
разграничением компетенции между федеральными органами госу-
дарственной власти.
Содержащееся в ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ регулирование, со-
гласно которому признание нормативного правового акта противо-
речащим федеральному закону влечет утрату силы этого норматив-
ного правового акта или его части, притом со дня его принятия, в
части, касающейся нормативных правовых актов (в том числе нор-
мативных правовых актов Правительства РФ), проверка конститу-
ционности которых ст. 125 Конституции РФ отнесена к полномо-
чиям Конституционного Суда РФ. несовместимо с официальным
толкованием ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, данным Консти-
туционным Судом РФ в постановлении от 16 июня 1998 г., и явля-
ется таким же, как ранее признанное им в постановлении от 1 ап-
реля 2000 г., не соответствующим Конституции РФ.
. Признание п 2 ч. 1 ст. 27, ч. I, 2 и 4 ст 251, ч. 2 и 3 ст. 253
ГПК РФ — в части, определяющей полномочия Верховного Суда
РФ по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых
актов Правительства РФ, — не соответствующими Конституции РФ
по форме акта, в котором установлены эти полномочия, предопре-
делило бы и признание неконституционности по тому же основа-
нию указанных положений, закрепляющих в целом полномочия
судов обшей юрисдикции разрешать дела об оспаривании норма-
тивных правовых актов, а также других положений данного Кодек-
са. касающихся полномочий судов общей юрисдикции, что привело
бы к существенному ограничению деятельности судов по осуществ-
лению правосудия и дало бы возможность поставить под сомнение
конституционность других принятых после вступления в силу Кон-
ституции РФ федеральных законов, устанавливающих полномочия
судов. Такой результат противоречил бы целям конституционного
судопроизводства. Поэтому Конституционный Суд РФ в настоящем
деле воздерживается от признания (указанных) положений ГП К РФ
не соответствующими Конституции РФ по форме правового акта.
Федеральному Собранию надлежит принять федеральный кон-
ституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Вер-
ховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспаривании таких нор-
мативных правовых актов Правительства РФ. проверка которых не
относится к исключительной компетенции Конституционного Суда
РФ, а также привести правовое регулирование, обеспечивающее
проверку законности нормативных правовых актов судами обшей
юрисдикции, в соответствие с требованиями Конституции РФ и
214
правовыми позициями Конституционного Суда РФ. выраженными
в том числе в настоящем постановлении.
Признать взаимосвязанные положения п. 2 ч 1 ст. 27. ч. 1, 2 и
4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст 253 ГПК РФ — в части, наделяющей Верхов-
ный Суд РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о при-
знании недействующими нормативных правовых актов Правитель-
ства РФ, не противоречащими Конституции РФ, поскольку эти по-
ложения — по своему конституционно-правовому смыслу в системе
действующего нормативного регулирования — не предполагают
разрешение Верховным Судом РФ дел об оспаривании норматив-
ных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение
полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным
законом.
Конституционно-правовой смысл (указанных) положений ГПК
РФ, выявленный в настоящем постановлении, является общеобяза-
тельным и исключает в правоприменительной практике любое иное
истолкование как этих положений, так и аналогичных им положе-
ний о судебной проверке нормативных актов Правительства РФ,
содержащихся в других нормативных правовых актах Нормативное
положение, содержащееся в ч. 2 и 3 ст. 253 во взаимосвязи с п. 2
ч. 1 ст. 27, ч. I. 2 и 4 ст. 251 ГПК РФ, согласно которому призна-
ние нормативного правового акта противоречащим федеральному
закону со дня принятия или иного указанного судом времени, вле-
чет утрату силы этого нормативного правового акта или его части,
— в части, относящейся к проверке нормативных правовых актов,
которые в соответствии со ст 125 Конституции РФ могут быть про-
верены в процедуре конституционного судопроизводства, — не
имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит при-
менению
(Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г.
№ l-П но делу о проверке конституционности отдельных положений
пункта 2 части 1 статьи 27, частей I, 2 и 4 статьи 25, частей 2 и 3
статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Феде-
рации в связи с запросом Правительства Российской Федерации; абза-
цы 2 пункта 2, 9 и 10 пункта 3, I пункта 4, ! и 2 пункта б, 5 и 6
пункта 7 мотивировочной части, пункты !, 2 и 3 резолютивной час-
4 Применительно к уголовному судопроизводству, как неодно-
кратно отмечал Конституционный Суд РФ, конституционный
принцип состязательности и равноправия сторон означает, что
функция разрешения уголовного дела отделена от функций обвине-
ния и зашиты, и осуществление каждой из них возлагается на раз-
личных субъектов уголовного судопроизводства...
215
... По своему конституционно-правовому смыслу в системе
норм уголовно-процессуального законодательства положения ч 2
ст 15 УПК РФ (согласно которым функции обвинения, зашиты и
разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть
возложены на один и тот же орган или на одно и то хе должност-
ное лицо) не исключают необходимость использования прокуро-
ром. следователем, дознавателем в процессе уголовного преследо-
вания всего комплекса предусмотренных уголовно-процессуальным
законом мер по охране прав и свобод человека и гражданина в уго-
ловном судопроизводстве (и тем самым не предполагают ограниче-
ние действия конституционного принципа состязательности) Осу-
ществление указанными лицами своей процессуальной функции
именно в таком объеме, гарантируемое особым процессуальным
статусом и полномочиями прокурора, следователя, дознавателя, а
также наличием судебного контроля в отношении их действий и
решений, включая контроль со стороны апелляционной, кассаци-
онной и надзорной инстанций, обеспечивает в рамках уголовного
судопроизводства выполнение государством своей обязанности по
признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и граж-
данина, их обеспечению правосудием (ст. 2 и 18 Конституции
РФ)..
В силу ст. 6 Федерального конституционного закона «О Кон-
ституционном Суде Российской Федерации» выявленный в на-
стоящем постановлении конституционно-правовой смысл положе-
ний ч 2 ст. 15 УПК РФ является общеобязательным и исключает
любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г.
№ 13-П по делу о проверке конституционности отдегьных юклсений
статей 7, 15, 107, 234 и 450 Угоювно-процессуапного кодекса Рос-
сийской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государе и-
венной Думы, абзацы I и 4 пункта 3 мотивировочной части, пункт 6
резолютивной части).
6 Сформулированное как субъективное право каждого, требо-
вание Конституции РФ об определении подсудности дел законом
означает, что в таком законе должны быть закреплены критерии,
которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее, т.е
до возникновения спора или иного правового конфликта, предо-
пределяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное
дело Иное не позволяло бы суду, сторонам и другим участникам
процесса избежать неопределенности в этом вопросе, приводило бы
к необходимости устранять ее посредством правоприменительного
решения, т.е. дискреционным полномочием правоприменительного
органа или должностного лица, и тем самым определять подсуд-
ность дела уже не на основании закона.
216
Изложенная правовая позиция сформулирована в постановле-
нии Конституционного Суда РФ от 16 марта 1998 г № 9-П— и со-
гласуется с неоднократно выраженной Конституционным Судом
РФ правовой позицией, согласно которой обшеправовой критерий
определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вы-
текает из конституционного принципа равенства всех перед зако-
ном и судом (ч- 1 ст. 19 Конституции РФ), поскольку такое равен
ство может быть обеспечено лишь при условии единообразного по-
нимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителя-
ми Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, до-
пускает возможность неограниченного усмотрения в процессе пра-
воприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению прин-
ципов равенства и верховенства закона (постановления Конститу-
ционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г № 3-П. от 15 июля 1999 г
№ 16-П и от 11 ноября 2003 г. № 16-П)
(Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля
2004 г № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 10
статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избиратель-
ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде-
рации» и части I статьи 259 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации в связи с запросом Верховного Суда Российской
Федерации; абзацы 3 и 5 пункта 4 мотивировочной части).
217
Глава 9
ПРАВИТЕЛЬСТВО
9.1. Общая характеристика гргеитегьства
9.2. Виды гравитетъегеа
9.3. Глава превитетъетва
9.4. Правительство в России
9.5. Постановпимя Консгитуцмокнхо Суда РФ по вопросам деятегъности Пра-
вительства РФ
9.1. Общая характеристика правительства
Правительство — обобщенное доктринальное и часто встречае-
мое законодательное название высших коллегиальных органов ис-
полнительной власти государства с компетенцией общего характера.
Официальное название правительства в различных странах неоди-
наково Например, правительством называются Совет министров во
Франции. Италии. Польше, Кабинет министров в Японии и Узбе-
кистане. Государственный совет в КНР и тш По партийному со-
ставу правительство может быть однопартийным, многопартийным
(коалиционным) или беспартийным В состав правительства входят
его глава (президент, премьер-министр, председатель и т.п.) и чле-
ны (министры, секретари, главы департаментов и др.) Последние,
как правило, возглавляют конкретные ведомства центральной ис-
полнительной власти специальной компетенции (исключение со-
ставляют министры без портфеля, занимающиеся специальными
проблемами с полномочиями члена правительства) Статус прави-
тельства зависит от формы правления В абсолютных и дуалистиче-
ских монархиях, а также большинстве президентских и суперпрези-
дентских республик правительства в строгом смысле (как коллеги-
ального органа не существует; решения принимаются главой госу-
дарства и исполнительной власти (президентом, монархом) едино-
лично; назначаемые министры несут ответственность перед главой
государства; они выполняют совещательные функции, образуя ка-
бинет
В парламентарных странах правительства формируются из чле-
нов партии (или блока партий) парламентского большинства их
лидером (в коалиционном правительстве — лидером одной из пар-
тий). который становится главой правительства Формально главу
правительства, а по его представлению — и остальных членов пра-
вительства назначает президент или монарх По общему правилу.
218
все члены правительства в парламентарных государствах должны
иметь парламентский мандат, хотя из этого правила имеются ис-
ключения. Правительство несет коллективную ответственность пе-
ред парламентом (чаще — перед его нижней палатой); оно действу-
ет до тех пор. пока пользуется доверием парламента Существует
несколько форм парламентской ответственности правительства* во-
тум недоверия, резолюция порицания, интерпелляция и др
В ряде стран (Великобритания, Индия) глава правительства соз-
дает в его рамках более узкую коллегию — кабинет В федератив-
ных государствах существуют как федеральное правительство, так и
правительства субъектов федерации.
Иногда в литературе термин «правительство» используется в более
широком значении, охвтгывая всю систему органов аубличной власти.
Полномочия правительства весьма велики В парламентарных
странах оно обладает правом законодательной инициативы, испол-
няет законы, подготавливает и исполняет государственный бюджет,
руководит внешнеполитической деятельностью государства и др.
9.2. Виды правительства
Однопартийное правительство — правительство, в состав которого
входят члены только одной политической партии. Однопартийное пра-
вительство леиствует в странах с парламентарной формой правления,
когда одна партия обладает абсолютным большинством мест в парла-
менте (обычно в нижней палате, перед которой правительство несет
политическую ответственность) или в президентских республиках. В
последнем случае сам президент подбирает членов своего кабинета.
Коалиционное правительство (многопартийное) (от лат coalitio —
объединение) — правительство, существующее в случаях, когда по-
литические партии, представленные в парламенте (чаше всего в
нижней его палате), в результате соглашения образуют правительст-
во из членов различных партий. Коалиционное правительство воз-
никает при невозможности создать однопартийное правительство.
В состав коалиционного правительства, опирающегося на парла-
ментское большинство, могут входить лидеры партий и независи-
мые депутаты, не входящие в коалицию, но ее поддерживающие.
Обычно существует в странах с парламентарной или смешанной
формой правления (ФРГ, Франция. Италия. Румыния, Нидерлан-
ды) В случае войны и при существовании чрезвычайных ситуаций
возможно создание правительства национального единства (объе-
динения всех партийных фракций в составе правительства) для
преодоления обшей опасности
Беспартийное правительство, иногда называемое сгузкебным,—
правительство, существующее в случаях, когда политические пар-
219
тии, представленные в парламенте (чаше всего в нижней его пала-
те), не пришли к согласию о создании коалиции и наличии нежела-
тельности в это время роспуска парламента (или его нижней пала-
ты). Беспартийные правительства обычно бывают при парламент-
ских формах правления
В состав такого правительства часто входят специалисты по от-
дельным отраслям управления. Чаше всего беспартийные прави-
тельства действуют до того момента, пока не появится возможность
сформировать правительство на партийной основе В результате
деятельность беспартийного правительства носит временный харак-
тер. Возможность существования такого правительства иногда пре-
дусматривается в конституциях зарубежных стран Например, в
Болгарии в соответствии со ст. 99 Конституции 199] г. после кон-
сультаций с парламентскими группами Президент возлагает на кан-
дидата в министры-председатели от наибольшей по численности
парламентской группы обязанность сформировать правительство.
Если кандидат не сможет в 7-дневный срок предложить состав
Совета министров, то Президент возлагает эту обязанность на кан-
дидата в министры-председатели от второй по численности парла-
ментской группы. Если и в этом случае не будет предложен состав
Совета министров, то Президент возлагает эту обязанность на кан-
дидата, названного какой-либо следующей парламентской группой.
Если последнему удается сформировать правительство, то Прези-
дент предлагает Народному собранию избрать этого кандидата в
министры-председатели. Если же согласие об образовании прави-
тельства нс достигнуто, то Президент назначает беспартийное (слу-
жебное) правительство и распускает Народное собрание.
Существование беспартийного правительства возможно при во-
енных режимах В этом случае в его состав входят профессионалы,
обязанные проводить политику военных в жизнь. Такое часто слу-
чалось при военных режимах в Бразилии и Аргентине Беспартий-
ное правительство существует и в странах, где политические партии
запрещены или вообще отсутствуют (Кувейт, Бруней, Саудовская
Аравия и др.).
9.3. Глава правительства
Глава правительства — руководитель высшего коллегиального
органа исполнительной власти. Названия глав правительств различ-
ны Премьер-министр (например, в Великобритании. Греции, Япо-
нии), Председатель Совета Министров (как в Италии), Председа-
тель Правительства (Испания). Министр-председатель (Болгария),
Федеральный канцлер (Германия, Австрия) и др. В президентских
республиках института главы правительства, как правило, нет, так
220
как его функции исполняет глава государства В странах с парла-
ментарной и смешанной формами правления глава правительства,
как правило, назначается главой государства и является лидером
партии парламентского большинства или коалиции партий, обла-
дающей большинством мест в парламенте (чаше всего в нижней его
палате).
Многие конституции зарубежных стран предусматривают несо-
вместимость должности главы правительства с определенными пуб-
личными функциями и частными занятиями. Так, согласно ст. 23
Конституции Франции 1958 г «функции члена правительства несо-
вместимы с осуществлением любого парламентского мандата, с лю-
бой должностью профессионального представительства общенацио-
нального характера, со всякой государственной службой и профес-
сиональной деятельностью».
Смещение главы правительства с этой должности возможно в
результате объявленного парламентом вотума недоверия или приня-
тия резолюции порицания, которые могут иметь различные формы
и особенности.
Глава правительства обеспечивает выполнение всех функций
правительства
9.4. Правительство в РФ
Правительство в РФ — официальное наименование федераль-
ного органа государственной власти обшей компетенции Россий-
ской Федерации.
Оно включает в свой состав Председателя Правительства, его
заместителей и федеральных министров. Председатель Правитель-
ства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Ду-
мы Федерального Собрания РФ, другие члены правительства —
Президентом РФ по представлению Предсешпеля. Конституцион-
ные полномочия включают в себя разработку, представление в Го-
сударственную Думу бюджета, обеспечение его исполнения, пред-
ставление Думе отчета об исполнении бюджета; обеспечение прове-
дения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики,
а также политики в социальной сфере, управление федеральной
собственностью, осуществление мер по реализации внешней поли-
тики, обороны и безопасности страны, обеспечению законности,
иные полномочия, возложенные на Правительство Конституцией
РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Правитель-
ство РФ ответственно за свою деятельность перед Президентом РФ
и Государственной Думой Решение об отставке Правительства
принимает Президент РФ по собственной инициативе, по заявле-
нию об отставке Правительства (которая, впрочем, может быть и
отклонена Президентом), в результате выражения Государственной
221
Думой недоверия Правительству РФ или отказа ему в доверии.
Правительство РФ слагает свои полномочия при избрании нового
Президента РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Прави-
тельство издает постановления и распоряжения Более конкретно
правовой статус Правительства регулируется Федеральным консти-
туционным законом от 17 декабря 1997 г № 2-ФКЗ «О Правитель-
стве Российской Федерации»
Вместе с тем необходимо детализировать некоторые положения
политических систем мира, политическая практика которых обозначи-
ла, как уже было сказано выше, что правительства бывают однопар-
тийными, коалиционными (многопартийными) и беспартийными.
Глава Правительства в РФ — Председатель Правительства назна-
чается Президентом РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111
Конституции РФ). Освобождение от должности происходит по ре-
шению Президента РФ до истечения полномочий Правительства по
личному заявлению об отставке, по решению Президента РФ, в слу-
чае невозможности исполнения своих обязанностей Председатель
Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральны-
ми законами и указами Президента РФ определяет основные на-
правления деятельности Правительства РФ и организует его работу
(ст. 113 Конституции РФ). Председатель Правительства представляет
Президенту предложения о персональном составе Правительства,
разработанные Правительством по поручению Президента проекты
законодательных актов и указов, докладывает Президенту о выпол-
нении его поручений.
Председатель Правительства представляет также «вовне» возглав-
ляемый им орган От имени Правительства он представляет Государ-
ственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, вно-
сит на ее рассмотрение в порядке законодательной инициативы про-
екты законов, федеральных программ и другие акты. Председатель
Правительства РФ. организуя его работу, распределяет обязанности
между собой и своими заместителями, руководит заседаниями Пра-
вительства и заседаниями Президиума Правительства. Он представ-
ляет Правительство в международных отношениях, ведет переговоры
и подписывает международные межправительственные соглашения.
В случае отсутствия Председателя Правительства его функции по его
поручению исполняет один из его первых заместителей.
9.5. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам деятельности Правительства РФ
I Положение ч 4 ст 111 Конституции РФ о трехкратном от-
клонении представленных кандидатур Председателя Правительства
222
РФ Государственной Думой во взаимосвязи с другими положения-
ми данной статьи означает, что Президент РФ при внесении в Го-
сударственную Думу предложений о кандидатурах на должность
Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того
же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз
нового кандидата. Право Президента РФ предлагать ту или иную
кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и пра
во Государственной Думы рассматривать представленную кандида-
туру и решать вопрос о согласии на назначение — с другой, долж-
ны реализовываться с учетом конституиионных требований о согла-
сованном функционировании и взаимодействии участников этого
процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией
РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складываю-
щихся в процессе реализации полномочий главы государства и в
парламентской практике.
После трехкратного отклонения представленных Президентом
РФ кандидатур Председателя Правительства РФ — независимо от
того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот
же кандидат дважды или трижды. — Государственная Дума подле-
жит роспуску.
(Постановление Конституционного Суда РФ от II декабря 1998 г.
№ 28-П по делу о толковании поюжений части 4 статьи 111 Кон-
ституции РФ; пункт 1 резолютивной части).
2 Из положений ст 71 (п «г®) и 76 (ч. 1) Конституции РФ во
взаимосвязи с ее ст. 5 (ч. 3), 10, II, 72 (п. «но), 77, 78 (ч I) и ПО
следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти
входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительст-
ва РФ. заместителей Председателя Правительства РФ и федераль-
ных министров, а также министерства и другие федеральные орга-
ны исполнительной власти, которые определяются на основе Кон-
ституции РФ, Федерального конституционного закона «О Прави-
тельстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По
вопросам, касающимся системы федеральных органов исполни-
тельной власти, не урегулированным законодателем. Президент РФ
может издавать указы, которые не должны противоречить Консти-
туции РФ и федеральным законам
Из ст 112 (ч. I) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71
(п «г»), 83 (п «д»), ПО, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в
ней понятие «структура федеральных органов исполнительной вла-
сти» включает в себя перечень конкретных органов, входящих в
систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечи-
вающих реализацию Правительством РФ возложенных на него за-
дач и полномочий Структура федеральных органов исполнитель-
ной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позд-
223
нее недельного срока после его назначения и утверждается указом
Президента РФ.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов ис-
полнительной власти в целях ее реорганизации также могут вно-
ситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить
Конституции РФ и федеральным законам (ст 90, ч. 3, Конституции
РФ). При этом, по смыслу ст. 106 (п. «а»), 114 (п. «а» ч I) и 115 (ч ])
Конституции РФ, такая реорганизация может осуществляться толь-
ко в пределах ассигнований, установленных федеральным законом
о бюджете на текущий год.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г
Ns 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть I) и
П2 (часть 1) Конституции РФ; пункты 1 и 2 резолютивной части).
3 Предусмотренное ч. 3 ст. 92 Конституции РФ положение о
временном исполнении Председателем Правительства РФ обязан-
ностей Президента РФ распространяется на случаи досрочного пре-
кращения исполнения Президентом РФ своих полномочий, пере-
численные в ч. 2 ст 92 Конституции РФ, а также на иные исклю-
чительные случаи, когда Президент РФ своим решением возлагает
на Председателя Правительства РФ выполнение своих обязанно-
стей или когда объективно исключено принятие Президентом РФ
решения о временном возложении исполнения обязанностей Пре-
зидента РФ на Председателя Правительства РФ.
Из положения ч 3 ст 92 Конституции РФ о временном испол-
нении Председателем Правительства РФ обязанностей Президента
РФ во взаимосвязи с положением ч 2 данной статьи о проведении
досрочных выборов Президента РФ следует, что Председатель Пра-
вительства РФ исполняет обязанности Президента РФ соответст-
венно до момента возвращения действующего Президента РФ к
исполнению своих обязанностей либо до вступления в должность
вновь избранного Президента РФ.
(Постановление Конституционного Суда РФ от б июля 1999 г.
Ns 10-П по дезу о токовании положений статьи 92 (части 2 и 3)
Конституции РФ, пункты I и 2 резолютивной части)
4 Поскольку из Конституции РФ и Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» вытекает обязательность
отстранения от должности Генерального прокурора РФ на время
расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Президент Российской Федерацией на основании и во исполнение
указанных предписаний (ч. I и 2 ст. 80; ч. I ст. 85, ст. 90 Конститу-
ции РФ) не только вправе, но и обязан — в отсутствие иного регу-
лирования — издать акт о временном отстранении Генерального
прокурора РФ от должности.
Исходя из необходимости взаимодействии Президента РФ и
Совета Федерации в связи с назначением на должность или осво-
224
бождением от должности Генерального прокурора РФ, Совет Феде-
рации должен быть незамедлительно проинформирован о таком
решении. При отпадении соответствующего основания акт, кото-
рым оформлено решение о временном отстранении Генерального
прокурора РФ от должности утрачивает силу.
(Постанов гение Конституционного Суда РФ от I декабря 1999 г.
Ns 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Прези-
дентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию
акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской
Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него
угоювного дела; абзацы 2 и 3 пункта 51 мотивировочной части).
5. Досрочное прекращение исполнения Президентом РФ своих
полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоро-
вья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой
процедуры с целью объективного установления фактической невоз-
можности для Президента РФ в связи с расстройством функций
организма, носящих постоянный, необратимый характер, прини-
мать решения, вытекающие из его конституционных полномочий,
либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии
с требованиями Конституции РФ В таком случае — в силу экстра-
ординарного характера рассматриваемого основания — волеизъяв-
ление Президента РФ может не являться обязательной предпосыл-
кой досрочного прекращения полномочий В данном случае, когда
предметом регулирования является полномочие, относящееся, по
существу, к сфере функционирования исполнительной власти и ее
органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых
норм, регулирующих организацию государственного пенсионного
обеспечения, при том, что федеральный законодатель на протяже-
нии длительного времени не внес необходимых корректив в соот-
ветствующие законодательные акты, — Президент РФ, в осуществ-
ление предусмотренного Конституцией РФ полномочия по обеспе-
чению согласованного функционирования и взаимодействия орга-
нов государственной власти и в целях исполнения возложенной на
него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина,
был вправе предпринять правовое регулирование указом — при ус-
ловии, что действие такого указа во времени ограничивается мо-
ментом вступления в силу соответствующего законодательного акта.
(Постанов зение Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г
№ 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ
от 27 сентября 2000г Ns 1709 *0 мерах по совершенствованию управ-
ления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федера-
ции» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы; абза-
цы 2 и 3 пункта 5 мотивировочной части).
225
6. Президент РФ как гарант Конституции РФ осуществляет
полномочия по обеспечению согласованного функционирования и
взаимодействия органов государственной власти (ч 2 ст. 80 Кон-
ституции РФ), в том числе в тех случаях, когда механизм реализа-
ции этих полномочий не конкретизируется ни в Конституции РФ,
ни в федеральных законах. Общие рамки полномочий Президента
РФ определяются принципом разделения государственной власти
на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конститу-
ции РФ), а также требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции РФ, со-
гласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным законам (такая
правовая позиция выражена, в частности, в постановлении Консти-
туционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г.). Тем более нет препятст-
вий для выполнения Президентом РФ его конституционных функ-
ций непосредственно на основании федерального закона
(Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г.
Ns S-П по делу о проверке конституционности отдельных поюжечий
Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель-
ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации* в связи с запросани Государ-
ственного Собрания (Hi Тулон) Респубгики Саха (Якутия) и Совета
Респубшки Государственного Совета — Хасэ Респубшки Адыгея; аб-
зац 5 пункта 3.5 мотивировочной части).
1 По смыслу ст 4 (ч 2) и 15 (ч 11} Конституции РФ, закреп-
ляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с по-
ложениями ее ст. 115 (ч. 1) и Федерального конституционного за-
кона <(.) Правительстве Российской Федерации» (ст 2 и 3), предпи-
сывающими Правительству Российской Федерации осуществлять
нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Кон-
ституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Прези-
дента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законо-
дательного регулирования распространяется и на те правовые нор-
мы. которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или
иные полномочия.
Иное означало бы, что законодатель вправе передать Прави-
тельству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правитель-
ство РФ — реализовать их произвольным образом, чем нарушался
бы принцип разделения государственной власти на законодатель-
ную, исполнительную и судебную (ст 10 Конституции РФ), пред-
полагающий в сфере правового регулирования разграничение зако-
нодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и
функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Прави-
тельство Российской Федерации. /Следовательно, федеральный за-
конодатель, наделяя Правительство теми или иными полномочиями
в сфере нормотворчества, должен четко определить круг вопросов.
226
по которым Правительство вправе принимать нормативно обязы-
вающие решения. Предметом делегирования во всяком случае не
может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование кото-
рых в соответствии с Конституцией РФ относится к исключитель-
ным прерогативам законодателя/
(Постановзение Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004г
Ne 7-П по делу о проверке конституционности ноюжений пункта 2
ст. 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и поста-
новления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г.
№ 538 «О деятельности негосударственных организаций по юцманской
проводке судов» в связи с жалобой международной общественной орга-
низации •’Ассоциация морских мцманов России» и автоночной неком-
мерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-
Петербурга»; абзацы 2 и 3 пункта 3 мотивировочной части).
8 Полномочие Президента РФ вносить в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации... Конституцией РФ непо-
средственно не предусмотрено Однако данное обстоятельство само
по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель, —
устанавливая общие принципы организации исполнительных орга-
нов государственной власти и руководствуясь ст 5 (ч. 3), 72 (п. «но
ч I), 77 , 78 (ч 2), 80 (ч. I и 2) и 85 Конституции РФ, — возложил
на Президента РФ как главу государства, являющегося, по смыслу
ст. 81 (ч. 1) Конституции РФ, непосредственным представителем
всего народа Российской Федерации, определенные функции по
участию в наделении гражданина Российской Федерации полномо-
чиями высшего должностного лица субъекта Российской Федера-
ции... — при условии сбалансированного сочетания конституцион-
ных принципов единства системы исполнительной власти в Рос-
сийской Федерации и самостоятельности субъектов Российской
Федерации в установлении системы своих органов государственной
власти и их формировании
(Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г.
№ 13-П по делу о проверке конституционности отдегьных поюзкений
Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель-
ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» в связи с жаюбами ряда
граждан; абзац 1 пункта 6 мотивировочной части).
9 Признать взаимосвязанные положения абз 1 и 2 п 2 ст 22,
абз. ] и 4 п. 2, п 4. 5 и 10 ст. 24 и п 4 ст. 30 Федерального закона
«О связи», определяющие компетенцию государственной комиссии
по радиочастотам, не противоречащими Конституции РФ, поскольку
в соответствии с этими положениями — по их конституционно-
правовому смыслу в системе действующего правового регулирова-
227
ния — государственная комиссия по радиочастотам не является ор-
ганом исполнительной власти, а ее решения в качестве межведом-
ственного координационного органа, действующего при Министер-
стве информационных технологий и связи Российской Федерации,
приобретают обязательный характер постольку, поскольку утвер-
ждаются данным полномочным федеральным органом исполни-
тельной власти в области связи либо согласованным решением это-
го органа и других заинтересованных федеральных органов испол-
нительной власти.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февра 1я
2006 г Ns 2-П по делу о проверке конституционности отдельных по-
ложений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Ко-
рякского автономного округа; пункт I резолютивной части).
223
Глава 10
МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
10.1 Общая хараперисгиа местного саюуправлента
10.2 Основные системы местного самоуправления в зарубеимл странах
10.3 Местное саюупраитеиие в России
10.4 Псстансвленмя Кснституциснюго Суда РФ по вопросам конституционного
статуса местного самоуправления в Росамасй Федерации
10.1. Общая характеристика местного самоуправления
Местное самоуправление понимается в нескольких значениях
1) деятельность местных сообществ (территориальных коллективов)
по самостоятельному управлению своими делами. Границы этой
деятельности определяются законом, а ее экономическую основу
составляет местный бюджет Непосредственную юридическую осно-
ву местного самоуправления образует обычно устав (хартия) соот-
ветствующего муниципального образования (города, общины и
т.п.), 2) система органов, образуемых местным сообществом для
самостоятельного управления своими делами
Эта система включает в себя обычно выборный представительный
орган (например, муниципальный совет) и администрацию, возглавляе-
мую мэром или иным должностным лицом. В небольших муниципаль-
ных образованиях функции представительного органа иногда осуществ-
ляет общее собрание жителей, обладающих правом голоса Представи-
тельный орган местного самоуправления формируется, как правило,
посредством прямых выборов. Глава администрации может избираться
либо непосредственно жителями, либо представительным органом и
может одновременно возглавлять представительный орган, что харак-
терно для европейских государств. Иногда (например, в отдельных му-
ниципальных образованиях США) глава администрации нанимается
представительным органом по контракту и мэром в этом случае никогда
не именуете! В отдельных городах США выборный коллегиальный
орган соединяет функции представительного органа и обшей админист-
рации, а его члены руководят отдельными отраслями управления. Более
детально специфику основных мировых систем организации и действия
местного самоуправления рассмотрим в следующем параграфе
10.2. Основные системы местного самоуправления
в зарубежных странах
В мировой практике существуют несколько систем местного са-
моуправления: анлюсиксонская. континентальная к иберийская Их
228
выделение основано на принципах, которые лежат в основе отно-
шения местных органов как между собой, так и с вышестоящими
органами.
Англосаксонская система местного самоуправления
Данная система сложилась в странах, принадлежащих к системе
общего права (Великобритания, США. Канада. Австралия) Для нее
характерно отсутствие на местах полномочных представителей госу-
дарственной власти, опекающих местные представительные органы.
Последние формально выступают как действующие автономно в
пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение
нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.
Местные представительные органы (советы) в странах, где дей-
ствует англосаксонская система, избираются непосредственно насе-
лением сроком на три-четыре гола В ряде стран наряду с местным
представительным органом населением избираются и некоторые
должностные лица. Например, Конституция штата Иллинойс
(США) 1970 г устанавливает, что в каждом графстве штата избира-
ются сроком на четыре года шериф, клерк графства и казначей.
Кроме того, если это предусмотрено законом или ордонансом
графств!, могут быть избраны коронер, регистратор, налоговый ин-
спектор. аудитор и иные должностные лица (разд. 4 ст. VII).
Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции в
странах с англосаксонской системой местного самоуправления не
создаются. Например, в Великобритании такой деятельностью за-
нимаются отраслевые постоянные комиссии, которые формируются
из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих В городах
США. например, в Чикаго, исполнительную функцию осуществля-
ют мэры, избираемые либо непосредственно населением, либо со-
ветом города, или нанимаемые на несколько лег по контракту из
числа менеджеров. Нанимаемые мэром и постоянными комиссиями
совета муниципальные служащие подлежат утверждению советом.
Особенностью англосаксонской системы является четкое опре-
деление компетеннии органов местного самоуправления. Полномо-
чия местных органов определяются по принципу позитивного пра-
вового регулирования, в соответствии с которым они вправе совер-
шать только действия, непосредственно предписанные законом
В противном случае действия местных властей могут быть призна-
ны противозаконными.
В США этот принцип нашел отражение в «правиле Диллона»,
согласно которому любое справедливое, разумное существенное
сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами
против муниципальных корпораций, и спорные положения отри-
230
цаются. Учитывая данный принцип, города, разрабатывающие свои
хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее зафикси-
ровать в них свои полномочия.
Так, в сравнении с модельной хартией самоуправления, состоя-
щей их 10 статей, в которых содержится 66 пунктов, хартия г. Фи-
ладельфии имеет более 320 статей, а хартия г. Нью-Йорка — 52 гла-
вы и 4454 параграфа
В Великобритании местные органы также имеют лишь те пол-
номочия. которые непосредственно предоставляются им парла-
ментскими статутами. Если у местных органов возникает необхо-
димость в получении дополнительного полномочия, то они вправе
обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» билля.
Существует и более легкий способ получения дополнительного
полномочия обращение к государственному секретарю соответст-
вующего департамента с просьбой об издании указа, предостав-
ляющего местному органу необходимое полномочие Такой указ
впоследствии подлежит утверждению парламентом
Отсутствие представителей государственной власти на местах
свидетельствует о том. что в странах с англосаксонской системой
местного управления контроль за деятельностью местных органов
осуществляется преимущественно косвенным путем* через цен-
тральные министерства, а также судебные органы.
Так, в Великобритании общим государственным контролем за-
нимается образованное в 1970 г. министерство охраны окружающей
среды (точнее, его функциональное подразделение, объединяющее
отделы планирования и местного развития). Позднее в этом мини-
стерстве был учрежден специальный пост государственного мини
стра по делам местных властей
В США контроль за деятельностью органов местного само-
управления осуществляется соответствующими правительственными
департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-
Джерси, Нью-Йорк и др.) функционируют также специализирован-
ные департаменты, занимающиеся вопросами местного самоуправ-
ления. К числу их важнейших функций относятся контроль за ме-
стными финансами, сбор необходимой статистической информа-
ции, консультирование муниципальных органов по тем или иным
вопросам и др
В странах англосаксонского права широкое распространение
получил судебный контроль в сфере местного самоуправления
В большинстве случаев он направлен на реализацию доктрин inter и
ultra vires: если местный орган не выполняет должным образом
предписаний парламента, равно как если превышает свои полномо-
чия, его деятельность признается незаконной.
231
Таким образом, англосаксонская система местного самоуправ-
ления отнюдь не предполагает слабости контроля за деятельностью
органов местного самоуправления. Наоборот, применительно к Ве-
ликобритании П. Бромхед утверждал: «Нет сомнения в том, что
суверенные полномочия Короны по отношению к местному само-
управлению безграничны».
Континентальная система местного самоуправления
В странах с континентальной системой местного самоуправле-
ния параллельно действуют два вида органов власти на местах, на-
значенный представитель государственной власти, и избранный
населением административно-территориальной единицы совет —
например, в высшую административно-территориальную единицу
Франции — регион назначается декретом Президента, принятым в
Совете министров по представлению главы правительства и мини-
стра внутренних дел, комиссар Республики (региональный пре-
фект). Одновременно в регионе избирается местный представитель-
ный орган — региональный совет, а исполнительным органом сове-
та является избираемый им председатель
В нижестоящей по отношению к региону алминистртгивно-
территориальной единице — департаменте представителем государ-
ственной власти является префект, а местный представительный
орган — генеральный (департаментский) совет — избирается насе-
ление сроком на 6 лет и обновляется наполовину через каждые три
года. В распоряжение избираемого генеральным советом председа-
теля — главы местной исполнительной власти — переданы частич-
но местные службы министерств, поскольку департамент ранее не
располагал собственным аппаратом служащих.
В округе (следующая после департамента административно-
территориальная единица Франции) имеется только назначенный
представитель государственной власти — супрефект.
В самой низовой административно-территориальной единице —
коммуне — никаких назначенных органов нет Население коммуны
избирает сроком на б лет местный представительный орган — му-
ниципальный совет, численность которого зависит от численности
населения коммуны Так, в коммунах численностью менее 100 жи-
телей в совет избираются 9 человек, в коммунах численностью от
2500 до 3499 жителей — 25 человек, для коммун, насчитывающих от
80 000 до 99 999 жителей, — 53 человека и тл Исполнительную
власть в коммуне осуществляют мэр и его заместители, которые
избираются муниципальным советом, причем в обязательном по-
рядке из числа коммунальных советников. Число заместителей не
может превышать 30% числа советников, установленного законом
232
для данного совета. Так, в совете, насчитывающем 69 членов, за-
местителей может быть не более 20. Мэр одновременно по должно-
сти является представителем государственной власти в коммуне.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в
странах континентальной системы осуществляют назначенные цен-
тром представители (комиссар, префект, супрефект). Например, в
Греции акты, принятые органами местного самоуправления в му-
ниципалитетах с населением свыше 50 тыс жителей, вступают в
силу только после утверждения их префектом Во Франции комис-
сар Республики (префект, супрефект) имеет право на осуществле-
ние так называемого отсроченного юридического контроля за акта-
ми органов местного самоуправления, ('уть этого контроля заклю-
чается в следующем. Решения местных органов, по общему прави-
лу, приобретают силу после того, как будут доведены до сведения
префекта, и после их опубликования Префект, получив решение,
имеет право в течение двух месяцев проверить его с точки зрения
соблюдения законности Если, по мнению префекта, данный акт не
соответствует требованиям законности, то он вправе потребовать от
мэра отозвать его. В случае несогласия мэра с мнением префекта
последний имеет право обратиться в административный суд. Только
административный суд имеет право аннулировать акт, отменить его
полностью или частично. Однако временно с обращением в суд
префект может потребовать приостановки действия акта до вынесе-
ния судебного постановления.
Наряду с указанными существуют и иные формы контроля, та-
кие как: инспекционные поездки представителей министерств на
места (особенно активно они используются для проверки муници-
пальных чиновников по вопросам здравоохранения, образования,
экологии и др ); согласование назначения некоторых должностных
лиц местного самоуправления (это относится, например, к муници-
пальным чиновникам, ведающим охраной общественного порядка,
противопожарной охраной) и тл.
В странах с континентальной системой получил распростране-
ния принцип «негативного правового регулирования» деятельности
органов местного самоуправления, в соответствии с которым они
вправе осуществлять все действия, не запрещенные законом В Ос-
новном законе ФРГ. в частности, говорится о том, что общинам
должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона
под свою ответственность все дела местного сообщества (п 2
ст 28). Толкуя данную норму, Федеральный конституционный суд
указал, что коммунальным органам должно быть гарантировано
право заниматься всеми местными делами, которые законом не от-
несены к компетенции других органов управления.
233
Иберийская система местного самоуправления
В Испании, Португалии, в ряде испаноязычных стран Латин-
ской Америки, а также в некоторых арабских государствах (Египет,
Сирия) применяется иберийская система местного самоуправления.
Согласно данной системе на всех уровнях административно-
территориального деления избираются местные советы и главы ме-
стной администрации (алькады, регидоры), причем последние из-
бираются либо советом, либо населением непосредственно Назна-
ченных представителей государственной власти на местах нет, но
избираемый глава местной администрации утверждается централь-
ной властью в качестве ее представителя в административно-
территориальной единице и действует как бы в двух ипостасях: с
Одной стороны, он исполнительный орган совета, обязанный вы-
полнять его решения, а с другой стороны — представитель государ-
ства, контролирующий законность действий местного самоуправле-
ния. Например, в Египте на низовом уровне административно-
территориального устройства главами местных администраций яв-
ляются старосты деревень и шейхи деревенских кварталов Они из-
бираются из числа грамотных граждан, достигших 30-летнего воз-
раста и владеющих земельной собственностью, местным населени-
ем на пятилетний срок полномочий Указанные лица подчиняются
непосредственно министру безопасности и являются государствен-
ными служащими. Как представители государственной власти на
местах старосты и шейхи главным образом выполняют функции
полицейского надзора и контроля за обеспечением безопасности.
Действуя в качестве агентов центрального правительства, вы-
борные главы местных администраций осуществляют администра-
тивную опеку над деятельностью местных представительных орга-
нов. Они вправе приостанавливать на определенный срок решения
местного совета, обращаться с предложениями к центральным ор-
ганам государственной власти о роспуске тех советов, которые сис-
тематически нарушают законы, и т.д. Система, аналогичная ибе-
рийской, сложилась в Японии. Губернаторы японских префектур,
мэры городов, старосты поселков и деревень, избираемые местным
населением и считающиеся главами местных администраций, вы-
полняют ряд общегосударственных функций Так, по данным, при-
водимым А. Сенаторовым, перечень дел, относящихся к компетен-
ции государственных органов, которые поручено исполнять губер-
наторам. содержал 126 пунктов, мэрам крупных городов — 28, гла-
вам городов, старостам поселков и деревень — 513. Как подметил
профессор Университета Васэда в Японии К Тонами, складывается
ситуация, при которой воля центрального правительства и государ-
ственных ведомств и учреждений превалирует и органы местного
234
самоуправления следуют указаниям центра, несмотря на провоз-
глашенный законом о местном самоуправлении принцип превали-
рования регионов.
10.3. Местное самоуправление в России
Понятие местного самоуправления
Местное самоуправление — это одна из форм народовластия, по-
зволяющая населению местных территориальных сообществ через
выборные и иные органы местного самоуправления, а также непо-
средственно путем выборов, местных референдумов и иных форм
прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответствен-
ность в рамках Конституции РФ, законов РФ и ее субъектов ре-
шать вопросы местного значения исходя из интересов населения,
его исторических и местных традиций.
Необходимо указать, что правовую основу организации и деятель-
ности местного самоуправления в России составляют Конституция
РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (в ред. от 8 декабря 2003 г.) и Федеральный закон от
6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред от 12
августа 2004 г.). Оба Закона одновременно действуют до I января
2006 г. (Закон от 1995 г действовал в части, не противоречащей
Закону от 2003 г , и утратил силу с I января 2006 г)
Также вопросы местного самоуправления регулируются иными
федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ,
другими нормативно-правовыми актами
Конституционные основы местного самоупоавления
Конституционные основы местного самоуправления устанав-
ливают фундаментальные основы формирования и действия мест-
ного самоуправления, что находит выражение в следующих мо-
ментах
а) органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти;
б) местное самоуправление в пределах своих полномочий само-
стоятельно;
в) население муниципальных образований самостоятельно ре-
шает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжа-
ется муниципальной собственностью,
г) население самостоятельно определяет структуру органов ме-
стного самоуправления;
235
д) границы муниципальных территорий не могут быть изменены
без учета мнений жителей данных территорий;
е) местное самоуправление осуществляется гражданами как непо-
средственно, так и через выборные и другие органы местного само-
управления
В соответствии с международными договорами РФ и соответст-
вующими им федеральными законами, законами субъектов РФ
иностранные граждане, постоянно проживающие на территории
соответствующего муниципального образования, имеют право из-
бирать и быть избранными в органы местного самоуправления
Предметами ведения органов местного самоуправления, закреп-
ленными конституционно, являются*
а) управление муниципальной собственностью,
б) установление местных налогов и сборов;
в) формирование, утверждение и исполнение местного бюджета:
г) осуществление охраны общественного порядка;
д) иные вопросы местного значения.
Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к
рассмотрению вопросы, не исключенные из их веления и не отне-
сенные к ведению других муниципальных образований и органов
государственной власти.
Конституционные гарантии местного самоуправления таковы:
а) запрет на ограничение прав местного самоуправления,
б) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших
результате решений, принятых органами государственной власти;
г) право на судебную защиту
Финансово-экономическая основа местного самоуправления
Финансово-экономическую основу местного самоуправления
необходимо рассматривать в материальном и формальном смыслах.
В материальном смысле финансово-экономическая основа
местного самоуправления представляет собой совокупность фак-
тически существующих в муниципальном образовании финансо-
вых средств, имущества различных форм собственности, объек-
тов инфраструктуры, использование которых позволяет решать
вопросы местного значения и осуществлять присущие органам
местного самоуправления государственные полномочия. К ним
относят:
а) муниципальную собственность;
б) имущество, находящееся в государственной собственности и
переданное в управление органам местного самоуправления; иную
собственность, служащую удовлетворению потребностей населения
муниципального образования, местные бюджеты;
235
в) местные налоги и сборы.
В формальном смысле финансово-экономическая основа мест-
ного самоуправления — это совокупность правовых норм, закреп-
ляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с
формированием и использованием муниципальной собственности,
местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населе-
ния муниципальных образований.
Необходимо отметить, что органы местного самоуправления не-
сут ответственность за решения, действия, противоречащие Кон-
ституции РФ и законодательству и умаляющие права и свободы
человека. Высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ вправе предложить органу местного самоуправления,
выборному или иному должностному липу местного самоуправле-
ния привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими
правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Кон-
ституции РФ, федеральным законам и иным нормативным право-
вым актам РФ или субъекта РФ Нормативный акт, решением суда
признанный незаконным, должен быть отменен в установленный
судом срок
За невыполнение судебного решения, если незаконные норма-
тивные акты повлекли признанные судом нарушение (умаление)
прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда,
представительный орган местного самоуправления может быть рас-
пушен; полномочия главы муниципального образования могут быть
досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Предста-
вительный орган местного самоуправления может быть распушен
законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муници-
пального образования отрешается от должности указом (постанов-
лением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом
Президента РФ.
Формы осуществления местного самоуправления в РФ
Местное самоуправление может осуществляться гражданами-
а) непосредственно;
б) через органы местного самоуправления
Формы непосредственного осуществления местного самоуправ-
ления.
• муниципальные выборы — проводятся в целях избрания депу-
татов, членов выборного органа местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании.
237
• местный референдум — непосредственное голосование насе-
ления муниципального образования по наиболее важным
вопросам местного самоуправления, результаты которого
имеют обязательную силу;
• гозосование по отзыву депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, народная правотворческая ини-
циатива — предложение гражданами проекта нормативного
акта по вопросам местного самоуправления
Минимальная численность инициативной группы граждан уста-
навливается нормативным правовым актом представительного ор-
гана муниципального образования и не может превышать 3% от
числа жителей муниципального образования, обладающих избира-
тельным правом.
Территориальное общественное самоуправзение — самоорганиза-
ция граждан по месту их жительства на части территории поселе-
ния для самостоятельного и под свою ответственность осуществле-
ния собственных инициатив по вопросам местного значения.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется
посредством
а) проведения собрании и конференции граждан,
б) создания органов территориального общественного самоуправ-
ления (например, избрания управдомов, квартальных и тл )
Формами осуществления местного самоуправления считаются:
• публичные сзушания — могут проводиться для обсуждения
проектов муниципальных правовых актов по вопросам ме-
стного значения с участием жителей муниципального обра-
зования по инициативе представительного органа муници-
пального образования, главы муниципального образования,
а также граждан;
• собрания граждан — могут проводиться для обсуждения во-
просов местного значения, информирования населения о
деятельности органов местного самоуправления и должност-
ных лиц местного самоуправления, осуществления террито-
риального общественного самоуправления,
• опрос граждан — проводится на всей территории муници-
пального образования или на части его территории для вы-
явления мнения населения и его учета при принятии реше-
ний органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления, а также органами госу-
дарственной власти Результаты опроса носят рекоменда-
тельный характер,
• индиеидуа зьные и козгективные обращения в органы местного
самоуправления — направляются гражданами с целью полу-
235
чения ответа на волнующие их вопросы в области местного
самоуправления. Должностные лица местного самоуправле-
ния обязаны дать письменный ответ по существу обращений
граждан в течение одного месяца;
• иные формы
Другой путь осуществления гражданами местного самоуправле-
ния (наряду с непосредственным) — через органы местного само-
управления и должностных лиц
Структуру органов местного самоуправления составляют*
• предстаыггепьный орган муниципального образования (на-
пример, городской совет, сельский совет);
• глава муниципального образования (например, мэр города,
глава сельского поселения) — избирается населением или
представительным органом;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный
орган муниципального образования) — городская админист-
рация. исполком и др;
• контрольный орган муниципального образования (напри-
мер, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия),
• иные органы местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования и обладающие собст-
венными полномочиями по решению вопросов местного
значения.
Порядок формирования, наименование, полномочия, срок пол-
номочий. подотчетность, подконтрольность органов местного само-
управления. а также иные вопросы организации и деятельности
указанных органов определяются уставом муниципального образо-
вания
10.4. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам конституционного статуса местного
самоуправления в РФ
I. Исходя из права населения муниципального образования на
самостоятельное определение организации местного самоуправле-
ния (ст. 130 и ч. I ст. 131 Конституции РФ) и при признании фе-
деральным законом возможности введения отзыва выборного долж-
ностного лица местного самоуправления, законы субъектов Россий-
ской Федерации во всяком слуие не могут препятствовать муни-
ципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания
и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления
должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.
Самостоятельность муниципальных образований в правовом регу-
239
пировании института отзыва предполагает возможность либо уста-
новления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая до-
полнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регу-
лирующему данную процедуру закону субъекта Российской Феде-
рации, подлежащему применению при проведении отзыва в муни-
ципальном образовании. Причем такие законы должны исключать
вмешательство государственных органов, а также избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, по-
скольку иное было бы нарушением конституционных принципов
местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации
об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления
не может быть препятствием для введения данного института уста-
вом самого муниципального образования и определения порядка
осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ
(ст. 12; ст 130 и ч I ст. 131) и Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (подл 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18. ст. 48). Право муници-
пальных образований вводить конкретный порядок и условия тако-
го воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного
самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла
выборов и предназначения каждой из форм непосредственной де-
мократии (постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня
1998 г.). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и
уставы муниципальных образований, если ими вводится институт
отзыва, должны исходить из указанных требований, которые при-
менительно к данному институту совпадают на государственном и
на муниципальном уровнях публичной власти Это вытекает из пра-
вовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ в поста-
новлении от 15 января 1998 г
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституци-
онным Судом РФ применительно к отзыву выборных должностных
лиц государственной власти в постановлениях от 7 июня 2000 г. и
от 24 декабря 1996 г., облегченная процедур* отзыва, которая может
приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в
том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывно-
сти осуществления функций выборной публичной власти. Эта пра-
вовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного
должностного лица местного самоуправления.
.. Право на судебную защиту может быть использовано отзы-
ваемым выборным должностным лицом, органами местного само-
управления, а также самими избирателями — как сторонниками,
так и противниками отзыва — и должно служить предупреждению
240
необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилиза-
ции местного самоуправления в соответствующем муниципальном
образовании.
Обжалованию в судебном порядке подлежат — в силу ст. 46 (ч. 1
и 2) Конституции РФ и действующего законодательства — любые
юридически значимые решения и действия (или бездействие), свя-
занные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностно-
го лица местного самоуправления. В процедуре конституционного
судопроизводства — в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ
в системном единстве с ч. I ст. 96 Федерального конституционного
закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» — могут
быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов
Российской Федерации), примененные или подлежащие примене-
нию в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных
прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из дан-
ной конституционной нормы, при этом не исключается защита сред-
ствами конституционного правосудия прав муниципальных образо-
ваний как территориальных объединений граждан, коллективно реа-
лизующих на основании Конституции РФ право на осуществление
местного самоуправления.
.. Лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должност-
ные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) пред-
ставительного органа местного самоуправления, учитывая общие
принципы демократических правовых процедур, в том числе прин-
цип «audiatur et altera pars», предполагающий обязанность выслу-
шать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и
месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не со-
гласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связан-
ных с противопоставлением института отзыва результатам выборов
Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произ-
вольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе
муниципального образования или в законе субъекта Российской
Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна
устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в под-
держку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, тре-
буемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее
регулирование не было неопределенным
. Процентные показатели, определяющие минимальное число
голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва вы-
борного должностного лица местного самоуправления, должны га-
рантировать от необоснованного противопоставления голосования
по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муници-
пальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть
241
осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответ-
ствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов,
которые не получили необходимого большинства.
Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации,
защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабиль-
ность и непрерывность функционирования публичной власти, осу-
ществляемой в том числе выборными органами местного само-
управления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголо-
совать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, кото-
рым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву
не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления
избирателей и обеспечивалась охрана его результатов..
Зашита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва,
формы которой в каждом конкретном случае определяются судом,
может быть осуществлена не только путем восстановления отозван-
ного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вре-
да — в случае, если результаты новых выборов, состоявшихся к мо-
менту обращения за судебной защитой, признаются отражающими
реальное волеизъявление избирателей, поскольку, по смыслу ст. 53
Конституции РФ, признание и возмещение вреда являются универ-
сальным способом защиты нарушенных прав от любого претерпе-
вания, причиненного лицу публичной властью (постановление
Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г.). Поэтому не дол-
жен иметь место необоснованный отказ от использования тех или
иных компенсаторных механизмов для устранения последствий об-
наруженных нарушений, в том числе от возмещения на основе не-
посредственного применения указанной конституционной нормы
как материального, так и морального вреда, причиненного лицу
вследствие неправомерного освобождения от должности в результа-
те отзыва.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г.
7-П по делу о проверке конституционности отдельных поюжений
Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представи-
тельного органа местного самоуправления» и Закона Корякского авто-
номного округа «О порядке отзыва депутата представительного орга-
на местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами
заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева; абзацы 3 и 4 пункта 2, 4 и 5
пункта 3, I и 2 пункта 4, 3 пункта 6, 2 пункта 7, 2 и 3 пункта S,
2 пункта 9 мотивировочной части).
2 Из конституционной природы Российской Федерации как со-
циального государства, вытекает необходимость достижения баланса
конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантиро-
242
ванности принципа финансовой самостоятельности муниципальных
образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социаль-
но-экономического развития, в том числе путем справедливого пере-
распределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с
целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченно-
сти муниципальных образований. — с другой
Данные требования должны учитываться и при реализации ор-
ганами местного самоуправления отдельных государственных пол-
номочий
Финансовая самостоятельность местного самоуправления пред-
полагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного
самоуправления. Соответственно, степень финансовой самостоя-
тельности определяется бюджетной компетенцией органов местного
самоуправления, которая закрепляется Конституцией РФ и дейст-
вующим законодательством.
Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджет-
ной деятельности гарантируется также запретом на установление
подчиненности одного муниципального образования другому, так
как иное противоречит конституционному принципу самостоятель-
ности населения в решении вопросов местного значения..
.. Муниципальные образования, получающие финансовую по-
мощь из бюджета субъекта Российской Федерации /в целях вырав-
нивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности/, долж-
ны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, по-
лученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления,
а также возможность согласовать с субъектом Российской Федера-
ции вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодно-
го закона субъекта Российской Федерации о региональном бюджете
на очередной финансовый год..
.. Возможность наделения (законом субъекта Российской Феде-
рации) органов местного самоуправления муниципальных образо-
ваний (районов), в границах территории которых находятся другие
муниципальные образования, полномочиями по распределению
между местными бюджетами муниципальных образований регули-
рующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, передан
ных из (регионального) бюджета в порядке бюджетного регулиро-
вания на основе единых принципов и условий, определяемых в за-
коне (субъекта Российской Федерации) о бюджете на очередной
финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюд-
жетной обеспеченности, имеет конеппушюнно значимую цель,
(а подлежащие при этом применению единые подходы) не могут
изменяться органами местного самоуправления муниципальных
образований — районов.
243
... Финансово-правовой механизм выравнивания уровня мини-
мальной бюджетной обеспеченности сельских, поселковых муници-
пальных образований, находящихся в границах муниципальных об-
разований — районов, должен учитывать конституционно установ-
ленный порядок разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации
в сфере бюджетного регулирования, обеспечивать необходимый ба-
ланс интересов всех участников бюджетных отношений. Допуская
возможность наделения органов местного самоуправления — рай-
онов — данным государственным полномочием, законодатель субъ-
екта Российской Федерации должен учитывать правовой режим
финансовых средств, передаваемых на реализацию данного полно-
мочия, а также требования эффективности и реальной способности
муниципальных образований осуществлять это полномочие, имея в
виду, что социальные цели по выравниванию минимальной бюд-
жетной обеспеченности муниципальных образований должны до-
стигаться в рамках установленного действующим законодательством
механизма финансово-правового регулирования и не могут проти-
вопоставляться требованиям финансовой самостоятельности мест-
ного самоуправления..
Общий принцип определенности правовой нормы получает
подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных обра-
зований как территориальных объединений граждан, коллективно
реализующих на основании Конституции РФ право на осуществле-
ние местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотно-
шений предполагает в том числе юридическое равенство муници-
пальных образований в их взаимоотношениях с субъектом Россий-
ской Федерации и, в конечном счете, является одной из гарантий
равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от мес-
та жительства.
(Неопределенность содержания правовой нормы в данной сфере
при ее реализации) может повлечь нарушение финансовой само-
стоятельности муниципальных образований, находящихся в грани-
цах территорий других муниципальных образований.
(Органы государственной власти субъекта Российской Федерации
вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных
образований (районов), в границах территорий которых находятся
другие муниципальные образования, полномочиями по составлению
свода прогнозных показателей социально-экономического развитая
соответствующих территорий, а также по составлению и представ-
лению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муници-
пальных образований, находящихся в границах соответствующих
244
территорий, при условии, что реализация указанных полномочий
осуществляется в целях координации и взаимодействия муници-
пальных образований, не допуская отношении подконтрольности и
подчиненности между ними).
(Постановление Конституционного Суда РФ от II ноября 2003 г.
№ 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2
ст 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и
бюджетном процессе 8 Челябинской области» в связи с запросом Челя-
бинского областного суда; абзацы 3 и 4 пункта 2, 4 пункта 4, 6 и 7
пункта 5.2, 5 и б пункта 6 и пункт 7 3 мотивировочной части).
3 (Поскольку заключение срочного трудового договора (кон-
тракта) с муниципальными служащими, замещающими должности
категории «Б», на срок полномочий соответствующего должностно-
го лица категории «А») основано на добровольном согласии, требо-
вание срочности договора, обусловленное в данном случае специ-
фикой публично-правовой природы муниципальной службы, не
нарушает принцип равенства трудовых прав служащего и не выхо-
дит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации, кото-
рый вправе конкретизировать такое условие для указанной катего-
рии муниципальных служащих..
Представительный орган местного самоуправления является вы-
борным органом, который обладает правом принимать от имени
населения решения по вопросам местного значения. Институт вы-
ражения недоверия представительным органом местного само-
управления может распространяться — исходя из его конституци-
онной природы — на лиц, получающих право на осуществление
соответствующих полномочий от самого представительного органа
местного самоуправления
(Закон Ивановской области «О муниципальной службе Иванов-
ской области» не учитывает это, устанавливая в качестве одного из
оснований увольнения муниципального служащего выражение недо-
верия представительным органом местного самоуправления, и, кроме
того, не предусматривает конкретных оснований и механизма реали-
зации данной нормы, неопределенность содержания которой порож-
дает возможность ее произвольного толкования и применения).
Признать подл 7 п. 3 ст 42 Закона Ивановской области «О му-
ниципальной службе Ивановской области» соответствующим Кон-
ституции РФ в части, устанавливающей возможность увольнения
муниципального служащего вследствие недостаточной квалифика-
ции, подтвержденной результатами аттестации, и не соответствую-
щим Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. I и 2), 37 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 76
(ч 5), — в части, устанавливающей возможность увольнения муни-
245
ципального служащего в случае выражения недоверия представи-
тельным органом местного самоуправления. Признать подп. 4 и 3
ст. 42 (указанного Закона) соответствующим Конституции РФ в час-
ти, устанавливающей возможность увольнения муниципального слу-
жащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продол-
жение прежней работы, и не соответствующим Конституции РФ, ее
ст. 37 (ч 1), 55 (ч 3) и 76 (ч. 5), — в части, устанавливающей воз-
можность увольнения муниципального служащего в случаях осужде-
ния к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г.
Ns 19-П по делу о проверке конституционности отделных поюжений
Закона Ивановской области от 13 мая 1999г «О муниципальной
службе Ивановской области» в связи с запросом Законодатезъного
Собрания Ивановской обмети; абзацы 1 и 3 пункта 6, 2 и 3 пункта
7.3 мотивировочной части, пункты 2 и 3 резо иотивной части).
4 Признать положения ст. 153 Федерального закона от 22 авгу-
ста 2004 г. N'. 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные
акты Российской Федерации и признании утратившими силу неко-
торых законодатепьных актов Российской Федерации в связи с
принятием Федеральных законов «О внесении изменений и допол-
нений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации» в части, касающейся полномочий органов мест-
ного самоуправления по установлению платы за содержание детей в
муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и фи-
нансового обеспечения реализации права родителей на компенса-
цию затрат на содержание детей в муниципальных дошкольных об-
разовательных учреждениях, не противоречащими Конституции
РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в сис-
теме действующего правового регулирования эти положения пред-
полагают обязанность органов местного самоуправления сохранить
сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорции в рас-
пределении расходов на содержание детей в муниципальных до-
школьных образовательных учреждениях между родителями и му-
ниципальными образованиями, определенные федеральными нор-
мами, действовавшими до 1 января 2005 г., а также объем бюджет-
ного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по
состоянию на 31 декабря 2004 г., и предполагают обязанность Рос-
сийской Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать
финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надле-
жащего исполнения ими установленных федеральным законода-
245
тельством расходных обязательств по содержанию детей в муници-
пальных дошкольных образовательных учреждениях.
(Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г.
^s 5-П по бегу о проверке конституционности поюжвний ст 153 Фе-
дерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изме-
нений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении из-
менений и допо/нений в Федеральный закон «Об общих принципах орга-
низации законодатегьных (представительных) и исполните зьных орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об
общих принципах организации местного самоу прав гения в Российской
Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской город-
ской Думы; пункт I резоиотивной части).
247
Глава 1 1
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
111 Выборы как институт ниюсредстеа+юй демокрап*
112 Мажоритарная система: дсстсинстеа и недостатки
11.3 Пропорциональная из&рвтепзная система: плюсы и минусы
11.4 Смат&ше и модифицироеа1ные изЕирагегыые системы
11 5 Псстатселекчя Кохтатуцжмсго Суда РФ по вопросам выборов в Россий-
ской Федера#*
11.1. Выборы как институт непосредственной демократии
В широком смысле выборы — это процедура, посредством ко-
торой определенная группа людей выдвигает из своей среды одного
или нескольких человек для выполнения каких-либо общественных
функций
В конституционно-правовом аспекте выборы необходимо по-
нимать как способ формирования государственных органов, осно-
ванный на волеизъявлении в форме голосования непосредственно
народа либо уполномоченных на то лиц.
Выборы — важнейшее завоевание демократии, с помощью ко-
торого народ осуществляет свою власть.
Непосредственно гражданами избираются-
• парламент (или его нижняя палата),
• в ряде стран глава государства (президент);
• органы местного самоуправления,
• в ряде стран (в частности, англоязычных) судьи и атторнеи
(прокуроры)
Коллегией уполномоченных лиц избирчются.
• в ряде стран президент (членами парламента);
• премьер-министр (членами парламента);
• судьи высших судов;
• генеральный прокурор,
• иные должностные лица.
Также с помощью выборов-
• формируются ученые советы вузов,
• избираются ректоры;
• формируются руководящие органы политических партий,
коммерческих и общественных организаций;
• избираются иные органы и руководители.
245
Огромное значение имеют цели выборов. Ими, как правило,
являются:
а) придание государственным и иным органам, должностным
лицам легитимности (законности);
6) смена политического курса (например, избрание партии ле-
вых после длительного правления правых);
в) смена конкретных лиц у власти при сохранении политического
режима (в 1990 г руководство правившей в Великобритании консер-
вативной партии решило сменить лидера: вместо М. Тэтчер был из-
бран более молодой Д Мэйджор, который продолжил ее политику),
г) определение ориентиров на будущее (всенародные выборы —
это и регулярная общенациональная дискуссия о дальнейших путях
развития); селекция лидеров (в ходе выборов воспитываются и вы-
двигаются наиболее подходящие для осуществления указанных
функций личности и отсеиваются неподходящие);
д) определение конкретной личности из нескольких кандидатов,
которая будет занимать государственную должность.
Основопоюганпцие принципы современных выборов: их всеобщий
характер, свободное участие граждан; прямое (косвенное) голосова-
ние; равное голосование; тайное голосование.
Всеобщий характер выборов означает, что в них могут участво-
вать все граждане и каждый обладает правом голоса. В прошлом
правом голоса обладали далеко не все. Наиболее распространенны-
ми ограничениями всеобщего характера выборов были, сословные
цензы (т.е. голосовать могли только представители высших сосло-
вий — дворяне, купцы, и т.д.); половой ценз (до середины XX в. в
большинстве стран могли голосовать только мужчины, женщины
добились этого права значительно позже — в большинстве стран
лишь после Второй мировой войны); расовый ценз (в ЮАР до
1994 г. голосовало только белое население), имущественный ценз
(в большинстве стран до начала XX в голосовать имели право толь-
ко обладатели определенного состояния, т е представители буржуа-
зии); иные цензы
В настоящее время данные ограничения устранены, однако су-
ществуют оправданные исключения из принципа всеобщности вы-
боров (их также именуют естественными цензами). К ним относят-
ся: возрастной ценз (право избирать принадлежит только тем. кто
достиг определенной степени физической, нравственной и граж-
данской зрелости, предоставляется по достижении определенного
возраста — в l-й половине XX в. — 21г., в настоящее время —
18 лет, в ряде стран (в Бразилии. Иране, Никарагуа, на Кубе —
16 лет); ценз дееспособности (голосовать могут только дееспособ-
ные лица, отдающие отчет своим действиям, такое право недоступ-
249
но умалишенным, признанным недееспособными судом); уголовно-
правовой ценз (в ряде стран не могут участвовать в выборах лица,
совершившие преступления и содержащиеся в местах лишения сво-
боды); ценз нахождения в гражданстве для натурализованных граж-
дан (для того чтобы ответственно голосовать, необходимо хотя бы
некоторое время побыть гражданином данной страны, понять ее
традиции, специфику, менталитет; в частности, в Аргентине право
голосовать натурализованные граждане получают через 3 года, в
Тунисе — через 5 лет, в США натурализованный гражданин может
быть избран в палату представителей только через 7 лет после нату-
рализации. в Сенат — через 9 лет и никогда не может быть избран
президентом), ценз оседлости (те. проживания в определенном
месте); ограниченный сословный ценз (в Великобритании права
голоса не имеют лорды, так как у них есть собственная палата пар-
ламента); в ряде стран — ценз грамотности, ценз порядочности (до-
брых нравов), имущественный и иные цензы.
Свободный характер выборов означает право избирателя самому
решать, как голосовать и голосовать ли вообще В ряде стран суще-
ствуют изъятия из этого принципа (штрафы за неучастие в выборах;
в Бельгии, наряду со штрафами, возможно лишение права нахо-
диться на государственной службе)
Поскольку выборы — это информационная атака на избирателя,
подлинно свободный характер выборов подразумевает ограничение
информационно-психологического воздействия, что обеспечивается:
• плюрализмом мнений (которые уравновешивают друг друга);
• запретом давления на избирателя, угроз, шантажа и т.д.;
• запретом подкупа избирателей;
• запретом проводить агитацию за день до выборов и в день
выборов;
• запретом контролировать волеизъявление избирателей
Выборы должны быть равными (т.е. каждый избиратель должен
обладать одинаковым количеством голосов) Пример неравных вы-
боров — выборы в III Государственную Думу России по указу Ни-
колая 11 от 3 июня 1907 г., в ходе которых голос землевладельцев и
капиталистов был равен более чем 10 голосам рабочих и крестьян.
Выборы могут быть прямыми и косвенными.
Прямые выборы — когда депутаты всех уровней избираются не-
посредственно избирателями.
Косвенные — избиратели выбирают только органы l-й ступени,
а вышестоящие депутаты избираются нижестоящими выборными
органами.
Примеры косвенных выборов:
• выборы президента США (народ в каждом штате избирает вы-
борщиков от штата, а коолегия выборщиков — президента);
250
• выборы Всекитайского собрания народных представителей
(народ избирает только местные представительные органы,
депутаты местных собраний народных представителей изби-
рают депутатов провинциальных собраний, а депутаты про-
винциальных собраний — депутатов Всекитайского собра-
ния народных представителей).
Преимущества косвенных выборов; в вышестоящие инстанции
избираются более грамотные и профессиональные депутаты (по-
скольку их выбирают профессионалы из «своего круга» — ниже-
стоящие депутаты). При этом ослабляется связь с избирателями,
так как многоступенчатые косвенные выборы искажают их волю и
не всегда выбор коллегии профессионалов (часто с бюрократиче-
ским менталитетом) совпадает с выбором простых людей. Более
демократичными считаются прямые выборы.
Тайное голосование означает запрет какого-либо контроля за
волеизъявлением граждан Только тайное голосование способно
выявить подлинную волю народа, в противном случае выборы пре-
вращаются в принудительное утверждение (легитимацию) народом
навязанных ему должностных лиц
Тайное голосование происходит путем заполнения избирателем
в специальной, закрытой от посторонних глаз кабине бюллетеней,
(избиратель указывает фамилии кандидатое, партии, за которые он
голосует) и опускания данного бюллетеня в избирательную урну
для голосования. Кабина для тайного голосования должна нахо-
диться на пути следования избирателя к избирательной урне
Принцип тайного голосования, как правило, не соблюдается в
тоталитарных государствах В Северной Корее (КНДР), где канди-
даты правящей Трудовой партии получают около 100% голосов,
кабины для голосования стоят в стороне ог маршрута избирателя к
урне. И тог, кто зайдег в кабину, сразу попадаег в поле зрения ор-
ганов госбезопасности.
Около 100% голосов получил С. Хусейн на президентских вы-
борах 1995 г и 2002 г. в Ираке, где избиратели голосовали имен-
ными бюллетенями (в них указывались фамилия и домашний ад-
рес). В демократических странах кабины для голосования и избира-
тельные урны уходят в прошлое Во избежание подтасовок бюлле-
теней в настоящее время широко внедряются специальные элек-
тронные машины для голосования
Помимо прямых и косвенных выборы могут быть:
• всеобщими и промежуточными (всеобщими являются выбо-
ры Палаты представителей Конгресса США, а промежуточ-
ными — выборы Сената США, который каждые два года
обновляется на треть), общегосударственными и региональ-
251
ными (соответственно выборы президента и губернаторов);
очередными и внеочередными (например, при досрочном
роспуске парламента).
• дополнительными (когда появляется вакантное депутатское
место); повторными (когда выборы не дали результата — не
было необходимого кворума либо никто не был избран)
Выборы должны носить периодический характер Общеприня-
тый в мировой практике срок, на который избираются президент,
парламент и иные должностные лица, 4—5 лет. Иногда встречаются
более продолжительные (7 лет для президента в Италии) или менее
продолжительные сроки (3 года для президента Латвии, I год для
президента Швейцарии, 2 года для члена Палаты представителей
Конгресса США)
11.2. Мажоритарная избирательная система
Избирательная система (в узком смысле слова) — способ рас-
пределения мандатов между' кандидатами по результатам выборов.
Конституционно-правовая теория и практика выработала множест-
во таких способов. В зависимости от того, какой из них применен
(и, следовательно, избирательная система) результаты одних и тех
же выборов могут привести к различным вариантам распределения
мандатов Наиболее распространенные избирательные системы —
мажоритарная и пропорциональная, а также их комбинации
Мажоритарная система — старейшая из всех существующих из-
бирательных систем Согласно данной системе страна делится на
примерно равные по числу избирателей округа, от каждого округа
избирается один депутат (1 округ — I депутат). Иногда от одного
округа избирается большее число депутатов.
В зависимости от количества избирателей, минимально необхо-
димого для избрания депутата, выделяются следующие разновидно-
сти мажоритарной системы.
I) мажоритарная система относительного большинства:
2) мажоритарная система абсолютного большинства:
3) мажоритарная система квалифицированного большинства.
Мажоритарная система относительного боияиинства — самый
распространенный вид мажоритарной системы. В «классическом»
виде ее применяют 43 страны (как правило, англоязычные, в том
числе — США и Великобритания) Избранным считается кандидат,
который в округе набрал больше голосов, чем его соперники (не тре-
буется обязательного минимума голосов, например, 50е?? +1 голос от
числа голосующих либо иное обязательное количество; единственное
требование — получить голосов больше, чем каждый соперник).
252
Поскольку не устанавливается необходимый минимум голосов
(т.е. кандидат может быть избран и меньшинством всех избирате-
лей), нет смысла устанавливать обязательный минимум избирате-
лей, при явке которых выборы будут считаться состоявшимися
(т е кворум). Выборы будут легитимными, если в них примет уча-
стие любое количество зарегистрированных избирателей (даже если
I человек)
Считается, что избиратели, не пришедшие на выборы, согласны
с мнением избирателей, принявших в них участие. Если в округе
баллотируется только I кандидат, обычно очень популярный, с ко-
торым нет смысла вести борьбу, соперники не выдвигают себя, что
характерно для выборов в Конгресс США В этом случае выборы не
проводятся, кандиддт считается избранным (так как для избрания
достаточно I голоса, например, самого кандидата, а явка избирате-
лей не обязательна. Например, в прошлом так избирался в Кон-
гресс США от Гарвардского округа, штат Массачусетс, Джозеф
Кеннеди-младший, сын Роберта Кеннеди Поскольку никто не вы-
двигал в округе против него свою кандидатуру, он становится кон-
грессменом автоматически, без выборов.
Достоинства мажоритарной системы относительного болыиин-
• всегда результативна (каждое депутатское место замешается
сразу, в результате одного голосования); парламент форми-
руется полностью;
• нет необходимости проводить 2-й тур или новые выборы в
округах, где отсутствовал необходимый кворум, понятна из-
бирателям, экономична, позволяет крупным партиям полу-
чить «твердое» большинство и сформировать устойчивое
правительство.
Главные недостатки данной системы- часто депутат избирается
меньшинством избирателей (пример- по результатам выборов кан-
дидат А набрал 20%, кандидат Б — [9%, В — 17%, Г — 14%, Д —
10%, Е — 59%. 15% проголосовали против всех, в итоге избран кан-
дидат А. получивший всего 20% — 1/5 голосов избирателей; по
меньшей мере еше два кандидата набрали почти столько же (Б —
19% и В — 17%) и 80% избирателей в сумме высказались против А);
такое положение говорит о том, что «теряются» голоса, поданные за
других кандидатов (в указанном примере 80%), также очевидно из
примера, что искажаются результаты голосования а масштабе стра-
ны (пример- кандидаты А, представляющие партию А, побелили в
каждом из мажоритарных округов, набрав относительное большин-
ство — 20% голосов и 20% — в целом по стране; кандидаты Б, В, Г,
представляющие одноименные партии, набрали в округах, соответ-
ственно, 19%, 17% и 14% и столько же по стране; в результате пар-
253
тин А, набравшая всего 20% по стране и против которой проголо-
совали 80% избирателей, получит 100% мест в парламенте; а партии
Б, В и Г, набравшие почти столько же, сколько и А, а в сумме —
больше голосов, чем А, не получат в парламенте ни одного места
В конституционной науке высказывается мнение о том, что ма-
жоритарную систем) относительного большинства нежелательно
применять в странах, где конкурируют 5—10 равных по силе партий
(к чему это может привести, показывает последний пример), лучше
использовать систему пропорционального представительства Такая
система более приемлема для стран с двухпартийной системой
(США. Великобритания и др.), однако и там может давать искаже-
ния. Например, в 1951 г. в Великобритании большинство голосов
избирателей в целом по стране получили лейбористы, но большин-
ство мест в парламенте досталось консерваторам; схожая ситуация,
но наоборот, имела место в 1974 г.
Во избежание искажений (или, скорее, их уменьшения), в ряде
стран применяется мажоритарная система абсолютного большинст-
ва. Ее главные отличия:
• для избрания от округа необходимо набрать не простое
большинство (т.е. больше, чем другие кандидаты), а обяза-
темно абсолютное (т е 50% + I голос) большинство голосов
ст принявших участие в выборах избирателей,
• если никто из кандидатов не наберет необходимого абсо-
лютного большинства (50% + 1 голос), проводится 2-й тур;
• во 2-м туре участвуют 2 кандидата, набравшие наибольшее
число голосов в 1-м туре;
• победителем (из двух оставшихся кандидатов) во 2-м туре
считается тот, кто наберет больше голосов, чем его соперник;
• обычно предусматривается обязательный кворум, чтобы вы-
боры считались состоявшимися, необходимо участие более
половины (т е 50%) избирателей от числа всех зарегистри-
рованных (реже 25% или иного количества)
Мажоритарная система абсолютного большинства дает меньше
искажений. Поясним на ранее приведенном примере.
В результате выборов кандидат А набрал 20% голосов избирате-
лей округа. Б - 19%, В - 17%. Г - 14%, Д - 10%. Е — 5%. а 15%
проголосовали против всех. Никто из них не набрал необходимого
абсолютного большинства (т.е 50% + I голос). Назначается 2-й тур
(при мажоритарной системе относительного большинства 2-го тура
не было бы. и победителем стал бы кандидат А). Во 2-м туре участ-
вуют два кандидата — А и Б, набравшие больше всех голосов в 1-м
туре (20% и 19%) Обычно во 2-м туре по-новому распределяются
голоса избирателей, чьи кандидаты не прошли во 2-й тур (сторонни-
ки А, скорее всего, снова проголосуют за А, а сторонники Б — за Б).
254
Допустим, избиратели, голосовавшие в 1-м туре за В. Г и Д,
близких по своей платформе к Б, во 2-м туре отдадут свои голоса
продолжившему борьбу Б, а избиратели Е — кандидату А. В резуль-
тате кандидат Б во 2-м туре получиг 60% голосов (19% «свои» +
17% (В) + 14% (Г) + 10% (Д), а кандидат А — 25% (20% «свои» +
5% (Е), 15% проголосуют против всех. Выбор менее случаен (в ]-м
туре А опередил Б всего на 1%), в парламенте будет отражена воля
уже 60% (большинства) избирателей, а не 20%.
Еще один вид мажоритарной системы — мажоритарная система
квалифицированного большинства, предъявляющая крайне высокие
требования в отношении количества голосов, необходимых для из-
брания Например, до 1993 г. для того, чтобы быть избранным
итальянским сенатором, необходимо было набрать 65% (почти 2/3
голосов) В демократических странах подобное большинство с пер-
вого раза получить практически невозможно, и данная система
применяется крайне редко.
11.3. Пропорциональная избирательная система
Пропорциональная избирательная система заключается в том,
что голосование идет не за кандидата лично, а за партию. Она так-
же распространена в современном мире, наряду с мажоритарной
Суть данной системы состоит в следующем:
• за голоса избирателей борются между собой не лично кан-
дидаты, а политические партии;
• партии выдвигают так называемые «партийные списки», в
которых указываются кандидаты от данной партии и их оче-
редность на получение мандатов,
• избиратель голосует за партию (следовательно, за партий-
ный список в целом);
• мандаты между партиями распределяются пропорционально
числу голосов, полученных партиями на выборах (т.е. чем
больше голосов избирателей завоевала партия, тем больше
она получит мандатов); полученные каждой партией депу-
татские мандаты распределяются между ее кандидатами в
соответствии с очередностью в партийном списке. Впервые
данная система была предложена и ходе Великой Француз-
ской революции, а впервые применена через 100 лет после
нее — на выборах 1889 i в Бельгии
В отличие от мажоритарной системы, применяемой обычно в
крупных государствах, где конкурируют, как правило, две ведущие
партии, пропорциональная избирательная система хороша для не-
больших по территории государств с развитой многопартийностью
(те имеющих не 2, а 5—10 примерно равных по силе партий)
В настоящее время она применяется в Эстонии. Латвии, Норвегии,
255
при выборах нижней палаты парламента в Польше, Чехии, до
1993 г — в Италии
Достоинства данной системы:
• не устраняет с политической арены мелкие партии;
• более точно отряжает расстановку политических сил в обще-
• динамична — позволяет организовываться новым партиям и
быстро выходить на политическую сцену;
• способствует более частой сменяемости власти;
• помогает парламенту четко структурироваться;
• укрепляет многопартийность и политический плюрализм
Недостатки пропорциональной системы-
• в качестве результата дает пеструю картину политических
сил, представленных в парламенте;
• многочисленные и придерживающиеся разных взглядов пар-
тии, пропорционально представленные в парламенте, не мо-
гут договориться между собой, не могут сформировать ус-
тойчивое правительство, вследствие чего государственная
политика не имеет «внутреннего стержня» — возникают
партийные интриги, межпартийные распри, нестабильность,
создаются и распадаются коалиции, слишком часто меняет-
ся правительство;
• голосуя за партийный список, избиратели знают лишь его
лидеров и не знают остальных членов; потому в парламент
попадают сомнительные и случайные люди, которые нико-
гда не были бы избраны лично в округах;
• в партиях (особенно в парламентских фракциях) господ-
ствуют диктат партийной верхушки, жесткая партийная дис-
циплина; боясь потерять к следующим выборам место в пар-
тийном списке, депутаты, сильно зависящие от партийного
руководства, фактически отстаивают узкопартийные интере-
сы, а не интересы народа;
• нет ни прямой, ни обратной связи между конкретными де-
путатами и конкретными избирателями
Существуют различные модификации пропорциональной си-
стемы Например, в ряде стран, голосуя за партию, избиратель го-
лосует также за кандидатов внутри ее партийного списка, выявляя
самых популярных из них и определяя очередность кандидатов в
списке. Это уменьшает власть партийных боссов и зависимость от
них рядовых парламентариев, которые, руководствуясь интересами
всего общества, смогут чаше отходить от узкопартийных интересов
Наиболее действенное средство устранения недостатков про-
порциональной системы — установление заградительного барьера
(заградительного пункта) — минимума голосов, который нсобхо-
255
димо набрать партии для того, чтобы быть допущенной к рас-
пределению мандатов. Цель заградительного барьера — препят-
ствовать проникновению в парламент мелких и случайных пар-
тий, способствовать тому, чтобы в парламенте были представле-
ны средние и крупные партии. Тем самым парламент становится
менее разрозненным по своему составу и более стабильным (т.е.
устраняется один из главных недостатков пропорциональной
системы).
В Германии, Венгрии. России заградительный барьер составляет
5%; в Болгарии, Украине — 4%; Испании — 3%, Израиле — 1%
Партии, набравшие в соответствующих странах количество голосов
меньше установленного минимума, считаются не преодолевшими
заградительный барьер и к распределению депутатских мест не до-
пускаются
11.4. Смешанные и модифицированные избирательные системы
Необходимо знать, что помимо «классических» мажоритарной
и пропорциональной систем существуют и их смешанные и моди-
фицированные варианты. При применении мажоритарной систе-
мы в невыгодном положении окажутся мелкие партии, не будут
представлены интересы значительной части избирателей, чьи го-
лоса «пропадут» в мажоритарных округах При использовании
пропорциональной системы в парламенте окажется слишком мно-
го партий, что затруднит формирование правительства, а депутаты
будут подчинены партийным интересам и «оторваны» от избира-
телей.
При совместном применении обеих систем крупные партии,
чьи депутаты будут избраны в округах, уравновесятся средними и
мелкими партиями (чему способствует пропорциональная систе-
ма) В результате будут максимально представлены интересы из-
бирателей В то же время крупные партии составят основу парла-
ментского большинства, что позволит сформировать устойчивое
правительство.
Отдельные депутаты уже не так жестко подчинены партийной
верхушке, поскольку имеют возможность помимо участия в партий-
ных списках избираться в округах, становясь ближе к избирателям
В зависимости от соотношения элементов мажоритарности и
пропорциональности смешанные избирательные системы могут быть:
I ) симметричными;
2 ) асимметричными.
При использовании симметричной смешанной системы поло-
вина членов парламента избирается по мажоритарной системе, по-
ловина — по пропорциональной. Обе системы на равных влияют на
257
формирование парламента. Такой порядок до настоящего времени
был принят при избрании Государственной Думы РФ (сейчас в
России с 2007 г принята пропорциональная избирательная систе-
ма), Верховной Рады (парламента) Украины, Великого Народного
Собрания Болгарии.
Асимметричная смешанная система предполагает неравное со-
отношение элементов мажоритарное™ и пропорциональности. На-
пример, при выборах Парламента Грузии 85 депутатов избираются
по мажоритарной системе, 150 — по пропорциональной (депутатов,
избранных от партий, почти в 2 раза больше депутатов, избранных
по округам, — сильная асимметрия).
В настоящее время наметилась стойкая тенденция (особенно в
странах, недавно начавших строить свою государственность) ис-
пользовать смешанную избирательную систему и не отдавать пред-
почтение какой-либо системе в классическом виде. Во многих со-
временных государствах такая система применяется при избрании
нижней палаты парламента
В ряде стран применяются нетрадиционные избирательные си-
стемы — усложненные пропорциональные системы с различными
нововведениями, смягчающими их недостатки и обеспечивающими
им отличие от «классической» пропорциональной системы Неред-
ко такие системы именуют модифицированными или полупропор-
циональными. К ним относятся: система единственного непереда-
ваемого голоса (ограниченный вотум); кумулятивный вотум; систе-
ма единственного передаваемого голоса; преференциальное голосо-
вание; панаширование
Система единственного непередаваемого голоса (применялась ра-
нее при выборах нижней палаты в Японии) — избиратель в много-
мандатном округе голосует только за одного кандидата (а не за пар-
тийный список), победителями становятся несколько кандидатов
(по числу мандатов в округе), друг за другом набравших наиболь-
шее число голосов.
Особенность системы: по одним признакам (многомандатный
Округ) она пропорциональна, но голосование идет при мажоритар-
ной системе (1 голос за I кандидата) Нередко ее называют систе-
мой ограниченного вотума, так как избиратель имеет меньше голо-
сов (а именно один), чем надо избрать депутатов (несколько):
Достоинствами этой системы являются-
• как правило, все достойные и популярные кандидаты прой-
дут в парламент (не один за счет другого; избрание одно не
будег означать неизбрание других);
• в парламенте будет отражена воля почти всех избирателей
(часть голосует за одного, часть — за других, почти все кан-
дидаты будут избраны и представлены интересы их избира-
258
телей). Пример Выборы проводят в 5-мандатном избира-
тельном округе, баллотируются 10 кандидатов. По итогам го-
лосования самый популярный кандидат А набрал 51% голо-
сов, кандидат Б — 30%, В — 13%, Г — 358, Д — 2%, осталь-
ные кандидаты — 1%
При классической мажоритарной системе:
• в парламент был бы избран только кандидат А, набравший
51% голосов;
• А был бы избран за счет неизбрания также достойных кан-
дидатов- Б, которого поддержали 30% голосовавших, В —
13% и других,
• 49% (почти половина) избирателей, голосовавших против А,
не будут представлены в парламенте своими депутатами, и
их голоса просто «пропадут'
Система ограниченного вотума (единственного непередаваемого
голоса) в корне меняет ситуацию:
• в парламент проходят все самые достойные кандидаты — А
(51%), Б (30%), В (13%), Г (3%) и Д (2%), кандидат А про-
ходит в парламент не за счет остальных и не закрывает им
дорогу,-
• нет представительства одной части избирателей (51%) за
счет представительства другой их части (49%);
• в парламенте будут представлены различные мнения 99%
избирателей, что наиболее точно отразит волю народа.
Главный недостаток системы, она может дать неожиданные,
порой курьезные результаты Например, за одного кандидата (яв-
ного харизматического лидера) проголосуют 90%, за всех осталь-
ных — 10% Поскольку округ многомандатный (в нашем примере 5-
мандатный), то депутатами станут помимо лидера еше 4 кандида-
та, набравших по 1—2% (в сумме 10%) В результате 90% избира-
телей будут представлены в парламенте 1 депутатом, а 10%
(порой думающих противоположно) — сразу 4 депутатами.
10-процентное меньшинство будет иметь в парламенте четырех-
кратное, более чем конституционное, превосходство над 90-
процентным большинством и полностью диктовать ему свою во-
лю Система единственного непередаваемого голоса (ограничен-
ного вотума) хороша для стран с развитым индивидуализмом
всего населения, где не принято «выделяться», и популярность,
лидерство над другими отдельных личностей не приветствуются
(например, для Японии)
Кумулятивный вотум (от слова «аккумулировать») отличается от
ограниченного тем что в многомандатном округе избиратель имеет
столько же голосов, сколько «разыгрывается» мандатов, но он может
распорядиться своими голосами по желанию. Например, отдать по
258
голосу разным кандидатам (лучшим, с его точки зрения), или все
голоса одному из них, или распределить их по-иному.
Например, если округ 3-мандатный (от него избираются в пар-
ламент 3 депутата), то:
• избиратель имеет 3 голоса; он может отдать по I голосу
(равное предпочтение) трем лучшим кандидатам;
• отдать 2 голоса одному кандидату (оказать ему большее до-
верие и поддержку) и I голос — другому кандидату (поддер-
жать, но в меньшей степени);
• отдать все 3 голоса одному кандидату, победы которого он
очень желает.
Главное достоинство этой системы — максимальная возмож-
ность для избирателя выразить свои предпочтения, свобода ма-
невра
Недостатки кумулятивного вотума
• система достаточно сложная,
• результат голосования непредсказуем (если тысячи избира-
телей будут манипулировать своими голосами по желанию,
результаты могут быть самыми неожиданными);
• трудно выявить действительную волю избирателей, так как
нет единой «шкалы измерения»;
• есть риск, что огромное число голосов (большее, чем при
системе единственного непередаваемого голоса) аккумули-
руется у одного кандидата, а остальные несколько кандида-
тов будут избраны явным меньшинством, но численно будут
превосходить сверхпопулярного лидера.
Система единственного передаваемого голоса объединяет в
себе черты ограниченного и кумулятивного вотумов, применя-
ется в многомандатных округах; избиратель имеет несколько
голосов, обычно 3, но фактически использует их как один пе-
редаваемый голос; свой голос избиратель отдает разным канди-
датам. но в порядке очередности (предпочтительности); напри-
мер, напротив фамилии одного кандидата ставит цифру 1 (т.е.
голосует за него в 1-ю очередь), напротив другого — цифру 2
(голосует за него во 2-ю очередь), напротив третьего — цифру 3
(голосует за него в 3-ю очередь). Система определения резуль-
татов такого голосования сложная, так как подсчет голосов
производится несколько раз:
• при первом подсчете распределяются только 1-е голосд (в
бюллетенях цифра 1);
• кандидаты, набравшие 1-е голоса, выстраиваются в порядке
очередности — определяется квота (число первых голосов,
минимально необходимых для избрания):
260
• кандилггы, набравшие 1-е голоса, подразделяются на тех,
кто превысил с первого раза квоту (они считаются избран-
ными), и тех, кому первых голосов не хватило;
• обычно с первого раза остается несколько нераспределенных
мандатов на них претендуют оставшиеся кандидаты, кото-
рым до квоты не хватило 1-х голосов,
• этим кандидатам для того, чтобы они достигли квоты, пере-
даются поданные за уже избранных кандидатов (учитывается
цифра 2),
• если при втором распределении останутся вакансии, то про-
водится 3-е, в соответствии с цифрой 3.
Главный принцип системы единственного передаваемого голоса —
голоса уже избранных (и исключенных из распределения) кандида-
тов передаются (добавляются) тем, кому 1-х голосов не хватило, но
которые указаны в передаваемых бюллетенях вторыми
Преференциальное гаюсоеание — избиратель голосует как за пар-
тийный список, так и за конкретных кандидатов данного списка,
тем самым влияя на расстановку кандидатов внутри списка и оче-
редность получения ими депутатских мандатов.
Пакетирование — возможность голосовать за кандидатов из
разных партийных списков или самому дополнительно вписывать в
бюллетени фамилии новых кандидатов.
11.6. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам выборов в Российской Федерации
I. Законодатель в целях обеспечения стабильности избирательно-
го процесса, свободного волеизъявления народа на выборах и эффек-
тивной судебной зашиты избирательных прав граждан может преду-
смотреть особые сроки как для рассмотрения судами первой инстан-
ции дел о нарушениях избирательных прав, так и для обжалования и
пересмотра состоявшихся по этим делам судебных решений (поста-
новление от 25 декабря 2001 г № 17-П). Такое регулирование, как
предполагающее право гражданина на ускоренное разрешение дан-
ных споров судами (до завершения избирательной кампании), в том
числе пересмотр его дела вышестоящей судебной инстанцией, гаран-
тирующий своевременное устранение судебной ошибки и тем самым
реальное восстановление нарушенных прав, отвечало бы требовани-
ям справедливого и эффективного правосудия
Вместе с тем сокращенные сроки рассмотрения дел по избира-
тельным спорам не исключают судебную защиту избирательных
прав за рамками избирательной кампании. (Положения ст 260
(абз. 4 ч. 1 в редакции Федерального закона от 14 декабря 2002 г..
261
ч. 4 в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г.) и 220 ГПК
РФ в их системном единстве не предполагают, что обращенное к
суду первой инстанции требование оперативно (в ускоренном ре-
жиме) рассматривать заявления о защите избирательных прав, по-
ступившие в ходе избирательной кампании, не позволяет суду в
дальнейшем разрешать такие дела по существу и допускает возмож-
ность прекращения производства по ним по основанию, не преду-
смотренному законом, а именно в связи с истечением этих сроков.
Напротив, рассматриваемые положения ст. 260 ГП К РФ — по
своему буквальному смыслу и в системной связи с иными нормами
действующего законодательства — выступают дополнительной про-
цессуальной гарантией эффективной судебной зашиты избиратель-
ных прав до завершения избирательной кампании и не исключают
такую защиту в дальнейшем, в том числе посредством исправления
судебной ошибки. Иное было бы несовместимо с существом права
на судебную защиту и приводило бы к нарушению принципов ра-
венства и правовой справедливости в реализации как избиратель-
ных прав граждан, так и права на судебную защиту (ч. 1 и 2 ст. 19,
ст. 32; ч 1 и 2 ст 46 Конституции РФ)
Правоприменительной практикой, в том числе практикой Вер-
ховного Суда РФ, сокращенные сроки разрешения избирательных
дел судами первой инстанции, установленные ст. 260 ГПК РФ,
трактуются как пресекательные, что препятствует судам, включая
суды кассационной и надзорной инстанций, разрешать по существу
дела о защите избирательных прав по истечении этих сроков и вле-
чет необходимость прекращения производства по делу. Тем самым
лица, обратившиеся в суд с заявлением о защите избирательных
прав в ходе избирательной кампании, дела которых по тем или
иным причинам не были рассмотрены в предусмотренные законом
сокращенные сроки, лишаются возможности зашиты и восстанов-
ления нарушенных прав..
При таком истолковании положений ст. 260 ГПК РФ не обес-
печивается полная и эффективная судебная защита нарушенных в
ходе избирательной кампании избирательных прав, поскольку вы-
явленные нарушения не устраняются, в частности, не отменяются
незаконные решения о наложении административных либо иных
взысканий, чем исключается возможность восстановления нару-
шенных прав, применения компенсаторных механизмов для устра-
нения последствий выявленных нарушений. В отсутствие специаль-
ных законодательных предписаний это не может быть оправдано
завершением выборов и подведением итогов голосования, не согла-
суется с требованиями, вытекающими из ст 17, 18,45, 46 и 55 Кон-
262
ституции РФ, и приведенными правовыми позициями Конституци-
онного Суда РФ, сохраняющими свою силу.
Целью обеспечения прав других лиц обусловливается только ус-
танавливаемое федеральным законом соразмерное ограничение
права Правоприменитель же не вправе исходить из того, что этой
целью может быть оправдан отказ в защите нарушенного избира-
тельного права, означающий, по существу, отказ в правосудии — в
противоречии с Конвенцией о защите прав человека и основных
свобод (п. 1 ст. 6; п 2 ст. 4 Протокола hfe 7)..
Признать положения ст. 260 ГПК РФ, предусматривающие сро-
ки рассмотрения судом поданных в период избирательной кампа-
нии заявлений о защите избирательных прав (абз. I ч 2 в редакции
Федерального закона от 14 декабря 2002 г , ч 6 в редакции Феде-
рального закона от 2! июля 2005 г), не соответствующими Консти-
туции РФ. ее ст 32 (ч 1 и 2) и 46 (ч I и 2), в той мере, в какой эти
положения по смыслу, придаваемому им правоприменительной
практикой, препятствуют суду по истечении установленных в них
сроков разрешить соответствующее дело по существу и служат ос-
нованием прекращения производства по делу
(Постанов гение Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2005 г.
Ns 14-П по делу о проверке конституционности отдегьных погозкений
ст. 260 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
в связи с жалобой гражданина Е. Г. Одиянкова; абзацы 5 пункта 2.2,
5—1 пункта 3 I, пункт 3.2 мотивировочной части, пункт I реэоио-
тивной части).
2 По смыслу ст. 3, 19, 29 и 32 Конституции РФ во взаимосвязи
с ее ст. 71 (п. «в»), 72 (п «б» ч 1) и 76 (ч I и 2), федеральный за-
конодатель — исходя из того, что свободные выборы как одна из
основ конституционного строя Российской Федерации, предпола-
гают необходимость их проведения с разумной периодичностью,
при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях
состязательности и открытости. — обязан устанавливать такой по-
рядок информационного обеспечения выборов, в том числе прове-
дения предвыборной агитации и ее финансирования, который над-
лежащим образом гарантировал бы избирательные права граждан,
демократические выборы и легитимацию формируемых по их ито-
гам органов государственной власти и органов местного самоуправ-
ления.
При конкретизации положений Конституции РФ о свободных
выборах, избирательных правах, а также о праве на свободу слова и
свободу информации федеральный законодатель обладает дискреци-
ей в выборе соответствующих механизмов, средств и методов, опре-
263
деляемой, в частности, историческими условиями, складывающими-
ся на том или ином этапе развития страны.
При осуществлении нормативного регулирования, направленно-
го на разрешение правовых коллизий между правом на свободные
выборы, с одной стороны, и свободой слова и выражения мнений,
с другой, федеральный законодатель — по смыслу приведенных
статей Конституции РФ. Конвенции о защите прав человека и ос-
новных свобод и Международного пакта о гражданских и полити-
ческих правах — обязан соблюдать баланс указанных конституци-
онно защищаемых ценностей исходя из необходимости гарантиро-
вания конституционных прав граждан как избирателей и установ-
ления таких условий и порядка информационного обеспечения вы-
боров. в том числе ведения предвыборной агитации и ее финанси-
рования, которые надлежащим образом гарантировали бы проведе-
ние свободных выборов на основе демократических стандартов.
При этом, учитывая в том числе публично-правовые интересы, он
не должен вводить несоразмерных ограничений, которые не явля-
лись бы необходимыми в демократическом обществе и нарушали
бы саму суть защищаемых прав..
Если в ходе выборов не обеспечена свобода политической дис-
куссии, не созданы надлежащие условия для свободного обмена
мнениями, в котором участвуют не только кандидаты, их предста-
вители или представители избирательных объединений, но и граж-
дане, такие выборы нельзя признать свободными, а образованные в
результате их проведения органы — легитимными..
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, любая
дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям
в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться
законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том
числе вытекающих из принципа равенства (ч. I и 2 ст. 19), в силу
которых различия допустимы, если они объективно оправданны,
обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а ис-
пользуемые для достижения этих целей правовые средства соразмер-
ны им Поскольку конституционный принцип равенства распростра-
няется не только на права и свободы, непосредственно провозгла-
шенные Конституцией РФ, но и на связанные с ними другие права
граждан, приобретаемые на основании закона, постольку соблюдение
принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискри-
минации при осуществлении прав и свобод, означает помимо проче-
го запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к
одной и той же категории, которые не имеют объективного и разум-
ного оправдания (запрет неравного обращения с лицами, находящи-
мися в одинаковых или сходных ситуациях)
264
... Введение федеральным законодателем различных условий
реализации права на предвыборную агитацию для граждан как уча-
стников избирательного процесса, с одной стороны, и кандидатов
(избирательных объединений), с другой, как направленное на до-
стижение конституционных целей, связанных с обеспечением про-
зрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне зави-
симости от материального положения, и на предотвращение зло-
употреблений, не может рассматриваться как не совместимое с
конституционными принципами и нормами (постановление Кон-
ституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г. № 10-П)
... Вытекающее из положений п. 5 ст. 48, ст. 51, п. б ст. 52, п. 1,
2, 3, 5 и 6 ст 54, ст 58, п 5 ст 59 Федерального закона «Об основ-
ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ-
думе граждан Российской Федерации» и обращенное к гражданам
требование об осуществлении предвыборной агитации не иначе как
за счет денежных средств, которые аккумулированы в созданных в
соответствии с законом избирательных фондах и выступают в обез-
личенной форме, представляет собой ограничение форм и методов
проводимой этими субъектами избирательного процесса предвы-
борной агитации, если она осуществляется не за счет средств соот-
ветствующих избирательных фондов. Оно направлено на обеспече-
ние равенства кандидатов и защиту прав и свобод других лиц,
включая избирателей, и преследует достижение правомерной цели —
гарантировать формирование народного представительства, по-
скольку в Российской Федерации как демократическом правовом
государстве с республиканской формой правления депутат, иное
выборное должностное лицо представляет не отдельных избирате-
лей или их объединение, а весь избирательный корпус
Запрет для граждан осуществлять самостоятельное, т.е. помимо
избирательных фондов, финансирование предвыборной агитации
обусловлен также необходимостью обеспечения прозрачности фи-
нансирования выборов как условия равенства кандидатов и свобод-
ного формирования мнения избирателей. На современном этапе
развития Российской Федерации, когда прозрачность финансиро-
вания выборов требует повышенных гарантий, регулирование, уста-
новленное указанными законоположениями, с учетом состояния и
реальных возможностей контроля за финансированием выборов
преследует правомерную цель, не нарушает баланс конституционно
защищаемых ценностей, отвечает критерию необходимости в демо-
кратическом обществе и не является несоразмерным конституци-
онно защищаемым целям...
Признать не противоречащими Конституции РФ (названные
законоположения) в той части, в какой ими не допускается прове-
дение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидз-
265
тов, список, списки кандидатов) гражданами, не являющимися
кандидатами, их представителями, представителями избирательного
объединения, методами, требующими финансовых затрат, осущест-
вляемых помимо избирательных фондов.
(Постанов чение Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г
№ 7-П по делу о проверке коне питуционности ряда поюжений ста-
тей 48, Si, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гаранти-
ях избиратечьных прав и права на участие в референдуме граждан Рос-
сийской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астра-
ханской области; абзацы 2 пункта 2, I и 4 пункта 2.1, 3 пункта 2.2, I
и 3 пункта 3.1, I и 3 пункта 3.2 мотивировочной части, пункт I резо-
лютивной части).
265
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Литература по всем темам
Конституция Российской Федерации, принята на Всероссийском
референдуме 12 декабря 1993 г (Статья 65 приводится с учетом Указов
Президента РФ от 09.011996 г № 20. от 1002 1996 г № 173, от
09.06.2001 г. № 679, от 25.07.2003 г. № 841, Федеральных конституци-
онных законов от 25 03.2004 г. № 1-ФКЗ, от 14 10.2005 г № 6-ФКЗ, от
12.07.2006 г. М» 2-ФКЗ, от 30.12.2006 г. № 6-ФКЗ)
Федеральные конституционные законы
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации» (рея. от
05.04.2005).
Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г № 1-ФКЗ
«Об арбитражных судах в Российской Федерации» (реп от 12 07 2006)
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г № 1-ФКЗ
«О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 05.04.2005)
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ
«Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в
ред. 16 10 2006).
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» (ред от 01 06 2005)
Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г № 1-ФКЗ
«О военных судах Российской Федерации» (в ред. 04 12 2006).
Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ
«О государственном флаге Российской Федерации» (ред от 30 06.2003)
Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г № 2-ФКЗ
«О государственном гербе Российской Федерации» (ред. от 30.06.2003)
Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № З-ФКЗ
«О государственном гимне Российской Федерации» (ред от 22.032001)
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ
«О чрезвычайном положении» (ред. от 07 03 2005).
Федеральный конституционный закон от |7 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ
«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее
составе нового субъекта Российской Федерации»
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г № 1-ФКЗ
«О военном положении»
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г № 5-ФКЗ
«О референдуме Российской Федерации»
267
Законы о международных договорах, ратификации международных кон-
венции. договоров в об гости зашиты прав и свобод человека
Федеральный закон от 15 июля 1995 г- № IOl-ФЗ «О международ-
ных договорах Российской Федерации»
Федеральный закон от 23 февраля 1996 г № 19-ФЗ «О присоедине-
нии Российской Федерации к Уставу Совета Европы». Федеральный
закон от 23 марта 1998 г № 35-ФЗ < О ратификации Конвенции об уп-
разднении принудительного труда». Федеральный закон от 28 марта
1998 г. № 44-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции по преду-
преждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство об-
ращения или наказания и Протоколов к ней».
Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации
Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к
Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации
Европейской хартии местного самоуправления»
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных
ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой
войны и находящихся на территории Российской Федерации» (ред от
22.08.2004).
Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 147-ФЗ «О ратификации
Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, ведущих к дос-
тупу в университеты, и Протокола к ней»
Федеральный закон от 8 июля 1999 г. М? 148-ФЗ «О ратификации
Европейской конвенции об эквивалентности периодов университетско-
го образования».
Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 149-ФЗ «О ратификации
Европейской конвенции об академическом признании университетских
квалификаций»
Законы в области зашиты прав чеговека и гражданина в Российской
Федерации
Закон РФ от 27 апреля 1993 г № 4866-1 «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ред. от
14.12.95).
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г № 195-ФЗ «Об основах
социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ред.
от 22 08.2004)
Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»
(ред от 22 08 2004)
Федеральный закон от 2 августа 1995 г № 122-ФЗ «О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ред от
22 08.2004)
265
Федеральный закон от 24 ноября 1995 г № 181-ФЗ «О социальной
защите инвалидов в Российской Федерации» (ред от 22.08.2004)
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессио-
нальных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ред от
09.05.2005).
Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в
Российской Федерации» (ред от 22 08 2004)
Закон РФ от 10 июля 1992 г № 3266-1 «Об образовании» (ред от
22.08.2004).
Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании» (ред от 03 II 2006)
Федеральный закон от 23 автуста 1996 г № 127-ФЗ «О науке и го-
сударственной научно-технической политике» (ред от 22 08.2004)
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе
совести и о религиозных объединениях» (ред. 29 06 2006)
Федеральный закон от 17 июля 1999 г- № 178-ФЗ «О государствен-
ной социальной помощи» (ред. от 22 05 2004)
Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных га-
рантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред от 22 08 2004)
Федеральный закон от 17 декабря 2001 г № 173-ФЗ «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации» (ред. от 22 08.2004)
Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № IS I -ФЗ «Об основах ох-
раны труда в Российской Федерации» (ред от 10 01 2003)
Законодательство в области обороны и безопасности
Федеральный закон от 31 мая 1996 г- № 61-ФЗ «Об обороне» (ред.
от 04 12.2006)
Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (ред. от
25 07 2006)
Федеральный закон от 10 января 1996 г № 5-ФЗ «О внешней раз-
ведке» (ред от 22.08.2004).
Федеральный закон от 27 мая 1996 г № 57-ФЗ «О государственной
охране» (ред. от 22.08 2004).
Закон РФ от 1 апреля 1993 г № 4730-1 «О Государственной грани-
це Российской Федерации» (ред. от 30.12 2006)
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»
(ред от 22 08 2004)
Федеральный закон от 6 февраля 1997 г hfe 27-ФЗ «О внутренних
войсках МВД Российской Федерации» (ред. от 26.07.2006)
Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Фе-
деральной службы безопасности в Российской Федерации» (ред от
22.08.2004).
269
Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилиза-
ционной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (ред. от
22.08.2004)
Федеральный закон от 28 мая 2001 г № 62-ФЗ «О ратификации
Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов
от преступной деятельности».
Федеральный закон от 25 июля 2002 г № 114-ФЗ«О противодейст-
вии экстремистской деятельности» (ред. от 27.07. 2006).
Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с тер-
роризмом» (ред от 22 05 2004)
Федеральный закон от 28 марта 1998 г М» 5Э-ФЗ «О воинской обя-
занности и военной службе» (ред. от 06 01.2007).
Федеральный закон от 27 мая 1998 г № 76-ФЗ «О статусе военно-
служащих» (ред от 06.01 2007).
Федеральный закон от 25 июля 2002 г № 113-ФЗ «Об альтернатив-
ной гражданской службе».
Законодательство в обчисти правоохранительной деятельности
и правосудия
Закон РФ от 26 июня 1992 г № 3132-1 «О статусе судей в Россий-
ской Федерации» (ред. от 22.08.2004).
Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № ЗО-ФЗ «Об органах су-
дейского сообщества в Российской Федерации» (ред от 14 08 2004)
Федеральный закон от 20 апреля 1995 г № 45-ФЗ «О государствен-
ной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контроли-
рующих органов» (ред от 22.08 2004)
Федеральный закон от 10 января 1996 г № 6-ФЗ «О дополнитель-
ных гарантиях социальной зашиты судей и работников аппаратов судов
Российской Федерации» (ред от 22.08 2004).
Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г № 1026-1 «О милиции» (ред от
18.12.2006).
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оператив-
но-розыскной деятельности (ред. от 02. (2.2005).
Федеральный закон ст 15 июля 1995 г № 1ОЗ-ФЗ «О содержании
под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступле-
ний» (ред. от 22.08.2004).
Закон РФ от 17 января 1992 г № 2202-1 «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» (ред. от 04 11 2005)
Федеральный закон ог 31 мая 2002 г № 63-ФЗ «Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ред. от
22.08.2004).
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных при-
ставах» (ред. от 22.08.2004).
270
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № Ц9-ФЗ «Об исполни-
тельном производстве» (ред от 22 OS 2004)
Законодитечьство в обчасни избиритечьного права
и институтов гражданского общества
Федеральный закон от 12 нюня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных га-
рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» (ред. от 30 12 2006).
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях» (ред. от 02 02 2006)
Федеральный закон от 16 марта 2005 г № 32-ФЗ «Об общественной
палате Российской Федерации» (ред. от 27 12 2005)
Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государствен-
ной поддержке молодежных и детских общественных объединений»
(ред. от 22.0S.2004).
Федеральный закон от II июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
партиях» (ред от 30.12.2006).
Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Пре-
зидента РФ» (ред от 30.12.2006)
Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № ПЗ-ФЗ «О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» (ред. от
25.07.2006).
Федеральный закон от 20 декабря 2002 г- № 175-ФЗ «О выборах де-
путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» (ред. от 30.12.2(106).
Законодатечьство в обчасти гражданства, свободы передвижения
и миграции
Федеральный закон от 31 мая 2002 г № 62-ФЗ «О гражданстве Рос-
сийской Федерации» (ред. от 18.07.2006).
Закон РФ от 25 июня 1993 г № 5242-1 «О праве граждан Россий-
ской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
места жительства в пределах Российской Федерации» (ред. ог
18.07.2006)
Федеральный закон от 25 июля 2002 г № 115-ФЗ «О правовом по-
ложении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред от
29.12.2006)
Федеральный закон от 15 августа 1996 г № 114-ФЗ «О порядке вы-
езда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»
(ред. от 30.12.2006).
271
Регулирование законодатешюго процесса
Федеральный закон от 6 июля 2005 г № 93-ФЗ «О внесении изме-
нений в законодательные акты российской Федерации о выборах и ре-
ферендумах и иные законодательные акты Российской Федерации»
(ред. от 05.12.2006).
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опуб-
ликования и вступления в силу федеральных конституционных зако-
нов. федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (ред
от 22 10.99).
Федеральный закон ст 4 марта 1998 г. № ЗЗ-ФЗ «О порядке приня-
тия и вступления в силу поправок к Конституции РФ»
Законодательство в области государственного строите гьства
и л естного самоуправ /ения
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и струк-
туре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 20.05.2004).
Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры
федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 01. (2.2004)
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. Afe 849 «О полномочном
представителе Президента РФ в федеральном округе» (ред. от
05.10.2004).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и испол-
нительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации» (ред от 04 12 2006}
Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Со-
вета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерально-
го Собрания Российской Федерации» (ред. от 22.08 2004)
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. Afe 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации» (ред от 04.12.2006)
Федеральный закон от 6 октября 2003 г Afe 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации» (ред. от 12.08 2004).
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г Afe 126-ФЗ «О финансо-
вых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ред
от 2906.2004)
Федеральный закон от 8 января 1998 г. Afe 8-ФЗ «Об основах муни-
ципальной службы в Российской Федерации» (ред от 25.07.2002).
Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г № 1370 «Об утверждении
Основных положений государственной политики в области развития
местного самоуправления в Российской Федерации».
272
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ-
ственной службы» (ред от 1 ] 11 2003).
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. Tfe 79-ФЗ «О государствен-
ной гражданской службе Российской Федерации»
Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Рос-
сийской Федерации» (ред от 22.08.2004).
Федеральный закон от 12 февраля 2001 г № 12-ФЗ «О гарантиях
Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих
полномочий, и членам его семьи»
Учебная и научная литература
I Авакьян С А. Конституционное право России В 2-х т М
Юрист, 2007.
2 Автономов А С, Сивиикий ВЛ , Черкасов А Н Конституци-
онное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. / Под ред
А.С. Автономова М. Юриспруденция, 2006.
3. Алебастрова И.А Конституционное право зарубежных стран
М : Проспект, 2007.
4. Безуглов А.А Солдатов С.А Конституционное право Россий-
ской Федерации М Профессиональное образование, 2001.
5. Конституционное (государственное) право: Справочник М.
Юристь, 2007
6. Конституционное право зарубежных стран: Учебник/ Отв ред
М.Б Баглая, Ю И. Лейбо, Л М Энтина, М Норма, 2006.
7. Василевич Г.А, Кондратович Н.М , Приходько Л.А Конститу-
ционное право зарубежных стран М.* Книжный дом, 2006.
8. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы консти-
туционной теории и практики М , 2000
9. Габричидзе Б Н , Чернявский А Г. Конституционное право
России М ' Издательский дом Дашков и К, 2007
10. Головистикова А.Н Конституционное право России М * Экс-
мо-Пресс, 2006.
11. Енгибарян Р.В, Тадевосян Э.В. Конституционное право* Спра-
вочник / Учебник для вузов М * Юристь, 2000
12. Кутафин О Е Российская автономия Монография М Про-
спект, 2006.
13. Конституции зарубежных государств* США, Великобритания,
Франция, Германия, Италия, Япония, Канада. 2-е изд. М* Бек, 2006.
14. Лазарев Л В Правовые позиции Конституционного Суда Рос-
сии М . Формула права, 2006.
15. Мальцев Г В. Конституционное право Российской Федерации
М : Изд. РАГС, 2004.
273
16. Лучин В О Конституция Российской Федерации: проблемы
реализации. М.. ЮНИТИ, 2002
17. Маклаков В.В Конституционное право зарубежных стран. В 2-х
частях М • Волтере Клувер, 2006
18 Постников А.Е Конституционное право России М Проспект.
2007.
19. Топорнин Б.Н. Европейские сообществе: право и институты
(динамика развития) М; Ин-т гос и права РАН. 2002
20 Толковый словарь конституиионных терминов и понятий/
Краснов М.А., Кряжков В.А. М.: Юридический центр пресс, 2004.
21. Чиркин В.Е. Конституция. Российская модель. М.. Юрисгь.
2004
22 Чиркин В Е Конституционное право Российской Федерации
М : Юрисгь, 2004.
23. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном
строе Российской Федерации М : Юридическая литература, 2005
Литература по конкретным темам глав
Кглаве1
I. Алексеев С С. Восхождение к праву Поиски и решения М.
200I
2. Богданова Н.А Система науки конституционного права М
Юрисгь, 2001
3. Кутафин О Е. Предмет конституционного права И , 2001
4. Кутафин О Е. Источники конституционного права М . 2002
5 Кокотов А.И Конституционное право в российском праве по-
нятие, значение, структура // Правоведение. 1998. № I. С. 15—22
6. Маликов М.К. Введение в конституционное право. Методиче-
ские основы конституционного права Учебное пособие. 4.1. Уфа, 2-е
изд 2004
7. Хабриева Т.Я , Чиркин В.Е. Теория современной конституции
М. Норма, 2005.
8. Сравнительное конституционное право. Учеб, пособие/ Отв
ред. В.Е Чиркин М , 21)02.
9. Шайо А Самоограничение власти (краткий курс конституцио-
нализма) Пер. с венг М Юрисгь, 2001
К главе 2
I Авакьян С А Конституция России- природа, эволюция, совре-
менность. 2-е изд М.. Российский юридический издательский дом.
2000
274
2. Еллинск Г Конституции, их история и назначение в современ-
ном праве. СПб., 1906.
3. Конституция Российской Федерации: научно-практический ком-
ментарий / Под ред Б Н Топорника М • Юристь, 1997
4 Кабышев ВТ Конституционализм в современной России // Го-
сударство и право на рубеже веков. Материалы Всероссийской кон-
ференции Конституционное и административное право М , 2000
5. Конюхова И.А. О динамике развития институтов и подотраслей
российского конституционного права Ц Уч зап юрид факультета и
Института права Санкт-Петербургского гос. ун-та экономики и финан-
сов. Вып 10 2003 С 134-139'
6. КовлерА.И Конституция «'формальная» и «'реальная» // Полис
1998 №6.
7. Кокотов А.Н. Конституционное право России. М. Юристь. 2007
8. Комкова Г.Н. Конституционное право России М. Юристь, 2006
9. Митюков М.А О преобразовании Конституции российской Фе-
дерации // Конституционное развитие России Межвузовский сб. науч
ст. Вып. 4. Сзрэтов, 2003. С. 30—39.
10. Митюков М.А Модернизация Конституции: необходимость или
очередные иллюзии’ // Конституционное развитие России Межвузов-
ский сб науч ст Вып 4 Саратов, 2003. С 30—39
Кглаве 3
I. Авакьян С.А. Конституция России, эволюция, природа, совре-
менность. 2-е изд, М., 2000
2 Бондарь Н С , Джагарян АА Конституционная ценность прав
граждан России. М.: Формула права, 2005.
3. Воеводин Л-Д. Юридический статус личности в России Учеб-
ное пособие 2-е изд М Из-во Моск ун-та. Изд группа Инфра-М
Норма, 2000
4. Гаврилов Б Я. Обеспечение конституционных прав и свобод
человека и гражданина в досудебном производстве М, 2004
5 Глушкова С И Права человека в России М , 2005
6 Лукашова Е А Права человека М Изд группа Норма-Инфра
М., 2002.
7. Рудинский Ф.М. Гражданские права человека: современные
проблемы теории М Мир, 2006
8 Мутагиров Д.З Права и свободы человека- теория и практика
М.: Логос, 2006
9. Саидов А.Х Общепризнанные права человека. Учебн. пособие /
Под ред И И. Лукашука. М., 2002.
275
10. Социальная политика Учебник / Под общ. ред. Н.А Волгина
М, 2006.
Кглаве 4
I. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.
2 Барнин И Н , Левакин И В Территоральная целостность Рос-
сийской Федерации; вопросы теории // Журнал российского права.
3. Добрынин Н М. Федерализм, историко-методологические ас-
пекты Новосибирск, 2005
4. Дюги Л Конституционное право Общая теория права. 1908
С 150—194.
5. Гошуляк В В Теоретико-правовые проблемы конституционно-
го и уставного законодательства субъектов Российской Федерации М ,
2000
6. Еллинек Г. Общее учение о государстве СПб., 1903 С. 285—
334
7. Керимов А.Д. О форме государственного правления в Россий-
ской Федерации (к вопросу об изменении ст. 117 Конституции РФ) //
Национальные интересы 2000 № 3 (8)
В Лобанов И В Оптимальная модель федеративных отношений в
Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук Саратов,
9. Малько А. В Современная российская правовая политика и
правовая жизнь //Правовая политика и правовая жизнь. М.—Саратов,
2000 С 25-27
10 Матузов Н И Общая концепция и основные приоритеты рос-
сийской правовом политики // Правовая политика и правовая жизнь
И —Саратов, 2000 С 36.
11 Михалкин Н В Народ и власть в системе национальной безо-
пасности России М , 2005.
12. Пробелы становления президентской республики в современ-
ной России теория и практика. М , 2001
13 Румянцева Т И Парламентская демократия и выбор формы
правления // Конституционный строй России. М.. 1995 Выц. II
14. Федерализм Энциклопедия. М , 2000
15. Эбзеев Б.С. Российский федерализм, историческое развитие и
современность // Россия и ее субъекты право и политика 2000 №1.
16. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Конституционные основы поли-
тического плюрализма Ц Свободная мысль XX] 2000. № 11
17. Чиркин В.Е Новый российский федерализм: стратегия и так-
тика // Право и политика 2000- № 12. С. 42—50.
276
К главе 5
I . Абдулатипов Р Г.. Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. 2-е
изд, М , 2002
2 Авакьян С А Национальный вопрос и государственное строи-
тельство. проблемы России и опыт зарубежных стран // Национальный
вопрос и государственное строительство* проблемы России и опыт за-
рубежных стран: Материалы научн. конф. (Москва 27—28 апреля
2000 г ) / Под ред С.А. Авакьяна. М Изд-во Моск ун-та, 2001.
3 Алексеев Н Н Русский народ и государство М * Аграф, 2000
4 . Асимметричность Федерации / Под ред. А.А. Захарова. М_,
J997
5 . Барциц И Н Конституционно-правовое пространство России
формирование и динамика М.. Изд-во РАГС, 2001.
6 Бухвальд Е Российский Федерализм стартовая проблема ново-
го тысячелетия // Федерализм. 2000. №1.
7 . Карапетян Л.М Федеративное устройство Российской Федера-
ции М.* Норма, 2001
8. Михалева Н.А , Рахлевский В.А. Государственное устройство
России 2-е изд М * Манускрипт 2000-
9. Остром В. Смысл американского федерализма. 2-е изд М,
2003
10 ОзиевТТ Конституционно-правовые договоры в федератив-
ной системе Российской Федерации Автореф. дис.... канд. юрид. наук
М. 2004
II . Чиркин В.Е Новый российский федерализм: стратегия и так-
тика И Право и политика 2000 № 12.
12 Шахрай С М Федерализм в системе федеративных отношений //
Правовая политика и правовая жизнь. Акад и вузовский юридич на-
учи журнал 2000
К главе 6
I. Ачкасов В А Российским президенциализм. институциональ-
ные эффекты Ц Уч зап юрид факультета и Института права Санк-
Петербургсксго гос. ун-та экономики и финансов. Вы п 2003. С. 71.
2 Алексеев А С Безответственность монарха и ответственность
правительства. М., 1907.
3. Бататов Э.С Парламент и президент в конституциях зарубеж-
ных стран. Ростов, 2004
4. Воробейчикова А А. Конституционно-правовой статус Прези-
дента США: Автореф. дис . канд юрид наук СПб, 2000
277
5. Казанский П Е. Власть Всероссийского Императора: Очерки
действующего русского права. Одесса. 1913
6. Каминским С.А Институт монархии в странах арабского Вос-
тока // Сов государство и право. 1978. №7
7. Лузин В.В Президентская модель разделения властей (на при-
мере США) // Государство и право. 1998 № 3.
8. Мишин А А. Государственное право США. М. Наука, 1976.
9. Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между
Президентом и Конгрессом / Под общей ред. Д Тарбера И.: Прогресс
Универе., 2004.
10 Тихомиров Л А. Монархическая государственность М* Облиз-
дат. Алир, 2-е изд., 2001.
11. Согрин В В. Президенты и демократия. Американский опыт. 2-е
изд М , 2000.
К главе 7
I Авакьян С А. Перспективы российского парламентаризма //
Российский парламентаризм в XX веке: Материалы «круглого стола».
М • Издание Государственной Думы, 2000
2. Будаков О Н Парламентское право. М_: Феникс, 2004
3. Автономов А С. О категории представительства в конституци-
онном праве // Проблемы народного представительства в Российском
Федерации / Под ред С.А. Авакьяна. М. Изд-во Моск, ун-та, 1999.
4 Романов Р М Российский парламентаризм’ история и совре-
менность / Научи. ред А.И. Яковлев. М.: РИП ИСПИ РАН, 2000.
5. Демин В.А. Государственная Дума России (1906—1917 гг.): ме-
ханизм функционирования М РОССПЭН, 1996
6. Ленин В.И. Демократические задачи революционного пролета-
риата И Поли собр. соч Т 10
7 Лучин В О, Филиппов И В. Реформа Совета Федерации //
Право и политика 2000. № 10
8 Маклаков ВЛ Первая Государственная Дума- воспоминания
современника. 27 апреля — 8 июля 1906. М. Центрполиграф, 2006
9. Коврякова Е.В Парламентский констролы зарубежный опыт и
российская практика М , 2005
10. Нудненко Л А Конституционно-правовой статус депутата зако-
нодатедьного органа государственной власти в Российской Федерации
М : Юридический центр Пресс, 2004 .
11. Федосов П.А Двухпалатные парламенты, европейский и отече-
ственный опыт // Политические исследования 2001 Efe 1—2.
12. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.
278
13. Шершеневич Г.Ф. Народные представители. Казань. 1905.
14. Эбзеев Б.С Государственное единство и целостность Россий-
ской Федерации: конституционно-правовые проблемы. М.. 2005
Кглаве 8
I . Арчер П. Английская судебная система. М., 1958
2 Бондарь Н С Власть и свобода на весах конституционного
правосудия. М.' Юстицинформ, 2005
3 Витрук Н В Конституционное правосудие в Российской Феде-
рации (1991—2001) Очерки теории и практики. М. Городец-издаг,
2001
4. Гаджиев Г. Рыночная экономика в решениях Конституционно-
го Суда РФ // Российская юстиция. 2001.
5 Давыдов Н В, Полянский Н.Н Суд и права личности сборник
статей М., 2005.
6 Дмитриев ЮЛ. Черемных В Н Судебная власть в системе раз-
деления властей и защите прав и свобод человека // Государство и пра-
во 1997 № 8. С 44-50
7. Изварина А.Ф. Судебная власть в Российской Федерации, со-
держание. организация, форма М • Феникс, 2005
8. Лучин Д.В Правовые позиции Конституционного Суда России
М : Формула права, 2006.
9. Митюков МЛ Конституционное совещание 1993 с дискуссия
о правовой природе и порядке формирования Конституционного Суда
Российской Федерации ]] Конституционное развитие России- Межвуз.
сб. науч. ст. Саратов., 2000. Вып. 3.
10 Моршакова Т Конституционная концепция судопроизводства //
Российская юстиция. 2001 № 10.
11 Нешатаева Т Н Уроки судебной практики о правах человека
европейский и российской опыт. М Городец, 2007.
12. Ершов В В. Самостоятельность и независимость судебной Рос-
сийской Федерации М., 2006
13. Шарвен Р. Юстиция во Франции. М., 1978.
11. Вступительная статья // Комментарий к постановлениям Кон-
ституционного Суда Российской Федерации В 2-х т. / Отв. ред
Б.С Эбзеев. М . 2000
К главе 9
I Агапов А Б Статус территориальных органов федеральной ис-
полнительной власти в субъектах Федерации /Московская государст-
венная юридическая академия Труды. № I М , 1997. С. 19—35
278
2. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправ-
ление. М, 1984.
3. Исполнительная власть в Российской Федерации: Научн-практ
пособие /Отв ред А.Ф Ноэдрачев. ЮЛ Тихомиров. М • Бек. 2001
4 Кравец И А. Конституционное право государств Европы. М
Волтере Клувер, 2005.
5. Козлов Ю.М Исполнительная власть: исходные позиции //
Вестник Моск ун-та Серия 11 Право 1992 № 3
6 Президент — Правительство — исполнительная власть- россий-
ская модель / Под ред. 14. Шаблинского. М., 1997
7. Тихомиров Ю.А. Законность в сфере государственного управ-
ления // Законность. 1998 № 6. С. 2—5.
8. Хабриева Т Я Правительство Российской Федерации. М
Норма. 2005
14. Цалиев А М. Органы власти и законодательство субъектов Рос-
сийской Федерации* состояние и проблемы совершенствования. М ,
2007
9 Чепунов О И Система органов исполнительной власти в Рос-
сийской Федерации: историко-правовой и институциональный аспек-
ты M.200I
К главе 10
1. Анимицина Е Г Тсртышный А.Т. Основы местного самоуправ-
ления' Учебник. М . Инфра-М, 2000
I. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной
власти, гарантии прав и проблемы ответственности // Право и жизнь
2000 № 30.
2. Баранчиков В.А Право местного самоуправления в Российской
Федерации Учебное пособие по курсу «Муниципальное право Россий-
ской Федерации». 2004.
3. Васильев В И. Местное самоуправление, закон четвертый //
Журнал российского права 2004 № I
4 Витрук Н В Конституционная ответственность и вопросы тео-
рии и практики // Конституционно-правовая ответственность: пробле-
мы России и опыт зарубежных стран М • МГУ. 2001
5 Безобразов В П Земские учреждения и самоуправления М ,
1874.
6. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. Конституцион-
ное обеспечение прав и свобод я местном самоуправлении М. 2004
7. Бурмистров А.С Конституционно-правовые вопросы организа-
ции метного самоуправления в Российской федерации // СПб.. Гос
ун-т экономики и финансов Ин-т права Уч. зап Вып. 5 СПб., 2000.
280
8. Витте С Ю Самодержавие и земство СПб, 1906
9. Вороненко А.В. Местное управление и самоуправление в круп-
ных городах зарубежных стран. М . 1990
10. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправ-
ление М.. Прогресс, 1984.
11 Гессен В Н Вопросы местного самоуправления СПб, 1904.
12. Евдокимов В.Б., Старцев Я Ю. Органы местного самоуправле-
ния США и Западная Европа. Екатеринбург, Челябинск, 1999
13 Кутафин О Е-. Фадеев В И Муниципальное право Российской
Федерации Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.. Юристь,
2000
14. Мокеев М М. Конституционно-правовая ответственность орга-
нов и должностных лиц местного самоуправления. Лис .. канд. юрид.
наук Саратов, 2003. С. 77.
15. Овсепян Ж. И Юридическая ответственность и государственное
принуждение Общетеоретическое и конституционно-правовое иссле-
дование. Ростов-на-Дону, 2005.
16. Чеботарев Г.Н Конституции России 10 лег Опыт реализации
Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Тю-
мень. 2003.
17 ШутринаЕС Муниципальное право Учебник М Проспект,
2004
Кглаве 11
СПб • Издательство Санкт-Петербургского ун-та. 2005
2 Гасанов К К . Прудников А.С Избирательное право М
ЮНИТИ, 2007.
3 Дювеже М Политические партии* перевод с французского М
Трикста, 2007
4. Ефремова Н Н Становление избирательного права в России //
Государство и право 1998 № 3
5. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю Местные органы власти зару-
бежных стран правовые аспекты М * Спарк. 2001
6 Зиновьев АВ. Поляшова И С. Избирательная система России
(теория, практика и перспективы). М.. Юридический центр Пресс,
2003
7. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства
современников Взгляды исследователей XIX — начала XX вв. Авт
сост. Ю.А Веденеев, И.В. Зайцев, В.В. Луговой / Под общ ред.
А.А Вешнякова. М Норма, 2004.
281
8. Лсйсман Э. Ламберт Дж Д Исследование мажоритарной и
пропорциональной избирательных систем. М., 2002.
9. Мэнинг М. Парисон Н Реформа государственного управле-
ния Международный опыт / Перевод с англ. М., 2003
10. Постников А Е Избирательное право России. 2-е изд. М,
2002
II. Теперик А В. Конституционные проблемы реформирования
российской избирательной системы // Право и власть. 2001 №1
12. Чиркин В.Е Какая избирательная система нужна России //
Общественные науки и современность. 2000. № 2
282
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Глава 1 ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОЮ
ПРАВА. НАУКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
1.1 Понятие, предмет, метод и система конституционного права
(конституционное право России)
1.2. Конституционно-правовые нормы
13 Конституционные правоотношения' основные правовые
и социальные характеристики
1.4 Месю конституционного права в системе права
и в системе учебных дисциплин
1.5 . Конституционное право как наука (предмет, методы,
система). Источники конституционного права
1.6 . Основные этапы развития мирового конституционного
процесса
18
29
Глава 2. ОСНОВЫ ТЕОРИИ КОНСТИТУЦИИ
2.1 Понятие конституции, ее основные черты и свойства
2.2 . Функции конституции
23 Форма и структура конституции Виды конституций
2 4. Порядок принятия, вступления в силу и изменения
консицуции в различных странах
2.5 . Подготовка и принятие Конституции Российской Федерации
1993 г.
2.6 Конституционные поправки и пересмотр Конституции
Российской Федерации
2.7 Правовые позиции Конституционного Суда РФ
в постановлениях по вопросам порядка внесения изменения
в Конституцию РФ и законодательного процесса в целом
32
36
43
44
46
283
Глава 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО
ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЧНОСТИ
3.1. Основные концепции прав человека, конституционная
специфика
3.2. Классификация основных прав и свобод человека
и гражданина
3 3. Гарантии конституционных прав и свобод
3.4. Основные конституционные гарантии прав и свобод человека
в России I
3.5. Постановления Консппуционного Суда РФ по вопросам
конституционного статуса личности в Российской Федерации i
Гражданство Российской Федерации. Постановления <
Гражданские (личные) и политические права и свободы. Право на
жизнь 65
Экономические права. Право собственности 68
52
52
54
58
60
61
64
Глава4. ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ
4.1. Понятие формы правления
4.2. Монархия и ее виды
4.3. Республика как форма правления и се виды
4.4. Политический режим
4.5. Специфика политического режима и формы правления
в России
4.6. Некоторые специфические черты политического режима
в постановлениях Конституционного Суда РФ
Выборы и референдум как основные способы изъявления
воли народа в Российской Федерации
О партиях и других общественных объединениях
в Российской Федерации
72
72
76
81
83
85
85
90
Глава 5. ФОРМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА
ГОСУДАРСТВА
5.1. Территориальное устройство государства
5.2. Унитарное государство
5.3- Федеративное государство
98
98
99
IOO
284
5.4. Конституционное регулирование федеративных отношений
в России: становление, принципы, состояние, особенности
Становление и развитие российского федерализма
Конституционные принципы федеративного устройства
Российской Федерации
Виды субъектов Российской Федерации
Равноправие субъектов Федерации
Асимметрия в структуре российского федерализма
Суверенитет в Российской Федерации
Конституционно-правовой статус Российской Федерации
и ее субъектов
5.5, Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам
федеративного устройства
103
103
108
120
127
131
139
Глава 6 ИНСТИТУТ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
6.1. Общее понятие главы государства
6.2, Монарх и условия престолонаследия
6.3. Президент
6.4 Конституционный статус Президента РФ
6.5. Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам
конституционного статуса Президента РФ
156
156
156
160
163
167
Глава 7. СОВРЕМЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТ ЭВОЛЮЦИЯ,
СТРУКТУРА, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
7.1. Понятие парламента и эволюция роли зарубежных
парламентов
7.2. Структура парламентов
Партийные фракции парламента (палат)
Руководящие органы парламента
Парламентские комиссии (комитеты)
Иные органы парламента (палат)
7 3. Полномочия парламента
Законодательные полномочия
Принятие бюджета и контроль за его исполнением
173
173
175
179
180
182
184
185
186
I8t>
285
Контроль за деятельностью исполнительной власти
Ратификация и денонсация международных договоров
Объявление войны и заключение мира
Парламентское расследование и возбуждение судебного
преследования
7.4. Рациональный парламентаризм как одна из тенденций
конституционного регулирования
7.5. Конституционный статус Федерального Собрания РФ
Общая характеристика статуса Федерального Собрания РФ
Компетенция парламента
Организация работы палат Федерального Собрания
Избрание депутатов Государственной Думы
Роспуск Государственной Думы
Порядок формирования Совета Федерации Федерального
Собрания РФ
ТА. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам деятельности Федерального Собрания РФ
187
187
188
188
188
191
191
192
193
194
196
197
198
Глава 8 ОРГАНИЗАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
8.1. Судебная власть общая характеристика
8.2 Судебная система
8.3. Конституционная юстиция
8.4. Конституционная юстиция в России
Консппуцнонный Суд Российской Федерации:
структура и организация деятельности
203
203
204
205
207
208
8.5, Постановления Консттггуционного Суда РФ
по вопросам организации деятельности судебной власти в РФ
Глава 9 ПРАВИТЕЛЬСТВО 218
9.1. Общая характеристика правительства 218
9.2. Виды правительства 219
9.3. Глава правительства 220
9.4 Правительство в РФ 221
285
9.5. Постановления Конституционного Суда РФ
по вопросам деятельности Правительства РФ 222
Глава 10. МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 229
10 1. Общая характеристика местного самоуправления
10.2 . Основные системы местного самоуправления
в зарубежных странах
Англосаксонская система местного самоуправления
Континентальная система местного самоуправления
Иберийская система местного самоуправления
10.3 . Местное самоуправление в России
Понятие местного самоуправления
Конституционные основы местного самоуправления
229
229
230
232
234
235
235
235
236
Финансово-экономическая основа местного самоуправления
Формы осуществления местного самоуправления в РФ
10.4 Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам
конституционного статуса местного самоуправления в РФ 239
Глава 11. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
248
248
11.1. Выборы как институт непосредственной демократии
11.2 Мажоритарная избирательная система 252
11.3 . Пропорциональная избирательная система 255
11.4 Смешанные и модифицированные избирательные системы 257
11.6 . Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам
выборов в Российской Федерации 261
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Литература по всем темам
Законы, иные нормативные акты
Учебная и научная литература
Литература по конкретным темам глав
267
267
267
273
274
287