МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
имени М.В. Ломоносова
Юридический факультет
Кафедра международного права
П.П. КРЕМНЕВ
Распад СССР:
международно-правовые проблемы
Москва
Зерцал о-М
2005
УДК 342
ББК 67.412
К 79
Рецензент:
Колодкин А.Л.,
член Международного трибунала по морскому праву,
президент Российской ассоциации международного права,
доктор юридических наук, профессор
К79 Кремнев П.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы
ISBN 5-94373-101-6
В монографии исследованы проблемы соответствия принятых в
1991 году актов о «роспуске» Советского Союза конституционному
законодательству СССР и РСФСР, проанализированы вопросы юри-
дического статуса в контексте «международной правосубъектности»
союзных республик в составе Союза ССР (право на выход, измене-
ние их территории, самостоятельность в международных отношени-
ях, теоретические проблемы государственного суверенитета). С уче-
том ранее неопубликованных архивных материалов рассмотрены по-
литико-правовые аспекты первоначального членства Украинской и
Белорусской ССР в Организации Объединенных Наций и вступления в
силу Устава ООН.
Для научных и практических работников в области международ-
ного и государственного права, преподавателей, аспирантов и студен-
тов юридических факультетов, а также д ля тех, кто интересуется оте-
чественной историей XX века.
УДК 342
ББК 67.412
ISBN 5-94373-101-6
О Кремнев П.П., 2004
250-летию Московского университета посвящается

ОТ АВТОРА
В отечественной правовой и исторической науке не существует
единства мнений и аргументированного ответа относительно момента
юридического прекращения существования СССР и приобретения
Россией статуса независимого государства. Связанные с этим воп-
росы преданы доктринальному анализу на основе рассмотрения за-
конодательных актов, архивных и зарубежных материалов, общеприз-
нанных положений международного права. Это позволило по-новому
взглянуть на юридический статус советских союзных республик и
дату вступления в силу Устава Организации Объединенных Наций.
В исследовании автор старался избегать проявления собствен-
ного отношения к происходившим в СССР событиям 1991 года. Об-
разование на постсоветском пространстве новых независимых госу-
дарств - политико-правовая реальность. Оценка результатов или ито-
гов какого-либо события, в частности распада СССР, - это
политическая оценка. В зависимости от пристрастий и убеждений
таких оценок было высказано множество. Автор ставил перед собой
задачу дать по возможности полный юридический анализ, насколько
соответствовали нормам конституционного и международного пра-
ва решения и действия, приведшие к таким результатам.
5
Глава I.
Договор об образовании СССР 1922 года
как международно-правовое соглашение
Союз Советских Социалистических Республик в качестве но-
вого субъекта международного права и как единое федеративное го-
сударство возник 30 декабря 1922 года на основе заключенного меж-
ду четырьмя советскими республиками договора. Договор об обра-
зовании СССР - это международный договор sui generis (особого род а).
От обычных межгосударственных соглашений он отличается по двум
основным причинам: имел учредительный характер; подлежал ут-
верждению и изменению высшим органом созданного государствен-
ного образования. В связк е этим среди юристов-международников
и государствоведов существуют различные точки зрения относитель-
но его юридической природы - международно-правовом, внутриго-
сударственном и смешанном (двойственном) характере договора. В
обоснование указанных позиций соответственно приводятся следу-
ющие доводы:
Как указывает академик Б.Н. Топорнин, «ответ на этот вопрос
не так прост, как может показаться вначале. Исходя из того, что его
заключали независимые советские республики, его можно охаракте-
ризовать как международно-правовой акт. Такая оценка доминирует
сегодня в советской правовой науке»1. И.И.Лукашук также отмеча-
ет: «Договор об образовании СССР 1922 г. является международно-
правовым договором, т.к. его заключили государства, не являющие-
ся членами какого-либо государственно-правового образования»2;
' Топорнин Б.Н. Новый союзный договор: теоретические подходы.// Новый союз-
ный договор: поиски решений. М., 1990. С. 18.
Выступление на расширенном заседании Ученого совета Института государства
и права АН СССР в январе 1991 г. //Советское государство и право. 1991. №5. С.57.
6
В.Г.Буткевич: Договор 1922 г. заключался независимыми государства-
ми и по своему характеру был межгосударственным1 * 3. Близкую с этой
точкой зрения, по существу о межгосударственном характере отно-
шений между советскими республиками до декабря 1922 г., выска-
зывал ряд юристов-государствоведов (Н.И.Палиенко, Н.Г.Мишин,
П.И.Романов, А.И.Ким, Б.М.Лазарев4 и др.): «договоры и соглаше-
ния союзных республик до образования СССР - международные кон-
венции»5, «отношения между советскими республиками до образо-
вания СССР являлись «своеобразной конфедерацией»6.
Наряду с этим, в советской юридической науке, начиная с 50-х
годов, некоторые авторы - С.Л.Ронин7, О.И.Чистяков8 *, Д.Л. Злато-
польский, высказывали иную точку зрения. Они полагали, что отно-
шения между советскими республиками накануне образования СССР
носили федеративный характер («складывавшейся федерации, а от-
ношения - федеративные»’. В развитие этой идеи О.И.Чистяков ука-
зывает: «под федеративными принято понимать такие отношения,
когда отдельные государственные образования, обладая определен-
ной самостоятельностью, связаны в то же время единством высших
органов власти, гражданства, армии, финансов»10. Позже О.И.Чис-
тяков пришел к более определенному выводу: «Подписание Догово-
ра состоялось 30 декабря и проведено перед открытием I Всесоюзно-
го Съезда Советов. В этой связи вопрос: какое событие следует счи-
тать юридическим фактом?... Стало важно другое: какой характер
принял Договор после его утверждения верховным органом власти
1 Выступление на 34-м ежегодном собрании Советской ассоциации международ-
ного права И Советское государство и право. 1991. №11. С. 147.
Лазарев Б.М. Федерация или конфедерация ? //Новый союзный договор: поиски
решений. М., 1990. С.74.
Теория государства и права. Учебник. М., 1949. С.394.
6 Палиенко Н.И. Конфедерация, федерация и СССР. Одесса, 1923. С.З.
7 Ронин С.Л. К истории Конституции СССР. 1924. М, 1949.
* Чистяков О.И. Взаимоотношения советских республик до образования СССР.
М., 1955.
’Златопольский Д.Л., Чистяков О.И. Образование Союза ССР. М., 1972. С.167,
156-189.
10 Чистяков О.И. Указ. соч. С. 137.
7
П.П. Кремнев
Союза? Поскольку Договор был принят законодательным органом
страны, то, в сущности, он перестал быть Договором, а становился
законом»”.
Подвергнув анализу содержание и обстоятельства заключения
Договора 1922 г., Конституции СССР 1924,1936 гг., а также различ-
ные позиции юристов-теоретиков по этому вопросу11 12, Б.Н. Топор-
нин отмечает «двойственную природу Договора об образовании СССР
1922 г. - международно-правовую и внутригосударственную» (таких
же взглядов придерживался и Ю.П.Бровка)13. К сожалению, автори-
тетный ученый-правовед не уточняет при этом, в каком значении
следует понимать «двойственную природу договора»: как его юри-
дическую природу или как юридическое содержание. Как будет по-
казано далее, эти два термина не являются тождественными.
От ответа на вопрос о юридической природе Договора 1922 года
зависит и выбор применения правовых норм к оформлению распада
СССР в конце 1991 года - международно-правовых или внутригосу-
дарственных (конституционных) положений. Принимая во внима-
ние указанные позиции правоведов, необходимо подробно рассмот-
реть и проанализировать обстоятельства заключения и утверждения
Договора об образовании СССР. В соответствии с общепризнанны-
ми нормами международного права для признания какого-либо со-
глашения действительным международным договором необходимо
наличие следующих условий: его участниками (сторонами) должны
быть независимые государства, соглашение, как правило, заключено
в письменной форме, правомерность объекта договора и отсутствие
обстоятельств, позволяющих оспаривать действительность договора
(противоречие нормам jus cogens, принуждение, превышение пол-
номочий и т.д. - т.е. положения статей 46-53 Венской конвенции о
праве международных договоров 1969 г.).
11 Чистяков О. И. Договор об образовании СССР и современность //Вестник Мос-
ковского университета. Серия 11. Право. 1995. № 2. С. 16.
Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 17-22.
Там же, С. 19; см. также: Бровка Ю.П. Международная правосубъектность
БССР. Минск, 1967. С.79.
8
РАСПАД СССР: международно-правовые проолемы
§1	. Международно-правовой статус советских республик
до образования СССР
Следует дать убедительный ответ на вопрос - являлись ли со-
ветские республики независимыми суверенными государствами,
субъектами международного права, либо выступали в качестве субъек-
тов федерации в силу «федеративных отношений» между ними.
Нельзя не согласиться с позицией О.И.Чистякова, Д.Л.Златопольс-
кого и других авторов о том, что отношения между республиками в
1918-1922 гг. носили достаточно тесный характер в военной, финан-
совой и других сферах. Это предопределялось общностью их соци-
ально-политического строя и стоящих перед ними в то время вне-
шними функциями. В феврале 1919 г. I Всебелорусский Съезд Сове-
тов даже принял Декларацию об установлении федеративных связей
с братской РСФСР14. Однако, несмотря на однотипную систему го-
сударственных и общественно-политических структур, каких-либо
единых федеративных законодательных и исполнительных органов
создано не было. В качестве одного из основных доказательств фе-
деративного характера отношений указывается на существование
Военного союза между республиками. Между тем указанные авторы
сами признают, что этот союз не был закреплен в соответствующем
соглашении - «Союзные договоры и иные соглашения РСФСР с не-
зависимыми республиками 1920-21гг. являлись не многосторонни-
ми, а двусторонними»15. Единственным заключенным многосторон-
ним актом является Соглашение от 22.02.1922 г. «О передаче РСФСР
представительства советских республик на Общеевропейской эко-
номической конференции» (конференция в Рапалло), в котором 8
республик поручали РСФСР представлять и защищать их интересы,
«заключать от их имени акты и иные соглашения на этой конферен-
ции»16. В советской юридической литературе отдельные авторы пра-
14 Вихарев С.Р. Союзная республика как субъект международного права И Совет-
ское государство и право. 1960. № 12. С.66.
” Чистяков О.И. Взаимоотношения советских республик до образования СССР.
1955. С. 149.
“ Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1972. С. 141.
9
П.П. Кремнев
вильно отмечали, что юридическое оформление объединения внеш-
неполитической деятельности советских республик в этом соглаше-
нии ограничивалось сроком и целями конференции17.
18 марта 1918 г. на П Всеукраинском Съезде Советов Украина
была объявлена самостоятельным независимым государством18 *. 14
марта 1919г. на Ш Всеукраинском Съезде Советов принята Консти-
туция Украинской ССР, в котором ее статус конституирован”. Бело-
русская ССР в качестве независимого государства была признана
РСФСР Постановлением ВЦИК от 4.02.1919 г.20. После установле-
ния советской власти в социалистических республиках Азербайд-
жан, Армения и Грузия 12 марта 1922 г. между ними был заключен
«Союзный договор об образовании Федеративного Союза социалис-
тических советских республик Закавказья»21, в котором в ст. 13 кон-
статировалось: «Союз республик устанавливает взаимоотношения с
РСФСР на основе союзного договора».
Между РСФСР и Украинской ССР 28.12.1920 г. был заключен
Союзный рабоче-крестьянский договор22, в котором содержались сле-
дующие положения. В преамбуле констатировалось: «...признавая не-
зависимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон».
Статья 2 устанавливала: «...из самого факта прежней принадлежнос-
ти Украинской ССР к бывшей Российской империи не вытекает ни-
каких обязательств по отношению к кому бы то ни было». Согласно
ст.7, договор подлежал ратификации соответствующими высшими
законодательными органами обеих сторон. Как явствует из содержа-
ния и формы договора, это было полноценное межгосударственное
соглашение. Между РСФСР и Белорусской ССР 16.01.1921 г. был
заключен идентичный Союзный рабоче-крестьянский договор23, текст
17 Недбайло П.Е., Василенко В. А. Международная правосубъектность советских
союзных республик // Советский ежегодник международного права. 1963. С.94.
'• Съезды Советов в документах. Т.2. М., 1960. С.26.
” Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1972. С.42-49.
20 Собрание Узаконений РСФСР. 1919. №3. Ст.31.
21 Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1972. С.99-101.
22 Собрание Узаконений РСФСР. 1921. № 1. Ст.13.
22 «Известия ВЦИК» от 6.04.1921. № 74 //Образование и развитие СССР как
союзного государства. М., 1972. С.122-124.
10 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
которого практически дословно повторял предыдущий документ.
Такой же Союзный рабоче-крестьянский договор РСФСР заключила
21.01.1921 г. с Социалистической Советской Республикой Грузией24,
а с Азербайджаном Договор «О военно-экономическом союзе обеих
республик» от 30.09.1920 г.25. В отличие от двух первых договоров,
последние вступали в силу с момента их подписания (ст.4 договора
с Азербайджаном: «...вступает в силу самим фактом с момента его
подписания и не будет подлежать особой ратификации»).
Вместе с тем, наличие договорных и «братских» отношений не
меняло международно-правового статуса советских социалистичес-
ких республик, что подтверждалось ими уже после образования еди-
ного государственного образования. В постановлении Президиума
ЦИК СССР «Об обращении Президиума ЦИКа Союза ССР ко всем
народам и правительствам мира» от 13.07.1923 г. указывалось: «Ока-
зывая друг другу постоянную братскую помощь всеми силами и сред-
ствами, они, однако, долгое время оставались хотя и связанными со-
юзными договорами, но все же отдельными государствами. Даль-
нейшее развитие их взаимоотношений и требования международной
обстановки привели их теперь к объединению в одно союзное госу-
дарство»26.
До образования Советского Союза все советские республики
самостоятельно осуществляли внешние сношения, обменивались
представительствами с иностранными государствами. На 30 декабря
1922 г. РСФСР имела договорные отношения с 25 государствами, 12
из них признали ее de jure и установили дипломатические отноше-
ния, 6 - de facto; Советская Украина заключила более 15 междуна-
родных договоров, ее признали de jure с установлением дипломати-
ческих отношений 6 государств; Белорусская ССР с 1921 г. по июль
1923 г. (до вступления в силу Договора 1922 г.) заключила 13 между-
народных договоров и соглашений27, она поддерживала дипломати-
ческие отношения с Германией и Польшей, официальные с Литвой,
м НКИД. Сборник действующих договоров. Вып.З.1922. С. 18-19.
25 Собрание Узаконений РСФСР. 1920. № 8. Ст.426.
“ Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР. 1923. № 10. Ст. 10.
27 Вихарев С.Р. Указ. сон. С.67-68.
11
П.П. Кремнев
Латвией, Эстонией; ЗСФСР имела дипломатические отношения с
Германией и Турцией, кроме того, Армения находилась в официаль-
ных отношениях с Ираном, а Грузия с Чехословакией28.
Международно-правовой статус советских республик, как са-
мостоятельный и независимый от РСФСР, признавался и Лигой На-
ций. Это предусматривалось в ряде положений Версальских мирных
договоров 1919 г.: «.. .договоров или соглашений, которые Союзные
и Объединившиеся Державы заключили бы с Государствами, кото-
рые образовались или образуются на всей или на части территории
бывшей Российской Империи» (ст. 117); «договоры Германии, кото-
рые она заключила с Россией или с Государством, территория кото-
рого ранее составляла часть России» (ст.292); при этом правитель-
ство (СНК) РСФСР рассматривалось отдельно от правительств дру-
гих советских республик - «Договоры и соглашения, заключенные
Германией с Максималистским Правительством в России» (ст.433).
Таким образом, с учетом изложенного необходимо сделать сле-
дующий вывод - до образования СССР советские республики явля-
лись независимыми государствами, обладали государственным
суверенитетом и самостоятельно осуществляли свои внешние функ-
ции. Именно в таком качестве они выступали как стороны соглаше-
ний. Эта норма нашла закрепление в заключаемых между ними до-
говорах. При этом следует отметить, что степень сотрудничества или
характер отношений между ними («федеративный» или «конфеде-
ративный») никоим образом не затрагивает их международно-пра-
вового статуса.
Также следует указать, что наряду с осуществленным спосо-
бом образования федеративного государства из независимых респуб-
лик на равноправной основе не исключались и другие конструкции
моделирования СССР. Некоторые руководящие работники в Советс-
кой России предлагали придать автономно-территориальным еди-
ницам в составе РСФСР конституционный статус республик, а за-
тем уже объединять все союзные республики не на федеративной, а
конфедеративной основе. (Эту идею пытались реанимировать в СССР
“Дипломатический словарь. Т.1. М., 1960. С.443-444.
12 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
в 1990-1991 гг.) Напротив, более значительная часть государствен-
ных деятелей стояла на позициях заключения договора об образова-
нии единого государства «путем формального вступления респуб-
лик в состав РСФСР»29 на правах автономных образований - так
называемый «план автономизации». В развитие этого практически
все республики (кроме выступившей резко против Грузии и поло-
винчатой позиции Украины) одобрили данный план на уровне по-
литического руководства. В таком контексте предполагалась форма
и содержание Договора 1922 г.: «...признать целесообразным заклю-
чение договора об образовании путем формального вступления рес-
публик в состав РСФСР»30. В этом случае все советские республики
подписали бы федеративный договор (или иное соглашение о вхож-
дении) на правах автономных образований и подпали бы под дей-
ствие внутригосударственного законодательства в соответствии с
Конституцией РСФСР. И только благодаря вмешательству и непрек-
лонной позиции председателя Совнаркома РСФСР В.И.Ленина о
необходимости сохранения союзными республиками своей незави-
симости они подписали Договор 1922 г. в качестве суверенных и
равноправных участников31.
§2	. Процедура заключения Договора об образовании
СССР 29-30 декабря 1922 г.
Первоначально следует рассмотреть второе условие заключе-
ния международных договоров - письменную форму соглашения.
Практически во всех советских источниках и сборниках законода-
тельных актов об образовании и развитии СССР фигурирует Дого-
вор 1922 г., утвержденный I-м Съездом Советов Союза. Кроме ссы-
лок на единственное краткое информационное сообщение в «Извес-
тиях ВЦИК» от 30 декабря того же года, обстоятельства и материалы
29 Вопросы истории. 1956. № 3. С. 17.
30 Там же.
31 См.: История отечественного государства и права. Под ред. О.И.Чистя-
кова. Часть2. Вып.З. М., 1995.С. 15-17; Чистяков О.И. Становление «Российской
Федерации» (1917-1922). М., 2003. С.337-338.
13
П.П. Кремнев
по заключению Договора на конференции полномочных делегаций
республик несправедливо умалчивались и не рассматривались. Ни в
одном из общедоступных изданий подписанный на конференции
(а не утвержденный Съездом) Договор и материалы по его заключе-
нию опубликованы не были; все внимание в этих изданиях уделя-
лось только материалам I Съезда. Такой подход является односто-
ронним и не может дать полного представления по существу рас-
сматриваемой проблемы. Более того, основываясь лишь на этом
информационном сообщении, некоторые авторы ошибочно утверж-
дали, что до Конференции 29 декабря 1922 г. проект Декларации и
Договора «раньше обсуждались отдельными делегациями», а его зак-
лючение состоялось после проведения съезда: «I съезд Советов ут-
вердил Декларацию и Союзный договор, а делегаты республик в со-
ответствии со своими полномочиями скрепили их подписями»32.
Предыстория же этого вопроса такова.
В Постановлении 7 Всеукраинского Съезда Советов от
13.12.1922 г. «Об основах Конституции СССР»33 говорилось, что
съезд «считает необходимым положить в основу союзного договора
нижеследующие положения» проекта договора-конституции из 16
статей. Постановление этого же съезда от 14.12.1922 г. «Об общесо-
юзном съезде и выборе делегатов на него»34: п. 1 «Избрать делегатов
из состава съезда на Учредительный съезд Советов союзных респуб-
лик»; п.2 «Делегатов...облечь от имени УССР делегатскими полно-
мочиями на разработку и окончательное утверждение Конституции
СССР». Постановление 4-го Всебелорусского Съезда Советов от
18.12.1922 г. «Об образовании СССР»35: «4 Съезд Советов Белорус-
сии...поручает своей делегации...дать во время работы съезда тор-
жественное обещание и совершить формальные акты, закрепляю-
щие братский Союз Социалистических Советских Республик». 4-й
Съезд также принял «Основные пункты Конституции СССР»36, про-
32 Недбайло П.Е., Василенко В.А. Указ. соч. С.95
33 Съезды Советов в документах. Сборник. 1960. Т.2. С.152-155
34 Там же. С. 166
33 Там же. С.304-305
3‘ Там же. С.305-307
14 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ект содержал 15 пунктов и почти дословно совпадал с украинским
вариантом. В обоих проектах п.9 гласил: «Утверждение, изменение
и дополнение союзной Конституции или заменяющую таковую со-
юзного договора составляет исключительную прерогативу съезда
Советов Союза республик». Постановление 1 Закавказского Съезда
Советов от 13.12.1922 г. «О созыве общего Съезда Советов СССР»37:
«...делегировать на этот съезд своих представителей, снабдив их
мандатами на право подписания договора об организации Союза рес-
публик». Конкретного проекта договора или конституции в этом
постановлении не содержится. Постановление 10 Всероссийского
съезда Советов от 26.12.1922 г. «По докладу об образовании Союза
Советских Социалистических Республик»38: п.4 «Поручить делега-
ции выработать условия вхождения РСФСР в Союз республик»; п.5
«Проект договора ...представить на одобрение Президиума ВЦИК»;
п.6 «Уполномочить делегацию (следует список из 23 фамилий, кото-
рые и подписали его)...заключить договор от имени РСФСР ...об
образовании СССР»; п.7«Договор представить на утверждение 1-го
Съезда Союза республик». В постановлениях всех республиканских
съездов Советов содержалось положение об обязательном включе-
нии в договор нормы о праве свободного выхода республик из Со-
юза, а также предлагалось образование соответствующих союзных
законодательных и исполнительных органов, слияние народных ко-
миссариатов: военных и морских дел, иностранных дел, внешней
торговли, путей сообщения, почт и телеграфа.
Конференция полномочных делегаций республик по подписанию
союзного договора проводилась 29 декабря 1922 г. в Андреевском
зале Большого Кремлевского дворца. Делегатам конференции пред-
стояло обсудить проект союзного договора, состоящего из 26 ста-
тей. В «Стенограмме заседания конференции полномочных делега-
ций РСФСР, УССР, ЗСФСР и БССР 29.12.1922 г. об образовании
СССР»39 не содержится упоминаний о том, какая из республик под-
37 «I Закавказский Съезд Советов», Тифлис, 1923. С. 147 //Образование и развитие
СССР как союзного государства. М., 1972. С.15
’• Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Фонд 1235. Оп.9. Д.5. Л.21
” ГАРФ. Фонд 3316. Оп.1. Д.2. Л. 1-16
15
П.П. Кремнев
готовила данный проект. Вероятно, он был предложен со стороны
РСФСР, т.к. украинский, белорусский и тем более закавказский ва-
рианты состояли из меньшего количества статей. Членам полномоч-
ных делегаций был также предложен проект постановления пред-
стоящего I Съезда Советов, в соответствии с которым этот договор
утверждался не в окончательном виде, а как основа будущей союз-
ной конституции. Поэтому большинство участников конференции
было согласны с тем, что их главная и скорейшая задача заключает-
ся в подписании международного договора об образовании федера-
тивного государства, а в этой федерации в соответствии с уже зак-
люченным соглашением и на его основе Съезд Советов, как высший
орган государственной власти, может принимать нормы конституци-
онного характера. Об этом свидетельствует содержание и ход рабо-
ты конференции полномочных делегаций.
По предложению украинской делегации (М.В.Фрунзе): «Этот
проект союзного договора и декларацию нам нужно принять без осо-
бых обсуждений...в постановлении говорится, что настоящая декла-
рация и настоящий текст союзного договора принимается Съездом
как основа (выделено автором, К.П.). Потом они, конечно, могут
пойти на заключение и одобрение национальных ЦИК, у нас еще
будут несколько месяцев работы для того, чтобы те или иные по-
правки, которые требуется, сюда внести»40 и российской делегации
(Д.И.Курский):«.. .принять этот договор, подписать и передать на рас-
смотрение съезда»41 42 делегаты проголосовали за принятие текста до-
говора на предложенной основе. При обсуждении проекта деклара-
ции прозвучало предложение одного из депутатов (фамилия не ука-
зывается) принять декларацию и весь текст договора в
окончательном виде без внесения в него изменений в дальнейшем:
«Заниматься черновой работой съезду нет надобности, мы созваны
сюда для того, чтобы выработать согласованный проект...Принять
декларацию и договор за основу и приступить к рассмотрению по-
40 Там же. Л.6.
41 Там же. Л.8.
42 Там же.
16 _____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
правок»42. Из данного заявления явствует, что часть делегатов вос-
принимала Договор 1922 г. и будущую союзную конституцию как
единый акт (такая аберрация понятий приведет в дальнейшем к про-
тивоположным позициям юристов-международников и госуцарство-
ведов в советской правовой науке). Однако большинство делегатов
конференции согласилось с другим аргументом: «Этот текст у нас
обсуждался довольно тщательно с привлечением юристов и госу-
дарствоведов. Но все-таки полной гарантии того, что здесь ляпси-
сов редакционных нет, быть тоже не может. Эта гарантия дается
тем, что вся эта декларация и весь договор будут вентилироваться
целых 3-4 месяца»43 (стилистика сохранена). В результате делегаты
конференции проголосовали за принятие декларации также как осно-
ву будущей конституции. Здесь необходимо остановиться на принци-
пиально важном моменте: уполномоченные делегаты от четырех
республик исходили из понимания того, что им надлежит «подписать»
(в данном случае это означало «заключить») союзный договор как
основу будущей союзной конституции. Именно конституционные по-
ложения (а не договор) подлежали рассмотрению республиканскими
органами государственной власти («национальными ЦИК»), внесе-
нию поправок и утверждению текста Конституции СССР на II Съез-
де Советов - что и произошло в 1924 году.
Таким образом, текст Договора об образовании СССР 1922 г.
был принят на Конференции уполномоченных делегаций республик
путем голосования. Начиная со второй половины XX века, подобная
практика - установление аутентичности текста многосторонних со-
глашений путем голосования, получит широкое распространение в
рамках международных организаций и конференций.
Далее возник вопрос о подписании текста договора, точнее
шести его экземпляров на русском, украинском, белорусском, тюрк-
ском, армянском и грузинском языках. Предложение подписать все
шесть экземпляров утром следующего дня (30 декабря) было откло-
нено из-за невозможности подготовки к этому сроку юридически
выверенных переводов на национальные языки (это служит еще од-
43 Там же. Л.9.
17
П.П. Кремнев
ним подтверждением, что проект договора был подготовлен именно
РСФСР на русском языке). Поэтому было решено подготовить соот-
ветствующим образом оформленный («отпечатать на больших лис-
тах бумаги») договор на русском языке, считать его «за основной
текст» (т.е. аутентичный), подписать его всеми членами полномоч-
ных делегаций на следующий день. На предстоящем же Съезде пла-
нировалось огласить договор на 6 языках и в дальнейшем «техничес-
ки после съезда сделать сверку переводов с русского текста».
По предложению российской делегации (И. Сталин: «От имени
Съезда надо оглашать, а не от имени конференции объявлять...но в
обратном порядке...т.е. сказать, что сначала проголосована деклара-
ция, а затем договор»44) было решено отложить опубликование тек-
ста договора и декларации до завершения работы Съезда, ограни-
чившись коротким информационным сообщением в прессе о ходе
работы конференции45.
Утром 30 декабря в одном из служебных помещений Большого
театра аутентичный («основной») текст Договора на русском языке
был подписан членами полномочных делегаций: 23 подписи делега-
тов от РСФСР (Калинин, Курский...), 23 от Украинской ССР (Пет-
ровский, Раковский...), 22 от ЗСФСР (Мусабеков, Цхакая...), 23 от
Белорусской ССР (Червяков...). Кроме этого были подписаны еще 3
экземпляра Договора (так называемые «кремлевские экземпляры»)
также на русском языке предположительно для использования в под-
готовке официальных текстов на национальных языках; сведений об
этом в стенографическом отчете не содержится. Тексты и подписи
всех экземпляров договора идентичны за следующим исключением:
подпись И.Сталина в аутентичном тексте стоит пятой по счету пос-
ле А.Енукидзе, а в трех официальных текстах она отсутствует. Все
эти тексты данного договора в настоящее время хранятся в Государ-
ственном архиве Российской Федерации46. При таких обстоятель-
ствах состоялось заключение Договора 1922 года.
44 Там же. Л.9.
45 Известия ВЦИК. 1922. 30 декабря.
«ГАРФ. Фонд 3316. Оп.1. Д.5. Л.1-2.
18 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
В Договоре не содержится указаний о сроке вступления его в
силу и необходимости утверждения со стороны органов государствен-
ной власти его участников. Делегации имели полномочия на его под-
писание лишь с одним обязательным условием: закрепление в дого-
воре права на свободный выход из Союза. Следовательно, он всту-
пил в силу с момента выражения согласия сторон, т.е. его подписания
30 декабря 1922 года. В Договоре отсутствовали какие-либо конк-
ретные сроки действия, он являлся бессрочным и не содержал поло-
жений о минимальном количестве его участников, а также не уста-
навливал определенных условий его прекращения или денонсации.
А это означает, что многосторонний межгосударственный договор
продолжает действовать до тех пор, пока он имеет силу не менее
чем для двух его участников (ст.54,55 Венской конвенции о праве
международных договоров 1969 г.).
На основании изложенного, как представляется, следует сде-
лать только один вывод - заключенный четырьмя социалистически-
ми советскими республиками 30 декабря 1922 года Договор об об-
разовании СССР является полноценным международно-правовым со-
глашением. На это в преамбуле самого договора содержится прямое
указание: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР «заключают настоящий
союзный договор об объединении в одно союзное государство - Союз
Советских Социалистических Республик на следующих основани-
ях» (выделено автором, К.П.). Он не содержал в себе противореча-
щих императивным нормам международного права положений, ко-
торые позволили бы в дальнейшем оспорить его действительность.
И все вопросы, связанные с прекращением его действия именно в
качестве международного договора, подлежат регулированию обще-
признанными нормами международного права, которые кодифициро-
ваны в Венской конвенции 1969 г. Этот вопрос приобретет особую
правовую и теоретическую актуальность в связи с распадом СССР
в декабре 1991 г. и прекращением его существования как «геополи-
тической реальности» и субъекта международного права.
19
П.П. Кремнев
§3	. Юридическая природа Договора 1922 г.
Выше рассмотрели аспекты, связанные с условиями и проце-
дурой заключения Договора 1922 года. Несколько иначе обстоит дело
с его содержанием. И это естественно, ибо по своему характеру он
являлся учредительным актом. В период подготовки к его подписа-
нию в постановлениях республиканских Съездов Советов (7-й Все-
украинский, 4-й Всебелорусский, 10-й Всероссийский) он одновре-
менно именовался как проект «договора об образовании СССР»,
«основа Конституции СССР», «союзной Конституцией или заменя-
ющей таковую договор», «основные пункты Конституции СССР»
(эти постановления уже рассматривались). С юридической точки зре-
ния было бы проще, если бы республики заключили международный
договор об образовании федеративного государства с включением
основных принципов вхождения и прямым указанием, что на его
основе высший орган государственной власти принимает конститу-
цию федерации в качестве основного закона внутреннего права. В
этом случае они существовали бы как независимые друг от друга
правовые акты с регулированием нормами соответственно междуна-
родного и внутригосударственного права. Такой вариант был осу-
ществлен, например, 2 декабря 1971 года при образовании федера-
ции Объединенных Арабских Эмиратов: главы шести эмиратов (в
феврале 1972 г. к ним присоединился эмират Рас-эль-Хайма) заклю-
чили Декларацию об образовании ОАЭ, а на ее основе Высший Со-
вет Федерации тогда же принял в качестве самостоятельного акта
Временную Конституцию страны47 (постоянная Конституция ОАЭ
была принята спустя почти четверть века - 20 мая 1996 г.48). Однако
участники Договора 1922 г. избрали иной путь - они заключили до-
говор об образовании единого государства, основное содержание
которого носило конституционный характер. Свою главную и ос-
новную задачу они видели в скорейшем создании государства, «со-
вершении формальных актов, закрепляющих братский Союз». Из-
47 Абдалла Я.Ю. История политико-государственного развития ОАЭ. М., 1979.
48 United Arab Emirates. Yearbook 1998. P.13.
20
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
менило ли это обстоятельство договорный характер, юридическую
природу Договора 1922 г. как международно-правового акта? Ответ
следует дать отрицательный. Советские республики могли заклю-
чить межгосударственный договор на различных условиях и с раз-
личными целями - как о создании унитарного государства (в том
числе с запретом на выход из него) с приданием высшей юридичес-
кой силы актам верховного органа власти, так и о конфедеративном
образовании с обязательным утверждением республиками решений
общих союзных органов. От этого юридическая природа договора и
его значение не меняется, меняются лишь статус участников, компе-
тенция общих союзных органов и сила принимаемых ими решений.
В этом и заключается особенность международных договоров учре-
дительного, в данном случае конституционного, характера.
Второй аспект Договора 1922 года - вопрос о его «внутригосу-
дарственной юридической природе». Здесь необходимо выделить
несколько значимых моментов. Во-первых, постановления всех рес-
публиканских съездов включали пункт о том, что заключаемый сто-
ронами договор подлежит утверждению Съездом Советов СССР. На
конференции полномочных делегаций путем голосования также было
принято решение, что текст договора принимается «в основном»,
как основа Союзной конституции. Как уже отмечалось, основное
содержание договора составляли нормы конституционного права: о
компетенции Съезда Советов, союзных органах исполнительной вла-
сти, правовом статусе республик и разграничении полномочий меж-
ду органами Союза и республик. Поэтому не случайно в силу своего
учредительного характера Договор также именовался сторонами как
«основной закон», «Конституция Союза». Отсюда вытекает логи-
ческий вопрос - что делегаты должны были утвердить на I-м Съезде:
собственно факт образования единого государства, оформленный
подписанием договора, или постановление Съезда о принятии «в
основном» положений договора конституционного характера? От-
вет следует сам собой - последнее. Во-вторых, необходимо опреде-
литься с правовым статусом самого I Съезда Советов. Для того, что-
бы посредством утверждения придать Договору 1922 г. «силу зако-
на» (т.е. внутригосударственную юридическую природу), Съезд
21
П.П. Кремнев
должен быть наделен соответствующими полномочиями по приня-
тию актов законодательного характера. Иными словами, как выс-
ший орган государственной власти, он должен формироваться или
избираться в порядке и на условиях, определяемых основным зако-
ном. А эти условия (количество депутатов, от какого количества из-
бирателей, численный состав ЦИК, его президиум и т.д.) были уста-
новлены только в Конституции СССР 1924 г. I Съезд Советов состо-
ял из депутатов 10-го Всероссийского Съезда Советов, которые были
объявлены мандатной комиссией уже в качестве делегатов Съезда
Советов СССР во время его работы49, и депутатов от республиканс-
ких съездов, «делегированных на Учредительный съезд (выделено
автором, К.П.) Советов союзных республик»50. В архивных материа-
лах ЦИК СССР указывается, что «Съезд Советов... фактически явился
продолжателем работы» Конференции 29 декабря 1922 г.51. Полно-
мочиями депутатов (а не делегатов) высшего законодательного орга-
на еще только создаваемого государства они наделены не были. Как
справедливо отмечалось некоторыми авторами, «на I съезде присут-
ствовали делегации от республик, избранные для подписания Дого-
вора»52. Силу закона, т.е. характер норм внутреннего права, положе-
ния Договора приобрели с вводом в действие первой Конституции
СССР, принятой 2-й сессией ЦИК СССР 6 июля 1923 г. Именно с
этого времени начали действовать общесоюзные органы государ-
ственной и исполнительной власти. Как отмечают некоторые право-
веды относительно периода с 30 декабря 1922 г. по 6 июля 1923 г.,
«федеративное государство уже существовало, но еще находилось в
стадии конституционного оформления»53. В постановлении Прези-
диума ЦИК СССР от 13 июля 1923 г. «Об обращении Президиума
ЦИКа Союза ССР ко всем народам и правительствам мира» указы-
валось: «Настоящим доводится до вашего сведения, что Президиум
ЦИК СССР...согласно полномочиям, данным ему второй сессией
« ГАРФ. Фонд 3316. Оп.1. Д.4. Л.27.
” См. Постановление 7-го Всеукраинского Съезда Советов.
51 ГАРФ. Фонд 3316. Оп.1. Д.2. Л.1.
52 Недбайло П.Е., Василенко В.А. Указ соч. С. 95.
” Бровка Ю.П. Указ. соч. С.68-69.
22 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ЦИКа Союза ССР, приступил к работе, как высший орган власти
Союза Советских Социалистических Республик согласно главе пя-
той Конституции СССР»54 (но не «согласно Договору об образова-
нии Союза ССР»!). Только после утверждения 2-й сессией ЦИК СССР
структурного и персонального состава союзного правительства (Со-
вета Народных Комиссаров) в исключительное ведение Союза с 6
июля 1923 г. перешли вопросы иностранных дел (Г.Чичерин), воен-
ных и морских дел (Л.Троцкий), внешней торговли (Л.Красин), пу-
тей сообщения, почты и телеграфа55. Тогда же все советские рес-
публики нотифицировали иностранным правительствам, что их пред-
ставительство на международной арене впредь будет осуществляться
Союзом ССР56. Все дипломатические и консульские представитель-
ства Украинской ССР, например, влились в состав союзного Народ-
ного комиссариата иностранных дел в августе 1923 г.57. Как указано
в Постановлении ЦИК от 12 ноября 1923 г. «на основании ст.37
Основного Закона (Конституции СССР) при ЦИКе СССР образуют-
ся» общесоюзные и объединенные комиссариаты58. Как видно из
приведенных примеров, правовым основанием начала работы союз-
ных органов законодательной и исполнительной власти считалась
Конституция СССР 1924 г. и решения высших органов власти, а не
положения Договора 1922 года. С учетом этих факторов, а также
придерживаясь чистоты употребляемых юридических терминов, I
Съезд Советов СССР следует признать учредительным, в силу чего
придать Договору 1922 г. качество закона он не мог в принципе.
Правомочия или правовой статус законодательного органа получить
Съезду еще только предстояло. Таким образом, на основании всех
изложенных обстоятельств, давая оценку юридической природе До-
говора об образовании СССР, считаем обоснованным следующий
54 Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР. 1923. №10. Ст.10 //Образование и
развитие СССР как союзного государства. М., 1972. С.174-177.
” Постановления 2 сессии ЦИК СССР «О составе СНК СССР». ГАРФ. Фонд 3316.
On. 1. Д. 12. Л. 18,22,23; См. также: Авакьян С.А. Консппуци России: природа, эволюция,
современность. М., 2000. С.55-57.
56 Дипломатический словарь Т.1. М., 1960. С.443.
” Семенченко В.И., Радченко Н.А. История Украины. Харьков, 1999. С.353.
’• Положение о СНК СССР. ГАРФ. Фонд 3316. Оп.1. Д.22 (1). Л.13-16.
23
П.П. Кремнев
вывод: Договор 1922 года имеет международно-правовую юри-
дическую природу и носит по содержанию внутригосударствен-
ный, конституционный характер (но не внутригосударственную
юридическую природу).
Особые дебаты относительно юридической природы Договора
об образовании СССР происходили в российском парламенте в де-
кабре 1991 г. (при ратификации Соглашения о создании СНГ) и в
мае-июне 1999 г. (при попытке отрешения от должности президента
Б.Ельцина). Тогда (впрочем, как и впоследствии) неоднократно выс-
казывались точки зрения о том, что поскольку Договор 1922 г. имел
«учредительный» характер, то все вопросы по его прекращению дол-
жны решаться на основе норм внутреннего права (см.§ 3 главы IV
настоящего исследования). Такая позиция ошибочна. Венская кон-
венция 1969 г. не содержит отдельных положений о международных
соглашениях, являющихся учредительными актами государственных
образований. Однако по смыслу Конвенции ее положения могут быть
применимы к любому договору, являющемуся учредительным актом
как международной организации, так и государственного образова-
ния. Как известно, Венская конвенция 1969 г. не имеет обратной
силы (ст.4) и установленные в ней нормы не могут непосредственно
распространяться на Договор об образовании СССР. Однако многие
положения Венской конвенции до их кодификации в 1969 г. явля-
лись обычными нормами общего международного права (см., напри-
мер, § 4 главы Ш исследования) и потому они вполне могут быть
применимы к Договору 1922 г. как межгосударственному соглаше-
нию учредительного характера.
В случае выхода из Союза или распада СССР договорная при-
рода этого межгосударственного соглашения распространялась не
только на 4 упоминавшиеся советские республики, но и на основа-
нии правопреемства на все входившие в их состав автономные и
территориальные образования, впоследствии получившие статус
союзных республик. 8 декабря 1991 года руководители РСФСР, Ук-
раины и Белоруссии заявляли, что для денонсации Договора 1922 г.
достаточно решения этих трех республик-учредителей. А участие в
этом процессе остальных союзных республик, которые не подписы-
24 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
вали Договор об образовании СССР, по их мнению, было необяза-
тельным. Такая позиция является в корне неверной, этому вопросу
далее в исследовании будет уделено особое внимание. Равным об-
разом принцип правопреемства применим к территориальным обра-
зованиям, присоединенным на основании союзных и республиканс-
ких актов к территориям союзных республик: Белорусской ССР (За-
падная Белоруссия, 2.11.1939 г.), Украинской ССР (Западная Украина,
1.11.1939 г.; Северная часть Буковины и три уезда Бессарабии,
2.08.1940 г.), РСФСР (Тувинской Народной Республики, 11.10.1944 г.,
затем Тувинской АССР; Южная часть Сахалина и Курильские ост-
рова, 2.02.1946 г.; Кенигсбергская область, 7.04.1946 г., затем Кали-
нинградская область)59.
Иначе обстоит вопрос с прибалтийскими союзными республика-
ми. Эстония (6.07.1940 г.), Литва (3.08.1940 г.), Латвия (5.08.1940 г.)
присоединились не к Договору 1922 г., а вошли в Советский Союз на
основании соответствующих Законов СССР о принятии этих респуб-
лик в состав Союза ССР60. Содержащуюся в декларациях Сейма Литвы,
Латвии и Государственной Думы Эстонии совпадающую формулиров-
ку «просить Верховный Совет СССР принять...в состав Советского Со-
юза...в качестве союзной республики на тех же основаниях, на каких
входят в СССР Украинская, Белорусская и другие союзные республи-
ки»61 следует квалифицировать как просьбу в придании им правового
статуса союзных республик. Порядок же их выхода из состава Союза
ССР, так же как и при вступлении, подлежал регулированию нормами
внутригосударственного права, т.е. Конституции СССР.
Какова дальнейшая судьба Договора 1922 года? Постановле-
ние I Съезда Советов Союза от 30 декабря 1922 г. «Об утверждении
Декларации и Договора об образовании ССР» гласило: « п.2. Ввиду
чрезвычайной важности принятой декларации и заключенного дого-
вора и желательности выслушать окончательное мнение всех рес-
публик передать декларацию и договор на дополнительное рассмот-
” Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1972.
С. 245,247,251,272,273.
“Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. №28
61 ГАРФ. Фонд 7523. Оп.2. Д. 203а, 204а, 205а.
25
П.П. Кремнев
рение ЦИК республик; п.З.Поручить ближайшей очередной сессии
ЦИКа СССР рассмотреть полученные отзывы, утвердить текст дек-
ларации и союзного договора и немедленно ввести его в действие;
п.4.Поручить ЦИКу Союза ССР подготовить ко 2-му съезду оконча-
тельный текст декларации и союзного договора и представить его
на окончательное утверждение 2-го съезда»62. Для разработки про-
екта окончательного текста Основного Закона была образована ко-
миссия из числа членов ЦИК союзных республик. Большинство чле-
нов этой комиссии исходило из идеи принятия конституции единого
федеративного государства как акта внутригосударственного права,
т.е. путем утверждения высшим органом государственной власти -
Съездом Советов. Но председатель СНК Украины Х.Раковский на-
стаивал на примате договорного характера основного закона, как и
при заключении Договора об образовании Союза. В перспективе это
могло привести не к федеративному, а к конфедеративному характе-
ру государственного образования Союза ССР. В качестве компро-
миссного варианта комиссия приняла предложение министра юсти-
ции РСФСР Д.Курского: «Декларация и Договор об образовании СССР
составляют основной закон - Конституцию СССР»63, что и было зак-
реплено в преамбуле Основного Закона.
Как отмечалось ранее, в декабре 1922 г. и делегаты Конференции,
и делегаты Съезда придавали основное значение не факту заключения
союзного договора (что считалось предрешенным), а его положениям
конституционного характера («заключают договор на следующих осно-
ваниях», «конституция или заменяющий таковую союзный договор»).
По этой причине, как представляется, и объяснимы аберрация или в
определенной степени «вольное» или взаимозаменяемое употребление
делегатами терминов «договор» и «основной закон». Применительно к
этому случаю уместно напомнить об известной юридической презумп-
ции: «Законодатель не хотел ошибиться, текст надо толковать так, как
если бы он не ошибся». Иными словами, в обстановке «революционно-
го пафоса и энтузиазма к объединению» делегаты при принятии реше-
62 Постановления 1-го Съезда Советов СССР. М., 1923. С.8.
° История отечественного государства и права. Под ред. О.И.Чистякова.
Ч.2.Вып.З. М„ 1995. С.22-23.
26 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ний упустили из виду необходимость соблюдения правовой культуры и
терминологии; т.е. четкого разграничения юридической природы и формы
международно-правового договора, с одной стороны, и содержащихся в
нем и подлежащих в последующем изменению нормам конституцион-
ного содержания, с другой. В таком понимании следует толковать смысл
ст.25 договора: «Утверждение, изменение и дополнение союзного дого-
вора подлежит исключительному ведению съезда Советов СССР». Съез-
ды Советов, начиная с 1924 года, «утверждали и изменяли» не союзный
договор, а Конституции СССР. Двойственное понимание юридической
природы договора и его конституционного содержания, или смешение
терминов «договор -конституция» были вскоре устранены. Во испол-
нение пункта 3 постановления Съезда от 30 декабря 1922 г. вторая сес-
сия ЦИК СССР 6 июля 1923г. приняла и немедленно ввела в действие
Конституцию СССР, которая была окончательно утверждена на П съез-
де. Это обстоятельство не должно порождать заблуждения относитель-
но нарушения ст.25 Договора 1922 г., его следует толковать как акт
принятия норм внутреннего права (Основного Закона) на основании
заключенного международного договора.
Таким образом, Договор об образовании СССР 1922 года как меж-
дународно-правовой акт был воспринят внутригосударственным зако-
нодательством, т.е. имплементирован или трансформирован во внутри-
государственное право. Процесс национально-правовой имплемента-
ции (деятельность государства в целях реализации принятых им
международно-правовых обязательств64) или трансформации («юриди-
ческая форма приведения в действие на территории данного государ-
ства норм международного права, осуществляемая путем издания спе-
циальных внутренних законодательных актов»65) широко известен оте-
чественной науке международного права66 и останавливаться на нем в
м Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С.62.
65 Миронов И.В. Советское законодательство и международное право. М., 1968. С.34.
“ Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. М., 1969; Левин
Д.Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С.209-247;
Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982;
Черниченко С.В. Международное право: Современные теоретические проблемы. М., 1993;
Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и
Конституция РФ //Московский журнал международного права. 1995. № 12 и др.
27
данном исследовании нет никакой необходимости. При этом некоторые
положения Договора 1922 г. были привнесены в Конституцию СССР
1924 г. без каких-либо изменений (т.е. способом рецепции: соответствен-
но статьи 21 и 7,23 и 72,26 и 4 ); в отдельных статьях лишь заменялись
слова «союзный договор» на «настоящая Конституция» (соответствен-
но п.«ц» ст.1 и п.«ч» ст.1; ст.25 и ст.2; ст.24 и ст.5). В Основном Законе
договорный характер носили только две статьи: ст.4 («за каждой из со-
юзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза») и
ст.6 («территория союзных республик не может быть изменяема без их
согласия»). Остальные положения союзного договора были значитель-
но расширены и конкретизированы. Конституция 1924 г. включала 11
глав и состояла из 72 статей.
Конституции СССР 1936 и 1977 гт. уже не содержали упоминаний
о союзном договоре, на него также не ссылались в текущем советском
законодательстве. Это обстоятельство дало основание некоторым авто-
рам считать его утратившим юридическую силу67, охарактеризовать его
«спящим» (В.Г. Буткевич) или «отправленным в архив». По выраже-
нию Б.Н.Топорнина, «...если сохранять формально-юридическую не-
возмутимость, то вероятно уместно сказать, что Договор 1922 г. как бы
растворился в конституционном развитии Союза»68. Представляется,
что подобные утверждения не отражают его реального положения как
действовавшего правового акта. В истории международных отношений
известны случаи, когда некоторые государства возвращались к «забы-
тым» договорам даже многовековой давности, положения которых не
были отменены или денонсированы, и международные судебные ин-
станции подтверждали продолжающееся действие прав и обязанностей
по таким договорам69. Будучи привнесенным в советское конституци-
онное законодательство, Договор об образовании СССР не потерял своего
значения и сохранял свою юридическую силу вплоть до декабря 1991 г.,
что также признавалось и отдельными советскими государствоведами70.
67 См. выступление А.А.Мишина на расширенном заседании Ученого совета
Института государства и права АН СССР в январе 1991 г. //Советское государство и
право. 1991. №5. С. 14
68 Топорнин Б.Н. Указ. соч. С.22
49 Начиная с 1886 г., Франция в дипломатической переписке с Великобританией
28 __________
Глава IL
Правовой статус
союзных республик в составе СССР
Как уже подробно рассмотрено, до 30 декабря 1922 г. союз-
ные республики являлись самостоятельными независимыми госу-
дарствами, обладали качеством международной правосубъектно-
сти. Изменился ли их правовой статус после образования СССР?
От ответа на этот вопрос зависит выбор применения норм (госу-
дарственно-правовых или международно-правовых) при оценке
юридической силы соглашений, заключенных между союзными
республиками в конце 1991 года, и иных правовых актов по пре-
кращению СССР как государственного образования и субъекта
международного права. Статус независимых самостоятельных
государств союзными республиками был утерян, поскольку они
ставила под сомнение распространение юрисдикции последней на два острова в
проливе Ла-Манш (Менкье и Экреу). По этому затянувшемуся спору в 1950 г. стороны
подписали компромисс (договорное соглашение) и передали дело на рассмотрение
Международного Суда ООН. Предав анализу тексты договоров между Францией и
Англией 1259, 1360, 1420 гг. и др., Суд установил, что в названных договорах эти
острова не упоминаются, однако они «почти беспрерывно с 1066 г. находились в
эффективном владении Англии». В ноябре 1953 г. Международный Суд ООН
единогласным решением подтвердил суверенитет Великобритании над островами
Менкье и Экреу И Крылов С.Б. Международный Суд Организации Объединенных
Наций. М., 1958. С.116-118; Англо-португальский Договор от 20.10.1353 г. действует
уже более 600 лет, о чем упоминалось в переписке руководителей СССР и США во
время второй мировой войны. См.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве
международных договоров. Комментарий. М., 1997. С. 121
70 И.Ш Муксинов: «Договор юридически действует и в настоящее время».
//Советского государство и право. 1991. №5. С.20; см. также: Бровка Ю.П.
Международная правосубъектность БССР. Минск, 1967. С.79.
29
П.П. Кремнев
вошли в федеративное государство в качестве его субъектов. Та-
кая позиция является по сути аксиомой и не требует каких-либо
дополнительных доказательств, ибо несогласие с этим повлекло
бы за собой необходимость признания Советского Союза конфе-
дерацией, что не соответствовало ни конституционному устрой-
ству Союза ССР, ни теории права и государства. Вопрос о между-
народной правосубъектности республик в составе СССР требует
обстоятельного изучения и анализа.
В доктрине международного права проблема правосубъектнос-
ти (государственно-правовой или международно-правовой) членов
(субъектов) федеративных государств является спорной и не полу-
чившей окончательного разрешения до настоящего времени. Среди
отечественных правоведов существовало практически единое мне-
ние о том, что субъекты буржуазных федеративных образований в
целом не могут быть участниками международных публичных пра-
воотношений. Напротив, в рамках социалистических федераций, в
частности с учетом правового статуса и конституционных полномо-
чий союзных республик в составе СССР, такое положение допуска-
лось и лежало в основе господствовавшей в советской юридической
науке теории о международной правосубъектности союзных респуб-
лик1 . За исключением кратких критических замечаний отдельных
авторов (на что далее будет обращено внимание) уже в начале 90-х
годов, эта позиция имеет сторонников и в настоящее время2. В под-
тверждение этого главным образом использовались аргументы о том,
1 Вихарев С.Р. Союзная республика как субъект международного права //Советское
государство и право. 1960. № 6; Яновский М.В. Советские союзные республики -
полноправные субъекты международного права // Советское государство и право. 1962.
№12; Вихарев С.Р., Ветров И.Д. Расширение прав союзных республик. М., 1963;
Талалаева А.Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963; Лукашук
И.И. Стороны в международных договорах. М., 1966; Яновский М.В. Международная
правосубъектность советских социалистических республик //Международная
правосубъектность. М., 1971; Международное право. Учебник под редакцией Г.ИТункина
М., 1974 (С. 132), 1982; Курс международного права. В 7 тг.ТЛ.М., 1990 идр.
2 См., например: Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международ-
ного права //Советское государство и право. 1992. №1; Черниченко С.В. Теория
международного права: В 2 тт. Том II. М., 1999. С.37.
30 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
что советские союзные республики обладали следующими закреп-
ленными в Конституции и законах СССР полномочиями: 1 - право
на свободный выход из Союза; 2 - неизменяемость территории рес-
публики без ее согласия; 3 - самостоятельность в международных
отношениях (внешняя сторона суверенитета). С учетом того, что в
советской науке международного и государственного права при ана-
лизе указанных полномочий в целом доминировал односторонний
подход и практически отсутствовала критическая точка зрения, не-
обходимо последовательно рассмотреть все указанные позиции.
§ 1. Договорная и законодательная нормы о праве
свободного выхода союзных республик из СССР
Основываясь на советском конституционном законодательстве
и существовавшей в этой области внутригосударственных отноше-
ний практике, проанализируем первый аргумент «международной
правосубъектности советских союзных республик» - право на их
свободный выход из Союза, которое отдельными авторами рассмат-
ривалось как «высшее проявление государственного суверенитета
союзных республик»3.
И в Договоре 1922 г. (ст.26), и во всех советских конституциях
1924,1936 и 1977 годов (соответственно статьи 4,17,72) устанавли-
валась норма о праве свободного выхода республик из состава Со-
юза ССР. На всем протяжении существования советского государ-
ства этой конституционной норме придавалось весьма важное поли-
тическое и юридическое значение. Во-первых, она рассматривалась
в качестве основного доказательства добровольности нахождения
союзных республик в составе СССР. Во-вторых, ей отводилась роль
весомого аргумента в заявлениях советского правительства, имев-
ших цель добиться признания советских республик как субъектов
международных публичных правоотношений со стороны мирового
сообщества.
3 Вихарев С.Р. Союзная республика как субъект международного права
И Советское государство и право. 1960. № 6. С.66
31
П.П. Кремнев
Во время обсуждения проекта Устава Организации Объединен-
ных Наций на конференции в Сан-Франциско в июне 1945 г. советс-
кая делегация отстаивала как принцип добровольности вхождения,
так и необходимость включения в Устав нормы о праве выхода из
ООН (это советское предложение не получило поддержки на конфе-
ренции). Глава делегации, А.А.Громыко, при этом указывал: «Такое
право является выражением государственного суверенитета и не мо-
жет быть заранее опорочиваемо международной организацией»4. В
виде примера безусловного признания этого права он процитировал
конституционную норму (ст. 17 Конституции СССР) о свободном
выходе советских республик из Союза ССР. «Всем известно, -убеж-
денно заявлял А.А.Громыко,- что это право является одним из самых
ярких проявлений демократии, на которой зиждется государствен-
ный строй Советского Союза»5. Как же в действительности обстоя-
ла юридическая и практическая сторона вопроса - «одного из самых
ярких проявлений демократии», норма о свободном выходе союзных
республик из состава СССР?
Исходя из условий Договора 1922 г., из всех советских консти-
туций только в Конституции 1924 г. эта норма имела согласитель-
ную природу - для ее изменения или отмены требовалось согласие
всех республик. Это означает, что при установлении законодатель-
ства о юридическом механизме реализации права на свободный вы-
ход (в том числе при принятии в 1990 г. «Закона о выходе») требова-
лось получить согласие союзных республик. В дальнейшем это пра-
во союзных республик игнорировалось, что являлось нарушением
одного из важнейших условий заключения Договора об образовании
СССР. В последующих советских конституциях данная норма имела
уже конституционный, констатирующий характер, т.е. для ее отме-
ны было достаточно принятия решения Верховным Советом СССР
квалифицированным большинством голосов. Отсутствие согласия
республик с незначительным представительством в высшем органе
законодательной власти Союза значения уже не имело; таким впол-
4 Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т.5. М., 1947. С.657.
5 Там же.
32 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
не легитимным, конституционным способом они лишились бы права
выхода из «добровольной федерации». Однако, несмотря и на ее кон-
ституционное закрепление, предполагалось, что республики никогда
не воспользуются этим правом. Это отчетливо прозвучало в докла-
де о проекте Конституции СССР, который И.Сталин делал в 1936
году6. Примечательно, что при обсуждении проекта Конституции
СССР 1977 г. поступали и предложения не включать эту норму в
новую советскую конституцию как «не соответствующую духу и ха-
рактеру нерушимой дружбы братских республик Советского
Союза».
Фактически рассматриваемая норма была «известна советс-
кому праву», но находилась в положении «неработающего механиз-
ма» (Б.Н.Топорнин). В союзной и республиканских конституциях об
этом умалчивалось даже в самых общих положениях - каким обра-
зом (непосредственно гражданами, т.е. путем референдума, или за-
конодательным органом республики) принимается решение о выхо-
де, должно ли оно утверждаться высшим органом государственной
власти СССР, когда оно вступает в силу и т.д. Н.А.Ушаков в своем
учебнике «Международное право» справедливо отмечает, что «фор-
мально-юридически было установлено право выхода из него союз-
ных республик, хотя ни условий такого выхода, ни соответствующе-
го его механизма не предусматривалось»7. Вероятно, ни у кого не
возникает сомнений, что в силу тоталитарного, а в последний период
существования Советского Союза авторитарного политического ре-
жима вопрос о выходе исключался в принципе. Предпринятые в этом
направлении попытки на стихийных митингах уже в конце восьмиде-
сятых и начале девяностых годов были подавлены силой (Тбилиси,
Баку, Вильнюс). Только после объявления прибалтийскими респуб-
‘ Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С.317.
В этой связи уместно привести цитату И.Сталина: «Следует помнить, что кроме права
народов на самоопределение есть еще право рабочих на укрепление своей власти, и
этому праву подчинено право на самоопределение» //Сталин И.В. Сочинения. Т.5.
С.245. Цит. по: Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М.,
1999. С. 135-136.
7 Ушаков Н.А. Международное право. М., 2000. С.80.
33
П.П. Кремнев
ликами деклараций о независимости и заявленной ими решимости не
подписывать новый Союзный договор 3 апреля 1990 года был при-
нят Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выхо-
дом союзной республики из СССР»8 (далее «Закон о выходе»).
Под правом выхода подразумевалось, что все вопросы, связан-
ные с юридическим механизмом и процедурой выхода, устанавлива-
ются в законодательном порядке. Без их неукоснительного соблюде-
ния ставились под сомнение и не признавались (практика принятия
решений высшим органом государственной власти Союза ССР в кон-
це восьмидесятых - начале девяностых годов это доказала, о чем
далее пойдет речь) юридические последствия всех актов и действий,
предпринятых в целях реализации права выхода республик из СССР.
Таким образом, договорная норма о праве свободного выхода из со-
става СССР была фактически заменена на конституционную норму
о праве на выход. А это означало, что, объединившись на добро-
вольной основе в единое государство и оставив по Договору 1922 г.
за собой право решать вопрос о нахождении или свободном выходе
из Союза по собственному усмотрению, республики были поставле-
ны в зависимость от воли союзного центра. По Конституции 1977 г.
уже именно центральные органы в законодательном порядке уста-
навливали правовой механизм выхода. И в данном случае не стоит
питать иллюзий относительно роли или решающего значения союз-
ных республик в высшем органе государственной власти СССР. От-
лаженная процедура проведения выборов Верховного Совета, весь-
ма эффективное влияние политического руководства страны на де-
путатский корпус, а также искусное осуществление руководящих
полномочий со стороны его Президиума на процесс голосования ус-
пешно позволяли принимать на сессиях и съездах Верховного Сове-
та СССР законы и решения, в первую очередь устраивающие феде-
ральный центр.
Так, в Постановлении внеочередного III Съезда народных де-
путатов СССР от 15 марта 1990 г. «В связи с решениями Верховного
• Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР (далее:
Ведомости Верховного Совета СССР). 1990. № 15. Ст.22.
34 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Совета Литовской ССР от 10-12 марта 1990 года»* указывалось, что
обладая конституционным правом на самоопределение, союзная рес-
публика не может, как при вхождении в федерацию, так и при выходе
из нее, игнорировать возникающие при этом политические, социаль-
но-экономические, территориальные, правовые и другие проблемы.
Съезд постановил: «Подтверждая право каждой союзной республи-
ки на свободный выход из СССР (ст. 72 Конституции СССР), Съезд
определяет, что впредь до установления Законом порядка и послед-
ствий выхода из состава Советского Союза односторонние решения
Верховного Совета Литовской ССР, противоречащие статьям 74 и
75 Конституции СССР, являются недействительными»9. Аналогич-
ная оценка («недействительно с момента его принятия») содержа-
лась и в Указе Президента СССР от 14.05.1990 г.10 в отношении По-
становлении Верховного Совета Эстонской ССР от 30.03.1990 г. «О
государственном статусе Эстонии». Характерно, что в один и тот
же день Верховным Советом СССР были приняты и сам закон, и
Постановление «О введении в действие «Закона о выходе», которое
пунктом 1 вводило в действие данный закон с момента опубликова-
ния (6.04.1990 г.), а пунктом 2 устанавливало, что любые действия,
связанные с постановкой вопроса о выходе союзной республики из
СССР и противоречащие «Закону о выходе», предпринятые как до,
так и после введения его в действие, не порождают никаких юриди-
ческих последствий как для Союза СССР, так и для союзных рес-
публик11. Представляется, что данное установление является пре-
цедентом действия обратной силы закона.
Закон устанавливал следующий порядок выхода союзной рес-
публики из СССР. Решение о выходе принимается свободным воле-
изъявлением граждан республики путем референдума. Решение о
проведении референдума принимается Верховным Советом респуб-
ф Верховным Советом Литвы 11 марта 1990 г. было объявлено о «восстановлении
независимости Литовского государства», отмене на ее территории Конституций
Литовской ССР и СССР.
’Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. №12. Ст. 194.
10 Там же. № 21. Ст.390.
11 Там же. № 15. Ст.253.
35
П.П. Кремнев
лики по собственной инициативе или по подписанному 10% граждан
требованию. Срок проведения референдума, осуществляемого тай-
ным голосованием, от 6 до 9 месяцев после принятия решения о по-
становке вопроса о выходе (ст. 2).
Решение о выходе считается принятым, если за него на рефе-
рендуме проголосовало не менее двух третей граждан (ст. 6). В слу-
чае принятия решения о выходе Съезд народных депутатов СССР
устанавливает переходный период (не более пяти лет) для решения
всех вопросов, возникающих в связи с выходом. В переходный пери-
од на территории выходящей республики сохраняют свое действие
Конституция СССР и законы СССР (ст. 9). В последний год переход-
ного периода по инициативе тех же субъектов может быть проведен
повторный референдум. Если за подтверждение решения о выходе
проголосует менее двух третей граждан, то оно считается отменен-
ным и аннулируется предусмотренная законом процедура (ст. 19).
Как явствует из данного закона, процедура выхода республики
из Союза ССР не только длительная - около 6 лет, но и достаточно
труднодостижимая - не менее двух третей голосов не от принявших
участие в голосовании, а от всех зарегистрированных избирателей,
т.е. 66,6% из них. Кроме этого, в статье 19 рассматриваемого закона
не устанавливается очень важного и, казалось бы, само собой напра-
шиваемого положения: при повторном голосовании для подтверж-
дения решения о выходе участие в референдуме принимают гражда-
не, постоянно проживающие в республике на момент постановки
вопроса о выходе и внесенные в списки для голосования. Иными
словами, в повторном голосовании могут участвовать только граж-
дане, принимавшие участие в первом референдуме, а также достиг-
шие по возрасту избирательных прав коренные жители республики.
Без этого ограничения инициировать проведение повторного рефе-
рендума и серьезно повлиять на его результаты вполне можно было
бы за счет лиц, прибывших на постоянное жительство в республику
(тем более малочисленную) уже после проведения первого референ-
дума. Для ныне независимых прибалтийских государств такая про-
блема стояла очень остро. А примеров массовой миграции населе-
ния по реализации различных государственных программ в истории
36 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
СССР было достаточно (в период коллективизации, освоения целин-
ных земель, строительства промышленных гигантов и т.д.). Не уди-
вительно, что анализ положений данного законодательного акта дал
основание многим правоведам охарактеризовать его в целом как
«закон о невыходе». В частности, А.Б.Венгеров в этой связи отмеча-
ет: «Анализ конституций существовавших федераций показывает,
что выход из состава федераций нигде не закреплялся в конститу-
ции. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого та-
кое право было предоставлено. Однако это право было декларатив-
ным. Механизм его осуществления в Конституции не устанавливал-
ся, а Закон Союза ССР о порядке выхода республик из состава Союза
ССР, по существу, свел это право на нет»12.
С «Законом о выходе» корреспондируется Закон СССР «О все-
народном голосовании (референдуме СССР)» от 27 декабря 1990 г.13
(далее «Закон о референдуме»). Сопоставительный анализ этих двух
законов показывает, что их отдельные положения не только взаимо-
обусловлены, но и коллизионны. Так, в «Законе о референдуме»
установлено, что референдум проводится на всей территории СССР.
В необходимых случаях референдум СССР (выделено автором,
К.П.) может проводиться на отдельной территории (ст. 4). Следова-
тельно, в отдельных республиках в «необходимых случаях» по ини-
циативе Президента СССР, Верховного Совета СССР или одной из
его палат (ст. 9) даже без согласования с Верховным Советом ка-
кой-либо республики можно было провести местный (по существу
республиканский) «референдум СССР» и его результаты подпадали
бы под действие «Закона о референдуме СССР» (а не закона о рефе-
рендуме соответствующей республики) со всеми вытекающими от-
сюда юридическими последствиями. Далее, срок проведения рефе-
рендума СССР - не раньше 2 и не позднее 6 месяцев со дня принятия
Верховным Советом (или Съездом) СССР постановления о его на-
значении (ст. 15). Согласно статье 24 закона, решение на референду-
ме считается принятым, если в его голосовании участвовало более
12 Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1999. С. 123.
13 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 1. Ст. 10.
37
П.П. Кремнев
половины граждан, внесенных в списки для голосования (50% + 1), и
в результате референдума его одобрили также более половины из
числа голосовавших (50% + 1 от 50% +1), т.е. достаточно 25% + 2
голоса от всех внесенных в списки для голосования граждан. Теперь
сконструируем ситуацию: Верховным Советом одной из союзных рес-
публик в соответствии с «Законом о выходе» принято решение о про-
ведении референдума с постановкой вопроса о выходе из СССР и
назначена дата его проведения - в период от 6 до 9 месяцев. Одно-
временно в соответствии с «Законом о референдуме СССР» Верхов-
ный Совет СССР, Президент СССР или иные субъекты (ст.9) иници-
ируют проведение на всей территории Советского Союза (или даже
на территории этой же республики) референдум с постановкой воп-
роса о сохранении СССР в составе всех союзных республик и назна-
чается дата его проведения на более ранний срок - в период от 2 до
6 месяцев. Для принятия решения о сохранении СССР в данной рес-
публике, как нами уже подсчитано, необходимо получить согласие
25% и 2 голосов от всех внесенных в списки для голосования граж-
дан (такая казалось бы абстрактная ситуация не так уж и абсурдна,
учитывая практику участия в голосовании по России - в среднем
около 60% от всех граждан). Несмотря на позицию оставшегося по-
давляющего числа населения данной республики (более 74%), по-
явились правовые основания для отмены проведения референдума с
постановкой вопроса о выходе, т.к. решение, принятое путем рефе-
рендума СССР ( в нашем случае «за сохранение Союза ССР»), явля-
ется окончательным, имеет силу на всей территории СССР (ст.29).
Даже если республиканский референдум о выходе будет проведен и
наберет более 66,6% голосов, то возникает правовая коллизия: ре-
шение какого референдума имеет большую юридическую силу?
Рассмотрим подобную казалось бы сугубо теоретическую кон-
струкцию на примере двух союзных республик: 10 февраля 1991 года
в Литовской ССР по решению ее Верховного Совета был проведен
республиканский референдум, в котором приняло участие около 85%
имеющих право голоса граждан. Более 90% из них проголосовало за
то, чтобы «литовское государство было независимым самостоятель-
ным государством». На этом основании Верховный Совет Литвы
38 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
принял конституционный закон, по которому норма о «независимости
демократической республики Литовского государства» могла быть
изменена только новым республиканским референдумом14. Резуль-
таты этого волеизъявления граждан литовской республики, согласно
решениям Верховного Совета Союза, никоим образом не повлияли
на проведение и итоги референдума СССР 17 марта того же года.
В некоторой степени аналогичным образом развивалась ситуа-
ция и в Армянской ССР. 23 августа 1990 г. Верховный Совет респуб-
лики принял Декларацию о независимости Армении15. В этом поли-
тическом документе провозглашались суверенитет Армении, наде-
ление ее верховенством государственной власти и независимостью,
имевшие «целью создание демократического, правового государ-
ства». Уже на следующий день, 24.08.1990 г., Верховный Совет рес-
публики принял Закон «О переименовании Армянской ССР», в со-
ответствии с которым Армянская Советская Социалистическая Рес-
публика была переименована в Республику Армения16. Как отмечают
армянские правоведы, «...вследствие принятия Декларации о неза-
висимости возникла своеобразная ситуация, когда реализация поло-
жений этого важного программного документа препятствовал по-
прежнему сохранявшийся за Арменией статус союзной республи-
ки»17. 1 марта 1991 года Верховный Совет республики принял
постановление о проведении в Армении референдума со следующей
формулировкой: «Согласны ли Вы, чтобы Республика Армения была
независимым демократическим государством вне состава СССР?»18.
Принимая данное постановление, высший орган государственной
власти Армении неукоснительно следовал положениям «Закона о
выходе» в части, касающейся сроков и процедуры проведения рес-
14 Известия. 1991.12 февраля.
15 Сборник действующих законов Республики Армения (1990-1995). Ереван, 1995.
С.9-10 //Петутюн ев иравунк (Государство и право), на армянском языке. Ереван,
1998. №3. С.68.
“ Там же. С. 11.
17 Геворгян К. Провозглашение независимости и признание Республики Армения
как полноправного субъекта международного права //Петутюн ев иравунк
(Государство и право). Ереван, 1998. № 3. С.69.
” Республика Армения. 1991.6 марта.
39
П.П. Кремнев
публиканского референдума. Эти обстоятельства также не повлия-
ли на позицию Верховного Совета СССР относительно необходимос-
ти проведения в республике голосования 17 марта того же года и
распространения на Армению итогов союзного референдума19. А ведь
по сути смысл и цель обоих референдумов совпадали - гражданам
Армении путем голосования предстояло решать один и тот же воп-
рос: должна ли республика оставаться в составе СССР?
Верховный Совет СССР 25 февраля 1991 г. принял постановле-
ние «О ходе выполнения постановления Верховного Совета СССР
об организации и мерах по обеспечению проведения референдума
17 марта 1991 года»20, п.2 которого гласил: «Отметить, что респуб-
ликанские опросы населения о самостоятельности республик не яв-
ляются законным основаниям для непроведения намеченного союз-
ного референдума, поскольку они не отвечают на главный вопрос,
вынесенный на обсуждение и голосование всего советского народа
17 марта 1991 г.». По смыслу этого постановления решениям всесо-
юзного референдума придавалась большая юридическая сила по срав-
нению с итогами республиканских референдумов. Кроме этого, ста-
вились под сомнение юридические последствия решения любых рес-
публиканских опросов или референдумов по этому вопросу в случае
непроведения референдума союзного. Одновременно отметим, что
употребляемые в данном случае термины «референдум, опрос» тож-
дественны, ибо целью их проведения являлось принятие решения
гражданами республики путем голосования, а не опрос населения
для выявления общественного мнения.
Казалось бы, логическое решение сконструированного «юриди-
ческого ребуса» лежит на поверхности - в голосовании по союзному
референдуму эти 66,6% граждан участия не принимают, и он счита-
ется по республике не состоявшимся, либо они принимают участие,
голосуют «против», и решение по республике считается не приня-
” На прошедшем 21.09.1991 г. республиканском референдуме за «независимую
демократическую Республику Армения вне состава СССР» проголосовало 99,31 %, в
референдуме приняло участие более 94% граждан, внесенных в списки для голосования
.//«Республика Армения». 1991.24 сентября.
20 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. №10. Ст.249.
40 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
тым. Но на этот случай в постановлении Верховного Совета СССР
от 16.01.1991 г. «Об организации и мерах по обеспечению проведения
референдума СССР по вопросу о сохранении Союза Советских Со-
циалистических Республик» в пункте 3 содержалась расплывчатая
формулировка: «Определить результаты голосования по Союзу ССР
в целом с учетом итогов голосования по каждой республике в от-
дельности»21. Содержание этой нормы в законе не раскрывается,
правовой смысл ее не ясен, а значит возможно ее различное толко-
вание и применение. Каким образом они «учитываются»? В каче-
стве статистических данных или по распространению (нераспрост-
ранению) юридической силы ? Такую же возможность широкого тол-
кования давала статья 29 «Закона о референдуме»: «Решение,
принятое путем референдума СССР...имеет обязательную силу на
всей территории СССР».
В сообщении Центральной комиссии референдума СССР кон-
статировалось, что в Латвии, Литве, Эстонии, Армении, Молдавии
и Грузии (кроме Абхазской АССР) референдум СССР не проводился.
В остальных республиках большинство граждан (более 76%) прого-
лосовало за сохранение Союза. Непонятно, каким образом учитыва-
лись результаты голосования по шести указанным республикам, но
Постановление Верховного Совета СССР от 21 марта 1991 г. «Об ито-
гах референдум СССР 17 марта 1991 г.»22 в пункте 1 гласило: «Госу-
дарственным органам Союза ССР и республик руководствоваться в
своей практической деятельности решением народа, принятым пу-
тем референдума...исходя из того, что решение является окончатель-
ным и имеет обязательную силу на всей территории Союза ССР»
(выделено автором, К.П.). Следовательно, итоги голосования 17 марта
были распространены и на эти шесть республик, в которых союзный
референдум не проводился. Данным постановлением, основанном
на «Законе о референдуме СССР», союзные республики фактически
лишались права не только на свободный выход, а в целом на выход
из состава СССР. Из логики Верховного Совета СССР следовало,
21 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991 г. № 4. Ст.87.
22 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 13. Ст.350.
41
П.П. Кремнев
что РСФСР, где проживало более половины населения всей страны,
могла определять судьбу всех остальных союзных республик - бу-
дет ли сохранен Союз, и могут ли они выйти из его состава. А между
тем даже в самой формулировке вопроса референдума 17 марта 1991
г. содержалось положение об «обновленной федерации равноправ-
ных (выделено автором, К.П.) суверенных республик».
В этой связи представляется, что в целях избежания конку-
ренции указанных законов в «Законе о референдуме» следовало
установить норму следующего содержания: «Юридическая сила
решений референдума СССР по вопросам сохранения Союза ССР
или выхода из него не распространяется на республики, где такой
референдум не состоялся или не был одобрен путем голосования.
Все вопросы, связанные с выходом союзной республики или ее
нахождением в СССР, подлежат регулированию в соответствии с
требованиями «Закона о выходе из СССР». В противном случае
проблема применения положений этих двух законов не имела юри-
дического разрешения.
Подводя итоги рассмотрению данного вопроса, следует сде-
лать следующие выводы. Провозглашаемая во всех советских кон-
ституциях норма о праве свободного выхода союзных республик из
состава СССР носила декларативный и по существу разрешитель-
ный характер. Заключив Договор 1922 года об образовании союзно-
го федеративного государства на добровольной основе, свободно,
по собственной воле («на основании одностороннего волеизъявле-
ния»23) выйти из состава Союза в легитимном порядке республики
уже не могли. Практически весь период существования Советского
Союза эта норма также являлась и «декорационной», т.к. без законо-
дательного закрепления юридического механизма и процедур ее ре-
ализации она не имела перспективы своего применения. Однако и с
принятием в 1990 году Закона «О порядке решения вопросов, связан-
ных с выходом союзной республики из СССР» применение этого юри-
дического механизма могло быть заблокировано посредством ис-
23 Вихарев С.Р., Ветров И.Д. Расширение прав союзных республик. М., 1963. С. 10;
Яновский М.В. Советские союзные республики -полноправные субъекты
международного права И Советское государство и право. 1962. № 12. С. 55.
42 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
пользования положений Закона «О всенародном голосовании (рефе-
рендуме СССР». По кратким, но емким замечаниям некоторых го-
сударствоведов - «Закон был... но практически осуществить его было
невозможно»24, «фактически невозможно было реализовать право на
выход...используя исключительно правовые инструменты»25. Таким
образом, все изложенное позволяет сделать вполне обоснованный,
как представляется, вывод - реальным правом на свободный вы-
ход из состава Союза ССР союзные республики не обладали.
§ 2. Конституционные нормы и правовые последствия
практики изменений территорий советских союзных
республик
Вопросы территории государств, т.е. государственной принад-
лежности территорий и территориального разграничения между го-
сударствами, относились в прошлом к категории наиболее сложных
проблем международных отношений и международного права. Дос-
таточно упомянуть, что к середине XX века были известны более 8
тысяч международных договоров, завершивших большие и малые
войны между странами, в той или иной степени связанных с измене-
ниями территорий государств26. Эта проблема не утратила своей ак-
туальности и поныне. В современном международном праве дей-
ствуют общепризнанные нормы - принцип территориальной целос-
тности государств и принцип нерушимости границ в Европе. Эти
принципы касаются территории государств, границы которых уста-
новлены имеющими международно-правовую силу соглашениями.
Однако в современном мире территории далеко не всех государств
имеют международно-правовое закрепление. Но особую остроту про-
блема территориального разграничения приобрела после распада
Советского Союза на независимые государства. Причиной этому в
немалой степени послужили нижеследующие обстоятельства.
24 Чиркин В.Е. Указ, сочинение. С.312,317.
23 Золотарева М.В. Указ, сочинение. С.65,77.
26 Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М., 1958. С.З.
43
П.П. Кремнев
На всем протяжении существования СССР в советском кон-
ституционном законодательстве закреплялась норма согласительного
характера о неизменяемости территорий союзных республик. Уже
первая Конституция СССР 1924 г. устанавливала, что для измене-
ния, ограничения или отмены этой нормы требовалось согласие всех
республик (ст.6). В этой связи Б.Н.Топорнин отмечает: «Прямо из
текста Договора 1922 г. перешли в...Конституцию 1924 г. два поло-
жения, заслуживающие особого внимания (право республик на сво-
бодный выход и неизменяемость их территории - прим, автора,
К.П.)...Пожалуй, в этих двух положениях наиболее четко была вы-
ражена договорная природа документа»27. Справедливости и точно-
сти ради следует указать, что норма о неизменяемости территории
республик в Договоре об образовании СССР 1922 г. отсутствовала.
В последующих Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. договорный
или согласительный характер сохранила только одна норма - «тер-
ритория союзных республик не может быть изменяема без их согла-
сия» (статьи 18 и 78 соответственно). Дословное положение закреп-
лялось и в конституционном законодательстве советских союзных
республик.
Для целей настоящего исследования необходимо точно определить
- какой орган государственной власти в союзных республиках наделял-
ся конституционными полномочиями на выражение согласия об изме-
нении территории соответствующей республики. Поскольку конститу-
ции союзных республик в этом отношении дословно и постатейно со-
впадали, остановимся на Основном Законе РСФСР 1937 года.
По мнению известного политика и доктора юридических наук
С.Н.Бабурина, уделившего заметное место этому вопросу в своей
монографии о правовом исследовании проблемы территорий госу-
дарств, «...никакие органы государственной власти РСФСР не на-
делялись правом изменять или давать согласие на изменение терри-
тории РСФСР»28. Свою позицию он обосновывает следующими до-
27 Топорнин Б.Н. Новый союзный договор: теоретические подходы // Новый
союзный договор: поиски решений. М., 1990. С.20.
“ Бабурин С.Н. Территория государства. М., 1997. С.235.
44 _____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
водами. В соответствии с Конституцией РСФСР 1937 г. (ст.23) Вер-
ховный Совет республики осуществлял все права, присвоенные
РСФСР согласно статьям 13 и 19 Конституции, поскольку они не
входили в силу Конституции в компетенцию подотчетных ему орга-
нов - Президиума Верховного Совета, Совета Министров и мини-
стерств РСФСР. А между тем норма о неизменяемости территории
республики была установлена в ст. 16; следовательно, она не входи-
ла в правомочия Верховного Совета. Подотчетные ему органы таки-
ми полномочиями также не наделялись (статьи 33,45 и 53). Сложив-
шееся положение, по убеждению С.Н.Бабурина, едва не породило
«конституционный пробел»; оставался «единственный способ по-
лучения согласия республики - проведение референдума», возмож-
ность которого допускала ст.ЗЗ (п.«г») Конституции29. Мнение об
отсутствии в конституционном законодательстве порядка изменения
территории союзной республик также высказывалось со стороны
отдельных юристов-международников* *.
Такой вывод не лишен наблюдательности, но представляется
ошибочным по существу. Действительно, ст.ЗЗ Конституции РСФСР
1937 г. содержала исчерпывающий перечень полномочий Президиу-
ма Верховного Совета из 11 пунктов. Правом принятия решений об
изменении территории республики (будь то установление или изме-
нение границ, передача части или всей административной единицы
в состав другой союзной республики и т.д.) данный орган государ-
ственной власти наделен не был. Иначе складывается ситуация в
отношении Верховного Совета республики. Согласно статье 19 Кон-
ституции, ведению РСФСР в лице ее высших органов государствен-
ной власти и управления в том числе подлежали: представление на
утверждение Верховного Совета СССР образования новых краев и
областей ( п.«в»); утверждение границ и районного деления авто-
номных республик и областей (п.«г»); установление границ и рай-
29 Там же; См. также Федоров А.В. Правовой статус Крыма. Правовой статус
Севастополя. М.» 1999. С. 11.
* Шинкарецкая Г.Г.: «Процедура получения такого согласия разработана не была;
территории республик изменялись произвольно, по усмотрению центра и в интересах
правящей партии» //Московский журнал международного права. 1995. №4. С.87.
45
П.П. Кремнев
онного деления краев и областей (п.«д>>). Должно быть очевидно,
что установление (а значит и изменение) границ краев и областей
возможно не только во внутренних районах, но и граничащих с тер-
риториями соседних государств и других союзных республик. Сле-
довательно, установление или изменение таких границ неизбежно
связано с изменением территории РСФСР (равно как и территорий
сопредельных республик). И хотя в статье 16 нет прямой отсылки к
статьям 23 или 19, путем толкования рассмотренных положений сле-
дует сделать следующий вывод: конституционным правом приня-
тия решений (т.е. выражением согласия) об изменении территории
республики наделялся только один орган государственной власти -
Верховный Совет РСФСР.
Совершенно аналогичным образом на основании дословно со-
впадающих статей (также 13, 19 и 23) республиканских конститу-
ций обстояло дело и в других союзных республиках. Такой же пози-
ции придерживались в своих экспертных заключениях известные
ученые-правоведы Б.Н.Топорнин, Ю.И.Лейбо, В.Ф.Сидорченко,
С.В.Молодцов, И.П.Блищенко и др.30 Одновременно целесообразно
отметить, что норма о том, что «территория РСФСР не может быть
изменяема без волеизъявления народа, выраженного путем референ-
дума», в российском законодательстве советского периода встреча-
ется только единожды - в Декларации 1990 г. «О государственном
суверенитете РСФСР» (п.8).
Ведению Союза ССР в лице его высшего органа государствен-
ной власти, а именно Верховного Совета, подлежало не принятие, а
лишь утверждение решений Верховных Советов союзных республик
по данному вопросу (п.«д» ст. 14 Конституции СССР 1936 г.). Ни
Президиум Верховного Совета СССР, ни Президиумы Верховных
Советов союзных республик по рассматриваемому вопросу консти-
туционными полномочиями не наделялись. И, как следствие из это-
го, принимаемые этими органами указы по территориальным изме-
нениям («представления» Президиумов ВС республик и их последу-
ющее «утверждение» Президиумом ВС Союза) были юридически
30 Россия, Крым. Документы и материалы. М., 1998. С.99,105-111.
46 _____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ничтожны, потому что такие акты не должны были порождать пра-
вовых последствий.
Таковы были положения союзно-республиканского конститу-
ционного законодательства. В действительности же существовавшая
во времена СССР практика изменений территорий союзных респуб-
лик изобилует многочисленными и грубейшими нарушениями кон-
ституционного законодательства. Для более полного представления
картины происходившего эти нарушения классифицированы по сле-
дующим характерным признакам:
1.	Заключение Советским Союзом международных догово-
ров, влекущих изменение территорий союзных республик, без
получения на то соответствующего согласия с их стороны.
Здесь необходимо остановиться на двух значимых правовых аспек-
тах. Во-первых, по Конституции СССР 1936 г. (ст. 14 - ведение СССР
в лице высших органов власти и управления) Союз ССР вообще не
наделялся правомочиями на определение и установление государ-
ственной границы. Такая норма была закреплена в Конституции СССР
только в 1977 г. (п.2 ст.73). Следовательно, согласно смыслу союзно-
республиканского конституционного законодательства это входило в
компетенцию Верховных Советов союзных республик: установление
границ районов и областей, в том числе с сопредельными государ-
ствами. Иначе в противном случае складывалась ситуация «право-
вого конституционного пробела». В этой связи представляются дис-
куссионными утверждения отдельных юристов-международников:
«По смыслу Конституции [1936 г.] к компетенции Союза относится
заключение договоров по вопросам изменения государственных гра-
ниц»31. Во-вторых, исходя из действовавших в то время норм меж-
дународного права обычного характера применительно к договор-
ной практике СССР должен был соблюдаться следующий порядок:
Союз ССР сначала подписывает договор с сопредельным государ-
ством об изменении государственной границы между ними, Верхов-
ный Совет соответствующей республики выражает согласие на из-
менении своей территории в форме принятия закона и только после
31 Лукашук И.И. Стороны в международных договорах. М., 1966. С.45.
47
П.П. Кремнев
этого Президиум Верховного Совета СССР ратифицирует такой до-
говор. Однако на практике эти конституционные положения неред-
ко нарушались.
Так, в соответствии с Договором между СССР и Польской Рес-
публикой о советско-польской границе от 16 августа 1945 г. государ-
ственная граница СССР устанавливалась на некоторых участках на 5-8
километров восточнее линии «Керзона» в пользу Польши (ст.1 Догово-
ра)32. Решение по данному вопросу было принято на Крымской конфе-
ренции руководителей трех союзных держав. В соответствии с этим
договором Польше передавались районы, входившие в состав террито-
рии Украинской ССР и главным образом Белорусской ССР33. Согласно
другому международному соглашению, Договору между СССР и Чехос-
ловацкой Республикой от 29 июня 1945 г.34, Закарпатская Украина (по
Чехословацкой Конституции Подкарпатская Русь, отошедшая к Чехос-
ловацкой Республике по Сен-Жерменскому договору 1919 г.) передава-
лась Советскому Союзу и одномоментно подлежала «включению в со-
став Украинской ССР для объединения со своей издавней Родиной -
Украиной» (ст.1). И хотя текст договора был составлен на трех имею-
щих одинаковую силу языках - русском, словацком и украинском, он
подлежал утверждению только со стороны Президиума Верховного Со-
вета СССР и Чехословацкого Национального Собрания (ст.2). В соот-
ветствии с Договором между СССР и Финляндской Республикой о пе-
редаче в состав территории Советского Союза части государственной
территории Финляндии от 3 февраля 1947 г.35 Финляндия уступила тер-
риторию в размере 176 кв.км (ст.1), а СССР единовременно выплатил
ей в качестве компенсации 700 миллионов финских марок (ст.2). По
этому договору подлежали изменению территории РСФСР и существо-
вавшей тогда Карело-Финской ССР36.15 февраля 1951 г. был подписан
32 Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т.5. М., 1947. С.751-753.
33 Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с
иностранными государствами. Вып.ХП. М., 1956. С.76-77 (линия «Керзона» - стр. 77).
34 Там же. Вып.Х!. М.,1955. С.31-32.
35 Ведомости Верховного Совета СССР. 1947. № 19.
36 31 марта 1940 г. была образована Карело-Финская Советская Социалистическая
Республика, 16 июля 1956 г. она вошла в состав РСФСР в качестве Карельской
АССР //Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. №12.
48 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Договор между СССР и Польской Республикой об обмене участками
государственными территориями. Данный договор, ратифицированный
Президиумом ВС СССР 31 мая 1951 г., прошел лишь стадию «утверж-
дения Советом Министров СССР и представления им на ратифика-
цию»37. В последнем примере полномочия Верховных Советов сопре-
дельных с Польшей республик, участки территорий которых собствен-
но и подлежали обмену, были осуществлены Советом Министров СССР.
В перечисленных случаях до стадии ратификации этих догово-
ров Президиумом Верховного Совета СССР необходимо было полу-
чить согласие Верховных Советов Белорусской ССР, Карело-Финс-
кой ССР, РСФСР и Украинской ССР, чего сделано не было. Кроме
этого, указанные международные соглашения не принадлежали к
категории самоисполнимых договоров. Для выполнения взятых по
ним обязательств требовалось принятие внутригосударственных за-
конодательных актов, т.е. имплементации норм международного со-
глашения во внутригосударственное законодательство в форме при-
нятия республиканских законов о включении новых районов в со-
став территорий союзных республик. Однако ни в предварительном,
ни в последующем порядке соответствующих решений со стороны
Верховных Советов этих республик не принималось. Одним из до-
казательств тезиса о решающей роли в этом вопросе общесоюзных
органов служит обращение Львовского обкома Компартии Украины
в адрес В.Молотова от 31.10.1944 г. (а не в Верховный Совет Укра-
инской ССР!): «Просим при окончательном решении вопроса о го-
сударственной границе между СССР и Польшей, границу...перед-
винуть до 10 км. на Запад» в конкретных населенных пунктах, где
преимущественно проживают украинцы, единодушно подписавшие
заявление с просьбой о присоединении их к СССР38.
2.	Нахождение в составе СССР областей и районов, не вхо-
дивших в территории союзных республик, и распоряжение ими.
Согласно государственному устройству некоторых федеративных го-
37 Ведомости Верховного Совета СССР. 1951. № 19.
3* Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ).
Ф. 82. (Секретариат В.М.Молотова). Оп.2. Д.418. Л.377.
49
П.П. Кремнев
сударств в состав их территории входят территориальные образова-
ния, которые не являются членами (субъектами) федерации. Такие
территории именуются, например, федеральные округа (Абуджа в
Нигерии, Колумбия в США), ассоциированные штаты (Пуэрто-Рико),
федеральные владения (Виргинские острова в США). Государствен-
но-властные полномочия в них (за исключением функций местного
самоуправления) осуществляют центральные федеральные органы.
Но их правовой статус и компетенция федерации в отношении таких
территорий закреплены конституционным законодательством данных
стран”.
По смыслу всех советских конституций территория Советского
Союза состояла из территорий союзных республик; наличие каких-
либо иных территориальных районов или областей исключалось. В
пользу этой презумпции свидетельствует анализ предметов ведения
Союза и разделов о государственном устройстве СССР (статьи 13-29
Конституции 1936 г. и 70-75 Конституции 1977 г.). В них не содер-
жится указаний на возможность осуществления Союзом государ-
ственно-властных полномочий в отношении территорий или обра-
зований, не входящих в состав союзных республик. Данная норма
конкретно устанавливалась в ст. 75 Конституции 1977 г.: «...террито-
рия СССР едина и включает территории союзных республик» (при-
чем здесь союз «и» выполняет соединительную, а не разделитель-
ную («и/или») функцию, тем самым исключается возможность ка-
кой-либо иной, не входящей в состав республик, территории). Иными
словами, на территорию СССР в целом могло распространяться со-
юзно-республиканское законодательство в соответствии с предмета-
ми ведения, распространение на какую-либо территорию только со-
юзного законодательства исключалось. В случае распространения
юрисдикции СССР на какие-либо новые территориальные образо-
вания они не могли оставаться «союзными, т.е. не республикански-
ми»; незамедлительно должен был последовать конституционный
акт об их включении (передача или отчуждение такой территории в
пользу иностранного государства законодательством не предусмат- *
” См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 180-181.
50 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ривалась) в состав территории конкретной союзной республики. При-
чем такой акт должен был иметь форму закона СССР, а не указа, т.к.
это входило в исключительную компетенцию Верховного Совета, а
не его Президиума. Однако в истории нашего государства были не-
продолжительные периоды, когда Советский Союз осуществлял
юрисдикцию над отдельными территориальными районами; т.е. как
бы «владел собственной территорией» (не принадлежащей союзным
республикам) и даже распоряжался ею.
Так, 23 августа 1939 г. Советский Союз заключил с Германией
пакт о ненападении, согласно секретному протоколу к которому тог-
да же под юрисдикцию СССР перешла Виленская область с частич-
но белорусским и в основном литовским населением. Как указано
выше, эта новая советская территория в соответствии с конституци-
онным законодательством подлежала скорейшему включению в со-
став союзных республик. Однако этого так и не произошло, ибо 10
октября 1939 г. Президиум Верховного Совета СССР заключил Дого-
вор о передаче Литовской Республике города Вильно и Виленской
области и взаимоотношениях между СССР и Литвой40. О правовой
оценке советско-германских секретных протоколов и последствиях
договора с Литвой 1939 г. будет сказано далее. Литовская Республи-
ка на следующий год вошла в состав СССР в качестве союзной рес-
публики. В данном случае представляет интерес сам факт (един-
ственный в советской истории) не включения, а отчуждения в пользу
иностранного государства перешедшей под юрисдикцию СССР тер-
ритории. Причиной этому, возможно, служит Мирный договор меж-
ду Россией и Литвой от 12 июля 1920 г.41, в ходе подготовки которо-
го сторонами предполагалось включение в будущем в состав ее госу-
40 Согласно ст. 1 договора «В целях закрепления дружбы между СССР и Литвой»
г.Вильно и Виленская область передавались Советским Союзом Литовской Республике
с включением в состав ее государственной территории. Договор ступал в силу с
момента обмена актами о ратификации, который должен был производиться в течение
шести [выделено автором , К.П.] дней со дня подписания договора (ст.9). Обмен
ратификационными грамотами был осуществлен уже 16 октября 1939 г. в столице
Литовской Республики Каунасе //Ведомости Верховного Совета СССР. 1939. Ns 37.
41 Документы внешней политики. Т.1. М., 1959. С.28-40.
51
П.П. Кремнев
дарственной территории не только этнографической, но и историчес-
кой части Литвы42. При ратификации Договора 1920 г. в Учредитель-
ном Сейме Литвы его депутаты заявляли: «В конце концов они (рус-
ские - прим, автора, К.П.) освободили нас от поляков и вернут нам
Вильнюс»43.
Пожалуй, с наибольшей степенью соблюдения существовавше-
го тогда конституционного законодательства порядок включения но-
вых территорий был осуществлен, например, в отношении Украинс-
кой ССР и Молдавской ССР в 1940 году: по Договору между СССР и
Румынией, заключенному в форме обмена нотами 27 и 28 июня 1940
года44, Советскому Союзу была возвращена территория Бессарабии
и Северной Буковины, насильно отторгнутая Румынией в 1918 г.
Уже 2 августа того же года были приняты Законы СССР «О включе-
нии Северной части Буковины и Хотинского, Аккерманского и Из-
маильского уездов Бессарабии в состав Украинской ССР» и «Закон
об образовании Молдавской ССР»45 с включением в состав Молдав-
ской АССР остальных уездов Бессарабии. Одновременно в этих за-
конах содержались и другие необходимые в таких случаях положе-
ния: просить Верховные Советы Украинской и Молдавской ССР пред-
ставить на утверждение проект о разграничении районов и областей
между ними (на основе решения об изменении их территорий); про-
вести в соответствии со ст. 34 и 35 Конституции СССР выборы де-
путатов в Верховный Совет СССР от новых территорий; Президиу-
му Верховного Совета СССР поручалось назначить дату проведения
этих выборов (п.п.2, 4-6).
По иному обстояло дело с территориальными приобретениями
СССР по результатам Второй мировой войны. На основе решений
Крымской (Ялтинской) и Берлинской конференций трех великих дер-
43 См.: Кукушкина И.А. Литва - Россия: 1920 //Россия и Балтия. М., 2003.
С.106,107,109.
43 Steigiamjo Seimo Darbai. Kaunas, 1920. 8 sas. Р.ЗОЗ. Цит. по: Кукушкина И.A.
Указ. соч. С.НО.
44 Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР
с иностранными государствами. Вып.Х. М.,1955. С.28-31.
45 Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. № 28.
52 _____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
жав, а также Потсдамской декларации от 26.06.1945 г.46 «поставле-
ны под управление Советского Союза» и ему передавались части
территорий гитлеровской Германии (районы Восточной Пруссии) и
милитаристской Японии (южная часть Сахалина и Курильские ост-
рова). Эти решения были приняты в качестве международных санк-
ций к государствам-агрессорам, развязавшим Вторую мировую вой-
ну. В настоящем исследовании не затрагиваются вопросы о между-
народно-правовом закреплении данных территориальных изменений,
особенно проблема Курильских островов; это тема отдельного тща-
тельного изучения, которой в отечественной и зарубежной юриди-
ческой и исторической литературе посвящено множество публика-
ций47. Решения Берлинской конференции (по Германии) вступили в
силу с момента подписания Протокола конференции от 1 августа
1945, а Крымской конференции и Потсдамской декларации (в отно-
шении Японии) вступили в действие с момента подписания Япони-
ей Акта о безоговорочной капитуляции 2 сентября 1945 года. С это-
го времени указанные территории перешли под юрисдикцию Совет-
ского Союза.
Фактически с этого периода СССР и осуществлял в отношении
этих территорий властно-распорядительные полномочия. Так, на
южной части острова Сахалин и Курильских островах с 20 сентября
1945 г. вся земля с ее недрами, лесами и водами объявлялась государ-
ственной собственностью, подлежали национализации банки и дру-
гие кредитные учреждения, предприятия всех отраслей промышлен-
ности с числом работающих свыше 10 человек, средства транспорта
46 См.: Сборник действующих договоров... Вып.Х!. М., 1955.С.81-82,104-106,116,
130.
47 Пунжин С.М. СССР-Япония: можно ли при помощи права решить проблему
«Северных территорий». Советское государство и право. 1991. №7; Гинзбурге Дж,
Лукашук И.И. Курильские острова (Северная территория) и международное право.
Советский журнал международного права. 1991. №3; Ермошин В.В. К вопросу о праве
России на Южный Сахалин и Курильские острова. Государство и право. 1995. №1;
Славинский Б.Н. Ялтинское соглашение: современное переосмысление. Мировая
экономика и международные отношения. 1996. №4; Но Тэ Чжун. Территориальные
споры на Дальнем Востоке (международно-правовые аспекты). М., 1999 (диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических н^чс) и др.
53
П.П. Кремнев
и связи и т.д., включая «крупные домовладения и дома, хозяева ко-
торых сбежали с южной части Сахалина». В законодательном поряд-
ке эти действия были закреплены в Указе Президиума Верховного
Совета СССР лишь от 2 февраля 1946 г.48, которому придавалась
обратная сила (с 20.09.1945 г.). В соответствии с назначенными на
10 февраля 1946 г. выборами в Верховный Совет СССР Указом его
Президиума от 5 октября 1945 г.49 были образованы избирательные
округа № 92 (Сахалин и Курильские острова), № 376 (Кенигсберг и
прилегающие районы).
Однако только 2 февраля 1946 года был принят Указ Президиу-
ма Верховного Совета СССР весьма краткого содержания: «Образо-
вать на территории Южного Сахалина и Курильских островов Южно-
Сахалинскую область с центром в г.Тойохара’ с включением ее в
состав Хабаровского края РСФСР»50. Почти на год позже необходи-
мого срока был принят и Указ Президиума Верховного Совета СССР
от 7.04.1946 г. (уже после проведения там выборов в высший орган
государственной власти страны) с таким же «лаконичным» содержа-
нием: «Образовать на территории города Кенигсберг и прилегающих
к нему районов Кенигсбергскую область** с включением ее в состав
РСФСР». Примечательно, что данный Указ в официальном издании
(«Ведомости Верховного Совета СССР») обнародован так и не был,
а опубликован лишь спустя 10 лет в специализированном сборни-
ке51 . В этих указах отсутствовали обязательные в таких случаях поло-
жения: «...предложить Верховному Совету РСФСР принять...
41 Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. № 5.
49 Там же. 1945. № 73.
‘Тойохара переименован в г. Южно-Сахалинск 4.06.1946 г. Южно-Сахалинская
область в соответствии с Указом Президиума ВС СССР от 2.01.1947 г. была
ликвидирована, ее территория включена в состав Сахалинской области И Ведомости
Верховного Совета СССР. 1947. № 2.
50 Там же. 1946. № 5
" Кенигсбергская область переименована в Калининградскую область Указом
Президиума ВС СССР от 4 июля 1946 г. //Ведомости Верховного Совета СССР.
1946. №25.
51 Сборник законов СССР и Указов Президиума ВС СССР(1938-1956). М., 1956.
С.47.
54 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
область в состав РСФСР» (как это было сделано в Указе от 1.11.1939
г. при включении Западной Украины в состав Украинской ССР), «про-
сить Верховные Советы РСФСР и Литовской ССР представить на
утверждение проект точной границы между ними» (как в Законе СССР
от 3.08.1940 о принятии Литовской ССР в СССР), «вынести на рас-
смотрение Верховного Совета СССР проект Закона о включении ...
области в состав РСФСР». И наряду с этим следует отметить, что
включение новых территорий в состав СССР, как уже отмечалось,
должно было устанавливаться законом СССР, а не указом Президиу-
ма Верховного Совета.
Кроме этого необходимо остановиться на юридическом аспек-
те, который выпал из поля зрения государствоведов. В соответствии
с союзно-республиканским законодательством население, прожива-
ющее на какой-либо территории СССР, в области гражданско-пра-
вовых, семейных, трудовых и уголовных правоотношений подпада-
ло под действие законов соответствующей союзной республики, т.е.
республиканских ГК и ГПК, кодексов законов о браке и опеке, КЗоТ,
УК и УПК. Вскоре после включения в состав СССР Прибалтийских
республик и Бессарабии (с образованием Молдавской ССР) после-
довал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 ноября 1940 г.,
согласно которому по просьбе правительств Латвийской, Литовской
и Эстонской ССР на их территориях разрешалось «временно, впредь
до издания общесоюзных кодексов» применять соответствующие
кодексы РСФСР по уголовным, гражданским и иным правоотноше-
ниям52. Аналогичным Указом разрешалось применять на временной
основе кодексы Украинской ССР на территории только что образо-
ванной Молдавской ССР53. В отношении Южного Сахалина и Ку-
рильских островов, Кенигсбергского округа и Клайпедского края та-
ких указов не принималось. Из этого следует вопрос: на основании
законодательства какой республики и какие органы власти прини-
мали правоприменительные акты по возникающим вопросам ежед-
невной жизни - прием и увольнение с работы, запись актов граж-
52 Сборник Законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938-
1956. М„ 1956. С.28.
” Там же.
55
П.П. Кремнев
данского состояния, привлечение к судебной ответственности и вы-
несение решений по уголовным, семейным и гражданским делам и
т.д.? Получалось, что население указанных территорий определен-
ное время (вплоть до включения в состав территории конкретной
республики) находилось в правовом вакууме.
Но наиболее ярким образцом правового нигилизма является
следующий пример. На основе решений Берлинской конференции
трех великих держав 1945 г. в порядке тех же международных санк-
ций от Германии отчуждался и передавался под управление Советс-
кого Союза г.Мемель (впоследствии Клайпеда) с прилегающей обла-
стью. С того времени в отношении этой территории СССР и осуще-
ствлял свою юрисдикцию: Согласно Указу Президиума ВС СССР от
5.10.1945 г.. в г.Клайпеда и четырех прилегающих уездах были обра-
зованы избирательные округа № 326 и 637 по выборам в Верховный
Совет страны54; в «Законе о пятилетием плане развития народного
хозяйства СССР на 1946-1950 года» упоминается г.Клайпеда (п.77)55.
И только 20 июня 1950 года последовал Указ Президиума Верховно-
го Совета СССР об образовании на территории Литовской ССР че-
тырех областей, среди которых указана и Клайпедская область56. Бу-
дучи переданной под административное управление Литвы, Мемель-
ская (Клайпедская) область так и не была включена в состав
Литовской ССР ни соответствующим законом СССР, ни даже Ука-
зом Президиума Верховного Совета СССР! Таким образом, решения
Берлинской конференции в отношении Мемеля формально-юриди-
чески не получили необходимого правового закрепления этого края
за территорией соответствующей республики согласно конституци-
онному законодательству бывшего СССР. Данное обстоятельство
расценивается С.Н.Бабуриным как основание для определения этой
территории со спорным (неопределенным) международно-правовым
статусом57. Следует также отметить, что одновременно в этой связи
С.Н.Бабурин (здесь политик в нем берет верх над правоведом) заяв-
54 Ведомости Верховного Совета СССР. 1945. №73.
” Там же. 1946. №11.
56 Там же. 1950. № 18.
” Бабурин С.Н. Указ. соч. С.227-243.
56 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ляет: «Правопреемником СССР на международной арене является
Российская Федерация», а «Клайпеда находится под юрисдикцией
Литовской Республики»58. Гипотеза о правопреемстве бывшего СССР
только Российской Федерацией, характерная для юристов-государ-
ствоведов59, неприемлема формально-юридически и нереальна прак-
тически; она не соответствует ни доктрине международного права,
ни практике государств-участников СНГ. В отношении вопроса о
том, является ли Российская Федерация «продолжателем СССР» или
«правопреемником СССР» (наряду с остальными бывшими союзны-
ми республиками), в науке международного права и практике меж-
государственных отношений существуют различные позиции. Ко-
ротко можно лишь отметить, что Российская Федерация является
стороной заключенных СССР международных договоров (почти всех)
и продолжает его членство в международных организациях. В ос-
тальном правопреемниками Советского Союза являются все бывшие
советские союзные республики. Это касается государственной тер-
ритории, государственной собственности, государственных долгов
и иных объектов правопреемства. И хотя ныне независимые При-
балтийские республики объявляют о непризнании ими юридичес-
ких последствий всех законодательных актов и действий в отноше-
нии их территорий, имевших место после их включения в состав
СССР (что весьма спорно с позиций отечественной и зарубежной
доктрины международного и внутригосударственного права), обыч-
ные и договорные нормы о правопреемстве государств распростра-
няются и на эти государства.
3.	Принятие органами государственной власти СССР актов
об изменении территорий республик в нарушение союзно-республи-
канского конституционного законодательства - по представлениям
не уполномоченных на то республиканских органов власти или дол-
жностных лиц, а также при отсутствии принятия решения по этому
поводу (или частичного решения) со стороны республиканских ор-
ганов власти.
” Там же. С.229.
59 См., например: Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе
российского федерализма. Санкт-Петербург, 2001. С.85.
57
П.П. Кремнев
Относительно первого тезиса только за период с 1 ноября 1939 г.
по 20 апреля 1956 г. по представлениям Президиумов без участия
Верховных Советов соответствующих республик указами Президиу-
ма Верховного Совета СССР были изменены территории союзных
республик: Украины, Белоруссии, Молдавии, Литвы, Узбекистана,
Таджикистана, РСФСР, Грузии, Казахстана, Латвии, Эстонии60. По-
добная ситуация квалифицируется как нарушение общего принципа
права - nemo plus juris transferee potest quam ipse habet (никто не мо-
жет передать больше прав, чем сам имеет). Историко-правовой воп-
рос о принадлежности Крыма в силу сложности проблемы подлежит
отдельному рассмотрению (§ 3 настоящей главы). Примечательно,
что лишь два указа (от 13.02.1956 г. и 20.04.1956 г. о частичном из-
менении границ между РСФСР и Казахской ССР, Казахской ССР и
Узбекской ССР) содержали формулировку: «Настоящий Указ внести
на утверждение Верховного Совета СССР»61.
Кроме этого имелись случаи, когда Президиум Верховного Со-
вета СССР по данному вопросу принимал акты на основе согласия
(со стороны республиканских министров) от имени Президиумов
Верховных Советов союзных республик даже без принятия ими со-
ответствующих указов. Так, Президиум ВС СССР 11 апреля 1957 г.
ратифицировал соглашение о демаркации и редемаркации государ-
ственной границы с Ираном, по которому затрагивались территори-
альные права и интересы Азербайджана и Туркмении. И хотя усло-
вия этого соглашения обсуждались в комиссиях Верховного Совета
СССР с декабря 1954 года, высшие законодательные органы указан-
ных республик участия в этом процессе (посредством принятия акта)
не принимали, согласие на изменение территории было выражено
министрами иностранных дел от имени Президиумов своих респуб-
лик62. В отношении данного факта правоведами отмечалась лишь
одна сторона вопроса - «активное участие республик в разрешении
“ Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР (1938-
1956). М., 1956. С.30-38.
“ Там же. С.45-46.
“ См. Известия. 1955. 24 апреля; Правда. 1957. 13 апреля.
58 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
внешнеполитических вопросов Союза в целом»63 и «наиболее пол-
ный учет и обеспечение территориальных прав союзных республик»64.
А между тем очевидное грубое нарушение союзного и республикан-
ского конституционного законодательства осталось без внимания и
правовой оценки.
Относительно второго тезиса (а принимались ли решения рес-
публиканскими органами власти, на которые ссылались акты союз-
ных органов?) возможна постановка вопроса в общем виде, исходя и
на основе имеющихся опубликованных сборников законодательных
актов. Так, в Законе СССР «О принятии Литовской ССР в Союз
Советских Социалистических Республик» от 3 августа 1940 г. в том
числе указывалось: «Принять предложение [выделено автором, К.П.]
Верховного Совета Белорусской ССР о передаче в состав Литовской
ССР Свенцянского района и части территории Видзовского, Году-
тишковского, Островецкого, Вороновского и Радунского районов
Белорусской ССР» (п.2)65. 25 ноября 1940 г., был принят Указ Прези-
диума Верховного Совета Белорусской ССР «В связи с передачей
Литовской ССР части территории...», согласно которому исключа-
лись из республиканского списка и упразднялись как администра-
тивные единицы Свенцянский (п.1) и Годутишковский (п.2) райо-
ны66, в отношении же остальных четырех районов ничего не говори-
лось. Уже в марте 1990 г. в заявлении Президиума Верховного Совета
Белорусской ССР указывалось, что по вопросу передачи белорус-
ской территории в связи с Законом СССР от 3 августа 1940 г. Вер-
ховный Совет республики не только не «предлагал», а вообще не
принимал никаких решений67.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 февраля 1956 г.
содержал формулировку: «В связи с ...Постановлением Верховного
® Яновский М.В. Международная правосубъектность советских социалистических
республик//Международная правосубъектность. М., 1971. С. 48-49.
64 Лукашук И.И. Стороны в международных договорах. М., 1966. С.39-40.
45 Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. № 28
“ Сборник законов Белорусской ССР. 1938-1967. Т.1. Минск, 1968. С.51.
67 Сборник законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Совета
Министров Белорусской ССР. Минск, 1990. № 10. Сг.135.
59
П.П. Кремнев
Совета Узбекской ССР от 24 января 1956 г. «О включении в состав
Узбекской ССР Бостандыкского района и части земель Голодной сте-
пи, передаваемых из Казахской ССР» ...утвердить частичное изме-
нение границы между Казахской ССР и Узбекской ССР»68. Не извес-
тно, принимал ли Верховный Совет Узбекской ССР такое постанов-
ление 24 января 1956 г. - в ежегоднике официального издания
республиканского законодательного органа сведений о принятии ак-
тов за этой датой не приводится69. Однако известно, что только 6
марта того же года был принят Указ Президиума ВС Узбекистана «О
частичном изменении границ...в связи с передачей Бостандыкского
района и части земель Голодной степи из состава Казахской ССР в
состав Узбекской ССР» и о включении этой территории в состав
Ташкентской (п. 1) и Самаркандской (п.2) областей70 со ссылкой и во
исполнение союзного Указа от 13 февраля 1956 г. Собственно же по-
становление Верховного Совета Узбекской ССР (об утверждении
республиканского Указа от 6 марта и на которое ссылается Указ от
13 февраля 1956 г.) было принято по истечении почти 10 месяцев - 6
декабря 1956 г.71.
Как явствует из рассмотренных примеров, акты органов госу-
дарственной власти республик принимались в обратном порядке,
т.е. вослед за актами союзных органов. В этой связи более уместна
постановка вопроса о приведении республиканского законодатель-
ства в соответствие с союзным, чем о самостоятельном решении рес-
публиками вопросов своих конституционных полномочий. Здесь же
следует добавить, что полной информации о постановлениях и ука-
зах, принятых союзными и республиканскими органами власти и
управления в период 30-50-х годов, так и не было опубликовано;
официальные республиканские издания (Ведомости Верховных Со-
ветов) за этот период были изъяты из общедоступного фонда. По-
этому не исключено, что сводный сравнительный анализ о соответ-
“ Сборник законов СССР. 1938-1975. Т.1.М., 1975. С.62.
69 Сборник законов Узбекской ССР и Указов Президиума Верховного Совета
Узбекской ССР за 1956 и 1957 гг. Ташкент, 1958.
70 Там же. С. 192.
71 Там же. С. 197.
60 _____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ствии союзных и республиканских корреспондирующих актов может
дать более удручающую картину по рассматриваемой проблеме.
4.	Изменение территорий республик путем установления
межреспубликанских границ по решению исполнительных ор-
ганов союзных республик без принятия каких-либо решений со сто-
роны Верховных Советов союзных республик и СССР и даже их Пре-
зидиумов. Сложный процесс территориального размежевания в Тур-
кестане между РСФСР, Узбекской и Туркменской ССР закреплялся
в постановлениях Президиума ЦИК СССР в 1927 г.72, при этом ре-
шение ВЦИК РСФСР по данному вопросу было учтено не полнос-
тью. На отдельных участках территориальное размежевание меж-
ду республиками происходило путем фактического расселения по на-
циональному признаку, что впоследствии привело к образованию
нескольких анклавов (Сох, Шахимардан, Чарку и др.). В соответ-
ствии с согласованными постановлениями Советов Министров Уз-
бекской ССР (№ 534 от 3.08.1955 г.) и Киргизской ССР (№ 497 от
22.10.1955 г.) граница между ними подлежала изменению. В связи со
строительством Андижанского водохранилища также в соответствии
с постановлениями республиканских правительств в 1965 г. стороны
обменялись участками земель под хозяйственное владение. В отно-
шении указанных изменений территорий республик решений со сто-
роны Верховных Советов Киргизской и Узбекской ССР, а также Со-
юза ССР (и даже их Президиумов) не принималось. В результате
этого уже после распада Советского Союза в ходе многолетних пе-
реговоров между Республикой Узбекистан и Кыргызской Республи-
кой стороны придерживаются различных позиций - какие акты (за-
конодательных или исполнительных органов) должны приниматься
за основу при установлении границы между ними.
Вместе с тем было бы неверным считать, что Верховные Со-
веты союзных республик впоследствии никоим образом не принима-
ли решений по рассмотренным территориальным изменениям. Из-
вестно, что последняя советская Конституция была принята в 1977
” Поданному вопросу см.: История национально-государственного строительства
вСССР. 1917-1978. Т.1.М., 1979. С.304-313.
61
П.П. Кремнев
году. В 1978 г. Верховными Советами союзных республик были ут-
верждены республиканские конституции. В них закреплялся состав
территорий республик, в том числе с учетом упомянутых Указов
Президиума Верховного Совета СССР. Однако при этом следует
учитывать, что решений республиканских Верховных Советов об
установлении границ между республиками по таким указам (как того
требовало республиканское конституционное законодательство 1937
и 1978 гг.) все-таки не принималось. Являлась ли данная процедура
актом «приведения конституционного законодательства союзных
республик в соответствие с Конституцией и законодательством
СССР» или все-таки актом «выражения согласия республики на из-
менение ее территории»? На этот счет существуют различные точ-
ки зрения - как от их признания и целесообразности международно-
правового закрепления бывших союзно-республиканских границ (сре-
ди ряда государств-участников СНГ), так до непризнания и отрицания
юридических последствий изменений территорий республик, совер-
шенных с нарушением советского конституционного законодатель-
ства (главным образом страны Прибалтики). Последняя позиция ос-
нована на общем принципе права “ex injuria jus non oritur” - незакон-
ный акт не может быть источником прав. Представляется, что
наиболее авторитетное и квалифицированное заключение по данно-
му вопросу могут дать специалисты конституционного права. Пози-
ция автора состоит в следующем. Существовавшая в 19 веке на аме-
риканском континенте концепция uti possidetis (в дальнейшем и
utipossidetis de facto) в данном случае представляется малоприемле-
мой. В ее основе лежал принцип административно-территориального
деления (произвольно установленного метрополией) между бывши-
ми испанскими колониями на момент достижения ими независимос-
ти73; впоследствии этот принцип был отражен в ряде конституций
латиноамериканских государств и закреплялся договорами между
ними74. Все отношения между бывшими советскими союзными рес-
73 БарсеговЮ.Г. Территория в международном праве. М., 1958. С.23.
74 Клименко Б.М. Правопреемство на территории бывшего СССР //Московский
журнал международного права. 1992. № 1. С. 14.
62 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
публиками (не колониями, а равноправными членами единого феде-
ративного государства) подлежали регулированию внутригосудар-
ственным правом (а не установлениями метрополии); существовав-
шие между ними границы в правовом и практическом смысле явля-
лись административными. Более того, при установлении таких границ
во главу угла ставилась административная и хозяйственная целесо-
образность; перспектива или возможность выхода какой-либо рес-
публики из состава СССР, вероятно, не предусматривалась и не до-
пускалась*. Поэтому даже ничтожное изменение республиканских
территорий в тот период и необходимость установления уже межго-
сударственных границ создало ряд проблем для времени настояще-
го, особенно при разграничении морских пространств. Все вопросы о
принадлежности какой-либо территории, споры о территориальном
разграничении между бывшими советскими республиками должны
рассматриваться сквозь призму действовавших тогда норм консти-
туционного законодательства. И поскольку после приобретения со-
юзными республиками независимости отношения между ними регу-
лируются уже нормами международного права, то и территориаль-
ное разграничение должно осуществляться на основе заключения
договоров между заинтересованными государствами. Именно такие
договоры придают международно-правовую силу разграничению и
территориальным изменениям, а право государства на какую-либо
территорию приобретает абсолютный и неоспоримый характер.
Как следует из приведенных примеров, существовавшая прак-
тика изменений территорий союзных республик зачастую была да-
лека от соблюдения требований конституционного законодатель-
ства. В этой связи утверждения отдельных «буржуазных» авторов
(подвергавшихся за это суровой критике со стороны советских
юристов-международников) о том, что «единственным владельцем
и хозяином территории союзных республик является центральное
’ Сложность и важность этой проблемы в случае выхода какой-либо республики из
советской федерации ясно осознавали в Верховном Совете РСФСР еще до распада
СССР: «Неизменность границ между суверенными республиками в качестве
постоянного фактора их пребывания в составе Союза ССР» //Постановление ВС
РСФСР от 5.07.1991г. См.: ГАРФ. Ф.9654. Оп.7. Д.1120. Л.55.
63
П.П. Кремнев
правительство»75, выглядят не столь уж абсурдными и безоснова-
тельными. И речь идет не только об игнорировании прав и интере-
сов республик, а в целом о правовом нигилизме, «антиюридизме»
(Б.Н.Топорнин76) подхода руководящих органов СССР по рассмат-
риваемому вопросу. Верховные органы власти Союза ССР, много-
национальной федерации из пятнадцати союзных республик (кото-
рые, кстати, в конституции провозглашались «суверенными госу-
дарствами»), действовали в этом вопросе в соответствии с
принципами, присущими моноэтническим унитарным государствам.
А между тем во многих унитарных государствах даже незначи-
тельное территориальное изменение исключается без участия в
этом процессе парламента и безусловного соблюдения конститу-
ционно-правовых норм. Большие изменения территории влекут, как
правило, необходимость проведения референдума77.
Означает ли изложенное, что указанные и подобные им много-
численные грубые нарушения территориальных прав бывших совет-
ских республик следует объявить неконституционными и не влеку-
щими юридических последствий? К данному вопросу необходимо
подходить с исключительной осторожностью и осмотрительностью,
ибо упрощенный или максималистский подход способен «взорвать»
обстановку практически между всеми государствами бывшего СССР.
Пожалуй, это один из самых чувствительных и «болевых нервов» из
всего комплекса юридических проблем, оставшихся в наследие от
Советского Союза. Все возникающие спорные территориальные воп-
росы должны разрешаться путем переговорного процесса на основе
тщательного анализа историко-юридических документов.
Практика изменений территорий союзных республик с наруше-
нием конституционного законодательства в советский период поро-
’’Dmitrishin В. Moscow and the Ukraine, 1918-1953 Berklev, 1955. P. 356. Цигагапо:
Недбайло П.Е., Василенко B.A. Международная правосубъектность советских
союзных республик И Советский ежегодник международного права. М., 1963. С.88.
п Топорнин Б.Н. Преемственность и новизна в государственно-правовом развитии
России. М., 1996. С.36-37.
77 См. подробно: Волова Л.И. Плебисцит в международном праве. М., 1972; Дмитриев
Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995. С. 19-20.
64 _____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
дила негативные международно-правовые последствия для времени
настоящего и явилась причиной возникновения претензий и террито-
риальных притязаний между государствами бывшего Советского
Союза. Рассмотрим это лишь на некоторых примерах.
Вскоре после вхождения Литовской ССР в состав Советского
Союза Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 ноября 1940 г.
«Об установлении границ между Белорусской ССР и Литовской
ССР» был принят на основе представлений Президиумов Верхов-
ных Советов этих республик. Еще ранее, советско-литовским дого-
вором от 10 октября 1939 г. непосредственно затрагивались интере-
сы белорусского населения, проживающего на этой территории, на-
ходившейся с сентября 1939 года под советской юрисдикцией. Как
уже отмечалось, Верховный Совет Белорусской ССР решений о пе-
редаче Литве исконно белорусских земель не принимал, а советско-
литовский договор 1939 г. был заключен Президиумом Верховного
Совета СССР не только без согласия, но и уведомления Белорусской
ССР. Эти факты изложены в заявлении Президиума Верховного Со-
вета Белорусской ССР от 29 марта 1990 г.78, принятого в связи с
объявлением литовской стороной «недействительности актов о ее
вхождении в СССР». Однако территориальное разграничение между
Белорусской и Литовской ССР основывалось именно на этих актах.
В свою очередь, Договор от 10 октября 1939 г. основывался на сек-
ретных протоколах к советско-германскому договору о ненападении
от 23 августа 1939 г. Последний утратил свою силу с нападением
Германии на СССР, а дополнительные секретные протоколы к нему,
совершенные в нарушение императивных норм международного пра-
ва, были недействительны и юридически ничтожны с момента их
подписания. Правовая оценка этим актам была дана и юристами-
международниками, и в Постановлении Съезда народных депутатов
СССР от 24 декабря 1989 г. Осуждая подписание секретных протоко-
лов 1939 года и отказываясь признавать юридические последствия
актов о своем вхождении в СССР, литовская сторона, тем не менее,
” Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Совета
Министров Белорусской ССР. Минск, 1990. № 10. Ст. 13 5.
65
П.П. Кремнев
не ставит под сомнение правомерность основанных на этих актах
территориальных приобретений. С учетом изложенных оснований,
как сказано в Заявлении Президиума ВС Белоруссии от 29 марта
1990 г., «При выходе Литовской ССР из Союза ССР Белорусская
ССР не будет считать себя связанной всеми Законами, Указами и
иными актами относительно передачи Литве части белорусских
земель».
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23.08.1944 г.
в составе РСФСР была образована Псковская область. Пункт 2 этого
Указа гласил: «Утвердить представление Президиума ВС Эстонской
ССР, Президиума ВС Латвийской ССР и Президиума ВС РСФСР и
включить в состав Псковской области Печорскую, Слободскую, Па-
никовскую волости и часть Избарской волости, выделив их из соста-
ва Эстонской ССР, а также Вышгородскую, Кочановскую и Толковс-
кую волости, выделив их из состава Латвийской ССР»79. После при-
обретения государственной независимости парламенты Латвийской
Республики и Эстонской Республики объявили данный указ некон-
ституционным, а значит и не влекущим для них юридических по-
следствий. Выдвигая в этой связи территориальные притязания на
районы, входившие в состав Латвийской ССР до 1944 года, Государ-
ственный Сейм Латвии заявляет, что латвийско-российская граница
«юридически существует» согласно двустороннему договору от 11
августа 1920 года. Аналогичные территориальные претензии к Рос-
сии выражает также и Эстония80. Республика Литва, напротив (с
учетом изложенных факторов), еще в начале 90-х годов официально
заявила о «признании неприкосновенности границ (в первую очередь
своих - прим, автора, К.П.), как это сформулировано в Заключитель-
ном акте» СБСЕ 1975 г.81
” Сборник законов СССР и Указов Президиума ВС СССР (1938-1956). М. 1956. С.
45-46.
80 Трофимов В.Н. Россия - Прибалтика//Дипломатический вестник. 1992. №13-
14. С.76-80.
81 Акт Верховного Совета Литовской Республики «О восстановлении
независимости Литовского государства» от 11 марта 1990 г. // ГАРФ. Ф.9654. Оп.7.
Д.1067. Л. 14.
66 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
В целом можно констатировать, что для бывших союзных рес-
публик юридическую силу имеют лишь границы бывшего СССР,
установленные в его договорах с сопредельными государствами. Это
вытекает из положений Венской конвенции о праве международных
договоров 1969 г. (п.2а ст.69). В настоящее время территория ни од-
ного из государств-участников СНГ и Прибалтийских республик не
имеет полного международно-правового закрепления. Российской
Федерацией договор об установлении государственных границ зак-
лючен с Литвой (в 2003 году82); аналогичное соглашение, подписан-
ное с Украиной 28 января 2003 г., вступило в силу 25 апреля 2004 г.
Подводя итог неполного рассмотрения данного достаточно ос-
трого вопроса, необходимо отметить, что отсутствие острых кризис-
ных ситуаций на постсоветском пространстве по территориальным
проблемам (за исключением затяжного вооруженного конфликта вок-
руг Нагорного Карабаха) объясняется вовсе не урегулированностью
межгосударственного разграничения. Пожалуй, наиболее острый ха-
рактер эта проблема имеет в отношениях между государствами Цен-
тральной Азии, где только между Кыргызстаном и Узбекистаном
существует около 130 спорных участков границы. Как отмечал ми-
нистр иностранных дел Кыргызской Республики М.Иманалиев,«.. .от-
сутствие юридически оформленных и демаркационных границ с со-
седями нередко становится и причиной, и поводом военных и иных
конфликтов»83. И если до военных конфликтов дело не дошло, то кро-
ме бытовых стычек среди местного населения (самовольный зах-
ват земель, снос домов на сопредельной территории и т.п.), имелись
случаи подрыва местных киргизских и таджикских жителей на про-
тивопехотных минах (установленных на 500-метровой полосе узбек-
скими военными) на отдельных участках спорных территорий84. Ви-
димо, данная проблема будет оставаться потенциально опасной
вплоть до заключения двусторонних международных договоров об
82 Бюллетень международных договоров. 2003. № 4.
83 Слово Кыргызстана. 2001. 22 мая. С.4
84 Ротарь И. Среднеазиатские лидеры никак не могут договориться //Независимая
газета. 2000. 15 августа.
67
П.П. Кремнев
установлении границ. Международное право и международная прак-
тика допускают наличие территориальных споров между государ-
ствами, и это не рассматривается как свидетельство напряженности
в межгосударственных отношениях. Главное требование при этом -
такие спорные вопросы должны решаться путем переговорного про-
цесса и исключительно мирными способами. С учетом сложности и
спорности вопроса о территориях бывших советских союзных рес-
публик не будет излишним напоминание о том, что Статут Между-
народного Суда ООН (п.2 ст.38) наряду с основными источниками
международного права в определенных случаях допускает и приме-
нение принципа ex aequo et bono («поровну и по доброй воле», по спра-
ведливости). И Международный Суд при решении межгосударствен-
ных споров по территориальному разграничению (в частности морс-
ких пространств) неоднократно разрешал дела ex aequo et bono либо
на основе применения принципов справедливости. При этом следует
уточнить, что эти понятия не являются тождественными по своей
юридической природе, о чем и указывалось в решении Суда85. В пер-
вом случае (только при получении взаимного согласия сторон разре-
шить дело ex aequo et bono) «Суд...не связан строгим применением
правовых норм в целях осуществления надлежащего урегулирова-
ния», тогда как во втором случае «именно норма права и требует
применения принципов справедливости»86.
§ 3. История вопроса о государственной
принадлежности Крыма
Историко-правовые вопросы о государственной принадлежно-
сти Крыма и гор. Севастополя, имевшие особенно острый и дис-
куссионный характер в 90-е годы прошлого столетия, уже нашли
свое отражение при обсуждении и принятии актов российским пар-
ламентом, публикациях правоведов, историков, государственных и
” См.: Вылегжанин А.Н. Решения Международного Суда ООН по спорам о
разграничении морских пространств. М., 2004. С. 106.
“ I.C.J.Reports. 1982.Р.60; 1969.Р.48. Цит.:ВылегжанинА.Н.Указ.соч.С.106-107.
68 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
общественных деятелей87. Считается общепризнанным, что пере-
дача Крымской области в состав Украинской ССР в 1954 г. партий-
но-государственным руководством страны была осуществлена в
нарушение союзно-республиканского законодательства СССР88, а
юридически бесспорные права на Крым Украина приобрела со
вступлением в силу «большого российско-украинского договора»
1997 г. Вместе с тем в свое время не получили должного историко-
правового анализа и требующие разрешения следующие вопросы:
о якобы существующей возможности возвращения Крыма под су-
веренитет Турции, правовом статусе Севастополя и полноценности
самого Договора между Российской Федерацией и Украиной 1997
г. Эти проблемы, не нашедшие в свое время должного внимания в
отечественной историко-правовой литературе, нуждаются в под-
робном рассмотрении.
I. В общественно-политических и научных кругах России в 1998-
1999 годах развернулась широкая дискуссия, связанная с ратифика-
цией российским парламентом Договора о дружбе, сотрудничестве
и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая
1997 г. В ходе этой дискуссии ряд известных представителей Госу-
дарственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации за-
являли примерно следующее: «В русско-турецком договоре 1774 г.
прямо говорится, что в случае выхода Крыма из состава российской
” Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации. 1992. №22. Ст. И 78; Бюллетень Государственной Думы. 1998. №227;
Бюллетень Совета Федерации. 1999. №1; Бабурин С.Н. Территория государства. М.,
1997; Московский журнал международного права. 1997. №1; Россия, Крым и город
русской славы Севастополь. Документы и материалы. 1783-1996.М., 1996; Обман
века. Документы и материалы. М., 1999; Независимая газета: 1998.25 марта; 1999.26
января, 16 марта и др.
“ Здесь уместно было бы напомнить слова профессора Университета св.Вла-
димира (Киевского университета) В.А.Незабитовского, впервые обосновавшего
концепцию территории как империума: «Государство владычествует в пределах
территории, но не над территорией...Территория не вещь, которою владеет
государство, но пространство, в пределах которого державная власть государства
существует и действует» //Незабитовский В.А. Учение публицистов о межго-
сударственном владении. Киев, 1884. С. 140.
69
П.П. Кремнев
территории Турция вправе восстановить над полуостровом свой су-
веренитет». Некоторые авторы высказывались и более категорич-
но: «И действительно, согласно Кючук-Кайнаджирскому мирному до-
говору 1774 года, в случае отказа России от Крыма суверенитет над
Крымом автоматически передается Турции. Турция намерена доби-
ваться возвращения Крыма через международные суды»89. При этом
в некоторых отечественных изданиях также указывалось, что и со
стороны высокопоставленных турецких представителей в неофици-
альном порядке якобы высказывались похожие суждения90. Итак,
существуют ли исторические правовые основания для подобных
взглядов и имеет ли в настоящее время Турция какие-либо права на
Крым согласно международному праву?
В результате успешной военной кампании 15 июля 1774 года*
между Россией и Турцией был подписан договор - «Пункты вечно-
го примирения и покоя между империями Всероссийскою и Портою
Оттоманскою, заключенные в лагере при деревне Кючук-Кайнардже
в четырех часах от города Силистрии»91 (известен как Кючук-Кай-
наджирский мирный договор 1774 г.). Данное соглашение, состоя-
щее из 28 артикулов (статей) и секретного приложения к нему (двух
артикулов), было заключено на русском, турецком и итальянском язы-
ках; подлинный текст на русском языке и ратификационная грамота
турецкого султана хранятся в Архиве внешней политики Российс-
кой Империи92. Текст этого договора под несколько измененным на-
•’ Федоров А.В. Правовой статус Крыма. Правовой статус Севастополя. М., 1999.
С. 45.
90 Там же; Старченков Г. Превратности судьбы //Азия и Африка сегодня. 1997.
№ 10. С.9.
* Согласно артикулу 28 Трактата (второй абзац) полномочия на подписание договора
от российской императрицы имел граф П.Румянцев, а от турецкого султана верховный
везирь Мегмет-паша, которые подписали и скрепили этот трактат своими печатями 15
июля, что и должно считаться датой его подписания. 10 июля Трактат был всего лишь
скреплен подписями уполномоченных (от П.Румянцева князь Н.Репнин) на разработку и
согласование его текста, что ныне приравнивается к парафированию соглашения.
91 Российский государственный военно-исторический архив. Ф.846. Оп.16. Д.133.
Л. 1-33.
92 Архив внешней политики Российской Империи. Фонд 163 («Трактаты»). Оп.2. Д445.
70 _____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
званием («Трактат вечного мира и дружбы, заключенный между
Империю Всероссийскою и Оттоманскою Портою...») практически
полностью был официально опубликован в России, за исключением
двух секретных артикулов93. Ключевым положением договора явля-
ется артикул третий, согласно которому Крымское ханство получало
независимость: «Все татарские народы: крымские, буджаитские, ку-
банские. . .без изъятия от обеих империй имеют быть признаны воль-
ными и совершенно независимыми от всякой посторонней власти,
но пребывающими под самодержавною властию собственного их хана
Чингисского поколения.. .ни Российский двор, ни Оттоманская Порта
не имеют вступаться как в избрание и возведение помянутого хана,
так и в домашние, политические, гражданские и внутренние их дела
ни под каким видом...». В некоторое заблуждение (которое не воз-
никнет, если внимательно ознакомиться с текстом всего договора)
может ввести положение этого же третьего артикула: «В духовных
же обрядах, как единоверные с мусульманами, в рассуждении его
султанского величества, яко верховного калифа магометанского за-
кона, имеют сообразоваться правилам, законом их предписанным,
[sic!] без малейшего предосуждения однакож утверждаемой для них
политической и гражданской вольности». В сепаратных артикулах
допускался более поздний срок (а не в течение предусмотренных
трех месяцев) освобождения русским флотом занятых островов (ар-
тикул первый), а для Оттоманской Порты устанавливалась военная
контрибуция в пользу Российской Империи* (артикул второй).
Известие о подписании Турцией договора об утрате Крымского
ханства произвело в Европе настоящую сенсацию94 и вызвало воз-
мущение против Порты. Венский двор заявлял: «Турки вполне заслу-
93 Полное собрание законов Российской Империи. T.XIX. №14164. С.957-967.
* «Пятнадцать тысяч мешков, которые учинят семь миллионов пятьсот тысяч
пиастров, а на российскую монету сделают сумму четыре миллиона пятьсот тысяч
рублей», выплачиваемых в течение трех лет тремя равными траншами.
94 «Невероятно, - сообщал российский посол во Франции И.Барятинский, - до
какой степени простирается здесь зависть к нашим успехам» // Соловьев С.М.
История России с древнейших времен. Книга шестая. T.XXIX. Санкт-Петербург, 1895.
С.999.
71
П.П. Кремнев
жили несчатие, которое их постигло, частик» своим слабым и глупым
ведением войны, частик» недостатком доверия к державам, которые
[Австрия, Англия, Голландия] ...желали высвободить их из затруд-
нительного положения ...и помогли бы им получить выгоднейшие
условия»95. В этой обстановке турецкий Диван (правительство) пы-
тался потребовать изменения условий Трактата 1774 г., на что Ека-
терина П в специальном рескрипте графу П.Румянцеву-Задунайско-
му (подписавшему трактат со стороны Российской Империи) указы-
вала: «Ни малейшая перемена в тексте трактата Порте от нас
дозволена быть не может»96. Фельдмаршал П.Румянцев даже дал
секретное поручение русскому посланнику в Константинополе Пе-
терсону обещать «100,200, наконец 300 тыс. рублей тому, кто возьмет-
ся уничтожить все происки недоброжелательных людей» и эффек-
тивно способствовать*’ ратификации Турцией трактата без каких-
либо изменений97. Трактат в неизменном виде был ратифицирован
турецким султаном и 13 января 1775 г. в Константинополе произошел
обмен ратификационными грамотами98. Характерно, что в России не
находили связи между «духовным сопряжением магометанской
веры», «всеми магометанами признаваемого калифства в особе сул-
тана турецкого» и получаемой Крымским ханством политической не-
зависимостью. Вмешательство же русского двора в эти духовные
связи «...знаменовало бы пред светом больше самой Порты подчи-
нение России, нежели какову она сама ищет наД татарами в пункте
сего сопряжения. Удивительно, что турецкие министры не ощутят
сего осязательного неудобства, в котором бы конечно преемники их
за них стыдиться стали», - отмечала в свое время российская импе-
ратрица99. Положения Трактата 1774 г. и независимость Крымского
ханства подтверждались Российской Империей и Оттоманской Пор-
95 Там же, С.998.
96 Дубровин Н. Присоединение Крыма к России. T.I. Санкт-Петербург, 1885. С. 1.
“ Два влиятельных фаворита султана получили от Петерсона по 6 % от военной
контрибуции Порты И ДружининаЕ. И. Кючук-Кайнаджирский мир. М., 1955. С. 312-317
” Соловьев С.М. Указ. соч. 983.
” Полное собрание законов Российской Империи. Т.ХХ. № 14274. С.81.
” Дубровин Н. Указ. соч. С.2.
72 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
той в Изъяснительной конвенции 1779 г.100 (известна также как Ай-
налы-Кавакская конвенция), Акте 1783 г. «О мире, торговле и грани-
цах обеих государств»101 (Трактат торговли 1783 г.). В связи с серь-
езными нарушениями Турцией условий Трактата 1774 г. по Указу
Екатерины II от 7 сентября 1787 г. Крым был присоединен к терри-
тории России и вошел в состав Таврической губернии102. Такой ста-
тус Крыма был вскоре признан Турцией в Ясском договоре.
Итак, ничто в соответствующих российско-турецких договорах
не дает основания считать, что Крым мог находиться под суверени-
тетом либо Российской Империи, либо Турции, но не «третьей сто-
роны». В качестве исторической аналогии можно отметить, что в
Договоре между Россией и Турцией от 16 марта 1921 г. стороны
были согласны с образованием Нахичеванской области как автоном-
ной территории «под протекторатом Азербайджана, при условии,
что Азербайджан не уступит сего протектората третьему Государ-
ству» (ст.Ш)103. Но даже если бы подобное положение в отношении
Крымского ханства и было закреплено в трактате 1774 г., то на осно-
вании принципов правопреемства права на Крым переходили бы и
Украине, т.к. она в XVIII веке находилась в составе Российской Им-
перии и не может считаться третьей стороной.
П. В отечественной правовой науке и общественном мнении в от-
ношении Севастополя существовали примерно следующие устойчи-
вые взгляды: Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 г.
Севастополю был придан статус города республиканского подчинения
и как самостоятельный административно-хозяйственный центр он был
выведен из состава Крымской области. В актах 1954 г. о передаче Кры-
100 Полное собрание законов Российской Империи. Т. XX. № 14851. С.800-805.
101 Там же, T.XXI. № 1591. С.1082-1083.
102 Российский государственный военно-исторический архив. Ф.846. Оп. 16. Д. 133.
Л. 10-12.
103 Документы внешней политики СССР. T.III. М., 1959. С.310. Характерно, что
в соответствии с положениями Карского договора от 13 октября 1921 г. правительства
Турции, Азербайджана и Армении устанавливали нахождение автономной территории
Нахичеванской области «под покровительством Азербайджана» (ст.5), норма о
запрещении перехода такого покровительства от Азербайджана третьей стороне
отсутствовала //Там же, С.317.
73
П.П. Кремнев
ма Украине Севастополь не упоминается. И поскольку впоследствии
Указ 1948 г. никогда не отменялся и «юридически сохраняет свое значе-
ние до настоящего времени», вплоть до распада СССР он оставался
городом союзно-республиканского значения, а Россия «как продолжа-
тель территориальных прав РСФСР вправе осуществлять свой сувере-
нитет в отношении Севастополя», в том числе на основании междуна-
родно-правового обычая'04. Автор настоящей публикации и сам был
склонен к подобной точке зрения, однако более глубокое изучение дан-
ного вопроса (патриотизм не всегда тождественен научно-правовому
анализу) приводит к другим выводам.
Согласно действовавшему государственно-территориальному
устройству по республиканской Конституции 1937 г. «РСФСР со-
стоит из краев, областей, автономных республик и автономных об-
ластей» (ст. 14), такой же принцип устанавливался и в Конституции
СССР 1936 г. (ст.22). Города республиканского подчинения (порядок
назначения, утверждение союзными органами), а тем более их само-
стоятельный государственно-территориальный статус союзно-респуб-
ликанским конституционным законодательством не предусматривал-
ся, равно как и городов краевого и областного подчинения (напри-
мер - Барнаул, Новороссийск, г.Рассказово Тамбовской области,
г.Камышин Сталинградской области104 105). Такие города устанавлива-
лись указами Президиумов Верховных Советов союзных республик
(Ташкент, г.Рустави Грузинской ССР106) которые, естественно, не
могли изменять действовавшее конституционное законодательство.
Согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 29
октября 1948 г. «город Севастополь выделен в самостоятельный ад-
министративно-хозяйственный центр со своим особым бюджетом и
отнесен к категории городов республиканского подчинения»107.
104 Блищенко И.П., ЛейбоЮ.И., Молодцов С.В.ТопорнинБ.Н., см.: Россия, Крым
и город русской славы Севастополь. Документы и материалы. 1783-1996. М., 1996.
С. 105-111; Федоров А.В. Указ. соч. С.32-35.
,м Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. 23 апреля, 4 и 11 мая.
106 Указы Президиумов Верх.Сов.Узбекской ССР от 12.10.1943 г., Грузинской ССР
от 19.01.1948 г.
107 Ведомости Верховного Совета СССР. 1948,10 декабря.
74 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Неверно считать, что такое выделение Севастополя «резко отлича-
ло его статус по сравнению с другими городами... всего СССР», «этот
статус присваивался в сталинскую эпоху крайне редко»108 и такими
городами являлись лишь Москва, Ленинград, Ташкент и Минск. Толь-
ко в России на основании Указов Президиума Верховного Совета
РСФСР109 110 такой статус был придан 15 городам - Горький, Куйбы-
шев, Омск, Ростов-на-Дону, Саратов, Свердловск, Сочи, Новосибирск
и т.д."°. Являясь «административно-хозяйственными центрами рес-
публиканского подчинения», они обладали отдельным (от края/об-
ласти) бюджетом и финансированием, в административном подчи-
нении городские законодательные и исполнительные органы напря-
мую (минуя краевые/областные инстанции) замыкались на
соответствующие республиканские органы власти. Эти города в са-
мостоятельную государственно-территориальную единицу не выде-
лялись (например, Сочи из Краснодарского края, Ленинград из Ле-
нинградской области), а продолжали оставаться в составе соответ-
ствующей области или края.
При решении вопроса о государственной принадлежности ка-
кой-либо территории, в случае отсутствия ее международно-дого-
ворного закрепления между спорящими сторонами, решающее зна-
чение имеет факт распространения на эту территорию чьих-либо су-
веренных полномочий. В частности, какая из сторон осуществляла
над ней законодательную, исполнительную и судебную юрисдикцию
(при условии, если осуществление таких действий не противоречат
общему международному праву, т.е. не являются следствием непра-
вомерной оккупации, аннексии и т.п.). Такой подход соответствует
доктрине международного права и практике Международного Суда
ООН. Согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР на 1
марта 1959 г. назначались выборы в Верховный Совет республики и
Похлебкин В.В. К истории административно-правового и государственного
статуса города, порта и военно-морской базы Севастополя (1783-1996) //Московский
журнал международного права. 1997. № 1. С. 111,117.
109 Ведомости Верховного Совета СССР. 1943.17 июня, 30 июля, 24 декабря и т.п.
110 РСФСР. Административно-территориальное деление. М., 1955. С. IV-VII.
75
П.П. Кремнев
Советы окружных, городских и районных депутатов трудящихся1"
(т.е. законодательные органы), первые после передачи Крыма в 1954 г.
По этим выборам избирательного округа по Севастополю образова-
но не было"2, соответственно отсутствуют и избранные в высший
орган власти РСФСР и депутаты от Севастополя"3. Из этого следу-
ет, что законодательная власть РСФСР на Севастополь уже не рас-
пространялась.
С января 1955 г. среди городов республиканского (РСФСР) под-
чинения Севастополь уже не значился"4, исполнительную юрисдик-
цию над ним РСФСР с того времени не осуществляла. Также нет
доказательств тому, что выносимые Севастопольским городским су-
дом решения основывались на уголовном, гражданском, семейном и
трудовом законодательстве РСФСР. Следовательно, после 1954 г.
Севастополь, как составная часть Крымской области, находился под
юрисдикцией Украинской ССР. Конечно, в истории России Севас-
тополь как город русской славы занимает особое место. В качестве
крупнейшей военно-морской базы страны город имел общесоюзное
значение, его финансирование осуществлялось за счет средств со-
юзного, а не республиканского (украинского) бюджета. Но с фор-
мально-правовой точки зрения, а именно с позиций союзно-респуб-
ликанского конституционного законодательства, Севастополь являлся
частью территории Крымской области. Поэтому проблема его пра-
вового статуса должна решаться в контексте постановки вопроса о
Крыме в целом. Иной подход, т.е. наделение Севастополя статусом
самостоятельной территориальной единицы, представляется юриди-
чески необоснованным и способен лишь увести разговор от суще-
ства вопроса в ошибочном направлении.
Ш. 1 апреля 1999 г. вступил в силу Договор о дружбе, сотруд-
ничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной
(далее Договор 1997 г.), подписанный 31 мая 1997 г. президентами
России и Украины. Затянувшийся перерыв между подписанием и
111 Советская Россия. 1959. 4 января.
112 Там же. 1959. 7 и 8 января.
113 Там же. 1959. 6 марта.
114 РСФСР. Административно-территориальное деление. М., 1955. С. IV-VII.
76 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
вступлением Договора в силу явился следствием острых дискуссий
в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации по
ключевому территориальному вопросу - о государственной принад-
лежности Крыма в целом и Севастополя в частности. Какое же меж-
дународно-правовое положение в отношении Крыма сложилось с
заключением Договора 1997 года?
Согласно Договору между РСФСР и Украинской ССР от 19 но-
ября 1990 г. признавалась территориальная целостность сторон «в
ныне существующих в рамках СССР границах» (ст.6). Напомним,
что существовавшие в то время границы подлежали регулированию
нормами внутригосударственного права. После распада СССР, об-
щего для обеих сторон субъекта международного права, все спорные
ситуации подлежали толкованию и разрешению путем переговоров
(ст. 15). Таким образом, до вступления в силу Договора 1997 г. в
международно-правовом плане статус Крыма закреплен не был. После
полноценного введения в действие Договора в силу его статьи 2 -
«Высокие договаривающиеся стороны уважают территориальную
целостность друг друга» - Украина впервые получает договорную
норму о праве на Крым (включая Севастополь), а Россия одновре-
менно утрачивает возможность предъявления каких-либо юридичес-
ки обоснованных претензий на эту территорию.
Отдельное внимание следует уделить устанавливаемому ст.2
Договора 1997 г. положению о том, что стороны «подтверждают не-
рушимость существующих между ними границ». Эта договорная
норма (“норма-фантом”) была обращена в будущее, т.к. невозможно
подтверждать нерушимость границ, которых попросту не существо-
вало. Существованию, т.е. установлению государственных границ,
предшествует процесс делимитации, демаркации и договорного зак-
репления, что еще только предстояло осуществить России и Украи-
не. Данное положение также определялось Федеральным законом
«О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля
1993 г. (ст.2): «Государственной границей Российской Федерации яв-
ляется граница РСФСР, закрепленная действующими международ-
ными договорами и законодательными актами бывшего СССР; гра-
ницы Российской Федерации с сопредельными государствами, не
77
П.П. Кремнев
оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их до-
говорному закреплению»115.
Наряду с этим следует отметить и то обстоятельство, что любое
даже незначительное изменение сухопутных территорий сопредель-
ных союзных республик в рамках единого государства (например, в
отношении косы Тузла в Керченском проливе) впоследствии может
вызвать проблемы при определении линии госграницы по морю меж-
ду новыми независимыми государствами, а также установлении ре-
жимов территориального моря, прилежащей зоны и исключитель-
ной экономической зоны. Эта проблема впервые была затронута в
подготовленном Верховным Советом РСФСР «Аналитическом обзо-
ре проекта Договора о Союзе Суверенных Республик» 1991 г.: «В
Договоре необходимо отразить наличие у республик собственных
внутренних вод, территориального моря, экономической зоны и кон-
тинентального шельфа. Вопросы режима этих пространств...могут
решаться республиками совместно»116. С этими не предусматривае-
мыми в прошлом вопросами территориального размежевания в рай-
оне моря, особенно континентального шельфа, уже столкнулись быв-
шие прибалтийские республики из-за несовпадения их интересов и
претензий друг к другу. В 1993 г. президентами Латвии и Литвы был
подписан т.н. «Майщягольский меморандум» (по названию местно-
сти Майщяголь) о необходимости заключения двустороннего догово-
ра о разграничении континентального шельфа, однако из-за отказа
парламентов обеих республик утвердить предложенную схему кон-
сультации по этому поводу ведутся до настоящего времени. Но осо-
бенно сложная проблема международно-правового разграничения
морских пространств существует по Каспию, где позиции прибреж-
ных государств (России, Азербайджана, Ирана, Казахстана, Туркме-
нии) пока далеки от взаимоприемлемого решения117. Подобная ситу-
115 Ведомости Верховного Совета РФ. 1993. №17. Ст.594.
1,6 ГАРФ. Ф.9654. Оп.7. Д.1120. Л.36.
117 См.: Барсегов Ю.Г. Каспий в международном праве и мировой политике. М.,
1998; Моисеев Е.Г. Указ. сочинение.С.59-64; Мамедов Р.Ф. Пограничные озера и
замкнутые (полузамкнутые) моря в международном праве: сравнительный анализ
//Материалы международной конференции, посвященной актуальным проблемам
морского права. М., 2000. С.7-18 и др.
78 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ация возникла при размежевании принадлежавших ранее РСФСР
акваторий Азовского и Черного морей, т.к. эти аспекты при переда-
че Крыма вообще не брались во внимание. Определенную актуаль-
ность проблема судоходства и разграничения в Керченском проливе
(особенно из-за принадлежности косы Тузла) приобрела осенью 2003
года - она была искусственно инициирована региональными руко-
водителями России (в первую очередь) и Украины и утратила поли-
тическую остроту столь же быстро, сколь и началась. Во вскоре под-
писанном Договоре между Российской Федерацией и Украиной о
сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского про-
лива от 24 декабря 2003 г. (вступил в силу 25 апреля 2004 г.) лишь
устанавливается, что Азовское море и Керченский пролив истори-
чески являются внутренними водами обеих сторон, а вопрос об оп-
ределении линии госграницы в районе моря и пролива подлежит
урегулированию на основе отдельного соглашения (ст. 1).
Международные договоры о закреплении территорий государств
занимают особое место в международном праве. Современная прак-
тика международного сообщества исходит из примата необходимос-
ти безукоризненного юридического закрепления вопросов об уста-
новлении межгосударственных границ или изменений территорий
государств. Передача части территории одного государства другому
закрепляется, как правило, отдельным договором, действительность
которого не должна вызывать сомнений или быть оспоренной. И это
оправданно, т.к. возможность предъявления обоснованных террито-
риальных претензий способна вызвать не только обострение двусто-
ронних отношений, но и поставить под угрозу международную безо-
пасность. К сожалению, ни предшествующая Договору 1997 года
правовая ситуация вокруг Крыма, ни отдельные положения самого
Договора не давали оснований полагать эту проблему разрешенной
в соответствии с действующим международным правом.
Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.
(п.1 ст.42) устанавливает принцип презумпции действительности
международных договоров: «Действительность договора или согла-
сия государства на обязательность для него договора может оспари-
ваться только на основе применения настоящей Конвенции». Ины-
79
П.П. Кремнев
ми словами, международный договор считается действительным до
тех пор, пока не будет установлено нарушение правовых норм, регу-
лируемых исключительно Венской конвенцией. Юридические по-
следствия порождаются только действительными международными
договорами и «только по таким договорам стороны могут приобре-
тать законные, а не мнимые права и обязанности»118. При этом даже
действующие договоры, т.е. вступившие в силу, могут быть оспоре-
ны и признаны недействительными в случае нарушения при их зак-
лючении соответствующих международно-правовых норм Венской
конвенции, участниками которой являются и Российская Федера-
ция, и Украина.
Процесс заключения международного договора, применитель-
но к данному Договору, включает в себя несколько основных стадий:
проведение переговоров, принятие текста договора, его подписание
и ратификация (т.е. «согласие государства на обязательность для него
договора» - ст. И Конвенции). Рассмотрим, как проходила заверша-
ющая стадия заключения Договора у российского участника - приня-
тие Федерального закона «О ратификации Договора 1997 г.».
Принятие Государственной Думой 25 декабря 1998 г. Закона «О
ратификации Договора», его одобрение 17 февраля 1999 г. и после-
дующее подписание Президентом РФ 2 марта того же года породило
сложную конституционно-правовую ситуацию в отношении самого
федерального закона. Одним из основных правовых изъянов Закона
«О ратификации Договора» является неидентичность принятого Гос-
думой текста закона и его одобрения Советом Федерации. Постанов-
ление Государственной Думы от 25 декабря 1998 г. по этому вопросу
имеет следующее содержание: п. 1. Принять Федеральный закон « О
ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве меж-
ду Российской Федерацией и Украиной»; п.2. Направить указанный
Федеральный закон в Совет Федерации; п.З. Принять заявление Го-
сударственной Думы «В связи с ратификацией Договора»; п.4. На-
править указанное Заявление в Верховный Совет Украины, Прези-
денту Украины, Президенту и в Правительство Российской Федера-
”• Талалаев А.Н. Указ. соч.. С. 117.
80 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ции. Заявление состоит из преамбулы и 7 пунктов: о предстоящей
процедуре подтверждения государственной границы между Россией
и Украиной, призывы к Верховному Совету Украины создать нор-
мальные условия функционирования Российского Черноморского
Флота, о необходимости соблюдения прав и свобод русских на Укра-
ине, ратификации Украиной Соглашения о правопреемстве государ-
ственного долга и активов бывшего СССР, подписанию Украиной
Устава СНГ и т.д., а также обращения к Президенту РФ предпринять
шаги для всестороннего развития российско-украинского сотрудни-
чества в духе взаимного уважения и равноправия. Указанное заявле-
ние в текст постановления Государственной Думы о принятии Зако-
на не включено и поэтому частью Федерального закона не является.
Оно имеет рекомендательный характер, а не силу закона. Следова-
тельно, принятый Госдумой Закон «О ратификации Договора» не
внес каких-либо изменений в положение Договора о вступлении его
в силу (ст.39 - в день обмена ратификационными грамотами) и не
устанавливал никаких условий о порядке обмена этими грамотами.
С точки зрения международного права это так называемая безуслов-
ная или обычная ратификация. Необходимо отметить, что когда рос-
сийский парламент преследует цель ратифицировать международ-
ный договор с условием (условная ратификация) или с оговоркой,
то соответствующее заявление вносится Государственной Думой в
текст закона о ратификации договора и в таком виде без изменений
утверждается Советом Федерации119.
В соответствии со ст. 106 Конституции РФ законы о ратифика-
ции международных договоров России подлежат обязательному рас-
смотрению Советом Федерации. Верхняя палата Федерального Со-
брания 17 февраля 1999 г. пунктом 1 своего постановления одобрила
принятый Госдумой Закон «О ратификации Договора». Однако пун-
ктом 2 этого же постановления установила условие обмена ратифи-
кационными грамотами - после ратификацией Украиной подписан-
ных в мае 1977 г. трех базовых соглашений по Черноморскому Фло-
См.,например, ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных
меньшинств», принят ГД 5.06.98г., одобрен СФ 10.06.98г.//Собрание законодательства
РФ. 1998. № 25. Ст.2833.
81
П.П. Кремнев
ту. Это существенное изменение условий порядка обмена ратифика-
ционными грамотами и, соответственно, условий вступления дого-
вора в силу. Подобная ситуация толкуется в международном праве
как условная ратификация или ратификация под отлагательным ус-
ловием120. Однако ни в Договоре, ни в тексте принятого Государ-
ственной Думой Закона такое положение отсутствует. Итак, безус-
ловная ратификация изменена на ратификацию условную. Таким
образом, Совет Федерации внес изменения в принятый Государствен-
ной Думой федеральный закон.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 105) и Регламентом
Совета Федерации (ст. 112) Совет Федерации вправе принимать только
2 вида решений - одобрить или отклонить принятый Госдумой феде-
ральный закон. Недопустимость внесения изменений в принятый
нижней палатой закон косвенно устанавливается в п.З ст. 108 Регла-
мента Совета Федерации: решение комитета, ответственного за рас-
смотрение принятого Государственной Думой федерального закона,
не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации,
принимается в случае, если комитет считает возможным одобрить
закон в целом без внесения в него изменений (выделено автором -
К.П.). Из изложенного следует, что и в Конституции РФ, и в Регла-
менте Совета Федерации презюмируется, что в принятой Государ-
ственной Думой федеральный закон изменений или дополнений Совет
Федерации в одностороннем порядке вносить не правомочен. При
необходимости внесения изменений для преодоления разногласий
создается согласительная комиссия из представителей обеих палат
на паритетных началах, чего в указанном случае сделано не было.
Сложившееся положение породило порок воли законодателя, т.е.
нарушение установленных конституционных норм принятия и одоб-
рения палатами Федерального Собрания РФ законодательных норм,
что ставит под сомнение результаты волеизъявления законодателя.
120 Согласно установившейся в ООН практике государства, ратифицировавшие
договор под отлагательным условием, не признаются в качестве участника такого
договора. Вместе с тем в Венской конвенции 1969 г. положение о недопустимости
условной ратификации не закреплено // См.: Талалев А.Н. Международные договоры
в современном мире. М., 1973. С.62-63.
82 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
О разграничении компетенции и функций в законотворческом
процессе палат Федерального Собрания - право принятия законов
принадлежит Государственной Думе, Совет Федерации уполномо-
чен одобрять или отклонять принятые Думой законы без внесения
изменений - указывает ряд известных специалистов в области кон-
ституционного права: С.А.Авакьян, М.В.Баглай121, А.Е.Козлова,
О.Е.Кутафин122, В.Г.Стрекозов, Ю.Д.Казанчев123. В практике при-
нятия федеральных законов субъектами законотворческого процесса
в России (Государственная Дума, Совет Федерации, Президент) не
редки случаи возвращения Президентом принятых Федеральным
Собранием законов без их рассмотрения и соответственно без под-
писания. Целью таких акций Президента являлось не использование
права вето (с последующим его преодолением в две трети голосов),
а необходимостью устранения допущенных нарушений порядка при
принятии федеральных законов, в частности неиндентичности рас-
сматриваемых палатами Федерального Собрания текстов законов.
Такие действия Президента Конституционный Суд РФ расценивает
как не противоречащие Конституции. Так, в постановлении Кон-
ституционного Суда от 22 апреля 1996 года указано, «что в случае
нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия фе-
дерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение резуль-
таты волеизъявления палат Федерального Собрания и само приня-
тие закона, Президент РФ вправе в силу ч.2 ст. 107 Конституции РФ
вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нару-
шения названных конституционных требований. При этом такой за-
кон не может считаться «принятым федеральным законом», а его
возвращение в палату Федерального Собрания - отклонением, по-
скольку установленные Конституцией РФ требования к принятию
федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры
носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению уча-
121 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С.520-
527.
122 Козлова А.Е., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998. С. 324
123 Стрекозова В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право
Российской Федерации. М., 1997. С. 249-252.
83
П.П. Кремнев
стников законодательного процесса»124. В этом же постановлении
Конституционного Суда указывается на необходимость одобрения
палатами Федерального Собрания федеральных законов «в единой
редакции». Из изложенного следует, что Президент РФ, как заклю-
чительный участник законотворческого процесса, не только вправе,
но и как гарант Конституции обязан требовать неукоснительное со-
блюдение всеми субъектами этого процесса конституционных тре-
бований к принятию федерального закона. Следовательно, с учетом
допущенных нарушений Президент был обязан вернуть Закон «О
ратификации Договора 1997 г.» в Федеральное Собрание для устра-
нения правовых коллизий, что не считалось бы использованием им
права вето.
Другим правовым изъяном Закона «О ратификации Договора»
является невыполнение требований п.4 ст. 16 Федерального закона
«О международных договорах Российской Федерации», определяю-
щего порядок внесения на ратификацию международных договоров,
согласно которому в Государственную Думу должна быть представ-
лена заверенная копия официального текста договора. В силу п.1
«в» ст.2 и п.2 «в» ст.З Венской конвенции 1969 г, помимо текста
собственно договора, «контекст договора охватывает любой доку-
мент, составленный одним из участников в связи с заключением до-
говора, посредством которого при ратификации государство выра-
жает в международном плане свое согласие на обязательность для
него договора». При внесении Президентом РФ предложения о ра-
тификации Договора, кроме других необходимых документов (совме-
стное заявление России и Украины в день подписания договора,
заявление Президента РФ при подписании российско-украинских до-
кументов 31 мая 1997 г. в Киеве и др.), в Госдуму не было представ-
лено заверенного официального текста и соответственно не обсуж-
далось «Обращение Верховной Рады Украины к Федеральному Со-
бранию РФ», принятое ею 14 января 1998 г. в связи с ратификацией
Договора.
124 Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст.2253.
84 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
А между тем данное Обращение содержит ряд юридически важ-
ных позиций, выполнение которых, по замыслу украинских законо-
дателей, «устранит препятствия в полноценном сотрудничестве»
между Россией и Украиной. Среди этих препятствий, в частности,
указаны - обеспечение Россией пенсиями граждан Украины, кото-
рые работали на Крайнем Севере России; совместное решение про-
блем, связанных с возвращением и обустройством депортированных
народов (в данном случае крымских татар); а также «окончательное
справедливое решение» проблем, связанных с правопреемством быв-
шего СССР (в данном случае раздел активов и зарубежной собствен-
ности бывшего СССР).
Юридическая сила заявлений Верховной Рады Украины неиз-
меримо выше заявлений палат Федерального Собрания РФ (в част-
ности, Заявления Государственной Думы в части правопреемства
активов СССР), т.к. в силу п.5 ст.85 Конституции Украины к полно-
мочиям украинского парламента относится определение основ внут-
ренней и внешней политики, а согласно ст. 7 Закона Украины «О
международных договорах Украины» законы о ратификации между-
народных договоров подписываются Председателем Верховной
Рады125. В этой связи возникает вопрос - может ли быть расценено в
качестве оговорки данное одностороннее заявление Украины при
ратификации Договора? Ибо умолчание или оставление без внима-
ния одним из участников договора подобных заявлений означает при-
нятие оговорки к договору в силу п.5 ст.20 Венской конвенции 1969 г.
- оговорка считается принятой государством, если оно не выскажет
возражений против нее до истечения 12 месяцев или даты, когда оно
выразило свое согласие на обязательность для него договора. Как
известно, Венская конвенция 1969 г. не содержит исчерпывающего
утверждения, что оговорки допустимы лишь к многосторонним до-
говорам. Этот вопрос специально рассматривался Комиссией меж-
дународного права ООН и обсуждался на Венской конференции по
принятию Конвенции 1969 г. С учетом доклада Редакционного ко-
митета (профессор М.Ясин) и заявления председателя Конференции
125 Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. М. 1998. С. 530.
85
П.П. Кремнев
(профессор Р.Аго) о неприменимости оговорок к двусторонним дого-
ворам Конференция проголосовала за такое понимание раздела Кон-
венции об оговорках12®. Большинство отечественных и зарубежных
юристов-международников высказывается в поддержку этой пози-
ции, что также подтверждается и выводами Комиссии международ-
ного права уже в 2000 году* 127. Однако в принципе нельзя исключать
ситуации, что Заявлению украинского парламента впоследствии бу-
дет придан смысл «толковательной декларации», т.е. понимание ук-
раинской стороной условий или отдельных положений Договора.
Поэтому оставление его без должного внимания со стороны Госу-
дарственной Думы, иначе говоря без рассмотрения и корреспонди-
рующих официальных заявлений, является неоправданным упуще-
нием. О необходимости рассмотрения в полном объеме всего контек-
ста международных договоров указывал Конституционный Суд РФ
в своем Послании Верховному Совету РФ от 5 марта 1993 г.: не бу-
дучи осведомленным об оговорках и заявлениях и не имея возмож-
ности выразить к ним отношение при ратификации Верховным Со-
ветом договоров в рамках СНГ, «невозможно установить реальный
объем обязательств, которые взяла на себя Россия»128. В результате
толкования рамочных статей Договора может сложиться ситуация,
когда Россия выразила свое согласие на обязательность для нее од-
ного договор, а Украина - другого.
Наряду с указанными правовыми изъянами условий принятого
Закона «О ратификации Договора» также были допущены наруше-
ния процедуры выражения волеизъявления нижней палаты Федераль-
ного Собрания. Одновременно с Законом 25 декабря 1998 г. Государ-
ственная Дума приняла и упоминавшееся Заявление в связи с рати-
фикацией Договора. Проект этого заявления был внесен на
рассмотрение палаты и зарегистрирован в день принятия Закона без
12< См.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров.
Комментарий. М., 1997. С.50-51.
127 Лукашук И.И. 51 -я сессия Комиссии международного права ООН //Московский
журнал международного права. 2000. № 3. С.254.
Конституционное право Российской Федерации. Сборник судебных решений.
Санкт-Петербург, 1997. С.65.
86 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
предварительного согласования с Президентом РФ, что является на-
рушением Регламента Госдумы (ст.ст. 48,194), согласно которому «в
случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию меж-
дународного договора заявлениями, не согласованными с Президен-
том или Правительством РФ, проект Федерального закона принима-
ется в первом чтении» (выделено автором, К.П.). Кроме этого, при
обсуждении Закона докладчиком выступал министр иностранных дел
РФ, не имея на то время официальных полномочий представителя
Президента при рассмотрении палатами Федерального Собрания воп-
роса о ратификации Договора. Соответствующее распоряжение Пре-
зидента было подписано лишь 22 января 1999 года.
Таким образом, с учетом изложенных правовых изъянов и до-
пущенных нарушений в контексте толкования постановления Кон-
ституционного Суда от 22 апреля 1996 г. о необходимости безукос-
нительного соблюдения «установленных Конституцией РФ требова-
ний к принятию федеральных законов и предусмотренных ею условий
и процедур» результаты волеизъявления законодателя при ратифи-
кации Договора могут быть поставлены под сомнение. Тем самым
создаются правовые основания для возможного направления указан-
ными в п.2 ст. 125 Конституции РФ субъектами соответствующего
запроса в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции
не самого Договора (Конституционный Суд не может рассматривать
вступившие в силу международные договоры - п.2 «г» ст. 125 Кон-
ституции РФ), а Федерального закона «О ратификации Договора».
Признание Конституционным Судом несоответствия Конституции
данного Закона будет означать отсутствие ратификации Договора со
стороны России и, соответственно, отсутствие для нее юридической
силы Договора. Однако данное обстоятельство может быть всего лишь
актом внутригосударственного действия. Для придания ему между-
народно-правового характера необходимо соответствующее офици-
альное заявление одного из трех управомоченных на то лиц - главы
государства, главы правительства или министра иностранных дел
Российской Федерации. Подобные действия не считаются наруше-
нием взятых на себя обязательств по договору или международного
права в целом.
87
П.П. Кремнев
Конституционный порядок ратификации Договора 1997 г. был
нарушен также и украинской стороной. Согласно Закону «О меж-
дународных договорах Украины» 1993 г. ратификация междуна-
родных соглашений Украины осуществляется в форме принятия
Верховной Радой специального закона, который подписывается
Председателем Рады (ч.1 ст.7). В соответствии с этим порядком
14 января 1998 г. Верховная Рада приняла, Председатель Рады
тогда же подписал Закон «О ратификации договора о дружбе, со-
трудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Ук-
раиной» и в таком виде он был официально опубликован. В та-
ком же порядке (подписания и опубликования) Украина ратифи-
цировала все международные договоры вплоть до середины 2000
года. Вместе с тем в Конституции Украины 1996 г. устанавлива-
ется, что принятые Верховной Радой и подписанные ее Председа-
телем законы подлежат «безотлагательному направлению» Пре-
зиденту для последующего подписания и «официального обнаро-
дования» (ст.94). В этой связи оставался не выясненным вопрос -
следует ли считать специальные законы о ратификации междуна-
родных договоров отдельными от остальных законов Украины,
подлежат ли они направлению на подпись президенту и каков
порядок их опубликования? Эта коллизия была разрешена Кон-
ституционным Судом Украины при рассмотрении поступившего
от 54 депутатов Рады запроса о конституционности Закона «О
ратификации Европейской хартии региональных языков и языков
меньшинств 1992 г.», который был подписан Председателем Рады
29 декабря 1999 г. и официально опубликован на следующий день.
Суд установил, что установленный в статье 94 Конституции Ук-
раины порядок (т.е. все принятые и подписанные Председателем
Верховной Рады законы, в том числе о ратификации международ-
ных договоров, подлежат направлению президенту на подпись с
последующим официальным обнародованием) был нарушен при
принятии закона о ратификации Европейской хартии 1992 г. В
своем решении от 12 июня 2000 года Суд постановил, что поло-
жения ч. 1 ст.7 Закона «О международных договорах Украины» не
соответствуют Конституции Украины (п.2), а сам Закон от 29 де-
88 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
кабря 1999 г. о ратификации Европейской хартии признал некон-
ституционным (п.1) и утратившим силу со дня объявления дан-
ного решения (п.З)129.
Таким образом, какое же правовое положение сложилось в от-
ношении российско-украинского договора 1997 г. с учетом изложен-
ных факторов? И с российской, и с украинской стороны законы о его
ратификации были приняты с нарушением установленного консти-
туционного порядка. В связи с чем вполне возможно предположить,
что в случае направления соответствующего запроса в Конституци-
онный Суд Российской Федерации и особенно Украины (вынесение
решения по аналогии) соответствующий Суд мог признать закон о
ратификации Договора не соответствующим конституции. Как из-
вестно, процесс ратификации является заключительной стадией зак-
лючения международного договора. Такая ситуация означала бы от-
сутствие юридической силы договора внутри страны, в международ-
но-правовом смысле договор продолжал бы оставаться действующим
до тех пор, пока одна из сторон не оспорила бы его действитель-
ность. Согласно положениям ст.46 (недействительность договора)
Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., госу-
дарство вправе ссылаться на недействительность согласия при
заключении договора в случае явного нарушения «нормы его внут-
реннего права особо важного значения» (главным образом конститу-
ционных норм). Таким образом, действительность российско-укра-
инского договора 1997 г. основывалась не на его полноценности и
полноправности, а находилась в прямой зависимости от возможнос-
ти признания его недействительным по инициативе любой из сто-
рон130 (в публицистике такой договор называют «хромающий на обе
ноги»). И такое международно-правовое положение вокруг Догово-
ра могло существовать вплоть до наступления действия так называ-
емого принципа эстоппель. Принцип эстоппель (лат. estoppel - нельзя
отрицать того, что до этого было явно принято или молчаливо при-
129 В1сник Конститушйного Суду УкраТни. 2000. № 3. С.5-9.
130 См.: Даниленко Г.М., Чарни Дж. Создание международного права и согласие
государств // Вне конфронтации. Международное право в период после холодной
войны. Сб. статей М., 1996. С.46.
89
П.П. Кремнев
знано), получивший наиболее широкое признание и применение в ан-
глосаксонской правовой системе, относят как к общим принципам
права, так и к общим принципам международного права (эти понятия
отнюдь не тождественны). В общей теории права принцип эстоппель
понимается и как «недопустимость оспаривания ранее занятой меж-
дународно-правовой позиции по определенному факту или вопросу»131.
Принцип эстоппель (хотя так прямо и не называется) закреплен по-
ложениями ст.45 Венской конвенции о праве международных дого-
воров 1969 г. - государство утрачивает право ссылаться на основа-
ние недействительности (а также прекращения, выхода из него или
приостановления действия) договора, если после того, как ему стало
известно об этих фактах (т.е. основаниях недействительности) оно
определенно или молчаливо согласилось с действительностью тако-
го договора. Иными словами, по прошествии какого-то срока госу-
дарство должно считаться добровольно отказавшимся от своего
права приводить конкретное основание недействительности догово-
ра или в силу своего поведения молчаливо согласившимся с таким
положением132. Срок наступления принципа эстоппель международ-
ным правом не установливается - были случаи признания его по про-
шествии и 15-ти, и 50-ти лет. В истории международных отношений
известно множество примеров, когда национальные суды, междуна-
родные арбитражи и Международный Суд ООН решали дела со ссыл-
кой или на основе применения принципа эстоппель: дело о Британс-
кой Гвиане 1899 г., о юридическом статусе Восточной Гренландии
1933 г., о храме Преах Вихеар (широко известный в отечественной
правовой литературе спор между Камбоджей и Таиландом133) 1962г.,
о Барселонской компании 1964 г. и т.д.134
151 Каламкарян Р.А. Эстоппель в международном публичном праве. М., 2001.
С. 8,209,227.
132 См. Талалаев А Н. Венская конвенция о праве международных договоров.
Комментарий. М., 1997. С. 127.
133 Талалаев А.Н. Указ. соч. С. 128.
134 Каламкарян Р.А. Указ. соч. С. 179. См. также: Martin A. L’estoppel en Droit
International Public. Paris, 1979. P. 316-322.
90 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Однако к настоящему времени изложенное относится к Дого-
вору 1997 г. в целом, но уже не затрагивает правового статуса Кры-
ма. В соответствии с международно-правовой практикой территори-
альное разграничение между государствами устанавливается не ра-
мочными или «большими» межгосударственными договорами, а
отдельными соглашениями с описанием прохождения линии госу-
дарственной границы и ее отображением на карте. Такое соглаше-
ние, Договор между Российской Федерацией и Украиной о российс-
ко-украинской государственной границе, было подписано 28 января
2003 г. в Киеве. Государственная Дума РФ приняла закон о его рати-
фикации 20 апреля 2004 г., а уже 25 апреля состоялся обмен ратифи-
кационными грамотами и договор вступил в силу (ст.6). Согласно
смыслу положений Договора 2003 г. (преамбула, ст.1) и линии про-
хождения российско-украинской государственной границы (ст.2, а
также Приложений 1 и 2) Крымский полуостров признается частно
государственной территории Украины.
В свое время президент Украины Л.Кучма отмечал: «Есть кон-
ституция страны [Украины], есть так называемый “Большой дого-
вор” с Россией - и все, и точка. Разговор на эту тему возможен в
приличном, так сказать, обществе только в одном случае, под одним
соусом - в порядке анализа мифа об особых «исторических правах»
России на Крым. Не опровергать миф, а исследовать его»135. С уче-
том проведенного международно-правового анализа (исследовани-
ем мифов занимаются в основном историки и филологи) можно со-
гласиться с Л.Кучмой в том плане, что только после вступления в
силу российско-украинского договора об установлении межгосудар-
ственных границ 2003 г. вопрос о юридической принадлежности Кры-
ма России отошел к области преданий и приобрел исторический
характер, а Украина именно с 25 апреля 2004 года получила на эту
территорию полноценные и уже неоспоримые (jus contra omnes) юри-
дические права с позиций международного и внутригосударствен-
ного права.
135 Кучма Л. Украина - не Россия. М., 2003. С.498.
91
Глава III
О самостоятельности союзных республик
в международных отношениях и некоторых
теоретических проблемах государственного
суверенитета
Самостоятельность или независимость в международных отно-
шениях тождественна понятию внешней стороны государственного
суверенитета, т.е. отсутствию для какого-либо государства зависи-
мости от иных субъектов (государств или государственных образо-
ваний) в международном общении. В основном это касается само-
стоятельного осуществления субъектом права трех полномочий: 1 -
заключение международных соглашений публично-правового харак-
тера (договорная правоспособность); 2 - установление дипломатичес-
ких, консульских и иных официальных отношений с другими страна-
ми; 3 - участие в деятельности международных (межгосударствен-
ных) организаций и международных конференций. Перечисленные
аспекты относятся к главным признакам международной правосубъ-
ектности и они нуждаются в подробном и обстоятельном сравнитель-
ном анализе на основе международного права, норм советского кон-
ституционного законодательства и их реализации на практике.
С заключением союзного договора 1922 г. такие полномочия
советскими республиками были утеряны, т.к. учрежденный ими об-
щесоюзный Народный Комиссариат по иностранным делам осуще-
ствлял на международной арене представительство всего Союза ССР.
Затем это договорное положение было перенесено в Конституции
1924 и 1936 гг.: «Ведению СССР подлежит представительство Со-
юза в международных отношениях, ведение всех дипломатических
сношений, заключение политических и иных договоров с другими го-
сударствами».
92 ________
На 10-й сессии Верховного Совета Союза ССР 1 февраля 1944 г.
был принят Закон СССР под развернутым названием «О предостав-
лении союзным республикам полномочий в области внешних сно-
шений и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата
иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский»1 (да-
лее Закон СССР от 1 февраля 1944 г.). Согласно положениям данно-
го Закона, республики должны были получить право самостоятель-
но выступать в международных отношениях: п.1 «Установить, что
союзные республики могут вступать в непосредственные сношения
с иностранными государствами и заключать с ними соглашения»;
п.З «Преобразовать Народный Комиссариат иностранных дел из об-
щесоюзного в союзно-республиканский». В соответствии с подпун-
ктами «б-д» пункта 2 закона действовавшая Конституция СССР
1936 г. была дополнена статьей 18 «а»: «Каждая союзная республика
имеет право вступать в непосредственные сношения с иностранны-
ми государствами и заключать с ними соглашения» и пунктом «д»
статьи 60 (о полномочиях республик): «устанавливает представи-
тельство союзной республики в международных сношениях». По-
зднее эти нормы устанавливались в Конституции СССР 1977 г.
(ст.80). В связи с этим соответственные дополнения вносились и в
Конституцию РСФСР 1937 г.: ст. 16 «а» - «РСФСР имеет право
вступать...»; ст.14 п.«ч» - «установление представительства РСФСР
в международных сношениях». Расширялись и конституционные пол-
номочия Президиума Верховного Совета РСФСР по ст.ЗЗ: пункт «к»
- «назначает и отзывает дипломатических представителей...»; пункт
«л» - «принимает верительные и отзывные грамоты аккредитован-
ных при нем...». Такие же дословные дополнения вносились в кон-
ституции других союзных республик. Эти изложенные конституци-
онные нормы служили главным доказательством обоснования докт-
рины о самостоятельности союзных республик в международных
отношениях2 *.
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1944. № 8.
2 По заявлениям некоторых авторов, и до 1944 г. «республики по-прежнему продолжали
оставаться субъектами международного права», т.к. после образования СССР было «не
прекращение внешних сношений советских республик, а лишь передача их дальнейшего
93
П.П. Кремнев
§ 1.	Договорная правоспособность союзных республик
Прежде всего следует остановиться на следующем теорети-
ческом аспекте. Современное международное право не знает нор-
мы, которая бы в принципе исключала договорную правоспособность
субъектов федеративных государств. На Конференции по принятию
Венской конвенции 1969 г. Комиссией международного права ООН
был предложен проект п.2 ст. 6 Конвенции, в соответствии с кото-
рым допускалась правоспособность субъектов федераций на заклю-
чение международных договоров, если таковая установлена в феде-
ральной конституции и осуществляется в установленных ею преде-
лах. И хотя этот проект не был включен в текст Конвенции,
большинство участников Конференции проголосовало за принятие
положений ст.6 именно в таком понимании3.
Однако договорная правоспособность 13 советских союзных
республик была ограничена в силу причин, независимых от их кон-
ституционных полномочий. В недавней истории межгосударствен-
ных отношений проводилась политика ограниченного допуска к уча-
стию в общих многосторонних договорах только следующих госу-
дарств: членов ООН или любого из ее специализированных
учреждений, участников Статута Международного Суда ООН или
любого другого государства, приглашенного Генеральной Ассамбле-
ей ООН к участию в такой конвенции.
Эта дискриминационная практика вытекала из формулы, пред-
ложенной докладчиком Уолдоком на XIV-й сессии Комиссии между-
народного права по разработке Венской конвенции 1969 г.: «Дого-
вор считается закрытым, если иное не предусмотрено в самом дого-
воре»4 5 . Комиссия приняла компромиссную формулировку: «В случае
осуществления (на определенный период) органам Союза» //БровкаЮ.П. Указ, сочинение.
С. 109; см. также: Крылов С.Б. Субъекты международного права //Международное право.
Под общей редакцией Е.А.Коровина. М., 1951. С. 167; Яновский М.В. Международная
правосубъектность советских социалистических союзных республик // Международная
правосубъектность. М., 1971. С.40.
5 См.: Талалаев А.Н. Указ. соч. С.24-25.
* Тункин Г.И., Нечаев Б.Н. Право договоров на XIV сессии Комиссии между-
народного права //Советское государство и право. 1963. № 2. С. 100.
94 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
общего многостороннего договора каждое государство может стать
стороной в договоре, если иное не предусматривается положениями
самого договора или правилами международной организации»5.
Однако на практике подобные дискриминационные формулы,
в том числе принимаемые на сессиях Генеральной Ассамблеи, содер-
жались во многих многосторонних договорах, затрагивающих инте-
ресы всех или большинства государств мира6. Советский Союз, Ук-
раина и Белоруссия при заключении таких конвенций неизменно
делали заявления о своем несогласии с подобными дискриминаци-
онными актами7. Выступая на заседании Шестого комитета ООН 13
ноября 1969 г., А.Д.Рассолько (представитель Белорусской ССР) за-
являл: «Все государства, являясь субъектами международного права,
имеют право на участие в международной жизни... и на подписание,
по своему усмотрению, договоров и конвенций»8. Эти дискримина-
ционные нормы позволяли в прошлом ограничить или исключить
участие в общих договорах бывших социалистических республик
Вьетнам, ГДР, Монголию, КНДР, которые являлись суверенными
независимыми государствами. В таком контексте вопрос об участии
советских союзных республик в общих многосторонних договорах
не столько ставился под сомнение со стороны большинства госу-
дарств мира, сколько не подлежал даже рассмотрению.
Кроме этого, анализ советского конституционного законодатель-
ства позволяет сделать вывод о том, что договорная правоспособ-
’ Там же. С.101.
6 Например, Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Единая
конвенция о наркотических средствах 1961 г.; Международная конвенция о ликвидации
всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Конвенция о транзитной торговле
внутриконтиненгальных государств 1965 г.; Международные пакты о гражданских,
политических и экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г.,
Конвенция, учреждающая Всемирную Организацию Интеллектуальной Собственности
1967 г., Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и
преступлениям против человечества 1968 г.; Венская конвенция о праве международных
договоров 1969 г.; Конвенция о психотропных веществах 1971 г. и др.
’ См.: Белорусская ССР в международных отношениях. Минск, 1983. С.46, 85,
165,185,196,215.
’ Бровка Ю.П. Указ, сочинение. С.26.
95
П.П. Кремнев
ность союзных республик также была ограничена и внутригосудар-
ственным правом. Так, властные полномочия или суверенитет рес-
публик (что далее будет рассмотрено отдельно) не распространялись
на предметы ведения Союза ССР (ст. 14 Конституции 1936 г. и ст.73
Конституции 1977 г.): вопросы войны и мира, обороноспособности
страны, внешняя торговля и другие виды внешнеэкономической де-
ятельности на основе государственной монополии, заключение и
предоставление займов, законодательство о судоустройстве и граж-
данское законодательство, управление банками, транспортом и дру-
гие вопросы. Следовательно, республики самостоятельно или неза-
висимо от Союза не могли заключать международные договоры по
этим вопросам. И даже если бы подобные соглашения и были заклю-
чены какой-либо из союзных республик (что вообще-то трудно во-
образимо, по крайней мере до конца 80-х годов), то Союз ССР на
основании нарушения внутренней нормы особо важного значения
мог обоснованно оспорить их международно-правовую действитель-
ность. По вопросам мира лишь однажды Белоруссия и Украина наря-
ду с СССР подписали Мирные договоры 1947 г. с Болгарией, Венг-
рией, Румынией, Италией и Финляндией9. По этому поводу еще в
60-е года отдельные авторы утверждали: «При толковании ст. 14 Кон-
ституции необходимо учитывать природу Советской Федерации...с
учетом необходимости обеспечения единства действий союзные рес-
публики могут участвовать от своего имени в международных дого-
ворах, затрагивающих вопросы» ст. 14 Конституции, но «практичес-
ки это возможно путем участия союзных республик в договоре на-
равне с СССР»10. Не вдаваясь в анализ имеющегося здесь наложения
идеологии на право (точнее говоря, обоснование подмены правовых
теоретических положений идеологическими установками), отметим
лишь следующее. О тезисе «обеспечение единства действий союз-
ных республик» возможно было говорить в условиях сохранения
Союзом функций эффективного руководства и контроля над респуб-
ликами. И когда в самом начале 90-х годов этот принцип перестал
’ Известия. 1947.16-20 февраля.
10 Лукашук И.И. Стороны в международных договорах. М., 1966. С.45-46.
96 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
действовать, то именно конституционные нормы позволяли Союзу
ССР ограничивать самостоятельные внешнеполитические устремле-
ния союзных республик. Наряду с изложенным нельзя упускать из
виду также и то обстоятельство, что любые возможные международ-
ные соглашения союзных республик, как справедливо отмечалось в
советской юридической литературе11, не могли противоречить зак-
лючаемым СССР договорам. Ибо посредством имплементации дого-
ворные положения приобретали качество норм внутреннего права, а
союзные законодательные акты (ст.20 и ст.74 Конституций СССР
1936 и 1977 гг.) имели большую юридическую силу перед республи-
канскими.
В союзной и республиканских конституциях содержалось об-
щее указание на правомочие «заключать соглашения с иностранны-
ми государствами». На основании этого республики могли заклю-
чать международные соглашения различных видов и по разным воп-
росам - публично-правового содержания (они подпадают под
действие Венской конвенции о праве международных договоров
1969 г.) и гражданско-правового характера (регулируются нормами
международного частного права). Исходя из установленных в Кон-
ституции властно-распорядительных полномочий органов Союза и
их практического осуществления, логично предположить, что при
принятии законодателем нормы о договорной правоспособности рес-
публик главным образом допускалась возможность заключения ими
соглашений гражданско-правового содержания. В ходе обсуждения
на 10-й сессии проекта Закона СССР от 1 февраля 1944 г. в докладе
прямо указывалось, что «специфические хозяйственные и культур-
ные нужды республик»12 не могут быть в полной мере охвачены зак-
лючаемыми Советским Союзом договорами. В связи с чем предлага-
лось, что «эти национальные нужды республик могут быть лучше
удовлетворены» посредством прямых внешних сношений с иност-
ранными контрагентами13. К этому следует добавить, что в СССР в
" См. Лукашук И.И. Указ сочинение. С.42; Бровка Ю.П. Международная
правосубъектность БССР. Минск. 1967. С. 146-147.
12 Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т.5. М., 1947.С.350.
” Там же.
97
П.П. Кремнев
то время и на практике, и в теории видели существенную разницу
между понятиями «международное соглашение» и «международный
договор»: «Что касается права заключения соглашений союзными
республиками, то следует учесть, что новый закон говорит именно о
соглашениях, в то время как статья 14, п.«а» Конституции предос-
тавляет Союзу заключение и ратификацию договоров с другими го-
сударствами»14; «Пункт «а» Сталинской Конституции указывает, что
заключение всех договоров с иностранными государствами относит-
ся к компетенции СССР. Союзными советскими социалистическими
республиками заключаются лишь соглашения (ст. 18-а)»15.
Поэтому не удивительно, что абсолютное большинство со-
глашений исполнительных органов, ведомств и учреждений со-
юзных республик с иностранными партнерами (за исключением
Украины и Белоруссии) не носило публично-правового характера
и не подпадало под действие Венской конвенции 1969 года. В
этой связи закономерно, что в официально изданных республи-
канских сборниках законов за 1938-1970-е годы в разделе «Вне-
шние сношения» опубликованы только указы Президиумов ВС
республик «О порядке сношений госучреждений республики и
их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами
иностранных государств»16, принятые во исполнение Указа Пре-
зидиума ВС СССР от 16.12.1947 г. Каких-либо международных
договоров или актов об их ратификации в этих сборниках не со-
держится. В советской научной юридической литературе также
нет упоминаний об устойчивой или хотя бы фрагментарной прак-
тике реализации республиками своей международной договорной
правоспособности. А неимение фактов скорее подтверждает пре-
зумпцию отсутствия практики, чем наоборот.
14 Крылов С.Б. Союзные республики - субъекты международного права
//Дурденевский В.Н., Крылов С.Б. Международное право. Учебное пособие. Вып.1.
М„ 1946. С.41-42.
15 Дурденевский В.Н., Крылов С.Б. Международное право. Учебное пособие.
Вып.З.М., 1948. С.13.
16 См., например: Сборник законов Узбекской ССР. 1938-1971. Ташкент, 1972.
С.529; Сборник законов Азербайджанской ССР. 1938-1966. Баку, 1966. С.335 и др.
98 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Наряду с этим необходимо указать, что союзно-республиканс-
кое конституционное законодательство содержало общую норму о
праве союзных республик на заключение международных соглаше-
ний. При этом конкретный республиканский орган государственной
власти, который наделялся полномочиями на ратификацию таких
договоров, законодательством не устанавливался. По аналогии с за-
конодательством Союза ССР эти функции осуществляли Президиу-
мы Верховных Советов Украинской ССР и Белорусской ССР. О меж-
дународно-правовых последствиях такой незаконной практики со-
юзных республик далее будет уделено особое внимание (см. § 4
настоящей главы).
Что касается международных договоров Украины и Белорус-
сии, то здесь хотелось бы отметить ряд следующих моментов. Исчер-
пывающего перечня заключенных ими договоров опубликовано не
было. Известно, например, что на 31 декабря 1980 г. Белоруссия под-
писала, утвердила или ратифицировала 154 двусторонних или мно-
госторонних соглашений17 (из них примерно половина опубликова-
на в специализированных изданиях). Примерно такое же количество
было подписано и со стороны Украинской ССР, т.к. на начало 1980 г.
ею было только ратифицировано 65 конвенций и соглашений18. На
основе анализа этих договоров трудно избавиться от впечатления,
что они «заключались ради заключения». Стремление добиться внеш-
неполитического результата («участие союзных республик наряду с
СССР в международных договорах... ведет к росту международного
авторитета и влияния союзных республик»19) явно доминировало
над международно-правовыми вопросами (необходимость принятия
конкретных прав и обязательств). Участником этих договоров (ра-
нее или одновременно) являлся Советский Союз, и ни в одном из них
не содержалось положения, исключающего его территориальное дей-
ствие в отношении какой-либо республики. Следовательно, права и
обязанности и без того распространялись на УССР и БССР, т.к. по
” Белорусская ССР в международных отношениях. Минск, 1983. С. 7.
“Сборник законов Украинской ССР. 1938-1979. В 2 томах. Т.1. Киев, 1980. С.438-
459.
” Лукашук И.И. Указ соч. С.46.
99
П.П. Кремнев
отношению к этим договорам они не являлись третьими государ-
ствами (принцип pacta tertiis пес nocent пес prosunt). Никаких допол-
нительных прав и обязанностей, кроме уже приобретенных СССР в
целом, эти две республики по таким договорам неполучали.
Представляется, что целесообразность самостоятельного зак-
лючения субъектами федерации от своего имени международных
договоров состоит в том, что по каким-либо причинам в них не уча-
ствует федерация в целом. В качестве единственного примера по-
добного рода можно привести заключение в 1944 году УССР, БССР
и Литовской ССР специального соглашения с Польским Комитетом
Национального Освобождения о взаимной эвакуации граждан с тер-
риторий этих республик. Однако являлось ли данное специальное со-
глашение полноценным международным договором? Как утвержда-
ли некоторые зарубежные правоведы, «никоим образом не может
быть оспорено, что качество сторон как субъектов права является
решающим критерием для квалификации международного догово-
ра»20. В период Второй мировой войны западные державы право
выступать от имени Польши признавали не за Комитетом Нацио-
нального Освобождения, а за эмигрантским польским правитель-
ством в Лондоне. Как известно, именно из-за этих разногласий меж-
ду СССР и западными странами Польша не подписала Устав ООН в
июне 1945 г., за ней лишь было зарезервировано место среди перво-
начальных членов Организации. Видимо поэтому не случайно, что в
марте 1957 г. уже между СССР и ПНР было подписано соглашение
о порядке и сроках дальнейшей репатриации из Советского Союза
лиц польской национальности. При этом представители Украины,
Белоруссии и Литвы принимали участие только в переговорах, но
наряду с СССР данное соглашение не подписывали21.
Преобладающее количество многосторонних конвенций, заклю-
ченных УССР и БССР, посвящено правовым вопросам и проблемам
регламентации труда в рамках МОТ. Они также являлись участника-
20 Zemanek К. Das Vertragsrecht der intemationalen Organisationen. Wien. 1957. S. 54-
55. Цит. по: Лукашук И.И. Указ. соч. С.4.
21 Правда. 1957. 26 марта.
100 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ми отдельных договоров по вопросам международной безопасности,
в том числе и малоприменимых непосредственно к этим республи-
кам.* Вместе с тем Украинская ССР и Белорусская ССР (равно как и
остальные советские союзные республики) участниками Договора о
нераспространении ядерного оружия 1968 года (ДНЯО) в свое время
не являлись. Текст этого договора был принят на сессии Генераль-
ной Ассамблеи ООН (за его принятие голосовали, в том числе, деле-
гации СССР, Украинской и Белорусской ССР) и был открыт для под-
писания его государствами. Тогда же и возникла сложная дилемма о
целесообразности или возможности заключения ДНЯО со стороны
Белоруссии и Украины. Советское руководство приняло решение зак-
лючить договор от имени СССР в целом. Заключение ДНЯО двумя
советскими республиками было признано нецелесообразным по двум
основным причинам: Если они подпишут Договор в контексте ст. 1
(т.е. «обладающих ядерным оружием», т.к. на их территории это ору-
жие было размещено), то это может быть расценено как увеличение
количества ядерных держав и произойдет, наоборот, «распростране-
ние ядерного оружия». Если же они ратифицируют Договор в каче-
стве «неядерных государств», то в силу положений Договора вся их
«ядерная деятельность» должна быть поставлена под контроль МА-
ГАТЭ22. Кроме этого, госдепартамент США заявил, что не признает
подписи Украинской и Белорусской ССР (если это произойдет) под
’ Производство, испытание и размещение ядерных вооружений и других видов
оружия массового уничтожения входило в исключительную компетенцию Союза ССР,
только ему принадлежало право регулировать и контролировать связанные с этим
вопросы. Однако Белоруссия, например, 6.09.1971 г. ратифицировала Договор о
запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и
других видов массового уничтожения, при этом она не имела выхода к открытому
морю и не располагала военным или гражданским морским флотом. УССР и БССР
являлись участниками Конвенции о регистрации объектов, запускаемых в космическое
пространство, от12.11.1974 г. и Конвенции о международной ответственности за
ущерб, причиненный космическими объектами от 29.11.1971 г. В соответствии с
п.«с» ст. 1 Конвенции 1974 г. Украина и Белоруссия не подпадали под значение термина
«государство регистрации»; а между тем РСФСР и Казахская ССР, на территории
которых располагались космодромы и производились испытания ядерных вооружений,
участниками указанных и подобных соглашений не являлись. Список подобных
международных договоров можно продолжить. 
22 См.: Тимербаев Р.М. Россия и ядерное нераспространение. М., 1999. С.326.
__________ 101
П.П. Кремнев
Договором 1968 г.23. Последствия неучастия советских союзных рес-
публик в ДНЯО приобрели для международного сообщества особую
актуальность после распада СССР, когда четыре из них фактически
стали ядерными государствами и разрешение вопроса об их безъя-
дерном статусе (кроме России) порой приобретало драматические
оттенки. По замечанию посла Казахстана в Украине Ю.А.Клочкова,
«...первый этап внешней политики независимой Украины характе-
ризовался в основном политическими дебатами вокруг ядерного ста-
туса Киева, попытках маневрирования во взаимоотношениях между
Россией и Европой»24. С позиций сегодняшнего дня кажется вполне
естественным решение Казахстана о присоединении к ДНЯО без
предварительных условий и политических торгов, но в свое время
оно далось руководству республики, вероятно, не так-то просто. Как
отмечал министр иностранных дел этой республики К.К.Токаев, «в
самом начале 1992 г., в зыбкой обстановке перетягивания каната...-
по вопросу о присоединении к Договору СНВ-1, наш Президент стал
получать из некоторых стран предложения сохранить ядерное ору-
жие»25. При этом республике предлагалось финансирование имею-
щихся у нее тогда ядерных вооружений и налаживание системы их
управления. Несмотря на подобные казалось бы заманчивые предло-
жения, исходя из взвешенной и последовательной политики своего
руководства, именно Казахстан выступил с инициативой превраще-
ния Договора СНВ-1 в пятисторонний документ. После нескольких
лет дипломатических переговоров и заинтересованного участия со
стороны постоянных членов Совета Безопасности ООН (все ядер-
ные державы подписали меморандумы или сделали специальные за-
явления о гарантиях безопасности Беларуси, Казахстану и Украи-
не26) к Договору о нераспространении ядерного оружия присоеди-
нились 22 июля 1993 г. Республика Беларусь, 14 февраля 1994 г.
Казахстан и 5 декабря 1994 г. Украина27. Таковы были международ-
23 Там же. С.327.
24 Внешняя политика Казахстана. Алматы - Москва, 1995. С.96.
25 Там же. С.27
2‘ См.: Документы ООН А/49/765, А/49/783, А/50/86.
27 РАЗОРУЖЕНИЕ: Периодический обзор, подготовленный Организацией
Объединенных Наций. T.XVIII. №1.1995. С.232.
102 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
но-правовые последствия избирательного участия УССР и БССР в
общих многосторонних договорах и неучастия в них остальных со-
юзных республик.
Подводя краткий итог рассмотрения данного вопроса представ-
ляется возможным указать следующее. С изменением советского кон-
ституционного законодательства в 1944 г. союзным республикам
формально-юридически были предоставлены определенные права на
заключение международных соглашений. Вместе с тем договорная
правоспособность республик была ограничена как предметами веде-
ния Союза ССР (ст. 14 Конституции), так и существовавшей дискри-
минационной практикой заключению международных соглашений.
Только в силу своего первоначального членства в ООН к участию в
общих многосторонних соглашениях международным сообществом
были допущены Украина и Белоруссия, но самостоятельной (поми-
мо СССР) практики заключения публичных международных догово-
ров они не имели. Остальными союзными республиками по этим
причинам договорная правоспособность реализована не была.
§ 2.	Вопрос об установлении союзными республиками
дипломатических и консульских отношений
с иностранными государствами
В выступлениях глав делегаций Белоруссии (К.Киселев) и Ук-
раины (Д.Мануильский) 23 мая 1945 г. на Конференции в Сан-Фран-
циско неоднократно заявлялось, что обе республики намерены и
«готовы в любую минуту обменяться дипломатическими и кон-
сульскими представительствами с любой страной»28. Не менее
своеобразные суждения содержались и в заявлениях главы бело-
русской делегации на Конференции в Сан-Франциско. Доказывая
тезис о том, что «Белоруссия является абсолютно самостоятель-
ной во внешних сношениях», К.Киселев приводил такие неубеди-
тельные доводы: «Белорусская ССР обладает полной самостоя-
тельностью, ибо она имеет свой Верховный Совет, правительство,
“ Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т.5. М., 1947. С.622.
___________________________________________________________________ 103
П.П. Кремнев
Народный Комиссариат иностранных дел...самостоятельность
основана на решениях Верховных Советов СССР и Белорусской
ССР»29. Эти заявления не соответствовали теории права и не
подтверждались практикой реализации республиками объявлен-
ных конституционных полномочий, что далее будет проанализи-
ровано в исследовании. Их следует расценивать как политичес-
кие декларации, сопровождаемые весьма вольным использовани-
ем юридических терминов и понятий. Подобным надеждам и
оптимистическим иллюзиям так и не суждено было сбыться.
В реальной действительности дело обстояло совсем иначе.
Закон СССР от 1 февраля 1944 года также содержал и другую прин-
ципиально важную норму о внесении дополнений в Конститу-
цию СССР: п.2 «а» - «дополнить ст. 14 п.«а» «представительство
Союза в международных сношениях, заключение и ратификация
договоров» словами - «.установление общего порядка во взаимо-
отношениях союзных республик с иностранными государствами»
(выделено автором, К.П.). Конституция РСФСР (равно как и кон-
ституции других союзных республик) в ст. 45 (полномочия Сове-
та Министров республики) соответственно дополнялась пунктом
«ж»: «осуществляет руководство в области сношений РСФСР с
иностранными государствами, исходя из общего установленного
Союзом ССР порядка во взаимоотношениях союзных республик с
иностранными государствами».
Этот «общий порядок» был установлен Указом Президиума
Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке сноше-
ний государственных учреждений СССР и их должностных лиц с
учреждениями и должностными лицами иностранных государств»30.
В целях «введения единообразного порядка в сношениях» с иност-
ранными государствами и их должностными лицами устанавлива-
лось, что все сношения производятся через МИД СССР (п.1). Вся-
кий иной порядок сношений был возможен не иначе, как при нали-
чии прямого указания на него в законе или вступившем в силу
международном договоре СССР или же по особому разрешению МИД
19 Там же. С.626.
30 Сборник законов СССР. М., 1948. С. 30-32.
104 ________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
СССР (ч.З п. 1). Сношения с находящимися на территории Союза ССР
дипломатическими и иными представительствами иностранных го-
сударств также должны производиться только через МИД СССР, а
непосредственно - только с его согласия (п.2). Данным указом пре-
дусматривались строгие санкции - «за нарушение установленного
порядка сношений должностные лица государственных учреждений
подлежат ответственности в уголовном или дисциплинарном поряд-
ке» (п.7). Президиумам Верховных Советов союзных республик по-
ручалось установить в соответствии с настоящим указом порядок
сношений госучреждений союзных республик и их должностных лиц
(п.9). Этот указ не был отменен и действовал вплоть до прекраще-
ния СССР в декабре 1991 года. Таков порядок сношений государ-
ственных учреждений союзных республик и их должностных лиц
также устанавливался и в Конституции СССР 1977 г. (ст.80).
А это означало, что реализация декларированной в союзной и
республиканских конституциях нормы о праве на внешние сноше-
ния союзных республик зависела не от воли самих республик, а от
«особого разрешения МИД СССР». Если рассматривать данное ус-
тановленное союзным законодательством положение с позиций об-
щей теории права, то представляется, что указанная конституцион-
ная норма не относится к категории субъективного права, в соответ-
ствии с которой субъект права по своему усмотрению использует
(или не использует) предоставленные ему правомочия. Как указыва-
ет в этой связи Н.А.Ушаков, «...субъектами права (внутригосудар-
ственного или международного) являются стороны (субъекты), кото-
рые участвуют или могут участвовать в правоотношениях, будучи
наделены нормами права субъективными правами и субъективными
обязанностями»31. При этом в международном праве субъективному
праву всегда противостоит субъективная обязанность другого субъек-
та правоотношения32. В рассматриваемом случае для использования
или реализации декларированного правомочия субъект права (в на-
шем случае союзная республика) должен был получить на это необ-
ходимое разрешение от СССР в лице союзного органа, как таковой
31 Ушаков Н.А. Международное право: основные понятия и термины. М., 1996. С.9.
32 Там же.
________ 105
П.П. Кремнев
обязанности у последнего не было, ибо отношения между ними ре-
гулировались не международным, а внутригосударственным правом.
Соответственно, применительно к формам реализации права (исполь-
зование, соблюдение, исполнение, применение) здесь более уместно
говорить не об использовании, а о соблюдении права, т.е. несовер-
шении действий, запрещенных законодательством (или несоверше-
ние запретов)33. Несоблюдение установленного порядка (минуя МИД
СССР) не только ставило под сомнение юридические последствия
подобных акций со стороны союзных республик, т.к. Союз ССР все-
гда мог их дезавуировать, но и влекло за собой ответственность ви-
новных должностных лиц (уголовную или дисциплинарную). Таким
образом, с точки зрения общей теории права тезис о «конституци-
онном праве союзных республик на самостоятельное и непосред-
ственное осуществление внешних сношений с иностранными госу-
дарствами» посредством установления дипломатических отношений
представляется весьма спорным и недостаточно убедительным. В
действительности право республик на этот вид деятельности нахо-
дилось в полной зависимости от общесоюзного МИДа и им же и
осуществлялось.
Ни в одном союзном законодательном акте не содержалась нор-
мы, как того требовала ч.З. п.1 Указа, с прямым указанием на уста-
новление иного порядка сношений с иностранными государствами,
минуя МИД СССР, или предоставления таких правомочий непос-
редственно республиканским министерствам или ведомствам. Ни
одна из республик не получила разрешения на установление дипло-
матических, консульских отношений или на обмен такими предста-
вительствами с иностранным государством34. Это исключалось в
принципе в силу монопольного осуществления Союзом ССР всей
внешнеполитической деятельности. В МИДе СССР вообще отсут-
” См.: Марченко М.Н. Реализация права //Общая теория государства и права.
Академический курс. В 2 тг. Т.2. М., 1998. С.312-314.
34 Даже последовательные сторонники теории о международной правосубъект-
ности союзных республик, отстаивавшие тезис об обладании последними правом
посольств, указывали, что для Украинской ССР, например, актуальной является
проблема иметь своего представителя (даже не консульское учреждение или
106 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ствовало структурное подразделение по работе или координации де-
ятельности республиканских министерств иностранных дел. Кроме
Украины и Белоруссии, аппарат МИДа большинства союзных рес-
публик насчитывал в своем штате, как правило, немногим более пяти
человек. При этом половина из них выполняла протокольные или
технические функции и к непосредственной дипломатической рабо-
те отношения не имела. Почти во всех республиках пост министра
иностранных дел занимался по совместительству с основной долж-
ностью - заместителя председателя Совета Министров республики
или руководителя иного министерства. Все «дипломатические отно-
шения» МИДа республик (кроме протокольных встреч во время оз-
накомительных приездов иностранных делегаций) сводились к учас-
тию министров в работе пленарных заседаний сессий Генеральной
Ассамблеи ООН или иных международных конференций в качестве
членов делегации СССР. В частности, в период с 1950 г. по 1958 г.
для участия в работе Генассамблеи в состав единой советской деле-
гации входили представители Армении, Грузии, Латвии, Литвы, Ка-
захстана, Туркмении и Узбекистана.
Несколько по иному обстояло дело с Украинской ССР и Бело-
русской ССР. Поскольку они являлись первоначальными членами
Организации Объединенных Наций, то впоследствии (Белоруссия,
например, только с марта 1958 г.35) открыли при ней и некоторых
других международных организациях (ЮНЕСКО) свои постоянные
представительства. Но каких-либо иных представительств вне ра-
мок этих международных организаций (на двусторонней межгосу-
дарственной основе) Украина и Белоруссия не имели. Даже эти со-
юзные республики не получили разрешения на установление дипло-
матических или консульских отношений с другими государствами.
Поэтому теоретической натяжкой о реализации права на самостоя-
дипломатическое представительство!) «в Канаде, где проживают около 700 тысяч
человек [по состоянию на начало 60-х годов-прим. автора, К.П.] украинского
происхождения, многие из которых связаны с УССР семейными отношениями,
имущественными интересами и т.д.» //Недбайло П.Е., Василенко В.А. Указ,
сочинение. С. 105.
” Советская Белоруссия. 1968. 28 марта.
__________ 107
П.П. Кремнев
тельное установление дипломатических отношений выглядят имев-
шиеся в прошлом утверждения некоторых авторов о том, что «буду-
чи членами ООН и участвуя в других международных организациях
и конференциях, советские республики [все?! - примеч. автора, К.П.]
тем самым осуществляют свое право посольств»36.
Вся дипломатическая активность Украины и Белоруссии сво-
дилась к консолидированному голосованию с представительством
Союза ССР при ООН или «самоинициативному выступлению» по
поручению последнего. Поэтому имевшиеся в прошлом упомина-
ния о самостоятельной и «обширной внешнеполитической деятель-
ности белорусских и украинских дипломатов»37 отнюдь не подтвер-
ждались существовавшей тогда практикой. Более объективным и со-
ответствующим реальному положению дел представляется, в
частности, другое мнение - внешнеполитическая активность Бело-
русской ССР «осуществляется посредством содействия.. .деятельно-
сти Союза ССР»3’; «непосредственное участие» являлось производ-
ным и зависимым от позиции МИДа СССР.
В заключение также можно привести характерную цитату из
доклада В.Молотова при принятии Закона от 1 февраля 1944 г.: «При-
ходится констатировать, что отсутствие специальных указаний в
Советской Конституции в отношении права союзных республик на
обмен представительствами с другими странами...иногда истолко-
вывается в прямой ущерб интересам республик и Советского Союза
в целом. Предлагаемое дополнение послужит к ликвидации такого
рода фактов»39. Эта цитата является одним из проявлений политики
двойных стандартов - громко объявить для внешнего мира о «спе-
циальных указаниях в Конституции», а внутри страны на основе
дополнительных законодательных актов свести это право на нет.
56 Недбайло П.Е., Василенко В.А. Указ. соч. С. 104; См. также: Блищенко И.П.,
ДурденевскийВ.Н. Дипломатическое и консульское право. М., 1962. С.39-41; Яновский
М.В. //Международная правосубъектность. М., 1971. С.47.
” Бровка Ю.П. Белорусская ССР и прогрессивное развитие международного
права. Минск, 1979. С.3-4.
” Там же. С.4.
’’Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т.5. М., 1947. С.351.
108 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
На основании изложенного можно подвести следующий итог:
имевшиеся с 1944 г. в советском конституционном законодательстве
положения предоставляли не право на самостоятельное осуществле-
ние союзными республиками внешних сношений, а только возмож-
ность его предоставления Союзом ССР. Такой возможности ни в
законодательном, ни в разрешительном порядке (со стороны МИД
СССР) республикам предоставлено не было.
§ 3.	Об участии союзных республик в деятельности
международных организаций
Прежде всего следует отметить, что этот тезис подлежит ана-
лизу и рассмотрению лишь относительно Белоруссии и Украины.
Остальные советские союзные республики не обладали полноцен-
ными возможностями являться членами международных организа-
ций в силу их ограниченной правоспособности на заключение дого-
воров, в том числе учредительного характера (см. § 1 настоящей гла-
вы). Единственным фактом, казалось бы не подтверждающим данное
утверждение, являлось участие наряду с СССР, БССР и УССР Лат-
вийской, Литовской, Молдавской и Эстонской союзных республик в
деятельности Международной организации радиовещания и телеви-
дения (МОРТ). Однако состав участников МОРТ свидетельствует
о ее «социалистической» направленности: в число ее 24-х членов по
состоянию на 1985 г. входили радио- и телеорганизации практически
всех социалистических государств (кроме Албании, КНР и Югосла-
вии) и стран социалистической ориентации Азии и Африки40. Един-
ственным не социалистическим государством в МОРТ была близ-
кая к СССР Финляндия (на основе специального соглашения она также
активно сотрудничала со странами СЭВ), западные страны по «клас-
совому признаку» в организации отсутствовали. В силу изложенного,
как представляется, больше оснований относить ее к международ-
ной межведомственной, чем к межправительственной организации.
40 Дипломатический словарь. В 3 томах. Т.2. М., 1985. С. 195-196.
______________________________________________________________ 109
П.П. Кремнев
Также обращает на себя внимание и то обстоятельство, что к
деятельности стран-участниц Варшавского Договора 1955 г. о друж-
бе, сотрудничестве и взаимной помощи (Организация Варшавского
Договора) и Совета Экономической Взаимопомощи (СЭВ) ни одна
из союзных республик (включая БССР и УССР) допущены не были,
несмотря на следующие казалось бы благоприятные обстоятельства.
Статья 9 Варшавского договора устанавливала: «Настоящий Дого-
вор открыт для присоединения других государств... которые выразят
готовность ...способствовать объединению усилий миролюбивых
государств в целях обеспечения мира и безопасности народов»41. В
соответствии со статьей 2 Устава СЭВ «...прием в члены Совета
открыт для других стран Европы, которые разделяют цели и прин-
ципы Совета и изъявили согласие принять на себя содержащиеся в
настоящем Уставе обязательства»42.Этим требованиям формально и
по духу соответствовали декларированные положения конституций
союзных социалистических республик. Помимо этого трудно вооб-
разить ситуацию, чтобы самостоятельные независимые социалисти-
ческие страны (в отличие от западных держав) выступили бы про-
тив участия в организации советских республик под предлогом их
ограниченной международной правосубъектности или отсутствия
таковой вообще. Отсюда логично предположить, что причин неуча-
стия союзных республик даже в этих «социалистических» междуна-
родных объединениях две: уже упомянутая исключительная компе-
тенция Союза ССР (ст. 14 Конституции) по вопросам обороны и мо-
нополии на внешнеторговую деятельность, а также отсутствие для
СССР в целом политической целесообразности. Если в 1945 и пос-
ледующие годы43 Советскому Союзу не удалось за счет всех респуб-
лик получить голоса в главных международных организациях для
укрепления внешнеполитического положения СССР, то и отпадали
41 Международное право в избранных документах. М., 1957. С. 172.
42 Международное право в документа. М., 1969. С.36.
43 На Конференции в Сан-Франциско в мае 1945 г. глава украинской делегации
ДМануильский оптимистично заявлял: «очень предвижу», что и все другие советские
республики будут добиваться членства в ООН и других международных
организациях//Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т.5. М., 1947. С.623.
НО __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
побудительные мотивы реализации специально для этого принятых
конституционных полномочий союзных республик.
§ 3.1.Советские союзные республики и проблема
первоначального членства в Организации
Объединенных Наций
В советской науке международного права в обоснование тео-
рии о международной правосубъектности союзных республик роль
одного из главных аргументов отводилась самому факту участия Ук-
раинской ССР и Белорусской ССР в деятельности Организации Объе-
диненных Наций44. Вопросу о причинах и обстоятельствах включе-
ния в ООН этих союзных республик в отечественной правовой и
исторической науках уделялось незаслуженно мало внимания, что
диктует необходимость его комплексного исследования. Исходя из
того, что в советской юридической науке по данной проблеме гос-
подствовал односторонний, преимущественно идеологизированный
подход, ниже с объективных позиций будет изложен анализ внутри-
государственных и международно-правовых актов, архивных и до-
кументальных материалов, а также предшествующих их принятию
конкретных исторических условий и обстоятельств - audiatur et altera
pars (пусть будет выслушана и другая сторона).
Как уже указывалось, 1 февраля 1944 г. был принят Закон СССР
о предоставлении союзным республикам полномочий в области вне-
шних сношений. Эти изменения в союзно-республиканском консти-
туционном законодательстве служили главным аргументом в обо-
сновании советскими государственными деятелями на последующих
международных конференциях самостоятельности в международных
отношениях союзных республик и их международной правосубъект-
ности в отечественной правовой доктрине. В целях выяснения при-
чин столь серьезного изменения правового статуса союзных респуб-
44 По утверждению Р.Боброва, поскольку все остальные союзные республики имели
тог же правовой статус, что УССР и БССР, то принятие последних в ООН «означает в
принципе признание международной правосубъектности всех членов данной федерации»
//Международное право. Учебник под редакцией Г.И.Тункина. М., 1974 С. 133.
________ 111
П.П. Кремнев
лик в составе советской федерации следует остановиться на значи-
мых этапах последовательной политики руководства СССР в этом
направлении.
Прежде всего обращает на себя внимание дата принятия дан-
ного Закона - 1 февраля 1944 г., разгар Великой Отечественной вой-
ны (предыдущая «ежегодная» сессия состоялась в апреле 1941 г.),
а также содержащиеся на 10-й сессии Верховного Совета СССР в
речи наркома иностранных дел В.Молотова ссылки на «возросшую
в последнее время потребность республик в международном обще-
нии»45. В это самое «последнее время» территории шести союзных
республик частично или полностью находились под оккупацией войск
фашистской Германии и перед ними, вероятно, стояли другие, на-
много более жизненно важные «потребности». Скорее всего причи-
ной этому служили не внутриполитическая обстановка в СССР и
возросшие интересы союзных республик, а проводившиеся тогда пе-
реговоры об учреждении «международной организации безопаснос-
ти» (название Организация Объединенных Наций появилось позднее).
В этой связи логично предположить, что преследование откровенно
политических целей, а именно увеличение за счет республик пред-
ставительства Советского Союза в послевоенных международных
организациях (о чем прямо заявляли некоторые французские право-
веды уже в 1944 г.46) является истинной причиной принятия Закона
СССР от 1 февраля 1944 г. Подобные суждения («хитрость, уловка,
введшая в заблуждение западные державы», «обеспечение боль-
шего количества голосов в международных организациях и на кон-
ференциях») высказывались и со стороны американских юристов47.
О конечной цели принятия закона - «не столько в интересах тех или
45 Стенографический отчет 10-й сессии Верховного Совета СССР. М., 1944.
46 Raoul Genet. Manuel de droit des intemacional public (Principes de droit des gens).
Paris. 1944. P. 115. См.: Кожевников Ф.И. Советское государство и международное
право. 1919-1947. М„ 1948. С. 61.
47Manning С. Ukraine under the Soviets. New York. 1953. P.6,186; Aspaturian V. The
Union Republics in Soviet Diplomacy. Geneva-Paris. 1960. P.20,52-53. Цитаты по: Недбайло
П.Е., Василенко B.A Международная правосубъектность советских социалистических
республик//Советский ежегодник международного права. 1963. С.87-88.
112 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
иных союзных республик», а в укреплении международного положе-
ния СССР на мировой арене в целом было открыто заявлено в са-
мом докладе В.Молотова на 10-й сессии48. В деле «продавливания»
советским правительством вопроса о членстве в ООН Белоруссии
и Украины тезису о конституционных полномочиях союзных рес-
публик на самостоятельность в международных отношениях отво-
дилась роль главного аргумента. Подобные акты в «Чистом учении
о праве» Г.Кельзена метко названы как «политика права, но не пра-
воведение»49.
Хронологически события развивались следующим образом.
В октябре 1943 г. в Москве состоялась конференция министров
иностранных дел СССР, США и Великобритании (позже в ее ра-
боте принял участие представитель Китая), на которой была при-
нята «Декларация четырех держав по вопросу о всеобщей безо-
пасности» от 30.10.1943 г. В пункте 4 Декларации (предложен-
ном США и принятым без изменений, возможно в данном вопросе
правительство США исходило из исторической аналогии с извес-
тными «14 пунктами Вильсона» к Версальскому договору 1919 г.’)
в частности признавалась «необходимость учреждения в возмож-
но короткий срок (выделено автором, К.П.) всеобщей междуна-
родной организации для поддержания международного мира и бе-
зопасности ...членами которой могут все такие государства -
большие и малые»50. Конференция приняла в том числе секрет-
ный протокол, где по пункту 12 повестки дня «Будущее Польши,
Дунайских и Балканских стран, включая вопрос федерации» уже
•’Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т.5.М., 1947. С.350.
49 Антология мировой правовой мысли. В 5 томах. Т.З. М., 1999. С.704.
* 14-й пункт мирных условий, изложенных президентом В.Вильсоном
американскому Конгрессу в январе 1918 г., гласил: «Должно быть образовано общее
объединение наций на основе особых статутов в целях создания взаимной гарантии
политической независимости и территориальной целостности как больших, так и малых
государств» И Версальский мирный договор. (Под редакцией Ю.В.Ключникова и
А.Сабанина). М., 1925. C.V.
50 Советский Союз на международных конференциях периода Великой Отечественной
войны 1941-1945 гг. В 6 тт. Т.1. Московская конференция министров иностранных дел
СССР, США и Великобритании (19-30 октября 1943 г). М., 1978. С.321.
__________ ИЗ
П.П. Кремнев
тогда советская делегация сделала заявление: «...Было бы осо-
бенно несправедливо, чтобы страны, ставшие сателлитами гит-
леровской Германии, были уже теперь, в качестве равноправных
членов тех или иных федераций (выделено автором, К.П.), по-
ставлены в одинаково благоприятные условия с другими малыми
государствами, подвергшимися нападению и оккупации»51.
Через месяц после этого, в ноябре 1943 г., в Тегеране состоя-
лась конференция руководителей правительств трех держав - СССР,
США и Великобритании, на первом заседании которой Ф.Рузвельт
заявил: «Мы не намерены опубликовать ничего из того, что здесь
будет говориться, но мы будем обращаться друг к другу как друзья,
открыто и откровенно»52. Безусловно, лидеры трех государств со-
брались для выработки согласованных совместных действий на фрон-
тах театра войны («Я готов не есть, пока не решим все вопросы...-
находиться в Тегеране до тех пор, пока в Тегеране находится Мар-
шал Сталин»,- заявил Ф.Рузвельт53), однако не обошлось и без
обсуждения (достаточно краткого) вопроса об учреждении будущей
международной организации безопасности. Во время личной беседы
между советским руководителем и американским президентом при
обмене мнениями о членстве в такой организации Ф.Рузвельт откро-
венно сообщил И.Сталину: «Черчилль не согласится с этим предло-
жением (одно государство - один голос в Ассамблее, прим, авто-
ра), т.к. англичане в этом случае будут иметь только два голоса - от
Великобритании и от одного из доминионов»54. Позиция Ф.Рузвельта
была основана на практике учреждения и деятельности предшествен-
ницы ООН Лиги Наций, в состав которой, помимо Великобритании,
входили и некоторые английские доминионы. Поэтому вполне ло-
гично предположить, что с учетом данных факторов советское руко-
водство уже с того времени поставило перед собой задачу попытать-
51 Указ. соч. С.329.
92 «Первое заседание конференции глав правительств СССР, США и Великобритании,
28 ноября 1943 г.». Стенограмма // РГАСПИ. Ф.558. On. 11. Д.234. Л. 10.
93 Там же, Л.49.
94 «Запись беседы тов. Сталина с Рузвельтом 29 ноября 1943 года в 14 час.ЗО
мин.» // РГАСПИ. Ф.858. On. 11. Д.234. Л.32.
114 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ся получить согласие союзников на включение советских союзных
республик в состав создаваемой международной организации. А для
этого, в свою очередь, требовалось придание советским республи-
кам необходимых конституционных полномочий. В изложенных об-
стоятельствах и содержится ответ на вопрос о «своевременности»
принятии Закона СССР от 1 февраля 1944 года.
21 августа - 28 сентября 1944 г. на окраине Вашингтона в Дум-
бартон-Оксе (в старинном трехэтажном особняке Гарвадского уни-
верситета) состоялась конференция* представителей СССР, США и
Великобритании, на которой был заложен фундамент будущей меж-
дународной универсальной организации мира. ( Кстати, именно на
этой конференции было принято принципиальное решение назвать
будущую международную институцию как Организация Объединен-
ных Наций. Предлагаемое СССР название «Международная органи-
зация безопасности» американская и английская делегации сочли
неподходящим 55). Впервые предложение СССР о включении в чис-
ло первоначальных членов международной организации всех совет-
ских союзных республик было заявлено А.А.Громыко 28 августа
1944 г. на заседании глав делегаций. Свое заявление советский по-
сол в Вашингтоне обосновал изменениями в советском конституци-
онном законодательстве, по которому союзным республикам было
предоставлено право на самостоятельность в международных отно-
шениях. В ответ на это Е.Стеттинус (заместитель госсекретаря США)
и Кадоган (постоянный заместитель министра иностранных дел Ве-
ликобритании) дипломатично заявили, что они «не готовы выразить
’ Точнее, это были переговоры. С.Б.Крылов отмечал, что «на конференции не было
создано Комиссии по проверке полномочий, поскольку конференция, собственно говоря,
носила характер предварительных переговоров». Г.И.Тункин также употреблял термин
«переговоры в Думбартон-Оксе» //Крылов С.Б. История создания Организации
Объединенных Наций. М., 1960. С.4,40; Американская сторона официально употребляла
термин «конференция», такое же наименование использовано в советских изданиях.
55 Советский союз на международных конференциях периода Великой Оте-
чественной войны 1941-1945 гг. Т.З. Конференция представителей СССР, США и
Великобритании в Думбартон-Оксе. М„ 1978. С.8-9 (далее «Конференция в
Думбартон-Оксе...»).
__________ 115
П.П. Кремнев
свое мнение по данному вопросу на этом заседании. Кадоган лишь
заметил, что в связи с затронутым мною вопросом может возник-
нуть проблема международной легализации этих республик», - сухо
говорится в официальном сообщении А.Громыко в Москву56. На са-
мом деле реакция его собеседников была несколько иной: это заяв-
ление «вызвало оцепенение среди американской и британской деле-
гаций. Они предвидели возможность абсолютного срыва перегово-
ров. Они полагали, что общественное мнение на Западе никогда не
примет советских притязаний. Рузвельт потребовал, чтобы это .. .со-
держалось в глубокой тайне и срочно послал телеграмму Сталину 31
августа» - сообщается в английских источниках57, «эти русские на-
мерены похоронить нашу надежду на всемирную организацию? » -
отреагировал руководитель внешнеполитического ведомства США
К.Хэлл на доклад своего заместителя58 *. Несколько позже А.Громыко
заявил об этом в личной беседе с госсекретарем США К.Хэллом:
«...по нашему мнению, само собой разумеется, союзные советские
республики должны быть в числе инициаторов создания организа-
ции безопасности». Однако, уже зная о явно отрицательном отноше-
нии американцев, глава советской делегации сделал тактический ход:
«...на данной стадии переговоров мы не настаиваем на принятии
какого-либо решения и...я ограничиваю свою задачу лишь доведе-
нием до американской и английской делегации нашей точки зрения»5’.
Эта неожиданная советская инициатива, поставившая в тупик аме-
риканскую и английскую делегации, могла привести не только к сры-
ву переговоров в Думбартон-Оксе. В личном послании американско-
го президента И.Сталину 31 августа 1944 г. Ф.Рузвельт обеспокоено
указывал: «Упоминание Вашей делегации...что Советское Прави-
тельство могло бы пожелать поставить на рассмотрение вопрос о
56 Донесение главы советской делегации в НКИД СССР от 28.08.1944 г.
И Конференция в Думбартон-Оксе... С. 145.
” McNeill W.H. America, Britain and Russia. Their cooperation and conflict 1941-
1946. L., 1953. P.506.
58 Stettinius E.R. Roosevelt and the Russians: The Yalta conference. N.Y. 1949. P. 17
” Донесение главы советской делегации в НКИД СССР от 31.08.1944 г.
// Конференция в Думбартон-Оксе...С. 160.
116 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
членстве для каждой из шестнадцати Союзных Республик’ в новой
Международной организации, меня весьма беспокоит. Хотя Ваша
делегация заявила, что этот вопрос не будет снова поднят в течение
нынешней стадии переговоров...я должен сообщить Вам, что весь
проект ...оказался бы в опасности, если бы этот вопрос был поднят
на какой-либо стадии до окончательного учреждения Международ-
ной организации ...Я надеюсь, что Вы сочтете возможным успоко-
ить меня в этом отношении. Если отложить в настоящее время этот
вопрос, то это не помешает тому, чтобы он был обсужден позднее,
как только будет создана Ассамблея»60. Данное послание 1 сентяб-
ря 1944 г. было срочно передано посольством США в Москве В.Мо-
лотову. На тексте его перевода И.Сталин выделил строчки «...ока-
зался бы в опасности... если отложить...»61. В ответном послании
американскому президенту 7 сентября 1944 г. И.Сталин сообщал:
«...Заявлению советской делегации по этому вопросу я придаю ис-
ключительно важное значение. После известных конституционных
преобразований в нашей стране...Правительства Союзных Респуб-
лик весьма настороженно относятся к тому, как отнесутся друже-
ственные государства к принятому в Советской Конституции расши-
рению их прав в области международных отношений. Вам, конечно,
известно, что ...Украина и Белоруссия...по количеству населения и
по их политическому значению превосходят некоторые государства,
в отношении которых мы все согласны, что они должны быть отне-
сены к числу инициаторов создания Международной организации. По-
этому я надеюсь еще иметь случай объяснить Вам политическую
важность [этого] вопроса...»62. В беседе с А.Громыко глава амери-
‘ С 31 марта 1940 г. по 16 июля 1956 г. в состав СССР входила Карело-Финская
Советская Социалистическая Республика, затем - Карельская АССР в составе РСФСР
//Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. № 12.
“ Переписка Председателя Совета Министров СССР с президентами США и
премьер-министрами Великобритании во время Великой Отечественной войны 1941-
1945 гг. Т.2. М., 1989. С. 165 (далее «Переписка Председателя Совета Министров
СССР...»); Also see: The Memoirs ofCordell Hull. Vol. II.N.Y., 1948.P.1680.
61 США. Обмен посланиями между Сталиным И.В. и Рузвельтом Ф. // РГАСПИ.
Ф.558. Оп.П. Д.369.Л.1.
62 Переписка Председателя Совета Министров СССР... С. 166; Also see: Postwar
foreign policy preparation. Washington, 1949. P.320.
_________ 117
П.П. Кремнев
канской делегации на конференции Е.Стеттиниус, ссылаясь на мне-
ние президента и госсекретаря США, обеспокоено заявил, что со-
ветскому примеру могут последовать и англичане, инициировав воп-
рос об участии своих колоний в международной организации в каче-
стве ее первоначальных и самостоятельных членов63. Во избежание
дальнейших обострений советская делегация в Думбартон-Оксе,
равно как и других официальных контактах с представителями со-
юзных держав вплоть до начала следующего года (в том числе во
время визита У.Черчилля в Москву в октябре 1944 г.64) больше не
поднимала столь конфликтной темы. Ведь все участники этого про-
цесса ясно осознавали, что по существу речь идет о стремлении пра-
вительства СССР увеличить свое представительство в будущей меж-
дународной организации до семнадцати голосов.
Основным этапом по разрешению данной проблемы и дости-
жению политического компромисса в отношении советских союз-
ных республик следует считать Крымскую (Ялтинскую) конферен-
цию руководителей трех союзных держав, проходившую с 4 по 11
февраля 1945 года. Этот компромисс был получен в ходе сложных и
неоднократных переговоров, сближения позиций и, несомненно, в
результате удачно выбранной линии поведения советского руковод-
ства по достижению стратегической цели. Освещение данного воп-
роса в основном в изданиях исторического плана или с классовых
позиций65, а также ошибочные утверждения некоторых советских
юристов-международников относительно окончательного решения
вопроса об участии Украины и Белоруссии в ООН на Ялтинской
63 Конференция в Думбартон-Оксе... С. 160.
64 Находясь в Москве, У.Черчилль 11 октября 1944 г. сообщал в личном послании
Ф.Рузвельту: «Мы не затрагивали вопросов, связанных с Думбартон-Оксом, а лишь
отметили, что по Вашему желанию эти вопросы исключаются» // Churchill W. The
second World War. Cambridge. 1953. V.6. P.229.
“ См., например: Сиполс В.Я., Челышев И. А. Крымская конференция. 1945 год.
М., 1984; Сосинский С.Б. Акция «Аргонавт» (Крымская конференция и ее оценка в
США). М., 1970; Крылов С.Б. История создания Организации Объединенных Наций.
М., 1960; Бобров Р.Л., Малинин С.А. Организация Объединенных Наций
(международно-правовой очерк). Ленинград, 1960; Советский Союз в Организации
Объединенных Наций. Т.1. М., 1965; Громыко А.А. Памятное. Т.1. М., 1990 идр.
118 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
конференции66, либо «неопровержимости» аргумента о полноценных
правах этих республик на участие в деятельности ООН67 требуют
его подробного рассмотрения в настоящем исследовании. Кроме
этого, сравнительный анализ опубликованных отечественных изда-
ний* о данной конференции с архивными стенографическими мате-
риалами (рассекреченного архива т.н. «Личного фонда И.В.Стали-
на»), американскими и английскими источниками выявляет опреде-
ленные несовпадения в изложении мнений лидеров союзных держав
на Ялтинской конференции. Такое сравнение позволит составить
более полное представление о позициях сторон, ходе переговоров и
самой атмосфере конференции.
На заседании глав правительств 7 февраля И.Сталин предос-
тавил слово В.Молотову выступить по неприятному для его зару-
бежных коллег вопросу (и на том заседании, и на всех других встре-
чах с Ф.Рузвельтом и У.Черчиллем советский руководитель как бы
исподволь демонстрировал, что он занимает более мягкую и сговор-
чивую позицию по сравнению с жесткой и прямолинейной линией нар-
кома иностранных дел СССР). Советский нарком заявил, что прави-
тельство СССР считает возможным вновь вернуться к проблеме,
которая была поднята в Думбартон-Оксе, но не была там разрешена
(при этом он в очередной раз сослался на известные конституцион-
ные изменения в статусе республик). «...Но теперь советская деле-
гация ставит вопрос не в той форме...Советская делегация считает
правильным и справедливым, чтобы три или по крайней мере две из
советских республик находились в числе инициаторов международ-
ной организации. Речь идет об Украине, Белоруссии и Литве... На-
званные республики принесли наибольшие жертвы в войне и были
первыми территориями, на которые вторглись немцы. Было бы спра-
“ Вихарев С.Р., Ветров И. Д. Расширение прав союзных республик. М., 1963. С.42;
Вихарев С.Р. Союзная республика как субъект международного права //Международное
право. Учебник под редакцией Г.И.Тункина. М., 1974. С. 133.
67 Забигайло К.С. К истории участия Украинской ССР в выработке Устава ООН
//Советский ежегодник международного права. 1964-1965. М., 1966.
* Отдельные такие издания по существу являются пересказом заявлений лидеров
«большой тройки» с изъятием существенных моментов. См.: Тегеран, Ялта, Потсдам.
Сборник документов. М., 1971. С.149-153.
_________ 119
П.П. Кремнев
ведливо, если бы они оказались среди членов - учредителей»68. В
архивных стенографических отчетах также приводится заявление
В.Молотова (не включенное в официальное издание): «Доминионы
Британской Империи подошли к арене международных дел не сразу,
а постепенно. Доминионы служат нам примером»69. Попутно стоит
заметить, что правовой статус доминионов Британского Содруже-
ства Наций имел мало общего с юридическим положением союзных
республик в советской федерации, которые (несмотря на имеющий-
ся «пример» британских доминионов) ни «постепенно», ни когда-
либо в будущем не получили подобных полномочий. По свидетель-
ству госсекретаря США Е.Стеттиниуса, в речи В.Молотова содержа-
лись и другие слова: «Советское правительство не настаивает на
членстве всех 16 республик, как мы просили в Думбартон-Оксе...-
Мы абсолютно четко осознали, что Соединенные Штаты никогда не
будут участвовать во всемирной организации, имеющей такие поло-
жения»70. Для достижения поставленной цели СССР был готов пой-
ти на уступки союзным державам по другим вопросам (смягчение
позиции по проблеме признания польского правительства, о допус-
ке к участию в организации Аргентины и некоторых других стран,
не объявивших войну Германии, и др.), в том числе по весьма для
себя важным - «Советская делегация полностью согласна с предло-
жениями президента [о процедуре голосования в Совете Безопасно-
сти ООН среди его постоянных членов71]. Она снимает свои возра-
“ Запись заседания глав правительств от 7.02.1945 г. //Советский Союз на
международных конференциях периода Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. Т.
4. Крымская конференция руководителей трех союзных держав - СССР, США и
Великобритании. М., 1979. С.120-121 (далее «Крымская конференция руководителей
трех союзных держав»).
69 Запись заседания в Ливадии 7 февр. 1945 г. в 16 час. 00 мин. И РГАСПИ. Ф.558.
Оп.И. Д.235. Л.93.
” Stettinius E.R. Roosevelt and the Russians: The Yalta conference. N.Y., 1949. P.173.
71 Постоянный член Совета Безопасности должен воздержаться от голосования
в случае, если он участвует в споре (п.З ст.27 Устава ООН) - против этого
предложения, выдвинутого Ф.Рузвельтом в Думбартон-Оксе, активно возражал СССР
и не давал своего согласия вплоть до Крымской конференции. По данной дискуссии
см.: Актуальные проблемы международного права. М., 1971. С.52-72.
120 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
жения и не делает к предложениям президента никаких поправок. Но
она хотела бы, чтобы три или две [союзные] республики* стали чле-
нами-учредителями»,- добавил В.Молотов.
Реакция американского президента была довольно сдержанной:
«Вопрос об Украине, Белоруссии и Литве очень интересен. У нас
могут быть на него различные точки зрения... [данный вопрос] тре-
бует изучения. Он тесно связан с другим вопросом: будут ли круп-
ные державы иметь в международной организации больше чем один
голос** ? Если дадим какой-либо стране больше одного голоса, то
нарушим правило, что каждый член организации имеет один го-
лос»72,- заявил на это Ф.Рузвельт. Он определенно не хотел обсуж-
дать эту неоднозначную для США проблему на уровне лидеров госу-
дарств и на протяжении того заседания трижды предлагал передать
ее на рассмотрение министров иностранных дел73. Реакция премьер-
министра Великобритании заслуживает более полного изложения
(материалы английских источников не полностью совпадают с со-
ветской архивной стенограммой или частично отсутствуют в ней),
т.к. в конечном итоге именно позиция У.Черчилля сыграла решаю-
щую роль в вопросе о советских республиках: «.. .Мы имеем четыре
самоуправляющихся доминиона, игравших последние 25 лет видную
роль в международной организации мира, которая распалась в 1939
году (Лига Наций - прим, автора)...Когда в 1939 году Соединенное
Королевство объявило Германии войну, все они взялись за оружие,
хотя знали, насколько мы были слабы.. .и мы никогда не согласились
бы ни на какую систему, лишающую их положения, которое они с
полным основанием занимали в течение четверти столетия...я не
* При этих словах В.Молотова американский президент написал записку и передал
ее Е.Стеттиниусу: «This is not so good »I I Stettinius E.R. Op.cit. P. 174.
“На конференции в Думбартон-Оксе было решено, что каждое государство
должно иметь в Генеральной Ассамблее будущей организации один голос // The
Memoirs of Cordell Hull. N.Y., 1948.
72 Крымская конференция руководителей трех союзных держав... С. 122; Согласно
английским источникам, Ф.Рузвельт также указал: «Можем ли мы согласиться на
один голос для каждой страны или же более крупные страны должны иметь больше
одного голоса в международной Ассамблее ?»//Churchill W. Op.cit. Р.358.
73 Крымская конференция руководителей трех союзных держав... С. 121 -125.
__________ 121
П.П. Кремнев
мог не выслушать предложения советского правительства с чувством
глубокого понимания. Я от всего сердца сочувствовал могучей Рос-
сии, истекавшей кровью от нанесенных ей ран»74. У.Черчилль пола-
гал, что «столь великая нация, как Россия» с ее 180 миллионным
населением, которое намного превышало «белое» (это слово в опуб-
ликованных советских материалах Конференции пропущено - прим,
автора, К.П.) население Британской Империи», имела бы основания
«косо смотреть на Британское Содружество Наций» с несколькими
голосами в Ассамблее75, если бы СССР располагал в этом органе
только одним голосом. Он выразил удовлетворение ответом Ф.Руз-
вельта, который «отнюдь нельзя было считать отклонением просьбы
Молотова»76, извинился, что не может дать окончательного ответа в
этот же день, т.к. «не может выйти за пределы своих полномочий»77
и ему необходимо провести консультации с министром иностранных
дел и послать телеграмму членам кабинета*. Премьер-министр так-
же заявил, что данный вопрос является «не техническим, а одним из
важнейших решений»78 и предлагал решать его непосредственно гла-
вам правительств союзных держав. Однако Ф.Рузвельт в этом воп-
росе проявил настойчивость, а И.Сталин и У.Черчилль были вынуж-
дены согласиться с его предложением передать вопрос на рассмотре-
ние министров иностранных дел79.
Советское правительство на конференции в Крыму отчетливо
осознавало, что известные изменения Конституции СССР не явля-
74 Churchill W.Op.cit. Р.358.
” РГАСПИ. Ф.558. Оп.11. Д.235. Л.95.
76 Churchill W.Op.cit. Р.359.
” Крымская конференция руководителей трех союзных держав... С.122.
* После всех заседаний того дня уже ночью У.Черчилль отправил телеграмму
своему вице-премьеру К.Эттли, в которой указывал:«.. .Для нас иметь 4 или 5 членов
[в Ассамблее ООН], включая шестой Индию, когда Россия будет иметь только 1
голос в Ассамблее - значит просить слишком много.. .Я считаю возможным сделать
дружеский жест России... Они будут иметь два дополнительных места, кроме одного
главного - это просить не много. И мы будем в более прочном положении...т.к. мы
уже не будем единственной державой, имеющей множественные голоса» //Churchill
W. Op.cit. Р.359-360.
" Clemens D.S. Yalta. N.Y., 1970. P. 229.
” Крымская конференция руководителей трех союзных держав... С. 122-124.
122 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ются убедительным и полноценным аргументом для союзных дер-
жав в получении их согласия на участие всех советских республик в
качестве самостоятельных членов Международной организации. Уже
8 февраля делегация США предоставила Меморандум «Аргументы
против включения любой советской республики в число первона-
чальных членов», в котором, в том числе, содержались положения:
союзные республики не являются суверенными и независимыми с
точки зрения международного права; если СССР будет настаивать
на участии в Организации своих 16 республик, то США оставляют
за собой право потребовать отдельного представительства для каж-
дого из своих 48 штатов80. Поэтому активность советской делегации
во время рабочих встреч и консультаций с союзниками была направ-
лена на акцентирование роли и значения Украины и Белоруссии в
войне с фашистской Германией : из всех советских республик эти
две понесли наибольший урон от агрессии, на них «обрушился пер-
вый удар немцев...каждая из этих республик выставила до милли-
она бойцов (выделено автором, К.П, об этом см. далее) в Советс-
кую Армию»81.
В конечном итоге усилия советской стороны принесли первые
результаты уже в течение ближайших дней, хотя события имели едва
ли не спонтанный характер и, согласно американским источникам,
происходили следующим образом. На заседании подкомитета Кон-
ференции по иностранным делам советский и английский предста-
вители (Громыко и Хисс) пришли к соглашению, что СССР мог бы
получить в Ассамблее ООН не три, а два дополнительных голоса82.
На заседании уже министров иностранных дел А.Иден, указав, что
«позиция британского правительства в отношении советских рес-
публик определяется сочувственным отношением... и оно готово
заявить об этом в любой подходящий момент»83, предложил, чтобы
•° Foreign relations of the United States. The conferences at Malta and Yalta. Washington,
1955. P.746-747 //См.: Забигайло K.C. Указ.соч. C.123.
11 Крылов С.Б. Материалы к истории Организации Объединенных Наций. М.,
1949. С.85-87.
“ Stettinius E.R. Roosevelt and the Russians: The Yalta conference. N.Y., 1949. P. 196.
” Крымская конференция руководителей трех союзных держав...С. 133.
__________ 123
П.П. Кремнев
вопрос о приглашении советских республик был включен в повестку
дня учредительной конференции ООН, которая и должна принять
окончательное решение. В.Молотов с этим согласился, однако гос-
секретарь США Е.Стеттиниус заявил, что данный вопрос (о допуске
в ООН двух советских республик в принципе) ему необходимо окон-
чательно согласовать с президентом84. В тот же день за несколько
минут до приезда И.Сталина в Ливадийский дворец (где была разме-
щена американская делегация) Е.Стеттиниус вошел в кабинет Ф.Руз-
вельта и приступил к докладу о результатах только что состоявшего-
ся совещания министров. У президента не было ясности в вопросе -
нужно ли воздерживаться от участия советских республик на конфе-
ренции в Сан-Франциско85. В тот момент, когда президент задал воп-
рос госсекретарю: «Будем ли мы принимать это предложение ?», дверь
открылась и помощники завели в кабинет И.Сталина с переводчи-
ком. После взаимного приветствия лидеров государств Ф.Рузвельт
прервал доклад Е.Стеттиниуса на полуслове и «.. .сказал Маршалу:
«Встреча министров иностранных дел состоялась, и они достигли
соглашения по повестке сегодняшнего дня». Маршал спросил, со-
гласились ли они о дополнительных голосах для Советского Союза ?
Президент ответил «Да»86.
Так неожиданно и «счастливо» для СССР было получено со-
гласие президента США и все препятствия по спорной проблеме,
казалось бы, были устранены. Вместе с тем, как отмечают американ-
ские авторы, «базовая позиция Ф.Рузвельта состояла в том, что две
советские республики [Украинская и Белорусская ССР] функциони-
руют как зависимые» образования или «ассоциированные нации»,
наподобие американским штатам87. И уже 8-9 февраля, среди чле-
нов американской делегации высказывались мнения о целесообраз-
ности «дать голоса в ООН Пуэрто-Рико, Гавайям и Аляске...Ирлан-
дцы в Нью-Йорке и других городах никогда не согласятся с тем,
84 Stettinius E.R. Op.cit. Р.193.
85 Clemens D.S. Op.cit. P.233.
86 Stettinius E.R. Op.cit. P. 195-196.
87 Clemens D.S. Op.cit. P.235,238.
124 _____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
чтобы Англия имела шесть голосов, Россия - три, а США - один»88.
Известно, что одной из причин отказа Сената США ратифицировать
подписанный президентом В.Вильсоном учредительный акт Лиги
Наций было то обстоятельство, что Великобритания имела в Лиге
«множественные» голоса89: первоначальными членами Лиги Наций,
наряду с Британской Империей, являлись ее доминионы Канада,
Австралия, Южная Африка, Новая Зеландия, Индия90. В связи с этим
10 февраля американский президент направил И.Сталину послание,
в котором указывалось: «Мы договорились - причем я, конечно, вы-
полню это соглашение [в отношении Украины и Белоруссии - прим,
автора, К.П.]...Я обдумывал.. .возможные политические трудности,
с которыми я мог бы встретиться в Соединенных Штатах в связи с
количеством голосов, которыми будут располагать великие держа-
вы в Ассамблее Международной организации... наличие у Соединен-
ных Штатов лишь одного голоса в Ассамблее. Поэтому мне, может
быть, будет необходимо... попросить о предоставлении дополнитель-
ных голосов’ в Ассамблее с целью уравнять положение Соединен-
ных Штатов...Я хотел бы знать прежде, чем эта проблема встанет
передо мной, что Вы не имеете возражений и поддержите предложе-
ние в этом духе...»91 * * *. И.Сталин дал незамедлительный ответ аме-
риканскому президенту: «Я совершенно согласен с Вами, что посколь-
ку число голосов Советского Союза увеличивается до трех...следу-
ет также увеличить количество голосов для США. Я думаю, что
можно было бы довести количество голосов США до трех, как у
Советского Союза и его двух основных республик (выделено авто-
“ The Conferences at Malta and Yalta... P.857 // Цит. по: Бровка Ю.П. Международная
правосубъектность. Минск, 1967. С. 116.
” См.: Илюхина Р.М. Лига Наций. 1919-1934. М., 1982; Протопопов А.С. СССР,
Лига Наций и ООН. М., 1982.
90 О членстве в Лиге Наций см.: Сатгоу Э. Руководство по дипломатической
практике (пер. с английского). М., 1947. С.436.
* В тексте перевода И.Сталин дважды обвел слово «дополнительных», а на полях
написал «сколько ?»//РГАСПИ. Ф.558. Оп.11. Д.370. Л.19.
” Переписка Председателя Совета Министров СССР с президентами США и
премьер-министрами Великобритании во время Великой отечественной войны 1941-
1945 гг. Т.2. М., 1986. С.202 ; Also see: Stettinius E.R. Op.cit. P. 282-283.
__________ 125
П.П. Кремнев
ром, К.П., см. далее)... Если это понадобится, я готов официально
поддержать это свое предложение»92. Несколько позже, в апреле того
же года, о позиции правительства СССР по данному вопросу было
объявлено в советских официальных печатных органах93. Послание
аналогичного содержания Ф.Рузвельт направил и британскому пре-
мьер-министру (причем раньше, чем И.Сталину)94, на которое У.Чер-
чилль дал ответ на следующий день: «...твердо уверяю Вас, что
сделаю все возможное, чтобы поддержать Вас в этом вопросе»95,
т.е. включить в Ассамблею ООН любые два штата («member state»)
по усмотрению президента. Здесь необходимо акцентировать вни-
мание на том важном моменте, что конституционное законодатель-
ство США не предоставляло членам своей федерации, т.е. отдель-
ным штатам, полномочий на самостоятельность в международных
отношениях96 * *. Этот правовой аспект, а по сути формально-юриди-
ческое препятствие на включение двух любых штатов США в со-
став будущей организации, главами союзных держав не обсуждался
и даже не принимался во внимание. Из чего напрашивается вывод,
что не правовые обоснования (т.е. правомочия на участие в между-
народных отношениях советских союзных республик и отдельных
штатов США), а политические договоренности являлись исходным
моментом в решении вопроса о количестве голосов союзных держав
в Ассамблее международной организации.
В целях закрепления достигнутого соглашения на заседании глав
правительств в Ливадийском дворце 11 февраля советская делега-
’2 Ibid, Р.383.
” Сообщение ТАСС. Правда. 1945,12 апреля //Крылов С.Б. Указ. соч. С.87-88.
’4 Kimball W.F. Churchill and Roosevelt. The Complete Correspondence. Vol. III.
Princeton., 1984. P.531.
” Kimball W.F. Op.cit. P. 532.
96 В частности, решение Верховного суда США от 3 мая 1937 г. по делу US v.
Belmont, AD (1935-1937) № 15 гласило: “In respect of all international negotiations... and
in respect of our foreign relations generally states lines disappear. As to such purposes the
State of New York does not exist”. («Все международные переговоры ...и наши
зарубежные отношения не являются делом штатов. Для таких целей штат Нью-
Йорк вообще не существует») // Фердросс А. Международное право (перевод с
немецкого). М., 1959. С.123.
126 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ция предложила внести в текст совместного коммюнике Крымской
конференции по вопросу о конференции Объединенных Наций (в
Сан-Франциско) следующий абзац: «Было также решено рекомендо-
вать конференции пригласить в качестве первоначальных членов
международной организации безопасности Украину и Белоруссию»97.
Однако включение этого положения в текст коммюнике, подлежа-
щего подписанию главами государств, вызвало несогласие со сторо-
ны Ф.Рузвельта («оглашение этого решения в настоящее время со-
здало бы для меня политические затруднения в США»98) и У.Чер-
чилля («...могут возникнуть большие трудности и споры...
Необходимо снестись с доминионами и подготовить их по [данному]
вопросу...»99). Поэтому соглашение по Украине и Белоруссии они
предложили записать не в коммюнике, а в решениях конференции.
Соглашение по советским республикам было включено в Протокол
работы Крымской конференции (раздел I. Всемирная организация,
пункт 2 «Ь»): «...Когда будет происходить конференция всемирной
организации, делегаты Соединенного Королевства и Соединенных
Штатов поддержат предложение о допуске к первоначальному член-
ству двух Советских Социалистических Республик, а именно Украи-
ну и Белоруссию»100. Эта формулировка дословно совпадала с анг-
лийским и американским вариантами Суммарных выводов Крымс-
кой конференции101. Протокол был подписан министрами иностранных
дел трех союзных держав 11 февраля 1945 г.
В этой связи необходимо признать, что наряду с согласованны-
ми историческими решениями о судьбах послевоенного мира, при-
нятыми на Крымской конференции руководителями СССР, США и
Великобритании, соглашение союзных держав по Украинской и Бе-
лорусской ССР принадлежало к несомненным успехам советской
дипломатии. Никогда после этого Советскому Союзу не удалось до-
биться хоть какого-либо успеха по признанию международным сооб-
” Крымская конференция руководителей трех союзных держав... С.221.
91 Там же.
” Там же.
100 Сборник действующих договоров... Вып. XI. М., 1955. С.74-80.
101 Крымская конференция руководителей трех союзных держав... С.241,246.
__________ 127
П.П. Кремнев
ществом за советскими союзными республиками права на участие
в деятельности международных организаций или на заключение уни-
версальных международных договоров. А что же касается «легализа-
ции» таким образом на международной арене статуса Украинской и
Белорусской ССР, то многие западные политические деятели и уче-
ные оценивали его как «остаточное явление совершенного в про-
шлом дипломатического трюка»102.
Представляется, что СССР удалось добиться согласия США и
Великобритании о включении в ООН Украины и Белоруссии по сле-
дующим причинам. Американская и английская стороны исходили
из того, что основное предназначение Генеральной Ассамблеи будет
состоять в обсуждении вопросов непринципиального характера, а
серьезные решения будут приниматься в Совете Безопасности, где у
великих держав будет по одному голосу. При этом постоянный член
Совета не сможет использовать право «вето» и воздержится от голо-
сования вообще, если он является стороной спора. Американцы счи-
тали этот вопрос для себя одним из принципиальных (иначе Сенат
США «не одобрит» участие в ООН) и относили к главным уступкам,
которых они добились от СССР103. Позиция Великобритании, смес-
тившаяся от отрицания советской инициативы в Думбартон-Оксе в
сторону прагматизма (на условиях взаимности) в Крыму, продикто-
вана непреклонной решимостью добиваться участия ее доминионов
в деятельности ООН. США, в свою очередь, зарезервировали за со-
бой право на дополнительные места в Генеральной Ассамблее за счет
своих двух штатов, хотя президент Ф.Рузвельт впоследствии «отка-
зался извлечь пользу из этой концессии»104.
Но наряду с изложенным немаловажное значение, если не оп-
ределяющее, имел характер исключительно уважительных и даже
дружественных личных отношений, сложившихся между лидерами
трех союзных держав к концу Второй мировой войны, в которых, по
выражению У.Черчилля, «пламя войны выжгло все недоразумения
102 Лукашук И.И. Стороны в международных договорах. М., 1966. С.47.
103 Stettinius E.R. Op.cit. Р.295-296.
104 Clemens D.S. Op.cit. P.238.
128 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
прошлого»105. Ход работы Ялтинской конференции и сам ее дух нахо-
дились в заметном контрасте с атмосферой переговоров между
В.Вильсоном, Ллойд Джорджем и Ж.Клемансо по разработке Устава
Лиги Наций и особенно самой Парижской конференции 1919 года106.
Содержание архивных материалов и мемуаров свидетельствует, что
руководители союзных держав дорожили сложившимися между ними
отношения и были достаточно откровенными в беседах. И.Сталин,
например, указывал, что «может заверить своего друга Черчил-
ля...»107, считал его «самым мужественным из всех премьер-мини-
стров мира...который может родиться лишь раз в столетие...Я ска-
зал то, что ...у меня на душе»108. В один из совместных обедов И.С-
талин произнес (при этом У.Черчилль отмечает - «никогда не
подозревал, что он [Сталин] может быть таким откровенным»): « Я
говорю как старый человек.. .В истории дипломатии я не знаю тако-
го тесного союза трех великих держав, как этот...»109. В свою оче-
редь, английский лидер обращался к И.Сталину как к «другу и воен-
ному товарищу»110, в личном общении и переписке указывал: «.. .на-
хожусь в дружеских и близких отношениях с этим великим
человеком»111; «...нет дел, которые не могут быть улажены между
нами в откровенной и задушевной беседе»112 *. Весьма показатель-
105 W.Churchill. Op.cit. Р.392.
106 См.: Версальский мирный договор. М., 1925.С. VIII-IX.
107 РГАСПИ. Ф.558. Оп.И. Д.235. Л.76.
‘°’W.Churchill. Op.cit. Р.361.
109 Ibid.
1,0 РГАСПИ. Ф.558. Оп.И. Д.269. Л.55.
'"W.Churchill. Op.cit. Р.361.
112 РГАСПИ. Ф.558. Оп. 11. Д.269. Л. 59. Характерным является эпизод из визита
У.Черчилля в Москву в октябре 1944 г., отмеченный в его мемуарах: «Давайте
урегулируем наши дела на Балканах... Что касается Англии и России, согласны ли Вы на
то, чтобы занимать преобладающее положение на 90 % в Румынии, на то, чтобы мы
занимали также преобладающее положение на 90 % в Греции и пополам в Югославии ?»
Пока это переводилось, я взял пол-листа бумаги и написал: «Румыния: Россия - 90%,
Другие - 10%. Греция: Великобритания (в согласии с США) - 90% Россия - 10%.
Югославия: 50:50%. Болгария: Россия - 75% Другие - 25%». Я передал этот листок
Сталину, который к этому времени уже выслушал перевод. Наступила небольшая пауза.
Затем он взял синий карандаш и, поставив на листке большую птичку, вернул его мне.
__________ 129
П.П. Кремнев
ным является и выступление УЧерчилля в конце февраля 1945 г.
перед Палатой Общин Великобритании при обсуждении результа-
тов Крымской конференции: по его мнению, советское руководство
«.. .желает жить в почетной дружбе и равенстве с западными демок-
ратиями... Мне не известно ни одно правительство, которое выпол-
няло бы свои обязательства, даже в ущерб самому себе, более точно,
нежели русское Советское Правительство»113. Ф.Рузвельт (в это время
уже серьезно больной) в самом начале Крымской конференции при-
знался И.Сталину, что «...чувствует себя в Ливадии очень хорошо.
Когда он не будет больше президентом, то хотел бы попросить у
Советского Правительства продать ему Ливадию», вблизи которой
на горах он посадил бы много деревьев114. Американский президент
в личной беседе с советским руководителем даже позволил себе вы-
разить некоторое недовольство позицией английской делегации по
отдельным вопросам: «Англичане странные люди. Они хотят кушать
пирог и хотят, чтобы этот пирог у них остался целым»115. Пожалуй,
за всю историю XX века это был единственный период, когда лиде-
ры трех великих держав на основе взаимного уважения116 и личных
симпатий117 могли успешно разрешать не только спорные вопросы
между их странами, но и самые острые международные проблемы в
интересах народов всего мира. И с сожалением приходится конста-
тировать, что уже буквально через несколько лет в отношениях меж-
Для урегулирования всего этого вопроса потребовалось не больше времени, чем нужно
было для того, чтобы это написать» //W.Churchill. Op.cit. Р.227 (Текст полностью
совпадает с советскими архивными материалами). Получив из своих посольств в Москве
и Анкаре информацию о таком распределении сфер влияния на Балканах, Госдепартамент
США выразил по этому поводу свое несогласие советскому послу в Вашингтоне
A.rpoMbiKo//StettiniusE.R. Op.cit. Р. 12-13.
115 W.Churchill. Op.cit. Р.400-401.
114 «Запись беседы тов.Сталина с Рузвельтом в Ливадии 4 февраля 1945 г. в 16
час.» //РГАСПИ. Ф.558. Оп.П. Д.235. Л.8.
1,1 Там же. Л. 12.
Уже после своей отставки У. Черчилль обменивался в августе-декабре 1945 г.
посланиями со Сталиным (не опубликованы) //РГАСПИ. Ф.82. Оп.2. Д. 1102. Л. 11.
117 В своих мемуарах А.Громыко отмечал, что «Сталин не скрывал своего
расположения к Рузвельту» И Громыко А.А. Памятное. Т. 1. М., 1990. С.224.
130 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ду западными государствами и странами Восточной Европы на дол-
гие десятилетия наступили времена «холодной войны» и оказались
пророческими слова У.Черчилля: «Судьба человечества была бы
мрачной в случае какого-либо ужасного раскола между западными
демократиями и русским Советским Союзом»1”.
Вместе с тем практически сразу же после окончания Крымс-
кой конференции в отношениях между Советским Союзом и Соеди-
ненными Штатами возникли существенные разногласия по вопросу
о том, на каком этапе советские республики могут быть допущены в
создаваемую международную организацию. Уже в марте 1945 г. вы-
яснилось, что в СССР и США по-разному понимают значение фор-
мулировки «первоначальное членство» в ООН и смысл достигнутых
договоренностей в отношении Украинской и Белорусской ССР. Пре-
зидент и Госдепартамент США исходили из того, что решения Крым-
ской конференции не предусматривают участия делегаций двух со-
ветских республик в работе предстоящей конференции в Сан-Фран-
циско по учреждению Организации, а Соединенные Штаты и
Великобритания взяли обязательство лишь «поддержать советское
предложение о допущении Украины и Белоруссии в число членов
Ассамблеи» во время проведения конференции* 119. В послании
Э.Стетгиниуса от 29 марта 1945 г. А.Громыко указывается: «Я еще
раз хочу заявить о понимании Правительством Соединенных Шта-
тов обязательств, принятых по этому вопросу, согласно Крымских
решений.. .Правительство Соединенных Штатов согласилось поддер-
жать на конференции в Сан-Франциско предложение, чтобы эти две
Советские Республики были допущены к первоначальному членству
мировой организации, когда эта организация будет создана (вы-
делено автором, К.П.)... Этот специфический вопрос...не обсуждал-
ся на общих дискуссиях [на Крымской конференции] или с определе-
нием списка стран, которые предполагалось пригласить на конфе-
W.Churchill. Op.cit. Р.401.
119 Запись беседы посла СССР в США А.А.Громыко с государственным
секретарем США Э.Стеттиниусом. 20 марта 1945 г. //Советский Союз на
международных конференциях периода Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.
Т.5. Конференция Объединенных Наций в Сан-Франциско. М., 1980. С.77-78.
_________ 131
П.П. Кремнев
ренцию. Более того, необходимо подчеркнуть, что остается на ус-
мотрение конференции решить, принять ли советское предложение,
которое правительства Соединенных Штатов и Англии согласились
поддержать»120. С учетом имеющейся позиции правительство США
не направляло приглашения Украине и Белоруссии на учредитель-
ную конференцию в Сан-Франциско.
Реакция госсекретаря США была резко негативной («Я был
очень зол за это на Громыко»121), когда после возвращения из Ялты
советский посол в Вашингтоне публично выступил с «огромной но-
востью» о том, что Украина и Белоруссия будут приглашены уже на
первое заседание конференции122. К тому времени правительство
США уже приняло решение по вопросу о дополнительных голосах в
будущей ООН за счет своих двух штатов - 5 апреля 1945 г. на одной
из своих последних пресс-конференций Ф.Рузвельт, объяснив свою
позицию в отношении двух советских республик (с учетом их вклада
в войну с Германией и понесенный при этом значительный урон), объя-
вил об отказе США от трех голосов в Ассамблее международной
организации123. Буквально через неделю Франклин Делано Рузвельт
- выдающийся государственный деятель XX века, скончался. Отно-
шение американских политических кругов к «неравенству голосов» в
Ассамблее между США и СССР могло стать критическим, что по-
ставило бы под вопрос результаты голосования в Сенате. Президент
Ф.Рузвельт еще в Крыму настоял на скорейшем, 25 апреля 1945 г.*,
120 Архив внешней политики Российской Федерации (АВП РФ). Секретариат
В.Молотова. Фонд 7-6. Папка 61. Дело 14. Л. 136.
121 Stettinius E.R. Op.cit. Р.198.
122 Ibid.; Для урегулирования этой довольно спорной ситуации Госдепартаменту
США пришлось срочно отозвать Э.Стеттиниуса из отпуска.
123 На вопрос корреспондента: «Эти голоса ничего не решают ?», Ф.Рузвельт
ответил кратко: «Нет. Ничего.» //Сосинский С.Б. Акция «Аргонавт» (Крымская
конференция и ее оценка в США). М., 1970. С.94.
‘ На совещании министров иностранных дел 8 февраля 1945 г. в Ялте при
определении даты проведения конференции во второй половине апреля Е.Стетгиниус
указал: «наиболее счастливым днем считается среда. Среда падает на 18 и 25 апреля».
Министры решили, что конференция должна начаться 25 апреля //Крымская
конференция руководителей трех союзных держав... С. 132.
132 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
открытии учредительной конференции в Сан-Франциско (хотя И.Ста-
лин и УЧерчилль в связи с активными военными операциями в Евро-
пе предлагали перенести ее на более поздний срок). Американский
президент также неоднократно указывал, что в период, когда война
еще не закончена, ему будет значительно легче добиться одобрения
Сенатом США Устава будущей международной организации. При-
нимая во внимание изложенные обстоятельства, здесь уместно за-
даться вопросом - а каковы были бы результаты голосования по
Украине и Белоруссии в Генеральной Ассамблее уже после создания
ООН (как на этом пытались настоять Соединенные Штаты), по окон-
чании Второй мировой войны и в период начавшегося охлаждения
советско-американских отношений после смерти президента Ф.Руз-
вельта? Развитие событий после вступления в силу Устава ООН дает
больше оснований к тому, что такой результат (даже при формальной
поддержке США и Великобритании) мог быть отрицательным.
С позиций правовой доктрины относительно указанных разно-
гласий следует отметить, что в международном праве понимание тер-
мина «первоначальное членство» в международной организации (рав-
но как и «первоначальный участник» международного договора) оз-
начает государство, которое принимало участие в разработке
международного договора об учреждении организации и выразило
согласие на юридическую обязательность для него такого договора
путем подписания и/или ратификации. В качестве обоснования можно
привести, например, Устав Лиги Наций, где в статье 1 указывается,
что первоначальными членами организации являются те из подпи-
савших Устав государств, которые перечислены в приложении; ос-
тальные присоединившиеся к договору государства именовались как
«другие члены Лиги»124. Еще при разработке Парижского договора
(пакт Бриана-Келлога) 1928 г. государственный секретарь США при
обсуждении с правительством Франции даты подписания этого акта
Советским Союзом настаивал, чтобы Пакт подписали «первоначаль-
ные» 15 государств, ратифицировали его и после вступления догово-
124 Устав Лиги Наций от 28 июня 1919 г. //Международное право в избранных
документах. М., 1957. С.77-84.
_________ 133
П.П. Кремнев
ра в силу к нему могут «присоединятся» другие [в т.ч. СССР] госу-
дарства125. Согласно смыслу статьи 15 Венской конвенции о праве
международных договоров 1969 г., государство, которое стало учас-
тником организации после ее учреждения, именуется как «присоеди-
нившееся», а не «первоначальный член» организации126. В Протоко-
ле работы Крымской конференции, подписанном министрами иност-
ранных дел союзных держав, как указывалось ранее, употреблена
формулировка о «допуске к первоначальному членству» в Организа-
ции Украины и Белоруссии.
Кроме этого, во время работы Крымской конференции при об-
суждении списка стран, которым правительство США должно от
имени трех союзных держав направить приглашение на конферен-
цию в Сан-Франциско, было решено, что такое приглашение полу-
чат только те государства, которые на 1 марта 1945 г. будут числить-
ся среди подписавших Декларацию Объединенных Наций 1942 года.
И.Сталин и В.Молотов дважды предлагали (с чем был согласен У.Чер-
чилль), чтобы Украина и Белоруссия также до 1 марта подписали эту
Декларацию - чтобы впоследствии «никто на конференции не встал»
и не возразил127, на что Ф.Рузвельт отреагировал - в этом нет необ-
ходимости128. В этой связи более убедительной и обоснованной пред-
ставляется позиция правительства Союза ССР (изложенная в ноте
советского посла в Вашингтоне А.Громыко Госдепартаменту США
от 25 марта 1945 г.), в которой выражено несогласие с толкованием
Соединенными Штатами решений Крымской конференции: «Впол-
не очевидно, что державы-участницы конференции в Сан-Францис-
ко и окажутся первоначальными членами новой организации...воп-
рос о допущении Украины и Белоруссии к первоначальному член-
125 Пакт Келлога. Москва-Ленинград, 1928. С.50-52.; Так оно и произошло в
действительности: Пакт 27 августа 1928 г. подписали первоначальные его 15
участников, а СССР подписал его 31 августа и передал свои документы о
присоединении США через посольство Франции в Москве.
126 См.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров.
Комментарий. М., 1997. С.42-44.
127 РГАСПИ. Ф.558. Оп.И. Д.235. Л.97.
12’ Там же.
134 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ству должен быть поставлен на одном из первых заседаний конфе-
ренции»129.
Принципиальные разногласия сторон по данной проблеме со-
хранялись вплоть до начала работы конференции в Сан-Франциско
25 апреля 1945 г. Так, на совещании министров иностранных дел
СССР, США и Великобритании 23 апреля 1945 г. Э.Стеттиниус вновь
подтвердил, что «Американское правительство готово голосовать за
участие Украины и Белоруссии в качестве первоначальных членов
организации, когда организация будет создана»130. В.Молотов на это
возразил, что «первоначальными членами организации будут члены
Ассамблеи», а за выполнение решений Крымской конференции яв-
ляются ответственными правительства всех трех стран. Он также
указал, что на состоявшемся недавно с участием США совещании
латиноамериканских государств в Мехико не было никаких заявле-
ний (отрицательных) по этому вопросу и, кроме того, ему «частным
порядком» стало известно о готовности некоторых британских до-
минионов под держать советское предложение131. Решающую роль в
этом споре между СССР и США, как и на Крымской конференции,
сыграла позиция министра иностранных дел Великобритании А.Иде-
на: «Мы, Соединенное Королевство, дали слово и будем действо-
вать так, как мы сказали...За наши голоса я ручаюсь»132. На заседа-
нии Руководящего комитета, несмотря на твердую позицию государ-
ственного секретаря США Э.Стеттиниуса, В.Молотову удалось
буквально «продавить» решение о включении данного вопроса в по-
вестку дня конференции уже в самом начале ее работы. О предвари-
тельных результатах проведенной работы советской делегацией в
Москву было направлено донесение из списка «стран, поддержка
которыми советского предложения об Украине и Белоруссии либо
обеспечена, либо вероятна», в котором помимо будущих 5 постоян-
ных членов Совета Безопасности указаны еще 27 государств133.
129 АВП РФ. Ф.7-6. П.61. Д.14. С.134.
130 Конференция Объединенных Наций в Сан-Франциско... С.94-95.
131 Там же. С.95.
132 Там же. С.95-96.
133 АВП РФ. Секретариат Молотова. Ф.7-6. П.61. Д.14. С.139.
_____________________________________________________________________ 135
П.П. Кремнев
После открытия конференции в ходе ее работы советский нар-
ком иностранных дел в качестве обоснования советской инициати-
вы вновь приводил аргументы: «...с конституционной точки зрения
советские республики - суверенные государства, обладающие пра-
вом выхода из СССР как по общесоюзной, так и по республиканс-
ким конституциям»; по Конституции и Закону СССР от 1.02.1944 г.
союзным республикам предоставлены полномочия на самостоятель-
ность в международных отношениях; из всех советских республик
Украина и Белоруссия в наибольшей степени пострадали от фашис-
тской агрессии, им принадлежит заметная роль в победе над общим
врагом Объединенных Наций134. На втором пленарном заседании 27
апреля с соответствующим предложением от имени Комитета выс-
тупил глава делегации Кубы д-р Г. Белт: «Совещание [Руководящего
комитета конференции] рекомендует, чтобы Украинская ССР и Бе-
лорусская ССР были приглашены в качестве первоначальных чле-
нов международной организации»135. После этого выступил предсе-
дательствующий конференции Э.Стеттиниус: «Желает ли кто-либо
из делегатов высказать свои замечания в отношении этой рекомен-
дации пленарному заседанию, единодушно одобренной Руководящим
комитетом? Ввиду отсутствия возражений рекомендация принима-
ется»136. В результате этого 27 апреля 1945 г. решением пленарного
заседания Конференции в Сан-Франциско обе советские республи-
ки были включены в число первоначальных членов ООН и пригла-
шены для участия в работе конференции. При этом затруднительно
дать ответ на вопрос о причинах отказа США от дополнительных
голосов в ООН - то ли Ф.Рузвельту удалось избежать противодей-
ствия американского Сената, то ли «жесткий» характер Конститу-
ции США не позволил в сжатые сроки предоставить полномочия
отдельным штатам на участие в деятельности международных орга-
низаций, или, наконец, США справедливо полагали, что их влияние
в ООН и без того значительно? Но американцы на учредительной
Конференции в Сан-Франциско этой проблемы не поднимали, со-
134 Крылов С.Б. Указ. соч. С.85-87.
133 Конференция Объединенных Наций в Сан-Франциско... С. 130.
136 Там же.
136 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ветская делегация не напоминала об обещании И.Сталина и данный
вопрос, соответственно, дальнейшему обсуждению не подлежал. В
результате впоследствии Советский Союз оказался единственным
государством, который в Генеральной Ассамблее ООН располагал
тремя голосами.
Ни в юридических, ни в иных научных изданиях нет ответа на
вопрос - почему советское руководство настаивало на приеме в ООН
именно Украины и Белоруссии, а еще ранее и Литвы? Не умаляя
политического значения и вклада Украинской и Белорусской ССР в
победу советского народа в Великой Отечественной войне, исходя
из контекста приводимых на конференциях аргументов (помимо кон-
ституционных полномочий), необходимо остановиться на следую-
щих моментах. Наибольший человеческий и материальный урон от
фашистской агрессии понесла все-таки Советская Россия. Не менее
чем по миллиону бойцов в Красную Армию были также мобилизо-
ваны из Казахстана137 и Узбекистана138, а из РСФСР значительно
больше. Совсем непонятно, на основании каких критериев Украина
и Белоруссия в послании И.Сталина президенту Ф.Рузвельту от 10
февраля 1945 г. указаны как «две основные республики» Советского
Союза.’ Следствием этого неоднозначного политического решения
явилась дискриминация остальных союзных республик, а Советская
Россия, крупнейшая и доминирующая республика, изначально была
лишена возможности какого-либо участия в деятельности междуна-
родных организаций и не имела самостоятельной международно-до-
говорной практики139. Объяснение этому очевидному парадоксу ви-
дится одно - советским руководством РСФСР рассматривалась как
государственно-образующая республика и в силу самого этого факта
отпадала необходимость ее отдельного представительства в между-
народных отношениях, а в понимании западных лидеров Советская
Казахстан в период Великой отечественной войны. Алма-Ата, 1964.
Большая советская энциклопедия. Т.26. М., 1977. С. 1465.
* С учетом единого агрегированного показателя, установленного 12 союзными
республиками 4 декабря 1991 г. в Договоре о правопреемстве в отношении внешнего
государственного долга и активов Союза ССР, совокупная доля Украины и Белоруссии
составила 20,5%.
139 Также см.: Ушаков Н.А. Международное право. Учебник. М., 2000. С. 81.
_________ 137
П.П. Кремнев
Россия отождествлялась с Советским Союзом (УЧерчилль, в част-
ности, нередко употреблял выражения «русский Советский Союз»,
«180 миллионная Россия» и т.п.).
Таким оказался конечный результат усилий СССР по легализа-
ции на международной арене шестнадцати союзных республик и
попыток по их привлечению к деятельности международных орга-
низаций. Существовавшее среди определенной части советских уче-
ных-правоведов мнение о том, что с учетом правового статуса союз-
ных республик делегация СССР на Крымской конференции «.потре-
бовала (выделено автором, К.П.) предоставления права»140 двум
советским республикам участвовать в деятельности ООН выглядит
по крайней мере излишне оптимистичным, а по существу явно пре-
увеличенным. Уже после распада СССР в этой связи известные рос-
сийские юристы-международники высказывали иное мнение: «Ос-
нователи ООН приняли политическое решение и обеспечили его осу-
ществление путем предоставления статуса первоначальных членов
Организации Объединенных Наций двум союзным республикам -
Белоруссии и Украине, что выглядело как международный парадокс»
(Н.Ушаков141) и «последовательно утверждавшаяся в нашей науке
международная правосубъектность всех бывших союзных республик
СССР...на практике имела некоторый успех лишь в отношении
Белоруссии и Украины, причем в основном только касательно их
членства в ООН...Известно, что этот статус был ...результатом по-
литического сговора между державами-победительницами во второй
мировой войне при согласовании ими основ будущей ООН»(Г.Вель-
яминов142). Более категорическое суждение значительной части за-
падных представителей в послевоенное время отмечал профессор
Пенсильванского университета Аспатурян - вопрос о международ-
ной правосубъектности советских союзных республик рассматривал-
140 Забигайло К.С. К истории участия Украинской ССР в выработке Устава ООН
И Советский ежегодник международного права. 1964-1965. С. 124.
141 Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и
международном праве //Московский журнал международного права. 1994. № 2. С. 17-18
142 Вельяминов Г.М. Правовой статус субъектов Российской Федерации //
Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 10.
138 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ся сквозь призму «остаточного явления совершенного в прошлом дип-
ломатического трюка»143.
На основании проанализированных обстоятельств и фактов
можно сделать единственный вывод: вопрос о членстве в ООН Бело-
русской ССР и Украинской ССР - это главным образом вопрос поли-
тики, а не права. В основе принятого решения лежало не признание
со стороны мирового сообщества международной правосубъектнос-
ти этих двух или тем более всех советских союзных республик, а как
знак уважения двумя ведущими союзными державами решающего
вклада Советского Союза в победу над общим врагом, признание
«блестящих побед русского оружия» (У.Черчилль), «выдающихся
побед Красной Армии» (Ф.Рузвельт144) и как результат значительно-
го достижения советской дипломатии (по утверждению некоторых
американских авторов - уступка Запада «политическим настояниям
СССР»). Проанализированные материалы и исторические обстоя-
тельства в советской юридической и исторической науке излагались
с односторонним подходом, основу которого составляла личная оцен-
ка и комментарии преимущественно с классово-идеологических по-
зиций отдельными авторами выдержек и цитат из официально опуб-
ликованных (нередко с сокращениями и изменениями) документов.
Столь обстоятельное рассмотрение и сравнительный анализ архи-
вных стенографических материалов, переписки между лидерами со-
юзных держав и мемуаров участников переговорного процесса по-
зволяет иметь более полное представление о том, насколько слож-
ным и порой непредсказуемым был путь включения Украинской и
Белорусской советских социалистических республик в число перво-
начальных членов Организации Объединенных Наций.
§ 4. О дате вступления в силу Устава Организации
Объединенных Наций
Каким же образом распорядился Советский Союз столь нелег-
ко полученными преференциями о «множественном»членстве в ООН?
143 Цит. по: Лукашук И.И. Стороны в международных договорах. М., 1966. С.47.
144 Переписка Председателя Совета Министров СССР...Т.2. С.312.
________ 139
П.П. Кремнев
И насколько полно в союзно-республиканском конституционном за-
конодательстве устанавливались нормы о предоставлении полномо-
чий союзным республикам в международных отношениях, в частно-
сти право на заключение международных соглашений?
Как ранее отмечалось, в соответствии с Законом СССР от 1 фев-
раля 1944 г. (пункт 2, подпункты «б, д») действовавшая Конституция
СССР 1936 г. была дополнена статьей 18 «а» - «Каждая союзная рес-
публика имеет право вступать в непосредственные сношения с иност-
ранными государствами и заключать с ними соглашения» и пунктом
«д» статьи 60 (о полномочиях республик) - «устанавливает представи-
тельство союзной республики в международных сношениях». На осно-
вании данного Закона соответствующие изменения вносились в кон-
ституции союзных республик: Верховный Совет Белорусской ССР 24
марта 1944 года в Гомеле принял «Закон об образовании союзно-рес-
публиканского Народного Комиссариата Иностранных Дел БССР»145. В
соответствии с этим законом в Конституцию БССР вносились следую-
щие дополнения: статья 16-а- «Белорусская Советская Социалистичес-
кая Республика имеет право вступать в непосредственные сношения с
иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмени-
ваться дипломатическими и консульскими представителями»; статья 19
(ведение Белорусской ССР в лице ее высших органов государственной
власти и управления) дополнялась пунктом «ч» - «установление пред-
ставительства БССР в международных сношениях». Статья 31 (полно-
мочия Президиума Верховного Совета БССР) была дополнена пунктом
«и» - «назначает и отзывает дипломатических представителей БССР в
иностранных государствах» и пунктом «к» - «принимает верительные
и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических пред-
ставителей иностранных государств». Статья 43 (полномочия Совета
Министров БССР) дополнялась пунктом «ж» - «осуществляет руковод-
ство в области сношений БССР с иностранными государствами, исходя
из общего установленного Союзом ССР порядка во взаимоотношениях
союзных республик с иностранными государствами». Такие же дослов-
ные изменения в Конституцию Украинской ССР 1937 г. были внесены
принятым Верховным Советом республики «Законом об образовании
145 Национальный архив Республики Беларусь. Ф. 968. On. 1Д. 1. Л.25.
140 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
союзно-республиканского Народного Комиссариата Иностранных дел
УССР» от 4 марта 1944 г.146: статья 15-6; пункт «ч» статьи 19; пункты
«и», «з» статьи 30; пункт «ж» статьи 43 соответственно. Для целей
сравнения полной идентичности текстов указанных законов БССР и
УССР следует указать, что в тексте закона на украинском языке в п.«з»
ст.30 употреблена формулировка «назначает и отзывает полномочных
представителей...»(«.. .повноважных пр ед ставни Ki в...147»), а не «дип-
ломатических представителей» как в аналогичном п.«и» ст.31 белорус-
ского закона.
Одновременно необходимо констатировать, что никаких иных
изменений, кроме перечисленных, в конституционное законодатель-
ство Украинской и Белорусской ССР (равно как и других республик)
в области внешних сношений согласно Закону СССР от 1 февраля
1944 г. в то время не вносилось. Это имеет принципиальное значение
для целей настоящего исследования и влечет за собой не только внут-
ригосударственные, но и международно-правовые последствия.
Первое. Ни союзная, ни республиканские конституции не наделя-
ли в то время республики правомочиями на участие в деятельности
международных организаций. Поэтому, если исходить из строгой фор-
мально-юридической логики, то в период 1944-1977 годов союзные рес-
публики не могли заключать международных договоров, предусматри-
вающих учреждение международной организации и участие в ее дея-
тельности сторон договора. Норма о предоставлении полномочий
союзным республикам в международных отношениях в форме участия
в деятельности международных организаций впервые устанавливалась
в Конституции СССР 1977 г. (ст. 80) и конституциях союзных респуб-
лик 1978 г. (статья 74 в конституциях Белорусской и Украинской ССР
1978 г.). Из этого следует, что подписание Белорусской и Украинской
ССР в 1945 г. Устава ООН и участие в ее деятельности выходило за
рамки их конституционных полномочий.
Примечательно, что еще до начала Конференции в Сан-Фран-
циско правительство Белорусской ССР 12 апреля 1945 г. обратилось
146 Центральный государственный архив высших органов власти и управления
Украины. Ф. 1. On. 16. Д. 16. Л.7.
147 Вщомосп ВерховноТ Ради УРСР. 1944. КиГв, № 6. С. 14.
________ 141
П.П. Кремнев
к делегатам Конференции со следующим заявлением: Белоруссия
«на основании своей конституции и конституционного закона от 24
марта 1944 г. как суверенное государство правомочно...принимать
участие в любых международных конференциях, международных
органах и т.п. Конституционные прерогативы Белорусской Советс-
кой Республики в области международных отношений дают ей пра-
во и основания участвовать в Международной организации Объеди-
ненных Наций»148. Аналогичное и практически совпадающее обра-
щение к Конференции содержалось и в заявлении украинского
правительства - на основании своей конституции Украинская ССР
имеет права на «представительство на международных конференци-
ях и в органах, созданными последними. Это также полностью соот-
ветствует... конституционным актам Верховного Совета СССР от 1
февраля 1944 г.»149. По этому поводу излишне комментировать, что,
во-первых, ООН не может и никогда не воспринималась органом,
созданном международной конференцией в Сан-Франциско, а во-вто-
рых, очевидно - эти заявления накануне учреждения ООН носили
пропагандистский и явно преждевременный характер, получив кон-
ституционно-правовое обоснование спустя более чем 30 лет.
В отечественной юридической науке в свое время указывалось
на появление «новеллы» в советском законодательстве - конститу-
ционного закрепления четвертого элемента международной право-
субъектности (права на участие в деятельности международных орга-
низаций). Но при этом отдельные правоведы отмечали, что «новел-
ла конституции 1977 г. не только подводит итог деятельности союзных
республик в международных организациях, но и открывает дальней-
шую перспективу для более активного и широкого участия союзных
республик в такой деятельности»150. С подобным утверждением мож-
148 Архив внешней политики Российской Федерации. Ф. 7-6 (Секретариат
В.Молотова). П. 61. Д. 14. Л.ЗЗ.
145 Внешняя политика Советского Союза в период Великой Отечественной войны.
Т.Ш.М., 1947. С.229.
150 Сарсембаев М.А. Конституционные основы международной право-
субъектности советских союзных республик И Советский ежегодник международного
права. 1979. М„ 1980. С.253.
142 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
но согласиться в том смысле, что это было подведением не «итога»,
а черты под неконституционной деятельностью советских респуб-
лик на международной арене.
Второе и главное. Полномочные делегации Белорусской ССР и
Украинской ССР на конференции в Сан-Франциско в 1945 г. одно-
временно с другими государствами подписали Устав Организации
Объединенных Наций. В соответствии с Уставом ООН (пункт 1 ста-
тьи ПО) «Настоящий Устав подлежит ратификации подписавшими
его государствами в соответствии с их конституционной процеду-
рой». Какова была в союзно-республиканском законодательстве СССР
того времени конституционная процедура ратификации междуна-
родных договоров?
В первой Конституции СССР 1924 г. в статье 1 (предметы ве-
дения всего Союза ССР, а не его отдельных органов) лишь указыва-
лось: заключение политических и иных соглашений (п.«а») и рати-
фикация международных договоров (п.«е»). В советской правовой
литературе указывалось, что поскольку в конституции точно не ука-
зывался орган, уполномоченный ратифицировать международные
договоры СССР, то эту функцию должен был выполнять «верхов-
ный орган», т.е. Съезд Советов, а в промежутках между Съездами
ЦИК СССР, но не Президиум ЦИКа151. В этой связи еще В.Дурде-
невский отмечал: «В международном обиходе и конституционном
праве Запада по этим вопросам сложились довольно стойкие тради-
ции и отсутствие определенной точки опоры в праве Союза легко
могло ставить - и ставило - советскую дипломатию в затруднитель-
ное положение»152. По этим причинам уже вскоре после образова-
ния Союза ССР по инициативе Народного Комиссариата по Иност-
ранным Делам в 1925 г. были приняты специальные законы, регули-
рующие порядок и органы ратификации международных договоров
СССР153. В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. (п.«м» ст.49)
и Законом «О порядке ратификации и денонсации международных
151 Дурденевский В. Международные договоры в конституционном праве СССР
И Советское государство и право. 1925. №4. С. 17.
152 Указ. соч. С. 18.
153 Собрание Законодательства СССР. 1925. № 35. Ст.257,258.
_________ 143
П.П. Кремнев
договоров СССР» 1938 г.154 полномочиями на ратификацию заклю-
ченных Союзом договоров наделялся Президиум Верховного Совета
СССР.
По иному обстояло дело в конституционном законодательстве
союзных республик, в частности Украинской и Белорусской ССР, в
связи с принятием Закона СССР от 1 февраля 1944 г. В Конституции
Украинской ССР в статье 13 указывалось, что вне пределов ведения
СССР (ст. 14 Конституции СССР) УССР осуществляет государствен-
ную власть самостоятельно. В ст. 19 перечислялись предметы веде-
ния Украинской ССР в лице ее высших государственных органов
власти и управления, в том числе «установление представительства
в международных сношениях» (п.«ч»). Формы такого представитель-
ства устанавливались в ст. 15-6 - заключение соглашений с иност-
ранными государствами и обмен дипломатическими и консульскими
представителями. Необходимо подчеркнуть, что согласно междуна-
родному праву термин «заключение договора» (соглашения, конвен-
ции, трактата и т.д. - термин «договор» выступает как родовое по-
нятие) включает в себя все стадии - от проведения переговоров по
согласованию текста соглашения до окончательного согласия участ-
ника на юридическую силу договора, которое осуществляется упол-
номоченным лицом или органом в форме подписания или ратифика-
ции. В соответствии со ст.22 Конституции Верховный Совет Укра-
инской ССР осуществлял все права, присвоенные УССР согласно
статьям 13 и 19, «поскольку они не входят, в силу Конституции, в
компетенцию подотчетных Верховному Совету» органов - Президи-
ума Верховного Совета, Совета Министров и министерств УССР.
Расширение конституционной компетенции этих органов в связи с
принятием Закона СССР от 1 февраля 1944 г. дословно приведено
выше. В соответствии с перечисленной в Конституции УССР 1937 г.
компетенцией подотчетных Верховному Совету органов - Президи-
ума ВС (ст.30 - 11 пунктов), Совета Министров (ст.43 - 8 пунктов)
и союзно-республиканских министерств (ст.51) ни один из них не
наделялся полномочиями на ратификацию международных догово-
154 Ведомости Верховного Совета СССР. 1938. № И..
144 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ров. Точно такие же положения содержались в Конституции Бело-
русской ССР: статьи 13, 19 (п.«ч»), 22, 31 (10 пунктов), 43 (8 пунк-
тов) и 49 соответственно.
Следовательно, согласно смыслу конституций Украинской ССР
и Белорусской ССР (равно как и конституциям других республик)
только Верховные Советы союзных республик (т.е. высшие законо-
дательные органы) обладали полномочиями на ратификацию заклю-
чаемых ими международных договоров.
В советской науке международного права данная проблема пред-
метом анализа и отдельного изучения не являлась, в отличие от обшир-
ного списка работ с обоснованием непререкаемой доктрины о между-
народной правосубъектности союзных республик. Едва ли не единствен-
ным (каких-либо иных высказываний автору настоящего исследования
обнаружить не удалось) является следующее робкое, дословное заме-
чание В.Яновского: «В Конституции СССР и конституциях союзных
республик не предусмотрено право союзных республик на ратифика-
цию и денонсацию заключенных ими международных соглашений (до-
говоров). В то же время договорная практика знает много случаев зак-
лючения ими международных соглашений разного рода и наименова-
ния, которые подлежали ратификации и были ими ратифицированы.
Так, УССР и БССР ратифицировали Устав ООН, Гаагскую конвенцию
1954 года о защите культурных ценностей во время вооруженного кон-
фликта и др.; УССР ратифицировала Дунайскую конвенцию 1948 года
и ряд других международных актов»155. С учетом изложенного такое
мнение следует понимать не как «отсутствие права на ратификацию»,
а как отсутствие в республиканских конституциях указания на опреде-
ленный орган ратификации международных договоров, в отличие от
конкретной нормы п.«м» ст.49 Конституции СССР. При этом в советс-
кой науке и международного, и конституционного права не было дано
анализа и оценки правомерности такой «договорной практики» со сто-
роны Президиумов Верховных Советов союзных республик.
В конституционном законодательстве государств с республи-
канской формой правления законодательный орган (парламент) и глава
155 Яновский В.М. Международная правосубъектность советских социалистических
союзных республик //Международная правосубъектность. М., 1971. С.42-43.
_________ 145
П.П. Кремнев
государства (президент) выполняют разные функции и наделяются
разными полномочиями. В Советском Союзе «коллективным главой
государства» являлся Президиум Верховного Совета, что следовало
из смысла союзно-республиканских конституций, прямо указывалось
в заключаемых СССР международных договорах156, признавалось
правовой доктриной и утверждалось руководством страны - «Пре-
зидент в СССР коллегиальный - это Президиум Верховного Совета»
(И.Сталин)157. Признанный и авторитетный отечественный специа-
лист по истории создания Организации Объединенных Наций юрист-
международник С.Б.Крылов в одной из своих работ, специально по-
священных вступлению в силу Устава ООН, указывал: «Порядок ра-
тификации: [Устава ООН] а) Великие демократические (выделено
автором, К.П.; см. далее) державы» - Сенат в США, Законодатель-
ный Юань* в Китае, Президиум Верховного Совета СССР...; и да-
лее (sic!) - «б) Остальные члены Объединенных Наций» - ...Прези-
диумы Верховных Советов УССР и БССР158. Данное утверждение
профессора С.Б.Крылова, принимавшего активное участие в работе
Конференции в Сан-Франциско в 1945 г. и подписавшего в составе
советской делегации Устав ООН, основано лишь на констатации свер-
шившегося факта, но отнюдь не вытекает из смысла или толкования
конституций Украинской и Белорусской союзных республик. В це-
лом же внимательное ознакомление с работами С.Крылова по дан-
ной проблематике наводит на мысль о том, что с учетом и по мере
'56 Например, в Мирном договоре между СССР и Финляндской республикой от 12
марта 1940 г.: «Президиум Верховного Совета СССР с одной стороны и Президент
Финляндской Республики с другой...»// Сборник действующих договоров... Вып. X.
М., 1955. С.11-15; См. также советско-иранский договор о торговле и мореплавании
от 25 марта 1940; Договор о дружбе и взаимной помощи с Чехословакией от 12 ноября
1943 г. и др.
157 Дурденевский В.Н., Крылов С.Б. Международное право. Учебное пособие.
Выпуск 2. М., 1946. С.78; См. также указ. соч. Выпуск 3. С.17.
‘Точнее - Законодательная Палата (термин “Lifayuan” китайского законода-
тельства).
Крылов С.Б. Вступление Устава Объединенных Наций в силу и работа
Подготовительной комиссии //Советское государство и право. 1946. № 1.С.64.
Там же, на стр.63, указано: «После 20 декабря 1945 г. Устав ратифицировали
(даже не депонировали ?! - прим, автора, К.П.) Греция...Индия».
146 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
накопления им точных данных его позиция и излагаемый материал в
последующих изданиях менялись159.
С компетенцией ратификации международных договоров в совет-
ском республиканском законодательстве корреспондируется положение
о полномочиях на изменение территорий союзных республик. Во вре-
мена СССР широко применялась практика изменений территорий рес-
публик в нарушение конституционных норм - по представлениям Пре-
зидиумов Верховных Советов без принятия соответствующих решений
со стороны самих Верховных Советов республик (см. § 2 главы П иссле-
дования). Такое превышение со стороны Президиумов Верховных Со-
ветов своих конституционных полномочий послужило основанием для
объявления таких решений высшими органами государственной власти
рядом ныне независимых государств незаконными и не порождаемыми
правовых последствий, что после распада СССР породило многочис-
ленные территориальные претензии между бывшими союзными рес-
публиками160 . В частности, в заявлении Президиума Верховного Сове-
та Белоруссии еще в марте 1990 г. указывалось, что республика «не
будет считать себя связанной всеми Законами, Указами и иными акта-
ми» об изменении ее территории в 1939 г. без решения по этому вопро-
су со стороны Верховного Совета Белорусской ССР 161. Украинский
парламент аналогичного заявления не принимал (территория Украинс-
кой ССР также изменялась с нарушением установленного порядка, но
преимущественно в сторону увеличения), однако в контексте исследо-
вания можно привести иной характерный пример - уже рассмотренное в
настоящем исследовании решение Конституционного Суда Украины от
12 июня 2000 г. в отношении принятого Верховной Радой Украины Зако-
на «О ратификации Европейской хартии региональных языков и языков
меньшинств 1992 г.» (см. § 3 главы П). Приведенные примеры проявля-
Во втором прижизненном издании С.Крылов опустил слово «демократические»
в отношении постоянных членов СБ ООН: « а) великие державы...». Там же им
устранена ошибка в отношении Греции и Индии //Крылов С.Б. Материалы к истории
ООН. М.-Л., 1949. С.244-245; В третьем издании уже отсутствует раздел об органах
ратификации Устава ООН (т.е. указание на Президиумы Верховных Советов БССР
и УССР //Крылов С.Б. История создания ООН. М., 1960. С.248-249.
160 См.: Бабурин С.Н. Территория государства. М., 1997.
161 Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений
Совета Министров Белорусской ССР. Минск, 1990. №10. Ст. 135.
_________ 147
П.П. Кремнев
ют позицию высшего органа государственной власти Белоруссии и выс-
шего органа судебной власти Украины, заключающуюся в непризнании
правовых последствий актов, принятых парламентами обеих республик
с превышением конституционных своих полномочий.
Полноценность ратификации (т.е. окончательного согласия го-
сударства на обязательность для него договора), завершающей ста-
дии заключения международного договора, в данном случае Устава
Организации Объединенных Наций, непосредственно связана с воп-
росом вступления договора в силу. Правительства будущих постоян-
ных членов Совета Безопасности ООН придавали этому достаточно
важное значение. На конференции в Сан-Франциско советская деле-
гация 2 мая 1945 г. предложила внести к проекту главы XI Устава
ООН (т.е. положениям, принятым в Думбартон- Оксе) дополнение:
«Настоящий Устав вступит в силу после ратификации его, в соот-
ветствии с конституционной процедурой (выделено автором,
К.П.), членами Организации, имеющими постоянные места в Сове-
те Безопасности, и большинством остальных членов Организации»'62.
Это предложение было поддержано делегациями Великобритании,
США и Китая и от имени четырех держав практически в неизмен-
ном виде 5 мая 1945 г. было внесено на рассмотрение конференции162 163.
В окончательном виде положения о ратификации и вступлении в силу
Устава ООН были приняты на конференции с редакционными изме-
нениями и вошли в статью ПО главы XIX. Одновременно уместно
отметить, что заключительные положения Устава Лиги Наций в от-
ношении порядка его ратификации содержали менее категоричную
формулировку- «Настоящий Устав, французский и английский тек-
сты которого являются аутентичными, будет ратифицирован»164.
26 июня 1945 г. Устав ООН был подписан делегациями 50 госу-
дарств, включая Украину и Белоруссию. 51 -е государство, Польша165,
162 Конференция Объединенных Наций в Сан-Франциско (25 апреля - 26 июня
1945 г.). М„ 1980. С.407.
163 Там же. С.409,416.
164 См.: Версальский мирный договор. М., 1925.
163 Союзные державы долгое время не могли прийти к согласию - какое прави-
тельство (в Варшаве или эмигрантское) они признают в качестве представителя
польского народа.
148 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
для которой было оставлено место, подписала Устав 15 октября 1945 г.
Функции депозитария были возложены на правительство Соединен-
ных Штатов, которому согласно пункту 2 статьи ПО Устава ООН
должны сдаваться на хранение грамоты о ратификации Устава, о
чем оно извещает все подписавшие его государства. Подписанный
от имени СССР Устав ООН был ратифицирован Президиумом Вер-
ховного Совета СССР 20 августа 1945 г., а со стороны Украины и
Белоруссии ратификация Устава была осуществлена 22 августа 1945 г.
Президиумом Верховного Совета УССР и 30 августа 1945 г. Прези-
диумом Верховного Совета БССР. О факте и дате этих ратификаций
было объявлено как в официальных советских изданиях166, так и пе-
редано по каналам ТАСС. С учетом подробно рассмотренного ранее
союзно-республиканского конституционного законодательства необ-
ходимо вновь констатировать, что как международный договор Ус-
тав ООН подлежал ратификации Верховными Советами Белорусской
и Украинской ССР*, чего сделано не было. Подобная ситуация ха-
рактеризуется известным русским юристом-международником
Ф.Мартенсом как только «обещание заключить контракт»167. Таким
образом, поскольку указанные акты Президиумов Верховных Сове-
тов Белоруссии и Украины являлись неконституционными, они были
юридически ничтожными и не могли породить правовых послед-
ствий168. Вернее, это имело правовые последствия, но иные - Устав
ООН со стороны Украинской и Белорусской ССР не может считать-
ся ратифицированным. Какие из данного обстоятельства возникают
международно-правовые последствия?
166 Ведомости Верховного Совета СССР. 1945. №53; Известия. 1945. 21,23,31
августа.
' Как раз после подписания Устава ООН была проведена VII сессия Верховного
Совета УССР, которая закончила свою работу 30 июня 1945 года //Известия. 1945.
1 июля.
167 «Трактат, заключенный.. .лицом, не уполномоченным или превысившим свои
полномочия...не имеет своей обязывающей силы...В [таком] случае трактат будет
простым обещанием (sponsio)» //Мартенс Ф.Ф. Современное международное право
цивилизованных народов (по изданию 1904 г.). М., 1996. С.268.
Юридически ничтожные акты нередко объявлялись не только как «недей-
ствительные», но и как «несуществующие».
__________ 149
П.П. Кремнев
В современном международном праве существует ряд обще-
признанных норм о недействительности международного договора
при установлении определенных юридических и фактических обсто-
ятельств, в том числе и по вопросу настоящего исследования. Со-
гласно общему принципу, закрепленному в Венской конвенции о
праве международных договоров 1969 г., участник договора не мо-
жет ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве
оправдания для невыполнения им взятых по договору обязательств
(ст.27). Однако это правило не действует в отношении положений,
устанавливаемых в ст. 46 Конвенции: «Государство не вправе ссы-
латься на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для
него договора было выражено в нарушение того или иного положе-
ния его внутреннего права, касающегося компетенции заключать
договоры, как на основание недействительности его согласия, если
только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его
внутреннего права особо важного значения». По смыслу данной ста-
тьи «нормы внутреннего права особо важного значения» есть не что
иное, как конституционные положения. Именно в конституциях го-
сударств определяется круг вопросов, по которым заключаемые го-
сударством международные договоры подлежат обязательной рати-
фикации, каким органом и в какой форме должна осуществляться
ратификация. В доктрине такие нормы также именуют как «консти-
туционные ограничения на заключение договоров». Одновременно
стоит отметить, что делегаты дипломатической конференции 1969 г.
по принятию Конвенции при обсуждении данной статьи согласи-
лись с поправкой делегации именно Украинской ССР - нарушение
внутреннего права должно быть не только очевидным, но и суще-
ственным169.
Поскольку Венская конвенция 1969 г. не имеет обратной силы,
установленные в ней положения не могут непосредственно приме-
няться к порядку принятия Устава ООН. Однако не может быть со-
|М U.M. Conference on the Law of Treaties. First Session. Док. OOH A/Conf. 39
(C. 1). L.228 И Талалаев A.H. Венская конференция ООН по праву международных
договоров (первая сессия, март-май 1968 г.). Вестник Московского университета.
Серия XII. Право. 1969. № 1. С.37.
150 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
мнений в том, что независимо от Конвенции положения Устава ООН,
касающиеся порядка заключения международного договора и вступ-
ления его в силу, подпадают под действие других существовавших в
тот период норм в силу международного права.
До второй половины XX века международное договорное пра-
во, как известно, не было кодифицировано и поэтому его нормы
преимущественно основывались на международно-правовых обыча-
ях. Первая попытка в этом направлении была предпринята Лигой
Наций, когда по решению Ассамблеи Лиги в 1924 г. был создан ко-
митет экспертов (он состоял из видных и авторитетных юристов-
международников) с целью прогрессивной кодификации междуна-
родного права. В рамках комитета был подготовлен доклад, в кото-
ром отмечалась, в частности, трудность проблемы влияния
конституционных норм на действительность договора, в связи с чем
государствам было направлено предложение выразить свое отноше-
ние к актуальным вопросам кодификации договорного права. США,
например, заявили, что это дело самих договаривающихся госу-
дарств170. Работа этого комитета тогда так и закончилась ничем. На
VI конференции американских государств в 1928 г. была принята
Гаванская конвенция о многосторонних договорах171. Однако эта кон-
венция не оказала какого-либо заметного влияния на право между-
народных договоров, т.к. она содержала незначительное количество
статей и была ратифицирована только шестью из двадцати подпи-
савших государств.
Практика применения государствами норм договорного права
по вопросам т.н. «неконституционных договоров» была неоднород-
ной и порой имела существенные различия (эта проблема была под-
робно рассмотрена в докладе английского юриста Уолдока на XIV и
XV сессиях Комиссии международного права ООН). В междуна-
родной практике государств XIX-XX веков были неоднократные слу-
чаи, когда государства отказывались признавать договор, подписан-
170 См.: Талалаев А.Н. О кодификации международного договорного права
//Советский ежегодник международного права. 1962. М., 1963. С. 137-139.
171 Текст Гаванской конвенции см.: Международное право в избранных документа.
Т.П. М., 1957.
_________ 151
П.П. Кремнев
ный и ратифицированный, вследствие несоблюдения требований кон-
ституции (концепция т.н. «незаконной ратификации»)172. Великобри-
тания не признавала правомерность отказа от вступившего в силу
договора, который был заключен даже в случае нарушения консти-
туционного законодательства - это отчетливо прослеживается, на-
пример, по занятой ею позиции в инциденте с Уругваем в 1873 году173.
Подобные спорные ситуации имелись и в практике Соединенных
Штатов, в частности в отношении договора с Францией 1831 г., ко-
торый был ратифицирован королем без необходимого одобрения фран-
цузского парламента. В юридической литературе давались различ-
ные правовые оценки этого хрестоматийного примера174. По мне-
нию Л.Оппенгейма, позиция правительства Соединенных Штатов
должна быть истолкована в том смысле, что в этом споре оно «не
утверждало о законной силе ратификации» со стороны Франции и не
настаивало на признании этого договора действительным. Соеди-
ненные Штаты настаивали на выплате Францией материального воз-
мещения лишь по той причине, что правительство Франции призна-
вало право США на такое возмещение175. Уже в более поздний пе-
риод, 9 апреля 1941 г., американский госсекретарь путем обмена
нотами с посланником Дании в Вашингтоне достиг соглашения об
организации воздушной базы США в Гренландии (входившей в то
время в состав Дании). Датское правительство не замедлило деза-
вуировать акцию своего посланника. Американский юрист Ч.Хайд,
наряду с политическими комментариями (действие доктрины Мон-
ро, планы общей обороны западного полушария), указывал на пра-
вовую сторону вопроса: «Непонятно, каким образом при существо-
вавших тогда обстоятельствах [в то время Дания была оккупирова-
на Германией] можно было считать, что датский посланник в
172 Оппенгейм Л. Международное право (перевод с англ.). T.I, полутом 2. М., 1949.
С.415.
173 McNair A. The Law of Treaties. British practice and opinions. Oxford, 1938. P. 38-46.
174 Этот случай и аналогичная спорная ситуация в отношении договора между
США и Испанией 1819 г. рассматривались российскими юристами XIX века - см.:
Мартенс Ф.Ф. Указ. соч. С.272.
175 Оппенгейм Л. Указ. соч. С.434.
152 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Вашингтоне был управомочен обязать Данию предоставить Соеди-
ненным Штатам те преимущества, которые предусматривались со-
глашением»176.
Кроме этого, к середине 1940-х годов в Соединенных Штатах
имелась обширная правовая литература по проблемам ратификации,
договорной правоспособности, «исполнительных соглашений»177.
Причем последняя проблема (“treaties” and “executive agreements”),
правомерность одобрения международных договоров, была хорошо
известна американскому правительству-в 1936,1937 и 1942 гг. Вер-
ховный Суд США рассматривал дела о «конституционности» заклю-
ченных президентом международных соглашений, которые вступи-
ли в силу без одобрения Сената178. Как отмечает Ч.Хайд, судебная
доктрина США исходила из постулата - «Едва ли нужно доказывать,
что договор может рассматриваться действительным, если он проти-
воречит конституции»179.
В западной доктрине по данной проблеме в довоенный период
полного единства мнений не существовало, что проявилось позже в
результате обсуждения проекта соответствующих статей по праву
международных договоров в Комиссии международного права180.
Вместе с тем большинство правоведов отстаивало зависимость юри-
дической обязательности договора от соблюдения конституционных
норм при его заключении; это также предусматривалось и практи-
чески во всех проектах конвенций, направленных на кодификацию
176Хайд Ч.Ч. Международное право, его понимание и применение Соединенными
Штатами Америки. Т.4. М., 1952. С.229-230 (перевод с английского: International Law
Chiefly as Interpreted and Applied by United States. By Charles Cheney Hyde. Vol.II. Boston,
1947).
177 Laws and Practices concerning The conclusion of Treaties. United Nations. N.Y.,
1953. P.163-166.
|7’По данным Госдепартамента США, с 1789 по 1934 гг. Сенат США из
предоставленных ему для одобрения 962 договоров отклонил или приостановил 280.
См.: Дурденевский В.Н. Международные «исполнительные соглашения» президента
США//Советское государство и право. 1946. № 1. С. 56,59.
Хайд Ч. Указ. соч. С.227.
1,0 Тункин Г.И., Нечаев Б.Н. Право договоров на XV сессии Комиссии
международного права ООН //Советское государство и право. 1964. №2. С.85.
__________ 153
П.П. Кремнев
права международных договоров181. Классик западной науки меж-
дународного права Л.Оппенгейм утверждал, что «договоры, заклю-
чаемые главой государства или им уполномоченными представите-
лями с нарушением конституционных ограничений, не являются дей-
ствительными и не связывают соответственные государства»182.
Подобных взглядов придерживались и известные юристы-междуна-
родники Ч.Хайд183 и А.Фердросс: «Ратифицированный международ-
ный договор может быть оспорен в том случае, если эффективное
ограничение “treaty-making power” (право на заключение договоров
- прим, автора) было известно другой договаривающейся стороне
или могло стать известным при проявлении необходимой заботливо-
сти»184 . Советская доктрина в данном вопросе была более опреде-
ленной: «Соблюдение конституционной процедуры при заключении
международных договоров составляет одно из условий их действи-
тельности. Это положение широко признано в международно-право-
вой теории, а также в проектах конвенций о договорах и кодексов
международного права» - Проектах Кодексов Д.Фильда (ст. 190),
Блюнчли (ст.404), Фиоре (ст.763), проекте конвенции о праве догово-
ров комиссии американских юристов 1927 г. (ст.1), Гарвадского про-
екта конвенции о международных договорах (ст.21)185. Таким обра-
зом можно констатировать, что и западная (в своем большинстве), и
советская доктрина международного права были едины - действи-
тельность международных договоров находится в зависимости от
соблюдения конституционных положений о заключении договоров.
Определенную аналогию по данному вопросу можно найти в
деятельности Лиги Наций. Так, по установленной практике заявле-
ния о приеме в Лигу новых государств подвергались процедуре про-
верки с целью выяснения определенных обстоятельств - «каково было
его поведение, формально или фактически, в отношении междуна-
1,1 См.: Шуршалов В.М. Основания действительности международных договоров.
М., 1957. С. 224.
1,2 Оппенгейм Л. Указ. соч. С.415; см. также С.434.
1,3 Хайд Ч.Ч. Указ. соч. С.228.
|М Фердросс А. Международное право. М., 1959. С. 117.
1,5 Курс международного права: В 6 тт. Т. 4. С. 179.
154 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
родных обязательств», «признано ли подающее заявление правитель-
ство de-jure и de-facto и какими государствами» и т.д., всего 5 пунк-
тов186. Показательно, что согласно этой процедуре первым проверке
подлежало «правильно ли составлено заявление о вступлении»187.
Поскольку при этом речь идет о вступающих государствах, то «пра-
вильность составления заявления» должна означать «правильность
ратификации» (а не подписания) Версальских мирных договоров,
т.е. соблюдения конкретным государством его конституционной про-
цедуры ратификации международных договоров. По разным причи-
нам заявления ряда правительств в начале 20-х годов (Армении, Гру-
зии, Лихтенштейна, Украины и т.д.) о вступлении в Лигу Наций
были отклонены188.
О позиции лидеров СССР и США в период Второй мировой вой-
ны в вопросе правомерности ратификации международных догово-
ров и необходимости точного выполнения соглашений можно судить
по следующим документальным материалам. Во время своего на-
хождения в СССР с визитом в декабре 1944 г. Председатель Вре-
менного Правительства Французской Республики генерал де Голль
предложил И.Сталину заключить двусторонний межгосударственный
договор о союзе и взаимной помощи. В своем послании Ф.Рузвельту
от 3 декабря 1944 г. И.Сталин сообщал: «По поводу предложения...о
заключении франко-советского пакта о взаимопомощи по типу анг-
ло-советского договора... я указал... на необходимость выяснения
юридической стороны вопроса о том, кто будет ратифицировать та-
кой пакт во Франции в настоящих условиях...французы еще долж-
ны будут дать ряд разъяснений, которых мы от них пока не получи-
ли...Я буду благодарен Вам за ...Ваши замечания по этим вопро-
сам»189. В ответном послании Ф.Рузвельта о порядке ратификации
прямо не говорится («В отношении предполагаемого франко-совет-
ского пакта...мое Правительство не имело бы в принципе возраже-
186 “Records of First Assembly”. Committees. II. 159,212. See: Satow E. A Guide to
Diplomatic Practice. London, New York, Toronto, 1932. § 797.
1,7 Ibid.
1,8 Caroy Э. Руководство по дипломатической практике. M., 1947. С.427.
Переписка Председателя Совета Министров СССР... Т.2. М., 1989. С.180.
__________ 155
П.П. Кремнев
ний»190), но это не исключало, а презюмировало такое же поведение
США в аналогичной ситуации в отношении будущих постоянных
членов Совета Безопасности ООН. В сентябре 1945 г. И.Сталин и
Г.Трумэн дважды обменивались посланиями по вопросу возможнос-
ти участия представителей Франции и Китая в решении Балканско-
го вопроса на проходившем тогда Совещании министров иностран-
ных дел СССР, США и Великобритании в Лондоне. Американский
президент был согласен с тем, что «по строгому толкованию Потс-
дамского соглашения» не подписавшие условий капитуляции Фран-
ция и Китай «не имеют права участвовать в обсуждении мирных
договоров». Вместе с тем он предложил, чтобы они участвовали в
обсуждении без права голосования. Однако И.Сталин твердо стоял
на том, что «согласно точному смыслу решений Берлинской конфе-
ренции эти государства не должны привлекаться к участию»; из-за
этих разногласий даже не исключался уход В.Молотова с работы Со-
вещания в Лондоне191.
Итак, правительству Соединенных Штатов не могло не быть
известно о положениях “treaty-making power” в конституционном за-
конодательстве советских союзных республик или в любом случае
«могло стать известным при проявлении необходимой заботливос-
ти»* . Ведь конституции государств открыты для всеобщего озна-
комления, а о конституционных полномочиях союзных республик в
международных отношениях советскими государственными деятеля-
ми заявлялось при всяком удобном случае. И после официального
объявления в августе 1945 г. о ратификации Устава ООН Президиу-
мами Верховных Советов Белоруссии и Украины у правительства
Соединенных Штатов, казалось бы, должны были возникнуть обо-
снованные правовые сомнения на этот счет192. Попутно стоит отме-
190 Там же.
1,1 Указ. соч. С.290-292.
По данному поводу еще русский юрист А.Горовцев указывал: «Каждое
государство, заключая договор с другим государством, имеет полную возмож-
ность... быть осведомленным от необходимых с точки зрения statusa своего
контрагента, условиях эффективности договора и фактически, конечно, бывает
осведомлено, т.к. они обычно входят в число параграфов конституции и ознакомление
156 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
тить, что такие сомнения и затруднения, вероятно, появились у Пра-
вового департамента Секретариата ООН: этим департаментом в 1953
г. был подготовлен сборник, в котором приводятся установленные в
конституциях 86 государств мира органы ратификации международ-
ных договоров (например - Президиум Верховного Совета СССР)192 193.
В данном издании не указаны органы ратификации Белорусской и
Украинской ССР, а отмечены лишь конституционные положения на
право каждой из республик вступать в международные отношения и
заключать соглашения (т.е. статьи 16-а, 43 и 15-6, 43 Конституций
БССР и УССР соответственно).
С одной стороны, сложившаяся ситуация вызывает недоуме-
ние - как советское руководство (при всей предусмотрительной по-
литике по данной проблеме И.Сталина и угрозе для ответственных
по этому вопросу лиц подвергнуться в случае просчета неминуемым
репрессиям) могло допустить такой правовой казус? Аппарат Совета
Народных Комиссаров СССР в тот период проявлял неизменную скру-
пулезность в вопросах конституционного законодательства194. Воз-
можным объяснением такого казалось бы очевидного нонсенса мо-
жет быть презумпция - решения о придании соответствующих пол-
номочий Президиумам Верховных Советов союзных республик могли
приниматься, но о них не было своевременно объявлено в офици-
с ними никакого труда не представляет» //Горовцев А.М. Некоторые основные вопросы
учения о праве в связи с международным правом. Петроград, 196-1917. С.230.
192 Логично предположить, что важности предварительной проработки правовых
вопросов США придавали не меньшее значение, чем при учреждении Лиги Наций:
Американская делегация на Парижской мирной конференции 1919 г. (подготовительная
работа к ней велась виднейшими представителями науки, в т.ч. юристами) составляла
около 200 человек, причем без технического персонала И Версальский мирный
договор. М., 1925. C.VII-VIII.
193 Laws and Practices concerning The conclusion of Treaties. United Nations. N.Y., 1953.
,94Будучи заместителем Председателя CHK СССР, В.Молотов в августе 1944 г.
дал указание рассмотреть просьбу СНК Эстонской ССР о выделении ей штатов и
бюджетного финансирования для учреждаемых в республике наркоматов транспорта,
сланцевой и химической промышленности. Вскоре В.Молотову доложили, что
«Государственная Штатная Комиссия задерживает утверждение штатов» в связи с
тем, что эти наркоматы «не предвидены в Конституции Эстонской ССР» // РГАСПИ.
Ф.82. Оп.2. Д.418. Л.257,293.
__________ 157
П.П. Кремнев
альных изданиях (такие случаи в советской законодательной прак-
тике имело место195). Возможность изменения конституций союз-
ных республик «по решению Верховного Совета» (даже без форму-
лировки «в форме закона») предусматривалась - ст. 122 Конституции
Белорусской ССР и ст. 127 Конституции Украинской ССР. Согласно
документальным материалам республиканских государственных ар-
хивов, в 1944-1945 годах, наряду с уже рассмотренными Законом
Украинской ССР от 4 марта 1944 г. и Законом Белорусской ССР от
24 марта 1944 г. об образовании союзно-республиканских Народных
Комиссариатов иностранных дел, в этих республиках были приняты
лишь следующие акты, на основании которых вносились соответ-
ствующие изменения в республиканские конституции: Закон об об-
разовании союзно-республиканского Народного Комиссариата Обо-
роны БССР от 24 марта 1944 г.196, Закон об образовании союзно-
республиканского Народного Комиссариата Обороны УССР от 4
марта 1944 г.197 и Закон об образовании Народного Комиссариата
жилищно-гражданского строительства УССР также от 4 марта 1944
года198. Никаких иных законодательных актов, а значит и изменений
в конституциях Белорусской и Украинской ССР, за рассматривае-
мый период не принималось. Это не позволяет подтвердить гипоте-
зу о принятом, но не опубликованном акте о наделении Президиу-
мов Верховных Советов Украинской и Белорусской ССР полномо-
чиями на ратификацию международных соглашений. Норма о
компетенции Президиумов Верховных Советов ратифицировать зак-
Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР о включении территории
Южного Сахалина и Курильских островов в состав Хабаровского края РСФСР был
принят только 2 февраля 1946 г. и ему придавалась обратная сила с 20 сентября 1945г.
//Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. №5. Однако более показательным
является другой пример: почти на год позже необходимого срока, 7 апреля 1946 г., был
принят Указ Президиума ВС СССР об образовании Кенигсбергской (ныне
Калининградской) области в составе РСФСР, который так и не был опубликован в
официальном издании Верховного Совета СССР //Сборник законов СССР и Указов
Президиума ВС СССР (1938-1956). М., 1956. С.47.
1,6Национальный архив Республики Беларусь. Ф.968. On. 1. Д. 1. Л. 24.
’’’Центральный государственный архив высших органов власти и управления
Украины. Ф.1. Оп.16. Д.16. Л. 13.
Там же, Ф. 1. On. 16. Д. 16. Л. 17.
158 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
лючаемые республиками международные договоры впервые появи-
лась в конституционном законодательстве союзных республик толь-
ко в 1978 году - п. 13 ст. 108 Конституции Белорусской ССР и также
п.13 ст. 108 Конституции Украинской ССР.
С другой стороны, возникает непонимание проявлением пассив-
ного (а возможно и недобросовестного) характера выполнения функ-
ций депозитария в строгом соответствии с положениями Устава ООН
- принимать «на хранение Правительством Соединенных Штатов
Америки» грамот о «ратификации подписавшими его государства-
ми, в соответствии с их конституционной процедурой» (пункты 2 и 1
ст. 110 Устава). Исходя из общепризнанной юридической практики и
логики правосознания, это означает, что правительство США долж-
но было принимать на хранение и учитывать только те грамоты от
подписавших Устав государств, которые ратифицировали его в пол-
ном соответствии с их конституционным законодательством. Сомне-
ния по поводу приема грамот о ратификации, осуществленной с оче-
видным нарушением установленного самим же
государством конституционного порядка, не может означать «пося-
гательство на суверенитет или достоинство»199 со стороны депози-
тария в отношении государства-нарушителя. В данном случае пра-
вительство США выполняло международную функцию, т.к. именно
ему надлежало установить дату вступления в силу Устава ООН по
получении необходимого количества ратификационных грамот. Под-
робно рассмотренное советское конституционное законодательство
о договорной правоспособности, действовавшие в то время обыч-
ные нормы международного права, а также правовая и судебная док-
трина США, логика и практика межгосударственных отношений меж-
ду Соединенными Штатами и Союзом ССР позволяют сделать
следующий вывод: При получении ратификационных грамот Бело-
русской й Украинской союзных республик правительству США на
основе п.1 ст. НО Устава ООН не оставалось иного выхода, как вы-
разить свои сомнения относительно юридической полноценности
’’’Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров.
Комментарий. М., 1997. С. 132.
_________ 159
П.П. Кремнев
этих грамот в связи с очевидными нарушениями. Причем в каче-
стве оспариваемых грамоты Белоруссии и Украины не могли учиты-
ваться в общем количестве других депонированных ратификаций.
Вся предыстория данного вопроса диктует, казалось бы, необходи-
мость направления Государственным департаментом США ноты
советской стороне с просьбой дать хотя бы разъяснения происшед-
шему факту. Этого Соединенными Штатами сделано не было - по-
добное послание отсутствует как в опубликованных, так и архивных
материалах секретариата В.Молотова200 и в переписке между И.С-
талиным	и
Г. Трумэном201. На правительство США была возложена особая мис-
сия - установить день вступления в силу Устава ООН, главного меж-
дународно-правового акта XX века. Однако с сожалением приходит-
ся констатировать, что вместо строгого и добросовестного выполне-
ния возложенных международных обязанностей Соединенные Штаты
проявили в этом вопросе «формально-арифметический» подход.
Устав ООН, в соответствии с п.З ст. 110, должен был вступить
в силу по сдаче на хранение ратификационных грамот от перечис-
ленных в нем пяти постоянных членов Совета Безопасности и «боль-
шинством других государств, подписавших Устав». Большинство
«других государств» составляло цифру 24 [(51-5):2]. Следовательно,
требовалось 29 ратификационных грамот, включая 5 великих дер-
жав. На 22 октября 1945 г. их было депонировано 25, в том числе
грамоты США, Великобритании, Франции и Китая. 24 октября пра-
вительству США были сданы 4 ратификационные грамоты - Бело-
русской ССР, СССР, Польши и Украинской ССР202. В тот же день
200АВП РФ. Ф.7-6. П.61. Д.14; Ф.06. Оп.7. П.15. Д.144.
201 РГАСПИ. Ф.82. Оп.2. Д.1102; Издание «Переписка Председателя Совета
Министров СССР с президентами США и премьер-министрами Великобритании в
период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. М., 1989» является наиболее
полным таким собранием - оно включает практически всю переписку между
И. Сталиным и руководителями союзных держав указанного времени, за исключением
нескольких посланий У.Черчилля И.Сталину в начале 1941 г. и нескольких писем
протокольного характера с Г.Трумэном в декабре 1945 г. //РГАСПИ. Ф.82. Оп.2.
Д.1112. Л.1.
202 Yearbook of the United Nations. 1946-47. N.Y, 1947. P.870.
160 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Государственный департамент США составил об этом протокол и
24 октября было объявлено днем вступления в силу Устава ООН.
Если исходить из предположения о правильности изложенных
в настоящем исследовании выводов (а их ошибочность может быть
доказана только правовыми нормами и общепризнанной доктриной,
а не практическими соображениями), то ратификационные грамоты
Украины и Белоруссии, как неконституционные и явно оспаривае-
мые с позиций международного права, не должны были учитывать-
ся. Следовательно, 24 октября 1945 г. вступить в силу Устав не мог,
т.к. недоставало двух ратификационных грамот. Они были сданы
Грецией 25 октября и Индией 30 октября 1945 года203. В контексте
проведенного анализа и для целей исторической и правовой спра-
ведливости, именно этот день, 30 октября 1945 г., является днем
вступления в силу Устава Организации Объединенных Наций.
В заключении следует остановиться на следующем моменте. Оз-
начает ли вышеизложенное, что Устав ООН недействителен для Украи-
ны и Белоруссии? Вероятно, ответ должен быть отрицательным. В пользу
этого говорит известный международному праву и практике межгосу-
дарственных отношений принцип эстоппель, устанавливаемый в ст. 45
Венской конвенции 1945 г. (применительно к данному случаю - утрата
государством права ссылаться на недействительность для него договора
по прошествии какого-либо времени). Подобную ситуацию Л.Оппен-
гейм характеризовал как «молчаливую ратификацию»204, но ратифика-
ция в форме «совершения конклюдентных действий» (термин граждан-
ско-правовых отношений) современному международному праву не из-
вестна. Вне рамок постановки вопроса о правомерности членства в ООН
Белоруссии и Украины, это может означать констатацию самого факта
невыполнения ими положений Устава относительно процедуры его ра-
тификации.
В таком же порядке на протяжении последующих 30 лет, вплоть
до принятия конституций 1978 г., эти республики ратифицировали
и все другие заключаемые ими международные договоры - более 60
203 Ibid.
204Оппенгейм Л. Международное право. T.I. Полутом 2. М., 1949. С.433.
__________ 161
П.П. Кремнев
соглашений Украинская ССР205, Белорусская ССР подписала, одоб-
рила или ратифицировала около 170 договоров206; республики явля-
лись членами примерно 70 международных организаций и их орга-
нов207. Данная ситуация касается уже другого аспекта оснований дей-
ствительности (или недействительности) международного договора.
Как уже отмечалось, Венская конвенция 1969 г. допускает возмож-
ность оспорить действительность договора только государством, до-
пустившем при его заключении явное нарушение своей нормы внут-
реннего права особо важного значения (ст.46). Но современное меж-
дународное право не содержит корреспондирующей нормы - может
ли другой участник многостороннего договора оспорить или поста-
вить под сомнение действительность договора для государства, зак-
лючившего этот договор с такими очевидными нарушениями? В прин-
ципе такая ситуация подспудно оказывает негативное влияние на
стабильность международных отношений. Этот вопрос является ма-
лоисследованным в правовой доктрине, по нему не существует ус-
тойчивой практики межгосударственных отношений, а в отечествен-
ной международно-правовой науке по нему высказывались проти-
воположные мнения208. Данная проблема нуждается в уже отдельном
изучении и выходит за рамки настоящей публикации.
§ 5. Некоторые проблемы государственного суверенитета
и вопрос о международной правосубъектности
советских союзных республик
В современной доктрине международного права существует
общепризнанная позиция о том, что основанием международной пра-
восубъектности государства (федеративного или унитарного; речь
при этом не идет о других международных личностях) является госу-
2М Сборник законов Украинской ССР. 1938-1979. Т.1. Киев, 1980. С.438-459.
’“Белорусская ССР в международных отношениях. Минск, 1983. С.6-7.
207 Там же. С.6.
2“ См.: Шуршалов В.М. Основания действительности международных договоров.
М., 1957. С. 225; Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы.
М„ 1980. С.263.
162 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
дарственный суверенитет209. Анализируя проблему международной
правосубъектности советских союзных республик, нельзя обойтись
хотя бы без краткого рассмотрения вопроса об их суверенитете. Ибо
правовой статус субъектов федеративных образований или вопрос
об их суверенитете требует самостоятельного и глубокого комплекс-
ного изучения, что выходит за рамки настоящего исследования.
Определение и содержание понятия суверенитета в федератив-
ном государстве - одна из наиболее сложных и дискуссионных про-
блем в общей теории государства, не получившая окончательного
разрешения до настоящего времени210. В отечественной правовой ли-
тературе государственного и международного права суверенитету
посвящены ряд фундаментальных исследований и научных публика-
ций211. Из политической идеи мыслителей 17-18 веков суверенитет к
настоящему времени в теории государства приобрел качества поли-
тико-юридической категории и как принцип имеет три основных зна-
чения: государственный суверенитет, народный суверенитет и наци-
ональный суверенитет212. Философские, политологические, социоло-
гические и иные элементы (так называемые «территориальный
суверенитет», «культурный суверенитет», «экономический суверени-
тет» и т.д.) могут служить лишь в качестве дополнительных момен-
тов и не должны вносить путаницу или размывать понятие суверени-
тета. На это еще в свое время обращал внимание как Е.А.Коровин
209 И.И.Лукашук еще в 1960-е годы утверждал, что вообще «государственный
суверенитет является краеугольным камнем международного права, его юридической
основой» //Лукашук И.И. Стороны в международных договорах. М., 1966. С. 15.
2,0См.: Агабеков ГБ. Суверенитет в федеративном государстве. М., 1993.
2,1 Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее
правовое значение. Ярославль, 1903; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт
синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912; Левин И.Д. Суверенитет.
М., 1948; Дорогин В. А. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948;
Моджорян Л.А. Понятие суверенитета в международном праве //Советское
государство и право. 1955. № 1; Ушаков Н.А. Суверенитет в современном
государственном праве. М., 1963; Он же. Государство в системе международно-
правового регулирования. М., 1997; Шевцов В.С. Государственный суверенитет
(вопросы теории). М., 1979; Клименко Б.М. Суверенитет правового государства
//Московский журнал международного права. 2000. №3 и др.
2,2 Агабеков Г.Б. Указ. соч. С. 15, 23.
_________ 163
П.П. Кремнев
(даваемые отдельными советскими правоведами определения «по-
строены на смешении двух понятий - суверенитета как категории
политико-экономической и суверенитета как юридического поня-
тия»213), так и некоторые известные юристы-ученые накануне распа-
да СССР214. По мнению автора, следует согласиться с утверждени-
ем о том, что в науке международного права суверенитет - понятие
исключительно юридическое и он должен рассматриваться в значе-
нии суверенитета государства или государственного суверенитета215.
Необходимо также отметить, что суверенитет - это свойство имен-
но государства, а не государственной власти; субъектом суверени-
тета является государство, а не государственная власть и тем более
компетенция или функции органов власти. Как юридическая катего-
рия суверенитет - неотъемлемое, неотчуждаемое качество, он един
и не может быть ограниченным, делимым, совмещенным («един-
ство суверенитетов») потенциальным и т.д.; либо он есть, либо от-
сутствует. В этой связи представляется верным вывод некоторых
авторов (Г.В.Барабашев, Н.А.Ушаков, А.А.Мишин и др.) о том, что
в федеративных государствах федерация «делит» с ее составными
частями (национальными или территориальными) именно полномо-
чия, но не сам суверенитет216. В советской и российской правовой
науке, особенно международного права, общепризнанным считается
понятие государственного суверенитета как присущее государству
верховенство на своей территории и независимость в международ-
ных отношениях217 *. Применительно к теме настоящего исследова-
2,3 Коровин Е.А. Некоторые основные вопросы современной теории между-
народного права//Советское государство и право. 1954. № 7.
214 Кудрявцев В.Н. Декларация о суверенитете и союзный договор //Правда. 1990.1
августа; Алексеев С.С. Ставка слишком высока //Известия. 1990.12 января. См. также:
Черниченко С.В. Государство как личность, субъект международного права и носитель
суверенитета //Российский ежегодник международного права. 1993-1994. С.21.
2,5Ушаков Н.А. Международное право. М., 2000. С.73; Черниченко С.В. Теория
международного права: В 2 томах. Т.2. Старые и новые теоретические проблемы.
М., 1999. С.27.
2,6Советское государство и право. 1991. №3. С.54, 17.
217 Ушаков Н.А. Международное право. М. 2000. С.73; Советское государство и
право. 1991. №5. С.24.
164 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ния следует кратко рассмотреть и ограничиться некоторыми заме-
чаниями относительно вопроса - обладали ли советские союзные
республики свойством государственного суверенитета?
В отечественной международно-правовой науке в 50-70-е годы
в вопросе о суверенитете союзных республик существовали опреде-
ленные разногласия. Ряд авторов (И.Д.Левин, Ф.И.Кожевников,
Л.А.Моджорян, В.В.Евгеньев)218 считали, что с образованием СССР
суверенитет союзных республик был ограничен. Большинство юри-
стов-международников (В.М.Корецкий, И.И.Лукашук, В.И.Лисовс-
кий, М.В.Яновский, П.Е.Недбайло, В.А.Василенко, С.Р.Вихарев219,
И.Д.Ветров и др.) считало, что суверенитет советских союзных рес-
публик ограничен не был. В качестве основных доказательств «га-
рантий» государственного суверенитета республик использовались
следующие доводы: суверенитет республик охраняется Союзом ССР,
наличие у республик собственных конституций, предоставление им
самостоятельности во внешних сношениях и право на свободный
выход из СССР220. Прямое указание в Конституциях СССР 1924 г.
(ст.З) и 1936 г. (ст. 15) на ограничение суверенитета республик ква-
лифицировалось как «неудачное выражение законодателя.. .не выра-
жающего подлинного содержания Конституции, не отвечающее...
самой природе отношений между советскими социалистическими рес-
публиками как государствами качественно нового, высшего типа»221.
Отвергая имевшиеся среди западных юристов взгляды о «делимос-
ти суверенитета»222, в советской науке государственного права в це-
лом господствовала теория единства суверенитета СССР и союз-
2,8 Левин И.Д. Указ. соч. С.74; Кожевников Ф.И. Советское государство и
международное право. М., 1948. С.60,62; МоджорянЛ.А. Указ соч. С.62,64; Евгеньев
В.В. Субъект международного права//Международное право. М., 1957. С.92.
2”См.: П.Е.Недбайло, В.А.Василенко. Указ, сочинение. С.86; Вихарев С.Р.
Союзная республика как субъект международного права //Советское государство и
право. 1960. №6.
220 Вихарев С.Р., Ветров И.Д. Расширение прав союзных республик. М., 1963.
С.8-10; Бровка Ю.П. Международная правосубъектность БССР. Минск, 1967. С.78.
221 Недбайло П.Е., Василенко В. А. Указ. соч. С.96-97.
222 Там же. С.98.
__________ 165
П.П. Кремнев
ных республик223. При этом понятию суверенитет в качестве юриди-
ческой категории придавался смысл как признаку государственной
власти, но не как присущего государству свойства224. Как представ-
ляется, в указанных источниках базовые, основополагающие элемен-
ты содержания и понятия государственного суверенитета рассмат-
ривались в одностороннем, усеченном виде. В них с достаточной
очевидностью прослеживается давление идеологии над правовой
доктриной, где под установку о преимуществах советской федера-
ции как качественно нового, высшего типа общественно-политичес-
кого устройства государства подводилось юридическое обоснование.
А между тем (применительно господствовавшей в то время к марк-
систско-ленинской идеологии) еще основоположники марксизма ут-
верждали: «Две суверенные власти не могут одновременно, бок о
бок, функционировать в одном государстве. Это - нелепость вроде
квадратуры круга»225.
Будучи свободными от идеологических директив в науке, мно-
гие ученые выражали уже иные взгляды на господствовавшую ра-
нее в правовой доктрине точку зрения. Так, в январе 1991 г. в Инсти-
туте государства и права АН СССР состоялось расширенное засе-
дание Ученого совета, посвященное проблеме суверенитета в
государственном и международном праве226. Практически все вы-
ступившие на заседании известные правоведы (В.С.Верещетин,
Н.А.Ушаков, Р.А.Мюллерсон, Б.М.Лазарев, А.А.Мишин, И.Ш.Мук-
синов, В.П.Пархитько, Н.И.Акуев, Н.Н.Деев и др.) высказали свои
мнения о том, что входившие в состав СССР союзные республики
223 Романов П.И.., Мишин Н.Г. и др. //Курс советского государственного права: В
2 тт. М., 1962. Т.2. С.83; Златопольский Д.Л. СССР- федеративное государство. М.,
1967. С.207; Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С.255-256; Вихарев С.Р.
В.И.Ленин о суверенитете союзных республик. Минск, 1969.С.35-39.
224 Дорогин В.А. Указ. соч. С.40; Курс советского государственного права: В 2 т.
М. 1962. Т.2. С.76-80; Шевцов В.С. Указ. соч. 1979. С.208-209 //Кондрашев А.А.
Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и
законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С.75.
225 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. T.VII. С.258. Цит. по: Барсегов Ю.Г
Территория в международном праве. М., 1958. С.9.
226Советское государство и право. 1991. № 5.
166 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
суверенитетом не обладали: «то, что записано в нашей Конституции
о суверенитете республик - фикция» (А.А.Мишин), «суверенитет в
суверенитете быть не может» (В.С.Верещетин), «если же государ-
ство входит в состав другого государства, то потеря суверенитета
неизбежна» (Р.А.Мюллерсон)227. Как одновременно отмечалось от-
дельными авторами (Н.А.Ушаков), делимость суверенитета или си-
туация двоевластия (верховенство власти двух образований на од-
ной территории) возможны лишь как временное явление. Это неиз-
бежно приводит либо к восстановлению верховенства федеральной
государственной власти на всей территории федерации, либо к рас-
паду последней на ряд независимых образований228. Эти замечания
оказались пророческими - уже в августе того же года в лице ГКЧП
была предпринята попытка установления верховенства и единства
государственной власти СССР, а вскоре после этого произошел раз-
вал советской федерации на независимые государства.
Кроме этого, и в выступлениях отдельных участников данного
заседания229, и в научных публикациях целым рядом авторов (Б.Н.То-
порнин, Б.М.Лазарев, И.Ш.Муксинов, В.Ф.Яковлев, С.А.Авакьян,
С.С.Сартаев, М.В.Золотарева, Г.Б.Агабеков и др.)230 высказывались
небезосновательные взгляды о том, что Советский Союз фактически
представлял собой унитарное государство с федеративным оформ-
лением, «унитарную федерацию», а также и более категорические
суждения - «федеративная структура государства формально при-
крывала реальный и в высшей степени централизованный унитаризм»
“’Там же. С.17,7,16,15,20.
“•Там же. С.24,25.
“’Ю.Р.Боярс, И.Ш.Муксинов, А.А.Чалый // Там же. С.7,20,19.
“° Топорнин Б.Н. Новый союзный договор, Лазарев Б.М. Федерация или
конфедерация?, Воробьев Н.Ф. О содержании нового союзного договора //Из книги:
Новый союзный договор. М., 1990. С.12,78,120; Авакьян С.А. Конституция России:
природа, эволюция, современность. М., 2000. С.69; Топорнин Б.Н. Российский
конституционализм на современном этапе, Муксинов И.Ш. О соотношении
федеративного законодательства и законодательства Республики Башкортостан //Из
книги:Российский конституционализм: проблемы и решения (международная
конференция). М., 1999. С.9, 87,91; Яковлев В.Ф.//Известия. 1991. 16 ноября. С.1;
Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 78.
__________ 167
П.П. Кремнев
СССР231. В качестве иллюстрации можно привести лишь отдельные
выборочные архивные материалы из секретариата В.Молотова (воз-
главлявшего определенный период СНК СССР): из СНК Украинской
ССР (т.Хрущев) «Сообщает, что за последнее время Госпланом СССР
установлена практика выделения отдельным наркоматам и органи-
зациям УССР материалов и оборудования в счет общих фондов Со-
внаркома УССР. Считает это неправильным, т.к. это лишает СНК
УССР возможности регулирования материальными фондами на удов-
летворение первоочередных нужд». Резолюция В.Молотова Пред-
седателю Госплана: «нужен ответ»232; от Председателя СНК Узбек-
ской ССР: «В целях укрепления райисполкомов Узб.ССР просит раз-
решить. .. ввести в 80 наиболее крупных и территориально отдаленных
сельских районах Узб.ССР должность освобожденного заместителя
председателя райисполкома». Резолюция: «подготовить»233; «Разре-
шить СНК Карело-Финской ССР возвратить к прежнему месту жи-
тельства 155 тыс. чел. эвакуированного населения»234; «Разрешить
СНК Туркменской ССР приступить в IV кв. 1944 г. к строительству
узкоколейной железной дороги протяжением 80 км.»235; из СНК Кир-
гизской ССР «Просят обязать Госплан выделить...для строитель-
ства канализации в г.Фрунзе» различные стройматериалы. Резолю-
ция: «спросить Госплан»236; СНК Молдавской ССР «Просит выде-
лить ...для нужд освобожденных районов республики 50 пишущих
машинок и 50 арифмометров». Резолюция: «надо помочь»237; СНК
Украинской ССР просит установить персональные оклады 25 артис-
там государственного оперного театра в Киеве. Резолюция: «на рас-
смотрение»238 и т.д. и т.д. Как явствует из приведенных примеров,
затрагиваемые вопросы (от регулирования собственно республикан-
ских фондов, органов власти районного звена, населения республик
251 Агабеков ГБ. Суверенитет в федеративной государстве. М., 1993. С.5.
232 РГАСПИ. Секретариат В.Молотова. Фонд 82. Оп.2. Д.418. Л.328.
233 Там же. Л.237.
234 Там же. Л.297.
235 Там же. Л.289.
236 Там же. Л.271.
237 Там же. Л. 297.
231 Там же. Д.419. Л. 12.
168 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
до выделения материалов и оборудования на самые мелкие нужды)
никак не относились к конституционным «предметам ведения Со-
юза ССР», а непосредственно входили «верховенство республик в
пределах своей территории».
Из кратко изложенных взглядов как сторонников, так и против-
ников теории суверенитета республик более доказательной, на наш
взгляд, является следующая презумпция - признак внутренней сто-
роны суверенитета, т.е. верховенство и единство власти на своей
территории советским союзным республикам присущ не был/ Зак-
репление в советском конституционном законодательстве их статуса
в качестве суверенных образований было формально-юридическим.
А с учетом подробно проведенного анализа проблемы самостоятель-
ности республик в международных отношениях, т.е. отсутствия у
них внешней стороны суверенитета, следует один вывод - государ-
ственным суверенитетом союзные республики не обладали. Из это-
го вывода, в свою очередь, логически вытекает и следствие - отсут-
ствие у союзных республик суверенитета как юридической катего-
рии лишала их основания международной правосубъектности.
В дополнение к изложенному следует также отметить, что зару-
бежной правовой доктриной и существовавшей практикой межгосу-
дарственных отношений международная правосубъектность советских
союзных республик признана не была. Большинство западных ученых-
ДГендри, У.Гоулд, К.Шушнинг, Кунц, В.Аспатурян, Р.Якемчук и др.239
отрицали наличие суверенитета у советских республик, называя их
«юридическими фикциями», считая СССР «квазифедерацией», а со-
ветский федерализм - не поддающимся изучению (ДТендри)240. В силу
этого они также отрицали и международную правосубъектность союз-
ных республик, заявляя, в частности: «Самостоятельное членство в ООН
* Бывший Председатель Международного Суда ООН Э.Аречага в отношении
внутренней стороны суверенитета употребляет термин «территориальный суверенитет»,
который определяется им как «право государства осуществлять исключительную
юрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей территории»
//Аречага Э.Х. Современное международное право. М., 1983. С.265
239См.: Международная правосубъектность. М., 1971. С.50-52.
240 Там же. С.51.
__________ 169
П.П. Кремнев
двух русских [УССР и БССР - прим автора, К.П.] государств-членов с
юридической точки зрения... составляет одну из тех аномалий, которые
демонстрируют частое несоответствие правовой теории и политичес-
кой практики» (К.Шушнинг)241. Ссылаясь на такие выводы ученых-пра-
воведов, официальные представители ряда европейских и латиноаме-
риканских государств на заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН и дру-
гих международных конференциях неоднократно голосовали против
участия и избрания Украинской и Белорусской ССР в органы междуна-
родных организаций242. В контексте этого серьезное рассмотрение воп-
роса об участии остальных союзных республик в международных орга-
низациях и их международно-правовой субъектности в целом исключа-
лась в принципе. Из западных юристов-международников лишь
А.Фердросс и П. де Вишер признавали частичную или «своеобразную»
международную правовосубъектность только двух союзных республик
- Украинской и Белорусской ССР
В отечественной юридической науке в качестве субъектов между-
народного права понимаются участники международных отношений,
обладающие международными правами и обязанностями, осуществля-
ющие их на основе международного права и несущие в необходимых
случаях международно - правовую ответственность243. Согласно отме-
чаемым авторитетными юристами-международниками теоретическим
положениям, юридическая способность к самостоятельным междуна-
родным действиям, неподчиненность в области международных отно-
шений какой-либо политической власти, взаимная независимость в осу-
ществлении прав и обязанностей, установленных международным пра-
вом - «таково соответствующее природе современных международных
отношений главное свойство субъекта международного права (курсив
автора, К.П.)»244. Оспоримость позиции о присущем республикам свой-
241 Недбайло П.Е., Василенко В.А. Указ. соч. С.87.
242 См.: Объединенные Нации. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты.
Сессия V. Третий комитет. Нью-Йорк, 1951. С.246 и сл. // Международная
правосубъектность. М., 1971. С.52-53.
243 Талалаев А.Н. Субъекты международного права //Международное право.
Под ред. Г.И.Тункина. М., 1994. С.85.
244 Международное право. Отв.ред. Г.И.Тункин. М., 1982. С.81-82; Ушаков Н.А.
Указ. соч. С.21,80.
170 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
стве государственного суверенитета, особенно подробно проанализиро-
ванный вопрос о его внешней стороне, не дают оснований утверждать,
что такими главными свойствами субъектов международного права
союзные республики в действительности обладали.* Основанием отно-
сительных международных прав и обязанностей только двух союзных
республик являлось не международное, а внутреннее право; отношения
между Союзом ССР (субъектом международного права) и
республиками (якобы имевшими такой же правовой статус) и между
самими союзными республиками строились на основе внутригосудар-
ственного, а не международного права; «самостоятельность и независи-
мость» УССР и БССР на международной арене находилась в зависимо-
сти от конституционного законодательства СССР и союзных органов.
Как отмечалось, в доктрине советской науки международного
права до начала 90-х годов существовала общепризнанная теория о
международной правосубъектности союзных. Представляется, что
основанием для выводов сторонников такой позиции являлось до-
минирование господствовавшей в советском обществе государствен-
ной идеологии, но не объективный научный анализ и следование
строго теоретическим положениям международно-правовой науки.
Основополагающие понятия и содержание международно-правовой
субъектности рассматривались сквозь призму классового признака,
исключительности «принципа социалистического федерализма»,
«своеобразия и преимущества советской федерации как самого пе-
редового общественно-политического строя»245 *, тезиса о «косвен-
ном признании» со стороны международного сообщества статуса рес-
* Весьма спорными и опровергаемыми правовой действительностью являются
имевшиеся ранее утверждения о том, что «коренная противоположность [буржуазным
федерациям] советского суверенитета есть принцип, не только провозглашаемый, но
и реально осуществляемый на практике» //Международное право. Под общей
редакцией Е.А.Коровина. М., 1951. С. 160.
245 См., например: Международное право. Отв. ред. Г.И.Тункин. М., 1982. С.81-
87; Курс международного права: В 7 томах. Т. 1. М., 1990. С. 168; Вихарева С.Р.:
«При характеристике международной правосубъектности союзных республик нельзя
не учитывать того, что по своему общественно-экономическому строю они на целую
эпоху обогнали все наиболее передовые капиталистические страны» //Советское
государство и право. 1960. № 6. С.66 и др.
_________ 171
публик как международных личностей на основании членства в ООН
Белорусской и Украинской ССР.
Подводя итоги рассмотрения основного вопроса, представляет-
ся обоснованным следующий вывод - советские союзные респуб-
лики субъектами международного права не являлись. Существо-
вавшие в советской юридической науке взгляды об их международ-
ной правосубъектности выглядят спорными и опровержимыми. В
этой связи представляется верной оценка известных ученых-право-
ведов Н.А.Ушакова и Б.Н.Топорнина : «союзная республика не яв-
лялась суверенным государством - субъектом международного пра-
ва»246, «из арсенала известных советскому праву, но не работавших
в прошлом, принципов.. .международной правосубъектности респуб-
лик»247. Основываясь на существовавшей практике межгосударствен-
ных отношений, такая же оценка правового статуса бывших союз-
ных республик давалась и в постановлении V Съезда народных де-
путатов СССР от 5 сентября 1991 г.: «Поддержать стремление
республик к признанию их субъектами международного права и рас-
смотрению вопроса об их членстве в ООН»248.
В заключении следует отметить, что столь подробное рассмот-
рение проблемы международной правосубъектности советских со-
юзных республик не носит исключительно «кабинетно-исследова-
тельский» характер. В настоящее время казалось бы сугубо теорети-
ческие понятия «международная правосубъектность», «субъекты
международного права» уже вышли за рамки доктринальных рас-
суждений и приобрели самостоятельное практическое значение в
международных отношениях. Подтверждением этому служат поло-
жения некоторых общих многосторонних международных договоров,
касающихся кодификации и прогрессивного развития международ-
ного права (в частности, Венской конвенции о правопреемстве госу-
дарств в отношении договоров 1978 г., ст.З), в которых указывается
о «государствах и иных субъектах международного права».
“‘Ушаков Н.А. Международное право. М., 2000. С.81.
“’Топорнин Б.Н. Указ. соч. С51.
248 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 37. Ст. 1081.
172 __________
Глава IV.
Международно-правовые проблемы
распада СССР
Являлся ли Советский Союз образованием, которое в силу сво-
его государственно-политического устройства было изначально об-
речено на распад? Квалифицированного ответа на этот риторичес-
кий вопрос скоре следует ожидать от историков, политологов и фи-
лософов, чем от правоведов. Можно обозначить проблему и иначе -
приводит ли смена режима или общественно-политического строя в
каком-либо государстве к распаду/развалу этого государства? Исто-
рия прошедшего XX века только на евро-азиатском континенте дает
различные примеры: Российская Империя, СССР, Чехословацкая
Социалистическая Республика, Йемен (с последующим - объедине-
нием), Социалистическая Федеративная Республика Югославия, с
одной стороны (в отношении Германии и Кореи середины века бо-
лее применим термин «иностранное силовое разделение»), и гораз-
до большее количество примеров с другой - Болгария, Италия, Ис-
пания, Польша, Румыния, Иран, Монголия, Япония и т.д. Произо-
шел ли в декабре 1991 года естественный «распад» СССР или же его
«развал»? Взгляды и позиции государственных и общественных дея-
телей, политиков и ученых (правоведов в том числе) диаметрально
противоположны. В задачу автора не входит обоснование какой-либо
позиции, отстаивание или опровержение «целесообразности» или
«закономерности». Целью настоящего исследования является ана-
лиз с позиций международного и конституционного права юриди-
ческой ситуации, существовавшей в СССР в 1991 году. Употребляе-
мый автором в названии работы и настоящей главы термин «рас-
пад» используется в значении «юридический факт, прекращение
_______ 173
П.П. Кремнев
существования как субъекта международного права».* Исходя из это-
го далее излагается правовой анализ проектов Союзного договора
по реформированию СССР, деклараций союзных республик о госу-
дарственном суверенитете и независимости, а также актов, реше-
ний и действий высших органов государственной власти и должнос-
тных лиц СССР и России, предшествовавших прекращению суще-
ствования Советского Союза.
§ 1. Проекты Союзного договора 1991 г.
о федеративном и конфедеративном образовании
26 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «О разграничении
полномочий между Союзом СССР и субъектами федерации»* 1. Кро-
ме подтверждения конституционных положений об исключительных
полномочиях Союза (ст.6), которые уже не могли быть расширены
без согласия субъектов федерации (ст. 7), данный Закон вносил и сле-
дующую новацию в советское конституционное законодательство.
В соответствии с союзной и республиканскими (РСФСР, Узбекской
ССР, Грузинской ССР) конституциями автономные республики, вхо-
дившие в состав союзных республик, являлись составными частями
последних, т.е. субъектами союзных республик. Однако пункт 3 ст.1
Закона гласил: «Автономные республики - советские социалисти-
ческие государства, являющиеся субъектами федерации - Союза
ССР». Тем самым создавалась правовая основа для вывода автоном-
ных республик из-под непосредственной юрисдикции союзных рес-
публик, что противоречило прежде всего Конституции СССР. Для
устранения этой коллизии в пункте 5 постановления Верховного
Совета о введении в действие данного Закона содержалось положе-
ние о внесении соответствующих изменений в Конституцию СССР
* Одновременно представляется, что термин-понятие «распад государства»
применим к такому разделению государства на составные части, когда на это получено
ясно выраженное соответствующее волеизъявление проживающего на его территории
народа и процесс происходит в строгом соответствии с установленными этим
государством конституционно-законодательными нормами.
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. №19. Ст.329.
174 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
на очередном Съезде народных депутатов СССР2. И хотя такие из-
менения в Конституцию Союза внесены не были, тезис «автономная
республика - государство - субъект федерации Союза» прошел «крас-
ной нитью» через все проекты Союзного договора как новой феде-
рации3.
Кроме этого, необходимо выразить сомнение относительно пра-
вомерности употребления в советском конституционном законода-
тельстве и проектах Союзного договора терминов «государство» и
«республика» (и союзная, и автономная) в качестве тождественных
понятий или синонимов. Союзные республики в составе СССР фак-
тически и юридически являлись составными частями или, по опре-
делению Н.А.Ушакова, «подразделениями» (территориальными, на-
ционально-политическими) единого федеративного государства4, но
отнюдь не государствами в международно-правовом или общеупот-
ребимом значении. Тем более сомнительна правомерность употреб-
ления этого термина в отношении автономных республик, входящих
в состав союзных республик. Получаемая таким образом необычная
конструкция - государство в государстве союзного государства,
выглядела искусственной с точки зрения формальной логики, а с
юридических позиций была вообще трудно вообразимой. Тем не ме-
нее, эта конструкция находила неизменное отражение в рассматри-
ваемых ниже проектах Союзного договора.
В день принятия I Съездом народных депутатов РСФСР Дек-
ларации «О государственном суверенитете РСФСР» 12 июня 1990 г.
решением Совета Федерации Верховного Совета СССР была обра-
зована рабочая группа по подготовке проекта нового Союзного до-
говора. В конце августа того же года на совместном заседании Со-
2 Там же. Ст.330.
3 IV Съезд народных депутатов 26 декабря 1990 г. принял Закон СССР «Об
изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с
совершенствованием системы государственного управления». В этом законе не
содержалось положений об изменении статуса автономных республиках в составе
союзных республик в качестве субъектов федерации СССР //Ведомости Верховного
Совета СССР. 1991. №1. Ст.З.
4 См.: Ушаков Н.А. Международное право. М., 2000. С.78-82.
__________ 175
П.П. Кремнев
вета Федерации и Президентского совета в целях разработки проек-
та договора было принято решение о создании уже Подготовитель-
ного комитета из полномочных делегаций республик и при участии
Президента СССР5. В ходе работы Комитета дискуссия разверну-
лась вокруг двух концептуальных подходов: ликвидация союзных
органов управления, установление межреспубликанских горизонталь-
ных связей и уже на этой основе создание нового Союза (концепция
республик); сохранение существующей союзной вертикали управле-
ния с условием ее серьезного реформирования (вариант Верховного
Совета)6. IV-й Съезд народных депутатов СССР в своем постанов-
лении от 25 декабря 1990 г. признал целесообразным всю работу по
подготовке и заключению Союзного договора возложить на расши-
ренный Подготовительный комитет «в составе высших должност-
ных лиц субъектов федерации - республик и автономных образова-
ний, Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР и
Председателя Совета Национальностей ВС СССР»7. Как вскоре
выяснилось, в проекте возобладала модель реформирования Союза,
предлагаемая Верховным Советом СССР.
В начале марта 1991г. в Москве представителями 27 респуб-
лик, включая 8 союзных, был согласован первый проект Союзного
договора. Представитель Азербайджана присутствовал при этом в
качестве наблюдателя8, Армения, Грузия и Молдавия своих делега-
ций не направляли9. Еще ранее, в конце июля 1990 г., Консультатив-
ным Советом Балтийских государств (Литва, Латвия, Эстония) было
принято совместное заявление о том, что они не считают для себя
возможным участвовать в разработке и подписании Союзного дого-
вора10. 6 марта 1991 г. Совет Федерации Верховного Совета СССР
3 Известия. 1990. 31 августа.
6 Новейшая история отечества. XX век: В 2 томах. Т.2. М., 1999. С.376.
7 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 1. Ст.2.
8 Руководство Азербайджана настаивало, на концепции Союзного договора,
выраженной президентом А.Н.Муталибовым: «Главная исходная позиция - Союз для
республик, а не республики для Союза» //Известия. 1991. 5 марта.
9 Известия. 1991. 4 марта.
10 Там же. 1990. 1 августа.
176 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
одобрил предложенный проект и направил его в Верховные Советы
республик для обсуждения11. 9 марта того же года первый проект
договора был опубликован, он назывался «Договор о союзе суверен-
ных государств»12.
Первое, что бросается в глаза, - это предлагаемое сокращен-
ное название государственного образования - Союз ССР или СССР
(последнее название упоминалось только в разделе III). Во всем про-
екте аббревиатура Союз ССР, СССР так и не раскрывалась. Это
первый, но далеко не единственный вопрос, возникающий при анали-
зе текста первого проекта договора.
В основных принципах (раздел I) презюмировалось, что Союз
ССР - «суверенное демократическое федеративное государство»,
образуемое на присущих федерации началах. В соответствии с
проектом Союз ССР наделялся исключительными полномочиями
(ст. 5) и устанавливал по этим вопросам общесоюзное законода-
тельство, обладающее верховенством и обязательностью для ис-
полнения на территории всех республик (ст. 10). Хотя предпола-
гаемые полномочия Союза ССР определялись по сравнению с Кон-
ституцией СССР 1977 г. уже в меньшем объеме, они включали
основные элементы внутренних и внешних функций государства.
Общесоюзные законы по вопросам совместного с республиками
ведения должны были вступать в действие, если против этого не
возражает республика, чьи интересы в них затрагиваются. Все
споры о соответствии договору законодательства и нормативных
актов Союза и республик подлежали рассмотрению и разреше-
нию Конституционным судом Союза (ст. 17). Определялся общий
порядок избрания, формирования и функционирования общесо-
юзных органов государственной власти и управления: двухпалат-
ный Верховный Совет, Президент, Кабинет министров, суды и
прокуратура Союза ССР (раздел III). Устанавливалось, что съез-
дом полномочных представителей республик будет принята Кон-
ституция Союза, которая не должна противоречить Союзному до-
11 Там же. 1991. 7 марта.
12 Там же. 9 марта.
___________ 177
П.П. Кремнев
говору (ст.9). Договор подлежал принятию высшими органами
государственной власти республик и вступал в силу с момента
его подписания полномочными делегациями республик (ст.23).
Как явствует из изложенного краткого рассмотрения, содержа-
ние основных положений проекта Союзного договора дает основа-
ние относить его к актам, принимаемых в рамках федеративных го-
сударств и подпадающих под действие внутригосударственного пра-
ва. Однако наряду с этим, ряд статей проекта Союзного договора
одновременно содержал положения и признаки, присущие актам кон-
федеративных образований. Так, «исходя из провозглашенных рес-
публиками деклараций о государственном суверенитете», в Основ-
ных принципах (раздел I) указывалось: каждая республика-участник
договора (и союзная, и автономная республики) является суверен-
ным государством, она обладает всей полнотой государственной вла-
сти, самостоятельно решает все вопросы своего развития, определя-
ет свое национально-государственное и административно-террито-
риальное устройство, систему органов власти и управления.
Республики объявлялись полноправными членами международного
сообщества; им предоставлялось право устанавливать непосредствен-
ные дипломатические, консульские, торговые и иные связи с иност-
ранными государствами, обмениваться с ними полномочными пред-
ставительствами, заключать международные договоры и непосред-
ственно участвовать в деятельности международных организаций
(п.7). По существу, речь велась о самостоятельных государствах,
субъектах международного права, обладающих государственным су-
веренитетом. Однако декларируемому в преамбуле и Основных прин-
ципах проекта договора суверенитету республик противоречили ус-
танавливаемые далее исключительные полномочия Союза ССР (т.е.
верховенство его власти в определенных вопросах), а самостоятель-
ность республик в международных отношениях ограничивалась ус-
тановлением о том, что указанные права не могут осуществляться в
нарушение Союзного договора и не должны ущемлять общих инте-
ресов его участников (раздел I). Так же противоречие содержалось и
в положениях об отношениях между республиками: с одной сторо-
ны, эти отношения регулируются Союзным договором и конститу-
178 ________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
циями союзных республик, с другой - фактически базируются на
основных принципах международного права (ч.2 ст. 4).
Вероятно, такие противоречивые положения договора отража-
ли взгляды высшего руководства СССР о возможности учреждения
Союза одновременно на двух концептуальных подходах - федератив-
ном и конфедеративном, что разрушало юридическую логику дого-
вора. В подтверждение этой гипотезы можно привести характерное
высказывание в середине 1991 г. Председателя Верховного Совета
Украинской ССР Л.Кравчука: «На основе договора мы хотим создать
Союз суверенных государств. Каким он будет? Президент страны
[М.С.Горбачев] отвечает мне - конфедерация, а председатель Вер-
ховного Совета [А.И.Лукьянов] заявляет на это - федерация»13.
Как уже отмечалось, по договору «Союз ССР - суверенное
федеративное демократическое государство». Но федерация - не
международно-правовое, а государственно-правовое образование, со-
стоящее из национально-территориальных автономий или админист-
ративно-территориальных единиц. Члены федерации не обладают го-
сударственным суверенитетом. Их самостоятельность в решении
собственных дел в той или иной степени ограничена федеральной
конституцией и законодательством. Как отмечал В.С.Верещетин,
«...проект Союзного договора одновременно провозглашает сувере-
нитет как республик, так и Союза в целом. Такая конструкция не-
возможна с точки зрения правовой логики»14. Относительно кон-
цепции государственного суверенитета Союза и входящих в него рес-
публик, в том числе автономных, так же указывал И.И.Лукашук:
«...и теория государства и права, и международная практика не по-
зволяют поддержать предложенную в Договоре модель»15. Подобная
модель «тройного суверенитета» была метко названа журналистами
«Матрешкин суверенитет».
Одним из наиболее спорных положений проекта договора яв-
лялся вопрос о членстве в Союзе. Для проведения анализа стоит
отметить его основные моменты: «Республики-участники договора
13 Российская газета. 1991. 26 ноября.
14 Советское государство и право. 1991. №5. С.55.
15 Там же. С.57.
________ 179
П.П. Кремнев
входят в Союз непосредственно либо в составе других республик,
что не ущемляет их прав и не освобождает от обязанностей по дого-
вору» (ч.2 ст.1). Уточним, что «непосредственно входящие в Союз»
республики - это бывшие союзные республики, а республики «в
составе других республик» - бывшие автономные республики. «Рес-
публики - участники договора обладают равными правами и несут
равные обязанности» (ч.1 ст.1). «Республики-участники договора
имеют право свободного выхода из Союза в порядке, установленном
участниками договора» (ч.5 ст. 1). Необходимо отметить, что закреп-
ляемое ст. 1 договора равенство в статусе между союзными и авто-
номными республиками вступало в противоречие не только с дей-
ствовавшим в то время советским конституционным законодатель-
ством, но и со ст. 12 этого же проекта, такое неравенство
устанавливающее. Так, согласно первому варианту ст. 12 проекта,
верхняя палата Союза ССР, Совет республик, «формируется из рав-
ного числа представителей, избираемых в республиках, непосред-
ственно входящих в Союз». Следовательно, автономные республики
из процесса формирования верхней палаты исключались. Проект
договора содержал и альтернативный вариант ч.2 ст. 12: «Совет рес-
публик Верховного Совета СССР формируется из равного числа пред-
ставителей, избираемых в республиках-участниках настоящего до-
говора». Против такого подхода выступали другие союзные респуб-
лики, т.к. РСФСР, имеющая в своем составе 16 автономных
республик16, получила бы почти половину мест в Совете республик
Верховного Совета Союза ССР.
В случае реализации этого проекта для России могли насту-
пить следующие правовые последствия: на входящие в РСФСР авто-
номные республики уже бы не распространялось российское законо-
16 К середине 1991г. РСФСР в своем составе имела уже 20 республик: Верховный
Совет РСФСР 4 июля 1991 г. принял ряд законов о внесении соответствующих изменений
в ст. 71 Конституции РСФСР о преобразовании следующих автономных областей в
«советские социалистические республики в составе РСФСР»: Адыгейской, Горно-
Алтайской, Карачаево-Черкесской, Хакасской. //Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №27. Ст.935 (Далее «Ведомости
верховного совета РСФСР»).
180 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
дательство; население автономных республик теряло российское
гражданство; возникала угроза территориальной целостности РСФСР,
т.к. автономные республики впоследствии могли выйти из Союза
как участники договора (или сразу не подписывать Союзный дого-
вор) и Россия могла потерять около половины своей территории.
В заключительных положениях (раздел IV) наибольшее внима-
ние вызывает норма о вступлении договора в силу. «Союзный дого-
вор принимается высшими органами государственной власти рес-
публик и вступает в силу с момента его подписания полномочными
делегациями республик. Союзный договор открывается для подпи-
сания по решению Совета Федерации Союза ССР» (ч.1 ст.23). Во-
первых, такой характер подписания соглашений - сначала принятие
высшим органом государственной власти, а затем подписание, боль-
ше присущ актам внутригосударственного (конституционного) ха-
рактера; международные договоры заключаются в обратном поряд-
ке. Во-вторых, не устанавливалось минимального количества участ-
ников договора, но уже подразумевалось подписание его со стороны
РСФСР, т.к. указывалась столица Союза - город Москва (ст.21). Для
сравнения укажем, что подписанный республиками «Договор об
Экономическом сообществе» от 4 октября 1991 г. должен был всту-
пить в силу после его подписания и ратификации не менее, чем тре-
мя участниками. Наконец, в-третьих, договор открывался для под-
писания по решению Совета Федерации, а ведь этот орган еще толь-
ко предстояло создать по договору (ст. 15). В проекте далее
указывалось: «Для республик, его подписавших, с той же даты счи-
тается утратившим силу Договор об образовании Союза ССР 1922
года» (ч.2 ст.23). В этой связи логично предположить, что авторы-
составители Союзного договора подтверждали сохраняющееся дей-
ствие Договора об образовании СССР. Но Договор 1922 г. имел меж-
дународно-правовую юридическую природу, в то время как Союз-
ный договор такую природу иметь не мог, т.к. отношения между
субъектами федеративного государства подлежат регулированию
внутригосударственным правом. Прекращение действия междуна-
родно-правового соглашения внутригосударственным договором про-
тиворечит теории и общепризнанным нормам права международных
________ 181
П.П. Кремнев
договоров. Кроме этого, оставался неясным вопрос - как быть с
республиками, которые вошли в состав Советского Союза не путем
присоединения к Договору 1922 г., а непосредственно с подчинением
Конституции СССР 1936 г.?
Но наибольшее непонимание вызывает часть 3 статьи 23 дого-
вора: «Отношения Союза и республик, не подписавших Союзный
договор, подлежат урегулированию на основе действующего законо-
дательства Союза ССР, взаимных обязательств и соглашений». Что
обозначала формула «на основе действующего законодательства Со-
юза ССР»? Согласно общим принципам права, будущее законода-
тельство обновляемого Союза не должно распространяться на рес-
публики, которые договор не подпишут (принцип pacta tertiis пес
nocent пес prosunt) . В этой связи Р.А.Мюллерсон отмечал: «Одно-
временное действие двух Договоров реально лишь при условии, что
новый Союз ничем не отличается от старого»17. Под «действующим
законодательством» следует понимать Конституцию и законодатель-
ные акты Союза Советских Социалистических Республик (а не абст-
рактного «Союза ССР»), имеющих силу на момент подписания до-
говора. Если следовать буквально указанной двусмысленной форму-
лировке проекта, то какой-то период времени в новом Союзе
действовало бы две конституции - новая (ее основа Союзный дого-
вор - ст.9) и старая (Конституция СССР 1977 г.), для отказавшихся
войти в него. Таких случаев - одновременного действия в одном
государстве сразу двух конституций, в международной практике из-
вестно еще не было.’ Однако, несмотря на последовавшие в ходе
обсуждения первого проекта договора критические и едкие замеча-
ния по поводу статьи 23, данная формулировка без изменений и в
той же редакции была привнесена во второй проект Союзного дого-
вора (также ч.З ст.23).
Таковы основные положения первого проекта Союзного до-
говора. Его Основные принципы наделяли республики правами
17 Советское государство и право. 1991г. №5. С.55.
* Профессор А.М.Аметистов охарактеризовал эту ситуацию как «болезнь с
диагнозом конституционной шизофрении» //Российская газета. 1991,25 апреля. С.З.
182 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
по существу самостоятельных суверенных государств, что созда-
вало иллюзию о договоре как международно-правового акта. Од-
нако положения остальных разделов (Устройство Союза, Органы
Союза, Заключительные положения) вступали с этим в такие яв-
ные противоречия, что договор приобретал признаки не между-
народно-правового, а государственно-правового образования. Цель
его авторов-составителей прослеживалась вполне отчетливо: при-
дать федеративному, по сути и назначению внутригосударствен-
ному договору, видимость международно-правового соглашения;
путем привлечения к договору автономных республик в качестве
«равноправных субъектов Союза ССР» volens-nolens заставить
союзные республики, главным образом РСФСР, подписать Союз-
ный договор. И.И.Лукашук, давая оценку проекта Союзного до-
говора в целом, указывал в том числе на необходимость «чистоты
терминов», употребляемых в его тексте: «Выражение «Союзный
Договор» имеет устоявшуюся область применения в международ-
но-правовой практике...Союзный договор не является договором
в международно-правовом смысле - он относится к сфере внут-
рифедерального права»18. Вероятно, составители договора также
исходили из того, что нового субъекта международного права (вме-
сто реформируемого СССР) не возникает. Поэтому не случайно в
первом проекте договора, в отличие от последнего, отсутствова-
ла норма о правопреемстве. А это означало, что поскольку не воз-
никает ситуации перехода международных прав и обязанностей
от государства предшественника к новому субъекту или субъек-
там, то отношения между участниками договора по-прежнему под-
лежат регулированию нормами внутригосударственного права.
В обсуждении первого проекта Союзного договора приняли
участие и высказывали критические замечания и предложения мно-
гие юристы-государствоведы и международники: В.Н.Кудрявцев19,
Б.Н.Топорнин20, Б.М.Лазарев21, И.Ш.Муксинов22, О.Г.Румянцев23 и
18 Советское государство и право. 1991. №5. С.57.
19 Кудрявцев В.Н. Декларации о суверенитете и союзный договор //Из кн.: Новый
союзный договор: поиски решений. М., 1990. С.3-8.
20 Топорнин Б.Н. Новый союзный договор: теоретические подходы //Там же. С.8-70.
_________ 183
П.П. Кремнев
др. Но, пожалуй, наиболее обстоятельный и острый критический
анализ проекта был дан в статье профессора Э.М.Аметистова21 22 23 24. В
Институте государства и права АН СССР состоялось заседание
Ученого совета с обсуждением Союзного договора, на котором свои
замечания и предложения высказали такие известные ученые-пра-
воведы, как Б.Н.Топорнин, В.С.Нерсесянц, В.П.Мозолин, И.М.Сте-
панов, И.ИЛукашук, Н.А.Ушаков, В.С.Верещетин, Р.А.Мюллерсон,
Ю.А.Юдин, Н.Акуев и др.25 Институтом также были подготовле-
ны два обширных варианта Союзного договора. В рамках обсуж-
дения проекта новой Конституции РСФСР были проведены расши-
ренные заседания Ученых советов юридического факультета МГУ
им. М.В.Ломоносова2 6 и Института государства и права АН СССР
(директор Института академик Б.Н.Топорнин предложил свой от-
дельный доклад «Федерация и конфедерация»27), на которых со
стороны ученых-юристов также высказывались аргументирован-
ные предложения относительно концепции и содержания проекта
Союзного договора.
Кроме этого, в адрес руководства страны по поводу проекта
Союзного договора были направлены предложения и замечания от
семи союзных республик (Белоруссии, Казахстана и 5 среднеазиатс-
ких республик), многих министерств, ведомств, учреждений и об-
щественных организаций2 8. Отдельные из таких документов (напри-
мер, Аналитическая записка Научно-технического совета Госкомис-
сии по делам Арктики при Совете Министров СССР за подписью
академика Д.Гвишиани29) содержали на удивление глубокий право-
21 Лазарев Б.М. Федерация или конфедерация ? //Там же. С.71-80.
22 Муксинов И.Ш. Союзный договор и перспективы союзного государства
//Там же. С.80-89.
23 Вестник межпарламентской ассамблеи. 1998. №1. С.128.
24 Аметистов Э.М. Конец империи - еще не конец света //Российская газета.
1991.25 апреля. С. 1,3.
25 Советское государство и право. 1990. №5. С.52-58.
26 Советское государство и право. 1991. №3.
27 ГАРФ. Ф.9654. Оп.7. Д. 1064.
28 ГАРФ, Ф.9654. Оп.7. Д.№№ 1061,1064,1126.
2’ Там же. Ф.9654. Оп.7. Д.1064. Л.77-87.
184 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
вой анализ конституционных и международно-правовых положений и
понятий (на полях этого документа, в отличие от многих других, не
имеется ни одной пометки со стороны адресата - Р.Нишанова, пред-
седателя одной из палат Верховного Совета СССР; вероятно, доку-
мент оказался непонятым и остался без доклада М.Горбачеву).
Однако с сожалением приходится констатировать, что при при-
нятии государственно-важных решений на протяжении всего XX сто-
летия руководство нашей страны не придавало должного значения
юридической доктрине, выводам авторитетных ученых и историчес-
ким урокам практики развития государств. В этом можно еще раз
убедиться, анализируя последующие проекты Союзного договора.
23 июля в Ново-Огареве состоялось заседание Подготовитель-
ного комитета по окончательной доработке нового проекта Союзно-
го договора. С делегациями от республик в целом были согласованы
все спорные моменты договора, за исключением ст.9 проекта - о
федеральных налогах и сборах, этот вопрос решили урегулировать
отдельным соглашением.
15 августа 1991 г. был опубликован второй проект Союзного
договора под прежним названием «Договор о союзе суверенных го-
сударств»30. Содержание его главных положений не содержало прин-
ципиальных отличий от рассмотренного предыдущего проекта; он
подвергся лишь следующим незначительным изменениям.
Раскрывалось понятие аббревиатуры «СССР» - Союз Советс-
ких Суверенных Республик. Он был призван выступать в качестве
суверенного государства, субъекта международного права и преем-
ника Союза Советских Социалистических Республик (п.7 разд.1). В
отношении республик в большинстве статей договора уже употреб-
лялся термин «государство». В статье 1 (о членстве в Союзе) допол-
нительно вводилось новое положение: «Отношения между государ-
ствами, одно из которых входит в состав другого, регулируются до-
говорами между ними, Конституцией государства, в которое оно
входит, и Конституцией СССР. В РСФСР - Федеративным или иным
договором, Конституцией СССР» (ч.2 ст.1). В случае введения этой
30 Известия. 1991. 15 августа.
_____________________________________________________________________ 185
П.П. Кремнев
нормы автономные республики в составе РСФСР выводились из-
под юрисдикции России с подчинением верховенству Конституции
СССР, а конституционный статус самой РСФСР мало чем отличался
бы от статуса ее автономных республик.
Высший орган законодательной власти, Верховный Совет СССР,
должен был состоять из Совета Республик и Совета Союза. С уче-
том предложенных нескольких вариантов о способе формирования
Совета Республик, в проекте предлагалась компромиссная модель:
«За республиками и национально-территориальными образования-
ми в Совете Республик сохраняется не меньшее число депутатских
мест, чем они имели в Совете Национальностей Верховного Совета
СССР на момент подписания Договора» (ч.2 ст. 13). В проекте пред-
полагалось разграничение в компетенции и законотворческой дея-
тельности палат: Совет Республик должен принимать законы об орга-
низации и порядке деятельности союзных органов, рассматривать
вопросы отношений между республиками, ратифицировать между-
народные договоры СССР, одобрять принятые Советом Союза зако-
ны (ч.6,8 ст. 13). По остальным вопросам, за исключением совмест-
ной компетенции обеих палат, законы надлежало принимать Совету
Союза (ч.7 ст. 13).
Вводилась норма о порядке формирования Конституционного
Суда СССР (он формируется на равных началах Президентом СССР
и каждой из палат Верховного Совета - ч.1 ст. 17), полномочиях и
юридической силе принимаемых им решений (споры о соответствии
Договору и Конституции СССР законов, принимаемых Союзом и
республиками, передаются в Конституционный Суд, который при-
нимает окончательное решение в течение одного месяца - ст.11).
Во втором проекте из раздела «Органы Союза» было исключе-
но положение о Совете Федерации, чьи предполагаемые полномо-
чия передавались Совету Республик. Соответственно, аннулирова-
лась и норма об открытии Союзного договора для подписания по
решению Совета Федерации. Вводилось новое положение о преем-
ственности высших органов Союза на переходный период: в целях
непрерывности осуществления государственной власти и управле-
ния высшие законодательные, исполнительные и судебные органы
186_________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
страны сохраняют свои полномочия до их сформирования в соответ-
ствии с настоящим Договором и новой Конституцией СССР (ст.26).
Все остальные установления прежнего проекта Союзного дого-
вора были перенесены в новый проект практически дословно, лишь
в отдельные из них вносились правки редакционного характера.
Верховный Совет РСФСР своим Постановлением от 5 июля
1991 г.31 признал возможным подписание Договора (п.1) и утвердил
для этого полномочную делегацию РСФСР. Одновременно в ч.2.п.З
постановления указывалось: «РСФСР совместно с республиками в
составе РСФСР выступает в качестве сложного субъекта Союза ССР
и подписывает Договор единой Государственной делегацией»’. Кро-
ме этого, также устанавливалось и требование: перед подписанием
текст Договора должен быть представлен Верховному Совету рес-
публики.
3 августа 1991 г. Президент СССР направил руководителям рес-
публик предложение открыть Договор для подписания 20 августа3 2.
Предполагалось, что в этот день в Георгиевском зале Кремля Дого-
вор подпишут РСФСР, Казахстан и Узбекистан’’; 3 сентября его дол-
жны были подписать Белоруссия и Таджикистан. Процесс подписа-
ния Союзного договора должен был завершиться до 10 октября
1991 г.33. За исключением Украины, к началу августа Верховные Со-
веты восьми первоначальных предполагаемых участников договора
одобрили второй проект Союзного договора. 15 августа в Ташкенте
руководители Узбекистана, Казахстана, Киргизии, Туркмении и Тад-
жикистана приняли коммюнике о своем твердом намерении подпи-
сать Союзный договор и обратились с призывом к остальным рес-
публикам СССР стать его участниками34.
31 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст.961.
* Татарстан настаивал на самостоятельном подписании Договора.
32 Известия. 199. 3 августа. С.1.
” По утверждению М.Горбачева, на этот день «.. .все до деталей было расписано
- от рассадки глав делегаций до бумаги, на которой должен был быть напечатан
текст Договора», включая «выпуск специальных почтовых марок» //Горбачев М.С.
Размышления о прошлом и будущем М., 1998. С. 139.
33 Известия. 1991. 14 августа.
34 Там же. 15 августа.
_________ 187
П.П. Кремнев
Как известно, в период 18-21 августа 1991 г. группой высших
должностных лиц исполнительной власти СССР была предпринята
попытка государственного переворота. Вслед за этим со стороны глав-
ным образом союзных республик последовала целая цепь наруше-
ний советского конституционного законодательства и положений
Договора об образовании СССР 1922 г. Уже до конца того же месяца
Верховные Советы Украины, Белоруссии, Молдавии, Азербайджа-
на, Киргизии, Узбекистана приняли акты о независимости. Пред-
ставляется, что эти акты в большей степени имели силу политичес-
ких деклараций, т.к. их нельзя было считать полноценным право-
вым основанием для легитимного выхода республик из Советского
Союза. Ошибочно было квалифицировать такие акты не как поли-
тическую цель, а как постулируемую правовую реальность. Поэтому
не случайно в Постановлении V Съезда народных депутатов СССР
от 5 сентября 1991 г. (п.7) указывалось: «Уважая декларации о суве-
ренитете и акты о независимости, принятые республиками, Съезд
подчеркивает, что обретение независимости республиками, решив-
шими отказаться от вхождения в новый Союз, требует проведения
их переговоров с СССР для решения всего комплекса вопросов, свя-
занных с отделением»35. Юридически союзные республики по-пре-
жнему оставались в составе СССР. Однако заключение договора о
реформировании Союза на федеративных началах в такой ситуации
уже не представлялось возможным. В переходный период основой
деятельности республик в решении вопросов внутренней и внеш-
ней политики фактически служили акты республиканских органов
законодательной и исполнительной власти, значение общесоюзных
органов власти и управления приобретало номинальный, деклара-
тивный характер. Вместе с тем возможность сохранения Союза пу-
тем заключения договора большинством республик, хоть уже и на
новых принципах, была еще реальной36.
Своеобразие переходного периода с 21 августа по 21 декабря
1991 года заключается в том, что de-jure СССР продолжал существо-
” Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 37. Ст. 1081.
36 См.: ТопорнинБ.Н., Барабашев Г.В., ШереметК.Ф., ЛившицР.З. Августовский
путч: последствия и уроки //Советское государство и право. 1991. № 10.
188 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
вать, союзные республики продолжали оставаться субъектами Со-
юза ССР в соответствии с советским конституционным законода-
тельством и положениями Договора об образовании СССР 1922 г.,
хотя союзные органы уже не могли полноценно осуществлять свои
полномочия, a de-facto республики в решении вопросов внутренней
и внешней политики действовали как самостоятельные государства,
1 октября в Алма-Ате главы правительств 12 республик (кроме
прибалтийских) парафировали Договор об Экономическом сообще-
стве (делегации Казахстана и Беларуси высказали готовность немед-
ленно подписать его). Участники встречи не исключали возможнос-
ти реформирования Союза на условиях заключения политического
договора37.4 октября текст Договора об Экономическом сообществе
был опубликован38, а 18 октября подписан в Москве главами 8 рес-
публик (кроме Украины, Молдовы, Грузии, Азербайджана) и Прези-
дентом СССР. Участники Договора направили обращение к Верхов-
ному Совету Украины о том, что они не представляют без нее новый
Союз. 6 ноября к Договору присоединились Украина и Молдова39.
Договором об Экономическом сообществе предусматривалось
согласование политики в следующих основных областях: транспорт,
энергетика и информация; денежная и банковская система; финан-
сы, налоги и цены; рынок капитала и ценных бумаг; рынок труда;
таможенные правила и тариф; внешнеэкономические отношения и
валютная политика (ст.5). Институтами Экономического сообщества
становились Совет глав правительств, Межгосударственный эконо-
мический комитет (исполнительный орган), Банковский союз и Ар-
битраж (ст.44). Планировалось сохранение рубля как общей валюты
единой денежной системы и поддержание его курса, что должен был
обеспечивать на принципах резервной системы Банковский союз с
создаваемым Межгосударственным эмиссионным банком (ст. 16,17).
На территории государств-участников имело верховенство их наци-
ональное законодательство, вместе с тем в случае правовых колли-
зий устанавливался приоритет Договора, соглашений к нему и нор-
37 Известия. 1991. 2 октября.
3* Там же. 4 октября.
39 Там же. 18,21 октября, 7 ноября.
_________ 189
П.П. Кремнев
мативных актов, принятых институтами Экономического сообщества
в пределах их компетенции (ст.40,42). Обеспечение единообразного
применения Договора, разрешение споров и применение санкций
возлагалось на Арбитраж (ст.48). К государствам-членам сообщества,
грубо нарушающим взятые договорные обязательства, предусматри-
валось применение мер воздействия, вплоть до исключения из Эко-
номического сообщества (ст.55). Договор заключался сроком на 3
года с возможностью пролонгации и вступал в силу после его под-
писания и спустя месяц со дня сдачи третьей ратификационной гра-
моты (ст.8, 58, 59).
Во всем тексте Договора постулируется положение о том, что
его участники - «независимые государства, являющиеся и бывшие
субъектами СССР» (преамбула). Даже если не принимать во внима-
ние юридическую оспоримость тезиса о «независимости бывших
субъектов СССР», то правовой логике не поддается утверждение о
том, что возможно одновременно являться и субъектом федератив-
ного государства, и независимым государством - ко времени подпи-
сания Договора РСФСР, Казахстаном и Туркменией независимость
провозглашена не была. Кроме того, признаваемое участниками До-
говора юридическое существование СССР (под документом в том
числе стоит подпись М.Горбачева как действующего Президента
СССР) вступает в противоречие с формулировками отдельных по-
ложений договора - «прежнего СССР», «бывшей государственной
банковской системы СССР» (ст.20, 31). В ряде статей Договора так-
же устанавливалось, что Экономическое сообщество является пра-
вопреемником государственной собственности СССР, внутренних
долгов и внешнеэкономических обязательств и активов СССР, пред-
полагалось коллективное членство участников Сообщества в меж-
дународных экономических организациях (МВФ, МБРР, ГАТТ) на
основе заявок, сделанных от имени СССР (ст.20, 23, 32, 38).
Включение в Договор положений о правопреемстве было абсо-
лютно неправомерным, т.к. на момент подписания указанного согла-
шения отсутствовал сам юридический факт правопреемства - пере-
ход международных прав и обязательств от государства предшествен-
ника (СССР) к другому субъекту (Экономическому сообществу) или
190_________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
субъектам (бывшим советским союзным республикам). Представ-
ляется, что при заключении данного Договора в ряде его статей по-
литическая составляющая превалировала над правовой стороной, с
позиций государственного и международного права это соглашение
содержало в себе ряд юридических коллизий. Вместе с тем, при оп-
ределенных обстоятельствах Договор об Экономическом сообществе
мог служить в качестве базового экономического соглашения в слу-
чае заключения республиками политического договора о реформи-
ровании Союза ССР на конфедеративных принципах. Принимая во
внимание последующую практику экономических связей между быв-
шими союзными республиками в рамках СНГ, можно предположить,
что к такому договору вероятнее всего присоединились бы Азербай-
джан и Грузия. Официальные представители Латвии и Эстонии уже
при подготовке заключения данного соглашения высказывали жела-
ние принять участие в деятельности Сообщества первоначально в
качестве наблюдателей40.
14 ноября в Ново-Огареве состоялось заседание Государствен-
ного Совета под председательством Президента СССР в составе глав
7 республик - РСФСР, Казахстана, Беларуси, Азербайджана,
Кыргызстана, Таджикистана и Туркмении. Лидер Украины решил
не участвовать в работе Госсовета до проведения республиканского
референдума41. Руководители указанных 7 республик высказались о
необходимости создания нового политического союза* *. В ходе об-
суждения концепции реформирования Союза** была выработана
40 Независимая газета. 1992. 6 мая. С.5.
41 Верховный Совет Украины 25 октября 1991 г. принял Постановление «Об
участии Украины в представительных органах Союза ССР переходного периода», в
соответствии с п. 1 которого устанавливалось: «Считать нецелесообразным участие
Украины в создании и деятельности любых межреспубликанских структур, которые
ведут или могут привести к включению Украины как части в другое государство»
//Ведомости Верховного Совета Украины. 1991. №51. Ст.747.
* Б.Ельцин и С.Шушкевич выражали твердое «убеждение, что Союз будет»
//Известия. 1991,15 ноября.
** По заявлению советника Президента СССР по правовой политике В.Яковлева,
на заседании Госсовета обсуждались три модели реформирования СССР: Союз
Суверенных Государств как федеративное государство, как конфедерация и как
__________ 191
П.П. Кремнев
позиция о его построении на принципах конфедерации, участники за-
седания согласовали проект Договора о Союзе Суверенных Госу-
дарств* 42 и решили парафировать его 25 ноября 1991 г. Однако на
заседании Госсовета 25 ноября в проект Договора о ССГ43 был вне-
сен ряд изменений, а вопрос о его подписании решено отложить до
выяснения результатов референдума на Украине 1 декабря.
В преамбуле проекта Договора указывается, что его государ-
ства-участники исходят из провозглашенных ими деклараций о су-
веренитете (акты о независимости не упоминаются), учитывают бли-
зость исторических судеб своих народов. Как в данном документе,
так и во всех предыдущих проектах Союзного договора отсутствова-
ла формулировка «учитывая волю своих народов о сохранении об-
новленного Союза, выраженную на общесоюзном референдуме». А
между тем еще в постановлении Верховного Совета СССР от 22 мая
1991 г. говорилось о «необходимости приведения текста проекта Со-
юзного договора в соответствии с итогами референдума СССР, со-
стоявшегося 17 марта 1991 г.»44.
В основных принципах указывалось, что Союз Суверенных Го-
сударств (ССГ) - конфедеративное демократическое государство,
осуществляющее власть в пределах полномочий, которыми его доб-
ровольно наделяют участники договора (п. 1). ССГ наделялся между-
народной правосубъектностью и выступал в международных отно-
шениях в качестве суверенного государства (п.7). По договору все
его республики-участники также являлись суверенными государства-
ми, субъектами международного права и самостоятельно выступали
в международных отношениях (п.1,7). Устанавливалось, что участ-
никами договора являются государства, непосредственно образую-
щие Союз. Они сохраняли за собой право свободного выхода из Со-
образование, выполняющее некоторые координирующие функции, но без статуса
государства и без названия //Известия. 1991. 16 ноября.
42 Третий проект Союзного договора был опубликован в «Известиях» 25 ноября
1991 г.
43 Последний, 4-й проект Союзного договора опубликован 28 ноября //Российская
газета. 1991. 28 ноября.
44 Известия. 1991. 23 мая.
192 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
юза в порядке, устанавливаемом участниками договора (ст.1). От-
ношения между государствами-членами Союза подлежали регули-
рованию этим договором; отношения с другими государствами, в том
числе и с бывшими союзными республиками, основывались на нор-
мах международного права (ст.4,6). Правовой основой деятельности
Союза определялся Договор о ССГ и основанные на нем соглаше-
ния, принятие Конституции Союза не предусматривалось. На терри-
тории Союза устанавливалось единое политическое и экономичес-
кое пространство. В этих целях устанавливались основные сферы
совместного ведения на основе заключения отдельных многосторон-
них соглашений: об экономическом сообществе; о совместной обо-
роне и коллективной безопасности; о выработке и координации внеш-
ней политики; в области энергетики, транспорта, связи и космоса; о
координации общих экологических программ (ст.6).
По договору на основе отдельного соглашения предусматрива-
лось создание единых вооруженных сил ССГ с централизованным
управлением, наряду с этим допускалось и создание республиканс-
ких вооруженных формирований (ст.5). Законы Союза, обязатель-
ные для исполнения на его территории, определялось принимать по
вопросам и в пределах полномочий, переданных Союзу настоящим
договором. И Союз, и его государства-участники наделялись взаим-
ными правами опротестовывать и приостанавливать действие союз-
ных и республиканских законов в случае нарушения ими договора.
Все подобные споры подлежали окончательному разрешению в Вер-
ховном суде Союза (ст. 10). Предполагалось создание следующих ор-
ганов ССГ: Верховный Совет (осуществляет законодательную власть,
состоит из Совета Республик и Совета Союза); Президент и вице-
президент; Государственный совет; Правительство Союза (орган ис-
полнительной власти, формируется Президентом по согласованию с
Верховным Советом, перед которым оно ответственно); Верховный
суд и Высший арбитражный суд Союза. Президент ССГ выступает
гарантом соблюдения настоящего договора и законов Союза, являет-
ся главнокомандующим его Вооруженных сил, представляет Союз в
отношениях с зарубежными государствами и осуществляет контроль
за выполнением международных договоров Союза (ст. 13). Госсовет
________ 193
П.П. Кремнев
ССГ (Президент Союза и главы республик) создается для согласо-
ванного решения наиболее важных вопросов, затрагивающих общие
интересы государств-участников. Его решения носят обязательный
характер для всех исполнительных органов Союза (ст. 15). Порядок
финансирования союзного бюджета и контроль за его исполнением
надлежало устанавливать особым соглашением (ст.9).
Договор подлежал предварительному утверждению высшими
органами власти государств, образующих Союз, и должен был всту-
пить в силу после его подписания их полномочными делегациями.
Устанавливалось, что с момента заключения Договора о ССГ для
государств-участников утрачивает силу Договор об образовании
СССР 1922 г. (ст. 23). Никаких дополнительных условий вступления
договора в силу (минимального количества участников, сроков и т.п.)
в нем не содержалось. Изменения, дополнения или отмена Договора
о ССГ надлежало осуществлять не Верховному Совету Союза, как
это предусматривалось Договором 1922 г., а с согласия всех госу-
дарств, образующих Союз (ст. 22). На территории государств-участ-
ников Союз Суверенных Государств объявлялся правопреемником
СССР относительно согласованных вопросов сферы совместного
ведения (ст. 25).
Как явствует из содержания основных положений договора,
Союз Суверенных Государств должен был представлять собой кон-
федеративное образование, но отнюдь не «конфедеративное су-
веренное государство». Союз не обладал признаком внутренней
стороны суверенитета, т.е. территориальным верховенством,
поскольку это понятие нельзя отождествлять со сферами совмест-
ного ведения, объем и содержание которых находилось в полной
зависимости от воли его государств-членов. Союзные органы на-
делялись (термин «обладали» здесь не уместен) не властно-рас-
порядительными, а по существу координирующими функциями/
‘ На пресс-конференции по случаю подписания российско-украинского эконо-
мического договора Б.Ельцин и Л.Кравчук относительно компетенции предполагаемого
Союза заявляли: «Власть центра будет представлять собой остаточные функции,
делегированные государствами сообщества. За центром останутся лишь немногие
координирующие органы» И Известия. 1991. 7 ноября.
194 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Конфедерации в прошлом обладали государственно-правовой юри-
дической природой, т.е. являлись конфедеративными государства-
ми - Швейцарская конфедерация (1291-1798, 1815-1848 гг.), кон-
федерация в Нидерландах (Республика Соединенных провин-
ций, 1579-1795 гг.), Германский союз (1815-1866 гг.), конфедерация
Соединенные Штаты Америки (1781-1787 гг.), Конфедеративные
штаты Америки (1861-1865 гг.)45. В новейшей мировой истории
конфедерации представляли собой не Союзное государство, а
Союз государств*, в своей основе имели международно-правовую
юридическую природу46, в целом же современные конфедератив-
ные образования обладают многими общими признаками с меж-
дународными межгосударственными организациями. Определе-
ние в договоре ССГ в качестве суверенного конфедеративного го-
сударства противоречило, с одной стороны, современной теории
государства и практике межгосударственных отношений, а с дру-
гой - содержанию и концепции самого договора**.
Проведенный правовой анализ проектов Союзного договора
может быть учтен и возможно поможет избежать подобных противо-
речий в договорной практике государств-участников Содружества
Независимых Государств, в том числе при подготовке соглашений в
рамках Союза России и Беларуси.
Как известно, Договор о ССГ подписан так и не был. 1 де-
кабря 1991 г. на Украине состоялся республиканский референдум,
4S Дипломатический словарь. В 3 тт. Т.П. М., 1985. С.92.
* Последние конфедеративные образования просуществовали непродолжительное
время: Объединенная Арабская Республика (включала Египет и Сирию) - с 1958 по
1961 гг.;Сенегамбия (состояла из Сенегала и Гамбии)-с 1982 по 1989гт. Л.Оппенгейм
по этому поводу отмечал: «История показала, что конфедеративное государство
является организацией, в конечном счете давшей малоудовлетворительные
результаты» //Оппенгейм Л. Международное право. Т.1. Полутом 1. М., 1948.
С. 176.
46 См.: Черниченко С.В. Теория международного права. В 2 томах. Т.2.М., 1999.
С.46-48.
*" Президиум Верховного Совета Украины первоначально отказался подписывать
Договор об Экономическом сообществе из-за опасений «оказаться зависимым от
диктата центра и России»//Известия. 1991.12октября.
_________ 195
П.П. Кремнев
на котором был утвержден принятый 24 августа того же года Вер-
ховным Советом Акт о независимости (из 84,18% избирателей,
принявших участие в референдуме, проголосовало «за» 90,3 2%)47.
Однако результаты этого референдума, с одной стороны, отмени-
ли обязательность для Украины решений референдума СССР 17
марта 1991 г., а с другой стороны, лишь подтвердили и ранее про-
водимый руководством республики курс на достижение полной
независимости и отказ от участия в подписании любых полити-
ческих соглашений в рамках Союза из-за опасений «попасть в
зависимость центру и России»48. Руководство РСФСР в этих ус-
ловиях заявило, что Союз невозможен без участия в нем Укра-
ины. Но было бы неверным считать Украину главным и единствен-
ным инициатором неподписания последнего проекта Союзного
договора, что в конечном итоге привело к распаду СССР. Ведь
уже согласованный проект Договора о ССГ мог быть заключен и
оставшимися 7 бывшими союзными республиками, в Верховных
Советах которых проект находился на утверждении. К этому выс-
шие органы власти указанных республик обязывали решения ре-
ферендума СССР 17 марта о сохранении Союза (о чем далее пой-
дет речь). Однако личные амбиции в первую очередь Б.Ельцина,
а также Л.Кравчука и С.Шушкевича, поддержанные Верховными
Советами трех республик, завели переговорный процесс к подпи-
санию соглашений совсем иного свойства. В этой связи следует
признать верным утверждение президента Казахстана Н.Назар-
баева о том, что «без нее [РСФСР] не было бы беловежского
документа, без России не распустился бы бывший Союз»49. При-
знать с одной поправкой - сказанное относится не к народу Рос-
сии, а к президенту и Верховному Совету РСФСР.
47 Сообщение Центральной избирательной комиссии по выборам Президента
Украины и по всеукраинскому референдуму //Ведомости Верховного Совета Украины.
1991. №51. Ст.1472.
48 Известия. 1991. 12 октября.
49 Независимая газета. 1992. 6 мая. С.5.
196 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
§ 2. Декларации союзных республик о государственном
суверенитете и юридическая сила результатов
референдума СССР 17 марта 1991 г.
Процесс приобретения бывшими советскими союзными респуб-
ликами государственной независимости и признание такого их ста-
туса со стороны международного сообщества берет свое начало с
принятия республиками актов о государственном суверенитете. Пер-
вым, таким актом была принятая Верховным Советом Латвийской
ССР 28 июля 1989 г. Декларация «О государственном суверените-
те»50, провозгласившая в республике «реальный суверенитет в его
государственно-правовом и международно-правовом понимании»
(ст.1). Вскоре, 25 сентября 1989 г., Верховный Совет Азербайджана
принял конституционный закон «О суверенитете Азербайджанской
ССР»51. Государственный суверенитет Грузии (9.03.1990 г.), Литвы
(11.03.1990г.), Эстонии (30.03.1990г.) и Армении (23.07.1990 г.) про-
возглашался одновременно с принятием этими республиками актов
о государственной независимости. РСФСР была шестой союзной
республикой, объявившей 12 июня 1990 г. о своем государственном
суверенитете; до конца того же года этому последовали все остав-
шиеся республики.
Содержание республиканских деклараций о суверенитете
было различным. Лишь в первых двух актах, Латвийской и Азер-
байджанской ССР, определялся их статус «в составе Союза ССР»
(ст.4 и ст.1 соответственно). В «Декларации о государственном
суверенитете Украины» от 16 июля 1990 г. и декларации «О госу-
дарственном суверенитете Белорусской ССР» от 27 июля 1990 г.
упоминаний о Союзе ССР не содержалось. В большинстве декла-
раций устанавливалось, что «республика добровольно объединя-
ется с другими республиками в Союз» (РСФСР, Казахстан и др.)
и строят взаимоотношения с Союзом и между республиками не
на конституционной, а на договорной основе. Также в большин-
50 Ведомости Верховного Совета и правительства Латвийской ССР. 1989. № 32.
Ст.452.
51 Ведомости Верховного Совета Азербайджанской ССР. 1989. № 18. Ст. 144.
_________ 197
П.П. Кремнев
стве из них устанавливалось верховенство республиканских кон-
ституций и законов за исключением вопросов, добровольно деле-
гированных Союзу. На территории Латвийской ССР законы СССР
вступали в силу после их утверждения Верховным Советом рес-
публики (ст. 5 Декларации). На территории Украинской и Бело-
русской ССР устанавливалось действие только республиканского
законодательства.
В большинстве деклараций провозглашалась самостоятельность
республик в международных отношениях, в том числе непосредствен-
ное установление дипломатических, консульских и иных отноше-
ний с зарубежными странами. Тем самым декларациями впервые на
территориях республик отменялось действие конституционной нор-
мы (ст. 14 Конституции СССР 1936 г., ст.80 Конституции СССР 1977 г.
и соответствующие статьи республиканских конституций) об уста-
навливаемом Союзом ССР общем порядке взаимоотношений союз-
ных республик с иностранными государствами. Несмотря на это, за-
рубежные страны тем не менее стали устанавливать дипломатичес-
кие отношения со всеми бывшими союзными республиками лишь
после признания последних в качестве независимых государств. Так-
же необходимо отметить, что по существу большинства провозгла-
шенных деклараций речь уже шла не об установленном союзно-рес-
публиканском конституционном законодательством федеративном,
а конфедеративном характере отношений как между республиками
и центральными органами государственной власти СССР, так и вза-
имоотношений между республиками.
Одновременно представляют интерес положения некоторых
деклараций о государственном суверенитете:« Украинская ССР тор-
жественно провозглашает о своем намерении стать в будущем по-
стоянно нейтральным государством, которое не принимает участия
в военных блоках и придерживается трех неядерных принципов: не
принимать, не производить и не приобретать ядерного оружия» (раз-
дел IX Декларации52); «Белорусская ССР ставит своей целью сде-
лать свою территорию безъядерной зоной, а республику - нейтраль-
52 Ведомости Верховного Совета Украинской ССР. 1990. №31. Ст.429.
198 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ным государством» (ст. 10 Декларации53). В последующем с терри-
тории этих республик ядерное оружие было выведено, но о «намере-
нии или цели» приобретения ими статуса постоянно нейтрального
государства больше не упоминалось (Белоруссия является участни-
ком Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г.). Но
дальше всех республик в своей Декларации о суверенитете от 23
июня 1990 г.54 пошла Молдавия: «Советская Социалистическая Рес-
публика Молдова соблюдает Устав Организации Объединенных
Наций и заявляет о своей приверженности общепризнанным прин-
ципам и нормам международного права» (п.11); ССР «Молдова в
качестве равноправного субъекта международных отношений объяв-
ляет себя демилитаризованной зоной» (п.12). Для того, чтобы со-
блюдать Устав ООН, нужно сначала стать членом Организации (куда
Молдавию приняли в 1992 г.), а до этого можно лишь «заявлять о
приверженности» целям и принципам ее Устава; относительно же
«общепризнанных норм международного права», то в декларации
Молдовы, скорее всего, имелось ввиду «равноправный субъект меж-
дународного права», а не «международных отношений», субъектом
которых может быть, в том числе, индивид, юридическое лицо и т.п.
Далее, в соответствии с общепринятом в международном праве по-
ниманием «демилитаризация территории» означает обязательство
государства в силу международного соглашения ликвидировать име-
ющиеся и не возводить новые военные укрепления и сооружения на
какой-либо территории, а также не размещать на ней вооруженные
силы и полицейские формирования, кроме как для поддержания об-
щественного порядка55. Демилитаризация может быть полной (унич-
тожение всех военных сооружений на определенной территории,
вывод и недопущение содержания на ней вооруженных сил, кроме
полицейских подразделений) и частичной (запрещение строитель-
ства новых военных укреплений при сохранении уже имеющихся,
” Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета, постановлений Совета
Министров Белорусской ССР. 1990. № 22. Ст.432.
54 Ведомости Верховного Совета и Правительства Советской Социалистической
Республики Молдова. 1990. № 8. Ст. 192.
” Клименко Б.М. Демилитаризация и нейтрализация в международном праве.
М., 1963; См. также: Оппенгейм Л. Международное право. Т.П, полутом 1. М., 1942.
_________ 199
П.П. Кремнев
ограничение мощности вооружений, численности войск и т.п.)- Ин-
ститут демилитаризации применяется к части территории государ-
ства или к территории, статус которой регулируется международ-
ным правом. Полностью демилитаризованной является Антарктика
(по Договору 1959 г.), Аландские острова (в соответствии с Мирным
договором 1947 г.), архипелаг Шпицберген (по Парижскому догово-
ру 1920 г.); частично демилитаризованными зонами являются, на-
пример, Магелланов пролив (по Договору 1881 г. между Аргентиной
и Чили), Суэцкий канал (по Константинопольской конвенции 1888 г.),
разъединительная зона на корейском полуострове в соответствии с
Соглашением о перемирии 1953 г.56. Пожалуй, единственным при-
мером полной демилитаризации всего государства является реше-
ние союзных держав на Потсдамской конференции 1945 г. в отноше-
нии Германии. Таким образом получалось, что высший орган госу-
дарственной власти Молдовы в 1990 г. в одностороннем порядке
объявил всю территорию республики демилитаризованной зоной.
Указанные и другие примеры являются свидетельством поспешного
или недостаточного подготовленного подхода к составлению серьез-
ных программных актов, на основе которых вносились изменения в
конституции союзных республик.
На Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» не-
обходимо остановиться отдельно. Она была принята I Съездом на-
родных депутатов РСФСР57. Следовательно, никакой иной орган го-
сударственной власти, включая Верховный Совет РСФСР, не мог в
одностороннем порядке отменить действие содержащихся в ней по-
ложений. О понимании смысла декларации как решимости создать
демократическое государство в составе обновленного Союза (что
прямо устанавливалось в ее преамбуле), но не самостоятельного не-
зависимого государства, указывалось в выступлениях правоведов
Д.Златопольского, Н.Крашенинниковой, Н.Кузнецовой, Ю.Козлова58.
56 См.: Международное право. Отв. ред. Ю.М.Колосов. М., 1999. С.350; Словарь
международного права. М., 1986. С.69-70.
57 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1990. №2. Ст.22.
58 Советское государство и право. 1991. № 3. С.52.
200 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Таких же взглядов придерживалось и абсолютное большинство де-
путатов, принявших на Съезде саму Декларацию59. Кроме того, в
соответствии с пунктом 7 Декларации выход РСФСР из Союза дол-
жен был осуществляться в порядке, устанавливаемом Союзным до-
говором и основанном на нем законодательстве. Указанные положе-
ния Декларации, как об этом будет сказано далее, в декабре 1991 г.
были грубо нарушены высшими должностными лицами РСФСР и
подотчетным Съезду Верховным Советом республики.
Практически во всех республиканских декларациях о государ-
ственном суверенитете указывалось, что содержащиеся в них поло-
жения и принципы являются основой для заключения Союзного до-
говора. Пока в основном провозглашалась необходимость обновле-
ния федерации или построении Союза не на конституционных, а
договорных началах. Но логика развития процессов в союзных рес-
публиках, особенно настроения руководства в ряде из них, не ис-
ключали возможности того, что за принятием актов о государствен-
ном суверенитете последует провозглашение полной независимос-
ти. Союзное руководство ясно осознавало, что для предотвращения
динамики событий в этом направлении необходимо принятие таких
решений, которые не могут быть отменены республиканскими орга-
нами государственной власти. И подобное решение можно было при-
нять только путем проведения общесоюзного референдума.
К проблеме прекращения существования СССР de jure рефе-
рендум 17 марта 1991 г. по вопросу сохранения Союза ССР имеет
непосредственное отношение и значение, что диктует необходимость
рассмотрения некоторых теоретических и организационных аспек-
тов его проведения.
В соответствии со ст.9 Закона СССР «О всенародном голосова-
нии (референдуме СССР)» (далее «Закон о референдуме») IV-й Съезд
народных депутатов СССР24.12.1990 г. принял Постановление «О про-
ведении референдума СССР по вопросу о Союзе Советских Социалис-
тических Республик»60, в котором указывалось: «1. Провести референ-
дум СССР для решения вопроса (выделено автором, К.П.) о сохране-
59 Там же.
60 Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. № 52. Ст. 1161.
________ 201
П.П. Кремнев
нии обновленного Союза как Федерации равноправных советских соци-
алистических республик с учетом результатов голосования по каждой
республике. 2.Поручить Верховному Совету СССР определить дату про-
ведения референдума и меры по его проведению».
Верховный Совет СССР 16.01.1991 г. принял Постановление «Об
организации и мерах по обеспечению проведения референдума СССР
по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Респуб-
лик», где в пункте 1 определялась дата его проведения- 17марта 1991 г.
Пункт 2 данного постановления гласил: «Включить в бюллетень для
тайного голосования следующую формулировку вопроса, выносимого
на референдум, и варианты ответов голосующих: «Считаете ли Вы не-
обходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик
как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в
которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека
любой национальности». «Да» или «Нет».»61. Многими госуцарство-
ведами и общественными деятелями отмечалась юридическая некор-
ректность формулировки вопроса референдума, в котором гарантии прав
и свобод человека любой национальности смешивались или увязыва-
лись с сохранением Союза ССР. Кроме этого, если исходить из тезиса о
сохранении СССР из действительно «суверенных республик», то со-
гласно общей теории государства Союз ССР следовало бы определять
как конфедерацию, а не в качестве «обновленной федерации». В этой
связи сформулированный Верховным Советом Казахской ССР вопрос
референдума - «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза ССР
как Союза равноправных суверенных государств» - с точки зрения пра-
вовой теории представляется более правильным. Но в любом случае
цель и смысл проведения референдума сводились к следующему: граж-
данам страны путем голосования по отдельным республикам предстоя-
ло принять решение по вопросу о сохранении Союза ССР.
Также необходимо отметить, что указанное постановление ВС
СССР от 16.01.1991 г. содержало в себе и юридическую коллизию: в
нем устанавливалось, как того требовал IV Съезд, при подведении об-
щих итогов референдума «учитывать результаты голосования по каж-
61 Там же.
202 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
дой республике в отдельности» (п.З). Из этого должно следовать, что
распространение действия решения общесоюзного референдума на тер-
риторию какой-либо республики зависит от итогов голосования в этой
конкретной республике. Иначе терялся смысл принятия пункта 3 поста-
новления. Однако п.10 этого же постановления, ссылаясь на ст.29 «За-
кона о референдуме», устанавливал, что решение референдума «имеет
обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено
или изменено только путем нового референдума». В этой связи пред-
ставляется, что распространение действия обязательной силы референ-
дума в отношении союзных республик, в которых он не проводился или
не был одобрен, является весьма спорным и необоснованным. Но также
не должен вызывать сомнений и тот факт, что обязательная сила ре-
зультатов референдума распространялась на республики, где он был
одобрен путем голосования их граждан.
Согласно официальному сообщению Центральной комиссии рефе-
рендума СССР от 27.03.1991 г. «Об итогах референдума СССР, состо-
явшегося 17 марта 1991 г.»62, голосование проводилось по сформулиро-
ванному Верховным Советом СССР вопросу во всех союзных и авто-
номных республиках, кроме Латвийской ССР, Литовской ССР, Эстонской
ССР, Молдавской ССР, Армянской ССР и Грузинской ССР (за исключе-
нием Абхазской АССР), где центральные республиканские комиссии
референдума созданы не были. В Казахской ССР голосование проводи-
лось по сформулированному Верховным Советом республики вопросу.
Президиум ВС Казахской ССР официально просил включить результа-
ты голосования по республике в общие итоги референдума. По Союзу
ССР в целом участие в голосовании приняло 80% от числа всех граж-
дан, внесенных в списки для голосования (186.647.355 человек). Из них
«да» ответили 76,4%, «нет» - 21,7%.’
С учетом ст.24 «Закона о референдуме», для принятия решения
необходимо участие в референдуме более половины граждан, вне-
62 Ведомости ВС СССР. 1991. № 13. Ст.363.
' В Киеве, Свердловске (Екатеринбург) и Свердловской области итоги
голосования были отрицательными; в Москве и Ленинграде (Санкт-Петербург)
референдум был одобрен с минимальным перевесом - 50,2% и 50,5% соответственно
//Сообщение ЦИК Референдума СССР. Известия. 1991. 21 марта.
__________ 203
П.П. Кремнев
сенных в списки для голосования, из которых более половины отве-
тит положительно на поставленный вопрос. Таким образом, 17 мар-
та 1991 г. путем всенародного голосования было принято решение о
сохранении Союза ССР как обновленной федерации равноправных
республик. В соответствии со ст.28 этого же закона - «решение, одоб-
ренное путем референдума, обязательно для реализации со дня его
опубликования», т.е. 27 марта 1991 г. оно вступило в силу.
Юридическая сила решения референдума 17 марта 1991 г. в то
время, пожалуй, не вызывала сомнений у юристов-ученых, а с рас-
падом СССР практический интерес к этому вопросу был утерян.
Связанные с референдумом вопросы в той или иной степени в раз-
ное время рассматривались законодательными и некоторыми ины-
ми органами.* В Постановлении Верховного Совета СССР от 21
марта 1991 г. «Об итогах референдума СССР 17 марта 1991 г.»63
устанавливалась обязательная юридическая сила результатов рефе-
рендума на всей территории Союза ССР. На обращение Верховного
Совета СССР Комитет конституционного надзора СССР 3 апреля
1991 г. принял Постановление «О законодательных актах, принятых
в связи с проведением референдума СССР»64, в котором главным
образом указывалось на неправомерность издания высшими органа-
ми власти некоторых республик актов, направленных на непроведе-
ние на их территории союзного референдума. Комитет не дал оценки
юридической силы результатов референдума или обязательности дей-
ствия его решения по СССР в целом или в отношении отдельных
союзных республик. Такая оценка содержалась в постановлении Го-
сударственной Думы РФ от 15 марта 1996 г., в котором подтвержда-
* Верховный Совет РСФСР в начале 1991г. при рассмотрении вопроса о проведения
на территории республики референдума СССР учитывал, что для этого требуется
выделение порядка 200 млн.руб. Выдвигались также варианты отказа от проведения
всесоюзного референдума, т.к. II Съезд народных депутатов совершенно определенно
высказался за сохранение Союза ССР в обновленном виде. В итоге было принято
решение провести 17 марта одновременно и союзный, и республиканский референдумы.
//Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, Союзном
договоре и референдуме. М., 1991. С.62.
63 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 13. Ст.350.
64 Там же. № 17. Ст.499.
204 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
лась для России юридическая сила результатов референдума СССР
по вопросу о сохранении Союза ССР65. Однако наибольшее внима-
ние эта проблема привлекла к себе в период инициированного ниж-
ней палатой Федерального Собрания РФ процесса по отрешению от
должности президента России66 при обсуждении 13-14 мая 1999 г.
первого пункта обвинения (совершение незаконных действий, при-
ведших к развалу СССР). В выводах комиссии палаты, выступлени-
ях правоведов В.Д.Филимонова, Е.Б.Мизулиной, В.П.Илюхина и др.
указывалось, что подписание Президентом РСФСР в декабре 1991 г.
беловежского соглашения игнорировало волеизъявление народов
России о сохранении Союза ССР и грубо нарушило решение рефе-
рендума67. Полномочный представитель Президента РФ в Госдуме
А.Котенков, давая противоположную оценку, активно отстаивал свою
позицию на следующих основных доводах: поскольку референдум
имел не «императивный, а опросный характер» (т.к. «проводился
для выяснения общественного мнения»), «проходил на территории
8 республик» (результаты референдума в Казахстане из-за другой
формулировки «не могут быть включены в итоговый протокол рефе-
рендума, что вообще ставит под сомнение его результаты»), то «по-
сему считать обязательными его решения нельзя»68. В кратких заме-
чаниях отдельных государствоведов также высказывались противо-
положные взгляды как о консультативном, так и императивном
характере референдума69.
Вопрос о юридической силе референдума СССР 17 марта 1991 г.
и проблема распространения действия результатов референдума на
65 Постановление Государственной Думы ФС РФ №157-11 ГД «О юридической
силе для Российской Федерации - России результатов референдума СССР 17 марта
1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР» //Ведомости Федерального Собрания
РФ. 1996. №9. Ст.334.
“ Этот процесс также привлек внимание и зарубежных исследователей. See:
Hober К. The Impeachment of President Yeltsin. N.Y., 2004.
67 Стенограмма заседаний Государственной Думы ФС РФ. Бюллетень № 259
(401). Часть!. С.6,7;№260 (402).Часть2. С. 10,11.
“ Там же. Бюллетень № 259 (401). Часть 1. С.31.
w См., например: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.
М., 1998. С.311; Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Указ. соч. С.22.
__________ 205
П.П. Кремнев
территории союзных республик требуют правовой ясности. Во-пер-
вых, согласно «Закону о референдуме» (ст.4) «предметом референ-
дума могут быть: 1. Принятие нового закона СССР; 2. Изменение
либо отмена закона СССР или его отдельных положений; 3. Приня-
тие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР
и других актов; 4.Выявление общественного мнения по иным наи-
более важным вопросам, находящимся в ведении Союза ССР». В
уже упоминавшемся п. 1 постановления IV Съезда народных депута-
тов СССР от 24 декабря 1990 г. содержалась формулировка «провес-
ти референдум СССР для решения вопроса»10. Все последующие акты
высших органов власти СССР по этому вопросу имели такую же
редакцию. Следовательно, предметом референдума являлось приня-
тие решения (п.З ст.4 закона). На IV Съезде народных депутатов СССР
23 декабря 1990 г. в выступлении докладчика по проекту принятия
«Закона о референдуме СССР» Ю.Калмыкова указывалось, что обя-
зательную силу имеет референдум, проводимый «для принятия ре-
шений», предопределяющих содержание законов и иных актов;
такие референдумы проводятся путем голосования, а не опроса. Ре-
комендательную силу имеют референдумы, проводимые с формули-
ровкой и в целях выявления общественного мнения70 71. Именно в та-
ком понимании депутаты голосовали за принятие «Закона о рефе-
рендуме». Толкование предмета референдума 17 марта как выявление
общественного мнения (п.4 ст.4) безосновательно и ошибочно. Оче-
видно, что в этом случае в постановлении Съезда должна была со-
держаться формулировка «провести референдум СССР для выявле-
ния общественного мнения по вопросу......
Во-вторых, сформулированный Верховным Советом Казахской
ССР вопрос референдума почти дословно воспроизводил формули-
ровку п.1 постановления Съезда народных депутатов СССР от
24.12.1990 г. Президиум Верховного Совета Казахстана еще до 17
марта 1991 г. проинформировал Центральную комиссию референду-
70 Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. №52. Ст. 1161.
71 Стенографический отчет IV Съезда народных депутатов СССР //Известия.
1990. 24 декабря. С.2.
206 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ма СССР о своей формулировке вопроса72. Закон о референдуме обя-
зывал Центральную комиссию референдума осуществлять контроль
за его исполнением, «обеспечивать его единообразное применение,
входить в случае необходимости в Верховный Совет СССР с пред-
ставлением о толковании положений настоящего Закона» (ст. 18).
Обладая полномочиями толкования закона, Центральная комиссия
референдума не усмотрела в формулировке вопроса проводимого в
Казахстане референдума нарушений в единообразном применении
данного закона и каких-либо представлений в Верховный Совет СССР
не сделала. Довод о том, что итоги голосования в Казахской ССР не
должны учитываться в общих результатах референдума, не представ-
ляется обоснованным. Таким образом, проведение референдума 17
марта 1991 г. в 9 союзных республиках из 15, участие в нем 80%
населения, из которых 76,4% положительно ответили на поставлен-
ный вопрос, позволяет расценивать тезис о «сомнительности его
результатов вообще » как надуманный и бездоказательный.
Из самой постановки вопроса о проведении общесоюзного ре-
ферендума только на территории 9 республик логически вытекает
другой вопрос - имели ли силу его результаты в отношении остав-
шихся 6 союзных республик? Ответ следует дать отрицательный.
Население одних республик, даже большинства из них, не могло при-
нимать решение за граждан других союзных республик. Поэтому ре-
шение Верховного Совета СССР, принятое в уже упоминавшемся
постановлении от 21 марта 1991г., о распространении действия ито-
гов референдума на всю территорию СССР, по-нашему мнению, не
является юридически безукоризненным и бесспорным. Однако обя-
зательная сила результатов референдума 17 марта 1991 г. в отноше-
нии 9 союзных республик, в которых он был одобрен, никаких со-
мнений вызывать не должна. И решение общесоюзного референду-
ма имело большую юридическую силу, чем принимаемые Съездом
народных депутатов или Верховным Советом законодательные акты,
ибо оно являлось результатом прямого, а не представительного во-
леизъявления граждан. Оно могло быть отменено только посредством
72 Сообщение Центральной комиссии референдума СССР // Ведомости ВС СССР.
1991.№13. Ст.363.
________ 207
П.П. Кремнев
нового референдума, но не путем принятия акта органами государ-
ственной власти СССР или союзной республики. По существу, об
обязательности результатов референдума в кратких замечаниях выс-
казывались 11 декабря 1991г. В.Кудрявцев и Ю.Калмыков: «Принять
решение о роспуске, ликвидации Союза может только все его насе-
ление»73. В дальнейшем, с подписанием беловежского соглашения,
эта проблема приобретет особую правовую актуальность. Вопросы,
связанные с юридической силой итогов референдума 17 марта, нео-
днократно поднимались представителями Федерального Собрания
РФ, политическими и общественными деятелями, но обстоятельно-
му анализу со стороны российских юристов-госуцарствоведов, к со-
жалению, не подвергались.
§ 3. Прекращение существования Союза ССР как субъекта
международного права и образование СНГ
СССР, как это явствует из содержания главы I настоящего ис-
следования, был образован в результате заключения международно-
правового соглашения. И прекращение существования Советского
Союза находилось в прямой зависимости и обусловливалось сроком
действия самого Договора 1922 года.
Напомним, что кроме первоначальных сторон Договора об об-
разовании СССР - РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и
Закавказской СФСР, на основании принципа правопреемства меж-
дународных договоров его участниками постепенно стали другие 9
союзных республик: с 1924 г. Узбекская и Туркменская, с 1929 г.
Таджикская, с 1936 г. Азербайджанская, Армянская, Грузинская, Ка-
захская, Киргизская и с 1940 г. Молдавская советские социалисти-
ческие республики. Принцип правопреемства международных дого-
воров применительно к данному случаю означает следующее: при
отделении части территории участника договора он продолжает ос-
таваться в силе в отношении каждой такой отделившейся части, за
исключением случаев, если стороны договора не договорились об
” Комсомольская правда.1991. 12 декабря.
208 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ином, либо это не совместимо с целями договора или коренным об-
разом изменило бы условия его действия (таких случаев в Договоре
1922 г. не содержалось). Эти положения достаточно определенно ус-
танавливаются Венской конвенцией о правопреемстве государств в
отношении договоров 1978 г.74. И хотя Союз ССР не являлся участ-
ником Конвенции 1978 г., указанная обычная норма в силу междуна-
родного права применима и к Договору об образовании СССР. В под-
тверждение этого также можно сослаться и на заключенный быв-
шими союзными республиками Договор о правопреемстве в
отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР
от 4 декабря 1991 г., в преамбуле которого стороны «принимают во
внимание принципы международного права и положения» Венской
конвенции о правопреемстве государств 1983 г. Поэтому действие
Договора 1922 г. распространялось на все образованные в последу-
ющем 9 союзных республик, т.к. на момент заключения договора их
территории входили в состав соответственно РСФСР, ЗСФСР, Укра-
инской ССР.
По иному обстоит вопрос с прибалтийскими республиками, ко-
торые вошли в состав Союза ССР не посредством присоединения к
Договору 1922 г., а путем принятия союзных законов об их включе-
нии в состав СССР с непосредственным подчинением Конституции
СССР 1936 г.; они участниками договора не являлись и на них его
действие не распространялось. Поэтому их выход из СССР должен
был осуществляться в соответствии с советским конституционным
законодательством, но не на основе общепризнанных норм о выходе
из международного договора.
Действие Договора об образовании СССР могло быть прекра-
щено двумя способами: когда в результате выхода из него он остался
бы в силе менее чем для двух участников (т.к. минимального количе-
ства сторон в нем не оговаривалось), либо путем отмены всеми уча-
стниками его действия. В принятых в 1991 г. органами государствен-
ной власти союзных республик актах, выступлениях государствен-
ных деятелей и представителей Федерального Собрания РФ, а также
74 Вступила в силу 6 ноября 1999 г. // Multilateral treaties deposited with the Secretary
General. Status as at 31 .December 1999. United Nations. New-York, 1999. P. 277.
_________ 209
П.П. Кремнев
в историко-правовых источниках нет единства взглядов относитель-
но даты прекращения существования СССР - 8 декабря или 21 де-
кабря 1991 года. Вопрос о прекращении Договора 1922 г. имеет
непосредственное отношение и к установлению момента приобре-
тения бывшими союзными республиками государственной незави-
симости de jure, где разброс мнений еще шире. Все это заставляет
провести анализ происходивших тогда событий с правовых позиций
применительно к теме настоящего исследования.
11 марта 1990 г. Верховный Совет Литовской ССР принял Акт
«О восстановлении Литовского государства»75, в котором торже-
ственно провозглашалось, что «отныне Литва вновь является неза-
висимым государством» (п.1). Одновременно Законом Литовской
Республики «О восстановлении действия Конституции Литвы от 12
мая 1938г.»76 объявлялось о прекращении действия на ее террито-
рии Конституции СССР 1977г. и законодательства СССР. Менее чем
через три недели, 30 марта, Верховный Совет Эстонской ССР при-
нял Постановление «О государственном статусе Эстонии»77, где ут-
верждалось, что «оккупация Эстонской Республики Союзом ССР 17
июня 1940 г. не прервала существования Эстонской Республики de
jure», государственная власть СССР в Эстонии признавалась неза-
конной с момента ее установления и провозглашалось «начало вос-
становления Эстонской Республики». В Заявлении Верховного Со-
вета Эстонской ССР «О восстановлении независимости Литовской
Республики»78 от 3 апреля 1990г. указывалось, что поскольку при-
балтийские государства якобы добровольно не вступали в СССР, а
были присоединены насильственно, то поэтому обретение их неза-
висимости «не может проистекать из применения ст.72 Конститу-
ции СССР о выходе из состава СССР, а может основываться лишь на
международном праве». 4 мая 1990г. Верховный Совет Латвийской
75 Ведомости Верховного Совета и правительства Литовской Республики. 1990. №
9. Ст.222.
76 Там же. Ст.223.
77 Ведомости Верховного Совета и правительства Эстонской ССР. 1990. № 12.
Ст. 180
п Там же. Ст. 185.
210 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ССР принял «Декларацию о восстановлении независимости Латвий-
ской Республики»79. В преамбуле указывалось, что «Латвийская Рес-
публика как субъект международного права de jure существует и в
настоящее время, что признают более 50 государств мира»*. В дек-
ларации объявлялось не имеющим силы с момента принятия реше-
ние Сейма Латвии о ее вступлении в СССР (п.2), возобновлялось
действие Конституции Латвии 1922 г. (п.З) и устанавливался пере-
ходный период для восстановления государственной власти Латвий-
ской Республики de facto (п.5).*’
Как уже указывалось, в решениях Ш Съезда народных депута-
тов СССР и указах Президента СССР акты о государственной неза-
висимости прибалтийских республиках были признаны не имеющи-
ми юридической силы, также устанавливалось, что выход союзных
республик из Союза ССР должен осуществляться в порядке, уста-
навливаемом в «Законе о выходе». Вопрос о форме признания (de
jure немногими, de facto практически всеми государствами) со сто-
роны международного сообщества включения Латвии, Литвы и Эс-
тонии в состав СССР в 1940 г. имеет свою историю и требует от-
дельного историко-правового рассмотрения. Здесь уместно напом-
нить о международно-правовой позиции государств, которым
принадлежит главная роль в учреждении ООН, к аншлюсу Австрии
в состав Германии: «Правительства Соединенного Королевства, Со-
ветского Союза и Соединенных Штатов Америки...рассматривают
присоединение, навязанное Австрии Германией 15 марта 1938 года,
как несуществующее и недействительное. Они не считают себя
никоим образом связанными какими-либо переменами, произведен-
” Ведомости Верховного Совета и правительства Латвийской Республики. 1990.
№20. Ст.356.
’ Ссылка на признание Латвии на май 1990 г. 50 странами мира вызывает сомнение,
ибо она противоречит официальным источникам 1991 года и заявлениям об этом
глав многих государств.
” С точки зрения правовой логики наибольшее непонимание вызывает п.9 данной
Декларации: «Отношения Латвийской Республики и СССР строить на основе
действующего и поныне мирного договора между Россией и Латвией от 11 августа
1920 г». Из этого следовал вывод, что весь Советский Союз являлся правопреемником
только Советской России периода 1920 года.
__________ 211
П.П. Кремнев
ными в Австрии после этой даты»80.0 подобной официальной оцен-
ке включения прибалтийских республик в состав СССР в 1940 г. со
стороны ведущих государств мира никогда не заявлялось. Позиция и
акты союзных органов власти в отношении этих трех республик име-
ли правомерные основания на факте признания государственных гра-
ниц в послевоенной Европе, содержащихся в ряде многосторонних
межгосударственных соглашений (в частности, хельсинском Заклю-
чительном акте 1975 г.). Однако ситуация вокруг них кардинально
изменилась после событий в Москве в 18-21 августа 1991 г. По сооб-
щению ТАСС, в течение нескольких дней после этого независимость
трех прибалтийских республик признали около 40 государств в раз-
личных регионах мира и заявили о готовности установить с ними
дипломатические отношения81. Примечательно, что отдельные из них
призывали к незамедлительному признанию также Грузии, Молдо-
вы и Армении. Но в то время возобладал осторожный подход, выра-
женный в позиции Австрии: на территории Украины и Казахстана
находятся ядерные вооружения, пример хаотичного распада югослав-
ской федерации, вызвавший международную напряженность на
Балканах, настоятельно диктует необходимость предварительного уре-
гулирования территориального разграничения между союзными рес-
публиками в рамках единого государства82. 6 сентября 1991 г. Госу-
дарственный Совет СССР - высший распорядительный орган, со-
зданный V-м Съездом народных депутатов СССР, принял
Постановление «О признании независимости Литовской республи-
ки», в котором указывалось: «Учитывая конкретную историческую
и политическую обстановку, предшествующую вхождению Литвы в
СССР», Госсовет СССР постановил признать независимость Литов-
ской Республики (п.1), МИД СССР заявить о поддержке обращения
Литовской Республики о ее вступлении в ООН (п.З)83. Такие же
•° Приложение № 6 к протоколам Московской конференции 1943 г. // Московская
конференция министров иностранных дел СССР, США и Великобритании 19-30 октября
1943 г. М., 1984. С.328.
81 Российская газета. 1991. 29 августа.
82 Там же.
83 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 37. Ст.1091.
212 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
дословные постановления были приняты и в отношении признания
независимости Латвийской Республики и Эстонской Республики84.
Вскоре после этого, 17 сентября 1991 г., они были приняты в ООН,
их статус как независимых государств получил признание во всем
мире. Весь комплекс вопросов, связанных с их выходом из СССР,
подлежал разрешению уже на основе норм международного права.
В научных правовых источниках рядом авторов указывалось,
что решение Госсовета СССР о признании независимости бывших
союзных прибалтийских республик было принято в нарушение дей-
ствовавшего тогда конституционного законодательства, в частности
«Закона о выходе»85. С подобным выводом следует согласиться, в
доказательство которого можно привести следующее: V-й (и после-
дний) Съезд народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. принял
Закон СССР «Об органах государственной власти и управления Со-
юза ССР в переходный период»86. В нем устанавливалось, что в пе-
реходный период высшим представительным органом власти Союза
ССР является Верховный Совет (ст.1), который наделялся правомо-
чиями принимать, изменять и отменять Законы СССР (ст.2,8). Для
согласованного решения вопросов внутренней и внешней политики,
затрагивающих общие интересы республик, образуется Государствен-
ный Совет СССР, решения которого носят обязательный характер
(ст.З). Руководство общесоюзными органами по вопросам межрес-
публиканских экономических связей (МЭК), обороны, безопасности,
правопорядка и международными делами возлагалось на Президен-
та СССР и Госсовет (ст.4,5). Законы СССР и положения Конститу-
ции СССР должны были действовать в части, не противоречащей
данному Закону (ст. 8). Следовательно, законом главным образом
устанавливалась новая структура распорядительно-исполнительных
м Там же. Ст. 1092,1093.
м Бабурин С.Н. Территория государства. М., 1997. С.227,230: Постановление
Госсовета СССР «является антиконституционным, изначально юридически
ничтожным, не способным породить правовые последствия.. .Литовская Республика
была признана внешним миром... вопреки действовавшим тогда нормам советского
законодательства и в нарушение норм международного права». См. также: Чиркин
В.Е. Указ. соч. С.317.
86 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. №37. Ст.1082.
_________ 213
П.П. Кремнев
органов СССР переходного периода. Регулирующие иные вопросы
Конституция и законы СССР продолжали сохранять свое действие,
в том числе и «Закон о выходе». Для легитимного признания Госсо-
ветом независимости прибалтийских республик Съезду народных
депутатов надлежало предварительно отменить «Закон о выходе»
или объявить о прекращении его действия в отношении прибалтийс-
ких республик. В связи с тем, что этого сделано не было, можно
утверждать о выходе из СССР Латвии, Литвы и Эстонии с наруше-
нием действовавшего тогда внутреннего законодательства. Вмес-
те с тем факт официального признания высшим конституционным
распорядительным органом СССР (Госсоветом) независимого ста-
туса прибалтийских государств являлся основанием такового при-
знания уже со стороны международного сообщества. Квалифика-
ция этого как «нарушение норм международного права» и отсут-
ствием международно-правовых последствий (С.Бабурин)
представляется сомнительным.
Процесс приобретения другими союзными республиками ста-
туса независимых государств в международно-правовом значении
выглядит иначе и происходил следующим образом. Первой союзной
республикой, объявившей о недействительности для нее Договора
об образовании СССР, была Грузия. Верховный Совет Грузинской
ССР 9 марта 1990г. принял Постановление «О гарантиях защиты
государственного суверенитета Грузии»87, в котором говорилось, что
Договор 1922 г. «является в отношении Грузии незаконным». Дан-
ное постановление основывалось на заключениях парламентской ко-
миссии* *, которые Верховный Совет республики утвердил и объявил
«незаконными и недействительными Союзный рабоче-крестьянский
договор между ГССР и РСФСР от 21 мая 1921 г. и Союзный договор
об образовании ЗСФСР», в составе которой Грузия заключила Дого-
” Ведомости Верховного Совета Грузинской ССР. 1990. № 3. Ст.52.
* В заключении Комиссии ВС Грузинской ССР указывалось, что ввод войск
Советской России в Грузию на основе двустороннего договора и занятие всей ее
территории «с правовой точки зрения является военным вмешательством и оккупацией
...Осуждая аннексию Советской Россией Грузии как международное преступление,
Грузия стремится к ликвидации последствий нарушений Договора
214 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
вор 1922 года (при этом со стороны комиссии не было дано правовой
оценки причинно-следственной связи отказа Лиги Наций рассмот-
реть обращение к ней Грузии по поводу событий 1920 г. и обстоя-
тельств ввода частей Красной Армии на территорию спорного меж-
ду Арменией и Грузией района Лоре Борчалийского уезда, из-за ко-
торого в декабре 1918 г. между ними разгорелся затяжной
вооруженный конфликт88). В 1990 году, помимо прибалтийских рес-
публик, 23 августа декларация о государственной независимости была
принята Верховным Советом Армении89. Сразу же после событий 21
августа 1991 акты о государственной независимости были приняты
Украиной** (24.08), Белоруссией (25.08), Молдавией (27.08),
Азербайджаном (30.08), Узбекистаном и Киргизией (31 августа), Тад-
жикистаном (9 сентября), Туркменией (27 октября). Уже после под-
писания беловежских соглашений последним независимость провоз-
гласил Казахстан - 16 декабря 1991 г. РСФСР был единственной
республикой, которая отдельного акта о провозглашении государ-
ственной независимости так и не приняла.
Означало ли принятие союзными республиками таких актов
действительное приобретение ими статуса независимых государств
с порождением прав и обязательств по международному праву? От-
вет должен быть отрицательным. Их следует квалифицировать как
1922 года» //Там же. В этой связи можно утверждать, что данное постановление имеет
ярко выраженную политическую направленность; ссылка в нем на «правовую точку
зрения» в отношении Договора об образовании ЗСФСР и Договора 1922 г. является
надуманной. Лига Наций в 1921 г. отказалась рассматривать обращение Грузии по
этому поводу. Применение ст.45 Венской конвенции 1969 г. (принцип эстоппель) не
позволяет признать юридическую значимость этого заявления грузинской стороны.
" См.: Технологии этнической мобилизации: Из истории становления грузинской
государственности (1918-1993 гг.). М., 2000. С.88.
” Геворгян К. Указ. соч. С.68.
” В принятом ВС Постановлении «О провозглашении независимости Украины» в
том числе говорилось: «Исходя из смертельной опасности, которая нависла над
Украиной в связи с переворотом в СССР 19 августа 1991г...». Одновременно
устанавливалось провести 1 декабря 1991г. республиканский референдум в
подтверждение акта провозглашения независимости //Ведомости Верховного Совета
Украинской ССР. 1991. №38, Ст.502.
__________ 215
П.П. Кремнев
начало процесса приобретения независимости. С правовых позиций,
особенно для субъектов федеративных образований, такие акты имеют
силу политических принципов и, как показывает практика межгосу-
дарственных отношений, далеко не всегда порождают международ-
но-правовые последствия.
В Постановлении V Съезда народных депутатов СССР «О ме-
рах, вытекающих из совместного заявления Президента СССР и выс-
ших руководителей союзных республик и решений внеочередной
сессии Верховного Совета СССР»90 от 5 сентября 1991 г. указыва-
лось: «Уважая декларации о суверенитете и акты о независимости,
принятыми республиками, Съезд подчеркивает, что обретение неза-
висимости (курсив автора, К.П.) республиками, решившими отка-
заться от вхождения в новый Союз, требует проведения их перегово-
ров с СССР для решения всего комплекса вопросов, связанных с
отделением» (п.7). Тем самым Съезд исходил из того, что провозгла-
сившие независимость республики юридически оставались в соста-
ве Союза ССР, самостоятельными независимыми государствами они
не стали. Для обретения подлинной независимости с наступлением
юридических последствий ими должна быть соблюдена правовая сто-
рона выхода из Союза. Этого не было выполнено ни одной союзной
республикой, о чем свидетельствует нижеследующее.
Как было ранее уже рассмотрено, решение референдума 17 марта
о сохранении Союза ССР имело обязательную силу для республик,
на территории которых он состоялся. Для отмены этого решения,
т.е. подтверждения актов о независимости, принятых Верховными
Советами республик, требовалось проведение референдумов в этих
республиках. А такие референдумы были проведены лишь в двух
союзных республиках - 26 октября 1991 г. в Туркмении* (где только
на следующей день провозгласили независимость) и 1 декабря на
50 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 3 7. Ст. 1081.
* На поставленный на всенародное голосование (генеш) вопрос: «Согласны ли
Вы с законодательным установлением Туркменистана как независимого
демократического государства» положительно ответили 94,1% от проголосовавших
граждан //Ведомости Верховного Совета Туркменистана. 1991. № 15. С. 18-19.
216 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
территории Украины”. Таким образом, волеизъявление граждан 7
остальных республик их органами государственной власти учтено
не было, что вызывает сомнения в юридической силе актов о неза-
висимости этих республик.
Выход союзных республик из состава СССР означал их выход
из Договора 1922 г. как международно-правового соглашения. В со-
ответствии с общепризнанными нормами международного права,
выход из договора осуществляется в порядке и на условиях, опреде-
ляемых в самом договоре. В Договоре об образовании СССР такие
условия прямо не устанавливались. Поэтому, согласно ст.25 Догово-
ра 1922 г., порядок и условия выхода должны были устанавливаться
путем принятия соответствующего закона. Такой закон был принят
Съездом только 3 апреля 1990 г. («Закон о выходе»). Этим законом в
том числе предусматривалась необходимость решения еще в рамках
Союза комплекса вопросов, связанных с выходом. Требование уре-
гулирования таких вопросов также вытекало из республиканских
актов о независимости и суверенитете: практически все они указы-
вали, что «республика имеет свою долю в общесоюзной собствен-
ности, алмазном, валютном фонде и золотом запасе»* 91. Ни одной из
республик не был выполнен порядок выхода из Союза, установлен-
ный этим законом и действие которого не отменялось ни Съездом,
ни иным полномочным органом переходного периода. Таким обра-
зом, если подходить к распаду СССР с позиций внутригосударствен-
ного права (в том числе определяя юридическую природу Договора
1922 г. как внутригосударственную), то невыполнение половиной
республик обязательной силы результатов референдума СССР 17
марта 1991 г., с одной стороны, и несоблюдение всеми республика-
ми установленного законом порядка выхода из Союза, с другой, дают
основание ставить под сомнение возможность наступления соответ-
** В голосовании о подтверждении акта провозглашения независимости, принятого
ВС республики, приняло участие 84,18% от включенных в списки, из них положительно
ответили 90,32%. //Ведомости Верховного Совета Украины. 1991. № 51. Ст. 1472.
91 Например, п.10 конституционного закона «О независимости и основах
государственного устройства Туркменистана»; ст. 5 декларации «О государственном
суверенитете Белорусской ССР».
_________ 217
П.П. Кремнев
ствующих юридических последствий. Иными словами, если их вы-
ход из СССР был неконституционен, то формально-юридически быв-
шие союзные республики по-прежнему находились бы в составе
Союза ССР. Ответ на этот алогизм следует искать не во внутригосу-
дарственном, а международном праве.
Как уже отмечалось, особенность переходного периода в СССР
конца 1991 г. заключалась в том, что союзные республики фактичес-
ки осуществляли свою внутреннюю и внешнюю политику как само-
стоятельные государства, оставаясь при этом юридически в соста-
ве СССР. Принятые республиками акты о независимости содержа-
ли призыв к государствам мира признать их международно-правовой
статус. Однако вплоть до момента официального прекращения су-
ществования СССР международного признания своей независимос-
ти союзные республики (за исключением прибалтийских государств)
не получили. Абсолютное большинство зарубежных стран занимало
в этом вопросе осторожную позицию, считая, видимо, что признание
независимости республик СССР может наступить только в случае
их легитимного выхода из Союза. Характерным проявлением такой
позиции является следующий пример: Во время своего визита в США
в ноябре 1991 г. президент Армении Л.Тер-Петросян открыто и оп-
ределенно поставил перед Дж.Бушем вопрос о признании независи-
мости Армении. Дж.Буш не высказал готовности США признать не-
зависимость Армении и других республик СССР, заявив при этом:
«США готовы поддержать и оказать содействие всем таким про-
цессам, которые будут проходить законно и конституционно»91 92. Схо-
жую позицию США занимали и после проведения украинского рефе-
рендума 1 декабря. Государства-участники Европейского Союза при-
няли решение о возможности «официального признания новых
государств на территории Советского Союза» только 23 декабря
1991 г.93 В этой связи показательно, что к 21 декабря 1991 г., т.е. до
подписания Алма-Атинских соглашений, из иностранных государств
независимость Украины, например, была признана лишь Канадой и
91 Известия. 1991.15 ноября. С.1; Там же. 3 декабря. С.2.
” Заявление «двенадцати» от 23.12.1991 г. //Дипломатический вестник. 1992. № 1.
218 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Польшей - 2 декабря, Аргентиной и Болгарией - 5 декабря, Швеци-
ей-19 декабря94, а независимость Беларуси с 7 по 19 декабря -
Португалией, Турцией, Швецией и Монголией95. Аналогичным об-
разом складывалась ситуация и в отношении других союзных рес-
публик. Не вдаваясь в подробности рассмотрения декларативной и
конститутивной теорий признания государств, применительно к дан-
ному случаю уместно привести следующее высказывание Г.М.Ве-
льяминова: «Суверенное желание государства получить признание и
утвердить таким образом свою правосубъектность наталкивается
подчас на не менее суверенное нежелание других государств при-
знавать данное государство, а тем самым признавать его правосубъ-
ектность»96. Также представляется верным вывод о том, что меж-
дународная правосубъектность государства по сути ограничена воз-
можностью правовых взаимоотношений только с признающими его
государствами97.
После прошедшего республиканского референдума Верховный
Совет Украины 5 декабря единогласно принял обращение «К парла-
ментам и народам мира», в котором указывалось: «Договор 1922 года
о создании Союза ССР и все последующие конституционные акты
Союза ССР Украина считает относительно себя недействующими и
недействительными»98. Таким образом, в отношении Украины сло-
жилась следующая правовая ситуация: юридическая сила решения,
принятого украинскими гражданами на референдуме 17 марта 1991 г.,
была отменена решением республиканского референдума от 1 де-
кабря того же года. На основе результатов последнего референдума
Верховный Совет Украины, признав недействительным для респуб-
лики Договор 1922 г., тем самым объявил о его денонсации, т.е. о
выходе из состава СССР. Президент СССР пригласил на 9 декабря в
94 Дипломатия сучасно! УкраТни. КиЧв. 1997. С.61-67.
93 По состоянию на 31 января 2000 г. //Сведения любезно предоставлены
посольством Республики Беларусь в Москве.
96 Вельяминов Г.М. Правовой статус субъектов Российской Федерации.
//Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 11.
97 Там же. С.9; См. также: Шестаков Л.Н. Курт Вальдхайм. Австрийский путь
//Советский ежегодник международного права. 1977.
98 Российская газета. 1991. 6 декабря.
_________ 219
П.П. Кремнев
Москву высших должностных лиц РСФСР, Украины, Беларуси и Ка-
захстана для обсуждения сложившейся ситуации. По утвержде-
нию президента Казахстана Н.А.Назарбаева, накануне ему позвонил
Б.Н.Ельцин и сообщил о своей предстоящей поездке в Минск для
подписания российско-белорусского соглашения - «туда прилетит и
Кравчук. Прежде чем окончательно встречаться у Горбачева, я хочу
выяснить, на что можно «вырулить». На разговор с Горбачевым надо
прийти, зная мнение Кравчука и Шушкевича»99. Уже из Минска
Б.Ельцин вновь позвонил Н.Назарбаеву с предложением присоеди-
ниться к трехстороннему соглашению («Мы прямо здесь составляем
документы и хотели бы, чтобы Казахстан стал четвертым»), от чего
последний отказался.
8 декабря 1991г. было подписано трехстороннее Соглашение о
создании Содружества Независимых Государств. В его преамбуле
указывалось: «Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР),
Украина как государства-учредители Союза ССР, подписавшие Со-
юзный Договор 1922 года,... констатируем, что Союз ССР как субъект
международного права и геополитическая реальность прекращает свое
существование»100. Утверждение только тремя из 9 оставшихся (по
состоянию на 30 ноября 1991 г.) участников Договора 1922г. тезиса о
прекращении действия договора (т.е. констатация прекращения су-
ществования СССР) не выдерживает никакой критики. О неправо-
мерности принятия такого решения сразу же заявили В.Кудрявцев,
Ю.Калмыков и В.Яковлев101. Уже 11 декабря Комитет конституци-
онного надзора СССР в этой связи указал, что данное утверждение
«может рассматриваться лишь в качестве политической оценки си-
туации, не имеющей юридической силы»102. Одновременно следует
отметить, что в постановлении Комитета не содержалось указания о
правовом статусе других союзных республик как участников Дого-
вора 1922 г., а только устанавливалось, что «одни республики не
” Независимая газета. 1992. 6 мая. С.5.
100 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С.3-6.
101 Комсомольская правда. 1991. 12 декабря. С.1.
102 Российская газета. 1991. 12 декабря.
220 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
могут принимать на себя решение вопросов, касающихся прав и ин-
тересов других». И поскольку в самом договоре 1922 г. вообще от-
сутствуют положения о порядке его прекращения, то представления
о правомочиях его первоначальных участников (равно как и указа-
ние на статус «республики-основательницы СССР, которая была его
праводействующим субъектом»103 (выделено автором, К.П.; термин
следует отнести к категории неологизмов в юриспруденции) пре-
кращать действие договора являются в корне неверными. Эти три
республики могли лишь заявить о своем выходе из Договора 1922 г.
Пока договор продолжал сохранять силу для оставшихся шести его
участников, он оставался действующим и Союз ССР продолжал су-
ществовать. Поэтому никак нельзя согласиться с утверждением не-
которых правоведов о том, что «ликвидация», «прекращение суще-
ствования» СССР произошли 8 декабря 1991 г.104, «распад Союза
ССР оформлен Беловежским соглашением»105.
В последовавших при ратификации Верховным Советом РСФСР
Соглашения о создании СНГ выступлениях российских государствен-
ных и официальных деятелей политическая риторика заслоняла и
подменяла собой общепризнанные правовые нормы*. При этом осо-
103 Декларация «О государственном суверенитете Белорусской ССР» (ст.5).
104 См., например: Агабеков Г.Б. Указ. соч. С.48; Авакьян С.А. Конституция
России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 114; Моисеев Е.Г.
Международно-правовые проблемы деятельности Содружества Независимых
Государств. Автореферат диссертации...д.ю.н. М., 2002. С.22 ; Пустогаров В.В.
СНГ - международная региональная организация //Российский ежегодник
международного права. 1992. С.39 ; Харченко В.В. Правовое закрепление раздела
собственности бывшего Союза ССР за рубежом между государствами-преемниками
//Российский ежегодник международного права. 1996-1997. С.89 и др.
103 Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право
стран Содружества Независимых Государств. М., 1999. С.3-4.
* Б.Ельцин: «В последние дни предпринимаются попытки поставить под сомнение
правомерность достигнутых договоренностей. Считаю, что в сложившейся обстановке
это просто безнравственно...Торпедировать его [Соглашение от 8.12.1991г.] сегодня
- значит вступать в прямую конфронтацию с народами, сделавшими свой выбор, в
т.ч. и на Союзном референдуме... Все обвинения в неконституционное™ этого шага
не обоснованы» //Российская газета. 1991. 13 декабря ;
__________ 221
П.П. Кремнев
бого внимания заслуживают отдельные заявления министра иност-
ранных дел РСФСР А.Козырева и государственного советника
РСФСР по правовой политике С.Шахрая, которые были сделаны ими
при отстаивании своей (и президента РСФСР) позиции и в обосно-
вание «четкого понимания и соблюдения конституционных и обще-
признанных международно-правовых норм». А.КЬзырев: оговорки (т.е.
одностороннее заявление участника при заключении договора с це-
лью исключения или изменения юридического действия отдельных
положений договора применительно к данному государству), сде-
ланные 10 декабря Верховным Советом Украины при ратификации
беловежского Соглашения из 12 пунктов, являются не «поправка-
ми» к Соглашению, а «носят характер рекомендаций для дальней-
ших переговоров»; о возможной перспективе замещения Содруже-
ством места СССР в Совете Безопасности и других органах ООН (на
вопрос депутата о невозможности членства международного объе-
динения (СНГ) в ООН’); «примат международного права над нацио-
нальным законодательством...заложен в Уставе ООН» (на конкрет-
ный вопрос депутата С.Бабурина”); «В Соглашении [о создании СНГ]
предусмотрены все правовые нормы Организации Объединенных
Наций» (?!); о «присоединении Польши» к Уставу ООН одновре-
А.Собчак (народный депутат, мэр Санкт-Петербурга):«.. .якобы, это Соглашение
противоречит Конституции и влечет за собой коренное изменение государственного
устройства России.. .Я думаю, что эти утверждения не основаны ни на Конституции
СССР, ни на содержании Соглашения» //Исаков В.Б. Расчлененка. М., 1998. С.342.
* Астафьев М. Г: «... из глубин Беловежской Пущи можно отменить Конституцию
СССР, как сейчас нам объяснили, можно отменить Конституцию РСФСР и
президентскую клятву. Но... можно ли отменить оттуда Устав ООН, который гласит,
что членами ООН могут быть только государства, никакие содружества, которые
не являются государствами, быть членами ООН не могут ? ... следовательно, все
члены этого содружества теряют место постоянного члена Совета Безопасности»
//Исаков В.Б. Указ. соч. С.306.
Бабурин С.Н.: «...у меня нет вопросов к юристам, которые готовили этот
документ [Соглашение] и, наверное, никогда больше не будет вопрос к юристам из
администрации президента... У меня вопрос к Андрею Владимировичу [Козыреву].
Можете ли Вы привести пример какого-либо договора, ратифицированного страной
вопреки действующей в ней Конституции ?».
222 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
менно с тем, что «Польша была включена в организацию как перво-
начальный член» и т.д.106.
Также трудно не заметить роли С.Шахрая и генезиса его юри-
дических взглядов. По свидетельству * отдельных лиц из числа под-
писавших Соглашение от 8 декабря 1991 г. (В.Кебича) С.Шахрай был
«мотором и главным действующим лицом» в подготовке и юриди-
ческом оформлении беловежских документов. Юрист с ученой сте-
пенью со специализацией по конституционному праву (ныне доктор
юридических наук) С.Шахрай ни тогда, ни впоследствии, к сожале-
нию, не изложил в научных изданиях своего правового анализа и
оценки событий декабря 1991 г., поэтому возможно комментировать
лишь его отдельные замечания и документы. Можно предположить,
что в апреле-мае 1991 г. он не сомневался в юридической силе ито-
гов референдума СССР, о чем свидетельствует текст Проекта поста-
новления III Съезда народных депутатов РСФСР, «внесенный на-
родным депутатом С.М.Шахраем»: «Основываясь на решениях про-
веденных 17 марта 1991 года референдумов Союза ССР и РСФСР,
обладающих высшей юридической силой и являющихся обязатель-
ными для всех государственных органов и должностных лиц
РСФСР.. .п. 1. Провести специальное заседание третьего (внеочеред-
ного) Съезда народных депутатов РСФСР для реализации решений
референдумов СССР и РСФСР...»107. 12 декабря 1991 г. он полагал
иначе: «ЗСФСР в Вискули не приехала, поэтому мы решили, что
СССР больше не существует» - что из-за отсутствия правовой ло-
гики следует расценивать как шутливое замечание (при этом не со-
всем удачное). Тогда же, комментируя замечание о необходимости
принятия решения Съездом народных депутатов РСФСР при рати-
фикации Соглашения от 8 декабря 1991 г., С.Шахрай заявил: «Вы
также знаете, что несоответствие нормы национального права зак-
Российская газета. 1991. 13 декабря; Исаков В.Б. Указ. соч. С.134, 302, 307,
313,332.
* В Архиве Президента Российской Федерации отсутствуют какие-либо
протокольные или стенографические записи о встрече глав РСФСР, Украины и
Белоруссии 7-8 декабря 1991 г.
107 ГАРФ. Ф.9654. Оп.7. Д.1120. Л.52.
__________ 223
П.П. Кремнев
лючаемому договору не является препятствием для заключения до-
говора»108. Это утверждение можно расценивать либо как игру слов,
либо как смешение понятий. Согласно общепризнанным нормам меж-
дународного права (на которые постоянно ссылались А.Козырев и
С.Шахрай) участник договора должен выполнять взятые на себя обя-
зательства вне зависимости от норм национального права (ст. 27
Венской конвенции 1969 г.: «Участник договора не может ссылаться
на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для
невыполнения им договора»; вероятно, это и имел ввиду С.Шах-
рай). Однако это правило не действует в случае нарушения нормы
внутреннего права особо важного значения (в первую очередь кон-
ституции государства), касающейся компетенции заключения дого-
вора (ст. 46 Конвенции 1969 г.). Превышение уполномоченным ли-
цом или органом своих полномочий на любой стадии заключения
договора (в данном случае ратификация Верховным Советом РСФСР
соглашения, решение по которому должен был принимать Съезд на-
родных депутатов) порождает основание для признания такого дого-
вора недействительным. Также заслуживают внимания следующие
фрагментарные (отдельный анализ в монографии отсутствует) заме-
чания С.Шахрая: 1.«СССР был создан на первом Съезде Советов...
Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегратив-
ных связей между независимыми республиками»109. Первое, если
СССР был создан Съездом Советов, то у Договора 1922 г. внутриго-
сударственная юридическая природа, а значит и порядок выхода из
Союза, прекращения существования Союза регулировались консти-
туционным законодательством Союза ССР, что С.Шахраем в декаб-
ре 1991 г. никоим образом не принималось во внимание. [12 декабря
1991 г. С.Шахрай заявил, что «Договор 1922 года, как договор, как
соглашение сторон.. .никогда не был подписан, не был заключен» (по
этому поводу см. главу I настоящего исследования)]. Второе, при-
знание за советскими республиками статуса «независимых» должно
исключать возможность создания СССР Съездом Советов. 2.«Имен-
Российская газета. 1991. 13 декабря; Исаков В.Б. Указ. соч. С.304.
Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского феде-
рализма. Санкт-Петербург, 2001. С.76.
224 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
но даты принятий деклараций о суверенитете (начиная с лета 1990 г.
и заканчивая осенью 1991 г., т.е. до Беловежских соглашений) отме-
чаются бывшими союзными республиками как дни их государствен-
ной независимости. Фактически эти акты стали реализацией кон-
ституционного права выхода союзных республик из состава СССР,
хотя и без соблюдения надлежащей юридической процедуры »110.
Как уже было рассмотрено, республиканские декларации о сувере-
нитете (принятые в 1989-1990 гг.) и объявление независимости (в
своем большинстве после 21 августа 1991 г.) являются различными
актами, причем как раз дата принятия последних и отмечается в по-
давляющем большинстве республик (Украина, Кыргызская Респуб-
лика, Узбекистан, Туркменистан и т.д.) как день национальной не-
зависимости. Второй тезис С.Шахрая вызывает интерес и правовую
озабоченность: согласно общей теории права возможны 4 формы ре-
ализации права - осуществление (использование), исполнение,
соблюдение, применение111. Форма «реализации конституционного
права» посредством нарушения права (т.е. «без соблюдения надле-
жащей юридической процедуры») правоведению не известна.
3. «Юридически уже состоявшийся распад (выделено автором,
К.П.) Союзного государства был зафиксирован 8 декабря 1991 года
в Белоруссии...и 22 [?!] декабря 1991 г. в Алма-Ате»112. Данное ут-
верждение (уже состоявшийся юридический распад СССР, т.е. пре-
кращение существования de-jure) не выдерживает никакой критики и
опровергается всем содержанием настоящего исследования. В сво-
ей монографии С.Шахрай использует выражение:«.. .ввиду предель-
ной политизированности и идеологизированности конкретно-истори-
ческого контекста происходило федеративное строительство в
РСФСР и СССР»113. В этой связи уместно предположить, что явные
факты, важнейшие нормативные акты и правовая логика рассматри-
вались им сквозь призму «предельной политизированности и идеоло-
110 Там же. С.84.
111 См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2 тт. Т.2. М.,
1998. Гл. XV.
112 Шахрай С.М. Указ. соч.. С.85.
113 Там же. С.79.
__________ 225
П.П. Кремнев
гизированности контекста» происходящих в стране событий в 1991 г.
Возможно и не стоило уделять в работе столько места юристу-учено-
му С.Шахраю. Однако гибкость ума и подвижность его взглядов в
результате привели к произвольному обращению им очевидных пра-
вовых обстоятельств, именно при его активном и непосредственном
участии облекались в «юридическую форму» указания высшего ру-
ководства РСФСР, имевших судьбоносные последствия для России.
Отдельно следует остановиться на правовой ситуации в отно-
шении РСФСР, сложившейся после 8 декабря 1991 года. 12 декабря
Верховный Совет РСФСР, «руководствуясь п.15 ст. 109 Конституции
РСФСР», принял постановление «О ратификации Соглашения о со-
здании Содружества Независимых Государств»114, а также, «руко-
водствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР»,
постановление «О денонсации Договора об образовании СССР»115.
В выступлениях некоторых представителей Федерального Собрания
РФ (в т.ч. и в процессе попытки отрешения от должности Б.Ельцина
в 1999 г.) неоднократно высказывались утверждения, что в соответ-
ствии с положениями действовавшей тогда Конституции РСФСР
ратификацию любых договоров должен был осуществлять не Вер-
ховный Совет, а Съезд народных депутатов РСФСР. Такое мнение
спорно: Согласно Конституции РСФСР (по состоянию на 12 декабря
1991 г.) в полномочия Верховного Совета также входили «ратифика-
ция и денонсация международных договоров РСФСР» (п. 15 ст. 109).
24 мая 1991 г. на TV-м Съезде был принят Закон «Об изменениях и
дополнениях Конституции РСФСР», п.11 которого вводилась «Ста-
тья 121-5. Президент РСФСР... 10) ведет переговоры и подписывает
от имени РСФСР международные и межреспубликанские договоры,
которые вступают в силу после ратификации их Верховным Сове-
том РСФСР»116. Только 21 апреля 1992 г. VI-м Съездом были внесе-
ны изменения в путем введения в часть третью ст. 104 (полномочия
Съезда народных депутатов) нового пункта «21) ратификация и де-
114 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991.№51. Ст.1798.
115 Там же. Ст. 1799.
116 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР... 1991. № 45. Ст.1497.
226 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
нонсация международных договоров, влекущих изменения и допол-
нения Конституции Российской Федерации»117. Следовательно, пол-
номочиями на ратификацию подписанных президентом РСФСР до-
говоров Верховный Совет в принципе наделялся, но был ли он право-
мочен ратифицировать Соглашение от 8 декабря 1991 г.? С принятием
постановлений о ратификации Соглашения о создании СНГ и денон-
сации Договора об образовании СССР были нарушены: юридичес-
кая сила результатов референдума СССР 17 марта 1991г., Закон «О
порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республи-
ки из СССР», а также положения самой Декларации о государствен-
ном суверенитете РСФСР. Декларация была принята Съездом на-
родных депутатов РСФСР, содержала положение о «РСФСР в со-
ставе Союза», которое отменять надлежало самому Съезду, а не
подотчетного ему Верховному Совету. Кроме этого (что является
принципиально важным), предмет и цель Соглашения от 8 декабря
1991 г. явно выходили за пределы полномочий Верховного Совета
РСФСР, т.к. вступали в противоречие с важнейшими положениями
действовавшей тогда Конституции РСФСР, что диктовало необходи-
мость принятия решения со стороны высшего органа государствен-
ной власти - Съезда народных депутатов РСФСР.
Принимая 12 декабря постановление о денонсации Договора 1922
г., Верховный Совет РСФСР определял его юридическую природу
как внутригосударственного акта [«Денонсировать Договор... ут-
вержденный (выделено автором, К.П.) I Съездом Советов СССР»].
Из чего следовало, во-первых, отсутствие у Верховного Совета (по
изложенным выше доводам) правомочий на принятие по нему реше-
ний, а во-вторых, в таком случае Договор не подлежал денонсации
как международное соглашение. В этом заключалось нарушение
логики данного постановления, но именно второй вариант и был из-
бран Верховным Советом РСФСР. На обсуждении 13-15 мая 1999 г.
в Государственной Думе РФ вопроса о правовой оценке событий 1991
года, приведших к распаду СССР, отдельные депутаты (со степе-
нью доктора права) также высказывали аналогичное мнение: Дого-
117 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992.
№20. Ст. 1084.
_________ 227
П.П. Кремнев
вор 1922 г. не является международным соглашением. Это учреди-
тельный договор («...договор был прежде всего документом учре-
дительного, а не международного характера»118).
И в декабре 1991 г., и впоследствии (особенно в мае 1999 г.)
правоведами и представителями российского парламента неоднок-
ратно утверждалось, что поскольку в Договоре об образовании СССР
не содержались положения о его денонсации, то и денонсировать
этот договор было невозможно в принципе. Так ли это? Согласно
общему международному праву денонсация или выход из междуна-
родного договора осуществляется в порядке и в сроки, указанные в
самом договоре. Договор, который не предусматривает денонсации
или выхода из него, не подлежит денонсации и выход из него не
допускается, если только: не установлено, что участники намерева-
лись допустить возможность денонсации или выхода (п. 1«а» ст. 56
Венской конвенции 1969 г.). По Договору 1922 г. его участники не
только намеревались допустить, но и прямо устанавливали право
республик на выход из Союза, а значит и выход из договора. Наряду
с этим участник такого соглашения обязан не менее чем за 12 меся-
цев уведомить о своем намерении денонсировать договор (п.2 ст. 5 6
Конвенции 1969 г.). Как известно, при принятии парламентами Бе-
ларуси, РСФСР и Украины постановлений о денонсации Договора
1922 г. последнее требование соблюдено не было. Государственная
Дума РФ 15 марта 1996 г. приняла Постановление «Об углублении
интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене Поста-
новления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года «О де-
нонсации Договора об образовании СССР»119, в котором постанов-
ление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря «признавалось утра-
тившим силу» (п.1). Данное постановление Государственной Думы,
как известно, не может иметь юридических последствий. Думается,
что голосовавшие за принятие постановления депутаты Госдумы,
большинство из которых входило в состав Верховного Совета РСФСР
Стенограмма заседаний Государственной Думы РФ. Бюллетень № 259 (401).
4.1. С.19.
Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1996. № 9. Ст.333.
228 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
в декабре 1991 года, тем самым хотели снять с себя политическую
и историческую ответственность. Вместе с тем юридически более
правильным было бы признать постановление Верховного Совета
РСФСР от 12 декабря 1991 г. о денонсации Договора 1922 г. не «ут-
ратившим силу», а с формулировкой «не имеющим юридической силы
с момента его принятия».
С позиций международного права принятие таких неправомер-
ных актов следует расценивать как нарушение одного из общеприз-
нанных и общеобязательных (императивных) принципов - права на-
ций и народов на самоопределение. Применительно к данному слу-
чаю это означало лишение проживающих на его территории народов
права находиться в составе единого государства. Если каким-либо
договором (например, беловежским соглашением) нарушается прин-
цип самоопределения наций, то этот вопрос подлежит рассмотре-
нию на основе как внутригосударственного, так и международного
права120. В Комиссии международного права ООН в ходе разработки
проекта Конвенции о праве международных договоров указывалось
о необходимости «установления международно-правовой нормы о
недействительности договора, заключенного главой государства или
главой правительства без согласия народа...и затрагивающего само
существование государства как самостоятельной единицы. В соот-
ветствии с принципом самоопределения народов только народ мо-
жет решить вопрос о дальнейшем существовании государства»121.
На сессии Комиссии также отмечалось, что такие договоры пред-
ставляют «особую опасность для молодых независимых государств
Азии и Африки»122. События 1991 года в бывшем СССР показали,
что эта проблема может быть актуальной и в отношении других ре-
гионов мира и не только для «молодых независимых государств».
120 Левин Д.Б.: «Где бы и каким бы образом ни происходило нарушение права
наций на самоопределение, вопрос об этом... в силу статей 11,55,56,73 и 76 Устава
ООН становится международным вопросом» //Советский ежегодник международного
права. 1962. М., 1963. С.31.
121 Тункин Г.И., Нечаев Б.Н. Право договоров на XV сессии Комиссии
международного права ООН //Советское государство и право. 1964. № 2. С.85.
122 Там же.
__________ 229
П.П. Кремнев
Таким образом, подписание высшими должностными лицами от имени
РСФСР беловежского соглашения и его ратификация Верховным
Советом РСФСР являлись грубым нарушением действовавшего тог-
да союзного и российского конституционного законодательства, всту-
пали в противоречие с общепризнанным международно-правовым
принципом права наций на самоопределение и потому не могли по-
рождать юридических последствий.
В связи с изложенным следует и вывод - указанные нарушения
конституционного законодательства и порядка выхода из междуна-
родного договора не дают оснований считать моментом приобрете-
ния Российской Федерацией государственной независимости 8 или
12 декабря 1991 года.
Необходимо также определить юридическую природу подпи-
санного 8 декабря 1991 г. беловежского соглашения, что выпало из
поля зрения авторов, занимающихся правовыми проблемами СНГ.
Прежде всего необходимо указать на очевидный парадокс - в согла-
шении отсутствовало положение о необходимости его ратификации*
(такая норма была установлена лишь в Алма-Атинском Протоколе к
Соглашению о создании СНГ от 21 декабря). И это при том, что
Соглашение устанавливало даже не выход трех республик из соста-
ва СССР, а его «прекращение как геополитической реальности и
субъекта международного права»! Остается надеяться, что данное
обстоятельство явилось досадным результатом поспешной (без не-
обходимой предварительной юридической экспертизы) выработки
текста беловежского соглашения, а не преднамеренным игнорирова-
нием его составителями и подписавшими лицами существовавшего
конституционного законодательства и общепризнанных норм меж-
дународного права. Тем не менее, в течение нескольких последую-
щих дней Соглашение о создании СНГ было утверждено в Верхов-
* В этой связи непонятным является заявление представителя президента РФ в
Госдуме А.Котенкова в 1999 г.: «Беловежские соглашения были подписаны 8 декабря
1991 г. и сам факт их подписания не мог привести ни к каким последствиям, если бы
соглашения не были ратифицированы парламентами этих республик, ибо вступали в
силу только после их ратификации (выделено автором, К.П.)» //Стенограмма заседаний
Государственной Думы. № 259(401). 4.1. С.32.
230 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ных Советах РСФСР (преобладающим большинством голосов), Ук-
раины (без обсуждения) и Беларуси (при одном голосе против буду-
щего президента этой республики)123. Принимая 12 декабря Поста-
новление «О ратификации Соглашения о создании Содружества Не-
зависимых Государств»124, Верховный Совет РСФСР придавал ему
значение международного договора: «руководствуясь пунктом 15
статьи 109 Конституции РСФСР»125 - ратификация и денонсация меж-
дународных договоров. А являлось ли данное соглашение по своей
юридической природе международно-правовым актом? По нашему
мнению, ответ следует дать отрицательный. До тех пор, пока члены
федерации легитимно из нее не вышли и юридически остаются в ее
составе, отношения между ними регулируются внутрифедеральным
правом, а заключаемые между ними соглашения не могут подпа-
дать под действие норм международного права. Такой вывод содер-
жался как в решении Комиссии международного права ООН 1962 г.
(«право международных договоров не распространяет своего дей-
ствия на соглашения между членами одной и той же федерации. Та-
кие соглашения действуют в пределах правового режима, установ-
ленного конституцией федеративного государства»126), так и следу-
ет из позиции зарубежных127 и многих известных отечественных
юристов-международников: «Отношения между Союзом ССР и каж-
дой союзной республикой и отношения между самими союзными
республиками не являются международно-правовыми; они регули-
руются нормами советского государственного права»128; В.С.Вере-
щетин: «Входящие в Союз республики не могут заключать между
собой договоры международно-правового характера»129; С.В.Черни-
ченко и О.И.Тиунов: «Договорные отношения между членами феде-
123 О ходе и результатах голосования см.: Исаков В.Б. Расчлененка. М., 1998.
124 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1798.
125 Там же.
126 Doc.A/CN 4/148.3 July, 1962. Р.20 //Лукашук И.И. Стороны в международных
договорах. М., 1966. С.26.
127 См.: Фердросс А. Международное право (пер. с нем). М., 1959. С. 122.
|2’ Международное право. Отв. ред. Тункин Г.И. М., 1982. С.88.
|2’ Советское государство и право. 1991. № 5. С.54.
__________ 231
П.П. Кремнев
рации возможны, но...их природа - государственно-правовая, а не
международно-правовая»130, Б.М.Лазарев131 и др. [Попутно вызы-
вает интерес ст. 22 Договора между РСФСР и Белорусской ССР от
18 декабря 1990 года: «Настоящий Договор после вступления его в
силу направляется в Секретариат ООН для регистрации и опублико-
вания». Согласно ст. 102 Устава ООН «Всякий договор и всякое меж-
дународное соглашение, заключенные любым Членом Организации
(выделено автором, К.П.).. .должны быть... зарегистрированы в Сек-
ретариате и им опубликованы». Даже без учета приведенных выше
доводов, в 1990 году РСФСР членом ООН не являлась. Этот дого-
вор, в отличие от дважды опубликованного аналогичного договора с
Украиной от 19.02.1990 г., в российских республиканских изданиях
опубликован не был132. Это является лишним свидетельством недо-
статочного уровня правовой культуры юридического аппарата пре-
зидента РСФСР]. На основании изложенного следует сделать вы-
вод о том, что в период с 8 по 21 декабря 1991 г. СНГ по своей
юридической природе являлось межреспубликанским внутрифеде-
ральным образованием, правовой статус международного объеди-
нения приобрести ему еще предстояло.
12 декабря в Ашхабаде встретились главы четырех средне-
азиатских республик и Казахстана для оценки крайне неожиданно
для них сложившейся ситуации и выработки совместного решения133.
Лидеры пяти государств подготовили документ, содержащий пред-
ложения о правовом оформлении ликвидации СССР и образования
нового объединения. 21 декабря членам официальных делегаций так-
же было предложено принять правовой акт о прекращении суще-
130 Черниченко С.В. Государство как личность, субъект международного права и
носитель суверенитета //Российский ежегодник международного права. 1993-1994.
С.29; См. также: ТиуновО.И. Вопросы теории международного права и современность
//Московский журнал международного права. 2000. №4. С. 301.
131 Лазарев Б.М. Можно ли было сохранить СССР (правовое исследование). М.,
2002. С. 15.
132 ГАРФ. Ф.9654. Оп.7. Д.1120. Л.4.
133 Предложение С.Ниязова на встречу в Ашхабаде было принято и президентом
Азербайджана А.Муталибовым, но он не смог приехать из-за сложной обстановки в
республике//Известия. 1991. 13 декабря.
232 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ствования Союза ССР на сессии Верховного Совета СССР или засе-
дании Совета Республик. Однако, по свидетельству президента од-
ной из республик, «участники беловежской встречи не приняли наши
предложения, объясняя это тем, что лишь они являются основателя-
ми СССР»134. Как уже указывалось в исследовании, такие утвержде-
ния юридически не состоятельны. В этих условиях участниками аш-
хабадской встречи не исключалась возможность создания уже азиат-
ской конфедерации, проект которой был подготовлен. Конфронтации
удалось избежать в результате принятия их обоснованных требова-
ний о вхождении в СНГ на правах его учредителей135.
21 декабря 1991 в Алма-Ате главами 11 бывших союзных рес-
публик* был подписан Протокол к Соглашению о создании Содру-
жества Независимых Государств, подписанному 8 декабря136, соглас-
но которому все эти государства «на равноправных началах и как
Высокие Договаривающиеся Стороны образуют СНГ». Соглашение
вступало в силу для каждой из сторон с момента его ратификации
(п.2). Устанавливалось, что «настоящий Протокол является состав-
ной частью Соглашения о создании СНГ» (п.4). Поскольку и в Про-
токоле, и в Соглашении отсутствовали положения о порядке вступле-
ния их в силу (обмен или депонирование ратификационных грамот,
конкретная дата и т.п.), то они вступали в силу с момента подписа-
ния их участниками. В тот же день, 21 декабря, всеми государства-
ми была подписана и Алма-Атинская Декларация137, в которой про-
возглашалось: «С образованием Содружества Независимых Госу-
дарств Союз Советских Социалистических Республик прекращает
свое существование». Какие правовые последствия порождались зак-
лючением указанных Алма-Атинских соглашений?
134 Независимая газета. 1992. 6 мая. С.5; также см.: Назарбаев Н. Мы строим
новое государство. М., 2000. С.205.
135 Независимая газета. 1992. 6 мая.
' Объявив о недействительности для нее Договора 1922г., Грузия не принимала
участия в работе союзных органов и подписании соглашений в рамках СССР или
Содружества, государством-участником СНГ она стала в декабре 1993 г.
136 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С.6.
137 Там же. С.7.
__________ 233
П.П. Кремнев
Как уже указывалось, правомерное прекращение существова-
ния СССР было возможным в результате выхода из него всех союз-
ных республик в установленном конституционном законодательстве
порядке (чего не было соблюдено ни одной республикой) либо в ре-
зультате прекращения действия Договора об образовании СССР 1922
года в качестве международного соглашения. Согласно общеприз-
нанной норме международного права (ранее обычного, а ныне кон-
венционного характера) прекращение или отмена договора может
иметь место в любое время с согласия всех его участников (п.«Ь» ст.
54 Венской конвенции 1969 г.). Причем форма соглашения о прекра-
щении договора может отличаться от формы отменяемого договора.
В Комиссии международного права при обсуждении этой проблемы
указывалось, что «заинтересованные государства будут учитывать
требования своих конституций в отношении процедуры и формы
прекращения договоров...главным остается наличие общего согла-
сия всех участников договора на его отмену»138. Подписание всеми
участниками Договора 1922 г. Соглашения о создании СНГ и Алма-
Атинской Декларации, в которых констатируется прекращение Со-
юза ССР как субъекта международного права и объявляется о пре-
кращении существования СССР, тем самым как раз и означало со-
гласие всех участников договора на его прекращение. С этого же
момента следует признать и правомерное, приобретение de-jure
государственной независимости всеми бывшими союзными рес-
публиками, включая и Российскую Федерацию. Иные тезисы и ва-
рианты (в т.ч. акты о самостоятельном провозглашении независи-
мости или заявления об одностороннем выходе из Договора об обра-
зовании СССР) являются юридически несостоятельными. Только
начиная с этой даты, 21 декабря 1991 г., все отношения между быв-
шими союзными республиками подлежали регулированию нормами
международного права. Этот вопрос также важен для установления
момента правопреемства (особенно по территориальной проблеме)
- с какой даты вопросы или споры между бывшими союзными рес-
Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров.
Комментарий. М., 1997. С. 154; См. также: Доклады Комиссии международного права.
1966. С.287.
234 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
публиками надлежит разрешать на основе применения международ-
но-правовых норм.
Вероятно, так это и воспринималось ведущими европейскими
державами и международным сообществом в целом. Так, в Заявле-
нии государств-членов Европейского сообщества от 23.12.1991 г.
указывалось, что они «с удовлетворением отмечают решение участ-
ников встречи в Алма-Ате 21 декабря 1991 г. о создании Содруже-
ства Независимых Государств»139. Именно после этой даты, 21 де-
кабря 1991 г., они «принимают к сведению, что международные пра-
ва и обязательства бывшего СССР.. .будут продолжать осуществляться
Россией»140, с которой они выразили готовность продолжать отно-
шения «с учетом изменения ее конституционного статуса». [Здесь
необходимо обратить внимание на использование неопределенного
наименования нового независимого государства - «Россия», а не
«Российская Федерация», о чем будет сказано далее]. Только после
этого страны-члены ЕС заявили о своей готовности «признать дру-
гие республики, составляющие Содружество», при условии выпол-
нения последними требований Критериев признания новых госу-
дарств на территории СССР, согласованных министрами иностран-
ных дел «двенадцати» 16 декабря 1991 г.141. Из данного Заявления
четко явствует позиция государств-членов ЕС относительно даты
прекращения существования Советского Союза и возникновения СНГ
как международного образования, а также о факте признания Рос-
сии как независимого государства и готовности к признанию в буду-
щем других государств-участников СНГ. Аналогичной позиции при-
держивались и Соединенные Штаты - в телевизионном обращении
президент Дж.Буш заявил: «В конце декабря (выделено автором,
К.П.) бывшие республики сформировали Содружество Независимых
Государств. Этот шаг знаменует конец старого Советского Союза»142.
Именно после подписания Алма-Атинских соглашений последовало
широкое признание независимости государств-членов СНГ со сто-
Действующее международное право. В 3 тт. Т.1. М., 1996. С. 159.
140 Там же. С. 160.
141 Там же.
142 Известия. 1991. 26 декабря.
_________ 235
П.П. Кремнев
роны международного сообщества* и прием их в качестве такого
статуса в члены Организации Объединенных Наций 2 марта 1992 г.’*
24 декабря 1991 г. в Совете Республик Верховного Совета
СССР, не прекратившим свою работу после подписания беловеж-
ского соглашения***, было заявлено о необходимости принятия
решения о правовом порядке прекращения союзной государствен-
ности. В декларации от 26 декабря 1991 г. указывалось: «Опира-
ясь на волю, выраженную высшими государственными органами»
бывших союзных республик, «Совет Республик ВС СССР кон-
статирует, что с созданием СНГ Союз ССР как государство и
субъект международного права прекращает свое существова-
ние»143. 25 декабря 1991 г. в 19 часов по телевидению выступил
Президент СССР М.С.Горбачев с заявлением: «В силу сложив-
шейся ситуации с образованием Содружества Независимых Госу-
дарств я прекращаю свою деятельность на посту Президента
СССР». В 19 часов 38 минут 25 декабря 1991 года над Кремлем
был опущен государственный флаг СССР. Так закончилась эпоха
Союза Советских Социалистических Республик.
С проблемой установления даты приобретения Россией неза-
висимого статуса связан другой вопрос - когда вместо Российской
Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР)
появилось государство с официальным наименованием «Российская
Федерация» и правомерности употребления такого названия. В со-
' В период с 23 по 31 декабря 1991г. независимость Украины и Республики Беларусь
была признана всеми постоянными членами Совета Безопасности ООН и более 40
государствами мира. 25 декабря США объявили о признании de jure России, Украины,
Беларуси, Армении, Казахстана и Кыргызстана, de facto - Азербайджана, Грузии,
Молдовы, Таджикистана, Туркмении и Узбекистана //Известия. 1991.26 декабря.
” Грузия принята в ООН 31 июля 1992 г. //Multilateral treaties deposited with the
Secretary General. Status as at 30. April 1999. United Nations. N-Y. 1999. P. 3.
Из Верховного Совета СССР 12 декабря были отозваны депутации РСФСР и
Беларуси, по решению ВС Республики Беларусь белорусская депутация утратила
свои полномочия и могла принимать участие в заседаниях ВС СССР только в качестве
наблюдателя //Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. №51. Ст. 1968.
143 Декларация Совета Республик Верховного Совета СССР в связи с созданием
СНГ от 26 декабря 1991г. //Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. №52. Ст.2058.
236 ____________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ответствии с установившейся общепризнанной практикой официаль-
ное наименование (название) государств закрепляется в конститу-
ции каждой конкретной страны (или имеющего такую силу акта).
Именно под таким названием государство участвует в деятельности
международных организаций, конференций, подписывает соглаше-
ния и т.д.. В соответствии с российской Конституцией 1978 г. (рав-
но как и предыдущими) республика имела наименование «Российс-
кая Советская Федеративная Социалистическая Республика
(РСФСР)». В Соглашении о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. зна-
чится: «За РСФСР Б.ЕЛЬЦИН Г.БУРБУЛИС»144 (подписали). В под-
писанных там же и в тот же день главами трех государств указано:
«Президент РСФСР Б.ЕЛЬЦИН», а в Заявлении глав правительств о
координации экономической политики уже сделана запись: «За Рос-
сийскую Федерацию Г.БУРБУЛИС»145. В Алма-Атинском Протоколе
от 21 декабря 1991 г. к Соглашению о создании СНГ указано: «За
Российскую Федерацию (РСФСР) Б.ЕЛЬЦИН»146; так же Б.Ельцин
подписал и Алма-Атинскую декларацию: «Президент Российской Фе-
дерации (РСФСР)»147. В послании Б.Ельцина Генеральному Секре-
тарю ООН от 24 декабря 1991 г. сообщалось, что членство СССР в
ООН и ее органах при поддержке стран СНГ продолжается Россией.
«В этой связи вместо названия «Союз Советских Социалистических
Республик» в ООН прошу использовать наименование «Российская
Федерация»148.
А между тем государства с таким официальным наименовани-
ем на тот период времени еще не существовало, т.к. Россия не при-
нимала отдельного акта о государственной независимости с сопут-
ствующим этому изменением названия страны (как это было в ос-
тальных союзных республиках). Примечательно, что изменения в
Конституцию РСФСР об утверждении нового российского государ-
ственного флага (из равновеликих горизонтальных полос белого, ла-
144 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С.6.
143 Российская газета. 1991. 10 декабря.
146 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С.6.
147 Там же. С.7.
148 Действующее международное право. В 3 тт. Т.1. М., 1996. С.475.
_________ 237
П.П. Кремнев
зоревого и алого цветов) были приняты V-м Съездом народных де-
путатов РСФСР еще 1 ноября 1991 г.149. Только 25 декабря 1991 г.
Верховный Совет принял Закон РСФСР «Об изменении названия
государства Российская Советская Федеративная Социалистическая
Республика» - РСФСР «впредь именовать Российская Федерация
(Россия)»150. Этот закон, влекущий изменение Конституции, подле-
жал утверждению высшим органом государственной власти - Съез-
дом народных депутатов (Съезд теоретически мог не утвердить дан-
ный закон, внести в него изменения или дать иное наименование
государству). Уже весной следующего года, 21 апреля 1992 г., Съезд
принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основ-
ного Закона) РСФСР», в соответствии с которым (раздел I) наиме-
нование государство изменилось на «Российская Федерация - Рос-
сия»151 (т.е. пунктуационные изменения - замена «...(Россия)» на
«...- Россия», все-таки были внесены). Такое же название государ-
ства «Российская Федерация - Россия» зафиксировано и в российс-
кой Конституции 1993 г. (ст. 1).
Этому вопросу уделено внимание в связи с тем, что вскоре пос-
ле образования Организации Объединенных Наций в Резолюции Ге-
неральной Ассамблеи ООН от 14.12.1946 г. (Регистрация и опубли-
кование договоров и международных соглашений, правила для вве-
дения в действие ст. 102 Устава ООН) в ст.8 указывалось: «По
каждому договору в регистр заносятся: ...с) наименования сторон
(выделено автором, К.П.) между которыми он заключен» (п.1), «За-
регистрированные тексты помечаются Генеральным Секретарем или
его представителем “ne varietur” [не подлежит изменению] и хра-
нятся в Секретариате» (п.З)152. Также примечательно, что еще на
учредительной конференции в Сан-Франциско руководитель делега-
ции Белорусской ССР К.Киселев особо подчеркивал: «Во многих офи-
циальных документах... слово “Белоруссия” переводится как “White
Russia”. Это неправильно. Необходимо» переводить «Белорусская
|4’ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. №45. Ст. 1497.
150 Там же. 1992. № 2. Ст.62.
151 Там же. 1992. № 20. Ст.1084.
152 Международное право в избранных документах. М., 1957. С.69.
238 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Советская Социалистическая Республика»153. В целом же от исполь-
зования какой-либо страной в международных публичных отноше-
ниях наименования стороны можно судить как о признании конк-
ретного государства (в прошлом «Китайская Республика», т.е. ост-
ров Тайвань, или «Китайская Народная Республика», т.е.
континентальный Китай), так и о признании или непризнании но-
вого наименования государства. Так, после распада югославской
федерации в Македонии 17 ноября 1991 г. была принята конститу-
ция, в которой устанавливалось новое официальное названия госу-
дарства - «Республика Македония». Однако на протяжении ряда лет
в документах ООН (резолюциях Совета Безопасности, докладах Ге-
нерального Секретаря154) она именовалась как «Бывшая Югославс-
кая Республика Македония», под таким наименованием она прини-
малась в 1993 г. в члены ООН155 и в 1995 г. в ОБСЕ156. Это же назва-
ние вплоть до настоящего времени используют и отдельные
государства (главным образом Греция), которые даже после установ-
ления дипломатических отношений отказываются признавать зак-
репленное в македонской конституции официальное наименование
государства. В истории средних веков и нового времени из-за упот-
ребления некорректного или неофициального названия государства
или титула монарха нередко возникали дипломатические демарши и
даже конфликты157. Приведенные примеры показывают необходи-
мость употребления именно официального наименования страны,
особенно при подписании документов от имени государства.
Итак, Содружество Независимых Государств в качестве меж-
дународного объединения, т.е. как раз и созданного самостоятель-
ными независимыми государствами, было образовано 21 декабря
1991 года. Обычно международные (межправительственные) орга-
153 Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т.5. М., 1947. С.624.
154 См.: Документы ООН. S/RES/795 (1992); S/25015; S/1996/389 и т.д.
155 Резолюции и решения Совета Безопасности за 1993 г. Нью-Йорк, ООН. 1994.
С. 162.
136 См.: Македония. Путь к самостоятельности. Документы (Сост. и отв. ред.
Гуськова Е.Ю.). М„ 1997. С. 435,437,442,507,524.
157 См. :СаттоуЭ. Руководство по дипломатической практике. М., 1947.
__________ 239
П.П. Кремнев
низации создаются путем заключения отдельного, предназначенно-
го для этой цели международного договора. Учредительные акты
СНГ имеют характерную особенность - в них одновременно провоз-
глашается и прекращение существования единого для его участни-
ков федеративного государства, и создание межгосударственного
объединения. Поэтому в январе 1993 г. был подписан Устав СНГ, в
котором и содержатся положения о целях, членстве, органах Содру-
жества и т.д. Содержание учредительных и уставных положений, диф-
ференцированное членство в СНГ, степень реализации принятых ре-
шений не дают оснований признать Содружество эффективной деес-
пособной международной организацией. Остается неразрешенным
вопрос и о его юридической природе - СНГ не обладает всеми
неотъемлемыми признаками международной правосубъектности, ряд
государств-членов выступают против придания Содружеству такого
статуса. Эти и аналогичные проблемы еще не получили, по мнению
автора, серьезного и досконального доктринально-правового анали-
за в отечественной науке.
Название объединения, Содружество Независимых Государств,
неожиданное появившееся 8 декабря 1991 г., не является единствен-
но возможным и самым подходящим. Начиная с направления рос-
сийской философской мысли XIX века и по настоящее время, суще-
ствует устойчивая тенденция связать концепцию «евразийства» с
названием геополитического пространства. За это время государ-
ственными и общественными деятелями предлагались различные
варианты наименований государства и объединения*. Усилиями пре-
зидента Казахстана Н.Назарбаева межгосударственное объединение
Основатель советского государства В.И.Ленин и самый известный советский
«диссидент» академик А.Д.Сахаров предлагали (в 1922 и 1990 гг. соответственно)
практически совпадающее название государства - «Союз Советских Республик
Европы и Азии», а также (А.Сахаров) «Европейско-Азиатский Союз»; в 1991 г. депутаты
Верховного Совета РСФСР - «Евроазиатское Содружество»; М.Горбачев накануне
распада СССР - «Содружество Европейских и Азиатских Государств». Но наиболее
последовательно и системно «евразийство» в рамках СНГ, особенно в 1994 г, продвигал
Н.Назарбаев //Московские новости. 1994. № 42. С. 10; № 50. С.7; проект «Евразийского
союза (ЕАС)» см.: Назарбаев Н. Мы строим новое государство. М., 2000. С.213-218.
240 ___________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
с таким названием на постсоветском пространстве все-таки появи-
лось - в мае 2001 г. вступил в силу пятисторонний Договор об уч-
реждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС)158.
В заключение следует остановиться на следующих моментах.
Одной из актуальных и не разрешенных до настоящего времени про-
блем остается правопреемство бывшего СССР. В данном случае пред-
метами правопреемства, помимо предусмотренными Венскими кон-
венциями о правопреемстве государств 1978 и 1983 гг. в отношении
международных договоров, государственной собственности, государ-
ственных архивов и государственных долгов, также являются член-
ство СССР в международных организациях и территория бывшего
Советского Союза (не закрепленная договорами о границах с сопре-
дельными государствами, а главным образом административные
границы между бывшими союзными республиками). Моментом пра-
вопреемства (юридическим фактом, порождающим правовые послед-
ствия, т.е. переход прав и обязанностей от государства-предшествен-
ника к государствам-преемникам) следует признать дату юридичес-
кого прекращения существования Союза ССР - 21 декабря 1991 г.,
за исключением правопреемства государственных долгов и государ-
ственной собственности бывшего СССР, где моментом правопреем-
ства является 1 декабря 1991 года* *. К настоящему времени проблема
правопреемства государственной собственности и обязательств СССР
на основе т.н. «нулевого соглашения» и двусторонних договоров
урегулирована Российской Федерацией со всеми бывшими союзны-
ми республиками, кроме Украины**. В целом же правопреемство го-
сударств является сложной и деликатной проблемой. Правопреем-
никами Союза ССР являются все бывшие союзные республики. Кон-
цепция «Россия является государством-продолжателем СССР»,
158 Информационный бюллетень ЕврАзЭС. 2001. № 1.
* Это связано с отказом руководства ряда союзных республик отвечать по
обязательствам СССР в случае их оформления после 4 декабря 1991 г.
** Национальные суды некоторых стран уже рассматривали (в Дании процесс
продолжается) иски Украины об оспаривании факта регистрации за Российской
Федерацией объектов недвижимости бывшего СССР в этих странах; по данному
вопросу в ряд государств также были направлены «блокирующие ноты» Украины.
_________ 241
активно проводимая МИД РФ и поддерживаемая рядом отечествен-
ных юристов-международников, нуждается в более серьезном обо-
сновании и тщательном доктринальном исследовании (а не в от-
дельных кратких замечаниях авторов), а также в сопоставлении с
теорией международного права и практикой межгосударственных от-
ношений. В некоторых отечественных и зарубежных монографичес-
ких изданиях СНГ в большей159 или меньшей160 степени освещались
вопросы правопреемства Союза ССР. В научном плане ситуация ос-
ложняется отсутствием официально опубликованных текстов мно-
гих межгосударственных соглашений, принимаемых решений, а так-
же в практической недоступности фактических сведений открытого
характера по данной проблематике различных ведомств и учрежде-
ний. Изложенные моменты обуславливают необходимость дальней-
шего отдельного всестороннего исследования и тщательного юри-
дического анализа столь сложной проблемы правопреемства бывше-
го СССР, которая уже выходит за рамки настоящей работы.
Залинян А.М. Правопреемство государств: проблемы и пути их решения. Ереван,
2000.
“° Корниенко Н.Ю. Международно-правовое регулирование правопреемства
государственной собственности и государственных долгов. Диссертация... к.ю.н. М.,
2002.
242 ___________
Приложение № 1
«I-е заседание КОНФЕРЕНЦИИ ПОЛНОМОЧНЫХ
ДЕЛЕГАЦИЙ РСФСР, УКРАИНЫ, ФЕДЕРАЦИИ ЗАКАВ.
СОВЕТ. РЕСП. И БЕЛОРУССИИ. 29 декабря 1922 года.
КАЛИНИН. Конференцию полномочных делегаций РСФСР, Украи-
ны, Федерации Закавказских Советских Республик и Белоруссии объявляю
открытым. Предлагаю избрать Президиум. Слово для предложения имеет
тов. Сапронов.
САПРОНОВ. Предлагаю Президиум избрать из 4-х по одному от Рес-
публик.
КАЛИНИН. Есть соглашение между Делегациями по этому вопросу.
ГОЛОС. Предлагаю от РСФСР тов.Калинина.
ГОЛОС. От Украины Петровского.
ГОЛОС. От Закавказья Цхакая.
ГОЛОС. От Белоруссии Червякова.
ЕНУКИДЗЕ. Таким образом предложено. От РСФСР - тов. Калинина,
от УССР Петровского, от Закавказья - Цхакая, от Белоруссии Червякова.
КАЛИНИН. Возражений нет /принято/. Секретарем Заседания Кон-
ференции для официальных записей предлагается тов.Енукидзе /принято/.
Товарищи, прошу избранных в Президиум занять места. Порядок дня, заня-
тия конференции, принятия деклараций, рассмотрение и утверждение дого-
вора, проект постановления Съезда Союза Советских Федераций. Допол-
нений нет.
ЕНУКИДЗЕ. Предлагаю отметить порядок открытия завтрашнего
_________ 243
П.П. Кремнев
Съезда и Президиума.
КАЛИНИН. Возражений нет. /принято/. Есть предложение не читать
декларацию, так как она всем роздана по рукам.
РЫКОВ. Я предлагаю зачитать, хотя она по рукам и роздана, но роз-
дана только сейчас и многие не успели ее прочитать.
КАЛИНИ. Возражений нет. /принято/. Слово для оглашения имеет
тов.Енукидзе.
ЕНУКИДЗЕ /читает/.
КАЛИНИН. Я предлагаю после прочтения проекта декларации про-
честь и договор и постановление. После этого утвердим договор и поста-
новление и тогда же утвердим декларацию. Нет возражений. Нет. Читается
дальше. Енукидзе читает проект договора.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Переходим к чтению проекта постановления.
СТАЛИН. Я прошу слово к порядку. Я предлагаю то, что подлежит
подписанию, прочесть отдельно, а проект постановления особо прочесть и
особо голосовать.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Товарищи, внесено предложение сначала обсудить
те вопросы, которые подлежат подписи, а остальные вопросы отложить до
подписания договора. Голосую это предложение. /Принято/. Слово к по-
рядку имеет тов.Грачев.
ГРАЧЕВ. Мы имеем определенные полномочия от своих республи-
канских съездов, я полагаю что нам нет надобности открывать сейчас пре-
ния по заслушанным проектам, а сразу приступить к постатейному чтению и
ограничиться внесением конкретных поправок.
СЕРДИЧЕНКО. Я считаю, что такого порядка нам нельзя принять.
Если будет много вопросов, или те или иные замечания по отдельным
статьям проекта договора, то тогда можно перейти к постатейному чте-
нию, если их будет немного, то в зависимости от того, столько вопро-
сов было зачитано, можно читать по статейно и на этом закончить... Я
предлагаю просто приступить к голосованию проекта ввиду того, что
проект был разослан всем республикам и все республики достаточно с
ним ознакомились.
ФРУНЗЕ. Я думаю, что этот проект союзного договора и декла-
рацию нам нужно будет принять без особых обсуждений, ввиду того,
что мы читали постановление и в этом постановлении говорится о том,
244 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
что настоящая декларация и настоящий текст союзного договора прини-
маются Съездом как основа. Потом они, конечно могут пойти на заклю-
чение и одобрение национальных ЦИК, у нас еще будут несколько меся-
цев работы, для того, чтобы те или иные поправки, которые требуются
сюда внести. Поэтому я считаю, что в данный момент тратить время для
того, чтобы заниматься постатейным чтением не следует, я предлагаю
принять это как основу, и поправки, которые будут у нас и гораздо более
основательные, чем мы сделаем сейчас, можно внести после съезда...Что
касается постатейного чтения, то вероятно здесь возражений не будет, но,
по моему мнению, в декларацию вкрались несколько существенных не-
точностей, можно было бы внести некоторые замечания, которые, по мо-
ему мнению, имеют существенное значение, чтобы их здесь исправить.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. По вопросу об обсуждению договора, поступил це-
лый ряд предложений: одно предложение - принять оглашенный договор, и
проголосовать его в целом без прений. Второе - принять его постатейно, и
третье - остановиться только на тех пунктах, по которым кто либо внесет
поправки и читать только те статьи, по коим вносятся поправки. Я голосую:
кто за то, чтобы не читать договор по статейно, а прямо проголосовать его в
основу /Принято/. Голосую второе предложение - читать постатейно /От-
клонено/ Кто за то, чтобы принять поправки /Голос: договор уже принят за
основу/ Когда я голосовал первое предложение, то я его брал как проект,
который пойдет как основа на голосование Съезда, но здесь он берется не за
основу, иначе я не ставил бы второе предложение.
СКРИПНИК /не слышно/...
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Теперь вопрос выяснился. Я голосую не за взятие
за основу, а принятие данного проекта договора для внесения его на съезд.
КУРСКИЙ. Я предлагаю такую формулировку: принять этот договор
и подписать. Собственно говоря мы должны этот договор не только при-
нять, но и подписать и в подписанном виде внести. Если он будет в такой
формулировке поставлен мы целиком примем и подпишем его. Я предла-
гаю сначала голосовать это предложение, а потом этот договор принять,
подписать и передать на рассмотрение съезда.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Есть несколько предложений. Я только переголосую
последнее. Кто за то, чтобы этот договор принять, подписать и внести на
_________ 245
П.П. Кремнев
съезд советов, с тем, чтобы потом он пошел на одобрение на местные ЦИКи
для дальнейшей переработки.
ГОЛОС С МЕСТА. Я считаю невозможным голосовать вопрос в та-
кой постановке, потому что заниматься черновой работе союзному съезду
нет надобности. Мы созваны сюда для того, чтобы выработать вполне со-
гласованный проект. В виду того, что необходимо внести целый ряд попра-
вок и в договор и в самую декларацию, я предлагаю считать эту деклара-
цию и этот договор принятым за основу и приступить к формулированию
тех поправок, какие имеются.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Я вынужден констатировать, что товарищ не в по-
рядке голосования, а по существу защищал другое предложение. Я голо-
сую. Кто за то, чтобы принять этот договор и внести его на съезд советов
без поправок. Кто против - мало. Договор принимается. Теперь приступаем
к обсуждению декларации.
ПАХОМОВ. Позвольте мне высказаться по вопросу о декларации, по
существу ее. Я обращаю внимание т.т. на следующее: Здесь имеется такое
выражение: после слов: «в технике капиталистического мира.../читает/.
Здесь говорится, что «буржуазия оказалась бессильной наладить сотруд-
ничество народов». «Оказалась бессильной» - а разве мы раньше верили,
что она могла это сделать. Здесь нужно слово «оказалась» выбросить, а
просто сказать так: «Буржуазия доказала свое бессилие установить сотруд-
ничество народов». Это первое. Другое замечание следующее: ниже, в пун-
кте 3-м есть такое выражение: «восстановление народного хозяйства ока-
залось невозможным». Получается так, что мы как будто бы нарушили и
теперь решили, что так как невозможно это хозяйство наладить, то прихо-
дится заключить союз. А если социал, республик нет, хотя они и могут воз-
никнуть, они не должны мыслить себе самостоятельное существование, а
только лишь союз. Я думаю, что в этом месте тоже нужно как-то заменить
и сказать просто: «Оказалось затруднительным». И последнее замечание-
.. .Еще одно замечание, хотя может менее существенное. Тут сказано: «воля
народов Советских республик, собравшихся недавно». А почему же не ска-
зать - собравшихся в декабре -22 года.
ГОЛОС. Это и есть недавно.
ФРУНЗЕ. Я должен, прежде всего, сообщить, что этот текст у нас
обсуждался у нас довольно тщательно с привлечением юристов и государ-
246 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
ствоведов. Но все-таки полную гарантию того, что здесь ляпсусов редакци-
онных быть тоже не может. Эта гарантия дается тем, что вся эта декларация и
весь договор будут вентилироваться целых 3-4 месяца. Поэтому мое предло-
жение не вносить сейчас ни посуществу, ни редакционных поправок, считая,
что такие поправки будут дальше.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Внесено предложение т.Фрунзе, проголосовать без
прений. Нет возражений. Голосую. Кто за предложение т.Фрунзе. Против
очень мало. Принято. Предложение т.Фрунзе, обязывающее проголосовать
декларацию без прений. Кто за принятие декларации. Против нет. Деклара-
ция принята.
СТАЛИН. Так как решения конференции будут опубликованы, то мо-
жет быть текста декларации и договора до Съезда опубликовать не надо.
Но все-таки сообщение сделать надо, поэтому я предлагаю сообщение
сделать не в том порядке, как проголосовано, а в обратном, т.е. сказать,
что сначала проголосована декларация, а потом договор.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Возражений нет, чтобы сообщение в печати сделать
в таком порядке, что сначала проголосована декларация, а потом договор.
ПАСЕНКО. Я предлагаю оглашать в печати только в проект деклара-
ции, а проект договора не оглашать.
СТАЛИН. Я предлагаю ни то, ни другое не оглашать, а сделать только
сообщение.
ГОЛОС. Эта декларация и договор должны будут прочтены на Съезде
и в печати, очевидно, появятся.
СТАЛИН. От имени Съезда надо оглашать, а не от имени конференции
объявлять.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Возражений нет против предложения т.Сталина.
Принимается. Теперь нужно нам принять проект постановления.
ЕНУКИДЗЕ. /Читает «Постановление Съезда Советов...»/
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Есть желающие высказаться по постановлению.
МЯСНИКОВ. - Я имею сделать замечание. Закавказские республики
всюду называются закавказской федерацией. Я предлагаю такое название:
Закавказская социалистическая Федеративная Советская Республика -
З.С.Ф.С.Р.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Возражений нет. Разрешите проголосовать постанов-
ление без прений. Кто за принятие только что оглашенного постановления.
________ 247
П.П. Кремнев
Принято единогласно. Разрешите вопросы, требующие подписи считать по-
конченными. Теперь приступаем к обсуждению вопроса об утверждении
порядка съезда. Прежде всего надо наметить докладчика по декларации и
договору на Съезд Советов.
/ГОЛОСА: Товарища Сталина./Тов.Сталин предлагается. Возражений
нет. Нет. От Конференции уполномоченных делегаций наметить докладчи-
ка на Съезд Советов по вопросу об образованию союза советских социа-
листических Республик тов.Сталина. Теперь следующий вопрос, связанный
со съездом.
ЕНУКИДЗЕ. Сначала я предлагаю следующее: поручить мне и еще
нескольким товарищам принятую здесь декларацию и договор отпечатать
на больших листах бумаги для того, чтобы мы завтра, до открытия съезда,
подписали их. Там будут подписи всех полномочных делегаций. Сейчас у
нас нет соответствующего документа, который остался. Я предлагаю отпе-
чатать в 4-х экземплярах. Что касается порядка открытия съезда, то я пред-
лагаю сейчас огласить список объединенного президиума съезда, который
был принят комиссией. Если конференция одобрит этот список, то он будет
предложен как состав Президиума Съезда. Члены Президиума 1-го Съезда
Советов РСФСР, Украины, Закавказской Федерации и Белоруссии. Всего в
Президиуме 25 человек. /Читает список./
КАЛИНИН.- Есть желающие высказаться.
ГОЛОС С МЕСТА. - Будет ли включен в члены Президиума Съезда
тов.Ленин.
ЕНУКИДЗЕ.- Тов.Ленин включен почетным членом Президиума
Съезда.
СТАЛИН.- Я предлагаю тов.Ленина избрать почетным Председате-
лем Съезда.
КАЛИНИН.- Возражений нет. Принято.
РЫКОВ.- Я вношу предложение о включении в члены Президиума
Съезда тов.Смидовича и затем я вношу предложение, чтобы тов.
Смидовичу поручить открытие Съезда, ввиду того, что мне кажется не-
удобным, чтобы открывал съезд или глава определенной договаривающейся
республики или лицо, принимающее непосредственное участие в Правитель-
стве. Поэтому было бы удобнее поручить открытие старейшему члену, с
нашей стороны таковым является тов.Смидович.
248 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
КАЛИНИН.- Возражений против включения в члены Президиума Съез-
да тов.Смидовича нет. Принято. Предлагается т.Смидовичу как старейшему
члену, открытие съезда. Возражений нет. Принято.
ФРУНЗЕ.- Я предложил бы сегодня, если это будет возможно, сде-
лать перевод текста декларации и договора на те шесть языков, которые
перечисляются в нашем постановлении и сделать подписи на всех этих ше-
сти языках.
КАЛИНИН.- Если технически будет возможно, то можно выполнить.
СКРИПНИК.- Здесь имеются представительства Грузии, Армении,
Азербайджана, Белоруссии, Украины и эти представительства могут выпол-
нить и представить сверенный тов.Енукидзе.
ФРУНЗЕ.- Здесь основной вопрос со сверкой текста. Каждое слово
будет иметь значение и я бы не настаивал на окончательной сверке к завт-
рашнему дню. Я предлагаю, чтобы основным текстом считать русский текст
а по нем уже произвести проверку, а технически перевод я думаю, можно
будет сделать к завтрему.
КАЛИНИН.- Я думаю, можно предложить каждой делегации переве-
сти текст и этот переведенный текст огласить на съезде на своем языке, а
окончательный перевод сделать после съезда.
КАЛИНИН. Товарищи, внесено предложение, чтобы декларацию, до-
говор и постановление, если технически будет возможно, на Съезде огла-
сить на всех поименованных в договоре языках.
ГОЛОСА: Без «если».
КАЛИНИН. Я согласен слово «если» выбросить.
ЕНУКИДЗЕ. Дальше есть предложение открыть завтра съезд в 11 ч.
утра и, в виду многочисленных обращений как со стороны членов настоя-
щей конференции, так и делегатов с мест, просьба закончить этот съезд по
возможности на одном заседании, а вечером созвать избранный Централь-
ный Исполнительный Комитет.
КАЛИНИН. Возражений против предложения т.Енукидзе нет.
ЕНУКИДЗЕ. Тов. Червяков задает вопрос относительно состава ЦИК
и избрания ЦИК. Что касается ЦИК-а, то, как уже сказано в оглашенном
документе, число зафиксировано. Это означает, что часть от РСФСР уже
намечена. Все делегации уже имеют эти списки. Просьба делегациям сооб-
щить эти списки, дабы приготовить к оглашению.
_________ 249
П.П. Кремнев
СТАЛИН. Я хотел бы сообщить товарищам мнение комиссии Ц.К., ко-
торая вела подготовительную работу по устройству съезда и по составлению
проектов. По вопросу о проведении кампании по съезду, докладчик высту-
пит и прочтет декларацию и проект, затем кто либо выступит от имени соеди-
ненных делегаций, внесет предложение о принятии проекта постановления,
здесь прочтенного, о том, что он утверждается в основе и затем передается
на рассмотрение национальных ЦИК-ов, затем следующая сессия рассмат-
ривает, а второй съезд рассматривает через год. После этого комиссия дума-
ет, что необходимо было бы выпустить [выступить] представителю Комин-
терна с приветствием. В приветствии будет сказано, что на мировой арене
появился новый фактор. Затем после представителя Коминтерна выступит
представитель Бухары, который сообщит о своей готовности присоединить-
ся к нам. Комиссия думает, что должен выступить представитель Красной
Армии, может быть командующий. Затем комиссия полагает, что следовало
сделать выступление от рабочих, от одного из центров, не центральной Рос-
сии, а скажет от Баку, предлагается тов.Киров. Мы предлагаем выпустить его
чтобы он предложил Съезду ознаменовать этот день основанием нового зда-
ния, закладкой нового дома, Союза Республик в Москве, рассчитанного -
скажем на 10 тысяч человек, чтобы можно было там устраивать большие
собрания и иметь возможность приютить приезжающих из провинции деле-
гатов. Вот такой план имеется у нас.
КАЛИНИН. Возражений против предложения тов.Сталина нет. Пред-
ложение принято.
ПЕТРОВСКИЙ. Товарищи, так как поднятый на национальных Съездах
вопрос о желании создать Союз Советских Республик был одобрен, поэтому,
декларацию просто следовало принять и утвердить, я понимаю, что в договор
можно изменить некоторое изменение, а декларация это есть своего рода то
основное, что мы привезли сюда со всех сторон, на чем согласились, на чем
декларировали свое согласие. Поэтому это следовало просто принять Съез-
дом, без надобности одобрения и утверждения союзного ЦИКа.
КАЛИНИН. Есть предложение принять декларацию не за основу, а
целиком и окончательно, чтобы она не шла на одобрение и утверждение
Союзного ЦИКа.
РЫКОВ. Здесь есть одно неудобство. Декларация и договор соста-
вят единый основной закон, всей конституции. Разбить основной закон на
250 __________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
две части и одну половину утвердить сейчас, а другую и притом главнейшую
отложить на 3 месяца, неудобно. Лучше и удобнее основной закон, целиком
принять и утвердить в качестве основного закона сразу. Декларация вступить
в силу без договора не может и весь основной закон вступит в силу сразу
через 3 месяца.
ПЕТРОВСКИЙ.- Рыков говорит, что декларация составляет основ-
ной закон. Она составляет преддверие. В ней выражается энтузиазм. Она
похожа на прокламацию. Что же еще нужно вносить...
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ.- Я голосую. Кто за предложение тов.Петровско-
го, чтобы декларацию принять полностью. Большинство. Принимается.
СТАЛИН.- Дело в том, что так не делается. Над нами будут смеяться.
В договоре не сказано, что мы действуем на основании Советской власти и
основы Советской власти не изложены. В договоре не сказано, что власть
будет строиться на диктатуре пролетариата. Это не преддверие, а основание
всяких договоров, возможных между республиками. Она написана в тоне
прокламации, но все декларации так пишутся. На 3-м Съезде Советов
РСФСР, когда были декларации и основные пункты конституции, их объе-
динили в единый основной закон и вместе они составляют конституцию.
Этот пункт общепринятый и то, что предлагают, нецелесообразно. Дого-
вор надо принять в основу на Сессии, передать на рассмотрение республи-
канских ЦИКов и на утверждение следующего съезда.
ФРУНЗЕ.- Я хотел привести следующее. Декларация прав Великой
Французской Революции является основным законом, американской тоже
и это не плохо, потому что все основные принципы изложены. Я отказался
от слова, потому что это очевидно, но приходится говорить.
ПЕТРОВСКИЙ.- Если понадобилось так глубоко погружаться в исто-
рию чтобы идти до французской революции 150 лет тому назад и до амери-
канской, то нужно знать, что выражение диктатуры пролетариата не требу-
ется свержения на бумаге, а это есть существо нашей власти. В проклама-
ции можно писать, но самый договор, разве это не обеспечение диктатуры
Советской власти, диктатуры пролетариата.
Если говорят о французской революции, то это был основной закон
нового нарождающегося общества, пролетарского. Поэтому эта деклара-
ция похожа на прокламацию. Ее не следует утверждать, она создана стихий-
но и создана всеми ЦИКами и здесь...
______251
П.П. Кремнев
КАЛИНИН. Внесено предложение о прекращении прений, а записав-
шихся у меня несколько. Внесено предложение переголосования вопро-
са. . .тов.Сталин для чего выступал, просто для того, чтобы сказать. Кто воз-
ражает против того, чтобы переголосовать этот вопрос. Мало. Большин-
ство очевидно требует переголосования.
СКРИПНИК. Неясно.
КАЛИНИН. Тов.Скрипнику неясно. Кто за принятие декларации за ос-
нову совместно с договором, тех прошу поднять руки.
ГОЛОС С МЕСТА. Голосуйте так: кто за предложение Троцкого.
КАЛИНИН. Кто за предложение т.Петровского прошу поднять руки.
Кто против этого предложения. Мало. Надо сосчитать.
ГОЛОС С МЕСТА. Разрешите предложение. Я считаю необходимым
еще несколько слов сказать потому, что в конце концов тут есть люди, ко-
торые имеют не слишком глубокие понятия в юридическом праве. Возможно
тт. Рыков и Фрунзе правы, что не стоит, но возможно и т.Петровский прав.
Поэтому предлагаю тем, которые записались дать по 2 минуты высказать-
ся. Тогда будем голосовать. Потому что у нас получается десять - против,
десять - за, а большинство не голосует.
ПЕТРОВСКИЙ. К порядку. Ввиду того, что ЦК все голосуют против
меня я отказываюсь.
КАЛИНИН. От других поддержки предложения т.Петровского нет. Он
снимает. Нет. Тогда вопрос отпадает сам собой. Остается первое решение.
Что за основу принимается и декларация и договор. Других предложений
нет. Объявляю заседание конференции закрытым.»
//Государственный архив Российской Федерации. Фонд
3316.Опись 1. Дело 2. Лист 4-16
Документ ранее не публиковался. Стилистика, орфография и
пунктуация стенограммы сохранены (за исключением исправленных
в самом тексте опечаток).
252 _________
РАСПАД СССР: международно-правовые проблемы
Приложение № 2
Подписи членов полномочных делегаций РСФСР, УССР, БССР,
ЗСФСР под Договором об образовании СССР 1922 года
Государственный архив Российской Федерации.
Фонд 3316. Опись 1. Дело 5. Лист 2
_________ 253
ОГЛАВЛЕНИЕ
От автора .........................................5
Глава I. Договор об образовании СССР 1922 года как
международно-правовое соглашение .......................6
1.	Международно-правовой статус советских
республик до образования Союза ССР................9
2.	Процедура заключения Договора об образовании
СССР 29-30 декабря 1922 г. .......................13
3.	Юридическая природа Договора 1922 г. .........20
Глава П. Правовой статус союзных республик
в составе СССР ........................................29
1.	Договорная и законодательная норма о праве
свободного выхода союзных республик из СССР .....31
2.	Конституционные нормы и правовые
последствия практики изменений
территорий союзных республик......................43
3.	История вопроса о государственной
принадлежности Крыма .............................68
Глава Ш. О самостоятельности союзных республик в
международных отношениях и некоторые
теоретические проблемы государственного
суверенитета ..................................92
1.	Договорная правоспособность
союзных республик .................................94
2.	Вопрос об установлении союзными республиками
дипломатических и консульских отношений
с иностранными государствами ...................103
254
3.	Об участии союзных республик в деятельности
международных организаций........................109
3.1.	Советские союзные республики и проблема
первоначального членства в ООН ................111
4.	О дате вступления в силу Устава ООН .........139
5.	Некоторые проблемы государственного суверенитета и
вопрос о международной правосубъектности советских
союзных республик ..............................162
Глава IV. Международно-правовые проблемы распада
СССР .......................................173
1.	Проекты Союзного договора о федеративном и
конфедеративном образовании .....................174
2.	Декларации союзных республик о государственном
суверенитете и юридическая сила результатов
референдума 17 марта 1991 г. ....................197
3.	Прекращение существования Союза ССР как
субъекта международного права ...................208
Приложения
1. Стенограмма заседания Конференции полномочных
делегаций РСФСР, Украины, Белоруссии и ЗСФСР
29 декабря 1922 г. ...........................243
2. Подписи членов полномочных делегаций под текстом
Договора об образовании СССР 1922 г...........253
П.П. Кремнев
Распад СССР:
международно-правовые проблемы
Лицензия № 003601 от 20.11.2000 г.
Подписано в печать 20.12.2004. Формат 60x88 1/16.
Печать офсетная. Бумага офсетная № 1.
Усл. печ. л. 16,0. Тираж 1000 эю. Заказ 10219.
Издательство «ЗЕРЦАЛО-М»
127566, г. Москва, ул. Бестужевых, д. 25в
Отпечатано в ФГУП «Производственно-издательский комбинат ВИНИТИ»,
140010, г. Люберцы Московской обл., Октябрьский пр-т; 403.
Тел. 554-21-86.
ISBN 5-94373-101-6
9 785943 731013