Овладение политикой планирования. - Бенвенисте Г.

Author: Бенвенисте Г.

Tags: управление экономикой политика экономика

ISBN: 5—01—004191—Х

Year: 1994

Similar

Планирование в больших экономических системах

Прогнозирование и планирование экономики

Правительство и рынки. Меняющаяся экономическая роль государства

Аналитическое планирование. Организация систем

Text

Гай Бенвенисте
ОВЛАДЕНИЕ
ПОЛИТИКОЙ
ПЛАНИРОВАНИЯ
Guy Benveniste________
MASTERING
THE POLITICS
OF PLANNING
Grafting Credible Plans and
Po icies That Make a Difference
JOSSEY- BASS PUBLISHERS
SAN FRANCISCO - OXFORD -1990
Гай Бенвенисте
ОВЛАДЕНИЕ,
ПОЛИТИКОЙ
ПЛАНИРОВАНИЯ
Создание
реально выполнимых планов
и политики, которая ведет
к переменам
Перевод с английского
К.П.МИХНЕВИЧ
Под общей редакцией
М.Р.КАЛАНТАРОВОЙ
МОСКВА
ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ГРУППА «ПРОГРЕСС»
«УНИВЕРС»
ББК 65.05 (США)
Б 46
Редактор В. Карпович
Бенвенисте Г.
Б 46 Овладение политикой планирования: Пер. с англ./
Под ред. М. Калантаровой. — М.: 1994. — с. 304.
Это книга о планировании, анализе политики и других видах
рациональной деятельности, имеющих дело с будущим.
Ее автор — известнейший американский специалист в области
планирования политики, консультант и участник ряда грандиоз-
ных, в том числе и всемирных, проектов.
Для политических аналитиков, плановиков, менеджеров, эко-
номистов и социологов.
„0604000000—092 . , ,_ТТТА.
Б—nnzr/nix—7G— без объявления ББК 65.05 (США)
006(01)—94
Фирма «Универе»
Художник Г. А. Семенова
Художественный редактор В.ККузнеирв
Технические редакторы Е.В.Антонова, В.А.Юрченко
Фото офсет. Корректор А. В.Максименко
ИБ № 19788. ЛР № 060775 от 25.02.92. Подписано в печать 18.07.94.
Формат 84x1081/32. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл.печ.л. 15,96.
Усл.кр.-отт. 16,38. Уч.-изд.л. 16,2. Тираж 15000 экз. С092. Заказ № 492.
Изд. № 49125
А/О Издательская группа «Прогресс»
119847, Москва, Зубовский бульвар, 17
Можайский полиграфкомбинат Комитета Российской Федерации
по печати, 143200, Можайск, ул. Мира, 93
ISBN 5—01—004191— X
© 1989 by Tossey-Bass Inc.
Publishers and Tossey-Bass
Limited
© Перевод на русский язык
К. П. Михневич, 1994
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие......................................... 7
Об авторе.......................................... 15
Глава I. Почему планирование тесно связано
с политикой..................................... 17
Глава II. Сущность эффективного планирования ...... 52
Глава III. Шесть теорий планирования:
мифы и действительность......................... 75
Глава IV. Планирование для уменьшения
неопределенности............................... 107
Глава V. Эффективное планирование как
организационное изучение....................... 130
Глава VI. Как реально выполнимые планы увлекают:
эффект множителя............................... 150
Глава VII. Создание коалиций и структур в поддержку
планов......................................... 174
Глава VIII. Техника планирования.................. 210
Глава IX. Как поддерживать выполнение планов...... 241
ГлаваХ. К планированию, которое приводит
к переменам.................................... 265
Литература ....................................... 282
Указатель......................................... 303

ПРЕДИСЛОВИЕ
«Овладение политикой планирования» — это
книга о планировании, анализе политики и других видах
рациональной деятельности, имеющих дело с будущим. В
книге описан процесс, в результате которого идеи превра-
щаются в действие. Она дает представление о политических
и управленческих аспектах планирования, показывает мо-
дель, представляющую планирование в форме управленче-
ской деятельности. Такая модель планирования основана
не только на формальных, но и на неформальных процес-
сах. Таким образом, преодоление негативного отношения,
противодействий внедрению планирования и иных препят-
ствий приобретают важное значение, как только мы начи-
наем осознавать роль неформальных процессов в планиро-
вании. В книге внимание фокусируется на социальных ас-
пектах, которые плановики могут использовать для форми-
рования убедительности, достаточной для побуждения ис-
полнителей к выполнению планов и политических устано-
вок.
Планирование вызывает различную реакцию. Нам
представляется чрезмерным желание правительства зани-
маться централизованным планированием, как это практи-
ковалось во многих социалистических странах, или мы мо-
жем считать уместным планирование на городском и реги-
ональном уровне в таких сферах, как благоустройство но-
вых городов, развитие коммуникационных сетей, создание
городов-спутников. Мы можем согласиться с военным пла-
нированием: срок высадки в Нормандии, например. Мы мо-
жем говорить о корпоративном планировании, которое тес-
но связано с выпуском новой продукции или освоением
рынков. Мы можем допустить плановое решение возника-
ющих проблем при реализации политических установок:
что мы должны сделать для бездомных, как бороться с эпи-
демией СПИДа, как решать проблемы задолженности раз-
7
вивающихся стран, возникновения популяционного взры-
ва, недостаточности продовольствия и нарушения экологии
планеты. В масштабе личных проблем мы можем согла-
ситься с планированием карьеры, поездки в Скандинавию,
посещения художественной выставки или парка.
Французский социолог Жорж Сорель, который изучал
насилие в обществе, цитирует Эрнеста Ренана: «Люди уми-
рают за мнения, а не за убеждения» (Сорель, 1950, с. 45).
Планирование очень тесно связано с убеждениями типа:
что вы и я считаем возможным, может случиться, должно
случиться. Как когда-то указал Петер Дрюкер (1970), пла-
нирование не говорит нам, что мы будем делать завтра. Оно
говорит нам, как мы должны действовать сегодня, чтобы
справиться с неопределенностями будущего, как мы можем
лучше подготовиться к решению возникающих проблем.
Чтобы понять планирование или выработку политики, мы
должны понять, как на наше мышление влияют идеи о бу-
дущем.
Книга «Овладение политикой планирования» объясняет
процессы планирования и выработки политики. В ней даны
определения корпоративного планирования, а также реги-
онального и городского. Это книга об адаптируемости, т.е. о
том, как планирование может помочь людям найти реше-
ние проблем и как оно связано с нахождением консенсуса и
претворением планов в жизнь. Я не буду много говорить о
планировании на личном или профессиональном уровне, а
именно как вы должны планировать свою карьеру или сле-
дующую выставку своих картин, потому что эта книга о
планировании деятельности организаций. Большинство
материалов взято из опыта развития общественного секто-
ра, хотя я использовал примеры и из частной жизни. Опыт
показывает, что процесс планирования почти одинаков на
правительственном уровне и на уровне деятельности кор-
пораций. Одни и те же ошибки могут совершать везде, уро-
ки одного сектора могут быть полезны другому, и эффек-
тивное планирование всегда использует одни и те же со-
ставные части: неудовлетворенность ситуацией, создание
коалиций и преодоление препятствий. В этом отношении
нет никакого различия между советом директоров и руко-
водством правительственного учреждения. Но есть одно су-
щественное различие между общественным и личным пла-
нированием. Совет директоров стремится хранить молча-
ние о политике планирования, и даже изучающие стратеги-
8
ческий процесс в корпорациях избегают говорить об этом
предмете (Куинн, Минтцберг и Джеймс, 1988). Но это
именно потому, что плановики корпораций часто хотят
скрыть тот факт, что планирование в значительной степени
связано с политикой, а сравнительный подход оказывается
продуктивным.
Кому предназначена книга
Во-первых, «Овладение политикой планирова-
ния» предназначено для плановиков и политических обоз-
ревателей, а также для молодых людей, желающих стать
плановиками и политическими обозревателями, которые
уже работают или будут вскоре работать в правительствен-
ном или частном секторе. Книга будет полезна лицам, вы-
полняющим подобные или дополнительные функции: спе-
циалистов по информации, экспертов технологических
процессов и т.п. Для удобства мы для всех этих лиц будем
использовать термин плановик. Как правило, плановики
не очень хорошо понимают свою истинную роль и часто
прибегают к разделению процесса планирования на уровне
технократического сознания. Основная цель книги — объ-
яснить, почему планирование — также политический и уп-
равленческий процесс, и это имеет большое профессио-
нальное значение для плановиков.
Во-вторых, «Овладение политикой планирования»
предназначено для менеджеров.
У планирования были свои взлеты и падения как на кор-
поративном уровне, так и на уровне общественного управ-
ления. В сороковых и пятидесятых годах в промышленно-
сти было очень модным долгосрочное планирование, а в
правительственных кругах в этот же период криком моды
было системное планирование. Более того, системное пла-
нирование было закреплено во многих положениях. Однако
эти подходы были давно дискредитированы, и их место за-
няли другие концепции: политический анализ, стратегиче-
ское планирование, инкрементализм, протекционное пла-
нирование и т.д. Однако, несмотря на эти изменения, тер-
минологические и концептуальные, забота об уменьшении
неопределенности занимает первое место в деятельности
плановиков. Таким образом, в книге рассмотрены управ-
ленческие задачи по планированию и по развитию концеп-
9
ции планирования в организациях, способных адаптиро-
ваться в современной ситуации.
В-третьих, «Овладение политикой планирования» пред-
назначено как для сторонников, так и противников излиш-
ней бюрократизации. Мои доводы базируются на социоло-
гических анализах деятельности организаций. Социологи
ввели такие понятия, как роль, позиция, администрация и
власть, которые очень полезны для понимания правильного
и неправильного использования планирования. Как и в слу-
чае с моей публикацией «Профессионализация организа-
ции», это вызвано интересом к структуре хорошо адаптиру-
ющихся и быстро перепрофилируемых организаций. При
этом важно установить, какова роль плановиков и плани-
рования в ослаблении жесткости требований, обусловлен-
ных сложившимися правилами поведения. На эти вопросы
нет простых ответов, потому что мы должны понять причи-
ны бюрократического поведения и как чувство неопреде-
ленности и страха могут привести к нежелательным по-
следствиям. Неопределенность и страх могут привести к то-
му, что организации с легкостью принимают такие реше-
ния, которые якобы могут дать решение проблем. Понима-
ние процесса планирования покажет, когда администрация
может эффективно использовать планирование или, наобо-
рот, станет его пленником. Мы рассмотрим различие между
эффективным и бюрократическим планированием.
Обзор содержания
Книга «Овладение политикой планирования»
начинается с обсуждения вопроса, почему планирование
или политический анализ ситуации принимают политиче-
ский характер, почему эта работа важна для управленче-
ской деятельности, когда следует использовать властные
рычаги и как их использовать. В первой главе даны основ-
ные определения. Читатели знакомятся с Сувереном, заин-
тересованными лицами, получающими доходы, претворя-
ющими планы в жизнь, и ближайшими помощниками Су-
верена. Дается объяснение, как планирование и политиче-
ский анализ помогают справляться с неопределенностью,
как рациональное мышление и системный анализ дают воз-
можность прогнозировать курс будущих действий. Вводит-
ся понятие эффекта множителя и показано, как вероят-
10
ность выполнения плана влияет на его претворение в
жизнь.
Вторая глава определяет обязанности плановиков. В ней
речь идет о реализации хороших идей и о совершенствова-
нии дел. Подчеркивается, что идеи переплетены с действи-
ем. Фокусируя внимание на обязанностях плановиков,
вдет обсуждение их морального кодекса и важности убеж-
денности и доверия в процессе планирования.
В третьей главе дан обзор мифов прошлого. Существова-
ло шесть теорий планирования. В начале вдет представле-
ние системного рационального планирования и объяснение
того, как этот подход влиял на наше мышление. Далее вдет
анализ протекционного планирования и его влияния на те-
орию планирования. Потом следует переход к планирова-
нию как аполитичной политике, к такой концепции плани-
рования, которая возникала из двух конфликтующих
взглядов на планирование, а именно что оно политическое,
но должно казаться не отступающим от строгой техниче-
ской объективности. Далее вдет обращение к критической
теории планирования, имеющее целью обсуждение совре-
менной критики практики планирования. Потом следует
обсуждение стратегического планирования и сравнение со-
временного понимания этого типа планирования с более
ранними теориями. Заключает главу обсуждение инкре-
ментализма.
В четвертой главе дан более тщательный анализ влия-
ния неопределенности на планирование. Рассматривается
организованная неопределенность, и анализируется стра-
тегия, которую выбирают ретрограды, карьеристы и другие
инициаторы того, чтобы скрыть возможные ошибки и не
упустить предоставившихся возможностей. Представляет
интерес типология ошибок: маргинальных, ошибок несоот-
ветствия и общественных ошибок, рассматриваются меры
по их устранению.
В пятой главе вдет обсуждение методов обучения и
адаптации. Показано, как планирование связано с органи-
зованным изучением, как изучение тормозится организа-
ционной сегментацией, какие изменения инициируются
сверху и снизу в организациях и как планирование исполь-
зует неформальные отношения, чтобы привлечь новые
идеи и подходы.
Глава шестая представляет концепцию множителя или
эффект бэндвагона в планировании, т.е. как плановики и
11
политические аналитики используют как технические ар-
гументы, так и поддержку сторонников для достижения
убедительных результатов. Показано, как убедительность
планов ведет к тому, что заинтересованные лица начинают
искать пути, способствующие претворению их в жизнь. Эта
дискуссия демонстрирует, что плановики получают под-
держку, но при этом проявляют осмотрительность, органи-
зуя процесс планирования.
Глава седьмая фокусирует внимание на структурах и
создании поддерживающих групп. Характер и описание за-
дач публичного обсуждения рассматривается через такие
виды деятельности, как определение сферы действий, опре-
деление критических рычагов, выбор временных сторонни-
ков, создание имиджа, введение в действие множителя,
поддержка единомышленников. Важно понимать преиму-
щества и недостатки секретности, роль общественного мне-
ния. Завершает главу обсуждение гласности в стимулиро-
вании работ и роли Суверена в организации планирования.
Глава восьмая освещает технику процесса планирова-
ния. Показано, как подбирается команда для подготовки
планов, объяснена необходимость учета временных и ре-
сурсных возможностей, подчеркнута важность поддержа-
ния структур и роль внешних консультантов. Рассматрива-
ются вопросы: коммуникации и взаимопонимания; ясности
представления и качества научных исследований; про-
странственного и технологического комфорта; искусства
подбирать штаты и находить деньги.
В главе девятой обсуждаются пути, как избежать срыва
планов, как удерживать их выполнение на уровне и в ко-
нечном счете их выполнять. Дается анализ соотношения
масштабов планирования к случаям срыва планов, а также
такие феномены, как «белые слоны» и тривиальные планы.
В этой главе приведены основные компоненты стратегии
планирования: замысел, переговоры и адаптирование. Уде-
лено внимание и проведено исследование доверия к работе
по планированию со стороны заинтересованных. Главу за-
канчивает показ того, как плановики могут формировать
сторонников и получать согласие потенциальных участни-
ков процесса.
В последней, десятой главе речь идет о будущем плани-
рования. Вновь возвращаемся к обсуждению значения пла-
нирования как управленческой деятельности, его демисти-
фикации и влиянию планирования на демократический
12
процесс. Исследуется целесообразность сравнительного
подхода в изучении планирования и политического анали-
за. Завершает главу обсуждение того, как в будущем лучше
использовать позитивные изменения. Книга «Овладение
политикой планирования» заканчивается напоминанием,
что плановики и политические аналитики остаются лица-
ми, принявшими на себя определенные обязательства, и у
них есть свои принципы, они имеют навыки, возможности,
цели и амбиции.
Практический упор сделан на несколько случаев, кото-
рые автор смог исследовать или с которыми был связан лич-
но. Несомненно, что тесная связь с повседневной практи-
кой и опытом дает возможность получить знания, которых
не даст ни один учебник. Автор стремился честно донести
известное и доходчиво объяснить очевидное и спорное. Не-
которые сведения получены при изучении работ других ав-
торов. Ссылки в конце книги помогут читателю расширить
круг авторов и углубить свои знания по интересующему его
вопросу.
В книге рассмотрены все основные виды корпоративного
и общественного планирования. Автор поделился своим
опытом в обоих видах планирования, так как сам работал
внештатным консультантом частных фирм и мозговых тре-
стов, а также правительственных организаций. Сравни-
тельный подход может оказаться уместным и полезным, и
автор выражает надежду, что читатель присоединится к
этому мнению.
Благодарность
Многие помогали автору в работе над этой кни-
гой. Можно назвать только некоторых их них: Бо Андерсон,
Фредерик Балдерстон, Чарльз Бенсон, Чарльз Беркович,
Мануэль Браво, Мануэль Кастеллс, Ладислав Серых, Джо-
уз Чапела, Филип Н.Кумз, Мишель Крозиер, Андре Дани-
ре, Рикардо Диз-Хохляйтнер, Бернард Клиффорд, Бертрам
Гросс, Джеймс Гутрие, Уоррен Ильчман, Юдит Иннес, Эн-
дрю Камарк, Джером Л.Кауфман, Алекс Кинг, Реймонд
Лайонз, Питер Маррис, Арнольд Мельтснер, Реймонд Пой-
нант, Джордж Скоров, Давид Штерн, Маршалл Вульф.
Кроме того, несколько человек читали первый вариант
книги и сделали свои замечания. Их помощь неоценима. За
13
это я благодарю Роберта Айнсвейлера, Джона Фридмана,
Питера Холла, Гарви М.Джекобза, Шерри Кейта, Карена
Нельсона, Аарона Вилдавского. Конечно, все ошибки и
упущения мои, а не их. Джойс Пейсор и Арин Перейра под-
готовили рукопись очень добросовестно. Я также признате-
лен Комитету по исследованиям при Калифорнийском уни-
верситете за небольшую субсидию, которая облегчила сбор
данных.
Гай Бенвенисте
Беркли, Калифорния
Июнь 1989
Наше намерение — просто способствовать раз-
витию того, что неизбежно, и объяснить его. На-
ше желание заключается в том, чтобы с этого
времени люди делали сознательно, более целе-
направленно и эффективно то, что до этой поры
они делали неосознанно, медленно, нереши-
тельно и слишком неэффективно.
Анри де Сен-Симон
«Письма к американцу»
ОБ АВТОРЕ
Гай Бенвенисте — профессор планирования по-
литики в аспирантуре Калифорнийского университета,
Беркли.
Он родился во Франции и получил степени бакалавра
инженерных наук и прикладной физики (1948) и магистра
наук по механике (1950) в Гарвардском университете. В пе-
риод с 1950 по 1965 годы он работал в фирме «Мексикан
лайт энд пауэр компани (Мекслайт)» в Мехико, в Стэнфор-
дском исследовательском институте в г. Менло Парк, Кали-
форния, в Государственном департаменте в г. Вашингтоне,
в Международном банке реконструкции и развития также
в г. Вашингтоне и в ЮНЕСКО в Париже. Он участвовал в
создании Международного института планирования в обла-
сти образования, который располагается в Париже.
В 1965 г. Бенвенисте получил стипендию и вернулся в
Соединенные Штаты для продолжения учебы. В 1968 г. он
получил в Стэнфордском университете степень доктора по
социологии планирования. В 1970 г. его диссертация была
опубликована под названием «Бюрократия и национальное
планирование». В 1968 г. он также был назначен на кафед-
ру аспирантуры Калифорнийского университета, Беркли.
Бенвенисте ведет курс по теории организации, плани-
рования и менеджмента в аспирантуре и в академической
программе общественной некоммерческой организации
15
управления. Он является автором и редактором несколь-
ких книг по профессиональной подготовке, образованию и
бюрократии. Совместно с В. Ильчманом редактировал
книгу «Агенты перемен: профессионалы в развивающихся
странах» (1969). Он является автором публикаций «От
массового до универсального образования» (1976, совмест-
но с К. Бенсоном), «Политика экспертизы» (1977), «Зако-
ны и планирование: исследование политики среды»
(1981), «Бюрократия» (1983) и «Профессионализация ор-
ганизации» (1987). Он автор нескольких десятков статей
по организации предпринимательства, профессиональной
подготовке и планированию. Бенвенисте много путешест-
вует, дает консультации и читает лекции в Соединенных
Штатах и за рубежом.
Бенвенисте живет со своей женой Карен Нельсон в Бер-
кли и Кармел-бай-те-си, Калифорния.
Глава I
ПОЧЕМУ ПЛАНИРОВАНИЕ
ТЕСНО СВЯЗАНО С ПОЛИТИКОЙ
Главное, что я намерен сделать в самом начале,
так это объяснить, почему эффективное планирование яв-
ляется как политической, так и управленческой деятельно-
стью.
Во-первых, я хочу дать определение термина эффектив-
ное планирование. Как вы уже знаете, я пишу не только о
плановиках, которые называют себя плановиками. Я пишу
о плановиках, политических аналитиках, экспертах и всех
тех, кто помогает определять будущие действия. Что такое
эффективное планирование? Это прежде всего планирова-
ние, которое ведет к изменениям. Это не бесплодное заня-
тие (демонстрация жонглирования цифрами, рутинное пе-
рекладывание бумаг без всяких последствий) — оно дает
результаты. Во-вторых, результаты ценные. Для кого? Это
очень сложный вопрос, и я не берусь сразу на него ответить.
Пока достаточно сказать, что все, что мы делаем, необходи-
мо и стоит наших усилий. Некоторым это доставляет удо-
вольствие, помогает, решает проблемы, это эстетично,
грандиозно, прекрасно. Нам это нравится.
Теперь, когда мы договорились о том, что такое эффек-
тивное планирование, я намерен убедить вас, что планови-
ки или политические аналитики не всегда знают, что они
делают. Не потому, что они не информированы, не потому,
что они неумны или неискренни, а потому, что они не про-
сматривают свою роль через политическую и управленче-
скую призмы. Далее я попытаюсь показать, что плановики
или политические аналитики обретают силу и влияние не
просто из составления планов, анализа данных или изуче-
ния политических альтернатив. Я покажу, как плановики
справляются с организационными проблемами и как про-
цесс планирования приобретает свое собственное значение,
совершенно независимо от плана Это не значит, что смысл,
вложенный в план или анализ, не играет никакой роли. На-
оборот, он важен. Это подразумевает, что планирование
есть нечто большее, чем просто составление плана.
17
2-492
Итак, продолжим наши размышления. Сначала рас-
смотрим, как плановики обретают силу и авторитет. Потом
определим язык, которым будем пользоваться в этой книге,
и давайте условимся, что плановики — это своего рода ме-
неджеры.
Плановики и власть
Почему планирование носит политический ха-
рактер? Потому что оно приводит к изменениям, присущим
только такого рода вмешательству. Это предполагает, что
задействованы общественные силы. Откуда берутся эти си-
лы? Эта книга призвана доказать, что в большинстве ситу-
аций социальные силы опираются на политический про-
цесс: на достижение соглашений, на достижение консенсу-
са и на иные формы разрешения конфликта. Конечно, во
многих случаях планирование не дает никаких ощутимых
изменений.
Я составляю план работы отдела, и он ложится на полку
в библиотеке. Никто его не читает, никто не обсуждает, и
тем более — никто не утверждает. Очевидно, что никакие
общественные силы не задействованы. Мои коллеги про-
должают свои рутинные операции, студенты приходят и
уходят, и ничего не меняется. Мои силы были потрачены
впустую.
Другой пример: я пишу план, в котором фиксирую, в ка-
кое время взойдет Луна, и — ура! — Луна восходит в то вре-
мя, какое указано в плане. Но вы и я хорошо знаем, что мой
план не имеет никакого воздействия на Луну. Это — триви-
альный план. Еще мы можем писать планы, в которых пе-
речисляются решения и действия, которые уже происходят.
Такие планы не имеют никакого значения для действую-
щих лиц. Сотрудники продолжают свое дело, выполняют
возложенные на них обязанности и получают от этого удо-
вольствие. Эти планы называются тривиальными, потому
что процесс планирования не влияет на ход событий. Что
происходит, то случилось бы в любом случае, независимо от
того, было это запланировано или не было.
Если планирование влечет за собой изменения и эти из-
менения полезны, такое планирование мы называем эф-
фективным. Тогда сценарий развития совсем другой. Мы
знаем, что задействованы общественные силы. Но что такое
18
общественная сила? Общественная сила — это способность
А изменить поведение В. Если сила не приходит в действие,
В продолжает преследовать свои цели. Если А применяет
силу, то В реагирует и изменяет курс действий. Простая ло-
гика подсказывает нам, что планирование, которое имеет
последствия, связано с применением силы.
Откуда исходит эта сила? Название книги по политиче-
скому анализу «Говорить правду власти: искусство полити-
ческого анализа» дает нам первый ключ к разгадке. Само
название книги предполагает, что сила заключена в опре-
деленных личностях и что политические аналитики гово-
рят правду или надеются сказать правду этим личностям.
Мы предполагаем, что лица, обладающие властью, слуша-
ют, принимают и действуют. Или мы можем выразить это
следующим образом: Суверен спрашивает совета и следует
ему. Если его советники неправы, Суверен пострадает и,
возможно, сменит советников. Вилдавский, тонкий знаток
политики, не особенно верит советникам. Можно напом-
нить совет Макиавелли: «Суверен всегда должен принять
совет, но только когда он хочет, а не когда хотят другие;
наоборот, он должен отбить охоту пытаться давать ему со-
веты, пока он сам не попросит об этом, потому что сущест-
вует непреложный закон, что (^уверену, который не мудр
сам, никогда не дадут хорошего совету» (Макиавелли, 195а
с. 127).
Вилдавский придерживается аналогичной точки зре-
ния, когда утверждает, что плановики и политические ана-
литики любят давать советы, несмотря на то что сами порой
не знают правильного решения проблемы. Для них легко
давать рекомендации от имени клиентов, которых они об-
служивают, фактически не зная желания этих людей. «Мо-
ральная ловушка для лиц этой профессии заключается в
том, по словам Макса Вебера, что они «живут на» трудно-
стях клиентов, а не «живут для» решения их. Делать свою
карьеру из работы, смысл которой — наилучшим способом
делать анализ» (Вилдавский, 1979, с. 278). Действительно,
давать неверный совет — плохо, но здесь заложен более
глубокий смысл. Смысл в том, что все должны нести ответ-
ственность в соответствии со своими обязанностями, что да-
ча совета и влияние на конечные результаты ведут к ответ-
ственности, к которой нельзя относиться с легкостью, пото-
му что власть находится как у тех, кто слушает совет и сле-
19
2*
дует ему, так и у тех, кто дает совет. Суверена можно со-
блазнить.
Второй ключ мы логически находим из вышесказанного.
Говорить правду власти предполагает также возможность
оказать влияние на власть, привести убедительные доводы
для принятия решения. Эти доводы не обязательно фикси-
руют на бумаге. Есть вид подачи советов, в основе которого
лежат дворцовые интриги. Придворные в свите Суверена
могут составить заговор с его советниками и в подходящее
время убедить Суверена в правоте своей точки зрения. Ког-
да такое случается в планировании или политическом ана-
лизе, мы имеем пример так называемой аполитичной по-
литики. В этом случае плановики делают больше, чем гово-
рят правду власти; они становятся политическими деятеля-
ми в своей сфере и принимают участие в создании коалиций
(Бенвенисте, 1968). И опять Суверен слушает и действует,
используя свою власть. Мы называем это аполитичной по-
литикой, потому что плановики действуют политическими
методами, хотя внешне кажется, что они выполняют строго
техническую роль.
Третий ключ следует из предыдущего сценария: каковы
штатные функции плановиков? Они действительно штат-
ные советники Суверена или были каким-то образом вовле-
чены в действия, направленные на претворение их реко-
мендаций в жизнь? Предположим, что советникиюрганизо-
вали свое лобби и создали такую ситуацию, что Суверен
считает, что ему легче принять предложенный курс дейст-
вий, потому что те, кто обязан повиноваться, уже согласи-
лись повиноваться. Конечно, Суверен еще может давать
инструкции, но изменения предваряют инструкции. Что
это значит на языке менеджмента? Это значит, что плано-
вики выполняют не только штатные функции. Они также
имеют ограниченные линейные функции. Это уже не апо-
литичное планирование. Это интеграция планирования и
управления.
Теперь вы мне скажете, что плановиков и политических
аналитиков нанимают и назначают в очень специфических
условиях. Вы, например, укажете, что плановики по ис-
пользованию земли работают в юридическом и админист-
ративном контексте, который определяет их права и обя-
занности. Есть действия, которые могут производить пла-
новики, а другие действия может производить только го-
родской совет. В большинстве ситуаций планирования и
20
политического анализа плановиков нанимают на штатные
функции. Они советуют, рекомендуют, готовят решения,
но решения принимают в другом месте. Я использовал фи-
гуру Суверена и его советников. В приведенном выше при-
мере мы говорим, что Суверен имеет власть, а плановики не
имеют. Но я уже указал, что планирование есть нечто боль-
шее, чем просто выработка совета. Плановики приобретают
власть. Конечно, во многих ситуациях кажется, что у пла-
новиков мало власти. Но возникает вопрос: какою властью
они могут обладать?
Планирование или политический анализ — это новая
социальная функция. Конечно, мы знаем, что советники
существовали по крайней мере с тех времен, как появилась
историческая хроника, а может быть, и раньше. Но концеп-
ция тщательного систематического анализа с целью оказа-
ния помощи принимающему решение появилась гораздо
позже (Гольдгамер, 1978). Планирование, как мы его пони-
маем сейчас, является феноменом конца девятнадцатого
века. Это профессиональная деятельность. Плановики ста-
ли профессионалами с опытом, который может быть поле-
зен принимающим решения. Исторические или традицион-
ные советники обладали мудростью и опытом, но сфера их
деятельности не была четко очерчена. Они не готовились
стать советниками, не кончали аспирантуры и не получали
степеней, и их нанимали не за их специальные знания, а за
их опыт и мудрость. А современные плановики проходят
специальное обучение своей профессии. Планирование
возникло из трех различных традиций: городского плани-
рования, экономического планирования, планирования
здравоохранения, образования и корпоративного планиро-
вания (Форбс, 1974; Крукеберг, 1983).
Политический анализ сформировался гораздо позднее,
и его появление уходит корнями во времена «холодной вой-
ны», наступившей после второй мировой войны (Альтерман
и Мак-Рей, 1983; Мелтснер, 1976). Поэтому оба направле-
ния — относительно недавние изобретения. Планирование
и политический анализ развиваются в различных контек-
стах. В общественном секторе значительный опыт приобре-
тен в мультиорганизационном планировании. Планирова-
ние в частном секторе возникло в последнюю очередь, но
получает все большее развитие в результате слияний, пре-
образований частных компаний и интернационализации
производства и формирования маркетинга.
21
Новые социальные функции сами по себе очень полез-
ны, а кроме того, они позволяют нам предсказать поведение
лиц, выполняющих их. Они помогают определить, что де-
лают люди и что можно ожидать от них. Использование
этих функций позволяет снова и снова приобретать опыт и
вести процесс обучения. Функции модифицируются, если
они не подходят для удовлетворения соответствующих по-
требностей. Сами исполнители функций набирают опыт и
соответственно совершенствуют свое поведение. По мере
накопления опыта меняются взаимные ожидания перемен,
происходит формирование поведения и воздействия функ-
ций на участвующих в процессе.
Когда изобретают новые задачи, то высказывают самые
различные точки зрения, какими должны быть действия
лиц, решающих их. Сделаны нормативные заявления типа:
«Это должно делаться так», чтобы гарантировать понима-
ние каждым, как вести себя. Поэтому неудивительно, что
появилось много книг, детально разъясняющих, какими
должны быть планирование и политический анализ. В этих
книгах изложена нормативная теория планирования. Тео-
рия планирования говорит нам, какие знания, действия и
методология свойственны плановикам. Она разъясняет
нам, как использовать планирование в организациях и об-
ществе. Поскольку эти теории часто пускают в ход практи-
ки для объяснения или оправдания того, что они делают, мы
тоже можем обратиться к ним как к мифам, т.е. как к иде-
альным объяснениям того, что должно произойти.
Нормативная теория планирования поясняет нам, как
должны проводиться планирование или политический ана-
лиз. Нормативную теорию можно сравнить с теориями, ко-
торые сейчас «в ходу», а именно теориями планирования
или политического анализа, построенными в результате
изучения накопленного опыта и сложившейся практики.
Полезно также проводить различие между норматив-
ной теорией (каким планирование должно быть) и теорией
поддержки (что плановики говорят о том, что они делают)
(Аргирис и Шён, 1974; Болан, 1980).
Теорию поддержки отличают от нормативной теории.
Плановики в ней говорят о том, что они делают, а это сле-
дует отличать от идеальной версии того, что следует делать.
Поэтому теория поддержки содержит имидж, какой плано-
вики хотят оставить в нашем сознании, какими они хотят
выглядеть в наших глазах. Теория поддержки имеет отли-
22
чие и от других теорий, которые сейчас «в ходу». То, что
плановики хотят сказать о своей деятельности, может не
соответствовать тому, что они делают на самом деле. По су-
ти дела, плановики или политические аналитики имеют
целый набор теорий поддержки, которые используют для
различных ситуаций.
Достаточно привести следующий пример. Несколько
лет назад можно было наблюдать широкомасштабную дея-
тельность по планированию в одной европейской стране,
которую пока не будем называть. Команда плановиков, со-
стоящая из международных и национальных экспертов, го-
товила радикальную реформу национальной системы обра-
зования. С нормативной точки зрения плановики занима-
лись выполнением технической задачи, лишенной какого-
либо политического содержания. Но они руководствова-
лись различными теориями поддержки. В результате пла-
новики представили различным группам общественности
три имиджа о себе. Как показал Гоффман, когда лица игра-
ют роль, они ожидают, что те, кто взаимодействует с ними,
принимают их всерьез (Гоффман, 1959). В этом случае пла-
новики хотели, чтобы их принимали всерьез, и представи-
ли имиджи, приемлемые для разной публики.
Первая теория поддержки, использованная ими, подхо-
дила под нормативный имидж, представленный простой
публике, прессе и средствам массовой информации. В этом
случае плановики утверждали, что их роль чисто техниче-
ская, и приняли все меры, чтобы показать, что не связаны
ни с одной политической фракцией, что они не слуги или
агенты одной из этих групп или правительства. При этом
они утверждали, что действуют как профессионалы, кото-
рых интересует только методика. Их задача — реорганизо-
вать систему образования, чтобы она лучше соответствова-
ла целям национальной модернизации, улучшить согласо-
вание звеньев системы и создать условия постоянного со-
вершенствования ее функционирования. Конечно, они са-
ми верили в такую миссию, хотя и понимали: то, что они
инициируют, гораздо сложнее. Но когда заявляли такое,
они были искренни и не осознавали, что при этом врут или
лукавят.
В то же время, когда они посещали чиновников высокого
ранга или встречались с представителями могущественной
прессы, их поведение несколько изменялось. Во время та-
ких встреч проявлялась невысказанная забота о политиче-
23
ских аспектах. Плановики не могли ограничиваться только
решением чисто технических аспектов, потому что их собе-
седники все время возвращались к политическим мотивам
реформы. Плановики хотели сохранить хорошие отноше-
ния с министром, который нанял их, они не могли с самого
начала показаться политически наивными и потому поли-
тически опасными. И хотя их собеседование велось на тех-
ническом языке, они стремились показать, что понимают,
какие политические трудности могут возникнуть в буду-
щем. В подходящее время они успокоили своих хозяев, за-
верив в готовности консультироваться, прислушиваться к
советам, быть покладистыми и не создавать при этом ка-
ких-либо «трудностей». Они не упоминали термина поли-
тика, но демонстрировали понимание забот политиков.
Эта вторая теория поддержки, казалось, не содержала
никаких внутренних противоречий. Они были технолога-
ми, и каждый был не чужд политики. Такие два видения
планирования дополняли друг друга.
Конечно, в душе каждый член команды планирования
имел свою, слегка отличную точку зрения, каким должно
или могло бы быть планирование. Некоторые считали, что
это техническая деятельность и что основная задача заклю-
чается в том, чтобы убедить политиков в правильности сво-
их рекомендаций и их принятии. Другие считали, что сле-
дует уделять больше внимания политическим реальностям,
и высказывались за переговоры о приемлемых результатах
реформы. Были и такие, кого мало волновала ситуация в
этой конкретной стране. Они хотели бы провести такую ре-
форму, которая могла бы служить моделью для других
стран, даже если она не будет принята в этой стране. Чет-
вертая группа была более радикальной и рассматривала
планирование как возможность инициировать радикаль-
ные изменения в статическом обществе. Мы рассмотрим
различные взгляды на планирование более подробно в гла-
ве III. Здесь же достаточно сказать, что ни одна из этих ча-
стных теорий не мешала плановикам возвращаться к рабо-
те на следующее утро или заверять редакторов газет, что
реформа в области образования впитывает лучшие дости-
жения педагогики и основана на глубоком знании процесса
обучения.
Как оказалось, однако, плановики не всегда вели себя
так, как обещали или думали. Теория, основанная на прак-
тике, отличалась от проповедуемых ими в одном важном
24
отношении. Плановики погрузились в глубины планирова-
ния, где действие должно приводить к изменениям. Разра-
ботка реформ и плана вовлекла плановиков в двухгодич-
ный процесс, при этом их поведение не совсем соответство-
вало имиджам, созданным для этого. Теория поддержки
имела отличие от теорий практического применения, пото-
му что то, что говорили плановики о своей деятельности,
могло отличаться от того, что они делали на самом деле. Эти
различия возникли отчасти из-за особенностей ситуации,
когда некоторые плановики были гражданами этой страны,
а другие — международными экспертами. Контрактные ус-
ловия, цели карьеры и личные особенности обусловливали
действия экспертов. Некоторые особенности деятельности
министерств и лиц, работающих там, также влияли на ре-
зультаты. Но больше всего влияла на их действия логика
процесса планирования.
К логике эффективного
планирования
Большинство плановиков, а может быть и все
они, работают по контракту с организацией. Если они рабо-
тают в штате отдела стратегического планирования в боль-
шой корпорации, то они подчиняются главному админист-
ратору или верхнему эшелону управляющих. Если они ра-
ботают в городском совете, то они наняты мэром или сове-
том. Если они работают в правительственном учреждении,
они могут обслуживать одно или несколько аналитических
подразделений этой организации. Все время они работают
над планами или политикой одной или нескольких органи-
заций.
Присвоение функций. Планирование или анализ, кото-
рые не несут реализации и не приводят в действие меха-
низм их реализации, в конечном счете прекратятся. Если,
как упоминалось ранее, я составляю планы, которые мои
коллеги постоянно игнорируют и кладут на полку, то рано
или поздно кто-то предложит, чтобы я не усердствовал и
попробовал стать полезным на другом поприще. Они пред-
ложат мне преподавать, посещать заседания комитета, пи-
сать доклады и заниматься другими рутинными делами, яв-
ляющимися частью жизни организации. Если не произой-
25
дет никаких перемен, эффективность моей деятельности
будет парализована.
Поэтому следует обратить внимание на взаимоотноше-
ния и задать уместный вопрос: почему нанимают планови-
ков и чьи потребности они должны удовлетворять? На ум
приходит много разных ответов, при этом мы можем разде-
лить функции планирования на две широкие категории: во-
первых, существуют функции, когда власти диктуют свою
волю плановикам и планирование служит властям; во-вто-
рых, имеют место функции, когда плановики имеют воз-
можность воздействовать на поведение властей или сказать
властям о необходимости изменения в политике.
Плановики обычно служат властям достойно, хотя под-
вергаются определенному унижению. Мы обсудим это по-
зже более подробно, ну а некоторый жизненный опыт мо-
жет быть весьма уместным уже здесь. Например, министр
вызывает плановиков в свой кабинет и говорит им без вся-
ких оговорок, что он решил в течение двенадцати месяцев
сделать существенные закупки оборудования, необходимо-
го в связи с разработкой новых программ обучения. Ему в
недельный срок нужен хороший документированный мемо-
рандум для представления высшим должностным лицам.
Этот документ будет представлен на рассмотрение в канце-
лярию президента в следующую пятницу. В нем должно
быть документально обосновано, почему внедрение про-
грамм следует начать немедленно, почему заказы на обору-
дование необходимо разместить в эти сроки, а соотношение
расходов и доходов должно обосновать существо решения.
Министр понимает, что они должны все это делать в спеш-
ке, и сожалеет о тех неудобствах, с которыми могут столк-
нуться плановики при такой гонке. Но он уверен в них и
знает, как хорошо они могут работать.
Плановики уже слышали раньше от информаторов в ми-
нистерстве, что переговоры о приобретении оборудования
ведутся уже несколько месяцев и что министр уже пообе-
щал сделать покупку у большой швейцарской фирмы.
Этот короткий пример показывает, как власть диктует
плановикам и плановики просто обеспечивают законность
уже кем-то принятых решений. Плановики заседают в ка-
бинете в обеденное время в среду, внимательно созерцают
украшения на потолке, собор за открытым окном, серое не-
бо, большой стол министра, заваленный письмами, жду-
26
щими подписи, национальный флаг в углу комнаты. Мол-
чание прерывает голос начальника планового отдела:
— Вы будете иметь доклад в восемь часов утра в четверг,
сэр.
— Спасибо.
После этого все выходят из кабинета.
Плановики и политические аналитики не всегда играют
пассивную роль и часто выполняют другие функции. Они
могут сказать властям, что делать, потому что власти не
знают решения проблемы. Если нет представления, что
дальше делать, если выбор неясен, то министры могут слу-
шать, а не инструктировать. Но если мы хотим понять, что
такое планирование, мы должны сосредоточить внимание
на его задачах. В некоторых ситуациях плановики играют
роли, очень далекие от нормативных теорий или теорий
поддержки.
Поэтому наша первая задача — понять, насколько эф-
фективно плановики воздействуют на ход событий, как ис-
пользуют свою власть для достижения перемен. Ответ про-
стой: они приобретают властные полномочия и авторитет,
когда предлагают решения проблем, которые никто другой
предложить не может.
Организационная власть и авторитет. Власть — это за-
конное применение силы. Министр в своем огромном офисе
имеет большую власть. Он подобрал штат плановиков из
различных подразделений своей администрации. Его об-
служивают иностранные эксперты. За его столом на стене
висит большой портрет президента, который назначил его
министром. Власть министра вытекает непосредственно из
его должности, из того, что он имеет прямой доступ к пре-
зиденту и некоторым губернаторам, из того, что он долго
был в аппарате своей партии и занимал солидные посты в
прошлом. Известно, что он был высокопоставленным долж-
ностным лицом и служил президенту, когда тот еще борол-
ся за этот пост. Известно, что президент прислушивается к
его словам.
Такая власть называется санкционированной (Дорнвуш
и Скотт, 1975).
В противоположность этой власти власть, возникающая
снизу, называется легитимной властью. Если министр при-
знан единственным лицом, способным разрешать конфлик-
ты в министерстве, сотрудники министерства нуждаются в
27
его помощи. Они хотят, чтобы он принимал решения, когда
они не могут достичь согласия. Он оказывает необходимую
помощь, и его помощники не устают повторять, что он дея-
тельный и способен быстро разрешить крупные внутренние
конфликты. Таким образом, санкционированная власть
всегда менее важна, чем легитимная, потому что те, кто мо-
жет решать проблемы, неизбежно приобретают престиж и
репутацию, в то время как авторитет тех, кто облечен обя-
занностями лидера, но не смог что-то сделать, падает, хотя
легенды об их способностях и возможностях продолжают
поддерживать их статус.
Концепции о санкционированной и легитимной власти
ключевые для понимания того, почему и когда плановики
приобретают власть. В большинстве случаев плановики и
аналитики назначаются на штатные должности. Планиру-
ющие органы обычно не наделяются оперативными функ-
циями. На них в основном возлагается задача снабжать ин-
формацией и знаниями принимающих решения, которые
наделены властью. Они могут быть назначенными или из-
бранными официальными лицами, которые нанимают пла-
новиков для оказания помощи.
В этом случае планирование становится штатной функ-
цией и политические аспекты этого процесса не очевидны.
Обычно считается, что тот, кто нанимает плановиков, име-
ет необходимую власть для действий и функция планови-
ков состоит в том, что они говорят власти о реальном поло-
жении дел. Однако на самом деле плановики приобретают
определенную власть. Она может быть ограниченной, но
это должно быть отмечено. Например, когда плановики
получают доступ к информации, ожидается, что они сдела-
ют анализ и дадут свои рекомендации. Лицо, нанявшее их:
главный администратор, президент, мэр города и т.п. —
слушает их, принимает решения и действует. Он или она
отвечает за решения и их выполнение. Он или она дает ин-
струкции и пишет положения.
Но это, конечно, упрощение. Соотношение сил в орга-
низации гораздо сложнее и с легитимной властью прихо-
дится считаться не меньше, чем с санкционированной.
Плановиков могут принять в штат. При этом ожидают, что
они проведут аналитические исследования и предоставят
информацию тем, кто их нанял, но это не значит, что они
сами не обладают некоторой властью. По сути дела, они мо-
гут получить какую-то власть, если они способны решать
28
проблемы, которые не могут быть решены теми, кто их на-
нял.
Какие же проблемы могут решать плановики? Какие по-
требности они удовлетворяют? Очевидно, что, если предо-
ставляемая ими информация полезна, она и составляет по-
требность, которую они удовлетворяют. Сам процесс пла-
нирования наряду со знаниями о содержании плана также
удовлетворяет потребности. Например, процесс планиро-
вания может облегчить интеграцию многих полузависимых
организаций, которые должны работать вместе, он может
привести к достижению консенсуса или может уменьшить
неопределенность вокруг предложенного курса действий.
Это побочные продукты процесса планирования, которые
удовлетворяют потребности и поэтому дают власть плано-
викам. Давайте рассмотрим детально три примера.
Интеграция. Процесс планирования и политический
анализ часто способствуют интеграции. Консультации с
действующими и заинтересованными лицами дают воз-
можность обмена информацией, достижения соглашений и
представления пакетных сделок. Французское экономиче-
ское планирование в пятидесятых и шестидесятых годах —
характерный пример таких решений. Правительство полу-
чило возможность обсуждать основные экономические воп-
росы с частным сектором. Проводились консультации, и де-
лались взаимные уступки. Правительство могло оказывать
некоторое давление на частные фирмы при помощи финан-
совых и налоговых стимуляторов, но участие в этих кон-
сультациях было важным компонентом процесса (Кохен,
1977; Кох, 1976; Холланд, 1987). Этот комплексный про-
цесс с участием различных сторон был модифицирован в се-
мидесятых годах, так как неопределенность относительно
технологической и экономической среды значительно за-
трудняли планирование всей экономики. Но хотя объем
планирования был уменьшен, формы консультаций сохра-
нились. Например, консультации имели место во время со-
ставления последнего французского плана, девятого по сче-
ту, на период 1984 — 1988 гг. Консультации продолжались,
хотя французское планирование стало децентрализован-
ным, частичным, учитывающим стратегические варианты
и возможные сценарии (Дюбуа, 1987).
Координация и интеграция важны в организациях или
между организациями, слабо связанными между собой
29
(Глассман, 1973; Вейк, 1976). Слабо связанные организа-
ции имеют слабые структуры власти. Например, универси-
теты являются слабо связанными организациями. Много
департаментов, школ, колледжей и исследовательских под-
разделений расположены в одном кампусе, но каждая из
этих единиц имеет свою клиентуру, свои цели и задачи и
свою политическую атмосферу. Большие корпоративные
когломераты имеют подобные характеристики. Ряд органи-
заций, выполняющих общую задачу, обычно также слабо
связан. Ряду правительственных агентств может быть по-
ручена разработка плана (благоустройство бассейна реки
или какого-то района) и дана власть ведущей организации.
Они могут быть консорциумом агентств, объединяющих
различные уровни правительственных органов или совет
локальных правительств. Каждое из этих агентств обслу-
живает клиентуру, преследует свои цели и относится к раз-
личным политическим направлениям. Они слабо связаны.
Но даже в слабо связанных организациях части должны
способствовать целому, и для этого необходимы координа-
ция и интеграция. Планирование иногда может играть объ-
единительную роль в таких организациях.
Недавно прошло обследование небольшой промышлен-
ной фирмы, которую приобрел немецкий межнациональ-
ный концерн. Главный управляющий этой небольшой фир-
мы, производящей коммуникационное оборудование,
очень хорошо знал свою клиентуру, но испытывал большие
трудности в отношениях с управлением концерна. Дирек-
тивы поступали сверху, но они не соответствовали реаль-
ной ситуации. Поэтому эти директивы часто игнорирова-
лись: «Жизнь совершенно изменилась, когда нас приобрел
концерн... Наша компания интегрировалась с тремя други-
ми компаниями под началом материнской коммуникаци-
онной компании, которая является частью корпоративной
империи... Обычно четыре главных администратора пред-
ставляют отчет в дирекцию, расположенную в Чикаго, а
директор этой компании докладывает американскому ди-
ректору, представляющему интересы... в Нью-Йорке. В
свою очередь американский директор связан с немецкой
штаб-квартирой в Дюссельдорфе. Все дело в том, что эти
директора не знают особенностей нашего бизнеса. И созда-
ется впечатление, что не очень хотят знать все тонкости. Я
периодически летаю в Чикаго. Когда там мне говорят, как
вести дела, то не очень удачно это делают. В споре с ними
30
переубедить их трудно и не всегда удается. Не много дала и
встреча с американским директором. Он оказался очень
официальным и вежливым немцем, был щедр на компли-
менты, но, к сожалению, не смог ничем помочь в решении
конкретного вопроса».
На вопрос: «Не поможет ли планирование?» — главный
управляющий ответил: «Я не знаю. У нас вакуум власти,
потому что все руководители имеют должности и солидную
зарплату, но не могут или не хотят понять сути проблем.
Они движутся медленно, когда надо идти быстро. Они дви-
жутся быстро, когда нужно остановиться и подумать. Перед
нашими компаниями стоит большая задача по интеграции,
но потребуется немало времени, чтобы собрать части в еди-
ное целое».
Конгломерат компаний нуждался в планировании и при-
ступил к нему через несколько месяцев после этого разгово-
ра. Последовала новая и существенная реорганизация ком-
паний в конгломерате. Следует подчеркнуть, что часто при-
бегают к планированию потому, что слабо связанные орга-
низации могут выгадать от внедрения координации. Други-
ми словами, плановики удовлетворяют реальные потребно-
сти, и им необходимо их знать, если они хотят добиться успеха.
Достижение консенсуса. Процесс планирования часто
помогает достичь консенсуса. Что делать и как делать, если
нет согласия? Такое случается часто. Большинство проблем
планирования и политического анализа носят комплекс-
ный характер. Вопрос касается властных полномочий,
оценки ситуации и выбора путей решения возникших про-
блем. Цели могут быть конкретными, но не для всех прием-
лемыми, и некоторые будут их оспаривать. При определе-
нии целей могут возникнуть споры, и различные группы
попытаются отстаивать соображения, что должно быть сде-
лано в первую очередь. Даже если цели более или менее яс-
ны, возможности их достижения из-за отсутствия согласия
и понимания будут невелики. Существует много теорети-
ческих течений, которые соперничают друг с другом. Двое
из ведущих плановиков называют эти проблемы порочны-
ми (Риттель и Уэббер, 1973).
Порочные проблемы, по их мнению, чаще всего разре-
шимые или кажутся такими, и они, конечно, привлекают и
требуют внимание. Они на виду, привлекают внимание, и
кажется, что любое их решение вызовет разочарование и
31
недовольство. Это могут быть попытки улучшить положе-
ние бедных, борьба с распространением наркотиков, адап-
тация системы образования к нуждам промышленности,
создание системы первоклассных шоссейных дорог вокруг
Лондона или строительство нового аэропорта. Можно быть
уверенным, что интерес проявят несколько групп и мно-
гие примутся за дело. Более того, можно предположить,
что четкого решения, которое каждый захотел бы принять,
не будет. Действительно, было бы наивно рассчитывать,
что достаточно будет какого-то одного технического ре-
шения, способного удовлетворить всех и разом решить
проблему.
На деле специфичность порочных проблем заключа-
ется в том, что значение имеет не их непосредственное ре-
шение, а сам процесс поиска выхода из сложной ситуации.
При этом не позавидуешь менеджерам или лицам, при-
нимающим решения. У них есть право предпринимать что-
то, но нет желания этого делать, потому что их ждет встре-
ча с оппозицией со всех сторон. Кроме того, политические
аспекты при этом переплетаются с юридическими фор-
мальностями, а технические проблемы — с экономически-
ми факторами. Как показала Розен (1986 г.) в своей заме-
чательной истории о пожарах в больших городах в девят-
надцатом столетии, причиной страшных бедствий стали не
беззаботность или отсутствие предвидения. Технические,
физические, политические и экономические проблемы
приводили к параличу и полному бездействию. Оконча-
тельный анализ показал, что не хватило властных полно-
мочий, чтобы решить проблемы трущоб, отсутствовали
надлежащие санитарные условия, а также плохое водо-
снабжение и ряд других причин стали причиной бедствий
многих городов. Планирование не всегда может решить все
конфликты, но поиск консенсуса при планировании может
прояснить важные болевые точки, указать различные под-
ходы и дать хотя бы минимальную легитимность принима-
емых решений. Поэтому инвестиции в планирование или
политический анализ ведут не только к новым или лучшим
решениям. Это один из путей достижения согласия о том,
что следует делать. Плановики демонстрируют наглядный
и конкретный путь, когда существует возможность решить
комплексный вопрос, а не создавать еще одну абстрактную
концепцию оптимизации.
32
Управление неопределенностью. Современная литера-
тура по основам менеджмента дает описание конкретных
историй успеха, полученного в результате адаптации, ос-
мысления и взаимодействия при встрече с хаотическими и
непредсказуемыми изменениями. На первый взгляд может
показаться, что планирование имеет ограниченные воз-
можности воздействия на беспорядочную окружающую об-
становку.
Литература о достижениях менеджмента констатирует,
что общество нуждается в лидерах, которые умеют слушать
других, осмысливать факты, извлекать пользу из критики,
способны исследовать силы, действующие в конкретной си-
туации, и находить новые подходы, вновь и вновь обнов-
лять структурные основы организации (Уотерман, 1987).
Литература о достижениях менеджмента уделяет внимание
творческому началу. Менеджеры должны создавать вокруг
себя обстановку, в которой возможно творчество. Менедже-
ры должны быть творческими людьми, им надо ориентиро-
ваться в проблемах и уметь решать их. Мир хаотичен, но он
не лишен закономерностей. Задача состоит в том, чтобы
воспользоваться действующими законами (Чарнес и Ку-
пер, 1984; Кейл, 1985; Миллер, 1986). Менеджеры должны
научиться управлять процессом изменения мира. Им необ-
ходимо видение глобального (Блок, 1987). Они должны об-
ладать способностью коммуникации и вживаемости в образ
(Киркпатрик, 1985). Они должны постоянно улучшать де-
ятельность, сражаясь с хаосом (Петерс, 1987). Отличными
менеджерами признаются те, кто стремится к действию и
не стоит на месте. Они не боятся действовать и не избегают
проблем (Петерс и Уотерман, 1982). Они чувствуют уве-
ренность в себе и не боятся задавать глупые вопросы (Ран-
дсеп, 1982; Рей и Майерс, 1986). Их влечет борьба со слож-
ностями, и у них отсутствует страх совершить глупость
(Хикман и Сильва, 1987). Короче, они не бюрократы и ни-
когда не будут ими (Петерс и Остин, 1985). Они вдумчивы
и активны. Они способны реагировать, подходить к пробле-
ме с разных сторон, и ситуация подчиняется им. Поскольку
они размышляют и учатся, они способны изобретать новин-
ки (Шён, 1983, 1987).
Авторы уделяют внимание интуиции, если даже и сами
грешат ее отсутствием, когда рассказывают нам, как долж-
ны поступать менеджеры, понимая, что те не всегда ведут
себя подобающим образом на самом деле. Более того, поло-
33
3-492
жительные примеры, показанные в литературе о работе ме-
неджеров, на деле не всегда заканчивались ощутимыми ус-
пехами («Кто сейчас отличник?», 1984). Но эти недостатки
не так важны, потому что существует общая ценность этих
публикаций. В неопределенной внешней среде менеджмент
не может использовать рутинные подходы. Необходимо
быть гибким, уметь приспосабливаться, уметь изменяться,
когда обстановка вокруг неожиданно меняется. Но авторы
этих книг редко говорят нам, как организация может сохра-
нить целостность и дееспособность, если она пытается из-
менить свое содержание и приспособить его к внешним ус-
ловиям. Как менеджмент помогает сохранять преемствен-
ность и ориентироваться в хаотической обстановке? Лите-
ратура о достижениях менеджмента дает описание деятель-
ности менеджеров, которые видят пути преодоления про-
блем и всегда способны находить и реализовывать правиль-
ные решения. Даже если авторы описывают случаи совер-
шения ошибок, они просто показывают нам, что ошибки в
новом деле неизбежны и естественны, но не в состоянии
дать готовые рецепты, как избежать риска и разработать
защитные стратегии, столь успешно освоенные бюрократи-
ческими структурами.
Планирование, в частности эффективное планирова-
ние, — это орудие менеджмента, с помощью которого оно
помогает организациям справиться с неопределенностью.
Процесс планирования или политического анализа помога-
ет выработать и предложить условия консенсуса, в то время
как участники проходят период адаптации и изучения сло-
жившихся обстоятельств. Этот период можно использовать
для связи и взаимоинформации о ходе обсуждения предпо-
лагаемых изменений. При этом следует действовать доста-
точно гибко и в качестве базовых развивать неформальные
коммуникативные сети. В ситуациях такого рода процесс
планирования или политического анализа может умень-
шить неопределенность и расширить возможности менедж-
мента по внедрению новаций.
Планирование имеет еще одну функцию — организаци-
онного изучения. Плановики должны помнить, что одними
из центральных функций процесса для организации оста-
ются обучение и адаптация: от этого зависит успех всей ра-
боты. Некоторые практики помнят об этом, другие — нет
(Левин, 1987; Мак-Клендон и Куэй, 1988). Попытаемся ра-
зобраться, как и почему плановики и политические анали-
34
тики фактически получают власть и как они используют
власть и завоеванный авторитет для достижения благопри-
ятных результатов.
Несколько уточнений
Прежде чем продолжать, необходимо вкратце оговорить
некоторые важные термины, используемые в этой книге.
Действующие лица. Говоря о лице или лицах, которые
нанимают плановиков, мы будем применять термин Суве-
рен. Сувереном может быть главный администратор, пре-
зидент Франции или министр обороны, Сувереном может
быть небольшая группа лиц, например комитет конгресса,
городской совет, совет школы или какая-то комиссия. Мы
называем его (ее, их) Сувереном, потому что хотим под-
черкнуть, что власть, нанимающая плановиков, необяза-
тельно является реальным клиентом. Реальным клиентом
или получателем доходов может быть большая группа лиц, в
частности все граждане Соединенных Штатов или Франции,
все школьники района или держатели акций корпорации.
Очевидно, что использование термина Суверен скрыва-
ет важные ситуационные различия. Одно дело — работать
под началом высокоавторитетного и властного главного уп-
равляющего, совершенно другое — иметь дело с аморфным
городским советом, со слабым мэром. При проведении ана-
лиза мы будем иметь в виду эти различия при рассмотрении
каждого конкретного случая.
Мы также используем термин заинтересованные лица.
Этот термин вошел в научный оборот с середины шестиде-
сятых годов для обозначения всех тех (отдельных лиц или
групп), без чьей поддержки нельзя осуществить какое-либо
мероприятие (Акофф, 1974; Мейсон и Митрофф, 1981). За-
интересованные лица делятся на две подгруппы. Во-пер-
вых, существуют реальные клиенты или лица, получаю-
щие выгоды (они также могут быть и «несущими убытки»,
но для сохранения оптимистического настроя мы будем на-
зывать их получающими выгоды). Это может быть часть
коллектива организации. Однако чаще эту часть составля-
ют те, кто жаждет успеха. Они могут быть многочисленны-
ми и организованными, равнодушными и оказывающими
сопротивление, имеющими влияние и пытающимися ока-
зать давление, тесно связанными или расколотыми на мно-
35
жество фракций. Но мы рассматриваем всех, кто оказывает
или может оказать влияние.
Другая подгруппа заинтересованных лиц включает в се-
бя исполнителей. Это индивидуальные лица или группы
внутри или вне организации, которые претворяют в жизнь
политику или план. В отличие от получающих выгоды, они
сделали ставку на проведение в жизнь плана или политики,
потому что это влияет на то, что они делают или будут де-
лать. Они могут быть способными или неспособными вы-
полнить миссию, могут поддерживать план или быть в оп-
позиции, могут действовать независимо или в команде Су-
верена. Группа исполнителей состоит из лейтенантов Суве-
рена. Это отдельные лица или группы, которые работают
непосредственно на Суверена, и он слушает их. (Читатель
уже понял, что Суверен может также быть женского рода.
Мы посчитали неудобным называть ее Суверенней, так как
наш термин взят из работы Макиавелли, написанной еще в
шестнадцатом веке. Но очевидно, что премьер-министр
Англии — женщина и она нанимает плановиков. Значит, по
нашей терминологии она Суверен.) Лейтенанты Суверена
признаются исполнителями, поскольку они руководят под-
разделениями, связанными с выполнением плана, или ока-
зывают влияние на Суверена, а поддержка Суверена очень
важна для выполнения плана.
Плановики в этой книге — это плановики, политиче-
ские аналитики, методисты и другие эксперты, нанимае-
мые Сувереном. Как мы увидим из следующего раздела, су-
ществует различие между планированием и политическим
анализом, но это различие не имеет особого значения для
нашего случая. Мы будем пользоваться термином планови-
ки, потому что политические аналитики в частном секторе
называют себя стратегическими плановиками. Читатель
понимает, что мы используем термин плановик для упро-
щения и при этом не преследуем иных целей.
Планирование и политический анализ. Планирование
включает в себя исследования и другие действия, необходи-
мые для разработки комплекса решений, направленных на
достижение целей организации, ряда организаций или всех
граждан и организаций в регионе, стране или в мире. Поли-
тический анализ включает в себя исследования и другие
действия, необходимые для разработки комплекса решений
для достижения аналогичных целей. Как планирование,
36
так и политическим анализ основаны на применении опыта
прошлого, направляют сегодняшние действия с прицелом
на формирование будущего. Хотя между этими двумя поня-
тиями не существует существенного различия, они исходят
из двух различных традиций. Планирование возникло в
конце девятнадцатого столетия для конструирования или
перепроектирования пространственных построений. Было,
например, много сделано для модернизации и трансформа-
ции больших городов и проектирования новых систем же-
лезнодорожного транспорта. Существует также более поз-
дняя традиция планирования, уходящая корнями в широ-
комасштабное экономическое планирование. Заботы об ос-
воении географического пространства, создании физиче-
ских конструкций и промышленной продукции имеют тен-
денцию ориентироваться на конечные результаты. Эти тра-
диции планирования имеют строгую направленность на со-
здание имиджа будущих событий. План дает описание по-
строения новых конфигураций, производственных целей,
которых надо достичь, или замысла очередной военной
кампании. Поэтому плановики обращают внимание на ко-
нечный результат, а не на процесс, хотя очевидно, что если
мы описываем желаемые результаты (мы построим новую
шоссейную дорогу от пункта А до пункта В за четыре года),
то также должны заботиться об организации работ, необхо-
димых для достижения намеченного (приобретение земли и
получение права прохода по чужой земле).
Практика планирования развивалась по мере возраста-
ния сложности. Например, в национальном планировании
экономики в западных, развивающихся и социалистиче-
ских странах произошли радикальные изменения. В Рос-
сийской Федерации в декабре 1990 г. принят новый закон о
предприятии и предпринимательской деятельности, кото-
рый децентрализует принятие решений и дает новые сти-
мулы для инноваций. В результате этого ожидается, что
централизованное планирование станет более гибким и ме-
нее зависимым от повседневных оперативных решений.
Аналогично с 1970-х годов французское экономическое
планирование стало более децентрализованным, прагмати-
ческим и краткосрочным. Поэтому вообще планирование
стало больше заботиться о вариантах и выборе таковых,
чем об общем результате. В итоге планирование стало боль-
ше обращать внимания на сам процесс планирования и
меньше на план как таковой. Нормативные теории уступи-
37
ли место теориям, отражающим реальную практику (Дилл
и Попов, 1979; Скорое, 1987).
Политический анализ появился в пятидесятых годах
этого столетия. На эту дисциплину повлияло развитие сис-
темной инженерии, науки управления, политологии и ад-
министративного права (Фридманн, 1987). Внимание фо-
кусируют информационные потребности вершителей по-
литики (Лернер и Лассуэлл, 1951). Вместо пространствен-
ной ориентации и фокусирования внимания на конечных
результатах политический анализ был ориентирован на
разработку правил принятия решений и на выявление слу-
чайностей. большинство ранних работ по политическому
анализу было связано с изучением возможностей военной
угрозы во времена «холодной войны», и этот анализ приоб-
рел ориентацию на ситуацию «а что если». Усиленное вни-
мание уделяли изучению альтернатив и процедурным ас-
пектам готовности к случайностям. В свое время политиче-
ский анализ начали совмещать с планированием, однако,
как мы увидим, тенденция политических аналитиков боль-
ше состояла в заботе о путях претворения своих разработок
в жизнь, чем у плановиков. Они также стремятся уделять
больше внимания Суверену, чем своим прямым клиентам
(Альтермам и Мак-Рей, 1983).
Стратегическое планирование в частном секторе также
возникло в 1950-х годах. С самого начала оно было интег-
рировано в управленческую практику и как корпоративное
планирование носило информационный характер, потом
постепенно переросло во всеобъемлющее планирование,
которое фокусирует внимание на спецификации целей и на
средствах их достижения. Стратегическое (корпоративное)
планирование давало менеджерам более систематизиро-
ванную информацию об альтернативных вариантах дейст-
вий, помогало расширить горизонт их знаний (Брэкер,
1980). В результате развития корпоративной интеграции
стратегическое планирование стало уделять значительное
внимание более масштабным альтернативам. Оно начало
включать решение как долгосрочных, так и оперативных
задач. В центре внимания была уже не целевая ориентация,
а изучение всех альтернатив и возможных случаев возник-
новения риска (Айми, 1986; Билоу, Морриси и Эйкоум,
1987; Камллюс, 1986). Поскольку корпоративное планиро-
вание тесно связано с управлением, оно уделяет значителfa-
38
ное внимание использованию планирования для управле-
ния.
Все эти дисциплины с различными названиями объеди-
няет общий подход — внедрение рационального и система-
тического мышления. Задача состоит в сборе данных, опре-
делении целей и изучении альтернативных средств дости-
жения этих целей. В ходе практического внедрения, как на
правительственном уровне, так и в частном секторе, мыш-
ление и подход, используемые в этих дисциплинах, значи-
тельно унифицированы. Конечно, идеология действующих
лиц различна, предметы и суть отличны друг от друга (пла-
нирование нового городского сада требует других знаний,
чем планирование ухода за детьми), однако техническая
методология, как и логика процесса, очень похожа.
Можно предположить, что корпоративное планирова-
ние значительно отличается от национального планирова-
ния. Очевидно, что обстоятельства, структура, качество и
содержание решений различны. Характеристики заинтере-
сованных лиц также различны (Брисон и Айнсвайлер,
1987). Но существует общие атрибуты. Плановики могут
выполнять очень схожие функции, даже если говорят на
разных языках. Они решают одинаковые проблемы и, хотя
публично не признают этого, ведут себя при решении одних
и тех же задач аналогично.
Плановиков и политических аналитиков воспитывают
разные профессиональные школы, они принадлежат к раз-
ным профессиональным ассоциациям, читают и публикуют
свои статьи в разных журналах, но, хотя этого трудно ожи-
дать, рождают одни и те же идеи и пытаются вновь изобре-
сти колесо (Со, 1984). Поистине удивительно, что похожие
профессии держат такую дистанцию друг от друга. Причи-
на, почему они стремятся к раздельному существованию,
состоит в том, что они имеют своих клиентов. Американ-
ские политические аналитики, работающие в основном в
федеральных органах или учреждениях штатов, отвергают
ярлык плановиков, потому что это подразумевает обще-
ственную работу. Региональные или городские плановики,
работающие с общественностью, не хотят, чтобы их смеши-
вали с их более чопорными и консервативными коллегами.
Производственные плановики имеют свои журналы и про-
фессиональные общества. Стратегические плановики част-
ного сектора делают акцент на слове «стратегия» и держат-
ся на расстоянии от своих правительственных собратьев.
39
Короче, взаимное обогащение занятиями и опытом прохо-
дит нелегко и реже, чем следовало бы. Но процесс планиро-
вания и политический анализ имеют много общего. Когда
происходит взаимное обогащение, схожесть становится бо-
лее очевидной, чем различие (Блум, 1986; Кауфман и Дже-
кобз, 1987).
Масштабность планирования. Это относится к трем па-
раметрам планирования: степень всеобъемлемости, вре-
менной горизонт, уровень вовлеченности.
Во-первых, вопрос о всеобъемлемости: или мы планиру-
ем высокоскоростную систему железнодорожного транс-
порта независимо от других систем, или мы пытаемся
учесть все транспортные системы. Во-вторых, существует
выбор временного диапазона: рассчитана ли политика или
план на следующие шесть месяцев или на следующие пят-
надцать лет. В-третьих, важен вопрос об административ-
ном участии: или плановиков касается только прелюдия к
принятию решения, или они принимают участие в приня-
тии решения и последующем претворении его в жизнь.
Учитывая, что все дела и события на планете взаимосвя-
заны и что время течет неумолимо, соблазнительно прийти
к выводу, что лучше было бы, если бы планы были всеобъ-
емлющими и их временной горизонт бесконечен. Но это не-
реально по двум причинам.
Во-первых, степень обширности плана и его временной
горизонт ограничены количеством денег и времени, кото-
рыми располагают плановики для поиска решений. Они
также ограничены неадекватностью знаний, имеющихся у
плановиков. Это концепция лимитов рациональности,
представленная Симоном (1976). Административный уро-
вень поведения рационально использовать в международ-
ных отношениях, но он трудно осуществим.
Плановики и лица, принимающие решения, согласны
на удовлетворительное решение, потому что они неспособ-
ны, у них не хватает сил для максимализации поиска. На-
пример, мы решаем пойти сегодня вечером в кино. Поиск
«самого лучшего» фильма для просмотра занял бы несколь-
ко часов, если в городе много кинотеатров и нам необходи-
мо просмотреть рецензии на все фильмы. Вместо этого мы
продолжаем отбор до тех пор, пока не найдем фильм, кото-
рый, по нашему мнению, может удовлетворить нас, и мы
идем смотреть его. Мы не читаем все рецензии на фильмы,
40
чтобы найти «самый лучший» фильм. Плановики могут
лишь в редких случаях изучить все альтернативы решения
проблемы, если только проблема достаточно упрощена.
Во-вторых, степень всеобъемлемости и временной гори-
зонт непосредственно связаны с убежденностью заинтере-
сованных лиц. Другими словами, существует прямая взаи-
мозависимость между техническим содержанием и полити-
ческим процессом планирования. Такое отношение не воз-
никает на почве идеологических или нормативных положе-
ний, а, наоборот, внутренне присуще логике процесса пла-
нирования. Это очень важная основа для эффективного
планирования. Мы будем возвращаться к этой теме снова и
снова, но здесь достаточно указать, что степень всеобъем-
лемости и временной горизонт влияют непосредственно на
вероятность выполнения плана.
Наконец, существует вопрос об административном уча-
стии. Должны ли плановики принимать участие только в
подготовке принятия решения или могут выходить за рам-
ки этой функции? Должны ли плановики принимать уча-
стие в принятии решения и выполнении его? Мнения расхо-
дятся. Например, Фалуди считает, что плановики должны
составлять планы, полезные для лиц, принимающих реше-
ния, но не должны заботиться о «вопросах модификации и
претворении планов в жизнь» (Фалуди, 1987, с. 127). Но
Давидофф и Райнер (1962) несколько лет назад написали
классическую статью, в которой плановики наделены более
широкой ролью. В статье говорится, что плановики не дол-
жны прекращать участие в осуществлении планов после то-
го, как они дали свои рекомендации. Иначе, указывают
они, будет нестыковка между формулированием политики
и администрированием. Они полагают, что, наоборот, пла-
новики должны быть «надсмотрщиками» за выполнением
программ, чтобы они могли видеть, как идет претворение
программ в жизнь, и подсказать необходимые коррекции,
когда администрация отклоняется от предписанного курса.
Другие авторы описывают планирование таким же обра-
зом. Они рассматривают процесс планирования как единое
целое: прогнозирование будущего, определение целей,
формулирование промежуточных задач, определение про-
грамм действий, выполнение планов и программ, оценка
результатов, обеспечение обратной связи для корректиров-
ки процесса (Брикнер и Коуп, 1977).
Плановики редко несут непосредственную ответствен-
41
ность за выполнение планов. Однако, как указывалось ра-
нее, плановики устанавливают взаимосвязь с теми, на кого
они работают. Неправильно было бы предполагать, что они
могут не считаться с последствиями реализации своих пла-
нов, и если мы будем рассматривать плановиков эмпириче-
ски, то обнаружим, что они не игнорируют того, что проис-
ходит, поскольку именно они дали рекомендации. Конеч-
но, их отношение неоднозначно. Некоторые понимают
свою роль как роль агентов перемен и действуют соответст-
венно (Кнотт, 1986; Кауфман, 1986). Другие стремятся по-
казать свое профессиональное значение, сохраняя дистан-
цию от политических забот (Баум, 1980, 1983; Левин,
1976).
Эмпирическое исследование их отношений и квалифи-
каций показывает, что с течением времени (исторического
опыта и стажа работы) растет процент плановиков, заботя-
щихся о политических аспектах своих задач и поэтому счи-
тающихся с реальностью их претворения в жизнь (Мельтс-
нер, 1976; Вазу, 1979; Кауфман, 1986).
Поэтому мы можем сделать вывод, что масштабность
эффективного планирования определяется властными пол-
номочиями и плановики могут участвовать в таких мероп-
риятиях в сотрудничестве с соответствующими заинтересо-
ванными лицами. Другими словами, степень всеобъемле-
мости плана, выбор его временного горизонта и степени
участия плановиков в его осуществлении определяется как
техническими, так и политическими соображениями. Нет
строгого правила, которое определяло бы, насколько все-
объемлющ должен быть план и на какой временной период
он должен рассчитывать благоприятное развитие событий.
Существенный фактор здесь — вера в успех. Делать надле-
жит то, что реально осуществить. Другой фактор — сам ре-
зультат. Насколько успешны были плановики в прошлом?
Какую степень успеха мы ожидаем от них в будущем?
Процесс планирования. Процесс планирования вклю-
чает консультации, совещания и встречи участников, кото-
рые ведут к разработке, утверждению и выполнению пла-
на. Если плановики ведут себя как сторонники проведения
перемен, они вовлекают в работу других и через них доби-
ваются результатов. Если они играют менее активную
роль, они все равно вынуждены вести сбор информации и
42
данных, проводить оценку мнении и изучение желании за-
интересованных лиц.
Процесс планирования особенно важен в ситуациях,
когда его нельзя заменить использованием сугубо техниче-
ских решений. Как показала Кристенсен (1985), планови-
ки сталкиваются с различными видами проблем в зависи-
мости от характера целей: понятны эти цели или нет, како-
вы характеристики технологий, используемых для дости-
жения этих целей, и насколько хорошо эти технологии ос-
воены. Она указывает, что, если цели ясны и хорошо опре-
делены и если технология хорошо освоена, плановик играет
роль программиста. Мы назвали бы эту роль технической.
В этом случае процесс планирования не так важен, как в
следующих трех. Если цели не ясны, но технология дости-
жения этих целей хорошо известна, плановик должен будет
вступить в переговоры с целью защиты своего плана и соче-
тать эту деятельность с технической работой. Поэтому про-
цесс планирования приобретает еще большее значение. Ес-
ли цели хорошо определены, но технология их достижения
не совсем ясна, Кристенсен видит роль плановиков экспе-
риментальной и прагматической. Они примут участие в
опытных проектах и экспериментах и окажут техническую
помощь. Наконец, если цели не ясны или не совсем понят-
ны, а технология их достижения четко не освоена, Кристен-
сен опасается хаоса и считает роли плановиков харизмати-
ческими. Ее типология полезна, даже если последний сце-
нарий необязательно должен носить такой драматический
характер. По сути дела, как мы уже видели, многие полити-
ческие вопросы подходят под последнее определение. Цели
часто не ясны, и плановики неизбежно должны искать кон-
сенсуса. Технологии для достижения целей часто плохо ос-
воены, и плановики неизбежно вовлечены в процесс орга-
низационного изучения. Этим объясняется, почему в боль-
шинстве ситуаций процесс планирования признают более
важным, чем план, и почему политические соображения
неизбежно оказываются неотъемлемой частью плановой
деятельности (Болан, 1971; Брисон и Дельбек, 1979).
Штатные и разовые функции. Плановиков для выпол-
нения работ обычно назначают на штатные должности, но,
как мы видели, они могут также выполнять разовые пору-
чения. Под штатной должностью мы подразумеваем функ-
циональную обязанность, выполнение которой для органи-
43
зации направлено на разработку новаций и создание опти-
мальных условий дальнейшего развития. Следовательно,
лицо, служащее президенту специальным помощником,
занимает должность в штате Белого дома. Специальный по-
мощник работает непосредственно на президента, помогает
ему в выполнении стоящих задач, может добиться значи-
тельного влияния, но все-таки он или она — не президент,
на котором лежит непосредственная ответственность за
принимаемые решения. Различие между штатными функ-
циями и разовыми особенно уместно для понимания про-
цесса планирования в организациях. Например, норматив-
ная литература по стратегическому планированию в корпо-
рациях избегает настаивать на важности главного админи-
стратора в процессе планирования. Плановик должен рабо-
тать в тесном контакте с главным администратором (Ло-
занж, 1980; О’Коннор, 1981). Фактически главный адми-
нистратор может быть действительным плановиком, а роль
приглашенного со стороны плановика может быть ролью
только координатора, аналитика, консультанта или интег-
ратора, но не инициатора процесса (Камилиус, 1986). В ли-
тературе можно часто встретить намеки на существование
противоречий между штатными плановиками и лейтенан-
тами Суверена, особенно на неизбежные конфликты с фи-
нансовыми чиновниками корпорации (Бурак, 1986; Колли,
1984). Такие противоречия возникают, потому что боль-
шинство плановиков неизбежно вовлечено в выполнение
уже сложившихся, но неизвестных им функций, которые
могут и не входить в круг их официальных обязанностей, но
тем не менее становятся частью их повседневных занятий.
По нашему определению, плановик становится активным
штатным сотрудником, которому неизбежно приходится
выполнять функции, не связанные с планированием. Мно-
гие из этих функций могут оказаться несвойственными, но
мы все же должны признать их важность и быть готовыми к
ним.
Эффект множителя. Это понятие будет играть важную
роль в процессе, рассматриваемом в книге, и оно будет под-
робно рассмотрено в главе VI. Эффект множителя имеет
место тогда, когда вероятность выполнения плана начинает
сказываться на поведении заинтересованных лиц. Вообще
эффект множителя возникает, когда большое число заин-
тересованных лиц, не связанных с выполнением плана,
44
вовлечены в его воплощение в жизнь, потому что они всерь-
ез восприняли вероятность выполнения плана, хотя они и
не выделяют намеченные мероприятия как наиболее при-
емлемые. В некоторых случаях это приводит к образованию
оппозиции плану и ужесточению позиции сопротивления
его внедрению.
Появление эффекта множителя демонстрирует важ-
ность понимания того, что выполнение плана повлечет дей-
ствительные перемены (Бенвенисте, 1977).
Методология планирования. Методология планирова-
ния состоит из двух составляющих: технических приемов,
связанных с особенностями деятельности плановиков, и
методологии адаптации к реальности, ассоциируемой с вы-
полнением сложившихся приемов, которые плановики вы-х
нуждены учитывать.
Технические приемы планирования в значительной
степени зависят от конечной формы или стадии реализации
плана. В отличие от древних греков, современные планови-
ки не могут опираться только на оракулов. Они не идут к
Додоне или в Дельфийский храм и не просят жрецов обра-
титься к богам и узнать, что ждет их в будущем (Флейсбер,
1965). Тем не менее между оракулами и техническими при-
емами существует некоторое сходство. Греки верили, мож-
но предсказать будущее. Прорицатель обладал талантом,
он помогал некоторым лицам получить доступ к пожелани-
ям богов. Поэтому посвященные прислушивались к ораку-
лам, они слепо верили прорицателям. Точно так же в двад-
цатом столетии мы верим в силу рационального мышления.
Подъем профессионализма в девятнадцатом веке сформи-
ровал новые ценности и убеждения среднего класса, имею-
щие двойственную направленность: научная обоснован-
ность достаточности накопленного опыта и практическая
убежденность в возможности помочь обществу. Возникла
профессиональная культура, зависящая от базы специали-
зированных знаний в каждой профессии. Символы профес-
сионального авторитета, такие, как университетские сте-
пени, сертификаты, опубликованные книги и статьи, на-
значения в престижные организации и видимые професси-
ональные успехи, заложили основу веры, что профессиона-
лы способны решать различного рода проблемы, которые не
по плечу обычным людям. Например, хорошо известный
историк утверждает, что в девятнадцатом веке профессио-
45
налы могли повергать клиентов в трепет. Они играли на их
слабости, уязвимости, беспомощности и общем волнении
(Бледштайн, 1978, с. 99).
Нельзя сказать, что плановики используют техниче-
ские приемы, чтобы приводить своих клиентов в трепет,
или что Суверены, которым они служат, напоминают уяз-
вимых и беспомощных клиентов. Но применение опреде-
ленной методологии действительно влияет на восприятие
тех, кто в дальнейшем будет выполнять план. Формулиров-
ка используемых приемов, таких, как системный анализ
или оптимизация, служит мощным доводом в аргумента-
ции, который не так-то просто игнорировать. Даже менее
объемные и масштабные приемы, такие, как анализ расхо-
дов и доходов, методика подготовки прогнозов развития бу-
дущих событий, анализ тенденций новаций и регрессий,
эконометрическое моделирование, обеспечивают признан-
ный способ формулирования путей решения проблем, кото-
рому легко следуют во многих организациях.
Здесь присутствует и элемент моды, популярности тех-
нических приемов, как существовал элемент моды и попу-
лярности в признании видного оракула. Пока оракулы де-
лали правильные или желательные предсказания, у них
были клиенты. Между ними даже существовал элемент
конкуренции. Влияние Додоны сменилось влиянием жре-
цов Дельфийского храма. Точно так же существуют тен-
денции и моды в использовании методологий. Когда автор
начал работать плановиком в сфере образования, кадровый
подход в планировании национального образования имел
большое число сторонников в некоторых странах Западной
Европы и в большинстве развивающихся стран. Однако в
течение десяти лет методология этого подхода стала испы-
тывать большие трудности, к этому времени многие страны
уже сделали большие инвестиции в дорогостоящее техни-
ческое образование и в расширенную систему.высшего об-
разования. Инвестирование проводили на основе прогнозов
о возрастании потребности в кадрах, а кадровые потребно-
сти в свою очередь базировались на ожидании быстрого эко-
номического роста. Когда не были достигнуты рубежи эко-
номического роста, не нашла реализации и концепция вы-
сокой занятости лиц с техническим и высшим образовани-
ем. Более того, долгосрочные прогнозы о потребностях в
кадрах стали трудновыполнимыми из-за отсутствия четких
прогнозов о распределении и составе профессий среди заня-
46
того населения. Короче, кадровый подход, использованный
как популярный метод для долгосрочного планирования,
был дискредитирован. Уже будучи опытным плановиком,
автор подчеркивал: «Плановая комиссия разрабатывает од-
ну или несколько установок на будущее. Если установка
хорошая, план станет реальностью. Если установка плохая,
комиссия должна снова засесть за работу» (Бенвенисте,
1970, с. 3).
Школы планирования делают акцент на технических
приемах, и Робинсон, один из сторонников этой методоло-
гии, утверждает: «Если плановики претендуют на особую
способность планирования будущего для города, то эти пре-
тензии оправданы не потому, что они являются экспертами
по городу, а потому, что они — эксперты по определению
того, что наиболее желательно и осуществимо в будущем и
что необходимо сделать для осуществления этого. Плано-
вик должен быть экспертом в методологии, согласно кото-
рой осуществляется планирование» (Робинсон, 1972, с. 27).
Но анализ существует не в вакууме. Технические приемы
получают жизнь только тогда, когда они используются в ре-
альном мире. Модель потока студентов в системе образова-
ния не может быть концептуализирована без хорошего зна-
ния системы образования и структуры ее институтов, без
учета того, как система действует и как студенты проходят
через все эти организации. Точно так же модель движения
транспорта требует значительной информации о геогра-
фии, характеристике клиентов, рынках и других компо-
нентах системы.
Некоторые авторы выделяют самостоятельный харак-
тер теории планирования: наличие конкретных знаний,
опыта и методологии, связанных с решаемой проблемой
(например, планирование приобретения корпорацией фир-
мы или планирование разбивки нового сада). Другие отме-
чают общий характер теории планирования: использование
знаний, опыта и методологии, основанных на общих прин-
ципах и процессах планирования, характерных для боль-
шинства или всех ситуаций планирования (Фалуди, 1973;
Хили, Мак-Даугалл и Томас, 1982). Так же важно отличать
статические приемы планирования от активных. Статиче-
ские приемы предполагают, что плановики и процесс пла-
нирования не имеют других методов воздействия, кроме
предоставления информации, опыта и анализа для лиц,
принимающих решения. Активные приемы подразумева-
47
ют, что плановики имеют операционную или функцио-
нальную способность воздействия, которая связывает их с
этапами принятия решения и претворения решения в
жизнь. Представляемая здесь концепция активного плани-
рования связана с активными приемами воздействия.
Активные приемы планирования. Такая методология
рассматривает плановика и процесс планирования как ин-
тегральную часть теории планирования. Человек активен и
изобретателен. Поэтому как статические, так и активные
методы планирования включают технические приемы и
методологию адаптации к реальности, но масштаб адапта-
ции, используемой в статических приемах, значительно
больше ограничен, чем в активных интервенциях (Алли-
сон, 1975; Елмор, 1979 — 1980; Мей, 1986).
Позвольте привести пример. По заданию Всемирного
банка автор прибыл в Афганистан для изучения условий
проведения предполагаемого займа для образования. Наша
миссия потратила значительное время на статические ис-
следования. Но после многочисленных и длительных поез-
док по стране, долгих заседаний в Кабуле члены миссии ре-
шили прибегнуть к нашим собственным активным действи-
ям. Сначала наша миссия занималась установлением спо-
собности Афганистана реализовать предполагаемый заем
на развитие технического образования. Одной из основных
наших задач была организация быстрого претворения кре-
дитного соглашения в жизнь. Поэтому члены миссии прове-
ли несколько исследований местных возможностей. Смогут
ли афганцы построить школы? Смогут ли они импортиро-
вать достаточное количество строительных материалов и
оборудования? Смогут ли они привлечь иностранных экс-
пертов, подготовить необходимые преподавательские кад-
ры и привлечь подготовленных студентов?
Закончив эти исследования, плановики вышли за рамки
статического анализа и начали действовать как агенты пе-
ремен. Они сказали министру образования об отсутствии в
стране проектов школ и стандартов. Министерству предло-
жили принять группу экспертов для оказания помощи в
строительстве школ по планируемому контракту о займе.
Миссия действовала неофициально. Мы стремились до-
стичь неофициального соглашения с афганским правитель-
ством, чтобы соглашение о займе благополучно прошло все
инстанции в Вашингтоне и Кабуле. Конечно, полномочия
48
нашей миссии были ограничены, так как нам было разре-
шено только сделать рекомендации по займу администра-
ции в Вашингтоне. Однако мы зашли далеко, убеждая аф-
ганских чиновников считаться с политическими реалиями
займа. В этих переговорах мы взяли на себя обычную роль:
мы должны обратить внимание на трудности выполнения
условий и подготовить рекомендации по технической помо-
щи. Но наша методология планирования включала нашу
интервенцию, которая была выработана на месте для облег-
чения выполнения миссии. Мы вели неофициальные пере-
говоры с соответствующими министрами и указали, что ус-
ловия, которые увидели здесь, неприемлемы для Всемирно-
го банка в Вашингтоне. Например, мы сказали афганцам,
что едва ли они могут ожидать, что президент банка при-
едет на открытие школы, основанной банком, которая не
имеет стекол в окнах. У нас были, по праву или по не праву,
свои идеи, как облегчить заключение соглашения по займу,
и мы смогли убедить афганцев, что банк не пойдет на выде-
ление займа, если будут какие-либо сомнения, что школы
не будут соответствовать стандартам, приемлемым для
банка и международных экспертов. Когда сомнения афган-
цев были рассеяны, мы смогли представить свои рекоменда-
ции в Вашингтоне. Задним числом нас легко обвинить в
том, что мы навязали ненужные стандарты афганскому
правительству. Но суть в том, что мы сделали это и, когда
мы добивались этого, мы действовали как агенты перемен.
Активные приемы выполнения планов включают оказа-
ние технической помощи, подсказывание идей преодоле-
ния стереотипов и создания союзов сторонников, помощь
пониманию проблем и последствий действий, проведению
переговоров с оппонентами и т.д. Эти действия неизбежно
вовлекают плановиков в процесс принятия решений, а в не-
которых случаях и в процесс выполнения решений.
К пониманию эффективных теорий
планирования
В интервью с чиновником большого ранга в од-
ной транспортной фирме автору было сказано: «Я не всегда
доверяю нашим плановикам, особенно когда они становят-
ся на моем пути». Когда автор попросил его выразиться точ-
нее, чиновник ответил прямо: «Было некоторое недопони-
49
4-492
мание их роли и отношении с управленческой командой.
Чувствовалось, что они претендуют на прерогативы управ-
ления».
Планирование — это новая роль, и она рассматривается
по-разному самими плановиками и теми, кто их нанимает.
Как мы увидим более четко на отдельных примерах, кон-
цепция самих плановиков о планировании менялась с тече-
нием времени. В настоящее время очень многие признают,
что планирование редко носит* характер чисто технической
деятельности, лишенной политических и управленческих
аспектов. И недооценка различий между статическими и
активными теориями планирования или различий между
штатной и вспомогательной разовой деятельностью плано-
виков может привести к недопониманию и неразберихе. И
что более важно, это может привести к недостаточному
вниманию к организационным и политическим парамет-
рам обучения планированию и неправильному распределе-
нию времени и бюджетных ресурсов плановиков.
Пока планирование будут определять понятиями непо-
литических процессов или пока работа плановиков будет
оцениваться без учета политической конъюнктуры, эти не-
достатки будут иметь место. Плановики будут выполнять
официальные роли или будут вовлечены в организацион-
ную или политическую деятельность, к которым они не бы-
ли подготовлены в процессе обучения. Более того, у них нет
реальной базы реализации полномочий при участии в та-
кой деятельности.
Лучшее понимание политических аспектов планирова-
ния или управленческих функций плановиков позволило
бы плановикам более решительно выполнять свою роль.
Они не должны преследовать свои цели нецивилизованны-
ми способами или давать повод заподозрить, что они хотят
узурпировать власть Суверена, которому они служат. Пла-
новики должны быть профессионалами, и, как большинст-
во профессионалов, они должны располагать достаточной
властью и проявлять необходимую осмотрительность в
своей деятельности. Когда наша миссия прибыла в Афгани-
стан для изучения возможности предоставления Всемир-
ным банком займа этой стране, нам были предоставлены
полномочия для обсуждения некоторых аспектов займа.
Мы выполняли как штатные, так и вспомогательные функ-
ции. В большинстве случаев планирование предусматрива-
ет этот подход. Как мы увидим из последующих глав, деле-
50
гирование полномочий обычно выходит за рамки проверки
возможности установки стекол в школах. Эффективное
планирование — это управление. Если понятно это, осталь-
ное усвоить уже легче. Эффективное планирование — это
функция управления, при выполнении которой планови-
ков вовлекают в политические акции.
Гл ава II
СУЩНОСТЬ
ЭФФЕКТИВНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
Эффективное планирование — это планирова-
ние, которое способствует переменам, ведущим к прогрес-
су. Многие действия подходят под это определение. Некото-
рые из них — мелкомасштабные и тривиальные, другие —
грандиозные и инноваторские. Когда цели хорошо понятны
и определены, когда каждый знает, как достигать их, когда
есть консенсус о дальнейших действиях, планирование мо-
жет привести к переменам, важным и значительным, но
плановики останутся в тени.
Проблема состоит в том, что плановики могут не знать,
что ситуация, которая кажется простой в техническом от-
ношении, на деле может оказаться сложной в политиче-
ском плане. Например, можно предположить, что планиро-
вание содержания улиц — не более чем обычное, буднич-
ное занятие. Но, если мы детально рассмотрим его, то быс-
тро обнаружим, что содержание улиц — очень запутанное
дело, здесь пересекаются различные бытовые интересы и
политика, а само планирование неизбежно перерастает в
сложную управленческую деятельность.
В силу аналогичных причин существует много ситуа-
ций, когда технические подходы не приносят положитель-
ных результатов. Поскольку мы заинтересованы в органи-
зации планирования, способного избавить плановиков от
занятий обычными, будничными и повторяющимися ме-
роприятиями, то рассмотрим иные ситуации. Для планови-
ков более значимо решение запутанных, порочных про-
блем, когда цели не ясны и пути их достижения просматри-
ваются нечетко. Существует много организаций, полузави-
симых или автономных, которые не намерены коопериро-
ваться друг с другом, а преследуют свои узкие интересы.
Суверен может проявлять слабость или нерешительность,
страдать из-за собственного упрямства или из-за недоста-
52
точной информированности. Короче говоря, ситуация дол-
жна требовать активного вмешательства.
Но с другой стороны, если планирование фактически
носит управленческие функции, то кому служат планови-
ки? Зададим этот вопрос более корректно. Когда мы гово-
рим, что эффективное планирование благотворно, что оно
ведет к переменам, что оно полезно, мы прежде всего дол-
жны ответить на вопрос: для кого? На этот вопрос мы и от-
ветим сейчас, предлагая при этом более точное определе-
ние эффективного планирования.
Но, прежде чем сделать это, мы должны совершить
краткий экскурс в предыдущие разделы. Во-первых, мы
должны подчеркнуть значение знаний и опыта плановиков,
которые позволяют им выполнять свои обязанности. Как
уже отмечалось в предыдущей главе, эффективное плани-
рование имеет свои истоки в идеях. Оно нуждается в сози-
дательных знаниях и использует их. Хорошие проекты воз-
никают из хороших идей, а хорошие идеи нужно придумы-
вать. На центральную позицию выходит такой вид заня-
тий, как обучение. Мы обсудим взаимосвязь обучения и
планирования более подробно в главе V. Здесь же позвольте
просто напомнить, что, когда мы не знаем, как поступать
дальше, нам необходимо получить навыки решения про-
блем. Необходимо не просто учиться, а испытывать новые
подходы, экспериментировать и заниматься инновациями.
Слишком часто плановики считают, что их заставляют на-
ходить ответы, когда их фактически не существует. Как
только мы поймем важность обучения планированию, мы
сможем лучше расходовать необходимые для этого время и
ресурсы.
Мы снова должны подчеркнуть, что эффективное пла-
нирование — это управленческая функция, ее выполнение
возлагает ношу не только на плановиков, но и на менедже-
ров, которым они служат. Суверен должен понимать, что
плановики могут сделать и чего не могут. Плановики долж-
ны понимать, что технический аспект их деятельности ва-
жен, но он не единственный параметр. Как только Суверен
поймет, что плановики должны активно вовлекаться в об-
суждение, создание коалиций и переговоры, что процесс
планирования составляет часть управленческой деятельно-
сти, у него не будет оснований подозревать их в оппозици-
онности. Он поймет необходимость выделять им ресурсы,
необходимые для многих видов деятельности, в которые бу-
53
дут вовлечены плановики. Будут оправданы предоставле-
ние времени и денег для обсуждения, создания коалиций и
разрешения конфликтов. Он найдет пути поощрения своих
плановиков и сможет добиться от них гораздо большего,
чем в случае силового давления или отстранения планови-
ков от процесса преобразования.
Но чтобы сделать это, Суверен должен понимать, ко-
му служат плановики, но, прежде чем он поймет это, это
должны понять те, кто называет себя плановиками. Поэ-
тому давайте обсудим более детально ответственность
плановиков, которые функционируют как эксперты и
как менеджеры — даже если их так официально и не на-
зывают.
Ответственный плановик
Автор утверждает, что плановиков по праву сле-
дует называть менеджерами, способствующими организа-
ционной адаптации к переменам. Они работают с возника-
ющими возможностями и претворяют в жизнь идеи, орга-
низуют широкие исследовательские анализы, действуют
неофициально и заботятся как о процессе планирования,
так и о претворении в жизнь новых идей и подходов.
Если плановиков мы называем новой породой менедже-
ров, возникает вопрос: кому они подотчетны. До тех пор,
пока мы определяем планирование как просто техническую
штатную деятельность — деятельность, во время которой
плановики имеют возможность говорить правду властям
предержащим — очень просто определить, кому плановики
подотчетны. Они подотчетны Суверену и тем, кому они
служат. Например, руководство Американского института
плановиков 1973 года, говоря о социальной ответственно-
сти плановиков, отмечает, что плановик должен «честно,
творчески и эффективно выполнять свои обязанности... в
интересах своих клиентов, а также... в интересах обще-
ственности... и прежде всего в интересах слабо защищен-
ных и обездоленных» (Вахе, 1985, с. 347). В кодексе этиче-
ского и профессионального поведения Американского инс-
титута дипломированных плановиков 1981 года записано:
«Первейшей обязанностью плановика является служение
общественным интересам. Плановик должен прилежно,
творчески, независимо и компетентно выполнять свои обя-
54
занности... в интересах своих клиентов или нанимателей.
Плановик должен приносить пользу своей профессии. Пла-
новик должен осознавать особую ответственность... перед
слабо защищенными лицами и группами» (с. 336). В этом
кодексе обращается внимание на другие обязанности. Не-
обходимо поощрять участие граждан, изучать экологиче-
скую ситуацию, учитывать далеко идущие последствия
нынешних действий. Плановики должны говорить правду
и т.п.
Но, как мы уже видели, плановики — не простые техна-
ри, говорящие правду властям. Они по праву менеджеры.
Поэтому вопрос, кому они подотчетны, сложный. Когда ра-
ботают на одну организацию, то нет сомнений в их ответст-
венности перед Сувереном и коллективом организации.
Однако, поскольку они менеджеры, заботящиеся о буду-
щем, их ответственность и обязанности отличаются от обя-
занностей оперативных менеджеров. Плановики становят-
ся агентами изучения и адаптации в рамках организации.
Их обязанность — обеспечить долгосрочную приспособлен-
ность организации к окружающей действительности. Их
задача — избегать повторения ошибок и использовать по-
являющиеся возможности.
Как мы уже подчеркивали, плановики проявляют зна-
чительную осмотрительность. Их участие в обсуждении,
использование ими стимулов для мотивации риска и нео-
фициальный характер их деятельности выводит их в разряд
лиц, принимающих решения, но уходящих от прямой зави-
симости от результатов. Поэтому они должны четко пони-
мать задачи, которые они решают, особенно когда обсужде-
ние и создание коалиций ведут к действиям, нелегко обра-
тимым.
Когда плановики обслуживают много организаций и от-
дельных лиц — например, в региональном планиро-
вании, — вопросы обязанностей и ответственности ста-
новятся менее четкими, поскольку Суверен не имеет об-
щих официальных полномочий. Суверен нанимает плано-
виков, но он не может контролировать всех. Поэтому пла-
новики проявляют большую осмотрительность. Они выби-
рают направления, организуют коалиции и разрабатывают
план.
Степень свободы действий плановиков меняется от си-
туации к ситуации. Очевидно, что планирование иногда
осуществляется в юридическом или административном
55
контексте, что связано с введением ограничений. Однако во
всех ситуациях планирования возможны неофициальные
действия, и поэтому всегда возможна некоторая свобода
действий. Даже если Суверен дает мандат с четко опреде-
ленными правами, если он жестко контролирует деятель-
ность, плановики все же имеют выбор. Поэтому вопрос
заключается в том, на какой основе они делают этот вы-
бор.
На следующих страницах мы рассмотрим ряд вопросов,
относящихся к этике и ответственности плановиков. Преж-
де всего мы рассмотрим важность развития профессиональ-
ных этических норм. Потом мы рассмотрим участие и сек-
ретность в планировании, а также роль плановиков как пи-
онеров будущего: их ответственность в постепенном фор-
мировании ценностей будущего. Наконец, мы перечислим
обязанности, которые плановики возлагают на себя, когда
становятся менеджерами.
Этический вопрос:
конфиденциальность
Концепция планирования постоянно совершен-
ствуется. Деятельность, которая сначала носила характер
«технической» или «научной», сейчас получила большее
значение и политический смысл (Фишер и Форестер, 1987;
Данн, 1982; Эверсли, 1973; Чековей, 1986). Признание, что
социальные науки, на которых базируются методологии
планирования, имеют значение, не ново. Этому вопросу в
научной литературе уделено много внимания (Дисинг,
1982; Кэллаган и Дженнингз, 1983; Фишер, 1980). Были
вскрыты недостатки чисто рационального подхода к плани-
рованию (Брехени и Купер, 1985; Мейон и Квейц, 1980;
Веббер, 1983) и раскритикованы специфические методоло-
гии (Гус, 1972; Ирвин, Майлз и Эванс, 1979; Шварцман,
Лиров и Кроук, 1982). Многие авторы изучили этику пла-
новиков и обсудили значение кодексов этики (Вахе, 1985;
Бенвенисте, 1984; Эйми, 1984, 1987).
Нам необходимо рассмотреть этику планирования в
другом свете. Если мы признаем планирование как совер-
шенно нормальную управленческую функцию, то совер-
шенно естественно задать главный вопрос: от кого планови-
56
ки получают свободу действий, чтобы пытаться наметить
действия на будущее?
Давайте начнем с некоторых простых предположений.
Давайте заранее согласимся, что плановики преследуют
цели, защищают идеалы, имеют обязательства перед поли-
тическими силами и имеют свои собственные взгляды и ин-
тересы, которые они защищают. Мы принимаем это как са-
мо собой разумеющееся и не смеем давать в этой книге со-
вет плановикам, кому они должны служить. Другими сло-
вами, мы признаем с самого начала, что плановики присту-
пают к работе со своими обязательствами. Некоторые хотят
служить народу. Другие хотят служить Суверену, в то вре-
мя как третьи ставят себя на первое место.
Мы также признаем, что плановики имеют непосредст-
венные отношения с Сувереном, который нанимает их и
может уволить. Более того, их карьера может выиграть, ес-
ли станет известно, что они хорошие плановики, умеющие
составлять реально выполнимые планы, способные прине-
сти выгоды в будущем. Сделав эти допущения, давайте рас-
смотрим некоторые из искушений на их пути.
Какие существуют виды коррупции? Давайте перечис-
лим наиболее очевидные:
— Вместо того чтобы работать на Суверена, выполняя
его задание, плановики работают на третьих лиц. Этим
третьим лицом может быть могущественное и важное заин-
тересованное лицо, которое может много получить или по-
терять, или это может быть идеологическим обязательст-
вом, которое плановики хотят защитить. Например, план
развития составлен так, чтобы сохранять сегрегацию квар-
талов, хотя такой результат идет вразрез с законодательст-
вом.
— Вместо защиты интересов широкой общественности
плановики подпадают под контроль могущественного Су-
верена. Они действуют как его персональный штат и соблю-
дают его интересы. Они помогают ему скрывать ошибки,
легитимизировать его решения и проводить его идеологию.
Мы уже приводили пример в главе I. Министр созывает
плановиков в роскошный кабинет и прямолинейно инст-
руктирует их о предоставлении данных, нужных для леги-
тимизации приобретения оборудования на большую сумму.
Приводим менее очевидные виды коррупции:
— Вместо того чтобы признать, что они не знают, как
решить проблему, плановики, которые заботятся больше о
57
своей карьере, чем о деле, организуют коалиции с исполни-
телями в поддержку подходов, которые почти не имеют
шансов удовлетворить потребности клиентов. На первый
взгляд эти плановики выглядят хорошо: они находят оче-
видные решения проблем, но, как выясняется, без глубокой
проработки. С течением времени все распадается, но пла-
новики уже сошли со сцены. А пока они тратят свое время и
энергию, сотрудничая с исполнителями, угождая им и реа-
лизуя свои любимые проекты.
— Встречаются случаи противоположной направленно-
сти. Вместо того чтобы принять во внимание возможности
исполнителей, плановики изо всех сил стараются заложить
все требования клиентов. План выглядит хорошим, потому
что он отражает все выявленные потребности клиентов. И
опять к тому времени, когда выполнение становится невоз-
можным, плановики уже ушли. А к тому времени они сде-
лали себе имя ярых защитников своих клиентов. Они обна-
дежили клиентов в исполнении их ожиданий, не предоста-
вив каких-либо средств для осуществления.
— Имеет место объединение обоих случаев. Плановики
составляют утопические планы, которые нельзя осущест-
вить. Как мы увидим позже, утопическое планирование мо-
жет быть желательной формой познания. Станет ли это
коррупцией, зависит от обстоятельств. Это будет примером
коррупции, если утопические идеологии разжигают конф-
ликты, не предоставляя средств для их разрешения. Это бу-
дет желательной практикой, если она ведет к познанию и
постепенной переоценке ценностей, что ведет в конечном
счете к переменам.
Как же бороться с этими формами коррупции? Суверен
может не волноваться, потому что он наделен политиче-
ской мудростью и может держать своих плановиков в узде.
А как быть с обычной публикой? Как быть с получающими
доходы? Могут ли они защитить себя? Одним из путей
уменьшения случаев коррупции можно признать требова-
ние гласности. Короче говоря, мы призываем плановиков,
чтобы они понимали, что они делают и кому они действи-
тельно служат. Мы также просим их раскрыть, кому они
служат, когда их собственное обязательство не совпадает с
порученной работой.
58
Почему так мало профессиональной
заботы о гласности?
В отличие от представителей таких профессий,
как юристы или медики, плановики очень долго разрабаты-
вали свой моральный кодекс. Даже когда группы планови-
ков разработали моральные кодексы, они были неясными и
упрощенными (Льюси, 1988). Почему так? Выявлено не-
сколько причин (Вахе, 1985; Эйми, 1984,1987; Бенвенисте,
1984). Внедрить моральный кодекс так же трудно, как ин-
терпретировать мотивы в сложных политических ситуаци-
ях. Возникает также вопрос, кто будет вводить моральный
кодекс и регламентировать профессию. Более существенно,
как указывалось ранее, что непосредственный клиент, а
именно Суверен, не заинтересован в такой регламентации.
В отличие от других профессий, плановиков нанимают
мощные клиенты. Врачи и юристы обслуживают клиентов,
которые часто не могут себя вылечить или защитить. Они
беспомощны, и их легко могут обмануть шарлатаны и не-
добросовестные профессионалы. Но Суверен — мощный и
влиятельный персонаж. Главный администратор, мэр, гла-
ва департамента, президент, городской совет — кто бы ни
нанимал плановиков — обычно имеют широкие полномо-
чия. Суверен разбирается в политике и занимается ею. По-
этому нанятые им плановики представляют для него угрозу
не более, чем любой другой лейтенант в его свите. Если они
продажны, в этом нет ничего неожиданного. Если корруп-
ция приняла широкий размах, Суверен, несомненно, будет
в ней замешан. Поэтому моральный кодекс, предназначен-
ный для защиты непосредственного клиента, не имеет
большого смысла. Нет необходимости предупреждать пла-
новиков, чтобы они верно служили Суверену, поскольку он
знает, как защитить себя, а если он не способен это сделать,
то моральный кодекс не сможет помочь.
А что же делать с заинтересованными лицами? Что де-
лать с широкой общественностью? Суверен может быть за-
щищен, а они? В конце концов, Суверен и его плановики
могут сбить с толку заинтересованных лиц и даже вступить
в заговор против них. Заинтересованные лица и широкая
общественность не имеют такой защиты, как Суверен.
Получающие выгоду от планирования явно не хозяева по-
ложения. Они не нанимают и не увольняют плановиков.
Планирование коварный Суверен всегда может использо-
59
вать в корыстных целях. Например, главный управляющий
может использовать планирование для того, чтобы запу-
тать держателей акций, а городской голова может исполь-
зовать планирование с целью предоставления контрактов и
получения благодарности за содействие в этом.
Как плановики избегают нечестных действий? Как про-
фессия плановиков защищает себя? Какие факторы не дают
этой профессии превратиться в прислужников узких групп,
которые хотели бы манипулировать их деятельностью?
Здесь мы не будем касаться моральных или этических
качеств отдельных плановиков. Как указывалось ранее, мы
должны принять за должное, что большинство плановиков
приходят с определенным набором обязательств и разным
пониманием этических дилемм, с которыми они могут
столкнуться. Мы также не будем уделять много внимания
моральным кодексам, возможно принятым некоторыми
плановиками. Хотя эти кодексы могут выражать желатель-
ные ценности, они, как правило, недостаточно четкие, что-
бы с ними считаться. Вместо этого мы подчеркиваем важ-
ность гласности для сохранения доверия к плановиками.
Другими словами, мы пытаемся показать, как логика про-
цесса планирования заставляет плановиков стремиться к
поведению, выгодному для них.
Профессиональная карьера и доверие. В этой книге
снова и снова мы подчеркиваем важность репутации. Пла-
новики, которые стали нечистоплотными наемниками, ско-
ро станут известны как таковые. Сначала их репутация бу-
дет известна узкому кругу лиц, приближенных к их хозяе-
вам. Однако со временем клиенты и широкая обществен-
ность начнут получать информацию о нечистоплотности
плановиков, которые не могут позволить себе потерять свое
реноме, так как от этого зависит дальнейший успех их
карьеры. Поэтому плановики имеют профессиональный
интерес не поддаваться искушению смошенничать, они бо-
ятся дискредитации.
Гласность и проверка. Как профессия охраняет свои
стандарты? Квалифицированные профессионалы знают,
что их работу оценивают не только хозяева. Когда работа
плановиков обнародована, уже не только хозяева могут
оценить ее. Плановики будут стремиться говорить правду
Суверену или другим, если они знают, что должны будут
60
обнародовать, что они сделали. Секретность оказывает
плохую услугу планированию, она уменьшает возмож-
ность контроля и затрудняет проверку другими профессио-
нальными плановиками, не пошел ли на сделку хозяин за
счет их репутации.
Участие общественности. Гласность и непосредствен-
ное участие общественности способствуют уменьшению
коррупции и поддержанию высоких стандартов поведения.
Участие клиентов часто узаконено и иногда играет роль
сторожевой собаки. Предположим, что конечные клиенты,
на кого работают плановики, заинтересованы в том, чтобы
соблюдались законы. К сожалению, как мы рассмотрим в
этой главе и в других главах книги, существует много ре-
альных ограничений законного участия в планировании и
нельзя полагать, что такое участие способствует сохране-
нию этики. Проверка хозяином, возможно, более важна.
Это опять подсказывает, что гласность заслуживает боль-
шего внимания.
Профессиональные нормы и гласность. Откуда берут-
ся стандарты поведения? Плановики, наверно, имеют раз-
личные взгляды на профессиональную этику. Одна из
причин того, что профессиональные моральные кодексы
расплывчаты, состоит в том, что представители этой про-
фессии не имеют, да и не могут иметь, четкого консенсуса
по всем вопросам. Нормы возникают на основе практиче-
ского применения. Поэтому у плановиков сохраняет раз-
витие тенденция повышения требовательности к профес-
сиональным этическим нормам, чему способствует откры-
тость и возможность общественного обсуждения результа-
тов.
Гласность как средство борьбы с коррупцией. Плани-
рованию грозит коррумпированность, когда задачи плани-
рования извращаются. Плановики, которые явно выража-
ют интересы избранных клиентов, коррумпированы и го-
товы служить интересам узких групп. Может ли гласность
уменьшить коррупцию? Например, все плановики обяза-
ны засвидетельствовать, что они не работают на интересы
узкого круга лиц, или все они обязаны раскрыть источни-
ки своих доходов. Такое обнародование способно сдержать
коррупцию. Кроме того, гласность могла бы, как мини-
61
мум, усилить осознание плановиками своей ответственно-
сти.
Но существуют очевидные пределы допустимости глас-
ности. Планирование — это не круглый аквариум. Ему вре-
ден полный свет. Гласность имеет определенные издержки
(Айзенберг и Уиттен, 1987). Большинству процессов пла-
нирования свойственны специфические особенности. Так,
процесс создания коалиций может не выдержать большой
открытости. Он требует секретности, хотя бы на период вы-
явления мнений и проверки возможностей (Бок, 1983;
Теффт, 1980). Короче говоря, гласность, контроль заказчи-
ка, участие общественности и открытость, с одной стороны,
приносят пользу, а с другой стороны, имеют недостатки.
Секретность и двусмысленность играют в планировании
определенную роль. Поэтому требования практики и инте-
ресы профессии не всегда совпадают. Вот поэтому этика
планирования остается центральной и скользкой темой об-
суждения. Самое большое, о чем мы можем просить, это
большее индивидуальное самосознание. Плановики долж-
ны хорошо сознавать, что они делают. Они должны знать,
когда можно открыть, кому они служат. Их хозяева должны
требовать, чтобы они раскрывали такую информацию,
только когда это способствует дальнейшему продвижению
в работе. Наконец, это вопрос для обсуждения в професси-
ональных организациях и в конечном счете для законодате-
лей.
Моя точка зрения состоит в том, что логика процесса
планирования обязывает плановиков уделять внимание
достоверности. Поскольку признано, что они играют поли-
тическую и управленческую роли, плановики не могут ис-
кать убежище, прикрываясь необходимостью проведения
исследований. Они обязаны прямо отвечать на поставлен-
ные вопросы: почему эта коалиция, а не та? Почему помо-
гают этим клиентам, а не другим? Репутация плановиков
обязывает их иметь дело с вопросами, носящими полити-
ческий характер, что означает, что они должны научиться
открывать то, что они делают, чтобы добиться большей по-
пулярности и успехов. Почему? Потому что нужны веро-
ятно выполнимые планы, чтобы привести в действие эф-
фект множителя и способствовать их выполнению.
62
Участие общественности
Давайте обсудим более подробно значение уча-
стия общественности, потому что оно служит важным фак-
тором успеха в любом процессе планирования. Например,
оно так же важно в корпоративном планировании, как и в
региональном, когда на обслуживаемых клиентов план
оказывает воздействие (Барбер, 1984; Бурк, 1979; Лэнгтон,
1978).
Во-первых, как уже указывалось, участие общественно-
сти часто регламентировано. Со времени внедрения про-
грамм модельных городов и борьбы с бедностью в 1960-х го-
дах участие клиентов и граждан соответствующих регионов
использовалось для наблюдения и контроля. Их участие
также обеспечивает действия механизма демократизации
планирования и обеспечивает право голоса заинтересован-
ным лицам при принятии решений. Более того, этот метод
часто вовлекает общественность в решение задачи и на-
правляет ее энергию на совместные действия (Брудни и Ин-
гланд, 1983; Сасскинд и Эллиот, 1983).
На практике активность участия граждан зависит от
уровня организации заинтересованных лиц. Выражаясь бо-
лее определенно, можно сказать, что большей силой обла-
дает тот, кто лучше организован. Тот, кто плохо организо-
ван, власти не имеет. Властные полномочия зависят от
умудренности участников, времени и энергии, которые они
могут уделить решению задач, их способности достигать
консенсуса и устранять внутренние конфликты (Уилсон,
1966). Но узаконенное участие общественности остается
ахиллесовой пятой планирования.
Формальные и неформальные процессы. Почему уза-
коненное участие общественности признается ахиллесовой
пятой? Потому что планирование не может подменить офи-
циальное управление и действующие политические инсти-
туты. Более того, дилемма планирования состоит в том, что
оно не может быть успешным без некоторого участия обще-
ственности, в то время как не может позволить, чтобы про-
цесс участия заинтересованных лиц доминировал. Узако-
ненное участие — будь то участие заинтересованных лиц в
принятии внутренних решений или участие клиентов и ши-
рокой общественности — очередная попытка восстановить
или улучшить демократические процессы (Пейтман, 1970;
63
Мэнзбридж, 1980; Пауерз и Пауэрз, 1983). В отличие от
этого, как мы увидим из этой книги, планирование скорее
напоминает процесс переговоров. Участие заинтересован-
ных лиц может способствовать переговорам, но иногда пе-
реговорам способствует ограничение числа участников.
Секретность может играть важную роль в успешном пре-
творении плана. Если плану угрожает срыв, участие других
лиц может легко увеличить или уменьшить такую возмож-
ность.
Поэтому планирование полагается на неформальные
процессы. Мы, например, подчеркиваем важность обсужде-
ния, которое служит формой выборочного участия. Ограни-
чение круга лиц связывает различные сообщества и обеспе-
чивает интегрирование отдельных политических и органи-
зационных групп. Но такое ограничение не всегда демокра-
тично в формальном смысле. Ее процедурные правила не-
формальны. Это родственная по структуре группа с высо-
кой избирательностью членства. Она может управляться
автократично или никем не управляться. Успешная коали-
ция гибка и постоянно меняет состав. В своих операциях
она не особенно заботится о демократических ценностях
ради них самих, хотя коалиция может заботиться о дости-
жении демократических целей.
Процессы участия общественности имеют различные
цели и в значительной степени формализованы. Часто они
имеют своей целью защиту прав и привилегий меньшинств
в обществе на основе соблюдения формальных процедур,
разработанных для защиты демократических ценностей.
Суммируя, можно сказать, что узаконенные процессы
участия общественности отличаются от планирования в
следующем:
— Процессы участия имеют тенденцию ограничения
случаев такого вмешательства, хотя каждый имеет право
на участие. Процессы планирования стремятся быть изби-
рательными. Их цель — найти идеи, обыграть их и претво-
рить в жизнь. Необязательно каждому участвовать в этих
процессах, да это фактически невозможно.
— Процессы участия имеют тенденцию проходить мед-
ленно и тяжело. Процессы планирования требуют гибкости
и скорости.
— Процессы участия часто формальны и рутинны. Про-
цессы планирования стремятся быть неформальными и
иметь дело с возникающими идеями и подходами.
64
— Процессы участия приобретают свою законность из
самих процессов. Участие общественности в официальных
процессах принятия решений легитимизирует решения,
какими бы ни были результаты. В отличие от этого плани-
рование получает признание в результате реальной выпол-
нимости. Его законность возникает не из процесса как та-
кового, а из веры, что этот процесс будет плодотворно воп-
лощен. Другими словами, здесь имеет значение как про-
цесс, так и полученные результаты.
Эти различия объясняют, почему узаконенное участие
общественности остается ахиллесовой пятой планирова-
ния. Эффективное планирование не всегда требует фор-
мального участия. Совсем необязательно, чтобы каждый
член общества голосовал по какому-то вопросу, если до-
стигнутый компромисс удовлетворяет все заинтересован-
ные стороны. Но участие необходимо, если не удается раз-
решить конфликт и достичь удовлетворительного компро-
мисса.
Плановики избегают формального участия обществен-
ности по следующим причинам:
— Схемы участия требуют времени и ресурсов. Слож-
ную задачу учета многосторонних интересов большого ко-
личества заинтересованных лиц нелегко разрешить на от-
крытом демократическом форуме.
— Схемы участия предъявляют слишком большие тре-
бования к участникам. Клиенты и лица, получающие выго-
ды, не всегда достаточно информированы и способны ре-
шать вопросы.
— Схемы участия требуют полной открытости и гласно-
сти. Как мы видим, это не всегда желательно или возможно,
хотя бы потому, что ведет к затяжным конфликтам, или по-
тому, что мобилизует оппозицию групп со специфически-
ми интересами. В любом случае это может привести к срыву
плана.
— Плановики не обучены управлению участвующими в
обсуждении. Они не хотят терять тот небольшой авторитет,
который им удалось завоевать, и они боятся, что пострадает
их профессиональная автономия.
Следовательно, имеется тенденция к ограничению фор-
мального участия в планировании. Когда участие обще-
ственности узаконено, последствия не всегда благотворны.
65
5-492
Почему так получается? Процессы участия необхоимы, ес-
ли отсутствуют хорошие идеи, если не вовлечены все точки
зрения и требования, если нельзя решить конфликты и до-
стичь компромисса в результате неофициальных перегово-
ров. Но слишком часто плановики неспособны собирать не-
обходимые форумы для разрешения конфликтов. Они так-
же неспособны выявить и учесть потребности и интересы
всех заинтересованных групп. В таких случаях планирова-
ние отходит на второй план. Оно не затрагивает интересов
тех, на кого оно работает. Обсуждение не приносит удов-
летворительных результатов. Если не будет процессов уча-
стия общественности, то процесс планирования может быть
сорван, когда те, кого плановики должны обсуждать, обна-
ружат дефекты плана и станут в оппозицию.
Секретность и мистификация. Желательна ли секрет-
ность? Автор книги утверждает, что желательна. Мы даем
описание элит, обучавшихся методологиям планирования,
которые участвуют избирательно в структурах для созда-
ниях коалиций. Этих коалиций достаточно для поддержа-
ния общей уверенности, что план будет выполнен. Плано-
вики должны управлять ситуацией, чтобы обеспечить осу-
ществление изменений. Когда они стремятся завоевать до-
верие, они также стараются создавать коалиции, а, как мы
увидим, создание коалиций — сложный процесс. Поэтому
секретность нужна, пока коалиция находится на стадии
формирования. Однако, когда переговоры завершены, на-
ступает время для обнародования плана. Но даже в это вре-
мя допустима секретность: чтобы избежать срыва плана,
плановики открывают не все. В этом заключается логика
процесса планирования, которую мы рассмотрим позже. А
сейчас мы хотим спросить, этичен ли такой взгляд на пла-
нирование или это только мистификация?
Автор считает, что «мистификация» для этого не совсем
верный термин. Планирование — это новый процесс, кото-
рый не основывается на мистификации. Плановики не ма-
нипулируют скрытыми рычагами власти. Фактически
единственным источником власти служит их разум и опыт.
Процесс изобретения будущего не может быть открытым и
демонстративным, потому что он непредвиденный, созида-
тельный и основан на выработке новых идей и использова-
нии новых возможностей.
Процесс планирования, описанный в этой книге, не ли-
66
шен открытости. Фактически он открытый и по возможно-
сти доступный для участия. Но созидательные действия в
значительной степени зависят от личных качеств. Они не
возникают спонтанно. Управление переменами начинается
с пробных неформальных действий. Оно ведется полускрыт-
но, до поры неизвестен результат, хотя идеи циркулируют.
Любой человек в толпе может иметь ценные идеи. Элита су-
ществует постоянно, но каждый может присоединиться. Эф-
фективное планирование состоит из формулирования идей
и осуществления задуманного. Это творческий акт и време-
нами скрытый от глаз обывателя процесс созидания. Но, как
только соглашения достигнуты, план начинают осуществ-
лять. Если дело идет успешно, секреты открываются.
Поэтому можно сказать, что плановики не должны бо-
яться использовать секретность, когда это необходимо. И
они не должны беспокоиться, что не проконсультировались
с каждым или наступили кому-то на мозоль. Этическое по-
ведение важно, но мы также должны помнить старую по-
словицу, что «нельзя сделать омлет, не разбив нескольких
яиц». Если планирование хочет быть творческим, оно не
должно стремиться угодить каждому. Но оно должно удов-
летворить достаточно большое количество людей, если пла-
новики хотят добиться успеха.
Утопическое планирование
Утопическое планирование заключается в изо-
бретении представлений о будущем, которые пока не вы-
глядят убедительными. Например, мы составляем план ми-
ра, где нет войн. Мы можем страстно стремиться к такому
будущему, но конкретный мирный план маловероятен для
выполнения сейчас, а может быть, не будет осуществлен
никогда. Если план нереален, он не содействует формиро-
ванию представлений о будущем. Вы и я будем продолжать
верить, что вражда и конфликты не исчезнут и что война —
какая-то форма войны — неизбежна. Мы не воспринимаем
другое видение будущего. Идея запущена, но поддержива-
ющая ее коалиция явно недостаточна, чтобы воздейство-
вать на наши убеждения. Множитель не активизировался.
Утопическое видение остается мечтой, недостижимой воз-
можностью, но несколько шагов (а может быть, и ни одно-
го) сделаны для ее воплощения.
67
Утопические планы не уменьшают неопределенности
будущего, но они выполняют важные функции.
Утопические планы как символы желательных резуль-
татов. Утопические планы дают описания идеалов и симво-
лов желаемых результатов, которые в настоящий момент
недостижимы. Они могут представлять идеалы и символы
меньшинства, совершенно неизвестные широким кругам
общественности, или широко распространенные пожела-
ния, которые до сих пор не были выражены четко и понят-
но. Одна из функций утопического планирования состоит в
описании и раскрытии символов и ценностей как меньшин-
ства, так и большинства населения в политике. Такие пла-
ны служат для определения позиций, выражения ценно-
стей и прогнозирования возможных, хотя и неосуществи-
мых, сценариев развития будущего.
Утопические планы как творческие упражнения. У
утопических планов существует разрыв с реальностью.
Они заставляют нас думать более творчески о желаемом.
Мы больше не ограничены установленными факторами.
Эти планы не обязательно должны быть с постепенным на-
растанием изменений, поскольку проблемы адаптации и
взаимного согласования зачастую просто игнорируют. Мы
можем прыгнуть вперед в пространстве и во времени, пы-
таемся атаковать проблемы с совершенно неординарных
позиций. Мы здесь не ограничены обычными условностя-
ми. Прыжок вперед позволяет нам концептуализировать
желаемое будущее, оглянуться назад, чтобы оценить ха-
рактеристики и масштабность изменений, которые долж-
ны произойти.
Утопические планы как упражнения в изучении и со-
вершенствовании социальных условий жизни. Утопиче-
ские планы способствуют изучению и совершенствованию
процесса общественного развития. Что утопично в данный
момент истории, может стать реальностью в более позднее
время. Социальные подвижки возникают из утопических
видений. Эти видения постепенно воспринимаются, когда
их начинают осваивать на практике. Конечно, не все уто-
пии перерастают в реальности. Но справедливо и другое:
реальным свершениям почти всегда предшествуют уто-
пии.
68
Утопические планы как результат использования
стратегии отступления. Когда плановики сталкиваются с
неразрешимыми конфликтами, утопическое планирование
служит для использования стратегии отступления с целью
заблаговременной подготовки основы для наступления в
будущем (см. главу IX). Утопический план привлекателен,
потому что символизирует то, что нужно, но пока недости-
жимо. Как таковой он способствует поиску новых решений.
Следует уделять время проведению экспериментов и по-
иску новых подходов, которые в конечном счете позволят
нам подойти ближе к решению существующих проблем.
Утопические планы как тесты возможностей. Ни Суве-
рен, ни его плановики не знают точно, как далеко можно
зайти, какие шаги можно предпринять и какие явно нере-
альны. Утопические планы можно признать тестами на ус-
тановление возможных путей поиска. Они заставляют нас
отойти от наших обычных представлений и сложившихся
ограничений деятельности. Если план утопичен, ничего не
произойдет, а если нет, то Суверен и его плановики могут
осознать, что настало время больших свершений, что мож-
но использовать новые возможности. Мы не сможем совер-
шить смелых поступков, если заранее запретим себе думать
о них.
В начале этой книги мы определили эффективное пла-
нирование как планирование, приносящее значительные
изменения. Но эффективное планирование не может изме-
ряться только мерками быстрой реализации. Если мы будем
определять эффективное планирование как метод вопло-
щения идей в жизнь, то под угрозой отклонения будут крат-
косрочные и неординарные предложения. Более того, поня-
тие «эффективное планирование» должно включать в себя
возможность плановиков идти на риск, а это значит, что
они вправе предлагать и то, что кажется недостижимым.
Идти на риск означает, что не все планы могут привести и
приводят к изменениям. Бюрократические плановики идут
хорошо проторенными путями, они используют безопасные
рутинные процедуры, они защищают свои тылы и не нано-
сят смелых ударов, боясь, что волны, которые они подни-
мут, могут поглотить их. Они могли бы быть эффективны-
ми плановиками, но они недостаточно рискуют и не полу-
чают значительных результатов.
Честолюбивые плановики обычно стремятся предпри-
69
нимать смелые шаги, если они достаточно уверены, что их
план имеет хорошие шансы на претворение в жизнь. И если
среди плановиков есть люди с идеями, они, несомненно, бу-
дут до некоторой степени утопическими плановиками. Они
поглощены процессом планирования и создают структуры
и коалиции. Они идут на риск, время от времени терпят не-
удачи, потому что они пересматривают существующие
ценности. У них есть имидж, который целиком занимает их
и определяет выбор того, что важно для них. Их трудно на-
звать чистыми утопистами, скорее они реалисты и прагма-
тики. Стремление к утопии проявляется, когда они пред-
принимают шаги для соединения фантастического и реаль-
ного. Для них эффективное планирование состоит в дости-
жении глобальных изменений. Они не спешат, так как они
знают, что важные свершения не происходят за ночь.
Выводы
Если планирование — управленческая роль, ка-
ковы же обязанности плановиков?
Ответственность за доверие к профессии. На планови-
ках лежит ответственность за сохранение доверия к своей
профессии. Это доверие зависит отчасти от профессиональ-
ной способности соблюдать стандарты деятельности. Ко-
нечно, это должны бы выполнять профессиональные орга-
низации, и некоторые фактически начали организовывать
такие фирмы. Городские и региональные плановики имеют
самый большой стаж деятельности в этом направлении:
первое постановление городского совета Нью-Йорка о зо-
нировании было принято в 1916 г. Недавно созданный Со-
вет аккредитования планирования Ассоциации коллеги-
альных школ планирования и Американский институт дип-
ломированных плановиков продемонстрировал заботу о
профессиональных интересах (Бернс и Проспери, 1987).
Однако политические аналитики организуются намного
медленнее.
Но, как указывает Мельтснер (1979), ни плановики, ни
политические аналитики не способны заняться обсуждени-
ем, а тем более достичь соглашения о минимальной стан-
дартизации деятельности. Доверие к профессии зависит от
ее способности защищать себя от коррупции. Поскольку ре-
70
ализация организованных и коллективных подходов имеет
слабую перспективу и эффективность, значительную долю
ответственности за профессиональный престиж продолжа-
ют нести отдельные плановики.
Ответственность за осознание своей роли. Плановики
никогда не согласятся, что они выполняют чисто техниче-
скую функцию. Как мы видим, плановики оказываются в
самых различных ситуациях. Временами они могут играть
чисто техническую роль, хотя в большинстве случаев дей-
ствуют как менеджеры.
Но все же плановики пока еще не полностью осознали
свое значение. Например, изучение критериев, важных для
практикующих плановиков, показывает, что большинство
из них занято в основном техническими аспектами реше-
ния проблемы (Форкенброк, 1987). Когда плановиков спро-
сили, какие непрофессиональные навыки и знания для них
очень важны, они назвали написание отчетов, научные ис-
следования, анализ данных, способность получать свежую
информацию, умение работать на компьютерах, знакомст-
во с экономическими методами и умение взаимодейство-
вать с основными внешними источниками информации.
Они упомянули управленческие навыки только для того,
чтобы подчеркнуть искусство управления программой,
включая знакомство с методами контроля, такими, как
программа оценки и обзора методов и критических поисков
путей. Это наглядно показывает, что плановики еще не
осознали и не хотят обсуждать управленческие и политиче-
ские аспекты своей работы.
К сожалению, стремление реализовать идеалы аполи-
тичной политики очень вредит профессии. Мы знаем, что
плановики неохотно признают наличие политических ас-
пектов в своей деятельности. Эмпирические рассуждения
автора в следующей главе показывают это довольно четко.
Но они пока не осознают заложенного потенциала, вклю-
чая полученное ими образование и освоенные методы рабо-
ты. А если и осознают, то смущены и не уверены, что насту-
пила пора обсуждать этот вопрос. Можно было бы предпо-
ложить, что плановики поддерживают реализацию других
управленческих функций. Например, они способны уста-
навливать хорошие межличностные связи, способны вести
переговоры или оценивать политические реальности. Но
профессия в целом пока не принимает и не признает своей
71
особой значимости. Поэтому задачей каждого отдельного
плановика остается обсуждение этого вопроса в своих про-
фессиональных организациях.
Ответственность за связь между ветвями профессии. В
книге рассмотрены по крайней мере три ветви профессии:
планирование в общественном секторе (включая городское
и региональное планирование и широкое разнообразие сис-
темного планирования, в том числе в сфере образования),
политический анализ, широко распространенный по круп-
ным сферам, и корпоративное стратегическое планирова-
ние, подразделяемое по объектам и методам.
Очевидно, что существуют важные исторические, инс-
титуционные и организационные различия между этими
тремя ветвями профессии, но есть и важные сходства. Пла-
новики и политические аналитики имеют дело с будущим,
используют одинаковые методологии, имеют влияние и
участвуют в процессах претворения в жизнь.
Несмотря на эти сходства, представители трех основных
ветвей профессии слабо контактируют друг с другом. Каж-
дая имеет свои профессиональные организации, свою ис-
следовательскую литературу и профессиональные журна-
лы. Перекрестное проникновение бывает, но встречается
редко. И опять, именно техническое определение роли пла-
нирования ведет к обособлению профессии. На то, что пла-
нирование и политический анализ входят в сферу управ-
ленченской деятельности во всех секторах — обществен-
ном, коммерческом и некоммерческом, — обращают мало
внимания. Однако очевидно, что существуют схожие воп-
росы и методики и что более тесное сотрудничество было бы
благотворно. Но такое сотрудничество должны иницииро-
вать конкретные люди. Ответственные плановики должны
стремиться к встречам со своими коллегами.
Ответственность за надежность. Как менеджеры пла-
новики несут ответственность за надежность. Это отличает
их от других менеджеров. Корпоративный плановик несет
ответственность за выживание своей фирмы. Плановик по
использованию земельных ресурсов несет ответственность
за обслуживаемые организации и ресурсы. Для этого суще-
ствуют этические и прагматические причины. Этические
причины могут быть более очевидными, но прагматические
не менее важны.
72
Забота о действенности служит важным основанием для
создания коалиций. Забота о действенности отличает пла-
новиков от линейных менеджеров и составляет содержание
их повседневной деятельности. Поэтому деятельность пла-
новиков обеспечивает законность и необходимые стимулы
для создания структур и участия в долгосрочных изменени-
ях. Ответственный плановик не может игнорировать долго-
срочную перспективу, если он хочет достичь эффективно-
сти в своей деятельности.
Ответственность за использование неформальных
процессов. Плановики поддерживают неформальные про-
цессы в рамках официальных организаций. Они ведут учет
возникающих идей и используют как официальные, так и
неофициальные каналы связи. Постоянная опора на неофи-
циальные каналы отличает их от других линейных менед-
жеров.
Некоторые плановики могут поддаться искушению най-
ти убежище в рутинных процедурах и бумажной работе. Но
эффективные плановики не могут полагаться только на ру-
тину. Ответственные плановики должны создавать струк-
туры, вести переговоры и достигать консенсуса. Поэтому
они должны приобретать опыт в этих делах.
Ответственность за возникающие интересы и потреб-
ности. Эффективное планирование — это разработка пла-
нов или политики, которые действенны. Ответственные
плановики заботятся об интересах и потребностях тех, на
кого план будет оказывать влияние. Однако, как мы только
что видели, существуют реальные ограничения официаль-
ного участия в планировании. Мы подчеркивали, что офи-
циальное участие наиболее уязвимо в планировании, что
оно зачастую неэффективно, потому что требует времени и
ресурсов и потому что не всегда гарантирует, что появятся
хорошие идеи и что буду! защищены демократические
принципы. Поэтому мы подчеркиваем важность неофици-
ального обсуждения для расширения участия и защиты
творчества. Короче говоря, эффективное планирование ис-
пользует неформальные процессы, базирующиеся на изби-
рательном обсуждении.
Но если официальное участие не всегда бывает полез-
ным, оно не уменьшает ответственности плановиков за со-
блюдение интересов своих клиентов и общественности. Оно
73
также не уменьшает их ответственности за гласность. Об-
щественность имеет право знать, что они делают, кому они
служат и как их планы или политика воздействуют на бу-
дущее. В конечном счете профессия не может позволить,
чтобы ее носителей заклеймили как привилегированную
элиту. Профессия также не может допустить таких крити-
ческих замечаний, какие позволил себе студент, изучаю-
щий основы планирования британских городов: «Огромные
изменения, которые мы будем переживать по крайней мере
в текущем столетии, сделанные небольшой группой плано-
виков и несколькими советниками, были приняты безро-
потно населением этих городов» (Глэдстоун, 1976, с. 118).
Как и менеджеры, плановики должны освоить искусство
управления сверху донизу и снизу доверху. Эффективное
планирование — это искусство создания консенсуса о буду-
щем — консенсуса, который бывает полезным, потому что,
если план будет претворен в жизнь, он дает желаемые дли-
тельные и даже гармоничные результаты.
Гл ава III
ШЕСТЬ ТЕОРИЙ
ПЛАНИРОВАНИЯ:
МИФЫ И ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ
Позвольте мне повторить еще раз: планирова-
ние — сравнительно новый вид деятельности. Профессии
плановиков и аналитиков принадлежат к сравнительно мо-
лодым. Новые профессии возникают из потребностей, их
появление сопровождают новые теории или мифы для объ-
яснения и оправдания, а также для разъяснения того, что
делают новые действующие лица в отличие от того, что де-
лают другие. Эти теории могут быть нормативными в том
смысле, что они определяют, каким должно быть планиро-
вание, или они появляются как результат тщательного ана-
лиза поведения плановиков. В этом случае теории могут
быть полезными для понимания того, почему практика от-
личается от требований нормативных актов.
Появление новых профессий позволяет приобретать но-
вый опыт. По мере приобретения опыта теории переделы-
вают, чтобы они лучше соответствовали требованиям дей-
ствительности. Таким образом, идеи планирования разви-
ваются со временем. На следующих нескольких страницах
автор намерен дать краткий обзор некоторых принципи-
альных теорий планирования последних десятилетий. При
этом есть необходимость решить двойную задачу:
Во-первых, объяснить, почему некоторые предположе-
ния доминируют в нашем мышлении о планировании. На-
пример, большинство современных законодательных актов
признает желательным всеобъемлющее планирование. Но,
как мы подробнее рассмотрим ниже, степень масштабности
плана зависит от взаимопереплетения технических и поли-
тических факторов и от того, как они влияют на убедитель-
ность выполнимости плана. Следовательно, даже если все-
объемлющее планирование можно признать мифом, то ми-
фом, приносящим пользу.
Во-вторых, обсудить идею о том, что плановики — это
менеджеры с ограниченным, но реальным участием на
предварительных этапах принятия решений и выполнения
75
планов в общем контексте обсуждения теории планирова-
ния.
Мы остановимся на шести основных теориях:
1) всеобъемлющий рациональный подход;
2) протекционное планирование;
3) аполитичная политика;
4) критическая теория планирования;
5) стратегическое планирование;
6) инкрементализм.
Все эти теории планирования по различным причинам
отличаются друг от друга. Мы ставим своей целью показать
здесь, как эти теории возникли, чем они отличаются друг от
друга и почему они продолжают служить поддержанию ми-
фа о роли и месте планирования.
1. Всеобъемлющий рациональный
подход
Всеобъемлющий рациональный подход, домини-
ровавший в ранний период возникновения планирования,
как и идеи (Альтшулер, 1965; Уотерстон, 1965), состоит из
ряда процедур, при помощи которых плановик уточняет за-
дачи, проводит системный анализ с целью выработки ряда
политических альтернатив, устанавливает критерии для
выбора оптимальной версии из этих альтернатив, а когда
выбор сделан и начато осуществление, анализирует ре-
зультаты.
Это определение подразумевает системный взгляд и си-
стемный подход: плановик уточняет стоящие задачи и за-
тем проводит всесторонний анализ альтернатив. Этот ана-
лиз должен быть всеобъемлющим, рациональным, так как
все элементы системы должны способствовать выполнению
поставленных задач. Если аналитик способен определить
систему и смог осмыслить отношения между компонентами
системы, у него есть возможность выбрать наилучшие ва-
рианты решений для достижения поставленных целей.
Типичный всеобъемлющий план. Несколько лет назад
работала группа Всемирного банка. Она занималась долго-
срочным изучением будущих потребностей в электроэнер-
гии на центральном мексиканском плато, где расположен
Мехико. Это был проект оказания технической помощи
76
правительству Мексики в разработке регионального плана
расширения производства, передачи и распределения элек-
троэнергии в стране. На момент проведения работ электро-
энергию в Мексику поставляли несколько иностранных
компаний и Федеральная энергетическая комиссия мекси-
канского правительства. Одной из иностранных компаний,
оперировавших на центральном плато, была компания
«Мексикан лайт энд пауэр компани» («Мекслайт»). «Мекс-
лайт» владела гидроэлекторстанциями в штате Пуэбла и
другими гидро- и теплоэлектростанциями. Федеральная
энергетическая комиссия продавала часть производимой
электроэнергии компании «Мекслайт» для распределения
на центральном плато. В этом районе действовали также
мелкие частные системы. Другие иностранные компании,
такие, как «Американ форин пауэр», действовали в других
районах страны.
Политический конфликт возник вследствие того, что
выработку электроэнергии производили в основном компа-
нии с иностранным капиталом. Правительство национали-
зировало некоторые иностранные нефтяные компании в
конце тридцатых годов. В послевоенный период экономи-
ческий рост усилил голоса, требующие национализировать
или поставить иностранные электрокомпании под полный
правительственный контроль. Поэтому правительство, как
регулятор производства энергии, отказало компании
«Мекслайт» в настойчивых просьбах разрешить увеличе-
ние производства энергии. Этим оно хотело замедлить рас-
ширение частных компаний и в то же время сдержать повы-
шение платы за электричество. Компания в свою очередь
доказывала, что ей необходимо увеличить производство,
чтобы выплатить дивиденды держателям акции, достаточ-
ные для привлечения нового капитала и получения ино-
странных займов для расширения электросети. Компания
не могла без развития удовлетворять растущие потребности
в электроэнергии, которые возрастали вдвое каждые десять
лет. Но правительство стояло на своем.
Предпринятое группой изучение было первым широко-
масштабным исследованием потребности в электроэнергии
на центральном плато. Всемирный банк направил хорошо
известного международного эксперта — знаменитого анг-
лийского специалиста по электроэнергетическим систе-
мам — чтобы обеспечить беспристрастность исследования.
По мнению компании «Мекслайт», исследование должно
77
было показать, что развитие экономики Мексики, особенно
вокруг центрального плато страны, потребует постоянного
развития энергетической системы в последующие двадцать
лет. Исследование должно было окончательно подтвердить,
что рост потребностей приведет к необходимости значи-
тельных инвестиций в производство, передачу и распреде-
ление энергии. Это могло убедить мексиканское правитель-
ство не национализировать компанию «Мекслайт» в то вре-
мя, когда компания нуждается в свежих вливаниях ино-
странного капитала и новых займах. Исследование могло
привести к одному из двух вариантов: или компания «Мекс-
лайт» получает разрешение на увеличение производства
для привлечения новых капиталов и займов, или над мек-
сиканской экономикой нависает угроза спада, потому что
ни компания, ни правительство не смогут удовлетворить
возрастающие потребности в энергии.
Задача группы была чисто технической. Всемирный
банк заботился о поддержании и ускорении роста мекси-
канской экономики и надеялся, что проводимое исследова-
ние создаст базу для дальнейших усилий. Члены группы
знали, что мексиканская статистика в то время точностью
не отличалась, но они верили, что смогут составить доволь-
но верные прогнозы о потребностях в электроэнергии в бу-
дущем. Они располагали сравнительно достоверными тех-
ническими параметрами электрических систем и достаточ-
ными демографическими и экономическими данными, что-
бы сделать прогнозы на будущее. Помогало знание явного
постоянства мировых потребностей в электричестве, при-
рост составлял примерно семь процентов в год, возрастая в
два раза каждые десять лет. Воодушевляла также грандиоз-
ность предприятия. Группа считала, что прогнозы будут
иметь влияние, потому что она смогла впервые исследовать
всю взаимосвязанную энергосистему, обслуживающую
данный регион. При этом они сумели получить от каждой
компании информацию, ранее никому не предоставляе-
мую, и свести ее вместе.
Последующие события подтвердили эти ожидания.
Мексиканское правительство получило отчет, изучило его
и начало действовать. Но оно не увеличило квоту производ-
ства энергии компании «Мекслайт». Естественно, исследо-
вания имели последствия, и последующие события показа-
ли, что надежд компании они не оправдали. Правительство
поняло, что не может позволить компании находиться в со-
78
стоянии застоя. Федеральная энергетическая комиссия не
смогла бы удовлетворить энергетические потребности,
ожидаемые в будущем, даже если бы она расширила свои
производственные мощности. Попав в тиски между требо-
ваниями взять в собственность компанию и очевидной не-
обходимостью расширить энергосистему, правительство
выбрало такой путь решения проблемы: оно сохранило про-
изводство электроэнергии на прежнем уровне и, когда цена
на акции компании «Мекслайт» упала, правительство при-
обрело контрольный пакет акций и стало владельцем ком-
пании. Группа показала себя хорошим коллективом техни-
ческих специалистов и представила всеобъемлющий выбор
путей решения проблемы. Но мексиканское правительство
среагировало так, что даже члены группы были удивле-
ны — они ожидали, что правительство позволит компании
расширить производство энергии. Но как технические пла-
новики они не уделили должного внимания политическим
аспектам проблемы. Не то чтобы они сузили стоящую перед
ними задачу, но, работая на Всемирный банк, они не сочли
нужным вмешиваться во внутреннюю политику Мексики.
Всеобъемлемость была необходима для демонстрации
достоверности результатов исследования, поскольку она
давала возможность информировать как компанию «Мекс-
лайт», так и Федеральную энергетическую комиссию, что
их данные и оценки о возможностях выработки и передачи
электроэнергии были полностью учтены в проведенном ис-
следовании. С этой точки зрения данный анализ превосхо-
дил по качеству исследования, проведенные ранее раздель-
но Федеральной комиссией и компанией. Более того, груп-
па расширила временные рамки прогнозов далеко за пре-
делы предыдущих исследований. Это дало свои преимуще-
ства, потому что временной охват нового исследования
включал периоды, когда о расширении системы не было и
разговоров. Это позволило прогнозировать стремительный
рост инвестиций, сопровождающий дополнительное рас-
ширение производства электроэнергии.
Результатом исследований стали большие изменения в
системе обеспечения страны электроэнергией. Хотя члены
группы считали свои исследования всеобъемлющими, их
следует считать только «частично всеобъемлющими».
Группа не приняла во внимание жестокую действитель-
ность. Она определила проблему своим собственным мето-
дом и полностью игнорировала политические аспекты. По-
79
этому результат исследований был не таким, каким его
ожидали увидеть некоторые участники, что вызвало неко-
торое удивление. Это был первый урок по внедрению все-
объемлющего планирования. План никогда не может быть
действительно всеобъемлющим, даже если мы хотим того,
потому что действительность всегда бывает сложнее. В ре-
зультате этого планирование содержит ошибки, и они ил-
люстрируют, что слишком большого доверия миф о плани-
рованияи не заслуживает.
Польза всеобъемлющего характера подхода. Обычно
такой подход к решению проблемы обеспечивает планови-
кам необходимую обоснованность того, что они предлагают
хороший совет. Для этого существует несколько причин:
Во-первых, всеобъемлющий характер обеспечивает га-
рантию системного анализа, дающего намного больше ин-
формации, чем дало бы изучение вопроса по частям. На-
пример, в национальном планировании экономики всеобъ-
емлющий характер подхода можно считать «концептуаль-
но преобладающим» над частичным планированием
(Уотерстон, 1865, с. 66), потому что он позволяет приме-
нять макроэкономические модели, дающие гораздо больше
информации, чем в других случаях. Можно получить ком-
плексные оценки уровней сбережений, инвестиций, импор-
та, экспорта и других экономических переменных, необхо-
димых для расчета требуемого темпа роста доходов на душу
населения.
Во-вторых, всеобъемлющий характер подхода позволя-
ет получить информацию от заинтересованных сторон, ко-
торые в другом случае отказывают в ее предоставлении.
Всеобъемлющий подход дает плановикам полномочия по-
лучать информацию о деятельности многих агентств, уста-
навливающих охрану своих секретов. Поэтому исследова-
тельская группа имела доступ к данным компании «Мекс-
лайт» и Федеральной энергетической комиссии, которые
ранее были недоступны. В результате аргументы группы
были новыми, и к ним проявили интерес как эти организа-
ции, так и другие. При всеобъемлющем подходе плановики
получают право искать и добывать данные, что дает им до-
ступ к информации, которую они используют для оказания
влияния при принятии решений.
В-третьих, такой подход позволяет принимать во вни-
мание вопросы, относящиеся ко всей системе. Поэтому он
80
больше связан с интересами значительной части населе-
ния, чем с узкими местными интересами. Например, тот,
кто входил в группу Всемирного банка, чувствовал, что он
служит интересам широкой общественности, потому что
для них было ясно, что нехватка электроэнергии неизбежно
замедлит экономический рост и это снизит жизненный уро-
вень мексиканского народа.
Всеобъемлющий характер подхода импонирует моло-
дым плановикам, желающим показать себя на сложной
политической арене. Почему кто-то должен слушать пла-
новиков? Один из доводов в их пользу — они проводники
рационального: «В некотором смысле планирование про-
граммы и бюджета (организационный метод планирова-
ния, ставший очень модным в конце 1960-х) можно рас-
сматривать как допущение к процессу принятия решения
новой группы участников, которых за неимением лучшего
термина следует назвать добровольными адвокатами эф-
фективности. На каждом уровне процесса принятия реше-
ния эти участники становятся поборниками эффективно-
сти и повышения производительности, которые они счита-
ют главными критериями в принятии решений» (Шульце,
1968, с. 101).
Но одной рациональности еще недостаточно. В конце
концов Суверен не наделен качествами иррационального
субъекта, и, если у него нет времени организовать проведе-
ние детального исследования, его проводят полномочные
представители, знающие свои агентства и департаменты
как свои пять пальцев. Поэтому чтобы завоевать положе-
ние, плановикам нужно иметь не только опыт. Вот здесь и
выручает их всеобьемлемость. Как указывает Сарфатти
Ларсен, при детальном анализе появления профессий вид-
но, что основным инструментом профессиональных успе-
хов признают опыт, значение которого нельзя принижать.
Все это направлено на получение социальной значимости и
достаточного престижа профессии, чтобы позволить ее
представителям «добиться авторитета и уважения» (Сар-
фатти Ларсен, 1977, с. 180). Всеобьемлемость обеспечивает
такие условия молодой профессии плановиков.
Недостатки всеобъемлющего подхода. Претензии на
всеобъемлющий опыт могут нанести ущерб. Отделяя себя
от тех, кто руководит или работает на месте, плановики мо-
гут оторваться от практической действительности. Напри-
81
6-492
мер, в те дни, когда всеобъемлющий подход доминировал в
сфере образования, большинство плановиков в этой сфере
считали себя крупными экономистами и были невысокого
мнения о других работниках образования и политиках. Не-
сколько лет назад на одном семинаре ведущий плановик в
сфере образования, приверженец всеобъемлющего подхода
утверждал, что «основным препятствием осуществления
планирования в образовании является политический фак-
тор» (Бенвенисте, 1965, с. ПО). Он утверждал, что в сфере
образования работает слишком много оторванных от дел
политиков, которые заботятся только о собственном пре-
стиже и краткосрочных интересах. Плановиков, которые
могли бы противодействовать их влиянию, не хватает. Он
считал, что плановики должны иметь больше влияния. По
его мнению, которое разделяют многие, планирование бу-
дет успешным только тогда, когда специалисты, натрени-
рованные в технике планирования, смогут убедить широ-
кую общественность и постоянных администраторов в по-
лезности проводимых ими действий и таким образом будут
противодействовать вредному влиянию политиков, не по-
нимающих технических аспектов проводимых решений.
Его основным тезисом было осуществление технического
контроля. Конечно, он имел узкий и устаревший взгляд на
планирование, хотя был сторонником масштабного плани-
рования.
Но основной недостаток всеобъемлющего планирования
заключается в том, что оно не всегда выполнимо. В то время
как всеобъемлющее планирование было и остается успеш-
ным, множество случаев свидетельствует о том, что некото-
рые проблемы не поддаются всеобъемлещему техническо-
му решению. Например, кардинальное исследование обще-
ственного строительства домов в конце сороковых и начале
пятидесятых годов в Чикаго уже показало, что всеобъемлю-
щий подход не может принести практических результатов.
Отдельные планы нельзя было претворить в жизнь, даже
если они были рациональны и всеобъемлющи (Мейерсон и
Бенфильд, 1955). Исследуя сложности города Чикаго, где
широко проводилась программа общественного строитель-
ства, два автора засвидетельствовали, что комиссия плани-
рования не обладала достаточными властными полномочи-
ями: «Были достаточные причины, почему комиссия не
смогла быстро представить всеобъемлющий план, который
описан в идеологическом разделе городского планирова-
82
ния. Организации и комитеты, способные принимать ради-
кальные решения относительно развития города... были
рассредоточены» (с. 274).
Мейерсон и Бенфильд подчеркивают, что было слишком
много лиц, принимающих решения, на которых плановики
не могли оказать влияние: «Для составления всеобъемлю-
щего плана необходимо было подчинить все инстанции,
принимающие решения — общественные и частные — еди-
ной цели, но это было невозможно из-за различных мнений
и конфликтов» (с. 274). В результате этого плановики не
могли решить, где расположить промышленные объекты,
сохранить ли «негритянское гетто» (как оно называлось в то
время) и т.д.
Более того, плановики начали работать не с нуля. Мно-
гие решения, принятые ранее, заставляли их продолжать
уже начатое. Конгресс США в 1949 г. принял закон о стро-
ительстве, и законодатели штата Иллинойс, городской со-
вет и другие многочисленные инстанции уже действовали.
Например, было решено продолжать программу ликвида-
ции трущоб без изучения других многообещающих альтер-
натив, так как эта программа уже выполнялась. Плановики
не смогли изменить ход событий, и поэтому их вмешатель-
ство трудно назвать «всеобъемлющим». Конечно, они мог-
ли внести минимальные технические изменения в выбор
строительных площадок, но и тогда первенствовали поли-
тические соображения: «Находится ли площадка в районе
члена муниципалитета, который поддерживает проект или
выступает против него?» (Бенфильд, 1959, с. 365).
Всеобъемлющий рациональный подход обеспечивает
основу для нормативного определения планирования —
планирование должно быть всеобъемлющим и рациональ-
ным. Эта нормативная идеология служила и еще хорошо
служит плановикам. Она была очень полезна в шестидеся-
тые годы, когда планирование быстро развивалось во всем
мире. Например, она обеспечила обоснованность планиро-
вания строительства и развития городов, включая многие
города, запланированные и построенные в шестидесятые
годы в Англии (Холл, 1979). Она обеспечила легитимность
быстрого роста планирования в развивающихся странах и в
некоторых странах Западной Европы. Она обеспечила обос-
нованность закрепления в законодательных актах пользо-
вания землей, продолжает объяснять необходимость пла-
нирования в корпоративных организациях (Бранч, 1983;
83
Брикнер и Коупер, 1977). Более того, как отметил один
проницательный обозреватель, она даже доказывает право-
мочность преподавания планирования в высших учебных
заведениях (Дэльтон, 1986). Некоторые авторы ставят под
сомнение пользу этого внедрения, заявляя, что всеобъем-
лющее планирование имеет очень незначительное влияние
и что, если такое планирование — «все», может быть, оно
означает «ничто» (Вилдавский, 1973; Кейден и Вилдав-
ский, 1974). Но если даже планирование никогда не может
стать всеобъемлющим, стремление к масштабности никог-
да не бывает пустым занятием. Как мы увидим в последую-
щих главах, степень достигаемой всеобъемлемости зависит
от уровня, на который могут подняться плановики, и имен-
но это имеет значение в окончательном анализе. В то же
время концепция всеобъемлющего рационального подхода
к решению проблем открывает многочисленные двери ка-
бинетов для новой и развивающейся профессии.
2. Протекционное планирование
Если всеобъемлющее планирование дало плано-
викам основу для профессионального единения, отделив-
шего их от заинтересованных лиц и лейтенантов Суверена,
то протекционное планирование дало плановикам обще-
ственного сектора еще одну профессиональную направлен-
ность: заботу о своих клиентах, т.е. лицах, получающих
преимущества от реализации плана. Протекционное пла-
нирование зародилось в середине шестидесятых годов, ког-
да плановики стали утверждать, что главная трудность при
составлении плана состоит в невозможности обеспечения
участия простых граждан в принятии решения. При выборе
альтернатив плановики в сфере городского благоустройст-
ва, образования и экономики сталкивались с возрастающей
сложностью и неопределенностью ситуации. Обычный по-
литический процесс стал неадекватным и не подходящим
для проведения дебатов по сложным вопросам. Антибюрок-
ратические бунты — например, события в мае 1968 г. во
Франции или движение за свободу слова в Беркли — пока-
зали симптомы общей болезни. Люди чувствовали себя по-
давленными безликим бюрократическим аппаратом.
Протекционные плановики доказывали, что существу-
ющие планы отражали распределение власти в обществе.
84
Так, они призывали плановиков внимательно учитывать
интересы слоев населения с низким доходом. Давидофф
(1965) писал, что при рассмотрении проблем следует со-
ставлять несколько альтернативных проектов будущих
преобразований и что протекционные плановики должны
предлагать проекты, которые в первую очередь отражали
бы интересы бедных.
Протекционное планирование и участие обществен-
ности. Протекционное планирование шло параллельно с
введением законов об участии граждан в разработке феде-
ральных программ и программ штатов (Барбер, 1984;
Шпигель, 1968). Например, закон об экономических воз-
можностях от 1964 г. призывает к «максимально возмож-
ному участию» бедных в борьбе с нищетой. Он разрешает
и поощряет создание программ содействия общественно-
сти, когда разработка нововведений идет с максимально
возможным участием жителей районов и членов групп,
для кого они и предназначаются (Крамер, 1969, с. 1). При-
мерно то же говорится в законе 1966 г. (программа образ-
цовых городов).
Плановики, отдающие предпочтение всеобъемлющему
плану, считали, что роль протекционных плановиков сво-
дится к облегчению участия бедных и обеспечению того,
чтобы их мнение учитывалось при выборе альтернатив.
Они считают, что бедняки совершенно не способны плани-
ровать сами, поскольку у них нет опыта, времени и возмож-
ностей (Эдельстон и Колоднер, 1968). Плановики старают-
ся помочь обездоленным с таким же усердием, как и другие
профессии. Например, юристы учредили бесплатное обслу-
живание как часть своих профессиональных обязанностей.
Моральный кодекс Американского института квалифици-
рованных плановиков 1981 года предписывает, чтобы пла-
новики «стремились давать гражданам возможность актив-
ного и полезного участия в разработке планов и программ.
Участие должно быть достаточно широким, чтобы охватить
тех, кто не состоит в официальных организациях и не имеет
влияния... Плановик должен стремиться увеличивать воз-
можности для всех граждан, признавая особую ответствен-
ность за то, чтобы план отражал потребности групп и лиц с
небольшим достатком» (Вахе, 1985, с. 336).
Протекционное планирование на практике встречает
большие трудности. Не всегда можно получить фонды на
85
протекционное планирование, а добровольцы могут уде-
лить не так много времени этому занятию. И что более
важно, тесные отношения клиент—эксперт, необходимые
для протекционного планирования, нелегко установить,
потому что профессия плановиков не имеет достаточной
популярности. Бедные могут обратиться к адвокату и по-
просить о бесплатной услуге, потому что многие уже зна-
комы с такой формой обслуживания. Но процесс планиро-
вания требует коллективных действий, поэтому малоиму-
щие должны быть организованы, а это не всегда понимают
даже плановики, стремящиеся к всеобщему участию кли-
ентов. Более того, планирование и консультирование ве-
дется на сложном и абстрактном языке, что не способству-
ет участию широких слоев населения. Поэтому часто про-
текционные плановики, работающие добровольно, выби-
рают те вопросы, за которые они готовы бороться; поэтому
протекционное планирование может легко превратиться в
то, что называется политической деятельностью, руково-
димой интересами некоторых плановиков (Пеатти, 1968;
Фанни, 1970; Фернер; 1975). Если общины и другие груп-
пы с локальными интересами организуются, они смогут
пользоваться услугами плановиков. Но тогда установятся
обычные отношения клиент—эксперт и термин «протек-
ционное планирование» будет уже неприменим.
Концептуально протекционное планирование служит
усовершенствованной формой перевернутого всеобъемлю-
щего рационального планирования. Протекционный пла-
новик стремится, чтобы в плане были учтены интересы и
мнения неимущих, которые в другом случае могли проиг-
норировать. В этом плане у протекционного планирования
возникает способность изучать потребности клиентов
(Пирин, 1970; Берк, 1979; Дженкинс-Смит, 1982).
Протекционное планирование можно рассматривать
как форму организации, когда плановик становится про-
водником изменений, который поднимает уровень созна-
ния неимущих. Эта функция может оказать какое-то влия-
ние на распределение власти в обществе, если плановики
окажутся также хорошими организаторами в обществе, что
случается не так часто, как хотелось бы.
И наоборот, у протекционного планирования, уделив-
шего необходимое внимание бедным, может не хватить в
достаточной степени сил и власти, чтобы добиться цели.
Молодые или неопытные плановики склонны полагать, что
86
планирование может выполнять правовую функцию, когда
плановики используют в полной мере свою техническую и
профессиональную способность вмешательства в процесс
перераспределения власти, защиты бедных и перераспре-
деления ресурсов. Одна из целей этой книги состоит в том,
чтобы показать те реальные преграды, с которыми сталки-
ваются плановики при осуществлении таких иллюзорных
представлений о своем месте в обществе.
Точно так же можно верить, что участие общественно-
сти само по себе усилит власть бедных. Но, как доказывает
Мулдер (1971), более равномерное распределение власти
не достигается автоматически вовлечением общественно-
сти в процесс принятия решений. Фактически расширение
числа участников уменьшает власть слабых, делая их бо-
лее зависимыми от тех, кто имеет доступ к знаниям. Более
равное распределение власти зависит больше от организо-
ванности, чем от защиты, и до некоторой степени протек-
ционизм затрудняет организацию, создавая иллюзию по-
мощи. Так что протекционное планирование и участие об-
щественности не всегда оказывают ожидаемую помощь.
Влияние на идеологию планирования. Протекционное
планирование оказало большое влияние на развитие идео-
логии планирования. Оно заставило плановиков пересмот-
реть свои взгляды на тех, для кого они планируют. Оно по-
казало, что бедные и неимущие имеют ясное представле-
ние, в какой помощи они нуждаются. Плановики не могут
игнорировать их мнение. Протекционное планирование за-
ставило плановиков отказаться от попыток скрывать дан-
ные и компьютерные сводки, а больше уделять внимания
возможным результатам планирования. Это заставило их
больше обращать внимания на важность реальной действи-
тельности и опыта тех, кто мог бы объяснить, что происхо-
дит в новых городах и комплексах, которые они спланиро-
вали. Короче говоря, это заставило их признать важными
политические параметры процесса планирования и дало им
возможность быть вовлеченными в политику планирова-
ния. Это было первым шагом к превращению техников в
менеджеров.
87
3. Аполитичная политика
Конечно, планирование — техническая деятель-
ность, но не только. Нельзя не учитывать политические со-
ображения. Молодые плановики, только что окончившие
высшие учебные заведения, витают в облаках. Они дума-
ют, что могут убеждать только аргументами. Зрелые пла-
новики научены горьким опытом. Они учитывают полити-
ческую действительность. Автор был знаком с одним фран-
цузом, национальным плановиком, который выступал «до-
кладчиком» одной из французских комиссий планирова-
ния. Докладчик, хотя и не председатель комиссии, отвечает
за формулирование решений комиссии, достигнутых в ре-
зультате консенсуса, поэтому играет важную роль вырази-
теля общих интересов. Этот пионер французского планиро-
вания открыто заявил, что в планировании должны учиты-
ваться политические мотивы.
Аполитичная политика — это теория планирования, ко-
торая утверждает, что, поскольку плановиков рассматри-
вают как техников, они должны делать вид, что играют
роль техников. Отсюда следует, что при учете политиче-
ских аспектов, которые неизбежно возникнут, плановики
должны это скрывать (Бенвенисте, 1977). Плановики мог-
ли бы принимать во внимание политические мотивы, вы-
ступая как протекционные плановики, о чем уже было ска-
зано. Но мой коллега говорил не только об этом. Плановики
пытаются изобрести решения проблем и поэтому должны
уделять внимание всем выявленным политическим интере-
сам. Они не могут игнорировать мнение заинтересованных
лиц. Мой французский коллега объясняет, как действуют
плановые комиссии: соответствующие и имеющие отноше-
ние к секторскому плану организованные группы принима-
ют участие в заседаниях рабочей комиссии. Они вносят
предложения. Докладчик собирает и объединяет эти пред-
ложения. Некоторые предложения основаны на тщатель-
ном анализе, некоторые — нет. Иногда требуется провести
дополнительные исследования. Ведутся переговоры, и до-
стигаются соглашения. В положенное время комиссия
представляет секторский доклад. «В мои функции входит
поиск политического компромисса, который технически
имеет смысл, но я не действую слишком открыто. Это —
функция председателя. Я работаю тихо с другими экспер-
88
тами и добиваюсь солидной технической основы для пред-
лагаемого нами плана».
Аполитичная политика определяет планирование как
использование технических знаний для достижения поли-
тических или управленческих компромиссов. Поэтому
роль плановика отличается от роли политика или менедже-
ра. Тот факт, что плановики играют аполитичную роль, по-
могает им избегать конфликтов. По мнению разных авто-
ров, плановики должны доверять политикам и наоборот.
Еще важнее, что плановики должны без колебаний дейст-
вовать как аполитичные политики (Кейтанес, 1974, 1984;
Бейль и Лэтроп, 1970).
Аполитичная политика не признает управленческой ро-
ли планирования. Но бюджет выделяет средства для суще-
ственной управленческой деятельности. Если плановики
хотят играть активную политическую роль, организовать
поддержку и стать адвокатами, они должны делать это за
счет своего собственного времени. Аполитичная политика
признает политические аспекты в планировании и требует
от плановиков внимания к ним, но на этом все и кончается.
Она не говорит нам, какие ресурсы использовать, и не вы-
деляет времени на политические аспекты. Поэтому она
вредна. Но она тем не менее последующий шаг в эволюции
концепции о планировании.
Аполитичная позиция плановиков приносит значитель-
ную политическую пользу: она уменьшает видимость вли-
яния, которое технократы имеют в политической системе.
Поскольку плановикам не дается никакого мандата на ка-
кую-либо власть, которую им случается применять, они
нуждаются в легитимности, обеспечиваемой техническим
аспектом их роли, для оказания влияния на принятие реше-
ний. Конечно, это парадокс. Аполитичное техническое оп-
ределение роли планирования позволяет плановикам ока-
зывать влияние на политические решения. Поэтому полу-
чается противоположный ожидаемому результат, и термин
«аполитичная политика» отражает этот парадокс.
Но аполитичная политика приводит к запутанности си-
туации. Некоторые плановики видят или хотят видеть себя
в роли техников, служащих Суверену. Они предпочитают
держаться подальше от политики. Другие чувствуют себя
некомфортно от мысли, что они замешаны в политику. В
каком-то отношении аполитичная политика дает основу
для быстрого отступления. Поскольку она требует от пла-
89
новиков скрытности действий, она открывает двери для
тех, кто предпочитает считать, что плановики должны ог-
раничиваться техническими аспектами. Поэтому неудиви-
тельно, что находятся ведущие теоретики планирования,
доказывающие, что плановики должны просто помогать ру-
ководителям принимать лучшие решения и не выходить за
рамки (Фалуди, 1987).
С годами плановики смирились с существованием поли-
тических факторов в жизни. В пятидесятых годах и начале
шестидесятых казалось необычным относить планирование
к явлениям, характерным для аполитичной политики. На-
пример, в ходе исследования, проведенного в середине ше-
стидесятых годов, было опрошено тридцать три плановика
в области экономического развития из восемнадцати разви-
вающихся стран, проходивших переподготовку. Исследо-
вание показало их большую враждебность к политике. Как
истинные технократы, они рассматривали политику как
зло, которого нужно избегать. Тридцать три процента опра-
шиваемых считали политику и политиков причиной эконо-
мических проблем в своих странах и поэтому были совер-
шенно не склонны видеть себя замешанными в политике.
Они был привержены технократическим подходам и счита-
ли, что необходимо, насколько это возможно, избегать по-
литических аспектов (Ильхман и Гастингс, 1968). Более
поздние исследования также показали примерно такое же
нормативное отношение. Например, Баум (1980, 1983) при
изучении пятидесяти городских плановиков в регионе Бал-
тимора обнаружил большое стремление к профессиональ-
ной автономии. Плановики предпочитали играть техниче-
скую роль, и им претило выполнять роль бюрократов и по-
средников. Выполнять многочисленные и двусмысленные
роли нелегко, а проблема не ограничивается экономиче-
ским и городским планированием. Нотт указывает на ди-
леммы, с которыми сталкиваются политические аналити-
ки, выходящие на политическую арену. Чьи интересы они
должны отстаивать? Он называет их «парадоксальными
политиками» и подозревает, что они больше заботятся о
своих карманах, чем о правильности или неправильности
решений (Нотт, 1986).
Однако эмпирические данные подтверждают тот факт,
что плановики играют политическую роль. Вазу (1979), ко-
торый в 1974 г. изучал состав членов Американского инсти-
тута планирования, нашел, что 87,7 процента отвечавших
90
на его вопросник согласились с тем, что план не может быть
политически нейтральным, и 78,3 процента считали, что
процесс планирования должен ориентироваться на пред-
стоящие расходы. При рассмотрении роли плановика 48,3
процента респондентов считали эту роль технической, 32,0
процента — ролью модератора и 19,7 процента — ролью ад-
воката.
Более поздние исследования фокусировали внимание на
трех ролях: политического деятеля, техника и гибрида обе-
их (Хоу, 1980; Хоуи Кауфман, 1979; Кауфман, 1975). Дан-
ные, собранные в 1978 и в 1982 гг. в Соединенных Штатах,
показали, что превалирует мнение, что плановики, заня-
тые благоустройством городов, выполняют как политиче-
скую, так и техническую роль. Работая с контингентом вы-
бранных наудачу членов Американского института плано-
виков, Хоу и Кауфман нашли в 1972 г., что 27 процентов
считали роль плановика технической, 17 процентов — по-
литической и 51 процент — гибридом обеих. К 1982 г. дан-
ные изменились: 26 процентов за техническую роль,
17 процентов за политическую и 54 процента за гибрид обе-
их. Данные, полученные в Израиле, еще более интересны:
22 процента отобранных в 1983 г. городских и региональ-
ных плановиков видели свою роль технической, только
8 процентов — политической, и 70 процентов считали свою
роль гибридом обеих. Изучение Мельтснера (1976) 116 по-
литических аналитиков, в которых он уделял больше вни-
мания профессиональному опыту, а не убеждениям, по-ви-
димому, дает объяснение этим данным. Рассматривая по-
литический и технический профессионализм этого контин-
гента, он нашел 27 процентов «предпринимателей», имею-
щих как большой политический, так и технический
опыт, 31 процент «политиков», имеющих большой поли-
тический опыт и мало технического опыта, и 42 процента
«техников», чей большой технический опыт соседствовал с
политической безграмотностью. Другими словами, почти
60 процентов реципиентов были искусны в политике и, по-
видимому, имели тенденцию видеть политический анализ
в определенном смысле.
Аполитичная политика приносит вред, и есть данные,
которые объясняют причины. Она создает неразбериху, что
имеет следующие последствия:
— Планирование рассматривается как мистификация.
Тот факт, что плановики должны действовать как полити-
91
ческие деятели, в то же время притворяясь техниками, оз-
начает, что они преследуют другие цели, отличающиеся от
объявленных. Как мы вскоре увидим, это предположение
выдвинуто критиками теории планирования.
— Плановики не имеют подготовки, и им не выделяют
достаточных ресурсов, чтобы играть политическую роль.
Существенно то, что плановики не получают достаточной
подготовки по управлению, бюрократической политике и
интервенционным методам. Более того, поскольку они дей-
ствуют в этих областях неофициально, их официальное
время и бюджетные ресурсы неадекватны их задачам, и они
имеют тенденцию к неудачам, потому что их штаты недо-
укомплектованы.
— Менеджеры и политики не доверяют им. Суверен, ко-
торый нанимает плановиков, не ожидает, что они будут за-
ниматься политическими или управленческими аспектами.
Он может рассматривать вмешательство плановиков в эти
сферы как угрозу своей власти и поэтому может попытаться
не давать им возможности действовать. Это, по-видимому,
происходило во многих случаях осуществления как корпо-
ративного, так и общественного планирования.
— Плановики имеют тенденцию игнорировать осущест-
вление планов. Поскольку воплощение планов в жизнь не
входит составной частью в официальные обязанности, пла-
новики редко имеют полномочия, время и ресурсы, чтобы
уделять достаточное внимание вопросам осуществления
планов. Им трудно фокусировать внимание на нуждах кли-
ентов, потому что они слишком далеки от линейных функ-
ций и у них нет достаточных фондов и доступа к информа-
ции, чтобы уделять достаточно внимания реальной дейст-
вительности.
— Плановики обвиняют в своих неудачах политику и
управление. Поскольку политика и менеджмент не входят
составной частью в официальные обязанности, плановики,
потерпевшие фиаско, тут же сваливают вину на политиков
и менеджеров. Соответственно, политики и менеджеры
указывают, что плановики далеки от реальной жизни, не
занимаются важными вопросами или слишком полагаются
на модели и данные, которые менеджеры и политики не
считают важными.
— Плановики нечетко представляют свою профессио-
нальную роль. Последнее, но не менее важное — аполитич-
ная политика кажется извращением нормативной или иде-
92
альной профессиональной роли. Она кажется формой ути-
литарного или неэтического поведения, что неизбежно спо-
собствует возникновению недоверия к профессии планови-
ков.
Но есть и положительная сторона. Она состоит в том,
что аполитичная политика дает новый имидж планирова-
нию, который признает ограничения реального мира как
при технических, так и статических методологиях. Однако,
поскольку нет прямой конфронтации, этот аспект создает
парадокс и делает роль планирования некомфортабельной.
Поэтому существует нестабильность: или планирование
замыкается в своей технической скорлупе (Фалуди, 1987),
или открыто становится признанной управленческой фун-
кцией.
Критическая теория планирования
Термин «критическая теория планирования» ав-
тор использует для определения места ряда публикаций и
действий, критикующих современную практику планиро-
вания. Выражаясь кратко, критическая теория планирова-
ния заботится о методах распределения власти в обществе и
степени влияния этого распределения на планирование.
Аргумент, что планирование — это не профессиональная
или техническая деятельность, а просто фасад или маска,
которая позволяет мощным группам удерживать и оправ-
дывать свою власть. Так, типичный критический плановик
может критиковать методы, при помощи которых опреде-
ленные экономические группы контролируют землевладе-
ние в городских районах и устанавливают различные мето-
ды и критерии, используемые для распределения городских
ресурсов. Многие из этих авторов концентрируют внима-
ние на проблемах урбанизации в капиталистическом обще-
стве (Кастеллс, 1977,1978; Кокс, 1978; Скотти Деар, 1981;
Гарви, 1985). Некоторые верят, что плановики несут осо-
бую ответственность за активные действия и непризнание
существующего порядка. По их мнению, плановики долж-
ны иначе формулировать проблемы и уметь действовать
как политики в тесном партнерстве с теми политическими
и экономическими организациями, которые отражают ин-
тересы неимущих (Краусхаар, 1888). Обширный обзор по
93
этому вопросу представлен в истории идей в планировании
(Фридманн, 1987).
Реакция на аполитичную политику. Одна из целей этой
книги — обсудить критическую теорию планирования как
реакцию на аполитичную политику. Критическая теория
планирования всегда спрашивает, чьим интересам служит
данный план, и доказывает, что профессиональная мантия,
используемая социальными учеными, подвизающимися в
политике, часто очень тонка. Кто платит жалованье этим
экспертам? Нельзя не считаться с тем, что плановики зави-
сят от Суверена как в содержании, так и в доступе к власти.
Следовательно, они часто служат власти, вместо того чтобы
говорить правду (Сильва и Слотер, 1984). Аполитичная
политика укрепляет это предположение. Критическая тео-
рия задает вопрос тенденции мистификации планирова-
ния. Почему плановик притворяется техником, а потом
признается, что связан с политикой? Не прячет ли откры-
тое техническое планирование скрытую политическую по-
доплеку? После таких вопросов плановики вдруг чувству-
ют неуверенность в своей миссии. Они думали, что работа-
ют в интересах общественности, а теперь они не уверены.
Они думали, что служат фирме, но теперь они не уверены и
спрашивают себя, знают ли они действительно, каким пу-
тем идти.
Это — момент прозрения. Плановики осознают, что,
может быть, они действительно не плановики, а просто на-
нятые лакеи, готовые извратить факты и данные, чтобы
угодить тому или иному лейтенанту из свиты Суверена
(Торгерсон, 1986). В то же время критические теоретики
призывают плановиков к большей сознательности. Наив-
ными можно признать техников, которые полагают, что
они не касаются политических вопросов, стараются разра-
ботать политическую философию, позволяющую им по-
нять свою роль в обществе (Битли, 1987; Данн, 1982; Мар-
куз, 1976). Раздаются также призывы к открытости и деми-
стификации роли планирования. Некоторые теоретики ви-
дят надежду в отдельных аспектах подхода Юргена Хабер-
маса (Неувфилле, 1983; Форестер, 1985; Парис, 1982). Ха-
бермас доказывает, что технократия скрывает внутренние
противоречия и конфликты капиталистического государст-
ва. Принимаются технические решения, но обществен-
ность не знает об их политическом содержании и политиче-
94
ских силах, находящихся за сценой. Технократия обеспе-
чивает легитимность аппарата штата, контролируемого
владельцами средств производства. Для Хабермаса деми-
стификация требует идеальных форм коммуникации. Иде-
альные формы речи лишены скрытых подтекстов. Никакой
скрытности нет, когда люди говорят не о власти. Демисти-
фикация поощряет использование идеальных форм выска-
зывания, когда выражение мысли понятно, доступно и
справедливо. Если истинное знание доступно, оно может
быть использовано для оживления политического процесса.
Демистификация в конечном счете приводит к участию в
политике и истинному консенсусу (Хабермас, 1974, 1976,
1979).
Как указывалось выше, критическая теория планирова-
ния базируется не только на марксистской идеологии. Но
она фокусирует внимание на неравномерном распределе-
нии власти и на важности свободных коммуникаций в по-
исках консенсуса. Следовательно, критическая теория пла-
нирования отвергает понятие аполитичного политического
подхода к планированию. В свете концепции Хабермаса это
подчеркивает значение демистификации в поиске полити-
ческого консенсуса. Демистификация дает идеализирован-
ное представление, когда плановики предоставляют ком-
муникационные каналы, позволяющие всем участникам в
процессе планирования высказаться без всякого страха и
предоставляющие равные шансы быть услышанными. Что-
бы достичь этого, критические плановики начинают под-
вергать сомнению те постулаты, которые принимаются
техническими и аполитичными плановиками как само со-
бой разумеющееся. Критические плановики хотят понять,
как их деятельность может повлиять на изменение сущест-
вующего порядка, и они стремятся говорить «убедительно»,
«честно» и «открыто» и таким образом добиться «правды»
(Форестер, 1985, с. 209).
Критическая теория планирования и феноменология.
Существует тесная связь между критической теорией пла-
нирования и феноменологией. Феноменология пытается
понять явление и объяснить его своими терминами. Фено-
менологический подход начинается с понимания предпосы-
лок, мировоззрений, объяснений, чувств и желаний и изу-
чения ценностей индивидов. Когда мы понимаем, как люди
подходят к проблемам и возможностям, когда мы понима-
95
ем, как они думают и действуют, мы начинаем понимать,
какая информация и знания могут заставить их действо-
вать иначе (Бергер и Лукманн, 1966; Джиорги, 1985; Лук-
манн, 1978; Тайез, 1977). Но если планирование не приво-
дит к мистификации, если избегать аполитичной полити-
ки, то на что положиться плановикам? Логический ответ —
они должны опираться на полезные знания, т.е. на знания,
которые побуждают индивидов к действиям (де Неуфвил-
ле, 1987). Поскольку феноменология кажется многообеща-
ющим подходом к поиску таких знаний и поскольку она
подчеркивает понимание многих ценностей и положений,
неудивительно, что феноменологический подход к плани-
рованию привлекает внимание некоторых теоретиков пла-
нирования (Болан, 1980; Комфорт, 1985).
Критическая теория планирования и феноменология
дают новую концептуализацию планированию. На одном
уровне эти концепции могут рассматриваться нормативны-
ми, а именно как аргументы для новой роли плановиков.
Они могут также считаться идеалистическими. Но концеп-
туализация имеет практический смысл. Если мы сможем
лучше понять, как граждане, клиенты и члены организа-
ций приходят к выводу, как им действовать, если мы смо-
жем поставить себя на их место, то, возможно, мы окажем
им большую помощь в исправлении их ошибок. Если мы
сможем понять стратегии действия групп, возможно, мы
быстрее найдем решения, которые имеют шанс на реализа-
цию.
Будут ли достигнуты идеальные формы выражения
идей — это уже другой вопрос. Сторонники Хабермаса счи-
тали, что необходимо изменить структуру распределения
власти, заложить новую прелюдию создания современной
политической структуры, в которой власть еще будет со-
храняться, но будет царить правда. Такой философский
идеал едва ли может быть признан практичным в мире, где
продолжают существовать властные структуры и где сек-
ретность имеет четкие функции. Это напоминает мне ста-
рую пословицу: не говорите правду свекрови, если хотите
счастья в браке. Парадокс планирования заключается в
том, что высказывание правды не ведет автоматически к
желаемым решениям. Это может привести к затяжным
конфликтам, эрозии власти и другим непредсказуемым и
нежелательным последствиям.
96
Уроки, извлекаемые с помощью критической теории.
Критическая теория дает важные уроки формирования
идеологии планирования. Теоретики уделяют много вни-
мания приобретению знаний — знаний, которые могут
стать катализатором для действия. Они поощряют плано-
виков играть активную роль в осуществлении реформ. При-
зывают их не прятаться за маской технократии, а активно
искать истину.
Одни и те же идеи могут привести к различным резуль-
татам, если предположить, что плановики редко бывают
просто техниками и что они часто имеют возможность иг-
рать политическую и управленческую роль. Но не нам ре-
шать, консервативны они или прогрессивны. Очевидно, они
начинают выполнять свою задачу, имея симпатии и перс-
пективы. Мы готовы согласиться с выводами критической
теории планирования, что аполитичный подход к выполне-
нию политической и управленческой роли вреден. Конеч-
но, мы меньше верим хабермасовским идеалам и идеоло-
гии, чем критические теоретики, но мы хотели бы подчерк-
нуть потенциальную ценность феноменологического под-
хода к пониманию того, почему люди действуют так или
иначе. Мы согласились бы с тем, что плановики должны
знать свое значение и цели, к выполнению которых они
стремятся, так же как это знают политики и менеджеры.
Мы бы утверждали, что секретность может быть полезна
для плановиков, так же как она бывает полезна в политике
и управлении, которые не всегда имеют злой умысел. Коро-
че говоря, мы бы предложили, что эффективное планирова-
ние требует от плановиков, чтобы они перестали считать,
что они — просто техники, играющие аполитичную поли-
тическую роль. Они не только состоят в штате, но выполня-
ют функции линейных менеджеров по соответствующим
опыту и правам направлениям формирования новых свя-
зей.
Стратегическое планирование
Стратегическое планирование зародилось в кор-
поративном мире и значительно отличается от всеобъемлю-
щего планирования. Стратегическое планирование решает
широкомасштабные задачи, такие, как определение стадии
развития, на которой мы находимся. Что мы должны де-
97
7-492
лать, если случится то-то? Как мы можем справиться с та-
кой-то проблемой? Каковы наши цели?
Но стратегическое планирование не считает, что оно
может достичь всеобъемлемости или что предлагаемое
представляет наилучшие решения. Стратегические плано-
вики могут иметь системные взгляды, но их не смутит, если
таких взглядов не окажется. Одна философская школа
(Гарвардская политическая модель) фокусирует внимание
на анализе SWOT, т.е. на исследовании сильных и слабых
сторон организации вместе с исследованием «возможно-
стей» и «угроз» вне организации (Эндрюз, 1980; Кристен-
сен и другие, 1983). Анализ SWOT меньше заботится об оп-
ределении всей системы организации в отношении к внеор-
ганизационной сфере, чем о частичной и конкретной ситу-
ации, в которой оказалась организация. Он стремится опре-
делить, что могло бы случиться, и представить набор аль-
тернативных действий при различных сценариях. Хороший
обзор в этой сфере дается в недавней публикации по стра-
тегическому планированию (Брисон, 1988).
Многое в теории стратегического планирования отража-
ет сильное недоверие к нашим способностям предсказывать
будущее. Непредсказуемость смущает особенно тогда, ког-
да необходимо действовать быстро, когда происходят опре-
деленные события. В противоположность всеобъемлющему
планированию стратегическое планирование никогда не
имеет логического конца, оно всегда касается частного, за-
ранее выбранного. Оно часто пытается ответить на такие
вопросы: какое влияние будет иметь данное событие? На-
сколько оно вероятно? Как мы узнаем, если это произой-
дет? Кто нас предупредит? Какие это будет иметь последст-
вия? Какой будет наш следующий шаг? (О’Коннор, 1978).
Забота об окружающей обстановке переходит в заботу о
рынках и акциях. Например, динамика налогообложения
бостонской консультативной группы служит методом срав-
нения потенциального роста и упадка всеобщего рынка с
потенциальной долей какого-то конкретного рынка, кото-
рый может быть завоеван или потерян (Шарплин, 1985).
Метод анализа рынка ценных бумаг позволяет классифи-
цировать потенциальные рынки ряда фирм для определе-
ния распределения ресурсов на основе конкурентной стра-
тегии, учитывающей рост и потенциальные доходы всех
этих фирм (Бикслер и Самуельсон, 1974; Элтон и Грубер,
1987; Хамермеш, 1986). Плановики, использующие этот
98
метод, делают все, чтобы выявить «звезд», «двойных коров»
и «собак» (Боуги Буффа, 1986).
Диапазон стратегического планирования меняется. На-
пример, стратегическое планирование может фокусиро-
вать свою деятельность на закрытии заводов, международ-
ном маркетинге, слиянии и приобретении фирм, измене-
нии дизайна продукции и т.д. В то время как плановики мо-
гут сосредоточить внимание на окружающей обстановке
фирмы, они могут также заботиться о планировании внут-
ренних человеческих ресурсов, включая необходимые ме-
ры по замене ключевых корпоративных менеджеров с одно-
временной реорганизацией.
Ключевыми заботами являются: что здесь самое важ-
ное? Какие последствия имеют «успех» и «неуспех»? Какие
средства пригодны для достижения цели? Когда ясна цело-
стная картина окружающей обстановки, можно поставить
более острые вопросы. Какую форму интеграции и коорди-
нации использует организация, чтобы решить свои пробле-
мы? Какие вопросы наиболее важны? Управление стратеги-
ческими вопросами стремится определить приоритеты для
дальнейших действий (Ансофф, 1980; Билоу, Морриси и
Акоум, 1987).
Ответственность за планирование может быть центра-
лизованной и децентрализованной. Возможно, единое
стратегическое усилие для интеграции секционных процес-
сов планирования и долгосрочное планирование могут да-
вать основу для оперативных планов. Секторские планы
могут дополнять другие процессы планирования.
При тщательном рассмотрении легко установить, что в
большинстве случаев корпоративного планирования ис-
пользуют принцип «что будем делать, если» (Неймор и
Манн, 1982). Условия окружающей обстановки и техноло-
гия производства часто не дают ответа на такие вопросы:
как достичь конкретной цели, что для нас самое лучшее.
Поэтому эти вопросы и не ставятся. В то время как интегра-
ция и координация важны в стратегическом планировании,
всеобьемлемость теряет значение.
Опыт и навыки стратегических плановиков отличаются
от опыта плановиков всеобъемлющего долгосрочного пла-
нирования. В то время как последние могут рассчитывать
на внимание Суверена, его лейтенантов и заинтересован-
ных лиц, потому что они имеют системный взгляд, который
может быть рациональной основой для выбора наилучшего
99
курса действий, у первых нет такого взгляда. Стратегиче-
ские плановики редко пытаются получить всеобъемлющий
долгосрочный прогноз. Их вклад основывается на презента-
ции случайностей и способности указать на необходимость
организационной интеграции и координации, чтобы спра-
виться с возникшими случайностями. Если всеобъемлющее
долгосрочное планирование имеет тенденцию составления
унитарного плана, то стратегическое планирование больше
заботится об использовании возможностей и случайностей.
Источники влияния и общественного влияния стратегиче-
ских плановиков отличаются от источников, которыми рас-
полагают всеобъемлющие плановики. Конечно, необходи-
мо принять во внимание различия в структурах власти ор-
ганизаций, где происходит планирование. В то время как
стратегическое планирование в большинстве случаев про-
изводится в корпорациях, были предприняты попытки рас-
пространить эту концепцию на общественный сектор
(Брайсон и Айнсвайлер, 1987; Кауфман и Джекобз, 1987).
Корпорации стремятся к гораздо большей централизации,
и их властные структуры более тесно связаны, чем в обще-
ственном секторе. Поэтому неудивительно, что в большин-
стве публикаций авторы выделяют, что главное админист-
ративное лицо является важнейшим плановиком и что пла-
новики должны работать в тесном контакте с ним и менед-
жерами верхнего эшелона. Но в этих публикациях редко
возлагают управленческую роль на плановика и отмечают
важность поддержки его позиции и нахождения союзников.
Тем не менее некоторые авторы подчеркивают значение за-
интересованных лиц, в то время как другие говорят нам,
что плановики должны учиться, как убеждать менеджмент
(Фримен, 1984). Редко отмечают конфликты между плано-
виками и менеджерами. По мнению некоторых, здесь не
могут возникать серьезные конфликты и проблемы, по-
скольку главный администратор наделен достаточной вла-
стью, чтобы действовать по своему усмотрению (Эймй,
1986). Когда упоминают о конфликтах, то это делают очень
деликатно, и плановикам рекомендуют проявлять осторож-
ность и не поднимать много шума (Колли, 1984).
Короче говоря, литература по корпоративному страте-
гическому планированию утверждает, что главный адми-
нистратор играет решающую роль, что планирование дол-
жно заботиться о координации и интеграции и что планови-
ки должны выступать в роли примирителей или тренеров
юо
команды, помогающих высшему эшелону власти в выпол-
нении своих задач. Можно считать, что плановики действу-
ют как компетентный секретариат, составляющий и под-
держивающий календарь планирования, готовящий офи-
циальные документы для заседаний, информирующий
главного администратора и верхний эшелон менеджеров.
Они также обрабатывают информацию и стараются оста-
ваться незаметными и не выходить за узкие рамки своей
роли.
Как вы уже знаете, автор считает, что эффективное
планирование не ограничивается штатными функциями.
Штаты стратегических плановиков в корпорациях встреча-
ются с такими же проблемами, что и плановики и полити-
ческие аналитики в общественном секторе. Корпоративных
плановиков неизбежно вовлекают в выполнение линейных
функций, и их роль была бы значительно облегчена, если
бы все понимали это. Мы не были бы удивлены, если бы
встретили большую подозрительность в корпоративном ми-
ре к планированию. Ни один менеджер не хочет, чтобы его
власть перешла к штатным профессионалам, даже если они
распоряжаются разумно. Эра стратегического планирова-
ния оказалась преходящим явлением, но проблемы оста-
лись. Наша задача — понять, как линейные функции пла-
новиков отличаются от линейных функций других менед-
жеров, чтобы рассеять подозрения и сомнения вокруг пла-
новиков.
Инкрементализм
Как лица, принимающие решения, справляются
с трудными проблемами? Чарльз Линдблом утверждает в
серии книг и статей, что принятие решения является про-
цессом инкрементальным (бесконечно малым приращени-
ем). Выбор основан на последовательных, но ограниченных
сравнениях нескольких альтернатив. Это он называет «на-
укой пробираться через» (Линдблом, 1959, 1965, 1979,
1980; Брейбрук и Линдблом, 1963).
Первый аргумент Линдблома. Нам не нужно согласия о
целях, чтобы определить политику, нам нужно согласовать
о политике. В неопределенной обстановке, когда мы испы-
тываем давление интересов многих групп и служим разроз-
ненным клиентам, мы можем договориться о том, как дей-
101
ствовать, даже если наши цели не совсем ясны. Более того,
наше соглашение действовать легче принимать, когда мы
убеждены, что выбираем из слегка различных альтернатив,
которые не слишком расходятся с альтернативами, встре-
чавшимися в прошлом. Линдблом говорит, что принятие
эффективных решений состоит из мелких шажков, делае-
мых последовательно.
Ценность инкрементализма. Но почему делать малень-
кие шажки? Потому что будет облегчена координация на-
ших действий с действиями других, если мы вводим инно-
вации не так быстро. Например, если вы и я переходим ули-
цу в противоположных направлениях, то выбираем путь
так, чтобы не столкнуться, и реагируем на корректировку
пути другим. Мы приспосабливаемся друг к другу и не стал-
киваемся. Взаимное приспособление не требует централи-
зованной координации, но требует, чтобы заинтересован-
ные стороны могли предвидеть поведение друг друга. Иног-
да подсказки недостаточно. Мы все попадали в ситуации,
когда неправильно понимали движение другого пешехода и
внезапно оказывались на грани столкновения. Мы останав-
ливаемся, улыбаемся, извиняемся и начинаем движение
снова, обходя друг друга. Для предсказания поведения дру-
гих необходимо знание поведения в прошлом. Другими сло-
вами, взаимное приспособление требует постоянства и не
позволяет нам действовать слишком быстро. Взаимное при-
способление требует, чтобы мы двигались маленькими
шажками: если мы начнем отходить от принятых норм
слишком быстро, мы столкнемся. Сравнение Линдблома
имеет большое значение. В неопределенной обстановке
группы или индивиды способны только приспосабливаться
друг к другу, т.е. избегать серьезных ошибок, делая очень
небольшие изменения, что помогает каждой стороне по-
нять, как действует другая.
Не то чтобы Линдблом был против политического ана-
лиза или планирования. Наоборот, он просто хочет подчер-
кнуть, что нужны время и знания для поиска решения. Мы
ограничены пределами нашей способности играть новые
роли. Более того, если политика часто инкрементальна, то,
по мнению Линдблома, политический анализ также дол-
жен быть постепенным. Он должен быть фрагментирован и
расчленен. Но если допустить, что Линдблом против догмы
всеобъемлемости, почему он считает, что расчлененный
102
инкрементальный анализ является предпочтительной
стратегией для политического анализа? Потому что никог-
да не будет хватать времени и ресурсов, чтобы развернуть
всеобъемлющий характер работ. Здесь также царит прагма-
тизм. Тот, кто стремится к всеобщему охвату, и тот, кто хо-
чет получить картину в сжатом виде, решают проблемы,
которые слишком грандиозны: «Стремление к сжатому ви-
ду не помогает аналитику решать выбранные задачи, в то
время как стремление развить улучшенные стратегии —
помогает» (Линдблом, 1979, с. 518).
Правильное и неправильное использование инкремен-
тализма. Критики Линдблома быстро определили, что инк-
рементализм, возможно, годится для ситуаций, где измене-
ния протекают медленно и осуществимо взаимное приспо-
собление, но что необходимы централизованные усилия,
если изменения, с которыми связаны многочисленные орга-
низации, нужно осуществить быстро. Например, нельзя
ожидать, что в военной кампании можно полагаться только
на взаимное приспособление и фрагментарный инкремен-
тализм. Один из критиков пошел даже дальше. Он выдви-
нул обвинение, что инкрементализм усиливает естествен-
ную инерцию и антиновационные силы в любой организа-
ции, и заявил, что Линдблом проповедует полное оправда-
ние отказа от плана и просто принятие «статус-кво» (Дрор,
1969).
Но Линдблом никогда не утверждал, что планирование
не приносит пользы. Он просто напоминает нам, что поли-
тический процесс зависит от сделок. А изменение по методу
сделок в бизнесе требует времени. Если взяться за програм-
мы, которые слишком обширны, то можно потерпеть про-
вал. Поэтому необходимо продвигаться шаг за шагом и за-
хватывать столько, сколько можно переварить, но не боль-
ше. Инкрементализм имеет компонент действия, потому
что он оправдывает действия индивида или небольшой
группы. Необязательно изменять всю вселенную, чтобы
модифицировать работу в одном департаменте. Мы можем
начать где-то и постепенно продолжать. Точно так же не
обязательно быть руководителем, чтобы взять ответствен-
ность за изменения. Любой может начать производить инк-
рементальные изменения для улучшения деятельности.
Инкрементализм открывает двери для неформальных
процессов. Могут существовать правила и инструкции, но,
103
если они не срабатывают, мы должны изменить их. Но, мо-
жет быть, мы не должны пока менять их, потому что мы не
знаем наверняка, что то, что мы пытаемся сделать, будет
работать. А пока давайте обходить правила и смотреть, мо-
жем ли мы действовать иначе. Когда происходят реформы,
когда люди изобретают новые пути действий, меняют
структуры. В какой-то момент может возникнуть конфрон-
тация между теми, кто не видит больше целесообразности
в существующем порядке. Но задолго до того, как изменят
правила, происходят инкрементальные изменения. Люди
говорят о необходимости изменений и начинают вести себя
по-другому.
Например, многие педагоги считают необходимым раз-
бюрократизировать американское общественное образова-
ние (Уайз, 1979; Бенвенисте, 1987). Многие лидеры в дви-
жении за изменения в образовании настаивают на большей
профессионализации (рабочая группа Карнеги по образо-
ванию, 1986; группа Холмса, 1986). Изменения начинают
внизу в виде небольших инкрементальных инноваций.
Так, «учителя-новаторы» вырастают из рядов своей про-
фессии, и эти лидеры могут взять на себя ответственность
за решение задач, которыми они раньше не занимались.
Например, они могут создать свою летнюю школу без помо-
щи центрального районного управления. Они решают, ка-
кие виды учебы необходимы, какие программы должны
быть подготовлены и каких экспертов нужно пригласить. И
вот мы видим ядро агентов изменений за работой. То, что
они делают, очень важно для них. Если мы хотим помочь
им, если мы хотим какого-то планирования для улучшения
профессионализма в образовании, мы должны присоеди-
ниться к этим индивидам и идти с ними. Линдблом утверж-
дает, что, «логически говоря, можно сделать изменение в
социальной структуре так же быстро путем последователь-
ных инкрементальных шажков, как и в результате ради-
кальных, а значит, менее частых альтераций. С психологи-
ческой и социологической точки зрения лица, принимаю-
щие решения, могут иногда осуществить изменения легко и
быстро только потому, что эти изменения инкременталь-
ные и не чреваты политическими конфликтами» (Линдб-
лом, 1969, с. 157).
Хотя эффективное планирование часто бывает инкре-
ментальным, не всегда предпочтительно продвижение мел-
кими шажками. Это зависит от сложности проблемы, куль-
104
турного и исторического контекста, числа участников и ха-
рактера возможных решений. Есть ситуации, где возможны
только смелые радикальные изменения. Но инкремента-
лизм важен по двум основным причинам: он четко возлага-
ет ответственность за действия на плановика и придает вес
как формальным, так и неформальным подходам. Многие
тонкости создания структур и коалиций, которые ведут к
включению множителя, в большой степени зависят от не-
формального процесса.
Заключение
Этот обзор основных направлений мышления в
теории планирования позволяет нам изложить свой взгляд
на планирование как управленческую деятельность в ин-
теллектуальном контексте. Необходимо выделить некото-
рые положения, о которых шла речь в этой главе:
— Планирование — это новая роль. Планирование и
политический анализ — новые роли, и мы все еще пытаемся
понять эти роли. Можно ожидать, что мы придем к различ-
ным версиям относительно этих ролей, по мере того как эти
роли проходят испытания и накапливается опыт.
— Планирование имеет дело с различными видами си-
туаций. Слова «планирование» и «политический анализ»
используют для описания очень отличающихся друг от дру-
га видов деятельности, направленных на решение проблем.
В некоторых ситуациях проблемы возникают в связи с не-
определенностью в окружающей обстановке, в которой
действуют организации. В других ситуациях это проблема
координации и интеграции политик многих независимых
лиц, принимающих решения. В некоторых случаях нет из-
вестных решений проблемы, и решение нужно изобрести,
иногда находится решение, которое встречает наименьшую
оппозицию. В некоторых случаях проблема заключается в
понимании желаний клиента или недостаточной информа-
ции у лиц, принимающих решения. Вполне нормально, что
различные теории отражают разные ситуации.
— Планирование осуществляют в различных организа-
ционных ситуациях. Теории планирования или политиче-
ского анализа отражают организационные реальности.
Когда Суверен всемогущ и его плановики у него в большой
зависимости, возможности аполитичной политики часто
105
могут быть ограничены. Однако в других организационных
контекстах власть может быть рассредоточена и аполитич-
ная политика может приобрести большее значение.
— Знания технологии оказывают влияние на планиро-
вание. В некоторых ситуациях мы понимаем технологию,
мы знаем, как работает система, мы даже можем сделать
довольно точные прогнозы о вероятных последствиях раз-
личных решений. В других ситуациях бывает расхождение
во мнениях экспертов. Уровень технологии они оценивают
по-разному. Такие разногласия влияют на планирование, и
различные теории планирования отражают эти разногла-
сия.
— Исторические и культурные переменные влияют на
планирование. Люди, группы, регионы и страны меняются.
Различные отношения, разные стили жизни и множество
организаций — все это влияет на планирование и полити-
ческий анализ. Неудивительно, что различные индивиды
или различные страны развивают теории планирования,
которые отражают исторические и культурные различия.
— И все же есть общая нить во всех этих теориях. Пла-
нирование и политический анализ имеют дело с будущим.
Все теории планирования и политического анализа имеют
дело с набором ролей, связанных с проблемами и возможно-
стями. Поэтому основной вопрос — как относиться к вопро-
сам будущего. И более специфически — какие проблемы
интересуют индивидов в организациях и общество? Как из-
бежать последствий? Как начинать действия? Вот вопросы,
которые интересуют эффективных плановиков.
Глава IV
ПЛАНИРОВАНИЕ ДЛЯ
УМЕНЬШЕНИЯ
НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ
Почему мы планируем? Потому что мы заботим-
ся о том, что должно произойти. Потому что мы хотим пред-
видеть и действовать, опережая время. Потому что мы мо-
жем избежать ошибок и использовать возможности. Эта па-
радигма всегда присутствует в планировании. Что еще бо-
лее важно: устранение неопределенности и избежание
ошибок влияет на поведение сотрудников в организациях,
а принятый курс действий влияет на планирование.
В этой главе автор намерен рассмотреть организацион-
ные основы планирования. Поскольку планирование имеет
отношение к организациям, мы хотим понять, как органи-
зационное начало и профессиональная культура влияют на
процесс планирования. Чтобы сделать это, мы сконцентри-
руем внимание, как сотрудники в организациях реагируют
на неопределенность, какие способы применяют отдельные
лица и организации для сопротивления изменениям. Здесь
мы сконцентрируем внимание на типовых ошибках и спо-
собах их избежания. Как вы уже знаете, плановики забо-
тятся о внедрении изменений. Но если им поручено сделать
больше, чем подготовка докладов и ожидание результатов
(Рид, 1987), плановики должны понять, почему отдельные
лица и организации придерживаются протекционистских
тенденций. Когда с этим будет ясность, мы может попы-
таться рассмотреть, в какие организационные рамки впи-
сывается процесс планирования.
Типология поведения
Если будущее можно предсказать, мы можем
найти решения проблемам, которые неизбежно возникнут.
Если социальные модели повторяются, мы можем прогно-
зировать поведение. Мы так привыкли к повторяющемуся
характеру социальной жизни, что мы принимаем за само
107
собой разумеющееся повторение отдельных моментов.
День следует за ночью, весна сменяет зиму, люди рождают-
ся и умирают. Повторяющиеся модели позволяют нам стро-
ить предположения и определять дальнейшее взаимодейст-
вие в повседневной жизни с другими людьми. Конечно, мы
бываем счастливы, когда испытываем то, что заранее не бы-
ло предопределено. Мы бы нашли нашу жизнь во вселен-
ной, которая только повторяется и легко предсказуема,
очень скучной.
И все же в то время как мы способны изобретать и вно-
сить изменения, мы не способны привыкнуть к слишком
многим и стремительным изменениям. Когда происходят
существенные изменения, мы испытываем чувство неопре-
деленности или то, что Тоффлер (1971) называет «шок бу-
дущего». Он утверждает, что люди, путешествующие за ру-
беж, сталкиваясь с неизвестной культурой, могут потерять
ориентацию и испытать «культурный шок». В повседневной
жизни, когда темп изменений возрастает, наши модели по-
ведения должны меняться, и мы либо теряем ориентацию,
либо не можем понять молодое поколение, либо не знаем,
как справиться с возникшими проблемами. Тоффлер гово-
рит нам, что люди теряют ориентацию, потому что они
«гротескно» не подготовлены иметь дело с переменами. В то
время как Тоффлер, может быть, очень упрощает ситуа-
цию, жизнь в быстро меняющейся обстановке, конечно, от-
личается от жизни в устойчивой. Также очевидно, что, ког-
да изменения начинают происходить в нескольких местах и
когда эти изменения важны и непредсказуемы, чувство не-
определенности возрастает. Изменения открывают новые
возможности, но также создают угрозу, а именно — вероят-
ность совершить ошибки. Основной вопрос заключается в
том, как действовать достаточно быстро и не наделать глу-
постей.
Социальное изобретение, формально называемое орга-
низацией, управляет поведением сотрудников. Это очень
мощное изобретение, потому что оно дает возможность объ-
единить разрозненные усилия многих индивидов. В органи-
зациях людей ободряют, поощряют, заставляют и вынуж-
дают. Но какие бы средства ни применялись, задача орга-
низации — направлять поведение своих членов. Задача ре-
шается, потому что коллективное поведение ориентирова-
но на реализацию именно этого. Одним из мощнейших ин-
струментов, используемых организациями, следует на-
108
звать рутины. Рутины — это неписаные законы, которые
рекомендуют нам, как вести себя или что делать, если даже
некому нам дать указание. Рутины позволяют нам созда-
вать комплексные организации, потому что, используя ру-
тины, мы можем координировать поведение многих участ-
ников. Термин «бюрократия» относится к большим органи-
зациям, которые способны управлять поведением своих
членов, используя рутины. Все организации устанавлива-
ют рутины того или иного вида. Рабочие используют свои
рутины, а врачи, артисты и даже поэты имеют свои. Если
завтра упразднить все правила и рутины, уровень жизни на
планете резко упадет и многие окажутся в полном неведе-
нии, что делать дальше.
Позвольте привести пример важности правил поведе-
ния. Мы знаем, чего ожидать, когда встречаем людей на
улице, потому что имеем широкий выбор принятых норм
поведения. Мы посылаем сигналы, когда проходим мимо
других, возможно, слегка кивая знакомым, чтобы пока-
зать, что «я узнаю тебя, но в данное время у меня нет жела-
ния разговаривать с тобой». Теперь представьте, что я вер-
хом на коне в Мексике, в районе, где основное население
составляют индейцы, говорящие на языке нахуатл. Вот я
объезжаю вокруг небольшой посадки деревьев и вижу двух
индейцев, идущих ко мне. Когда они приближаются, я вне-
запно понимаю, что я не знаю правил поведения, свойст-
венных этой культуре. Что я должен сделать, чтобы они по-
няли, что мои намерения миролюбивые, просто я турист,
интересующийся археологическими раскопками? Все это
быстро прокручивается в мозгу, но проблему быстрее реши-
ли два индейца. Они тоже не хотели встречи и успели ныр-
нуть в лесок. В этот момент я понимаю, что значит избыток
неопределенности.
Правила и рутины регулируют, но не все. Просто они
обеспечивают необходимую стабильность, некоторые пред-
сказуемые рамки поведения. Каждый раз, когда человек
может сделать что-то лучше, чем робот, он рассуждает. Мы
знаем, что обдумывание предстоящего включает элемент
рассудительности, т.е. требующий человеческого разума.
Если мы занимаем пост с небольшой мерой ответственно-
сти, то будем подвержены значительной рутинизации. Од-
нако по мере того как мы будем подниматься по лестнице
ответственности, мы будем приобретать большую свободу
действий. Наконец, мы занимаем позиции, где мы устанав-
109
ливаем правила, а другие им следуют. Но мы все-таки сле-
дуем правилам, даже если сами устанавливаем новые.
Правила подразумевают возможность делать предска-
зания. Правила работают хорошо, когда мы можем предви-
деть и описать, что считаем важным. Реформа часто озна-
чает, что правила не работают и их надо модифицировать.
Чтобы модифицировать правила, мы должны знать, что со-
бираемся сделать. Если мы не знаем этого, нам необходимо
найти пути, как дать большую свободу действий индивиду-
умам. Когда реформа набирает темп и неопределенность
увеличивается, наша способность учитывать и применять
старые правила уменьшается и мы должны создавать новые
организации (и различные правила), чтобы контролиро-
вать ситуацию.
Фрагментированные организационные империи. Уп-
ражнения в свободе действий требуют консенсуса и дове-
рия. Чтобы использовать преимущества быстро меняющей-
ся обстановки, мы должны доверять друг другу. Когда вы
нанимаете плановика и даете ему некоторую свободу дей-
ствий для решения проблемы, вы делаете это, потому что
доверяете ему, а доверяете потому, что достигли консенсу-
са в дальнейших шагах. У вас одинаковые интересы и цели.
Если вы чувствуете, что старые правила не работают, если
вы осознаете, что должны найти новые способы действий,
вы можете сделать это вместе и по согласию. Будьте увере-
ны, если вы не придете к соглашению, как действовать
дальше, те, кто над вами, могут приказать совершить опре-
деленные действия. Тот, кто осуществляет власть, данную
сверху, имеет право руководить вашей работой. Он имеет
право изменять правила игры, но не имеет права изменять
все правила. Тот, кто отдает приказы, не имеет абсолютной
власти над теми, кто их выполняет, так как подчиненные
часто преследуют свои собственные интересы. Но эти две
группы зависят друг от друга, они нуждаются друг в друге,
и верха не могут просто отдавать приказы и ожидать, что
низы будет слепо их выполнять.
Редко бывает достаточно веры во власть, чтобы спра-
виться с быстрой переменой или неопределенной ситуа-
цией, потому что ставка здесь — это интересы различных
групп. Как мы видели в главе I, «дикие» проблемы, или это
могут быть связанные с риском возможности, касаются бо-
лее чем одной организации или более чем одного подразде-
110
ления в одной организации. Эти подразделения или органи-
зации преследуют свои собственные интересы. Если мы
планируем новую автостраду, мы вынуждены иметь дело со
многими группами с различными интересами: разработчи-
ками, муниципалитетами, землевладельцами, экономиче-
скими интересами и просто политическими деятелями. Да-
же внутри одной организации сотрудники имеют различ-
ные цели и интересы в том, что происходит вокруг, и необя-
зательно пойдут в одном строю, если предстоят значитель-
ные изменения. Члены организации входят в ассоциатив-
ные группы, состоящие из коллег, с которыми они имеют
общие интересы и с которыми у них общая мотивация. Эти
ассоциации могут быть неформальными или могут совпа-
дать с официальной структурой организации.
Поэтому мы можем рассматривать организацию как
множество групп со своими интересами, каждая из которых
имеет свою стратегию и преследует свои цели. Если мы
имеем дело со многими организациями, то нас ждет боль-
шее количество групп со своими интересами. Большие ор-
ганизации редко бывают монолитными. Чаще всего они
подразделяются на небольшие империи, совершающие
сделки друге другом, преследующие различные цели, обус-
ловленные частично сиюминутными задачами и частично
своими амбициями, имиджами, традициями и культурой, а
также условиями, принятыми в прошлом.
Плановики создают неопределенность. Недавно авто-
ру пришлось консультировать одну сильно фрагментиро-
ванную организацию, в которой каждое подразделение
имело свои интересы и своих клиентов. Однако дела каждо-
го подразделения влияли на то, что делали другие, и тогда
была создана группа планирования, чтобы помочь менедж-
менту «собрать их всех вместе». Что было интересным в
этой ситуации, так это то, что плановики, молодые и нео-
пытные, не знали, с чего начать. Перед ними были закрыты
многие двери, и, в то время как никто открыто не противо-
стоял им, ни одна империя не хотела им верить. Они оказа-
лись неспособными установить сотрудничество и даже не
знали, с чего начать. У них были затруднения с получением
необходимых данных, отчетов и проведением брифингов о
проделанной работе. Однако руководителям департамен-
тов было дано указание сотрудничать с плановиками. Пер-
вой задачей было устранение боязни. Пришлось объяснить
111
плановикам, что их опыта вполне достаточно и что у них
нет причин для паники. На них не обращали внимания не
из-за отсутствия технических способностей. Затем возни-
кала необходимость объяснить, что каждый сотрудник ор-
ганизации проявляет осторожность и осмотрительность и
что их собственная роль, а также потенциальное влияние
их работы на менеджмент были не всегда понятны осталь-
ным сотрудникам. Поэтому от них держались подальше и
выжидали, что будет происходить дальше. Договорились,
что плановики в качестве первого шага оповестят всех о
конкретном предмете исследования, о сложившейся ситуа-
ции в организации и разъяснят настроение сотрудников
оперативных подразделений. Удалось убедить, что появле-
ние плановиков создало новую неопределенность и что они
должны завоевать доверие, прежде чем смогут добиться че-
го-нибудь. Они это сделали, и довольно быстро, установили
контакты, нашли информантов и двинулись вперед. Самым
интересным в этой ситуации было то, что плановики даже
не предполагали, какую они представляют угрозу работаю-
щим в организации.
Консерваторы, карьеристы и люди
с идеями
В большинстве организаций, если не во всех, мы
встретим различные типы сотрудников. Автор считает по-
лезным различать только три принципиальных типа: карь-
еристы, консерваторы и люди с идеями.
Консерваторы. Люди, принадлежащие к этому типу, не
имеют избыточных амбиций. Возможно, они уже достигли
потолка в своей служебной карьере или ожидают лишь не-
значительных продвижений по службе. В любом случае они
за статус-кво. Они в общем не заинтересованы в реформе,
если только им все не надоело или они не убеждены, что
реформа пойдет им на пользу. Консерваторы хорошо пони-
мают, что они не на быстрой дорожке и что их деятельность
рассматривается далеко не как выдающаяся. Более того,
они подозрительно относятся к менеджменту и к изменени-
ям, которые он может ввести. Они имеют тенденцию сопро-
тивляться изменениям из принципа, особенно если они не
уверены в себе, а следовательно, не уверены в своей полез-
112
ности для организации. Те, кто честно выполняет повсед-
невную работу и справляется со своими задачами, выказы-
вают меньше недоверия, но и они осторожны. Им нравятся
прочно установленные связи, потому что они обеспечивают
защиту. Пока работник следует сложившимся правилам,
он знает, что делает то, что нужно, и такая ситуация оправ-
дывает его деятельность. Изменение условий угрожает, по-
тому что неизвестно, понравятся ли новые требования и
можно ли будет продолжать хорошо (или плохо) работать.
Консерваторы не любят ситуаций с большой неопределен-
ностью, потому что такие ситуации представляют опас-
ность для привычной для них роли. Они предпочитают обо-
рону, а не активность. Они научились и знают, как защи-
щаться. Они часто освоили правила до тонкостей и знают,
почему что-то нельзя делать. Чем дольше окружающая об-
становка будет устойчивой, тем лучше чувствуют себя кон-
серваторы. Когда в организации происходят быстрые изме-
нения, консерваторы приспосабливаются, но любят делать
это постепенно. Если этот имидж не слишком эксцентрич-
ный, мы можем сказать, что консерваторы научились сто-
ять на подножке вагона и одновременно бежать за ним.
Карьеристы. Этих людей отличает амбициозность. Они
хотят быть на виду и стремятся попасть на быструю служеб-
ную дорожку, а может быть, уже на ней. Успех для них свя-
зан с принятием правильных решений. Они любят быть в
офисах и делают для этого необходимые усилия, но они так-
же чрезвычайно осторожны и боятся совершать ошибки.
Они знают слишком хорошо в результате наблюдений, что
ошибки в организациях не прощают. Их друзья, которые
излишне рисковали, не всегда достойно выходили из труд-
ных ситуаций. Не все карьеристы одинаковы. Некоторые
готовы рисковать больше, чем другие. Многие из них были
бы хорошими игроками в команде, научившись рисковать
коллективно и разделять ответственность, если предприя-
тие терпит неудачу. Другие научились ждать и наблюдать.
Они готовы присоединиться к новаторам, когда будет до-
стигнут консенсус о поддержке нового подхода и когда реа-
лизация новаций не вызывает больших сомнений. Некото-
рые могут сопротивляться предлагаемой реформе некото-
рое время, чтобы затем, если возникнут трудности, зая-
вить, что они были правы, когда призывали к более тща-
тельному изучению вопроса. Конъюнктурщики могут сна-
113
8-492
чала поддержать предлагаемые изменения, а потом, когда
возникнут неприятности, отойти в сторону.
Карьеристы всегда настаивают на тщательном докумен-
тировании принятых решений. Они хотят оставить после
себя писаную историю, которая позже позволит устано-
вить, что они действовали правильно. Поэтому карьеристы
предпочитают хорошо структурированные ситуации с ус-
тановленными процедурными правилами. С одной сторо-
ны, они стремятся к просчитываемым ситуациям, предо-
ставляющим большую свободу действий. Они заботятся о
том, чтобы их не обвинили, если результат будет неудач-
ным. С другой стороны, они могут пойти на риск, когда уве-
рены, что получат поддержку, если возникнут проблемы.
Карьеристы процветают в результате преобразований.
Чтобы взбираться вверх и быть на виду, они должны быть
связаны с переменами или по крайней мере с видимостью
перемен. Они предпочитают реформы, которые производят
впечатление и имеют символический резонанс; реформы,
которые легко описать и для которых легко найти поддерж-
ку. Они ориентируются на связи с общественностью и легко
соблазняются причудами администрации. Они легко пере-
ходят от одного стиля организационной риторики к другому
и не слишком беспокоятся, если оставляют длинный хвост
попыток инноваций. Однако карьеристы не всегда второ-
сортные работники. Они быстро присоединяются к важным
инновациям, если они безопасны.
Главное заключается в том, что в организациях карье-
ристов очень много еще и потому, что они часто появляются
в нужное время в нужном месте, если даже не очень увле-
чены новыми идеями. Они прагматичны, быстро находят
безопасные возможности и осторожны. Проблема, создава-
емая карьеристами, заключается в том, что они фактиче-
ски не могут предложить решений. Они полезны, когда да-
на директива и нужно выполнять задачи. Они не любят свя-
зывать себя обязательствами и раньше времени открывать
карты. Они отнюдь не инициаторы.
Однако, когда появляется убежденность в существова-
нии возможности, карьеристы проявляют хорошие способ-
ности в плане инициации консерваторов. Они в конечном
счете люди, преданные организации. Они хорошие испол-
нители. Карьеристы — основные агенты реформ, потому
что они действуют, когда уже ясно, что риск может быть
минимальным. Они не сторонники каких-то определенных
114
подходов — готовы принять любую идеологию, если только
она обещает вероятность успеха. Как только успешное пре-
образование начинает осуществляться, собрать карьери-
стов легко, потому что они не обременены обдумыванием
концепций, как действовать. Они хотят быть на виду и хо-
тят принять участие в делах, связанных с успехом. Им нра-
вится получать почести за идеи, которых у них, возможно,
и не было, и за поступки, которых они, возможно, и не со-
вершали. Основное желание — быть на виду, когда достиг-
нут успех, но не менее значимое условие — иметь лазейку
для отступления.
Инициаторы. Люди с идеями, которых относят к этой
категории, как правило, не процветают. Они построили
свои карьеры как творцы и хотят, чтобы их видели творца-
ми. Многие карьеристы хотят выглядеть людьми с идеями,
но у них нет идей и творческого энтузиазма, который отли-
чает инициаторов. Люди с идеями стремятся к риску.
Склонность к риску свойственна каждому, но мера индиви-
дуальна. Все они испытывают неопределенность, но не бо-
ятся двигаться вперед. Их не интересуют реформы ради са-
мих реформ. Наоборот, их взгляды консервативны во всем,
что выходит за рамки профессиональных интересов. Они
имеют определенные ценности и теории, знают, что и как
должно быть сделано. У них могут быть последователи, они
могут принадлежать к какой-либо школе с известной репу-
тацией в деловом мире. Например, они могут иметь четкие
убеждения о необходимости участия в принятии решений,
или о важности новых услуг, которые агентство намерено
предоставлять, или о перспективах реорганизации фирмы.
Их заботы могут быть тесно связаны с интересами под-
групп, к которым они принадлежат. Они могут участвовать
в неформальных, но хорошо организованных группах дав-
ления, которые инициируют движение внутри организа-
ции. Они очень чувствительны к использованию символов,
представляющих их ценности или теории, они привержены
догмам, и поэтому для них важно защищать символы, оли-
цетворяющие ценности, и быть в оппозиции к чужим сим-
волам. Они яростно сражаются за продвижение своих идей.
Они ищут успеха и готовы рисковать. Они верят в то, что
делают, и стремятся играть лидирующие.роли.
Люди с идеями намного меньше заботятся, чем карьери-
сты, о мнении других и не ждут до последней минуты, что-
115
бы присоединиться к новаторам. Правда, они не имеют ав-
томатически хороших отношений с другими, если только
программа чужой команды не совпадает с их собственными
взглядами на ход вещей. Тем не менее большинство из них
имеют значительный опыт в организациях и научились
приспосабливаться к другим.
Инициаторы способны рисковать и делают это намного
охотнее, чем карьеристы. Очень часто они связаны с нефор-
мальными группами и получают в организации поддержку
от единомышленников. Они стремятся присоединиться к
коалициям, понимают необходимость политики взаимных
уступок и готовы к переговорам. Там, где карьеристы вы-
жидают и не спешат открывать свои карты, люди с идеями
готовы говорить откровенно и не скрывают занимаемую по-
зицию. Они могут пытаться управлять событиями, могут
отказать другим в присоединении к их делам. Это не зна-
чит, что они не способны на компромисс. Они понимают си-
лу власти и готовы использовать ее.
Люди с идеями часто имеют свиту лейтенантов, разде-
ляющих их идеи и убеждения, некоторые из них уже рабо-
тали раньше со своим лидером в другой обстановке. Это ча-
сто случается как в правительственном, так и в частном
секторе: устои средневековой жизни переносятся в совре-
менную организацию. Общие пути карьеры и поддержка
одних и тех же идей и взглядов создают прочные связи и,
что более важно, обеспечивают доверие, позволяющее идти
на риск. Команда работает вместе и ведет сражения с бю-
рократией на нескольких фронтах одновременно. Лидер
группы может обеспечивать общий имидж и специализиро-
ваться в обновлении идей группы. Непосредственная свита
может включать «носителя топора» (человека, возвращаю-
щего к активной жизни консерваторов или избавляющегося
от них), «распределителя пряников» (способного завлекать
карьеристов и некоторых консерваторов), «бухгалтера»
(контролирующего бюджет и содержащего в порядке отчет-
ность) и, наконец, «подметалу» (человека, способного под-
чистить все, что осталось после быстрого продвижения ко-
манды вперед).
Карьеристы и инициаторы существуют на всех уровнях
организации. Но более интересные и предприимчивые из
них стремятся занять позицию на среднем уровне. Причина
простая. У тех, кто наверху, обычно больше оснований за-
щищать уже достигнутое, чем у находящихся на среднем
116
уровне, хотя типы личностей и социальное положение вно-
сят коррективы в это правило. На среднем уровне находят-
ся люди молодые, более честолюбивые и склонные к риску.
Более того, во многих организациях реформы быстрее мо-
гут инициироваться в меньших департаментах под управ-
лением менеджеров среднего уровня. Однако, как мы зна-
ем, плановики больше обращают внимания на менеджмент
высшего уровня, потому что их нанимает Суверен и он дает
им полномочия. Поэтому глубокое понимание внутренней
жизни организации требует пристального внимания сред-
нему уровню, условиям жизни наиболее преданных Суве-
рену лейтенантов, потому что именно здесь, очевидно, сле-
дует искать основные движущие силы.
Разнообразие организационных и
политических культур
Организации и политические общества имеют
тенденцию развиваться. Вилдавский (1987) создал куль-
турную теорию, помогающую плановикам понять различ-
ные культуры, которые превалируют в мире политики. Он
выделяет силу границ группы (хорошо сплоченная группа
или организация, рыхлая или полностью разобщенная),
количество и разнообразие предписаний для действия (т.е.
много или мало инструкций, как вести себя). На основании
этого он выводит четыре основные культурные категории:
— Апатичная, Связи в группе слабые, и существует
много предписаний, из-за чего культура группы или орга-
низации имеет тенденцию к апатии или фатализму. Плано-
вики встречают значительные затруднения в проведении
предлагаемых действий, потому что нет достаточного кон-
сенсуса или власти для осуществления перемен.
— Соревновательная, индивидуалистическая. Связи в
группе слабые, предписаний мало, и потому в коллективе
царит конкуренция. Это, как оказывается, превалирующая
культура, в которой действуют мультиорганизационные
плановики. Но что это значит? В этом случае плановики
должны уделять особое внимание мотивации отдельных со-
трудников или групп. Другими словами, мы все согласны,
что улицы надо содержать в порядке, но это требование не
подсказывает нам, как мотивировать поведение отдельных
лиц, чтобы достйчь цели. Если принять, что каждый чело-
117
век часто действует на свой страх и риск, то следует сделать
вывод, что стимулы и механизмы рынка играют более важ-
ную роль в этой ситуации. Но плановики, имеющие склон-
ность считать, что они действуют в сильном иерархическом
обществе, могут оказаться совершенно неподготовленными
для взаимодействия, если они полагаются только на Суве-
рена. В соревновательной индивидуалистической культуре
Суверен не всегда способен использовать власть для полно-
го контроля за ситуацией.
— Иерархическая, коллективистская. Связи в группе
прочны, и существует много предписаний, как вести себя,
что порождает сильную организацию с четкой структурой.
В ней развита иерархическая или коллективистская куль-
тура с определенными линиями коммуникаций и команд.
Очевидно, что это культура, в которой Суверен имеет зна-
чительную власть и плановики не играют важной управ-
ленческой роли. В то же время признается технический
опыт плановиков. Как мы позже увидим, даже в этих куль-
турах реформы требуют подготовки и инноваций, а подго-
товка в свою очередь требует создания условий обхода пра-
вил. Это значит, что плановики не всегда ведут себя неза-
метно, а иногда выполняют управленческие функции.
— Эгалитарная. Наконец, если связи в группе прочные
и существует много предписаний, как вести себя, культура
имеет тенденцию быть эгалитарной. Суверен становится
менее независимым и властным, поскольку все члены дове-
ряют друг другу и преследуют одинаковые цели. Здесь пла-
нирование принимает коммуникативную роль, соединяя
действующих лиц и помогая им проводить реформы. Об-
суждение на этом культурном уровне более существенно,
чем в предыдущих.
Идеальные случаи, представленные выше, показывают,
почему планирование должно учитывать различные куль-
турные уровни. Как сейчас обозначалось более четко, в
большинстве случаев теория планирования имеет тенден-
цию полагаться на единственную культурную модель, а
именно иерархическую модель, в которой Суверен пользу-
ется всей властью и авторитетом. Но очевидно, что в боль-
шинстве ситуаций планирования эта модель не подходит.
Изучение действий в индивидуалистических или эгалитар-
ных культурах требует другого акцента, ибо там доминиру-
ют управленческие функции планирования.
118
Ошибки: страхи и возможности
Почему консерваторы, карьеристы и даже люди
с идеями иногда не готовы идти на риск? Потому что пони-
мают, много ошибок не способствует стратегии выживания
в любой организации, независимо от уровня культуры. Ко-
нечно, нельзя упускать возможности, и, как мы видели,
консерваторы, карьеристы и люди с идеями имеют различ-
ное отношение к использованию возможностей. Но все они
одинаково боятся сделать* слишком много ошибок.
В большинстве организаций поощряют риск. Менедже-
ры поддерживают инициативу. Признано, что организации
не могут внедрять новое и адаптироваться без ошибок. Од-
нако даже когда менеджмент заявляет, что некоторые
ошибки неизбежны, даже когда менеджмент ожидает, что
лучшие люди сделают ошибки, и уверяет каждого, что не-
сколько неудач будут оценены положительно, потому что
они демонстрируют желание идти на риск, — даже в этих
обстоятельствах люди предпочитают успех, потому что не
всегда можно точно определить, сколько ошибок будет
слишком много. Существует демаркационная линия во
всех таких ситуациях, когда определенное количество
ошибок переходит в разряд «слишком много». Переход за
эту линию считается опасным. Консерваторы, карьеристы
и люди с идеями по-разному находят эту линию, но все из-
бегают подходить к ней слишком близко. В частном секторе
нижним пределом является прибыль. Риск связан с затра-
тами и прибылью. В общественном секторе отчетность рас-
средоточена и риск труднее определить. Плановики не дол-
жны удивляться, встретившись с поведением, когда избега-
ют риска. Они должны быть готовы к этому. Как высказался
профессиональный рабочий в организации, поощряющий
риск, «плохие рекомендации всегда требуют объяснения,
хорошие — нет».
Люди действуют и находят возможности, они принима-
ют решения и рискуют. Они не живут в постоянном страхе
и не проводят время, прячась за дверью. Если мы наблюда-
тельны, мы видим, что кругом многое происходит. Но если
мы уделяем внимание только очевидным действиям, мы
можем не заметить, что это действие происходит вопреки
сопротивлению. Действие, свидетелями или участниками
которого мы являемся, не обязательно представляет собой
именно то действие, которое желательно или достижимо
119
для участников. Боязнь совершения ошибки вызывает за-
щитные стратегии и модифицирует ход действий.
Почему мы хотим понять значение ошибок и их послед-
ствий? Во-первых, необходимо знать, почему реформы
встречают сопротивление, почему организации не способ-
ны быстро адаптироваться, т.е. приспосабливаться к меня-
ющейся обстановке. Во-вторых, мы хотим понять, как про-
цесс планирования может способствовать реформам.
В организациях можно сделать много различных оши-
бок. Виды ошибок, которые делают или могут сделать, за-
висят от характеристики организаций, характера руковод-
ства, используемых технологий и характера окружающей
среды, в которой организация действует. Каждая организа-
ция и ситуация имеют свои особенности, но имеют и важ-
ные сходства. Прежде всего, слишком много ошибок чрева-
ты последствиями. Программы прекращаются, команды
расформировываются, руководство меняется, карьеры ру-
шатся, в повышении отказывают, премий не выдают и ли-
шают внимания и благ. Короче говоря, наделать слишком
много ошибок — резко сократить свои достижения и награ-
ды. С другой стороны, нельзя совершенно избежать оши-
бок, и попытки сохранять статус-кво — не лучшая страте-
гия на все времена. Очень часто возникает вопрос: должен
я прыгнуть или лучше пока зависнуть на краю обрыва?
Давайте рассмотрим три типа ошибок и проанализиру-
ем, как организации реагируют на них. Назовем эти ошиб-
ки маргинальными, ошибками несогласованности и обще-
ственными ошибками.
Маргинальные ошибки. Они происходят всегда. Это
обычные, неосновные ошибки, которые делают отдельные
сотрудники и организации, когда они производят товары
или оказывают услуги. В партии болтов мы находим болт с
дефектом. Учетное дело студента утеряно. В госпитале па-
циенту делают не ту операцию. Эти ошибки не всегда мар-
гинальные по своим последствиям, но их ожидают и делают
попытки контролировать их частотность.
При хорошо определенных задачах и хорошо понимае-
мой технологии мы можем организовать контроль за каче-
ством, уровень которого будет удовлетворительным для
клиентов. Сколько неудачных операций может выдержать
руководство госпиталя? Очень немного. Сколько болтов с
дефектами может принять строительная промышленность?
120
Это зависит от того, для чего они используются. Когда люди
или организации занимаются бизнесом, устанавливаются
нормы допуска. Эти нормы допуска отражают культурные,
экономические и технические соображения. В некоторых
областях, таких, как использование энергии, нормы допу-
ска очень ограниченные, т.к. последствия одного несчаст-
ного случая бывают очень тяжелыми. В других сферах, та-
ких, как конструирование автомобилей, нормы допуска
значительно свободнее, а несчастные случаи затрагивают
меньшее количество людей.
Количество ошибок, которые мы делаем, частично зави-
сит от того, как хорошо мы понимаем то, что делаем. Если
у нас четко определенные задачи и хорошо понимаемая
технология, то можно настроить наше производство на до-
пустимый уровень ошибок. Но если мы начинаем произво-
дить нетестированный продукт или модифицируем нашу
технологию, уверенность и способность контролировать
маргинальные ошибки уменьшается. Возникает значитель-
ная неопределенность из-за вторичных последствий марги-
нальных ошибок. Врачи, например, должны всегда иметь в
виду возможность наступления ответственности за неудач-
ные операции.
В этом плане мы замечаем, насколько важен наш про-
шлый опыт. Мы знаем, что срабатывало в прошлом, и все
склонны придерживаться зарекомендовавших себя мето-
дов. Поэтому сопротивление переменам будет сильнейшим
в тех организациях, где хуже понимают технологию, рас-
полагают меньшей информацией о потенциальных послед-
ствиях маргинальных ошибок.
Ошибки несогласованности. Эти ошибки порождены
несогласованностью между предложением и спросом. Неф-
тедобывающая фирма планировала крупные капиталовло-
жения на основе предположения, что цена на нефть будет
оставаться примерно 40 долларов за баррель, а она упала до
14 долларов. Другая фирма производит розовые бетонные
украшения, а японская конкурирующая фирма захватыва-
ет 95 процентов рынка розовыми пластиковыми украшени-
ями. Конгломерат приобретает электронную фирму и ожи-
дает, что она через два года начнет приносить прибыль, а
вместо этого оказывается, что фирма имеет фундаменталь-
ные научные проблемы и приносит огромные убытки.
Ошибки несогласованности считают главной причиной со-
121
здания неопределенной обстановки, в которую попадают
организации.
В медленно изменяющейся обстановке небольшие
ошибки несогласованности служат сигналами, что необхо-
димы перемены. Эти сигналы вызывают адаптивные отве-
ты. Французский социолог Эмиль Дюркгейм подчеркнул,
что изменения и деловые операции связывают социальную
систему в единое целое. Разделение труда — это механизм
интеграции. Мы способны интегрировать наше общество,
потому что мы все нуждаемся друг в друге. Для Дюркгейма
разделение труда является клеем, который делает общество
гармоничным. Он назвал это органической солидарностью:
«Высшие общества могут поддерживать себя в равновесии,
если только существует разделение труда... Закон и мораль
являются общностью уз, которые связывают нас в обще-
ство» (Дюркгейм, 1893, 1933, с. 397—398).
Когда Дюркгейм писал это в 1890-х годах, он не слиш-
ком заботился о быстрых темпах реформ, потому что неви-
димая рука рынка принималась сама создавать разумное и
приемлемое. Люди могли совершать ошибки несогласован-
ности, но это не было их основным занятием. Когда рефор-
мы идут медленно, обычно происходит адаптация. Дюрк-
гейм приводит пример с мастером, производящим женские
шляпы. Очевидно, что мода на шляпы постоянно меняется,
и шляпник должен постоянно знать желания своих клиен-
тов. Клиенты говорят ему, что они хотят, и он удовлетворя-
ет их потребности. Возможно, что время от времени шляп-
ник делает плохие шляпы, но Дюркгейм не видит в этом
криминала. Он списывает эти случаи как «патологиче-
ские» — просто прыщик на безупречной в остальном коже
(с. 271).
В работе «Выход, голос и лояльность» (Хиршман, 1970)
автор исследует, как организации реагируют на сигналы,
посылаемые их клиентами. Когда клиенты «выходят» для
получения лучшего обслуживания или лучших товаров
где-нибудь в другом месте, организация получает сигнал о
недовольстве клиента. Даже если выход невозможен — на-
пример, когда единственное правительственное агентство
предоставляет услуги, — клиенты могут выразить свое не-
довольство в ходе политического процесса. При каких усло-
виях на эти сигналы последует реакция? Хиршман указы-
вает, что, если клиенты уходят очень быстро или если они
затевают значительную политическую акцию, организа-
122
ция может не найти времени для реакции. Способность к
адаптации требует времени и ресурсов. Если мы потеряем
всех своих клиентов за один день из-за плохого качества
продукции, у нас не будет времени и средств для производ-
ства нового продукта. Если общественное недовольство
приведет к тому, что наш бюджет передадут другому аген-
тству, мы не сможем продолжать наши программы (Хирш-
ман,1970).
Чтобы избежать ошибок несогласованности, необходи-
мо иметь тесный контакт с клиентами. В литературе по ме-
неджменту этот момент подчеркивается неоднократно (Пе-
терс и Ватерман, 1982; Ватерман, 1987; Петерс, 1987). Но
если, производя изменения, мы избегаем ошибок несогла-
сованности, мы можем совершить много других ошибок,
т.е. перемены могут быть неудачными или появится больше
маргинальных ошибок. Поэтому, несмотря на кажущуюся
легкость, с которой эти авторы хотели бы реагировать на
потребности клиентов, всегда нужно соблюдать осторож-
ность.
Общественные или внешние ошибки. Термин «обще-
ственный» относится к общественной земле в Англии, кото-
рой может пользоваться любой член общества. Мы совер-
шаем общественные ошибки, когда мы задеваем собствен-
ность, используемую обществом. Так, несчастный случай в
Бхопале (Индия), когда химический завод выбросил в ат-
мосферу ядовитые газы, был общественной ошибкой, от ко-
торой пострадали люди и фирма, владеющая этим заводом.
Ошибки несогласованности совершаются между людьми,
связанными общими действиями, например между шляп-
ником и дамами, которых он обслуживает. Общественные
ошибки совершаются между гражданами, которые не свя-
заны непосредственно. Большинство людей, погибших в
Бхопале, не имели никакого отношения к этому заводу. Од-
нако они имели «голос», влияющий в значительной мере на
решения владельца завода.
Возрастающее значение общественных ошибок отража-
ет уровень развития технологии. Мы имеем дело с опасны-
ми процессами, и общественность понимает их последст-
вия. Многие общественные ошибки происходят из марги-
нальных ошибок.
Чем больше изменяется окружающая обстановка, тем
больше организация стремится избежать ошибок обще-
123
ственных. Но, чем больше организация приспосабливается
к новым условиям, тем больше она будет делать маргиналь-
ных и общественных ошибок. Возникающая задача нелегка
и требует тщательного анализа и внимания.
Организационные стратегии
управления
Можно выделить три стратегии управления для
организаций: 1) научиться, приспособиться, изобрести и
изменить; 2) легитимизировать статус-кво, чтобы умень-
шить потери; 3) управлять окружающей средой.
Научиться, приспособиться, изобрести и изменить.
Эта стратегия требует времени, знаний, свободных ресур-
сов и поддержки. Время можно выиграть, заглядывая впе-
ред и стараясь прогнозировать события, до того как они про-
изошли. Большинство знаний, необходимых для осуществ-
ления изменений, возможно, уже где-то есть, и процесс
изучения в организации состоит в получении знаний, кото-
рые относятся к данной проблеме. Выделение ресурсов тре-
бует поддержки. Необходимо убедить достаточное количе-
ство сторонников в том, что новые подходы будут работать.
Для этого требуется умение избегать ошибок несогласован-
ности, в то же время не делая слишком много грубых мар-
гинальных и общественных ошибок.
Но организация или ряд организаций не монолитны.
Превалируют различные уровни культуры. Организация
разделена на фрагментированные группы, департаменты,
состоящие из консерваторов, карьеристов и людей с идея-
ми. Эти люди осуществляют свои стратегии для достижения
соответствующих целей. Получить поддержку не так легко.
Информация распространяется с трудом, потому что каж-
дая группа имеет и защищает свои секреты и интересы. Бо-
лее того, как мы видели, прошлый опыт дает нам элемен-
тарные знания, что будет работать, а что нет. Прошлое так-
же обеспечивает организацию культурными символами и
большой долей организованности. Поэтому статус-кво
пользуется значительным уважением. Агенты реформ, ко-
торые приносят плохие новости, не всегда встречают в ста-
не Суверена, правящего в каждом подразделении. Никто не
любит плохие новости, и, как указывает Кантер, очень ча-
124
сто, фигурально выражаясь, гонцов, приносящих «плохие
новости, убивают» (Кантер, 1983, с. 30).
Поэтому неудивительно, что изучение, приспособле-
ние, изобретение и изменение не происходят автоматиче-
ски. Храбрый плановик, который появляется во дворе Су-
верена с правильными выкладками и данными и увлека-
тельным будущим на кальке, не всегда получает желатель-
ный для него прием. Суверен и его лейтенанты видели мно-
го якобы спасителей, и каждый предлагал отличное от дру-
гих решение. Поэтому они предпочитают относиться к ре-
шениям с подозрительностью, стремятся подождать и по-
смотреть. Легитимизация статус-кво, конечно, является
привлекательной альтернативой, потому что она не требу-
ет всех сил и сумбурных изменений, с которыми связано
эффективное планирование.
Легитимизация статус-кво. Как легитимизировать ста-
тус-кво? Путем изобретения правил, которые можно ис-
пользовать для объяснения текущей практики. «Почему вы
делаете то, что вы делаете?» Потому что от меня ожидают,
чтобы я это делал, потому что это правило, потому что мы
всегда делаем так. Парадокс в жизни организации заклю-
чается в том, что в тот самый момент, когда нужно измене-
ние, боязнь ошибок приводит к большей рутинизации. Без
малейшего сомнения, что они выполняют свои задачи ком-
петентно, Суверен, его лейтенанты и другие члены органи-
зации устанавливают процедурные правила, чтобы сделать
работу фирмы более рациональной и эффективной. Ведется
много разговоров об эффективности, о необходимости за-
щиты интересов клиентов и т.д. Но сначала незаметно но-
вые правила постепенно охватывают проблематичные си-
туации, ситуации, которые решались бы гораздо лучше, ес-
ли бы дали больше свободы тем, кто выполняет эти задачи.
Почему это происходит? Потому что правила обеспечи-
вают как легитимность поведения, так и защитную страте-
гию. Суверен и его помощники могут и не осознавать этого,
но они также пользуются правилами как защитными стра-
тегиями. Возьмем, например, врача, столкнувшегося с па-
циентом, который имеет репутацию трудного. Этот доктор
знает, что обычное лечение может не помочь, но новатор-
ские методы связаны с большим риском. Более того, тради-
ционные методы лечения прописаны в каждом учебнике, в
то время как новаторский метод еще не полностью признан
125
другими врачами. Поэтому, несомненно, традиционный
метод будет принят в суде более благоприятно. Будем ли мы
удивляться, что этот доктор будет пользоваться традицион-
ным методом?
Мы также знаем, что правила существуют для того, что-
бы их обходить, что они не всегда применяются и что иск-
лючения из правил являются нормой в любой организации.
По сути дела, исключения из правил — это то, что делает
бюрократию преуспевающей: бюрократы могут получать
выгоды от рутинизации и в то же время могут приспосо-
биться, когда возникнет необходимость. Но когда боязнь
ошибок преобладает, правила не обходят. Наоборот, прави-
ла выполняются скрупулезно: «Как вы можете нас обви-
нять? Мы следовали правилам до последней буквы».
Контроль окружающей обстановки. Еще один способ
не реагировать на необходимость изменений состоит в воз-
ложении прерогатив организации на окружающую обста-
новку. Клиенты хотят иметь новые шляпы с плюмажем, но
фирма намерена производить серые тусклые шляпы. Одна-
ко, поскольку клиенты привыкли носить шляпы, а фирма,
изготавливающая шляпы, единственная в этом городе, они
сдаются и покупают серые шляпы. Еще пример: американ-
ские автомобилестроители очень медленно реагировали на
иностранных конкурентов (Хальберштам, 1986). Они на-
стойчиво продолжали производить большие автомобили,
когда возникла потребность в небольших машинах на рын-
ках Калифорнии и еще кое-где. Рост цен на топливо усилил
эти потребности, и американские производители вскоре
оказались перед большой проблемой. Они были вынуждены
переналаживать свои заводы на выпуск малых автомоби-
лей, но к тому времени иностранные марки автомобилей
заняли рынок и американские производители понесли ог-
ромный ущерб. Однако до этого американские производи-
тели просто предполагали, что они способны удержать поч-
ти весь рынок под своим контролем. Они думали, что конт-
ролируют систему распределения и обеспечили себе квази-
монополию.
Контроль за окружающей ситуацией составляет при-
влекательную стратегию, потому что, если он осуществля-
ется успешно, его можно использовать для утверждения
статус-кво или даже для формирования базы планируемых
изменений. Проблема заключается в том, что успешный
126
контроль заслоняет тот факт, что необходимы перемены и
что рано или поздно, если требования перемен будут про-
должаться, произойдет болезненный поворот к ним. Более
того, концепция контроля окружающей обстановки орга-
низацией остается скользким моментом. Мы никогда не
знаем точно, кто кого контролирует. Например, если мы
идем в бакалею и покупаем продукты с полок, наш выбор
уже ограничен выбором поставщика товаров этому магази-
ну. На этой улице есть другие магазины, но выбор в них
также ограничен. Более того, наш выбор формируют также
решения производителей, основанных на их понимании,
что нужно покупателям, которое может быть правильным
или нет. Более того, наши привычки сформировались на ос-
нове прошлого опыта. Существует тенденция покупать
продукты, которые мы знаем и к которым привыкли. Такие
привычки формируются также нашими ожиданиями. Мы
ожидаем найти определенные продукты в магазине, потому
что находили их там раньше. Информация, на основании
которой мы формируем привычки, также состоит из зна-
ний, приобретенных нами в прошлом. Мои студенты прихо-
дят в университет с ожиданиями, сформированными ин-
формацией о том, что происходит в университетах; и у них
именно эти ожидания, а не какие-либо другие, потому что
выбор, который, возможно, появится завтра, сегодня еще
не изобретен и не проверен. Поэтому информация, кото-
рую мы получаем из окружающей обстановки, проходит
ведомственный контроль, который всегда присутствует, не-
зримо и неизбежно.
Это объясняет, почему инновациям и реформам всегда
оказывают сопротивление, а также почему некоторые из-
менения, когда они происходят, происходят очень быстро.
Факт, что организации неизбежно контролируют окружа-
ющую обстановку, означает, что контроль ослабляется —
т.е., когда появляется новая альтернатива, клиенты реаги-
руют немедленно и уходят к другим или граждане оконча-
тельно решают голосовать за новых кандидатов и за новые
программы. Скрытое давление в пользу изменений служит
важной причиной появления организационной неопреде-
ленности. Объедините это с научно-техническим прогрес-
сом, и вы поймете, почему планирование возникло в двад-
цатом веке.
127
Планирование и реформы
Нам необходимо использовать прошлый опыт,
чтобы знать, как вести себя. Если мы приспосабливаемся
друг к другу, необходимо выработать общий стиль поведе-
ния. Мы обсуждаем изменяющиеся правила и видим, что
они могут увеличить количество ошибок.
Но чтобы изменять что-то, нам все же нужны правила.
Нам всегда нужны правила, чтобы действовать коллектив-
но. Нам нужны правила о языке, о процедурах обмена, уп-
лате долгов и выполнении обязательств. Если изменение
зависит от инновации, изобретения и творчества, оно тре-
бует большей свободы действий. Например, предприимчи-
вые учителя, которые впервые в истории своего школьного
района решили создать свой собственный подготовитель-
ный институт, могут получить свободу действий или нео-
фициально обойти правила и взять некоторую необходи-
мую власть в свои руки. Но они все же будут вынуждены
следовать существующим правилам и действовать в прием-
лемых рамках.
Поэтому для изменения правил нам нужны правила, по-
зволяющие нам сделать это. Какие же правила нам нужны?
— Нам нужны правила, которые позволяют установить,
что необходимо изменение.
— Нам нужны правила, позволяющие нам обойти суще-
ствующие правила, и нам также нужны временные власт-
ные структуры, позволяющие нам экспериментировать и
модифицировать. Это могут быть неформальные организа-
ционные формы.
— Мы должны иметь возможность формализовать то,
чего мы достигли.
Совместные шаги требуют соглашений. Мы должны со-
гласиться, что изменение необходимо. Мы должны согла-
ситься действовать неформально, создать временные
структуры и, наконец, действовать по-другому.
Можно ли это сделать сверху донизу? Редко, потому что
информация и действия рассосредоточены по всей органи-
зации и ее окружению. Кто должен соглашаться? Те, кто
производит изменения — те, кто располагает необходимым
временем, знанием и ресурсами и может получить необхо-
димую поддержку.
Если признать существование многочисленных полуфе-
одальных, изолированных формаций, если отдать предпоч-
128
тение соревновательным индивидуалистическим организа-
ционным культурам, если есть Суверен со всей полнотой
власти, если есть лейтенанты и последователи, а также
многочисленные заинтересованные лица, которые пресле-
дуют свои собственные цели и определяют общие блага по-
своему, если организации укомплектовали свои штаты
главным образом консерваторами, большим количеством
карьеристов и небольшим количеством людей с идеями, ес-
ли трудно достигать соглашения и выполнять их, — как мо-
гут плановики иметь какое-то влияние?
Как мы увидим в последующих главах, планирование
может оказывать влияние. В большинстве ситуаций это
влияние будет незначительным. Но когда условия созреют
и плановики играют свою роль соответствующим образом,
планирование уже не инкрементальное — оно может де-
лать большие шаги. Но для этого плановики должны вылез-
ти из своей защитной скорлупы. Плановики должны по-
нять, что они не могут рассчитывать на автоматическое
принятие их планов. Они должны признать культуру орга-
низации и использовать соответствующую культурную мо-
дель. Плановики должны стать не только техниками, если
хотят понять, как их действия воспринимаются другими.
Плановики должны понять динамические параметры про-
цесса планирования.
Глава V
ЭФФЕКТИВНОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ КАК
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ИЗУЧЕНИЕ
Мы начинали наше исследование с обсуждения,
каково плановикам говорить правду властям, как они ока-
зывают влияние на Суверена и других. Вы уже почувство-
вали нарастающие сложности. Но здесь возникает еще одна
проблема: откуда берутся правда и знание? Говорить прав-
ду властям — значит знать правду. Но это не всегда так: по
сути дела, правду знают редко. На самом деле мы знаем
очень мало, и то, что мы знаем, остается смутным и рас-
плывчатым. В большинстве случаев планирование также
предполагает необходимость изучения. Плановикам необхо-
димо учиться, но и не только им. Суверену, лейтенантам и
всем другим действующим лицам также необходимо учиться.
Мельтснер в своей статье (1986) перечисляет семь смер-
тных грехов политического анализа. Он включает в свой
список следующие: следование скучным рутинам; большой
отрыв от практической действительности; забвение того,
что политический процесс требует длительного времени;
поверхностное знание или его полное отсутствие, выража-
ясь другими словами — отсутствие умения учиться.
Умение учиться часто становится большой проблемой.
Мы можем хотеть осуществить реформу, но фактически не
знаем, как это сделать. И возможно, мы не осознаем, что не
знаем, или даже хуже — мы не хотим признаться, что мы
не знаем.
В этой главе будут рассмотрены два вопроса организа-
ционного изучения и планирования. Отправной точкой бу-
дет исследование, в котором плановики, встретившиеся со
сложным вариантом выбора политики, обнаружили, что
знаниями располагают не только они. Они установили, что
изучение происходит во многих группах внутри и вне орга-
низации, и поэтому задача плановиков состояла в приоб-
щении к этим знаниям. Потом мы рассмотрим условия, в
которых происходит изучение, и уделим внимание важно-
130
сти стремления к изменению. Наше обсуждение опыта со-
здания структур процесса обучения и приобретения опыта
на ошибках других позволит перейти к обсуждению риска в
планировании. Рассмотрение организационного изучения
как аспекта матричного менеджмента мы закончим уста-
новлением различия между консервативным планирова-
нием, анализом и планированием, требующим риска с про-
ведением организационного изучения.
Знания плановиков и их клиентов
Несколько лет назад мы проводили серьезное
долгосрочное исследование для Комитета внешних связей
сената США. Нам поставили задачу — провести «творче-
ское, но научно обоснованное исследование возможного
(невоенного) научного развития в течение следующего де-
сятилетия с оценкой влияния такого развития на внешние
связи» (Стэнфордский научно-исследовательский инсти-
тут, 1959, с. 99).
Это была попытка оценить ситуацию и выявить приори-
тетные сферы для действия. С самого начала твердо услови-
лись, что мы не будем пытаться делать прогнозы на буду-
щее: «Чтобы действительно спрогнозировать будущие на-
учные открытия или будущие основные изобретения, по-
требовалось бы спрогнозировать и оценить идеи, которые
еще только должны формироваться в умах людей. Но что
можно было сделать и что мы старались сделать в этом ис-
следовании, так это рассмотреть некоторые современные
идеи, рассмотреть ведущиеся исследования, определить
тенденции в научном развитии и при помощи экстраполя-
ции и интерпретации прошлого опыта в научном развитии
получить представление, что может произойти в некоторых
областях» (с. 17).
У нас был скромный бюджет и некоторые идеи о приори-
тетах, но не больше того. Мы были опытными аналитика-
ми, но наши аналитические навыки оказались не самым
главным. Что действительно стало важным, так это наша
способность организовывать группы в избранных областях,
которые помогали нам. Мы много путешествовали и нано-
сили визиты. Мы разговаривали со многими выдающимися
американскими учеными и посещали многие лаборатории и
университеты между Восточным и Западным побережьем.
131
Исследования закончились составлением разумного пе-
речня приоритетов, включая необходимость институдиа-
лизировать научные исследования технических проблем
контроля за вооружением. Сюда были также включены
оценки тенденций развития в энергетике и производстве
синтетических материалов, а также обсуждались проблемы
зависимости от иностранных материалов. Мы рассмотрели
возможность производства синтетического кофе, достиже-
ния в области компьютеров и коммуникаций, а также про-
блемы снабжения продовольствием и роста населения. Мы
рассмотрели ситуацию с загрязнением воды и атмосферы,
модификацией погоды и управлением климатом.
На нас почти не оказывали влияния как на плановиков.
Были заголовки в газете «Нью-Йорк тайме» и других газе-
тах, а также много откликов из стран, производящих кофе,
почувствовавших угрозу своей экономике, если синтетиче-
ский кофе будет успешно производиться. Некоторое время
проявляли интерес к развитию исследований в области кон-
троля за вооружением. Это можно было бы считать упраж-
нениями по планированию, фактически мы не планирова-
ли. В лучшем случае мы «поставили задачи» — это было
краткосрочное усилие, которое завершилось, как только
мы представили доклад Комитету внешних связей сената.
Вопрос о путях осуществления наших рекомендаций выхо-
дил за рамки нашего мандата.
Тем не менее урок оказался полезным. Мы осознали еще
до начала работ, что действительно знали очень мало. Мы
быстро установили, во-первых, что мы знали мало, а во-
вторых, все, что мы знали, мало помогало в нашем исследо-
вании. Возникло странное чувство. Наши идеи не представ-
ляли ценности. Представляло ценность и стало доминиру-
ющим в нашем исследовании изучение мириада идей, цир-
кулирующих, как мы обнаружили, в этой области. Напри-
мер, в то время мы только начинали думать о контроле за
вооружением. Но не наше мнение о контроле за вооруже-
нием имело значение, а мнение многих заинтересованных
лиц, с которыми мы разговаривали. Наша роль в других об-
ластях была аналогичной. Мы отражали взгляды, которые
мы обнаруживали, и наша легитимность основывалась на
этом. Мы не организовывали консенсуса ни по одному воп-
росу. Фактически масштаб нашего предприятия был слиш-
ком грандиозен, а бюджет для его выполнения слишком
мал. Мы не пытались заручиться поддержкой для выполне-
132
ния рекомендаций, данных нами комитету. У нас не было
для этого времени. Но у нас не было опыта подобного изу-
чения. Мы задавали вопросы и получали ответы. Мы орга-
низовывали встречи, на которых горячо обсуждали пробле-
мы. Мы анализировали мысли, звонили людям, спрашива-
ли мнения и пытались выработать какие-то разумные выво-
ды. Мы были внимательны к мудрости других.
Важно было и то, что наш доклад не был планом или чер-
новиком для действий, он стал частью постоянной дискус-
сии о будущем, длительного процесса осмысления происхо-
дящего и касающегося многих действующих лиц, включая
плановиков. Это медленный процесс, с помощью которого,
по мнению Мелтснера, можно вырабатывать новую поли-
тику, проводить испытания и в конечном счете реализовы-
вать новую политику в жизнь.
Полномочия на реформы
В предыдущей главе мы рассмотрели сопротив-
ление реформам, особенно сопротивление инновациям с ве-
роятной степенью риска. Почему в учении тяжело? По не-
скольким причинам:
— Обучение требует времени и ресурсов. Во многих си-
туациях проблемы не могут ждать и нужно действовать.
Одна из функций планирования — предупредить организа-
цию о возникающих проблемах. Но плановики не ясновид-
цы, они не всегда предсказывают будущее правильно, и по-
этому им не всегда верят. Поэтому во многих случаях уже
не бывает времени на реальное изучение. В лучшем случае
они пытаются что-то нащупать и приспособиться.
— Обучение предполагает, что мы не знаем всего. Мно-
гим профессионалам трудно признать, что они знают не
очень много. Поскольку плановиков считают экспертами,
некоторым из них трудно сказать: «Я не знаю». Во многих
организациях обучение не получает поддержки, потому
что сотрудники боятся, что окажутся на плохом счету, если
признают свою неподготовленность к реформам.
— Обучение предполагает, что сделанное в прошлом
уже не представляет ценности. Если мы учимся, то начина-
ем действовать иначе. Однако многие сотрудники в органи-
зации могут быть заинтересованы в сохранении старого по-
133
рядка вещей. Они не хотят изменений и поэтому противят-
ся любому обучению.
— Обучение подразумевает в будущем отклонение от
правил, изменение методов действий. Например, Фрид-
манн неоднократно писал о важности межличностных от-
ношений и «взаимного обучения» в планировании. Его ви-
дение планирования концентрируется на отношении меж-
ду планированием сверху вниз и снизу вверх. Он заботится
о предоставлении сотрудникам свободы действий и созда-
нии стимулов к самосовершенствованию и самоуверенно-
сти. Он хочет, чтобы плановики помогли устранить интел-
лектуальные, структурные и бюрократические барьеры,
которые уменьшают наши возможности понимать и решать
проблемы. Он подчеркивает важность «перекрестных свя-
зей, создания структур и коалиций» (Фридманн, 1987, с.
400).
— Обучение требует стимулов. Чтобы учиться, мы часто
должны рисковать, делать ошибки и исправлять их. Рито-
рически большинство организаций восхваляет инноваторов
и агентов изменений. Но очень немногие организации со-
знательно награждают тех, кто рискует и делает ошибки.
Большинство плановиков работают в ситуациях, когда не-
выгодно рисковать, и они избегают риска. Например, если
исследование проводится как для оценки производства, так
и для изучения, работают ли прежние подходы и методы, то
факт, что исследование проводится и как контроль, и как
орудие обучения, снижает пользу последней функции. Ес-
ли нет твердой уверенности, что обучение поощряется и что
несколько ошибок — обычное явление, большинство потен-
циальных инноваторов выберут осторожную тактику. В ре-
зультате обучению нанесен ущерб.
Вот удачный пример, как различные стили менеджмен-
та благоприятствуют или противодействуют процессу обу-
чения. Автор запротоколировал проблемы, с которыми
столкнулась одна организация, занимавшаяся прикладны-
ми исследованиями (Бенвенисте, 1987). Это небольшое
правительственное агентство, занимающееся исследовани-
ями для ряда больших правительственных агентств. Агент-
ства-спонсоры обеспечивали поступление основной части
бюджета этой небольшой организации, которую мы будем
называть «Прикладные исследования». К сожалению, два
менеджера, один за другим руководившие организацией
134
«Прикладные исследования», имели различные взгляды на
планирование и управление.
Первый менеджер мало интересовался планированием
и не разделял профессиональные устремления сотрудников
организации. Его в основном заботило качество обслужива-
ния, предоставляемого организацией, и пунктуальность.
Поскольку организация готовила отчеты для клиентов,
первый менеджер расходовал почти всю свою энергию на
две задачи: обеспечение качества отчетов — он читал каж-
дый отчет и исправлял даже запятые — и жесткое руковод-
ство сотрудниками, чтобы завершать отчеты в сроки, согла-
сованные со спонсорами. Такая стратегия управления при-
вела к нарастанию неприязни у сотрудников и уходу их из
организации. Старшие научные сотрудники не чувствова-
ли, что им дана достаточная свобода действий. Они негодо-
вали по поводу жесткого руководства. Один старший науч-
ный сотрудник, оставшийся в штате после ухода первого
менеджера, заявил: «Он сделал много хорошего. Она рабо-
тал усердно, сопоставлял факты и был хорошим менедже-
ром во многих отношениях. Он ладил с трудными спонсора-
ми, нанимал хороших работников (вначале) и принес орга-
низации успех. Но он, видимо, стал рабом своих представ-
лений. Он все свое время отдавал отчетам и никогда не уде-
лял внимания другим аспектам нашей работы. Мы предла-
гали проводить больше конференций по политическим воп-
росам, но он отверг это предложение. Ему нравилось счи-
тать количество отчетов, подготовленных нами. Они пред-
ставляли для него большое значение, но для спонсоров они
не всегда были важны. Для них большое значение представ-
ляла возможность доступа к другим источникам информа-
ции. Они ценили поток идей, а не отчеты сами по себе»
(Бенвенисте, 1987, с. 156 — 157).
Второй менеджер организации «Прикладные исследова-
ния» больше времени уделяла своим сотрудникам. Она при-
стально следила за профессиональной мотивацией сотруд-
ников и стимулами, значительно увеличивавшими произ-
водительность. Сотрудники перестали уходить из органи-
зации, и организация приобрела репутацию надежного ме-
ста для работы. Новая управляющая значительно прибли-
зила старших научных сотрудников к себе. Они вместе за-
нимались планированием. Они пытались как бы издалека
оценить свои позиции, достижения и перспективы. Штат-
ные сотрудники изучали альтернативные услуги, которые
135
они могли бы оказывать, посещали потенциальных спонсо-
ров и предлагали новые программы. Новая управляющая
привлекала спонсоров к участию в обсуждении программ,
поддерживала тесные контакты с ними, постоянно была в
курсе того, что им нужно. Планирование при втором менед-
жере не было сложным занятием. В конце концов «При-
кладные исследования» были сравнительно небольшой не-
коммерческой организацией. Количество постоянных со-
трудников редко бывало более ста человек, и она интенсив-
но использовала внештатных консультантов, нанимаемых
на короткие сроки. Но в этой организации очень ценили
знания и информацию. Фактически организация проводи-
ла исследования и планирование для своих спонсоров и дру-
гих клиентов. Было что-то ироническое в том, что первый
менеджер никогда не привлекал своих сотрудников к раз-
мышлениям о будущем организации. При втором менедже-
ре такие действия стали в порядке вещей. Не было никакой
формализации, штатов плановиков, сложных процедур, но
было планирование — и это планирование вошло составной
частью в процесс обучения. Новая управляющая привлекла
своих старших научных сотрудников к размышлению о бу-
дущем организации. Сотрудников поощряли рисковать.
Управляющая предоставляла возможность сотрудникам
вникать в проблемы и высказывать идеи, потому что она
знала, что она не может одна генерировать все идеи, пред-
ставляющие значение. Ее задача состояла в получении зна-
ний у своих сотрудников и поощрении их к поиску знаний.
В этом случае мы имеем организацию с довольно инди-
видуалистической культурой. Старшие научные сотрудни-
ки организации стали до какой-то степени индивидуальны-
ми предпринимателями, конкурирующими за штаты и ре-
сурсы. Первый управляющий использовал планирование
как средство контроля и осуществлял строгое руководство
сверху. В противоположность ему вторая управляющая де-
легировала часть власти верхнему эшелону сотрудников.
Она поощряла готовность идти на риск и вела учет событий
незаметно для других. Трудно оценить общие результаты
деятельности такой организации, так как очень много зави-
сит от факторов, не контролируемых менеджментом. Но
нет сомнения, что моральная атмосфера в организации
улучшилась и при втором менеджере появилось больше ин-
новаций.
136
Важность создания структур
Происходит организационное и общественное
обучение, но вопрос заключается в том, где оно происходит.
Кто пытается ввести что-то новое? Где происходят измене-
ния? Очень мало членов организации много учится. Кон-
серваторы обычно не бывают очень изобретательными. От
некоторых еще можно чего-то добиться, но большинство из
них безнадежны. Учение здесь не в почете. В конечном сче-
те почти вся жизнь организации состоит из рутинных опе-
раций. Проблема заключается в определении инноваторов,
талантов, которые готовы и могут генерировать, обсуждать
и внедрять новые идеи.
Новаторы не работают одни. Они поддерживают связи с
другими через неформальные структуры. Они могут иметь
некоторый успех, некоторые из них могут быть уже призна-
ны и повышены в должности, в то время как другие могут
оставаться где-то в тени. Лидеры не возникают автоматиче-
ски. Их нужно искать. Нужно создать стимулы, чтобы вы-
двинуть кого-то вперед.
А где происходят изменения вне организации? Кто изо-
бретает и изучает? Мы рассматриваем клиентов и лиц, по-
лучающих выгоду, и обнаруживаем, что они также распа-
даются на несколько четко различимых категорий.
Во-первых, есть клиенты-консерваторы и консерватив-
ные лица, получающие выгоду. От них не получишь много
информации. Они с готовностью принимают то, что идет к
ним в руки, но трудно извне сформулировать их потребно-
сти и желания. Но их покорность обманчива. Они могут за-
кипать от гнева и, если изменения не происходят, способны
в подходящее время поднять бунт и стать разрушителями,
если представится случай. Проблема заключается в том,
что они дают ложную информацию и отвлекают нас от сво-
евременных действий. Они скрывают надвигающиеся из-
менения.
Во-вторых, мы имеем активных и деятельных клиентов,
которые умеют выразить свои идеи и вовремя сигналят о не-
обходимости изменений. Активные деятельные клиенты
составляют важнейшее ядро организационного и обще-
ственного изучения, потому что способствуют в конечном
счете практике, ведущей к реформам.
В-третьих, мы имеем идеологических клиентов. Они не
только деятели, но и организаторы, имеющие сильные
137
убеждения и способные мобилизовать других. Идеологиче-
ские клиенты ценны, равно как и идеи, выдвигаемые ими.
Если идеология основана на потребностях, которые можно
удовлетворить, и практике, которая способна противосто-
ять эрозии опыта, эти клиенты могут быть полезными, по-
тому что могут мобилизовать консерваторов. Если же, нао-
борот, их идеология имеет только поверхностную привле-
кательность, а на самом деле основана на демагогических
требованиях, эти клиенты усугубляют конфликт и умень-
шают возможность организаций или обществ проводить ре-
формы.
Очевидно, что плановики и менеджеры не имеют вол-
шебной палочки, чтобы с ее помощью определить идеоло-
гию, основанную на демагогических требованиях. Поэтому
всегда присутствует элемент выбора — и это относится как
к планированию, так и к менеджменту.
Еще более важная задача — научиться распознавать
или чувствовать, кто является ценным агентом перемен, а
кто — агентом деструкции. Первоочередная задача менед-
жмента состоите защите статус-кво и прежней практики, а
также всестороннем рассмотрении идеологических клиен-
тов. Планирование не только создает рамки для перемен,
но и обеспечивает некоторые возможности распознания
идей, заслуживающих внедрения. Это не значит, что пла-
новики — просто арбитры социальных изменений. Власть,
приобретаемая при осуществлении социальных измене-
ний, не ограничивается ролью просто арбитра. Плановики,
как студенты, изучавшие основы социальных изменений,
призваны претворять на практике то, что изучили.
Знания существуют, а обучение проводится в рамках
организации и в окружающей ее обстановке. Поэтому тре-
буются усилия и заинтересованность, чтобы найти знания
и организовать обучение. Плановики, менеджеры и все те,
кто внедряет новшества, — не просто регистраторы собы-
тий. Они неизбежно «вовлечены» в процесс. Когда мы нано-
сили визиты во время нашего исследования для Комитета
внешних связей сената, мы, очевидно, были обязаны делать
то, что мы считали нужным и важным. Мы учились во вре-
мя процесса, но пропускали много важного, потому что
просто не могли охватить все. Однако это небольшое уп-
ражнение ставило целью выдвинуть идеи и подходы, работа
над которыми будет еще долго продолжаться после того,
как мы закончим свою часть. Мы были в лучшем случае
138
младшими разработчиками в длительном, иногда скучном,
процессе медленного внедрения перемен.
Учеба на ошибках
Чтобы учиться, нужно пробовать, а когда пробу-
ешь, делаешь ошибки. Мы обсуждали истоки боязни делать
ошибки в предыдущей главе. Боязнь ошибок представляет
самостоятельное препятствие обучению, если только мы
умышленно не решили поощрять процесс обучения на
ошибках. Это значит, что менеджмент осознает, что тот,
кто всегда прав, возможно, не рискует и просто хочет сохра-
нить статус-кво. Тот, кто делает очень мало ошибок, воз-
можно, не учится, а если не учится — значит, не адаптиру-
ется.
Плановики не в восторге от своих ошибок, потому что
это может повлиять на их репутацию, и, как мы увидим,
когда будем обсуждать эффект множителя, репутация ос-
тается главным фактором успеха процесса планирования.
Но также очевидно, что плановики не завоюют доверия, ес-
ли они будут просто предлагать старое, что уже больше не
работает. Поэтому часто они учатся, при этом не показывая
вида.
Существует много методов обучения, некоторые из них
требуют больше риска, другие — меньше. Давайте сравним
четыре важные стратегии обучения: моделирование, экспе-
римент, опытный проект и полномасштабная оценка.
Моделирование. Если мы можем смоделировать ситуа-
цию с помощью компьютерной программы или других
средств, то можем получить приблизительную копию того,
что получим, если будем действовать определенным мето-
дом. Мы можем протестировать альтернативы и опреде-
лить, какая из них для нас больше подходит. Моделирова-
ние требует времени и денег, но, как видно из названия, эти
упражнения связаны с небольшим риском для других, да и
плановики мало чем рискуют.
Поскольку моделирование связано с небольшим риском
и не требует экстраординарных затрат и времени, то неуди-
вительно, что этот подход к планированию и обучению до-
вольно распространен. Но модели имеют свойственные им
ограничения. Они не лучше данных, на основе которых
139
получены. Вопрос заключается в том, до какой степени мо-
дель отражает действительность. Дает ли модель ценную
информацию? Можно ли на нее положиться?
Эксперименты и исследования. Если мы не знаем, как
программа может работать, то можем провести экспери-
мент или исследования в контролируемой ситуации, чтобы
установить, произведут ли предлагаемые нами действия
изменения, и сравнить различные альтернативы. Экспери-
менты и исследования — важный шаг к действительности
по сравнению с моделированием. Он также не слишком ри-
скованный для других, поскольку проводится в контроли-
руемой обстановке. Проблема состоит в том, что требуется
больше времени и ресурсов, чем при моделировании, и, по-
скольку эксперимент проводится в контролируемых усло-
виях, то необязательно показывать результаты, которые
могут произойти в полевой ситуации.
Научные исследования и разработки — традиционный
инструмент организационного обучения. Но поскольку
планирование обычно организационно отделено от науч-
ных исследований и разработок, то нередко бюджет на на-
учные исследования и разработки выделяется отдельно от
бюджета на планирование. Поэтому планирование не по-
лучает особой выгоды от научных исследований и разрабо-
ток.
Опытные проекты. Опытные проекты — это мелкомас-
штабные предприятия в полевых условиях, напоминающие
предлагаемые решения. Опытные проекты — очень ценный
прием обучения, потому что он вовлекает всех необходи-
мых действующих лиц: как исполнителей, так и тех, кто
заинтересован результатом. Риск здесь небольшой, потому
что масштаб предприятия невелик и действие тщательно
контролируется. Проблема, конечно, остается и состоит в
том, что опытный проект занимает больше времени и стоит
дороже, чем моделирование или эксперимент.
Тем не менее опытные проекты играют важную роль в
организационном обучении. Планирование часто полага-
ется на опытные проекты, чтобы получить необходимые
знания. Но одна из главных трудностей применения опыт-
ных проектов состоит в том, что они на длительный период
отодвигают практическое действие. В подобных ситуациях
люди устают оттого, что их изучают, устают от экспери-
140
ментов и попыток понять проблему. Политический климат
вынуждает к действию, а действие означает продвижение
вперед с полной скоростью.
Полномасштабные проекты. Для этой формы обучения
важна оценка результатов. Систематическая оценка пол-
номасштабных проектов выполняет две основные функции:
подотчетности и обучения. Преимущество такого вида
оценки заключается в том, что информацию получают из
опыта в реальных ситуациях. Например, изучение опыта в
других странах и другой обстановке может оказаться очень
ценным. Трудность полномасштабной оценки как процесса
обучения заключается в том, что если мы не знаем, что де-
лаем, но вынуждены ждать оценки, то можем опоздать и
обнаружить слишком поздно, что допустили ошибку, име-
ющую достаточно большую цену.
Однако оценка полномасштабных проектов играет
очень важную роль в организационном обучении. Это ут-
верждение может вызвать удивление, потому что кажется
более рациональным учиться постепенно. Научные иссле-
дования и разработки, эксперименты и опытные проекты
должны бы иметь большую относительную важность. Но из
четырех методов моделирование и полномасштабная оцен-
ка используются гораздо чаще, чем эксперименты и опыт-
ные проекты. Это объясняется несколькими факторами.
Моделирование, как уже указывалось, требует меньше
времени и ресурсов, чем другие методы, не требует вмеша-
тельства извне и поэтому часто может проводиться рутин-
но, как часть процесса планирования. Если и есть риск, то
он невелик, поскольку основной риск состоит в обретении
знаний, генерированных в процессе обучения, если они
окажутся бесполезными.
Аналогично оценка полномасштабных проектов доми-
нирует по нескольким объективным причинам:
Во-первых, оценки часто проводят из соблюдения тре-
бований подотчетности и их проведение не требуют ассиг-
нований, которые используют в основном для организации
процесса обучения, как в случае с экспериментами и опыт-
ными проектами. Отрицательным, как было указано ранее,
является то, что оценка используется для поощрения дейст-
вия (функция подотчетности) и для получения знаний, как
лучше действовать (функция обучения). Эти две функции
необязательно должны дополнять друг друга. Боязнь пло-
141
хой оценки может повредить обучению. Поэтому в то время
как оценка играет важную и заметную роль в процессе пла-
нирования, это не всегда означает, что ведется обучение.
Во-вторых, оценка не откладывает действия. Идет вы-
полнение проекта, а оценка начинается после получения
результата. Чтобы быть уверенными, мы можем тщательно
контролировать, как идет осуществление проекта, чтобы
учиться на практике и модифицировать наши действия по
ходу дела. Но, поскольку оценка имеет функцию подотчет-
ности, это не всегда происходит или может пройти много
времени и затратиться много ресурсов, прежде чем станет
очевидно, что проект неудачен. Но поскольку это не вызва-
ло никаких задержек, самым важным было отсутствие по-
мех.
В-третьих, оценка дает более полную информацию о со-
держании избранного хода, чем при эксперименте или
опытном проекте, поскольку мы рассматриваем полномас-
штабное предприятие. Поэтому информация, полученная
при оценке, болеедостоверная, чем полученная при других
методах.
В-четвертых, полномасштабная оценка не сразу предо-
ставляет сравнительную информацию об альтернативах,
если только не производилась их параллельная оценка. До-
вольно странно, что это возвышает полномасштабное про-
ектирование и снижает значение экспериментов и опытных
проектов. Но причина проста — наличие слишком многих
альтернатив показывает, что наилучший путь неизвестен;
выражаясь другими словами, обсуждение многочисленных
альтернатив создает впечатление, что не хватает знаний, а
это порой рассматривается как признак слабости.
Эта дискуссия возвращает нас к фундаментальной про-
блеме обучения и планирования: какую позицию занимает
менеджмент относительно риска? Проводит ли менедж-
мент (Суверен и другие) линию поощрения риска и обуче-
ния или превалирует осторожность? Важные различия воз-
никают в зависимости от поставленных задач и применяе-
мых технологий. Но кроме того, разные организации имеют
различное отношение к риску. Например, главное лицо
корпорации может быть больше осведомлено об этих вопро-
сах, чем избранные члены городского совета. Это в свою
очередь может помочь объяснить, почему корпоративное
стратегическое планирование стремится быть более ориен-
142
тированным на обучение, чем всеобъемлющее планирова-
ние.
Но, как указывает Комфорт (1985), независимо от та-
ких различий в подходе тот факт, что оценки, опытные про-
екты, эксперименты и моделирование проводятся постоян-
но, создает основу для обучения и вовлечения членов орга-
низаций в осуществление реформ. Чем ближе они сталки-
ваются с новой действительностью, тем лучше могут оце-
нить как потребность инноваций, так и пути проведения ре-
форм.
В заключение можно сказать, что ответственность за
обучение в планировании лежит не только на плановиках.
Это в первую очередь ответственность тех, кто нанимает
плановиков, потому что они могут стимулировать исследо-
вания. Пути обучения разнообразны, и как Суверен, так и
плановик должны понимать свою роль.
Планирование как протоматричный
менеджмент
Изменения и адаптирование часто требуют ре-
формировать по живому существующие структуры и
иерархии. Все организации зависят от разделения труда, а
разделение труда подразумевает иерархии, а именно сег-
ментацию организации в отдельные подразделения, созда-
ние вертикальных барьеров, сдерживающих возможные
побочные действия.
Соединение матричного менеджмента с планировани-
ем. Матричный менеджмент пытается прорвать вертикаль-
ные барьеры, соединяя подразделения горизонтально (Де-
лбек и др., 1969; Клеланд, 1984; Дэвис и Лоренс, 1977;
Найт, 1977). Например, если мы хотим сократить количе-
ство самоубийств среди студентов в нашем регионе, то дол-
жны создать горизонтальные связи со многими подразделе-
ниями, которые имеют влияние на предотвращение само-
убийств студентов. В первую очередь это университетские
учебные подразделения, медицинские службы, консульта-
ционные структуры и даже такие бюрократические учреж-
дения, как регистратура, ссудные кассы для студентов и так
далее. Все эти подразделения связаны официальными вер-
тикальными связями с офисом советника. Необходимое ус-
143
ловие — существование горизонтальных связей, что со-
ставляет основу концепции матричного менеджмента.
Матрица заменяет вертикальную линию команд, при кото-
рой система имеет одного человека наверху, передающего
информацию и координирующего действия двойной систе-
мой: традиционная иерархия плюс латеральные связи. Те-
перь сотрудники будут иметь двух боссов, потому что они
продолжают докладывать своему обычному начальнику
наверху и работают под руководством лидера команды, чья
власть пронизывает горизонтально организацию или орга-
низации.
Матричное управление работает на срочные нужды.
Вначале оно казалось неформальным. Когда задумали уси-
лить меры по предотвращению самоубийств, формальной
матрицы не было, просто соответствующие лица начали со-
здавать структуры из работников департаментов и подраз-
делений. Если мы думаем о планировании как обучении,
тогда мы видим важность этих возникающих структур. Ес-
ли планирование приносит пользу, плановики подхватыва-
ют идеи и несут их дальше. Они формируют структуры, и в
свое время эти структуры будут формализованы и в конеч-
ном счете рутинизированы. Другими словами, мы можем
концептуализировать процесс обучения в планировании,
влияя на появление новой матрицы. Поэтому планирова-
ние — это протоматричный менеджмент. Под этим подра-
зумевается создание неформальных связей между органи-
зациями и группами, которые позволяют отойти от сущест-
вующей организационной структуры, чтобы справиться с
появляющимися изменениями.
Поэтому обучение сводится не только к изобретению и
тестированию новых методов, оно реорганизует манеру на-
шей работы и реорганизует учебное заведение, чтобы оно
могло адаптироваться и измениться. Позвольте привести
пример из жизни университета в Калифорнии, где этот ме-
тод разорвал организационные границы, позволил запла-
нировать реорганизацию и размещение в одном здании всех
биологических факультетов.
Биология в Беркли. Как ведущие исследовательские
университеты оценивают свою деятельность? Как Беркли,
Гарвард, Стэнфорд и многие другие высшие школы оцени-
вают свою деятельность? И как они узнают, что необходимо
изменение? Когда ректор начинает понимать, что пришло
144
время перемен, а окружающая обстановка способствует
этому? Университеты адаптируются в сложных ситуациях
очень медленно. Решения принимаются на основе анализа
информации из многочисленных источников. Они базиру-
ются на возможности университетов привлекать таланты,
на популярности своих факультетов, их исследований и
публикаций, на способности получать ресурсы и содержать
лаборатории, здания, библиотеки, вычислительные центры
ит.д.
Подразделения университета возглавляют способные
ученые. Для руководства подразделениями университета
привлекают профессорско-преподавательский состав дру-
гих престижных университетов. Экономисты возглавляют
экономические факультеты, социологи — социологические
факультеты (Карттер, 1966; Руз и Андерсон, 1970; Джоунз,
Линдзи и Коггесхолл, 1982; Доулан, 1976).
Проблема в Беркли заключалась в том, что биология те-
ряла престиж (Троу, 1983). В 1970 г. два старейших биоло-
гических факультета Беркли (зоологии и ботаники) были
первыми в национальной ранжировке. Однако к 1982 году
зоология и ботаника соскользнули на второе и третье места.
Биохимия перешла со второго места на четвертое, клеточ-
ная и молекулярная биолгия со второго места перешла на
восьмое, и другие факультеты также сильно скатились
вниз. Глубокий анализ состояния на этих факультетах так-
же показал, что не все идет хорошо. Все понимали, что
нужны перемены, но какие?
Факультеты биологии в Беркли создавались постепен-
но, по мере развития биологии. В настоящее время в Беркли
существует около 20 факультетов прикладной и теоретиче-
ской биологии. Некоторые из этих факультетов находятся
в колледже, другие расположены в различных профессио-
нальных школах. Кроме зоологии, ботаники и биохимии,
Беркли имеет факультеты бактериологии, энтомологии,
паразитологии, патологии растений, генетики, вирусоло-
гии и микробиологии. Биология также преподается в про-
фессиональных школах, таких, как школы общественного
здоровья, естественных ресурсов, оптометрии и инжене-
рии. В биологических науках происходят быстрые измене-
ния, и эти департаментские структуры не соответствуют
уровню достижений в молекулярной генетике, а также в
иммунологии, нейробиологии, эндокринологии, экологии,
биологии клеток растений и молекулярной биологии, кото-
145
10-492
рые были «наиболее оживленными и активными сферами в
этой области» в начале 1980-х годов (Троу, 1983, с. 45).
Неформальные структуры были решением. В Беркли,
как и в других университетах, существует много возмож-
ностей для латеральных коммуникаций и решения про-
блем. Семинары профессорско-преподавательского соста-
ва и дискуссии возникают все время. Возможности для со-
вместных публикаций и научных исследований укрепля-
ют связи научных работников, даже если они на разных
факультетах. Фактически в результате такого сотрудни-
чества появляются новые научные направления. Если на-
правление процветает, приходит время и создается новый
факультет, состоящий из членов старых факультетов. В то
же время всегда существуют скрытые структуры, создан-
ные для работы над общими задачами. Поэтому значи-
тельная часть планирования (неформального) уже проис-
ходит еще до того, как офис ректора начинает заниматься
проблемой.
Когда было начато официальное планирование в биоло-
гических науках, администрация сумела убедить профес-
сорско-преподавательский состав и руководителей факуль-
тетов собраться вместе и определить биологические ресур-
сы. Несколько последовательных рабочих групп, состоя-
щих из преподавателей и администраторов, были в состоя-
нии начать планирование обновления в биологии, включая
создание важных новых лабораторий и центов. Не было ни-
каких указательных вех, вместо этого члены рабочих групп
должны были обучаться и изобретать. В свое время их рабо-
та была формализована, и протоматрица стала матрицей.
Матрица была необходима, потому что при принятии реше-
ний приходилось действовать через все факультеты. Был
создан Консультативный совет по биологическим наукам с
властью, превышающей факультетские прерогативы, осо-
бенно в вопросах найма новых профессоров и преподавате-
лей, структуры и бюджета новых лабораторий и центров.
Что интересно в этом кратком отчете? Он четко иллю-
стрирует источник перемен. Плановики в офисе ректора
работали не одни. Уже происходили изменения в биологи-
ческих науках, и старые организационные структуры да-
вали сбои. Необходима была адаптация. Уже существова-
ли неформальные структуры сотрудничавших биологов, и
у плановиков хватило здравого смысла воспользоваться их
информацией. Нужно было изобрести новые структуры и
146
организовать процесс обучения. В свое время новая струк-
тура была формализована и начался процесс обучения.
Заключение
Эта дискуссия приблизила нас к пониманию, йо-
чему планирование неизбежно переплетается с менедж-
ментом. Организационное обучение происходит не только
в центре или в верху организации. Нет, обучение идет ввер-
ху и внизу, в центре и на периферии. Если планирование
хочет помочь обучению и адаптации, оно не может изоли-
роваться от тех, кто обучается и стимулирует новые идеи,
новые подходы и новые потребности в товарах и услугах.
Мы видели в этой главе, что организационное обучение не
происходит спонтанно. В процессе обучения неизбежно де-
лаются ошибки, и организации имеют тенденцию наказы-
вать за ошибки, даже когда эти самые организации заявля-
ют о поощрении риска и инноваций. Менеджмент измене-
ний — вопрос сознательной политики. Он требует осведом-
ленности, насколько риск допустим, и требует стимулов
для риска. Мы также видели, как нормальные методы орга-
низационного обучения (моделирование, эксперименты,
научные исследования и разработки, опытные проекты и
полномасштабные проекты) имеют свои задачи, и это объ-
ясняет, почему эти методы организационного обучения не
интегрированы с действительным планированием.
Урок из этой дискуссии простой. Планирование может
легко стать бесплодной деятельностью, если оно не связано
с активной жизнью организации. Если мы рассматриваем
планирование как форму протоматричного менеджмента,
мы начинаем понимать, что планирование очень сильно за-
висит от создания неформальных сетей, чтобы быть в курсе
развивающихся событий в организации и среди клиентов.
Конечно, не все планирование связано с обучением.
Обучение предполагает риск, а риск не всегда поощряется.
Поэтому часто мы сталкиваемся с консервативным плани-
рованием. Консервативные плановики имеют тенденцию к
помпезности и часто презирают людей и организации, на
которых они работают. Их основной заботой является зада-
ча ублажить Суверена, который их нанял, и они греются в
лучах его славы. Эти плановики и политические аналитики
не производят волн и не очень влияют на перемены. Они
147
ю*
часто стремятся составлять тривиальные планы — пере-
чень уже принятых ими решений. Они защищают свои про-
фессиональные позиции, изобретая сложный язык. Они
тратят свою энергию на создание методологий планирова-
ния, которые архаичны и трудны для интерпретации. Они
часто избегают сложного выбора, предпочитая перечислять
альтернативы и представлять тома данных без их анализа.
Консервативные плановики нашли нишу в жизни органи-
заций. Они защищают свои интересы. Они изобретают на-
звания и функции для планирования и часто защищают се-
бя, рутинизируя планирование. Планирование становится
бюрократическим, собираются данные, ведется рутинный
анализ и никто не может сказать ничего о пользе такого
планирования, кроме тех, кто его осуществляет.
Консервативные плановики принесли плохую славу
планированию. Как указывает Кирхель (1982), они экс-
плуатируют своих клиентов. Они приходят, делают «быст-
рый и грязный» анализ, дают несколько рекомендаций и
быстро уходят, чтобы искать новых клиентов. Они заинте-
ресованы в контрактах, а не в долгосрочных усилиях, тре-
бующихся для осуществления изменений.
Эффективное планирование требует времени. Исследо-
вания использования знаний подчеркивают, что для осуще-
ствления изменений требуется много времени (Ларсен,
1985). Обучение — составная часть планирования, потому
что для адаптации необходимо научиться, как действовать
по-другому. Важным выводом в этой главе является то, что
эффективное планирование нельзя рутинизировать и оно
не зависит от формализации. Оно получает большую попу-
лярность от низов, большую силу от идей. Оно, подобно хо-
рошему менеджменту, является процессом, идущим снизу
вверх и сверху вниз. Поскольку оно имеет дело с инноваци-
ями, с зарождающимися изменениями, оно должно пола-
гаться на неформальные каналы коммуникации. По сути
дела, эффективное планирование процветает в рамках не-
формальных управленческих структур, которые Честер И.
Барнард назвал неформальными исполнительными орга-
низациями. Позвольте мне процитировать отрывок из его
классической книги «Функции администратора»: «Функ-
ции неформальных исполнительных организаций заклю-
чаются в передаче фактов, мнений, сомнений, которые не
могут проходить по формальным каналам без того, чтобы
не поднять вопросов о принятии решений, а также в мини-
148
мизации количества групп политического толка, возника-
ющих из-за большого разнообразия интересов и взглядов, в
поддержании самодисциплины группы и в развитии персо-
нального влияния в организации» (Барнард, 1938, с. 225).
Барнард писал не о планировании. Он писал о менедж-
менте и реформах. Но неформальные структуры, возмож-
но, даже более важны в планирование, чем в менеджменте,
потому что планирование имеет дело с изменениями и воз-
никающими структурами.
Глава VI
КАК РЕАЛЬНО ВЫПОЛНИМЫЕ
ПЛАНЫ УВЛЕКАЮТ: ЭФФЕКТ
МНОЖИТЕЛЯ
Множитель, важная концепция в планировании,
относится к тому моменту, когда идея овладевает массами,
когда возрастает поддержка нового курса действий, когда
нерешительность исчезает и индивиды и группы решают
двигаться вперед в заданном направлении.
Эффект множителя имеет место, когда возникает убеж-
дение все у большего количества людей, что выбран верный
курс действий, что этого человека нужно избрать, что эту
политику нужно поддержать или отвергнуть. Конечно, мо-
гут возникать конфликты, противоположные взгляды и
расхождения. Но в данный момент общее убеждение неиз-
бежности того, что должно произойти, становится все более
распространенным и поэтому все более важным и набирает
силу, так как каждый начинает считаться с этим и действо-
вать соответственно.
Множитель важен, потому что он является источником
мощи. Когда действует множитель, он становится силой об-
щего убеждения, переходящей в действие, придает силы и
авторитет тем, кто стоит у власти. Они могут приветство-
вать нарастающее снизу движение, которое способствует
претворению решения в жизнь. Следовательно, множитель
особенно важен в ситуациях нерешительности, когда воз-
можны различные курсы действий и когда скрытый или ре-
альный конфликт возможен или уже наступил.
Мы обсудим, как плановики запускают в действие мно-
житель. Но прежде чем сделать это, разрешите мне сначала
рассказать вам, где я первый раз столкнулся с этим феноме-
ном. Автору случалось организовывать международные
конференции. Такие мероприятия в каком-то отношении
могут считаться упражнениями в микропланировании. По-
вестка дня конференции — это маленький план, который
должен выполняться ее участниками.
Во всяком случае, некоторое время назад автор участ-
вовал в организации большой международной конферен-
150
ции о роли частного сектора в экономическом развитии.
Ставилась цель — собрать вместе лидеров финансов и эко-
номики как из развитых, так и из развивающихся стран.
Эти лидеры должны были обсудить экономическую и фи-
нансовую политику, которая способствовала бы более быс-
трому экономическому развитию стран «третьего мира». В
конференции, которая наконец состоялась, приняли уча-
стие вице-президент Соединенных Штатов, который обра-
тился к 600 ведущим бизнесменам из 56 стран. Там были
Генри Р. Льюс, Маркус Валленберг, ведущий шведский
банкир, руководитель Всемирного банка Юджин Блэк, ар-
хитектор Общего рынка Роберт Марджолин, Джозеф Стил
из концерна «Империал кемикал индастриз» и главный
полковник иранского правительства Абол Эбтехай.
На конференции присутствовали Теодоро Москосо из
Пуэрто-Рико, Джордж Мини из Американской федерации
труда и Конгресса производственных профсоюзов, Стив
Бетчел из широко известной фирмы, Карл Бейс и Джесс
Тэпп из Банка Америки, несколько директоров из фирмы
Круппа, многие ведущие ливанские бизнесмены, большая
японская делегация, включая президента фирмы «Мицуби-
си», Джиованни Агнели из фирмы «Фиат» и Адриано Оли-
ветти из фирмы «Оливетти». Там были также бизнесмены,
финансовые и правительственные лидеры из Соединенных
Штатов, Европы, Японии, Индонезии, Израиля, Кореи,
Ливана, Мексики, Марокко и других стран. Приняли уча-
стие Хуан Триппе из фирмы «Пан Американ», Самюэль Во
из Экспортно-импортного банка, главный администратор
фирмы «Пепси-Кола», ректор Массачусетского технологи-
ческого института и главный администратор фирмы «Р.Х.
Мейси энд К0».
Я перечислил эти фамилии, чтобы подчеркнуть, что это
было уникальное собрание важных людей. Результаты кон-
ференции опубликованы (Даниель, 1958), и основным вы-
водом конференции было признание, что частные инвести-
ции служат ключом к экономическому развитию стран
«третьего мира». Было много дискуссий об опасности инф-
ляции, необходимости развития торговли и роли прави-
тельства в создании климата, подходящего для частных ин-
вестиций.
151
Анатомия множителя
Что интересно отметить, так это то, что в конфе-
ренции приняли участие много занятых и сравнительно вы-
сокого ранга лидеров. Очевидно, имя Генри Р Льюса и пре-
стиж других повлияли на желание принять участие. Наш
штаб подготовил проект повестки дня для обсуждения.
Опыт пятнадцати месяцев, когда мы готовили конферен-
цию, показал, что собрать на конференцию мировых про-
мышленных лидеров нельзя автоматически. Созрел вывод,
что организацию этой конференции можно считать процес-
сом планирования со специальными характеристиками:
— Суверен может испытывать недостаток власти. Генри
Р. Льюс подписал приглашения, но, поскольку эта конфе-
ренция была первой международной конференцией подо-
бного типа, было неясно, много ли потенциальных участни-
ков откликнутся на приглашение. Было очевидно, что ус-
пех конференции будет зависеть от участия большого коли-
чества независимых лиц, принимающих решения. С точки
зрения планирования у нас была картотека на отдельных
лиц с перегруженными деловыми программами, которые не
были готовы бросить все и прибыть в Сан-Франциско. С ни-
ми мы имели очень слабые связи. По терминологии Вилдав-
ского, мы имели дело с группой потенциальных участни-
ков, принадлежащих к крайне индивидуалистической и со-
ревновательной культуре, а именно культуре международ-
ного быстрого движения.
— Изобилие идеологов и карьеристов. Большинство ли-
деров, которых мы хотели заполучить на конференцию,
были хорошо известны в своих странах как сторонники ча-
стного предпринимательства. Они были лидерами прави-
тельственных или корпоративных команд и имели весомый
голос в формировании общественного мнения. Для боль-
шинства из них возможность установить новые контакты
на конференции была не такой уж соблазнительной. Они
были заинтересованы больше в возможности влиять на по-
литику в своей стране. Поэтому их участие зависело от их
взгляда на возможности и успех конференции и роли, кото-
рую они могут играть на ней.
— План был основан на хорошо понимаемой технике.
Мы знали, как организовать конференцию и что делать.
Организационное обучение не было проблемой в этом слу-
чае, хотя содержание и результаты конференции были про-
152
блематичны. У нас был выбор в подборе тем и подготовке
заключительной речи на конференции.
— Важно доверие. Нашей первоначальной проблемой
было нежелание приглашенных дать согласие на участие,
пока они не будут уверены, что конференция будет иметь
успех. Чувствовалось выжидательное отношение. Хотя они
знали, кто такой г-н Льюс, у них не было опыта проведения
таких конференций и поэтому не было основы для доверия.
Главные лица в администрации стран Европы и Японии и
высокопоставленные правительственные чиновники раз-
вивающихся стран не были готовы сказать «да» — они
обычно говорили нам, что им нужно больше информации,
другими словами, они хотели знать, кто еще может при-
быть. Поэтому некоторое время ничего не получалось и нам
долго не удавалось получить согласие у потенциальных
участников.
— Важность множителя. Вскоре мы поняли, что органи-
зация конференции не сдвинется с места, если только мы не
сможем похвастаться участием ядра приглашенных. Мы
решили, что должны спроектировать имидж конференции,
привлекательный для участников, чтобы они могли дать со-
гласие. Поэтому мы обратились к пяти или шести хорошо
известным потенциальным участникам и объяснили им,
что мы хотели бы включить их фамилии в наши планы кон-
ференции с полным пониманием между нами, что они по-
том могут отказаться от участия, если посчитают, что кон-
ференция не стоит таких затрат времени. После получения
их предварительного согласия на участие и превращения их
обещаний в твердое согласие вдруг стало намного легче
получить согласие других участников. Фактически начал
действовать эффект множителя, и суть нашей проблемы со-
вершенно изменилась. В то время как мы не могли полу-
чить согласия на участие в конференции в самом начале
планирования, ко времени-завершения планов мы были за-
валены просьбами о приглашении и включении в перечень
докладчиков. Так, в конечном счете мы заполучили на кон-
ференцию Поля Гоффмана, который участвовал в разра-
ботке плана Маршалла и был президентом Фонд^Форда;
Нельсона А. Рокфеллера, Эдгара Кайзера, Джоржа В. Бол-
ла и Пьера Массе, который вскоре стал главой французско-
го национального экономического планирования.
Это небольшое упражнение в планировании иллюстри-
рует важность размаха планирования. Мы попали в ситуа-
153
цию, когда ни доверие, ни полномочия не были достаточны
для инициирования действия. В таких ситуациях все участ-
ники выигрывают, если план выполняют, и проигрывают
или теряют время, если план неудачен. Потенциальные
участники решают присоединиться, когда они начинают
верить, что план будет удачным. Они начинают убеждать-
ся, что конференция пройдет успешно, когда готовится
надлежащая презентация. А если выразиться более техни-
ческим языком, они действовали в соответствии с субъек-
тивными вероятностями, что они ассоциированы с вероят-
ностью успеха плана. Первому приглашению они уделили
очень мало внимания. Но когда мы начали указывать, кто
еще будет в Сан-Франциско, они захотели, чтобы их вклю-
чили в состав участников.
В любой меняющейся ситуации, если недостаточно до-
верия и авторитета, действия произойдут только тогда, ког-
да субъективные вероятности ассоциированы с достоверно-
стью события. Если вы верите, что событие произойдет, вы
будете действовать в соответствии с этим предположением.
Если вы убеждены, что это произойдет, если это кажется
неизбежным, если описание будущего настолько достовер-
но, что вы верите в предлагаемое, вы отзоветесь, вы приспо-
собитесь к имиджу, вы будете действовать и откликаться на
факт, который достоверен. Это — концепция эффекта мно-
жителя. Если существует общее убеждение, то что-то дол-
жно случиться, люди приспосабливают свое поведение и
фактически или помогают этому произойти, или проявля-
ют свою оппозиционность. Например, мы знакомы с эф-
фектом момента движения на бирже. Как только опреде-
ленное количество аналитиков решают продавать, другие
начинают верить, что цены падают. Они бросаются прода-
вать, и это ускоряет падение цен. И наоборот, если многие
убеждены, что акции идут вверх, они торопятся покупать
их, и цены повышаются еще больше.
Эффект момента движения также хорошо известен в
политике. Например, если кажется, что кандидат выигры-
вает выдвижение от своей партии — скажем, выдвижение
на пост президента, — наступает момент, когда появляется
вера, что этот кандидат (а не один из его оппонентов) будет
выдвинут от партии. В этот момент начинает действовать
эффект момента движения, так как каждый хочет быть на
стороне предполагаемого победителя. Конечно, в подобных
ситуациях предпочтительно быть в числе ранних сторонни-
154
ков, потому что, когда начинается эффект движения, кан-
дидат все меньше нуждается в поддержке и поэтому меньше
ценит ее. Это объясняет, почему хитрые спонсоры кампа-
нии стремятся оказывать поддержку всем кандидатам, пока
один из них не получит прочное лидирующее положение.
Но есть важное различие между моментом движения в
политике и множителем в планировании. В планировании
технический аргумент значит гораздо больше, потому что
доверие к плану во многом зависит от него. Когда мы попро-
сили пять или шесть мировых лидеров одолжить свое имя
нашей конференции, мы приглашали не наугад. Избира-
тельность имеет смысл для архитектуры конференции. Су-
ществовал технический аргумент или логика конферен-
ции, которые влияли на наш выбор. Эти лидеры бизнеса бы-
ли приглашены потому, что представляли специфические
точки зрения и, собранные вместе, представляли интерес-
ные контракты и в то же время дополняли друг друга. Но
поскольку это была только конференция, технический ар-
гумент или логика были гибкими. В противоположность
этому в большинстве ситуаций планирования, где решают-
ся комплексные проблемы, существует технический ас-
пект, который определяет выбор поддерживающих. Напри-
мер, новая стратегия корпоративного маркетинга должна
принимать во внимание технические вопросы, такие, как
характеристики рынков, доля рынка, которую можно заво-
евать, и другие технические переменные, которые диктуют
не только технический выбор, но и возможную компози-
цию поддерживающих и оппонентов. Некоторые департа-
менты предпочитают один курс действий, в то время как
другие могут предпочитать другой. Технический аргумент
переплетается с политической действительностью, т.е. эф-
фект множителя имеет место, когда технический аргумент
приобретает достаточную поддержку и становится убеди-
тельным, а в результате завоевывает поддержку еще боль-
шей группы людей. Это в свою очередь порождает веру, что
план имеет хороший шанс на успех.
Конфликт и множитель. В большинстве ситуаций изме-
нений и планирования бывают конфликты. Есть те, кто вы-
игрывает, и есть те, кто теряет. В нашем примере с конфе-
ренцией этот вопрос не возникал, потому что, как только
люди начали верить в успех конференции, никто не терял в
случае участия в ней. Но как мы видели в предыдущих гла-
155
вах, оппоненты изменений имеют солидные причины для
возражений. Если департамент планирования намерен
проложить скоростное шоссе через вашу жилую комнату,
вы очень быстро подсчитаете свои выгоды и потери.
Конфликт снижает эффект множителя. Если вы увере-
ны, что предлагаемое изменение встретит сильную оппози-
цию, вы можете занять выжидательную позицию.
Но конфликт может также усиливать множитель. Если
была сильная оппозиция, а потом оппозиция перестала
действовать, укрепляется вера в неизбежность успешного
результата. Избежание конфликтов путем проведения пе-
реговоров и достижения соглашений также усиливает мно-
житель. Если вы знаете, что существует значительная оп-
позиция изменению, но найдено взаимно приемлемое ре-
шение, возрастает ваше убеждение в вероятности того, что
изменение будет иметь место, и тогда изменение становит-
ся действительно вероятным.
Погашение конфликта — главная задача планирова-
ния, потому что разрешение конфликта дает основание для
осуществления реформ. Если вы знаете, что предлагаемое
изменение встретит значительное противодействие, что
это противодействие будет продолжаться в течение всего
курса действий, ваша вера в осуществимость изменений бу-
дет в значительной мере зависеть от вашего признания спо-
собности плановиков разрешать конфликты и вести перего-
воры. Если вы видите, что плановики представляют собой
группу дерзких техников, которые совершенно не призна-
ют политических аспектов, которые будут иметь их реко-
мендации, вы пожмете плечами и пойдете своим путем, как
будто ничего не произошло. В противоположность этому,
если плановики окажутся умудренными опытом, хорошо
информированными, если они поддерживают контакт с оп-
позицией, если они способны обсуждать альтернативы, ес-
ли они могут находить решения, приемлемые для всех, вы
готовы уделять больше внимания их рекомендациям. Более
того, если вы озабочены выполнимостью плана, вы будете
уделять столько же внимания процессу реализации, сколь-
ко вы уделяете содержанию плана.
К сожалению, миф, что плановик — это советник, штат-
ная единица без функций менеджера, техник или аполи-
тичный политик, не дает нужного представления и оставля-
ет немного времени и легитимности плановику для участия
в разрешении конфликтов. Плановик одной из развиваю-
156
щихся стран, который хорошо понимал важность разреше-
ния конфликта, обнаружил, что он просто не располагает
штатами, временем и даже правами на действие: «Пока мы
работаем над нашими проектами на выделенном нам бюд-
жете, все счастливы и оставляют нас в покое, потому что не
воспринимают нашу работу всерьез. Они боятся разрешить
нам обсуждать нашу работу с другими правительственны-
ми департаментами. У нас нет времени и людей для перего-
воров, которые мы должны бы проводить. Вот поэтому пла-
нирование остается символической деятельностью, кото-
рая не влияет на политику моего правительства».
Как действует множитель? Почему важны субъектив-
ные вероятности, которые мы ассоциируем с будущими со-
бытиями? Почему мы принимаем решения в свете того, что
мы считаем возможным и вероятным случиться? Мы можем
иметь преференции, но наши преференции связаны с тем,
что мы считаем возможным. Я могу предпочитать продол-
жительные каникулы — поездку на автомашине через Бур-
гундию. Это лучше, чем оставаться дома. Но если вы меня
спросите, что я буду делать следующим летом, я начну ду-
мать о своем летнем бюджете и деньгах, которые можно бу-
дет расходовать, и это определит мой ответ: «Черт возьми,
мы остаемся дома. Я разорен». Однако предположим, что
вы приходите и говорите: «У меня хорошие новости для вас:
мы нанимаем вас консультантом на две недели и платим
вам десять тысяч долларов». Я уже больше не планирую ос-
таваться дома, а бронирую места в отеле. Я изменил свои
субъективные вероятности.
В любой ситуации перемен люди реагируют в соответст-
вии со своими преференциями, своими склонностями к ри-
ску и своими представлениями о том, что должно произой-
ти. Другими словами, они формируют имиджи будущих
возможностей, которые могут быть очень точными и ясны-
ми или нечеткими и смутными. Они могут иметь мало ин-
формации о будущем и основываться только на прошлой и
текущей информации. Но как только их понимание буду-
щего принимает какую-то определенность, они меняют
свое поведение. Они или берут преференции, имеющие
наибольшую вероятность, или формулируют новые префе-
ренции, которые больше соответствуют их имиджу буду-
щего.
В литературе о новшествах говорится, что изменение го-
157
раздо быстрее воспринимается, если оно соответствует нор-
мам, ценностям и прошлому поведению людей (Залтман,
Дункан и Голбер, 1973; Роджерс, 1983; Глейзер, Абельсон
и Гэррисон, 1983). Но возможность действовать иначе, пе-
ременить курс также зависит от того, как мы воспринимаем
настоящее и будущее.
Радикальные изменения в настоящем сразу же влияют
на поведение. Если произойдет большое землетрясение, бу-
дут быстро найдены новые ответы, потому что повседнев-
ные рутины больше не соответствуют потребностям спасти
людей и восстановить видимость порядка. В таких ситуаци-
ях новшества являются прямым следствием радикальных
внешних изменений. Этот вид быстрой трансформации ок-
ружающей среды обязывает индивидов находить правдопо-
добные объяснения своему поведению. Консенсус о том, как
дальше действовать, может быть достигнут довольно быст-
ро, когда острые проблемы требуют действия. Действует
эффект множителя, потому что задача спасения людей оп-
ределяет, что должно быть сделано, и обеспечивает как ле-
гитимность, так и необходимое доверие для изменения по-
ведения. Это не значит, что эффективная помощь уже в пу-
ти, но это значит, что будет предпринята бурная актив-
ность. В противоположность этому, пока не произошло зем-
летрясение, наблюдается большое нежелание действовать.
Неоднократно указывалось, что индивиды очень неохотно
получают информацию, которая не соответствует тому, что
они хотели бы слышать. Использование результатов науч-
ных исследований и знаний показывает большое нежела-
ние уделять внимание тревожным заявлениям о будущем,
которые правдоподобны (Вайсс, 1977; Фрэнсис и др., 1980;
Бейер и Трайс, 1982; Дери, 1986). Пока действительно не
случится землетрясение, никто, кажется, не предполагает
возможности такой катастрофы, чтобы начать дорогостоя-
щие предупредительные работы, по крайней мере пока ве-
роятность события казалась самой малой и время неизвест-
ным. В противоположность этому предупредительное пове-
дение более обычно, когда вероятность катастрофы кажет-
ся большой и когда событие ожидается в ближайшем буду-
щем, как это бывает при прогнозах торнадо и ураганов.
Эти модели реакции дают основание предполагать, что
эффект множителя не действует автоматически. Значи-
тельное количество информации — много повторяющихся
сообщений или срочные сообщения, поступающие из раз-
158
личных источников, — потребуется, чтобы разрушить
барьеры на пути потока информации (Вайсс, 1986). Но,
когда сообщение получено и усвоено, оно изменяет субъек-
тивную вероятность, связанную с будущими событиями.
Если события становятся более вероятными, следует ответ-
ная реакция. Если я начинаю верить, когда я пишу это, что
вскоре произойдет сильное землетрясение — если я уже
чувствую толчки, — я знаю, что я вскочу и постараюсь най-
ти защиту. Я, может быть, решу выйти из здания. Но я пи-
шу и не получаю никакого сообщения. Я остаюсь на месте.
Землетрясение может произойти через пять минут или че-
рез двадцать лет, но я обязательно закончу эту страницу.
Как указывают Дуглас и Вилдавский, «отдельное лицо не
обращает внимания на отдаленные вероятностные собы-
тия» (1982, с. 184).
Планирование как штатная функция не рассматривает
этих вопросов. Слишком много плановиков даже не думают
о множителе, а если и думают, они просто принимают его
за само собой разумеющееся. Они в блаженном неведении
предполагают, что их план будет принят тут же. Если мы
действительно хотим повлиять на поведение, мы не можем
просто писать отчеты и ожидать, что каждый будет их чи-
тать и восхищаться содержанием. Мы должны создать убе-
дительную коммуникативную сеть. Но это не задача штат-
ных сотрудников. Она требует времени и ресурсов, а штат-
ным плановикам редко выдается мандат на это. Требуется
большой авторитет для обсуждения будущего, чтобы до-
биться достоверности. Более того, достоверность — это дви-
гатель проблемы, который предстоит создать.
Знания и эффект множителя
Какой тип знаний воздействует на принимаю-
щих решения? В своем исследовании восьми крупных поли-
тических новшеств в Америке Полсби подчеркивает важ-
ность нашего «культурного расположения использовать ра-
циональную мысль» (1984, с. 165). Полсби также подчерки-
вает важность стимулов. Он дает описание трех действую-
щих сил: 1) интересы политических групп, затрагиваемых
проблемой, 2) интеллектуальные убеждения экспертов и 3)
сравнительное знание методов, которые использовались в
подобных случаях раньше.
159
Прежде чем продолжать дальше, позвольте подчерк-
нуть разницу между техническими и политическими зна-
ниями. Мы должны рассмотреть, как интеллектуальные
убеждения экспертов и интересы политических групп сли-
ваются вместе.
Техническое знание относится к детерминистическим
событиям, которые мы можем предсказать с некоторой до-
лей определенности и которые мы не можем существенно
изменить. Движение планет явно относится к этой катего-
рии. Другие события можно предсказать с меньшей опреде-
ленностью, и вмешательство человека может привести к
очень незначительному результату. Возьмем, например,
разливы рек, особенно предсказания об угрозе надвигаю-
щегося потопа. Информация о характере выпадения осад-
ков, воздействии температуры и других переменных дает
относительно высокую вероятность происхождения неко-
торых событий. Характер и размеры наводнений частично
зависят от быстроты реакции людей и от их способности
справляться с непредсказуемыми событиями, например
способности очищать каналы от заторов или строить насы-
пи из мешков с песком. И это мы все-таки можем назвать
техническим знанием.
Техническое знание основано на теоретическом пони-
мании. У нас есть теория, и она позволяет нам делать до-
вольно точные прогнозы: «Если мы увеличим субсидии, мы
можем ожидать увеличения объема производства на столь-
ко-то процентов». Однако многие проблемы планирования
связаны со знанием общественных наук, которое оказыва-
ется менее надежным, чем знание естественных наук. По-
скольку на множитель влияет восприятие качества и на-
дежности используемого знания, труднее создать убеди-
тельный план, когда знания ненадежны и недостаточны.
Политическое знание относится к факторам, на кото-
рые сильное влияние оказывают политический выбор и ре-
шения. Если мы хотим прогнозировать наводнения в отда-
ленном будущем, мы должны принимать во внимание буду-
щую политику агентств по консервации воды, а именно ве-
роятность строительства дополнительных дамб и выпрям-
ления русла рек. Чем больше неопределенность, окружаю-
щая технические аспекты, тем больше политические зна-
ния становятся центральным фактором в достоверности
160
плана: «Эта проблема трудная, но мы решили действовать
таким образом». Поэтому во многих политических сферах,
где должны использоваться знания общественных наук,
приверженность к политическому выбору становится более
важной, чем технические знания.
Подытожим: восприятие достоверности плана зависит
от трех факторов. Во-первых, мы можем говорить о влия-
нии технических знаний. Во-вторых, существует влияние
известной поддержки различных политических направле-
ний. В-третьих, существует влияние структур власти, ко-
торые осуществляют планирование, а именно степень, до
которой Суверен и другие заинтересованные лица поддер-
живают существующий политический выбор.
Технические знания: консенсус экспертов. В первой
главе автор говорил о вере древних греков, что некоторые
индивиды способны получать и передавать знания о буду-
щем. Точно так же мы признаем сегодня, что эксперты мо-
гут прогнозировать довольно точно некоторые события.
Трудно произвести вычисления, необходимые для прогно-
за, когда завтра будет прилив, есть полная уверенность в
точности таблицы приливов, чтобы спланировать свою про-
гулку на берег моря. В нашей западной культуре мы прини-
маем опыт и профессиональные знания как нечто само со-
бой разумеющееся. Такое отношение основано на опыте.
Мы обращаемся к таблице приливов, потому что она дает
точную информацию.
К сожалению, наша способность прогнозировать не
всегда так совершенна, и прошлый опыт экспертов влияет
на точность прогнозов. Например, достоверность знаний
физиков очень высока; грибовидное облако еще живо в на-
шей памяти, и мы знаем из горького опыта двух японских
городов и других ядерных испытаний, что ядерные взрывы
могут произвести опустошающее воздействие на цивилиза-
цию. Но наши профессии не могут обладать такой точно-
стью. Экономисты имели значительный авторитет в пяти-
десятые и шестидесятые годы, но с семидесятых их советы
потеряли вес. Социологи едва ли имеют большое влияние,
но антропологи располагают большими правами. Все это
приводится, чтобы показать, что всегда присутствуют эле-
менты причуд и моды в том, как любая наука воспринима-
ется простыми людьми. Эти причуды и мода определяются
частично успехами, которые эксперты имели в прошлом.
161
11-492
Когда технические знания имеют важный политиче-
ский компонент, наше желание и готовность слушать экс-
пертов зависит в большой степени от согласованности мне-
ний экспертов. Важное изучение влияния социальных ис-
следований на принятие решений подчеркивает несколько
факторов в восприимчивости лиц, принимающих решения:
1) качество научных исследований, 2) соответствие ожида-
ниям клиентов, 3) степень вызова существующему положе-
нию, 4) степень, до которой знания экспертов могут претво-
ряться в действие (Вайс и Букавалас, 1980). Также важны
прочность и продолжительность консенсуса. Фактически
мое желание заглянуть в таблицу приливов основано на
длительной истории консенсуса экспертов. Я, может быть,
и не думаю об этом, но это подчеркивает мою склонность
верить, что таблица дает правильную информацию.
Важность консенсуса в планировании легко проследить
по недавнему изучению юридических актов о пересмотре
правил авиаперевозок в конце семидесятых годов (Дертик
и Кверк, 1985). Здесь были эксперты — а именно академи-
ческие и правительственные экономисты, — которые шум-
но критиковали влияние юридических актов на стоимость
билетов. Более того, эти экономисты высказывали анало-
гичную критику в течение долгого времени в конце пятиде-
сятых годов. Особенно примечательно то, что изменения
были осуществлены не в результате требований пассажи-
ров или работников промышленности. Довольно небольшая
группа экспертов вместе с несколькими политическими со-
юзниками в Конгрессе и Белом доме добились этого. Экс-
перты довольно редко достигают консенсуса, но бывают,
конечно, исключения. В этом случае консенсус сделал свое
дело.
Конечно, консенсус экспертов обычно не бывает дли-
тельным. Рано или поздно неудачи начинают разрушать
его. Например, когда мы сначала начали готовить план мо-
дернизации и расширения системы образования в развива-
ющихся странах, за приоритет укрепления учебных кадров
были как академические, так и правительственные круги.
Логика аргументирования была проста: поскольку отсутст-
вие подготовленных кадров может стать узким местом в
развитии экономики, правительства должны уделять боль-
ше внимания инвестициям в систему образования, а не
только в экономические структуры своих стран. Автору до-
велось принимать участие в создании Международного ин-
162
статута планирования в сфере образования в Париже в
1962 г. и проводить многочисленные встречи с профессором
Гарбизоном из Принстонского университета. Он был широ-
ко известным в мире авторитетом по планированию в обла-
сти кадров и образования. Он много путешествовал как
консультант ЮНЕСКО, Международной организации тру-
да, Всемирного банка и Агентства международного разви-
тия, Панамериканского союза и Организации экономиче-
ского содействия и развития. Он работал в Латинской Аме-
рике, Азии и Африке. Он проводил исследования по кадро-
вым вопросам в Нигерии, Ньясаленде и Танганьике. Обыч-
но Гарбизон летел в страну, проводил там неделю или чуть
больше, рассматривал экономические проекты, изучал си-
стему образования, набрасывал цифры, производил вычис-
ления и вносил рекомендации, как преобразовать и расши-
рить среднее и высшее образование. Он очень убедительно
разговаривал с министрами финансов. Работники системы
образования любили его и часто просили помочь им. Его ре-
комендации всегда были конкретными и недвусмысленны-
ми: или расширение среднего и высшего образования с уче-
том требований рынка рабочей силы, особенно квалифици-
рованных техников, или планы экономического развития
потерпят провал. В то время большинство плановиков в
сфере образования верили в этот аргумент, и Гарбизон был
не одинок в этом убеждении.
Но консенсус экспертов по подготовке квалифициро-
ванных кадров был недолгим. Было сделано много ошибок,
и слишком много советников оказались неправыми. Так,
последующие визиты Гарбизона были не такими радостны-
ми. Напомним один из них. Он был на пути в Нигерию. Там
возникли проблемы. Нигерийцы последовали его совету и
расширили систему среднего и высшего образования, но
экономический рост страны был гораздо меньшим, чем
предполагалось. Сейчас стране угрожала безработица вы-
пускников школ и университетов. Рынок рабочей силы от-
ставал от расширения системы образования, и подобные
проблемы возникли в других странах. После этого кадро-
вый подход стал менее влиятельным при принятии реше-
ний в развивающихся странах. В конечном счете было при-
знано, что, хотя кадровый подход важен, он неизбежно бу-
дет неточен — особенно при долгосрочном планировании.
На министров образования этот подход уже не производил
большого впечатления, а плановики стали более осторож-
163
11*
ными. Был сделан вывод: полученный опыт, что работает, а
что — нет, формирует наши взгляды, и наши убеждения со
временем меняются.
Политические знания: консенсус действующих лиц.
Мой собеседник — передовой бизнесмен в развивающейся
стране, поддерживающий тесные связи с правительствен-
ными агентствами и овладевший искусством получать пра-
вительственные контракты. Он заявил: «Откуда мне знать,
что этот план будет выполнен? Я знаю, что думает министр,
что думают его коллеги. Я знаю, когда они готовы идти впе-
ред и действовать. Не досаждайте мне фактами и аргумен-
тами. Вместо этого скажите мне, что должно произойти, и я
буду действовать соответственно».
Мы знаем, что план имеет большой шанс быть выпол-
ненным, если мы понимаем интересы тех, кто его поддер-
живает, и мы верим, что оппоненты не смогут противодей-
ствовать этому. Некоторое время назад автор изучал пла-
нирование в одной из стран Латинской Америки. Было
вполне очевидно, что коалиция групп с различными инте-
ресами работала в тесном контакте с плановиками. Конеч-
но, в этом случае задача плановиков состояла в разработке
рациональных проектов, которые были бы привлекательны
и поэтому получили бы поддержку разных сообществ. На-
помню вам о французском докладчике плановой комиссии,
который видел свою функцию в создании альянса лиц, под-
держивающих наиболее приемлемую и технически выпол-
нимую альтернативу.
Кто является соответствующими исполнителями? Все
заинтересованные лица, которые могут способствовать или
препятствовать выполнению плана. Когда в начале пятиде-
сятых годов планирование в общественном секторе набрало
полную силу, соответствующие исполнители были исклю-
чительно в правительственных учреждениях. Правитель-
ственные агентства понимали язык планирования. Но к
концу пятидесятых годов знание политики планирования
стало широко распространенным. В настоящее время даже
группы действия на локальном уровне научились организо-
вываться для борьбы с правительством, и политика плани-
рования стала частью общей политической культуры. Вов-
лечение простых людей, мобилизация заинтересованных
групп, широко распространенное использование средств
массовой информации для развертывания действий значи-
164
тельно увеличили участие граждан в политике планирова-
ния.
Поэтому технические аргументы сами по себе редко бы-
вают достаточными, чтобы убедить заинтересованных лиц.
Но технические аргументы придают легитимность органи-
зации коалиций поддержки. Они дают основу для доверия,
необходимого для объединения поддерживающих.
Дело в том, что политика создания коалиций в планиро-
вании значительно отличается от более прозаичной поли-
тики создания коалиций. Это не только вопрос обмена ус-
лугами. Это — более тонкая форма переговоров (Кохен,
1977). Технический аргумент определяет рамки, т.е. при-
емлемую рациональную формулировку, которая учитыва-
ет потребности. В этих рамках заключено то, что нужно для
вас, и то, что для нас. Но зависимость от предстоящей зада-
чи и технического аргумента мы воспринимаем меньше,
чем хотим. Комфорт (1988) называет это «критерием сожа-
ления», согласно которому каждый деятель или группа от-
дает свои частные взгляды или занятия для составления об-
щей картины. Технический аргумент может быть достаточ-
но убедительным, а приспособление неизбежным. Поэтому
технический аргумент обеспечивает общие рамки, которые
ограничивают или расширяют масштабы взаимных усту-
пок. Выбор технического аргумента будет в пользу одним
участникам и в ущерб другим, поэтому необходимо исполь-
зовать разные технические аргументы для организации и
поощрения различных коалиций поддержки.
Позвольте привести один пример. Исследование фран-
цузского планирования, проведенного коллегами француз-
ского социолога Мишеля Крозье. четко показывает, как
французское национальное планирование стремилось со-
здать маленькое ядро поддержки в рамках каждого мини-
стерства. Язык экономического роста и заботы плановой
организации постепенно становился языком всей прави-
тельственной администрации. Конфликты внутри админи-
страции должны были проходить в таком контексте: «Пла-
нирование модифицирует нормы конкуренции или коорди-
нации в администрации: оно делает их более интенсивными
и более зависимыми от документации... политика прини-
мает техническое выражение... Как следствие, правитель-
ственные служащие становятся более вовлеченными в пе-
реговоры» (Лаутнман и Туниг, 1966, с. 140).
Те министерства и департаменты, которые могли фор-
165
мулировать свои программы и бороться за свой бюджет на
чисто экономическом языке, имели преимущества перед
теми, кто не мог этого делать. Например, исследование по-
казало, что те департаменты в министерстве труда, кото-
рые занимались подготовкой кадров и могли документиро-
вать свою деятельность, чтобы показать ее влияние на эко-
номический рост, имели преимущество перед другими де-
партаментами труда, занимающимися вопросами техники
безопасности на рабочих местах, потому что последние не
могли так же легко продемонстрировать прямую связь
своей работы с экономическими результатами. Сегодня мы
знаем, что можно привести аргумент о расходах, связанных
с несчастными случаями на работе, потому что для этой це-
ли разработаны достаточно приемлемые технические мето-
дологии. Выбор технического аргумента определяет, кто в
игре, а кто — нет. Как указано выше, проводить политику
взаимных уступок — непростая задача. Необходима разра-
ботка концептуализации, учитывающей системные и кол-
лективные потребности таким образом, что уделяется вни-
мание интересам и преференциям заинтересованных лиц.
Выбор технических методологий не происходит независимо
от политических взглядов заинтересованных лиц, и про-
цесс создания коалиций частично зависит от изобретатель-
ности технических плановиков, т.е. от методологий, кото-
рые они используют для подготовки основы для соглаше-
ния.
Позвольте привести другой пример. Плановики сделали
большие усилия в отношении финансирования правитель-
ственных служб в нескольких северо-восточных штатах. В
этом мероприятии учитывались многие технические пара-
метры, поскольку технические вопросы лежат в основе лю-
бой дискуссии о доступности высококвалифицированного
медицинского обслуживания, образования и социального
обеспечения. Плановиков попросили разработать техниче-
ские формулы, которые будут использоваться штатами при
распределении ресурсов. Эти формулы должны основы-
ваться на неполитических соображениях, а именно на за-
тратах и распределительных характеристиках приемлемых
по качеству услуг. Но был и еще один параметр. Дело в том,
что различные географические регионы уже израсходовали
различные суммы на эти социальные услуги и получали до-
ходы от некоторых из них. Поэтому в зависимости от этих
формул, используемых для определения уровня расходов
166
на качественное обслуживание, различные географические
регионы должны получать помощь от штатов. Окончатель-
ный выбор приемлемой формулы зависел от того, какую
выгоду получали все регионы, имеющие политическое зна-
чение. Плановики были хорошо осведомлены, что план
должен быть одобрен представителями администрации
штата. Поэтому они разработали план финансирования для
штатов, в котором технический аргумент переплетался с
политической действительностью. Но поскольку их план
был приемлем при большой коалиции сторонников, они
должны были создать атмосферу уверенности, что план бу-
дет выполнен.
Насколько большой должна быть коалиция сторонни-
ков, чтобы заработал множитель? В игре участвует много
элементов: таймирование, характеристики и частота обес-
печения информацией, масштаб и характер оппозиции.
Также необходимо учитывать целевые группы и их влия-
ние на выполнение плана.
Структура власти и множитель
Давайте рассмотрим вкратце уже сказанное.
Субъективные вероятности, связанные с выполнимостью
плана, частично зависят от технического аргумента, а
именно от тех аспектов плана, которые не определяются
только политическим выбором. Но они также зависят от ко-
алиции сторонников, которая организуется вокруг этого
технического аргумента, а именно политического выбора,
который подразумевается в плане. Кроме того, конечно,
встает вопрос о власти плановиков и заинтересованных
лиц: Суверена, его лейтенантов, других исполнителей,
лиц, получающих выгоду, и простых людей.
Власть плановиков. Когда плановики состоят в штате,
они получают ограниченные права. Во-первых, они обычно
получают свободный доступ ко многим источникам инфор-
мации, что само по себе значительный источник власти. В
некоторых ситуациях они получают еще больше прав. Они
могут играть роль в распределении бюджета. Они могут вы-
полнять регламентные функции. Например, они могут ре-
гламентировать пользование землей и давать советы отно-
сительно порядка рассмотрения поданных заявок на поль-
167
зование землей. Они могут выполнять функции оценки.
Все эти функции дополняют функции, спущенные сверху,
и от всего этого зависит, насколько легко можно модифици-
ровать или детализировать план.
Однако, к сожалению, плановики часто теряют ту не-
большую власть, которая им дана сразу. Лейтенанты Суве-
рена неохотно расстаются со своей властью. Например, ког-
да лейбористы пришли к власти в Англии в 1964 г., было
создано новое министерство — Департамент экономиче-
ских дел, — которое отвечало за планирование и развитие
экономики. Первоначально предусматривалось, что мини-
стерство будет отвечать за капитальные расходы, посколь-
ку они очень важны для экономического роста, в то время
как министерство финансов будет отвечать за текущие рас-
ходы. Но такое перераспределение обязанностей не состоя-
лось. Мощное министерство финансов не хотело так легко
сдаваться: «Эта ответственность была отдана Джоржем
Брауном и его постоянным секретарем (представляющими
департамент экономических дел) своим оппонентам из ми-
нистерства финансов вскоре после победы лейбористов. Я
верю... что это способствовало в значительной мере прова-
лу департамента» (Шэнкс, 1977, с. 32). Короче говоря, де-
партамент экономических дел отдал свою власть более
мощному сопернику. Знаменательно, что департамент не
смог восстановить свой авторитет и влияние. Этот провал,
возможно, был результатом чрезвычайно широких полно-
мочий. Департамент не был в состоянии выработать поли-
тику и план. Он не смог запустить эффект множителя.
Возвращаясь к нашему аргументу, мы видим, что пла-
новики и политические аналитики наделены очень ограни-
ченной властью. Для этого существует несколько причин:
— Идеология профессии плановиков относит их к экс-
пертам, а не к политикам или менеджерам. Они не избира-
ются и не назначаются на линейные должности.
— Политики и менеджеры хотят держаться на удалении
от плановиков. Они хотят иметь возможность использовать
или отклонить их рекомендации.
— Плановиков воспринимают как научных работников
в прикладных областях общественных наук, которые недо-
статочно знают практическую реальность политики и ме-
неджмента.
— Наделение плановиков властью покажется узурпиро-
168
ванием легитимных ролей менеджмента и законодатель-
ных органов.
— Считается, что плановикам не нужна власть, чтобы
делать рекомендации. Суверен их нанимает, он и пользует-
ся властью.
Мы утверждаем, что плановики и политические анали-
тики не имеют власти, потому что так была определена их
профессиональная роль с самого начала. Конечно, мы при-
знаем, что плановики и политические аналитики приобре-
тают власть по ходу дела. Они получают ее в той мере, что-
бы достигать консенсуса, разрешать конфликты относи-
тельно того, что необходимо делать. Плановики и полити-
ческие аналитики получают фактическую власть, потому
что они решают проблемы, а потом эта власть закрепляется
юридически.
Значит ли это, что планирование узурпирует легитим-
ные функции выбранных официальных лиц и назначенных
администраторов и менеджеров? Этот вопрос отражает пу-
таницу, порожденную используемой плановиками терми-
нологией. Достижение консенсуса — это не арбитраж.
Здесь не используется власть арбитра и не навязываются
идеи плановиков другим. Если плановики понимают, что
их задача заключается в поиске консенсуса, то они не узур-
пируют легитимные функции существующих администра-
тивных структур, потому что они составляют их неотъем-
лемую часть.
Но, если они не узурпируют функции других, это не
значит, что они не могут попасть в переделку. Позвольте
мне привести пример из планирования в одной латиноаме-
риканской стране. Плановики сначала определили перс-
пективных сторонников среди заинтересованных лиц и
представили здравое предложение по финансированию и
развитию системы народного образования. Они по необхо-
димости общались с исполнителями плана, а именно с ра-
ботниками системы образования и администраторами, а
также входили в контакт с представителями министерства
финансов, строителями школ, родителями и т.д. Они ин-
формировали Суверена, а именно Министерство образова-
ния. Но они не имели представления о неявных действую-
щих лицах. Они не имели доступа к полной картине и поэ-
тому не знали о давлении на президента страны, о планах,
разрабатываемых в верхних эшелонах. Их кругозор огра-
169
ничивался событиями локального уровня, но они не учиты-
вали других действующих лиц, которые активно оказывали
давление сверху. В действие включились деловые круги,
которые оказали давление на правительство, чтобы оно
преобразовало систему образования.
Осведомленность в политике не гарантирует успеха
планирования. В нашем примере плановики не учли влия-
ние многих действующих лиц, частично потому, что дело-
вые круги проявляли большую активность, когда планови-
ки заканчивали свою работу, частично потому, что плано-
вики не имели связей в мире бизнеса.
Плановиков и политических аналитиков критикуют,
когда они не уделяют достаточного внимания заинтересо-
ванным лицам, и их часто осуждают за дерзость и неосве-
домленность. И все же, если они играют роль, которая им
предназначена, они должны держаться подальше от заин-
тересованных лиц. Левин (1976) указывает, что, как толь-
ко плановики считают, что они должны защищать анато-
мию своей профессии, они
— претендуют на юрисдикцию по проблемам;
— сопротивляются участию общественности;
— предлагают план, который они считают самым луч-
шим;
— избирательно используют информацию;
— выбирают клиентов, которым хотят принести пользу;
— обращают внимание на действующих лиц в непосред-
ственном окружении.
Но при выполнении этих задач плановики не располага-
ют большой легитимной властью. Они могут выбрать не тех
сторонников и не получить эффекта множителя.
Однако, как утверждает Кауфман (1986), плановики
должны стать лучшими стратегами. Практики, которые
описали свою роль в повседневных сражениях — например,
повседневных сражениях за перепланировку города, —
продемонстрировали свою интуицию, признав необходи-
мость объединения технических и политических аспектов
(Джэкобз, 1978; Льюис, 1983). Очень мало плановиков
ссылаются на эффект множителя, но очевидно, что они ста-
раются влиять на результаты и понимают свою роль на поле
сражения, где каждый шаг должен быть взвешен, если они
хотят, чтобы их политика имела успех. Они хорошо пони-
мают необходимость мобилизации активной поддержки, и
они не боятся выйти за узкие рамки своей роли в поисках
170
альтернатив. Эти авторы и описываемые ими плановики не
пытаются узурпировать власть Суверена и людей, которым
они служат. Они пытаются осуществить реформы и пони-
мают сложности процесса планирования.
Ограниченная власть заинтересованных лиц. Почему у
заинтересованных лиц ограниченная власть? Потому что
никогда до конца не ясно, как действовать дальше, и ни од-
но центральное лицо, принимающее решение, не может
действовать единолично. Возвращаясь к культурной моде-
ли Вилдавского, можно отметить, что во многих случаях
планирование происходит в сложных ситуациях, где люди
и организации не имеют тесной связи и где доминирует
конкурирующая культура. Суверен нанимает плановиков,
но в большинстве плановых ситуаций Суверен не может
инструктировать всех исполнителей и должен считаться с
потенциальной оппозицией лиц, получающих выгоды,
групп, представляющих общественность. Как указывалось
выше, даже в одной формальной организации — скажем,
корпорации или правительственном департаменте — Суве-
рен может иметь фактическую власть, но не легитимную.
Неформальные интересы в организации могут всегда бро-
сить вызов его власти. Нельзя не учитывать интересы его
лейтенантов, и поэтому необходимость достижения кон-
сенсуса более важна, чем табличка на его двери. Необходи-
мо подчеркнуть, что, когда Суверен не контролирует не-
посредственно большинство исполнителей — скажем, в
случае планирования, когда много независимых лиц, при-
нимающих решения, — необходимость достижения кон-
сенсуса более очевидна и понятна. Но это не значит, что эта
необходимость менее важна в ситуациях, где кажется, что
Суверен имеет полный контроль.
Использование термина «Суверен» очень удобно, пото-
му что позволяет одним словом описать разнообразие дей-
ствующих лиц: главных администраторов, министров, со-
веты, комитеты и всех других, кто нанимает плановиков.
Но этот термин дает основание предполагать, что эти лиде-
ры располагают гораздо большей властью, чем это на самом
деле. Главный администратор может испытывать сильное
давление со стороны совета директоров и поэтому будет
действовать нерешительно. Министр или секретарь прави-
тельственного департамента могут иметь серьезные про-
блемы с президентом или законодательной властью. Прсзи-
171
денту, возможно, предстоят выборы. Более того, если под
термином «Суверен» подразумеваем группу лиц — скажем,
комитет, совет или комиссию, — Суверен может не иметь
четкой политики или позиции. Поэтому действующих и за-
интересованных лиц гораздо больше, чем предполагается.
Как бы то ни было, это не значит, что о них можно забыть
или что плановики могут выполнять только техническую
роль, хотя, как мы увидим позже, эта роль в некоторых слу-
чаях может оказаться предпочтительней.
Более того, лейтенанты Суверена, другие независимые
участники, заинтересованные лица и общественность вно-
сят свою лепту в загадку о власти. Они все имеют права,
символические позиции и возможность способствовать или
препятствовать выполнению плана. Они могут выигрывать
время, откладывать действие и вести затяжные битвы. Но
их важность или наше представление об их власти не зави-
сит только от их власти, полученной ими сверху. В нашей
повседневной жизни мы не уделяем много внимания тем, у
кого есть право на действие, но кто не действует или не хо-
чет действовать. Мы уделяем больше внимания неформаль-
ным структурам, появившимся силам, которые могут быть
еще не признаны официально, но уже активно действуют.
Мы уделяем внимание членам организации, которые пред-
лагают новые идеи. Мы уделяем внимание заинтересован-
ным лицам, особенно если они способны организоваться,
мобилизоваться и действовать политически. Мы это делаем
потому, что планирование имеет дело с изменением. Это
значит, что оно часто имеет дело с появившимися организа-
ционными структурами, которые, хотя и неформальные,
тем не менее составляют основу легитимной власти плани-
рования.
Заключение
Мы предложили концепцию множителя. Он на-
поминает процесс обычного политического момента движе-
ния, но с существенной разницей. Характер состава коали-
ции определяется техническим аргументом. Поэтому тех-
нические и политические аспекты переплетаются.
Эффект множителя особенно уместен в ситуациях, ког-
да имеется много альтернатив, и руководству (Суверену
или другим) трудно сделать выбор. Он становится еще по-
172
лезнее, когда темп изменения ускоряется и появляется
больше альтернатив и возможностей. Использование мно-
жителя отражает тот факт, что необходимо планирование
как снизу вверх, так и сверху вниз, потому что широкомас-
штабное изменение нельзя проводить по приказу сверху.
Имидж всемогущего Суверена, желающего получить совет
от своих плановиков и отдающего приказы, и имидж плано-
виков, которые сами создают будущее, не точны.
Множитель важен по следующим причинам:
— Он дает источник легитимности решений, принятых
как внизу, так и вверху.
— Он усиливает власть, и его можно использовать для
выполнения плана. Индивиды адаптируются к изменению
без приказа сверху.
— Он уменьшает уровень неопределенности в будущем,
потому что он генерирует консенсус по поводу дальнейших
действий.
— Это неформальный инструмент, способный дать ре-
зультат в разрешении конфликтов. Он увеличивает воз-
можности и способности организаций и обществ адаптиро-
ваться и изменяться мирно.
Чтобы действовать, эффект множителя требует учета
прошлого опыта. Другими словами, он должен основывать-
ся на теориях, которые работали в прошлом, и на альтерна-
тивах, приносивших положительные результаты. Способ-
ность адаптироваться подразумевает, что мы знаем, как
адаптироваться. Поэтому успех множителя зависит от спо-
собности организации и общества к обучению, а также от
способности плановиков использовать эти знания.
Глава VII
СОЗДАНИЕ КОАЛИЦИЙ И
СТРУКТУР В ПОДДЕРЖКУ
ПЛАНОВ
Создание структур очень важно в трудных ситу-
ациях планирования — в ситуациях, которые мы называем
дикими или запутанными. Это касается случаев, когда Су-
верен не уверен, как ему действовать, а многие группы ока-
зывают давление в различных направлениях, но никто не
знает, как подступиться к проблеме. Неясно, какие послед-
ствия могут возникнуть в результате взаимодействия сило-
вых составляющих.
Нашей первой задачей в этой главе будет определение
терминов «переговоры» и «структуры». Потом мы детально
рассмотрим семь основных задач обсуждения. Нашей глав-
ной заботой будет выяснение, как обсуждение помогает в
создании эффекта множителя. Поэтому мы обсудим, как
получают информацию, как создается первоначальный
имидж, как формируются коалиции и как срабатывает мно-
житель. Наконец, в последнем разделе этой главы мы рас-
смотрим четыре вопроса обсуждения. Во-первых, какие вы-
годы и потери несет секретность? Во-вторых, насколько
важны стимулы в создании структур? В-третьих, как пла-
новики используют стихийное движение в создании коали-
ций? И наконец, как на создание структур и коалиций вли-
яет поддержка Суверена?
Как указывалось выше, в нашем случае использования
обсуждения мы предполагаем наихудший сценарий. Оче-
видно, что во многих случаях планирование происходит в
обычных условиях. В таких случаях формирование коали-
ций и ввод в действие множителя могут проходить гораздо
легче, потому что обстоятельства и обстановка благоприят-
ствуют этому. Эффективный плановик, способный осилить
наихудший сценарий, может всегда успешно действовать в
более структурированной окружающей обстановке.
174
Обсуждение и структуры
В нашей работе термин «обсуждение» означает
объединение в единое целое соответствующих заинтересо-
ванных лиц по формальным и неформальным признакам с
целью разработки плана и обеспечения его выполнения.
Структуры — это коммуникационные каналы, которые
иногда могут быть формальной частью организации.
Структуры работают на многих уровнях. Например, прием
с коктейлем или обед в посольстве является неформальным
каналом, который дает возможность встретиться с деловы-
ми людьми. Неофициальная и приятная обстановка на при-
еме в посольстве значительно способствовала работе, когда
автор служил в Государственном департаменте в Вашинг-
тоне. Удалось обнаружить, что можно даже поговорить со
своим непосредственным начальником, посещавшим эти
мероприятия. На работе мы испытывали недостаток време-
ни и какую-то скованность, а на приемах в посольстве уста-
навливать контакт было легче.
Обсуждение — это использование различных каналов
для общения с людьми, контакт с которыми затруднен в
иерархической системе. Когда автор пришел в Государст-
венный департамент в первые дни администрации Кенне-
ди, его попросили возглавить межведомственный комитет.
Мы должны были заниматься разработкой политики Сое-
диненных Штатов с целью оказания помощи Латинской
Америке в области образования и науки. В Вашингтоне бы-
ло много межведомственных координационных комитетов.
На них возлагалась координация деятельности агентств.
Поэтому все правительственные агентства, которые имели
отношение к образованию или науке в Латинской Америке,
имели представителей в новом комитете. На первом нашем
заседании автор был удивлен таким широким представи-
тельством, хотя и не знал, что так много агентств делали
что-то полезное для науки и образования в Латинской Аме-
рике. Но вскоре удалось обнаружить, что большинство уча-
стников комитета имело задачу защищать интересы своих
агентств. Они мало заботились о том, что делает новый ко-
митет. Они, казалось, спали на заседаниях и взбадривались
только тогда, когда им казалось, что кто-то покушается на
кусок их пирога. У автора был советник в агентстве ино-
странной помощи, который понимал возникшие трудности.
Он посоветовал мне поискать сторонников, где только воз-
175
можно, и не слишком много беспокоиться о комитете. Он
заметил, что «бюрократические инженеры» есть везде в ад-
министрации, а искусство делать дело состоит в том, чтобы
определить, кто есть кто, и заставить их работать. Осталь-
ное — это декорации и фасад.
Некоторые представители в новом комитете оказались
полезными и хорошо информированными. От них удалось
узнать об активных действующих лицах и важных центрах
власти. Очень скоро пришлось посещать сотрудников Бело-
го дома, встречаться с хорошо информированными заме-
стителями секретарей в Министерстве обороны, встречать
интересных людей на приемах в посольствах стран Латин-
ской Америки. Были обнаружены несколько структур из
лиц, работающих в области науки и образования в Латин-
ской Америке. Некоторые из этих структур были ориенти-
рованы главным образом на содействие образованию. Они
включали разнообразных людей: от шарлатанов, протал-
кивающих свои проекты, чтобы «спасти» мир от грядущих
опасностей, до вдумчивых латиноамериканских, амери-
канских и европейских просветителей, заботившихся о бу-
дущем школ в этой важной части нашего полушария. Дру-
гие структуры больше внимания уделяли науке. Несколько
структур в сфере науки обеспечивали взаимосвязь латино-
американских и американских научных обществ. Важную
роль играли частные фонды, такие, как Фонд Рокфеллера.
Велись бурные дискуссии, осуществлялись многочислен-
ные проекты, было много участников, и наш небольшой
межотраслевой координационный комитет был маленькой
каплей в большом море активности. С течением времени
комитет подготовил предложения правительства Соеди-
ненных Штатов по поддержке реформ в науке и образова-
нии в Латинской Америке, которые вошли в план, оконча-
тельно утвержденный на международном заседании мини-
стров образования и науки (Серых, 1965).
Первым уроком проведенного обсуждения было то, что
большая часть важной работы велась вне формальных ка-
налов, потому что возникающие идеи и действия не всегда
правильно понимали формальные структуры и не всегда
были связаны с ними. Много подготовительных работ ве-
лось в других местах. В приведенном выше примере нефор-
мальные связи оказались более важными, чем официаль-
ные связи комитета. Обсуждение происходило как на фор-
мальном, так и на неформальном уровне.
176
Подведем некоторые итоги:
— Структуры существуют давно. Большинство нефор-
мальных структур имеет историю. Люди, работающие дол-
гое время вместе, приобретают доверие друг к другу. Когда
автор работал в ЮНЕСКО, он был буквально поражен тем,
что очень много неформальных структур продолжает суще-
ствовать долго после того, как задачи, для которых они бы-
ли созданы, выполнены. Например, была активная сеть со-
трудников ЮНЕСКО, которые в то или иное время работа-
ли в Латинской Америке. Они поддерживали постоянную
связь, помогали друг другу и выполняли много неформаль-
ных задач в планировании, которые облегчали работу, не-
смотря на мощную бюрократию ЮНЕСКО.
— Структуры привлекательны. Неофициальные струк-
туры состоят из людей одинаковых убеждений, которые ре-
шают похожие проблемы, преследуют одинаковые цели
или имеют одинаковые профессиональные интересы. Ни-
кто насильно не входит в структуру — каждый постепенно
становится частью ее. Структуры в некотором смысле похо-
жи на общественные клубы, но они не формализованы, не
имеют менеджмента, приемной комиссии и фиксирован-
ных вступительных взносов. Это невидимые колледжи
(Крейн, 1972).
— Структуры многочисленны. Обычно в организациях
много неформальных объединений. Одни из них более важ-
ны, чем другие; некоторые структуры выполняют рабочие
функции, в то время как другие более ориентированы на иг-
ровую деятельность. Но игровые структуры могут объеди-
нять людей для рабочих функций. Однако если структур
слишком много, то обсуждение изживает себя. Легко терять
время на обмен мнениями и выпустить из виду цели.
— Структуры имеют ограниченные возможности. Они
не могут решать много задач одновременно. Поэтому в ис-
пользовании структур необходимо таймирование. Их мож-
но использовать тогда, когда они свободны или не слишком
загружены, когда можно пользоваться каналами взаимо-
связи.
— Структуры настолько хороши, насколько хороши их
члены. Чтобы делать дело, необходимы люди, которые мо-
гут действовать, которые не считают, что они должны всег-
да проявлять осторожность и выжидать. Проблема заклю-
чается в том, что консерваторы и карьеристы наводняют
структуры. Очевидно, что ищут людей с идеями, готовых
177
12-492
пойти на риск. Но здесь легко совершить ошибку. Индиви-
ды, встреченные в неформальном окружении, могут пока-
заться ярыми активистами, однако, когда они вернутся в
свои офисы, они опять превращаются в осторожных мышей.
— Структуры зависят от обменов и стимулов. Они суще-
ствуют, потому что они полезны. Обсуждение подразуме-
вает обмен товарами и услугами. Чтобы получить инфор-
мацию, необходимо дать что-то взамен. Политика «ты
мне — я тебе» часто служит основой деятельности структур
(Кук, 1977; Бенсон, 1875). Поскольку большинство струк-
тур неформальны, мотивация для участия в них зависит от
предполагаемых выгод, которые могут получить члены. Ус-
пешные структуры выполняют задачи, потому что успехи
мотивируют активность участников.
— Структуры стремятся фокусировать внимание на из-
бранных задачах. Поскольку структуры неформальны и до-
бровольны, мотивация важна для участников. Поэтому
структуры имеют тенденцию быть самоизбирательными.
Их члены, как правило, гомогенны. Все стремятся пользо-
ваться общим багажом идей и предложений о том, что важ-
но и как действовать. Структуры чаще всего принадлежат к
определенной школе мышления. Они также имеют профес-
сиональные убеждения и усердно выполняют свои задачи
(Гекло, 1978). Члены таких образований хотят, чтобы их
деятельность мотивировалась и окружающая обстановка
импонировала им. Им нравится верить, что они вносят свой
вклад в историю.
— Структуры — это каналы для действия, это коммуни-
кационные каналы, но их можно использовать для совмест-
ных действий. Когда это случается, структуры перерастают
в организации, связанные с другими организациями. Когда
структура связана с выполнением плана, мотивация ее чле-
нов зависит от важности задач, которые они могут выпол-
нять вместе. После того как неформальные структуры дей-
ствуют активно в течение определенного периода времени,
обычно происходит их формализация. Таким образом, не-
формальная структура, связывающая многие социальные
агентства, оказывающие различные услуги одним и тем же
клиентам, со временем может быть превращена в консор-
циум со своим фондом и правлением.
— Структуры — источник власти. Как различные авто-
ры показывают, в сложных ситуациях власть предоставля-
ется тем, кто может объединить несколько задач, движений
178
и структур (Кастллз, 1983; Блау и Альба, 1982). Но продол-
жительность такого объединения зависит от выгод, получа-
емых участниками от своей деятельности. Более того, не-
равные обмены в структурах рано или поздно приводят к
тому, что некоторые члены приобретают больше власти
(Кук, 1977; Мок, 1979).
— Обсуждение происходит в символическом контексте.
Символы имеют важное значение для структур. Возможно-
сти укрепить убеждения или подтвердить существование
какого-то движения или точки зрения помогают заинтере-
совывать членов структур. Появление на виду — например,
на конференциях, заседаниях, а также через публика-
ции — очень важно для членов. Но главное удовлетворение
от обсуждения — знать, что ты можешь влиять на полити-
ку, что ты член группы, близкой к политике. Поэтому про-
цесс обсуждения приобретает свою ценность (Марч и Ол-
сен, 1984).
Обсуждение модно, оно стало одной из причуд успешно-
го менеджмента (Мюллер, 1986; Липнак и Стэмпе, 1982;
Уэлч, 1980). Это не значит, что обсуждение стало менее
важным, просто его нельзя переоценивать.
Семь задач обсуждения
Планирование состоит из семи принципиальных
задач обсуждения:
1) определение поля действий, сбор информации иопре-
деление действующих лиц;
2) определение рычагов воздействия;
3) выбор гипотетической коалиции поддержки;
4) обнародование первоначального имиджа для симво-
лизирования возможности действий;
5) адаптирование технического аргумента к требовани-
ям поддержки и оппозиции;
6) организация коалиции для ввода в действие множи-
теля;
7) поддержка коалиции при завершении процесса пла-
нирования.
Определение поля действий, сбор информации и опре-
деление действующих лиц. Планирование основывается на
информации. Однако во многих случаях создание структур
179
12*
происходит так, что никто не знает об этом. Одному плано-
вику был задан вопрос, было ли проведено им и его коман-
дой достаточное обсуждение. Он ответил, что незнаком с
подобной терминологией. Когда ему объяснили, он быстро
ответил, что консультировался кое с кем, кого он знал, но
он не думал об этом как о чем-то систематическом. Это был
нетипичный случай. Однако первая задача обсуждения —
получение информации. С этой целью и культивируют
структуры. Это постоянная задача. Сначала плановик пы-
тается понять проблему. Кто является действующими ли-
цами? Где происходит обучение? Что знают заинтересован-
ные лица и как они рассматривают проблемы? Чтобы сде-
лать это, плановики должны определить потенциальных
реформаторов и структуры, где они могут получать инфор-
мацию.
Позже, когда процесс планирования идет полным хо-
дом, структуры играют важную роль, предоставляя инфор-
мацию о позиции и реакции различных групп и действую-
щих лиц. Еще позже плановики захотят знать о реакции на
свою деятельность, определять узкие места и ловушки на
пути к выполнению плана. Сначала обсуждение носит ха-
рактер неосознанной деятельности. Однако со временем
плановики начинают понимать его важность и системати-
зировать использование своего времени и ресурсов в свете
того, чего они хотят достичь.
Обсуждение — процесс обмена: люди вносят вклад в ви-
де идей, знаний и энергии, потому что они мотивированы
символами и ценностями, которых они добиваются. Обсуж-
дение сходно с политической кампанией. Много интереса и
энергии генерируется приверженностью новым методам
мышления и действий. Кроме этого, обсуждение ценится,
потому что дает престиж, т.е. принадлежность к элитарной
группе активистов, которые считают, что могут осущест-
вить фундаментальные изменения в организации, регионе
и даже в целом мире.
Соответствующие структуры не существуют вечно. По-
этому необходимо создавать новые. Это можно делать не-
формально, если внедряемые идеи и идеология генерируют
значительный интерес. Иногда полезно создавать формаль-
ные структуры, например рабочие группы и временные ис-
следовательские группы, чтобы исследовать проблемы и
получить информацию. Престиж и появление на виду мо-
180
гут быть важной мотивацией для участия в таких меропри-
ятиях.
Когда автор изучал процесс национального планирова-
ния в области образования в Мексике, он обнаружил, что
плановики, нанятые министром образования, встречали
трудности в получении самой простой статистики (Бенве-
нисте, 1970). В то время компьютеры еще не получили ши-
рокого распространения в Мексике. Статистика в области
образования собиралась вручную и записывалась в анке-
тах, которые потом поступали со всех концов страны в Ме-
хико. Поскольку министерство образования было разделе-
но на большие самостоятельные единицы, каждая из них
собирала и ревниво охраняла свои данные. Так, департа-
мент начального образования собирал свои данные, депар-
тамент среднего образования делал то же самое и т.д. Каж-
дый из них имел свой отдел статистики. Их было в мини-
стерстве более полудюжины. Эти драгоценные данные бы-
ли помещены в матерчатые пакеты, которые хранились в
темной комнате. Получить данные о количестве учащихся,
соотношении учителя — ученики, отсеве учащихся и т.д.
становилось очень трудной задачей. Кто-то с ключом к со-
ответствующему хранилищу должен был войти, конечно
получив соответствующее разрешение, собрать пакеты, от-
крыть их и заняться утомительным процессом сложения.
Очевидно, компьютер изменил все это, хотя главные ком-
пьютеры и микропроцессоры обеспечивают такие же воз-
можности защиты данных и секретных действий, как и ма-
терчатые пакеты и калькуляторы.
Плановики, которых изучал автор, не принадлежали к
министерству образования. Они работали в штате другого
правительственного агентства и поэтому не были связаны
со структурами этого министерства. Им потребовалось со-
здать свои собственные структуры — и они это сделали. Они
предложили создать престижную рабочую группу для под-
готовки всеобъемлющих и точных данных по образованию
в стране. Министр согласился, а рабочая группа получила
большую известность. Плановики ввели в рабочую группу
несколько аутсайдеров, несколько своих людей и началь-
ников различных статистических отделов. Начальники
этих отделов были в основном незаметными чиновниками,
которые редко были на виду или имели престиж. Они не
привыкли собирать пресс-конференции, и им не уделяли
много внимания. Престиж и фанфары вдохновили их. Они
181
были счастливы открыть хранилища и раскрыть пакеты.
Плановики работали вместе с ними и таким образом полу-
чили доступ к данным. Они обменяли престиж на обяза-
тельства и создали свою собственную структуру для сбора
данных.
Обсуждение означает обмен услугами или видимость
обмена, если нечего дать. Например, когда автор работал в
Париже в группе исследования будущих мировых потреб-
ностей в энергии, он пытался достать доклад по потребно-
стям Европы в энергии, подготовленный исследователями
Организации экономического сотрудничества и развития.
Предстояло одобрение доклада правительствами стран-
участников, и сотрудники боялись утечки информации.
Ходили слухи, что доклад не будет доступен общественно-
сти в течение неопределенного периода времени. Один из
наших коллег, который только что прилетел из Соединен-
ных Штатов, заверил, что он получит доклад через неделю.
Прошла неделя, и он выполнил обещание. Когда он вернул-
ся с докладом, его спросили, как это ему удалось. «Очень
просто, — ответил он, — я позвонил доктору Н. (основной
автор доклада) и сказал, что мы набираем команду и не-
сколько человек рекомендовали его в наш исследователь-
ский комитет. Я пригласил его на ланч. Когда мы его закон-
чили, доктор Н. заинтересовался предлагаемой работой».
Перед самым расставанием наш коллега попросил его эк-
земпляр недавно законченной доктором Н. работы в этой
области, чтобы взять с собой в Соединенные Штаты. После
ланча они пошли в его офис, и наш коллега получил доклад.
Политические арены обычно наполнены ферментом.
Первая задача обсуждения — найти информаторов. Ин-
формацию обычно можно получить, если потрудиться. Для
этого требуется задавать вопросы, чтобы определить, кто
что знает, кто может описать проблемы и кто может опре-
делить новаторов. Поскольку время и ресурсы для этого ог-
раничены, требуется быстро собрать информацию и, глав-
ное, отделить нужную информацию от шелухи. Доказано,
что люди в организациях любят давать консультации и го-
ворить свободно, особенно если они чувствуют, что могут
оказать влияние на политику.
Нет такой теории или правила, которые сказали бы нам,
что мы знаем достаточно о локальной культуре, а не наслу-
шались местных пересудов. Но дело не только в том, что
182
знают или не знают плановики, важно, что думают о них
профессионалы.
Эксперты, которые приходят, делают «быстрое и гряз-
ное» планирование и уходят, получив свою плату, едва ли
могут понять до конца проблемы и узнать о различных и
действительных интересах. Первой задачей обсуждения
было и остается получение информации. Вторая задача —
сделать так, чтобы все знали, что плановики заботятся о ре-
шении проблем. Обсуждение дает знание, понимают ли
плановики, чему нужно уделить внимание, что происходит
в области их интересов. Использование структур с целью
получения информации увеличивает достоверность работы
плановиков. Плановик, которому задавали вопросы и кото-
рый не был знаком с терминологией сетевания, не особенно
заботился о достоверности своей деятельности. Он и не за-
думывался о таком аспекте своей задачи. Но компетентные
люди в организации или вне ее знают о существующих
структурах и могут судить о работе плановиков и их способ-
ности использовать существующие структуры и создавать
новые.
Определение рычагов воздействия. Любая значитель-
ная реформа подразумевает многочисленные одновремен-
ные или последовательные действия, которые необходимы
для осуществления изменений, и поэтому будет много дей-
ствующих лиц, влияющих на выполнение плана. Опреде-
ление рычагов воздействия предполагает поиск важных за-
интересованных лиц, т.е. тех, кто имеет власть и может
влиять на результаты (Джерджен, 1968). Например, пред-
положим, что мы хотим помочь крестьянам деревни в Ин-
дии изменить свой традиционный метод сева, выращивания
и уборки урожая зерновых. Мы должны привлечь их к раз-
личным видам деятельности. Обеспечение лучшими семе-
нами, предоставление кредитов, демонстрация использова-
ния удобрений, помощь в создании кооперативов в отдель-
ности еще недостаточные способы внедрения нового мето-
да. Все перечисленные и другие действия должны прово-
диться одновременно. Поэтому нам нужна подробная ин-
формация о крестьянах: например, как они рассматривают
свою деятельность и как они воспринимают предлагаемые
изменения. Мы также должны иметь сведения о ключевых
действующих организациях. Чем занимается система орга-
нов, способствующих развитию сельского хозяйства? Ка-
183
кие организации дают кредиты сельскому хозяйству? Ка-
кие есть программы земельных реформ? Какую сельскохо-
зяйственную политику проводит правительство? В свое
время мы, возможно, сумеем получить достаточно инфор-
мации, чтобы ответить на вопросы, какие решения необхо-
димо принять, кто будет оказывать влияние на эти реше-
ния. Мы начнем изучать, какие группы действуют на поли-
тической арене, какие стратегии они используют и какие
интересы преследуют.
Мы станем более осведомленными, когда узнаем, где
можно получить необходимые ресурсы, какие агентства и
штаты могут быть вовлечены в это мероприятие. Мы узна-
ем, какие компромиссы и шаги могут быть приемлемы. Мы
получим представление о том, как могут способствовать де-
лу бюрократические инженеры.
Мы будем способны дать описание рычагов воздействия.
Какие действия нужно сделать в первую очередь? Какие во-
обще действия необходимы, чтобы сделать план правдопо-
добным? Какая необходима минимальная коалиция под-
держки, чтобы начать процесс?
Описание рычагов воздействия — суть понимания дина-
мики ситуации. Какие индивиды вовлечены или заинтере-
сованы в решении проблемы? Как можно их заинтересо-
вать? Очевидно, что это непростая задача, и большинство
плановиков хотели бы ее не заметить, так как она обязыва-
ет их уделить больше внимания выполнению планов.
Но понимание рычагов воздействия подчеркивает важ-
ность простоты плана. Если мы усложним задачу, мы скоро
обнаружим, что надо активизировать слишком много рыча-
гов воздействия. Поэтому искусство делать проекты про-
стыми, содержательными и выполнимыми — это искусство
определения проблемы с одновременным сохранением уп-
равляемости. Планирование может активизировать соот-
ветствующие рычаги воздействия или непосредственно,
или через множитель.
Выбор гипотетических коалиций. Создание коалиций
требует как приобщения людей к политическим интересам,
так и символических действий (Дёрнинг, 1967). Реализа-
цию плана лучше всего активизировать в политической
среде, где постоянно происходят обмены. В то время как
планируемая акция совершается, фирма, ряд организаций
или, в случае планирования в общественном секторе, вся
184
политическая система начинает поддерживать и утверж-
дать символические ценности. Мы уже обсуждали важность
обменов и технической аргументации в создании коалиций.
Теперь необходимо рассмотреть символический характер
ценностей, которые появляются по ходу разработки и внед-
рения плана. Обычно Это ценности, которые доказали свою
важность в прошлом и послужат мотивацией будущего уча-
стия граждан или членов организации. Например, цели ор-
ганизации могут быть важным компонентом в ее символи-
ческих ценностях. Так, в какой-то компании верят в каче-
ство выпускаемой продукции. Кто-то производит лучшие в
мире безделушки. Или мы, возможно, заботимся о общече-
ловеческих символических ценностях. Сан-Франциско ви-
дит себя космополитическим городом, ориентирующимся
на иностранное влияние, котлом, где перемешались раз-
личные культуры с продолжительной либеральной тради-
цией.
План обеспечит дополнительный набор ценностей, ко-
торые будут мотивировать поддержку. Символы плана дол-
жны совпадать с символами сторонников, но и, что более
важно, не должны угрожать символам оппозиции. Приоб-
щение всегда достигается легче, если оно не грозит даже
символическим поражением или отступлением. Поскольку
символический характер плана должен смешиваться с пре-
валирующим символизмом сторонников и оппонентов, спо-
собность плановиков сопротивляться изменениям и альте-
рациям будет зависеть частично от того, как переплетутся
релевантные символы.
В семидесятых годах автор был консультантом по разви-
тию высшего образования в одной латиноамериканской
стране. Плановики в сфере образования испытывали зна-
чительное политическое давление сторонников увеличения
количества университетов в стране. Каждая провинция хо-
тела иметь свой собственный университет, и губернаторы
провинций, где не было учебных заведений сферы высшего
образования, хотели двигаться быстро. Они ратовали за де-
мократизацию доступа к высшему образованию, но мало
думали о препятствиях на пути к осуществлению этой це-
ли. Самое главное заключалось в том, что просто не было
ресурсов для создания качественных институтов за корот-
кий период времени. Один хорошо осведомленный чинов-
ник так описал эту проблему: «Наше правительство под-
держивает демократизацию высшего образования. Это
185
платформа различных политических партий, и большинст-
во политиков справа и слева высказывают мнения в пользу
расширения сети высшего образования. Поэтому мы не мо-
жем выглядеть противниками создания новых университе-
тов, даже если знаем, что невозможно двигаться так быст-
ро. Мы испытываем большое давление со стороны губерна-
торов нескольких провинций, которые не хотят слышать ни
о какой отсрочке. Мы говорим им об отсутствии кадров, зда-
ний, библиотек и лабораторий. Быстрое открытие новых
университетов в таких условиях неизбежно приведет в ко-
нечном счете к провалу. Но на губернаторов также оказы-
вают давление. Они хотят иметь возможность показать ре-
зультаты. Поэтому они продолжают давить на нас».
Искусство создавать коалиции состоит из выбора подхо-
дов, которые дают достаточные основания для мотивации
заинтересованных лиц (Фельдман и Марч, 1981; Смирчич
и Морган, 1982; Даттон и Оттенсмейер, 1987). Плановики
в этой латиноамериканской стране искали свои собствен-
ные символические стратегии: «Мы указывали на большое
значение сохранения и развития центров образования вы-
сшего качества. Мы не пытаемся откладывать открытие но-
вых университетов, но мы отдаем приоритет сохранению
качества. А это неизбежно задержит создание новых цент-
ров».
Плановики в сфере образования пытались создать коа-
лицию поддержки, которая поддержала бы требования уве-
личения штата профессорско-преподавательского состава
на полной ставке, но у них было мало шансов избежать но-
вых упреков: «Как мы можем отказать в просьбе включить
в план создание новой медицинской школы в такой-то про-
винции? Губернатор этой провинции действует очень быс-
тро. Пытаясь обогнать время, он устроил инаугурацию
школы, которой не существует, а центральные власти не
считают, что она вообще нужна. Но губернатор связал себя
обязательством, и мы будем выглядеть глупо, если не под-
держим его. Поэтому мы включаем школу в план, настаи-
ваем на полном укомплектовании ее профессорско-препо-
давательским составом и на выделении субсидий из госу-
дарственного бюджета. Мы хотим гарантий, что школа бу-
дет выпускать продукцию высшего сорта. Но мне уже ска-
зали, что они начали занятия, имея всего полдесятка вне-
штатных преподавателей. Теперь вы понимаете, под каким
прессингом мы работаем!»
186
Планирование обеспечивает как символические, так и
технические рамки для организации коалиций. Желания и
эмоции индивидов и групп сдерживают логика плана и сим-
волы, которые он обеспечивает. Как указывалось ранее,
планирование обычно не связано с политикой. Осуществля-
ется обмен, и совершаются сделки, оказываются услуги, и
план уже приспособлен для удовлетворения интересов. Но
символы и ценности плана, как части технического аргу-
мента, легитимируют сдерживание. В какой-то точке пла-
новики должны провести линию и осуществить попытку со-
противления внешнему давлению, которое не нарушит свя-
занности и символизма плана. Если они хотят иметь шанс
на успех, они должны быть уверены, что методика выбора
символов для плана поможет им сопротивляться давлению
в последующих битвах при выполнении плана.
Обнародование первоначального имиджа. Эффект
множителя не может действовать, пока не будет обнародо-
ван план, потому что до этого обсуждение ведется нефор-
мально и соблюдается некоторая секретность. Но наступает
время, когда деятельность обнародуется, когда обществен-
ность оповещается об идеях. Цель обнародования первона-
чального имиджа — создать убеждение, что новые методы
мышления и действий правильны.
Обнародование первоначального имиджа выполняет не-
сколько функций.
Во-первых, оно ободряет членов коалиции, что они име-
ют шанс выдержать открытое обозрение. Простое утверж-
дение, что новые идеи и подходы возможны, приближает их
к реальности, и они начинают приобретать важность. Чле-
ны коалиции приобретают уверенность, потому что их
предложения теперь обсуждаются открыто и получают
одобрение.
Во-вторых, обнародование первоначального имиджа
ориентирует действие и поведение при выполнении следу-
ющих шагов к выполнению плана. Оглашение предложе-
ний и их открытое обсуждение подразумевает, что можно
предпринимать следующие шаги.
В-третьих, как только имидж предан гласности, как сто-
ронники, так и оппозиция начинают создавать коалиции.
Те, кто еще не определился, поняли, что процесс создания
коалиций начался. Люди с идеями и даже карьеристы начи-
нают тяготеть к созданию коалиций. Но в то же самое время
187
те, кто почувствовали, что они потеряют в случае принятия
плана, начинают организовывать оппозицию.
В-четвертых, обнародование имиджа обеспечивает ле-
гитимность новых предложений. Пока коалиция остается
скрытой, она действует как секретное общество, она не
имеет легитимности, потому что формальные действия ре-
дко начинаются до обнародования. Обнародование имиджа
может не быть формальным демократическим процессом,
но оно тем не менее является первым шагом к открытой
оценке и обсуждению плана.
В-пятых, обнародование имиджа служит частью про-
цесса обучения в планировании. Если плановики общи-
тельны, консультируются с заинтересованными лицами,
оценивают различные возможности и альтернативы, дела-
ют выбор, отражающий реальные потребности, имидж вы-
живет и процесс планирования будет продолжаться, хотя
подвергнется неизбежным модификациям и адаптации. Но
если плановики не выполнят своей работы, наиболее веро-
ятно, обнародование имиджа подтолкнет оппозицию к не-
медленным действиям, и оппозиция может тогда погубить
план, прежде чем будут предприняты другие шаги.
Существует много способов обнародовать первоначаль-
ный имидж. Некоторые люди начинают получать информа-
цию из различных источников о намечаемых изменениях.
Они собирают заседания и конференции, допускают утечку
информации для опубликования в средствах массовой ин-
формации, созывают пресс-конференции. Так или иначе
открывается возможность действия, и имидж начинают об-
суждать открыто. Более важно то, что начинают создавать
первоначальные коалиции. Люди узнают, что такой-то
сказал, что пришло время что-то делать. Так убеждение,
что необходима реформа, распространяется все шире.
Существует два фундаментальных метода обнародова-
ния. Или обнародование организуется формально в офици-
альной обстановке, или делается неформально до офици-
ального оформления. Возможно, в некоторых ситуациях
предпочтительно действовать неформально до официаль-
ных процедур, чтобы мобилизовать внешние силы. Так,
план ввести в программу обучения в общественных школах
региона уроки по СПИДу необходимо было довести до об-
щественности еще до его рассмотрения советом школ, что-
бы как можно больше лиц приняло участие в дискуссии.
Утечки информации могут использоваться для широкого
188
распространения интереса и мобилизации общественного
мнения. Выбор стратегии во многом зависит от характера
проблемы, рычагов воздействия и уровня культурной сре-
ды, в которой происходит планирование. Конечно, где схе-
мы участия институционизированы, могут последовать
формальные процедуры. Однако официальные консульта-
ции теряют значение, если проблема уже получила доста-
точно широкое неформальное обсуждение общественно-
стью и идет мобилизация заинтересованных лиц.
Так было в случае с авиалиниями в конце семидесятых
годов (Дёртик и Квирк, 1985). Обсуждение среди экономи-
стов в сфере высшего образования продолжалось в течение
длительного времени. В отличие от большинства других
проблем экономической политики, здесь царило согласие
среди общественности в сфере высшего образования отно-
сительно изменения регулирования авиатранспорта. Об-
щественное мнение склонялось к тому, что регулирование
цен законодательными организациями привело к более вы-
соким ценам и большой разнице между штатами. Но что
интересно — только в сфере высшего образования раздава-
лись протесты. Авиационная промышленность не проявля-
ла никакого интереса к изменению правил. Да и остальная
общественность не протестовала, и не было никакой орга-
низации, способной поднять обсуждение этой проблемы.
Тем не менее к 1971 г. достаточное количество сторон-
ников изменений занимали посты в соответствующих пра-
вительственных департаментах, особенно в Экономиче-
ском совете консультантов при президенте, министерстве
транспорта и антимонопольном отделении министерства
юстиции. Некоторые сторонники были найдены в некото-
рых комитетах Конгресса Соединенных Штатов, например
в подкомитете по административной практике и процедуре
Юридического комитета сената под председательством се-
натора Эдварда Кеннеди.
Хотя сенатор Кеннеди сначала относился прохладно к
этой идее, изменение правил в авиационной промышлен-
ности импонировало некоторым кругам общественности.
Это вело к большей конкуренции в промышленности, улуч-
шающей качество обслуживания и снижающей цены, что
импонировало правым и левым.
Принесло ли все это успех — это другой вопрос. Можно
с легкостью заявлять, что процесс обсуждения потерпел не-
удачу, потому что доминировала одна интеллектуальная
189
профессия. Это показывает недостатки узкой интеллекту-
альной структуры, которая диктует политику. Эти эконо-
мисты не учитывали многие неэкономические аспекты про-
блемы, и они даже не рассмотрели некоторые экономиче-
ские вопросы. В результате этого проблема была решена не
совсем так, как предполагалось вначале. Произошло то, что
Джиффорд (1988, с. 103) называет «тиранией экспертизы»,
а именно сужением кругов влияния до тех пор, пока не-
сколько экспертов не будут решать политические вопросы.
Этот пример хорошо иллюстрирует процессы, рассматри-
ваемые в этой книге. И даже если мы имеем другое мнение
о реформе регулирования цен на авиалиниях, мы должны
попытаться понять политику произведенных изменений.
Эта идея была обнародована, когда сенатора Кеннеди
заслушивали в Совете гражданской аэронавтики в 1975 г.
Заслушивание этого подкомитета было широко освещено в
прессе, что имело важное значение, потому что вопрос об-
суждался в Конгрессе. Президент высказался в поддержку
изменения правил. Действия администрации и Конгресса
оказали влияние на положительное решение вопроса.
Адаптирование технической аргументации к полити-
ческой ситуации. Если это не было сделано раньше, оппо-
зиция объявится, как только имидж будет обнародован. По-
этому если идея будет раскрыта слишком рано, у оппози-
ции будет много времени для реакции. Конечно, если идея
будет долго держаться в тайне, неформальные сети поддер-
жки начнут терять интерес и займутся другими вопросами.
Пока идея не обнародована, очень трудно оценить реак-
цию и поведение оппозиции. Пока обсуждение носит не-
формальный характер и не затрагивает политических ры-
чагов, оно не всегда воспринимается всерьез. Как указыва-
лось выше, в политическом мире существуют структуры,
пытающиеся достичь различных целей. Поэтому необходи-
мо сначала обнародовать идею, чтобы оценить ее.
В случае с изменением правил ценообразования на ави-
алиниях было два потенциальных источника оппозиции.
Как указывают Дертик и Квирк (1985), сотрудники регла-
ментирующих агентств имели точки зрения, несколько от-
личающиеся от взглядов председателей и членов комите-
тов, которым они подчинялись.
Конечно, в процессе планирования встречаются различ-
ные ситуации. Иногда они очень сложные, потому что ин-
190
тересы оппозиции определены более четко. Превалирует
боязнь сделать ошибку. Консерваторы роют окопы и оказы-
вают сопротивление, карьеристы не видят смысла идти на
риск, а люди с идеями разобщены, не могут мобилизоваться
и поэтому не оказывают помощи в выполнении плана.
Как плановики убеждают сторонников, что предлагае-
мые методы будут работать, что организации, клиенты и
общественность получат выгоды, что в этом есть что-то для
каждого? Обсуждение требует больших усилий для дости-
жения взаимоприемлемых решений, потому что необходи-
ма информация для определения, кого можно обратить в
свою веру, кто карьеристы, кто люди с идеями, как можно
спакетировать план, чтобы получить поддержку, и какая
минимальная коалиция сторонников необходима для ввода
в действие множителя.
Почему планы проваливаются, когда не создается коа-
лиция? В большинстве случаев планирование терпит неу-
дачу по следующим причинам: 1) недостаточное понима-
ние необходимости переговоров; 2) неспособность вести пе-
реговоры и улаживать различные интересы; 3) отсутствие
достаточных стимулов и наказаний; 4) отсутствие доверия,
порождаемое неадекватными уровнями обсуждения.
Обычно плановики мало обучены умению вести перего-
воры и не испытывают желания заниматься ими. Это же от-
носится к Суверену и его ближайшему окружению. Поэто-
му неудивительно, что переговоры остаются малоизвест-
ным параметром планирования. В словаре плановиков
можно редко встретить такие понятия, как переговоры с по-
мощью других, медитация, способствование и обязываю-
щий арбитраж, однако, как утверждают Саскинд и Крёйк-
шанк (1987), методы разрешения общественных разногла-
сий путем нахождения консенсуса более эффективны, чем
затянувшийся конфликт, и поэтому они должны быть важ-
ным компонентом в процессе активного планирования.
Обычно заинтересованные стороны не имеют хорошего
контакта с плановиками. Догмы мешают проведению поли-
тики взаимных уступок. Блауаз (1982) описал такой слу-
чай в г. Марстон-Вейл (Англия). Плановики пытались за-
ставить местный кирпичный завод заменить старое обору-
дование, которое очень загрязняло воздух. Плановики
ожидали встретить понимание и сотрудничество, но не
смогли установить рабочих отношений с фирмой. Вместо
этого отношения ухудшались и проявлялось обоюдное не-
191
желание идти на переговоры. Местный городской совет со-
гласился с плановиками и решил заставить компанию пре-
кратить загрязнение атмосферы. Но приказ совета не возы-
мел предполагаемого действия. Компания ответила угрозой
закрыть завод и перенести его в другое место. Совет, столк-
нувшись с ультиматумом, отступил от своих требований, и
план был отвергнут.
Как плановики, так и совет не были уверены в том, что
может предпринять компания. Они, возможно, и не пред-
ставляли, что компания переместит завод в другое место,
однако это было вполне вероятно, по крайней мере в Соеди-
ненных Штатах и Европе. Может быть, это был просто воп-
рос власти. У компании была козырная карта, и она не хо-
тела идти на переговоры. Или, может быть, это был случай,
когда превалировало взаимное недоверие. Если компания
уступит в этом вопросе, не потребуют ли плановики еще че-
го-нибудь? А может быть, это был случай, когда плановики
не могли привести достаточных аргументов, чтобы измене-
ние показалось компании выгодным. Мы никогда не узнаем
точно, где была допущена ошибка. Или плановики, или го-
родской совет, или они вместе не смогли правильно оценить
ситуацию и, что более важно, не смогли создать структуру
заинтересованных лиц, установить доверие и найти способ
совмещения интересов. Они проиграли в первом раунде, и
план провалился.
Ввод в действие множителя. Как мы уже знаем, для
ввода в действие множителя требуется технический аргу-
мент и видимая коалиция поддержки. Здесь, конечно, име-
ет значение правильное таймирование, потому что обнаро-
дование идей рано или поздно забывается и теряет значе-
ние. Возвращаясь к случаю с кирпичным заводом, была ли
компания против снижения загрязнения воздуха до любого
уровня? Наверно, были условия, при которых она предпри-
няла бы шаги для снятия проблемы. Можно предположить,
что на кирпичном заводе было по крайней мере несколько
специалистов, которые считали выгодным, чтобы завод вы-
глядел в лучшем свете. Кто бы это мог быть? Какие посты
они занимали в компании? При каких условиях могли бы
начаться серьезные переговоры?
Было ли, с точки зрения плановиков, предпочтительнее
настаивать на решении проблемы и потерпеть в конечном
счете поражение или было бы лучше начать долгий процесс
192
приспособления и компромисса? Когда в окружении плано-
виков доминируют конфликты, то трудно вести перегово-
ры, потому что неизвестны относительные издержки. Кон-
цепция Линдблома «продвижения малыми шажками» не
лишена реализма. Но что более важно — должно быть по-
нимание. Какие стимулы и штрафы могли бы заставить не-
которых менеджеров кирпичного завода сделать что-ни-
будь по уменьшению загрязнения воздуха? Сколько таких
менеджеров нужно для запуска множителя? Могли ли они
что-нибудь сделать для уменьшения загрязнения? Возмож-
но, нет. Что произошло бы, если бы они купили все новое
оборудование? Могли ли они финансировать такую опера-
цию? Сохранили ли бы они конкурентоспособность? Все
эти вопросы и требовали обсуждения между плановиками и
компанией и могли бы помочь плановикам начать движе-
ние за реконструкцию на кирпичном заводе.
Но трудно начать формальный диалог в обстановке кон-
фронтации. Необходимость секретности ограничивает ко-
личество таких случаев. Мешает недоверие. Поэтому нуж-
но задаться вопросом, имеет ли смысл для планирования
формальная процедура. Уменьшает ли она или увеличива-
ет доверие? Способствует ли она переговорам?
Случай с авиалиниями показывает важность обсужде-
ния и диалога как прелюдии к запуску множителя. Коали-
ция поддержки использует идеи и знания, выдаваемые пла-
новиками, и соединяет их с интересами политиков в по-
исках решений (Кингдом, 1984). Изменение — на пользу
или наоборот — достигнуто.
Запуск множителя требует понимания того, как он дей-
ствует. Слишком мало плановиков знают об этом процессе
и уделяют внимания тонкостям. Своевременность играет
решающую роль, особенно оптимальные сроки обнародова-
ния. Открытость коалиции, достоверность технической ар-
гументации и соответствие символов плановиков реально-
сти обеспечивают основу для запуска множителя. Но для
освоения этих нетрадиционных параметров процесса пла-
нирования требуется как опыт, так и обучение, отличаю-
щееся от традиционного обучения в высших учебных заве-
дениях.
Поддержка коалиции. Последней задачей обсуждения
является поддержка коалиции, обеспечивающая возмож-
ность избежать срыва плана. Этот вопрос подробно рас-
193
13-492
сматривается в главе IX. Такая задача может требовать
дальнейших переговоров и значительного изучения. Но из-
бежать срыва плана невозможно без поступательного дви-
жения вперед и сохранения способности определять слабые
места и диссидентов среди заинтересованных лиц, чтобы
приспособиться к их интересам или сопротивляться их дав-
лению. Поэтому первым вопросом будет — кто заинтересо-
ванные лица. Заинтересованные лица — это те, кто сделал
ставку на предлагаемые изменения. С точки зрения плано-
виков, наиболее явные заинтересованные лица — это Суве-
рен и исполнители, имеющие доступ к ресурсам, необходи-
мым для выполнения проекта. Плановики имеют слабость
игнорировать других важных заинтересованных лиц, а
именно клиентов и общественность. Для этого есть ряд су-
щественных причин:
Во-первых, при обычных процедурах плановики играют
роль техников. Поэтому у них очень мало времени и бюд-
жетных средств для обсуждения и создания коалиций. Не-
обходимость спешить и недостаток средств заставляют пла-
новиков делать ставку на Суверена и его лейтенантов. Не-
обязательно, что они хотят игнорировать мнение клиентов,
но часто бывает легче принимать их нужды за нечто само
собой разумеющееся, считать, что они не могут предложить
много и о них можно позаботиться потом, а это значит —
никогда.
Во-вторых, плановики не всегда подготовлены для раз-
говора с клиентами и благотворителями. Они могут не
знать окружающей обстановки или испытывать недостаток
в необходимой информации. Более того, чувство собствен-
ной уязвимости заставляет плановиков избегать встреч, ес-
ли они не уверены в результате. Намного легче читать о
гетто в докладе Рейнватера (1970) и рассуждать в комфор-
табельной обстановке планового отдела о нуждах жителей
гетто, чем встретиться с живыми клиентами на месте и об-
суждать там их проблемы.
В-третьих, не всегда легко определить клиентов и благо-
творителей, они не всегда организованы, их мнения плохо
изучены. Более того, они, как и другие, могут не иметь чет-
кого представления о своих потребностях, и их способность
к коммуникации оставляет желать лучшего.
Как бы то ни было, логика некоторых плановиков на
процесс планирования основана на предположении, что
планирование представляет собой техническую деятель-
194
ность и что штатным сотрудникам необязательно уделять
внимание большой группе заинтересованных лиц. Такая
недооценка заинтересованных лиц продолжается до тех
пор, пока они сохраняют пассивность. Им начнут уделять
внимание, когда они наконец организуются и начнут да-
вать отпор. Исследования причин провала планирования
показывают, как политическая оппозиция планируемым
изменениям направляет действия в другое русло (Холл,
1975, 1980, 1988). Многие случаи неудачного планирова-
ния были следствием противодействий оппозиции. Оппози-
ция или останавливает реализацию проекта, или, что более
вероятно, добивается компромиссов и модификаций, кото-
рые резко увеличивают стоимость, снижают и даже унич-
тожают фундаментальное качество проекта. В результате
этого мало кто бывает удовлетворен результатом, а плани-
рование не оправдает возложенных на него надежд. Холл
описывает, как планирование третьего аэропорта в Лондо-
не, кольцевой автострады вокруг Лондона, скоростной
транспортной системы Сан-Франциско, сверхзвукового са-
молета «Конкорд» и оперного театра в Сиднее продвига-
лось, преодолевая одно препятствие за другим, и достигло
окончательного варианта в результате компромисса, кото-
рого никто в здравом уме не предложил бы в начале работ.
Эти примеры дают основание предполагать использова-
ние двух путей мышления. Во-первых, ясно, что плановики
должны уметь устанавливать контакты с заинтересованны-
ми лицами. Это справедливо для всех форм планирования и
относится в равной степени к городскому и региональному
планированию отдельных экономических показателей,
политическому анализу и стратегическому корпоративно-
му планированию. Доверие, несомненно, важный элемент
переговоров, но в конечном счете замысел важнее. Плано-
вики должны уделять больше внимания возникающим по-
желаниям и нуждам заинтересованных лиц. На эту дея-
тельность должны выделяться бюджетные средства, и она
должна стать важнейшей функцией профессионального
плановика.
Во-вторых, плановики не могут действовать в обстанов-
ке, когда они не имеют доступа к минимуму ресурсов. Как
штатные сотрудники, они лишены власти и должны выпол-
нять свои функции со связанными руками. Эта слабость
плановиков составляет основу большинства проблем в пла-
нировании. В примерах, приведенных Холлом, планирова-
195
13*
ние не заканчивалось полным провалом, поскольку проек-
ты были закончены, даже если они стоили гораздо больше,
чем первоначально планировалось, и модифицировались
бессчетное количество раз. Но эти случаи можно считать
провалами в том смысле, что конфликты не решались до-
статочно быстро и принятые удовлетворительные решения
не обошлись без огромных затрат. Эти примеры наглядно
иллюстрируют, что происходит, когда на планирование не
выделяют достаточно средств, когда плановики не имеют
достаточно времени, ресурсов и власти. Сами проекты
обошлись дороже, чем планировалось, и общество получи-
ло меньше, чем могло бы. Если необходимо решать запу-
танные или «дикие» проблемы, плановики должны иметь
возможность тратить время и энергию сначала на то, чтобы
определить и привлечь сторонников и создать коалицию,
которая поддержит проект, а потом на обеспечение долго-
срочной деятельности, необходимой для поддержания и мо-
дификации коалиции, когда ей противостоит оппозиция.
Это значит, что с самого начала должна быть уверенность,
что коалиция имеет большой шанс на успех и что проект
удовлетворяет значительную часть общественности, вклю-
чая те группы, которые сейчас не мобилизованы, но в буду-
щем могут включиться в процесс.
Несмотря на все сказанное выше, участие в планирова-
нии не может быть чрезмерным. В предыдущих главах мы
говорили, что участие является ахиллесовой пятой плани-
рования, потому что плановикам трудно повторить полити-
ческие процессы. Плановики работают на том уровне при-
нятия решений, где сложные политические процедуры не
эффективны. Поэтому они должны каким-то образом обес-
печивать активное участие. Возможно, обсуждение можно
считать наилучшим заменителем участия. Но если обсуж-
дение — эффективный заменитель участия, на него нужно
выделять достаточные ресурсы.
Примеры успешного планирования демонстрируют тен-
денцию необходимости показа доминирующей идеи: цели
проекта важны, хорошо определены и всем понятны. Суве-
рен и плановики работают в тесном контакте. Плановики
способны осуществить обсуждение в широком масштабе и
установить хорошие контакты с заинтересованными лица-
ми. И что более важно, они способны разработать планы,
удовлетворяющие потребности каждого, потому что у них
достаточно опыта и ресурсов, чтобы справиться с оппози-
196
цией (Холл, 1988; Янги Норрис, 1988). Короче, когда пла-
новики выполняют управленческие функции, когда отдел
планирования имеет четкий мандат, тогда можно рассчи-
тывать на хорошие результаты.
Четыре аспекта обсуждения и
создания коалиций
Мы уже обсудили семь задач обсуждения, начи-
ная с определения сферы действий и рычагов давления и
кончая запуском множителя и поддержанием коалиции.
Мы вернемся к некоторым из них снова в последующих гла-
вах, а сейчас должны обсудить четыре дополнительных ас-
пекта этих процессов.
Во-первых, мы хотим исследовать вопрос «секретность
против открытости». До какой степени плановики полага-
ются на секретность? Когда это желательно, а когда — нет?
Во-вторых, нам необходимо остановиться подробнее на
ресурсах, к которым плановики должны иметь доступ, а
именно «стимулах и санкциях».
В-третьих, мы должны рассмотреть характеристики
клиентов. Какие виды общенародного движения имеют
значение? С кем плановики должны создавать структуры?
В-четвертых, нам необходимо обсудить значение поли-
тических активов для запуска в действие множителя. Како-
ва роль Суверена? Друг он или враг или, точнее, работают
плановики непосредственно с ним или обходят его в по-
исках наилучшего варианта?
Секретность против открытости. Поддержание коали-
ции никогда не бывает простым делом. Доверие теряется
легко, и быстро возникают подозрения. Более того, ведение
продолжительных переговоров свидетельствует о слабости
позиции. Если что-то достигнуто, можно требовать больше-
го. Никто не знает лимитов власти других, и поэтому легко
ошибиться в их возможностях идти на компромиссы и ус-
тупки. Переговоры могут быть важным фактором в плани-
ровании, но успешные переговоры требуют умения, кото-
рого у плановиков часто нет.
В сложной политической обстановке всегда кажется, что
лучше скрывать действия, чем действовать в открытую.
Секретность привлекательна по нескольким причинам.
197
Как уже указывалось, если план обнародован слишком ра-
но, у оппозиции будет много времени для сплочения. Если
плановики пытаются проводить консультации с различны-
ми группами и учитывать пожелания каждой фракции, они
могут стать жертвами требований, которые нельзя удовлет-
ворить, и участие пойдет во вред, так как плановики нажи-
вут больше врагов, чем друзей. Секретность играет важную
роль в планировании, но скрытные действия имеют серьез-
ный недостаток. Скрытные действия могут быть эффектив-
ными, но в конечном счете они приведут к неудовлетворен-
ности, отчуждению и цинизму. Ускоряется кризис доверия,
и возникает подозрительность (Митчелл и Скотт, 1987).
Методы Макиавелли не всегда подходят. Сложные игры
власти редко выдерживают эрозию времени. Когда имидж
обнародован, важно поддерживать открытые контакты с со-
ответствующими сторонами.
Более того, в планировании важен процесс обучения, а
обучение не может происходить в условиях секретности.
Обучаться должны не только плановики, но и заинтересо-
ванные лица. Если имидж обнародован, а информация до-
ступна и способна помочь развеять ложные представления,
то переговоры могут быть упрощены. Например, оппозиция
может быть более шумной, пока не ясны все детали проек-
та. Однако, как только детальный план и необходимая ин-
формация получены, неизвестность резко уменьшится и
заинтересованные лица будут знать, что делать.
Важно отметить, открытость обычно благоприятствует
формированию широкого круга общественности, в то время
как секретность имеет тенденцию служить интересам уз-
ких, сильных и более организованных групп. Тот, кто обла-
дает властью и располагает необходимыми ресурсами, всег-
да может получить информацию о том, что происходит.
Секреты перестают быть секретами, если вы узнали, как
получить нужную информацию. Если планирование стре-
мится быть эффективным, оно не должно стать жертвой
тех, кто имеет достаточно сильные политические мускулы,
кто пытается влиять на процесс планирования, но не пред-
ставляет основного политического направления. Вот поче-
му секретность может быть невыгодной, но это не значит,
что полномасштабное участие всего общества желательно.
Что желательно, так это эффективная коммуникация.
Обсуждение и временные неформальные коммуника-
ции служат эффективным средством достижения участия
198
без выполнения трудных обязательств соблюдения фор-
мальных процедур. Вопрос заключается в гибкости, а не в
рутинизации участия.
Некоторые авторы утверждают, что участие всегда яв-
ляется важным компонентом процесса планирования
(Бёрк, 1968,1979; Барбер, 1984; Сасскинд и Эллиот, 1983).
Но важно не участие само по себе. Что важно, так это под-
держание открытых коммуникаций и доверия, способность
определять идеи, обучаться и достигать соглашений. Фор-
мальная организация участия влечет за собой проблемы ле-
гитимности и создает структуру с правами и привилегиями,
которые фокусируют внимание на процедурных вопросах.
Когда эти процедурные вопросы нелегко разрешить к все-
общему удовлетворению, возрастает недоверие, возникают
конфликты и коалиция начинает испытывать трудности.
Обсуждение в отличие от участия носит пригласитель-
ный характер. Оно позволяет некоторым быть в курсе дела,
в то время как другие могут получить информацию или нет.
Оно также позволяет плановикам разумно расходовать
свое время и сохранять информацию только для себя, пока
они не будут совершенно уверены, что находятся на пра-
вильном пути и нашли нужное решение проблемы. В свое
время они захотят открыться и обнародовать идею. Но до
этого частичная секретность, обеспечиваемая обсуждени-
ем, может быть предпочтительнее открытых действий.
Конечно, бывают ситуации, кода секретность неприем-
лема и выдается разрешение на открытые слушания и уча-
стие. Но секретность сохраняет свое значение даже в ситу-
ациях, когда открытый обмен информацией уже происхо-
дит. В конечном счете, как указывалось ранее, успех в че-
ловеческих отношениях зависит от справедливых обменов,
а не от высказываний неприятной правды.
Стимулы и санкции. Возможности стимулирования
важны в любое время, когда коалиции грозит распад. Это
особенно важно в случаях масштабного планирования, свя-
занного с многочисленными интересами, организациями и
заинтересованными лицами. Как только идея обнародова-
на, остается держать курс или, если курс нужно менять, не-
обходимо добиться чего-то полезного. Стимулы и санкции
используются, чтобы нейтрализовать возникающую оппо-
зицию, сохранять поддержку союзников и избегать срыва
или разжижения плана.
199
Бардах (1978) в исследовании применения законода-
тельства по психическим заболеваниям в штате Калифор-
ния в 1967 г. подчеркивает роль «фиксатора» в процессе
претворения в жизнь. Законодательство, которое было
предметом его исследования, было амбициозным и рефор-
мистским. Оно ставило две цели. Первой было восстановле-
ние гражданских свобод для лиц, считающихся душевно-
больными, и второй — децентрализация их лечения, т.е.
создание многочисленных меньших и разнообразных обще-
ственных служб вместо больших центральных учреждений
штата. Сегодня мы знаем, что были непредвиденные по-
следствия этого акта. В то время никто не мог предполо-
жить, что общественные службы неадекватны, а если кто и
предполагал, то их голоса не были услышаны. В результате
многие из пациентов позже стали бездомными бродягами,
что создало новые проблемы. Но осуществление этого пла-
на стало хорошим уроком, хотя политика оказалась невер-
ной.
Оппозиция этому замыслу была многочисленной и раз-
носторонней. Осуществление плана было мучительным, и в
своем исследовании Бардах дает описание многочисленных
препятствий, встретившихся на пути. Главный автор и ар-
хитектор закона, законодатель штата потратил много вре-
мени и энергии, он использовал значительные политиче-
ские ресурсы для улаживания споров и конфликтов, подав-
ления оппозиции и быстрого продвижения вперед. Урок,
полученный в результате его исследования, показывает,
что кто-то орксстрировал процесс и что политические ре-
сурсы: услуги, стимулы, политические подарки и угрозы —
были важным средством для успеха осуществления.
Бадрах подчеркивает важность знания политической
обстановки. Разработчик закона долго занимался законо-
дательством в сфере лечения умственно отсталых и пользо-
вался значительной поддержкой в этой сфере. Лица, участ-
вовавшие в этой сфере, считали его своим лидером. Он по-
лучал всю информацию и умело использовал свое искусст-
во и политическую власть для переговоров, убеждения и
улаживания конфликтов. Более того, он мог положиться на
союзников в коалиции и создать «коалицию политических
партнеров с различными дополнительными ресурсами», ко-
торые были способны действовать быстро и эффективно
вмешиваться, потому что они знали, как, где и когда дейст-
вовать, и имели для этого возможности (с. 277 — 278).
200
Много публикаций посвящено неудачам в осуществле-
нии политики и планов. Это обычно ужасные истории о не-
предвиденных результатах. В них часто описывают беско-
нечные административные неурядицы, неизбежно возни-
кающие тогда, когда многочисленные агентства различных
уровней (федеральное правительство, правительства шта-
тов, местные власти) принимают активное участие (Дёр-
тик, 1972; Прессман и Вилдавский, 1979). Неудачи и про-
валы неизбежны, когда планирование идет сверху вниз и
отсутствует обсуждение реальных обстоятельств (Уил-
ламз, 1980; Берман, 1978, 1980). Так бывает всегда, когда
плановики не пытаются соотносить параметры плана с ре-
альной обстановкой, оценить потенциальные способности
исполнителей (Елмор, 1979 — 1980; Уиттрок и де Леон,
1986). Мы можем связывать эти неудачи непосредственно с
отсутствием у плановиков понимания важности обсужде-
ния и поэтому можем лучше понять, почему они не могли
разработать приемлемой политики (Линдер и Петерс, 1987;
Сабатиер и Мазманиан, 1979; Мазманиан и Сабатиер,
1983).
В разных публикациях авторы подчеркивают важность
доступа к таким ресурсам, как вознаграждения и санкции
(Брайам и Браун, 1980; Ханф и Тунен, 1985; Бэррет и
Фадж, 1981). Другие связывают масштаб мероприятия с до-
ступом к ресурсам. Успешное выполнение бывает, когда ре-
форма достаточно грандиозна, чтобы вызвать интерес и
поддержку коалиции, но не настолько сложна, чтобы вы-
звать излишнее сопротивление, которое плановики не смо-
гут преодолеть, используя имеющиеся у них возможности
(Серич и Сабатьер, 1986; Сабатьер, 1986). Возможности
бывают различные. Привлекателен ли план? Вызывает ли
он поддержку? Понятен ли он? Много ли заинтересованных
лиц? Обеспечивает ли он экономические и другие стимулы?
Выполним ли план? Можете ли вы осуществить его быстро?
Эффективное планирование требует реальных способ-
ностей для достижения гибкости и ведения переговоров.
Плановики не могут приступать к выполнению задания с
пустыми руками. Одной из причин, почему плановики час-
то не могут разрешать конфликты, является их неспособ-
ность использовать возможности. Холл (1988) указывает,
что успех оппозиции иногда рассматривается как триумф
участия общественности. Но как он указывает, провалы
планирования — это просто провалы плановиков. Они на-
201
носят ущерб и показывают негибкость. Другими словами,
успех оппозиции свидетельствует просто о неадекватности
трудностей и возможностей использования стимулов.
Доступ к стимулам в планировании разнообразен. Хотя
плановики редко наделяются властными полномочиями
для использования стимулов в переговорах для достижения
соглашения. Если мы признаем, что планирование факти-
чески составляет управленческую деятельность, такое на-
деление кажется легитимным и разумным. Способность
плановика привлекать и создавать коалицию зависит от ус-
тупок, которые он может сделать на переговорах. Пока пла-
новиков будут рассматривать заинтересованные лица как
не имеющих отношения к принятию решений, их будут об-
ходить, а сами заинтересованные лица решат пойти на ком-
промисс с Сувереном и его лейтенантами. В таких ситуаци-
ях возможности плановиков обнародовать имидж и ввести
в действие множитель будут ограничены, а потенциальные
выгоды планирования от достижения консенсуса и избежа-
ния конфликта будут сведены на нет.
Какие виды общенародного согласия важны? Чтобы
инициировать множитель, коалиции требуется группа из-
вестных сторонников — группа с достаточной критической
массой для создания убеждения, что план имеет шансы на
выполнение.
Многие провалы в планировании происходят из-за того,
что эта первичная коалиция была достаточно убедитель-
ной, чтобы породить веру в выполнимость плана, но недо-
оценила силы потенциальных оппонентов. А они в свою
очередь мобилизуют усилия при появлении коалиции. Ког-
да план только зарождался и действия казались отдаленны-
ми, потенциальная оппозиция не могла организоваться или
привлечь большой интерес к проблеме. Поэтому оппозиция
пока остается в тени. Плановики не обращают на нее вни-
мания, потому что никто не предполагает, что она появит-
ся. Это является частью неопределенности, связанной с со-
зданием коалиций (Бардах, 1978; Френд и Хиклинг, 1987).
Оппозиция плану материализуется после того, как идея об-
народована, когда начинает действовать множитель, и поэ-
тому она может оказаться слабой.
Такая оппозиция не ограничивается только исполните-
лями. Исполнители и другие заинтересованные лица часто
объединяются, потому что их интересы и пожелания не от-
202
ражаются в плане. Эта оппозиция может выражать узкие
интересы (например, возражение некоторых граждан, ко-
торые будут терпеть большие неудобства из-за предлагае-
мого варианта) или выражать более широкие интересы (на-
пример, возражение большого количества граждан, кото-
рые почувствовали несправедливую угрозу и мобилизова-
лись на борьбу).
Кастеллз (1983) в своем исследовании общенародных
движений в городском развитии нашел, что эти движения
могут быть разделены на три «идеальные» категории:
— Коллективный потребительский тред-юнионизм. Эти
движения организуются вокруг узких вопросов, имеющих
большое значение для его участников, например борьба за
дешевое строительство домов, сохранение исторических
зданий, лучшее обслуживание города или сокращение пре-
ступлений на улицах.
— Поиск общественностью культурной сущности. Эти
движения организуются вокруг культурных и этнических
ценностей, например прав группы лесбиянок или ассоциа-
ций этнических меньшинств.
— Борьба за гражданские права. Эти движения фокуси-
руют внимание на достижении местной децентрализован-
ной власти и самоуправления. Они добиваются децентра-
лизации, например движения за легитимизацию соседних
правительств.
Конечно, на практике данное движение часто объединя-
ет несколько категорий граждан, и Кастеллз указывает, что
движения, занимающиеся многими вопросами, признают
культурную сущность прав многих групп.
Причина, почему эти движения связаны с планировани-
ем, проста — они указывают на появляющиеся потребности
и подходы. Если эти движения развиваются, значит, они
имеют серьезную основу. Плановики не могут закрывать
глаза на такие реальности, даже если инициатором высту-
пает Суверен, а плановикам придется отойти от ортодок-
сального подхода и принятой практики в существующей
структуре власти.
Социальные движения также существуют в рамках бо-
лее узких структур власти в организациях. Плановики кор-
пораций не могут не считаться с ними, потому что эти дви-
жения могут отражать как новое мышление, так и возника-
ющие потребности, которые в свое время станут ортодок-
сальными. Используя идеальные типы, предложенные Ка-
203
стеллзом, мы видим, что люди с идеями, карьеристы и кон-
серваторы объединяются в неформальные ассоциативные
группы с одинаковыми программами.
Во-первых, образуются проблемные группы. Некоторые
из этих групп ориентированы на одну проблему, например,
активисты, научные работники и другие лица в правитель-
ственных лабораториях в восьмидесятых годах верили, что
стратегическая оборонная инициатива (СОИ) не сможет
создать эффективного оборонительного щита.
Во-вторых — культурные или этнические группы, неко-
торые из них отражают взгляды и потребности групп насе-
ления, не имеющих власти в правительстве и бизнесе: жен-
щин, чернокожих, испанцев и других. Эти группы часто ис-
пользуют структуры, пересекающие иерархии, и они часто
хорошо информированы об общенародных проблемах и ин-
тересах. Сюда можно включить группы, отстаивающие но-
вые культурные ценности в организациях, — например,
менеджеров и других лиц, связанных с вопросами этики
или качеством рабочей жизни.
Наконец — властные группы, заботящиеся о разделе-
нии власти и ответственности в организациях. Например,
профессиональные группы, стремящиеся играть ведущую
роль в принятии решений в ситуациях, когда профессио-
нальные знания очень важны. Появление этих групп слу-
жит показателем изменений в отношениях между профес-
сионалами и менеджерами и возрастающей важности опы-
та и знаний как в правительственном секторе, так и в част-
ном (Бенвенисте, 1987).
Эта типология помогает понять, что проблемы возника-
ют из потребностей и что эффективное планирование зави-
сит не только от осуществления изменений, но и от того,
чтобы изменения были полезными, устойчивым и удовлет-
воряющими возникающие потребности. Эффективный
плановик может обнаружить, что Суверен плохо информи-
рован и не нашел контакта с появляющимися группами в
ближайшем окружении. Конечно, это непростая задача,
так как ее решение требует умения отличать демагогию от
реальных потребностей. Нет такой науки, которая дала бы
ответ на такие вопросы, и поэтому планирование всегда яв-
ляется актом новаторства, реализуемым в данной истори-
ческой обстановке. Реализация новаторства базируется на
широком обсуждении среди групп общественности.
204
Какова роль Суверена? Наконец, вернемся снова к Су-
верену. В некоторых случаях он может оказаться отдель-
ным лицом с сильной политической поддержкой. В других
случаях это комитет, выборный совет или назначаемый
плановый совет. Как было указано в предыдущей главе, мы
используем термин «Суверен» для обозначения различных
действующих лиц, и различия не имели значения для на-
шей дискуссии до сих пор.
Когда Суверена избирают или назначают вышестоящим
органом, состоящим из многих лиц, отношения между Су-
вереном и плановиками еще более усложняются. Напри-
мер, избираемый или назначаемый плановый совет часто
включает в свой состав представителей основных групп
давления и других заинтересованных лиц. Таким образом,
процесс обсуждения и создания коалиций в этой сфере мо-
жет сопровождаться параллельным или расширяться подо-
бным процессом в рамках правительственного совета. На-
пример, когда в Великобритании был создан Националь-
ный совет экономического развития в 1961 г., в его состав
были включены шесть представителей промышленности,
шесть представителей от профсоюзов и два представителя
от национализированной промышленности, кроме гене-
рального директора и трех министров (финансов, труда и
торговли). Очевидно, что такой совет представлял и вклю-
чал людей с различными точками зрения. Плановики в
штате Национального совета должны были знать эти инте-
ресы и приспосабливаться к ним (Шэнкс, 1977).
В противоположность этому единый Суверен — скажем,
главный администратор корпорации — обладает большой
властью и может поддерживать возникающую коалицию
или противодействовать ей. В первом случае Суверен — это
коллектив специалистов, с каждым из которых приходится
находить общий язык, в то время как во втором случае дело
приходится иметь с одним лицом, хотя его совет директо-
ров, может быть, лучше бы отнесся к идее при индивиду-
альном подходе. Отношения плановиков с Сувереном могут
быть еще сложнее. Например, штатные плановики по бла-
гоустройству города могут подчиняться непосредственно
плановому совету с делегированными представителями за-
конодательной власти, в то время как сильная исполни-
тельная власть руководит городской бюрократией. Кроме
того, важные федеральные программы и программы штата
имеют непосредственное отношение к планированию. На-
205
ша концепция Суверена удобна, потому что она высвечива-
ет различие между теми, кто нанимает плановиков, и теми,
кого обслуживает планирование. Но в некоторых случаях
мы должны помнить, что много различных лиц играют свои
роли в составной роли Суверена.
В реальном мире планирования Суверен, единый или
многоголовый, имеет власть, но никогда не имеет безгра-
ничной власти. Конечно, он использует плановиков в своих
собственных целях. Как мы видели в главе I, он может ис-
пользовать их для легитимизации решений, которые он
уже принял, или может использовать их в качестве испыта-
телей пробных шаров для проверки разных идей, чтобы по-
смотреть на реакцию (в конце концов плановиков всегда
можно уволить, если реакция будет отрицательной). Он
может использовать их как персональный штат для ведения
его корреспонденции, и, как мы предполагаем в этой книге,
он может использовать их для достижения полезных изме-
нений.
Если мы считаем плановикрв фактическими активными
менеджерами, то мы должны пересмотреть их отношения с
Сувереном. Действительно ли они в штатах у Суверена или
они как-то выведены и служат фактическими менеджерами
со своей ответственностью и поэтому со своей программой?
В этом ракурсе важно понять, является ли Суверен дру-
гом. Или он в стороне? Даже враг? Мы подчеркивали важ-
ность тесного сотрудничества плановиков с Сувереном. Но
существует много причин, почему эти отношения не скла-
дываются легко. Кого бы мы ни рассматривали в качестве
многоголового Суверена, он не спешит поддерживать своих
плановиков. Этому имеется ряд причин.
Во-первых, Суверен старается сохранять дистанцию от
своих плановиков. Их уволят в случае неудачи, в то время
как Суверен надеется остаться. Плановики могут опере-
жать время, не считаться с принятыми догмами и традици-
онной мудростью. Они отражают возникающие изменения,
они предлагают новые идеи и запускают пробные шары Су-
верена. Если они будут иметь успех, Суверен обнимет их.
Если они потерпят неудачу — Суверен заменит их.
Во-вторых, Суверен не готов позволить плановикам иг-
рать заметную роль. Сила самого Суверена частично за-
ключается в способности улаживать конфликты. Если пла-
новики начнут вести переговоры, начнут успешно разре-
шать конфликты, они получат власть. Каждый поспешит в
206
их офис, а не в офис Суверена. Слабый Суверен не может
позволить себе сильных плановиков. Поэтому он делает
так, чтобы обходили плановиков и понимали, что дело надо
иметь только с самим Сувереном.
В-третьих, Суверен может не доверять политическим
взглядам плановиков. Он нанимает их как техников и не
видит в них администраторов или менеджеров. Обычно,
очутившись в необычной обстановке, плановики действуют
осторожно и играют предназначенную им роль. Суверен
благодаря образованию, призванию и опыту может ока-
заться лучшим политиком и лучшим менеджером. Плано-
вики будут относиться к нему с уважением и спрашивать у
него совета.
Наконец, интересы Суверена не совпадают полностью с
интересами плановиков. Он интересуется сегодняшним
днем — что можно получить немедленно. Усилия планови-
ков направлены на будущее, на специфические мероприя-
тия, которые могут быть выполнены сегодня для улучше-
ния ситуации в будущем. Суверен раздает блага сегодня и
приобретает влияние сейчас вследствие этого. Он избегает
будущих обязательств, потому что блага, раздаваемые им
сегодня, не будут иметь большого значения потом.
Поэтому, вопреки традиционной мудрости, в сложных
ситуациях необязательно, что плановики работают в тес-
ном сотрудничестве с Сувереном. Он им нужен, и они будут
нужны ему в ближайшем времени. Но в самом начале пла-
новики предоставлены самим себе. Они могут докладывать
Суверену и искать его совета, но они не должны расстраи-
ваться, если он держится на расстоянии. Если плановики
имеют дело с комитетом, они могут найти неформальных
союзников среди его членов, а с остальными будут сохра-
нять дистанцию. Так может продолжаться до тех пор, пока
они не обретут уверенность, что имеют полную поддержку
Суверена. Как только возникнет коалиция, Суверен, если
он мудрый, сразу увидит преимущества в своем присоеди-
нении к плановикам. Если он не мудрый и слабый, он может
не понять ситуации, умышленно саботировать работу своих
плановиков и даже избавиться от них.
Плановики не могут полностью полагаться на Суверена.
Они должны искать его поддержки, и преимущества, кото-
рые он будет иметь, должны быть явно видны. Плановики
используют его имя и действуют под его руководством, да-
же если они еще не открыли, что собираются сделать для
207
него. Он закроет глаза и притворится, что не знает, что про-
исходит. Он будет готов отбросить план, как только станет
очень горячо. Плановики будут служить щитом, прикрыва-
ющим его ошибки. Он будет заявлять, что ничего не знал, и
он выживет, в то время как плановики будут виноваты и
уйдут.
Заключение
Могут ли оставаться какие-либо сомнения, что
планирование очень трудная задача? Должны ли мы удив-
ляться тому, что в большинстве случаев планирование по-
лучается тривиальным или утопичным? Что часто плани-
рование кончается непредполагавшимися и нежелательны-
ми компромиссами? Должны ли мы удивляться тому, что
существует кризис в планировании, или тому, что планови-
ки верят знаменитой аналогии о судьбе «Титаника»: влия-
ние планирования аналогично «приятной перестановке
кресел на палубе, а не серьезной попытке спасти корабль»?
(Амброуз, 1986, с. 257).
Имидж планирования в большой степени зависит от
возможности осуществления плана, но возможность осу-
ществления определяется целями и действиями человека.
Такая теория планирования активна, а не статична. Пла-
нирование является делом действий в настоящем, чтобы
приготовиться для будущего, но не всегда ясно, что настоя-
щее определяет будущее — может быть, наши представле-
ния о будущем определяют то, что мы делаем для него. Или,
как указали Маджоун и Вилдавский (1978), не всегда ясно,
политика определяет осуществление или осуществление
определяет политику.
Необходимо подчеркнуть два момента. Во-первых, пла-
нирование — это менеджмент, но менеджмент особого ти-
па. Оно меньше заботится о формальных структурах, чем о
неформальных структурах и возникающих движениях и
группах. Во-вторых, планирование, подобно менеджменту,
нуждается в ресурсах, времени и уважении. Планирование
часто имеет успех благодаря быстрому вмешательству и ре-
шению проблем до того, как они взорвутся. Это значит, что
плановикам необходимо делегировать значительную
власть. Если мы принимаем это, то планирование должно
быть подотчетным. Если плановикам дается много власти,
208
то они должны отчитаться за выполнение порученного за-
дания. Это может быть довольно простым отчетом вверх по
иерархической лестнице или более сложным делом при
планировании в общественном секторе. Более того, если
плановики являются менеджерами по праву, они должны
усвоить навыки и язык специализированной формы управ-
ления, с которой им придется иметь дело. Они не могут по-
лагаться только на свои аналитические знания и навыки.
Им нужно обучаться искусству создания структур и коали-
ций, они должны стать мастерами ведения переговоров и
должны научиться формулировать проблемы и их решения
так, чтобы они были понятны их руководству, администра-
ции, заинтересованным лицам и широкой общественности.
Наконец, Суверен и плановики должны понимать, как
их роли дополняют друг друга. Один заботится о настоя-
щем, другие — о будущем. Один больше заботится о том,
что происходит сейчас, другие — о том, что начинает появ-
ляться. Планирование — как фактическое управление —
ведет точку отсчета от различных задач и использует раз-
личные каналы, но, поступая так, делает большой вклад в
решение коллективной задачи. Главные функции планиро-
вания — установить важность формирования будущего в
повседневном принятии решений, влиять на краткосроч-
ные запросы Суверена и способствовать адаптации и обуче-
нию.
Может показаться, что запросы слишком большие, но
если это так, имидж «Титаника» останется точным. Кресла
на палубе могут быть в полном порядке, но для спасения
корабля ничего не будет сделано.
Глава VIII
ТЕХНИКА ПЛАНИРОВАНИЯ
Если бы планирование состояло только из разра-
ботки плана и представления его Суверену, то технология
процесса планирования была бы действительно очень про-
стой. Но, как мы видели, процесс планирования гораздо
сложнее. Он требует множественности подходов, в большой
степени зависит от качества идей и генерируемых знаний,
а также от их символического резонанса, а исходной точкой
реальности служит осуществимость плана. Это особенно
относится к видимой поддержке плана и очевидной эро-
зии оппозиции, которая может сорвать его осуществле-
ние. Таким образом, мы отметили важность обнародова-
ния имиджа, сохранения коалиции и ввода в действие
множителя.
Отсюда следует, что техника планирования связана как
с практикой, так и с теорией. Консультанты-новички при-
бывают в Вашингтон, принимают присягу и бегут на ми-
тинги. Они полны энергии и заботы о крупных политиче-
ских проблемах, стоящих перед нацией и миром. Для них
наступил момент, когда они могут сделать уникальный
вклад в историю. Они очень мало думают о таких несуще-
ственных деталях, как расположение офисов, оборудова-
ние рабочих мест, и о том, кто их назначает. Но, как мы
увидим вскоре, эти детали не тривиальны.
В этой главе автор фокусирует внимание на четырех мо-
ментах эффективного планирования: 1) люди, 2) время,
3) коммуникации, 4) ресурсы. Мы обсудим методы подбора
команды плановиков и консультантов, значение временно-
го фактора, способы использования средств массовой ин-
формации, способность к коммуникации с заинтересован-
ными лицами, важность качественных исследований и при-
обретение места, данных и других средств, особенно зани-
маемых ресурсов.
210
Люди: подбор команды
Если план должен быть выполнимым, он не дол-
жен базироваться на поверхностных исследованиях. Не
секрет, что принимающие решения на высшем уровне име-
ют тенденцию доверять тому, у кого слово не расходится с
делом. Это значит, что они доверяют тому, кто способен ух-
ватить суть сложной проблемы, значительно упростив ее.
Они хотят целенаправленных заключений, основанных на
анализе. В главе VI автор упоминал, какое влияние имел
Гарбизон на структуры, вырабатывающие политику в сфе-
ре образования. Он имел потрясающую способность решать
национальные проблемы на обороте конвертов. Но Гарби-
зон серьезно работал, он проводил серьезные исследования
и анализы для аргументирования своих предложений. Он
обладал способностью убедить лиц высшего эшелона, при-
нимающих решения, потому что его прогнозы были крат-
кими и четкими. Он не только обладал способностью прово-
дить анализ, но умел доложить результаты.
Ядро команды. Профессиональная команда включает в
себя ядро, т.е. группу, которая работает постоянно до окон-
чания планирования. Кроме ядра используются кратко-
срочные члены команды и консультанты в зависимости от
обстоятельств. Как правило, команда плановиков имеет
скудный бюджет в зависимости от отводимой ей роли. Шта-
ты ее слишком малочисленны, а некоторые категории спе-
циалистов (информаторы, создатели структур, специали-
сты по переговорам и коммуникации и т.д.) автоматически
не включаются, потому что планирование считается техни-
ческим и важна только способность к анализу. Хотя зрелые
аналитики умеют создавать структуры, вести переговоры и
вступать в контакты, автор не настаивает, чтобы в ядро ко-
манды обязательно включали таких специалистов. Дело в
том, что ядро команды слишком маленькое, потому что
многие основные задачи, выполняемые им, не фигурируют
в описании выполняемых функций.
При подборе ядра команды руководствуются восемью
основными параметрами.
Во-первых, объем и характер анализа данных и исследо-
ваний, которые должны проводиться. Это — технические
соображения.
Во-вторых, технические знания команды. Планирова-
211
14*
ние многомиллиардной программы требует больших шта-
тов, чем планирование миллионной.
В-третьих, существует потребность в обсуждении, со-
здании коалиций. Это — политические или управленче-
ские аспекты, которые часто не учитываются.
В-четвертых, опасения, что команда будет планировать
с учетом интересов какой-то определенной группы заинте-
ресованных лиц.
В-пятых, нехватка времени на выполнение задачи. Если
времени очень мало, необходимо расширить штат планови-
ков.
В-шестых, способность работать коллективно. Команде
требуются «коллективные работники», а не примадонны.
В-седьмых, способность «женитьбы» данных и полити-
ки. Команда нуждается в индивидах, которые могут стро-
ить мосты через различные культуры (социальные аспек-
ты, политический анализ, выработка направлений полити-
ки при различных уровнях культуры заинтересованных
лиц). Это значит, что они способны понимать и концептуа-
лизировать проблемы на языках, понятных принимающим
решения и заинтересованным лицам.
Йаконец, навыки коммуникации, включающие способ-
ность готовить сообщения, которые привлекают внимание.
Команда мужает и крепнет по мере увеличения нагруз-
ки. Она будет состоять из лиц, получающих зарплату в раз-
ных местах, добровольцев и ядра, начавшего действие. Она
будет связана со многими формальными и неформальными
сетями.
Существует несколько моделей управления командой.
Выбор зависит от масштаба и длительности мероприятия,
отношений между плановиками, Сувереном и другими
спонсорами, размаха мероприятия, характеристики заин-
тересованных лиц и сложности технической работы. Моде-
ли профессионального менеджмента для выбора включают
модель высшего эшелона и коллегиальную модель. При мо-
дели высшего эшелона управление работой осуществляется
небольшой группой: главным плановиком и его непосредст-
венными помощниками. В противоположность этому в кол-
легиальной модели руководство осуществляется более ши-
рокой группой, которая помогает определять приоритеты
действий. Автор давал более подробное описание этих мо-
делей в своей работе (Бенвенисте, 1987). Здесь достаточно
указать, что команда плановиков выполняет профсссио-
212
нальные действия со всеми вытекающими последствиями.
Такие команды не действуют шаблонными методами, одна-
ко они нуждаются в твердой руке. Бывают очень сложные
профессиональные программы, когда членов команды надо
мотивировать и дать им значительную свободу.
Некоторых членов ядра команды можно нанимать по
долгосрочным контрактам, и они будут занимать постоян-
ные позиции в плановых органах. Но постоянные позиции
не всегда желательные планировании. Малый штат плано-
виков легко становится изолированным и теряет способ-
ность широкого общения. Более того, полезно устраивать
ротацию сотрудников и давать им разнообразные задания.
И наоборот, полезно вводить сотрудников с недавним опы-
том в операциях, подобных предстоящим. Часто оказывает-
ся полезным приглашать на время сотрудников из других
организаций или других групп и секций, чтобы установить
более тесные связи в структурах и в то же время сократить
бюджетные расходы.
Внешние консультанты. Они выполняют несколько
функций:
— Они обеспечивают связи с дополнительными струк-
турами. Выбор внешних консультантов тесно связан с их
способностью связывать ядро группы с дополнительными
сообществами заинтересованных лиц, с их способностью
общаться с этими сообществами и претворять концепции
заинтересованных лиц в политические предложения.
— Они служат пробными шарами штатных плановиков
(как сами штатные плановики служат пробными шарами
Суверена). Внешние консультанты могут использоваться
для ведения переговоров и зондирования возможности со-
здания пробной коалиции. Если они будут иметь успех, они
будут продолжать деятельность. Если внешние консуль-
танты потерпят неудачу, их могут попросить прекратить
работу.
— Они могут сократить число внутренних конфликтов
при выборе альтернатив. Группа престижных экспертов,
пришедших извне, не связана с внутренней политикой пла-
нирования. Обсуждение проблем менее связано с внутрен-
ними соображениями.
— Если престиж экспертов хорошо известен, а команда
располагает широким диапазоном талантов, то это увели-
чивает доверие к их рекомендациям.
213
— Если состав внешних экспертов сравнительно мал, но
можно многих заполучить и достичь консенсуса в сообще-
стве экспертов, то возможности контрпланов значительно
уменьшатся.
— Наймы краткосрочных консультантов предотвраща-
ют их участие в оппозиции для срыва плана. Если они и не
безоговорочно поддерживают план, то по крайней мере бу-
дут более уступчивы при разногласии.
— Краткосрочные консультанты из различных стран и с
различным опытом приносят знания и сведения о том, что
делается у других. «Мы делали что-то похожее для фирмы
«Дженерал моторе», и результат был»; «Русские работают
над этой проблемой — мы не можем позволить себе отста-
вать».
— Краткосрочные консультанты дают возможность сде-
лать переоценку основных положений и противостоять об-
щепринятой мудрости. Например, они могут играть важ-
ную роль при упрямом Суверене, который не меняет своих
взглядов последнее десятилетие и живет в отрыве от собы-
тий.
— Внешних консультантов можно ввести быстро. Они
придают гибкость небольшой внутренней команде, способ-
ствуя ее росту.
Но использование внешних консультантов имеет не-
сколько недостатков:
— Они не составляют часть внутренних структур, и им
требуется больше времени для установления контактов с
соответствующими внутренними заинтересованными ли-
цами.
— У них свои собственные программы. Их репутацию
необходимо защищать. Они склонны играть роль прима-
донн и могут быть не такими гибкими, как это требует по-
ставленная задача.
— Хорошо известные эксперты, которые широко кон-
сультируют, работают в трудных условиях из-за нехватки
времени и необходимости путешествовать. Они не всегда
доступны, когда требуется их помощь, и не могут работать
долго над одной проблемой, так как часто меняют хозяев.
Часто они больше обещают, чем могут сделать.
Выбор внешних консультантов основывается на тех же
самых соображениях, перечисленных для ядра команды.
Но некоторые из этих соображений более важны, чем дру-
214
гие. В общем, внешних консультантов отбирают в зависи-
мости от их вклада в достоверность технической квалифи-
кации команды. Нет ничего необычного, если для кратко-
срочного планирования стремятся тем или иным способом
мобилизовать как можно больше признанных экспертов,
которых можно найти в данном районе. Автору известен
случай, когда почти каждый эксперт в узкой области поли-
тики (иностранный баланс платежной политики) был ре-
крутирован или в качестве платного консультанта, или в
качестве участника команды планирования, что лишило
возможности подготовить соответствующий контрплан.
При выборе внешних консультантов учитывают также
их возможность работать по срочному вызову и желание
выполнять краткосрочные задания. Профессорско-препо-
давательский состав университетов часто нанимают кон-
сультанты при планировании, потому что преподаватели
могут значительно усилить команду и часто готовы выпол-
нять краткосрочные задания, сохраняя свою основную пре-
подавательскую или исследовательскую работу.
Временной фактор
Текущие исследования по использованию зна-
ний подчеркивают три фактора, непосредственно относя-
щиеся к нашей концепции множителя. Во-первых, имеют
значение ценности, мифы и парадигмы пользователей
(Залтман, 1979; Губерман, 1987; Рейн и Уайт, 1977; Скар-
пино, Данн и Митрофф, 1983). Люди используют и транс-
формируют результаты исследований избирательными и
стратегическими методами. Поэтому знания остаются си-
лой, если адаптируются для понимания клиентов.
Во-вторых, необходимо иметь множество престижных и
надежных поставщиков знаний (Вайсс, 1986; Садовский и
Кунцель, 1986). К информации начинают прислушивать-
ся, когда одно и то же сообщение неоднократно поступает
из различных достоверных источников.
В-третьих, существуют непосредственные проблемы
таймирования: доступна ли информация, когда она нужна?
(Дари, 1986; Джонсон, 1985.) Есть ли достаточно времени
для адаптирования (Ларсен, 1985, 1986) или модификации
плана в духе интересов заинтересованных лиц? (Лиманз,
1986.)
215
Как все эти результаты трансформируются в винтики и
гайки процесса планирования? Они подчеркивают важ-
ность выделенного времени, поддержания структур и эко-
номию времени на бесплодную бюрократическую деятель-
ность.
Выделенное время. Для плановиков это всегда дефи-
цит, потому что установление сроков недооценивает об-
суждение и создание коалиции. Как указывалось ранее,
время работает на две стороны. Если процесс планирования
длится бесконечно, коалиция может потерять интерес и оп-
позиция станет смелее. Если время поджимает, невозмож-
но идти дальше первоначального обсуждения. План будет
положен на полку, прежде чем коалиция будет иметь шанс
сформироваться.
Если Суверен не доверяет своим плановикам, он может
сильно ограничить время и вести игру так быстро, что его
оппоненты не будут поспевать за ним. Наилучшим приме-
ром, который известен автору, можно считать действия ге-
нерала де Голля в последние дни мая 1968 г. В этот период
отмечался пик утопичного и недолго длившегося антибю-
рократического бунта, потрясшего голлистскую админист-
рацию. Способность правительства управлять была под со-
мнением, и студенты и бюрократы оккупировали здания и
бросили вызов правительству. Появилась возможность но-
вой правительственной коалиции. Политические экспер-
ты, посредники и другие лица, ведущие переговоры, рабо-
тали усиленно, разрабатывая возможные варианты и доби-
ваясь соглашений по обнародованию возникающей коали-
ции. В этой кризисной ситуации генерал де Голль внезапно
исчез. Это совершенно нарушило расписание оппозиции. В
течение двадцати четырех часов никто не знал, где он нахо-
дится. Подозревали, что, возможно, он отправился в Герма-
нию для консультации с военными руководителями фран-
цузского гарнизона, чтобы убедиться в их лояльности. По
крайней мере его внезапное исчезновение сконцентрирова-
ло внимание на острой проблеме наследственности. Ни од-
на партия не могла выступить с претензиями на власть, по-
скольку еще не было коалиции и не было времени в тс ли-
хорадочные часы для ее создания. Вакуум власти был оче-
виден. Когда генерал де Голль вернулся - а он действи-
тельно был в Германии, — попытка переворота внезапно
прекратилась. Процесс планирования был совершенно сбит
216
с курса. В течение нескольких часов генерал де Голль сде-
лал краткое заявление по радио. Он заявил, что не уходит в
отставку, и распустил парламент.
Требуется значительное время для создания коалиции,
потому что необходимо довести знания до множества заин-
тересованных лиц. Если мы рассмотрим случаи успешного
планирования, мы установим, что требуется достаточно
выделенного времени, прежде чем идея будет обнародова-
на. В некоторых случаях — например, при пересмотре пра-
вил на авиалиниях — мы обнаруживаем очень большой
промежуток времени от начала обсуждения до принятия
закона. Но большая часть отпущенного времени проходит
до обнародования идеи. Поэтому одно из правил планиро-
вания гласит: отводи как можно больше времени созданию
коалиции до обнародования идеи и оставляй как можно
меньше времени после обнародования, чтобы труднее было
подготовить контрплан. Такой сценарий предполагает, что
обсуждение охватило все соответствующие партии и что
уже достигнута достаточная адаптация. Другими словами,
предполагается, что плановики «сделали это с самого нача-
ла». Но более распространенный сценарий отличается от
этого. План редко бывает без недостатков. Бывают скрытые
конфликты, и необходимо время на переговоры, чтобы до-
стичь приемлемого решения или хотя бы частичного успо-
коения оппозиции. Наиболее распространенной причиной
срыва плана является отсутствие достаточного времени на
обсуждение и переговоры. Столкнувшись с быстро развива-
ющейся ситуацией, оппозиция оправданно встревожена.
Она организуется и оказывает противодействие. По мере
разрастания конфликта возникают новые требования, и
плановики идут на уступки. Стоимость проекта возрастает
по мере внесения новых предложений и модификаций. В
конечном счете окончательный вариант может не удовлет-
ворить никого.
Сколько отведенного времени требуется плановикам,
очень сильно зависит от степени предварительного нефор-
мального обсуждения. Политические проблемы, существу-
ющие в течение длительного времени, отличаются от новых
проблем. Действующие лица в случае с авиалиниями созда-
вали структуры несколько лет. Этой ситуации можно про-
тивопоставить неожиданное появление СПИДа. Во втором
случае не было никакой общественной политики. Много
217
драгоценного времени было потеряно на выработку поли-
тики и обсуждение.
В некоторых случаях старые структуры используются
для разработки новой политики, они могут сохраняться по-
сле выполнения задачи для экономии времени, особенно
когда требуется быстрое реагирование. Очевидно, что боль-
шинство проблем планирования не может ждать. Петерс
(1987) утверждает, что плановики должны уметь «нале-
тать» на появляющиеся возможности, и мы, наверно, мо-
жем вспомнить случаи, когда люди, у которых возникали
нужные идеи в нужное время и в нужном месте, могли дви-
гаться действительно очень быстро. Но мы забываем, что
они тщательно подгоняли элементы кроссворда заранее.
Всегда выгодно содержать небольшой постоянный штат
плановиков с постоянной задачей дабы всегда быть в курсе
дела в своей сфере. Когда придет время действовать, уже
есть структуры и легко наладить связи. Возможно быстрое
реагирование.
Забота о долгосрочности и сохранении структур после
выполнения задачи. Связи сохраняют некоторое время по-
сле выполнения задачи, потому что этого требуют полити-
ческие аспекты. Формальные процедуры включают созда-
ние рабочих групп или команд и приглашение внешних
экспертов. Неформальное участие расширяет структурные
наработки.
Плановики должны заботиться о более долгосрочном го-
ризонте, чем менеджеры и участники. Фактически боль-
шинство лиц, принимающих решения, слишком заботятся
о немедленных результатах. Например, политики неиз-
бежно заняты своим выживанием. Поэтому краткосрочные
соображения доминируют в их умах, особенно когда при-
ближаются выборы. Точно так же менеджеров в организа-
циях оценивают регулярно, и следствием этого следует
считать их первостепенную заботу о достижении немедлен-
ных результатов. Недавнее исследование экономического
планирования в Великобритании показало превалирование
краткосрочного мышления в формулировании экономиче-
ской политики в стране. В нем также подчеркивается про-
блема разделения ответственности за долгосрочные задачи
и краткосрочные. Во многих странах существует тенденция
возлагать ответственность за повседневное управление
экономическими делами на министерства финансов, а за
218
долгосрочное экономическое развитие отвечают агентства
экономического развития. Вот одно авторитетное мнение:
«Решающей ошибкой была попытка разделить функции
экономического менеджмента между министерством фи-
нансов и департаментом экономических дел, причем мини-
стерство финансов отвечало за краткосрочные задачи, а де-
партамент — за долгосрочные. Разделение было жестким...
Это значило, что решения, принимаемые на основе кратко-
срочной политики, но имевшие серьезное влияние на дол-
госрочное развитие, принимались без достаточного обсуж-
дения. И это происходило не из-за плохих личных отноше-
ний между заинтересованными министрами или их подчи-
ненными. Это было результатом того, что в период кризиса
политики ради выживания отдают предпочтение кратко-
срочным интересам» (Шэнкс, 1977, с. 34 — 35).
Перед плановиками стоят две задачи: они должны под-
держивать мотивацию и интересы структуры и они должны
заботиться о долгосрочном развитии. Выходит, что эти за-
дачи дополняют друг друга. В конечном счете интерес мо-
жет легко стать стимулом для участия в структуре. Он раз-
граничивает заботы членов и заботы сегодняшних полити-
ков и менеджеров.
Однако успеха в поддержании структуры после выпол-
нения задачи и заботы о долгосрочном будущем недоста-
точно, как показывает только что приведенный пример. Ес-
ли даже структуры активны, это не значит, что множитель
приведен в действие. Нужно еще найти взаимодействие. В
случае с департаментом экономических дел оно заключа-
лось просто в передаче дел министерству финансов. Может
быть, достигли бы немногого при тех же обстоятельствах и
в те же конкретные сроки. Тем не менее одинаковые взгля-
ды на долгосрочное будущее могли стать мощным магнитом
для создания коалиции.
«Счастливые» истории всегда начинаются с видения от-
даленного будущего, переходящего в повседневные заботы.
Это очень наглядно, например в планировании американ-
ской космической программы, где долгосрочные програм-
мы, такие, как посылка миссий на планету Марс, нужны
для достижения консенсуса относительно важности повсе-
дневных программ этого агентства. «Счастливые» истории,
в которых превалируют долгосрочные обязательства, обыч-
но связаны также с краткосрочными преимуществами.
Предложенная экспедиция на Марс или развертывание
219
стратегической оборонной инициативы наглядно иллюстри-
руют, как ежедневный поток федеральных контрактов удов-
летворяют краткосрочные политические интересы. В это же
время подчеркиваются и преследуются долгосрочные цели.
Новые имиджи будущего не могут постоянно изобре-
таться, и можно легко упустить ситуацию, и планирование
станет рутинным и бесплодным. Структуры будут быстро
распадаться, если нет чувства движения. Но также не всег-
да практично задействовать большое количество людей в
каждой политической проблеме. Существует элемент огра-
ничения срока в сохранении структуры. Она должна время
от времени активироваться, т.е. она должна получать до-
статочно серьезные задачи, чтобы сохранялись тесные кон-
такты между соответствующими специалистами. Но нель-
зя давать слишком сложные установки. Изменения в соста-
ве рабочих групп и изменение их задач, а также разумное
привлечение экспертов из других организаций помогают
мотивации участников. Всегда должно быть чувство, что
они делают что-то полезное и нужное для решения пробле-
мы. Более того, очень важно, чтобы были видны итоги реа-
лизации прошлых проектов, позволяющие видеть разницу.
Нет более верного способа разрушить структуру, чем по-
ставить перед ней задачу планирования проекта, который
после завершения был забыт.
Члены неформальной структуры выполняют функции
организаторов контактов, т.е. они могут действовать как
полезные информанты в различных сообществах заинтере-
сованных лиц. Эти информанты не обязательно должны
быть представителями этих сообществ. Представители, как
предполагает этот термин, выбираются для представитель-
ства и поэтому должны действовать от имени тех, кто их
выбрал на эту роль. Хорошие информанты по причине, воз-
можно, меньшей заинтересованности, чем представители,
могут говорить более свободно о происходящем и о том, как
специалисты в сообществе заинтересованных лиц оценива-
ют ситуацию, как они относятся к политическим пробле-
мам и как будут действовать их представители.
Структуры в первый период могут иметь очень мало
власти и влияния, потому что они не могут сразу внести
значительный вклад. Но в планировании заложен процесс
обучения. Рано или поздно дискуссия переносится на но-
вую почву. Забота о долгосрочном будущем рождает новые
аргументы и перспективы, которые приобретают значение.
220
Способность структуры неформальной коммуникации со-
здает лабораторию для выдвижения, обсуждения и провер-
ки новых идей. Это — один из стимулов для участия. Одна-
ко, чтобы сохранять структуру, плановикам нужны не
только дискуссии, им нужны действия. Помогают также не-
большие стимулы: оплата лекций и поездок и т.д. Но чтобы
сохранять структуру в течение долгого периода времени,
ничто не может заменить чувства удовлетворения от вы-
полнения задачи, чувства, что ты способствовал какому-то
изменению, хотя и маленькому, которое способствовало
изменению курса истории.
Не тратить времени: существует опасность бюрокра-
тизации. Позвольте повторить: эффективное планирова-
ние требует длительного времени. Недостаточно разрабо-
тать план, создать коалицию и запустить в действие мно-
житель. Необходимо также продолжать усилия, сохранять
структуры, продолжать процесс изучения, чтобы быть го-
товыми к адаптации и доработке по ходу изменения обста-
новки. Поэтому необходимы выделение фондов и поддерж-
ка. Но это еще не все. Самая опасная потеря времени про-
исходит из-за бюрократизации и рутинизации планирова-
ния.
Во всех организациях рутины неизбежно становятся за-
щитными стратегиями. Поэтому мы можем предсказать,
что слабые плановики всегда стремятся формализовать и
рутинизировать процесс планирования. Под этим автор
подразумевает, что заседания при формальном планирова-
нии назначаются заранее, что план будет тщательно разде-
лен и что каждому будет поставлена задача. При рутиниза-
ции планирования больше внимания уделяется форме, а не
содержанию процесса. Повестки дня для заседаний опреде-
ляются еще до появления новых идей. Официальные доку-
менты готовятся на предварительных заседаниях. Эти до-
кументы рассматриваются и отрабатываются, и к тому вре-
мени, когда собирается заседание по планированию, наибо-
лее важные вопросы уже решены или исключены, так что
часто дискуссия по важным возникающим вопросам отсут-
ствует.
Рутинизированное планирование также предполагает,
что сфера планирования четко распределена. Однако неиз-
бежно возникают юридические и другие конфликты (Ку-
минг, 1985). Плановики становятся врагами других конку-
221
рирующих групп, особенно сотрудников различных инфор-
мационных систем.
В какое-то время сотрудники плановых органов, воз-
можно, попытаются монополизировать и рутинизировать
создание и использование баз данных, чтобы стать единст-
венным источником соответствующей информации в сфере
планирования. Но эти попытки, возможно, кончатся не-
удачей. Попытки рутинизировать планирование провали-
ваются, потому что рутины не позволяют решать пробле-
мы. Попытки монополизировать базы данных провалива-
ются, потому что создаются новые конкурирующие инфор-
мационные системы, более дешевые поколения компьюте-
ров позволяют создавать децентрализованные информаци-
онные системы (Иззо, 1987). Попытки использовать власть
сверху проваливаются, потому что плановики не получают
власти по мандату сверху, а получают власть благодаря
способности удовлетворять потребности низов. Плановики
быстро обнаруживают, что они не могут контролировать
ситуацию без поддержки снизу. Лейтенанты Суверена и ос-
новные заинтересованные лица легко обходят их и идут
прямо к Суверену или другим лицам, принимающим реше-
ния. Очень быстро плановики оказываются в изоляции и
чувствуют свою бесполезность. Поэтому так много проек-
тов не доводится до конца.
Коммуникации
Чтобы влиять на других, плановики должны
уметь эффективно налаживать связи. Здесь интересны три
момента: 1) способность плановиков контактировать с Су-
вереном и заинтересованными лицами; 2) способность пла-
новиков показать качество исследований и изучения; 3) ис-
пользование средств массовой информации в качестве ком-
муникационного канала.
Способность контактировать с Сувереном и заинтере-
сованными лицами. Как указывалось выше, плановики
приходят в политику вследствие своих технических про-
фессиональных способностей, а не благодаря политическим
и коммуникативным навыкам. Но они стоят перед дилем-
мой. Если они попытаются общаться на языке своей про-
фессии, их не поймут. Во-первых, здесь проблема жаргона.
222
«Быший служащий министерства иностранных дел недавно
показал писателю письмо, которое он получил от ученого-
бихевиориста в ведущем американском университете. В
письме его просили о сотрудничестве в исследовательской
программе. При этом на сугубо профессиональном языке
предлагалось сравнить суждения нескольких популяций
экспертов с результатами смоделированных процедур по
избранным проблемам иностранной политики. Это предло-
жение очень удивило его. Он задавал себе вопросы, что та-
кое «популяции экспертов» и что такое «моделирование».
Когда письмо перевели на более знакомый ему язык, он ре-
шил сотрудничать» (Дейвисон, 1967, с. 416 — 417).
Во-вторых, существует проблема сравнения концепции
и толкования. Профессиональный плановик служит, по оп-
ределению, толкователем рациональных аргументов. Но до
какой степени его концептуальные аргументы соответству-
ют аргументам лиц, принимающих решения? Могут ли они
победить иррациональные элементы в человеческой нату-
ре? Этическую или религиозную мотивацию? Эстетиче-
ские или гедонические ценности? Политические соображе-
ния? Другими словами, может ли видение концепции пла-
новиком преодолеть концептуальные установки заинтере-
сованных лиц? Эти общие вопросы помогают понять раци-
ональность планирования (Брехени и Хупер, 1985; Ашер и
Оверхольт, 1983).
Противоположную точку зрения высказывает Арчи-
бальд, который ставит проблему так: могут ли заинтересо-
ванные лица преодолеть установки плановиков (Арчи-
бальд, 1970).
Короче говоря, вопрос всегда сводится к определению
проблемы. Представлены ли технические аргументы таким
образом, чтобы люди могли понять, в чем заключаются
трудности. Это — серьезная проблема, и ей нелегко найти
решение. Например, автор готов утверждать, что многие
проблемы текущей политики в сфере образования искаже-
ны ложными представлениями общественности. Планови-
ки не могут противостоять упрощенным мерам достижений
в сфере образования, которые превалируют в современной
Америке. Они не смогли изобрести языка для коммуника-
ции.
Боузман описал факторы, влияющие на достоверность
политического анализа. Он подчеркивает важность пони-
мания «народной мудрости», которая лежит в основе пара-
223
дигмы лиц, принимающих решения (Боузман, 1986, 1987).
Плановик должен вычислить, как его исследования впи-
шутся в профессиональные знания лиц, принимающих ре-
шения (Кеннеди, 1983; Крымский, 1984). Боузман указы-
вает, что плановики и создатели политики пользуются раз-
личными методами объяснения. Чаще всего плановики по-
лагаются на данные, построение моделей и статистический
анализ. Лица, определяющие политику, вероятно, не очень
полагаются на эти методы, а пользуются вместо этого мета-
форами и аналогиями или другими формами народной муд-
рости, такими, как теория домино (если позволить комму-
нистам победить во Вьетнаме, остальные свободные страны
в этом регионе падут одна за другой, как поставленные в
ряд кости домино). Конечно, они упрощают. Но важно то,
что они используют личную интуицию в решении проблем.
Поэтому можно ожидать, что лица, принимающие реше-
ния, относятся с недоверием к тому значению, которое пла-
новики придают достоверным данным и моделям.
Фактически, какая бы ни была проблема, каждая обо-
собленная группа будет использовать свое видение концеп-
ции для ее решения. Позвольте привести еще один пример.
Несколько лет назад автор организовал семинар в Между-
народном институте планирования в области образования в
Париже, чтобы обсудить вопросы планирования образова-
ния в Латинской Америке. Экономист Гектор Корреа из Эк-
вадора и известный специалист по экономическому разви-
тию Ян Тинберген представили доклад. В свое время они
разработали сложную математическую модель будущей
структуры образования и потребности в рабочей силе для
быстрого экономического роста. После некоторой модифи-
кации модели Корреа прибыл в Париж и представил ее
практикам (Корреа, 1969; Корреа и Тинберген, 1962).
«Д-р Гектор Корреа представил модифицированную вер-
сию модели Корреа — Тинбергена для определения того,
уделяют ли экономические планы достаточное внимание
образованию... К сожалению, очень немногие участники
имели достаточную математическую подготовку, чтобы по-
нять д-ра Корреа. Один участник утверждал, что математи-
ческие модели, чтобы быть полезными, должны учитывать
многие переменные. Поэтому модель д-ра Корреа была
чрезмерным упрощением» (Бенвенисте, 1965, с. 100).
Когда наступил срок писать отчет о заседании, стало
очевидным, что участники не хотели обращать внимание
224
на модифицированную модель Корреа — Тинбергена, по-
тому что она была математической и, вероятно, слишком
простой. Кроме того, вычисления можно было выполнить за
пару дней, а этот срок мог показаться недостаточным для
столь серьезного занятия. Участники привыкли к детализи-
рованным программам, которые требуют для подготовки
месяцы или даже годы. В этих исследованиях учитывалось
гораздо больше переменных, чем в модели Корреа — Тин-
бергена, и в силу этого им было больше доверия. Работа ка-
залась завершенной и поэтому рассматривалась как высо-
котехничная и профессиональная. Неважно, что более про-
стые вычисления могли содержать меньше ошибок. Их от-
вергли. Этот пример показывает, каких трудов стоит пере-
вести заботы и проблемы из одной концептуальной схемы в
другую.
В-третьих, существует проблема оптимальной негра-
мотности. Лица, принимающие решения, редко дожидают-
ся, пока будут собраны все факты, прежде чем они начнут
действовать. Наоборот, иногда действия более важны, чем
знания, и, во всяком случае, концепция оптимальной не-
грамотности подразумевает, что частичная неосведомлен-
ность может также быть эффективной (Ильхман и Ап-
хофф, 1969). Уейк приводит пример нетрадиционного ре-
шения. Он вспоминает, как офицер послал взвод солдат для
выполнения задачи в Альпах после сильного снегопада.
Офицер стал волноваться, когда взвод не вернулся в назна-
ченное время. Позже, когда взвод вернулся, командир
взвода рассказал, как они не могли найти дорогу, пока один
из солдат, к счастью, не нашел в своем снаряжении карту.
На следующий день они нашли дорогу обратно с помощью
карты. Когда офицер стал рассматривать карту, он с удив-
лением обнаружил, что это карта Пиренеев, а не Альп. Од-
нако взвод нашел дорогу обратно в расположение части.
Карта придала личному составу взвода уверенности начать
движение в данном направлении. Они приняли физическое
окружение гор за конфигурацию на карте (Уейк указывает,
что карта Пиренеев могла походить на карту Альп, так как
все горы имеют сходство). Этот взвод достиг оптимальной
неграмотности. Солдаты взвода не знали, где они находят-
ся, но тем не менее они нашли дорогу обратно (Уейк, 1987).
Парадокс состоит в том, что любое количество знаний
помогает не потому, что они полезны, а потому, что они да-
ют уверенность или необходимый оптимизм для движения
225
15-492
вперед. Это не значит, что подойдут любые знания. Уейк
полагает, что этот случай был бы еще более впечатляю-
щим, если бы командир взвода сказал солдатам, что карта
годится, когда он уже знал, что это карта Пиренеев. Но ко-
мандир не сделал этого, видимо, потому, что он не был зна-
ком с концепцией оптимального неведения. Суть этой исто-
рии в том, что солдаты взвода считали, что они имеют пра-
вильный ответ, и действовали соответственно.
Какие же выводы мы делаем из всего этого? Проблема
использования профессионального жаргона сравнительно
проста. Неуверенные в себе плановики прибегают к жарго-
ну, чтобы выглядеть опытными экспертами. Но в действи-
тельности веских причин использовать жаргон в докумен-
тах планирования нет.
Создание коалиций зависит от понимания. Поэтому в
большинстве случаев жаргон приносит вред, и его можно
легко избежать.
Соединение аргументации взглядов и их толкования со-
ставляет процесс обучения. Он требует постоянных контак-
тов и вмешательства. Этот вопрос важен и служит важным
аргументом для увеличения субсидирования работ по пла-
нированию. Этот вид процесса обучения требует больше ре-
сурсов, чем обычно выделяется. Плановики должны обу-
чаться в процессе обсуждения. Заинтересованные лица
должны обучаться, участвуя в поисках консенсуса и созда-
нии коалиций. Эти плановые работы больше зависят от по-
нимания, чем от коммуникации.
Оптимальное неведение составляет проблему действия.
Планирование — это не поиск знаний ради самих знаний.
Это поиск знаний, которые ведут к действию. Вот к этому
плановики плохо подготовлены. Их обучение в высших
учебных заведениях не подчеркивает того факта, что реше-
ние принимают в определенных временных рамках. Моло-
дым плановикам редко предлагают изучать проблемы в
сжатое время и с ограниченным бюджетом. Более того, их
преподаватели моделируют действительные ситуации, но
эти ситуации выглядят искусственными, и проблеме опти-
мального неведения не уделяют внимания. Качество иссле-
дований должно быть всегда высоким, но знание, как дви-
гаться и действовать, требует мудрости и опыта.
Убедительность сообщений и качество исследований.
Как мы видели, ввод множителя в действие зависит от убе-
226
дительности. Могут ли плановики убедительно доказать,
что их предложение отражает достовернейшую информа-
цию и знание предмета? Это не означает, что они знают все,
что можно знать о предмете. Это просто значит, что они
знают столько, сколько считают нужным знать, прежде чем
начать действовать. Это наше мнение о приемлемых знани-
ях, необходимых для принятия решения. Например, в на-
шем предыдущем примере командир взвода знал столько,
сколько он мог знать при тех обстоятельствах. Он верил
карте больше, чем он верил бы, если бы знал, что это карта
Пиренеев, а не Альп. Но даже если бы он знал, что это не та
карта, он должен был установить, где вероятный выход
вниз и что русло маленькой реки рано или поздно соединит-
ся с руслом большой реки, которая выйдет в конечном счете
из горных ущелий. И за ним шли его солдаты до тех пор,
пока сохраняли веру, что он знает, что делает, и что он спо-
собен вывести их. Он знал достаточно, чтобы вести их.
Нет более верного пути к провалу работы по планирова-
нию, как предположить, что, поскольку планирование со-
ставляет часть действительно политического дела, качест-
во исследований не имеет значения. Способность планови-
ков создавать коалиции, т.е. способность убедить заинтере-
сованных лиц, зависит во многом от веры заинтересован-
ных лиц в то, что качество знаний, используемых для аргу-
ментирования, достаточно высоко.
Если плану противостоит много возражений и контр-
планов, возможности плановиков в создании коалиций
уменьшаются, особенно если контрпланы выглядят разум-
ными и привлекательными для заинтересованных лиц.
Плановики в лучшей позиции при получении ресурсов,
выделенных для обеспечения качества проводимых ими ис-
следований. В конечном счете Суверен хорошо понимает,
почему они требуют таких ресурсов, в то время как он более
подозрительно относится к требованию ресурсов для под-
держания структур и, «Боже упаси», для организации коа-
лиций.
Но это еще не значит, что плановики непременно полу-
чат ресурсы для предпринимаемых исследований. Однажды
автор работал в группе, которая должна была сделать оцен-
ку и составить план системы образования в одной стране
всего за месяц. Выделенных ресурсов и времени было явно
недостаточно, чтобы выполнить задачу своими силами, т.е.
мы одни не могли качественно провести исследования, что-
227
15*
бы внушить доверие министру образования страны. Но как
оказалось, мы могли воспользоваться результатами серьез-
ного исследования, проведенного в одном местном универ-
ситете. Мы смогли заручиться поддержкой этих исследова-
телей и получили окончательные результаты многолетних
исследований, оказавшиеся очень полезными для нашей
группы. Так с дополнительной помощью мы смогли завое-
вать доверие правительства и агентств-доноров.
Но не всегда удается найти такую поддержку. Чаще все-
го плановикам поручают невыполнимые задания с дефици-
том времени и ресурсов. Плановики оправдывают свое уча-
стие тем, что предпочтительнее провести по крайней мере
некоторые исследования, чем принимать чисто произволь-
ные решения. Но поскольку плановики хотят показать, что
они знают, что делают, то могут попытаться мистифициро-
вать своих клиентов, заявляя, что их небольшие исследова-
ния важнее, чем есть на самом деле. Но, поступая так, они
подрывают доверие к своей профессии.
Распространенной причиной провала плана является
масштаб работ и уровень их выполнения. Иногда масштаб
работ слишком большой. Если департамент потерпел неу-
дачу при попытке разработать макроплан для британской
экономики, то это, может быть, произошло по тем же са-
мым причинам, почему национальное экономическое пла-
нирование встречало возрастающие трудности во всех стра-
нах, включая социалистические.
Но даже когда с объемом работ можно справиться, пла-
нирование часто терпит неудачу из-за недостатка времени
и ресурсов. У плановиков не хватает времени, чтобы завое-
вать доверие для ввода в действие множителя. Профессия
плановиков явно выиграла бы, если бы плановики менее
охотно соглашались на выполнение невозможных заданий.
Трудно отрицать, что плановики имеют свои амбиции. Мы
также не можем игнорировать тот факт, что плановики,
эксперты и консультанты всегда наслаждаются своей бли-
зостью к власти и влиянием.
Общение через средства массовой информации. Много
места в нашей дискуссии отведено важности обсуждения и
получению ресурсов, необходимых для доступа к структу-
рам или их создания. Но структуры не единственные кана-
лы коммуникации — если даже они составляют наиболее
важные каналы. Мы кратко упоминали о важности средств
228
массовой информации для обнародования первоначального
имиджа. Пришло время рассмотреть принципы использо-
вания средств массовой информации, включая прессу, ра-
дио и телевидение.
Средства массовой информации могут играть важную
роль в планировании. Фактически в некоторых случаях
средства массовой информации становятся форумом, где
идет процесс формирования решений. Вспоминается слу-
чай, когда группа плановиков в одной европейской стране
практически потеряла контроль над процессом планирова-
ния, а пресса, радио и телевидение начали давать сообще-
ния, верные и не совсем, о предлагаемом новшестве, над ко-
торым работала группа. Произошла утечка информации, и
плановики были вынуждены спешно проводить конферен-
ции для прессы, чтобы рассеять опасения заинтересован-
ных лиц, не уверенных в предлагаемом новшестве, и изла-
гать им свои аргументы. Другими словами, полезная или
вредная утечка информации обратила внимание страны на
реформу. Используя наш язык, мы сказали бы, что имидж
был обнародован слишком рано, так как плановики еще не
были готовы к этому и коалиции еще не успели создать.
Плановики сделали все, что могли, чтобы спасти положе-
ние. При этом они осознали потенциальную силу средств
массовой информации.
Использование средств массовой информации предпо-
лагает два различных момента. Во-первых, плановики дол-
жны держаться подальше, пока не будут готовы использо-
вать их. Во-вторых, плановикам необходимо научиться
умело использовать средства массовой информации. Важна
способность подготовить и представить материалы, кото-
рые средства массовой информации охотно используют.
Умение подготовить интересную информацию для средств
массовой информации — залог успеха.
Но большинство плановиков не знает, как писать инте-
ресные сообщения для средств массовой информации. Бо-
лее того, то, что делает сообщение интересным для средств
информации, не обязательно интересно для плановиков.
Очень часто ложь и обман возбуждают у масс интерес, в то
время как правдивые факты остаются без внимания. Также
справедливо, что общение со средствами массовой инфор-
мации редко составляет важную часть их профессиональ-
ных функций. Но если плановики и не профессиональные
коммуникационщики, они должны по крайней мере знать,
229
где и как использовать услуги таких экспертов, когда по-
требуется.
Средства массовой информации важно использовать по
следующим причинам:
— Средства массовой информации расширяют возмож-
ности обсуждения в той мере, в какой они охватывают по-
тенциальных сторонников и союзников плановиков.
— Когда имидж обнародован, освещение в средствах ин-
формации важно для поддержки создания коалиции. Про-
блема, как мы видели в предыдущей главе и как мы раскро-
ем более подробно в следующей, состоит в поддержании
движущей силы, в то время как ведутся необходимые пере-
говоры и происходит адаптация. Но коалиция растет. Как
только имидж обнародован и введен в действие множитель,
коалиция становится больше, чем вначале. Поэтому плано-
вики испытывают значительные трудности, поддерживая
связь только через структуры. С какого-то времени, в зави-
симости от характера задания и характеристик заинтересо-
ванных лиц, необходимо привлекать средства массовой ин-
формации в дополнение к структурам.
— Средства массовой информации придают легитим-
ность процессу планирования. Даже когда официальное
участие или демократические процессы разрешены, тот
факт, что план открыто обсуждают в средствах массовой
информации, придает видимость открытости, даже если это
отчасти иллюзия.
— Средства массовой информации активизируют про-
цесс обучения. Заинтересованные лица извещены о предпо-
лагаемом действии. Так, до поры, когда наступает срок мо-
билизации к действию, они могут сообщать о потребностях,
предлагать модификации и вообще извещать плановиков о
желательных изменениях. Другими словами, средства мас-
совой информации могут уменьшить изоляцию техниче-
ских плановиков.
Но использование средств массовой информации имеет
также отрицательные последствия:
— Средства массовой информации могут стать форумом
для продолжительных конфликтов, потому что гласность
благодаря средствам информации служит мотивацией для
групп и даже индивидов выступить против плана, даже ес-
ли их возможный вклад в план ограничен. Другими слова-
ми, когда проблема вынесена на открытое обсуждение и
средства информации уделяют ей внимание, много новых
230
действующих лиц появляется на арене с целью получить
известность и необязательно способствовать самому делу.
— Средства информации могут легко исказить пробле-
мы или ввести в заблуждение заинтересованных лиц. Отче-
ты в газетах или короткие телевизионные клипы не всегда
точны, и опытные плановики знают, что сообщения средств
информации не всегда совпадают с их представлениями о
правде и достоверности.
— Средства информации могут уделить излишнее вни-
мание вопросам, которые не имеют значения для планови-
ков и заинтересованных лиц, и в то же время замалчивать
проблемы, которые важны для них. Проблемы могут слиш-
ком упрощать, меры и факты плохо интерпретировать, а
внешние и малозначительные факты могут приобрести не-
ожиданное значение. Так, на одной пресс-конференции ди-
скредитировали одну миссию в чужой стране. Отчеты в
прессе были сфабрикованы, а на фотографии с пресс-кон-
ференции запечатлели явно небритых экспертов, которые
выглядели непривлекательными, уставшими и не внушаю-
щими доверия.
— И последнее, но не менее важное замечание. Средст-
ва массовой информации, будь то журналы, местные газе-
ты, радио- и телестанции, никогда не бывают политически
беспристрастными. Они ведут собственную политику, а
также испытывают сильное давление со стороны групповых
интересов и рекламодателей. По этим и другим причинам
средства массовой информации, несомненно, могут в неко-
торых случаях оказать влияние на планирование (Аллен-
суорт, 1975).
Ресурсы
Мы уже обсудили такие ресурсы, как ядро ко-
манды и консультанты. А теперь мы должны обратиться к
таким вопросам, как получение помещений для собраний,
сбор данных и субсидирование дополнительных ресурсов.
Помещения и другие удобства
Помещение включает офисы, залы для заседаний и ме-
ста для обсуждения. Существует много других удобств,
включая доступ к транспорту. Когда автор служил в госу-
231
дарственном департаменте, то мог посылать машину с во-
дителем, чтобы привезти сотрудников других правительст-
венных департаментов на заседания. Этот небольшой акт
внимания улучшал посещаемость и придавал значение ра-
боте. Сегодня подобные удобства включают использование
воздушного транспорта и загородных мест отдыха, где мож-
но проводить заседания. Ресурсы и удобства включают так-
же компьютеры, базы данных, штаты секретарей, оборудо-
вание для печати и размножения и видеотехнику. Они
включают доступ к социальным функциям, частным клу-
бам и столовым высокого класса в корпорациях и прави-
тельственных агентствах.
Помещения и удобства важны по ряду причин. Во-пер-
вых, это вопрос общественного положения. Структуры
функционируют более гладко, если участники чувствуют,
что существует возможность произвести изменение. Высо-
кое общественное положение предполагает близость к вла-
сти. Общеизвестно, что созданию коалиции способствует
то, что ее создатели имеют доступ к символам власти.
Во-вторых, это вопрос логики. Создание коалиции тре-
бует проведения собраний и наличия помещений для этого.
Члены коалиции должны иметь возможность чувствовать
себя частицей одной группы. Помещения нужны для ру-
тинной работы штатных сотрудников и консультантов,
хранения документов, обработки данных и т.д.
Проблема, конечно, состоит в том, что помещение слу-
жит символом власти и каждый бюрократ добивается ее. Но
у Суверена редко бывает лишняя площадь, которую он мо-
жет предоставить плановикам. Его лейтенанты уже ведут
борьбу между собой за имеющиеся помещения. Именно по-
этому считают нормальным, что плановиков хотят разме-
стить в малопригодных отдаленных местах. Болес того, ес-
ли плановики размещены на хорошей площади, они могут
стать мишенью нападок. Большинство плановиков не могут
позволить себе заводить врагов на этой почве. Поэтому до-
ступ к помещениям более важен, чем обладание ими.
Как уже указывалось, шум и фанфары полезны. Струк-
туры действуют лучше, если они имеют доступ к центрам
власти. Но потенциальную ревность лейтенантов Суверена
надо учитывать. Плановики не должны без необходимости
озлоблять других. Они не должны пользоваться привилеги-
ями на помещения и наживать врагов. Они должны быть ос-
мотрительными.
232
Наконец, несколько слов о презентации своего имиджа.
Никакой меморандум не должен исходить от нашей мифи-
ческой группы планирования в неряшливом виде. Он дол-
жен быть хорошо отработан и написан на хорошей бумаге
черными чернилами. Каждый документ должен быть поня-
тен без дополнительных разъяснений. Он должен быть со-
ставлен кратко, элегантно и по делу. Копии должны предо-
ставляться в достаточном количестве в любое время.
Нельзя назначать заседания без уверенности, что удаст-
ся собрать хороший кворум. Коалиция не будет уверена в
себе, если собрание состоится в помещении, где три четвер-
ти мест будут пустыми. Лучше назначать заседания в ма-
леньких помещениях, чтобы, если потребуется, потом пе-
рейти в большие, демонстрируя нарастающую заинтересо-
ванность.
Данные
Читатель уже хорошо знает, что данные состав-
ляют особенно важный ресурс в планировании. Мы забо-
тимся о данных по трем причинам. Во-первых, важно
уметь получить данные. Во-вторых, важно не оказаться в
плену данных. В-третьих, важно пользоваться данными
совместно.
Получение данных. Очевидно, что достоверность и ле-
гитимность плана зависят от того, имеют ли плановики
факты и верят ли заинтересованные лица в наличие факта.
В разговоре в одной из стран Латинской Америки автора все
время уверяли, что плановики не располагают фактами и
не могут получить необходимую информацию. Поэтому не
вызвало удивления, что этот план провалился. Планови-
ков никогда не воспринимали всерьез. Их не признали
профессионалами, и Суверен вынужден был отказаться от
них.
Но у плановиков есть одно преимущество. Их роль и за-
дача легитимируют стремление к получению данных. Все
признают, что плановикам нужен доступ к информации, и
обычно они имеют на это разрешение. Однако лейтенанты
Суверена и другие заинтересованные лица не стремятся об-
лагодетельствовать плановиков. Более того, некоторая ин-
формация может быть засекречена, когда необходимо со-
233
хранить профессиональные секреты, а иногда информацию
скрывают, потому что она компрометирует кое-кого. В не-
которых случаях информацию не предоставляют, потому
что ее обладатели сами плохо информированы. Получение
данных представляет сложную задачу, и при этом структу-
ры призваны играть важную роль. Структуры в рамках ор-
ганизации Суверена можно использовать для доступа к не-
обходимым базам данных. Неформальные каналы могут
дополнять формальные процедуры. Когда плановики зна-
ют, где они могут получить информацию, они будут стре-
миться получить ее. Но не всегда плановики могут полу-
чить нужную информацию.
Пленники ложных данных. Данные никогда не могут
быть полными, потому что сложные проблемы трудно ис-
черпывающе описать имеющимися средствами. Некото-
рые данные лучше других, но достаточно ли они надеж-
ные? Было много случаев, когда данные были неточные.
При выполнении работ в одной из стран Латинской Аме-
рики, когда мы должны были разработать план всеобщего
обучения, миссия по планированию должна была исполь-
зовать имеющиеся данные о школьных помещениях и
штатах учителей. Но все знали, что правительственная
статистика была неточной. Коррупция сыграла большую
роль в издании учебников и строительстве школ. Многие
школы были недостроены, или их не начинали строить со-
всем. Фонды, отпущенные на строительство, пошли на
другие цели. Было значительно уменьшено количество
учителей, оплачиваемых правительством, потому что
деньги, выделенные на их зарплату, также были потраче-
ны на другие цели. Если бы наша группа использовала
ложные данные для планирования будущих потребностей,
она санкционировала бы коррупцию и показала бы жела-
ние питать и развивать ее. Наша миссия не захотела стать
пленницей ситуации. В свой отчет она включила ряд фак-
тов о коррупции. Но отчет быстро спрятали, а миссию ото-
слали домой.
Плановики ничего не могли сделать. Если бы они ис-
пользовали ложные данные, их роль стала бы известна мно-
гим в той стране. Скрыв факты, миссия способствовала бы
коррупции. Когда стали известны факты, плановики сразу
потеряли свое влияние, но успели сделать своеобразный
упрек правительству.
234
Вопрос состоит в том, как не стать пленником неверных
данных. Здесь нет магических формул и готовых ответов,
однако всегда полезно задаться вопросом, каким путем и
где получены данные.
Совместное использование данных. Поскольку зна-
ния — это власть, существует объяснимая тенденция
скрывать данные, особенно те, которые достались с тру-
дом. Плановики, как и лейтенанты Суверена, скрывают
свою информацию. Но когда данные держатся в секрете,
затрудняется процесс изучения, потому что невозможно
оценить реакцию заинтересованных лиц на предложения.
Однако многие мероприятия основаны на секретности дан-
ных. «Чего не знаешь, то не беспокоит». Секретность ис-
пользуется всегда, когда план навязывают заинтересован-
ным лицам вопреки их воле и особенно когда некоторых
заинтересованных лиц считают врагами. Мы не просили
Советский Союз участвовать в нашем военном планирова-
нии, и это вполне разумно. Но как и где провести грани-
цу? Когда сокрытие данных вредит планированию? Когда
способствует? Когда желательно открыть данные и сделать
их доступными всем?
Новички в процессе планирования утверждают, что
раскрытие данных меняет правила коммуникации. Они ут-
верждают, что, когда плановики, правительства и другие
агентства открывают данные, это
— дает возможность заинтересованным лицам и обще-
ственности принимать более активное участие;
— помогает защищать общественные интересы;
— делает участие в процессе планирования более раци-
ональным (Неуфвилле, 1986; Инз, 1988; Уайсс и Грубер,
1984).
Эта точка зрения понятна, но проблема гораздо слож-
нее. Данные всегда нужно интерпретировать, но интер-
претация разнообразна, и способности людей работать с
данными неодинаковы. Например, плановики, выполняв-
шие миссию в латиноамериканской стране, были уверены
в случаях коррупции, но широкая общественность этого
не знала. Если бы полученные данные были обнародова-
ны, общественности это не помогло бы раскрыть махина-
ции, хотя раскрытие данных по каждой школе могло бы
иметь эффект. Но наши плановики не имели ни возмож-
ности, ни ресурсов для этого. Встретив трудную этическую
235
проблему, они решили намекнуть на нее, не пытаясь изла-
гать все подробности. Но вывод ясен: чтобы обнародование
данных было эффективным, их надо примерить к способ-
ности заинтересованных лиц использовать их.
Более того, заинтересованные лица используют данные
в своих собственных целях. Обнародование данных может
привести к выгоде одних и невыгоде других. Как мы видели
при обсуждении подбора технических аргументов для под-
держки коалиции, данные не бывают политически нейт-
ральными. Обнародование имеет как преимущества, так и
недостатки. С одной стороны, плановики и другие лица мо-
гут использовать данные для стимулирования деятельности
(Уайсс и Грубер, 1984). С другой стороны, широкий доступ
к данным может также привести к разрастанию конфликта
и напрасным усилиям.
Бюджеты и займы
В этой книге сделан вывод, что на планирование,
как правило, выделяют недостаточно средств. Такое поло-
жение можно объяснить в основном тем, что плохо понима-
ют роль плановиков и политических аналитиков, в резуль-
тате чего большинство работ плановики и политические
аналитики ведут неформально и поэтому с недостаточным
бюджетом. Однако автор продолжает утверждать, что бюд-
жеты плановикам и аналитикам должны быть значительно
уменьшены. Причина проста: бюджеты на планирование
должны быть небольшими, иначе они станут самоцелью.
Можно обойтись без дорогостоящих процессов планирова-
ния. Искусство выделения бюджета для планирования со-
стоит в получении необходимых ресурсов без определения
видимых целей. Это означает — нужно как можно больше
сотрудников, помещений, иметь доступ к площади других,
их машинам и столовым. Имеет ли это отношение к плани-
рованию? Не всегда.
Бюджеты и займы планировать необходимо на долго-
срочной основе. Структуры создают постепенно, и с ними
приходится много работать, пока они не станут продуктив-
ными. Важным параметром бюджета служит не его размер,
а постоянство. Долгосрочные обязательства Суверена на-
много важнее его первоначальной щедрости.
Взятые взаймы ресурсы улучшают контакты с предо-
236
ставляющими их организациями, так как они заинтересо-
ваны в успехе предприятия. Конечно, временных сотруд-
ников надо подбирать осмотрительно. Основными достоин-
ствами считают умение работать в команде, технические
способности, доступ к структурам, коммуникационные на-
выки и преданность делу.
Когда плановики просят дать им временных сотрудни-
ков в штат, лейтенанты Суверена и другие заинтересован-
ные лица могут использовать это как возможность изба-
виться от консерваторов и сотрудников, стоящих на их пу-
ти. Плановики должны участвовать в переговорах. Воз-
можно, они хотят действовать шаг за шагом. Необходимо
установить твердые правила и соглашения о заимствовании
штатов, средств и ресурсов. В этом первоначальном обяза-
тельстве не нужно указывать детали и лиц, хотя необходи-
мо оговорить время, когда это будет сделано. Выполнение
соглашения потребует какого-то времени, когда плановики
будут использовать свои структуры для определения, кого
им нужно пригласить и что нужно запросить.
Заимствование штатов, средств и ресурсов может быть
долгим и сложным процессом и в некоторых случаях не-
практичным и даже нежелательным. Но когда это возмож-
но, можно получить большие преимущества, потому что
штаты плановиков становятся матричной организацией.
Она связана непосредственно с определенными заинтересо-
ванными лицами, и вероятность успеха возрастает.
Ранее автор уже приводил пример деятельности коман-
ды плановиков в неназванной стране. Министр вызвал их в
свой кабинет, чтобы они оправдали его решение, которое он
уже сделал. Они выслушали министра, и начальник коман-
ды пообещал министру выполнить порученную задачу.
Тогда автор больше ничего не сказал об этом случае, как и
сейчас не приведет всех деталей, кроме того что министр
хотел израсходовать крупные суммы денег и уже сделал
крупные заказы на оборудование, которое никто не мог ис-
пользовать. Более того, было ясно, что некоторые лица в
правительстве и вне его хотели нажиться.
Команда плановиков состояла исключительно из заим-
ствованных сотрудников, консультантов и иностранных
экспертов, и это придавало ей значительное влияние и
возможность противостоять непрофессиональному давле-
нию. Начальник команды сначала пообещал выполнить
просьбу министра, но члены группы с ним не согласились.
237
Вышло так, что подготовка документов, которые запросил
министр, оказалась началом длительного процесса проти-
востояния, в котором решение министра было модифици-
ровано. Оборудование было приобретено, но не то, которое
хотел купить министр. Это оборудование было намного
полезнее. Более того, после изменений в заказах стало
меньше сомнительных операций. У команды были нефор-
мальные связи в этом министерстве, и она смогла найти
поддержку у нижних чинов торговых отделов и значитель-
но затруднить возможность наживы верхних чинов. Не то
чтобы с коррупцией было покончено, но ее размах значи-
тельно уменьшился. Причиной такого поворота событий
был подбор ядра команды: заимствованные штаты менее
зависимы от прихотей Суверена, чем постоянные сотруд-
ники. Они делают свою карьеру в другом месте, и в дан-
ном случае для них имеют значение важность задания и
имидж команды, а не благосклонность Суверена.
Поиск дополнительных внешних
ресурсов
Планирование, особенно в общественном секто-
ре, можно проводить на основе дополнительного внешнего
субсидирования. Фонды, корпорации и другие правитель-
ственные агентства заинтересованы в некоторых аспектах
проблемы. Они могут субсидировать научные исследова-
ния, создание структур и другие виды деятельности. Внеш-
нее финансирование имеет важные преимущества:
— освобождает плановиков от излишнего контроля со
стороны Суверена и его лейтенантов;
— предоставляет ресурсы для обсуждения, исследова-
ний и демонстрации программ, которые Суверен не может
или не хочет субсидировать;
— усиливает доверие к мероприятию, потому что мно-
жество источников субсидирования неопровержимо дока-
зывает общественный интерес;
— облегчает и легитимирует получение поддержки от
спонсоров, потому что каждый из них считает дело выгод-
ным, если другие спонсоры участвуют в нем;
— допуская, что различные спонсоры могут иметь раз-
личные правила, как расходовать и контролировать деньги,
множество спонсоров дает больше возможностей занимать-
238
ся деятельностью, которую один спонсор не способен суб-
сидировать.
Но при множестве спонсоров появляются свои пробле-
мы. Необходимо уделять внимание многим Суверенам с
разными вкусами. Контроль и отчетность затруднены, воз-
растают возможности усиления бюрократии и проволочек.
Эти проблемы могут быть более значительными, если пла-
новики испытывают недостаток времени.
Тем не менее множество источников фондирования мо-
гут способствовать профессиональной деятельности пла-
новиков. Труднее скрывать непрофессиональные дейст-
вия, когда много спонсоров. Возвращаясь к предыдущему
примеру, мы можем отметить, что иностранным экспер-
там в неназванной стране способствовали многие ино-
странные агентства. Эти агентства были заинтересованы в
поддержке правительства. Поэтому агентства-доноры при-
няли участие в программе. Но иностранные эксперты не
отражали краткосрочные интересы агентств-доноров, на-
нявших их. Эти эксперты были известными академиками
со своими интересами. Они очень хорошо понимали, что
не в их интересах затевать скандал в самом начале проек-
та, так как такой скандал был бы крайне неприятен для
агентств, которые послали их в эту страну. Эксперты так-
же знали, что скандал помешал бы им получать в будущем
такие задания. Но согласиться с министром для них было
неприемлемо. Пострадала бы их профессиональная репу-
тация. Поэтому они создали внутри команды сильную
группу прессинга для постепенного осуществления проек-
та. Они искали решение, которое спасло бы лицо минист-
ра, было приемлемо для агентств-доноров и благоприятст-
вовало их профессиональному положению. Плановики по-
нимали, что их профессиональные успехи зависят во мно-
гом от способности осуществить значительные реформы, а
не от способности способствовать коррупции.
Если бы эти плановики были постоянными сотрудника-
ми Суверена, результаты, вероятно, были бы другими. Воз-
можность плановиков сказать правду властям была бы зна-
чительно снижена, а стратегия работ нанесла бы ущерб
профессии плановиков.
239
Заключение
Однажды автору удалось прочитать статью, с ко-
торой он был совершенно не согласен. В статье говорилось,
как стать консультантом правительства без всяких усилий
(Браун, 1979).
Автор статьи утверждал, что никто в бюрократической
системе в действительности не знает, как решать пробле-
мы, и не хочет знать. Поэтому давать советы — неблагодар-
ная функция. Здесь важен внешний вид. Он советует на со-
браниях и презентациях заставлять клиентов смеяться и
плакать, чувствовать, что они у власти, играть всерьез, ни-
когда не вдаваться в подробности и время от времени сидеть
на заднем плане и слушать.
Статья не лишена смысла, и от нее нельзя просто отмах-
нуться. Но она была пессимистичной и циничной. Она не
призывала к действию. В ней просто говорилось, что ничего
не случится в результате планирования, поэтому не нужно
напрягаться.
Мы уже много говорили о внешнем имидже планирова-
ния, о символах и достоверности. Наш взгляд на планиро-
вание предполагает, что действие возможно, даже если тре-
бует времени для сбора и анализа данных. Планирование
получает легитимность через официальные устные заявле-
ния и невысказанные сообщения (Нейлсен и Хайягрива-
Рао, 1987). Но планирование — не иллюзия. Оно зависит от
умелого распределения скудных ресурсов: людей, помеще-
ний, идей и символов. Планирование также во многом за-
висит от субъективных восприятий и взглядов всех участ-
ников.
Гл ава IX
КАК ПОДДЕРЖИВАТЬ
ВЫПОЛНЕНИЕ ПЛАНОВ
В этой главе пойдет речь о том, как не допустить
срыва плана. Существует три наиболее важных способа,
как избежать этого: лучше планировать, больше внимания
уделять переговорам и рационально использовать стимулы.
Что такое срыв плана?
Когда план реформ разработан и его содержание обнаро-
довано, возникает оппозиция, изо всех сил противодейст-
вующая и приобретающая влияние. Стороны начинают де-
лать взаимные уступки, ведут торопливые переговоры,
план несколько раз пересматривают, пока наконец он не
получает одобрения, и начинается его претворение в
жизнь. К сожалению, модифицированный план не удовлет-
воряет новых заинтересованных лиц. Они бросают вызов,
блокируют ключевые направления деятельности, это при-
водит к новым переговорам и принятию новых модифика-
ций. Но поскольку осуществление плана идет, новые изме-
нения ведут к задержкам и увеличению расходов. Это в
свою очередь вызывает появление новой оппозиции и даль-
нейшие задержки. Наконец окончательный проект готов,
но он мало похож на первоначальный замысел. Он никого
не удовлетворяет, потому что стал очень дорогим, а много-
численные модификации выхолостили содержание. План
провалился. Итак, провал плана можно определить как
прекращение полезного мероприятия или осуществление
бесполезного. Существует семь основных видов провала
плана:
Во-первых, провал из-за бесконечных модификаций.
Оригинальные идеи и концепции плана модифицируют и
изменяют, чтобы удовлетворить интересы всех. Конечный
продукт имеет мало общего с первоначальным намерением
и, что более важно, не может удовлетворить потребности,
потому что технически не обоснован.
Во-вторых, провал из-за бесконечных задержек. Оппо-
ненты создают много фронтов и делают все возможное, что-
241
16-492
бы не допустить осуществление плана. К тому времени,
когда план наконец подготовлен к осуществлению, он уже
не представляет решения первоначальной проблемы. Сде-
лано слишком мало или слишком поздно и дорого, а обще-
ство или организации не смогли приспособиться.
В-третьих, провал вследствие массовой оппозиции.
План нереален с самого начала. Оппозиция просто уничто-
жает его, и ничего сделать нельзя.
В-четвертых, провал ненужной затеи. Это преследова-
ние недостижимых целей или неверных решений. Дорогая
ненужная игрушка поставлена на производство, которое
продолжается некоторое время, но в конечном счете пре-
кращается, когда становится очевидным, что игрушка не-
удачная или не реализована заложенная в нее техническая
идея.
В-пятых, провал в результате «скопления задач». По
мере продвижения планирования возникает слишком мно-
го дополнительных задач. Бардах называет такую ситуа-
цию скоплением задач. Накопление идет все больше и
больше по мере того, как растет число заинтересованных
лиц, использующих программу в своих интересах. План
провален, когда программа перегружена задачами и стано-
вится невыполнимой (Бардах, 1978).
В-шестых, провал из-за большой стоимости. Осуществ-
ление плана встречает трудности и сложности гораздо боль-
шие, чем предполагалось вначале. Цели достижимы, но
требуют огромных расходов. Оппозиция усиливается по
мере возрастания расходов. План провален, когда стано-
вится очевидным, что затраты будут больше полученных
выгод.
В-седьмых, провал из-за бюрократизации выполнения.
Планирование продолжается, но план становится триви-
альным, замысел и его осуществление стали явлениями,
имеющими далекое отношение к реформам и инновациям.
Бюрократические правила приобретают черты планирова-
ния. Документация и отчетность становятся более важны-
ми, чем результаты. Планы разрабатывают, но они не име-
ют должного влияния. Хорошие идеи остаются без внима-
ния.
Но вы можете спросить, всегда ли провал плана нежела-
телен. В конце концов, можно предположить: если план
встречает сильную оппозицию, то либо интересы важных
заинтересованных лиц не были учтены, либо плановики из-
242
начально были на неправильном пути, либо они недоста-
точно энергично создавали сети и проводили переговоры.
Поэтому провал плана иногда бывает желательным и неиз-
бежным. Конечно, такое предположение правильно лишь
отчасти, так как нужно признать, что провал плана ведет к
большим потерям. Ресурсы затрачены, мир стал беднее. Но
более важно, что конечный результат может просто отра-
жать силу политических мускулов одной из конкурирую-
щих партий, которая не предлагает разумного решения
проблемы. Результат может быть не только очень дорогим,
но и неэффективным.
Рассмотрим пример со скоростной дорогой, связываю-
щей районы залива Сан-Франциско великолепной высоко-
скоростной железнодорожной системой (Уеббер, 1976). По-
езда все еще быстры, бесшумны и комфортабельны. Они
развивают большую скорость, из окон открывается пре-
красный вид, но, однако, поезда часто идут практически
пустыми. Почему? Потому что эта дорога не была построе-
на как интегральная часть железнодорожной системы.
Большинство потенциальных пассажиров все еще вынуж-
дены пользоваться автомашинами или автобусами на обоих
концах скоростной дороги. Поэтому для большинства по-
тенциальных пассажиров поездка на скоростной дороге за-
нимает много времени. Поэтому они предпочитают пользо-
ваться своими автомашинами или другими средствами об-
щественного транспорта. Более того, скоростная дорога об-
служивает только небольшую часть региона залива. По-
скольку доходы не покрывают расходов, дорога требует ог-
ромных дотаций.
Как провалилась идея со скоростной дорогой? Что было
не так? Была ли дорога своеобразной «белой вороной»? Да,
замысел был ошибочным с самого начала. Ясно, что плано-
вики не смогли предвидеть реакцию общественности на та-
кую дорогу, которая для многих означает транспорт, кото-
рый перевозит медленнее, чем другие, уже используемые
средства передвижения.
Происходило ли накопление задач? Конечно. Система
сконструирована по последнему слову техники. Она за-
мышлялась не только как новейшая транспортная система,
но также как широкомасштабное испытание трубы для про-
изводителей аэрокосмической техники, которые хотели
быть пионерами в создании нового массового транспортного
оборудования. Но применение новых конструкций (очень
243
16*
легких железнодорожных вагонов и компьютеризованной
системы управления) было связано с многочисленными
проблемами. Так, «накопление» привело к длительным за-
держкам в осуществлении программы и значительному
увеличению расходов.
Были ли бесконечные модификации и откладывания?
Конечно, были. Плановики явно недоучли сопротивления
общественности строительству железной дороги с подвес-
ными вагонами. Более того, плановики недооценили сопро-
тивления избирателей увеличению налогов. Инфляция
усугубила ситуацию. К тому времени, когда дорога была за-
вершена, ее общая стоимость намного превышала первона-
чально запланированную. Ясно, что этот привлекательный
и полезный проект был явным провалом планирования
(Нолл, 1980).
После случившегося сравнительно легко заявлять о про-
вале плана. Всегда можно найти непредвиденные обстоя-
тельства и всегда оправдать провал плана. Нам важнее рас-
смотреть проблему, как избежать провала плана.
С самого начала нужно отметить, что во многих случаях
провала плана можно избежать, если двигаться мелкими
шажками. Мы уже отмечали, что согласованность планов и
реальностей работает, когда небольшие шаги бывают адек-
ватными усилиям для решения проблемы. Поскольку со-
гласованность опирается на взаимное приспособление, со-
противление изменениям уменьшается. Есть время на-
учиться и приспособиться. Опасность провала плана умень-
шается, а поэтому одной из стратегий избежания провала
плана следует считать использование согласованного под-
хода.
Но согласованность — не панацея. Рано или поздно мы
обнаруживаем, что согласованности шагов уже недостаточ-
но, а согласованное поступательное движение маленькими
шажками не удовлетворяет новым потребностям. Поэтому
внимательно рассмотрим использование несогласованных
изменений. Как избежать провала плана и что делать, если
согласованности действий недостаточно?
Сначала мы обсудим пути определения важности масш-
таба мероприятия. С самого начала мы должны избегать
трех основных ошибок: 1) излишних конфликтов, 2) неже-
лательных проектов, 3) непосильных задач.
Вы помните, что мы обсуждали значение множителя,
причем лица, принимающие решения, начинают реагиро-
244
вать по-разному, когда убеждаются, что проект будет
иметь успех. Множитель может легко генерировать и моби-
лизовать усилия для провала плана, особенно если некото-
рые заинтересованные лица поймут, что им придется мно-
гим поступиться, если план будет претворен в жизнь. Поэ-
тому мы обращаем внимание на ограничение масштаба
плана как на предпосылку избежания провала: грандиоз-
ные планы неизбежно связаны с многочисленными рычага-
ми воздействия, которые порой невозможно активизиро-
вать. Отсюда следует, что избежание конфликта и выбор
полезного, но простого проекта — первые шаги в предотв-
ращении провала плана.
Рассмотрим основные аспекты замысла, а именно что
делает план привлекательным, мотивирует деятельность и
помогает избежать конфликта. Потом обсудим роль перего-
воров как неизбежность иметь дело с проволочками и пре-
пятствиями на пути осуществления плана. Наконец, мы
проанализируем делегирование власти, готовность к риску
и значение стимулов. Закончим определением значения
ритма основных процессов планирования и фиксированием
того, что иногда лучше отступить, чтобы потом быстрее ид-
ти вперед.
Первая задача плана: выбор масштаба
планирования
Основной слабостью согласованности следует
признать довольно нудный подход к решению проблем.
Здравая теория единства подхода, реалистичная по сущест-
ву, дает объяснение тому, что происходит, но лишена бле-
ска и не заставит людей встать и аплодировать. Чисто со-
гласованное планирование не генерирует тех усилий, ко-
торые требуются для основных процессов проведения ре-
форм.
Основные усилия планирования следует начинать с
формирования имиджа будущего, который может мобили-
зовать многих к действию и участию в осуществлении пла-
на. Сам имидж не обеспечивает успеха, но он достаточно
привлекателен для возбуждения первоначального интереса
и мобилизации усилий. Если мы проанализируем пять при-
меров провала планирования, приведенных Холлом: строи-
тельство третьего аэропорта в Лондоне, лондонской авто-
245
страды, создание англо-французского «Конкорда», строи-
тельство скоростной железной дороги в Сан-Франциско и
оперного театра в Сиднее, мы интуитивно поймем, что эти
проекты имели привлекательность, когда обсуждались
впервые (Холл, 1980). С самого начала они не рассматрива-
лись как согласованные проекты. Они были политически
обоснованными нововведениями. Можно отметить, что эти
проекты вызвали большой резонанс.
Когда имидж будущего привлекателен, он мобилизует
специалистов к действию. Если существует общая уверен-
ность, что проект осуществим, это возбуждает еще боль-
ший интерес. Конечно, понятие о возможном и невозмож-
ном — дело опыта, знаний и веры. Когда автор учился в
школе во Франции, учителя повторяли ученикам изрече-
ние Наполеона, что слово «невозможно» — не французское
слово.
Эффективные планы дерзкие, но они также хорошо про-
думаны. Их проработке уделяют особое внимание, чтобы
они имели шанс на воплощение в жизнь. Мы уже подчерки-
вали важность создания структур и коалиций. Но этого не
достаточно. Различные формы провала планов, которые мы
только что описали, могут быть вызваны двумя основными
силами. Первая — это конфликт, а вторая — открытие,
смысл которого в осознании факта, что то, что считалось
желательным и возможным, может оказаться нежелатель-
ным или невозможным.
Избежание конфликта. Эффективное планирование
зависит от создания коалиции. Мы видели, как срочно со-
зданная коалиция способствует распространению мнения,
что предлагаемый план будет осуществлен. Это в свою оче-
редь генерирует эффект множителя. Но эффект множителя
может иметь два следствия: он может или мобилизовать оп-
позицию, или привести к расширению поддержки. Если оп-
позиция мобилизовалась, назревает конфликт. Конфликте
свою очередь может привести к трем видам провала плана:
провалу из-за бесконечных модификаций, бесконечных
проволочек и массовой оппозиции. Поэтому первое прави-
ло в создании коалиции — избегать конфликта. По сути де-
ла, в некоторых случаях избежание конфликта может быть
важнее, чем создание большей коалиционной поддержки.
Это означает, что не все потенциальные друзья должны
обязательно войти в коалицию, и это отражается в замысле
246
плана. Хорошим примером служит создание Английского
открытого университета. Этот случай, который мы деталь-
но рассмотрим позже в этой главе, наглядно иллюстрирует,
как плановики и разработчики этого важного академиче-
ского новшества сознательно не пошли на конфликт и сде-
лали выбор, на первый взгляд казавшийся негативным. Од-
нако более пристальное изучение показало, что выбор был
сделан сознательно, чтобы избежать конфликта.
Нежелательные проекты. Второй основной причиной
провала является тот факт, что проект нежелателен, пото-
му что был недостаточно продуман. Никогда нельзя пре-
дусмотреть всех последствий деятельности, и это затруд-
няет планирование. Холл указывает, какие ошибки были
сделаны консультантами и плановиками при постройке
скоростной дороги в районе залива. Никто не изучил серь-
езно вопрос, захотят ли жители этого района отказаться от
своих машин. Если бы этот вопрос был поднят, он бы по-
влиял на принятие решения. Что можно было сделать,
чтобы избежать ошибки? Мы попытаемся дать ответ поз-
же. А сейчас давайте признаем, что вполне возможно об-
народовать имидж, найти коалицию сторонников и все-та-
ки представить неудачный проект. Многие поддерживали
план создания скоростной железной дороги, но проект со-
провождали многочисленные трудности и финансовые за-
труднения.
Невыполнимые проекты. Третьей важной причиной
провала планов является открытие, которое на всех языках
обозначается термином «невозможно». Здесь проблема в
том, что коалиция и эффект множителя действовали слиш-
ком хорошо. Появляется убеждение, что что-то можно сде-
лать, а на самом деле сделать ничего нельзя. Но никто не
может этого доказать, пока проект не будет опробован и не
провалится.
Например, правительство Соединенных Штатов при ад-
министрации Рейгана расходовало значительную часть
бюджета на создание щита против ядерных баллистических
ракет. Эта программа называлась стратегической оборон-
ной инициативой (СОИ) или более просто — «звездными
войнами» (Министерство обороны США, 1987; Лоренс,
1987; Армстронг и Крир, 1985). Сейчас неизвестно, как бу-
дет развиваться программа, но оригинальная идея была до-
247
статочно привлекательна, чтобы создать коалицию сторон-
ников. Престижные технические эксперты утверждали,
что проект выполним, и были выделены фонды для перво-
начального развертывания научных исследований. Никто
не мог гарантировать, что проект выполним, пока не были
проделаны большие работы по разработке и испытанию не-
обходимой технологии.
В этом случае фактором, запустившим множитель в
действие, было не сознание того, что осуществление СОИ
возможно. СОИ стала удобным символическим средством
легитимизации больших расходов на научные исследова-
ния и разработки. Для политической коалиции, поддержи-
вающей проект, не обязательно, чтобы он был успешно вы-
полнен в оригинальном виде. Ведутся широкомасштабные
исследования и разработки, и эти усилия должны дать ре-
зультаты, даже если они не будут иметь отношения к созда-
нию оборонительного щита вокруг Соединенных Штатов.
Вера в возможность начать широкомасштабные исследова-
ния и разработки, вера в возможность достижения важных
технических новшеств достаточна для поддержания коали-
ции и множителя. И пока расходы на проект не слишком
высоки, первые результаты обнадеживают и коалиция за-
интересованных лиц сохраняет силу, проект не провалится.
Если расходы возрастут, достижения в осуществлении про-
екта сомнительны, другие группы, конкурирующие за по-
лучение ресурсов, сочтут себя обделенными и возрастет
возможность провала.
Интересно отметить, что привлекательные проекты, ос-
нованные на необоснованных идеях или технологиях, мо-
гут мобилизовать действия. Здесь большое значение имеет
привлекательность проекта, наличие сильной коалиции за-
интересованных лиц, готовых пойти на риск, начать иссле-
дования и верящих в ценность возможных результатов. В
этом случае мы всегда были во власти мечты о научно-фан-
тастическом оружии, которое может защитить Соединен-
ные Штаты от любых атак. Наконец, у американцев сохра-
нилась страсть к техническим решениям сложных полити-
ческих проблем.
Но конфликта не удалось избежать. Появилась оппози-
ция проекту. С увеличением расходов усилились атаки оп-
понентов, так как все больше и больше агентств чувствова-
ли угрозу своему бюджету от СОИ, не говоря уже о влиянии
СОИ на дефицит всего бюджета. Другие престижные экс-
248
перты начали утверждать, что предлагаемый щит фактиче-
ски ослабит защиту, а технологические препятствия непре-
одолимы.
Сейчас не дано установить, является ли СОИ гениаль-
ной находкой или пустой затеей. Но велика вероятность то-
го, что это идея мыльного пузыря. Многие известные уче-
ные и инженеры высказали серьезные сомнения относи-
тельно СОИ. Они озабочены тем, что СОИ отвлечет слиш-
ком много ресурсов от более важных исследований и разра-
боток. Они считают, что любые полученные результаты
обернутся безрассудной тратой ресурсов. Еще не ясно, ког-
да, где и как эта затея провалится, но высока вероятность,
что нужда в ней просто исчезнет.
«Белые вороны» представляют серьезный вызов профес-
сии плановиков. Проблема с этими проектами заключается
в том, что они нравятся как Суверену, так и плановикам.
Масштаб и дерзость проектов обеспечивают им признание.
Плановики и многие заинтересованные лица могут только
выиграть от таких мероприятий, если они даже окончатся
провалом. Конечно, общественность, клиенты и некоторые
заинтересованные лица могут в конечном счете понести по-
тери. Но поскольку конечные результаты еще неясны, нет
весомого основания сопротивляться этим реалистичным
проектам.
Как могут плановики научиться выбирать лучшие про-
екты? Вопрос в том, как плановики могут способствовать
выбору полезных проектов и отбраковке бесполезных.
Опять легче критиковать происшедшее, чем предвидеть бу-
дущее. Но основные ошибки в планировании происходят
из-за ложных предпосылок или фактов, а также из-за ухода
от серьезных вопросов.
Первый урок эффективного планирования — планови-
ки должны возвращаться к фактам, проверять свои предпо-
сылки, задавать глупые вопросы, если это необходимо, и
тщательно изучать вероятные последствия предлагаемых
изменений. Плановики несут профессиональную ответст-
венность за обращение к традиционной мудрости и приня-
тие непопулярных решений. Все это легко сказать, но ре-
альная жизнь показывает, что ошибки происходят. Как же
изменить ситуацию?
Мы могли бы сказать, что катастрофы, перечисленные
Холлом, произошли бы в любом случае, хотя Холл заявля-
249
ет, что, если бы плановики проделали более тщательное
прогнозирование, результаты их работы были бы лучшими:
«Решения принимались бы более сознательно, более раци-
онально, с большим знанием возможных последствий и бо-
лее демократически. Методы были бы далеки от совершен-
ства, но они, конечно, позволили бы политикам и планови-
кам и народам Британии, Калифорнии и Австралии найти
лучшие решения» (Холл, 1980, с. 276).
Но что могло заставить плановиков подготовить более
тщательные прогнозы на будущее? Добросовестно искать
потенциальные трудности? Задавать больше трудных воп-
росов? У плановиков должно быть больше ответственности
за результаты. Если, как мы утверждаем в этой книге, пла-
новики фактически выполняют функции менеджеров, то
можно утверждать, что плановики чувствовали бы боль-
шую ответственность за исход дела, если бы они были наде-
лены большей властью и отчитывались за конечные резуль-
таты.
Рассматривая эти аргументы с разных точек зрения, мы
с вами можем согласиться, что политический процесс не бе-
зупречен, потому что здесь необходим опыт, которым не
всегда обладают руководители, законодатели и даже испол-
нительная власть. Мы можем нанять экспертов, но их ло-
яльность и ответственность трудно гарантировать. По-
скольку они только советники и не отвечают за результаты,
они могут преследовать свои интересы.
А как насчет шарлатанов? Если мы хотим, чтобы пла-
новики работали лучше и относились более ответственно к
делу, необходимо дать им больше ответственности. Это не
значит, что этим мы покончим с коррупцией, надуватель-
ством и просто с некомпетентностью. Эти проблемы оста-
нутся, но они будут менее заметны, и с ними будет легче
бороться. Тогда плановики-менеджеры не будут просто по-
жимать плечами при провале планов, потому что им необ-
ходимо нести за них ответственность и ставка при этом —
их профессиональная репутация.
Эффективный плановик необязательно выглядит ина-
че, чем шарлатан. Оба могут изобретать проекты, которые
привлекательны, и оба могут внушить доверие, что планы
могут быть выполнены. Более того, некоторые шарлатаны,
по-видимому, имеют хорошие идеи. Поэтому кто хочет
быть судьей и возьмет на себя смелость отличить настоя-
250
щее планирование от фальшивого? Автор утверждает, что
плановиков отличает профессиональная ответственность.
Они должны избавиться от шарлатанов в своих рядах, и
автор твердо верит, что они могут справиться с этой зада-
чей более эффективно, если на них возложить большую
ответственность, в том числе за чистоту своих рядов.
Вторая задача:
совместить политические
соображения с техническими
Замысел объединяет политические и техниче-
ские аспекты. Это обычно работа очень небольшой коман-
ды, которая соединяет все элементы вместе, создаст струк-
туры и принимает во внимание предложения с мест. Успех
имеют те практики, которые рассматривают свой замысел
со всех сторон (Шён, 1983). У них замысел включает цели,
расположение, деятельность, технологию, расходы, под-
держку, ресурсы, интересы заинтересованных лиц, избе-
жание конфликтов и возникающие коалиции. Можно при-
вести пример с Открытым университетом в Англии для под-
тверждения того, что замысел, где технические соображе-
ния переплетаются с политическими, может иметь успех.
Открытый университет — это дерзкий проект, который
встретил меньше противодействия, чем можно было ожи-
дать. Почему? Потому что плановики учли все аспекты.
Они представили проект, ценность которого была не оче-
видна, пока не учтешь интересы и характеристики заинте-
ресованных лиц и не поймешь их мотивации. Открытый
университет удовлетворял некоторые потребности, но не
посягал на приоритет более старых и мощных университе-
тов. Плановики с самого начала заботились о претворении
плана в жизнь. У них было достаточно опыта, чтобы срав-
нить различные альтернативы и сделать правильный выбор
(Френд и Хиклинг, 1987).
Поддержка общих ценностей. Эффективные проекты
учитывают прошлый опыт и по возможности включают
новшества.
Идея создания нового университета, который будет ис-
пользовать новые средства коммуникации, была очень
смелой. Однако с самого начала в оригинальном замысле
251
подчеркивалось, что Открытый университет будет поддер-
живать такие же стандарты качества, что и другие универ-
ситеты. Философия образования и учебный план ничем
не отличались от принятых академических норм. Сме-
лость замысла состояла в соединении новой техники и
новых видов услуг с устоявшимися академическими тра-
дициями.
Опора на старые ценности и опыт обеспечила необходи-
мое понимание и доверие, чтобы получить эффект множи-
теля. Ни в одном университете не обучали таким способом,
но уже был опыт с краткосрочными программами обучения,
основанными на телевидении и других нетрадиционных
методах. Было общее чувство, что эту идею можно осуще-
ствить и что опасность провала небольшая.
Избежание конфликта. При эффективном планирова-
нии стремятся избегать конфликтов и оппозиции еще до их
появления. Выбор и приоритет направлены на избежание
конфликта. Плановики не заключают в объятия каждого
потенциального сторонника. Они действуют очень избира-
тельно, и политические соображения играют важную роль
с самого начала.
Открытый университет уделял большое внимание избе-
жанию конфликта и характеристикам потенциальной оп-
позиции. Главный разработчик Дженни Ли была в 1965 г.
назначена младшим министром в министерство образова-
ния и науки, и ей была поставлена задача опекать новый
университет. С самого начала она избегала эксперимен-
тального подхода. Она хотела продемонстрировать выпол-
нимость плана. Она не хотела обогащения существующих
программ или создания подготовительных программ: «Уни-
верситет должен быть независимым... предлагать свои сте-
пени (а не просто расширенные или подготовительные кур-
сы) и не идти на компромисс ни с какими стандартами и
предоставлять возможность всем без ограничения при по-
ступлении» (Перри, 1977, с. 13).
Кого считать потенциальными оппонентами? Прежде
всего все существующие университеты, которые могли бы
пострадать, если бы план был утвержден. Представлял От-
крытый университет большое бремя для бюджета? Предпо-
лагалось прямое финансирование университета министер-
ством образования и науки, минуя Комиссию субсидий
университетов, которая в то время выделяла фонды уни-
252
верситетам. Таким образом, Открытый университет не
влиял на ресурсы финансирования других университетов
Англии.
Будет ли Открытый университет принимать студентов,
которые могли бы поступить в другие университеты? Было
проведено тщательное исследование контингента поступа-
ющих в университеты, чтобы показать наличие большого
количества талантливых людей старшего возраста, кото-
рые не могли поступить в обычные университеты, но кото-
рым бы подходили программы Открытого университета.
Плановики, несмотря на большое давление, решили не раз-
рабатывать программы для поступающих в обычные уни-
верситеты.
Переманит ли Открытый университет талантливых
преподавателей из существующих университетов? План
был составлен так, чтобы использовать здания и штаты дру-
гих университетов без ущерба для них. Это отразилось в
расписании Открытого университета: «Уникальное распи-
сание было составлено на лето, когда здания и преподавате-
ли мало используются и их можно занять» (Серых и Саба-
тиер, 1986, с. 54).
Будет ли Открытый университет стоить слишком доро-
го? Многие в министерстве финансов и в других учрежде-
ниях опасались, что этот проект будет стоить намного
больше, чем обычный университет. Первой задачей пла-
новиков была эффективная демонстрация, что Открытый
университет станет эффективным мероприятием в финан-
совом отношении. Конечно, плановики предпочли бы на-
чать менее масштабный проект, чтобы постепенно решать
проблемы по мере их появления. Но проведение экспери-
мента в меньшем масштабе (т.е. при ограниченном приеме
студентов) могло увеличить стоимость обучения одного
студента по сравнению с традиционными университетами,
так как многие виды расходов (подготовительные матери-
алы, радио- и телепередачи, консультативные материалы)
будут делиться на меньшее количество студентов. Следо-
вательно, не было никаких предварительных испытаний,
хотя они, возможно, были бы целесообразны. На Дженни
Ли оказывалось значительное давление со стороны препо-
давателей и других лиц, чтобы проект начинали с неболь-
шим контингентом студентов с целью накопления опыта.
Если бы она не была выдающимся плановиком, она пошла
бы на это. Но она настояла на своем, чтобы проект был
253
запущен почти на полную мощь. Итак, Открытый универ-
ситет начал работать в полную силу, приняв 25 тыс. сту-
дентов. Профессорско-преподавательский состав должен
был учиться и адаптироваться на ходу. Хотя это было не-
легко, они не дали повода оппозиции говорить, что Откры-
тый университет несостоятелен в финансовом отношении.
Следовательно, план успешно избежал возможности про-
вала.
Служит ли Открытый университет определенным слоям
населения? Нет, он не оказался в объятиях очень узкой ко-
алиции сторонников. На ранней стадии планирования были
приняты меры, чтобы университет не считался университе-
том рабочих, хотя оказывалось политическое давление. От-
крытый университет должен быть доступным для тех, кто
хотел бы поступить в обычный университет, но по той или
иной причине не смог. Открытый университет предостав-
лял дополнительную возможность. В него принимали тех,
кому было более 21 года. Поэтому университет получал
поддержку в семидесятых и восьмидесятых годах, когда бы-
ло большое сокращение бюджета в других секторах высше-
го образования в Англии.
Уроки, полученные в этом случае, ясны. Было бы разум-
нее двигаться медленнее. Но разработчики знали, что они
не могут себе позволить показать проект более дорогим,
чем традиционные университеты. Они не могли позволить
себе роскошь экспериментирования в малом масштабе.
Плановики принимали все меры, чтобы ограничить потен-
циальную оппозицию. В то время, возможно, было бы пред-
почтительней получать бюджет от Комиссии субсидий уни-
верситетов, чтобы избавиться от излишнего вмешательства
правительства во внутренние дела университета. В то вре-
мя решение просить у правительства прямого субсидирова-
ния было азартной игрой, эта стратегия обеспечивала щит
против потенциальных оппонентов и уменьшала потенци-
альную возможность конфликта. Следовательно, разработ-
чики плана, очевидно, чувствовали угрозу своему проекту.
Они хотели избежать конфликта и его последствий, но они
хотели идти прямо к цели с самого начала. Они стремились
предусмотреть потенциальные препятствия и таким обра-
зом смогли избежать многих из них.
254
Переговоры
Плановики и разработчики проекта договори-
лись с Би-би-си о предоставлении университету телевизи-
онного времени. Они договорились также с другими испол-
нителями, например с министерством связи, с радио- и те-
левизионными продюсерами, с издателями учебников и
кассет. Они вели переговоры о получении помещений, обо-
рудования и материалов. Они вели переговоры о получении
бюджета, поддержки в парламенте и людей, которых они
должны обслуживать.
Переговоры имеют несколько параметров (Сасскинд и
Озава, 1984; Рабинович, 1988). Переговоры — это средство
получить желаемые ресурсы и поддержку. Эта книга не об
искусстве ведения переговоров, но мы обсудим три важных
аспекта переговоров: 1) сохранение простоты проекта,
2) субсидирование и использование структур и 3) выполне-
ние обещаний.
Избегать накопления задач. Как только идея обнародо-
вана, Суверен и его лейтенанты торопятся использовать се
в своих целях. Возможно, они считают, что проект можно
использовать для решения своих собственных задач или что
проект можно использовать для оправдания дополнитель-
ных проектов. Как отмечалось раньше, Бардах (1978) ис-
пользует термин «накопление задач» для описания того,
как проекты стремятся перегрузить. Он вспоминает, как
группа ученых задумала бурить скважину на дне океана,
чтобы исследовать слой между корой земли и расплавлен-
ной мантией, так называемый слой Мохо. Но проекту Мохо
были даны дополнительные и весьма обширные океаногра-
фические исследования. Если выделены деньги на посылку
одного судна для бурения, то почему же не осуществить до-
полнительные проекты? Скоро у проекта Мохо должны бы-
ли быть уже два корабля, и расходы возрастали быстро. Как
указывает Бардах, эти быстро увеличивающиеся расходы
вскоре привели к провалу плана. Проект становился все
грандиозней и грандиозней, пока Конгресс не проголосовал
больше не выделять средств и проект был полностью забро-
шен.
Перед плановиками Открытого университета стояли та-
кие же проблемы. Когда идея была обнародована, многие из
министерства образования и науки посчитали, что Откры-
255
тый университет мог бы решать и другие вопросы и пробле-
мы. Это был деликатный и трудный период, когда мини-
стерство хотело «подвалить» дополнительные задачи, а
плановики старались уклониться от таких «подарков». Они
должны были сделать это, чтобы не потерять поддержку ко-
алиции в министерстве. Это было непростой задачей, пото-
му что в таких ситуациях поддержка переходит в горячие
объятия, из которых трудно вырваться. Например, мини-
стерство было очень заинтересовано, чтобы Открытый уни-
верситет также принимал поток восемнадцатилетних вы-
пускников средней школы, которые не находили места в су-
ществующих университетах. Для министерства это было
бы решением политической проблемы: достигался лучший
баланс между количеством желающих поступить в универ-
ситеты и количеством свободных мест в них. Однако для
Открытого университета это было связано с риском. Во-
первых, в университете должны были обучаться более зре-
лые люди, для кого и были составлены программы. Во-вто-
рых, это привело бы к потенциальной коллизии Открытого
университета с другими университетами. Ежегодный кон-
тингент выпускников школ, не находящих мест в универси-
тетах, представляет важный политический фактор в стра-
тегии других университетов в сохранении текущих и уве-
личении будущих бюджетов, так как они получают силь-
ную поддержку общественности. Поэтому наличие неболь-
шого уровня «искусственной нехватки» мест является
обычной бюрократической стратегией (Бснвснисте, 1983,
с. ПО). Если бы Открытый университет согласился брать
выпускников школ, он помог бы министерству, но одновре-
менно ослабил бы другие университеты. Поэтому можно
было ожидать немедленной и сильной оппозиции. Друже-
ские объятия министерства задушили бы и провалили план.
Открытый университет был вынужден согласиться с не-
которыми требованиями министерства, но не стал прини-
мать восемнадцатилетних выпускников школ.
Важность доверия. Во многих ситуациях плановикам
приходится избегать конфликта и провала плана с самого
начала. Они не могут допускать ошибок. Или проект идет
гладко, или встречает препятствия и проваливается. Очень
часто способность достигать соглашений требует тесных
контактов между разработчиками различных организаций
и агентств. На следующих нескольких страницах речь пой-
256
дет о личном опыте автора по разработке, обнародованию и
осуществлению планов для международной исследователь-
ской организации в рамках Организации Объединенных
Наций.
Успех мероприятия основывался на доверии, существо-
вавшем в структуре, предпринявшей переговоры между
тремя основными агентствами, связанными с планом. Ког-
да с планом связаны несколько организаций или агентств,
профессиональные плановики и аналитики этих организа-
ций и агентств обычно знают друг друга. Они обычно учи-
лись в одних и тех же школах, участвовали в одних и тех же
заседаниях и читали статьи друг друга. Они могут легко ус-
тановить между собой коммуникационные каналы.
Мы начали планировать создание Международного ин-
ститута планирования в области образования в одно и то же
время, когда Всемирный банк начал финансировать образо-
вательные программы в развивающихся странах. Как Все-
мирный банк, так и ЮНЕСКО хотели создать институт, ко-
торый бы «способствовал инструктированию и исследова-
ниям по планированию в области образования в связи с эко-
номическим и социальным развитием во всем мире» (Меж-
дународный институт планирования в области образова-
ния, 1972, с. 2). Всемирный банк был заинтересован в ук-
реплении плановых способностей в развивающихся стра-
нах. ЮНЕСКО хотела сохранить свою роль основной миро-
вой организации в области образования и науки. Институт
также должен был получить первоначальную помощь от
Фонда Форда. Оригинальная миссия института была дели-
катной — он должен был служить мостом между Всемир-
ным банком и ЮНЕСКО, чтобы политика субсидий бан-
ка на образование координировалась с работой миссий
ЮНЕСКО в этой области. ЮНЕСКО особенно боялась, что
миссии Всемирного банка, поддерживаемые субсидиями
банка, могут противоречить рекомендациям и деятельно-
сти советников ЮНЕСКО в этой области. Со своей стороны
банку не хотелось вступать в конфликты с влиятельной ор-
ганизацией ООН. Поэтому институт должен был выступать
посредником. Он должен был посылать миссии, которые ко-
ординировали бы политику Всемирного банка в ООН в све-
те потребностей отдельных стран.
Банк взял в свои штаты плановика в области образова-
ния, который ранее работал на ЮНЕСКО как в Париже,
так и в Южной Америке. Этот плановик имел хорошие кон-
257
17-492
такты с сотрудниками ЮНЕСКО в Париже. Мы с ним раз-
рабатывали проект института, находясь в нашем офисе
Всемирного банка в Вашингтоне.
Проблемой была интеллектуальная независимость
института. Он будет создан под эгидой ЮНЕСКО, но не
подчиняться непосредственно генеральному директору
ЮНЕСКО. Он должен был приобрести легитимность и ста-
тус в странах «третьего мира». Поэтому он должен был
иметь свой совет. Сначала этот совет должен быть назначен
банком и ЮНЕСКО, а потом совет будет сам избирать сво-
их членов. Директор института будет избираться сове-
том, но потом утверждаться генеральным директором
ЮНЕСКО.
Создание новой международной организации является
работой плановиков. Все описанное выше для непосвящен-
ных кажется простым и естественным, но тот, кто знаком с
системой ООН, знает, что это очень сложная задача. Нуж-
но избежать множества юридических и политических лову-
шек. Этот план мог легко провалиться на любом этапе осу-
ществления. Всемирный банк и ЮНЕСКО должны были до-
говориться о структуре и финансировании института, а для
этого они должны были обменяться официальными письма-
ми. Из нашего офиса в Вашингтоне мы вели большую дело-
вую переписку. Наша сеть способствовала переговорам.
Когда мы говорили генеральному директору ЮНЕСКО, что
банк не будет уходить от решения какого-то вопроса, гене-
ральный директор понимал, что больше не нужно оказы-
вать давления. Потом мы оказывали такую же услугу бан-
ку. Через несколько месяцев все стороны достигли соглаше-
ния, и вскоре генеральный директор смог объявить, после
голосования на генеральной конференции ЮНЕСКО, что
будет создан новый институт. Несколько правительств
предложили, чтобы институт располагался в их странах.
Французское правительство опередило всех и предложило
здание для института в Париже. Генеральная конференция
приняла предложение французского правительства и про-
голосовала за особый статус института. Казалось, успех
был достигнут, но, как вы увидите дальше, препятствия бы-
ли впереди.
Использовать обещания. Провал плана принимает раз-
личные формы. Мы, естественно, считаем, что планы сры-
вают оппоненты, и иногда так и бывает. Но благожелатель-
258
ные сторонники могут также оказаться серьезной пробле-
мой. Сторонники не всегда выполняют обещания, и срыв
плана происходит, когда плановики не могут использовать
рычаги давления на сторонников, потому что, если они сде-
лают это, они их потеряют.
Это может показаться нетрудной проблемой, так как мы
предполагаем, что сторонники проекта заинтересованы в
нем. Но на деле это все гораздо сложнее. Планы получают
поддержку и обещания, но часто тех, кто давал обещания и
предлагал ресурсы, не оказывается в офисе, когда приходит
время выполнять обещания. Или обещания делались из
политических соображений без намерения выполнять их.
Проблема заключается в том, как найти рычаги воздейст-
вия на своих сторонников.
Необходимо найти или изобрести позитивные или нега-
тивные стимулы. Позвольте мне продолжить историю о
Международном институте планирования в области обра-
зования, чтобы показать, какая тонкая тактика использо-
валась для получения обещанных помещений от невнима-
тельного, бюрократизированного, хотя и доброжелательно-
го правительства.
Был назначен новый директор института, и мы весной
прибыли в Париж. Мы должны были открыть институт, на-
нять для него сотрудников, начать подготовительные курсы
и программу исследований и обеспечить услуги Всемирно-
му банку и ЮНЕСКО. Все было в нашем распоряжении,
кроме обещанного французским правительством здания.
ЮНЕСКО любезно предоставила офис для директора и сек-
ретаря. Но не было известно, где будет расположено зда-
ние, и даже никто не знал, кто его обещал на конференции.
Вскоре мы узнали, что предложение исходило от министер-
ства иностранных дел при поддержке министерства образо-
вания. Мы понимали, что правительство в конечном счете
может предоставить здание, но оно не спешило. Мы реши-
ли, что нельзя поднимать скандал, а лучше поставить пра-
вительство в некоторое неловкое положение. Мы решили
создать структуру и поставить в затруднительное положе-
ние всех — ЮНЕСКО и французское правительство, — не
причиняя вреда нашим долгосрочным отношениям.
Мы сами начали поиск и вскоре нашли министерство не
у дел — министерство, созданное для возвращения францу-
зов на родину после объявления независимости Алжира.
259
17*
Здание нам подходило, и мы сами сделали несколько звон-
ков в агентство, отвечающее за распределение зданий.
Во время приема Юрия Гагарина в ЮНЕСКО мы в бесе-
де сказали, что работаем в невыносимых условиях, и гене-
ральный директор пообещал помочь нам. Наша тактика
принесла нам успех: нам сначала дали временное здание, а
потом и постоянное. Мы не думали, что обещание будут вы-
полнять десять лет и с такими трудностями.
Делегирование власти,
стимулы и риск
Как уже неоднократно говорилось, плановики
при переговорах имеют мало стимулов для предложения.
Они могут разработать план, учитывающий интересы заин-
тересованных лиц, но, к сожалению, редко имеют стимулы
для поощрения сотрудничества или подкупа оппозиции.
Им редко предоставляют право на осуществление планов, и
это ограничивает доступ к ресурсам, необходимым для при-
влечения тех, кто против плана.
В конечном счете это приводит к потерям. Проекты про-
валиваются или бесконечно задерживаются, потому что
плановики продвигаются слишком медленно.
Часто консерваторы и карьеристы не уверены, как дей-
ствовать дальше. Сопротивление изменениям генерируется
не только лицами, рационально рассчитывающими свои
выгоды и потери. Оно также генерируется теми, кто не уве-
рен, как действовать дальше, и поэтому считает, что лучше
сидеть и ждать.
Французское правительство ничего не имело против на-
шего института, но чиновники проявляли осторожность.
Вдруг разразится скандал, что нам выделили слишком хо-
рошее здание. Правые экстремисты могли обвинить прави-
тельство, что оно растрачивает национальные ресурсы. А
если они выделят слишком маленькое здание, их могут
критиковать на международном форуме.
Риск против сдерживания. Позитивные стимулы обыч-
но более эффективны, чем негативные. Если планирование
считается управленческой задачей, плановики должны
быть наделены властью и иметь доступ к более мощным и
значительным стимулам. Это значительно увеличит их эф-
260
фективность, потому что доступ к стимулам непосредст-
венно связан с готовностью идти на риск, а широкомасш-
табное планирование требует риска.
Здесь очень важно, от кого исходит награда: от Сувере-
на, менеджмента или плановиков. Без стимулов планиро-
вание может быстро обюрократиться. Бюрократическое
планирование является чисто процедурным: заполняются
формуляры, устанавливаются цели, устанавливаются ре-
зультаты, но это все тривиально и без заботы об осуществ-
лении важных изменений. Эффективное планирование
требует риска, но для этого нужны стимулы. Плановики
также должны не бояться санкций. Например, если менед-
жмент проповедует риск, но наказывает за каждую неуда-
чу, плановики не смогут мотивировать участие в создании
коалиции, если только план не будет гарантировать успех.
Применение санкций ведет к очень осторожным стратеги-
ям, а именно к несогласованности и сдерживанию.
Автор исследовал организацию, которая умышленно
поощряет риск, давая понять, что определенное количество
неудач будет приемлемо.
Избежание крупных ошибок имеет значение для всех
организаций. Читатель, наверно, помнит нашу типологию
ошибок. Успешное планирование и менеджмент заключа-
ются в увеличении риска маргинальных и общих ошибок,
чтобы уменьшить количество крупных ошибок несогласо-
ванности. Эффективное планирование стремится создавать
стимулы для поощрения риска.
Кто управляет стимулами? Традиционная мудрость
подсказывает, что распоряжаться стимулами должен Суве-
рен, потому что мотивация риска является политическим
решением или выбором, которые должен делать менедж-
мент. Но, как уже говорилось, это неправильное понимание
роли плановиков в обществе и организациях.
Пока Суверен распоряжается стимулами и отказывает-
ся делегировать власть, возможности плановиков создавать
коалиции невелики, потому что карьеристы, консерваторы
и даже люди с идеями ждут, кто сделает первый шаг. По-
скольку стимулами распоряжается Суверен, коалиция
ждет его кивка. Но в свою очередь Суверен ждет гарантий,
что коалиция появится и материализуется. Если бы нам бы-
ла дана власть генеральным директором ЮНЕСКО, гене-
ральной конференцией или какой-то официальной органи-
261
задней официально вести переговоры до принятия решения
о создании института, мы были бы в лучшем положении.
Когда мы были на стадии планирования нового института,
мы могли вести переговоры с правительствами разных
стран, которые хотели бы из-за престижа иметь в своей сто-
лице международный институт, связанный с ЮНЕСКО.
Если бы мы вели переговоры с французским правительст-
вом на стадии планирования, мы могли бы использовать
приглашения от других стран в качестве рычага.
Таким образом, делегирование власти и прав в конеч-
ном счете предпочтительнее потерь при провале плана. Бо-
лее того, делегирование власти не означает отсутствие под-
отчетности. Суверен всегда контролирует действия своих
агентов.
В заключение нужно сказать: если мы верим, что адап-
тирование и обучение влекут за собой рискованные меро-
приятия, нам необходимо изменить наше представление о
планировании. Планирование должно получать достаточ-
ную власть и стимулы для мобилизации коллективных дей-
ствий.
Ритм изменения
Мы все время подчеркивали необходимость дей-
ствия и призывали находить средства к осуществлению ре-
форм. Пришло время останов * г. ося, собраться с мыслями и
попытаться определить, когда действовать, а когда лучше
подождать или даже отступить.
Нельзя проводить реформы и вводить новшества каж-
дый день. Даже незначительные изменения требуют опре-
деленной стабильности и последовательности. Требуется
время для зарождения новых и отмирания старых идей. Что
определяет хорошее таймирование?
Прежде всего, нужно осознать, что возникла проблема.
Заинтересованные лица наконец осознают проблему и да-
же понимают ее. Есть случаи, когда планирование терпит
неудачу, потому что плановики полагают, что соответству-
ющие заинтересованные лица понимают проблемы, но на
самом деле это не так.
Во-вторых, планирование нуждается в идеях. Многие
проблемы остаются нерешенными, потому что никто не
262
знает, как к ним подступиться. Необходимо много времени,
чтобы люди осознали проблемы и продумали их решения.
До начала реформ и введения новшеств требуется тща-
тельное осмысление проблем. В отдельных случаях плани-
рование терпит неудачу, так как мы предполагаем, что зна-
ем ситуацию, хотя на самом деле многого не знаем. Другой
причиной провала проектов может стать усталость от пре-
дыдущих попыток изменений или просто плохое таймиро-
вание. Иногда лучше выждать, но у Суверена может быть
свое расписание, он может торопиться, потому что время
его пребывания в офисе истекает, а он хочет войти в исто-
рию автором реформы. Поэтому Суверен может торопить
события, когда ситуация показывает, что лучше выждать.
Иногда лучше отступить, чтобы потом двигаться быст-
ро. Для этого нужно планировать, но не действовать. В этом
случае плановики очень ограничивают свою роль, устраня-
ются от политических и управленческих функций, всяче-
ски задерживают процесс принятия решений. Прибегая к
такой стратегии, плановики выполняют только техниче-
ские функции и занимают беспристрастную позицию.
Конечно, такой подход не решает проблемы и вызывает
чувство неудовлетворения. Только эксперименты и опыты
часто не удовлетворяют тех, кто хочет действий. Возника-
ют конфликты. Отступление не может длиться бесконечно.
Заключение
Слово «планирование» означает различные виды
деятельности. Во многих случаях планирование не ведет
никуда и становится бесполезным занятием для создания
видимости. Иногда согласованность действий достаточная.
Мы делаем небольшие шажки и постепенно достигаем боль-
ших изменений. Преимущества поступательных и согласо-
ванных действий в том, что план редко проваливается. По-
этому согласованность является первым и важным компо-
нентом эффективного планирования. Но иногда требуются
смелые прыжки вперед.
Мы детально обсудили стратегию избежания провала
планов. Мы подчеркнули важность контроля над масштаб-
ностью плана, который должен быть достаточно грандиоз-
ным, чтобы захватить воображение и получить поддержку
263
заинтересованных лиц. Но задача должна быть выполни-
мой.
Мы обсудили дизайн плана, пути приспособления к ре-
альностям жизни и интересам заинтересованных лиц. Мы
рассмотрели значение переговоров и подчеркнули важ-
ность стимулов для готовности идти на риск. Риск неизбе-
жен, если изменения несогласованные. Наконец, мы обсу-
дили таймирование и ритм изменений, когда лучше подо-
ждать и даже отступить, чтобы потом быстро продвигаться
вперед.
Эта тема заканчивает наше обсуждение и анализ эволю-
ционирующей роли плановика. Мы привели аргументы в
пользу управленческих функций плановиков. Теперь при-
шло время рассмотреть эти аргументы и попытаться пред-
сказать, что может случиться с плановиками в ближайшие
годы. Вы можете не согласиться с моими взглядами. Автор
не ставит перед собой цели предсказать будущее планиро-
вания. Цель гораздо скромнее: поднять вопросы, которые
могут помочь понять, что такое планирование и каким оно
могло бы быть.
Глава X
К ПЛАНИРОВАНИЮ,
КОТОРОЕ ПРИВОДИТ К
ПЕРЕМЕНАМ
Мы начали наш разговор с того, что эффективные
планы — это планы, в результате которых происходят зна-
чительные изменения. Курс событий меняется, что-то про-
исходит, чего иначе бы не произошло. Плановики способны
преодолеть сопротивление изменениям. Мы сделали вывод,
что необходимо использовать общественные силы, и сразу
же рассмотрели вопрос об источнике этой социальной силы.
Мы изучили отношения между плановиками и Сувере-
ном. Суверен нанимает плановиков, он имеет власть и мо-
жет использовать свое социальное положение, чтобы отда-
вать приказы и претворять планы в жизнь. Зачем было
предполагать, что Суверен не осуществляет власть тогда,
когда он может? Суверен нанимает плановиков, они его
технические эксперты и советники. Плановики разрабаты-
вают план, Суверен изучает его и, если находит приемле-
мым, дает приказ претворять в жизнь. Почему не принять
это простое и понятное определение планирования без вся-
кой путаницы, которую предполагает слово «политика»?
Почему мы не принимаем его? Эмпирические выводы
показывают: большинство плановиков уверены, что они не
просто выполняют техническую и консультативную роли.
Их профессиональная роль более сложная. Поэтому мы на-
чали исследовать более тщательно, как плановики оказы-
вают влияние. Для этого мы сравнили концепции делегиро-
ванной и легитимной власти. Возникает простая парадиг-
ма: Суверен наделен властью для действия теми, кто его
выбирает или назначает. Но тот, кто может решать пробле-
мы, даже если он не назначен и не избран, приобретает вла-
стные полномочия. Он приобретает легитимную власть.
Мы можем понять суть объяснения. Плановики редко рас-
полагают какой-то операционной властью. В большинстве
случаев их нанимает Суверен как штатных техников и со-
ветников. Если они решают проблемы, то приобретают ле-
гитимную власть и вовлекаются в менеджмент и политику.
265
Как их вовлекают? Они участвуют в создании структур,
ведут переговоры, создают коалиции и стремятся к дости-
жению консенсуса. Короче, они становятся изобретателя-
ми будущего, дизайнерами и аналитиками, которые связа-
ны с подбором и мобилизацией сторонников на выполнение
плана.
Когда мы исследовали все пути действий, то нашли
новое значение планирования. Эффективное планирова-
ние — это управление изменением. Это, конечно, линей-
ная функция, а не штатная деятельность. Плановики от-
ветственны как за технические параметры решения зада-
чи (исследования, анализ, экспертиза, требуемая для раз-
работки плана), так и за вероятность осуществления пла-
на. Плановики в своей работе предлагают неформальные
процессы, такие, как обсуждение, создание коалиции,
проведение переговоров и достижение консенсуса. Выпол-
няя функции менеджеров, плановики должны доклады-
вать другим — планы должны где-то утверждать, и их осу-
ществление может требовать формальных действий назна-
ченных или избранных органов. Они дизайнеры, которые
сравнивают рациональное, техническое, эстетическое и
системное мышление с избранными конфигурациями сто-
ронников. Они способны на большее, чем ведение перего-
воров, потому что план, его технические императивы и
идеалы, воплощенные в нем, создают легитимность пред-
приятию.
Мы готовы сделать вывод, что эффективное планирова-
ние — это исключительно важная функция как в деятель-
ности организаций, так и в обществе. Мы подчеркнули, что
быстрое изменение зависит от способности организаций и
общества принимать новые подходы к решению проблем.
Мы подчеркнули важность неформальных структур и мо-
тивации. Если плановики хотят осуществить значительные
реформы, они должны иметь доступ к стимулам.
Мы описали различия между эффективным и бюрокра-
тическим или тривиальным планированием. Смысл бюрок-
ратического планирования сводится к сбору данных и ма-
нипулированию цифрами. Эффективные плановики долж-
ны лучше осознавать свою роль, а нанимающий их Суверен
должен понимать, что эффективное планирование связано
с делегированием власти и ответственности.
266
Демистификация
Мы утверждали, что понятие «аполитичная по-
литика» вносит путаницу. Молодые плановики, только что
окончившие учебу, теряются, когда начинают понимать,
что планирование — это не только проведение анализа и
подготовка непредубежденных рекомендаций. Раньше они
об этом не думали и оказались плохо подготовленными к
сложной динамике обсуждения, создания коалиций и веде-
ния переговоров.
Более того, они возмущаются, что им приходится зани-
маться делами, не относящимися к их профессиональной
роли. Как указал Баум (1980, 1983), плановики возмуща-
ются тем, что они не могут выполнять профессиональную
роль, к которой их готовили. Они хотят иметь такие же при-
вилегии, как и другие профессии. Пациент не игнорирует
доктора, клиент слушает адвоката — почему плановик дол-
жен обращать внимание на организационные или полити-
ческие вопросы?
Как следствие, устанавливается антиполитическое на-
строение. Плановики хотят утвердить свой профессиональ-
ный авторитет, хотят, чтобы их считали безупречными тех-
никами. Они подчеркивают аполитичные параметры своей
роли, в то время как они играют в аполитичную политику.
Поэтому они мистифицируют. Аполитичная политика
иногда заставляет плановиков относиться с презрением к
политике и политикам. Они отвергают политические сооб-
ражения и часто терпят неудачу.
Суверен, который нанимает их, становится подозри-
тельным. Он хочет, чтобы плановики давали практические
советы, как действовать. Когда плановики прикрываются
техническими параметрами своей роли, он возмущается их
догматизмом и отсутствием прагматизма, а также их непо-
ниманием очевидного политического контекста, в котором
он действует и принимает решения. Когда же плановики
становятся деятельными, создают структуры, ведут перего-
воры и создают коалиции, Суверен ошеломлен. Его совет-
ники внезапно выступают как потенциальные конкуренты.
Он не ожидал такого и поэтому удивлен и смущен. В неко-
торых случаях он вмешивается или избавляется от них. Су-
верен не может допустить, чтобы его советники узурпиро-
вали его функции.
Представленная здесь модель планирования лишена
267
этих недостатков, у плановиков четкая ответственность за
планирование и организацию будущего воплощения в
жизнь. Исследованная модель различает ответственность
за действия в настоящее время и действия в будущем. Более
того, эта модель обеспечивает лучшее понимание разделе-
ния труда между плановиками. Некоторые плановики про-
должают играть более технические роли. Например, инже-
неры в отделе транспортного планирования делают упор на
технические параметры дорожного строительства, а эконо-
мисты подчеркивают стоимостные параметры. Юристы в
составе плановой команды занимаются правовыми вопро-
сами. Но плановик-менеджер объединяет всех и учитывает
политическую осуществимость проекта.
Эта модель обеспечивает легитимность выделения ре-
сурсов на процессы планирования. Впервые плановики мо-
гут претендовать на ресурсы, необходимые для осуществле-
ния политических параметров проекта. Они могут просить
доступа к управленческим ресурсам и получать его.
Но что еще важнее, такая модель планирования делает
ресурсы доступными для положительных стимулов. Мы
всегда подчеркивали потенциальное значение стимулов.
Если считать плановиков менеджерами изменения, закон-
но спросить, какими рычагами они могут пользоваться. Нет
необходимости определять или классифицировать эти сти-
мулы, поскольку они различны в каждой ситуации плани-
рования.
Как признание управленческих функций плановиков
изменит их профессиональную роль в будущем? Это изме-
нит их роль во многом, но наиболее важным изменением
будет предоставление им большей ответственности. Чем
больше планирование переплетается с политикой, тем ча-
ще плановики сталкиваются с этическими проблемами. В
прошлом они могли скрывать свои действия, перекладывая
ответственность на Суверена, теперь они несут прямую от-
ветственность.
Везде ли планирование одинаково?
В этой книге планирование и политический ана-
лиз рассматриваются как единая общая деятельность. Мы
сгруппировали вместе стратегическое планирование на ча-
стных фирмах, планирование в общественном секторе и
268
политический анализ. Мы сгруппировали вместе макропла-
нирование с микропланированием, планирование человече-
ских ресурсов и финансовое планирование, не говоря уже об
экономическом планировании, планировании энергетики,
городском планировании и планировании в области образова-
ния. Мы сгруппировали все вместе, мало внимания уделяя
различиям, а фокусируя внимание на том, что у них общее.
Конечно, были использованы примеры, взятые из раз-
личных политических и организационных структур. В каж-
дом случае были свои особенности: цели, культура, стильит.д.
Мы описали большое разнообразие Суверенов и лейте-
нантов. Одни были иерархическими или авторитарными,
другие — эгалитарными, некоторые были отдельными ли-
цами с большой властью, другие — комитетами или совета-
ми с более децентрализованными правами и привилегиями,
некоторые были признанными лидерами, другие — неком-
петентными. Ясно, что планирование и политический ана-
лиз не могут быть везде одинаковыми. Финансовый плано-
вик университета имеет задачи, отличные от задач плано-
вика, занимающегося городским землепользованием. Поэ-
тому плановики придерживаются различных традиций и
используют различные аналитические методы, опираются
на различные профессиональные знания.
Но управленческие параметры их роли показывают зна-
чительное сходство. Организация коалиции сторонников в
большом университете мало отличается от создания подо-
бной коалиции в городской общине. Управление планирова-
нием и наша концепция планирования как управления име-
ют общие универсальные элементы. Подчеркивая управ-
ленческие параметры планирования, мы отмечаем то, что
присуще всему планированию и политическому анализу.
Процессы планирования имеют сходство, потому что
методы получения знаний и претворения их в действие оди-
наковы. Но организационные различия маскируют эти
сходства. Мы могли обсуждать в этой книге процессы пла-
нирования, которые в одной ситуации видны, а в другой —
нет. Например, создание структур и коалиций может ка-
заться более важным и видимым в общественном секторе,
чем в частном. Но так ли это? У нас нет надежных фактов
для подтверждения или отрицания этого предположения.
Наша модель предполагает, что обсуждение и создание ко-
алиций должно иметь место во всех ситуациях эффектив-
ного планирования.
269
Точно так же улаживание конфликтов важно как в час-
тной фирме или корпорации, так и в департаменте город-
ского планирования. Различие заключается в том, что в по-
следнем случае у нас информации больше, чем в первом.
Какие выводы можно сделать из этого? Например, мы зна-
ем, что городские плановики избегают конфликта, особен-
но с Сувереном. Недавнее исследование показывает, что
большинство из 60 опрошенных плановиков Чикаго испы-
тывало конфликтные ситуации, которые угрожали их рабо-
те. Когда их спросили, что могло бы помочь им, они ответи-
ли, что они хотели бы знать опытного в политике коллегу,
к которому можно бы обратиться за советом (Хох и Джи-
бульскис, 1987). Конечно, такие ситуации обычны в мире
планирования в Лондоне, Париже и Москве, а также в
штаб-квартирах японских и американских фирм.
Много было сказано о важности доверия и достоверно-
сти. Мы подчеркнули полезность неформального обсужде-
ния и переговоров. Доверие и достоверность достигаются и
поддерживаются различными способами. Личная дружба
может быть важнее в одних культурах, чем в других. Воз-
можность обсуждения важных вопросов в неформальной
обстановке может быть различной в разных культурах.
Что можно сказать о будущем? Когда мы войдем в двад-
цать первый век, различие между плановиками и полити-
ческими аналитиками исчезнет и различия между обще-
ственным и частным планированием не будут иметь значе-
ния. С большим признанием менеджерских функций пла-
нирования подготовка плановиков и политических анали-
тиков изменится: больше внимания будет уделяться менед-
жерским параметрам. Различные направления профессии
не будут больше изолированы. В конце концов будут разра-
ботаны интегрированные программы подготовки планови-
ков и политических аналитиков для общественного и част-
ного секторов.
Согласованность
против радикальных перемен
Будет ли согласованность менее важной? Конеч-
но, нет. Чем больше что-то меняется, тем больше все оста-
ется тем же самым. Быстрое изменение может происходить,
но существенная часть этого изменения все же будет согла-
270
сованной. Есть социологическое объяснение, почему про-
должаются согласованные изменения: мы не можем изобре-
тать новые роли быстрее, чем мы можем научиться их
исполнять. Даже во время революций роли остаются и
постепенно изменяются, когда мы учимся исполнять их по-
новому.
Но изменение смысла продолжается, и медленное адап-
тирование позволяет проводить резкие перемены. Очень
соблазнительно предположить, что темпы изменений будут
ускоряться или что обстановка, в которой мы живем, более
турбулентна, чем в прошлом. Но не нужно предполагать,
что проблемы, с которыми мы столкнемся в будущем, будут
намного сложнее, чем проблемы, которые мы решали в про-
шлом.
Радикальные изменения — не новый феномен. История
насыщена примерами больших экологических, социаль-
ных, политических и экономических преобразований. Но-
вой можно признать только возможность уничтожения че-
ловеческого общества, и это вызывает коллективное чувст-
во тревоги, которого раньше не испытывали. Но не поэтому
планирование приобретает большее значение.
Действительно новым следует признать укрепление бю-
рократии во всем мире. Бюрократия господствует во всех
обществах. Вследствие этого способности общества справ-
ляться с проблемами уменьшаются. Бюрократические про-
цессы затрудняют адаптацию и обучение. Бюрократия про-
является в рутинизации процессов, использовании правил
и процедур на основании предположения, что так делается
сейчас и должно продолжаться в будущем. Более того, пра-
вила обеспечивают защитную стратегию. Следование пра-
вилам оправдывает действие. Боязнь ошибок ведет к созда-
нию большего количества правил. Вместо адаптации орга-
низации и общество становятся жертвой сложных правил и
законов, которые определяют, что правильно, дают оправ-
дание бездействию и не дают решать проблем (Бенвенисте,
1983).
Неудачи социалистического планирования в Советском
Союзе и других странах стали свидетельством бесплодно-
сти отягченных правилами бюрократических структур. Со-
циалистическое планирование не решает проблем адапта-
ции и обучения. Зато оно обеспечивает видимость рацио-
нальности и координации. Оно также обеспечивает слож-
ную сеть централизованных бюрократических управлений.
271
Большой иронией в социалистическом планировании явля-
ется то, что бюрократизация может стать формой мистифи-
кации, другими словами, общество, нуждающееся в адап-
тации и обучении, загнано в тупик, когда мифы о рацио-
нальности и координации используются для легитимиза-
ции государственного контроля, который не дает возмож-
ности для обучения и адаптации.
Централизованная и контролируемая сверху система
планирования не способна определять необходимость изме -
нений на периферии, как и любая монопольная организа-
ция. Ритуал получения информации с периферии ничего не
меняет. Правила и концепции прошлого настолько внедре-
ны, что мышление центра превалирует. Поэтому ошибки,
сделанные в центре, принимают грандиозное значение и
периферия остается неспособной решать повседневные
проблемы.
В противоположность этому неформальные элементы
эффективного планирования обеспечивают основу реше-
ния проблемы сверху и снизу. Плановик, как менеджер из-
менения, становится активистом, противостоящим оппози-
ции прошлого. Ритуалы рациональности и координации
оказывают меньшее влияние, когда новые идеи обнародо-
ваны и созданы коалиции вокруг новых идей, чтобы проти-
востоять установленному порядку. Эта концепция плани-
рования во многих отношениях более революционна, чем в
социалистических централизованных структурах.
Но это не значит, что эффективное планирование мо-
жет справиться с большими проблемами, стоящими перед
нами. Это, конечно, улучшение по сравнению с бюрократи-
ческими стратегиями. Но, как мы видели, возможности
плановиков решать проблемы сдерживаются настроением,
отношением исполнителей и других заинтересованных
лиц. Как члены очень сложных обществ, мы больше не спо-
собны понимать проблемы, стоящие перед нами. Мы созда-
ем организации нашего современного мира с большим игно-
рированием потенциального влияния наших решений и
действий.
Эффективное планирование — это планирование, при-
водящее к значительным изменениям. Такое планирование
осуществляется в узких областях, где мы можем вносить
какие-то изменения. Но все, что совершается вокруг нас,
происходит главным образом из-за невнимания — нашей
неспособности бороться с устоявшимися традициями и
272
сложными человеческими отношениями. Поэтому многое
из того, что происходит вокруг нас, — результат непредви-
денных событий, неподозреваемых последствий наших со-
знательных или несознательных действий.
Эффективное планирование не приведет к хорошо ин-
тегрированным социальным структурам. Наоборот, буду-
щее планирования видится более беспорядочным, более
пристрастным и неполным, чем раньше. Однако мы нау-
чимся жить с неопределенностью и двусмысленностями и
будем пытаться управлять некоторыми аспектами мира, в
котором мы живем.
От бюрократического планирования
к управлению отдельными действиями
Бюрократизация планирования делает упор на
рутину и процедуры. Ожидается, что департаменты дадут
количественные задачи, сбор данных стандартизирован и
анализ результатов проводится по расписанию. Ежегодные
собрания плановиков помогают собирать информацию и
результаты анализов.
В большинстве случаев бюрократическое планирование
тривиально, но не всегда. Бюрократическое планирование
может иметь полезный эффект в больших организациях,
где рутинные операции работают хорошо. Такие организа-
ции действуют в стабильной и предсказуемой обстановке,
бюрократическое планирование в них бывает согласован-
ным и без риска. Не плановики в этих случаях задают тон.
Их структуры неэффективны. Они узнают о новшествах с
запозданием. Бюрократических плановиков трудно на-
звать агентами изменений.
Нам остается надеяться, что в будущем бюрократиче-
ское планирование утратит свое значение, если верно пред-
положение о том, что изменения будут продолжаться и да-
же ускорятся и что обстановка в организациях будет более
турбулентной и изменчивой. Мы это уже видим на нацио-
нальном уровне. Национальное экономическое планирова-
ние меняется радикально как в социалистической экономи-
ке, так и в рыночной. Реформы в планировании подчерки-
вают децентрализацию и дерутинизацию.
Сегодня считается, что планирование ориентировано на
действие, хотя, как мы уже видели, существуют различные
273
18-492
интерпретации роли плановиков. Авторы недавней публи-
кации о планировании подчеркивают это стремление к дей-
ствию, к получению результатов. Они подчеркивают, что
теория планирования продолжает развиваться и даже но-
вые парадигмы и модели будут неизбежно изменяться
(Френд и Хиклинг, 1987). В этой книге подчеркивается, что
возникающие из практики теории указывают на новое по-
нимание роли плановиков, а это в свою очередь воздейству-
ет на практику.
Между теорией и практикой всегда происходит взаимо-
обмен. Теория возникает из практики, которая снабжает
теорию фактами и данными. В свою очередь теория обеспе-
чивает практику языком и новыми концепциями. Если те-
ория хороша, она воздействует на практику. Тогда практи-
ка меняется и цикл повторяется, так как практика рождает
новые теории.
Это не первая и не единственная книга, исследующая
управленческую роль планирования. О плановиках как ме-
неджерах говорилось и в других работах. Терминология
стала популярной в конце шестидесятых годов в сфере го-
родского планирования (Париж, 1982, с. 41). Но эти ранние
концептуальные модели не подчеркивали неформальные
аспекты управления планированием.
Заглядывая в будущее, мы видим, что, если в прошлом
доминировали долгосрочные проблемы, завтра мы будем
фокусировать внимание на достижении немедленных ре-
зультатов. В прошлом планирование находило убежище в
формализации процедур, завтра плановики будут больше
полагаться на неформальные подходы, обсуждение, созда-
ние коалиций и достижение консенсуса.
Поскольку планирование становится управленческой
функцией, распределение плановых ресурсов изменяется.
Планирование все еще опирается на легитимную власть, но
они также получают выделенные ресурсы для выполнения
политических аспектов своей роли. В это же время они по-
лучают большую свободу действий. Ожидается, что в буду-
щем плановики будут разделять ответственность вместе с
Сувереном. Другими словами, у них будет доступ к ресур-
сам, но в то же время они будут отвечать за результаты и
должны будут отчитываться за использование ресурсов.
Суверен будет нанимать и увольнять их, но от них он
будет ожидать большего. Он будет контролировать их, де-
легировать полномочия, ожидать от них быстрых действий.
274
Если Суверен окажется демократически избранным сове-
том, этот совет будет относиться к плановикам, как и к дру-
гим своим сотрудникам исполнительных органов.
Планирование как менеджмент заботится главным об-
разом об осуществлении изменения. Когда такой взгляд на
планирование преобладает, плановиков оценивают не
только по элегантности и качеству технических аргумен-
тов, представляемых ими, но и по способности организо-
вать поддержку и выполнение плана. Они должны показать
свою способность сокращать бумажную работу и сбор дан-
ных, не имеющих значения, собирать новые идеи, работать
с ними и стараться трансформировать свою организацию,
общество.
Демократизация и планирование
В этой книге мы подчеркиваем неформальный
характер планирования. Мы принизили формализацию
участия граждан или клиентов в процессе планирования,
объяснили планирование как процесс, ориентированный на
действие, описали организационную и мобилизующую де-
ятельность, предшествующую рассмотрению и утвержде-
нию плана, а потом направленную на его осуществление.
Для сторонников демократических процессов эта точка
зрения может показаться неудовлетворительной, потому
что она не принимает во внимание форм демократического
участия. Но это неверно. Мы неоднократно подчеркивали
важность и необходимость эффективных связей между
плановиками и сообществами, которые они обслуживают.
Мы не принижаем участие, а выступаем против формаль-
ных процедур, считаем, что формальное участие не защи-
щает клиентов. Их может защитить организованность и мо-
билизация. Поэтому в этой книге мы призываем полагаться
на неформальное обсуждение для защиты интересов всех
заинтересованных лиц.
Моя книга «Политика экспертизы», вышедшая в начале
семидесятых годов, подчеркивает организационные импе-
ративы. Там указано, что ресурсы организации распреде-
ляют на политические исследования и планирование, а на-
род или его представители остаются в стороне. Распределе-
ние ресурсов отражает интересы организаций: корпораций
или исполнительных органов правительства. Тогда были
275
18*
заданы вечные вопросы: если это хорошо для фирмы «Дже-
нерал моторе», хорошо ли это для американского народа?
Если это хорошо для министерства образования, хорошо ли
это для французских учеников? Является ли планирование
уделом организаций или заботой граждан? Не имеет ли
планирование тенденции к корпоративизму? Представляет
ли оно возврат к корпоративному состоянию? К мягкой и
утонченной форме фашизма, вводимого желающими добра
либеральными плановиками?
Но существуют ограничения, накладываемые логикой
планирования. Плановики неизбежно тянулись к исполни-
телям плана. Они находились под влиянием исполнителей,
а именно правительственных бюрократов, а не клиентов и
других лиц, имеющих отношение к плану. Причина понят-
на — исполнители имели власть.
Тогда было ясно, как и сейчас, что интересы граждан,
общественные интересы, представляют этическую цен-
ность и, возможно, даже основу методологии общественно-
го выбора. Но также понятно, что плановики организуют
коалиции и ведут переговоры с теми, кто организован. Ло-
гика создания коалиции для поддержки технического аргу-
мента ставит исполнителей в центр внимания. Заинтересо-
ванным лицам уделяется внимание, когда они организо-
ванны и могут создать оппозицию. Мы не изменили нашу
концепцию планирования — изменилось понимание пла-
нирования гражданами и их способность организовываться.
Пятнадцать лет назад планирование не имело черт, ха-
рактерных для демократического процесса. Корпоративное
планирование не было демократическим. Оно было функ-
цией центрального управления и контроля. Общественное
планирование не было демократическим. Можно назвать
соответствующие организационные силы: военные, про-
мышленность, банки, исполнительные органы правитель-
ства, профсоюзы и любые другие группы, располагавшие
достаточными ресурсами, чтобы участвовать в процессах
планирования.
С начала семидесятых многое произошло, чтобы изме-
нить эти концепции, но многое осталось тем же. Наиболее
важные изменения произошли в законодательных органах
правительства. Они предприняли шаги к сокращению мо-
нополии исполнительных органов власти на правительст-
венное планирование и политический анализ. Конгресс и
другие законодательные органы значительно улучшили
276
свои аналитические способности. Как минимум, они спо-
собны сделать оценку аналитической работы исполнитель-
ных властей. Судебные органы правительства еще не осоз-
нали важности планирования и политического анализа
(Бенвенисте, 1981).
Основным изменением в мышлении плановиков и заин-
тересованных лиц можно считать понимание того, что ма-
нипулирование цифрами ничего не дает. Они начали пони-
мать значение процессов планирования. Формальное уча-
стие граждан в планировании не принесло ощутимых ре-
зультатов. Появилось понимание, что плановики не могут
работать в изоляции. Они уже не считают, что достаточно
иметь дело с исполнителями и таким образом заботиться об
интересах клиентов.
Эффективное планирование полагается на неформаль-
ные структуры для поддержания контактов. Это может
принижать формальное участие в планировании, но повы-
шает значение неформальных попыток достижения поли-
тических компромиссов и решений.
Демократизация планирования зависит от степени от-
ражения в плане интересов и потребностей различных сто-
рон. Демократизация достижима в формальных процеду-
рах, но аналогичный результат можно получить путем не-
формальных высоко мотивированных мероприятий. Важно
не формальное участие, а сознательность и способность до-
биться организационных объединений соответствующих
заинтересованных лиц (Бенвенисте, 1987).
Заглядывая в будущее, можно утверждать, что фор-
мальное участие в планировании будет иметь все меньшее
значение. Важное значение будет иметь организованность
заинтересованных лиц. Будет убывать необходимость в
формальных процедурах, потому что неформальные про-
цедуры по своему характеру более гибкие и эффективные.
Существенное значение приобретает управленческая роль
плановиков.
Чьи интересы важнее?
Маррис в своих исследованиях общественного
планирования в Англии показал, что процессы планирова-
ния часто извилисты и окончательное распределение това-
ров и услуг в руках политиков. Но он утверждает, что пла-
277
нирование не преследует цели разделения общества. Но ве-
рит, что плановики несут особую ответственность за пере-
распределение неравномерного баланса власти между со-
циальными классами. «Нельзя отказываться от планирова-
ния в пользу политической борьбы, а нужно внести в эту
борьбу требование открытого эффективного планирования.
Иначе борьба приведет к сделке между различными груп-
пами за счет более слабых и уязвимых членов общества»
(Маррис, 1987, с. 160).
В своей книге он утверждает, что эффективное плани-
рование имеет специфические аспекты, но оно не определя-
ет какую-то политическую ориентацию или миссию для
плановиков. Плановики не ответственны за перераспреде-
ление баланса власти в обществе, ответственность за это
лежит на тех, кто недостаточно настойчиво заявляет свои
требования об этом перед органами управления.
Маррис утверждает, что эффективное планирование
начинается с понимания существующего распределения
власти. Плановики принимают во внимание власть, а не
распределяют ее. Изменить распределение власти могут
организация сообществ, более активное участие в полити-
ческом процессе, создание корпоративных профессиональ-
ных организаций и создание различных структур управле-
ния в общественных и частных организациях. Но не это со-
ставляет задачу плановиков.
Конечно, плановики действуют иногда по своему усмот-
рению и делают выбор. Они создают структуры и ведут пе-
реговоры, и во время разработки плана они присоединяют-
ся к некоторым группам и бывают в оппозиции к другим. Но
этим выбором, как мы видели, руководит в большой степе-
ни существующая политическая действительность, а не
эмоции, обязательства или взгляды отдельных плановиков.
В будущем планирование станет признанной управлен-
ческой деятельностью. За плановиками будет установлен
жесткий контроль, и с них будут требовать объяснения от-
носительно их выбора. Можно допустить, что плановики
будут связаны с политикой. Некоторые из них захотят исп-
равить несправедливости прошлого и активно помочь мало-
имущим. Другие найдут удовлетворение в защите старого
или будут благоприятствовать богатым. Когда плановики
станут более ответственными, они будут более осмотри-
тельно выбирать Суверена, которому предстоит служить.
В конечном счете с исчезновением феномена аполитич-
278
ной политики процесс планирования станет более понятен
и малоимущие смогут больше влиять на процесс планиро-
вания. Фактически они уже начали использовать планиро-
вание в своих целях. Ответственность за устранение не-
справедливостей в обществе не станет прерогативой плано-
виков.
Исправление крупных ошибок после того,
как они сделаны
Мы уже упоминали о важных ошибках несоот-
ветствия и несогласованности. Планирование — это орга-
низационная и общественная деятельность, ориентирован-
ная на избежание ошибок несоответствия. Мы подчеркива-
ли важность планирования как процесса обучения, кото-
рый ведет к организационной и общественной адаптации.
Сегодня расплата ожидает тех, кого застали внезапные из-
менения, кто оказался к ним совершенно неподготовлен-
ным. Когда гигантская корпорация переводит производство
из Соединенных Штатов за рубеж, целый город может по-
пасть в очень трудную ситуацию. В настоящий момент мы,
видимо, не имеем институтов, которые могли бы справить-
ся с подобными ситуациями.
Могут ли демократические общества выдержать боль-
шое количество крупных нарушений непрерывности? Ка-
кие виды институтов необходимы для этого? В каких соци-
альных гарантиях мы нуждаемся? Например, если объя-
вить, что мировой финансовой системе серьезно угрожает
потенциальный одновременный провал кредитующих
агентств в Соединенных Штатах и за рубежом, что целые
города ждет потрясение вследствие больших экономиче-
ских бурь, что коррупция, связанная с наркобизнесом, уг-
рожает многим политическим системам, что эпидемия
СПИДа угрожает всем нам, вы можете пожать плечами.
Мы знаем, что подобные опасности угрожали нашему буду-
щему во все времена, и нам остается только надеяться, что
будут найдены пути, как справиться с ними.
Эта книга призывает к действию. Мы надеемся, что су-
ществуют люди в правительстве и вне его, активно занима-
ющиеся этими проблемами, и что существуют группы по-
литических аналитиков, плановиков и других заинтересо-
ванных лиц, пытающихся определить, что надо делать.
279
Можно предположить, что яркие идеи в процессе обнародо-
вания и над ними уже работают, что основных угроз удаст-
ся избежать, некоторые будут смягчены, что мы сумеем ов-
ладеть знаниями и адаптироваться.
Но несмотря на все заботы и старания плановиков, нас
ожидают большие трудности. Мы планируем, но планы
проваливаются. Или, что еще хуже, мы даже не планируем.
Ни у кого нет идей, энергии и желания, чтобы мобилизо-
вать общество и избежать крупных ошибок. Что-то следует
делать, чтобы научиться ликвидировать последствия круп-
ных ошибок.
Мы уже действуем в этом направлении. Предприятия,
вложившие большие суммы в незаконченные атомные
электростанции, пытаются получить пособия, компенсиру-
ющие их потери. Финансовые институты на грани банкрот-
ства добиваются налоговых льгот правительства. Даже
большие производственные фирмы обращаются к прави-
тельству за помощью, когда попадают в финансовые за-
труднения.
Заглядывая в будущее, мы предполагаем, что планиро-
вание неизбежно столкнется с новыми преградами. Еще
очень рано предполагать, какие новые институты могут
быть созданы. В свое время автору удалось описать соци-
альное изобретение — «Новую систему», предназначенную
для борьбы с ошибками несогласованности (Бенвенисте,
1983). Система включала планирующие органы, связанные
со страхованием, возмещавшим ущерб от неудач планиро-
вания. Это была попытка описать то, что представляло
серьезную проблему, стоящую перед современным обще-
ством. Очевидно, что и будущие плановики будут сталки-
ваться с такими проблемами. Практика учит методом проб
и ошибок справляться и преодолевать преграды. И опять мы
изменим наши понятия о планировании, как только мы на-
чнем сталкиваться с проблемами, возникающими сегодня
только в нашем сознании.
Заключение
В книге содержится простая истина. Будущее
формируют как сверху вниз, так и снизу вверх. Эффектив-
ное планирование основано на использовании опыта. Поэ-
тому концепция планирования постоянно развивается.
280
Примерно сорок лет назад Джон Джюкс обвинял планови-
ков и планирование, заявляя: «Когда все проваливается,
когда обещания изобилия не выполняются, когда надеж-
ность и стабильность не достигнуты, когда заявления, что
план научно обоснован, оказываются пустым звуком, когда
эффективное использование ресурсов общества не достиг-
нуто, — продолжают утверждать, оправдывая план, что,
как бы плачевны ни были его экономические последствия,
он дает возможность каждому члену группы чувствовать
себя частью объединенного сообщества... целеустремленно
двигающегося к определенным целям. Но анализ показы-
вает, что содержание плана оказалось обманом» (Джон
Джюкс, 1948, с. 228 — 229).
Ну что ж, Джюкс ошибся. Планирование, может, и де-
лает изменения. Содержание планирования не в обмане об-
щества. Мы определили цель эффективного планирования
в проведении целесообразных изменений. Мы видели его
границы и потенциальные возможности. Никто сегодня не
утверждает, что планирование даст миру изобилие и решит
все проблемы раз и навсегда. Планирование — социальное
изобретение, хрупкое, несовершенное и легко смешивае-
мое с чем-то другим. Это социальный процесс, способный
приносить пользу. И он не может стать единственным и не-
заменимым мероприятием, даруемым сверху. Плановики
служат Суверену, но они также должны служить тем, кого
касается план. Они должны преследовать благие цели и по-
могать тем, кого они любят и уважают. Когда они на основе
профессионально проведенной экспертизы по праву стано-
вятся лидерами, у них есть шанс стать лидерами перемен,
имеющими принципы, ценности, цели и стремления.
REFERENCES
Ackoff, R. L. Redesigning the Future. New York: Wiley, 1974.
Allensworth, D. T. The Political Realities of Urban Planning. New
York: Praeger, 1975.
Allison, G. T. “Implementation Analysis: The ‘Missing Chapter’
in Conventional Analysis.” In R. Zeckhauser and others (eds.),
Benefit-Cost and Policy Analysis. Hawthorne, N.Y.: Aldine, 1975.
Alterman, R., and McRae, D., Jr. “Planning and Policy Analysis:
Converging or Diverging Trends?” Journal of the American Plan-
ning Association, 1983, 49, 200-215.
Altshuler, A. A. The City Planning Process: A Political Analysis.
Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1965.
Ambrose, P Whatever Happened to Planning? London: Methuen,
1986.
Arney, L. R. Corporate Planning: A Systems View. New York: Praeger,
1986.
Amy, D. J. “Why Policy Analysis and Ethics Are Incompatible.”
Journal of Policy Analysis and Management, 1984, 3, 573-591.
Amy, D. J. “Can Policy Analysis Be Ethical?” In F. Fisher and J.
Forester (eds.), Confronting Values in Policy Analysis: The Politics of
Criteria. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1987.
Andrews, K. The Concept of Corporate Strategy. (Rev. ea.) Home-
wood, Ill.: Irwin, 1980.
282
Ansoff, I. “Strategic Issue Management? Strategic Management
Journal, 1980, 7, 131-142.
Archibald, K. “Alternative Orientations to Social Science Uti-
lization? Social Science Information, 1970, 9, 7-34.
Argyris, C., and Schon, D. A. Theory in Practice: Increasing Profes-
sional Effectiveness. San Francisco: Jossey-Bass, 1974.
Armstrong, S., and Grier, P. Strategic Defense Initiative: Splendid
Defense or Pipe Dream? New York: Foreign Policy Association,
1985.
Ascher, W., and Overholt, W. H. Strategic Planning and Forecasting:
Political Risk and Economic Opportunity. New York: Wiley, 1983.
Banfield, E. C. “End and Means in Planning? International Social
Science Journal, 1959, 77, 361-368.
Barber, B. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age.
Berkeley: University of California Press, 1984.
Bardach, E. The Implementation Game: What Happens After a Bill
Becomes a Law. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1978.
Barnard, С. I. The Functions of the Executive. Cambridge, Mass.:
Harvard University Press, 1938.
Barrett, S., and Fudge, C. (eds.). Policy and Action: Essays on the
Implementation of Public Policy. London: Methuen, 1981.
Baum, H. S. “Analysts and Planners Must Think Organiza-
tionally? Policy Analysis, 1980, 6, 479-494.
Baum, H. S. Planners and Public Expectations. Cambridge, Mass.:
Schenkman, 1983.
Beatley, T. “Planners and Political Philosophy? Journal of the
American Planning Association, 1987, 53, 235-236.
Below, P.J., Morrisey, G. L., and Acomb, B. L. The Executive Guide
to Strategic Planning. San Francisco: Jossey-Bass, 1987.
Benson, J. K. “The Interorganizational Network as a Political
Economy.” Administrative Science Quarterly, 1975, 20, 229-249.
Benveniste, G. “Highlights of the Seminar? In R. Lyons (ed.),
Problems and Strategies of Educational Planning: Lessonsfrom Latin
America. Paris: UNESCO, 1965.
Benveniste, G. “Toward a Sociology of National Development
Planning? Journal of Developing Areas, 1968, 3, 27-36.
Benveniste, G. Bureaucracy and National Planning: A Sociological
Case Study in Mexico. New York: Praeger, 1970.
283
Benveniste, G. The Politics of Expertise, (2nd ed.) San Francisco:
Boyd & Fraser, 1977.
Benveniste, G. Regulation and Planning: The Case of Environmental
Politics, San Francisco: Boyd & Fraser, 1981.
Benveniste, G. Bureaucracy. (2nd ed.) San Francisco: Boyd &
Fraser, 1983.
Benveniste, G. “On a Code of Ethics for Policy Experts.”Journal of
Policy Analysis and Management, 1984, 4, 561-572.
Benveniste, G. Professionalizing the Organization: Reducing Bu-
reaucracy to Enhance Effectiveness. San Francisco: Jossey-Bass,
1987.
Benveniste, G., and Benson, C. From Mass to Universal Education.
The Hague: Martinus Nijhoff, 1976.
Benveniste, G., and Ilchman, W. F. (eds.). Agents of Change: Profes-
sionals in Developing Countries. New York Praeger, 1969.
Berger, P. L., and Luckmann, T The Social Construction of Reality.
New York: Anchor, 1966.
Berman, P. “The Study of Macro and Micro Implementation.”
Public Policy, 1978,26, 157-184.
Berman, P. “Thinking About Programmed and Adaptive Imple-
mentation: Matching Strategies to Situations ” In H. Ingram
and D. Masson (eds.), Why Policies Succeed and Fail. Beverly
Hills, Calif.: Sage, 1980.
Bernstein, R. The Restructuring of Social and Political Theory. San
Diego, Calif.: Harcourt Brace Jovanovich, 1976.
Beyer,J. M., and Trice, H. M. “The Utilization Process: A Concep-
tual Framework and Synthesis of Empirical Findings.” Admin-
istrative Science Quarterly, 1982, 27, 591-622.
Beyle, T. L., and Lathrop, G. T. (eds.). Planning and Politics: Uneasy
Partnership. New York: Odyssey, 1970.
Bicksler, J. L., and Samuelson, P. A. (eds.). Investment Portfolio
Decision Making. Lexington, Mass.: Heath, 1974.
Blau, J. R., and Alba, R. D. “Empowering Nets of Participation.”
Administrative Science Quarterly, 1982, 27, 363-379.
Bledstein, B. J. The Culture of Professionalism: The Middle Class and
the Development of Higher Education in America. New York: Nor-
ton, 1978.
284
Block, P. The Empowered Manager: Positive Political Skills at Work.
San Francisco: Jossey-Bass, 1987.
Bloom, C. “Strategic Planning in the Public Sector.” Journal of
Planning Literature, 1986, 7, 253-259.
Blowers, A. “Much Ado About Nothing? A Case Study of Plan-
ning and Power.” In P. Healy, G. McDougall, and M. Thomas
(eds.), Planning Theory: Prospects for the 1980s. Elmsford, N.Y:
Pergamon Press, 1982.
Bogue, M. C., Ill, and Buffa, E. S. Corporate Strategic Analysis. New
York: Free Press, 1986.
Bok, S. Secrets: On the Ethics of Concealment and Revelation. New
York: Pantheon, 1983.
Bolan, R. S. “The Social Relations of the Planner.” Journal of the
American Institute of Planners, 1971, 57, 386-396.
Bolan, R. S. “The Practitioner as Theorist: The Phenomenology
of the Professional Episode.” Journal of the American Planning
Association, 1980, 46, 261-274.
Bozeman, B. “The Credibility of Policy Analysis, Between
Method and Use.” Policy Studies Journal, 1986,14, 519-539.
Bozeman, B. “Truth and Credibility in ‘Sincere’ Policy Analysis:
Alternative Models for the Production of Pol icy-Releva nt
Knowledge.” Paper presented at 9th annual research con-
ference of the Association for Public Policy Analysis and
Management, Bethesda, Md., Oct. 1987.
Bracker, J. “The Historical Development of the Strategic Man-
agement Concept.” Academy of Management Review, 1980, 5,
219-224.
Branch, M. C. Comprehensive Planning: General Theory and Princi-
ples. Palisades, Calif.: Palisades Publishers, 1983.
Braybrooke, D., and Lindblom, С. E. A Strategy of Decision: Policy
Evaluation as a Social Process. New York: Free Press, 1963.
Breheny, M., and Hooper, A. (eds.). Rationality in Planning: Critical
Essays on the Role of Rationality in Urban and Regional Planning.
London: Pion, 1985.
Brickner, W. H., and Cope, D. M. The Planning Process. Cam-
bridge, Mass.: Winthrop, 1977.
Brigham, J., and Brown, D. W. (eds.). Policy Implementation: Penal-
ties or Incentives? Beverly Hills, Calif.: Sage, 1980.
285
Brown, R. H. “Bureaucratic Bathos or How to Be a Government
Consultant Without Really Trying.” Administration and Society,
1979,10, 477-492.
Brudney, J. L., and England, R. L. “Toward a Definition of the
Coproduction Concept.” Public Administration Review, 1983,
43, 59-65.
Bryson, J. M. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organiza-
tions: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational
Achievement. San Francisco: Jossey-Bass, 1988.
Bryson, J. M., and Delbecq, A. L. “A Contingent Approach to
Strategy and Tactics in Project Planning.” Journal of the Ameri-
can Planning Association, 1979, 45, 167-179.
Bryson, J. M., and Einsweiler, R. C. “Introduction to Symposium
on Strategic Planning.” Journal of the American Planning Asso-
ciation, 1987, 53, 6-8.
Burack, E. H. “Corporate Business and Human Resource Plan-
ning Practices: Strategic Issues and Concerns.” Organizational
Dynamics, Summer 1986, pp. 73-87.
Burke, E. M. “Citizen Participation Strategies.” Journal of the
American Institute of Planners, 1968, 34, 287-294.
Burke, E. M. A Participatory Approach to Urban Planning. New York:
Human Sciences Press, 1979.
Burns, E. K., and Prosperi, D. C. “Maturity and Leadership in the
Planning Academy.”Journal of Planning Education and Research,
1987, 6, 148-159.
Caiden, N., and Wildavsky, A. Planning and Budgeting in Poor
Countries. New York: Wiley, 1974.
Callahan, D., and Jennings, B. (eds.). Ethics, the Social Sciences, and
Policy Analysis. New York: Plenum, 1983.
Camillus, J. C. Strategic Planning and Management Control Systems
for Survival and Success. Lexington, Mass.: Lexington Books,
1986.
Carnegie Task Force on Teaching as a Profession. A Nation
Prepared: Teachers for the 21st Century. Report of the Task Force on
Teaching as a Profession. New York: Carnegie Forum on Educa-
tion and the Economy, 1986.
Cart ter, A. M. An Assessment of Quality in Graduate Education.
Washington, D.C.: American Council on Education, 1966.
286
Castells, M. The Urban Question. Cambridge, Mass.: MIT Press,
1977.
Castells, M. City, Class, and Power. New York: St. Martin’s Press,
1978.
Castells, M. The City and the Grass Roots: A Cross-Cultural Theory of
Urban Social Development. Berkeley: University of California
Press, 1983.
Catanese, A. J. Planners and Local Politics. Beverly Hills, Calif.:
Sage, 1974.
Catanese, A. J. The Politics of Planning and Development. Beverly
Hills, Calif.: Sage, 1984.
Cerych, L. Problems of Aid to Education in Developing Countries.
New York: Praeger, 1965.
Cerych, L., and Sabatier, P. Great Expectations and Mixed Perfor-
mance: The Implementation of Higher Education Reforms in Europe.
Trentham, England: Trentham Books, 1986.
Charnes, A., and Cooper, W. W. (eds.). Creative and Innovative
Management. Cambridge, Mass.: Ballinger, 1984.
Checkoway, B. (ed.). Strategic Perspectives on Planning Practice.
Lexington, Mass.: Lexington Books, 1986.
Christensen, K. S. “Coping with Uncertainty in Planning.” Jour-
nal of the American Planning Science Association, 1985,51, 63-73.
Christensen, R., and others. Business Policy: Text and Cases. Home-
wood, Ill.: Irwin, 1983.
Cleland, D. I. (ed.). Matrix Management Handbook. New York: Van
Nostrand Reinhold, 1984.
Cohen, S. S. Modern Capitalist Planning: The French Model. (Rev.
ed.) Berkeley: University of California Press, 1977.
Colley, J. Corporate and Divisional Planning. Reston, Va.: Reston
Publishing, 1984.
Comfort, L. K. “Action Research: A Model for Organizational
Learning.” Journal of Policy Analysis and Management, 1985, 5,
100-118.
Comfort, L. K. “Information Networks in International Disaster
Assistance.” Paper presented at annual meeting of the Ameri-
can Political Science Association, Washington, D.C., Sept.
1988.
287
Cook, К. S. “Exchange and Power in Networks of Interorganiza-
tional Relations.” Sociological Quarterly, 1977,18, 62-82.
Correa, H. Quantitative Methods of Educational Planning. Scranton,
Pa.: International Textbooks, 1969.
Correa, H., and Tinbergen, J. “Quantitative Adaptation of Edu-
cation to Accelerated Growth.” Kyklos, 1962, /5, 776-786.
Cox, K. R. (ed.). Urbanization and Conflict in Market Societies.
Chicago: Maaroufa, 1978.
Crane, D. Invisible Colleges: Diffusion of Knowledge in Scientific Com-
munities. Chicago: University of Chicago Press, 1972.
Cuming, P. Turf and Other Corporate Power Plays. Englewood Cliffs,
N.J.: Prentice-Hall, 1985.
Dalton, L. C. “Why the Rational Paradigm Persists: The Re-
sistance of Professional Education to Alternative Forms of
Planning.” Journal of Planning Education and Research, 1986, 5,
147-153.
Daniel, J. (ed.). Private Investment: The Key to International Indus-
trial Development. New York: McGraw-Hill, 1958.
Davidoff, P. “Advocacy and Pluralism in Planning.” Journal of the
American Institute of Planners, 1965,31, 331-338.
Davidoff, P, and Reiner, T. A. “A Choice Theory of Planning.”
Journal of the American Institute of Planners, 1962, 28, 103-115.
Davis, S. E., and Lawrence, P. R. Matrix. Reading, Mass.: Addison-
Wesley, 1977.
Davison, P. W. “Foreign Policy.” In P. F. Lazarsfeld and others
(eds.), The Uses of Sociology. New York: Basic Books, 1967.
Delbecq, A. L., and others. “Matrix Organization”: A Conceptual
Guide to Organizational Variation. Madison: Bureau of Business
Research and Services, University of Wisconsin, 1969.
de Neufville, J. I. “Planning Theory and Practice: Bridging the
Gap?Journal of Planning Education and Research, 1983,3,35-45.
de Neufville, J. I. “Human Rights Reporting as a Policy Tool: An
Examination of the State Department Country Reports.”
Human Rights Quarterly, 1986, 8, 681-699.
de Neufville, J. I. “Knowledge and Action: Making the Link.”
Journal of Planning Education and Research, 1987, 6, 86-92.
288
Derthick, M. New Towns In-Town. Washington, D.C.: Urban In-
stitute, 1972.
Derthick, M., and Quirk, P. J. The Politics of Deregulation. Wash-
ington, D.C.: Brookings Institution, 1985.
Dery, D. “Knowledge and Organizations.” Policy Studies Review,
1986, 6, 14-25.
Diesing, P. Science and Ideology in the Policy Sciences. Hawthorne,
N.Y.: Aldine, 1982.
Dill, W R., and Popov, G. Kh. Organization for Forecasting and
Planning: Experience in the Soviet Union and the United States. New
York: Wiley, 1979.
Dolan, P. W. The Ranking Game: The Power of the Academic Elite.
Lincoln: University of Nebraska Press, 1976.
Dornbusch, S. M., and Scott, R. W. Evaluation and the Exercise of
Authority: A Theory of Control Applied to Diverse Organizations.
San Francisco: Jossey-Bass, 1975.
Douglas, M., and Wildavsky, A. B. Risk and Culture: An Essay on the
Selection of Technical and Environmental Dangers. Berkeley: Uni-
versity of California Press, 1982.
Dror, Y. “Muddling Through —‘Science or Inertia?” Public Admin-
istration Review, 1969, 29, 153-157.
Drucker, P. E Technology, Management, and Society. New York:
Harper 8c Row, 1970.
Dubois, P. “Macroeconomic Models and Planning in the Context
of an Uncertain Future: The French Experience.” CEPAL Re-
view, 1987, 31, 59-67.
Dunn, W. N. (ed.). Values, Ethics, and the Practice of Policy Analysis.
Lexington, Mass.: Lexington Books, 1982.
Durkheim, E. The Division of Labor in Society. New York: Mac-
millan, 1933. (Originally published 1893.)
Durning, D. “A Policy Analyst’s Guide to the Symbolic Dimen-
sions of Policy Analysis.” Paper presented at 9th annual re-
search conference of the Association for Public Policy Analy-
sis and Management, Bethesda, Md., Oct. 1987.
Dutton, J. E., and Ottensmeyer, E. “Strategic Issue Management
Systems: Forms, Functions, and Contexts.” Academy of Manage-
ment Review, 1987,12, 355-365.
Edelston, H., and Kolodner, F. K. “Are the Poor Capable of
289
19-492
Planning for Themselves?” In H. B. Spiegel (ed.), Citizen Par-
ticipation in Urban Development, Vol. I: Concepts and Issues. Wash-
ington, D.C.: National Training Laboratories Institute for
Applied Behavioral Science, 1968.
Eisenberg, E. M., and Witten, M. G. “Reconsidering Openness in
Organizational Structures.” Academy of Management Review,
1987, /2,418-426.
Elmore, R. “Backward Mapping: Implementation Research and
Policy Decisions.” Political Science Quarterly, 1979-80, 94,
601-616.
Elton, E. I., and Gruber, M. J. Modern Portfolio Theory and Invest-
ment Analysis. (3rd ed.) New York: Wiley, 1987.
Eversley, D. The Planner in Society: The Changing Role of a Profession.
London: Faber and Faber, 1973.
Faludi, A. Planning Theory. Oxford, England: Pergamon Press,
1973.
Faludi, A. A Decision-Centered View of Environmental Planning.
Elmsford, N.Y.: Pergamon Press, 1987.
Feldman, M. S., and March, J. G. “Information in Organizations
as Signals and Symbols.” Administrative Science Quarterly, 1981,
26, 171-187.
Fisher, F. Politics, Values, and Public Policy: The Problem of Meth-
odology, Boulder, Colo.: Westview, 1980.
Fisher, E, and Forester, J. (eds.). Confronting Values in Policy Analy-
sis: The Politics of Criteria. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1987.
Flacebere, R. Greek Oracles. New York: Norton, 1965.
Forbes, J. (ed.). Studies in Social Science and Planning. New York:
Wiley, 1974.
Forester, J. “Critical Theory and Planning Practice.” InJ. Forester
(ed.), Critical Theory and Public Life. Cambridge, Mass.: MIT
Press, 1985.
Forkenbrock, D. J. “Planning Methods: What Can and What
Should We Teach?” Journal of Planning Education and Research,
1987, 6, 9-21.
Francis, W. L., and others. “Problems of Communication of
Evaluation Research to Policy Makers.” Policy Studies Journal,
1980, 8, 1184-1194.
290
Freeman, R. E. Strategic Management: A Stakeholder Approach.
Boston: Pitman, 1984.
Friedmann, J. Retracking America: A Theory of Transactive Planning.
New York: Doubleday, 1973.
Friedmann, J. The Good Society. Cambridge, Mass.: MIT Press,
1979.
Friedmann, J. Planning in the Public Domain: From Knowledge to
Action. Princeton, NJ.: Princeton University Press, 1987.
Friend, J. K., and Hickling, A. Planning Under Pressure: The Strate-
gic Choice Approach. Elmsford, N.Y.: Pergamon Press, 1987.
Funnye, C. “The Advocate Planner as Urban Hustler.” Social
Policy, 1970, 7, 35-37.
Furner, M. O. Advocacy and Objectivity: A Crisis in the Professionaliza-
tion of American Social Science, 1865-1905. Lexington: Univer-
sity Press of Kentucky, 1975.
Gergen, K. J. “Assessing the Leverage Points in the Process of
Policy Formation.” In R. A. Bauer and K. J. Gergen (eds.), The
Study of Policy Formation. New York: Free Press, 1968.
Gifford, B. R. “Linking Science and History: Bridging the ‘Two
Cultures.’” In B. R. Gifford (ed.), History in the Schools: What
Shall We Teach? New York: Macmillan, 1988.
Giorgi, A. (ed.). Phenomenology and Psychological Research. Atlantic
Highlands, NJ.: Humanities Press International, 1985.
Gladstone, F. The Politics of Planning. London: Maurice Temple
Smith, 1976.
Glaser, E. M., Abelson, H. H., and Garrison, K. Putting Knowledge
to Use: Facilitating the Diffusion of Knowledge and the Implementa-
tion of Planned Change. San Francisco: Jossey-Bass, 1983.
Glassman, R. B. “Persistence of Loose Coupling in Living Sys-
tems.” Behavioral Science, 1973,18, 83-98.
Goffman, E. The Presentation of Self in Everyday Life. New York:
Doubleday, 1959.
Goldhamer, H. The Adviser. New York: Elsevier, 1978.
Habermas, J. Theory and Practice. London: Heinemann, 1974.
Habermas, J. Legitimation Crisis. London: Heinemann, 1976.
Habermas, J. Communication and the Evolution of Society. Boston:
Beacon Press, 1979.
Halberstam, D. The Reckoning. New York: Morrow, 1986.
291
19*
Hall, P. Urban and Regional Planning. Harmondsworth, Mid-
dlesex, England: Penguin, 1975.
Hall, P. “Planning: A Geographer’s View.” In B. Goodall and A.
Kirby (eds.), Resources and Planning. Elmsford, N.Y. Pergamon
Press, 1979.
Hall, P. Great Planning Disasters. Berkeley: University of California
Press, 1980.
Hall, P. “The Coming Revival of Town and Country Planning.”
Journal of the Royal Society for the Encouragement of Arts, Manufac-
tures, and Commerce, 1988, 136, 417-430.
Hamermesh, R. G. Making Strategy Work: How Senior Managers
Produce Results. New York: Wiley, 1986.
Hanf, K., and Toonen, A. J. (eds.). Public Policy Implementation:
Analytical Models and Institutional Designs in Federal and Unitary
States. The Hague: Martinus Nijhoff, 1985.
Harvey, D. Consciousness and the Urban Experience: Studies in the
History and Theory of Capitalist Urbanization. Baltimore, Md.:
Johns Hopkins University Press, 1985.
Healy, P., McDougall, G., and Thomas, M. J. Planning Theory:
Prospects for the 1980s. Elmsford, N.Y: Pergamon Press, 1982.
Heclo, H. “Issue Networks and the Executive Establishment.” In
A. King (ed.), The New American Political System. Washington,
D.C.: American Enterprise Institute, 1978.
Hickman, C. R., and Silva, M. A. The Future 500: Creating Tomor-
row's Organizations Today. New York: New American Library,
1987.
Hirschman, A. O. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in
Firms, Organizations and States. Cambridge, Mass.: Harvard
University Press, 1970.
Hoch, C., and Cibulskis, A. “Planning Threatened: A Prelimi-
nary Report of Planners and Political Conflict.” Journal of
Planning Education and Research, 1987, 6, 99-107.
Holland, S. “Beyond Indicative Planning.” CEPAL Review, 1987,
31, 75-89.
Holmes Group. Tomorrow's Teachers. Lansing, Mich.: Holmes
Group, 1986.
Hoos, I. R. Systems Analysis in Public Policy: A Critique. Berkeley:
University of California Press, 1972.
292
Howe, E. “Role Choices of Urban Planners.” Journal of the Ameri-
can Planning Association, 1980, 46, 399-409.
Howe, E., and Kaufman, J. “The Ethics of Contemporary Plan-
ners.” Journal of the American Planning Association, 1979, 45,
243-255.
Huberman, M. “Steps Toward an Integrated Model of Research
Utilization.” Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization, 1987, 8,
586-611.
Ilchman, W. E, Stone-Ilchman, A., and Hastings, P. K. The New
Men of Knowledge and the Developing Nations; Planners and the
Polity: A Preliminary Survey. Berkeley: Institute of Governmen-
tal Studies, University of California, 1968.
Ilchman, W. E, and Uphoff, N. T The Political Economy of Change.
Berkeley: University of California Press, 1969.
Innes, J. “The Power of Data Requirements.” Journal of the Ameri-
can Planning Association, 1988, 54, 275-278.
International Institute for Educational Planning. The IIEP in
1972. Paris: UNESCO, 1972.
Irvine, J., Miles, I., and Evans, J. Demystifying Social Statistics.
London: Pluto, 1979.
Izzo, J. E. The Embattled Fortress: Strategies for Restoring Information
Systems Productivity. San Francisco: Jossey-Bass, 1987.
Jacobs, A. Making City Planning Work. Washington, D.C.: Planner’s
Press, 1978.
Jenkins-Smith, H. C. “Professional Roles for Policy Analysts: A
Critical Assessment.” Journal of Policy Analysis and Management,
1982, 2, 88-100.
Jewkes, J. Ordeal by Planning. London: Macmillan, 1948.
Johnson, K. W. “Research Influence in Decision Making to Con-
trol and Prevent Violence.” Knowledge: Creation, Diffusion, Uti-
lization, 1985, 7, 161-189.
Jones, L. V, Lindzey, G., and Coggeshall, P. E. (eds.). An Assessment
of Research-Doctoral Programs in the United States. Washington,
D.C.: National Academy Press, 1982.
Kanter, R. M. The Change Masters: Innovation for Productivity in the
American Corporation. New York: Simon & Schuster, 1983.
Kaufman, J. L. “American and Israel Planners: A Cross-Cultural
293
Comparison.”Jbw?wzZ of the American Planning Association, 1985,
57, 352-364.
Kaufman, J. L. “Making Planners More Effective Strategists.” In
B. Checkoway (ed.), Strategic Perspectives on Planning Practice.
Lexington, Mass.: Lexington Books, 1986.
Kaufman, J. La, and Jacobs, H. M. “A Public Planning Perspective
on Strategic Planning.” Journal of the American Planning Asso-
ciation, 1987, 53, 23-33.
Keil, J. M. The Creative Mystique: How to Manage It, Nurture It, and
Make It Pay. New York: Wiley, 1985.
Kennedy, M. M. “Working Knowledge.” Knowledge: Creation, Diffu-
sion, Utilization, 1983, 5, 193-211.
Kierchel, W, III. “Corporate Strategists Under Fire.” Fortune,
Dec. 27, 1982, pp. 34-39.
Kingdom, J. W. Agendas, Alternatives, and Public Policy. Boston:
Little, Brown, 1984.
Kirkpatrick, D. L. How to Manage Change Effectively: Approaches,
Methods, and Case Examples. San Francisco: Jossey-Bass, 1985.
Knight, K. (ed.). Matrix Management. Brookfield, Va.: Gower,
1977.
Knott,J. H. “The Multiple and Ambiguous Roles of Professionals
in Public Policy Making.” Knowledge: Creation, Diffusion, Utiliza-
tion, 1986, 8, 131-153.
Koch, S. J. “Nondemocratic Nonplanning: The French Experi-
ence.” Policy Sciences, 1976, 7, 371-385.
Kramer, R. M. Participation of the Poor: Comparative Community Case
Studies in the War on Poverty. Englewood Cliffs, NJ.: Prentice-
Hall, 1969.
Kraushaar, R. “Outside the Whale: Progressive Planning and the
Dilemmas of Radical Reform.” Journal of the American Planning
Association, 1988, 54, 91-100.
Krimsky, S. “Epistemic Considerations on the Value of Folk
Wisdom in Science and Technology.” Policy Studies Review,
1984, 3, 246-261.
Krueckeberg, D. A. (ed.). Introduction to Planning History in the
United States. New Brunswick, N.J.: Center for Urban Policy
Research, Rutgers, State University of New Jersey, 1983.
294
Langton, S. (ed.). Citizen Participation in America. Lexington,
Mass.: Heath, 1978.
Larsen, J. K. “Effect of Time on Information Utilization.” Knowl-
edge: Creation, Diffusion, Innovation, 1985, 7, 143-159.
Larsen, J. K. “The Impact of Consultation.” Knowledge: Creation,
Diffusion, Utilization, 1986, 8, 249-259.
Lautman, J., and Thoenig, J. C. Planification et Administrations
Centrales. Paris: Centre de Recherches de Sociologie des
Organisations, 1966.
Lawrence, R. M. Strategic Defense Initiative: Bibliography and Re-
search Guide. Boulder, Colo.: Westview, 1987.
Leemans, A. “Information as a Factor of Power and Influence.”
Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization, 1986, 8, 39-58.
Lerner, D., and Lasswell, H. D. (eds.). The Policy Sciences. Stanford,
Calif.: Stanford University Press, 1951.
Levin, M. R. Planning in Government: Shaping Programs That Suc-
ceed. Washington, D.C.: Planner’s Press, 1987.
Levin, P. H. Government and the Planning Process. London: Allen &
Unwin, 1976.
Lewis, S. “How to Survive as a Big-City Planning Director.”
Planning, 1983, 49, 12-17.
Lindblom, С. E. “The Science of Muddling Through.” Public
Administration Review, 1959,19, 79-88.
Lindblom, С. E. The Intelligence of Democracy: Decision Making
Through Mutual Adjustment. New York: Free Press, 1965.
Lindblom, С. E. “Contexts for Change and Strategy: A Reply.”
Public Administration Review, 1969, 29, 157-159.
Lindblom, С. E. “Still Muddling, Not Yet Through.” Public Admin-
istration Review, 1979, 39, 517-525.
Lindblom, С. E. The Policy-Making Process. (2nd ed.) Englewood
Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1980.
Lindblom, С. E., and Cohen, D. K. Useable Knowledge: Social
Science and Social Problem Solving. New Haven, Conn.: Yale
University Press, 1979.
Linder, S. H., and Peters, G. “A Design Perspective on Policy
Implementation: The Fallacies of Misplaced Prescriptions.”
Policy Studies Review, 1987, 6, 459-475.
295
Lipnack, J., and Stamps, J. Networking: The First Report and Direc-
tory. New York: Doubleday, 1982.
Lozange, P. Corporate Planning: An Executive View Point. En-
glewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1980.
Luckmann, T. (ed.). Phenomenology and Sociology: Selected Readings.
New York: Penguin, 1978.
Lucy, W. H. “APA’s Ethical Principles Include Simplistic Theory.”
Journal of the American Planning Association, 1988, 54, 147-149.
McClendon, B. W, and Quay, R. Mastering Change: Winning Strat-
egies for Effective City Planning. Washington, D.C.: Planner’s
Press, 1988.
Machiavelli, N. The Prince. New York: Mentor, 1952. (Written in
1513.)
Majone, G., and Quade, E. S. (eds.). Pitfalls of Analysis. New York:
Wiley, 1980.
Majone, G., and Wildavsky, A. “Implementation as Evolution.” In
H. E. Freeman (ed.), Policy Studies Review Annual. Beverly Hills,
Calif.: Sage, 1978.
Mansbridge, J. J. Beyond Adversary Democracy. New York: Basic
Books, 1980.
March, J. G., and Olsen, J. P. “The New Institutionalism: Organi-
zational Factors in Political Life.” American Political Science
Review, 1984, 78, 734-749.
Marcuse, P. “Professional Ethics and Beyond: Values in Plan-
ning.” Journal of the American Institute of Planners, 1976, 42,
264-274.
Marr is, P. Meaning and Action: Community Planning and Conceptions
of Change. Boston: Routledge 8c Kegan Paul, 1987. (First pub-
lished in 1982 as Community Planning and Conceptions of
Change.)
Mason, R. O., and Mitroff, I. I. Challenging Strategic Planning
Assumptions: Theory, Cases, and Techniques. New York: Wiley,
1981.
May, P. J. “Politics and Policy Analysis.” Political Science Quarterly,
1986, 101, 109-125.
Mazmanian, D., and Sabatier, P. Implementation and Public Policy.
Glenview, Ill.: Scott, Foresman, 1983.
296
Meltsner, A. J. Policy Analysts in the Bureaucracy. Berkeley: Univer-
sity of California Press, 1976.
Meltsner, A. J. “Creating a Policy Analysis Profession.” Society,
1979, 16, 45-51.
Meltsner, A. J. “The Seven Deadly Sins of Policy Analysis.” Knowl-
edge: Creation, Diffusion, Utilization, 1986, 7, 367-381.
Meyerson, M., and Banfield, E. C. Politics, Planning, and the Public
Interest: The Case of Public Housing in Chicago. New York: Free
Press, 1955.
Miller, W. C. The Creative Edge: Fostering Innovation Where You Work.
Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1986.
Mitchell, T. R., and Scott, W. G. “Leadership Failures, the Dis-
trusting Public and Prospects of the Administrative State.”
Public Administration Review, 1987, 47, 445-452.
Mock, R. “Intergovernmental Power and Dependence.” Public
Administration Review, 1979, 39, 556-561.
Mueller, R. K. Corporate Networking: Building Channels for Informa-
tion and Influence. New York: Free Press, 1986.
Mulder, M. “Power Equalization Through Participation.” Admin-
istrative Science Quarterly, 1971, 16, 31-39.
Naylor, T. N., and Mann, M. H. Computer-Based Planning Systems.
Oxford, Ohio: Planning Executives Institute, 1982.
Neilsen, E. H., and Hayagreeva-Rao, M. V. “The Strategy-Legiti-
macy Nexus: A Thick Description.” Academy of Management
Review, 1987, 12, 523-533.
O’Connor, R. Planning Under Uncertainty: Multiple Scenarios and
Contingency Planning. New York: Conference Board, 1978.
O’Connor, R. The Corporate Planning Department: Responsibilities
and Staffing. New York: Conference Board, 1981.
Paris, C. (ed.). Critical Readings in Planning Theory. Elmsford, N.Y.:
Pergamon Press, 1982.
Pateman, C. Participation and Democratic Theory. Cambridge, En-
gland: Cambridge University Press, 1970.
Patton, С. V. “Policy Analysis with Implementation in Mind.” In
B. Checkoway (ed.), Strategic Perspectives on Planning Practice.
Lexington, Mass.: Lexington Books, 1986.
Peattie, L. R. “Reflections on Advocacy Planning.” Journal of the
American Institute of Planners, 1968, 34, 80-88.
297
Perin, C. With Man in Mind: An Interdisciplinary Prospectus for
Environmental Design. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1970.
Perry, W. The Open University: History and Evaluation of a Dynamic
Innovation in Higher Education. San Francisco: Jossey-Bass,
1977.
Peters, T. J. Thriving on Chaos: Handbook for a Management Revolu-
tion. New York: Knopf, 1987.
Peters, T. J., and Austin, N. A Passion for Excellence: The Leadership
Difference. New York: Random House, 1985.
Peters, T. J., and Waterman, R. H., Jr. In Search of Excellence: Lessons
from America's Best-Run Companies. New York: Harper & Row,
1982.
Polsby, N. W. Political Innovation in America: The Politics of Policy
Initiation. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1984.
Powers, D .R., and Powers, M. F. Making Participatory Management
Work: Leadership of Consultive Decision Making in Academic Ad-
ministration. San Francisco: Jossey-Bass, 1983.
Pressman, J. L., and Wildavsky, A. Implementation. (2nd ed.)
Berkeley: University of California Press, 1979.
Quinn, J. B., Mintzberg, H., and James, R. M. (eds.). The Strategy
Process: Concepts, Contexts, and Cases. Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice-Hall, 1988.
Rabinovitz, F. F. “Negotiations as the Core of Planning and
Adminstration.” Paper presented at the California State Uni-
versity, Fresno, Symposium on Planning and Administration,
Feb.-Mar. 1988.
Rainwater, L. Behind Ghetto Walls: Black Families in a Federal Slum.
Hawthorne, N.Y.: Aldine, 1970.
Randsepp, E. How to Create New Ideas for Corporate Profit and
Personal Success. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1982.
Ray, M., and Myers, R. Creativity in Business. New York: Doubleday,
1986.
Reade, E. British Town and Country Planning. Milton Keynes,
England: Open University Press, 1987.
Rein, M. Social Science and Public Policy. Baltimore, Md.: Penguin,
1976.
Rein, M., and White, S. H. “Policy Research: Belief and Doubt.”
Policy Analysis, 1977, 5, 239-272.
298
Rittel, H. W. J., and Webber, M. M. “Dilemmas in a General
Theory of Planning.” Policy Sciences, 1973, 4, 155-169.
Robinson, I. (ed.). Decision-Making in Urban Planning. Newbury
Park, Calif.: Sage, 1972.
Rogers, E. M. Diffusion of Innovations. New York: Free Press, 1983.
Roose, K. D., and Anderson, C. J. A Rating of Graduate Programs.
Washington, D.C.: American Council of Education, 1970.
Rosen, С. M. The Limits of Power: Great Fires and the Process of City
Growth in America. Cambridge, England: Cambridge Univer-
sity Press, 1986.
Sabatier, P. “Top-Down or Bottom-Up Approaches to Implemen-
tation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis.”
Journal of Public Policy, 1986, 6, 21-48.
Sabatier, P, and Mazmanian, D. “The Conditions of Effective
Implementation: A Guide to Accomplishing Policy Objec-
tives.” Policy Analysis, 1979, 5, 481-504.
Sadowsky, D., and Kunzel, C. “Acquisition of Knowledge About
an Innovation in Patient Management.” Knowledge: Creation,
Diffusion, Utilization, 1986, 7, 291-302.
Saint-Simon, H. de. “Letters to an American” (1817). In F. Mark-
ham (ed.), Henri de Saint Simon: Social Organization, The Science
of Man, and Other Writings. New York: Harper & Row, 1964.
Salancik, G. R., and Meindl, J. R. “Corporate Attribution: Strate-
gic Illusion of Management Control.” Administrative Science
Quarterly, 1984, 28, 238-254.
Sarfatti Larson, M. The Rise of Professionalism: A Sociological Analy-
sis. Berkeley: University of California Press, 1977.
Scarpino, G. M., Dunn, W. N., and Mitroff, I. I. “Knowledge
Acquisition for Policy Making.” Knowledge: Creation, Diffusion,
Utilization, 1983, 4, 335-355.
Schon, D. A. The Reflective Practitioner: How Professionals Think in
Action. New York: Basic Books, 1983.
Schon, D. A. Educating The Reflective Practitioner: Toward a New
Design for Teaching and Learning in the Professions. San Francisco:
Jossey-Bass, 1987.
Schultze, C. L. The Politics and Economics of Public Spending. Wash-
ington, D.C.: Brookings Institution, 1968.
Schwartzman, D., Liroff, R. A., and Croke, K. G. (eds.). Cost-
299
Benefit Analysis and Environmental Regulation. Washington,
D.C.: Conservation Foundation, 1982.
Scott, A. J., and Dear, M. Urbanization and Urban Planning in
Capitalist Society. London: Methuen, 1981.
Seidman, H., and Gilmour, R. Politics, Position and Power: From the
Positive to the Regulatory State. (4th ed.) Oxford: Oxford Univer-
sity Press, 1986.
Shanks, M. Planning and Politics: The British Experience 1960-1976.
London: Allen & Unwin, 1977.
Sharplin, A. Strategic Management. New York: McGraw-Hill, 1985.
Silva, E. T., and Slaughter, S. A. Serving Power: The Making of the
Social Science Expert. Westport, Conn.: Glenwood, 1984.
Simon, H. A. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making
Processes in Administrative Organization. (3rd ed.) New York:
Free Press, 1976.
Skorov, G. E. Economic Reform in the USSR. Tokyo: World Institute
for Economic Development Research, United Nations Univer-
sity, 1987.
Smircich, L., and Morgan, G. “Leadership: The Management of
Meaning.” Journal of Applied Behavioral Science, 1982, 18,
257-273.
So, F. “Strategic Planning: Reinventing the Wheel?” Planning,
1984, 50, 16-21.
Sorel, G. Reflections on Violence. New York: Macmillan, 1950.
(Originally published 1908.)
Spiegel, H. B. (ed.). Citizen Participation in Urban Development. Vol.
I: Concepts and Issues. Washington, D.C.: National Training
Laboratories Institute for Applied Behavioral Science, 1968.
Stanford Research Institute. Possible Nonmilitary Scientific Develop-
ments and Their Potential Impact on Foreign Policy Problems of the
United States. Washington, D.C.: Senate Committee on Foreign
Relations, 1959.
Susskind, L., and Cruikshank, J. Breaking the Impasse: Consensual
Approaches to Resolving Public Disputes. New York: Basic Books,
1987.
Susskind, L., and Elliott, M. (eds.). Paternalism, Conflict, and Co-
production: Learning from Citizen Action and Citizen Participation
in Western Europe. New York: Plenum, 1983.
300
Susskind, L., and Ozawa, C. “Mediated Negotiations in the Pub-
lic Sector—The Planner as Mediator.” Journal of Planning Edu-
cation and Research, 1984, 4, 5-15.
Tefft, S. K. (ed.). Secrecy. New York: Human Sciences Press, 1980.
Thines, G. Phenomenology and the Science of Behavior: A Historical
and Epistemological Approach. London: Allen & Unwin, 1977.
Toffler, A. Future Shock. New York: Bantam, 1971.
Torgerson, D. “Between Knowledge and Politics: Three Faces of
Policy Analysis.” Policy Sciences, 1986, 19, 33-59.
Trow, M. “Reorganizing the Biological Sciences at Berkeley.”
Change, 1983, 15, 28, 44-53.
United States Department of Defense. Report to the Congress on the
Strategic Defense Initiative. Washington, D.C.: U.S. Government
Printing Office, 1987.
Vasu, M. L. Politics and Planning: A National Study of American
Planners. Chapel Hill: University of North Carolina Press,
1979.
Wachs, M. (ed.). Ethics in Planning. New Brunswick: Center for
Urban Policy Research, Rutgers, State University of New
Jersey, 1985.
Waterman, R. H., Jr. The Renewal Factor: How the Best Get and Keep
the Competitive Edge. New York: Bantam Books, 1987.
Waterston, A. Development Planning: Lessons of Experience. Bal-
timore: Johns Hopkins University Press, 1965.
Webber, M. M. “The BART Experience: What Have We Learned?”
Berkeley: Institute of Urban and Regional Development and
Institute of Transportation Studies, University of California,
1976.
Webber, M. M. “The Myth of Rationality: Development Planning
Reconsidered.” Environment and Planning (B: Planning and De-
sign), 1983,10, 89-99.
Weick, К. E. “Educational Organizations as Loosely Coupled
Systems.” Administrative Science Quarterly, 1976, 21, 1-10.
Weick, К. E. “Substitutes for Strategy.” In D. J. Teece (ed.), The
Competitive Challenge: Strategies for Industrial Innovation and Re-
newal. Cambridge, Mass.: Ballinger, 1987.
Weiss, С. H. (ed.). Using Social Science Research in Public Policy
Making. Lexington, Mass.: Lexington Books, 1977.
301
Weiss, С. H. “The Circuitry of Enlightenment: Diffusion of Social
Science Research to Policy Makers.” Knowledge: Creation, Diffu-
sion, Utilization, 1986, 8, 274-281.
Weiss, С. H., with Bucavalas, M. J. Social Science Research and
Decision Making. New York: Columbia University Press, 1980.
Weiss, J., and Gruber, J. “Detering Discrimination with Data.”
Policy Sciences, 1984,17, 49-66.
Welch, M.S. Networking: The Great Way for Women to Get Ahead. San
Diego, Calif.: Harcourt Brace Jovanovich, 1980.
“Who’s Excellent Now?” Business Week, Nov. 11, 1984, pp. 76-78.
Wildavsky, A. “If Planning Is Everything, Maybe It’s Nothing.”
Policy Sciences, 1973, 4, 127-153.
Wildavsky, A. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy
Analysis. Boston: Little, Brown, 1979.
Wildavsky, A. “Choosing Preferences by Constructing Institu-
tions: A Cultural Theory of Preference Formation.” American
Political Science Review, 1987, 81, 3-21.
Williams, W. The Implementation Perspective: A Guide for Managing
Social Service Delivery Programs. Berkeley: University of Califor-
nia Press, 1980.
Wilson, J. Q. “The War on Cities.” The Public Interest, 1966, 3,
27-144.
Wise, A. E. Legislated Learning: The Bureaucratization of the Ameri-
can Classroom. Berkeley: University of California Press, 1979.
Wittrock, B., and de Leon, P “Policy as a Moving Target: A Call
for a Conceptual Realism.” Policy Studies Review, 1986, 6,
44-60.
Young, F. E., and Norris, J. A. “Leadership Change and Action
Planning: A Case Study.” Public Administration Review, 1988,
48, 564-570.
Zaltman, G. “Knowledge Utilization as Planned Social Change.”
Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization, 1979, 7, 82-105.
Zaltman, G., Duncan, R., and Holber, J. Renovations and Organiza-
tions. New York: Wiley, 1973.
УКАЗАТЕЛЬ
А
Адаптирование — 190—192
Активные приемы планирования
— 48, 49
Аполитичная политика — 88—92,
94
Б
Бардах — 200
БарнардЧ. И. — 148, 149
Баум — 90
Бенвенисте Г. — 15
Бенфильд — 82, 83
Бюджеты — 236, 237
Бюрократизация — 221, 222, 242,
271,273,274
В
Ввод в действие множителя — 192,
193
Вебер М. — 19
Вилдавский — 19,117, 208
Власть легитимная — 27, 28
Власть санкционированная — 27
Временной фактор — 215—221
Всеобъемлющий рациональный
подход — 76—83
Выбор гипотетических коалиций
— 184—187
Выбор масштаба — 245—250
Выполнение плана — 241—245
Г
Гарбизон — 163
Гласность — 60—62
Гоффман — 23
Д
Данные — 223—236
Де Голль — 216, 217
Делегирование власти — 260—262
Демистификация — 267, 268
Демократизация — 275—277
Джюс Д. — 281
Доверие — 60, 70
Дополнительные внешние ресурсы
— 238,239
Дрюкер П. — 8
Дюркгейм Э. — 122
3
Займы — 236, 237
И
Избежание конфликта — 246,
252—254
Инициаторы — 115—117
Инкрементализм — 101—104
Интеграция — 29—31
К
Карьеристы — 113—115
Кастеллз — 203, 204
Кауфман — 91
Кеннеди Э. — 189, 190
Коммуникации — 221—231
Консенсус — 31, 32
Консерваторы — 112, 113
Конфиденциальность — 57, 58
Коррупция — 57, 58, 61, 62
Критическая теория планирова-
ния — 93—97
Кристенсен — 43
Крозье М. — 165
Л
Ларсен С. — 81
Линдблом Ч. — 101—104
Льюис Г.Р. — 151—153
М
Макиавелли — 19, 36, 198
Маргинальные ошибки — 120,121
Маррис — 277, 278
Матричный менеджмент — 143,
144
Масштабность планирования —
40—42
Мейерсон — 82, 83
Мельтснер — 70, 91,130
Методология планирования —
45—47
Моделирование — 139, 140
Моральный кодекс плановика —
59,61,85
Мулдер — 87
303
н
Невыполнимые проекты — 247—
249
Нежелательные проекты — 247
Нормативная теория планирова-
ния — 22
О
Обнародование первоначального
имиджа — 187—190
Обсуждение— 175,176,179,180
Общенародное согласие — 202—
205
Общественные ошибки — 123
Определение поля действия —
179—183
Определение рычагов воздействия
— 183, 184
Опытный проект — 140
Организационные и политические
культуры — 177, 118
Ошибки— 119, 120, 139
Ошибки несогласованности —
121—123
П
Переговоры — 255—260
Планирование — 21, 22, 36, 37,
105, 106
Плановики —17,25,26,36,54,56,
70—73
Плановики и власть — 18—24,
167—171
Подбор команды — 211—214
Поддержка коалиции — 193—196
Поддержка общих ценностей —
251,252
Политический анализ — 36, 39
Политическое знание — 160, 161,
164—167
Полномасштабная оценка — 141 —
143
Полсби — 159
Помещение — 231—233
Проверка — 60, 61
Протекционное планирование —
84—87
Р
Ренан Э. — 8
Реформы — 128, 129, 133, 134
Ритм изменения — 262, 263
Робинсон — 47
Розен — 32
С
SWOT — 98
Секретность — 66, 67,197—199
Сен-Симон А. — 14
СОИ —247—249
Сорель Ж. — 8
Стимулы и санкции — 199—201
Стратегии управления — 124—
127
Стратегическое планирование —
97—101
Структуры — 177—179
Суверен — 35,171,172, 205—208
Т
Теория поддержки — 22—24
Техника планирования — 210
Техническое знание — 160—163
Типология поведения — 107—ПО
Тоффлер — 108
Тривиальное планирование — 18
У
Управление неопредленностью —
32—34
Утопическое планирование —
67—70
Участие общественности — 61,
63—66, 85—87
Ф
Фалуди — 41, 93
Феноменология — 95, 96
Фрагментированные организаци-
онные империи — 110, 111
X
Хабермас — 94—96
Хоу —91
Э
Эксперимент — 140
Этика планирования — 56, 59
Эффективное планирование —17,
18,50, 54, 272
Эффект множителя — 44, 45, 62,
150, 152—159, 172, 173