Содержание
Предисловие
ЧАСТЬ I. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
1.2. Роль государства в XX веке
1.3. Предпосылки повышения роли государства в экономике
1.4. Возможна ли иная роль государства в экономике?
1.5. Государственные расходы и «парадокс перераспределения»
1.6. Заключительные замечания
Литература
ЧАСТЬ II. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР
2.2. Полярные роли государства
2.3. Адам Смит и роль государства в экономике
2.4. Уровень государственных расходов в XIX веке
Литература
Глава 3. Факторы, изменившие роль государства в экономике
3.2. Общественная реакция на промышленную революцию
3.3. Изменение тенденций в интеллектуальной жизни
3.4. Воздействие политических событий
3.5. Основные выводы
Литература
Глава 4. Рост государственных расходов и налогообложения в XX веке
4.2. Период с 1960-х до 1990-х годов
Литература
Глава 5. Роль государства в социальной защите: исторические вехи
5.2. Социальные законы Бисмарка 1880-х годов в Германии
5.3. Американское социальное законодательство президентов Рузвельта, Джонсона, Клинтона и Обамы
5.4. Доклад Бевериджа в Великобритании
5.5. Кейнс и социальное законодательство
Литература
Глава 6. Глобализация и государственные расходы
6.2. Глобализация и государственные расходы
6.3. Анализ взаимосвязи между глобализацией и уровнем государственных расходов
6.4. Эмпирическая проверка
Литература
ЧАСТЬ III. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И АНАЛИТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ
7.2. Теория фискальных иллюзий
7.3. Основные типы государств, выделяемые итальянской экономической школой
7.4. Основные типы государств по Масгрейву
Литература
Глава 8. Теории добровольного обмена и общественного выбора
8.2. Теория добровольного обмена
8.3. Школа общественного выбора
Литература
Глава 9. Североевропейская экономическая теория фискальной политики
9.2. Экономическая теория фискальной политики
9.3. Допущения североевропейской теории фискальной политики
9.4. Позитивная теория фискальной политики
Литература
Глава 10. Инструменты экономической политики и роль государства в экономике
10.2. Фискальные инструменты
10.3. Нормативное регулирование
10.4. Прочие инструменты
Литература
ЧАСТЬ IV. РЕЗУЛЬТАТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА
Литература
Глава 12. Социальная защита в современном мире: количественные аспекты
12.2. Промышленно развитые страны
12.3. Развивающиеся страны
Литература
Глава 13. Роль государства и экономические показатели североевропейских стран
13.2. Период до начала 1950-х годов
13.3. Период с 1950-х по 1980-е годы
13.4. Период с 1990-х годов по настоящее время
13.5. Общие выводы
Литература
ЧАСТЬ V. ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РОЛИ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
14.2. Факторы, которые могут привести к изменению роли государства в будущем
14.3. Роль государства и финансовый рынок
14.4. Налоги и государственные расходы в будущем
14.5. Роль государства во время катастроф
14.6. Возрастающая роль государства в предупреждении и ликвидации значительных экстерналий
14.7. Проблема сложности экономической и налогово-бюджетной политики
Литература
Text
                    Vito Tanzi
Government
versus Markets
The Changing Economic
Role of the State


Вито Танци Правительство и рынки Меняющаяся экономическая роль государства Перевод с английского Алексея Рогожкина Под научной редакцией Екатерины Головлянициной ИЗДАТЕЛЬСТВО ИНСТИТУТА ГАЙДАРА МОСКВА · 2018
УДК 338.242 ББК 65.05 ΤΙ 8 Танци, В. Т18 Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства [Текст] / пер. с англ. А. Рогожкина; науч. ред. перевода Е. Головляницина. — М. : Изд-во Института Гайдара, 2θΐ8. —584 с· ISBN 978-5-93255-510-1 В этой книге, написанной бывшим директором Управления по бюджетным вопросам МВФ и одним из ведущих международных экспертов по проблемам налоговой политики и ее влиянию на экономическое развитие, предлагается всестороннее рассмотрение экономической роли государства в XX-XXI веках в широком историческом и географическом контексте. Автор обращается к фундаментальному вопросу, что должно делать или пытаться делать государство в экономической деятельности и что ему придется делать в ближайшем будущем. Исследование содержит значительный объем статистической информации, которая будет полезна для политиков и ученых в спорах об оптимальной экономической роли государства. Книга может служить хорошим справочником по вопросам, связанным с аналитическим определением границы между рынком и государством и с выработкой стратегии выхода из бюджетных кризисов нашего времени. Government versus Markets: The Changing Economic Role of the State © Vito Tanzi 2011 Syndicate of the Press of the University of Cambridge 2011 © Издательство Института Гайдара, 2θΐ8
Содержание Предисловие · и ЧАСТЬ I. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ · 19 Глава ι. Введение и основные вопросы · 21 l.i. Введение · 21; 1.2. Роль государства в XX веке · 28; 1.3. Предпосылки повышения роли государства в экономике · 37; ΐ·4· Возможна ли иная роль государства в экономике? · 50; ΐ·5· Государственные расходы и «парадокс перераспределения» · 64; 1.6. Заключительные замечания · 72; Литература · 73 ЧАСТЬ II. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР · 79 Глава 2. Роль государства в экономике в период перед Второй мировой войной · 8ι 2.1. Введение к историческому обзору · 8ι; 2.2. Полярные роли государства · 85; 2-3- Адам Смит и роль государства в экономике · 98; 2.4. Уровень государственных расходов в XIX веке · и8; Литература · 134 Глава 3- Факторы, изменившие роль государства в экономике · 139 3-1. Влияние промышленной революции и реакция на нее · 139; З·2· Общественная реакция на промышленную революцию · 152; 3-3- Изменение тенденций в интеллектуальной жизни · 157; 3-4- Воздействие политических событий · 163; 3-5- Основные выводы · 171; Литература · 172 Глава 4· Рост государственных расходов и налогообложения в XX веке · 175 4-1. Период от Первой мировой войны до 1960-х годов · 175; 4-2. Период с 1960-х до ΐ99°"χ годов · 179; Литература · 197
Глава 5· Роль государства в социальной защите: исторические вехи · 199 5-1. Введение · 199» 5·2· Социальные законы Бисмарка ι88ο-χ годов в Германии · 2ΐι; 5-3- Американское социальное законодательство президентов Рузвельта, Джонсона, Клинтона и Обамы · 215; 5-4- Доклад Бевериджа в Великобритании · 227; 5-5- Кейнс и социальное законодательство · 229; Литература · 233 Глава 6. Глобализация и государственные расходы · 235 6.1. Введение · 235; 6-2. Глобализация и государственные расходы · 239î 6-3· Анализ взаимосвязи между глобализацией и уровнем государственных расходов · 249; 6·4· Эмпирическая проверка · 255; Литература · 2Ô1 ЧАСТЬ III. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И АНАЛИТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ · 265 Глава 7· Классификация поведения государственного сектора в зависимости от типа государства · 267 7-1. Введение · 267; 7·2· Теория фискальных иллюзий · 268; 7-3- Основные типы государств, выделяемые итальянской экономической школой · 28о; 7-4- Основные типы государств по Масгрейву · 289; Литература · 297 Глава 8. Теории добровольного обмена и общественного выбора · 300 8л. Введение · 300; 8.2. Теория добровольного обмена · 304; 8-3- Школа общественного выбора · 327; Литература · 34° Глава 9· Североевропейская экономическая теория фискальной политики · 345 9-1. Введение · 345» 9·2· Экономическая теория фискальной политики · 346; 9-3- Допущения североевропейской теории фискальной политики · 354> 9-4- Позитивная теория фискальной политики · 362; Литература · 364
Глава ίο. Инструменты экономической политики и роль государства в экономике · 366 юл. Введение · 366; ю.2. Фискальные инструменты · 375» 10·3· Нормативное регулирование · 380; 10.4. Прочие инструменты · 387; Литература · 400 ЧАСТЬ IV. РЕЗУЛЬТАТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА · 405 Глава п. Оценка влияния государственных расходов на социально-экономические показатели · 407 ил. Выгоды от увеличения государственных расходов · 407; Литература · 437 Глава 12. Социальная защита в современном мире: количественные аспекты · 43^ 12.1. Введение · 438; 12·2· Промышленно развитые страны · 444î 12·3· Развивающиеся страны · 458; Литература · 462 Глава 13. Роль государства и экономические показатели североевропейских стран · 464 13.1. Введение · 464; ΐ3·2· Период до начала ΐ95°"χ го" дов · 467; 13-3- Период с ΐ95°*χ по 1980-е годы · 480; 13-4- Период с ΐ99°"χ годов по настоящее время · 4935 13-5· Общие выводы · 514; Литература · 518 ЧАСТЬ V. ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РОЛИ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ · 523 Глава 14. Экономическая роль государства в будущем: заключительные замечания · 525 14.1. Введение · 525; 14·2· Факторы, которые могут привести к изменению роли государства в будущем · 53°; Ч-З- Роль государства и финансовый рынок * 537» Ч-4- Налоги и государственные расходы в будущем · 553» Η·5· Роль государства во время катастроф · 560; 14-6. Возрастающая роль государства в предупреждении и ликвидации значительных экс- терналий · 563; Ц.-7· Проблема сложности экономической и налогово-бюджетной политики · 571» Литература · 576
Моему покойному отцу
Предисловие В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ науке нет более важного вопроса, чем вопрос о роли, которую государство или правительство должно играть в экономике страны. Насколько широкой и глубокой эта роль должна быть в рыночной экономике? Что должно делать государство? Что следует оставить рынку, индивидам и группам граждан? Как государство должно играть свою роль? Какие инструменты использовать? Французский поэт Поль Валери когда-то заметил: «Если государство сильное, оно подавляет нас, если же слабое — мы погибаем». Философы от Платона до Гоббса, Локка, Юма, Руссо и других занимались этим вопросом, рассматривая в основном политическую роль государства. Как и во всех прочих областях человеческой деятельности, секрет решения проблемы состоит в нахождении верного соотношения между всеми факторами. Как заметил президент США Барак Обама во время своей инаугурационной речи, задача состоит в том, чтобы найти правительство, которое хорошо работает. Но кто определит, каково это верное соотношение? Мало кто будет спорить с тем, что государство должно играть важную роль в современном организованном обществе или что организованному обществу необходимо иметь государство. Более важен вопрос о том, что и как должно делать такое правительство. Как и во многом другом в жизни, проблема заключается в определении оптимальной дозы государственного вмешательства между двумя 11
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ возможными крайностями: централизованной плановой экономикой, в которой те, кто считают себя представителями государства, принимают все хозяйственные решения от имени граждан, и идеологией laissez-faire, в которой роль государства ограничивается выполнением лишь нескольких базовых или основных функций. Определение этого соотношения и должно стать задачей как всех экономистов, так и всех разумных и мудрых политиков. Выполняя свои функции, государство использует разные инструменты и средства осуществления политики. Государство пользуется активами, которыми оно владеет или которые получило в наследство, а также теми, что могут быть приобретены на рынке или отобраны у законных владельцев. Оно также собирает налоги с доходов, сделок и имущества граждан и предприятий и субсидирует некоторых из них. Государство занимает и дает в долг, регулирует деятельность частных лиц и предприятий, печатает деньги и использует прибыль от выпуска денег. Государство разрешает или запрещает отдельные виды деятельности, подтверждает профессиональную квалификацию лиц, выполняющих особые функции, таких как врачи, пилоты и адвокаты. И хотя одни из функций государства считаются необходимыми и полезными, в отношении других могут возникать вопросы, так как они кажутся излишними или даже вредными для определенных граждан. Некоторые из них выглядят слишком сильно ограничивающими личную свободу и могли бы быть делегированы рынку, который (при правильном функционировании) был бы способен оказать те же самые услуги по более низкой цене. Поиск оптимальной экономической роли государства—это важный и сложный вопрос. При этом нельзя считать, что его нынешняя роль в экономике оптимальна. Нынешняя роль стала ответом на определенные поводы к государственному вме- 12
ПРЕДИСЛОВИЕ шательству, в котором больше нет необходимости; более того, нынешняя роль государства могла стать такой из-за ошибочных решений. Также нельзя считать, что роль, которую правительство играло в прошлом, будет оптимальной и в настоящем, так как экономика и общество могли измениться и теперь требуют от государства иного. В некотором смысле роль государства должна постоянно адаптироваться к изменениям. Она должна эволюционировать, приспосабливаться к рыночной среде и одновременно влиять на эту среду. При этом она должна изменяться в соответствии с определенными правилами и принципами. В учебниках экономики и статьях в профессиональных экономических журналах часто пишут, что государственное вмешательство в экономику оправдано в случае провалов рынка. Если происходит сбой рынка или если его можно ожидать, то государство должно вмешаться. Этот принцип составлял основу государственного вмешательства в экономику большую часть прошлого века, особенно в течение его последних бо лет. Возможно, именно следование этому принципу привело к значительному росту государственных расходов, так как все время обнаруживались все новые предполагаемые провалы рынка. И хотя принцип борьбы с провалами рынка полезен, он не работает в некоторых важных случаях. Во-первых, он не учитывает влияние текущего государственного вмешательства на будущую ситуацию на частных рынках. Во-вторых, этот принцип рассматривает сбой рынка как статичное состояние, а не процесс постоянно идущих изменений, включая те, которые провело само правительство. В-третьих, он определяет провал рынка сугубо формально, игнорируя его более широкие последствия для множества граждан. Наконец, в связи с первым пунктом отметим, что принцип борьбы с провалами рынка не учитывает, что вмешательство государства в экономическую деятель- 13
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ность и попытка подменить рынок часто приводят к возникновению государственной монополии в том секторе или той области деятельности, в которые вмешивается государство. Монополия государства исключает или по крайней мере затрудняет будущее развитие частного рынка и гражданского общества в этих секторах и в экономике в целом. По политическим или бюрократическим причинам правительства часто стремятся подменить рынок, а не исправить его недостатки. Подменив собой рынок (и для выполнения этой функции наняв новых служащих и создав новые законы), правительство часто не желает (или по политическим причинам не может) выйти из этой новой роли. Подход, основанный на идее провала рынка, не учитывает, что потребность в государственном вмешательстве не бывает неизменной. Частный рынок находится в процессе постоянного развития и изменения, если только этому не препятствует государство. Со временем рынок совершенствуется и становится способен удовлетворять множество потребностей людей. Но так как он становится сложнее, изменяются требования к форме государственного вмешательства. Именно поэтому вмешательство государства может привести к возникновению значительно большего реального или ощущаемого неравенства, чем то, которое, по мнению отдельных людей, должно устраняться с помощью государства. Свободный рынок подобен экологической системе, в которой идет постоянный процесс эволюции и адаптации. Новые технологии, новые методы управления, глобализация и другие изменения значительно повысили эффективность современных рынков и их способность удовлетворять большинство человеческих потребностей, но они также сделали рынки более сложными и (потенциально) менее справедливыми. Это значит, что если правительство сосредоточит усилия на повышении эффективности и обеспечении спра- Ч
ПРЕДИСЛОВИЕ ведливости рынков, а не на попытках подменить их по причине предполагаемых провалов рынка, то сможет значительно сократить государственные расходы и налоговое бремя, продолжая предоставлять населению те государственные услуги и общественные блага, эффективно производить которые способно только государство. Однако вопрос справедливости рынка остается. Даже эффективный рынок может давать результаты, которые большинство граждан сочтут несправедливыми. Важность этой проблемы повысилась в последние десятилетия, и на нее часто ссылаются для обоснования государственного вмешательства в экономику. Наша книга будет интересна и полезна читателю, который хочет разобраться в этой захватывающей и обширной теме. И хотя она едва ли сможет изменить взгляды многих людей на то, что должно делать государство, она поможет начать честное и компетентное обсуждение вопроса. Эта цель особенно важна сейчас, когда финансовый и экономический кризисы 2008-2009 годов и ответная реакция правительства значительно осложнили проведение бюджетно-налоговой политики в будущем, что повышает актуальность и значимость вопроса об эффективности государственного управления. Чтобы написать такую книгу, как эта, желательно, чтобы автор имел опыт как практической, так и научной работы. Возможно, это нескромно, но автор считает, что у него есть именно такой, необходимый для этой работы опыт. Работая в течение 27 лет на различных должностях в Международном валютном фонде (руководитель Отдела налоговой политики в 1974"19^1 годах; директор Управления по бюджетным вопросам в 1981-2000 годах), автор имел возможность наблюдать поведение правительств многих стран мира. В течение 20 лет, которые автор провел в должности директора Управления по бюджетным вопросам, среди сотрудников 15
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ управления была, возможно, наиболее высокая концентрация экономистов в области государственных финансов, получивших докторскую степень в лучших университетах мира. В Управлении по бюджетным вопросам также работали многие специалисты в области экономики государственного хозяйствования. Они приезжали на несколько месяцев для работы в качестве приглашенных ученых. В результате управление почти не сталкивалось с какими-либо вопросами или проблемами, для решения которых оно не могло бы найти специалиста. И не было почти никаких вопросов, которые бы не подвергались анализу и обсуждению. В годы своей работы в МВФ автор лично давал рекомендации правительствам примерно ста стран. Это давало ему идеальное положение для наблюдения за тем, как правительства ведут себя в реальности, а не представлениях теоретиков. Карьере автора в МВФ предшествовали его научная карьера и десятилетний опыт преподавательской деятельности в области государственных финансов. В 2001-2003 годах автор занимал должность заместителя министра экономики и финансов в итальянском правительстве, которая позволила ему увидеть работу правительства изнутри. В эти годы автор написал много работ и участвовал в большом числе конференций, которые были посвящены вопросам налоговой политики и роли государства в экономике. Благодаря своему уникальному опыту, автор сумел кратко представить узкоспециальные и чисто технические вопросы, которыми часто изобилует научная литература в этой области. Однако все имеющие значение, важные, теоретические вопросы рассматриваются подробно. Сегодня уже доступны и многие другие книги, в которых рассматриваются эти вопросы. На взгляды автора в области экономики и особенно государственных финансов в течение пяти 16
Π РЕДИСЛОВИ Ε десятилетий влияли разные люди, начиная с его учителей, знакомящих его с экономикой государственного хозяйствования. Автор не имеет возможности назвать их всех, но некоторых отметить необходимо. Бег времени неумолим, и многих из них уже нет с нами. Среди них —Герхард Кольм, руководитель дипломной работы автора (о налоге на расходы по Николасу Калдору), Отто Экштейн, руководитель докторской диссертации (о взаимосвязи между личным подоходным налогом и экономическим ростом), и Ричард Масгрейв, рецензент его докторской диссертации, влиявший на его взгляды в течение многих лет. По стечению обстоятельств все они были эмигрантами, уехавшими из Германии в i93°'e годы. В 1973-1974 годах, перед приходом в МВФ, автор провел прекрасный год в Италии, в Университете Рима. Часть этого времени автор изучал и собирал работы итальянских экономистов в области государственных финансов, внесших в течение ста предыдущих лет значительный вклад в развитие государственных финансов и писавших о роли государства в экономике. Большую пользу автору принесли обсуждения с профессорами Серджио Стивом, Чезаре Косциани и Джаннино Парравичини и некоторыми из их ассистентов, ставшими позднее известными экономистами. Все эти профессора были известными и влиятельными экономистами. А весь год оказался для автора очень продуктивным и приятным. Он познакомился с новой интереснейшей областью —итальянской scienza délie finan- ze (наукой о финансах) и в частности ее взглядами на роль государства. Этот год очень сильно изменил взгляды автора, которые до этого находились под влиянием англосаксонского взгляда, который был в моде в то время. Работа в Италии частично финансировалась щедрым грантом Банка Италии, и автор хотел бы выразить ему свою запоздавшую благодарность. 17
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Позже автор работал с Людгером Шукнехтом над статьями и книгой о государственных расходах, и влияние этой работы также отражено в соответствующих главах этой книги. А еще несколько работ были написаны вместе с другим коллегой — Хауэллом Зи. Сотрудничество с обоими было очень продуктивным. Наконец, автор выражает благодарность сотрудникам библиотеки Всемирного банка и МВФ и г-же Хесусе Хиларио, которые терпеливо напечатали несколько глав этой книги. Особую благодарность автор выражает своей жене Марии, которая старалась, чтобы во время написания этой книги он отвлекался как можно меньше, и с юмором и доброжелательностью брала на себя все домашние заботы.
Часть I Роль государства в экономике Государство существует не для того, чтобы превращать земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в ад. Николай Бердяев (1874-1948) Человечество живет не для правительства, но создало правительство, чтобы жить. Эдуард фон Гартман (1842-1^0^)
ГЛАВА 1 Введение и основные вопросы î.i. Введение ПОЖАЛУЙ, в экономической науке нет более важного вопроса, чем вопрос об экономической роли, которую государство или, если говорить менее точно, правительство должно играть в демократической стране с рыночной экономикой. В последние годы этот вопрос приобрел особую актуальность, так как после каждого экономического и финансового кризиса появляется множество призывов к государственному вмешательству. В качестве обоснования подобного вмешательства в основном приводят принципы кейнсианской экономической теории, то есть необходимости стимулирования слабых экономик. Вместе с тем звучат и призывы усилить либо усовершенствовать государственное регулирование, особенно регулирование финансовых рынков. Если государственное вмешательство осуществляется путем увеличения государственных расходов и повышения налогов, то оно может изменить роль государства в экономике и состояние государственных финансов на годы вперед. Некоторые специалисты считают, что в определенных странах, в том числе в Соединенных Штатах, государство слишком мало вмешивалось в экономику, особенно в последние годы. Исторические наблюдения и анализ статистических данных по разным странам показывают, что роль государства в экономике со временем меняется. Более 21
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ того, никогда и нигде не бывает согласия среди экономистов и среди более широкого круга экспертов в том, какой именно должна быть эта роль. Таким образом, оптимальная роль государства остается постоянной и важнейшей темой дискуссий почти во всех странах, как богатых, так и бедных. Как обычно, экономисты разработали множество теорий о роли государства в экономике. Так называемые нормативные теории, которые разрабатывались в основном в прошлом веке в Великобритании и Соединенных Штатах, исходят из предположения, что в рыночной экономике возможны естественные провалы рынка, которые следует исправлять. Исправлять их должно правительство, цель которого — повысить материальное благосостояние граждан (см., например, следующие работы: Pigou, 1924; Пигу, 1985; Musgrave, 1959; Bator> Ч)60)· Будь рынки «совершенны», не было бы необходимости в экономической функции государства, однако оно продолжало бы существовать ради выполнения важных политических и социальных функций, также требующих определенных финансовых ресурсов1. Но роль государства была бы более пассивной и ограниченной. Нормативные теории предполагают, что вмешательство государства с целью исправления нарушений в работе рыночных механизмов по своей природе позитивно и что государство способно ι. Впрочем, даже при совершенной работе рынка, в условиях демократии избиратели могут требовать от государства выполнения ряда перераспределительных или иных функций, подобно тому как от управляющих требуют координировать деятельность частных предприятий на конкурентном рынке. См.: Coase, 1937; Коуз, 2007а. Предложенное Коузом объяснение причин существования фирм в условиях совершенного рынка также применимо к правительствам. Координация некоторых видов социальной деятельности силами частных игроков невозможна или обойдется слишком дорого. 22
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ исправить такие нарушения административными средствами. Считается, что действующие от имени государства лица, определяющие политику, — добросовестные, мудрые и способные продуктивно работать представители избирателей. Они обладают мудростью царя Соломона, знаниями, собранными в системе Google, и добродетелью святых. И поэтому им можно доверить монопольную власть на проведение необходимой политики. Ответственные за проведение политики не имеют ни личных, ни групповых интересов и работают только в интересах общества; конечно, при этом подразумевается, что такие интересы можно сформулировать. В то же время бюрократы, которые руководят проводящими политику учреждениями, действуют подобно компетентным бюрократам Вебера, добросовестно и эффективно выполняя полученные от политиков указания. Вот почему ни на политическом, ни на исполнительном уровнях не возникает никаких проблем «принципал—агент» (Тап- zi, 2000). Теории, основанные на предпосылке о возможности провала рынка, в большинстве своем акцентируют экономическую функцию государства, связанную с выполнением более масштабной задачи по распределению {аллокации) ресурсов. Неравномерное распределение дохода в условиях хорошо функционирующего рынка может оказаться результатом сбоя в работе политического механизма, а не провала рынка в его традиционном понимании. Эти теории делают акцент на таких явлениях, как «общественные блага», «блага смешанного типа», «естественные монополии», «экстерналии» и прочие факторы (включая асимметричность информации), которые вызывают сбои в распределительной функции частных рынков. Эти сбои рассматриваются как болезни экономики, а правительство предстает непредвзятым и знающим врачом, который может диагностировать заболевание 23
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ и прописать необходимую дозу лекарства, способного устранить проблему. Как следствие, эти теории вменяют в обязанность правительству вмешиваться и устранять провалы рынка. Ряд провалов рынка, такие как существование исключительно общественных благ и естественных монополий, можно рассматривать как естественные и неизбежные. Это значит, что они составляют внешнюю среду для действий государства. Это допущение принимают большинство нормативных теорий. Однако часть провалов можно предотвратить в реальных рыночных ситуациях полностью или частично, если государство будет с большей силой и эффективностью выполнять свою регулирующую функцию — ликвидируя, например, монопольные цены тех монополий, которые не являются естественными, и другие злоупотребления на рынке. Правительство, особенно в США, ранее активно боролось с подобными практиками. Однако недавние события на финансовом и реальном рынках показали важность успешного выполнения государством функции регулирования и контроля в ряде отраслей, а также те проблемы, которые могут возникнуть, если государство не выполняет ее или выполняет неэффективно2. Например, 2. Вопрос о том, будет ли государство в состоянии выполнять функцию регулирования, мы рассмотрим позднее. Существует обширная литература, связанная в основном с чикагской экономической школой, в которой оспаривается не только эффективность государственного регулирования, но и сама необходимость такого регулирования. Значительная часть этих работ до недавнего времени посвящалась регулированию промышленных монополий и только небольшая часть —регулированию финансовых и других рынков. Ради исторической правды следует указать, что выводы, сходные с выводами представителей чикагской школы в отношении необходимости государственного регулирования, делали некоторые представители теории laissez-faire еще в 1849 г· Аргументы против регулирования монополий, сходные с аргументами пред- 24
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ разрастание некоторых финансовых учреждений до состояния «слишком больших, чтобы рухнуть» указывает на провал государственного управления, а не рынка. Государство должно было и имело возможность с помощью должного регулирования помешать этим учреждениям разрастись до таких размеров. После Второй мировой войны приобрела популярность так называемая кейнсианская экономическая теория, которая предоставила еще один теоретический аргумент в поддержку государственного вмешательства: потребность в контрцикличе- скойу или стабилизационной, политике, вплоть до политики «точной настройки». Необходимость такой политики обосновывалась наличием особого типа провала рынка — неспособности создать такой совокупный спрос, который позволит поддерживать стабильный экономический рост при максимально возможном уровне занятости. До Кейнса предполагалось, что рыночная экономика с гибкими ценами и адекватными процентными ставками всегда будет создавать достаточный спрос. А если такого не происходит, то это значит, что цены и заработные платы недостаточно гибки или процентные ставки находятся не на требуемом уровне. Кейнс оспорил эту точку зрения, объяснив Великую депрессию отсутствием достаточного совокупного спроса. Он утверждал, что правительство должно обеспечить достижение такого уровня инвестиций и сбережений, который будет достаточен для поддержания полной занятости в экономике. Суть «полной занятости» осталась неясной, и способы ее эмпирической оценки с годами менялись. Стабилизационная политика особенно широко применялась в 1950-х, ставителей чикагской школы, можно найти, например, в de Molinari, 1849 [2°°9]· Де Молинари в свое время был известным бельгийским экономистом, прожившим большую часть жизни во Франции. 25
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ 1960-х и в первой половине 197°"X годов. За следующее двадцатилетие она по ряду причин утратила немалую долю былой популярности, особенно среди экономистов-теоретиков, но во время кризиса 2008-2009 годов снова стала очень модной3. Позиция экономической науки относительно роли правительства в сокращении неравенства доходов, борьбе с бедностью и, шире, в защите граждан от рисков, имеющих экономические последствия, всегда была менее определенной. Строго говоря, это разные функции, хотя их часто ошибочно принимают за одну. Как мы увидим позже, смешение этих функций имело место в политике множества стран. Не существует теории, которая запрещала бы правительству выравнять распределение доходов с помощью, скажем, негативного подоходного налога или иных инструментов, после чего оставить граждан один на один с рынком и экономическими рисками. Или, наоборот, правительство могло бы оставить распределение доходов в том виде, как оно сложилось на рынке, и заниматься самыми серьезными экономическими рисками конкретных людей, с которыми они не могут справиться самостоятельно. Ни одна из общепринятых теорий не рассматривает эти вопросы. Некоторые экономисты, фило- 3- Контрциклическая политика состоит из двух видов деятельности: постоянной «тонкой настройки» экономики и дискреционных вмешательств в периоды рецессии. Тонкая настройка была особенно популярна в 1960-е и 197°"е гг· Вмешательства в периоды рецессии были популярны всегда. Тонкая настройка отражала уверенность политиков в своей способности точно определять, когда необходимо государственное вмешательство, и способности влиять на экономическую деятельность необходимым образом. Ясное и определенное высказывание о тонкой настройке содержится в Послании Президента Конгрессу США о состоянии экономики за 1962 г. (Economic Report of the President 1962). О современной критике стабилизационной политики см. Tanzi, 2007. 26
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ софы и политики выступали в поддержку вмешательства государства в перераспределение расходов (например, Hochman and Rogers, 1969; Rawls, 1971; Ролз 1995; Sen, 1979; также см. обсуждение государств всеобщего благосостояния в Скандинавии в главе 13). За последние десятилетия многие действия правительств обосновывались необходимостью выравнять распределение доходов либо защитить граждан от конкретных рисков, имеющих экономические последствия. Эти две задачи иногда рассматривались как самостоятельные, но чаще считались единой задачей. Но по факту государственное вмешательство намного реже имело целью «адресное» устранение провалов рынка в сфере распределеления доходов и намного чаще сводилось к неадресному перераспределению. Ричард Масгрейв в своей известной книге (Mus- grave, 1959) отвел важную роль «перераспределительной» функции бюджета (хотя и не дал ей четкого определения), предполагая, что перераспределение в сочетании с распределением ресурсов и стабилизацией исчерпывающе описывают все ключевые функции государства. Он показал, что решения о перераспределении «невозможны в рамках рыночного процесса» и что для них «нужен политический процесс» (Musgrave, 1959» р. 19). Разумеется, при этом возникает признаваемая многими экономистами и политологами опасность того, что политический процесс вместо удовлетворения общественных интересов лишь активизирует погоню за рентой, которая приведет к непредсказуемым и не столь желательным последствиям; также политический процесс может нарушить работу рыночной экономики, искажая систему вознаграждения индивидов. В прошлом «политический процесс» или, точнее, использование государством права на принуждение часто приводило к нарушению работы рынка и перераспределению дохода от населения к господствую- 27
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ щей группе олигархов. В современную эпоху, как предупреждал французский либеральный экономист Фредерик Бастиа, появление демократических институтов угрожает превратить государство в фикцию, с помощью которой каждый будет пытаться улучшить свое положение за счет остальных или массы будут поддерживать политику эксплуатации меньшинства (Bastiat, 1864). Также существуют опасения, что усилия по обеспечению равенства могут привести к ограничению личной свободы. 1.2. Роль государства в XX веке Если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике (по крайней мере в отношении таких традиционных инструментов, как налоги и государственные расходы) оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине XX века. И тогда бы действовали совсем другие силы. Конечно же, не экономисты принимают политические решения, которые определяют экономическую политику, и винить их за эти решения нельзя. В лучшем случае экономисты влияют на такие решения, воздействуя на принимающих решения политиков, которые нередко либо вообще не имеют экономического образования, либо их знания получены от «давно умерших экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На политиков неизбежно влияет позиция их советников, но еще в большей степени —требования избирателей и спонсоров избирательных кампаний, голоса и средства которых помогают политикам оставаться во власти. Эти требования отражают личные либо классовые интересы избирателей и, в свою очередь, могут зависеть от экономической грамотно- 28
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ сти избирателей4. В некоторых странах граждане считают, что правительство способно решить множество их личных проблем, включая те, повлиять на которые оно почти не в силах. В других странах граждане понимают ограниченность возможностей правительства либо полагают, вслед за президентом Рональдом Рейганом, что зачастую проблема —это само правительство. В XX веке роль государства в экономике кардинально изменилась. Есть все основания полагать, что столь же значительные изменения продолжатся и в XXI веке. Ключевой вопрос состоит в том, какими они будут. Сохранится ли тенденция к росту государственных расходов и повышению налогов, которая существовала большую часть прошлого века? Или тренд развернется в сторону снижения государственных расходов и налогов? Будет ли правительство и дальше полагаться в основном на бюджетные инструменты (налогообложение и государственные расходы) для достижения своих целей? Или же оно станет чаще применять другие инструменты экономической политики, включая регулирование и условные обязательства? Как на роли национальных правительств скажется глобализация? Магического кристалла, который дал бы нам ответы на эти вопросы, не существует. Лучшее, что можно сделать, — строить предположения. В этой книге мы именно этим и займемся, 4· Современный избиратель обычно не очень информирован, предпочитая оставаться, по выражению Энтони Дауна, «рационально неосведомленным» (Down, 1957)· Это стало представлять проблему в течение последних лет, когда значительно выросло число вопросов, о которых следует знать избирателям. С другой стороны, особые группы лиц (лоббисты) располагают информацией и могут проталкивать какую-либо определенную политику. Лоббисты имеют значительно больше информации о результатах политики и содержании законов, чем те, кто принимает решения. Таким образом, асимметричное распределение информации становится важным фактором. 29
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ памятуя о том, что одни из представленных взглядов и доводов вызовут несогласие, а другие выводы вполне могут оказаться неверными. Особое внимание роли государства в будущем уделено в последней главе книги. Чтобы предсказать будущее, бывает полезно изучить уроки прошлого. На знаменитой картине Тициана «Аллегория благоразумия», которая находится в Национальной галерее в Лондоне, есть надпись: «Исходя из (опыта) прошлого, настоящее действует благоразумно, дабы не повредить будущим поступкам». Однако необходимо старательно избегать допущения о том, что тенденции прошлого обязательно продолжатся в будущем. Такое допущение может привести к серьезным ошибкам. Многие считают современное состояние государственных расходов нормальным состоянием государства или думают, что в будущем государственные расходы неизбежно вырастут, как больше века назад предположил влиятельный немецкий экономист Адольф Вагнер (эта закономерность обычно упоминается как «закон Вагнера»). Когда XX век только начинался, величина государственных расходов и налогов относительно национального дохода была поразительно низкой по сегодняшним меркам. К концу века уровень государственных расходов был уже огромен, в том числе в «государствах всеобщего благосостояния», которые оставались или утверждали, что остаются рыночными экономиками5. Принято считать, что к концу XX века государство выполняло больше нужных и закономерных функций, чем в начале века, однако это совершенно неочевидно. Как по- 5- Великолепное изложение истории возникновения государства всеобщего благосостояния содержится в Ritter, 1996. Статистические данные о росте государственных расходов в промышленно развитых странах в течение века приведены в Tanzi and Schuknecht, 2000. 30
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ казали финансовый и экономический кризисы 2008-2009 годов, несмотря на значительное расширение роли государства, с рядом фундаментальных функций оно или не справилось, или справилось очень плохо. Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) либо национальном доходе выросла во многих промышленных странах с примерно ю% ВВП в 1870-е годы до почти 40% ВВП в последние годы, а в некоторых европейских странах и того больше (табл. 1.1). Значительный рост произошел после Второй мировой войны и особенно в 1960-е годы. В период с i960 по середину 199°"х годов доля государственных расходов в ВВП (и налогах) росла рекордными темпами. К концу XX века множество людей получали большую часть располагаемого дохода от государства. Рост государственных расходов в XX веке был вызван в основном тем, что во многих странах правительства приняли на себя непосредственное выполнение множества обязательств (особенно во второй половине XX века) по финансированию государственных пенсий, государственного или оплачиваемого государством здравоохранения, государственного обязательного образования, жилищного строительства, помощи большим семьям, субсидирования государственных и частных предприятий, а также обязательств по поддержке безработных, стариков, молодежи, инвалидов и т.д. Следует отметить, что большинство этих новых обязательств касались самых разных категорий граждан, а не только тех, кто был беден. В начале XX века государство почти не тратило средств на подобные программы (табл. 1.2). Во многих странах государство заменило собой рынки или частную деятельность граждан, утверждая, что таким образом обеспечивает соблюдение общественных интересов. Граждане, привыкнув рассчитывать на программы поддержки и на рабочие места в го- 31
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ таблица 1.1. Рост государственных расходов в 1870-2007 гг., в % от ВВП Страна β U О Л оо X о й s tf υ * с 0 . s σ> 2 1 »s 2 Ù il - »S υ 0 I« С оа 0 . 2 - * я о? R. во После s u ù 0 0 Ю 00 Национальное правительство, за все годы Австралия Австрия Канада Францияс Германия Италия Ирландия'' Япония Новая Зеландия* Норвегия Швеция Швейцария Великобритания США В среднем ι8,3 ιο,5 - 12,6 lOyO i3»7 - 8,8 - 5,9 5.7* 16,5 9,4 7,3 10,8 i6,5 17,0 17,0 14,8 17.1 8,3 9,3 10,4 14,0 12,7 7,5 13Ί i9>3 4,7* 16,7 27,6 25,0 3θ»ι 18,8 14,8 24,6 16,0 10,9 17,0 26,2 12,1 19>6 Центральное правительство за ι 14,8 20,6 25,0 29,0 34,1 3ΐ>ι 250 25,4 25,3 ιι,8 ι6,5 24,1 30,° 19,7 23,8 21,2 34,ι 35,7 48,ι 28,6 з8,8 34,6 46,ι 32,4 47,9 3θ,ι 42,ι 28,0 48,9 17,5 32,о 26,9 38,ι 29,9 43,8 3ΐ,ο 6ο,ι 17,2 32,8 32,2 43,о 27,о 31,4 28,о 41,9 870-193722., национальное правительство за остальные годы Бельгия Нидерланды Испания В среднем Итого в среднем - 9»i - 9»1 10,7 13,8 9,o 11,0 n>3 12,7 22,1 13>5 8,3 14,6 18,7 21,8 19,° 13,2 18,0 22,8 30,3 57,8 33,7 55,8 ι8,8 32,2 27,6 48,6 27,9 43,1 !-й мировой войны с 0 34,9 38,6 46,0 49,8 45,1 53,4 41,2 31,3 41,3 54,9 59,1 33,5 39,9 32,8 43,0 54,3 54,1 42,0 50,1 44,8 Ù 35,9 5ΐ,6 44,7 55,о 49»ι 52,7 42,о 35,9 34,7 49,2 64,2 39,4 43,о 32,4 45,о 52,9 49,3 43,7 48,6 45,6 С ci 0 0 а 35,6 51,3 41,4 53,6 48,5 48,о 33,5 39,8 41,6 47,5 58,3 34,3 4ΐ,ι 34,1 43,5 50,5 47,5 39,9 4б,о 43,9 U 0 0 сч 34,9 48,о 39,3 52,6 43,9 48,5 36,4 Зб,о 39,9 40,9 52,6 35,4 44,6 36,6 42,о 48,8 45,9 38,7 44,5 42,4 "Либо ближайший к этой дате год, за который доступны данные по всем столбцам. Часть данных за период до Второй мировой войны рассчитаны по ΒΗΠ или по чистому национальному продукту, а не ВВП. * Сведения центрального правительства заданный год, Новая Зеландия: 196-1970 гг., 1994-1995 = i996· с Данные за 1996 и 2002 гг.: расчеты осуществлены в соответствии с маастрихтским определением, что ниже значений, опубликованных национальным статистическим агентством Франции INSEE. rf3a 1995 Γ· вместо 1996 г. из-за пропуска в статистических данных. Источник: Tanzi and Schuknecht, 2000. Дополнено автором на основе сведений Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). 32
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ ТАБЛИЦА 1.2 Социальные трансферты (в % от ВВП) в отдельных странах — членах ОЭСР в 1880-1995 гг* Страна о 00 00 0 σ> 00 0 0 σ> 0 О) О а σ> 0 <о О) 0 г^ σ> 0 00 σ> о σ> θ) ю О) О) Австралия о о о ι,ΐ2 ι,66 2,и 7>39 7>37 12,79 ю>9о Н»84 Австрия о о о о о ι,2θ 15,88 18,90 23,27 23,43 21,39 Бельгия о,17 о,22 о,2б о,43 0,52 о»5б 13,4 ΐ9»26 3°»38 22,45 27,13 Канада о о о о о,о6 0,31 9>12 »»8о 14,9612,9018,09 Дания 0,96 ι,ιι ι,4ΐ 1,75 2,71 З»11 12,26 19,13 27,45 26,443°>86 Финлян- о,66 0,76 0,78 ο,9θ 0,85 2,97 8>81 J3>56 ^,19 l8»32 3^65 дия Франция 0,46 о,54 о,57 °,81 °»б4 ι,°5 1ЗЛ* 16,68 22,55 22,95 26,93 Германия 0,50 0,53 о,59 Н/д Н/д 4»82 ιδ,ιο 19,53 25,6620,4224,92 Греция о о о о о 0,07 ю,44 9>°3 п»о6 8,67 н,43 Ирландия - 3»74 8>7° и>89 ЧМ9 l6»2o 18,30 Италия о о о о о о,о8 13,1016,94 23,24 17»ю 23,71 Япония о,05 ο,π ο,ΐ7 ο,ι8 ο,ι8 ο,2ΐ 4,°5 5->72 п»94 ю,48 12,24 Нидер- 0,290,300,39 о,39 о,99 1,03 11,7022,45 28,3426,9425,70 ланды Новая о,17 о,39 1,09 1,35 *>84 2,43 10»37 9»22 15,22 16,22 18,64 Зеландия Норвегия ι,θ7 0,95 1,24 М8 *>°9 2»39 7,85 l6^3 20,99 ιδ,5θ 27,50 Швеция о,72 0,85 0,85 1,03 М4 2,59 ю,83 1б,76 25,94 12,97 19>°* Швейца- Н/д Н/д Н/д Н/д Н/д 1,17 4,92 8,49 4,33 Н/д ι8,87 рия Велико- о,86 0,83 0,55 ι,38 ^39 2,24 ю,21 13,20 16,42 11,43 13»67 британия США о,29 о,45 о,17 0,56 0,70 0,56 7,26 10,38 15,03 21,36 22,52 "Учтены социальные выплаты, пособия по безработице, пенсии, здравоохранение, жилищные субсидии. Расходы на образование не учитывались. ь Старая серия ОЭСР. с Новая серия ОЭСР. Источник: Lindert, 2002, р. i86; OECD, 1985. 33
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ сударственном секторе, стали рассматривать новую роль государства как обычную и необходимую. Таким образом, у этой роли возникли многочисленные сторонники. Как сказал Джордж Бернард Шоу, «правительство, которое обирает Петра, чтобы заплатить Павлу, всегда может рассчитывать на поддержку со стороны Павла». Своего рода финансовая иллюзия в сочетании с отсутствием достоверной информации или пропагандой со стороны официальных или иных организаций, включая профсоюзы государственных служащих, создали представление о том, что подобная расширенная роль государства эффективна, полезна и способствует росту благосостояния и что в ее отсутствие большинство граждан проиграли бы. Большинство граждан видели выгоды, получаемые от государственных расходов, но не всегда осознавали связанные с ними издержки: высокие налоги, которые они и другие платили, чтобы финансировать программы, большой государственный долг и неэффективность многих государственных программ6. В случаях, когда государство предоставляло бесплатные или почти бесплатные услуги (а зачастую так и было), граждане обычно считали, что получают такие услуги почти даром. Поведенческая экономика показала, как трудно бывает отказаться от того, что предлагается бесплатно, даже если это бесплатное имеет свою реальную, но не сразу заметную цену (Ariely, 2008, eh. 3; Ариэли, 2010, гл.3)· Как отмечает Ариэли, порой «бесплатные услуги оказываются самыми дорогими». «Эффект нулевой цены» очень силен и особенно 6. В Соединенных Штатах и еще нескольких странах независимые аналитические центры предоставляли информацию, которая позволяла делать более объективную оценку государственных программ. Однако действительно независимые аналитические центры стали редким явлением в современном мире. 34
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ заметен применительно к государственным программам. Из-за него спрос оказывается намного выше того, который был бы при реализации платных программ. Чтобы выполнять свою расширенную роль, правительству нужно намного больше финансовых ресурсов, чем ранее. Именно поэтому ставки налогов и уровни налогообложения резко повышаются (табл. 1.3). Необходимые ресурсы дают преимущественно налоги, но не только они. Повышение налогов обычно сопровождается и ростом государственного долга. Реформы налоговых систем создают новые, высокоприбыльные налоги, такие как глобальный и прогрессивный подоходные налоги, налоги на добавленную стоимость и социальные налоги, а также успешнее собирают прежде установленные налоги. Рост доли заработной платы в национальном доходе, который происходил в течение почти всего XX века (за исключением последних лет, когда эта тенденция ослабла, а затем повернула вспять), облегчил увеличение налоговых сборов. Левые настроения в среде интеллектуалов многих стран, преобладавшие в течение нескольких десятилетий, обеспечивали идеологическую поддержку для расширения роли правительств. Новые программы расходов заявляли или подразумевали, что цель состоит в снижении экономических рисков для большинства граждан, а не в устранении провалов рынка или непосредственном перераспределении доходов. В числе рисков, которые снижали или препятствовали росту реальных доходов граждан, были неграмотность, недостаточное образование или профессиональная подготовка, изнурительная болезнь, старость, инвалидность, безработица и большое число детей или материально зависимых лиц. В некоторых странах существовали также тендерные и этнические риски, что привело к проведению особой экономической политики «по- 35
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ТАБЛИЦА 1.3 Налоговые поступления в бюджет (в % от ВВП), 1960-2008 гг. Страна Канада Мексика США Австралия Япония Корея Новая Зеландия Австралия Бельгия Чешская Республика Дания Финляндия Франция Германия Греция Венгрия Исландия Ирландия Италия Люксембург Нидерланды Норвегия Польша Португалия Словацкая Республика Испания Швеция Швейцария Турция Великобритания Все страны ОЭСР 19б5 25.7 Н/д 24,7 21,0 l8,2 Н/д 24,о 33,9 33»i Н/д 3θ,ο 3<>>4 34»! 31,6 17,8 Н/д 2б,2 24,9 25,5 27,7 32,8 29,6 Н/д 15,9 Н/д 14,7 35,о 17,5 ю,6 3<М 24>2 1975 32,0 Н/д 25,6 25,8 20,9 15,1 28,5 36,7 39,5 Н/д 38,4 36,5 35,4 34,3 19>4 Н/д з°,° 28,7 25,4 32,8 4<э,7 39,2 Н/д 19>7 Н/д ι8,4 41,2 23,9 и»9 35»2 29,4 1985 - 32,5 17,о 25,6 28,3 27,4 ι6,4 31,1 40,9 44,4 Н/д 46,1 39,7 42,8 36,1 25»5 Н/д 28,2 34,6 33,6 39,5 42,4 42,6 Н/д 25,2 Н/д 27,6 .47,3 25,5 и,5 37,6 32,7 L990 35,9 17,3 27,3 28,5 29,1 ι8,9 37,4 39,6 42,о Н/д 46,5 43,5 42,о 34,8 2б,2 Н/д 3°,9 33»! 37,8 35>7 42,9 4i,o Н/д 27,7 Н/д 32,5 52,2 25,8 4,9 Зб,1 33,8 1995 2000 2005 2007 2θο8 35,6 15,2 27,9 28,8 2б,8 19,4 36,6 41,2 43,6 37,5 48,8 45,7 42,9 37,2 28,9 41,3 зм 32,5 40,1 37,1 41,5 40,9 Зб»2 31,7 Нд 32,1 47,5 27,7 1б,8 34,о 34,8 35>6 16,9 29>9 ЗЫ 27,0 23,6 33>б 42,6 44,9 35»3 49»4 47»2 44,4 37>2 34,1 38,о 37,2 31,7 42,3 39»! 397 42,6 32,8 34,1 33,8 34,2 51,8 Зо,о 24,2 36,4 Зб,о 33,4 i9,i 27,3 30,8 27,4 25»5 37,5 42,1 44,8 37,5 50>7 43,9 43,9 34,8 3i>3 37,2 40>7 30,6 40,9 37>8 38,8 43,5 33,о 34,7 31,8 35>8 49>5 29,2 24,3 35>8 35,7 33>3 ι8,ο 28,з Зо,8 28,з 26,5 35»7 42,3 44,9 37,4 48,7 43»о 43»5 36,2 32,о 39,5 40,9 Зо,8 43>5 36,5 37,5 43>6 34,9 36,4 29,4 37,2 48,3 28,9 23,7 36,1 35>8 32,2 21,1 26,9 Н/д Н/д 26,6 34,5 42,9 44,3 36,6 48,3 42,8 43,1 36,4 3i>3 40,1 Зб,о 28,з 43.2 38,3 Н/д 42,1 Н/д 36,5 29»3 33,о 47,1 29,4 230 35>7 Н/д Источник: OECD, Revenue Statistics, ig6ß-20o8//Statistiques Des Recettes Publiques, 1д6^-аоо8 (2009). 36
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ зитивной дискриминации» для поддержки особо защищаемых групп. Цель расширенной роли правительства состоит в снижении рисков для большинства граждан до уровней ниже тех, которые они бы имели без вмешательства правительства. Для того чтобы добиться такого снижения рисков, были введены новые программы. Зачастую новые программы начинались скромно и без размаха и от них выигрывала только небольшая группа лиц. Со временем программы становились все более щедрыми и массовыми. Такой процесс характерен для многих программ, и его следует считать основной причиной роста государственных расходов. Его можно даже рассматривать как ключевую закономерность изменения объемов государственных расходов. Требования к получателям помощи в рамках программ поддержки последовательно ослаблялись, что увеличивало стоимость программ. Так было с программами выплаты пенсий по инвалидности во многих странах; но то же самое случилось и с принятой в рамках политики «Нового курса» программой поддержки детей, находящихся на иждивении, в Соединенных Штатах вплоть до ее реформы в i99°"e годы. 1.3. Предпосылки повышения роли государства в экономике Усиление государственного вмешательства основывалось на двух положениях, которые, однако, нигде не были прямо сформулированы или признаны. Первое из них и, возможно, самое важное заключалось в том, что граждане недальновидны. Предоставленные самим себе, они ни по отдельности, ни совместно не предпримут никаких действий, чтобы защитить себя и свои семьи от экономических рисков. Они не будут сберегать на старость, не отправят детей в частные школы за свой счет и не будут страховаться (или накапливать какие- 37
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ либо финансовые активы) на случай болезни, безработицы и других неприятностей7. Второе положение состоит в том, что даже если бы граждане хотели защитить себя от рисков, то частные организации, включая благотворительные и религиозные, не смогли бы удовлетворить их потребность в таких услугах. Предполагалось, что государство сделает это лучше. Эти два положения обосновывали необходимость патернализма и значительного расширения роли государства. В процессе феноменального роста государственных расходов в промышленно развитых странах во второй половине XX века государство превратилось в гигантскую страховую компанию и посредника для своих граждан. Этой де-факто страховой компании граждане платили страховые взносы в виде высоких налогов, а взамен получали бесплатные или существенно субсидируемые государственные услуги. Как сказал шведский министр здравоохранения и социального обеспечения, «основной принцип нашей модели состоит в том, что каждый делает взнос через налоги и каждый получает что-то обратно». Однако из-за того, что граждане не всегда хорошо понимают взаимосвязь между уплаченными налогами (ценой) и полученными услугами (выгодой), у некоторых из них возникает представление, что они получают бесплатные услуги или услуги с нулевой стоимостью8. 7- В этой связи следует отметить (хотя это должно быть и так очевидно), что готовность государства выполнять эту задачу сама по себе не увеличивает объем ресурсов, доступных стране для борьбы с этими рисками. В более долгосрочной перспективе государственное вмешательство может привести даже к сокращению доступных стране ресурсов. 8. Концепция налоговой цены имеет довольно долгую историю. Она была четко сформулирована в работах итальянских экономистов и финансистов, таких как Антонио де Вити де Марко, больше века назад, когда налоги и государственные расходы были еще низкими. См. также Myrdal, 1954» eh. η. 38
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ Эта взаимосвязь, конечно, касается всего населения, а не отдельных граждан. Для отдельных граждан взаимосвязь между заплаченными налогами и полученными выгодами зачастую была и остается не особенно явной. Более того, эта взаимосвязь не является случайной. При выполнении этого навязанного социального контракта одни граждане получают или теряют больше, чем другие. Например, те, кто благодаря здоровому образу жизни имеет лучшее здоровье, или те, кто решил иметь меньше детей, в конечном счете субсидируют тех, кто менее здоров, и тех, у кого больше детей. Обучение в государственных университетах финансируется за счет семей (часто более бедных) тех граждан, которые не учились в них. Таким образом, перераспределение идет не только вертикально, в направлении сверху вниз, но и в значительной степени по горизонтали9. Предполагаемое снижение рисков для одних оборачивается большими затратами для других. К такому горизонтальному перераспределению в одних странах относятся терпимее, чем в других. И оно часто оказывается менее справедливым, чем вертикальное перераспределение. Некоторые граждане научились притворяться и обманывать систему: они уклоняются от налогов; получают пособия и поэтому не работают; занимаются теневой экономической деятельностью, уходя от налогов и регулирования и одновременно получая пособия по безработице; симулируют болезнь, чтобы получить оплачиваемый отпуск по болезни; симулируют или преувеличивают инвалидность; бездельничают на рабочих местах в государственном секторе; все это перекладывает расходы на финансирование государства на плечи честных и тру- 9- Горизонтальное перераспределение легче принимается внутри семей или иных тесно связанных групп, где реальную потребность в помощи легче проверить и где дух альтруизма между членами группы сильнее, чем среди незнакомцев. 39
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ долюбивых граждан, а также тех, кто из-за своей экономической ситуации не способен эксплуатировать систему (таких, как зависимые работники в крупных частных компаниях). Частота таких явлений, как теневая экономическая деятельность, уклонение от налогов, коррупция, незаконные отпуска и увиливание от исполнения рабочих обязанностей, растет год от года и начинает составлять заметную проблему в некоторых странах, особенно в ряде стран с высокими налогами и значительными государственными расходами10. О проблеме горизонтального неравенства знал еще Платон, который написал 2500 лет назад: «...во взаимоотношениях с государством, когда надо делать какие-нибудь взносы: при равном имущественном положении справедливый вносит больше, а несправедливый меньше, и, когда надо получать, справедливому не достается ничего, а несправедливый много выгадывает» (Plato, 1961, р. 593» Платон, 2007, с. 123). Эту проблему также видели Джон Стюарт Милль и другие авторы прошлого (Mill, 2004, р. 739)· Горизонтальное неравноправие может превратить самую справедливую на бумаге программу в самую несправедливую на практике. В то же время политики знают, что могут получать голоса избирателей, если дадут им рабочие места в государственном секторе или направят средства определенным группам избирателей, зная, что выиграют от этого только они, в то время как издержки будут переложены на всех или на большин- ю. В Италии, например, невыход на работу в государственном секторе без уважительной причины составил 17,1 дней за год в 2005 г. В отдельных отраслях государственного сектора этот показатель составил з1 день за год (газета Corriere délia Sera, 8 September 2008, p. 18). Высокий уровень невыхода на работу также наблюдался в Швеции и других европейских странах. В некоторых странах серьезной проблемой стало обманное получение пособий по инвалидности. 40
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ ство граждан. При этом занятость в государственном секторе экономики и государственные расходы растут, а производительные государственные расходы часто сокращаются11. В последние годы проблемы справедливости и эффективности стали угрозой легитимности неявного социального контракта между гражданами и государством, который, как предполагается, лежит в основе современных государств. Проблемы справедливого вертикального и горизонтального распределения стали более заметны и привлекли внимание как экономистов, так и политиков. В странах с высоким уровнем государственных расходов и налогов большинство граждан утратили часть своих возможностей и свободы делать собственный, личный потребительский выбор. Высокие налоги, которые они платят, лишают их значительной части располагаемого дохода и экономической свободы использовать свои доходы до налогообложения12. Если бы граждане имели такую свободу, то многие отказались бы от соблюдения социального контракта, который действует в их странах. Сами правительства лишились свободы проводить политику в соответствии со своими предпочтения- и. В прошедшее десятилетие компенсация за работу на государственных рабочих местах в североевропейских странах была на 8% ВВП выше, чем в Германии. По оценкам Европейской комиссии, в 2005 г. производительные государственные расходы (на НИОКР, общественный транспорт, образование) были на 2θ% ниже основных расходов (см. European Commission, 2008, p. 140). Основные расходы—сумма общих государственных расходов за вычетом процентов по государственному долгу. Административно-бюджетное управление Соединенных Штатов сообщает о значительном сокращении государственных расходов на цели накопления основных фондов (см. www.OMB.gov). 12. Высокие налоги привели к образованию клина между стоимостью трудовых ресурсов для частных предприятий и заработной платы сотрудников после уплаты налогов. Они также привели к росту стоимости товаров и услуг, приобретаемых на рынке. 41
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ми, так как значительная часть их годовых бюджетов привязаны к начатым в прошлом программам, изменить которые очень непросто. Такая предопределенность использования государственных средств стала вызывающим тревогу явлением последних десятилетий. Растет число граждан (пенсионеры, государственные служащие, инвалиды, безработные, получатели социальных пособий, работники субсидируемых предприятий и др.), которые получают большую часть доходов от государственных программ и стали бы сопротивляться их отмене. Из-за этого новым правительствам стало очень сложно отменять программы, введенные предыдущими правительствами. В большинстве стран государственные служащие получили юридически закрепленное право на пребывание в должности в течение установленного срока, так что их нельзя уволить даже тогда, когда они плохо работают или больше не нужны. Бюджеты могут изменяться только в некоторых, очень небольших пределах. В таких условиях реформа часто означает лишь увеличение расходов. В результате даже в весьма благополучные времена возникает бюджетный дефицит и растет внутренний государственный долг. Политика предыдущих правительств часто приводит к «зависимости от первоначально выбранного пути», создавая для новых правительств своего рода улицу с односторонним движением, ведущую в направлении повышения государственных расходов и налогов. Ввиду высоких налогов разница между доходами до налогообложения и располагаемым денежным доходом после налогообложения очень сильно увеличилась, особенно у зависимых работников. Например, в 2θθ8 году в Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Венгрии, Италии и ряде других европейских стран работники без детей со средним уровнем заработной платы до удержания налогов теряли примерно половину заработка в виде налогов (табл. 1.4). Работники с зарплатой выше средне- 42
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ ТАБЛИЦА 1.4 Налоги на среднестатистического производственного рабочего Страна Австралия Австрия Бельгия Канада Чешская Республика Дания Финляндия Франция Германия Греция Венгрия Исландия Ирландия Италия Япония Корея Люксембург Мексика Нидерланды Новая Зеландия Норвегия Польша Португалия Словацкая Республика Испания Швеция Швейцария Турция0 Великобритания США Невзвешенное среднее ОЭСР ЕС-15 ЕС-19 2000 Зо>6 47)3 57,1 33.2 42,7 44,3 47,8 49,6 54,о 38,5 54,6 26,2 28,9 46,9 24,8 i6,3 37,5 12,6 39,7 19,4 38,6 43,1 37,3 41,7 38,6 5<V 30,0 40,4 32,6 30,4 37,8 43,4 43,8 2003 28,0 47,4 55,7 32,0 43,2 42,6 45,о 49,8 54,2 37,9 50,8 29,3 24,2 45,7 27,4 16,3 33,5 16,8 37,1 19,7 38,1 43,1 36,8 42,9 38,5 48,2 29,7 42,2 33,8 29,9 37,3 42,0 42,6 2006 28,3 48,3 55,5 3i,9 42,9 4i,3 44,0 50,1 53,3 4i,9 52,0 29,5 23,0 45,9 28,8 18,1 35,3 15,0 44,6 21,1 37,4 43,7 37,4 38,5 39,i 47,8 29,5 42,7 34,о 29,9 37,7 42,8 43,i 2008 26,9 48,8 56,0 31,3 43,4 41,2 43,5 49,3 52,0 42,4 54,i 28,3 22,9 46,5 29,5 20,3 35,9 15,1 45,о 21,2 37,7 39,7 37,6 38,9 37,8 44,6 29,5 39,7 32,8 30,1 37,4 42,4 42,8 а Заработная плата рассчитывалась в соответствии с устаревшим определением среднестатистического рабочего. Источник: OECD, 2009. 43
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ го уровня теряли еще больше. Налоги на добавочный доход были еще выше. Вряд ли можно утверждать, что такие высокие налоги никак не сказываются на стимулах к работе, хотя возможны разные мнения о степени их воздействия. Эти налоги стали платой за государственные услуги, государственные пенсии и другие денежные пособия, которые граждане получили или хотели получить от государства. Как уже говорилось выше, выплаченные налоги являются по существу коллективно выплачиваемым взносом за ожидаемые общественные блага, услуги и социальную защиту, обеспечиваемые государством. Осуществляемые программы вели к значительному перераспределению доходов как вертикально, так и горизонтально13. В отдельных странах те группы населения, которые находятся в нижней части шкалы распределения доходов, в совокупности обычно получают больше благ, чем отдают в виде налогов. Однако при равных уровнях доходов те люди, которые чаще болели (или чаще заявляли о болезни), меньше работали, имели больше детей или скрывали доходы от налогообложения, выигрывали больше других. Чем больше злоупотреблений, тем менее справедливо горизонтальное распределение нагрузки и выигрыша в системе. В целом система государственной защиты способствовала более ровному (по итогам замеров) распределению располагаемого дохода и снижению коэффициента Джини. Этот результат считался одним из важных и желаемых следствий расширения функций государства. Такое посредничество государства, хотя и снижало риски для многих граждан и выравнивало распределение доходов, неизбежно оказывало не- 13. Результатам вертикального перераспределения уделялось гораздо больше внимания, чем результатам горизонтального перераспределения. 44
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ гативное влияние на индивидуальные свободы, эффективность распределения ресурсов и экономический рост. Здесь уместно спросить, что бы произошло, если бы в прошлом веке государство не взяло на себя новые функции, вызвавшие рост расходов и налогов. Как известно, на вопросы типа «а что, если бы» всегда трудно ответить и в экономической науке, и в других областях. Тем не менее эти вопросы зачастую очень важны. Помимо «цены» сокращения личной экономической свободы, которая может быть высокой для отдельных лиц, которой в прошлом уделяли много внимания и которая может меняться от страны к стране в зависимости от свойственного ей духа солидарности14, необходимые для финансирования дорогостоящих государственных мероприятий высокие налоги оказывали негативное воздействие на экономические стимулы некоторых или многих граждан в их экономических решениях. Есть множество научных работ, где выявлены и в ряде случаев количественно оценены социально-экономические издержки высоких налогов для некоторых категорий работающего населения. Намного меньше работ, в которых то же самое сделано применительно к программам государственных расходов. Некоторые влиятельные экономисты даже объясняли наблюдавшуюся в последние десятилетия разни- 14- Этот дух проявляется сильнее в странах Северной Европы, чем в англосаксонских странах. Возможно, это связано с доверием граждан к тем, кто работает в правительстве, и к государственным учреждениям. Недавнее исследование показало, что уровень такого доверия в странах Северной Европы выше, чем в других европейских странах (см. European Foundation, 2008). Как сказал один из высокопоставленных шведских государственных деятелей, «одно из правдоподобных объяснений готовности североевропейских народов к относительно высокому уровню налогообложения состоит в том, что большая часть их прямых налогов идет на оказание государственных услуг в их собственных общинах» (см. Rexed, 2000, р. 9). 45
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ цу в темпах экономического роста в Соединенных Штатах и европейских странах разницей в уровнях налогов. При этом, однако, существуют разногласия в отношении весомости этих эмпирических результатов. Чем выше расходы на социальное обеспечение, тем менее привлекательной представляется роль государства в экономике в долгосрочной перспективе. Она выглядит еще менее привлекательной в случае, если правительства неэффективно используют собранные средства (разумеется, некоторые правительства более эффективно используют средства, чем другие) и налоговые доходы поступают от налогов, создающих новые перекосы15. Если бы налоги не выросли, экономики стран с нынешними высокими налогами росли бы, возможно, быстрее, а их граждане в долгосрочной перспективе имели бы более высокий доход на душу населения и могли бы при желании с легкостью приобретать необходимые им услуги социальной защиты напрямую на рынке. Можно даже утверждать, что граждане, которых призваны защитить правительственные программы, были бы лучше защищены, если бы сами покупали эти услуги, а правительство не вмешивалось бы со своими программами. По причинам, которые особенно подробно разобраны в литературе по теории «общественного выбора», которую разрабатывали Джеймс Бьюкенен, Гордон Таллок, Уильям Нисканен, Мансур Олсон и другие экономисты, правительственные программы обычно менее эффективны, чем частные программы, так как политики принимают решения 15. Вопрос об эффективности государственных расходов будет рассмотрен в следующих главах. Следует понимать, что стоимость благосостояния, ассоциируемая с определенными уровнями налогов, может меняться от страны к стране в зависимости от отношения граждан к налогам и государственным программам, а также от структуры и эффективности налоговой системы. 4б
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ под давлением или исходя из собственных интересов или интересов своей группы16. А те, кто занимается реализацией подобных программ, менее заинтересованы в том, чтобы сокращать издержки и работать эффективно. Тут нет невидимой руки, которая могла бы оптимизировать эту основанную на саморекламе деятельность. Правительственные программы избавлены от дисциплинирующего воздействия конкуренции, а те, кто занимается их реализацией, менее заинтересованы в снижении расходов. К тому же, если стоимость услуги нулевая или очень низкая, на нее появляется спрос со стороны тех, кто не ценит ее высоко и не приобрел бы ее, если бы было нужно платить самим, а цена была бы выше и устанавливалась открыто. Работы последних лет особенно акцентируют значение коррупции среди чиновников и политиков, которая также увеличивает стоимость государственных программ (например, Rose-Acker- man, 19995 Роуз-Аккерман, 2003; а также Tanzi, 1998). Государственные программы часто приобретают свойства монополии и используются для достижения тех целей, которые выгодны политикам и ответственным чиновникам. Такая постановка целей приводит к излишнему уровню занятости в государственном секторе, низкой производительности при предоставлении услуг, высоким зарплатам в государственном секторе (отчасти и за счет усилий профсоюзов работников государственного сектора) и возникновению ренты в виде взяток тем или иным группам работников. Так, в сфере образования государственные услуги могут быть направлены на цели (такие как, например, воспита- ι6. Следует снова отметить, что многие аргументы представителей современной теории государственного выбора более века назад уже были представлены в более простой и менее формальной форме во французской и итальянской литературе о государственных финансах. 47
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ние патриотизма или борьба с расовой или половой дискриминацией), которые, при всех их достоинствах, не обязательно связаны с подготовкой граждан к выходу на рынок труда17. В ряде недавних исследований приводятся оценки масштаба неэффективности государственных расходов в ряде стран с высокими государственными расходами. Эти оценки показывают, что достижение целей государственных программ часто требует слишком высоких финансовых затрат (см. главу и). К этим финансовым издержкам следует также добавить макроэкономические издержки, связанные с бюджетным дефицитом и большим государственным долгом, которые нередко сопутствуют значительным государственным расходам. Остается открытым вопрос о том, многие ли граждане недальновидны, и, если да, то можно ли считать, что они менее дальновидны, чем политики, которые в их интересах принимают решения о расходовании государственных средств18. 17. Сама цель вырастить «ведущие предприятия страны»-—еще один пример целей, преследование которых не имеет никакого отношения к деятельности конкретных предприятий и к оказанию услуг гражданам. ι8. Вопросу о том, недальновидны ли граждане или просто иррациональны, было посвящено много работ и статей последнего времени. См., например, Ariely, 2008; Ариэли, 2010; Thaler and Sunstein, 2008; Delia Vigna, 2008. Эти авторы показали, что люди склонны к иррациональному выбору. Этот выбор (например, поддержание недостаточного уровня сбережений) может объясняться недальновидностью. Результатом иррационального выбора могут быть и избыточные сбережения, как, например, в классических случаях бессмысленной скупости или в более общем случае кейнсианского недопотребления. Более того, политики, как и обычные люди, также могут быть иррациональны. И не существует никаких фильтров, гарантирующих, что политиками, которые будут принимать решения, станут люди с иммунитетом к иррациональному. Вопросы конкретного применения теории поведенческой экономики к области государственных финансов рассматриваются в McCaffrey and Slemrod, 2006. 48
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ В частности, яркий пример недальновидности политиков и правительств — накопление в ряде стран значительного государственного долга, включая значительные необеспеченные будущие обязательства в государственных пенсионных системах и системах здравоохранения19. Эти обязательства заставляют усомниться в устойчивости нынешних государственных программ и, косвенно, в их способности обеспечить защиту граждан от будущих рисков на обещанном уровне. Например, Банк Италии (Relazione Annuale от 31 мая 2θθ8 г.) оценивал необеспеченные пенсионные обязательства государства в Италии на уровне юо% текущего ВВП страны или примерно равными государственному долгу Италии20. Таким образом, едва ли будущие итальянские пенсионеры получат пенсии в тех размерах и на тех условиях, которые им обещает итальянское правительство. В других странах, в том числе в Соединенных Штатах, необеспеченные пенсионные обязательства и обязательства по государственным программам здравоохранения еще больше, а текущий кризис только привел к их росту. Согласно отчету Совета попечителей по социальному обеспечению США от 5 августа 20Ю года, к 2015 году стоимость программы окончательно превзойдет налоговые поступления, а к 2037 году все средства, накопленные в пенсионных фондах за все время с момента создания системы социальной защиты США, будут исчерпаны. В некоторых странах пенсионные программы превратились в настоящие финансовые пирамиды. Платежи будущим получателям должны покрываться будущими взносами новых участников системы. Однако подобная распределительная пенсионная система 19. Такие обязательства рассматриваются в обширной литературе по учету поколений. См., например, Auerback, Gokha- le and Kotlikoff, 1991. 20. См. также Rizza and Tommasino, 2008. 49
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ рушится, если изменения демографической структуры вызывают снижение налоговых поступлений, что и случилось во многих странах. В заключение нужно сопоставить недальновидность некоторых граждан с недальновидностью политиков. Рано или поздно выгодоприобретателям по государственным программам придется испытать разочарование21. Хотя некоторые граждане действительно могут быть недальновидными, в случае государственных пенсий и здравоохранения недальновидной оказывается вся государственная система. И пока неясно, чья недальновидность возымеет более серьезные последствия для будущего благополучия населения. 1.4. Возможна ли иная роль государства в экономике? На протяжении большей части истории человечества (до XX века) в мире не было правительств, которые собирают со своих граждан высокие налоги для того, чтобы в их же интересах финансировать программы государственных расходов (пенсионное обеспечение, здравоохранение, образование, социальная помощь и т.д.). Однако же люди как-то обходились без всего этого, а многие страны стали довольно удобными для жизни, хотя отдельные их граждане могли испытывать трудности из-за отсутствия государственных программ помощи. Некоторая степень социальной защиты существовала, но обеспечивалась с помощью иных средств, а не государственных программ. Как 40 лет назад отметил Кеннет Эрроу, «ошибочно сводить коллективные действия к действиям государства». Он также добавил, что «нормы социального поведения, включая этические и моральные нормы... [могут являться] 21. Это уже случилось в некоторых странах. 50
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ реакцией общества с целью компенсации провала рынка» (Arrow, 197°» Ρ· 79)· Таким образом, при возникновении общественных потребностей большинство обществ обычно находят способ удовлетворять их, иногда с большим, а иногда с меньшим успехом. Существующие «социальные нормы», которые заставляют людей поступать в соответствии с общепринятыми понятиями справедливости, в прошлом помогали сгладить последствия сбоев рынка. Граждане защищали себя от экономических рисков за счет укрепления семейных связей, увеличения размеров семей, сбережения части дохода во времена, когда бережливость еще считали важной добродетелью, и создания стихийно складывающихся местных систем взаимной поддержки22. Люди не оставляли работу по достижении официально установленного возраста, а оставались экономически активными, пока сохраняли способность работать. Помощь приходила от родственников, социальных групп и религиозных организаций. Люди участвовали в различных частных объединениях, таких как братства, общества взаимной помощи, кредитные союзы. Необходимые услуги приобретались у частных поставщиков (например, у частных школ, частных врачей и больниц). Поскольку в то время страны были значительно беднее, чем сейчас, и лич- 22. Кейнсианская революция с ее акцентом на совокупный спрос и скрытым, а иногда и открытым страхом недостаточного потребления привела к тому, что бережливость стала считаться не достоинством, а едва ли не изъяном человеческого поведения. В современном обществе хороший кредитный рейтинг считается более ценным активом, чем отсутствие долгов. Чтобы иметь хороший кредитный рейтинг, человеку нужны не сбережения, а долги, которые обсуживаются удовлетворительным образом. Те же, кто сберегал и не занимал, не могут иметь хороший кредитный рейтинг. Превратив сбережение из достоинства в недостаток, кейнсианская революция неявным образом сыграла на повышение роли государственных программ помощи нуждающимся. 51
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ный доход их жителей был меньше, поддержка, которую их жители получали от других граждан, была весьма скромной по меркам современных богатых стран. Например, см. работу Карло Чиполлы о неудовлетворительном состоянии школ в прошлом (Cipolla, 1969)· Если бы государственные программы и существовали в то время, общественные услуги все равно не отличались бы щедростью, подобно тому как сегодня не отличаются щедростью общественные услуги в бедных развивающихся странах. Существует множество работ, написанных в основном историками и социологами, в которых показано, что до того, как государство через свои программы начало крупномасштабное вмешательство в экономику, в ряде стран стихийно возникли серьезные частные программы, которые обеспечивали людям и семьям обоснованный (с учетом низких уровней дохода в то время) уровень поддержки по различным направлениям. Во время своей поездки в Америку в 1830-х годах Алексис де Токвиль «отметил с особым интересом заметную роль добровольных объединений в американском обществе... Церкви, местные общественные группы, братства и гражданские организации... сами для себя добровольно делают то, что члены других обществ ожидают получить от своих правительств и элит» (Wuth- now, 1991) Р-З)· Роберт Вузноу добавляет, что многие «отмечают предостережение Токвиля о том, что если добровольные действия не позволяют удовлетворить потребности, то у государства появляется оправдание для вмешательства, за вмешательством приходит контроль, а контроль приводит к тоталитаризму» (Ibid.; курсив мой. — В. Т.). Близкое к описанному Токвилем положение дел отмечалось и в Швеции, где в период до начала государственного вмешательства «профсоюзы и другие организации рабочих создали объединения взаимной помощи с добровольным членством» (см. Rexed, 2000, р. 9; аналогичные доводы в отно- 52
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ шении других стран см. в Alston, Ferrie, 1999> Beito, 2000; Beito, Gordon, Tabarrok, 2002; Ritter, 1996; Za- magni, 2000)23. Появление государственных программ привело к последовательному вытеснению частных программ. В некоторых случаях их буквально выталкивали посредством прямых законодательных запретов. Там, где государство вмешивалось меньше, частные программы продолжали играть значительную роль. Например, частные взносы на поддержку благотворительных учреждений, больниц, частных школ и иных негосударственных гражданских организаций по-прежнему важны в Соединенных Штатах, где роль государства в экономике ограничена по сравнению с большинством европейских стран. Эти частные взносы прямо или косвенно помогают значительно сократить разницу в совокупном уровне социальной поддержки между Соединенными Штатами и европейскими странами24. (См. статистическую информацию в главе 12.) В терминах Дэна Арили и Кеннета Эрроу, с созданием государства всеобщего благосостояния суще- 23. Например, сообщалось, что в середине XIX в. 95^ английских детей учились в частных школах, а их родители тратили на их образование долю национального дохода, которая примерно соответствовала современным государственным расходам на детей того же возраста. См. Tooley, 1996 и West, 197°· Более того, эти школы давали ученикам образование и подготовку, которые в большей степени отвечали потребностям рынка, чем те, которые дают современные государственные школы. Таким образом, частное образование больше отвечало потребностям общества. Интересное обсуждение формального и неформального образования в западных странах содержится в Cippola, 1969· 24. Благотворительная помощь в Соединенных Штатах достигает примерно 2% ВВП. Сюда не входят время, потраченное волонтерами на благотворительную деятельность, и неофициальная помощь. Учет этих показателей может значительно увеличить объем благотворительной помощи. См. Andreoni, 2006. 53
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ствующие «социальные нормы» начали все больше замещаться «рыночными нормами». Люди почувствовали, что, раз ответственность за обеспечение социальной защиты взяло на себя государство, от них больше не требуют и не ожидают помощи другим. Они перестали испытывать чувство вины за то, что не помогают другим. Также возможно, что в ряде случаев вмешательство государства привело к снижению доверия между людьми. Таким образом, часть существовавшего ранее социального капитала была уничтожена. Дэн Арили утверждает, что граждане успешнее помогают другим, когда их побуждают к этому социальные нормы, а не государственные программы25. Можно провести простой мысленный эксперимент. Предположим, что возможно упразднить государственные программы социальной помощи, финансирование которых ныне требует высокого уровня налогообложения. Мы не будем учитывать проблемы переходного состояния, которые в действительности могут быть очень значительными. Без учета этих проблем эксперимент представляется несколько нереалистичным, особенно ввиду политических факторов. Например, неработающие пенсионеры ожидают и заслуживают того, чтобы продолжать получать государственные пенсии, так как делали пенсионные взносы в течение своей трудовой жизни. Те же, кто еще не вышел на пенсию, но уже делал пенсионные взносы в течение многих лет, ожидают, что государство исполнит свое обязательство после их выхода на пенсию. Те, кто работает на штатной должности в государственном учреждении, рассчитывают, что государство продолжит платить им заработную плату, и так далее. Таким образом, наш мысленный эксперимент нужно расширить, предусмотрев длительный переход- 25. Примеры из различных областей и обширные статистические данные можно найти в Beito et al., 2002. 54
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ ный период, за который может смениться не одно поколение и в течение которого связь многих людей с государственными программами будет постепенно ослабевать. Упразднение государственных программ путем сокращения государственных расходов значительно сократит необходимость сбора высоких налогов. Снижение налогов приведет в настоящем и будущем к соответствующему значительному росту располагаемых (после налогообложения) доходов большинства граждан. Рост доходов позволит многим из них направить сэкономленные средства на приобретение на внутреннем или даже внешнем рынке некоторые из услуг (по защите от экономических рисков), которые они раньше приобретали у государства и оплачивали более высокими налогами. Было бы абсурдно предполагать, что рынок не сможет предоставить большинство из таких услуг. Однако следует учитывать, что некоторые граждане могут быть слишком бедны или нездоровы и поэтому не сумеют приобретать за имеющиеся у них средства услуги, которые они раньше получали от государства; другим гражданам, риски которых оцениваются как высокие, частные услуги обойдутся намного дороже. Все эти соображения приведут к смещению центра внимания на представляющую меньшинство группу граждан и на то, как им помочь. В этой ситуации государственная власть встанет перед принципиальным выбором: либо умыть руки и позволить гражданам делать со своим дополнительным располагаемым доходом все, что они пожелают (возврат к ситуации, которая существовала много лет назад, до возникновения государственных программ и принятия государством социальных обязательств)26, либо наложить некоторые 26. В действительности ситуация может быть еще хуже, так как ранее существовавшие частные общества взаимной помощи уже не существуют и не смогут помочь. 55
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ограничения на использование дополнительных доходов для того, чтобы, уже другими средствами, продолжать выполнение государственных программ, которые правительства осуществляли в последние десятилетия. Независимо от сделанного выбора в отношении граждан и их дополнительных доходов, в отношении рынка правительства должны будут усилить свою регулирующую роль и добиться, чтобы частные поставщики услуг следовали социально приемлемым правилам, а рынки были максимально эффективными и прозрачными. Иными словами, избавление государственной власти от части обязанностей по расходованию средств приведет к повышению ответственности за обеспечение большей эффективности и прозрачности рынков. В первом случае государство должно либо принять, что большинство граждан ведет себя ответственно и рационально (а не недальновидно и безответственно), либо просто установить, что, независимо от своего поведения, граждане сами отвечают за все свои действия. В этом случае будет обеспечена полная свобода граждан (вести себя ответственно или безответственно). Единственным правилом при этом может быть «золотое правило», гласящее, что «я не буду беспокоить вас, если вы не беспокоите меня, и я самостоятельно отвечаю за свои действия». Это будет мир, который хотели бы видеть консервативные экономисты и философы, а также многие граждане, особенно в Соединенных Штатах. Автор книги «Анархия, государство и утопия» (Nozick, 1974) философ Роберт Нозик, пожалуй, самый известный сторонник этой концепции «минималистского государства». Как написал рецензент его книги, «Нозик считает, что каждый человек является отдельной личностью, имеющей неприкосновенное право жить так, как хочется, если только он признает такое же право за другими. Это право включает в себя право на свободу от каких-либо 5б
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ вмешательств... и не включает право на какую-либо не обусловленную контрактом помощь от других» (Lacey, 2001, р. 2θ-2ΐ). Критики Нозика считают такое мнение крайностью27. Одна из проблем заключается в том, что особенно при проживании в городской среде полная личная свобода может создавать значительные негативные внешние эффекты для других людей, живущих в том же сообществе. И чем выше плотность населения, тем сильнее может быть негативный эффект при прочих равных условиях. Это очевидно в случаях заразных болезней и крайней бедности. Именно поэтому роль государства в распространении или даже навязывании гигиенических навыков или в принудительной вакцинации населения от заразных болезней остается общепризнанной. (О последствиях роста плотности населения Лондона в Викторианскую эпоху, которая привела к усилению роли государства, см. Walvin, 1988.) Мое благополучие пострадает, если окружающие не будут следить за гигиеной, а тротуар улицы, на которой я живу, занят больными или очень бедными людьми28. Конечно, можно говорить, что я мог бы переехать и что мое право собственности не гарантирует отсутствие таких проблем. Как сказал бы лауреат Нобелевской премии 27- Кстати, позиция Нозика сходна с позицией классических французских экономистов XIX в., таких как Жан-Батист Сэй, Фредерик Бастиа и Густав де Молинари. 28. Следует добавить, что существовавшая ранее частная сеть взаимопомощи, вытесненная с рынка с появлением государственных программ, не возродится после того, как государственные программы будут отменены, а налоги понижены. Кроме того, Нозик указал бы, что никто не мешает мне самому предложить беднякам переехать подальше от места, где я живу, в обмен на денежную выплату. Теоретически проблему экстерналий должны облегчить коузианские контракты. См. Coase,i96o; Коуз 20076. Но в реальности подобные контракты едва ли помогут решить проблему. 57
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ по экономике 1991 года Рональд Гарри Коуз: «Включает ли мое право собственности право на отсутствие бедных на улице, на которой я живу?»29 Второй, не такой крайний случай предполагает, что государственная власть выбирает патерналистский подход, поощряя или даже требуя, чтобы услуги по защите от экономических рисков, ранее получаемые бесплатно или по льготным ценам за счет более высоких налогов, граждане приобретали бы непосредственно на рынке, но на свои собственные средства (или, в особых случаях при уважительной причине, на средства, которые самые бедные граждане получают от правительства или гражданских организаций), которые граждане раньше получали бесплатно. В этом случае государственная власть не меняет цели своего вмешательства в экономику, а меняет лишь инструменты, используемые для достижения этих целей30. Этот подход согласуется с результатами ряда экспериментов в бихевиористской экономике, показавших, что некоторые люди поступают нерационально в ситуациях, когда они совершенно свободны в выборе (см., например, Ariely, 2008; Ариэли, 2θΐο; Thaler and Sunstein, 2008; а также Delia Vigna, 2009). Многие не станут возражать против некоторого дружеского руководства и подталкивания их в определенном направлении в духе «либертарианского патернализма» или даже против некоторого принуждения со стороны государственной власти, если поймут, что без руководства или принуждения их выбор может оказаться неверным. Они будут поступать более рациональ- 29. См.: Coase,i96o; Коуз, 20076. 30. В Соединенных Штатах некоторые считают требование федеральной власти приобретать медицинские страховки антиконституционным. Это решение федерального правительства продолжают оспаривать в судах Соединенных Штатов. Аналогичные возражения раздавались в 193°"е годы против требования, чтобы рабочие вступали в систему социального обеспечения. 58
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ но, если их подталкивать или принуждать к изменению своего поведения. Тем не менее некоторые наблюдатели видят в этом ограничение личной свободы, считая, что полная свобода включает в себя право поступать иррационально. Этот второй подход не так нов, как может показаться и как некоторые его сторонники стараются его представить. Многие правительства уже принимали патерналисткие меры, требуя, чтобы граждане приобретали автомобильную страховку, проводили технический осмотр автомобилей, устанавливали пожарную сигнализацию в домах и в офисах, застегивали ремни безопасности (или надевали мотошлемы), не использовали мобильные телефоны за рулем, прекращали курить в общественных местах, платили более высокие цены за сигареты, прививались от заболеваний, жили в зданиях, прошедших техническую проверку, посещали школу до определенного возраста, собирали мусор в специальные контейнеры и т.п. Правительство также может требовать, чтобы граждане приобретали некую базовую медицинскую страховку, обеспечивали себе право на минимальную пенсию (или накапливали средства на старость на специальных пенсионных счетах), отправляли детей в (частные) школы или учили их на дому31. Все это —примеры патерналистского отношения со стороны государства к вещам, которые не требуют обязательных государственных расходов. Такие требования в той или иной степени налагались властями некоторых стран, включая США или отдельные штаты. Патерналистский подход используется в ограниченной форме в нескольких странах в качестве заменителя государственных программ, которые раньше требовали государственного финансирования. 31. Домашнее образование приобретает все большую популярность в отдельных странах, включая Соединенные Штаты и Великобританию. 59
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Под влиянием образцовой реформы здравоохранения Чили в 1981 году и, быть может, принимая во внимание реализованную много ранее в американских университетах страховую программу TIAA-CREF, в нескольких странах работников обязали перечислять определенную часть заработка на индивидуальные лицевые счета в регулируемых государством частных фондах; предполагалось, что стоимость этих инвестиций должна возрасти в долгосрочной перспективе и обеспечить работников финансовыми ресурсами после их выхода на пенсию32. Эти программы разработаны на основе «фиксированных взносов», а не «фиксированных выплат». Закон устанавливает размер взносов, которые должны делать сотрудники33. Размер выплат в виде конкретных сумм в законе не установлен. Мнение о том, что уровень будущих государственных пенсионных выплат может быть определен на много лет вперед, основано на иллюзиях. Размер выплат, которые работники станут получать из частных фондов после выхода на пенсию, будет зависеть от размера их взносов и от доходности инвестирования средств, накопленных на лицевых счетах за весь период. В некоторых странах 32. Вплоть до нынешнего финансового кризиса предполагалось, что доходность частных пенсионных вкладов будет выше, чем доходность государственных пенсионных взносов. Теперь, с учетом последствий нынешнего финансового кризиса для государственных финансов, это предположение можно оспорить, особенно если рассматривать вопрос в краткосрочной перспективе, но в долгосрочной перспективе оно остается верным. Однако следует снова подчеркнуть, что будет иллюзией считать, будто государственные пенсии не подвержены никаким рискам. Вопрос должен заключаться в следующем: где риск выше, а также какой из вариантов лучше подходит для большинства граждан? 33· Такие программы с фиксированными взносами были в последние годы введены в скандинавских государствах всеобщего благосостояния. См. главу 13. 6о
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ (например, Сингапур) граждане обязаны приобретать индивидуальные медицинские страховки или держать средства на специальных «медицинских счетах», которые в случае болезни должны быть использованы в первую очередь, до предоставления государственной поддержки34. Во многих странах (Соединенные Штаты, отдельные страны Латинской Америки, Индия) частные школы были или стали обычным явлением и многие семьи отправляют в них своих детей, несмотря на доступность бесплатного государственного образования. Считается, что частные школы дают более качественное и востребованное рынком образование. В некоторых странах, включая Соединенные Штаты, также создаются специальные образовательные счета. Можно не сомневаться, что если государственные власти откажутся от своей квазимонополии в таких секторах, как пенсионное обеспечение, здравоохранение и образование, то в условиях современного мира частный сектор вскоре предложит альтернативные варианты, как это случилось после отказа государства от монополии на воздушные перевозки, телекоммуникационные и другие услуги. Некоторые из этих альтернативных возможностей можно приобрести за рубежом по более низкой цене. Образовательные услуги и услуги здравоохранения все чаще становятся предметом купли- продажи. Некоторые из этих альтернативных возможностей дают лучшие результаты за меньшую стоимость. Например, Индия становится крупнейшим экспортером высококачественных медицин- 34· Есть по крайней мере и стран (а также штат Массачусетс в США), в которых медицинское страхование является обязательным. См. World Bank, 2008. В одной стране (Сингапур) обязательными являются счета на оплату медицинских услуг. В Соединенных Штатах также требуется приобретать медицинские страховки. 6i
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ских услуг. Великобритания — крупнейший экспортер образовательных услуг. Десять лет назад в США, и сейчас во многих других странах, эти альтернативы были недоступны из-за прямого запрета государства; более того, государство поставляло такие услуги «бесплатно» (на самом деле финансируя их за счет налогов) и таким образом значительно снижало интерес граждан к покупке услуг за полную стоимость у частного сектора. Если родители отправляют своих детей в частные школы в то время, когда правительство содержит бесплатные государственные школы, им все равно приходится платить налог на поддержание государственной системы образования. В настоящее время в некоторых странах, и прежде всего в Чили, доступны образовательные ваучеры, которые позволяют отдельным школьникам посещать частные школы без осуществления прямых платежей. В прошлом рынки были более закрытыми и менее развитыми, чем сейчас35. Именно поэтому некоторые из доступных ныне возможностей были недоступны. Развитие технологий и перемены в политике государства постепенно изменили рынки, расширив их и сделав потенциально более эффективными. Однако действия государства по-прежнему ограничивают рынки. В условиях глобализации правительствам придется играть иную роль и эффективнее, чем раньше, регулировать частные рынки (для предотвращения картельных сговоров, монополизации и прочих злоупотреблений) и бороться за существенно большую прозрачность деятельности поставщиков услуг. Регулирование ряда услуг должно распространяться на глобальные рынки. Доступность частных услуг не предполагает, что государственные власти могут умыть руки и довериться невидимым рукам рынка, которые 35· За исключением кризиса 2008-2009 гг., большинство реальных рынков функционировали достаточно эффективно. 62
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ заставят систему работать. Скорее всего, она предполагает иную роль государства и использование иных инструментов государственной политики. Правительства должны предоставлять гражданам больше качественной информации в более доступной форме для того, чтобы те могли делать правильный выбор. Ранее вклад государства в регулирование рынка и информирование граждан обходили вниманием. В дискуссиях о роли государства в экономике говорили в основном о том, что государственные услуги должны заместить частные в случае провала рынка, и слишком мало внимания уделяли роли государства в корректировке рынков. В новых условиях современного мира государство должно обеспечивать тех, кто действительно беден (тех, кто по объективным причинам не способен работать) финансовыми средствами (например, в виде талона на оплату определенной услуги) для покупки на рынке ряда наиболее востребованных, базовых услуг, которые они до этого получали от государства бесплатно или почти бесплатно. Достичь этого можно с помощью разного рода ваучеров. Таким образом, цель государства меняется: вместо предоставления дороги χ универсальных услуг всем гражданам, как богатым, так и бедным, государство начнет оказывать адресную и, возможно, целевую денежную помощь. Универсальная поддержка обходится дороже с финансовой точки зрения, но удобнее в плане управления и, безусловно, приносит политические выгоды36. Адресную поддержку осуществлять сложнее и в чисто административном, и в политическом смысле, так как она требует выявления конкретных групп граждан для оказания помощи и принятия решений в отношении уровня их доходов или нетрудоспособно- Зб. При этом следует помнить о неэффективности универсальных государственных услуг. 63
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ сти, при котором гражданин получает право на государственную помощь37. Проверка материального положения человека всегда сложна из-за трудности получения надежной информации об отдельных гражданах и их семьях, особенно в обществах с высокой мобильностью, в которых распространено уклонение от налогов. В таких условиях декларируемый налогоплательщиками доход не всегда оказывается надежным критерием оценки нуждаемости38. В далеком прошлом, когда не существовало налога на доходы, а мобильность была намного ниже, приходские священники или общества взаимной помощи располагали гораздо более точной информацией о материальном положении каждой семьи в своем районе (Beito et al., 2002; Solomon, 1972). 1.5. Государственные расходы и «парадокс перераспределения» Некоторые эксперты будут возражать против изменений, предложенных в предыдущем разделе, ссылаясь на положение, получившее название «парадокс перераспределения». Парадокс перераспределения говорит о том, что для успешного перераспределения доходов необходим высокий уровень государственных расходов. При этом предполагается, что если получаемые на частных рынках доходы распределяются неравномерно (как это обычно и бывает), то масштабное государственное вмешательство (за счет,высоких государственных 37· Следует также учитывать мотивационные факторы, связанные с «капканом бедности». Эти проблемы менее заметны в тех случаях, когда нет официального права на получение помощи. 38. Декларированный доход должен подтверждаться другой информацией, такой как информация о месте жительства, наличии автомобиля, уровне образования. 64
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ расходов) может значительно сократить неравенство доходов, в том числе в тех случаях, когда государственные программы универсальны (то есть не ориентированы на помощь бедным), и даже в случае, если большая часть государственных расходов достается группам с более высоким доходом (Korpi, Palme, 1998)· Перераспределение обеспечивают не налоги, а государственные расходы. Значительное перераспределение будет достигнуто даже при пропорциональном налогообложении, если государственные расходы будут сохраняться на высоком уровне. Имеющиеся данные по 13 высокоразвитым странам, которые представлены в табл. 1.5, подтверждают парадокс перераспределения. Приведенные в таблице данные показывают, что рассчитанный для личных доходов до их перераспределения коэффициент Джини относительно высокий, достигая низшего уровня 0,372 в Нидерландах и наивысшего уровня 0,498 в Великобритании. Средний коэффициент Джини для всей группы стран составляет 0,446· Однако, когда высокие личные доходы снижаются за счет налогов, а низкие личные доходы увеличиваются за счет государственных трансфертов, коэффициент Джини для располагаемых доходов (то есть доходов после уплаты налогов и получения трансфертов) значительно снижается, составляя в среднем о,28о. Коэффициент Джини, рассчитанный для располагаемых доходов, находится в пределах от о,228 в Дании и 0,231 в Нидерландах до 0,372 в Соединенных Штатах. В табл. 1-5 показано, что в среднем три четверти перераспределения (75?7%) происходит за счет государственных расходов и только одна четверть (25,3%) является результатом выравнивающего эффекта налогообложения. И только в трех англосаксонских странах (Соединенные Штаты, Канада и Австралия) выравнивающий эффект налогов более заметен. Отсутствие налога на добавленную 65
Ci ТАБЛИЦА 1.5 Перераспределение доходов в странах ОЭСР: влияние налогов и государственных трансфертов Страна Австралия Бельгия Канада Дания Финляндия Франция Германия Нидерланды Норвегия Швеция Швейцария Великобритания США Средний показатель Год 2003 1997 2000 2004 2004 1994 2000 1999 2000 2000 2002 1999 2004 Коэффициент Джини Личные Располагаемые доходы 0,460 ο,48ι 0,429 0,419 0,643 0,485 о,473 о,372 0,403 о,447 0,392 о,498 0,481 0,446 доходы 0,312 0,250 о,315 0,228 0,252 о,288 о,275 0,231 0,251 0,252 о,274 о,343 °,372 о,28о Пере- _ распределение 0,140 0,231 о,114 o,i9i 0,211 о,197 0,198 0,141 0,152 о,195 о,п8 °»!55 о,ю9 ο,ι66 Вклад в перераспределение, налоги 31,8 32,0 35,ι 22,0 21,8 9,1 25,3 31>2 25,7 19,° 1-7 20,0 40,4 24,2 трансферты 68,2 68,о 64,9 78,0 7»,2 90,9 74,7 68,8 74,3 8ι,ο 98,3 80,0 59,6 75,8 Государст! расходы в% »енные от ВВП 34,0 51,2 40,6 54,4 5°,ι 54,2 45,1 4б,о 39в 55,6 35>о 390 36,о 44,7 Источник: Данные о государственных расходах (в последней колонке) предоставлены ЕС и МВФ. Остальные данные взяты из базы данных Люксембургского исследования по вопросам доходов, любезно предоставленной Дэвидом Дже- зуитом (Luxembourg Income Study). > S ч M er о H Cd О Χ
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ 0,250-,- 0,2004 ■е« 0,150 ♦ ♦ $ ♦ 1 ♦ ♦ ♦ Τ· j 5 Я 0,100 Й 0,0504 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0 Государственные расходы (доля от ВВП) рис. l.i. Государственные расходы и перераспределение доходов в экономически развитых странах стоимость в Соединенных Штатах, а также тот факт, что многие семьи не платят подоходный налог из-за слишком низких доходов, делают американскую налоговую систему более важным инструментом перераспределения доходов, чем в других странах. На рис. l.i показана диаграмма рассеяния для совокупных государственных расходов как доли ВВП и перераспределения доходов за счет государственных расходов и налогообложения в 13 странах, представленных в табл. 1.5. Диаграмма является убедительным визуальным подтверждением влияния государственных расходов на перераспределение доходов. Чем выше доля государственных расходов в ВВП, тем выше уровень перераспределения. Коэффициент корреляции между двумя этими переменными довольно высок и составляет о,82. Существует еще один аргумент политического характера против политики адресного перерас- 67
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ пределения доходов. Часто утверждается, что дорогостоящие универсальные программы позволят добиться большего перераспределения доходов, чем адресные программы, поскольку последние не получат необходимой политической поддержки со стороны среднего класса и поэтому не будут реализованы. Также утверждается, что страны с высокими государственными расходами, и в особенности государства всеобщего благосостояния, применявшие универсальные программы, сумели сильнее сократить неравенство доходов, чем англосаксонские страны, которые полагались на адресные программы (см. также главу 12). Этот довод основан на предположении о том, что средние классы страдают от своего рода фискальной иллюзии. Они видят выгоды, которые дают программы государственных расходов, но не замечают налогов, которые им придется платить. Если бы сокращение неравенства доходов было единственной или самой важной целью экономической деятельности государства и если бы государственные расходы на поддержку бедных граждан имели форму денежных выплат бедным,^ как это предполагает парадокс перераспределения, то превосходство универсальных программ в снижении коэффициента Джини и повышении благополучия общества было бы очевидным. Однако этот аргумент имеет по крайней мере две слабые позиции. Во-первых, в конкурентном и все более глоба- лизованном мире сокращение неравенства доходов хотя и важно, но .не может быть единственной или главной целью экономической политики. Если бы главная цель была такой, то экономическую политику стран, у которых в прошлом была плановая экономика, а также современной Кубы и Северной Кореи, восхваляли бы и копировали. Эта политика обеспечивала и обеспечивает низкий коэффициент Джини, но в долгосрочной пер- 68
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ спективе не способствует экономическому росту39. Именно поэтому централизованные плановые экономики по большей части перестали существовать. Во-вторых, необходимо учитывать, что некая (или даже большая) часть средств, которые предположительно расходуются исключительно на помощь группам с низкими доходами, может на самом деле доставаться поставщикам услуг (например, учителям, чиновникам, медицинским сестрам, врачам) благодаря высокому уровню зарплат в государственном секторе, а также по другим каналам, включая неэффективность. Иногда программы государственных расходов почти не помогают тем, для кого они предназначены, но приносят немалые выгоды 40 тем, кто предоставляет государственные услуги . Тем не менее расходы будут учтены как помощь тем, для кого они предназначены. Те, кто занимается организацией государственных услуг и их предоставлением, обычно являются представителями среднего класса, а не низкодоходных групп населения (Tanzi, 1974» 2008; Alesina, 1998)· Это проявление действия закона, который иногда называют «законом Директора». В начале 1960-х годов профессор Чикагского университета Аарон Директор сформулировал «закон государственных расходов», в соответствии с которым при осуществлении государственных расходов независимо от декларированных целей в выигрыше оказывается в основном средний класс, а финансируются эти расходы в основном за счет налогов на бедных и богатых (Stigler, 197°)· Пожалуй, Директор был прав в отношении того, 39· Конечно, как утверждал Амартия Сен во многих своих работах, а также и другие экономисты до него, развитие состоит не в одном только экономическом росте. Поэтому мы не должны впадать в другую крайность и считать, что значение имеет только экономический рост. 40. Маловероятно, что в случае, если получатель благ получит наличные деньги вместо бесплатных государственных услуг, он захочет потратить их на эти же услуги. 69
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ кто выигрывает, и не совсем прав в отношении тех, кто финансирует, что особенно заметно в последние годы, когда значительный рост налогов во многих промышленно развитых странах привел к усилению нагрузки на работников из среднего класса, особенно после введения налога на добавленную стоимость и высокого налога на заработную плату. В промышленно развитых странах «закон Директора» применим скорее к налоговым льготам, в которых обычно больше заинтересован средний класс, поскольку ряд особенностей (сокращение или ограничение вычетов с ростом дохода) делает их менее ценными для высокодоходных групп населения. «Парадокс перераспределения» основан на простом допущении, что средства, затраченные на предоставление услуг некоторым группам, равны реальным выгодам, полученным этими группами. Но есть множество свидетельств, что это допущение не всегда выполняется. Этот аспект редко учитывается в соответствующей литературе. Государственным расходам часто сопутствует неэффективность, которая может принимать форму ренты для тех, кто предоставляет или организовывает предоставление услуг (см. главу и). Разумеется, масштабы ренты поставщиков государственных услуг различаются от страны к стране. Наконец, глобализация и другие процессы делают поддержание высокого среднего уровня налогообложения все более сложным и дорогостоящим делом. Налоговые системы многих стран подтачивают различные «фискальные термиты» (Tanzi, 2001). Как следствие, финансировать универсальные государственные программы без последствий для макроэкономической ситуации становится труднее, чем в предыдущие десятилетия, когда фискальные термиты были не столь активны или вообще не существовали. В будущем деятельность термитов вынудит страны перейти к новой роли государства, которая предполагает меньшие государственные расходы 70
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ и налоги, а также обращение к иным инструментам экономической политики. Глобализация и ваучеры облегчат применение адресных денежных трансфертов, которые позволят низкодоходным группам населения приобретать услуги и защиту от различных рисков за рубежом по более низким ценам, чем в их собственных странах (Tanzi, 2005с). Например, растет значение медицинского туризма, который позволяет жителям богатых стран покупать дорогостоящие медицинские услуги приемлемого качества по более низким ценам в более бедных странах, таких как Индия. Определенные образовательные услуги также могут быть куплены (и их действительно покупают) в других странах. Некоторые страны (например, Великобритания) становятся крупнейшими экспортерами образовательных услуг. Со временем даже услуги ухода за пожилыми (или за заключенными) можно будет приобретать за границей, получая приемлемое качество по намного более низким ценам41. Не существует также обоснованных доводов против того, чтобы инвестировать накопления на старость не в своей, а в другой стране, при условии использования низкорискованных и хорошо контролируемых инструментов42. При таком развитии ситуации правительство при осуществлении надзора и выполнении функций регулятора должно быть намного более бдительным и эффективным, чем в прошлом. Это 41. Это уже происходит в Европе, где много пожилых людей обслуживается мигрантами из Восточной Европы. 42. Кризис 2008-2009 гг. подтвердил, что риски не ограничиваются только отдельными странами или только частным сектором, что показывает опыт Исландии, Греции, Ирландии и Португалии. Если правительствам было трудно выполнять свои обязательства в области пенсионного обеспечения и здравоохранения в прошлом, то это станет еще труднее в будущем. В 2θΐο г. Ирландия и Греция испытывали серьезные трудности в финансировании государственного долга. 71
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ основная его функция в рыночной экономике, функция, которая в прошлом выполнялась не лучшим, образом или не выполнялась вообще. Существует ряд работ, в основном экономистов Чикагского университета, в которых ставится под вопрос эффективность регулятивной деятельности государства43. Сокращение государственных расходов потребует создания более четких правил и более эффективных институтов для обеспечения исполнения этих правил. Покойный Жан Монне, французский государственный деятель, сыгравший огромную роль в создании Европейского союза, сказал: «Ничто не может быть сделано без людей. Ничто не будет устойчиво без институтов». Ключевой вопрос состоит в том, смогут ли правительства создать необходимые институты, которые позволят выполнять эту функцию справедливо и эффективно. Каким бы ни был ответ на этот вопрос, его можно подкрепить убедительными доводами. Если ответ утвердительный, переход к новой роли государства будет возможен и даже желателен. Эта роль будет требовать меньших государственных расходов и налогов, но понадобится повысить эффективность государственного мониторинга и управления, а также усилить глобальную координацию. 1.6. Заключительные замечания В следующих главах эти вопросы будут рассмотрены более подробно. Часть И, историческая, посвящена росту государственных расходов в прошлом веке и способствующим этому росту факторам. В части III, теоретической и аналитической, представлен обзор ряда теорий о роли государства 43· См. аргументы в отношении регулирования монополий, сходные с аргументами представителей чикагской экономической школы, в de Molinari, 1849· 72
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ в экономике в различных условиях и разобраны инструменты политики, которые приобрели большое значение в последние годы. Часть IV рассматривает результаты, а именно социально-экономические показатели, связанные с ростом государственных расходов в последние десятилетия. Основное внимание уделено развитым странам —членам ОЭСР с эпизодическим обращением к опыту прочих стран. Заключительная глава посвящена факторам, которые будут оказывать влияние на роль государства в экономике в будущем. В ней рассматриваются вопросы, которые еще не получили того внимания, которое они заслуживают. В ней также рассматриваются иные изменения, помимо изменений в системе государственных расходов, которые могут произойти и в будущем. В ней утверждается, что в будущем вырастет значение инструментов политики, отличных от расходования государственных средств и налогообложения, и прежде всего значение государственного регулирования. Таким образом, роль государства в экономике вернется в некотором смысле к той, какой она была до XIX века. Однако это будет уже современная версия прежней роли, с заметно более высокими государственными расходами и налогами, чем в прежние времена, и с регулированием, цель которого—помогать гражданам, а не обеспечивать возможности извлечения ренты для некоторых привилегированных индивидов. При этом только время покажет, возможна ли такая новая роль государства и окажется ли она более эффективной, чем современная. От того, справится ли государство с новой ролью, зависит само выживание рыночных экономик. Литература Ариэли, Дэн. 2010. Предсказуемая иррациональность. Скрытые силы, определяющие наши решения (Москва: Манн, Иванов и Фербер). 73
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Коуз, Рональд. 2007а. "Природа фирмы", в: Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство). Коуз, Рональд. 20076. "Проблема социальных издержек", в: Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство). Милль, Джон Стюарт. 2007. Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии (Москва: ЭКСМО). Нозик, Роберт. 2θθ8. Анархия, государство и утопия (Москва: ИРИСЭН). Пигу, Артур Сесил. 1985· Экономическая теория благосостояния. В 2-х т. (Москва: Прогресс). Платон. 2007. "Государство", в: Платон, Сочинения в четырех томах. Т. 3· 4.1 (Санкт-Петербург: Издательство Санкт- Петербургского университета; "Изд-во Олега Абышко"). Роуз-Аккерман, Сюзен. 2003. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы (Москва: Логос, 2003). Стиглер, Джордж. 2θΐ6. Гражданин и государство (Москва: Издательство Института Гайдара). Alesina, Alberto. 1998· "The Political Economy of Macroeconomic Stabilization and Income Inequality: Myths and Reality," in Income Distribution and High-Quality Growth, edited by Vito Tanzi and Ke-Young Chu (Cambridge, Mass.: MIT Press). Alonso, Antonio, Ludger Schuknecht, and Vito Tanzi. 2005. "Public Sector Efficiency: An International Comparison." Public Choice 123: 321-47. Alston, Lee J., and Joseph P. Ferrie. 1999. Southern Paternalism and the American Welfare State: Economics, Politics, and Institutions in the South, 1865-^65 (Cambridge: Cambridge University Press). Andreoni, James. 2006. "Philanthropy," in Handbook of Giving, Altruism, and Reciprocity y vol. 2, edited by Serge-Christophe Kolm and Jean, Mercier Ythier (Amsterdam: Elsevier, North-Holland), pp. 1201-65. Angelopoulos, Konstantinos, Apostolis Philippopoulos, and Efthy- mios Tsionas. 2008. "Does Public Sector Efficiency Matter? Revisiting the Relation between Fiscal Size and Economic Growth in a World Sample." Public Choice 137, nos. 1-2 (October): 245-78. Ariely, Dan. 2008. Predictably Irrational: The Hidden Forces That Shape Our Decisions (New York: Harpers and Collins). Arrow, Kenneth J. 1970. "The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Nonmarket Allocation," in Public Expenditure and Policy Analysis, edited by Robert H. Haveman and Julius Margolis (Skokie, Illinois:) (Rand McNally College Publishing). 74
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ Atkinson, А. В. 2004· "Social Europe and the Contribution of Public Economics." Rivista di Dintto Finanziano e Scienza dette Finanzen Anno LXII, Fase. 4. Auerback, A.J., J.Gokhale, and L. Kotlikoff. 1991. "Generational Accounts; A Meaningful Alternative to Deficit Accounting," in Tax Policy and the Economy\ edited by David Bradford (Cambridge, Mass.: MIT Press). Auerback, A. J., Laurence J. Kotlikoff, and Willi Leibritz. 1998. "Generational Accounting around the World." IMES (Institute of Monetary and Economic Studies, Bank of Japan), Discussion Paper No. 98-E-2. Banca d'ltalia. 2008. Relazione Annuale (Rome, May 31). Bastiat, F. 1864. Oeuvres Completes. 7 vols. (Paris: Guillaumin). Bator, Francis M. i960. The Question of Government Spending: Public Needs and Private Wants (New York: Harper and Brothers). Beito, David. 2000. From Mutual Aid to the Welfare State: Fraternal Societies and Social Services, i8go-ig6j (Chapel Hill: University of North Carolina Press). Beito, David, Peter Gordon, and Alexander Tabarrok, eds. 2002. The Voluntary City (Ann Arbor: University of Michigan Press — Independent Institute). Callan, Tim, and John Walsh. 2006. "Assessing the Impact of Tax/ Transfer Policy Changes on Poverty: Methodological Issues and Some European Evidence." Euromod Working Paper No. EM1/06. Cipolla, Carlo M. 1969. Literacy and Development in the West (Har- mondsworth: Penguin Books). Coase, Ronald. 1937. "The Nature of the Firm." Economica 4: 386-405. . i960. "The Problem of Social Cost." Journal of Law and Economics 3 (October): 1-44. Delia Vigna, Stefano. 2009. "Psychology and Economics: Evidence from the Field." Journal of Economic Literature 47, no. 2 (June): 315-372. de Molinari, Gustave. 1849. ^s Soirées de la Rue Saint-Lazare: Entretiens sur les Lois Economique et D'efense de la Propriété. Translated as Le Strate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri, 2009). De Viti de Marco, Antonio. 1936. First Principles of Public Finance (London: Jonathan Cape). Downs, Anthony. 1957. An Economie Theory of Democracy (New York: Harper). European Commission. 2008. Public Finances in EMU (Brussels). European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. 2008. Second European Quality of Life: First Findings (Dublin). 75
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Gustafsson, Björn. 2008. "The Swedish Model in the Era of Integration and Globalization," in Institutions for Social Well-Being: Alternatives for Europe, edited by Lilia Costabile (London: Palgra- ve Macmillan), pp. 171-197. Haveman, Robert. 1994. "Should Generational Account Replace Public Budgets and Deficits?" Journal of Economic Perspective 1: 55-1"· Hochman, H. M., and J. D. Rodgers. 1969. "Pareto Optimal Redistribution." American Economic Review 59: 542-557. Korpi, Walter, and Joakim Palme. 1998. "The Strategy of Equality and the Paradox of Redistribution." American Sociological Review 63, no. 5: 661-687. Lacey, A. R. 2001. Robert Nozick (Princeton: Princeton University Press). Lindert, Peter H. 2002. "What Drives Social Spending? 1780 to 2020," in When Markets Fail: Social Policy and Economic Reform, edited by Ethan B. Kapstein and Branko Milanovic (New York: Russell Sage Foundation, 2002), pp. 185-214. McCafFery, Edward J., and Joel Slemrod, eds. 2006. Behavioural Public Finance (New York: Russell Sage Foundation). Mill, John Stuart. 2004. Principles of Political Economy (Amherst, N.Y: Prometheus Books). Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill). Myrdal, Gunnar. 1954. The Political Element in the Development of Economic Theory (Cambridge, Mass.: Harvard University Press). Nozick, Robert. 1974. Anarchy, State and Utopia (New York: Basic Books). OECD. 1985. Social Expenditure, 1960-1990 (Paris: OECD). . 2009. Taxing Wages (Paris: OECD). . 2010. Revenue Statistics of OECD Countries (Paris: OECD). Pigou, Arthur. 1924. The Economics of Welfare. 2nd ed. (London: Macmillan). Plato. 1961. Republic I, in The Collected Dialogues of Plato, edited by Edith Hamilton, Bollinger Series 71 (New York: Pantheon Books). Rawls, John. 1971. A Theory of Justice (Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press). . 1974. "Some Reasons for the Maximin Criterion." American Economic Review 64: 141-146. Rexed, Knut. 2000. "Public Sector Reform: Lessons from the Nordic Countries, the Swedish Experience." Swedish Agency for Administrative Development. Mimeo (May 19). Ritter, Gerhard A. 1996. Storia dello Stato Sociale (Rome: Laterza). Translated from Der Soziahtaat Entstehung und Entwiklung im Internationalen Vergleich (Munich: R. Oldenbourg Verlas, 1991). 76
ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ Rizza, P., and P.Tommasino. 2008. "Will We Treat Future Generations Fairly? Italian Fiscal Policy through the Prism of Generational Accounting," in Fiscal Sustainability: Analytical Developments and Emerging Policy Issues, edited by Daniele Franco. Ban- ca d'ltalia, Workshop on Public Finance (April). Rose-Ackerman, Susan. 1999. Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform (Cambridge: Cambridge University Press). Say, J.B. 1841. Traité de économie politique (Paris: Guillaumin). SavedofF, William D., and Pablo Gottret. 2008. Governing Mandatory Health Insurance (Washington, D.C.: World Bank). Sen, Amartya. 1979. "Personal Utilities and Public Judgments: Or What Is Wrong with Welfare Economics?" Economic Journal 89: 537-89· Solomon, Howard M. 1972. Public Welfare, Science and Propaganda in Seventeenth Century France (Princeton: Princeton University Press). Stigler, George J. 1970. "Director's Law of Public Income Redistribution." Journal of Law and Economics 13 (April): 1-10. . 1989. The Economic Role of the State (Cambridge, Mass.: Basil Blackwell). . 1975. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press). Tanzi, Vito. 1974. "Redistributing Income through the Budget in Latin America." Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review, no. 108: 65-87. . 1998. "Corruption around the World." IMF Staff Papers 45, no. 4 (December): 559"94- . 2000. "Rationalizing the Government Budget," in Economic Policy Reform: The Second Stage, edited by Anne Krueger (Chicago: University of Chicago Press), pp. 435-452. . 2001. "Globalization, Technological Developments and the Work of Fiscal Termites." Brooklyn Journal of International Law 26, no. 4: 1261-1484. -. 2005a. "Social Protection in a Globalizing World." Rivis- ta di Politico Economica, Anno XCV, Serie III (March-April): З-23. . 2005b. "The Economic Role of the State in the 21st Century." Cato Journal 25, no.3 (Fall): 617-638. . 2005c. "The Role of Government and Public Spending in a Changing World." Rivista di Dintto Finanziano e Scienza delle Finanze, Anno LXIV, Fasc. 3: 321-339. . 2007. "Fiscal Policy and Fiscal Rules in the European Union," in Europe after Enlargement, edited by Anders Aslund and Ma- rek Dabrowski (Cambridge: Cambridge University Press), pp. 50-64. 77
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Tanzi, Vito. 2008. uThe Role of the State and Public Finance in the Next Generation.** OECD Journal on Budgeting 8, no. 2: 1-27. . 2010. "Complexity in Taxation: Origin and Consequences.** Mimeo (November). Tanzi, Vito, and L. Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective (Cambridge: Cambridge University Press). Thaler, Richard H., and Cass R. Sunstein. 2008. Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness (New Haven: Yale University Press). Tooley, J. 1996. Education without the State (London: Institute of Economic Affairs). U.S. Government. 1962. Economic Report of the Prendent (Washington, D.C.: GPO). Walvin, James. 1988. Victorian Values (Athens: University of Georgia Press). West, E.G. 1970. "Resource Allocation and Growth in Early-Nineteenth Century British Education.** Economic History Review 23: 68-95. World Bank. 2008. Governing Mandatory Health Insurance. Edited by William D. Savedoff and Pablo Gottret (Washington, D.C.). Wuthnow, Robert. 1991. "The Voluntary Sector: Legacy of the Past, Hope for the Future?,** in Between States and Markets: The Voluntary Sector in Comparative Perspective^ edited by Robert Wuthnow (Princeton: Princeton University Press). Zamagni, Vera, ed. 2000. Poverta ' e Innovazione Istituzionale in Italia: DalMedioevo adOggi (Bologna: II Mulino).
Часть H Исторический обзор Я не знаю, от чего человек становится более консервативным — от того, что не знает ни о чем, кроме настоящего, или ни о чем, кроме прошлого. Джон Мейнард Кейпс. Конец laissez-faire
ГЛАВА 2 Роль государства в экономике в период перед Второй мировой войной 2л. Введение к историческому обзору СЛЕДУЮЩИЕ пять глав второй части содержат исторический обзор изменений роли государства в экономике. Большая часть этого обзора посвящена XIX и XX векам. Мы рассмотрим различные факторы и отметим экономистов, которые повлияли на восприятие того, какой должна быть роль государства в экономике, и способствовали изменениям в экономической деятельности государств в течение двух последних столетий. При этом мы рассмотрим, как со временем изменялось отношение к бедности, распределению дохода и использованию возможностей, открывающихся перед гражданами. Признавая некоторые исключения и различия между странами, мы можем выделить три основных периода. В первый период, который продолжался со Средних веков до первой половины XIX века, социальное и экономическое положение человека зависело по большей части или почти исключительно от его происхождения. Семья и семейные связи были основными действующими факторами. Бедность (или низкое положение) считались естественным состоянием части людей. Сержио Рикосса (Ricossa, [1986] 2006) приводит следующие слова монаха Джордано да Ривальто (Джордано Пизанского), знаменитого теолога и проповедника начала XIII века: «Если бы все были королями, то кто бы обрабатывал землю? Бог установил так, чтобы были богатые и бедные 8ι
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ и чтобы бедные служили богатым, а богатые помогали бедным» (перевод мой. —Я. Т.). Рикосса добавляет, что позиция Джордано отражала позицию церкви, которая была заинтересована в оказании помощи беднякам через сеть благотворительных учреждений, финансированных богатыми. Такое понимание естественного порядка вещей не ограничивалось только XIII веком и только Италией. Как показал сэр Луэллин Вудворд в книге «Век реформ, 1815-1870», в первой половине XIX века в Англии бытовало аналогичное отношение к бедности (Woodward, 1962). Алексис де Токвиль высказывал тот же взгляд в эссе 1835 года «Записки о пауперизме». Алан Вольф в книге «Будущее либерализма» в 2009 году подтвердил мнение Вудворда об отношении к неравенству в XIX веке, написав следующее: «Реализм требует, чтобы мы приняли мир таким, каким он был, а мир тогда был насквозь неравноправным» (Wolfe, 2009, р. 65). Ему вторил Роберт Кифер Вебб: Еще большее значение при поиске причин неспособности страны [в начале XIX века] помочь бедным законодательным путем имеет распространенное в среднем и высшем классе отношение... к социальной помощи. Одни считали, что эффективное регулирование невозможно в быстро меняющейся экономике; другие полагали, что человек не сможет изменить установленный Богом социальный порядок, в котором бедные составляли важную и необходимую часть. Было и меньшинство, которое политэкономиче- ские доктрины laissez-faire убедили в бесполезности вмешательства (Webb, 1980, р. 158). В феврале 1834 года английский парламент проголосовал за закон о помощи бедным, и вскоре после этого одна шестая часть населения Англии стала получать некоторую поддержку (Tocqueville, [1835] l99%9 Р· 39)· В° второй половине XIX века отношение 82
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ к бедности начало меняться, отчасти в результате политических перемен во многих странах, а отчасти потому, что в ходе промышленной революции некоторые люди незнатного происхождения разбогатели, образовав новый класс буржуазии» с растущей финансовой и политической властью. В этот период возрастало общественное давление в пользу законов, обеспечивающих равные возможности для всех: например, равные избирательные права, права рабочих, права женщин и права детей. Этот период продолжался до Первой мировой войны или примерно до Великой депрессии. Таким образом, общество стало менять свое отношение к бедности, переходя от приятия бедности и зависимости положения в обществе от происхождения как естественных явлений к заинтересованности в создании возможностей. Это давало шанс хотя бы некоторым людям избежать бедности и покинуть тот класс, к которому они принадлежали по рождению. (Об этом изменении см. также в главе з книги Вольфа.) Сквозной темой в трудах XIX века становится обсуждение вероятности того, что рост политического участия граждан и всеобщие выборы, в которых участвует все возрастающая доля населения, приведут к росту спроса масс на поддержку и на перераспределение доходов и богатств. Все большее число граждан, и не только беднейшие слои, требовали от правительства поддержки с целью обеспечения равенства условий. Это давление вело к увеличению государственных расходов, повышению налогов и в конечном счете к централизации политической власти, что подвергало опасности личную свободу людей, ставя их в зависимость от тирании большинства. Чем сильнее было стремление к равенству, тем сильнее становились ограничения на личную свободу. Но если равенство было лишь фактом, то свобода рассматривалась как важная ценность. Эта тема мощно прозвучала в упомянутом выше эссе Токвиля (Tocqueville, [1835] !99^)· 83
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Она и сегодня остается популярной в консервативных политических кругах. Противоположная тема заключается в том, что бедность имеет серьезные негативные внешние эффекты для общества, так как вызывает рост преступности и моральную деградацию. Именно поэтому бедным необходимо помогать и улучшать их положение с помощью государственных программ. Это мнение остается популярным среди левых политиков. С началом Великой депрессии фокус внимания стал меняться снова, переходя с равенства возможностей на равенство результатов. Стало уже недостаточно просто помогать бедным справляться с трудностями и выживать; появилась новая, амбициозная и абстрактная цель —обеспечить равенство результатов. В эгалитарном обществе различия в уровне жизни и особенно в возможностях получения доступа к «базовым товарам» становились все менее приемлемыми и начинали раздражать чувства многих. Если не учитывать социалистические эксперименты в ряде стран, где доведенная до крайности идея равенства начала угрожать личным свободам, то построение государств всеобщего благосостояния стало самым решительным шагом правительств стран с рыночной экономикой к достижению равенства или по меньшей мере к подъему уровня жизни всех граждан—членов свободного общества выше минимального уровня, который в свою очередь выше актуального для прошлых лет уровня удовлетворения базовых биологических потребностей. Следует отметить, что этот сдвиг, помимо вышеперечисленных последствий для личной свободы, породил серьезные разногласия, так как некоторые люди не считают равенство нормальным положением вещей. По их мнению, равенство противоречит законам природы и биологии. Человек—общественное животное. Он предпочитает жить в группах, поэтому его личная свобода всегда в некоторой степени ограничена и определяется 84
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ поведением и обстоятельствами группы, к которой принадлежит конкретный человек. При этом в человеческом обществе всегда (за редким исключением) существует иерархия. Она возникает уже в семье, где власть мужчины почти всегда сильнее власти женщины, родители сильнее детей, мальчики сильнее девочек, первый ребенок сильнее последующих и т.д. В больших группах существует сходная иерархия, а в некоторых обществах она закреплена в кастах, которые продолжают существовать до сегодняшнего дня. В продолжительный период Средних веков иерархичность общества получила осмысление, объяснявшее принцип распределения результатов совместных действий людей внутри групп. По этой причине в «естественном», «биологическом» или «историческом» смысле эгалитаризм, несмотря на его высокую мораль (за редким исключением), видится противоречащим этому давнему и естественному порядку. Вот почему многие до сих пор возражают против стремления к равенству результатов и вообще против постановки такой цели, видя в ней угрозу личной свободе. Правомерность подобной цели в условиях рыночной экономики по-прежнему вызывает множество споров. (См. также Burke, 2000; Wolfe, 2009.) Так как обеспечение равенства неизбежно требует определенного ограничения свободы отдельных людей, эту концепцию критиковал и Роберт Нозик, и другие консервативные комментаторы, которые считали, что личная свобода имеет больший вес, чем равенство результатов, и полагали, что свобода должна устанавливать пределы равенства. 2.2. Полярные роли государства В современной стране роль, которую государство или, если обобщить, правительство играет или должно играть в экономике, зависит от нескольких «5
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ факторов. Среди наиболее важных из них— то, в какой степени люди, составляющие вместе население страны, чувствуют себя частью единого сообщества; политическая система, которая отбирает политиков и устанавливает рамки для их решений; позиция лиц политических деятелей, политическое давление и ограничения, в условиях которых они действуют; а также решения, принятые политиками или правительствами ранее, которые в случае успеха часто задают траекторию движения, с которой следующим правительствам трудно свернуть. На принимаемые решения неизбежно влияют господствующие концепции и идеи. В последние годы экономисты и политологи уделяли значительное внимание некоторым из этих вопросов и в особенности второму из перечисленных факторов. Особенно важны работы представителей школы теории государственного выбора, так как они привлекают внимание к правилам (таким, как конституционные нормы), которые ограничивают или должны ограничивать деятельность правительств. Но в долгосрочном плане даже конституционные нормы могут стать эндогенными по отношению к системе, так как они могут меняться и часто меняются. В работах этих экономистов и политологов обычно рассматривалась рыночная экономика в стране с демократической политической системой, при этом основное внимание уделялось вопросам организации и институтов, регулирующих деятельность правительства. Как следствие, они несколько страдали от того, что Лайонел Роббинс называл «провинциальной замкнутостью на настоящем времени». В последующих главах мы рассмотрим эти работы более подробно, а сейчас укажем на две диаметрально противоположные роли, которые определяют низший и высший пределы роли, которую государство может играть в экономике. При этом нам придется заглянуть, по выражению Шумпете- 86
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ pa (Schumpeter, 1954)» в «чулан» старых идей. Затем мы покажем, что в большинстве стран реальная роль государства в экономике находится где-то между двумя полярными возможностями. В первом из этих полярных случаев обязанности государства ограничены, так как предполагается, что граждане с помощью предположительно хорошо функционирующего рынка, полагаясь на собственные силы и доходы, сами обеспечивают удовлетворение своих потребностей, как личных, так и общественных. В таких обществах люди свободно организуются в гражданские группы для реализации своих групповых или общественных задач. В этом случае государству отводится ограниченная роль, заключающаяся в основном в исправлении серьезных провалов рынка, производстве базовых общественных благ и (иногда) в дополнении результатов рыночной деятельности. Государство также может вмешиваться в серьезных ситуациях, таких как крупные стихийные бедствия, если ничего не помогает (Moss, 2002). Большинство людей считает, что при ликвидации последствий стихийных бедствий государство должно вмешиваться и играть ведущую роль, за исключением случаев вмешательства иностранных государств, как было после землетрясения на Гаити и — в меньшей степени — после наводнения в Пакистане в 2θΐο году. Обычно именно эту роль государства экономисты приписывают экономической системе, которую принято называть "laissez-faire". В той или иной форме такая система преобладала на протяжении XIX века и была представлена концепцией, которую разрабатывали экономисты так называемой классической школы. Вторая роль, противоположная первой, — это роль, при которой большинство экономических решений принимается политическими представителями граждан или трудящихся классов, которые, как предполагается, сами выполняют функции государства. Поскольку некоторые или даже 87
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ большинство из этих «представителей» вполне могут назначать себя сами, термин «представители» может и не относиться к выборным должностям. В такой системе государство берет на себя ответственность за экономическое благополучие граждан и за принятие большинства экономических решений. Государство владеет почти всеми средствами производства, почти полностью запрещает частную собственность и не оставляет места рыночным силам, которые почти исчезают, так как им не дают действовать. Большинство экономических решений принимаются по указанию государства и координируются через процесс централизованного планирования. Советский экономист сталинского времени С. Г. Струмилин однажды сказал: «Наша задача не в том, чтобы изучать экономику, а в том, чтобы переделывать ее; никакие законы нас не связывают». Эта система не дает людям экономической свободы и не заинтересована в их экономической деятельности, которую она не одобряет и пытается ликвидировать. Люди становятся собственностью государства, которое может использовать их по своему усмотрению. При этом личные предпочтения граждан значения не имеют. Политики же являются единственными выразителями потребностей общества (или «рабочего класса»). Такую систему обычно называют «системой централизованного планирования» или «административно-командной экономикой». (Научное описание «командной экономики» см. в Kornai, 1992; Корнай, 2000.) Эти две полярные системы принято увязывать с именами двух известных экономистов — Адама Смита и Карла Маркса, хотя в их создании участвовали многие другие экономисты, так что не вполне ясно, в какой мере Смит и Маркс ответственны за то, как другие развили их идеи. Смит и Маркс написали две самые влиятельные книги по экономике из всех, когда-либо написанных. Адам Смит, 88
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ который считал себя специалистом по философии морали, а не экономистом, создал «Исследование о природе и причинах богатства народов» (Smith, 1776; Смит, 2007) —книгу, которая, как считают, легла в основу экономической системы laissez-faire и значительно повлияла на ход экономического развития в современных развитых странах. В 1759 Г°ДУ Смит опубликовал другую важную книгу, «Теория нравственных чувств», которая имела больший философский уклон и которую некоторые историки полагают самой важной работой Смита (см., например, Herman, 2001; Himmelfarb, 2004). В дальнейшем мы покажем, что связывать систему laissez-faire с именем Адама Смита не совсем верно. Карл Маркс, который был «философом, историком, экономистом, лингвистом, литературным критиком и революционером», написал «Капитал» (1867 год, первое английское издание вышло в ι886 году) — книгу, которая проложила путь к созданию командной экономики с централизованным планированием. Современный биограф Маркса заметил: «В течение ста лет после его смерти [в 1883 г°Ду] половина населения мира оказалась под властью правительств, которые избрали марксизм своей руководящей теорией. Идеи Маркса изменили экономическую науку... Никогда со времен Иисуса Христа малоизвестная поначалу идея не распространялась так быстро по всему миру, не приобретала столько последователей и, к сожалению, не была так неверно истолкована» (см. Wheen, 1999» Ρ·1)· На похоронах Маркса 17 марта 1883 года присутствовало только и человек1. (Перечень социалистических стран по состоя- 1. На самом деле идеи Маркса были использованы совсем не так, как он предполагал. Биограф Маркса писал: «Маркс... пришел бы в ужас от преступлений, совершенных от его имени» (см. Wheen, 1999» Ρ· 2)· МаРкс полагал, что государство станет инструментом рабочего класса и со време- 89
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ нию на 1987 год приводится в Kornai, к)92> Р· 6—7» Корнай, 2000, с.32-34) И «Исследование о природе и причинах богатства народов», и «Капитал» прямо, но чаще косвенно, через трактовку последователями, оказали огромное воздействие на политиков и политику государства в самых разных частях мира и в разное время. Исторически влияние Маркса проявлялось более непосредственным образом и было более очевидным, чем влияние Смита. Оправдывая свою политику и объясняя свои действия, политики нередко ссылались на какую-либо из этих книг, но часто даже не читали их. Необходимо понимать, что Адам Смит и Карл Маркс, а также созданные при посредстве их идей экономические системы представляют два полярных случая. В современном мире в большинстве стран роль государства в экономике располагается достаточно далеко от обоих полюсов: большинство экономических систем не являются ни системой laissez-faire, ни командной экономикой. Роль государства сейчас значительно шире, чем мыслили ее Адам Смит и его последователи, но и не столь всеобъемлющая, как в командной экономике. В некоторых странах роль государства ближе к идеям Маркса, в большинстве стран она ближе к идеям Смита. В так называемых государствах всеобщего благосостояния, которые полностью оформились в ig6o-e и i97°"e годы, роль нем исчезнет. Позднее ему возразили авторы австрийской школы, считавшие, что командная экономика неизбежно приводит к возникновению авторитарного государства. Также остается открытым вопрос о том, насколько точно общепринятые толкования системы laissez-faire отражают взгляды Адама Смита. У идей Кейнса была такая же судьба. Представляется, что кейнсианская экономика зашла намного дальше, чем этого хотел бы сам Кейнс. Питер Кларк цитирует Кейнса, который после участия во встрече экономистов-кейнсианцев в США в 1944 г· сказал: «Я был там единственный некейнсиа- нец» (Clarke, 2009). 90
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ государства в экономике значительно шире той, которую ассоциируют с именем Адама Смита. Однако в них достаточно свободы рыночных сил и индивидуального предпринимательства, а также гарантий частной собственности, хотя доходы ограничиваются с помощью высоких налогов и правовых норм, таких как правила зонирования. Немногие сохранившиеся централизованные плановые экономики приобрели заметные рыночные элементы. Пойти на это их вынудила глобализация и политическая конкуренция с рыночными экономиками. Однако в целом можно считать, что роль государства в экономике в настоящее время ближе к представлениям Адама Смита, чем Карла Маркса. Но два или три десятилетия назад в стане Маркса было значительно больше стран и некоторое время даже существовали опасения, что они могут победить в соревновании идей. Идея централизованного планирования впервые воплотилась в реальность в России после большевистской революции 1917 года. (См., в частности, Rostow, 195З; Kornai, 1992; Корнай, 2θθθ.) После Второй мировой войны эта система была экспортирована во многие страны, которые попали под политическое или идеологическое влияние России и коммунистической идеологии. Среди них были Китай и несколько других азиатских государств, страны Восточной Европы и некоторые страны Африки и Латинской Америки. Концепция централизованного планирования оказала влияние еще на ряд стран, включая, например, Индию, но в них не сложились командные экономики. В течение примерно ηο лет, с 1920 по 199° Г°Д> марксистская идеология была серьезным интеллектуальным и практическим вызовом для экономического направления, ассоциирующего себя с именем Адама Смита или с классической либо неоклассической экономической наукой. Она также вызывала интерес у многих, в том числе ведущих, экономистов 91
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ в западных странах2. После крушения Советского Союза и падения коммунизма в 1990 году во многих странах начался процесс перехода от централизованного планирования и командной экономики к рыночной экономике, что повысило значение Адама Смита и снизило значимость Карла Маркса (Stiglitz, 19945 Tanzi, 1993 и 2θΐο). В течение следующих двух десятилетий представители берущей начало от Адама Смита либеральной экономической школы в ее современной, обновленной версии вновь стали популярны во многих частях света. В этот период и особенно в 199°"е годы стали звучать все более громкие призывы дать больше свободы рынку. При этом часто говорилось о необходимости ослабить роль государства. Однако современная версия либеральной экономической школы подразумевает значительно более обширные государственные расходы, чем те, которые предполагали Адам Смит и представители классической школы. Начавшийся в 2θθ8 году экономический кризис снова вызвал критику рыночных теорий laissez-faire и рыночных экономик, и вновь раздались требования расширить роль государства, как это было в период Великой депрессии. Некоторые из этих требований были связаны с вновь вошедшим в моду кейнсианством, в соответствии с которым экономикам ведущих стран необходимо масштабное налогово-бюджетное стимулирование для роста совокупного спроса и выхода из кризиса. Однако были и призывы активизировать уже выполняемую государством роль в различных секторах экономики, 2. В 1983 г., комментируя книгу Генри Саймонса «Положительная программа laissez-faire», Милтон Фридман писал, что в 1934 Γ·> когда появилась книга Саймонса, «почти большинство преподавателей и студентов-гуманитариев в Чикагском университете были либо членами коммунистической партии, либо очень близки к ней» (цит. по: Van Overtveldt, 2007, p. 201). Во многих европейских университетах таких людей было, возможно, еще больше. 92
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ таких как финансовые рынки, здравоохранение, образование, инфраструктура, исследования и энергетика, а также к поддержке организаций на грани банкротства, таким как банки. Промышленная политика вновь стала модной темой. Пока еще рано прогнозировать, как эти призывы скажутся на государственных расходах и роли государства в экономике в долгосрочной перспективе. Экономисты привыкли представлять экономику laissez-faire как экономическую систему, которая существовала во многих (хотя и не во всех) нынешних развитых странах в течение ста лет вплоть до начала Первой мировой войны или, возможно, до Великой депрессии. В некоторых странах свобода рынка была ограничена, так как правительства деятельно регулировали торговлю и развивали различные отрасли даже тогда, когда государственные расходы были низкими. Тем не менее в этот период было достигнуто максимально близкое приближение к тому состоянию экономики и к той роли государства в ней, которую теоретически обосновывали и рекомендовали Адам Смит и его европейские и американские последователи, создавшие классическую экономическую теорию. В дальнейшем мы увидим, что сам Адам Смит, возможно, внес меньший вклад в теорию laissez-faire, чем принято считать. Так или иначе, в ι88ο-χ и i8go-x годах политика в духе laissez-faire утратила популярность и правительства начали склоняться в сторону большего вмешательства в экономику. Российский эксперимент 1920-1990-х годов, а равно опыт других стран, попавших под советское влияние после Второй мировой войны, был максимальным приближением реальной жизни к марксистской модели экономики. Однако экономики laissez-faire и марксистские эксперименты никогда не существовали в истории одновременно, за возможным исключением периода 1920-х годов. Марксистский эксперимент проходил в основном в окру- 93
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ жении экономик смешанного типа, а не экономик laissez-faire, В экономиках laissez-faire непосредственная экономическая роль государства была минимальной и сводилась к выполнению лишь нескольких основных функций3. В экономиках с централизованным планированием участие государства было вездесущим и непомерным: государство владело большей частью собственности и активов, оно определяло, как использовать трудовые ресурсы, и устанавливало заработную плату работников, а также принимало решения о накоплении и инвестировании и о том, какие товары производить и по каким ценам их продавать. Государство отвечало за капиталовложения, которые обычно осуществляли государственные предприятия, а также за импорт и экспорт. В таких экономиках государственный сектор давал почти юо% промышленного производства страны. В результате было невозможно отличить государственные финансовые средства от частных, так как почти все средства были государственными. Динамика рынка была почти полностью подменена решениями политиков, утвержденными коммунистическими партиями таких стран. Эти решения определяли всю деятельность государственных предприятий. Экономические решения отдельных граждан не учитывались, а их экономические устремления не поощрялись, по- 3- Следует помнить, что у правительства помимо прямых экономических функций есть еще и много других. В период перед Великой депрессией в различных странах было введено множество социальных законов, которые имели косвенное влияние на экономику, так как давали право объединяться в профсоюзы, голосовать, право на забастовки, отпуска, безопасность на рабочем месте и т.д. Все это не требовало значительного увеличения государственных расходов, но меняло отношения в частном секторе. Тем не менее для реализации этих прав требовалась эффективная бюрократическая машина (Weber, 1947)· 94
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ скольку могли войти в конфликт с общественными целями, такими как построение эгалитарного общества. Люди, последовательно преследовавшие личные экономические интересы, считались антисоциальными элементами, так как их поведение вело к возникновению неравенства доходов (Tanzi, 2010). Государство осуществляло социальные расходы в основном через крупные государственные предприятия. Они обеспечивали занятость, медицинские услуги, пенсии и другие дополнительные льготы своим работникам. Официально безработицы не существовало, так как государственные предприятия должны были использовать все доступные трудовые ресурсы даже тогда, когда они в них не нуждались4. В долгосрочной перспективе плановые экономики проиграли. Централизованное планирование оказалось ненадежным, так как вся система была исключительно жесткой и неэффективной, особенно в условиях современной, сложно устроенной экономики. Несложно планировать работу экономики, которая производит в основном сельскохозяйственную продукцию и несколько видов стандартных товаров, таких как «рубашки Мао» в традиционном китайском стиле, и намного сложнее планировать в экономике, которая производит тысячи разнообразных товаров и услуг. Чтобы справиться с возрастающей сложностью экономики, экономисты разрабатывали продвинутые математические модели, включая анализ «затраты—выпуск». Но в конечном счете система стала слишком сложной и рухнула. Уже в начале коммунистического эксперимента австрийский экономист Людвиг фон Мизес предвидел, что эксперимент окончится неудачей, так 4- Принято было говорить, что в капиталистических странах безработные гуляют по улицам, а в странах с централизованным планированием экономики —по предприятиям. 95
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ как в условиях «социализма» будет сложно или невозможно делать рациональные экономические расчеты (Mises, 1922). Другой известный австрийский экономист, Фридрих фон Хайек, в 1944 Г°ДУ дал более подробное объяснение, почему так будет. Все дело в информации, которая заключена в тысячах свободно определяемых на рынке цен и необходима для того, чтобы незнакомые люди могли взаимодействовать и производили то, что нужно людям; в плановой экономике цены не содержат такой информации (Hayek, 1944; Хайек, 2005). Хайек высказал еще одну мысль, спорную по мнению многих (включая Пола Самуэльсона), что необходимость контролировать экономическую деятельность неизбежно приведет к политической тирании. Следовательно, совместить командную экономику и по-настоящему демократический процесс будет невозможно. По мере усложнения экономик отсутствие стимулов и информации, передаваемой свободно устанавливаемыми в рыночной экономике ценами, становится все более серьезной проблемой и растет нагрузка на составителей планов, управляющих деятельностью других людей. Как отмечал Питер Беттке, «важен не размер правительства, а масштабы его деятельности, и поэтому Хайек считает, что расширение масштабов деятельности правительства за пределы его административных возможностей ведет к непредусмотренным и нежелательным последствиям» (Boettke, 2005, р. 1046-1047)· Но вывод о том, что наличие значительного государственного сектора в стране приведет к репрессиям и, возможно, тирании, является спорным. Хотя Кейнс выразил практически полное согласие с содержанием книги Хайека 1944 г°Да> многие другие известные авторы (включая Джорджа Ору- элла и Пола Самуэльсона) отнеслись очень критично к его выводам. Вместе с тем Дженнифер Шусс- лер отмечает, что «Хайек не был противником всех 96
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ форм государственного вмешательства» (Schuess- ler, 2010). Она приводит цитату из работы Хайе- ка, которая показывает, что для него задача «защиты конкуренции» не является «несовместимой с развитой системой социальных услуг». В те годы, когда вышла книга Хайека, экономисты приветствовали рост государственного сектора и взгляды Хайека не приобрели особой популярности; более того, насколько я помню, в 1960-х годах, когда я работал над докторской диссертацией по экономике в Гарвардском университете, сочинение Хайека не входило с перечень изучаемых работ, ее даже не обсуждали. Когда прошел революционный и почти религиозный энтузиазм, сопровождавший приход к власти коммунистических партий, стали заметны апатия, коррупция, неэффективность и другие проблемы, о которых говорили Хайек и Мизес. Ряд стран (включая Кубу и Северную Корею) все еще пытаются сегодня сохранить такую систему, хотя Куба уже ввела некоторые элементы рыночной экономики. Ни одна из этих стран не служит образцом экономической эффективности. На это их руководители могли бы возразить, что эффективность не является главной задачей их экономик. Главная задача —снабжение всех граждан необходимыми благами и обеспечение равенства результатов. В других странах (в том числе Китае и Вьетнаме) по-прежнему правят коммунистические партии, но эти страны де-факто отказались от коммунистических принципов в экономике. В них фактически, хотя и неофициально и не полностью, сложились экономики смешанного типа с тоталитарным политическим режимом с элементами экономического планирования. Пока что эти тоталитарные режимы не вредят их экономическому развитию. Они даже могут облегчать процесс создания остро необходимой инфраструктуры, устраняя политические препятствия, типичные для демократических 97
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ стран. Со временем, когда они станут более развитыми, им потребуются демократические политические институты и более четкие правовые нормы. 2-3· Адам Смит и роль государства в экономике Разумеется, экономическая роль государства в рыночной экономике неодинакова в разных странах и не остается неизменной во времени. За последние несколько веков она существенно изменилась, став особенно заметной в ходе XX века. Отправным пунктом для анализа роли государства остается «Исследование о природе и причинах богатства народов» Адама Смита. Книга была напечатана в год принятия американской Декларации независимости, но работа над ней шла задолго до издания. Книга Смита была отчасти реакцией на концепцию «меркантилизма» или, в терминах самого Смита, на «меркантилистическую систему». Смит показал, что в те годы правительства, и в первую очередь правительство его страны, масштабно и негативно воздействовали на экономическую деятельность, исполняя свои функции по регулированию и выдаче разрешений, а также устанавливая препятствия для торговли. В обществах того времени многие виды деятельности требовали разрешения правительств, в результате чего могли возникать монополии, приносящие прибыль отдельным лицам или группам и запрещающие всем остальным заниматься определенными видами деятельности. Смиту особенно не нравилось отношение к Индии и колониям в Америке, а также наложенные на них ограничения. В «меркантилистической системе» рыночные силы играли ограниченную роль, хотя существовала частная собственность и рынки, на которых было возможно покупать и продавать товары и услуги. 9«
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ Принято считать, что книга Смита подготовила почву для перехода к политике laissez-faire, когда государство стало меньше вмешиваться в экономику и предоставило больше свободы рыночным силам (не только во внешней торговле) и экономической активности людей5. Эти перемены были отчасти вызваны идеями Смита. В период после ι88ο года политика laissez-faire приобрела более умеренную форму и в этом виде просуществовала до конца 1920-х годов, когда новые веяния в политической, экономической и интеллектуальной жизни вызвали резкую критику ряда свойственных ей недостатков. До этого времени критически высказывались преимущественно социалисты, некоторые экономисты немецкой школы и единичные представители основного направления экономической мысли. Несмотря на то что государственное вмешательство в экономику росло с ι88ο-χ годов, а рост государственных расходов начался еще раньше, роль Адама Смита в становлении политики laissez-faire заслуживает внимательного рассмотрения. Экономисты и финансисты всегда считали Адама Смита приверженцем экономики laissez-faire, первооткрывателем «невидимой руки» и вообще крестным отцом «рыночного капитализма». Более того, большинство экономистов обосновывали свое негативное отношение к «меркантилизму», или, как его называл Смит, «меркантилистической системе» (то есть к развивающей роли государства в экономике), ссылаясь на доводы, приписываемые Смиту. Некоторые из них — не более чем воспроизведение исторических неточностей. Ввиду вкла- 5- Некоторые французские экономисты XIX в. развили идеи Адама Смита так, что самому Смиту это едва ли понравилось бы. Среди этих экономистов можно указать следующих: Фредерик Бастиа, Густав де Молинари, Жан-Батист Сэй, Огюст Конт и Шарль Дюнайе. Эти экономисты не отводили почти никакой роли государству в экономике. См. Weinburg, 199З· 99
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ да Адама Смита в развитие экономической науки и, что важнее для нас в этой книге, в определение роли государства в экономике будет полезно привести более точное, на мой взгляд, толкование его позиции. Говорят, что «Адам Смит... —это автор, которого чаще цитируют, чем читают» и что «в каждой европейской стране есть не менее одного способа толковать идеи Адама Смита» (Reinert and Reinert, p. 14). Немецкие экономисты долго обсуждали то, что они назвали «проблемой Адама Смита» (Ibid.; а также Himmelfarb, 2004, Ρ·53)· Артур Херман указывал на «мифы» вокруг теорий Смита (Herman, 2001, р. 215-220). Джеймс Бьюкен отметил, что Адам Смит, считающийся крестным отцом капитализма в духе laissez-faire, никогда не применял самого выражения ulaissez-fairey\ которое было в ходу во Франции до Адама Смита (Buchan, 2006, р. 2). Более того, «само выражение „невидимая рука" встречается у него [только] три раза во всех дошедших до нас работах, в которых насчитывается более миллиона слов, и ни в одном из этих случаев речь не идет о рыночном капитализме». Работы Адама Смита обычно читают историки, а знания большинства современных экономистов основываются на вторичных и сокращенных пересказах его взглядов6. Проблема отчасти заключается в том, что взгляды Смита претерпели изменения в период между выходом первой книги «Теория нравственных чувств» в 1759 Г°ДУ и второй книги «Исследование о природе и причинах богатства народов» в 1776 году. Каждая из этих книг создавалась несколько лет, и обе после выхода получили значительное признание, прежде всего среди философов. (Первая кафедра экономики в мире под руковод- 6. Помимо недавней биографии Адама Смита, написанной Джеймсом Бьюкеном, есть еще две хорошие вводные книги об Адаме Смите: Winch, 1978 и Muller, 199З· ЮО
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ ством Антонио Дженовези была создана в Университете Неаполя только в 1754 году.) Со временем некоторые из взглядов Смита были скорректированы и перетолкованы экономистами «классической школы» для большего соответствия их собственным взглядам. Таким образом, Смита начали рассматривать как создателя той формы экономики laissez-faire*, которая частично была разработана позднее. Примерно то же самое произошло с работами Кейнса да, пожалуй, и Маркса. Адам Смит родился в 1723 году, задолго до начала промышленной революции, которая очень сильно изменила мир по сравнению с тем, в котором жил Смит. Его отец был таможенным инспектором, что, вероятно, повлияло на направление мыслей Смита. Чтобы лучше понять воздействие «Исследования о природе и причинах богатства народов» на английское общество, будет полезно упомянуть, что в то время «унаследовать состояние и жить на ренту считалось более благородным, чем работать и производить» (Ricossa, 2006, р. 19; перевод мой. —5. Т.), Хотя Смит написал одну из самых влиятельных книг по экономике всех времен, сам он считал себя прежде всего философом морали и занимал должность заведующего кафедрой философии морали в Университете Глазго в Шотландии. Его философию проще понять в сравнении с философией его друга Дэвида Юма, которого сделал знаменитым его «Трактат о человеческой природе», признанный шедевром. Юм считал, что человеком движут в основном «страсть» и «эгоизм». Роль социально обусловленного поведения незначительна. Как следствие, каждому обществу требуется стабильный центр власти, якорь, правительство, которые способны сдерживать людей, наказывая нарушителей и перенаправляя разрушительные страсти. По Юму, свобода необходима для того, чтобы люди оставались людьми, а власть необходима для того, чтобы общество сохранялось ιοί
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ как общество. Он писал, что «идет постоянная... борьба... между Властью и свободой, и ни одна сторона не может окончательно выиграть это противоборство» (цит. по: Herman, 2001, р. 203). Смит, в отличие от Юма, смотрел на природу человека более оптимистично. Он считал, что у человека есть естественное чувство отождествления себя с другими людьми, своего рода «чувство родства», которое позволяет ему радоваться, видя счастье людей, и сопереживать страданиям других. Людям также важно, что о них думают другие. Культурный прогресс усиливает это «чувство родства» и отождествления себя с другими людьми. Культурный прогресс, в свою очередь, стимулируется коммерцией — деятельностью, которая расширяет контакты между людьми, повышает их благосостояние и требует создания общих правил. Вот почему в представлении Смита именно коммерция получает ведущую главную роль. В мире, в котором на коммерцию смотрели пренебрежительно, эта мысль была революционной; коммерция, безусловно, не была тем делом, которым стоило заниматься благородному человеку7. Более того, по общераспространенному мнению, обмен традиционно ассоциировался с обманом8. Вторым важным элементом теории Смита стала мысль о том, что коммерция стимулируется «разделением труда», то есть специализацией, которая повышает производительность работников и стимулирует экономический и культурный прогресс. В подтверждение этой мысли Смит привел свой знаменитый пример булавочной фабрики. Чем выше специализация, тем больше произ- 7- Об этом можно узнать в замечательной книге Серджио Ри- коссы «Конец экономики» (Ricossa, 2006), и особенно в главе, озаглавленной «Против коммерции» ("Contro il commercio"). 8. См. Ricossa, 2006, р-51» цитата из Александра Гершенкрона. 102
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ водительность рабочих и тем больше потребность в обмене и торговле. Представляется, что Смит позаимствовал мысль о важности специализации и пример с булавочной фабрикой из пятого тома Французской энциклопедии, в которой была статья под заголовком "Epingle" (булавка; см. Himmelfarb, 2004, р. 17). В этот момент в мире Смита и появляется правительство. Правительство может препятствовать развитию торговли через политику меркантилизма и таким образом замедлять культурный прогресс, создавая препятствия для него. Смит считал, что английское правительство именно так и поступало в отношении торговли с Америкой и Индией. Его критика «меркантилистической системы» отражала его взгляды на такую политику, которая не соответствовала задаче развития торговли. С другой стороны, Смит полагал, что правительство могло бы облегчать и поощрять развитие торговли через создание административных институтов и инфраструктуры и через предоставление общественных услуг, которые содействуют торговле и обмену, а не затрудняют их. Смит представил подробный знаменитый список государственных обязанностей, который оказал очень сильное влияние на последующие труды и направление мысли. Перечень отражал взгляды Смита на то, как правительства должны защищать и стимулировать торговый обмен и таким образом способствовать возникновению более совершенного общества. Очевидно, что перечень предполагает не ограничение, а значительное расширение и смену фокуса экономической роли государства его времени. Следует помнить, что Адам Смит писал до начала промышленной революции, когда взгляды людей на действия правительства отличались мрачностью. Следовательно, ошибочно смотреть на перечень Смита как на набор ограничений, предполагающий минималистскую роль государ- 103
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ства в экономике, хотя именно таким он и видится из нашего времени. Его также не следует смешивать с тем, чего ждали от государства работавшие позднее экономисты направления laissez-faire, многие из которых были из Франции и возражали против происходившего в то время усиления роли французского правительства. В 1897 году влиятельный итальянский экономист, автор основного учебника по государственным финансам Августе Грациани писал, что «доктрину Смита вульгаризировал Жан-Батист Сэй (Graziai, 1897» Р-34)· Сэй хотел, чтобы государство не вмешивалось в экономику, тогда как Смит хотел, чтобы государство играло в ней ограниченную, четко определенную, полезную и продуктивную роль. Вместе с тем очевидно, что взгляды Адама Смита и экономистов классической школы отчасти пересекались. Сэй был французским экономистом, сформулировавшим знаменитый «закон Сэя», утверждающий, что предложение рождает спрос. Из этого следует, что государство не должно вмешиваться в работу рынка. Роль государства в экономике, как ее видел Смит, походит на то, что мы сегодня называем экономической функцией распределения ресурсов. Смит не верил или, возможно, даже не представлял себе роли правительства, которую можно было бы определить как поддержание «социальной справедливости» или, в современной терминологии, перераспределение. Он считал, что рост производительности в результате усиления специализации и развития торговли сделает всех богаче в абсолютном выражении, включая трудящиеся классы, которые выиграют и от роста платы за труд, и от «просачивания» части богатства вниз. Он с одобрением относился к высокой оплате труда, так как такая оплата способствует повышению «активности, усердия и проворности» рабочих. Смит понимал, что система, которую он пропагандировал (и ко- Ю4
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ торую позднее назвали «капитализмом»), может привести к большему неравенству в распределении богатства. Таким образом, в споре нашего времени о том, должно ли государство содействовать экономическому росту или заботиться о равенстве, Смит выступил бы за поддержку роста, так как экономический рост ведет к росту абсолютного дохода трудящихся. Однако он ничего не имел против помощи государства самым бедным, кто не может заботиться о себе сам, которая оказывалась в Англии с ι6οι года. Смит даже поддерживал пропорциональное налогообложение и налоги на предметы роскоши (в отличие от налогов на товары первой необходимости), которые «способствуют... облегчению доли бедных». Здесь его также интересовало не распределение дохода, а абсолютный доход рабочего класса. В любом случае он не питал иллюзий относительно того, могут и станут ли правительства его времени заниматься перераспределением дохода сверху вниз. С учетом существовавшего в те времена типа правительства, исторический опыт подсказывал населению (и Смиту), что результат политики перераспределения будет прямо противоположным. Интересно, что Адама Смита беспокоило то воздействие, которое специализация могла оказать на психологию рабочих, как и Карла Маркса сто лет спустя. Он понимал, что выполнение простейших операций в стесненных условиях в течение 12 или 14 часов в день (что было обычным делом в его время и стало еще более обычным в ходе промышленной революции) приведет к сужению интересов рабочих и отчуждению от окружающего их общества. Это приведет к снижению общего интереса, утрате bene commune (понятие, возникшее во Флоренции в XIII веке и относящееся к благополучию сообщества в целом). Это беспокойство заставило Смита выступать за создание частично финансируемой государством системы образования для об- 105
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ учения детей чтению, письму и основам арифметики. От родителей требовалась только небольшая плата для покрытия части расходов на школы. Понадобился век для того, чтобы в Великобритании появилось бесплатное обязательное образование, введенное законом Фостера в 1870 году. Наконец, необходимо указать, что «Смит не был фанатичным догматиком... Он делал исключения из доктрины laüsez-faire, о чем забыли многие из его последователей» (Webb, 1980, р. 93)· Он не питал иллюзий в отношении того, что политика laissez-faire и «невидимая рука рынка» будут всегда способствовать росту общественного благосостояния. Если Смит был уверен в работе свободного рынка и в положительном вкладе торговли в создание здорового общества, то к действующим на рынке предпринимателям и торговцам он не испытывал особого доверия. Он писал о «дурном влиянии высоких прибылей», о том, что торговцы всегда просят о покровительстве, а также об их скупости и «монополистическом духе». Смит пришел к выводу, что худшим из всех правительств окажется то, которое будет состоять из торговцев (см. Buchan, 2006, p.iogff.; Himmelfarb, 2004, p. 55fF.; Herman, 2001, p. 218-220; а также у самого Смита: Smith, 1776» в разных местах; Смит, 2007). Таким образом, «Исследование о природе и причинах богатства народов» нельзя считать «апологией крупного бизнеса и торгового сословия» (Herman, 2001, p. 2i8). И конечно же, в трудах Смита не содержалось никакого прославления «алчности». Его труды оставляют впечатление, что, будь такая возможность, Смит бы одобрил установление контроля за деятельностью торговцев, чтобы предотвращать их злоупотребления. Однако он понимал, что существовавший в его время тип государства не способен делать это беспристрастно и объективно, как показал опыт меркантилизма. На вопрос, смогут ли современные государства де- юб
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ лать это эффективно, ответа тоже нет. В заключение скажем, что неверно считать, будто Смит стал бы возражать против введения хорошим правительством определенного регулирования. Здесь многие совершают типичную логическую ошибку, считая, что если Смит был против регулирования в условиях меркантилизма, то он также должен был быть против любого регулирования. Это то же самое, что считать, будто врачи, выступающие против небезопасных лекарств, выступают против лекарств вообще. Перед тем как перейти к приведенному Смитом знаменитому описанию экономической роли государства, следует рассмотреть еще один заслуживающий внимания вопрос. Этот вопрос крайне противоречив и давно привлекал большое внимание экономистов. Особенно много внимания в последние десятилетия ему уделяли экономисты, интересующиеся вопросами экономического развития. Но экономисты, занимающиеся вопросами государственных финансов, в основном игнорировали его, считая, что он не относится к области государственных финансов и к экономике государственного сектора, что, по мнению автора этой книги, ошибочно. Это вопрос о вкладе государства в экономическое развитие. Он состоит в том, следует ли (как полагает большинство современных экономистов из развитых стран) государству позволить рынку обеспечивать рост экономики страны, не вмешиваясь в его работу, за исключением таких случаев, как финансирование научных исследований, обеспечение качественного образования и содействие в создании необходимой инфраструктуры. Следует помнить, что стимулирование экономического роста отсутствует в числе основных функций государства как в известной книге Ричарда Масгрейва (Musgrave, 1959)> так и во многих учебниках по общественным финансам. Критика Смитом «меркантилистической системы» находится \οη
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ в русле этого ортодоксального подхода9, который получил значительное развитие благодаря Джону Стюарту Миллю (Mill, 1848, р. 836-843) и закреплен через два века после Смита работами Хайека и других экономистов. Хайек писал о «пагубной самонадеянности» политиков, берущихся принимать решения, которые должен принимать рынок (Hayek, 1988). С другой стороны, реальность такова, что большинство политиков с трудом противостоят соблазну проведения разного рода промышленной политики (включая протекционистские меры), кейнсианской бюджетной политики (обосновываемой целями экономического роста), а также налоговой политики для стимулирования роста в отдельных секторах экономики. И во всех таких случаях политики заявляют в качестве цели ускорение экономического роста и развития. Часто, хотя и не всегда, такая политика не достигает успеха. Именно поэтому в число положительных (если не нормативных) целей государства следует включить стимулирование экономического роста. Мы не будем ни поддерживать, ни критиковать такое мнение, а только отметим, что взгляды Адама Смита по этому вопросу не всегда разделялись и сейчас не всегда разделяются всеми экономистами. «Правильная» стимулирующая политика государства, а именно поддержка отраслей промышленности с возрастающей отдачей на определенном этапе их развития, может позволить экономикам некоторых стран расти быстрее и стать более развитыми. Интересное обсуждение этого вопроса можно найти в книге «Истоки экономики развития» под редакцией Джомо и Райнерта (Jomo, Reinert, 2005). В ней показано, что успешное применение политики развития позволило Венеции и Голлан- 9- На самом деле можно спорить с тем, что рекомендуемая Адамом Смитом политика расширения торговли и углубления специализации приведет к экономическому росту. Ю8
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ дии в XV и XVI веках стать богатейшими странами в мире (несмотря на отсутствие природных ресурсов), то же самое произошло и в Англии в XV и XVI веках и в Соединенных Штатах в XIX веке. Можно привести и более современные примеры Кореи, Тайваня, Сингапура и других стран. Трудно поверить, что эти страны развивались бы такими же быстрыми темпами, если бы их правительства занимали нейтральную позицию. Разумеется, это не значит, что продолжение такой политики будет и дальше давать результаты. Это также не означает, что такая политика всегда или преимущественно оказывается успешной, что подтверждает латиноамериканский опыт импортозамещения в 1960-е и 197°"е годы, а также опыт многих африканских государств. Джомо и Райнерт указывают на значительный вклад в этот вопрос ранних итальянских экономистов. Среди них особого внимания заслуживает Антонио Серра. В 1613 году он написал «Краткий трактат о средствах снабдить в изобилии золотом и серебром королевства, лишенные рудников драгоценных металлов» (Serra, 1613), которую Шум- петер в своей «Истории экономического анализа» назвал первой научной книгой по экономике (Schumpeter, 1954)· Серра показал, что стимулирование деятельности с возрастающей, а не убывающей отдачей способно вызвать экономический рост. Отстающим странам, таким как Южная Корея, требуется определенное вмешательство правительства в экономику, чтобы догнать более развитые страны. Тот факт, что правительствам часто не удается стимулировать экономический рост, не может считаться доводом против самой концепции такого вмешательства, это лишь довод против чрезмерного энтузиазма в применении такого подхода. В период между XVI и XVIII веками в некоторых странах политика развития (или политика меркантилизма) способствовала «строительству государ- 109
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ства» и наоборот (Jomo and Reinert, 2005). Однако следует снова отметить, что политика развития часто не имеет успеха и требуется далеко не всегда. Несложно показать, что такая политика часто оказывается провальной. Но то же самое справедливо и в отношении любой другой политики. Все зависит от ситуации и от способности государства проводить правильную политику, не позволяя ей стать оправданием для деятельности по извлечению ренты, как это часто бывает (Ekelund and Tol- lison, 1981). Таким образом, конкретная ситуация, в которой осуществляется политика, а также конкретный перечень целей, которые преследует государство, имеют важное значение. Можно утверждать, что среди задач государства, в числе которых распределение ресурсов, перераспределение дохода и стабилизация, следует отдельно выделять задачу экономического развития или обеспечения экономического роста, несмотря на то что усилия правительств по ее достижению редко приводят к успеху. В пятой книге «Исследования о природе и причинах богатства народов» в разделе «О доходах государя или государства» Адам Смит представил свои взгляды на роль государства в экономике. Смит подробно рассмотрел вопрос о том, какой должна быть роль государства или правительства в экономике, основанной на частной собственности и частных рынках. Он подчеркивал, что государство должно защищать экономический выбор граждан, и указывал на «неизбежные сбои», которые происходят, когда государство пытается направить усилия или труд в определенных направлениях, как это делалось во время «меркантилистической системы» и в более ранние периоды. Вот почему он бы отнесся скептически к «промышленной политике» или «политике импортозамеще- ния», которые стали популярны в последние десятилетия. Смит считал, что «никакой человеческой но
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ мудрости или знаний не хватит» для того, чтобы избежать «заблуждений», когда государство берется за такую задачу. Той же позиции последовательно придерживался Хайек в своих современных работах (Hayek, 1988). Как уже говорилось ранее, Смита беспокоило появление «власти монополий» в экономике, и, хотя сейчас об этом забывают или не принимают во внимание, он указывал на склонность частных лиц при первой же возможности создавать монополии или картели. Если есть такая склонность и если она ведет к злоупотреблениям и возможным проблемам, то только правительство способно, по крайней мере в теории, принимать меры, препятствующие возникновению или деятельности монополий и картелей. Отсюда следует важность (в теории) регулирующей функции государства. Пожалуй, именно в этом причина многочисленных попыток доказать, что монополии не могут возникнуть сами, если их не создаст государство, а если они и существуют, то не причиняют вреда. Смит отнесся бы скептически к «рыночному фундаментализму» — преобладающей в последние десятилетия идеологии, которая предписывает устранение всякого государственного регулирования экономической деятельности ввиду способности рынка к саморегулированию. Взгляды Смита предполагают наличие у правительства важной и потенциально позитивной роли, заключающейся в предотвращении появления частных монополий и других злоупотреблений на рынке недобросовестными частными участниками. Некоторые экономисты считают, что эту задачу могут выполнять суды, которые будут наказывать за злоупотребления на рынке, но такой путь окажется слишком дорогостоящим для многих пострадавших от злоупотреблений. Следует подчеркнуть, что Смит не поддержал бы экономическое регулирование рынков, за исключением контроля за деятельностью, создающей выраженные негатив- 111
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ные внешние эффекты, а также борьбу с частными монополиями и злоупотреблениями. В наши дни Смит поддержал бы разумное регулирование в области охраны окружающей среды, здравоохранения и безопасности, а также регулирование рынков ценных бумаг и банковских услуг для защиты лиц, инвестирующих в них свои накопления. И его, конечно, беспокоили бы сверхприбыли и огромные бонусы в финансовом секторе. Основная, подразумеваемая, но редко признаваемая идея Адама Смита, смысл которой в том, что если определенные условия не выдерживаются, то государство обязано вмешаться, двести лет спустя была поставлена под сомнение группой экономистов чикагской экономической школы, включая Фрэнка Найта, Милтона Фридмана, Аарона Директора, Рональда Коуза и Джорджа Стиглера. Они оспаривали взгляды как самого Адама Смита, так и Альфреда Маршалла и Артура Пигу, которые развивали некоторые из оригинальных идей Смита10. Экономисты чикагской школы критиковали почти все случаи вмешательства государства в экономику и создали интеллектуальную основу того, что затем получило название «рыночного фундаментализма» (см. Van Overtveldt, 2007; Ebenstein, 2007). Их основной довод состоял в том, что вмешательство государства, будь то государственные расходы или регулирование, обычно заканчивается неудачей и при этом может причинить больше ю. Следует снова указать, что еще раньше «рыночный фундаментализм» имел сильную поддержку со стороны некоторых экономистов классической школы, таких как Густав де Молинари (de Molinary, 1849)· Де Молинари высказывался в защиту прав собственности и не верил в возможность монополий или в то, что они могут существовать долгое время без поддержки государства. В течение своей долгой жизни де Молинари (родившийся в Бельгии и живший во Франции) был хорошо известным и авторитетным экономистом, хотя сейчас о нем не вспоминают. 112
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ вреда, чем тот вред, который оно имело целью исправить. Но, как в течение всей своей карьеры подчеркивал Джордж Стиглер, только подробный эмпирический анализ государственных программ позволит установить, является ли такой вывод верным (Stigler, 1968). Что касается конкретной, позитивной роли государства, которую часто связывают с государственными расходами, то Смит выделял два аспекта: во-первых, необходимость предоставления услуг, в которых нуждается любое организованное общество, особенно основанное на коммерции, и которые не смогут предоставить (вообще или в необходимом объеме) частные рынки. В первую очередь он имел в виду административные услуги (такие как регистрация рождений, смертей, браков и собственности), защиту прав собственности и гарантию исполнения контрактов, осуществление правосудия и защиту граждан от внутренних и внешних угроз. В каком-то смысле он предвосхитил концепцию общественного блага, которую экономисты сформулируют более точно намного позже. Смит также считал, что государству необходимо строить крупные объекты общественного пользования (дороги, гавани, каналы) и предоставлять ряд насущных услуг, которые из-за их высокой стоимости или характера не смогут предоставлять частные лица11. Он подчеркивал, что предоставление таких услуг должно осуществляться как можно более эффективно и что плата за них должна взиматься везде, где только возможно. Он не одобрил бы удержание работников на предприятии в отсутствие il. В 1776 г. рынки капитала не были так развиты, как в более поздние периоды. Именно поэтому частным операторам было значительно труднее получить финансовые ресурсы для финансирования крупных общественных проектов. Государству также проще преодолевать различные юридические препятствия, которые обычно возникают в связи с крупными инфраструктурными проектами. из
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ надобности в их услугах и использование государственных предприятий для создания рабочих мест. Говоря о деятельности, которая заслуживает государственной поддержки, Смит выделял оборону, поскольку она защищает от внешних угроз все общество, так что ни одно частное лицо не хочет платить за нее и ни один частный поставщик не способен собирать плату с граждан за эту услугу. По тем же причинам он приветствовал государственное правосудие, включая обеспечение личной защиты12. Эта роль государства так же, как и другие, нужна для развития торговли. Инфраструктуру создает государство, но оплачивать ее, в виде сборов, пошлин и иных выплат, должны те, кто ею пользуется. Поэтому представляется, что Смит одобрил бы частное финансирование развития инфраструктуры там, где это возможно. В Англии XIX века частное владение и управление объектами инфраструктуры было обычным явлением. Используя собранные одной из английских комиссий данные, де Молинари в 1849 Г°ДУ показывал, что частные инфраструктурные объекты в Англии поддерживались в лучшем состоянии, чем инфраструктура во Франции, где они обычно финансировались и эксплуатировались государством (de Moli- nari, 1849)· Говоря об образовании, представляется, что Смит различал начальное, или базовое, образование, которое давало грамоту и некоторое знание арифметики и могло частично финансироваться или субсидироваться государством, и высшее образование, которое должны полностью оплачивать те, кто выигрывает от его получения. Мнение, что высшее образование должно оплачиваться студентами, а не государством, разделялось экономистами в течение XIX века, включая, например, Ф.С. Нитти, автора популярной в Ита- 12. Жан-Батист Сэй, Густав де Молинари и другие сторонники laissez-faire не согласились бы с такой ролью государства. 114
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ лии работы в области финансов «Основные начала финансовой науки», впервые вышедшей в 1903 году и переведенной на многие языки (Nitti, 1903)· Нит- ти — плодовитый автор, ставший министром и затем премьер-министром итальянского правительства, — воспроизвел в своей книге большинство соображений Смита о роли государства в экономике, что показывает, что они оставались актуальными в igoo-e годы. Известный итальянский специалист по истории экономики Карло Чиполла пишет, что, хотя в Италии посещение начальной школы стало обязательным для детей 6-12 лет еще в XIX веке, только ι или 2% государственного бюджета расходовалось на цели образования (Cipolla, 1996, р. 96—97) и не существовало никакой системы принуждения к посещению школы. Взгляды Адама Смита и его последователей на роль государства в экономике основывались на их собственных наблюдениях. Отчасти их взгляды были реакцией на широкое распространение государственного вмешательства в экономическую деятельность частных лиц, которым характеризовался период меркантилизма (или «меркантилистической системы»), когда на многие виды деятельности требовалось разрешение властей. В числе позитивных ролей государства в экономике Смит особо выделял распределение ресурсов', необходимое для обеспечения защиты одних частных лиц от других и от иностранной силы (оборона и полицейская защита), защиты собственности и принуждения к выполнению контрактов (правосудие). Расходы на эти цели были необходимы для беспрепятственного развития коммерческой деятельности, которая считалась важной. Смит также подчеркивал важность обеспечения эффективности рынка через предотвращение монополий, картелей и иных злоупотреблений, а также через ликвидацию правил, которые ограничивают законную экономическую деятельность и законные сделки. Смит не пи- 115
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ тал иллюзий в отношении роли правительства и отмечал, что «гражданское управление... на самом деле учреждено для защиты богатых от бедных» (Smith, 1776, р. 715; Смит, 2007, с. 670)13. Экономисты классической школы разделяли эту точку зрения и, таким образом, обосновывали ограниченность роли государства в перераспределении доходов. В работах Адама Смита нет упоминаний вклада государства в перераспределение доходов или в стабилизацию экономики. Он бы не доверил государству своего времени такую задачу. Государства возьмутся за нее лишь в XX веке, когда изменится характер государства и представления публики о его возможностях и обязанностях. Это изменение отражало факт роста политического влияния тех групп, которые выигрывали от перераспределения. Смит понимал, что в исключительных обстоятельствах (в основном в случае войн) правительство вправе делать заимствования, что и произошло в Англии несколько десятилетий спустя, в период Наполеоновских войн. Но он, как и другие экономисты его времени и до него, очень критично смотрел на иные государственные долги (Смит, 2007, кн. V, гл. 4; см. также: Hume, 1955» Mill, 2004, р. 796-802). Мнение, что государственный бюджет должен быть сбалансирован (не обязательно ежегодно, но в среднесрочной перспективе), восходит к римскому государственному деятелю Цицерону и оставалось общепринятым вплоть до «кейнсианской революции»14. 13. Как пишет современный биограф Смита, «мир, в котором Адам Смит писал свои работы, не был современной экономикой и, скорее всего, был ближе к Римской империи и в то же время ко временам Алана Гринспена и Гордона Брауна». См. Buchan, 2006, р. 5. 14. В 43 г· Д° нэ· Цицерон писал: «Государственный бюджет должен быть сбалансирован. Государственный долг должен сокращаться. Высокомерие власти должно смягчаться и контролироваться. Платежи иностранным государствам должны сокращаться, если страна не хочет стать банкро- пб
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ Смит понимал необходимость помощи самым, бедным— задачи, которую в Англии до времени правления Елизаветы I брали на себя общины, а не государство, а в Шотландии —церковь (Trevelyan, 1942» p. 433~"434î а также Ritter, 1991; Solomon, 1972 — 0 защите бедного населения во Франции в XVII веке; и Zamagni, 2000, об аналогичной политике в Италии). Как выразился Говард Соломон, «тот принцип, что каждый приход отвечает за своих бедняков, был установлен давно» (Solomon, 1972, Ρ· 22). В деревнях и городках Швеции отмечалось то же самое. Согласно Кнуту Рексиду, «в наследство от раннего кланового общества [в Скандинавских странах] осталась забота о других членах местной общины и их защита. Каждая деревня и город коллективно отвечали за своих бедняков, больных, инвалидов и сирот» (Rexed, 2000, р. 8). Однако Адам Смит, как и многие другие в его время, видел в этой практике не перераспределение дохода, а способ решения проблем, которые создает бедность. Бедность считалась негативным внешним эффектом и проблемой, которую нужно решить15. том. А люди должны снова научиться работать, а не жить на государственную помощь». Стоит процитировать и Дэвида Юма, современника Адама Смита: «Премьер-министру заманчиво иметь такое средство, которое позволит ему стать значительным лицом во время своего срока в должности без того, чтобы перегружать народ налогами и вызывать протесты. Поэтому практика сокращения долга почти наверняка будет нарушаться при каждом правительстве». Таким образом, «последствия... будут... заключаться в одной... из двух следующих возможностей: либо государство уничтожит государственный кредит, либо государственный кредит уничтожит государство». Hume, 1955· 15· Отметим, что в странах Северной Европы церковь была инкорпорирована государством в XVI в. в ходе Реформации. После этого церковь уже не могла играть свою роль независимо от государства. В Англии Генрих VIII распустил монастыри и монашеские братства в 1930-х годах и присвоил их активы, часто под предлогом борьбы с коррупцией. См. MacCulloch, 2003, р. 4^· »7
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Следует повторить, что, несмотря на их ограниченность, взгляды Смита на роль государства были значительно более либеральными (то есть более прогосударственными), чем взгляды многих экономистов классической школы XIX века. В первой половине XIX века было невозможно поддерживать высокий уровень государственных расходов из-за низкого уровня налогов; те, кто контролировал деятельность правительства, не допустили бы повышения налогов для самих себя (правительство контролировалось аристократами, владевшими большей частью производственных активов); не было ни возможностей управлять государственными программами, ни обученных специалистов. Поэтому рост государственных расходов откладывался до того времени, когда политическая власть перешла к народу, добившемуся более широкого представительства, стало возможно повышение налогов и возросли возможности государственного управления (см. Woodward, 1962, book 4, р. 444-472). 2·4· Уровень государственных расходов в XIX веке Первый вопрос, который приходит на ум, когда читаешь «Исследование о природе и причинах богатства народов», —это вопрос о том, какой уровень государственных расходов был бы необходим в мире, устроенном по принципам Адама Смита. В таком мире государство ограничивает свою деятельность сферами обороны, внутренней безопасности, администрирования, начального образования, поддержкой самых бедных и инфраструктурными проектами. В соответствии с имеющимися данными по некоторым странам, которые сегодня считаются развитыми, государственные расходы в них выросли с \о% ВВП в 1870 году до примерно 13% ВВП перед на- п8
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ чалом Первой мировой войны16. Это был период интенсивной глобализации, во время которого экономическая политика, вероятно, наиболее точно соответствовала принципам Адама Смита (см. табл. 1.1). Этот период не был «каменным веком». К тому же мир в этот период очень сильно отличался от того, каким он был веком раньше, когда Адам Смит писал свое «Исследование о природе и причинах богатства народов». Напротив, это был период интенсивной модернизации, основанной на достижениях целого века промышленной революции, важнейших научных открытий и технического прогресса. В этот период во многих странах стали использовать электричество; в Милане была построена торговая галерея, посвященная королю Виктору Эммануилу II, ставшая моделью для современных крытых торговых центров, во многих странах были построены железные дороги, позволившие большему числу людей перемещаться на большие расстояния за меньшее время; появилась значительная часть сооружений современного Парижа, включая знаменитое парижское метро и Эйфелеву башню; были открыты Суэцкий и затем Панамский каналы; стали популярны французские импрессионисты; появились первые автомобили и аэропланы. Таким образом, мы говорим о государственных расходах в относительно современных и быстро развивающихся экономиках. Кроме того, оценки государственных расходов этого времени завышены из-за обслуживания значительного государственного долга, возникшего у ряда стран во время предыдущих войн и в связи с подготовкой к новым войнам. В фундаментальном труде XIX века о государственных финансах Поль Леруа-Больё хотя и сето- ι6. Здесь требуется пояснение. В анализируемый период не существовало национальной статистики национального дохода. Следовательно, имеющиеся данные следует рассматривать как приблизительные, а не точные цифры. "9
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ вал на расточительство в ходе осуществления государственных расходов и непомерный рост числа особых государственных счетов (что делает эту работу очень современной), но также отмечал, что государственные расходы оставались стабильными примерно до 1840 года, а затем начали быстро расти из-за появления парламентских режимов и демократических движений (см. Leroy-Beaulieu, 1888, pp. VI и g)· Приведенная выше оценка государственных расходов в размере 10-13% ввп отражает прирост, произошедший после 1840 года. В вышедшей в 1897 Г°ДУ в Италии книге итальянского экономиста Августо Грациани говорится, что «рост государственных расходов —явление столь распространенное и столь присущее современным государствам, что его нельзя счесть случайным или вызванным патологическими причинами» (Graziani, 1897» Ρ· ι7ι\ перевод мой. —5.7".). Таким образом, уровень государственных расходов (как доля от национального дохода), хотя и был в конце XIX века невысоким по современным меркам, уже тогда рассматривался как результат процессов, ведущих к росту доли государственного сектора в экономике и к непроизводительным расходам. В другом фундаментальном труде о государственных финансах (более тысячи страниц), напечатанном в 1903 году, Франческо Саверио Нитти перечислил причины роста государственных расходов в XIX веке: постоянный рост военных расходов; крупные общественные проекты, связанные с внедрением новых технологий, таких как электричество, паровые двигатели, железные дороги и телеграф; рост государственного долга; разного рода «социальные превенции», осуществляемые государством. В этой работе Нитти утверждает, что действия государства необходимы для предотвращения негативных явлений. В частности, в их числе он упоминает санитарно-гигиенические меры и отмечает, что обеспечить их может 120
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ только государство. Такого же мнения придерживался и Джеймс Вальвин (Walvin, 1988). Тот факт, что XIX век был периодом интенсивной урбанизации, делал такие меры особенно важными. Наконец, Нитти упомянул и растущую роль народных масс в общественной жизни17 (см. Nitti, 1903, р. 113-116 издания 1972 года). Величину государственных расходов накануне Первой мировой войны стоит сравнить с уровнем в более 50% ВВП, к которому некоторые европейские страны приблизились (а несколько стран превзошли) к концу XX века (см. табл.1.ι). Новые уровни государственных расходов отражали значительное расширение представлений о том, что должно делать государство. Несмотря на беспокойство ряда экономистов того времени по поводу роста государственных расходов, период с 1870 по 1913 год принято считать периодом преобладания экономической политики laissez-faire. В это время расходы государства оставались ограниченными и налоги тоже были невелики. Но этот период также характеризовался значительной социальной активностью, направленной на введение социального законодательства в отношении избирательных прав, прав женщин, прав рабочих, прав детей и т.д. Поэтому этот период можно считать периодом, когда правительства оказались заинтересованы в том, чтобы с помощью социального законодательства создать более равные возможности гражданам. Но, несмотря на небольшой абсолютный рост государственных расходов и усилия правительств по обновлению и лучшему исполнению социального законодательства (за счет 17· Французский экономист, сторонник laissez-faire Жан-Батист Сэй, сформулировавший закон Сэя, согласно которому предложение рождает свой собственный спрос, назвал рост государственных расходов в его время «всеобщим злом». 121
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ создания более эффективных бюрократических систем), непосредственная роль государства в экономике оставалась скромной, соответствующей в основном принципам политики laissez-faire. Отклонение от концепции Адама Смита оставалось небольшим. Чтобы лучше понять дух того времени, стоит посмотреть на того, каких взглядов на уровень налогообложения придерживался упомянутый выше французский экономист Поль Леруа-Больё. Этот исследователь был отлично осведомлен о состоянии государственных финансов во всем мире и в своем двухтомном труде представил подробные статистические данные по многим странам. Он считал, что может эмпирическим путем определить желаемый минимум и допустимый максимум доли налогов в национальном доходе, то, что мы теперь называем налоговым бременем. Налогообложение на уровне 5~6% национального дохода он полагал «очень умеренным». Именно таким, по его мнению, должен быть уровень налогообложения в стране с небольшим государственным долгом и умеренными военными расходами; впрочем, он признавал, что рост государственного долга и войны приводят к превышению этого уровня. Примерно на таком же уровне в то время находились налоги в Соединенных Штатах. «Нормальными» считались и уровни от б до 12%. Налоги выше 12-13% национального дохода становятся непомерными и начинают мешать экономическому росту. Леруа-Больё отмечал, что, хотя высокое налоговое бремя и может существовать в некоторых странах, «оно, несомненно, будет замедлять рост национального богатства: свобода промышленности и граждан окажется под угрозой и будет неполной из-за притеснений и ограничений, которые неизбежно возникают при усложнении налоговой системы и увеличении налогов (Leroy-Beaulieu, 1888, р. 127-128; перевод мой.— В. Т.). Сто лет назад он предвосхитил все современные работы о возможном негативном воздействии 122
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ высоких налогов на экономический рост и свободу граждан. Для полноты исторической картины можно также привести мнение Бенджамина Франклина о высоких налогах. В своей знаменитой брошюре 1758 года «Путь к изобилию» Франклин писал: «Правительство, которое со своего народа взимало бы налог, равный одной десятой времени, потраченного на работу, считалось бы жестоким». Таким образом, Франклин считал чрезмерным налог на уровне ю%. Экономическая мысль в США вплоть до начала Первой мировой войны придерживалась схожих взглядов. При этом государственные расходы в Соединенных Штатах были ниже, чем в других промышленно развитых странах (см. табл.ы). В 1913 году, когда Конгресс США обсуждал законопроект о введении налога на прибыль с базовой (минимальной) ставкой \% и предельной (максимальной) ставкой 6% (на доход, превышающий полмиллиона долларов США, в ценах 1913 года), один из профессоров Гарвардского университета заявил на слушаниях в Конгрессе, что такие ставки налога «очевидно чрезмерны». Когда в 1913 году был введен федеральный налог на прибыль с базовой ставкой 1% и предельной ставкой η% (а не 6%, как предлагалось) на доход, превышающий полмиллиона долларов США, председатель Бюджетного комитета Конгресса заявил, что этот налог «принесет больше денег, чем человеческий разум способен придумать способов потратить» (см. Тап- zi, 1988, р. 99)· Предложение ввести федеральный подоходный налог вызвало грандиозную политическую баталию между его сторонниками и противниками. Чтобы учредить этот налог, пришлось внести поправку в Конституцию США. В том же 1913 году в Швеции была введена базовая программа всеобщего социального страхования; в нескольких европейских странах введено базовое социальное законодательство. Опираясь на эти факты, 123
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ специалист по государствам всеобщего благосостояния Тони Аткинсон заключает, что государства всеобщего благосостояния начали формироваться до 1918 года (Atkinson, 2008, р. 22). Однако даже если это были государства всеобщего благосостояния, их финансирование не требовало высокого уровня налогов, и они обеспечивали весьма скромный объем социальной помощи. Статистические данные показывают, что перед Первой мировой войной налоговое бремя (и уровень государственных расходов) в среднем достигало 13% национального дохода. В этот период руководящим принципом стало знаменитое высказывание Жан-Батиста Кольбера, заметившего, что «взимание налогов —это искусство ощипывать гуся так, чтобы получить максимальное количество перьев с минимумом писка». В то время население по-прежнему крайне отрицательно относилось к высоким налогам18. Основными налогами перед Первой мировой войной были налоги на внешнеторговую деятельность; налоги на собственность, рассчитываемые по кадастровой стоимости имущества (то есть стоимости, устанавливаемой административно на основе физических свойств имущества) или на основе таких параметров, как количество окон или ширина дома; условно-расчетные налоги на различные виды деловой или профессиональной деятельности; акцизы на такие товары, как табак, соль, скобяные товары, вино, игральные карты; кое-где действовали налоги на передачу собственности и местные подушные налоги. Иногда налогами облагались свадьбы и похороны. Возникает естественный вопрос: «Как налоги могли оставаться такими низкими в то время?» Разве правительства не нуждались в более высоких ι8. Жан-Батист Кольбер, известный министр финансов короля Франции Людовика XIV, многое сделал для политики меркантилизма во Франции. 124
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ доходах для выполнения своих основных функций? Отчасти ответ на этот вопрос дает рассмотрение спроса на налоговые поступления со стороны правительства и доступного правительствам предложения налоговых платежей. Сначала посмотрим на факторы, определяющие спрос на налоговые поступления. Как мы уже видели, в большинстве случаев правительства решали лишь самые насущные задачи, и их роль была близка к той, которую обрисовал Адам Смит. Для исполнения такой роли не требовалось значительных объемов средств. Если сегодняшние правительства ограничатся теми же задачами, им тоже не потребуются значительные средства. Государственных денежных трансфертов почти не было, и все платежи осуществлялись напрямую. Расходы ограничивались финансированием крупных инфраструктурных проектов некоторых предприятий, которые занимались предоставлением услуг в муниципальных образованиях, основных административных органов, обороны, защиты частных лиц и их собственности, а также ограниченным финансированием начального образования, оплаты труда и пенсий государственных служащих и финансированием ряда таких учреждений, как приюты для душевнобольных, стариков и детей-сирот. В задачу правительств не входили расходы на стабилизацию экономики, перераспределение доходов между различными категориями граждан или между поколениями. Вместе с тем, как уже сказано выше, государство все же направляло определенные ресурсы на поддержку самых бедных. Не было почти никаких «социальных трансфертов», то есть государственных расходов (денежных или в натуральной форме), направленных на защиту граждан от отдельных рисков, таких как болезнь, старость, безработица, инвалидность и т.д. Такие трансферты либо не существовали вообще, либо были минимальными (табл. 2.ι). Социальные трансферты 125
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ТАБЛИЦА 2.1 Социальные трансферты в отдельных странах (в % от ВВП в текущих ценах) в период с ι88ο по 1930 г. Страна Австралия Австрия Бельгия Канада Дания Финляндия Франция Германия Греция Ирландия Италия Япония Нидерланды Новая Зеландия Норвегия Швеция Швейцария Великобритания Соединенные Штаты ι88ο 0 0 0,17 0 0,96 0,66 0,46 0,50 0 Н/д о о,о5 о,29 о,17 1,07 0,72 Н/д о,86 о,29 1890 о о 0,22 О 1,11 0,76 о,54 о>53 о Н/д о о,п о,зо о,39 о,95 о,85 Н/д о,8з о,45 1900 о о 0,26 о i,4i о,78 о,57 о,59 о Н/д о о,17 о,39 i,o9 1,24 о,85 Н/д ι,ο о>55 1910 1,12 о о,43 о 1.75 о,9о ο,8ι Н/д о Н/д о ο,ι8 о»39 i>35 ι,ι8 1,оз Н/д 1,3» 0,56 1920 1,66 о о,52 о,о6 2,71 о,85 0,64 Н/д о Н/д о ο,ι8 о,99 1,84 1,09 1,14 Н/д 1»39 oje» 1930 2,11 1,20 0,56 o,3i 3,11 2,97 1,05 4,82 о,07 3,74 о,о8 0,21 1,оз 2,43 2,39 2,59 i,i7 2,24 0,56 Примечание. Трансферты включают субсидирование социального обеспечения, пособий по безработице, пенсий, здравоохранения, а также жилищные субсидии. Обратите внимание, что расходы на государственное образование сюда не включены, «о» означает «равны нулю»; н/д — отсутствие данных (страна не является независимым государством либо известно, что трансферты ненулевые, но точное значение их не установлено). Источник: по данным из Lindert, 2002. начали приобретать некоторое значение только в 193°"е годы — отчасти из-за Великой депрессии, а отчасти из-за изменения взглядов на роль государства в экономике. Также было очень мало трансфертов частным предприятиям и связанных с ними трансфертов другим странам. Перед Первой миро- 126
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ вой войной потребность в значительном повышении государственных доходов возникала только во время войны и при обслуживании крупного государственного долга после войны. Всеобщее избирательное право стало еще одним фактором, который последовательно, и особенно в XX веке, приводил к повышению государственных расходов и, следовательно, к росту налогов. Как сказано выше, уже в XIX веке этот фактор привлек внимание ряда экономистов и политологов. Другим фактором стала урбанизация, которая сопровождалась ростом потребности в социальных услугах и усилением роли государства. Джеймс Вальвин высказывает интересное мнение о роли урбанизации в Викторианскую эпоху и ее влиянии на роль государства (Walvin, 1988). Ведущий специалист последних десятилетий в области государственных финансов Алан Пикок писал в книге «Исследования общественного выбора в исторической перспективе», что «один из основных политических споров XIX века шел вокруг последствий введения всеобщего избирательного права» (Peacock, 1992? Ρ·42)· Спор касался двух смежных вопросов, хотя основное внимание уделялось первому из них —«взаимосвязи между расширением избирательного права и обеспечением действия принципов свободного рынка». Второй вопрос касался влияния всеобщего избирательного права на налогообложение, государственные расходы и роль государственного сектора. Экономисты опасались, что в условиях всеобщего избирательного права большинство не имеющих собственности граждан утратят уважение к правам собственности, которые они считали одной из основ рыночной экономики. (Этот спор подробно рассмотрен в Hutchison, 1981, eh. 2.) Спор привлек внимание Алексиса де Токвиля (Tocqueville, 1835) и Джеймса Милля (Mill, 1819), отца Джона Стюарта Милля. Опасения, что всеоб- 127
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ щее избирательное право разрушит рыночную экономику, проявлялись наиболее сильно в Европе, и особенно сильно в Англии как стране с наибольшей концентрацией собственности. Токвиль считал, что такой проблемы не будет в Соединенных Штатах, где большинство населения имели какую- либо собственность, чаще всего землю (Tocqueville, 1835» Ρ· х5°)· Именно поэтому Джеймс Милль предлагал предоставить избирательное право в Англии только мужчинам старше 40 лет. Следует заметить, что в XIX веке владение состоянием было значительно важнее, чем доход. Состояние более зримо, осязаемо и менее переменчиво, чем доход. Со временем, а также благодаря возникшему с развитием экономики разделению собственности между многочисленными акционерами предприятий и вложением состояний в акции и иных финансовых инструментов, накопленные богатства стали менее заметны и менее осязаемы, так что основное внимание стали уделять доходу. Кроме того, с течением времени благодаря росту человеческого капитала выросло значение дохода от трудовой деятельности. Вопрос влияния всеобщего избирательного права на налогообложение и государственные расходы привлек меньше внимания, чем заслуживает. Деятельность государственного сектора переориентировалась с обеспечения общественных благ и учреждения основных институтов на перераспределение дохода и защиту от экономических рисков. Стоит также указать, что, когда женщины получили право голоса, государственные расходы в странах всеобщего благосостояния стали осуществляться к большей выгоде женщин. В Великобритании доля глав домохозяйств с правом участия в голосовании выросла с 4>2% в 1867 году до 74>2% в 1911 Г°ДУ> а затем выросла еще сильнее (Lindert, 2002, р. 191). В других странах происходило то же самое. Питер Линдерт объяснил это так: «Государственные расходы любого рода были 128
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ незначительны до начала XX века в основном из-за ограничений на политическое самовыражение» (Lindert, 2002, р. 190). Линдерт подчеркивает важность спроса на общественные услуги, что несколько отличается от объяснений роста государственных расходов, основывающихся на иных предположениях, таких как «гипотеза Баумоля», в соответствии с которой экономический рост приводит к росту себестоимости государственных услуг из-за менее высоких темпов роста продуктивности по сравнению с темпами роста продуктивности частного сектора (Baumol, 1967)· Итальянский экономист Де Вити де Марко, внесший значительный вклад в итальянскую "scienza del- lefinanze" («финансовую науку») и пользовавшийся сто лет назад значительным авторитетом, также опасался, что всеобщее избирательное право с неравным распределением дохода приведет к тому, более бедные граждане будут требовать выгодных для себя государственных услуг и перекладывать налоговое бремя на немногих богатых членов общества. Массы будут поддерживать своими голосами выгодные для них государственные программы и голосовать за налоги на богатых (De Viti de Marco, 1936). Последнее издание его книги «Об основных принципах финансовой экономики» вышло в Италии в 1928 году, а более ранние издания были опубликованы в последней четверти XIX века. Математическую интерпретацию взглядов Де Вити де Марко представил Хагерстром (Hagerstrom, 1938)· Хагер- стром, как и Де Вити де Марко и другие, предсказал, что демократия приведет к радикальному эгалитаризму и, следовательно, к росту государственных расходов. В недавние десятилетия эта озабоченность заставила некоторых представителей экономической теории общественного выбора (которая разрабатывалась в основном, хотя и не только, в Соединенных Штатах в 1960-е и i97°'e годы), таких как Джеймс Бьюкенен, Франческо Форте и дру- 129
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ гие, поддерживать идею введения конституционных ограничений на налогообложение по образцу, представленных в Конституции Швейцарии (Forte, 1985). По мнению Бьюкенена, такие ограничения необходимы для того, чтобы сдержать популистское давление на правительства, способное навредить экономической деятельности и ограничить свободу личности (Brennan and Buchanan, 198ο)19. Представители экономической теории общественного выбора, и в особенности Джеймс Бьюкенен, признавали влияние, которое оказала на них итальянская "scienza déliefinanze" («финансовая наука»). Недавно Бьюкенен назвал книгу Де Вити де Марко в числе десяти книг, которые «оказали наиболее сильное влияние на [его] работу и [его] идеи» (Buchanan, 2003, р. 283). Представители этой экономической школы никогда не забывали про политическое давление, которое влияет на политические решения и результаты экономической политики20. Они отвергали взгляд, что «правительство является только лишь механизмом реализации политики» (Peacock, к)92> Р-7)· «Ограничение налогообложения» стало частью распространившегося в последние годы движения за введение финансовых правил, регулирующих государственные расходы, налогообложение, государственный долг и бюджетный дефицит. Нидерланды стали первой страной, которая ввела ограничения на государственные расходы, а Швейцария первой ввела конституционные ограничения на налогообложение21. Евро- 19. См. также статью Бруно Фрея (Frey, 1985)· 20. Они бы очень удивились, познакомившись с литературой о максимизации всеобщего благосостояния и функциях его обеспечения, для которых необходим щедрый и всезнающий диктатор. Они бы скептически отнеслись к теориям добровольного обмена. См. Fausto and De Bonis, 2003. 21. После введения таких ограничений в Нидерландах удалось значительно сократить государственные расходы. 13°
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ пейский валютный союз ввел ограничения на размеры бюджетного дефицита и государственного долга, оставив решения об уровне налогообложения и расходов на усмотрение стран-членов. Эта тенденция развивалась в последние годы и в других странах, где также вводились какие-либо ограничения бюджетно-налоговых показателей (Kopits, 2007). Нужно понимать, что до некоторой степени это стало возвратом к основополагающему правилу Цицерона о необходимости поддерживать бюджет в сбалансированном состоянии в средне- и долгосрочной перспективе. Аспект предложения и факторы, определяющие поступление налоговых платежей, также имеют исторически важное значение. В условиях, сложившихся перед Первой мировой войной, потребность в государственных расходах могла расти, но налоговые поступления не увеличивались из-за трудностей повышения уровня налогообложения. Таких сложностей было несколько: во-первых, средний класс оставался небольшим, а налогообложение бедных классов не могло дать значительных доходов, в то время как налогообложение богатых было бы сложно осуществить по политическим причинам, так как богатые продолжали контролировать все политические решения. Во-вторых, ограничения на сбор налогов накладывала сама структура экономики. Например, официальная заработная плата рабочих и служащих составляла очень небольшую долю в национальном доходе; крупные организации, способные удерживать налоги самостоятельно (на доходы работников или на свои доходы от продаж), были малочисленны; доля сельского хозяйства в экономике была велика; преобладала неформальная экономическая деятельность. Все эти обстоятельства делали значительное повышение уровня налогообложения очень сложным, хотя и не невозможным делом (Tanzi, 1994)· Кроме этого, «технологии налогообложе- 131
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ния» находились в зачаточном состоянии. Приносящие наибольший доход налоги (глобальный подоходный налог, взносы в систему социального обеспечения и налог на добавленную стоимость) еще не существовали или использовались крайне редко. Взносы в систему социального обеспечения не собирались, так как еще не существовало развитых систем социального обеспечения или пенсионных систем. Но, несмотря на эти ограничения, некоторым странам удалось в ходе Первой мировой войны вдвое нарастить налоговую нагрузку, хотя и до уровня значительно ниже, чем современный. Накануне и сразу после начала Первой мировой войны в ряде стран был введен общегосударственный налог на доход. В их числе— Соединенные Штаты, Франция и Германия. В Великобритании небольшой подоходный налог уже существовал, но после 22 начала воины его значение существенно возросло . Налог на доходы также существовал в королевстве Саксония в Германии. В Британии налог на доходы был введен еще во времена Наполеоновских войн, то есть больше чем за сто лет до Первой мировой войны. Но он был отменен в ι8ι6 году. Неприятие этого налога было столь велико, что отменяющий его закон предписывал уничтожить все архивные записи о его уплате. Этот налог был снова введен в 1841 году (Webb, 1980, р. 158). Начало Первой мировой войны предоставило политикам возможность обосновать свои действия политикам, которые хотели закрепить повышенный уровень налогообложения навсегда. В нескольких странах этой возможностью воспользовались. 22. В i88o-e гг. налог на доходы в Англии составлял от 2 до 6,5 пенса на каждый фунт стерлингов. См. Trevelyan, 1942» Ρ· 55^· Во время войны порог налогообложения дохода был снижен со ι6ο до 130 фунтов стерлингов в год, а ставка налога на доходы была повышена с 5,8 до 30%. См. Stevenson, 2007, р. 178. 132
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ Однако сопротивление повышению налогов было так велико в этот период, что с помощью налогов удавалось покрывать лишь небольшую долю военных расходов. Эта доля составляла 16,7% в Германии и 2б,2% в Великобритании. Во Франции, Италии и России вклад налогов в финансирование военных расходов был значительно меньше. Во Франции введение налога на доход задерживалось до 1916 года. Налог на сверхприбыль было ввести проще; он ограничивал военные прибыли, которые в условиях войны получал ряд предприятий. (См. Stevenson, 2007, р. i8o-i8i; Ferguson, 2007, p.3l8-3!9)· Война в основном финансировалась с помощью займов и печатания денег. В ряде стран денежная эмиссия привела к гиперинфляции, которая разрушила благосостояние среднего класса и резко сократила накопленный за время войны государственный долг23. Таким образом, налогоплательщики косвенно, через инфляционный налог, оплатили стоимость войны. Общая стоимость войны оценивается в 82,4 миллиарда долларов США (в ценах 1913 года). Для того времени это было громадное число. К 1917 году из-за военных затрат государственные расходы выросли до 76% чистого национального продукта в Германии, до 70% в Великобритании и до более юо% во Франции. Во время войны требовалось выплачивать денежное содержание солдатским женам, помощь была необходима инвалидам, вдовам и сиротам, а также тысячам беженцев (Stevenson, 2007, р. 179)· Так как некоторые расходы сохранились после вой- 23. В основе займов лежала идея о том, что будущие поколения должны помогать финансировать ведение войны. Призывы покупать государственные облигации были направлены к патриотическим чувствам граждан. Те, кто купили облигации, по сути оплатили большую часть расходов на войну, так как послевоенная инфляция значительно обесценила их облигации. 133
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ны, налоги оставались выше предвоенных. Возник «инерционный эффект», который в будущем начал поддерживать рост государственных расходов. Этот инерционный эффект был еще сильнее после Второй мировой войны, когда ожидалось, что правительства будут играть более значительную роль в экономике, а сопротивление повышению налогов ослабло (Peacock and Wiseman, 1961). Литература Корнай Янош. 2θθθ. Социалистическая система. Политическая экономия коммунизма (Москва: Η Π «Журнал „Вопросы экономики"»). Маркс, Карл. i960. "Капитал", в: Карл Маркс и Фридрих Энгельс. Сочинения. 2-е изд. Т. 23 (Москва: Государственное издательство политической литературы). Милль, Джон Стюарт. 2007. Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии (Москва: ЭКСМО). Смит, Адам. 2007- Исследование о природе и причинах богатства народов (Москва: Эксмо). Токвиль Алексис де. 1992· Демократия в Америке (Москва: Прогресс) Хайек, Фридрих Август фон. 2005. Дорога к рабству (Москва: Новое издательство). . 1992· Пагубная самонадеянность (Москва: Новости). Шумпетер, Йозеф. 2θθΐ. История экономического анализа. Т. 1-3 (Санкт-Петербург: Экономическая школа). Atkinson, Tony. 2008. "European Union's Social Policy in Globalization Context," in Institutions for Social Weil-Being: Alternatives for Europe, edited by Lilia Costabile (Houndmills: Palgra- ve Macmillan), pp. 15-32. Baumöl, William J. 1967. "Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis," American Economic Review 57: 415-426. Boettke, Peter. 2005. "On Reading Hayek: Choices, Consequences and the Road to Serfdom." European Journal of Political Economy 21 (December): 1042-1053. Brennan, G., and J. M. Buchanan. 1980. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution (Cambridge: Cambridge University Press). 134
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ Buchan, James. 2006. The Authentic Adam Smith: His Life and Ideas {New York: W.W.Norton). Buchanan, James. 2003. "Endnote," in The Theory of Public Finance in Italy from the Origins to the 1440s, edited by D. Fausto and V. De Bonis (Pisa-Rome: Istituti Editoriali e Poligrafici Internazionali). Burke, A. L. 2000. "The Price of Everything: On Human Values and Global Markets" (July). http://www.nnn.se/n-model/ price/price.htm. Cipolla, Carlo. 1996. Storia Facile delVEconomia Italiana dal Medioevo a Oggi (Milan: Oscar Mondadori). Clarke, Peter. 2009. The Rise, Fall and Return of the 20th Century's Most Influential Economist (New York: Bloomsbury Press). de Molinari, Gustave. 1849. Les Soirées de la Rue Saint-Lazare: Entretiens sur les Lois Economique et Défense de la Propriété. Translated as Le Serate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri, 2009). De Viti de Marco, Antonio. 1936. First Principles of Public Finance (London: Jonathan Cape). Translated from IPrimi Principi delVEconomia Finanziaria (Rome: San-paolesi, 1928). Dunoyer, Charles. 1825. L'Industrie et la Morale Considérées dans leurs Rapports avec la Liberté (Paris: A. Sautelet). Ebenstein, Lanny. 2007. Milton Friedman (New York: Palgrave Mac- millan). Ekelund, Robert В., and Robert D.Tollison. 1981. Mercantilism as a Rent-Seeking Society: Economie Regulations in Historical Perspective (College Station: Texas A&M University Press). Fausto, Domenicantonio. 2003. "An Outline of the Main Italian Contributions to the Theory of Public Finance." II Pensiero Econo- mico Italiano, anno undicesimo 1: 11-41. Fausto, D., and V. De Bonis. 2003. The Theory of Public Finance in Italy from the Origins to the 1440s (Pisa-Rome: Istituti Editoriali e Poligrafici Internazionali). Ferguson, Niall. 2007. The Pity of War (New York: Basic Books). Forte, Francesco. 1985. "Control of Public Spending Growth and Majority Rule," in Public Expenditure and Government Growth, edited by Francesco Forte and Alan Peacock (Oxford: Basil Blackwell), pp. 132-142. Franklin, Benjamin. 1758. The Way to Wealth (Bedford: Applewood Books, 1986). Frey, Bruno. 1985. "Are There Natural Limits to the Growth of Government?," in Public Expenditure and Government Growth, edited by Francesco Forte and Alan Peacock (Oxford: Basil Blackwell), pp. 101-118. Graziani, Augusto. 1897. Istituzioni di Scienza delle Finanze (Turin: Fra- telli Bocca Editori). 135
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Hagerstrom, К. G. 1938· "A Mathematical Note on Democracy." Eco- nometnca 6: 381-383. Hayek, F. A. 1944. The Road to Serfdom (Chicago: University of Chicago Press). . 1988. The Fatal Conceit: The Errors of Socialism, edited by W. W. Bartley III (Chicago: University of Chicago Press). Herman, Arthur. 2001. How the Scott Invented the Modern World (New York: Random House). Himmelfarb, Gertrude. 2004. The Road to Modernity (New York: Vintage Books). Hume, David. 1955. Writings on Economics, edited and introduced by E. Rotuein (London: Thomas Nelson and Sons). [1739]. Λ Treatise of Human Nature. Hutchison, Terence W. 1981. The Political and Philosophy of Economics: Marxians, Keynesians and Austrians (Oxford: Basil Blackwell). Jomo, K. S., and Erik S. Reinert. 2005. The Origins of Development Economics (London: Tulika Books). Kopits, George, editor 2004. Rules Based Fiscal Policy in Emerging Markets (London: Palgrave Macmillan). . 2007. "Fiscal Responsibility Framework: International Experience and Implications for Hungary." MNB Occasional Paper 62. Kornai, Janos. 1992. The Socialist System: The Political Economy of Communism (Princeton: Princeton University Press). Labriola, Arturo. 1943. L'Attualita di Marx (Naples: Alberto Mora- no Editore). Leroy-Beaulieu, Paul. 1888. Traité de la Science des Finances, 2 vols., 4th ed. (Paris: Guillaumin). Lindert, Peter H. 2002. "What Drives Social Spending? 1770 to 2020," in When Market Fails: Social Policy and Economic Reform, edited by Ethan B. Kapstein and Branko Milanovic (New York: Russell Sage Foundation), pp. 185-214. MacCulloch, Diarmaid. 2003. The Reformation: A History (New York: Viking). Marx, Karl. 1995. Capital: A New Abridgement (Oxford: Oxford University Press). McLean, I. 2006. Adam Smith: Radical and Egalitarian? An Interpretation for the 21st Century (Edinburgh: Edinburgh University Press). Mises, L. 1922. Socialism (Indianapolis: Liberty, 1981). Moss, David A. 2002. When All Eke Fails (Cambridge, Mass.: Harvard University Press). Mill, James. 1819. An Essay on Government, with an Introduction of Ernst Barker (Cambridge: Cambridge University Press, 1937)· Mill, John Stuart. [1848] 2004. Principles of Political Economy (Amherst, NY: Prometheus Books). 136
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ Muller, Jerry Ζ. 199З· Adam Smith in HL· Time and Ours (New York: The Free Press). Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill). Nitti, Francesco Saverio. 1903. La Scienza delle Finanze (Bari: Editori Laterza, 1972). Peacock, Alan. 1992. Public Choice Analyns in Histoncal Perspective·, Raffaele Mattioli Lectures (Cambridge: Cambridge University Press). Peacock, Alan, and Jack Wiseman. 1961. The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom (Princeton: Princeton University Press). Rexed, Knut. 2000. "Public Sector Reform: Lessons from the Nordic Region: The Swedish Experience," Swedish Agency for Administrative Development. Mimeo (May 19). Ricossa, Sergio. [1986] 2006. La fine dell economia: Saggio sulla perfezi- one (Catensac, Italy: Rubettino Editore). Robbins, Lionel. 1952. The Theory of Economic Policy in English Classical Political Economy (London: Macmillan). Rostow, W. W. 1953. The Dynamics of Soviet Society (New York: W.W.Norton). Schuessler, Jennifer. 2010. "Hayek: The Back Story." New York Times Book Review (July 11), p. 27. Schumpeter, Joseph. 1954. History of Economic AnalysL· (New York: Oxford University Press). Serra, Antonio. 1613. Breve Trattato delle Cause ehe Possono far Abbonda- re ГОго e VArgento dove non sono Miniere (Naples: Lazzaro Scor- riggio). Simons, H. C. 1934· A Positive Program for LaL·sez-faiτe: Some ProposaL· for a Liberal Economic Policy, Public Policy Pamphlet No. 15 (Chicago: Chicago University Press). Smith, Adam. [1776] 1999. The Wealth of Nations (London: Penguin Books). Solomon, Howard M. 1972. Public Welfare, Science and Propaganda in Seventeenth Century France (Princeton: Princeton University Press). Stevenson, David. 2007. Cataclysm: The First World War as Political Tragedy (New York: Basic Books). Stigler, George. 1968. "The Government of the Economy," in A Dialogue of the Proper Role of the State, by G.J. Stigler and P. A. Sa- muelson (Chicago: University of Chicago Business School), pp. 3-20. Stiglitz, Joseph E. 1994. Whither Sociafam? (Cambridge, Mass.: MIT Press). Tanzi, Vito. 1988. "Trends in Tax Policy as Revealed by Recent Development and Research." International Bureau of Fwal Documentation Bulletin 42, no. 3 (March). 47
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Tanzi, Vito. 1994· "Taxation and Economic Structure." Public Choice Studies у no. 24: 35- 45. ed. 2003. Transition to Market (Washington, D.C.: IMF). . 2010. Russian Bean and Somali Sharks: Transitions and Other Passages (New York: Jorge Pinto Books). Tocqueville, Alexis de. [1835 and 1840] 1965. Democracy in America (Oxford: Oxford University Press). . 1835. "Me'moire sur le paupérisme," in Tocqueville, Democra- zia epoverta' (Rome: Ideazione Editrice, 1998). Trevelyan, G.M. 1942. English Social History (London: Longmans, Green). Van Overtveldt, Johan. 2007. The Chicago School (Chicago: Agate). Walvin, James. 1988. Victorian Values (Athens: University of Georgia Press). Webb, R.K. 1980. Modern England. 2nd ed. (HarperCollins). Weber, Max. 1947. The Theory of Social and Economic Organization (London: Free Press of Glencoe). Weinburg, M. 1978. "The Social Analysis of Three Early 19th Century French Liberals." Journal of Libertarian Studies 2, no. 1: 45-63. Wheen, Francis. 1999. Karl Marx (London: Fourth Estate). Winch, Donald. 1978. Adam Smith's Politics (Cambridge University Press). Wolfe, Alan. 2009. The Future of Liberalism (New York: Alfred A.Knopf). Woodward, Llewellyn. 1962. The Age of Reform, 1815-1870, 2nd ed. (Oxford: Clarendon Press). Zamagni, Vera, ed. 2000. Povertâ e Innovazioni Istituzionali in Italia (Bologna: II Mulino).
ГЛАВА 3 Факторы, изменившие роль государства в экономике 3-1. Влияние промышленной революции и реакция на нее В Π Ε Р И О Д с 1776 года, когда Адам Смит опубликовал свое «Исследование о природе и причинах богатства народов», и до Первой мировой войной в современных промышленных странах произошли важные изменения. Они сделали мир совершенно не таким, каким он был во времена Смита. Они заставили отказаться от идеи об ограниченности роли государства и о желательности низкого уровня государственных расходов, которую представил в виде цельной концепции Адам Смит и которая преобладала в период политики laissez-faire вплоть до ι88ο-χ годов. Они также вызвали ответную реакцию со стороны внепра- вительственных общественных сил. Смит написал свою книгу в самом начале промышленной революции, когда мир еще не далеко ушел от того, каким он был во времена Римской империи; промышленная революция только начинала изменять экономические и социальные отношения. «Промышленная революция была самой революционной из всех революций» потому, что она в корне изменила мир (Ricossa 2006, р. 63). Во время написания Адамом Смитом «Исследования о природе и причинах богатства народов» большинство населения проживало в сельской местности и не голосовало, а правительства в основном защищали права правящего класса в ущерб массам. 139
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Промышленная революция и сопровождавшие ее политические движения, возникшие в результате Французской революции и Войны за независимость в Америке, а также новации политической мысли со временем изменят экономики развитых стран и характер экономических и социальных отношений в них. Они будут неуклонно превращаться из сельскохозяйственных экономик с преобладанием сельского населения в промышленные и урбанистические экономики. Основную роль в этой трансформации сыграет рост внутренней торговли этих странах и торговли между ними. Со временем некоторые авторы станут утверждать, что эти изменения — признак того, что роль государства в том виде, который отстаивал Адам Смит и который практиковался в период экономик laissez-faire, была слишком ограничена и сдерживала экономическую деятельность. Она уже не подходила для современного промышленного общества. Непрерывные изменения привели в действие силы, которые позднее приведут к росту государственных расходов и налогов. Кроме того, промышленная революция создала новый класс богатых промышленников и предпринимателей по большей части незнатного происхождения, которые, разбогатев, не питали особого пиетета к традициям и установленным в прошлом связям. Практичные, самостоятельно добившиеся успеха люди начали сомневаться в правильности доставшихся им по наследству представлений о мире. Большинство авторов полагали, что невмешательство государства в экономику в период политики laissez-faire в XIX веке явилось по большей части итогом философского или идеологического выбора. Но в этот период и вплоть до конца XIX века «общественное мнение и даже мнение бедных слоев не считало, что государство должно бороться с бедностью». Общепринятое мнение, которое в Англии разделяли и Джон Стюарт Милль, и Нассау 140
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА Уильям Сениор, состояло в том, что «государство никогда ничего хорошо не делает». Сениор указывал, что «улучшить состояние бедных так же трудно, как и ухудшить положение богатых. В людских делах... гораздо легче принести вред, чем пользу» (см. Woodward, 1962, р. 446)· Сениор считал, что «государство могло бы заниматься созданием парков, общественных пространств, музеев и картинных галерей», которых недоставало в быстро урбанизирующемся мире, но едва ли чем-либо еще сверх традиционных функций, описанных Адамом Смитом (Woodward, 1962, р. 446)· Никто и представить не мог, что государство способно осуществлять значительные расходы для улучшения ситуации в обществе (р. 17). Вудворд (р. ι6) добавляет: Значительную часть рассуждений о политике laissez-faire следует если не игнорировать, то по крайней мере рассматривать в правильном контексте. Во многих случаях за приводимыми доводами скрывалось признание, что проблема неразрешима... политика laissez-faire не была результатом обретения оптимистичной веры в то, что частное предпринимательство ведет к общественному прогрессу. Скорее всего, она отражала понимание недостатка навыков и опыта у тех, кто служит обществу. Похожего мнения придерживался Кейнс (Keynes, 1926, р. 12; Кейнс, 2007а, с.37°)> который писал, что «несостоятельность людей, управлявших обществом, решительно настраивала практиков в пользу laissez-faire... Почти все, что делалось государством в XVIII веке сверх его минимальных функций, было или казалось вредным или неудачным». Хотя «старшее поколение экономистов и публицистов... с подозрением относились к любому государственному вмешательству, они видели пределы частной инициативы и осознавали необходимость равенства возможностей для обеспечения честной Hi
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ конкуренции между частными лицами» (Woodward, 1962, р. 445)· Научная критика политики laissez-faire впервые появилась в Германии —стране, где далеко не все считали непрерывный процесс индустриализации (с его дымовыми трубами и другими несимпатичными деталями, портившими сельские пейзажи на картинах немецких художников того времени) полезным для общества, а некоторые и вовсе видели в нем причину всех бед. Не случайно первая всемирная конференция по защите рабочих была проведена именно в Берлине в 1890 году. Критические теории, направленные против частной собственности и капитализма, разработали — преимущественно во второй половине XIX века —Карл Маркс и другие немецкие социалисты. Они считали, что индустриализация приведет к созданию крупных монополий, кризисам, эксплуатации рабочих, обнищанию масс и в конечном счете к краху капитализма. Маркс допускал возможность радикального изменения экономических и социальных отношений через упразднение рынков и государств. Но даже если не принимать во внимание Маркса и других авторов-социалистов, которые в Англии отвергались как радикальные, призывы к усилению роли государства в экономике стали появляться в трудах экономистов, занимавших весьма умеренные позиции (см. Trevelyan, 1942 и более свежую работу Musgrave, 1998)· Например, авторитетный немецкий экономист Адольф Вагнер выступал с резкой критикой «ложной доктрины» Адама Смита, которая, по его мнению, привела к тому, что деятельность государства стали считать по своей природе непродуктивной. Сам Смит, пожалуй, не согласился бы с ним, так как считал, что государство должно поощрять торговлю и, следовательно, цивилизацию. Работы Вагнера опирались на более глубокую концепцию государства как благотворной силы, разработанную в Германии и уходящую корнями в немецкую фи- 142
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА лософию1. Эта концепция представляет собой описанное Масгрейвом (Musgrave, 1998) «общинное государство», которое связано с определенным сообществом и является его выражением. Оно отлично от того, которое имеет дело только с индивидами. У Вагнера государство «не только выполняет функцию защиты» индивидов; его «следует рассматривать не как произвольно созданное» и не как «неизбежное зло, а как необходимое условие и одновременно высшую форму, общественной жизни». Государство обеспечивает выживание общества со всеми его отличительными чертами, историей, традициями, социальными ценностями и неписаными правилами, а не только лишь обслуживание интересов его отдельных представителей. Общественная жизнь невозможна без некоторой общественной организации. С развитием общества эта организация становится государством. Вагнер отверг теорию возникновения государства на основе личных интересов, на которую опирались Смит и Юм и которая была и остается основной в англосаксонском мире. В то же время Вагнер отвергал набиравшую популярность точку зрения социалистов, в соответствии с которой личные интересы должны игнорироваться или подавляться в пользу общественных. Он утверждал, что «государство следует считать не только гарантом прав личности, но и покровителем развития общества и роста благосостояния». Вагнер рассмотрел оптимистичный взгляд на работу рынка, который представлен в работах экономистов «школы Адама Смита», и нашел в таком рынке и в конкурентной системе множество недостатков. При этом он не заметил, что и сам Смит высказывал в отношении рынка определенные опасения. Взгляды Вагнера нашли бы многих сторонников сегодня, когда рыночную экономику подвергают резкой критике и многие сожалеют об исчезновении 1. См.: Hegel, 1956; Гегель, 2θθθ. 143
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ чувства общности. Вагнер особо отмечал роль государства в распределении национального дохода, которую считал очень важной, и ее значение действительно выросло с течением времени и особенно в XX веке. Ввиду их исторической значимости, выводы Вагнера имеет смысл процитировать (в переводе автора по итальянскому изданию: Wagner, 1891, р. 14): «Система государственных расходов, налогов и государственного долга должна быть организована таким образом, чтобы уменьшать создаваемые ею социальные и экономические изъяны». Таким образом, Вагнер осознавал возможные социальные и макроэкономические издержки экономической политики государства. Он также отмечал, что «даже те недостатки, которые не связаны с функциями государства... следует устранять с помощью соответствующей социальной политики. Из этого следует необходимость увеличения финансовых ресурсов государства для того, чтобы оно могло осуществлять новые и разнообразные функции». Вагнер поддерживал повышение налогов и увеличение доли государственных расходов в национальном доходе для достижения социальных целей, то есть целей всего сообщества. Его взгляды резко контрастировали со взглядами, которые примерно в то же самое время во Франции высказывал Леруа-Больё (о них мы говорили ранее). Вагнер также считал, что налогообложение должно содействовать перераспределению национального дохода. Труды Вагнера имели влияние и способствовали отказу от ряда положений политики laissez-faire, которые оставались, доминирующими в Европе в конце XIX века. В начале XX века Вагнера очень часто цитировали — гораздо чаще, чем Адама Смита. Он полагал, что государство, как живой организм, может эволюционировать и расти, чтобы лучше приспособиться к изменяющейся экономической и социальной среде. Его изменения определяются нуждами общества и направлены на до- Н4
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА стижение целей общества. Трудно сказать, было ли мнение Вагнера о долгосрочном росте государственного сектора нормативным («так должно быть») или утвердительным («так будет»). Закон Вагнера о росте доли государственных расходов часто трактовался как механический, позитивистский закон. Возможно, эти трактовки были неверны. В Англии, несмотря на непопулярность социалистических идей, противодействие рыночным взглядам несколько усилилось к концу XIX века, чему отчасти способствовали работы Джона Стюарта Мил- ля, умершего в 1873 Г°ДУ> и других авторов. Взгляды Милля о роли государства в экономике представлены в пятой книге его «Принципов политической экономии». Они и сегодня заслуживают прочтения. Милль проводил важное различие между «необходимыми» и «необязательными» функциями государства. Он исходил из философии утилитаризма, согласно которой счастье достигается в результате действий человека. Следует отметить, что при этом основное внимание уделялось счастью, а не уровню дохода. Действия следует оценивать по их влиянию на счастье. Как и Вагнер, Милль ратовал за более равномерное распределение богатства (не дохода) с помощью прямого (но не прогрессивного) налогообложения, а также налогов на наследство и дарение, которые могут быть прогрессивными и должны снизить шансы детей богатых родителей просто унаследовать их богатства и тем самым затруднить достижение равенства возможностей. Он также выступал в поддержку всеобщего избирательного права и социального законодательства, соблюдение которого должен обеспечить эффективный государственный аппарат. Такая политика не обязательно сопровождается ростом государственных расходов. Ее цель не в наращивании государственных расходов, а в изменении отношений в обществе (Mill, 18595 Милль, 200о). В Италии папа римский Лев XIII ответил на рост популярности социалистических идей и бур- 45
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ные споры теоретиков энцикликой Rerum Novarum от 15 мая 1891 года, в которой в числе обязанностей государства упоминались защита частной собственности, защита рабочих от эксплуатации, справедливая оплата труда рабочих, а также проведение образовательной кампании по обучению рабочих экономии и сбережению2. Таким образом, представления о желаемой роли государства менялись быстрее, чем можно судить по темпам роста государственных расходов, которые росли, но не так быстро. Папа не высказался прямо в поддержку усиления роли государства через увеличение государственных расходов, но намекнул на необходимость некоторой социальной защиты со стороны государства. Работы Вагнера были популярны среди членов итальянского правительства того времени. Они признали неизбежность увеличения государственных расходов для того, чтобы решить проблемы, вызванные усложнением экономики. Некоторые утверждали, что первый премьер-министр объединенной Италии Кавур предвидел это, так что после того, как закон Вагнера был формально сформулирован, его сразу взяли на вооружение теоретики и практики в области государственных финансов в Италии и других странах. Растущему вмешательству государства в экономику противодействовали ученые с более либеральным видением экономики, такие как два ведущих итальянских экономиста того времени Вильфредо Парето и Маффео Панта- леони, а среди политиков —влиятельный Сильвио Спавента (De Сессо and Pedone, 1995» Ρ· 257)· В 2004 году в одной из своих значительных работ Тони Аткинсон указал, что промышленная революция привела к трем важным изменениям, которые со временем повлияют на роль государства в экономике: появились понятия безработицы, вы- 2. См.: Le Encicliche Sociali: Dalla Rerum Novarum Alla Centesimus An- nus (Paolinc Editoriale Libri, 2003). 146
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА хода на пенсию и экономических циклов (Atkinson, 1994)· Возможно, что именно они повлияли на ход мысли Вагнера в конце XIX века. В этот период «Германия стала мощным промышленным государством; новые промышленные технологии и крупный капитал привели к появлению новых, не существовавших ранее форм занятости; возникли огромные городские агломерации; локальные ремесленные производства стали исчезать» (Atkinson, 2004, p.vii-viii). Уничтожение локальных производств сделало профессии ремесленников и мелких производителей ненужными. Их работа досталась машинам, а доходы сократились. В этом новом мире, созданном промышленной революцией, все больше людей были вынуждены покидать дома и семьи в сельских районах, где они родились, и переезжать в «городские агломерации», чтобы поселиться поближе к фабрикам, на которых они теперь работали. Этот процесс внутренней миграции был сходен с тем, который наблюдается сегодня в Китае. В то время возможности ежедневного перемещения людей по-прежнему были ограничены расстоянием, которое человек мог пройти пешком, поэтому рабочие должны были жить неподалеку от фабрик, на которых они трудились3. В условиях города неожиданно потерявшие работу и, соответственно, доход люди не могли больше надеяться на поддержку и защиту, которую им обеспечивали родственники и община в сельской местности. Современное понятие безработицы появилось в результате возникновения общества, в котором все большее число людей нанимались на работу на производственных предприятиях неформально и на ограниченный срок (иногда даже на день или на несколь- 3· В дальнейшем улучшение качества дорог и появление общественного транспорта и велосипедов позволили рабочим преодолевать большие расстояния. 47
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ко часов). Такой наем был выгоден предприятиям, но не рабочим. Рабочего, заработная плата которого была и так очень низка, можно было уволить в любое время без какой-либо компенсации. Внедрение станков снижало заработную плату, поэтому рабочие порой ломали станки (Thomis, 1970)· Такое положение рабочих привело не только к появлению папской энциклики 1891 года, но и к созыву Берлинской конференции по промышленному законодательству 1890 года, которая «дала начало международному сотрудничеству в области защиты работников» (Ashley, 1904, Ρ· ix). Со временем рабочие получили большую защиту и больше прав, среди которых было право объединяться в профсоюзы. Этот процесс не всегда протекал мирно. До промышленной революции люди либо работали сами на себя, преимущественно в сельском хозяйстве или в ремесленном производстве, либо были на постоянной основе прикреплены для выполнения каких-либо работ к влиятельным семьям, часто на условиях подчинения вплоть до принудительного труда. Такие работники бывали бедными и даже очень бедными, но они не знали безработицы в современном смысле этого слова. В некотором смысле семьи, на которые они работали, принимали на себя постоянные обязательства в отношении таких работников. Эти обязательства распространялись на членов их семей и иждивенцев4. В те времена средняя продолжительность 4- Один из итальянских авторов в своей книге привел следующую цитату из еженедельника // Gndo del Popolo («Крик народа») от 25 ноября 1899 Γ·: «Раб может смотреть в будущее без страха... а наемный работник живет одним днем... Он свободен умереть от голода». (См. Ricossa, 2006, р. 34; перевод мой. — В. Т.). К тому времени забастовки стали привычным явлением и иногда принимали ожесточенный характер, а право на забастовки стало серьезным социальным вопросом. Отсутствие социальных гарантий тоже превратилось в серьезную проблему, 148
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА жизни была низкой — около 45 лет· Это снижало остроту экономических проблем, связанных со старостью. Большинство людей работали до самой смерти, которая часто наступала скоропостижно из-за инфекционного заболевания или несчастного случая. Хронические, обусловленные старостью заболевания встречались редко, так как относительно немногие доживали до преклонных лет. Аналогичным образом современное понятие выхода на пенсию можно интерпретировать как форму постоянной безработицы после достижения определенного возраста. «Выход на пенсию» не существовал в прошлом и сегодня не существует во многих традиционных обществах. В развивающихся странах пенсию могут иметь только те, кому повезло иметь постоянную работу в официальном секторе экономики. Только они имеют право на пенсию и могут выйти на нее. Большая же часть бедного населения, которое работает в неформальном секторе, не имеют права на пенсию и не могут официально получить ее5. Представление о том, что независимо от физического или психического состояния человек должен выходить на пенсию в определенном возрасте, является новым и радикальным. Чтобы человек, лишенный поддержки со стороны расширенной семьи, мог выйти на пенсию, необходимы система государственных или частных пенсий или сбережения, накопленные в течение трудовой жизни. Пенсия позволяет человеку и неработающим членам его семьи существовать после того, как он оставит работу. В современном обще- что отметил Отто фон Бисмарк в знаменитой речи 1884 г. См. статью о Бисмарке в Википедии. https://en.wikipedia. org/wiki/Otto__von_Bismarck 5. В некоторых странах базовая минимальная пенсия в настоящее время выплачивается всем, кто достиг официально установленного пенсионного возраста. Эти относительно низкие пенсии не привязаны к трудовому вкладу, сделанному в течение трудовой жизни. См. главу 13. Н9
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ стве, где распространены контракты на длительный срок, а размер заработной платы на многих работах неизменен или растет независимо от производительности, работодателям выгоден возрастной предел, после достижения которого пожилые и, как предполагается, менее производительные работники должны оставлять работу. Чем старше работник, тем менее выгод он приносит работодателю. Оставившему работу и не имеющему поддержки со стороны семьи работнику нужны либо пенсия, либо сбережения6. Когда более века назад во многих странах были введены пенсионные правила, большинство рабочих были заняты физическим трудом. Некоторые виды работ были очень тяжелы и требовали большой физической силы и выносливости. Так как рабочий день длился 12 часов и более, основным социальным вопросом было сокращение рабочего времени. Именно поэтому представлялось разумным ввести правило прекращать работу в определенном, относительно молодом возрасте. В современном мире из-за изменений в структуре производимой продукции и использования машин физическая сила и выносливость востребованы лишь на очень малом числе работ, составляющих незначительную долю всех рабочих мест. В результате серьезных изменений в социальном законодательстве продолжительность рабочего времени значительно сократилась. Введение 8-часового рабочего дня стало значимым общественным достижением7. Кроме того, 6. Так как пенсии были крайне редки в конце XIX в., энциклика Rerum Novarum призывала к тому, чтобы государство разъясняло рабочим необходимость сберегать (Rerum Novarum, 1891, p. 60). 7. Следующая цитата показывает, насколько сильно изменился мир: «Закон ι8θ2 г., защищающий интересы подмастерьев, ограничил рабочий день детей 12 часами... В ι8ι8 г. палата общин одобрила введение п-часового рабочего дня для детей 9_1° лет... Палата лордов... отложила приняло
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА люди стали жить дольше, и период жизни, в которой они здоровы и не знают болезней, значительно увеличился и продолжает увеличиваться во многих странах8. Вот почему политика, которая требует от рабочих оставлять работу в относительно молодом возрасте, представляется сегодня менее оправданной. Вследствие этого такая политика подвергается сейчас постепенному реформированию. Довод о росте эффективности за счет прекращения работы в относительно молодом возрасте состоит в том, что технологические новшества лучше усваиваются молодыми людьми, особенно в школьном возрасте, и потому производительность рабочих старшего возраста обычно ниже, что особенно заметно в обществах с быстрым технологическим прогрессом, где опыт имеет меньшее значение, чем владение новыми технологиями. Если технологические новшества постигаются и усваиваются в основном в школах, а компании не хотят тратить средства на обучение рабочих (которые могут уйти после того, как приобретут новые навыки), то чем старше работник, тем меньше он знает о современном состоянии технологий9. тие законопроекта... Он снова был предложен в 1819 г. и был принят в варианте, устанавливавшем 12-часовой рабочий день (без учета перерывов на еду) для детей в возрасте от g до ι6 лет» (Woodward, 1962, р. 12-13). 8. В промышленных странах ожидаемая продолжительность жизни увеличивалась на один год каждые ю лет. 9- Некоторые могут заявить, что в современных обществах слишком много формального образования и слишком мало практической подготовки. Государство субсидирует обучение тех, кто хочет стать поэтом, но не помогает тем, кто хочет стать водопроводчиком. Когда школы в основном были частными, такой проблемы не существовало. Некоторые из авторов прошлого отдавали предпочтение техническому и профессиональному, а не общему образованию. В современном обществе представители предприятий часто жалуются, что даже во время экономических спадов трудно найти квалифицированных работников. 151
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Безработица, выход на пенсию и экономические циклы — обстоятельства, которые повышали вероятность остаться без работы в отдельные периоды и, став более распространенными в XIX веке, привлекли внимание авторов-социалистов, — рассматривались как основания для усиления государственного вмешательства, но не для наращивания государственных расходов. Именно об этом писал Аткинсон. Когда работники переезжали в города, многие из них теряли возможность получить поддержку от своей расширенной семьи, ассоциаций взаимопомощи, кооперативов и других общественных организаций, которые обычно действовали только на местном уровне. Эти организации уже играли важную роль ко времени, когда вышла папская энциклика Rerum Novarum. В Rerum Novarum папа Лев XIII выразил обеспокоенность исчезновением «торгово-ремесленных корпораций», тех средневековых «цехов», которые существовали повсеместно и обеспечивали оказание организованной социальной помощи своим членам. Папа считал, что исчезновение таких «корпораций» было отражением отхода от духа христианства. Его беспокоило, что рабочие могут остаться без защиты против «алчности» работодателей и «необузданной конкуренции», которые не соответствовали христианскому духу сострадания и сотрудничества, свойственным обществам прошлого. Особенно его беспокоили ростовщичество и спекуляция. 3-2. Общественная реакция на промышленную революцию Сотрудничество между людьми началось задолго до того, как правительства различных стран создали государственные структуры для поддержания общественного благополучия. Стихийная кооперация возникла уже тогда, когда людям понадо- 152
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА билось поддерживать огонь, который им удалось получить, а также для успешной охоты. Известно, что уже в 44 году до н. э. существовал кооператив работников, которые разгружали корабли в порту города Остии недалеко от Рима. Кооперативы существовали уже в римских collegia (коллегиях) и agapi (общинах) ранних христиан, члены которых особо ценили безусловную любовь к членам своей группы. Они также были распространены в Средние века (см. Rizzi, 2003). Промышленная революция усилила кооперативное движение и способствовала созданию некоторой защиты от рисков и защите рабочих от беспринципных работодателей еще до того, как государство начало вмешиваться. Это движение особенно успешно развивалось в Англии, Франции, Германии и некоторых районах Италии, а в дальнейшем распространилось и в других странах. Быстрый рост показало кооперативное движение Германии. Число кооперативных обществ выросло с 38 в 1864 году до 568 в igoo году. Число их членов увеличилось с 77°° в 1864 году до 522 ооо в 1900 году. В Саксонии в кооперативах состояло 75% всех Ра" бочих (Ashley, 1904, р. 118-119). В Англии Роберт Оуэн, ставший «одним из первых английских мыслителей, осознавших, что связанное с индустриализацией зло не является неискоренимым и что появились новые возможности, которые следует использовать для устранения бедности» (Woodward, 1962, р. 130), в начале XIX века основал движение за совместное управление столовыми (кафетериями), школами, прачечными и другими необходимыми предприятиями обслуживания. Это была непосредственная реакция на промышленную революцию. В 1844 году в Рочдейле, небольшом городе в графстве Ланкашир недалеко от Манчестера, который был столицей хлопчатобумажной промышленности, 28 ткачей основали Общество справедливых рочдейлских пионеров. Это был первый кооператив современного типа, целью которого 153
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ было снабжение своих членов товарами первой необходимости поумеренным ценам. Основатели кооператива остались известны в истории как «справедливые пионеры». Кооператив стремился получить небольшую прибыль, которая в конце каждого года распределялась между его членами пропорционально их закупкам. «Принципы Рочдейла» — один голос каждому члену кооператива и никакой дискриминации —продолжают оказывать влияние и на современные кооперативы. Рочдейлское общество выросло, включив в себя большое число магазинов, некоторые предприятия, больницу, общественную библиотеку, несколько читален и даже сберегательный банк. Общество создало несколько школ для обучения детей неимущих классов. В 1891 году оно насчитывало уже миллион членов. В 1863 году в Англии было более 400 кооперативов и кооперативное движение появилось в Шотландии. Кооперативное движение во Франции шло по более социалистическому пути. За этот путь выступали Пьер Жозеф Прудон и Луи Блан, на взгляды которых повлиял «утопический социализм», идеи которого шли и от католицизма (Nitti, 1971)· Фран" цузские ateliers nationaux, появившиеся после революции 1848 года, были общественными предприятиями, созданными для того, чтобы давать гарантированную работу рабочим из низших классов. Эти предприятия поддерживало государство. Во Франции распространение получили как потребительские, так и производственные кооперативы, некоторые из них стали предоставлять кредит. Теоретиком создания «кооперативной республики» был Шарль Жид, стремившийся очистить экономическую деятельность от погони за прибылью. Таким образом, французское кооперативное движение было чисто социалистическим. В Германии кооперативное движение распространилось и на кредитные учреждения. Двигате- 154
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА лем этого движения был Герман Шульце-Делич. Кредитные кооперативы занимались главным образом предоставлением «мини-кредитов». Они начали с предоставления дешевых кредитов сапожникам и плотникам, потому что их было достаточно много, чтобы проект взаимной помощи оказался жизнеспособным. В 1850 году Шульце-Делич создал первый в мире кооперативный банк. Он предоставлял кредиты одним своим членам, используя вклады других. Для получения кредита требовалось не обеспечение, а одобрение своего рода комиссии из нескольких членов, подтверждающих честность заемщика. В 1859 году в Германии был создан Всеобщий союз кооперативов. В 1840 году Фридрих Вильгельм Райффайзен создал первый в Германии «Католический сельский банк». Вскоре «банки Райффайзена» появились во многих сельских районах немецкоговорящих регионов. Их целью было предоставление сельским жителям кредитов по приемлемым ставкам, чтобы позволить им приобретать скот, семена и сельскохозяйственную технику для ферм. В 1849 Г°ДУ Райффайзен организовал предоставление мини- кредитов, создав «общество помощи сельскохозяйственным рабочим, не имеющим средств». Предполагалось, что более обеспеченные граждане будут выдавать мини-кредиты более бедным гражданам. Таким образом, мини-кредиты не являются недавним изобретением, как многие думают. В 1852 году Райффайзен переехал в Хеддесдорф, где сосредоточил свои усилия на помощи рабочим с низким доходом. В ι86ι году он создал первую «кооперативную систему кредитования Райффайзена». Все средства этого кооператива поступали от его членов. Ориентация на христианскую этику делала его отличным от других «народных банков». В ι888 году существовало уже 445 таких кооперативов, а сама их идея вскоре распространилась в других странах. Ко второй половине XIX века сло- 155
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ жились три кооперативных системы: английская, основанная на потребительской кооперации; французская, основанная на производственной кооперации; немецкая, основанная на кредитной кооперации. Немецкая система получила распространение в Италии, где возникло множество католических сельских кредитных кооперативов. Первым таким кооперативом в Италии был Cassa di Gambarore^ который был создан недалеко от Венеции 26 февраля 1890 года. Эти новшества возникали в дополнение к более развитым системам социальной защиты, которые финансировали религиозные группы, братства, общества взаимной помощи и подобные им группы. В последние годы в связи с глобализацией возникли дополнительные доводы в пользу увеличения государственной помощи и, по мнению некоторых экономистов, в пользу увеличения государственных расходов (Rodrik, 1998; а также Williamson, 1997)· Маркс думал о воздействии глобализации уже в 1848 году10. Пока мы не будем рассматривать вопрос о том, следует ли эту потребность в усилении государственного вмешательства реализовывать через увеличение государственных расходов или следует использовать другие инструменты политики — например, регулирование, которое вынудит граждан самостоятельно приобретать на рынке защиту от рисков потери работы, инвалидности или старости. В любом случае понимаемая в широком смысле роль государства усилится, хотя степень роста государственных расходов будет зависеть от выбранной стратегии11. ίο. См. Wheen, 1999» Ρ· 4~5· il. Уильямсон показал, что глобализация вызывала рост неравенства доходов в период до Первой мировой войны и продолжает вызывать рост неравенства сейчас. Неравенство доходов было серьезным фактором увеличения государственного вмешательства в демократических обществах. 156
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В заключение можно сказать, что в результате произошедших за последние два века значительных изменений в экономике возникли силы, подталкивающие правительства к увеличению государственного вмешательства, а общество—к созданию новых структур, облегчающих жизнь в условиях этих изменений. Правительства отреагировали введением нового законодательства, которое в отдельных случаях требует увеличения государственных расходов. Когда распространенные в прошлом опасения о негативной роли государства (возникшие в то время, когда оно защищало интересы аристократов) стали ослабевать, граждане пожелали расширить полномочия правительств. Они также захотели получать услуги более высокого качества. Однако ответные действия правительств зачастую запаздывали. В результате уровни государственных расходов, которые существовали вплоть до начала XX века, могли казаться слишком низкими даже тем, кто в целом разделял взгляды Адама Смита на роль государства в экономике12. Вопрос о том, насколько их следовало увеличить, остается открытым. 3-3- Изменение тенденций в интеллектуальной жизни В дополнение к структурным, изменениям в экономиках разных стран, которые привели к возникновению новых обязанностей государства (последних не мог предвидеть Адам Смит), изменения, которые 12. Эти же уровни могли представляться слишком высокими выступавшим за минимальное вмешательство государства сторонникам полной свободы рынков, таким как Фредерик Бастиа и Густав де Молинари. Как мы уже видели ранее, работы экономистов XIX в. полны сетований о чрезмерности и бесполезности государственных расходов. И даже экономисты господствующего направления (мейнстрим) разделяли такие взгляды. 157
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ подталкивали правительства к увеличению государственных расходов, происходили также и в научной, и в политической сферах. На чисто научном уровне за более широкую ответственность правительств выступали такие авторитетные авторы, как Адольф Вагнер и, позднее, Джон Мейнард Кейнс. Как мы уже отмечали выше, Вагнер предвидел (или утверждал), что государственные расходы будут (или должны) расти по мере экономического развития потому, что более развитой экономике будет требоваться больше государственных услуг и, соответственно, больше государственных расходов13. Вагнер считал государственные расходы своего рода ресурсом, необходимым для экономического роста. Взгляды Вагнера разделяли другие немецкие экономисты и представители других общественных наук. Они считали, что государство представляет собой органичное целое, являющееся выражением общества и существующее почти независимо от граждан (и от политиков), живущих в конкретное время. Как вода в реке, люди приходят и уходят, а общество и государство (река) остаются. Принятие конституции, положения которой очень непросто изменить, а также монархическая форма правления в значительной мере предполагают такую преемственность. Вагнер считал, что правительство должно осуществлять перераспределение доходов и богатства от более состоятельных к гражданам с меньшими доходами; отчасти такое мнение разделял и Джон Стюарт Милль14. В этой роли государство должно 13. Очевидно, что если принять вывод Вагнера в том виде, как его часто трактуют, то все равно в рыночной экономике должен существовать предельный уровень государственных расходов, после превышения которого рыночная экономика перестает быть рыночной. Далее мы покажем, что в нескольких странах этот уровень был достигнут или даже превышен примерно в 2θθθ г. 14· Отличие от социалистического представления состоит в том, что социализм упраздняет частную собственность 158
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА собирать больше налогов с состоятельных людей и финансировать общественные услуги, которые приносят пользу людям с более низкими доходами, но не обязательно бедным. А это не та роль, которую стремились играть многие гражданские и религиозные организации еще со Средних веков. Эти общества и организации выделяли ресурсы на содержание сирот, инвалидов, одиноких стариков и очень бедных, то есть тех, кто был не в состоянии позаботиться о себе сам и не имел семей, которые могли бы заботиться о них. Поэтому в прошлом основанием для перераспределения являлось удовлетворение базовых потребностей, а не более низкий доход. Взгляды Адольфа Вагнера подготовили почву для категории «перераспределение» в знаменитой триаде Ричарда Масгрейва, перечислившего основания для государственного вмешательства: размещение ресурсов, перераспределение доходов и экономическая стабилизация15. Ведущий американский экономист в области государственных финансов, профессор Колумбийского университета Эдвин Селигмен раскритиковал «радикальные» взгляды Вагнера и уничижительно назвал предложенную им политику «фискальной»16. Похоже, это был первый случай употребления выражения «фискальная политика» в английском языке. Кейнсианская революция изменила значение этого выражения, которое для многих, и в особенности американских, экономистов стало синонимом стабилизационной политики, а не политики перераспределения (Eckstein, 1964, р. ιοί). и, следовательно, рыночную экономику путем передачи средств производства государству. 15. Следует отметить, что в эту триаду не входят экономическое развитие и экономический рост — цели, которые многие правительства явно заявляют в числе задач своей политики. ι6. Селигмен также выражал сомнения относительно применения налога на доходы (Seligmen, 1913)· 159
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ В небольшой и очень увлекательной работе «Конец laissez-faire», написанной на основе двух лекций (в Оксфордском университете в 1924 году и в Берлинском университете в 1926 году), Джон Мейнард Кейнс призвал расширять государственное вмешательство в экономику (Keynes 1926; Кейнс 20076). Кейнс особо выделил две области, в которых требуется вмешательство государства. Интересно, что обе области не предполагали непременного роста государственных расходов, и это во время роста государственных расходов в промышленно развитых странах, которые по-прежнему в среднем не превышали 20% от ВВП. По мнению Кейнса, усиление государственного вмешательства требовалось потому, что по разным причинам частный рынок не мог удовлетворить некоторые потребности граждан. В первую очередь государственное вмешательство становится необходимо, когда «идеальная мера контроля и организации находится где-то между индивидуумом и современным государством»; Кейнс предложил выявить «полуавтономные органы» внутри государства и требовать от них работы «исключительно на общественное благо». В качестве примеров таких организаций Кейнс назвал «университеты, Банк Англии, власти лондонского порта, возможно, даже железнодорожные компании». Он указал, что, когда акционерные общества «достигают такого возраста и размера, что их статус ближе к статусу общественных корпораций... [они обычно] стремятся к обобществлению». Это происходит тогда, когда «акционеры почти совершенно отстранены от управления». Кейнс приводит пример «железных дорог, предприятий городского хозяйства, а также крупных банков или страховых компаний». Выделение «полуавтономных органов» будет особенно уместно в случаях, когда «крупные масштабы или полумонополистическое положение... организации привлекают к ней внимание общества и делают ее уязвимой для публич- ι6ο
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА ной критики». Кейнс заключил, что «полуавтономные» корпорации следует предпочитать «органам централизованного государственного управления, находящимся в прямом подчинении у государственных министров» (Keynes, 1926, р. 41_"455 Кейнс, 20076^.380-382). Государственное вмешательство также необходимо для определения того, какие «функции имеют общественный, а какие — индвидуальный характер с точки зрения их практической реализации». Здесь Кейнс говорит, что «наиболее важные пункты государственной „Повестки дня" должны быть связаны не с теми функциями, которые индивиды уже выполняют самостоятельно, а с теми, которые находятся вне сферы их деятельности и которые не может выполнить никто, кроме государства». Таким образом, тут он подразумевает, что некоторые вещи не делаются вообще. Поняв, что «отдельным индивидам... удается извлечь выгоду из неопределенности и незнания» и что «большой бизнес — это всегда лотерея», которая приводит к «резкому неравенству в распределении богатства», «возникновению безработицы» и снижению «эффективности и производства», Кейнс заключает, что «действия отдельных людей не могут улучшить ситуацию; некоторые из них бывают заинтересованы даже в ее ухудшении». Лекарство следует искать «в продуманном кредитно-денежном контроле» и «в сборе и широком распространении информации, касающейся экономической ситуации, включая публикацию, при необходимости на основе соответствующего закона, полезной деловой информации» (Keynes, 1926, р. 46-48; Кейнс, 20076, с. 382-383)· Таким образом, Кейнс отводит государству функцию регулирования крупного бизнеса и вводит требование полного раскрытия информации таким бизнесом. Подобные взгляды представляются чрезвычайно актуальными в свете последствий экономического кризиса 2008-2009 годов. l6l
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ В качестве двух других примеров второго основания для государственного вмешательства Кейнс назвал координацию правительством сбережений и инвестиционных решений, а также потребность в «продуманной политике в отношении численности населения», наиболее целесообразной для страны; при этом внимание необходимо уделять не только численности, но и «природным качествам» «будущих членов» (Keynes, 1926, р. 495 Кейнс, 20076, с. 383). В середине Великой депрессии Кейнс пишет и публикует свой главный труд —«Общую теорию занятости, процента и денег» (Keynes, 19365 Кейнс, 20076), ставший по своему воздействию на политику третьим наиболее значимым из всех когда-либо написанных (после трудов Адама Смита и Карла Маркса). Эта работа предложила совершенно новый образ государства, цель которого —стабилизация экономики при поддержании полной занятости. Ранее такая цель не ставилась, хотя общественные работы иногда предлагались и использовались во времена кризисов. И хотя эта цель не имела прямого влияния на уровень государственных расходов, ее косвенное воздействие было значительным. В годы, последовавшие за публикацией «Общей теории занятости, процента и денег», все больше экономистов стали приходить к мнению, что высокий уровень государственных расходов сам по себе способен защитить экономику от спада. Они приняли и поддержали сформулированную Кейн- сом задачу стабилизации, заключающуюся в том, что правительство с ломощью фискальных мер должно компенсировать нехватку частного спроса в экономике, вероятность которой весьма высока ввиду естественной склонности людей недопотреб- лять и недоинвестировать. Поскольку политически всегда легче увеличить государственные расходы и снизить налоги, чем сделать обратное, кейнси- анская политика способствовала асимметрии в по- 1Ö2
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА литике, которая неизбежно в долгосрочной перспективе приводила к росту государственных расходов17. Однако, вопреки современному представлению, сам Кейнс не призывал к значительному росту государственных расходов. Пожалуй, из всех кейнсианцев он был кейнсианцем в наименьшей степени. 34· Воздействие политических событий Разумеется, на государственную экономическую политику влияют не только и не столько теории экономистов, сколько политические события. Среди таких событий были экономические эксперименты и экономические модели Советской России и — в меньшей степени —фашистских режимов Германии, Италии и других стран. Социалистическая и — в меньшей степени — фашистская идеологии создали напряжение, требующее расширения роли государства в экономике. Социалистическая и коммунистическая идеологии предполагали неограниченный контроль государства над распределением ресурсов и национального дохода. Эти экономические эксперименты, и особенно эксперимент, проводимый в России после большевистской революции 1917 года, имели много последователей среди интеллектуалов в европейских и других западных странах. Многие из них видели положительные 17· Следует отметить, что если энциклика папы римского Rer- um Novarum обращала внимание на то, что рабочим необходимо иметь больше сбережений, то неявную рекомендацию кейнсианской революции можно трактовать как призыв сберегать меньше. Сбережение перестало считаться достоинством; очевидно, что снижение уровня накоплений повышает индивидуальные риски и дает основания правительствам увеличить свое вмешательство для того, чтобы защитить граждан от экономических рисков. 163
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ стороны этих экспериментов, но обычно не замечали отрицательных18. При этом они оказывали давление на правительства демократических, рыночных стран, таких как Соединенные Штаты, Великобритания, Франция, Канада и Австралия, с целью добиться от них увеличения государственных расходов. Правительства этих стран, вынужденные защищаться от нападок, ответили разработкой новых социальных программ и расширением уже существующих, что вызвало к жизни концепцию «смешанной экономики», которая приобрела особую популярность в 195°"х и Щбо-х годах. Великая депрессия — событие, которое многие посчитали крупнейшим провалом рыночной экономики, — дала дополнительный импульс движению в этом направлении. В Соединенных Штатах политика «Нового курса» включала внедрение мер «социального обеспечения» для всего работающего населения, а также регулирование финансовых рынков, целью которого было исправление предполагаемых нарушений работы рыночной экономики и повышение роли государства в поддержании и перераспределении доходов. Началось движение в направлении «смешанной экономики» и — в некоторых странах — в сторону развитого «государства всеоб- ι8. Как отмечает Эбенстайн, «социализм рассматривался, особенно в среде ученых и интеллектуалов, как следующий этический и практический шаг в развитии общества» (Ebenstein, 2001, р. 116). Он цитирует учебник Пола Са- муэльсона «Экономика» в издании 1989 г., где на странице 837 сказано, что «советская экономика является доказательством того, что, вопреки мнениям многих скептиков, социалистическая командная экономика может функционировать и даже процветать». На беду Самуэль- сона, это заявление было сделано в неподходящее время — накануне краха Советского Союза. Указание на то, что, несмотря на множество серьезных трудностей, России удалось избежать Великой депрессии, могло бы привлечь больше внимания к советскому эксперименту. 164
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА щего благосостояния». Два поколения спустя эти изменения приведут к значительному росту государственных расходов во многих странах. Роль государства в рыночной экономике, какой она была до Великой депрессии, претерпит радикальные изменения в период с 1920-х годов (эти ю лет можно рассматривать как период конца lausez-faire как государственной политики) по 1940e или 195°"е г°ды, которые можно назвать началом эры смешанных экономик и государств всеобщего благосостояния. Кое-кто скажет, что конец lausez-faire наступил намного раньше, возможно уже в 1890 году. В период с 1920-х по i95°"e годы рост государственных расходов происходил постепенно в большинстве стран, но не в Соединенных Штатах, где государственные расходы в 1958 году резко выросли с 9,9 Д° 28,4% от ВВП19. В течение следующих двух десятилетий он ускорится во многих странах, за исключением Соединенных Штатов, где в 195°"е годы его сдерживала консервативная республиканская администрация, а позднее — сопротивление повышению налогов. Ускорение темпов роста государственных расходов требовало новой политики и нового законодательства. В 1959 году Ричард Масгрейв систематизировал новые точки зрения в своей авторитетной книге «Теория государственных финансов» (Musgrave, 1959)· Он выделил те три самостоятельные цели деятельности правительства, которые уже упоминались выше20. Нельзя не заметить некую стран- 19· Данные взяты из работы Герберта Стейна (Stein, 1984, Ρ· 399)· Следует указать, что значительный рост государственных расходов в Соединенных Штатах в период с 1929 по 1958 г. отчасти был обусловлен значительным ростом военных расходов. 2о. Роберт Масгрейв не был первым, кто дал определение задачам правительства. В опубликованной в 195° г· одним из греческих экономистов статье названы все три роли и дано довольно подробное описание политик, которые 165
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ность в том, что Масгрейв не включил экономический рост и экономическое развитие в число задач правительства, ведь стремление к обеспечению экономического роста так часто служит обоснованием разного рода государственных (и не всегда удачных) политик. Примерно в то же самое время, когда Масгрейв заканчивал работу над книгой, экономисты из стран Северной Европы разрабатывали «теорию фискальной политики», которая могла бы определить направление для быстро растущих государственных расходов, вызванных переходом к государствам всеобщего благосостояния в североевропейских странах. И Масгрейв, и экономисты Северной Европы пытались увязать теорию экономической политики с теорией фискальной политики. Но если работа Масгрейва в большей степени касалась целей государства, то «теория фискальной политики» концентрировалась на взаимосвязи между инструментами политики и целями государства в надежде, что эконометрические модели, которые в это время стали приобретать популярность, помогут количественно и качественно связать инструменты политики и ее цели, каковы бы они ни были. В работе ван Кревельда «Расцвет и упадок государства» отмечается, что «[фактическое] движение к государству всеобщего благосостояния началось еще во время [Второй мировой] войны» (van Creveld, 1999» Р-354; ван Кревельд, 2θθ6, с. 435)· Он полагал, что Черчилль и Рузвельт хотели вознаградить рабочих своих стран за усердие и жертвы во время войны. В Атлантической хартии 1941 года правительство должно проводить в соответствии с каждой из этих ролей (Angelopoulos, 195°)· Масгрейв уточнил эту концепцию и популяризировал ее, особенно в англосаксонском мире. Его труд по государственным финансам остается самой авторитетной работой в этой области уже 50 лет. 166
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА эти политики указали на право жить, «не зная нужды» как на одну из целей своих правительств после войны. Они считали, что если государство сможет использовать для борьбы с бедностью и безработицей хотя бы часть военного производства, то в обеспечении жизни без нужды оно сможет добиться многого21. В 1942 году в Англии выходит «доклад Бевери- джа», указавший направление для масштабных социальных реформ после войны. Ван Кревельд цитирует премьер-министра Австралии, который во время Второй мировой войны заявил, что «правительство должно быть в первую очередь агентством, занимающимся улучшением материального положения масс» (van Creveld, 1999» Ρ· 355» ван Кревельд, 2θθ6, с. 43^)· Это высказывание, конечно, уже очень далеко от взглядов сторонников laissez-faire и отражает оптимистичный взгляд на то, что могут делать правительства и насколько эффективными они могут при этом быть. Другие авторы, включая Тони Аткинсона, считают, что источники государства всеобщего благосостояния возникли намного раньше. Расширение роли государства в экономике требовало двух важных шагов: повышения налогов и создания специальных программ использования дополнительных доходов бюджета. В докладе Бе- вериджа была предложен план действий для выполнения второго шага. Для реализации новых программ, выгоду от которых получат конкрет- 21. Представляется, что ван Кревельд несколько искажает картину. Атлантическая хартия провозглашает цель «обеспечить для всех более высокий уровень жизни, экономическое развитие и социальное обеспечение» (пятый пункт) для того, чтобы «все люди во всех странах могли бы жить всю свою жизнь, не зная ни страха, ни нужды» (шестой пункт). Но на 14 августа 1941 г. —день, когда была подписана Атлантическая хартия, —Соединенные Штаты еще не вступили в войну. 1б7
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ные группы населения, понадобятся дополнительные государственные чиновники. Поэтому будут появляться все более многочисленные группы избирателей, заинтересованные в расширении роли государства (Peacock π)79> особенно р. 105-117)· Ван Кревельд заключает, что «после 1945 г°Да все эти идеи в совокупности привели к резкому усилению государственного вмешательства в экономику» (van Creveld, 1999' Ρ· 357? ван Кревельд, 2θθ6, с. 43*0· Разработка новых программ потребует по-новому взглянуть на проблемы, а в демократических странах потребуется новое законодательство. Но, несмотря на рост популярности идеи государственного вмешательства, ей по-прежнему противостояли традиционалисты и консерваторы, сохранившие свое влияние на политику22. Пройдут годы, прежде чем идеологические изменения приведут к значительному повышению государственных расходов и уровня налогообложения в большинстве стран. Разные страны будут с разной скоростью отвечать на призывы к повышению государственных расходов. В долгосрочной перспективе самыми медлительными окажутся Соединенные Штаты. Лишь одна из трех упомянутых Ричардом Мас- грейвом задач правительства, а именно размещение ресурсов, может быть названа неотъемлемой функцией правительства. Никакое организованное общество не может существовать без осуществле- 22. В Соединенных Штатах администрация президента Эйзенхауэра в течение всего срока власти (ΐ952_19^°) препятствовала любым попыткам повышения государственных расходов. У новых программ были ярые противники. Даже в 1964 г., при президенте Кеннеди, «программы, сопряженные с увеличением расходов, сталкивались с серьезным сопротивлением» (Heller, 1967» Ρ· п3)· Но со временем противники новых программ расходования государственных средств все чаще оказывались в меньшинстве. См., например, Hayek, i944i Хайек, 2005 и de Jouvenel, 1952; де Жувенель, 1995· 168
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА ния правительством этой функции в той или иной степени и без наличия институтов для ее осуществления23. Следовательно, именно эта функция определяет минимально возможную роль государства и минимальный уровень государственных расходов. Две другие задачи правительства появились относительно недавно и являются в некоторой степени необязательными. Страны, или политические юрисдикции, существовали тысячи лет без вовлечения государства в решение этих задач и часто вообще не ставили их перед собой. Как отмечено раньше, в прошлом, когда государство занималось перераспределением, оно шло в неправильном направлении—от населения к тем, кто контролировал государственный аппарат. Однако за последние полвека взгляды на этот вопрос кардинально изменились, и сегодня две новые задачи государства стали превосходить по важности все остальное. В результате государства уделяют меньше внимания размещению ресурсов и больше — перераспределению доходов. Можно утверждать, что в последние годы правительства занимались распределением меньше, чем следует, а экономической стабилизацией и перераспределением —больше, чем следует. В одних странах преступников отпускают на свободу только потому, что не хватает тюрем. В других приходит в упадок инфраструктура. В третьих обостряются экологические проблемы. Есть также страны, в которых судебные процедуры занимают слишком много времени из-за нехватки судей. Под различными предлогами (включая необходимость снижения экономических рисков) перераспределение дохода послужило обоснованием и объяснением значительного роста государственных расходов, который происходил во многих 23. Сторонники полной свободы рынка подвергнут сомнению даже это утверждение. i6g
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ странах после Второй мировой войны. В значительной степени рост государственных расходов за последние полвека может быть связан с попытками перераспределения дохода между различными группами, но не всегда от групп с наибольшим к группам с наименьшим доходом. Цель постепенно сдвигалась от перераспределения доходов между группами с разными уровнями доходов к защите (большинства или всех) граждан от определенных рисков с экономическими последствиями. В результате часть государственных программ превратилась из избирательных в универсальные, что сделало их очень дорогими. Кроме того, в те времена, когда многие еще помнили о Великой депрессии, считалось, что высокий уровень государственных расходов способствует экономической стабилизации24. Бытовало мнение, что страны с высоким уровнем государственных расходов менее подвержены рискам и лучше защищены от экономических спадов. Нам еще предстоит увидеть, действительно ли кризис 2008-2009 годов меньше сказался на странах с высоким уровнем государственных расходов25. Со временем отсутствие симметрии при проведении стабилизационной политики также вело к росту доли государственных расходов в ВВП. Увеличение расходов в периоды экономических спадов не уравновешивалось сокращением расходов в периоды оздоровления экономики. Таким образом, осуществление активных мер стабилизационной политики привело со временем к росту государственных расходов. Будет интересно увидеть, 24. В 194°"е ΓΓ·> сразу после окончания войны, многие опасались, что условия, характерные для Великой депрессии, могут возникнуть вновь из-за избыточного уровня сбережений населения и сокращения военных расходов. 25. Представляется, что азиатские страны с низкими уровнями государственных расходов пострадали от кризиса меньше. Но причины этого могут быть совсем иными. 170
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА вернется ли к докризисным значениям доля государственных расходов в ВВП, выросшая во время последнего кризиса. 3-5- Основные выводы Вплоть до конца XIX века усиление роли государства в экономике (то есть рост государственных расходов) оказалось нецелесообразно по нескольким причинам: было трудно повысить налоги, потому что те, кому пришлось бы их платить (то есть те, кто был более платежеспособен), были теми же самыми лицами, которые контролировали решения правительства; люди противились усилению государства, так как помнили о бедах, которые оно приносило в прошлом, и опасались вмешательства в свою жизнь; и даже если бы правительство собрало больше налогов, оно не сумело бы найти им должного применения из-за недостатка специальных знаний, ведь в то время было невозможно выписать нужного специалиста из-за рубежа (поскольку специалистов еще не было нигде), а качество государственного аппарата было невысоким. Рост государственных расходов начался, когда люди получили больше прав и стали меньше опасаться усиления государства; когда экономические изменения повысили способность населения платить налоги, а государственные чиновники научились распоряжаться выросшими доходами и следить за осуществлением государственных программ. Изменению роли государства способствовали различные факторы. Важнейшими из них были расширение права участия в выборах и постепенное введение всеобщего избирательного права; воздействие промышленной революции на положение индивидов и семьи; вызванные промышленной революцией структурные изменения в экономике, включая урбанизацию; изменение взглядов на то, 171
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ какую роль в экономике должно играть государство; влияние идей крупнейших экономистов, таких как Адам Смит, Карл Маркс и Джон Мейнард Кейнс; а также соревнование с российским социалистическим экспериментом. Рост государственного вмешательства не позволил использовать иные, альтернативные и спонтанные способы обуздания сил, возникших в результате действия этих факторов. Но и государство не являлось лишь пассивным инструментом реализации политики. Оно часто выступало в роли активного игрока, защищавшего интересы тех, кто его контролировал или извлекал выгоду из реализуемой им политики. Литература Гегель, Георг Вильгельм Фридрих. 2000. Лекции по философии истории (Санкт-Петербург: Наука). Жувенель, Бертран де. 1995· Этика перераспределения (Москва: [6.И.]). Кейнс, Джон Мейнард. 2007а. "Конец laissez-faire", в: Джон Мейнард Кейнс, Общая теория занятости, процента и денег. Избранное (Москва: Эксмо). . 20076. "Общая теория занятости, процента и денег", в: Джон Мейнард Кейнс, Общая теория занятости, процента и денег. Избранное (Москва: Эксмо). Кревельд, Мартин ван. 2θο6. Расцвет и упадок государства (Москва: ИРИСЭН). Маркс, Карл. i960. "Капитал", в: Карл Маркс и Фридрих Энгельс. Сочинения. 2-е изд. Т. 23 (Москва: Государственное издательство политической литературы). Милль, Джон Стюарт. 2000.'"0 свободе", в: О свободе: антология мировой либеральной мысли (Москва: Прогресс-Традиция). . 2007- Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии (Москва: ЭКСМО). Смит, Адам. 2007. Исследование о природе и причинах богатства народов (Москва: Эксмо). Фридман, Милтон. 2θθ6. Капитализм и свобода (Москва: Новое издательство). 172
ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА Angelopoulos, Angelos. 195°· "Les Principes Directeurs d'une Nouvelle Politique Financière," in Archivio Finanziario: Raccolta Internazionale di Scntti di Cultura Finanziaria, vol. 1 (Padova: CEDAM), pp. 11-19. Ashley, W. J. 1904. The Progress of the German Working Classes in the Last Quarter of a Century (London: Longmans, Green). Atkinson A. B. 2004. "The Future of Social Protection in a Unifying Europe," revised version of the First Kela Lecture delivered in Helsinki (November 3). De Cecco, Marcello, and Antonio Pedone. 1995. "Le istituzioni dell' economia," in Storia dello Stato Italiano: dalV Unita' a Oggi> edited by Raffaele Romanelli (Rome: Donzelli Editore), pp· 253-З00· de Jouvenel, Bertrand. 1952. The Ethics of Redistribution (Cambridge: Cambridge University Press). Ebenstein, Alan. 2001. Friedrick Hayek: A Biography (London: Palgrave). Eckstein, Otto. 1964. Public Finance', 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall). Friedman, Milton. 1962. Capitalism and Freedom (Chicago: University of Chicago Press). Galbraith, J. K. 1958. The Affluent Society (Boston: Houghton Mifflin). Hegel, George W. F. 1956. The Philosophy of History (New York: Dover Publications). Heller, Walter W. 1967. New Dimensions of Political Economy (New York: W.W.Norton). Keynes, John Maynard. 1926. The End of Laissez-Faire (London: Hogarth Press). . 1936. The General Theory of Employment, Interest, and Money (San Diego: Harcourt Brace Jovanovich). Le Encicliche Sociali: Dalla "Rerum Novarum" alia Centesimus Annus. 2003. (Milan: Paoline Editoriale Libri). Marx, Karl. 1995. Capital: A Hew Abridgement (Oxford: Oxford University Press). Mill, John Stuart. 1859. On Liberty (repr., Harmondsworth: Penguin Books, 1974). . 2004. Principles of Political Economy (Amberst, New York: Prometheus Books). Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill). 1998. . "The Role of the State in the Fiscal Theory," in Public Finance in a Changing World, edited by Peter Birch Sorensen (London: Macmillan), pp. 35-50. Nitti, Francesco Saverio, 1971, // Sociolismo Caltolico (Bari Editori La- terza). 173
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Peacock, Alan. 1979· ?he Economic Analyns 0/Government and Related Themes (Oxford: Robertson). Ricossa, Sergio. 2006. La Fine dell' Economia: Saggio sulla Perjezione (1986; Catanzaro: Rubettino Editore). Rizzi, Franco. 2003. Banca di Credito Cooperativo di Carate Brianza, Un Secolo di Stona Caratese (Carate Brianza: BCC Credito Cooperativo). Rodrik, Dani. 1998. "Why Do More Open Economies Have Bigger Government?" Journal of Political Economy 106, no. 5 (October): 997-1032. Seligman, Edwin. 1909. Progressive Taxation in Theory and Practice. 2nd ed. (Princeton: American Economic Association). Smith, Adam. 1776. The Wealth ojKations (Harmondsworth: Penguin Books, 1999). Stein, Herbert. 1984. Prendential Economics: The Making oj Economic Policy Jrom Roosevelt to Reagan and Beyond (New York: Simon and Schuster). Thomis, Malcolm I. 1970. The Luddites: Machine-Breaking in Regency England (New York: Schocken). Trevelyan, G.M. 1942. English Social History (London: Longmans, Green). Van Creveld, Martin. 1999. The Rise and Decline of the State (Cambridge: Cambridge University Press). Viner, Jacob. 1937. "Mr. Keynes on the Causes of Unemployment." Quarterly Journal of Economics 48,1 (November) 39-76. Wagner, Adolf. 1891. Sviluppo délia Scienza dette Finanze Collezione Diret- ta da Emanuele Morselli (Padova: CEDAM, i960). German editions, 1883 and 1890. Wheen, Francis. 1999. Karl Marx (London: Fourth Estate). Williamson, Jeffrey G. 1997. "Globalization and Inequality, Past and Present." World Bank Research Observers, no. 2 (August): 117-135· Woodward, Llewellyn. 1962. The Age of Reform, 1815-1870 (Oxford: Clarendon Press).
ГЛАВА 4 Рост государственных расходов и налогообложения в XX веке 4-1. Период от Первой мировой войны до îgéo-x годов В НЫНЕШНИХ богатых странах Запада уровень налогообложения и государственных расходов в среднем вырос после Второй мировой войны, но до i960 года рост оставался относительно медленным1. В нескольких странах для финансирования военных действий налоги были значительно повышены уже во время Второй мировой войны. За исключением военных лет, до начала 1960-х годов доля налогов в ВВП была ниже или примерно равна 30% в большинстве промышленных стран. После i960 года она начала быстро расти. Важным исключением оставались только Соединенные Штаты. Для ряда стран i960 год можно считать поворотным пунктом на пути создания «государств всеобщего благосостояния», или «смешанных экономик». Уровень налогообложения значительно повысился в период Первой мировой войны (для финансирования части огромных военных расходов), но затем темпы его роста снизились и оставались невысокими до начала Второй мировой войны, когда (как и в Первую мировую) налоги снова повысили, но уже гораздо значительнее, чтобы профи- 1. Некоторая приведенная в этой главе информация взята из работы Tanzi, Schuknecht, 2000. 175
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ нансировать новую войну2. Налоги центрального правительства составляли лишь \\% валового национального продукта (ВНП) в Соединенных Штатах в 1925-1929 годах, 20% во Франции в 1924-!925 го" дах и менее ю% в Швеции до 1930 года (и ниже 20% до 1950 года). В Великобритании уровень налогообложения составлял 25% ВВП в 1924-1925 годах и зо% ВНП в начале 1960-х годов. В Соединенных Штатах уровень налогообложения составлял 28% ВНП в 1960-х годах, что было уже значительно выше уровня 1920-х годов. В период с конца Второй мировой войны и примерно до i960 года почти ничего не изменилось; налоги в процентах от ВВП оставались низкими по сравнению с уровнем, которого они достигли во многих странах в последующие годы. В некоторых странах, включая Соединенные Штаты, сокращение государственных военных расходов после Второй мировой войны способствовало росту гражданских расходов. В Соединенных Штатах капитальные расходы федерального правительства (без учета расходов штатов и местных властей) выросли с 3>4% ввп в 1930 году до ю,7% в 1934 году. Этот прирост намного больше, чем принято считать в современной литературе о том периоде. Во второй половине 193°"х годов расходы опустились ниже этого пикового уровня. В 194° году расходы федерального правительства составили д,8% ВВП. С 1940 года они быстро росли ввиду финансирования войны и достигли рекордно высокого уровня в 43>6% ВВП в 1943_1944 годах. После войны расходы быстро снизились до и,6% ВВП в 1948 году, что не особен- 2. В годы Великой депрессии доля государственных расходов в ВВП увеличилась в некоторых странах, включая Соединенные Штаты, отчасти из-за сокращения экономической деятельности. Подробнее о ситуации в Соединенных Штатах см. Stein, 1984, ρ· 399» а также U.S. Office of Management and Budget, 2009. 176
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ но отличалось от уровня 1934 года. После 1948 года расходы федерального правительства снова начали расти, достигнув 20,4% ВВП в 1953 Г°ДУ> накануне прихода к власти республиканской администрации президента Эйзенхауэра. Затем федеральные расходы почти не поднимались выше уровня 1953 года, вплоть до 2009 года, когда они выросли до 28,1% ВВП из-за экономического кризиса и ответных государственных действий. Доходы федерального правительства (не включающие доходы правительств штатов и местных органов власти) достигли максимального уровня в 20,9% ВВП во время Второй мировой войны (в 1944 году). Вновь такой уровень будет достигнут лишь в 2θθθ году, после чего снова снизится при администрации президента Буша-младшего. Уровень государственных доходов 2009 года (15,1% ВВП) был ниже, чем за любой другой год после 1951 года (см. U.S. Office of Management and Budget, 2009, table 1.2, p. 24-25). Уровни налогообложения начали расти во многих странах примерно с i960 года, чему было несколько причин: ι. Изменилось общественное мнение о том, какую роль государство должно играть в экономике. При этом экономисты способствовали этому изменению тем, что формулировали в своих работах новые теоретические концепции, подчеркивая случаи провалов рынка и необходимость государственного вмешательства для их исправления с помощью государственных расходов. 2. Ко второй половине XX века в большинстве стран благодаря введению всеобщего (или близкого к нему) избирательного права право голоса получила значительная часть населения, подтверждая обоснованность опасений Де Вити де Марко и других экономистов, что всеобщее избирательное право позволит (более бедному) большинству населения требовать выгодной для себя политики не в ущерб своим буду- 177
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ щим доходам, а в ущерб людям с более высокими доходами. В то время лишь немногие учитывали возможность того, что подобная политика в действительности может не принести пользы бедным и средним классам из-за возможного влияния на уровень предложения в экономике. Теория экономики предложения появится только 20 лет спустя. 3- Опыт двух мировых войн приучил правительства увеличивать налоги на время войн. Был отработан механизм повышения налогов, и многим налогоплательщикам приходилось платить больше. После окончания войн некоторые страны сохранили этот механизм и повышенные налоги, отчасти для обслуживания большого государственного долга, накопившегося за военные годы, отчасти для оказания помощи ветеранам и их семьям и отчасти для внедрения новых программ3. (Подробнее о воздействии мировых войн на уровень государственных расходов см. Peacock and Wiseman, 1961.) 4. Изменения в структуре экономик упростили сбор налогов. Два из них—рост доли заработной платы в национальном доходе, что было особенно важно для сбора подоходного налога и социальных взносов, а также рост значения крупных фирм, 3- В 1946 г. государственный долг Соединенных Штатов достигал 121,7% ввп. К 1953 г· он сократился до η\,\% ВВП. В отличие от ситуации в некоторых европейских странах в конце Первой мировой войны, после Второй мировой войны в Соединенных Штатах не было высокой инфляции. Однако выпускались государственные долговые обязательства с большими сроками погашения и под очень низкие проценты. Именно поэтому низкой инфляции после войны и более высоких экономических результатов было достаточно для быстрого сокращения долга. К i960 г. общий долг федерального правительства был сокращен до 56,0% ВВП. После войны реальный доход на приобретенные в годы войны государственные облигации облагался налогом по ставке более юо%. ι78
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ способных удерживать налоги у источника. Есть также свидетельства, что к 1960-м годам снизились «административные издержки» сбора налогов благодаря более широкому применению массовых налогов, собираемых у источника. Методы сбора налогов позволили перенести часть издержек сбора на налогоплательщика. Третьим изменением стал значительный технологический и административный прогресс в области налогообложения, в том числе введение «глобального» подоходного налога с прогрессивной, круто забирающей вверх шкалой, взимаемого с совокупного дохода гражданина, и введение в нескольких странах в 1960-е годы и в более поздний период налога на добавленную стоимость. Помогло также, что в тот период экономики разных стран были относительно закрытыми и налоговая конкуренция, столь характерная для последовавшего периода глобализации, еще не составляла проблемы. Странам было проще повышать налоги и наращивать налоговые доходы, чем в более поздние периоды, когда экономики стали более открытыми и повысилась мобильность капитала и квалифицированных трудовых ресурсов. (См. Tanzi, 1995) Подведем итог: повышение уровня налогообложения можно объяснить спросом на рост государственных расходов со стороны получивших больше политической власти групп населения, а также ростом предложения налоговой выручки благодаря технологическому и административному прогрессу в сборе налогов и структурным изменениям в экономиках. 4-2. Период с igöo-χ до i99°"x Г°Д°В Период с 1960-х по 199°"е стал временем значительных изменений в государственных финансах многих стран, а также наибольшего расширения роли 179
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ государства в экономике (см. также OECD, 1985)· Можно сказать, что накапливающееся с 193°"Χ го" дов напряжение начало проявляться и политически, и практически. К концу века налоговые доходы европейских стран выросли в среднем на 15 процентных пунктов (а в некоторых стран намного больше)4. Изменения в размерах налоговых поступлений представлены в табл. 4·ΐ> а изменения в уровнях государственных расходов —в табл. ι.ι. Дополнительные налоговые доходы поступали из разных источников. В первые 20 лет после Второй мировой войны основную долю государственных налоговых доходов приносил налог на доходы частных лиц. Для этого периода он был идеальным инструментом, который политики и эксперты в области налогообложения считали «налогом мечты». Например, по данным опросов, опубликованным Американским институтом предпринимательства, в годы Второй мировой войны до% американских налогоплательщиков считали налог на доходы «справедливым налогом» (American Enterprise Institute, 2005). Предельные ставки налога на доходы поднялись до очень высокого уровня и оставались такими в течение нескольких десятилетий после Второй мировой войны, пока глобализация и налоговая конкуренция не привели к их снижению. 4- В Соединенных Штатах рост был умеренным еще и потому, что рост государственных расходов на гражданские цели был компенсирован снижением военных расходов, а также потому, что в Соединенных Штатах использовалась другая социальная модель (которую мы обсудим позже). С i960 по 1999 г· доходы федерального бюджета в США выросли с 17,8% ВВП (в i960 г.) до 20,о% (в 1999 г)> а федеральные расходы —с 17,8% ВВП (в i960 г.) до ι8,6% (в 1999 г·)· П° всем уровням власти (с учетом бюджетов штатов и местных администраций) доходы выросли с 25,2% ВВП в i960 г. до зо,1% в 1999 г> а расходы — с 26,2% ВВП в i960 г. до 29,3% в х999 г· Более подробную информацию дает U.S. Office of Management and Budget. 2009, table l.a, p. 24-25, а также table 15.3, p. 326-327. 180
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ ТАБЛИЦА 4.1 Общие суммы налоговых поступлений в 1960-2008 гг. (в % от ВВП) Страна Канада Соединенные Штаты Австралия Япония Новая Зеландия Австрия Бельгия Дания Финляндия Франция Германия Греция Ирландия Италия Люксембург Нидерланды Норвегия Португалия Испания Швеция Швейцария Великобритания В среднем i960 23,8 25,5 22,4 18,2е 27,3 Зо,6 26,5 25,2 27,7 34,ιβ 31,3 17,8е 20,5 24,4 27,7е 3°,ι 31,2 16,1 14,1 27,1 19,о 28,5 25,о 1980 3ΐ,ο 26,4 26,7 25,3 Зо,6 4θ,ο 41,3 43,о 35,7 4°,ι ЗМ 21,6 3ΐ,ο 29,7 35,7 42,9 42,4 22,9 22,6 46,4 24,7 35,1 33,3 Максимальный уровень (с указанием года в скобках) 36,7 (1998) 29,5 (2000) 31,1 (2000) 29,9 (1989) 38,0 (1989) 44,6 (2001) 45,2 (1998) 5θ,ι (1999) 47,2 (2000) 45,1 (1999) 37,2 (1995) 35,9 (1996) 36,8 (1988) 43,2 (1987) 39,9 (1983) 45,5 (1987) 44,5 (1986) 36,6 (2007) 37,2 (2007) 52,2 (1990) 30,0 (2000) 39,° (1982) 39,8 2000 35,6 29,5 3ΐ,ι 27,0 33,6 42,6 44,9 49,4 47,2 44,4 37,2 34,1 31,7 42,3 39,1 39,7 42,6 34,1 34,2 51,8 Зо,о 37,1 37,9 20θ8 32,3 26,1 27,1 28,1 32,7 42,7 44,2 48,2 43,1 43,2 37,о 32,8 28,8 43,3 35,5 39,1 42,6 35,2 33,3 46,3 29,1 35,7 34,7 fli965r. Источник: Неопубликованные данные ОЭСР. l8l
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ В некоторых странах (включая Соединенные Штаты и Великобританию) предельные ставки налога на доходы временами превышали до% вплоть до 197°"х годов. Эта ситуация вдохновила группу «Битлз» на создание песни «Сборщик налогов». В этой песне такие слова: «Я скажу вам, как все будет. Единицу вам, девятнадцать мне. Ведь я сборщик налогов». Песня была написана в 1966 году, когда предельная ставка налога на доходы в Великобритании составляла д6%\ В Соединенных Штатах администрация президента Кеннеди снизила предельную ставку с д\% в 1963 году до 70% в 1965-1966-х годах—отчасти для того, чтобы стимулировать замедлившийся рост экономики, что стало одним из первых случаев применения кейнсиан- ского подхода, который к тому времени приобрел большую популярность5. Вышеуказанные ставки рассчитаны без учета местных налогов, введенных в американских штатах и в округах. В Соединенных Штатах ставка федерального налога на доходы сохранялась на уровне 70% вплоть до избрания президента Рейгана, когда в ходе налоговой реформы 1986 года они были резко понижены сначала до 5°%> а затем до 28%. Ставки снова выросли в начале i99°"x г°ДОв, но оставались намного ниже прежнего пикового уровня. Экономисты и политики считали, что прогрессивный налог на доходы с высокими предельными 5- Нарастить государственные расходы пыталась еще администрация президента Кеннеди, но тогда не было ни соответствующих программ, ни законодательной базы для них. Эти программы были разработаны только во время «войны с бедностью», объявленной президентом Джонсоном. В президентство Джонсона государственные расходы в Соединенных Штатах выросли более чем на з% ВВП. Как отметил Вальтер Хеллер, «новые программы расходов столкнулись с очень сильным сопротивлением. Понижение налогов позволило подтолкнуть коалицию консервативных и либеральных сил к одобрению и разработке экспансионистской фискальной политики» (Heller, 1966, р. 113). 182
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ ставками обладает многочисленными достоинствами. Поскольку этот налог «эластичен по доходу», в условиях роста номинальных доходов он без дополнительного вмешательства обеспечивает рост налоговых поступлений — либо за счет роста реальных доходов, либо за счет инфляции (Tanzi, 1980). Это дает правительствам привлекательную с политической точки зрения возможность говорить о снижении доходов в те периоды, когда нет потребности в росте государственных доходов. Можно было заявить, что налоговый платеж определяется платежеспособностью налогоплательщика, так как налоговые ставки были прогрессивными. По меньшей мере в своей установленной законом версии, прогрессивность налоговой шкалы зависела от решений политиков и того, насколько их заботили равенство и справедливость. Это был идеальный инструмент для социальной инженерии, что особенно важно в мире, переполненном «одобряемыми благами», то есть товарами и услугами, потребление которых считается столь важным, что заслуживает государственного субсидирования с помощью налоговой системы: одним из таких товаров являлось жилье, приобретение которого в Соединенных Штатах поощрялось с помощью особо щедрых налоговых льгот (вычет процентных платежей по ипотеке из налогооблагаемого дохода)6. Такие «налоговые льготы» стали важным компонентом жилищных субсидий в 197°"е Г°ДЫ> когда инфляция была относительно высока и сказывалась на номинальных процентных ставках, а вычет процентных платежей из налогооблагаемого дохода не ограничивался. В период, когда перспектива недостаточного потребления еще вызывала 6. Жилищное строительство также субсидировалось через ипотечные агентства Fannie May и Freddie Mac, что позволило снизить ставки по ипотечным кредитам. Обе эти организации были созданы в 1960-е гг. 183
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ беспокойство и считалось, что классы с более высоким уровнем доходов сберегают слишком много, подоходный налог на население рассматривался как средство поддержания совокупного спроса за счет снижения совокупных частных сбережений, компенсируемого правительством, расходующим налоговые поступления. Этот налог мог быть приспособлен (или специально создан) применительно к конкретным обстоятельствам отдельных граждан или семей, что упрощало финансовый инжиниринг и проведение социальной политики. Наконец, можно было установить необлагаемый налогом доход на уровне, достаточном для того, чтобы исключить из налогообложения людей и семьи с низким налогооблагаемым доходом. Управляя налогом на доходы, налоговая администрация получала инструмент опосредованного проведения социальной политики, который дополнял, а временами и замещал прямые государственные расходы. Для политической системы Соединенных Штатов это был наиболее предпочтительный вариант. Хорошо известно, что налоговые вычеты способны заменить прямые государственные расходы (см., например, Van den Ende, Haberham, and den Boogert, 2004). В настоящее время не менее чем ю стран —членов ОЭСР, включая шесть стран —членов «Большой семерки», публикуют «бюджеты налоговых льгот», оценивающие потери налоговых доходов государств (и выгоды для налогоплательщиков), создаваемые налоговыми льготами. Такие потери налоговых доходов, или налоговые льготы, являются формой субсидирования некоторых видов частных расходов и играют ту же роль, что и государственные расходы. Таким образом, налоговые ведомства приближаются по своим функциям к министерствам социальной политики. В годы после Второй мировой войны считалось, что подоходный налог на граждан имеет еще 184
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ два преимущества: контрциклический потенциал (циклы деловой активности были главной заботой политиков в этот период) и налоговую эффективность (большинство экономистов не учитывали его возможное негативное воздействие на трудовые усилия и стимулы)7. Количественная оценка влияния этих негативных факторов представлена единичными статьями вплоть до 1980-х годов, когда результаты новых эконометрических исследований начали вызывать беспокойство в отношении этих факторов (см. Tanzi, 1988). Более того, хотя сегодня это выглядит странным, но в написанных в тот период работах о налогообложении доходов не упоминаются две связанные с ним потенциальные проблемы: «уклонение от налогов» и «теневая экономика» (см. Musgrave, 1959' Pechman, 1971 и Goode, 1964)· В 1960-е годы на правительства разных стран оказывалось мощное политическое и интеллектуальное давление с целью подтолкнуть к значительному увеличению государственных расходов и поиску новых источников доходов (Tanzi, 2004b). «Кейнсианская революция» и призывы к развитию смешанной экономики изменили политический климат. Экономисты и политики поверили, что правительство способно улучшать жизнь 7- Наиболее распространенная точка зрения заключалась в том, что налог на доход создает «эффект дохода», стимулирующий налогоплательщиков работать больше, и «эффект замещения», который стимулирует их уделять больше времени отдыху. Считалось, что два эффекта компенсируют друг друга. Пол Самуэльсон в работе «Основы экономического анализа» опроверг мнение о том, что эластичность играет важную роль в том, как люди реагируют на предельные налоговые ставки (Samuelson, 1947)· Позднее многие экономисты пришли к выводу, что эффект замещения имеет большее значение для людей с более высоким уровнем дохода (и особенно для тех, кто обладает международной мобильностью), а также для некоторых других категорий населения. ι85
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ людей с помощью государственных программ и расходов. Тема государственных расходов стала популярной и привлекательной для политиков, которым предложение новой государственной программы могло принести победу на выборах8. К 1965 году налоговые доходы по странам ОЭСР выросли до 2б% ВВП. В таких европейских странах, как Франция, Германия, Великобритания, Австрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды и Швеция, уровни налогообложения превысили 30% ВВП. В 1965 году самое тяжкое налоговое бремя было в Швеции (35% ВВП), во Франции (з4Д%)> Австрии (33>9%) и в Нидерландах (32,8%). В Швеции в период с 1950 по 1965 год налоги, как доля от ВВП, выросли более чем на 15 процентных пунктов. Еще на 15% ВВП они выросли в следующих двух десятилетиях, полностью изменив социальную и налоговую ситуацию в Швеции за время одного поколения или за чуть больший период. Аналогичный рост налогов наблюдался в Финляндии и Дании. (Подробнее об этом см. в главе 12.) Эти три страны, а также Норвегия и Исландия образовали ядро государств всеобщего благосостояния, которое сформировалось в Скандинавских странах. В период с i960 года и до середины ΐ99°'χ го" дов в нескольких европейских странах происходил самый сильный рост государственных расходов за всю их историю, а в нескольких странах были созданы зрелые государства всеобщего благосостояния. Несмотря на очень высокие темпы роста налогов, рост государственных расходов часто обгонял рост налогов, что вело к росту бюджетного дефицита и государственного долга. А это в свою очередь привело в некоторых странах к макроэкономическим сложностям в более поздний период. Напри- 8. Кейнсианская революция также смыла пятно позора с бюджетного дефицита и государственного долга. См. Heller, 1966, р. 36-37· 186
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ мер, в 12 странах — первоначальных членах Европейского валютного союза, государственный долг вырос с 31% ВВП в 1977 Г°ДУ Д° 75>4% в 199^ Г°ДУ (Tanzi, 2004а). Но кейнсианская экономическая теория способствовала рассеянию страхов, которые бюджетный дефицит вызвал в предыдущие периоды. Мир по Цицерону сменился миром по Кейнсу. После 1965 года рост налогов обеспечивался за счет трех следующих основных источников: ι. Во многих европейских странах ведение налога на добавленную стоимость (НДС) дало прирост государственных доходов на уровне 4% ВВП в период с 1965 по 1985 год. В этих странах НДС заменил существовавшие до этого налоги на оборот и в результате общие доходы выросли более значительно, чем дополнительный доход от него. В Соединенных Штатах НДС не вводился, поэтому было невозможно финансировать более высокий уровень государственных расходов9. Возможно, что этот фактор больше, чем какой-либо иной, объясняет отсутствие роста в общем объеме налогообложения в Соединенных Штатах в период с i960 по 2007 год (см. табл. 4.1). Из всех перечисленных в табл. 4.1 стран доля общих налоговых сборов в процентах от ВВП выросла в наименьшей степени за период почти в полвека. В период с i960 по 2θθ8 год доля общих доходов государства выросла с 25,2 до 28,1% ВВП. Более того, весь этот прирост произошел на уровне штатов и местных администраций10. В 2007 году из всех представленных в таблице стран Соеди- 9· В Соединенных Штатах во время подготовки к масштабной налоговой реформе 1986 г. обсуждались возможности введения налога на добавленную стоимость, но эти обсуждения ни к чему не привели. См. Tanzi, 2010, ρ·35~3^· ίο. См. U.S. Office of Management and Budget. 2009, table 15.1, p. 322-323. 187
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ненные Штаты наряду с Японией и Швейцарией были странами с наименьшими уровнями налогообложения. 2. В тот же период социальные взносы дали дополнительный доход в среднем на уровне 6% ВВП. Рост этих поступлений произошел за счет повышения ставок социальных налогов и — в меньшей степени — в результате роста доли заработной платы в национальном доходе в нескольких странах. В этот период доходы пенсионных систем часто превышали расходы, так как число работающих значительно превышало число пенсионеров. В результате пенсионные системы накапливали активы и помогали финансировать другие государственные расходы. Как часто случалось с другими государственными программами, пенсионные программы становились со временем все более щедрыми11. Демографические изменения изменили и эту ситуацию, создав условия для проблем пенсионных систем многих стран в будущем, когда соотношение пенсионеров и работающего населения значительно выросло, а доля заработной платы в национальном доходе сократилась12. 3- Рост реальных доходов и цен также повлиял на поступления от налога на доходы. Рост номинальных доходов вывел налогоплательщиков на предельные ставки налогов, что автоматически увеличило доходы бюджета (Tanzi, 1980). Такое автоматическое увеличение налоговых поступлений называли «налоговым тормозом», так как считалось, что оно замедляет (тормозит) экономическое развитие. Если бы эти средства были потрачены, то это способствовало бы повышению совокупного спроса в результате действия п. Количественный анализ этого процесса в Италии представлен в Franco, 1993 (особенно в table 51, Ρ· 187). 12. Пенсионные реформы в североевропейских странах рассмотрены в главе 13. 188
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ «мультипликатора сбалансированного бюджета» Хаавельмо. «Налоговый тормоз» сыграл важную роль в инфляционные 1960-е и 197°"С годы, когда он позволил правительствам нескольких стран получить значительные дополнительные доходы без внесения изменений в законодательство. Этот доход обычно тратился, а не возвращался налогоплательщикам. Налоги на доходы физических лиц и прибыль организаций дали примерно 5% прироста бюджетных доходов в 1965-1985 годах. Со временем он привлечет к себе больше внимания и приведет к появлению требований индексации налоговых групп в соответствии с инфляцией для устранения его влияния на государственные доходы. В некоторых странах была введена индексация ступеней шкалы доходов в соответствии с инфляцией13 (Tanzi, 1980). Однако индексации на инфляцию реального роста или изменений базы дохода на капитал (например, процентных ставок, прироста капитала, прибылей) не было. Три этих источника дохода увеличили долю налогов в ВВП европейских стран в среднем на 15 процентных пунктов в период с 1965 по 1985 год. Дополнительный доход помог профинансировать быстро растущие в это время расходы на социальные нужды. В Соединенных Штатах, как мы уже отметили, налог на добавленную стоимость не вводился, а рост социальных налогов был гораздо более сдержанным14. Соединенные Штаты также трати- 13. Инфляция тоже искажает налоговую базу, но корректировка с учетом инфляции более сложная. Именно поэтому такую корректировку пытались проводить только в некоторых латиноамериканских странах (Аргентине, Бразилии, Мексике и Чили) с высоким уровнем инфляции. Ц· Во многих штатах США использовался налог с розничного оборота. Но он был намного менее продуктивен, чем НДС. Налоговая конкуренция также способствовала удержанию налогов на низком уровне. См. Tanzi, 1995» сп· 3· i8g
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ли на оборону гораздо больше, чем европейские страны. В результате социальные расходы выросли в них меньше, чем в европейских странах, несмотря на объявленную президентом Джонсоном «войну с бедностью». После распада Советского Союза, в начале i99°"x годов, сокращение военных расходов в Соединенных Штатах («дивиденд от установления мира») позволило нарастить социальные расходы без значительного повышения налогов и при относительно небольшом увеличении совокупных государственных расходов15. К концу XX века в двух странах — Швеции и Дании—налоговое бремя превышало 50% ВВП (см. табл.4.1). По данным ОЭСР, рекордный уровень налогов (52,2% ВВП) был достигнут в Швеции в 1990 году. Возможно, это был самый высокий уровень налогового бремени, который когда-либо существовал16. Еще в шести странах налоговое бремя превышало 45% ВВП, в то время как в Соединенных Штатах оно было на уровне 30% и снова снизилось при президенте Буше-младшем в результате снижения налогов17. Интересный факт, которому уделялось мало внимания: реальные государственные расходы, то есть расходы, сопряженные преимущественно (но не исключительно) с задачей государства по размещению ресурсов, росли значительно медленнее. Эти расходы (на государственных служащих и на при- 15. «Налоговые расходы* значительно выросли в годы президента Клинтона и до некоторой степени выступали заменителем государственных расходов. См. Toder, 2000. 16. После 1993 г· общие доходы государственного бюджета (включающие не только налоговые доходы) неоднократно превышали 6о% ВВП в Швеции в 1993_1994 и *998 гг· и 5^^ ВВП в Дании в 1987-1989 гг. 17. С 2000 по 20о8 г. доходы федерального бюджета сократились с 20,9 до 17»7^ ВВП, а в 2009 г., по предварительной оценке, снизились до 15,1% ВВП. Расходы же увеличились с ι8,4% ВВП в 2000 г. до 2i,o% в 20о8 г. и, по предварительной оценке, составили 28,1% в 2009 г. 19°
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ обретение товаров и услуг, в том числе на оборону и создание инфраструктуры) непосредственно используют реальные ресурсы и, таким образом, отличаются от денежных трансфертов населению и предприятиям. Ряд стран, в первую очередь страны Северной Европы, обеспечивают масштабное перераспределение доходов или всеобщую защиту от некоторых рисков за счет непосредственного предоставления государственных услуг (бесплатно либо по субсидируемым ценам) определенным категориям граждан. В этих странах реальные государственные расходы (или расходы на конечное потребление государственных учреждений) выросли сильнее, чем в остальных. В среднем в течение XX века такие расходы выросли на 6% ВВП во всех странах, для которых имеются соответствующие данные. Сравните данные в табл. l.i и 4-2. В табл. 4-2 представлена информация о конечных потребительских расходах государственных учреждений ι8 стран. Данные представлены в процентах от ВВП. Они показывают, что эти расходы сохранялись на уровне около 2θ% ВВП в период с 1995 по 20о8 год. Однако между странами наблюдались заметные различия. В 1995 Г°ДУ наименьшие показатели были у 5 стран: Японии, Соединенных Штатов, Люксембурга, Греции и Ирландии. Средний показатель для них составил 15,7% ВВП. Наибольший уровень расходов имели Швеция, Дания, Нидерланды, Франция и Финляндия —в среднем 24,4% ВВП. Таким образом, разница между двумя группами стран составила 8,7% ВВП. Страны из группы с более высокими расходами обычно приводятся как пример государств всеобщего благосостояния. В 20о8 году в числе стран с наименьшими расходами были Люксембург, США, Греция, Германия и Ирландия, средний уровень расходов в группе составил ι6,9% ВВП. Место Японии заняла Германия. Группа с наибольшими расходами состояла из Дании, Швеции, Нидерландов, Бельгии и Фран- 191
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ТАБЛИЦА 4.2 Конечные потребительские расходы государственных учреждений (в % ВВП) Страна Бельгия Испания Германия Италия Франция Португалия Нидерланды Австрия Ирландия Финляндия Люксембург Греция Дания Швеция Великобритания Соединенные Штаты Япония Канада Австралия В среднем 1995 21,4 ι8,ι 19>6 ι8,ο 23>7 17,6 23,8 20,4 ι6,3 22,8 ΐ5θ ι6,ο 25,2 2б,6 19,3 15,4 4,7 21,3 Н/д ι968 2000 21,3 17,2 19,° ι8,4 22,9 19,3 22,0 19,1 13,6 20,3 15,1 17,8 25,1 26,0 18,5 14,3 16,9 18,6 Н/д 19,2 2005 22,7 ι8,ο 18,7 20,3 23,7 21,4 23,7 18,5 15,1 22,3 16,5 17,0 26,0 26,4 21,3 15,7 18,1 18,9 Н/д 20,3 2008 23,2 19,4 ι8,ι 20,2 23,2 20,8 25,5 18,8 17,7 22,3 15,2 16,9 26,7 26,4 21,6 16,7 18,5 19,6 Н/д 20,6 Источник: Неопубликованные данные Европейской комиссии (база данных макроэкономической информации). ции. Место Финляндии заняла Бельгия. Средний уровень расходов в этой группе составил 25% ВВП. Разрыв между группами незначительно сократился, с 8,7% ВВП в 1995 Г°ДУ Д° 8,1% в 2θθ8 году. В табл. 4-3 представлены данные о денежных трансфертах в странах, перечисленных в табл. 4-2. Трансферты в натуральном выражении не учитывались. Денежные трансферты в среднем составляют около 15% ВВП, но тоже весьма сильно различаются по странам. В1995 Г°ДУ в числе 5 стран с наиболь- 192
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ ТАБЛИЦА 4.3 Денежные трансферты центральных правительств отдельных стран (в % от ВВП) Страна Бельгия Испания Германия Италия Франция Португалия Нидерланды Австрия Ирландия Финляндия Люксембург Греция Дания Швеция Великобритания Соединенные Штаты Япония Канада Австралия В среднем 1995 i6,3 13,6 17,6 ι6,3 17>9 11,2 15>2 19,7 и,7 21,9 14,3 13,5 19,5 20,1 15,о п,8 8,4 12,2 Н/д 15,3 2000 15,2 12,0 ι8,4 16,4 17,1 и,7 и,3 ι8,9 7,8 1б,2 !3,1 Ц,8 1б,2 17,1 12,6 Ю,6 Ю,1 Ю,3 Н/д 13,9 2005 15,8 11,6 19,2 17,о 17,7 4,9 ю,9 ι8,8 9,5 16,6 4,4 1б,з 16,3 17,0 12,9 н,9 ii,3 9,9 Н/д 14,6 2008 15,9 12,4 i6,9 17,7 17,5 15,6 ю,4 ι8,ι 12,3 15,4 13,4 19,1 14,9 15,1 13,1 12,9 12,1 9>9° Н/д 14,6 а 2007 г. Источник: Неопубликованные данные Европейской комиссии (база данных макроэкономической информации). шим уровнем денежных трансфертов были Финляндия, Швеция, Австрия, Дания и Франция, средний уровень трансфертов в этих странах составил 19,8% ВВП. В 5 странах с наименьшими трансфертами — Японии, Португалии, Ирландии, США и Канаде — средний уровень денежных трансфертов составил и,1% ВВП. Разница в уровне расходов между двумя группами стран составила 8,7% ВПП. Состав обеих групп примерно тот же, что в табл. 4-2. В 2θθ8 году группа стран с высокими расходами была представ- !93
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ лена Грецией, Австрией, Италией, Францией и Германией, средний показатель для которых составлял 17,9% ВВП. В группу стран с низким уровнем расходов входили Канада, Нидерланды, Япония, Ирландия и Испания, средний показатель —п,4% ВВП. Разница между двумя группами сократилась до 6,5% ВВП. Таблица отражает основные изменения, произошедшие за этот период. Португалия, Греция и Япония резко увеличили денежные трансферты, тогда как Нидерланды, Финляндия, Дания, Швеция и Канада существенно сократили расходы18. Следует отметить, что в первую группу входят страны, в которых в настоящее время имеется значительный бюджетный дефицит, а у стран второй группы ситуация с бюджетом значительно лучше. За XX век доля расходов на оборону в ВВП сократилась, а доля государственных инвестиций почти не изменилась. Соответственно, увеличение государственных расходов произошло за счет роста субсидий и трансфертов, которые в основном, хотя и не всегда, предоставлялись в денежной форме, что на более свежих данных показано в табл. 4-3- Эти расходы выросли с 1% ВВП в начале XX века до приблизительно 25% к концу века. А это исключительный рост. Данный показатель, возможно, отражает лучше всех остальных изменение роли государства в экономике, которое произошло в XX веке. В 2θο8 году (последнем, за который нам сейчас доступны полные данные) общие государственные расходы стран — членов ОЭСР (рассчитанные как доля от ВВП) колебались от минимальных 28,7% в Корее (и 34^% в А3' стралии) до максимальных 53>х^ в Швеции, 52,7% во Франции и 51$% в Дании. Эти показатели значи- ι8. Возможно, это всего лишь совпадение, но все три страны, увеличившие денежные трансферты, столкнулись в 20Ю г. с фискальными проблемами, а вес страны, которые сократили денежные трансферты, испытывали значительно меньшие трудности. 194
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ ТАБЛИЦА 4.4 Общие государственные расходы в период с 1995 по 2009 г· (в % от ВВП) Страна Австралия Австрия Бельгия Канада Дания Финляндия Франция Германия Греция Исландия Ирландия Италия Япония Корея Люксембург Нидерланды Новая Зеландия Норвегия Португалия Испания Швеция Швейцария Великобритания Соединенные Штаты В среднем 1995 36,7 56,2 52,3 47,3 59,3 6ι,5 54,4 48,3 45,7 53,4 41,2 52,5 36,7е 20,8 39,7 5Ь5 41,9 5i>5 43,4 44,4 65,2 34,6 43,9 37.1 46,6 2000 34,4 51,4 49.1 39,9 53,5 48,3 51,6 74,6 46,6 36,4 45,6 47,3 39,о 29,3 37,6 44,8 41,3 58,2 43,4 39-2 55,6 36,6 39,1 3,9 43,8 2005 36,2 5о,° 52,1 38,о 52,6 50,1 53,3 46,8 43,7 45,7 ЗЗЛ 48,1 38,4 31,6 41,5 44,8 40,8 55,6 47,7 38,4 55,о 35,о 44,1 36,3 44,1 2оо8 34,1 48,9 50,о 39,6 51,9 48,9 52,7 43,7 48,3 43,2 42,о 48,8 37,2 28,7 37,7 45,9 39,7 39,9 45,9 4i,i 53,1 33,7 47,3 38,8 43,4 2009 Н/д 52,3 53,6 43,8 55,9 54,3 55,2 47,9 5<э,о Н/д 46,9 51,6 4о,5 Н/д 43,3 49,5 Н/д Н/д 51,6 45,2 55,9 Н/д 51,2 42,2 Н/д Источник: Национальные счета стран —членов ОЭСР, Париж, 20о8 г.; неопубликованные данные Европейской комиссии. тельно вырастут во многих странах в 2009 году из-за экономического кризиса, который привел к сокращению ВВП и заставил правительства многих стран резко увеличить расходы (табл. 4-4)· Следует отметить, что в период с 1995 по 2°о8 год произошло зна- 195
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ТАБЛИЦА 4.5 Изменение уровня налоговых доходов в 1960-2008 гг. (в % от ВВП) Изменение Снижение относительно максимально- Страна За 1960-2008 гг. го уровня к 2θθ8 г. 4,4 3,4 4>о 1,8 4,3 1,9 ι,ο 1,9 4,1 1,9 0,2 3,1 8,о +o,i 4,4 6,4 1,9 1,4 3,9 5,9 о,9 3,3 а 1965-2008 гг. Источник: Отобранные автором данные ОЭСР. Канада Соединенные Штаты Австралия Япония Новая Зеландия Австрия Бельгия Дания Финляндия Франция Германия Греция Ирландия Италия Люксембург Нидерланды Норвегия Португалия Испания Швеция Швейцария Великобритания В среднем 8,5 -о,4 4,7 9,8 6,4 12,1 17,7 23,о 15,4 9,1 5,7 ΐ5,οβ 8,3 ι8,9 7,8е 9,о 11,2 19,1 19,2 19,2 Ю,1 7,2 11,7 чительное снижение среднего уровня государственных расходов, особенно заметное в Австрии, Канаде, Дании, Финляндии, Германии, Нидерландах, Норвегии и Швеции. Таким образом, уровень государственных расходов снизился во всех странах — 196
РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ «транжирах» Северной Европы. Все они вошли в финансовый кризис 2008-2009 годов без серьезных финансовых проблем. В табл. 4-5 представлены обзорные данные о росте налогов в странах — членах ОЭСР в период с i960 по 20о8 год. Лидерами в этом росте стали две страны, в которых были созданы наиболее развитые формы государств всеобщего благосостояния (Дания и Швеция), а также две страны, которые вступили в кризис, имея очень низкие уровни налогов, и начали быстро сокращать разрыв с другими странами (Испания и Португалия). Из приведенных в таблице данных также видно, что Соединенные Штаты оставались исключением. Интересно, что наряду с Соединенными Штатами и Австралией наиболее медленный рост налогов в течение почти полувека показала Германия. Из табл. 4-5 также видно, что почти во всех странах наивысший уровень налогов был достигнут до 20о8 года. В течение первого десятилетия XXI века и до начала кризиса многие страны пытались снизить этот максимальный уровень налогового бремени. Наибольшего снижения налогов (от 8 до 4% ВВП) добились Ирландия, Нидерланды, Швеция, Канада, Люксембург, Новая Зеландия и Финляндия. В следующей главе мы рассмотрим последствия этого снижения, которое в ряде стран сопровождалось еще большим снижением государственных расходов. Литература Самуэльсон, Пол Α. 2θθ2. Основания экономического анализа (Санкт-Петербург: Экономическая школа). American Enterprise Institute. 2005. Taxpayers Surveys (Washington, D.C.). Franco, Daniele. 1993. VEspannone della Spesa Pubblica in Italia (Bologna: Il Mulino). Goode, Richard. 1964. The Individual Income Tax (Washington, D.C.: Brookings Institution). 197
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ Heller, Walter W. 1966. New Dimensions of Political Economy (New York: W.W.Norton). Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill). OECD. 1985. Social Expenditure, ig6o-iggo: Problems of Growth and Contrôlons: OECD). Peacock, Alan, and Jack Wiseman. 1961. The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom (Princeton: Princeton University Press). Pechman, Joseph A. 1971. Federal Tax Policy (New York: WW. Norton). Samuelson, Paul. 1947. Foundations of Economic Analysis (Cambridge, Mass.: Harvard University Press). Stein, Herbert. 1984. Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Regan and Beyond (New York: Simon and Schuster). Tanzi, Vito. 1980. Inflation and the Personal Income Tax (Cambridge: Cambridge University Press). . 1988. "Trends in Tax Policy as Revealed by Recent Developments and Research." International Bureau of Fiscal Documentation Bulletin 42, no. 3 (March) 97-103. . 1995. Taxation in an Integrating World (Washington, D.C.: Brookings Institution). 2004a. "The Stability and Growth Pact: Its Role and Future." Cato Journal 24, no. 1-2: 57-69. . 2004b. A Lower Tax Future? The Economic Role of the State in the 21st Century (London: Politeia). . 2010. The Charm of Latin America: Economic and Cultural Impressions (Bloomington: iUniverse). Tanzi, Vito, and Ludger Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th Century (Cam- bridge: Cambridge University Press). Toder, Eric. 2000. "Tax Cuts or Spending: Does It Make a Difference?" National Tax Journal 53, part 1 (September): 361-371. U.S. Office of Management and Budget. 2009. Histoncal Tables·, Budget of the U.S. Government, Fiscal Year 2010 (Washington, D.C.: GPO). Van den Ende, Leo, Amir Haberham, and Kees den Boogert. 2004. "Tax Expenditure in the Netherlands," in Tax Expenditure-Shedding Light on Government Spending through the Tax System, edited by Hana Polackova Brixi, Christian M. A.Valenduc, and Zhi- cheng Li Swift (Washington, D.C.: World Bank), pp. 131-154·
ГЛАВА 5 Роль государства в социальной защите: исторические вехи 5-1. Введение В ПРЕДЫДУЩИХ главах мы обсудили рост государственных расходов и налогов в передовых странах на протяжении XX века. Мы также выявили ряд факторов, которые обусловили этот рост. Государственные расходы и налоги, за счет которых финансировали новые направления общественной деятельности, имели целью не помощь самым бедным, как ранее, а защиту все большего числа граждан и категорий населения от рисков, влияющих на их экономическое положение. Считалось, что правительственные программы, финансируемые из государственного бюджета, помогают гражданам справляться с экономическими рисками современной жизни и, следовательно, способствуют росту их благосостояния. Обоснование в терминах снижения рисков отличалось от того, на которое опирались программы помощи бедным, в том числе во Франции, Италии и других европейских странах, а также по английскому Закону о бедных ι6οι года. В исламских странах долгое время существовал «закат», один из пяти столпов ислама, —«социальный налог», источник средств для помощи старикам, вдовам, сиротам, увечным и всем, кто не мог сам позаботиться о себе (Crone, 2005). Появление новых социальных программ было продиктовано не состраданием и не стремлением избежать негативных внешних эффектов крайней 199
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ бедности, как ранее, а в корне новым представлением о том, что все граждане имеют право на поддержку государства. Таким образом, на первый план вышел принцип обязанности общества помогать тем его членам, кто не является ни крайне бедным, ни «заслуживающим помощи» потому, что обеднел под влиянием непреодолимых обстоятельств. Были выделены категории граждан, имеющие право на государственную поддержку. Объем государственных расходов неуклонно рос по мере того, как право на поддержку получали все новые группы населения, а в некоторых случаях —все население или все работники. Таким образом, в своей идейной основе такая помощь кардинально отличалась от ограниченных систем социальной защиты предыдущих времен. Теперь именно работающие, а не бедные получали большую часть официальной государственной помощи. Приоритет интересов рабочих и их семей устанавливали профсоюзы, которые приобрели сильное политическое влияние. В отличие от бедного населения, рабочие были более организованы и могли сказать свое слово. Государство не может и не должно полностью покрывать потребность в защите от рисков с экономическими последствиями. Такую защиту могут по собственной инициативе обеспечивать частные лица, особенно если они способны действовать рационально, проникнуты чувством принадлежности к коллективу и живут либо в свободном обществе с относительно эффективной рыночной экономикой, либо в обществе, где сильны родственные связи или свободно действуют иные общественные, но неправительственные системы поддержки. Вероятность инициативы граждан выше там, где ее поощряет и материально поддерживает правительство. Однако вмешательство правительства часто сужает возможности для деятельности граждан, и государство начинает конкурировать с частными программами. В предыдущих главах мы упоминали, 200
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ что социальная защита, обеспечиваемая государственными программами в прошлом веке, не всегда давала чистый прирост объемов помощи к существовавшим формам частной поддержки. Было бы ошибочно считать, что правительство всегда подключалось только для того, чтобы восполнить явное или полное отсутствие нужных услуг. На самом деле, вводимые государством официальные программы социальной помощи часто замещали собой существовавшие ранее неформальные сети поддержки, которые опирались на средства частных лиц и религиозных организаций. До начала крупномасштабного государственного вмешательства частные лица и их близкие родственники в случае нужды получали помощь из различных источников и в различном объеме. ι. Нуждающимся помогали их дальние родственники. Мы забываем, что само понятие и размер семьи сужались по мере развития экономики. Существует обратная связь между размером группы, которую ее члены считают семьей, и уровнем экономического развития. Чем выше уровень экономического развития, тем меньше число родственников, которые могут помочь нуждающимся и от которых ждут такую помощь. Социальные нормы в этой области очень сильно изменились1. В некоторых странах Азии и сейчас ι. В некоторых странах мира это заметно в большей степени, чем в других. Большой размер (расширенной, то есть включая дальних родственников) семьи рассматривается экономистами как фактор, негативно влияющий на экономическое развитие. Считается, что он ограничивает экономические стимулы деятельности членов семей, так как результаты деятельности отдельного члена семьи приносят выгоду не ему самому и его ближайшим родственникам, а распределяются между всеми членами расширенной семьи. Однако в последние десятилетия именно сокращение размеров семей стало одной из основных причин роста социальных расходов. 201
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ существует правовая обязанность оказывать помощь нуждающимся родственникам. 2. Помощь предлагали друзья, соседи и другие члены общины, в которой жили нуждавшиеся в помощи. Поскольку в прошлом мобильность населения, особенно в сельских районах, была ограничена, у людей обычно было больше социальных связей и больший «социальный капитал». Они были более расположены помогать друг другу. 3- Церкви и другие религиозные союзы вели социальную работу и оказывали помощь бедным, действуя в некоторых странах особенно активно. До Реформации XVI века по всей Европе активно действовала католическая церковь. Поразительная многочисленность существовавших тогда монастырей и приходов показывает, насколько важную роль религия и монашеские ордена играли в благотворительной и образовательной деятельности. Как писал один автор, «за многие века огромное число учреждений, созданных в религиозных, благотворительных и образовательных целях, получили значительные материальные ресурсы. Церкви, монастыри, больницы и школы часто получали большие доходы и владели значительной собственностью» (Kirsch, 1911, р. 39)· Д° XVI века церковь владела более чем половиной всех земель в католических странах Европы. Приходы и монашеские ордена играли важнейшую роль в социальной работе во всей Европе. Как правило, такая социальная помощь оказывалась тогда, когда ее необходимость становилась очевидна, но не в ожидании будущей потребности в ней2. Церковь лишилась многих своих владений либо после 2. В этом, возможно, заключается их основное отличие от государственных программ. Государственные программы стремятся предусмотреть потребность, а не просто реа- 202
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ Реформации, когда ее собственность была конфискована протестантскими правительствами, либо в более поздние периоды, в XVIII и XIX веках, когда к власти в католических странах, таких как Франция и Италия, пришли антиклерикальные правительства. Остается открытым вопрос о том, сумело ли государство использовать эти активы для помощи бедным более эффективно, чем это делала церковь. В любом случае присвоение государствами бывших церковных владений привело к тому, что часть обязательств церкви по поддержке бедноты тоже перешла к государству и к другим организациям, которым пришлось создавать альтернативные системы поддержки, примером чего могут быть события после принятия английского Закона о бедных ι6οι года. 4- В XIX веке потребность в поддержке отчасти удовлетворяли благотворительные товарищества, кооперативы, общества взаимопомощи и кредитные союзы, а также неофициальные кредиты членам общины, которые предоставляли продавцы товаров и услуг. В обществе, члены которого знали и доверяли друг другу, такой кредит был обычным делом. Однако порой ставки оказывались ростовщическими. Несмотря на очевидные недостатки, в ряде стран такой способ социальной защиты сыграл важную роль. Местные общественные организации приобрели особое значение во второй половине XIX века. Оценивая эффективность такой неформальной системы социальной защиты, следует отметить, что в то время страны были еще очень бедны и доход на душу населения по современным меркам был очень низким. Средний доход был ниже, гировать на события, в результате которых возникает по требность в социальной помощи. 203
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ чем в сегодняшнем Китае3. Таким образом, мы видим, что если бы государственные программы существовали, то качество услуг было бы минимальным, таким, какое мы наблюдаем в развивающихся странах сегодня. Промышленная революция привела к изменениям в общественном устройстве. Более того, интеллектуальные веяния, вызванные эпохой Просвещения и Французской революцией, пропагандировали идею о желательности и возможности иного устройства общества, основанного не на сострадании к беднякам, а на понятии «прав человека», противопоставляющем индивида обществу. Среди рабочих, которые стали более организованны и заметны как социальная сила, популярность приобрели идеи социализма, провозглашавшего равенство не только возможностей, но и результатов. Успех социалистического движения подрывал концепцию прав собственности, которая была особенно дорога экономистам и, конечно же, тем, кто собственностью владел. Неформальные «страховочные сети», основанные более на сострадании и благотворительности других, чем на правах самого индивида, стали казаться неполноценными. Антирелигиозные настроения в ряде стран континентальной Европы, порожденные Французской революцией, обусловили враждебное отношение к социальной помощи, предоставляемой религиозными объединениями. Рост мобильности населения ослабил чувство доверия и принадлежности к общине и затруднил получение помощи от об- 3- Ангус Мэдисон пишет, что в 1820 г. ВВП на душу населения составлял 1705 долл. (в долларах 1990 года) в Великобритании, 1264 долл. в Соединенных Штатах и 675 долл. в Японии. В среднем для западных стран он составлял 1956 долл. в 1870 г. и 3843 долл. в 1913 г. См. Maddison, 1999» tables 1 и 6. Но в настоящее время некоторые историки экономики сомневаются в правильности расчетов Мэдисона. 204
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ щины или семьи, которая обычно оказывалась на местном уровне. И частные предприятия, и правительства ощущали необходимость занять более активную позицию. Им пришлось создавать более формализованные структуры социальной помощи на основе принципа прав личности взамен прежней неформальной системы на основе благотворительности отдельных общественных организаций. В некоторых странах первыми откликнулись предприятия, что в конечном счете привело к появлению спонсируемого фирмами «скрытого государства всеобщего благосостояния» (Howard, 1997)· В других странах обеспечением социальной защиты занялось государство. В результате сложились два типа государств всеобщего благосостояния: один получил большее распространение в Европе, другой — в США и других англосаксонских странах. Европейский вариант государства всеобщего благосостояния имел несколько разновидностей. В середине XIX века, после беспорядков 1848 года, разгорелся спор, который затянется на десятилетия, о наиболее эффективном способе борьбы с бедностью — используя государственное вмешательство в экономику или полагаясь на политику laissez-faire. Этот спор продолжается и сегодня. 2б января 1850 года Луи Адольф Тьер, историк и важная политическая фигура во Франции XIX века (он несколько раз был министром, а в 1870 году стал президентом Франции), выступая в Законодательном собрании Франции, представил заключение Комитета социального обеспечения в отношении борьбы с экономическими проблемами и бедностью. Эти выводы стоит привести: правительство должно постоянно иметь подготовленный пакет общественных работ, которые следует выполнять во время кризисов; оно должно упростить эмиграцию, улучшить санитарные условия в районах проживания рабочих, а также поддерживать создание 205
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ обществ взаимной помощи (Prins, 1888). Эти рекомендации отражают взгляды, которые преобладали в тот период по крайней мере во Франции. Массовые волнения 1848 года во Франции и Европе обострили спор о том, бороться ли с бедностью силами государства или положиться на политику laissez-faire. Многие экономисты по-прежнему опасались, что вмешательство государства лишит работников стимула усердно трудиться, снизит их склонность к сбережению и создаст необоснованные ожидания в отношении помощи от государства. Со временем правительства ряда стран начнут разрабатывать всеобщие, финансируемые из бюджета программы социального обеспечения. В других странах государственное вмешательство останется ограниченным. В этой и последующих главах мы рассмотрим различные организационные модели, которые разные группы стран стали использовать в последующие годы. Особое внимание мы уделим государствам всеобщего благосостояния, созданным в странах Северной Европы, которые считаются примером самого масштабного вмешательства государства в социальную сферу. Это непростая тема. Модели систем социальной помощи различных стран слишком сложно устроены, чтобы их можно было точно описать в такой книге, как эта. Именно поэтому наша цель состоит в том, чтобы представить широкую картину, не углубляясь в детали. Перед тем как перейти к истории законодательства о социальной защите в разных странах, будет полезно представить в самом общем виде те возможности, которые существовали в этих странах к моменту начала государственного вмешательства. Первая возможность заключалась в дальнейшем развитии неформальных сетей социальной поддержки, которые уже имелись во многих странах, как советовал министр Тьер Законодательному собранию Франции. Мы уже отмечали, что некоторые 2об
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ неформальные системы социальной помощи существовали и раньше в форме обществ взаимопомощи или в иных формах. Другие были созданы в XIX и начале XX века. Кроме того, как предписывала энциклика папы Льва XIII, можно было постараться мотивировать рабочих сберегать больше, например, наладив работу организаций, которые могли бы принимать и надежно инвестировать их средства4. В некоторых странах (включая Италию) правительства достигали этой цели, поощряя развитие почто- во-сберегательных систем, которые давали рабочим любого города, где имелось почтовое отделение, простой, не требующий расходов и относительно надежный способ сберегать. Конечно, трудно сказать, что было бы, если бы правительства не занялись предоставлением услуг социального обеспечения или предоставляли их в меньшем масштабе. Могли ли уже существовавшие частные системы социальной защиты развиться до такого уровня, который бы сделал государственное вмешательство ненужным? Этого мы уже не узнаем. Правительства могли бы поощрять общественные, частные меры социальной поддержки, как рекомендовал Тьер. Например, правительства могли бы освобождать такую деятельность от налогов или субсидировать ее, а также поддерживать ее иными (в том числе административными) способами. Другая возможность состояла в том, чтобы сосредоточить внимание на «рабочих» и содействовать тому, чтобы работодатели направляли часть выплачиваемой рабочим заработной платы на обес- 4- Недавние исследования в области экономики развития показывают, что если у низкооплачиваемых рабочих есть надежные и легкодоступные возможности инвестирования, то они становятся более склонными к сбережению. Поч- тово-сберегательные системы были созданы специально для того, чтобы облегчить населению, и особенно жителям сельских районов и небольших городов, инвестирование своих сбережений. 207
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ печение их социальной защиты, а в идеале на профессиональное обучение. В частности, можно было предложить работникам откладывать часть зарплаты на черный день и на старость или же в фонды, из средств которых оплачивается лечение и обучение. Этот вариант предполагает, что роль государства смещена в сторону регулирования и мониторинга деятельности рабочих и предприятий. Однако такая система была бы выгодна рабочим крупных предприятий формального сектора экономики. Самозанятое население, занятые в неформальном секторе и многие сельскохозяйственные рабочие по-прежнему зависели бы от неформальных сетей социальной поддержки. Именно так все и произошло во многих промышленных странах (включая Италию), а также в некоторых развивающихся государствах. Третья возможность состояла в том, чтобы обязать всех граждан за собственные средства покупать базовую страховку от отдельных рисков, таких как старость, преждевременная смерть или болезнь. Этот вариант предполагает денежную помощь бедным гражданам или программы поддержки для «бедняков, заслуживающих поддержки», то есть тем, кто из-за физической или душевной болезни не имел средств для покупки минимальной страховки и не имел семьи, которая могла бы помочь; или тем, чей доход был слишком низок для покупки страховки. В этом варианте государству пришлось бы выполнять три функции: регулировать работу страховщиков, финансово помогать «беднякам, заслуживающим поддержки» и повышать эффективность рыночной экономики. Из заработной платы рабочих не вычитали бы высокие налоги или обязательные «взносы». Таким образом, их доходы выросли бы относительно среднего уровня доходов в стране, и они смогли бы приобретать необходимые социальные услуги на рынке. Примерно такая модель разрабатывалась в Чили 2о8
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ в течение последних трех десятилетий и оказалась довольно успешной, особенно в части пенсионного обеспечения. В нескольких европейских странах сходные модели применялись в области здравоохранения. В области пенсионного обеспечения эту модель в последние годы начали применять все большее число стран. Четвертая возможность заключалась в том, что государство берет на себя финансовую ответственность за обеспечение базового уровня социальной защиты для всех граждан. Этот вариант значительно увеличил бы государственные расходы и налоги, так как расходы финансировались бы за счет общего налогообложения и отчасти за счет трансфертов между группами налогоплательщиков, например от работающих граждан в пользу неработающих. По такому пути пошли развитые государства всеобщего благосостояния, хотя в последние годы их политика несколько изменилась. Конечно, всегда оставалась еще одна возможность: государство вообще ничего не делает, позволяя частной инициативе развиваться без какого-либо руководства или поддержки. Этот вариант поддерживают сторонники минималистской роли государства в экономике. Есть мнение, что этот вариант дает наибольшую личную свободу и стимулы к усердному труду. Налоги и государственное вмешательство минимальны; никого не заставляют делать то, чего он сам не хотел бы делать. Никого не заставляют платить налоги, которые пойдут на помощь другим. Это не значит, что в результате появится общество, не дающее никакой защиты нуждающимся индивидам и их семьям. Неформальные системы помощи будут сохраняться или возрождаться, а отсутствие государственного вмешательства будет только подталкивать людей к добровольному участию в них. Как понимал уже Адам Смит и как показывает статистика благотворительных взносов и другие данные, большин- 209
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ ству людей свойственны стремление помочь и сострадание к другим людям5. Например, мы видим, что многие отзываются на просьбы о помощи в случае крупных бедствий и добровольно помогают благотворительным организациям. При этом государство могло бы сохранить за собой важную и основополагающую задачу, заключающуюся в том, чтобы сделать рыночную экономику как можно более эффективной и таким образом ликвидировать ренту и создать гибкий рынок рабочей силы для тех, кто ищет работу и способен трудиться. Для этого потребуется более грамотное и действенное регулирование, исключающее злоупотребления и произвольные искажения рыночных механизмов, а также не создающее возможностей получения ренты отдельными группами граждан. В реальных условиях современного мира мы не найдем какой-либо из этих вариантов в чистом виде. В большинстве стран мы видим сочетание вариантов. При этом, однако, есть несколько четко распознаваемых моделей, которые разные страны использовали при создании систем и институтов социальной защиты. Далее в настоящей главе мы кратко рассмотрим основные вехи в развитии социального законодательства некоторых стран в прошлом веке, которые оказали значительное влияние на программы социальной помощи во всем мире. Конечно, помимо рубежных изменений происходили менее значимые и менее заметные изменения социального законодательства. Следует отметить, что ни один из рассмотренных вариантов не стал бы наилучшим для всех 5- Как уже упоминалось, в Соединенных Штатах благотворительные пожертвования достигают примерно 2% ВВП, не учитывая стоимости времени, затрачиваемого многочисленными волонтерами на благотворительную деятельность и помощь, оказываемую по неформальным каналам, которая также может быть значительной. 210
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ стран и всех обществ. У каждой страны своя история и свои особенности и черты. Вот почему то, что хорошо для одной страны, может не годиться для другой. Страны выбирают наиболее подходящие для себя варианты. Если они копируют то, что сделано в других странах, то результат может разочаровать. 5-2. Социальные законы Бисмарка ι88ο-χ годов в Германии Понимаемая в широком смысле социальная защита (или социальное страхование), предполагающая значительную роль государства, считается европейским изобретением. Историю социальной защиты в Европе иногда ведут от программы пособий по нетрудоспособности для норвежских шахтеров, введенной в 1842 году. Однако уже в 1786 году в Венецианской республике был создан фонд помощи морякам, ставшим инвалидами (Geremia, 1961, р. 619-620). В 1847 и ^53 г(>Дах законы о помощи бедным были приняты в Швеции. Тем не менее рождение современных систем социальной защиты часто связывают с законами, введенными Отто фон Бисмарком в ι88ο-χ годах, когда Бисмарк был канцлером Германской империи. За десять лет Бисмарк провел несколько законов, заложивших основы социального страхования для немецких рабочих. Они оказали огромное влияние на социальное страхование в Европе и в других частях света. Краткое описание этих законов позволит понять их значение для современного мира. Отто фон Бисмарк не был левым политиком, но был трезвым прагматиком. Своими социальными законами он хотел достичь нескольких политических целей, и первой было снижение влияния радикальных социалистических идей Маркса, Энгельса и других деятелей на немецких рабочих. Эти 211
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ радикальные идеи привлекали все больше внимания и находили все больше сторонников среди рабочих в Германии и в других странах. Вводя защищающие рабочих законы, Бисмарк хотел отвлечь их от социалистических идей. Ведь в тот период рабочие становились мощной политической силой, которую уже нельзя было игнорировать. Второй целью было ослабление влияния католической церкви, которое сильнее всего проявлялось в южных районах Германии (особенно в Баварии) и отчасти объяснялось активной благотворительной и социальной деятельностью церкви в этих регионах. Третья цель состояла в повышении лояльности к Германии со стороны рабочих негерманской национальности. Какими бы ни были его цели, Бисмарк продвигал и затем провел три важных и совершенно новых закона: Закон о страховании рабочих на случай болезни 1883 года, Закон о страховании от несчастных случаев 1884 года и Закон о пенсиях по старости и инвалидности 1889 года. Эти законы защищали рабочих от экономических последствий болезней, несчастных случаев и старости уже тогда, когда ни в одной стране не было ни государственных, ни поддерживаемых государством программ, помогавшим рабочим справляться с такими рисками6. Закон о страховании рабочих на случай болезни гарантировал медицинскую помощь в случае болезни примерно двум третям германских рабочих. В случае болезни рабочие получали не только медицинскую помощь, но и небольшое денежное 6. Английский историк и экономист Уильям Эшли сообщает, что в Англии имелась «система страхования от несчастных случаев», сходная с той, которая была введена в Германии (Ashley, 1904, р· 16-17). Однако усилия британского Общества взаимопомощи и других союзов и профессиональных обществ обеспечивали помощь по старости и нетрудоспособности в значительно меньшем объеме, чем меры, введенные реформами Бисмарка. 212
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ пособие. Стоимость страховки распределялась между работодателями, которые должны были покрыть одну треть страховки, и рабочими, которые покрывали две третьих общей стоимости. Предоставлением медицинских услуг управляли местные сотрудники службы здравоохранения. Таким образом, участие государства заключалось не в финансировании, а в бюрократическом управлении и регулировании (Fay, 1950)· Закон о страховании от несчастных случаев 1884 года обеспечивал рабочим страховку от несчастных случаев на работе. Стоимость такой страховки полностью покрывалась работодателями. И в этом случае прямого участия государственных средств не было. Закон о пенсиях по старости и инвалидности 1889 года обеспечивал страховую защиту не только для промышленных рабочих, но и для других групп работников. Примерно 13 из каждых ι6 «наемных работников» (около 8ι%) имели право на небольшую пенсию в случае постоянной инвалидности или по достижении 7<э лет. Однако во времена, когда средняя продолжительность жизни составляла около 45 лет> лишь немногие доживали до этой небольшой пенсии7. Но важно здесь было то, что рабочие получили право на пенсию, которая перестала быть актом благотворительности. Стоимость пенсионной системы, оцениваемая примерно в 2% от затрат на заработную плату, покрывалась работодателями (две пятых стоимости), правительством, которое да- 7- В 1900 г. в Германии средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении составляла 47 лет (см· Maddison, 1999» table 4). Средняя ожидаемая продолжительность жизни мужчин в возрасте 40 лет была несколько выше. В период с 1894 по ^97 г· она составляла ав лет в Пруссии и 25 лет в Англии, что было несколько выше средней ожидаемой продолжительности жизни при рождении. Такие данные приведены в Ashley, 1904» Ρ· 4^· И все же лишь немногие доживали до уо лет. 213
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ вало по so марок на человека, и рабочими, которые вносили остальное. И это был первый случай, когда государство взяло на себя прямое финансовое обязательство. «Патриархальные» предприятия часто сами платили долю рабочих. Бисмарк смог получить согласие промышленников на такую программу в ходе политических торгов (не являющихся недавним изобретением), согласившись ввести импортные тарифы, которых те добивались. К этому времени политика laissez-faire уже вызывала сомнения во многих странах. В Италии, например, сомнения в ее правильности возникли как раз в i88o-e годы (Are, 1974)8· Рассмотрение социальных законов Бисмарка позволяет сделать несколько важных заключений. Во-первых, признание государством своей ответственности за пенсии рабочим вкупе с введением тарифов на импорт можно рассматривать как наступление на идею laissez-faire', которая в Германии и других европейских странах достигла наивысшего уровня развития примерно в 1875 Г°ДУ> но затем, в i88o-e годы, начала отступать. Во-вторых, после введения социальных законов Бисмарка началось последовательное расширение прав рабочих. Со временем все больше работников стали подпадать под действие социального законодательства, которое становилось все более и более универсальным9 (см. также Flora, Kraus and Pfennig, 1983 и 1987). В-третьих, несмотря на новизну 8. Два ведущих итальянских экономиста этого периода — Виль- фредо Парето и Маффео Панталеони — сталкивались с проблемами в академической карьере из-за своего несогласия с интервенционистской политикой государства, которая уже становилась обычной. См. Are, 1974» сп-5· 9- Еще одно изменение состояло в том, что со временем возраст выхода на пенсию снижался по отношению к средней ожидаемой продолжительности жизни. Часть жизни, проведенной на пенсии, удлинялась по отношению к части жизни, когда человек работал. 214
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ и важность социального законодательства Бисмарка, оно почти не сказалось на состоянии государственных финансов Германии, так как финансовая ответственность государства была ограниченной. Самое важное из того, что сделал Бисмарк,— это введение принципа обязательного страхования под надзором государства. В табл. 1.1 показано, что в 1913 году, через два десятилетия после введения социального законодательства, общие государственные расходы в Германии составляли лишь ц,8% ВВП, несмотря на значительное расширение программ в предыдущие годы. В табл. 2.1 приведены дополнительные данные в поддержку этого вывода. Тем не менее социальные законы Бисмарка оказали огромное воздействие на все страны и явились важнейшей вехой в развитии социального законодательства. 5-3- Американское социальное законодательство президентов Рузвельта, Джонсона, Клинтона и Обамы Перед рассмотрением доклада Бевериджа, оказавшего значительное влияние на программы социальной защиты населения в период после Второй мировой войны, следует рассмотреть несколько важных тенденций, возникших в Соединенных Штатах и связанных с введением системы социального страхования в i93°~e годы и «войной с бедностью» 1960-х годов. Для полноты картины мы также кратко рассмотрим законодательство более поздних периодов. «Система социального страхования» была введена в Соединенных Штатах президентом Франклином Делано Рузвельтом в 1935 Г°ДУ- В послании к Конгрессу 8 июня 1934 года президент Рузвельт обещал взяться за решение важнейшей задачи обеспечения социальной защиты граждан и их семей с помощью системы со- 215
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ циального страхования. К 1934 Г°ДУ Уже более чем в половине американских штатов действовали законы о пенсиях по старости. Однако программа Рузвельта была национальной программой. Рузвельт также хотел создать систему медицинского страхования, но не смог из-за сильного сопротивления ее противников10. Эту задачу решит лишь администрация президента Обамы, предложившая Закон о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании 2010 года. Введенная в 1935 Г°ДУ Американская программа социального страхования включает программы страхования по старости, по случаю потери кормильца и нетрудоспособности и помощь лицам с детьми-иждивенцами. По размеру ежегодных платежей бенефициарам Американская программа социального страхования является самой крупной в мире. С момента появления программа несколько раз корректировалась. Она финансируется из налога на заработную плату в пределах определенного уровня, что делает эти налоги регрессивными, и выплачивается поровну работниками и работодателями. Самозанятые платят полную сумму. Предполагается, что система основана на принципе выплат из текущих доходов. Временный излишек средств инвестируется в государственные облигации США11. К настоящему времени система накопила значительные активы, но они будут израсходованы ίο. Краткое раннее описание реформ президента Рузвельта содержится в Schlesinger, н)59> cn· *8· См. также Stein, 1984, eh. 2. 11. В 20о8 г. социальное страхование и пенсионные взносы составили в Соединенных Штатах примерно 900 млрд долл., или 35»7^ всех доходов федерального бюджета США. Эта доля оставалась неизменной с середины 1980-х гг. До середины 1980-х гг. она росла в течение многих лет. Рассчитанные в процентах от ВВП, эти поступления достигли к концу 1980-х гг. примерно 6,5% ВВП. См. U.S. Government, 2009. 216
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ в будущем (к 2037 году?), так как расходы системы растут быстрее ее доходов. Стоимость программы превысила налоговый доход уже в 20Ю году. Поко- ленческие счета, дисконтирующие будущие потоки доходов и расходов, указывают на возникновение значительного дефицита в системе при условии неизменности законодательства и исходя реалистичных прогнозов в отношении экономического роста, уровня процентных ставок, средней продолжительности жизни и других переменных показателей. Получаемые выгодоприобретателями средства облагаются налогом. Обычный возраст выхода на пенсию составляет 65 лет, что значительно ниже пенсионного возраста по социальному законодательству Бисмарка, несмотря на то что средняя продолжительность жизни с тех пор значительно выросла. Чтобы получить право на пенсию, рабочие теперь должны вносить платежи по социальному страхованию в течение десяти лет и более. Система охватывает только работающих. Неработающие граждане не платят социальные взносы и не получают право на пенсию. В системе также имеются значительные, но не очень прозрачные элементы перераспределения. Одни выгодоприобретатели получают больше, чем вносят, а другие — меньше. Когда в середине Великой депрессии в Конгресс впервые представили проект закона о системе социального страхования, написанный, как говорят, так, что только немногие могли его понять, он сразу встретил значительное сопротивление, и в том числе прозвучал вопрос о том, не противоречит ли Конституции право федерального правительства принуждать рабочих и предприятия к участию в этой программе. Программа воспринималась как наступление на индивидуальные свободы и/или права штатов. Некоторые опасались, что рабочие начнут платить налоги сразу, а государство начнет выплачивать первые пенсии только через несколько лет, что негативно скажется 217
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ на экономике. Ведь государство будет накапливать избыточные средства на специальных счетах в течение долгого периода, так как взносы станут превышать выплаты. Некоторые экономисты считали введение системы социального страхования причиной замедления темпов экономической деятельности в 1937 Г°ДУ> когда экономика Соединенных Штатов только выходила из Великой депрессии, а национальный доход вернулся на уровень 1929 года. На протяжении многих лет систему социального страхования как хвалили, так и критиковали. Критики указывали, что ожидаемая доходность взносо