/
Author: Осипов Г.В. Бабурин С.Н. Авакян С.А. Адамович А.С.
Tags: внутренняя политика политика и современное политическое положение в целом политика история россии международные отношения история белоруссии
ISBN: 5-89948-010-6
Year: 2001
Text
ЕДИНОМУ
ГОСУДАРСТВУ
о создании российско-белорусского
Союзного государства
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ
ИНСТИТУТ ЭКОЛОГО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ
К единому государству
о создании российско-белорусского
Союзного государства
Под ред. Г. В. Осипова и С. Н. Бабурина
Москва
2001
УДК 323/324 (470+476) (082)
ББК66.2 (2 Рос)+66.2 (4 Бен)
КП
КП К единому государству: о создании российско-белорусского Союзного госу-
дарства/ под ред. Г. В. Осипова и С. Н. Бабурина. — М.: “РАДОН-ПРЕСС”,
2001. —360 С.
Авторский коллектив: Осипов Г. В., Бабурин С. Н., Авакян С. А, Адамович А. С.,
Барциц И. Н., ВорошукА. Н., !лотов С. А, Жукова Н. Б., Забейворота А. И., Ка-
раткевич А Г., Князев Ю. Е., Мальцев Г. В., Матусевич Е. В., Никитин В. П.,
Пашковский Г. М., Романенко В. И., Сагайдак А. Э., Симонов В. А, Станке-
вич 3. А, Сташкевич Н. С., Тихомиров А. В.
ISBN-5-89948-010-6
© Институт социально-политических
исследований РАН, 2001
© “РАДОН-ПРЕСС”, 2001
© Институт эколого-технологических
проблем, 2001
К единому государству
о создании российско-белорусского
Союзного государства
Введение
4
Союзное государство Белоруссии и России —
основной вектор возрождения
единой государственности
Для большинства людей в России и Белоруссии общее Союзное государст-
во — это мечта. Мечта о единстве, основанная на искреннем непонимании то-
го, как две ветви одного народа оказались разделенными государственными
границами, и на ощущении своей полной непричастности к тому, будет эта меч-
та осуществлена или нет.
Для российских и белорусских политиков Союзное государство — это ре-
альность, в отношении которой они (в зависимости от того, являются ли сто-
ронниками или противниками воссоединения) либо занимаются ее совершенст-
вованием, либо усиленно толкают ее к краху.
Но за последний год нарастает опасение, что Союз, Союзное государство
рискует превратиться в миф. Миф, опасный прежде всего тем, что он, отвечая
народным чаяниям и государственным интересам, станет лишь политической
декорацией, прикрывающей незыблемость последствий итогов 1991 г. — года
великой трагедии России.
Народная мечта о воссоединении столь же очевидна, сколь и недеятельна.
Одной из составляющих фактора Ельцина стало утверждение идеологического
штампа о демократии в стране при полном исключении народа из властных про-
цессов. Более того, апатия народа начала 90-х, когда 9 декабря 1991 г. ни один
человек в стране не вышел на улицу с протестом против беззакония и игнори-
рования в Беловежье воли народа, была усилена убеждением, что власть и на-
род живут в различных измерениях. Российская власть в последнее десятилетие
XX века продела замысловатый путь от коммунистического византийства к оли-
гархической виртуальности. Хотя, действительно, говорить, что в России ело-
жилась демократия, никто не запрещал.
Тем не менее с 1996 г. идет, то ускоряясь, то замедляясь, процесс реинтег-
рации, воссоздания целостности. Речь идет не о механической реконструкции
Введение
5
СССР — это невозможно, да и не нужно, а о становлении новой единой формы
прежней исторической государственности. Если Декларация, подписанная пре-
зидентами Российской Федерации и Республики Беларусь 25 декабря 1998 г.,
при всей своей значимости является документом преимущественно политичес-
ким, то подписание 8 декабря 1999 г. Договора о создании Союзного государст-
ва означает подведение правовой базы под начало процесса воссоединения
постсоветского пространства.
Воссоединение России и Белоруссии будет означать недвусмысленный по-
ворот к поэтапному восстановлению народовластия на значительной террито-
рии прежнего Союза ССР, начало конца безудержной, разрушительной сувере-
низации, правившей бал на просторах прежнего СССР в течение последних де-
сяти лет. Будет создан знаковый прецедент, свидетельствующий о том, что ма-
ятник пошел в другую сторону, что объединение даже в тяжелых экономических
условиях кризиса не только возможно, но и выгодно. Прежде всего как способ
совместного поиска выхода из того тупика, в который мы сами себя загнали, как
более дешевое, со всех точек зрения, средство возвращения нашего общего
Отечества на рельсы нормального развития.
Столетия понадобились русскому народу для территориального расширения
своего государства. В этом процессе Россия не встречала сколько-нибудь зна-
чимого сопротивления при своем движении на восток, которое остановилось,
лишь столкнувшись с Тихим океаном. На Западе же такого свободного прост-
ранства не было. И каждый территориальный передел на западных российских
границах был результатом кровопролитных войн, хитроумной дипломатии,
знавшей и победы, и поражения.
Так или иначе, но с формированием в начале XVIII в. Российской империи
и до начала 90-х годов XX в. Россия полностью занимала восточную часть ев-
ропейской карты. Вся Восточная Европа либо непосредственно входила в со-
став империи, либо находилась в зоне русского влияния. Отсюда и выводится
политическое разделение Европы на Западную, Восточную и Центральную,
когда Западной Европой объявлялись страны, находившиеся под влиянием
Франции, Центральной — под влиянием Германии, а Восточной — зона влия-
ния России. Именно поэтому находящуюся в центре континента ГДР относили
к странам Восточной Европы, а сегодняшняя Болгария стала центральноевро-
пейским государством.
С крахом ялтинско-потсдамского мирового порядка, разрушением Совет-
ского Союза была низвергнута и упомянутая выше система координат. Однако
для большинства населения России понятия ’,Россия” и "Российская Федера-
ция" не тождественны. Так же как не были тождественными понятия "ФРГ" и
"Германия" для немцев в 50 — 80-е годы.
Возможно, многим исследователям подобные рассуждения покажутся не-
реалистичными. Но кто в Германии 1970-го мог предугадать развитие событий
в 1990-м! И вряд ли создатели германской Конституции 1949 г. были уверены
в германском единстве 1990-го, когда включали в текст основного закона
6
Введение
страны статью 23. Германский пример конца 40-х весьма поучителен дня Рос-
сии. Россия в конце века, так же как и Германия в его середине, отягощенная
своим расчленением и кризисными явлениями, вынуждена заново строить
свою государственность.
Поступательное развитие государства и общества невозможно, если в осно-
ве государства не существует некоей системы государственной (национальной)
идеи. За тысячелетия своего развития каждый народ создает свою собственную
систему взглядов, представлений о добре и зле, о своем месте в мире. Часто эта
государственная идея превращается в некий конгломерат мифов и иллюзий об
особом предназначении и особой роли в истории. Причем одна из идей стано-
вится ведущей, основной для всей государственной идеологии. Если вся гер-
майская история выводится из государственного мифа о священной римской
империи германской нации, то вся русская история основывается на идее Свя-
той Руси и обусловленном ею стремлении объединить в своих государственных
пределах родственные и соседние народы.
С другой стороны, в ходе государственного строительства преодолеваются
мифы, которые осознанно или нет те или иные политические силы пытаются
противопоставить национальной (государственной) идее. В данном случае идее
воссоединения России и Белоруссии противостоит причудливый конгломерат
разноликих выдумок и предрассудков. От гипертрофированной заботы Бело-
русского народного фронта о суверенитете двух государств, до надуманных
страхов российских "правых" о том, что воссоединение Белоруссии с Россией
угрожает демократическим ценностям в России (хотя именно объединение Рос-
сии и Белоруссии прежде всего и может обеспечить становление подлинно де-
мократических механизмов в этих государствах).
Среди государственных идей, которые используются при формировании но-
вой формы союзной государственности, значительное место занимает концеп-
ция славянского единения и славянского союза. Именно идеей славянской со-
лидарности и поддержки православных единоверцев были обусловлены много-
численные русско-турецкие войны, вступление России в I Мировую войну. Од-
нако периодически поднимающиеся в российском обществе идеи создания Сла-
вянского Союза не имеют с этим ничего общего. Сегодня, говоря о славянском
объединении, имеют в виду процесс интеграции трех восточнославянских госу-
дарств: России, Украины и Белоруссии, а также возникшую весной 1999 г. идею
союза с Югославией.
Россия и Украина — два сильнейших государства прежнего СССР — мог-
ли бы теоретически образовать и восстановить стабильность на всей восточно-
европейской части постсоветского пространства. Однако принципиальные
противоречия между элитами двух стран столь значительны, что сегодня гово-
рить о возможном единстве не приходится. И здесь уместно сказать не о Сла-
вянском Союзе, а о российском или евразийском единстве, концепции Россий-
ского или Евразийского Союза как новых формах объединения постсоветско-
го пространства. В свое время известный татарский мыслитель Исмаил Гас-
Введение
7
принский утверждал, что Россия должна развиваться как единое государство,
состоящее из двух равновесных этноконфессиональных частей — славяно-
православной и тюрко-исламской. При всей очевидности неприемлемости
этой концепции для русской государственности, игнорирование мусульманско-
го и тюркского начал в структуре России недопустимо. Это утверждение осно-
вывается на том, что Россия изначально формировалась как полиэтническая и
многоконфессиональная держава, объединенная русской культурой, русским
языком, русскими традициями.
Союз Беларуси и России имеет потенциал стать именно тем стержнем, во-
круг которого и будет крепнуть возрождающаяся общая государственность.
В настоящей работе авторы попытались проанализировать различные ас-
пекты процесса государственного воссоединения Российской Федерации и Рес-
публики Беларусь, оценить способствующие и препятствующие этому процес-
су факторы, сформулировать свои предложения по совершенствованию меха-
низмов реинтеграции.
Г. В. Осипов, академик РАН, президент Международной акаде-
мии социальных наук, директор ИСПИ РАН
С. Н. Бабурин, председатель РОС, зам. директора ИСПИ РАН,
доктор юридических наук
8
Истоки российско-белорусского единства
Раздел I
Истоки российско-белорусского единства
Глава 1. Культурно-духовные связи Беларуси и России
как предпосылка для создания союзного государства
Территорию современной Беларуси и России с древнейших времен заселяли
восточные славяне, что подтверждают памятники лужицкой, чернолесской, за-
рубинской культур, свидетельствующие о единстве наших народов, начиная со
П-I тысячелетия до н.э. ’. О славянах писали еще в дохристианские времена.
Древнегреческий историк Геродот в V в. до н.э., путешествуя по северному
Причерноморью, встречался со славянами, и в своей "Истории", называя их
скифами-пахарями, описывает их взаимоотношения, образ жизни, религиоз-
ные представления. Плиний Старший, Тацит в I в.н.э., Птолемей во II в.н.э.,
готский историк Иордан в VI в.н.э. писали о венедах, под которыми также еле-
дует понимать славян. Прокопий Кесарийский — писатель VI в. писал о скла-
винах и антах, а Византийский император Маврикий (582 — 602 гг.) написал
целое исследование о способах ведения войны со славянами 1 2.
Работы данных историков и географов, подтвержденные археологически-
ми раскопками, проведенными в наше время, позволяют констатировать, что
славяне занимали огромную территорию — от побережья Балтийского моря
до устья Вислы, от Богемских гор и Карпат до Днепра и бассейна Десны. В 60-
лее позднем источнике "Повести временных лет", написанной примерно в XII в.
и объединившей самые разнообразные материалы — религиозные, историче-
ские, культурные, фольклорные, описываются и периоды догосударственной
истории Руси, дается своеобразная трактовка происхождения славян, опреде-
ляется место их проживания. "По разрушении же столпа и по разделении на-
родов взяли сыновья Сима восточные страны, а сыновья Хама южные страны,
Иафетовы же — взяли запад и северные страны. От этих же 70 и 2 язык про-
изошел и народ славянский, от племен Иафета — так называемые норики,
которые и есть славяне. Спустя много времени сели славяне по Дунаю, где те-
перь земля Венгерская и Болгарская. И от этих славян разошлись славяне по
земле и прозвались именами, где кто сел на каком месте. Также и эти славя-
не пришли и сели по Днепру и назвались полянами, а другие — древлянами,
по тому что сели в лесах. И еще другие сели между Припятью и Двиною и на¬
1 См.: История СССР в 12 томах. T. I. М., 1966. С. 300 — 304.
2 См.: Древние славяне в отрывках греко-римских и византийских писателей по VII в.н.э. ВДИ,
1941 № 1.
Культурно-духовные связи Беларуси и России как предпосылка для создания союзного государства 9
звались дреговичами, иные сели поДвине и назывались полочанами по речке,
которая впадает в Двину и носит название Полота" 3. Ипатьевская летопись
предоставляет дополнительные сведения о славянах — "...и живях в мире, По-
ляне и Древляне, и Северо, и Радимичи, и Вятичи, и Хорвати" 4. Все упомяну-
тые славянские племена — поляне, древляне, кривичи, радимичи, дреговичи
и есть предки белорусов и русских, населявших территорию современной Бе-
лоруссии и России.
В период, описанный в "Повести временных лет", славяне жили племенами,
родами, общинами. Важной составляющей их культуры являлось язычество. Как и
все полирелигиозные народы, славяне верили во множество богов, олицетворяв-
ших природные стихии, отдельные предметы, магические представления. Храмами
древних славян были рощи и поля, где устраивались языческие игрища, с помо-
щью которых они пытались добиться снисхождения богов, а значит обеспечить ус-
ловия для собственного выживания. До нашего времени дошли имена многих ела-
вянских языческих богов, упоминание которых встречается в различных источни-
ках — русских летописях, поучениях против язычества XI — XIV вв., донесениях
католических миссионеров о религии славянских племен на пограничье с немецки-
ми землями, фольклоре славянских народов, пред метах декоративного искусства 5.
Славянская мифология в своем развитии прошла несколько этапов. К древ-
нейшим славянским божествам относятся божества женского рода, что связа-
но прежде всего с существованием женского культа, восходящего к периоду ма-
триархата, когда женщина играла огромную роль в общественном производст-
ве. Многочисленные женские скульптуры с остатками хлебных зерен, относя-
щиеся, например, к трипольской культуре, так называемые "первобытные ма-
донны", являются ярким подтверждением этого. Древнеславянские мифы со-
хранили до нашего времени несколько женских имен, олицетворяющих Мать
Природу, Прародительницу, что было связано с аграрным культом. Среди них
— Дивия, Дидилия, считавшиеся хранительницами рода и детей, которым бес-
плодные женщины приносили жертвы. Богиней плодородия считалась Марца-
на, изображавшаяся при рождении молодой и старухой после смерти. Первые
представления славян о Вселенной были связаны с Триглавой — богиней зем-
ли, олицетворяющей три уровня мироздания — небо, землю, преисподнюю, три
функции творца мира — творение, хранение, разрушение. Природу и Землю
представляла Подага — "подательница благ", которую впоследствии заменит
Даждьбог. Особо почиталась у славян Лада — богиня любви и любовных удо-
вольствий. С наступлением весны, когда природа вступала в союз с Ярилой, на¬
3 См.: Древнерусская литература. ”Повесть временных лет". Москва, 1997. С. 17.
4 См.: ПСРЛ. T. 2. Ипатьевская летопись, 2־е изд., СПб., 1908. С. 9.
5 См.: Рыбаков Б. А. Язычество древних славян. М., 1981., Забылин М. Русский народ, его обычаи,
обряды, суеверия и поэзия. М., 1980: Мифы древних славян. Саратов, "Надежда", 1993; Фольклор
и этнография. Обряды и обрядовый фольклор. Л. 1974; Штейн В. В. Великорус в своих песнях,
обрядах, обычаях, легендах и т.д. СПб, 1898.
10
Истоки российско-белорусского единства
ступали ладины праздники. Наши предки не только веселились, но и грустили,
вспоминая и почитая усопших. Богиней смертной печали считалась Желя.
Жизнь наших предков зависела не только от даров земли, но и от охоты,
умения себя защищать. Подобно мифологии Древней Греции и Рима, древней-
шие божества, олицетворявшие охоту и военное дело, были также женского
рода. В славянском пантеоне особо почитались богиня охоты — Зевана и Ледо
— славянская Афина. Смена времен года связывалась с Зимцерлой — богиней
весны, Сивой — осени, Зимерзлой — зимы. Интересно, что в современном
русском и белорусском народном творчестве, в частности в декоративно-при-
кладном искусстве, до сих пор встречаются языческие мотивы, отражающие
философско-религиозное мировоззрение древних славян: вышивка, женские
украшения, скульптура, рельефные изображения, деревянное зодчество. Даже
декор православных храмов имеет часто мотивы, отражающие далекое язычес-
кое прошлое. Особенно сохранилось языческое миропонимание в фольклоре
— в народных песнях, пословицах, поговорках, применяемых в современном
языке нашими народами6.
В период утвердившегося патриархата женские божества уступили место
мужским. Верховным богом славянского Пантеона становится Перун — бог гро-
ма и молнии, творец всех природных стихий. Интересно, что в "Повести времен-
ных лет" в разделе, в котором рассказывается о проведенной в X в. князем Влади-
миром религиозной реформе, предшествовавшей христианизации Киевской Руси,
упоминаются только шесть языческих богов: "И стал Владимир княжить в Киеве
один, и поставил кумиры на холме за теремным двором: деревянного Перуна с се-
ребряной головой и золотыми усами, затем Хорса, Даждьбога, Стрибога, Симар-
гла и Мокоши" 7. Впоследствии, после принятия христианства, именно этим 60-
жествам будет "под овином" поклоняться население Киевской Руси. Таким обра-
30м, языческая культура явилась той культурно-духовной основой жизнедеятель-
ности славян, которая даже с принятием христианства не исчезла бесследно, а ор-
ганично слилась с христианской культурой, придав ей особые содержание и свое-
образие. Среди христианских праздников особо почитаются праздники, восходя-
щие к языческому прошлому: масленица, связанная с началом Великого поста;
день бога Ярилы — Троица; день Ивана Купалы, русалочья неделя — с Рождест-
вом Иоанна Предтечи; День Рода Перуна — "Ильин день" и многие другие.
Принятие христианства оказало огромное влияние на культурно-духовное
развитие наших народов. Согласно "Повести временных лет" князь Владимир
после знакомства с существующими в то время религиями в 988 г. принял хри-
стианство от Византии, крестившись в Корсуни сам, а затем крестив и киевлян
в Днепре. "На следующий же день вышел Владимир с попами царицыными и
6 См.: Штейн П. В. Белорусские народные песни с относящимися к ним обрядами, обычаями. Спб.,
1874; Даль В. И. Пословицы русского народа. М., 1957.
7 См.: Древнерусская литература. "Повесть временных лет". М., 1997. С. 44.
Культурно-духовные связи Беларуси и России как предпосылка для создания союзного государства J1
корсунскими на Днепр и сошлось там людей без числа. Вошли в воду и стояли
там одни да шеи, другие по грудь, молодые же у берега по грудь, некоторые дер-
жали младенцев, а уже взрослые бродили, попы же совершали молитвы, стоя
на месте. И была видна радость на небе и на земле по поводу стольких спасае-
мых душ...” 8. Однако археологические исследования, а также анализ других
письменных источников, в частности, ”Саги о крещении", повествующей о со-
бытиях X в., позволяют предположить, что крещение на Руси началось еще за-
долго до официального принятия христианства. Известно, что княгиня Ольга
приняла крещение от самого Византийского императора Константина VII Баг-
рянородного, поощряла приезд священнослужителей, монахов в Киевскую
Русь. При княгине появились первые деревянные церкви, христианские книги,
тем самым Ольга создала предпосылки для принятия христианства. "Сказали
же бояре: "Если бы плох был закон греческий, то не приняла бы его баба твоя
Ольга, а была она мудрейшей из всех людей" 9 10.
В Полоцком княжестве первые христиане также появились до официально-
го принятия христианства. Можно предположить, что первыми христианами
были Полоцкий князь Рогволод и его дочь Рогнеда — супруга Киевского князя
Владимира, которая после женитьбы князя на Византийской принцессе приня-
ла монашество под именем Анастасии. При князе Брячеславе( 1001 — 1044 гг.)
и его сыне Всеславе (1044 — 1101 гг.) христианство мирно распространилось
по всему полоцкому княжеству.
В XI в. появились первые святые мученики, канонизированные Православ-
ной церковью. Ими стали князья Борис и Глеб в Киеве, злодейски убитые за
христианскую веру своим братом Святополком, прозванным в народе Окаян-
ным. По мнению белорусского историка С. Тарасова, в Полоцком княжестве
примерно в это же время могли быть канонизированы Рогнеда-Анастасия,
князь Изяслав и княжич Всеслав, умерший в малолетстве, о чем свидетельст-
вует "Повесть временных лет" под 1007 г., где говорится о перенесении святых
мощей в храм Богородицы '°.
Принятие христианства способствовало развитию архитектуры и изобрази-
тельного искусства, формированию собственного стиля, традиций. Одним из
древнейших храмов, построенных в Киевской Руси, является Десятинная церковь
(989 — 996 гг.), представлявшая собой крестовокупольное здание с внутренними
столбами и "полосатой" кладкой стен. Примерно в 1037 г. в Киеве был заложен
Софийский собор, являвшийся главным культовым и общественным зданием го-
сударства. Собор имел пирамидальную композицию, тринадцать глав, обширные
хоры д ля знати, его украшали мозаика и фрески. Архитектура собора оказала вли-
яние на развитие архитектурного стиля всей Руси. Подобные соборы были пост¬
8 Там же. С. 52.
9 Там же. С.49.
10 См.: Животворный символ Отчизны. Мн., 1998. С.74-76.
12
Истоки российско-белорусского единства
роены в Чернигове, Новгороде. Полоцкий Софийский собор, возведенный в 1044
— 1066 гг., также имел сходство с Киевской Софией. Позднее храм был перест-
роен. В XII в. стало известно имя полоцкого зодчего Иоанна, создавшего храмы
Спасо-Евфросиньевский в Полоцке, Параскевы-Пятницы и Бориса и Глеба в
Бельчиках. Шедевром белорусской архитектуры является Спасо-Евфросиньев-
ский собор, который, по мнению современников, был моделью мироздания. В ар-
хитектуре собора использовались новые способы решения — башнеобразное
построение, трехлопастные арки, ступенчатые своды, что получило распростра-
нение в XVII веке. Как киевские мастера оказали влияние на развитие архитекту-
ры Киевской Руси, так и полоцкие способствовали распространению своей архи-
тектурной школы и традиций. В XII в. полоцкие архитекторы построили в Смо-
ленске собор Михаила Архангела, в Новгороде церковь Петра и Павла.
Православный храм являлся и является своеобразным символом веры, в ко-
тором органично соединены религиозно-философские представления верующе-
го. Этому способствует его внешнее и внутреннее убранство. Особый смысл
всегда придавался внутреннему содержанию храма: фрескам, мозаике, иконам,
при написании которых использовались не только религиозные канонические
сюжеты, но и сцены из повседневной светской жизни, отдельные личности —
местные князья, воины, старцы, сыгравшие заметную роль в истории города, го-
сударства. Очень часто при строительстве каменных соборов использовали де-
коративные приемы, распространенные в деревянном зодчестве Руси, содержа-
щие растительные и животные орнаменты. Например, так выглядел Дмитров-
ский собор во Владимире, !еоргиевский — в Юрьеве-Польском. Особенностью
белорусской архитектуры являлось использование в качестве украшения дере-
вянной скульптуры — статуй апостолов, святых. Широкое распространение
имела также белорусская резьба с геометрическим, растительным, животным
орнаментом, скульптурное изображение птиц и зверей. К сожалению, подобные
произведения искусства не сохранились до нашего времени, но по более поздним
изделиям мастеров можно судить о мастерстве древних умельцев и влиянии "бе-
лорусской резьбы" на территории Московского княжества.
Живопись древней Руси представлена иконописью, фресками, миниатюрой,
украшающей книги прежде всего религиозного содержания. Одной из древней-
ших икон, дошедшей до нашего времени, является икона Владимирской Божь-
ей Матери, привезенная из Византии и датируемая XII в. Божья Матерь осо-
бенно почиталась на Руси, считаясь Берегиней Отечества, семьи, человека. Бо-
гоматерь Одигитрия всегда украшала любой православный храм. К ее защите
прибегали как в годы тяжких испытаний, так и в минуты счастья и удач. В Рус-
ском музее хранится икона Одигитрии Полоцкой, относящаяся к XII в. Соглас-
но "Житию" Евфросинии Полоцкой икона была привезена из Константинополя
и представляла одну из трех икон, написанных при жизни Девы Марии иконо-
писцем апостолом Лукой. Икона является подлинным шедевром древней живо-
писи. Несмотря на общепринятые каноны изображения, Богоматерь поражает
своими безукоризненными пропорциями, божественной осанкой, а изображе¬
Культурно-духовные связи Беларуси и России как предпосылка для создания союзного государства } 3
ние мофория и мастерски нарисованных складок свидетельствует о высочайшем
мастерстве древних живописцев.
До нашего времени дошли и древнерусские миниатюры: Остромирова Еван-
гелия, датируемого 1056 — 1057 гг., Туровского Евангелия, изображение семьи
Киевского князя Святослава в Изборнике Святослава, относящемся к 1073 г.
Миниатюры интересны тем, что древние живописцы при написании евангель-
ских сюжетов, соблюдая общепринятые каноны, используют сцены из повсед-
невной жизни современников, что дает основание считать их своеобразным ис-
точником для изучения древнерусской истории.
В Киевском государстве получили развитие многие ремесла — ювелирное де-
ло, керамика, ткачество, вышивка. Полоцкий ювелир Богша-Лазарь создал крест
по заказу игуменьи Спасского монастыря Евфросинии. Крест имел шесть оконча-
ний, являющихся символом мира, сотворенного Богом за шесть дней. Крест был
сделан из кипарисового дерева, сверху и снизу украшен золотыми пластинами,
драгоценными камнями, орнаментом, эмалевыми миниатюрами с изображениями
святых. Над каждой миниатюрой была сделана надпись греческими и славянскими
буквами. Имя Богши было хорошо известно в восточнославянских землях. Мас-
тер, владея техникой перегородчатой эмали, имел много учеников, о чем свцде-
тельствуют дошедшие до нашего времени более поздние ювелирные изделия.
Ткачество, вышивка относятся к виду ремесла, существование которого
очень ограничено во времени. О высочайшем мастерстве древнерусских маете-
риц можно судить по остаткам тканей, вышивок, фрагменты которых обнаруже-
ны в захоронениях эпохи Киевской Руси, а также по более поздним изделиям, в
основу которых, вероятно, были положены орнаменты, сюжеты даже языческо-
го периода. В развитии этого ремесла огромная роль принадлежит женщинам.
При церквях, монастырях существовали артели мастериц, создающих вышитые
шедевры — художественное вышивание пелен, воздухов, плащениц. Уже в
древних летописях встречаются упоминания об их мастерстве. Так в летописи
1200 г. сказано, что Анна Всеволодовна — жена Рюрика "сама прилежала тру-
дам и рукоделиям швением златом и серебром как для себя и своих детей, паче
же для монастыря Выдубицкого" ,1.До нашего времени дошла легенда о святой
княгине Февронии Муромской, скончавшейся за благочестивой работой.
Огромное значение для развития культуры Киевской Руси имело создание
славянской азбуки. В "Повести временных лет" говорится, что "когда славяне
жили уже крещеными, князья их Ростислав, Святополк и Коцел послали к царю
Михаилу, говоря: "Земля наша крещена, но нету нас учителя, который бы наста-
вил и поучил нас, и объяснил святые книги; ибо не знаем мы ни греческого язы-
ка, ни латинского. Одни учат нас так, а другие иначе, от этого не знаем мы ни на-
чертания букв, ни их значения. И пошлите нам учителей, которые бы могли нам
״ См.: Роль женщин в русском искусстве// Труды первого Всероссийского съезда при русском
женском обществе. СПб., 1909.
14
Истоки российско-белорусского единства
рассказать о книжных словах и о смысле их" ,2. Такими учителями стали ученые
мужи, просветители славянской земли, создатели славянской азбуки — Кирилл
и Мефодий. Братья перевели Апостол и Евангелие, псалтырь и другие книги. "И
рады были славяне, что услышали они о величии божьем на своем языке" ,3. Со-
здание славянской азбуки имело поистине историческое значение, ибо способ-
ствовало просвещению Руси, распространению грамотности, что подтверждают
сохранившиеся берестяные грамоты, найденные на территории Новгорода, при-
надлежавшие не только представителям знати, но и простым ремесленникам и
мастеровым. Вероятно, подобные письменные источники были распространены
по всей Руси, что свидетельствует о высокой культуре наших народов.
Распространению просветительства способствовало создание школ, библио-
тек. В школах учились чтению, письму, цифири, церковному пению. Грамоту изу-
чали в основном по церковным книгам — Апостолу, Часослову, Псалтыри. Уче-
ники изучали также греческий и латинский языки, получали знания по природо-
ведению, медицине, риторике, истории. При Ярославе Мудром подобные учреж-
дения существовали в Киеве. В библиотеке князя имелись книги не только бого-
словского содержания, но и светские произведения древнегреческих и древне-
римских ученых-философов, написанные на языке оригинала: Геродота, Аристо-
теля, Сократа, Платона, Тацита и др. Ярослав Мудрый придавал большое значе-
ние просвещению народа и поощрял обучение собственных дочерей, что не впи-
сывалось в традиционное мировоззрение того времени. Впоследствии одна из
его дочерей Ярослава, выйд я замуж за короля Генриха I, стала королевой Фран-
ции и после смерти своего супруга благополучно управляла государством.
Просветительницей белорусской земли по праву считается знаменитая Евфро-
синия Полоцкая — внучка князя Всеслава Чародея. Интересна судьба этой уни-
кальной женщины. Родившись в княжеской семье, она получила прекрасное обра-
зование в школе при Полоцком Софийском соборе, глубоко знала религиозную и
светскую литера1׳уру — сочинения Иоанна Златоуста, Ефрема Сирина, Василия
Кессарийского, апокрифы, "Шестодневы" — своды известных византийской на-
уке сведений о природе. Решив посвятить себя служению Богу, девушка в тайне от
родителей приняла монашеский постриг. Свое служение монахиня начала с пере-
писывания книг, летописей, переводов с греческого, латинского, а также написа-
ния собственных книг, в частности, монастырских уставов. Как написано в "Жи-
тие" просветительницы, Евфросиния основала мужской и женский монастыри, со-
хранившийся до наших дней Спасо-Евфросиньевский собор. Большое значение
Евфросиния придавала педагогической деятельности, основывая школы не только
для мальчиков, но для девочек. После смерти просветительницы семь столетий ее
мощи находились в пещерах Киево-Печерского монастыря в подземном храме
Благовещения Пресвятой Богородицы. В 1910 г. по решению Всероссийского
12 См.: Повесть временных лет. С. 22 — 23.
13 Там же. С. 23.
Культурно-духовные связи Беларуси и России как предпосылка для создания союзного государства 15
миссионерского съезда в Киеве и с согласия императора Николая II останки Ев-
фросинии были возвращены в когда-то ею основанную Спасскую обитель.
О высоком процветании общей древней культуры наших народов свидетель-
ствует развитие литературы, которая берет свое начало в устном народном
творчестве, представленным различными жанрами — песнями, сказками, бы-
линами, пословицами, загадками. Их появление было связано непосредственно
с деятельностью народа, начиная от работы в поле до различных обрядов.
Именно устное народное творчество сохранило языческие представления ела-
вянского народа, его философско-религиозное мировоззрение, связанное с
обожествлением сил природы, чудесных предметов, созданием мифических ге-
роев. Русские и белорусские сказки, героями и действующими лицами которых,
являются добрые молодцы, прекрасные девицы, Кощеи, Змеи Горынычи, ков-
ры-самолеты, скатерти-самобранки, как нельзя лучше демонстрируют единые
культурологические корни наших народов. Борьба наших народов со злыми си-
лами отражена и в былинах. Образы богатырей, их самоотверженность, непо-
колебимость воли демонстрируют патриотизм, высочайший дух народа, его лю-
бовь к Родине, стремление к свободе и независимости.
Ценнейшим памятником древней литературы является "Повесть временных
лет". Написанная около 1113 г. монахом Киево-Печерского монастыря Нестором
"Повесть" объединила библейские рассказы, легенды, содержит материал об ис-
тории Киевской Руси, происхождении ее народа, этнографические сведения о ела-
вянах, первых князьях, рассказы о княжеских междоусобицах, церковные поуче-
ния. "Повесть" является уникальным источником для изучения древнейшей исто-
рии наших народов, имеющих единые культурно-духовные, политические, соци-
ально-экономические корни. Подтверждением этого являются и первые диплома-
тические договоры князей Олега 911 г., Игоря 944 г., заключенные с Византией,
под которыми стоят подписи военачальников русских и белорусских городов.
"Поучение" Владимира Мономаха, написанное как завещание сыновьям,
является воплощением морали XII века. Произведение содержит не только на-
ставления отца, посвятившего всю свою жизнь защите Отечества, его народу,
беспокоящегося о дальнейшей его судьбе, но и содержит ценные исторические
сведения о событиях того времени, ибо на Руси уже начинали складываться
предпосылки феодальной раздробленности. Отсюда особая озабоченность кня-
зя, заинтересованного в сохранении единства и целостности государства и его
народа. "Куда бы ни держали путь по своим землям, не давайте отрокам причи-
нять вред ни своим, ни чужим, ни селам, ни посевам, чтобы не стали проклинать
вас" и. Написанное прекрасным языком "Поучение" является образцом древ-
ней литературы, оказавшим влияние на своих современников и потомков. Так,
жена Всеволода Большое Гнездо Мария также написала подобное поучение
своим сыновьям. Примером высокой литературы XI — XII веков являются ре-
Древнерусская литература. "Поучение" Владимира Мономаха. М. С. 72 — 73.
16
Истоки российско-белорусского единства
лигиозные произведения Кирилла Туровского, Климента Смолянина, Евфроси-
нии Полоцкой 15.
Подлинным шедевром древней литературы наших народов является "Слово
о полку Игореве" — памятник XII в. "Слово" написано после похода Новгород-
северского князя Игоря Святославовича на половцев в 1185 году. Трагические
события, описанные в произведении, являются предупреждением и своеобраз-
ным протестом против братоубийственных усобиц, призывом к необходимости
единения восточнославянских народов перед внешней угрозой. Интересно, что
автор "Слова" — поклонник Полоцкого князя Всеслава, много повествует о
полоцкой земле, что может свидетельствовать о том, что автор был выходец из
белорусских земель. Говоря о намечавшейся обособленности княжеств, стрем-
лении их к самостоятельности, автор призывает князей прекратить распри, ибо
это может привести к непредсказуемым результатам: "Ярослав и все внуки Все-
славовы! Опустите долу стяги свои, вложите (в ножны) мечи свои, более уже
негодные — уже отошли вы от дедовой славы! Вы своими крамолами начали
наводить поганых на землю русскую, на достояние Всеславово: из-за раздоров
ведь явилось насилие от земли Половецкой!"
Обращаясь к нашей истории, мы можем констатировать, что даже в тот пе-
риод, когда Беларусь входила в состав Литвы, а затем Речи Посполитой, наши
народы остались верны своей культуре и духовности. Религиозная колонизация
Польши не смогла уничтожить единое православное пространство, единую
культуру и традиции. Щедрая белорусская и русская земля рождала таланты,
генетически впитавшие в себя все культурно-духовное наследие прошлого, ибо
человека можно лишить его местожительства, но нельзя уничтожить его веру,
культуру Родины.
После разрушения СССР, несмотря на уничтожение связей, которые столе-
тиями объединяли наши народы, разрушение единой экономической системы,
мы смогли сохранить культурно-духовные связи. Продолжали функциониро-
вать и взаимодействовать творческие организации: Союзы писателей, художни-
ков, композиторов. Создавались фонды, ассоциации, общественные организа-
ции, выступающие за развитие единого культурного пространства, поощрение
духовных связей наших народов. Несмотря на отсутствие финансирования, де-
ятели культуры продолжают инициировать организацию фестивалей народного
творчества, выставок, театральных спектаклей, концертов, в которых принима-
ют участие деятели культуры наших государств. Удалось сохранить ряд творче-
ских организаций союзного значения, например, Международную конфедера-
цию Союза художников, объединяющую художников стран СНГ. Возрождению
и развитию культурно-духовных традиций наших народов способствует прохо-
дящий ежегодно фестиваль "Славянский базар", в котором принимают участие
деятели культуры, творческие коллективы славянских государств. Фестиваль
15 Древнерусская литература. "Слово о полку Игореве". М. С. 90.
Культурно-духовные связи Беларуси и России как предпосылка для создания союзного государства 17
стал поистине воплощением подлинно народного искусства, впитавшего в себя
лучшие традиции наших предков, единства культуры и духовности. Сегодня не-
обходимо способствовать возрождению и других культурных мероприятий —
театральных фестивалей, концертов, юбилейных вечеров, имеющих давние ис-
торические традиции.
Беларусь и Россия смогли сохранить единую Православную церковь, спо-
собствуюшую укреплению духовности наших народов. За последние десять лет
восстановлены многие храмы, строятся воскресные школы, ведется большая
работа по духовному образованию и воспитанию населения. Работу в этом на-
правлении ведет и Всемирный Русский Народный Собор — общественная ор-
ганизация, главой которой является Святейший Патриарх Московский и всея
Руси Алексий II. В эту международную организацию входят и представители ре-
лигиозных, культурных и общественных организаций Белоруссии и России.
ВРНС способствует возрождению подлинно соборных отношений, возрожде-
нию народных традиций.
Таким образом, говоря о культурно-духовном развитии наших государств,
мы можем отметить, что наши народы объединяет единое историческое про-
шлое, единые традиции, культура, которые всегда были, есть и будут тем цемен-
тирующим фактором, который позволит восстановить подлинно общее государ-
ство, воссоединить исторически единый народ. Для реализации статьи 18 Дого-
вора о создании Союзного государства "развитие науки, образования, культуры,
создание равных условий сохранения и развития этнической, культурной и язы-
ковой самобытности народов" необходимо проявление воли и решимости наших
народов, правительств, Президентов, ибо это есть объективная историческая
необходимость. В разные периоды истории нашим народам не раз приходилось
отстаивать и защищать свою независимость и единство. И всегда нам помогали
наша вера и надежда. Вот и сегодня миллионы людей ждут реального создания
Союзного государства во имя нашего единого прошлого и будущего. Деятелям
культуры, православному духовенству, представителям общественных органи-
заций в этом процессе принадлежит немаловажная роль. Для этого сегодня
должны быть использованы все возможные средства, ибо это — вопрос наше-
го этнического и культурного сохранения. А всем, кто препятствует интеграци-
онному процессу, мы должны сказать “нет”, как когда-то сказал в "Ветрограде
многоцветном" Симеон Полоцкий:
"О сынове тмы люты! Что сия творите?
Летяще ближния вашы, сами ся морите.
В тму кромешную за тму будете ввержени,
От света присносущна вечно отлучени!
Отложите дела тмы, во свете ходите,
Да взите на небо, небесно живите".
18
Истоки российско-белорусского единства
Глава 2. Этнополитическая империя.
СССР. РСФСР
Союз Советских Социалистических Республик, сменив после революции
1917 г. имперскую политико-территориальную организацию нашей страны, стал
первой в истории России федеративной формой ее государственного единства. Не-
которые исследователи усматривают федеративные начала уже при образовании
русского централизованного государства XIV века ,6. Однако не всякое объедине-
ние имеет федералистское содержание, пусть даже оно осуществляется присоеди-
нением дипломатическим путем через заключение договоров с ослабевшими
удельными князьями. Подобное присоединение не создавало нового суверенного
субъекта международного права, а было лишь расширением Московского госу-
дарства. Присоединенные земли, в отличие от субъектов федерации, не обладали
безусловным правом участвовать в решении общегосударственных вопросов. Они
превращались в вотчины московских князей, а удельные князья становились вели-
кокняжескими вассалами. Поэтому говорить о какой-либо федеративной органи-
зации русского государства времен Даниила Московского и Ивана Калиты по
меньшей мере спорно. Развитие русской государственности пошло по пути унита-
ризма, и постепенно, освобождая захваченные врагами земли и присоединяя но-
вые территории, Московская Русь превратилась в Российскую Империю.
Вопрос о значении термина "империя" в литературе и политической практи-
ке решается неоднозначно. В прошлом, вплоть до середины XIX века, его не-
редко истолковывали как почетный титул государства, свидетельствующий о
его достижениях и роли среди других государств. В наши дни империю подчас
отождествляют с монархией, полагая, что это — "монархическое государство,
главой которого является император" 16 17. Однако с позиций современной юриди-
ческой науки с подобными подходами согласиться нельзя. В теории государства
и права и в теории конституционного (государственного) права империя есть
одна из форм территориально-политической организации государства, или
форм государственного единства. Причем одни авторы считают ее особой раз-
новидностью сложного государства 18 19, другие — объединением государств или
межгосударственным образованием ,°.
Признавая государственно-правовую природу империй (поскольку все они
суверенные государственные образования), необходимо заметить, что по внут-
ренней организации империи существенно отличаются от другой разновидное-
16 Абдулатипов Р .Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерации в истории России. Кн. 1, М. С. 26 — 31.
17 Словарь иностранных слов. М., 1997. С. 189.
18 Иванов Р. Л., Костоков А. Н., Скобелкин В. Н. Основы Российского государства и права, Омск,
1995. С 17.
19 Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1999. С. 126.
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
19
ти сложных государств — федераций. При всем разнообразии главное отличие
их друг от друга заключается в обладании субъектами федерации правом участ-
вовать в решении вопросов общегосударственного значения как через особый
механизм представительства в общефедеральных органах, так и благодаря сфе-
ре совместного ведения органов федерации и органов субъектов федерации. В
эту сферу включаются вопросы общегосударственного значения, требующие
согласованного с регионами решения.
Отсутствие подобных институтов в империях делает их похожими на унитар-
ные государства. Не случайно русские дореволюционные ученые Н. М. Коркунов
и Ф. Мартенс не относили Российскую империю к сложным государствам 20 21 22.
Сходство становится еще более очевидным с учетом таких характерных призна-
ков империи, как сильная центральная власть в сочетании с неодинаковым пра-
вовым положением различных территорий, обеспечивающим некоторым из них
значительную самостоятельность в решении местных вопросов. В этой связи
империя мало чем отличается от так называемых смешанных унитарных госу-
дарств, содержащих в своем составе наряду с обычными административными
единицами автономные территориальные образования 2,. Поэтому с точки зре-
ния внутренней территориально-политической организации империю допусти-
мо оценивать как разновидность смешанного унитарного государства. Именно с
таких позиций целесообразно рассматривать Российскую империю, в составе
которой, наряду с губерниями было и Великое княжество Финляндское, право-
вой статус которого был значительно выше, чем статус губерний и генерал-гу-
бернаторств. Для Финляндии разработали собственную конституцию, по кото-
рой русский император был для нее великим князем. В Великом княжестве
Финляндском существовали свой сейм, свое законодательство, судебная систе-
ма, церковь и даже собственная денежная единица — финская марка
В литературе в качестве характеризующих признаков империи называют
многонациональный состав населения, значительные размеры территории и на-
сильственный характер формирования имперской государственности, расшире-
ние границ которой осуществлялось путем завоевания или иного принуждения
и сопровождалось угнетением национальных меньшинств 23.
Однако, как справедливо заметил Высокопреосвященнейший Иоанн, мит-
рополит Санкт-Петербургский и Ладожский, мировая история знает два типа
20 Коркунов Н. М. Русское государственное право. T. II, СПб, 1898. С. 18; Маргенс Ф. Современ-
ное международное право цивилизованных государств. T. I, СПб, 1898. С. 242 — 244.
21 В литературе такие унитарные государства иногда называют сложными (Теория государства и
права / под ред. М. М. Рассолова, В. О. Лучина, Б. С. Эбзеева. М., 2000. С. 85), но такой подход
затрудняет отграничение унитарных государств от федераций, которые в юридической науке тради-
ционно относятся к сложным формам государственного единства.
22 Клинге М. Очерки истории Финляндии. Кеуруу: Оттава, 1990. С. 50 — 96. Что касается собст-
венной денежной единицы, то столь значимая привилегия не положена даже субъектам федерации.
23 Теория государства и права. Л; ЛГУ, 1997. С. 9.
20
Истоки российско-белорусского единства
империй. Один основан на экономическом, политическом и военном господст-
ве одного народа над другими как результат колониальных захватов эпохи "ве-
ликих географических открытий". Именно такие государства, среди которых на-
иболее яркие примеры дают Британская, Австрийская, Германская, обе Фран-
цузские империи, и создали историческую почву для суждений о нравственной
несостоятельности имперской идеи как таковой 24. Другой тип имперской госу-
дарственности выработан в Древнем Риме, усовершенствован в Византии, а по-
еле падения Константинополя воспринят и усвоен на Руси. Эта "подлинная им-
перия есть великая мировая держава, включающая в свой состав различные на-
роды, которые связаны в единое целое общностью высшей культуры, равенст-
вом всех граждан перед законом и верховной властью" 25. Существенным отли-
чием России от западных империй было то, что при формировании ее полити-
ко-территориального пространства главная роль принадлежала договору. На
этой основе в состав России вошли Башкирия, Калмыкия, Украина, Молдавия,
Грузия, Восточная Армения, Азербайджан, Казахстан и другие земли 26. Завое-
вания применялись в значительно меньшей степени, чем в других мировых им-
периях, и вызывались, как правило, необходимой обороной, стремлением отве-
сти от своих границ постоянные набеги и разорительные войны. Так состоялись
взятие Казани, покорение Сибири, война на Кавказе 27.
При многонациональном характере населения империй ведущая роль в их
развитии принадлежала государствообразующему народу. В Великобритании
— англичанам, в Германии — немцам, в Испании — испанцам, во Франции —
французам. Однако в России никогда не было, как в этих государствах, притес-
нения, угнетения и попросту уничтожения населения колонии, и ни один народ
не подвергался таким гонениям, как, например, индейцы или негры в США. Ни
один из народов этнически не был уничтожен. Как отмечал видный русский мо-
нархист И. Л. Солоневич, "только два народа имели основание жаловаться на
неравноправие: поляки и евреи. С Польшей был у нас тысячелетний спор о
"польской миссии на востоке", русская политика по отношению к Польше бы-
ла неразумной политикой, но и поляки разума проявили еще меньше. В еврей-
ском вопросе было много безобразия. Но основная линия защиты только что
освобожденного и почта сплошь неграмотного крестьянства от вторжения в де-
ревню капиталистических отношений, которые по тем временам олицетворя-
лись в еврейском торговце и ростовщике, — была в основном тоже правильна.
24 Владыка Иоанн особо подчеркивал: "Западные народы, создавшие эти государственные конст-
рукции, в силу своих культурно-мировоззренческих и нравственно-религиозных особенностей из-
вратили саму суть имперского принципа". (Митрополит Иоанн. Русь Соборная. Очерки христиан-
ской государственности, СПб.: Царское Дело, 1995. С. 93.
25 Митрополит Иоанн. Указ. Соч. С. 93.
26 Там же. С.95.
27 См.: История государства и права СССР T. I, М., 1972. С. 144 — 151, 192 — 193, 259 — 271,
292, 406 — 412, 418 — 427, 444 — 453, 475.
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
21
Черта оседлости была безобразием. Погромов русское правительство не устра-
ивало никогда, но официальный лозунг "Россия для русских" был только оче-
редным отступлением от заветов князя Олега к заветам Отто Бисмарка: Бис-
марк в те времена был в такой же моде, как сейчас демократия" *
В остальном русское население не имело никаких преимуществ перед наци-
ональными меньшинствами. Напротив, зачастую последние были более свобод-
ными. Нерусские крестьяне не несли воинской повинности и даже в годы кре-
постного права подвергались меньшему угнетению, будучи приравненными к
государственным крестьянам. Русские же мужики относились, в основном, к
владельческим крестьянам, на долю которых приходилась наибольшая часть ог-
раничений. Кстати, в Прибалтике раскрепощение крестьян было проведено
раньше, чем в центральной России, а за крестьянами Царства Польского и Ве-
ликого княжества Финляндского вообще сохранялась личная свобода.
Не обладали преимуществами перед нерусским дворянским сословием и
русские дворяне, хотя обратные факты имели место. Царскими министрами и
военачальниками были армяне, евреи, грузины, голландцы и др., не говоря уже
о немцах. В то же время, например, в Финляндии, личное дворянство русских
вообще не признавалось, а для признания потомственного дворянства требова-
лась особая процедура. В 1811 г. была восстановлена таможенная граница 28 29,
создавшая льготный режим для финской буржуазии. Гарантировались привиле-
гии дворянства, мещанства и духовенства в Прибалтике 30.
Помимо Финляндии, особым статусом в Российской империи обладала Поль-
ша, имевшая дарованную русским императором Александром I Конституцию. Она
была не только более либеральной, чем наполеоновская конституция Герцогства
Варшавского, но и являлась самой либеральной из современных ей европейских
конституций! Добавим к этому свой парламент, армию, польский язык в качестве
государственного, коренизированные органы власти и особое покровительство
правительства для католической церкви. Однако после подавления польского вое-
стания 1830—1831 гг. льготы и привилегии для Польши были упразднены.
Преимущества в организации сословного управления и суда имел Остзей-
ский край. Бессарабия с компактным проживанием молдаван тоже получила
28 Солоневич И. Л. Народная монархия. М., 1991. С. 239 — 240.
Впрочем, условия черты оседлости относительно легко преодолевались, что позволяло желающим
из числа российских евреев не только селиться за ее пределами, но и занять достойное место в рос■
сийском государстве и даже войти и его историю. Достаточно вспомнить композитора А. Рубин-
штейна, художника И. Левитана, военачальника генерала Грулева, наконец, петровского министра
графа Шафирова. И это не говоря о купцах, промышленниках (Поляковы — чем не пример?), а
также многочисленных адвокатах и врачах, одним их которых был Израиль Бланк — дед В. И. Уль-
янова (Ленина) по материнской линии.
29 Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 183; Корнилов. Русско-финляндские таможенные отношения в кон-
це 19 — начале 20 века. П., 1971. С. 51.
*י Калнынь В. Очерки истории государства и права Латвии в XI — XIX веках, Рига, 1980. С. 120.
22
Истоки российско-белорусского единства
элементы административной автономии. Существовали особенности в управле-
нии другими территориями с компактным проживанием национальных мень-
шинств (Урянхайский край, Сибирь и т.д.).
Присоединение к России означало для народов национальных окраин приоб-
щение к русской культуре, единому российскому рынку, а через него — включе-
ние в мировое хозяйство, что не могло не способствовать прогрессу в развитии
самых отдаленных территорий, преодолению замкнутости и феодальной ограни-
ченности. Происходил взаимный обмен во всех сферах общественной жизни,
сближение народов в едином Российском государстве. В отличие от западных
империй ни один, даже самый малый народ не был утрачен, не исчез как этнос.
Однако уровни экономико-социального и культурного развития западных и
восточных, северных и южных национальных окраин Российской империи суще-
ственно отличались друг от друга. Ошибки и просчеты правящих кругов России
по отношению к ее (в том числе и русскому) народам, допущенные в преодоле-
нии этих различий, выработке стратегии и тактики развития страны, породили
мысль о необходимости переустройства общества и государства. В конечном
итоге все это выразилось в революционном движении, революционной борьбе и
привело к крушению Российской империи. Оно непосредственно связано с ре-
волюционными событиями февраля 1917 г. — свержением самодержавия.
С приходом к власти в октябре 1917 г. большевиков во главе с В. И. Лени-
ным на государственном уровне провозгласили и обеспечили реализацию пра-
ва на самоопределение. Однако уже через три недели после октябрьского во-
оружейного восстания Ленин и его соратники изменили подход к толкованию
данного принципа, и вместо исключительно государственного отделения 15 (2)
ноября 1917 г. провозгласили "право народов России на свободное самоопре-
деление вплоть до отделения и образования собственного государства" 3,. Таким
образом, признавались не только сепарация, но и другие формы реализации на-
ционального суверенитета: национально-территориальной субъект федерации;
национально-территориальная автономия; национальная административно-
территориальная единица, самоопределение без создания национальной госу-
дарственности, на основе принципа свободного национального развития и рав-
ноправия граждан независимо от национальной принадлежности.
Подобный поворот вполне понятен. До революции сведение реализации са-
моопределения наций только к политическому отделению от России было так-
тически выгодным для РСДРП, так как стимулировало неповиновение нацио-
нальных меньшинств центральной общероссийской власти, ослабляя ее qonpo-
тивление антиправительственным элементам. Однако стратегически В. И. Ле-
нин и его сторонники обоснованно опасались реального развала государства 31 32.
31 Декларация прав народов России. Принята СНК 15 (2) ноября 1917 г. // СУ РСФСР, 1917.
№2, ст, 18.
32 Поэтому, требуя свободы отделения, большевики в то же время не смешивали его с целесообраз¬
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
23
В этом случае их власть лишалась бы территориальной основы и становилась
нелегитимной, ибо наверняка утратила бы понимание и поддержку большинст-
ва населения страны. После свержения самодержавия и особенно октябрьско-
го переворота выяснилось, что удельный вес национального движения в России
оказался значительно более серьезным, чем предполагалось ранее. Буржуазия
национальных окраин, интересы которой не совпадали с партийной программой
большевиков, вместо прежних автономий взяла курс на провозглашение наци-
ональных республик и их отделение, так как не желала признавать большевист-
ское руководство государством. Угроза распада России становилась реальной,
и большевики, учитывая пожелания своих сопартийцев и сторонников на наци-
ональных окраинах, заявили о необходимости федерализации территории быв-
шей империи. В подобных условиях не принимавшаяся до революции федера-
ция становилась меньшим злом, так как позволяла сохранить государственное
единство страны, а вместе с ним — власть, экономические и культурные связи,
сплотить военную организацию, обеспечить оборону страны от контрреволю-
ции и интервентов, сохранить единство партии.
Объединительное движение народов России, начиная с октября 1917 г. про-
шло несколько этапов. Согласно периодизации, данной еще на XII съезде
ВКП(б) и впоследствии воспринятой учеными-государствоведами, первый этап
завершился принятием Конституций РСФСР 1918 г. Второй этап, военный со-
юз, протекал со второй половины 1918 г. до конца 1920 г. На третьем этапе —
с конца 1920 г. по середину 1922 г. оформляются экономико-хозяйственные
связи и внешнеполитическое единство. Четвертый завершился объединением
республик в СССР 33.
На первом этапе, после провозглашения на III Всероссийском съезде Советов
России федерацией в границах РСФСР, большевистское руководство стремилось
объединить все земли бывшей Российской империи 34. Начало второго этапа объ-
единения связано с изменением ситуации в стране клету 1918 г. В ходе граждан-
ской войны национальные окраины, на которых могли возникнуть субъекты
РСФСР в статусе национальных республик, оказались отторгнутыми от России,
территория которой свелась к границам Великороссии. В этот период, вплоть до
ностью отделения всех национальных окраин, и в качестве оптимальной формы государственного
единства предлагали унитарное государство с широкой территориальной автономией. (См., напри-
мер: Поронинское совещание ЦК РСДРП с партийными работниками: резолюция по национально-
му вопросу Ц КПСС в резолюциях. T. 1, М., 1983. С. 446 — 447).
33 Резолюция XII съезда ВКП(б) по национальному вопросу от 17.04.1923 г. Ц КПСС в резолюци-
ях, Т. 3. М., 1984. С. 79 — 88. Ирошников М.П. Осуществление мечты: В. И. Ленин и государство
Советов. 1980. С 204-206.
3* См.: Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР.// Правоведение. 1960.
№1. С. 29. Кулнченко М. И. О налаживании государственных взаимоотношений народов Страны
Советов в 1917—1919 гг.// Проблемы государственного строительства в первые годы Советской
власти.: Сб. статей М.Л., 1973. С. 126. Лепешкин А. И. Советский федерализм. М., 1977. С. 77.
24
Истоки российско-белорусского единства
30 декабря 1922 г. и провозглашения СССР, отношения между РСФСР и други-
ми советскими республиками оформились в виде военно-политического союза,
впоследствии дополненного хозяйственным и дипломатическим союзом. Первич-
но закрепленный декретом ВЦИКот 1 июня 1919 г. ”Об объединении советских
социалистических республик России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для
борьбы с мировым империализмом"35 Союз расширил собственную юридическую
базу за счет двусторонних договоров РСФСР с каждой вступившей в союз совет-
ской республикой по указанным в декрете направлениям.
Однако, несмотря на объединение сил в важнейших сферах хозяйства и по-
литики и наличие договоров, это объединение нельзя считать ни конфедераци-
ей з6, ни федерацией 37. Единого федеративного или конфедеративного договора
не было. Соглашения республик с РСФСР, как уже отмечалось, носили двусто-
ронний характер и заключались каждой из них отдельно, как следствие добро-
вольного признания обязательности для себя положений российского декрета
от 01 июля 1919 г. В силу этого сложилось особое положение высших государ-
ственных органов РСФСР, фактически ставших высшими органами как бы для
всего союза республик. Декреты и постановления ВЦИК и СНК РСФСР дей-
ствовали напрямую на всей объединенной территории. Во ВЦИК были включе-
ны представители республиканских ЦИК, а народные комиссары республик яв-
лялись уполномоченными СНК РСФСР. Республиканские органы военного ко-
мандования назначались Росреввоенсоветом и подчинялись ему. В качестве
единой денежной единицы использовался российский рубль 38.
Все сказанное дает основание полагать, что в период с середины 1918 г. по
конец 1922 г. между РСФСР и другими советскими республиками развивалась
особая разновидность союзнических отношений. Они строились на основе про-
тектората РСФСР применительно к этим республикам в составе военно-поли-
тического, хозяйственного и дипломатического союза путем фактического и до-
говорного признания ими верховенства Российской Федерации и её органов. Это
свидетельствует о том, что, несмотря на изменение военно-политической обета-
новки, стремление к воссозданию единого государства федеративной России со-
гласно ее Конституции 1918 г. не было окончательно забыто. Кроме того, в про-
цессе сближения советских республик проявилась и традиционная для России
35 Декреты советской власти. М., 1971. Т. 5. С. 259 — 261.
36 О конфедеративном характере военно-политического, хозяйственного и дипломатического сою-
за говорили: Палиенко Н. А. Конфедерация, федерация. Союз Советских Социалистических рее-
публик. Одесса, 1923. С. 48. Микоян А. И. Советскому Союзу — 50 лет. М., 1972. С. 13 — 15.
37 О федеративной природе военно-политического, хозяйственного и дипломатического союза, в ча-
стности, говорили: Якубовская С. И. Строительство союзного Советского социалистического госу-
дарства, 1922 — 1925. М., 1960. С. 28. Чистяков О. И. Теоретические проблемы образования
СССР// Вестник МГУ, сер. 11. 1982. №6. С. 10 — 18.
38 См.: Чехович В. И. Государственно-правовые формы взаимоотношений советских республик до
образования СССР/Автореф. дис. канд. юр. наук. ИГЛ АН УССР Киев, 1982.
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
25
имперская тенденция объединяться вокруг государствообразующего народа и
его политико-территориальных структур. Можно говорить даже о тенденции к
инкорпорации этих республик в РСФСР, подобно тому, как раздробленные рус-
ские княжества в XIV — XVI веках становились частями централизованного
Московского государства, однако развитие объединительного движения пошло
по пути равноправного федерирования советских республик в СССР.
Созданный 30 декабря 1922 г., Союз Советских Социалистических Республик
продолжил этнополитические традиции Российской империи. Он был многонаци-
ональным государством и состоял из субъектов — союзных республик, являв-
шихся национально-государственными образованиями. Сначала их было только
четыре (РСФСР, БССР, УССР, ЗСФСР), но к началу Великой Отечественной
войны стало шестнадцать, а в 1991 г. на момент прекращения существования
СССР, в его составе насчитывалось пятнадцать республик. Расширение террито-
рии и численности субъектов СССР осуществлялось не только путем внешнего
федерерирования, в ходе которого были присоединены Литва, Латвия, Эстония,
Западная Белоруссия, Западная Украина и другие (кроме Польши и Финляндии)
земли бывшей Российской империи, неправомерно отторгнутые у Советского го-
сударства в результате иностранной интервенции и Гражданской войны.
Значительное количество республик — Узбекская, Молдавская, Киргиз-
ская, Таджикская, Туркменская, Казахская были преобразованы из автономных
республик. Подобные преобразования являлись стимулом для ускорения соци-
ально-экономического и культурного развития территорий этих республик, ус-
пехи в котором И. В. Сталин называл главной предпосылкой для получения ста-
туса союзной республики.
Кроме того, учитывались факторы иного порядка. Одним из них было окра-
инное положение республики, совпадение ее границы с внешней границей
СССР, что связывалось с возможностью реализации республикой закрепленно-
го за ней в договоре об образовании СССР и во всех союзных конституциях пра-
ва на выход из федерации или права сецессии.
Другим условием называлась общая численность населения не менее одно-
го миллиона человек, что связывалось с возможностью после реализации пра-
ва сецессии сформировать свою армию. Наконец, говорилось о численном пре-
обладании в национальной структуре населения республики титульной (т.е. дав-
шей имя республике) национальности, обязательном для сохранения нацио-
нальной идентификации и обоснованности самоназвания субъекта СССР39. Од-
нако названные требования соблюдались не всегда, что объяснялось субъек-
тивными причинами политического характера.
Численного преобладания титульной национальности не было в Казахской и—
до 1989 г. — в Киргизской советских союзных республиках, хотя относительно
39 Сталин И. В. О проекте Конституции Союза ССР Доклад на чрезвычайном VIII всесоюзном
съезде Советов 25 ноября 1936 г. //Вопросы ленинизма. М., 1952. С. 566 — 568.
26
Истоки российско-белорусского единства
компактное большинство этих национальностей в них сохранялось 40. В Карело-
Финской ССР на момент преобразования ее из Карельской АССР в 1940 г. не
только не насчитывалось суммарного большинства карелов, финнов, вепсов
(всего 18,4%), но общая численность населения равнялась всего 600 тысячам
человек. Это стало одной из основных причин возвращения в 1956 г. "шестнад-
цатой союзной республики" к статусу АССР 41.
Каждая из республик провозглашалась суверенным государством, имела
свою территорию, осуществляя производное от СССР территориальное верхо-
венство; свою Конституцию, отраслевое законодательство; систему государст־
венных органов, гражданство, государственные символы, компетенцию. В 1944 г.
союзные республики получили право на внешнеполитическую деятельность и на
национальные воинские формирования, однако последнее, как не реализован-
ное на практике, было отозвано у республик Конституцией СССР 1977 г.
Украинская ССР и Белорусская ССР, наряду с Советским Союзом в целом,
стали учредителями Организации Объединенных Наций, получив привилегию,
которой до них не обладал ни один субъект федерации в мире, не говоря о про-
винциях унитарных государств. И. В. Сталин, заботясь о повышении междуна-
родной роли СССР, настаивал на учредительстве ООН всеми советскими союз-
ными республиками, однако отстоять удалось только две.
Союз ССР был главным государственно-правовым инструментом нацио-
нальной политики советского руководства на территории бывшей Российской
империи в течение почти семидесяти лет. На конституционном уровне провоз-
глашался принцип национального и расового равноправия, за нарушение ко-
торого была установлена уголовная ответственность. При этом специальная
статья предусматривала ответственность за антисемитизм. В СССР последо-
вательно проводилась политика ликвидации фактического неравенства на-
ций, народностей, национальных, этнических, этнографических групп, причем
каждая союзная республика должна была отвечать за развитие "своей" ко-
ренной национальности и национальностей, проживавших с ней на одной тер-
ритории. В Советском Союзе была полностью ликвидирована неграмотность,
особенно среди нерусских национальностей северных и юго-восточных окра-
ин страны. Получили письменность ранее не имевшие ее народы (прежде все-
го чукчи, коряки, эвенки, ненцы и другие национальности Севера), которые в
10 Казахов насчитывалось в 1959 г. — 30%, в 1979 г. — 36%, в 1989 г. — около 40% в общем со-
ставе населения Казахстана. Киргизов в Киргизии на те же периоды было, соответственно, 41 %,
48%, 52% (Численность, состав и размещение. СССР: краткие итоги всесоюзной переписи насе-
ления 1959 г. М., 1961. С. 10,11. Численность и состав населения СССР — поданным всесоюзной
переписи населения, 1989, М., 1985. С. 162, 168; Национальный состав населения СССР подан•
ным всесоюзной переписи населения, 1989, М., 1991. С. 102, 126).
41 Итоги всесоюзной переписи населения 1959 г. СССР: Сводный том. М., 1962. С.203. Златополь-
ский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1967, С.252 — 253; История Карелии в доку-
ментах и материалах. Ч. II. Петрозаводск, 1982. С. 238 — 239.
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
27
период существования СССР сумели создать собственную прозу, поэзию, ки-
нематографию.
Осуществлялось поступательное экономическое развитие союзных респуб-
лик. За годы только первой пятилетки объем промышленной продукции в них
увеличился в 3,5 раза 42. Только с 1940 г. по 1985 г. промышленное производст-
во увеличилось: по Белорусской ССР — более, чем в 38 раз, по Казахской ССР
— в 37 раз, по Киргизской ССР — в 46 раз, Латвийской ССР — в 60 раз, Мол-
давской ССР — в 65 раз, Литовской ССР — в 73 раза. Это помогло решать за-
дачу выравнивания уровней экономического и социального развития всех союз-
ных республик. Из представителей титульных национальностей велась подго-
товка квалифицированных специалистов для различных отраслей хозяйства, на-
уки, культуры. С целью коренизации государственного аппарата в республиках
воспитывались и привлекались к государственной деятельности национальные
кадры управленцев, функционеров центральных и местных органов власти 43.
По своей юридической природе СССР, ставший воплощением теоретичес-
ких идей русского государствоведа профессора А. Е. Ященко, существенно от-
личался от всех существовавших до него федераций. Прежде всего это заклю-
чалось в том, что государственный суверенитет, помимо обладания им феде-
рацией в целом, конституционно был закреплен и за ее субъектами — союз-
ными республиками. Качественно новым было сохранение за субъектами
СССР права на односторонний выход из Союза, чем не обладали субъекты ни
одного из уже существовавших федеративных государств. Наличие этих тра-
диционно "конфедеративных" признаков побудило некоторых ученых, в част-
ности С. Л. Котляревского, еще в 20-е годы XX века высказаться о конфеде-
ративной природе Советского Союза 44. Однако не согласиться с подобной
оценкой заставляет прежде всего то, что конфедерация не является суверен-
ной формой государственного единства. СССР же, будучи основанным на до-
говоре, представлял собой единое союзное государство, суверенитет которого
был официально признан мировым сообществом.
Суверенитет Советского Союза осуществлялся путем реализации суверен-
ных прав как его верховными органами, так и органами государственной власти
союзных республик. СССР обладал всеми общепризнанными признаками фе-
дерации, имея свою территорию, конституцию, гражданство, собственную за-
конодательную, исполнительно-распорядительную и судебную системы. ЦИК
СССР, а впоследствии — Верховный Совет СССР имели так называемую "кан-
тональную" палату — Совет Национальностей, включавший представителей
непосредственно от субъектов федерации, независимо от их величин, количест-
ва населения и иных факторов.
42 Съезды Советов СССР в документах. М. С. 229, 256 — 257.
43 См. подробно: Интернационализм в Конституционном устройстве СССР. М., 1987.
44 Котляревский С. А. СССР и союзные республики. — 2-е изд.. М. — Л., 1926. С. 12 — 13.
28
Истоки российско-белорусского единства
По решению советского руководства право союзных республик на выход из
федерации должно было выступать политико-юридической гарантией их суве-
ренных прав и добровольности объединения в рамках СССР, если дальнейшее
пребывание в нем станет препятствовать поступательному развитию республик.
Впрочем, дискутировался в нашей литературе и вопрос о составе субъектов
Советского Союза. Еще К. Архипов в 1925 г. относил к ним не только союзные,
но и автономные республики 45, а К. Д. Коркмасова в 1970 г. обозначила в их
числе вообще все советские национально-государственные образования, до-
полнив позицию К. Архипова включением автономных областей и националь-
ных (с 1977 г. — автономных. — В.С.) округов * * Главным аргументом при
этом выступало то обстоятельство, что в Советах Национальностей ЦИК
СССР, а после 1936 г. — Верховного Совета, где, как и положено в кантональ-
ных палатах, должны находиться депутаты от субъектов федерации, имелись,
кроме представительств от союзных республик, самостоятельные представи-
тельства от каждого автономного образования.
Однако подобные аргументы малоубедительны, хотя и интересны. В Догово-
ре об образовании СССР 1922 г. и в соответствующих главах Конституций СССР
1924 г., 1936 г. и 1977 г. в качестве субъектов федерации обозначались только
входившие в СССР союзные республики и ни о каких автономиях упоминания не
было. Известное своеобразие в построении Совета Национальностей можно
объяснить, на наш взгляд, тем, что данная палата по замыслу создателей Совет-
ского Союза была призвана отразить интернациональную природу Советской со-
юзной федерации, служа гарантией не только равноправия ее субъектов, но на-
ционального развития в целом. Думается, и само название — Совет Националь-
ностей, а, например, не Совет Республик (хотя национальности не могут высту-
пать в роли субъектов федераций), в подобной связи не случайно. Представи-
тельство автономий в этой палате как бы восполняло отсутствие аналогичного
подразделения в структуре Верховного Совета РСФСР, где она должна была быть
создана в силу провозглашения России федерацией, а также, возможно, и в дру-
гих республиках (Грузии, Азербайджане, Таджикистане, Узбекистане), на терри-
тории которых имелись автономные национально-государственные образования.
С другой стороны, с учетом практики советского строительства, основанного
на партийной дисциплине, руководящей роли Компартии и принципе демократи-
ческого централизма, трудно предположить, чтобы представители от автоном-
ных республик в Совете Национальностей ВЦИК, а затем Верховного Совета
СССР выступали бы с позиций, не соответствующих позициям союзных респуб-
лик, в составе которых эти автономии находились. Поэтому в реальной действи-
тельности своеобразие построения союзного Совета Национальностей открыва-
ло возможность при голосовании конкретных вопросов получить преимущества
45 Архипов К. Советские автономные области и республики. М.: Госиздат, 1925. С. 30.
* Коркмасова К. Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д, 1970. С. 76.
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
29
в голосах для республик, содержавших автономии. И чем больше автономий, тем
на большее количество голосов республика могла рассчитывать.
В этом смысле в наиболее привилегированном положении находилась
РСФСР, суммарное представительство от которой вместе с депутатами от авто-
номий в ее составе уже на II Всесоюзном Съезде Советов насчитывало 70 чело-
век. Для сравнения, аналогичное представительство от ЗСФСР равнялось 20, в
то время как ״безавтономные" Украина и Белоруссия имели всего по 5 депута-
тов. При неизменности этой нормы для непосредственного представительства
от союзных республик через 11 лет, на VII съезде Советов СССР, суммарное
представительство от РСФСР включало уже 87 человек.
В связи с принятием Конституции СССР 1936 г. доля от РСФСР и ее авто-
номий в Совете Национальностей Верховного Совета СССР равнялось 250 де-
путатам, в то время как от союзных республик без автономий избиралось по 25
депутатов. В последней редакции ’,сталинского" Основного закона данное соот-
ношение составило соответственно 243 и 32 депутата, что было сохранено и в
Конституции СССР 1977 года47.
С формально-юридической стороны подобные привилегии можно рассмат-
ривать как аномалию, но политически им можно найти оправдание. Ведь
РСФСР выступала своего рода базой, за счет которой осуществлялось поступа-
тельное развитие национальных окраин СССР, преодоление фактического не-
равенства. Она направляла в другие союзные республики квалифицированных
специалистов различных отраслей хозяйственного и социально-культурного
строительства, в своих учебных заведениях или с участием российских ученых и
преподавателей на местах безвозмездно готовила для республик национальные
кадры. Значительное число нерусской молодежи, особенно из Средней Азии,
стало направляться в Москву, Ленинград, Томск, Омск, Свердловск, Казань и
другие вузовские центры. Уже в 1923 году из Бухарской народной республики
на учебу в вузы Москвы выехали 500 юношей и девушек местных национально-
стей. Большие группы учащихся из Средней Азии, Кавказа ежегодно принимал
Московский коммунистический университет трудящихся Востока. К концу 1923
г. открылся первый рабфак в Армении, а рабфак при Среднеазиатском универ-
ситете в Ташкенте в том же году насчитывал уже свыше 700 слушателей. По-
добные традиции были продолжены и в последующие годы 48.
РСФСР стала базой и для экономического развития других республик. Это
выражалось не только в том, что на их территории силами Великороссии возво-
дились промышленные предприятия, поставлялись оборудование, станки и тех¬
47 Съезды Советов СССР в постановлениях и резолюциях. /Под ред. А. Л. Вышинского. М., 1939.
С. 26,236,271; Конституция общенародного государства. / Под ред. М. С. Смиртюкова и К. М. Бо-
голюбова. М., 1978. С. 128, 132, 230.
48 Степанов В. В. Деятельность Советского государства в области культуры // Проблемы государ-
ственного строительства в первые годы Советской власти: сборник статей./ Отв. ред. Ю. С. Тока-
рев. Л., 1973. С. 310 —312.
30
Истоки российско-белорусского единства
нологии. Для укрепления экономической мощи республик Российская Федера-
ция неоднократно передавала им развитые в промышленном отношении части
своей территории. Так, в 1924 и 1926 г. к Белоруссии отошли города Витебск и
Гомель, концентрировавшие значительное число промышленных предприятий,
что укрепило промышленный потенциал БССР, повысило удельный вес рабоче-
го класса и создало благоприятные условия дальнейшего экономического и
культурного развития республики 49. В 1936 г. Узбекистану была придана бога-
тая рыбными запасами Каракалпакская АССР 5°. Ещё в 1918 г. в состав Кара-
Киргизской АССР (ставшей 5 декабря 1936 г. Казахской ССР) из непосредст-
венного подчинения РСФСР по инициативе В.И. Ленина перешли г. Петропав-
ловск и связанная с ним промышленно развитая территория, образующая те-
перь Северо-Казахстанскую область суверенной Республики Казахстан.
Несмотря на то, что союзные республики участвовали в формировании
Союзного Совета ЦИК (с 1936 г. Совета Союза Верховного Совета) СССР
представительством депутатов пропорционально численности населения
каждой из них, для РСФСР эта пропорция была нарушена. Начиная с 1 съез-
да Советов, когда ЦИК ещё не был двухпалатным, Российская Федерация как
самая многонаселенная неоднократно уступала часть своих мест в этой пала-
те в пользу менее населенных союзных республик, увеличивая таким образом
их представительство до сравнению с удельным весом в общей массе населе-
ния СССР51.
В годы Великой Отечественной войны РСФСР приняла на себя основную
тяжесть отпора врагу, претерпела наибольшие разрушения и людские потери.
Одним из направлений развития внутрифедеративного соотношения полно-
мочий внутри СССР стало усиление союзных начал. Эта тенденция закономер-
на, так как в федерации, как в целостной социальной системе, развитие элемен-
тов определяется развитием системы в целом. Среди причин централизации,
которые в литературе изложены достаточно подробно, преаде всего выделяют
необходимость усиления экономического развития и преодоления фактическо-
го национального неравенства путем обеспечения преимущественных темпов
развития заселенных национальными меньшинствами территорий. Подчерки-
вается и значение централизации для укрепления оборонной мощи и охраны го-
сударственной безопасности СССР 52, так что причинный ряд усиления полно-
мочий и влияния центральной государственной власти не выходит за пределы
основополагающих имперских традиций.
49 СУ РСФСР Отд. I. — 1924, — № 24, — ст. 237. История национально-государственного стро-
ительства в СССР 1917 — 1978 г., Т. 1. М., 1979. С. 316.
50 Ахунжанов П.М. Создание и развитие социалистической государственности в Советской Кара-
калпакии. Нукус, 1984. С. 152.
51 II съезд Советов СССР: введение. // Съезды Советов СССР, союзных и автономных республик:
Сб. документов. T. 3. М., 1959. С. 33; III Съезд Советов СССР: введение // Там же, С.71.
52 Беревдеев О.В. Демократический централизм в Советской Федерации. М., 1982.
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
31
Иллюстрируя сказанное, поясним, что согласно Конституции СССР 1924
г. к союзной сфере ведения относились пять наркоматов (по иностранным де-
лам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и
телеграфа). К "объединенным”, управлявшим сферами совместного ведения
СССР и союзных республик, относились: Высший Совет народного хозяйст-
ва, комиссариаты продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской
инспекции. В перечень республиканских включались наркоматы земледелия,
внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального
обеспечения.
С 1924 г. по 1935 г. соотношение сфер ведения несколько уменьшилось.
Общесоюзных наркоматов стало 12; объединенных — 3, республиканских —
6. Однако отдельные наркоматы, например НКВД СССР, провозглашенные
для союзных республик в качестве объединенного, для РСФСР фактически
выступал в качестве союзного, так как своего республиканского НКВД в
РСФСР в тот период не было. Таким образом, применительно к данной сфере
степень централизации для Российской Федерации была даже выше, чем для
других субъектов СССР. В 1936 г. количество общесоюзных наркоматов сокра-
тилось до 8, но до 4 сократилось количество республиканских наркоматов и до
10 возросла численность наркоматов объединенного уровня. Учитывая, что
объединенные наркоматы в республиках находились в подчинении соответст-
вующих наркоматов СССР, можно сделать вывод, что и Конституция СССР
1936 г. прежде всего отразила дальнейшее укрепление общесоюзных начал в
нашем государстве. Только осуществилось это несколько иным путем. Перед
войной, а также во время Великой Отечественной войны происходило даль-
нейшее усиление централизма, и, несмотря на неоднократно проводившуюся в
послевоенное время децентрализацию внутрифедеративных отношений, к
1977 г. общая тенденция была все же сохранена. В 1978 г. общесоюзных ми-
нистерств и государственных комитетов было 39, союзно-республиканских
министерств и государственных комитетов — 45, а республиканских минис-
терств — только 9 53 54.
Кроме того, вплоть до заключения в 1992 г. Федеративного договора, круг
субъектов Российской Федерации вообще не был юридически определен. В
этой связи одни ученые относили к ним только автономные республики м, а дру-
гие — дополняли этот перечень автономными областями и автономными (до
1977 г. — национальными) округами 55. РСФСР даже получила характеристику
"федерации, основанной на автономии", или, по словам О. И. Чистякова, феде-
53 Сборник нормативных актов по Советскому государственному праву. М., 1984. С. 53—54,61,62,
64, 66,83, 84,456—458, 515—516.
54 Василенков П., Воеводин Л. Образование и развитие РСФСР как федеративного государства. //
Советская юстиция, 1958, №11, С.7—9. Халилов А.М. РСФСР — социалистическое федеративное
государство. Казань, 1967. С. 75—76.
55 Уманский Я.Н. Советское государственное право. Учебник. М., 1970. С. 144.
32
Истоки российско-белорусского единства
рации ”второго рода" а, а А. И. Лепешкин сделал вывод о том, что уже само на-
личие автономий превращает государство в федерацию * 57 58.
Однако в теоретическом плане подобные позиции уязвимы. В юридической
науке автономия традиционно рассматривается как элемент унитарного госу-
дарства. Причем о сохранении унитаризма говорят даже тогда, когда вся терри-
тория государства состоит из одних только автономных образований и. Тем 60-
лее спорно в данном случае будет называть федерацией государство, в котором
автономии составляют лишь часть общегосударственного пространства, как
это было в РСФСР.
Аргументация проста. Если территория федерации состоит из территорий
субъектов федерации, то ограничение их круга в РСФСР только автономными
образованиями будет означать не что иное, как то, что неавтономная часть
РСФСР не должна включаться в состав ее территории. Таким образом, насе-
ленные русскими края и области следовало бы исключить из пределов россий-
ской государственности.
Абсурдность положения была очевидной, в связи с чем, вероятно, рядуче-
ных предложили считать субъектом РСФСР все русское национальное боль-
шинство этой союзной республики 59. К. Д. Коркмасова отметила, что в про-
тивном случае самая многочисленная нация, давшая имя республике, "была
бы лишена статуса субъекта федерации, ядром которой она является" 60. Раз-
деляя общеполитическую ценность подобной постановки вопроса, с юридиче-
ских позиций с ней невозможно согласиться, поскольку субъектами федера-
тивных отношений выступают не нации сами по себе, а их национально-госу-
дарственные образования. Однако обращение к государственно-правовой
правосубъектности русских в нашей науке нельзя назвать случайным явлени-
ем. С одной стороны, русская нация сыграла решающую роль в образовании и
развитии не только РСФСР, но и СССР в целом. Как еще в 1982 г. справедли-
во отметил Ю.В. Андропов, первым из советских руководителей серьезно по-
ставивший вопрос о повышении отдачи союзных республик в общегосударст-
венное развитие, следует отметить "особые слова признательности к русскому
народу. Без его бескорыстной братской помощи были бы невозможны нынеш-
ние достижения ни одной из республик. Фактором исключительного значения
в экономической, политической и культурной жизни страны, в сближении всех
ее наций и народностей, в их приобщении к богатствам мировой цивилизации
служит русский язык, естественно вошедший в жизнь миллионов людей любой
национальности" 6,. В то же время фактическое положение русских в своей
36 Чистяков О. И. Становление российской федерации (1917 — 1922 гг.) М., 1966. С. 319.
57 Лепешкин А. И. Советский федерализм. М., 1977. С 137.
58 Теория государства и права / под ред. М. М. Рассолова и др. С. 84.
м Национальные отношения и государство в современный период / Под ред. В. М. Чхиквадзе. М.,
1972. С. 86 — 87.
60 Коркмасова К. Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д, 1970. С. 75.
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
33
собственной стране, мягко говоря, не соответствовало высокой оценке перво-
го лица Советского Союза.
Уровень жизни русского населения был ниже, чем уровень жизни ряда не-
русских национальностей, особенно на Кавказе и в Прибалтике. Особенно это
прослеживалось в среднерусской "глубинке", громадный вред которой, как,
впрочем, и другим регионам с русским населением, нанесла политика чиновни-
чьих и псевдонаучных махинаций с русскими деревнями, их укрупнение, разу-
крупнение, слияние, выделение "перспективных" и "неперспективных" и т.д.
В литературе и политической практике критикуются действия советского ру-
ководства по упразднению автономий и депортации немцев Поволжья, крымских
татар, калмыков, ряда народов Кавказа. Не углубляясь в дискуссию о политиче-
ской целесообразности и правомерности подобных шагов в военное время (так
как предмет ее чрезвычайно сложен и требует отдельного исследования), отме-
тим, что первыми потерпевшими от депортаций стали именно русские.
Прежде всего это начавшиеся уже в 1918 г. преследования и гонения против
казачества как одной из русских этнографических групп в процессе проводившей-
ся советской властью политики "расказачивания". Затем коллективизация и ре-
прессии против кулачества, истребившие не только самую деятельную и талант-
ливую часть русского крестьянства, но и на долгие годы отбившие у него желание
проявлять природную русскую сметку, предприимчивость, упорство в работе.
Русские составили основную массу тех, кто участвовал в возведении кана-
лов, гидроэлектростанций, БАМа, других великих строек советского време-
ни, осваивали целину, просто помогали поднимать хозяйство в других регио-
нах. Значительная часть переселенцев уезжала за пределы РСФСР. Одной из
причин подобного шага, наряду с семейными мотивами, неудовлетворенное-
тью условиями жилья и снабжения товарами, стало стремление решить про-
блему работы и (или) продолжения учебы. Русские диаспоры других союзных
республик таким образом пополнялись высококвалифицированными кадра-
ми рабочих и интеллигенции. Например, в конце 80-х годов XX века среди
рабочих тяжелой промышленности русские составляли значительную долю
во многих республиках, а в 6 из них (все республики Средней Азии, Казах-
стан, Латвия) составляли половину и более. Это несмотря на то, что в заня-
том населении названных субъектов СССР (кроме Казахстана) коренные на-
роды заметно преобладали.
В то же время уже в середине 80-х годов для русской интеллигенции многих
республик серьезной проблемой стало устройство на работу по специальности.
Свое влияние оказывали языковые проблемы, поскольку, взяв на вооружение
лозунг "русский язык — язык и межнационального общения", власти республик
не способствовали освоению русскими языков титульных национальностей.
61 Андропов Ю. В. Ленинизм — неисчерпаемый источник революционной энергии и творчества
масс. Избранные речи и статьи. М., 1983. С. 390.
34
Истоки российско-белорусского единства
В конце 80־х годов сократился приток русской молодежи в вузы. Доля работ-
ников умственного труда в среде русских не увеличивалась, в то время как у ряда
коренных нерусских народов рост студенческих рядов продолжался. Среди рус-
ского городского населения России относительная численность работников уп-
равления была также ниже, чем у коренных народов многих других республик
К сожалению, этим проблемы не исчерпывались, что в конечном итоге и поро-
дило предложения о государственно-правовом самоопределении русских в со-
ставе РСФСР.
В подобной связи не менее спорной следует признать идею рассматривать в ро-
ли субъекта РСФСР "территорию административно-территориальных единиц, где
проживает преимущественно русский народ" * 63. Руссконаселенная часть РСФСР
являлась всего лишь совокупностью обычных краев и областей и не имела, в от-
личие от автономий, ни собственных верховных органов, ни особого правового
статуса. Русская нация осуществляла свои национальные права непосредственно
через общероссийские органы. Кроме того, русские районы — это не вся респуб-
лика, а только ее часть, о неправомерности обособления которой говорит весь ис-
торический процесс возникновения и развития Российской Федерации.
В границах Российской империи возникла сначала РСФСР в целом, а уж по-
том в ее составе актами центральной власти были образованы автономные ре-
спублики, автономные области и национальные (автономные) округа. С учетом
сказанного, принимая во внимание то, что РСФСР не имела ни Федеративного
договора, ни второй палаты в структуре Верховного Совета, ни даже четко оп-
ределенного круга субъектов, можно сделать вывод о том, что она вплоть до за-
ключения Федеративного договора в 1992 г. была Федерацией только по назва-
нию. Фактически РСФСР являлась смешанным унитарным государством, со-
державшим наряду с административно-территориальными единицами автоном-
ные государственные образования. По территориально-политической органи-
зации она не отличалась от Азербайджанской, Узбекской, Таджикской, а после
1931 г. — Грузинской советских социалистических республик, которые также
содержали автономии, но в Конституциях которых тем не менее даже не упоми-
налось о федерации. То же самое можно сказать и об Украинской ССР, когда в
ее составе находилась Молдавская АССР.
Поэтому суждения о том, что Российская Советская Федеративная Социал и-
стическая Республика являлась формой союзной государственности 64 65 и даже
прообразом Союза Советских Социалистических Республик ® следует воспри¬
“ См.: Русские: (этносоциологические очерки). М., 1992.
63 Златопольский Д. Л. СССР — Федеративное государство. М., 1967. С. 84.
w Иванов В. М. Актуальные проблемы теории и диалектики исторического развития советской на-
циональной государственности (на материалах Молдавской ССР). Автореф. дис. доктора юрид. на-
ук. / Киевский гос. ин-т им. T. Г. Шевченко. Киев, 1983. С 18.
65 Шафир М. А. Роль РСФСР в создании и развитии Союза Советских Социалистических Респуб-
лик. М., 1982.
Этнополитическая империя. СССР. РСФСР
35
нимать только в общеполитическом или, вернее, в этнополитическом смысле,
подразумевая способ организации многонационального государства. В процессе
создания и укрепления РСФСР на практике были впервые апробированы прин-
ципы (добровольность объединения, равноправие субъектов федерации, юриди-
ческое равенство наций/народностей, этнических и этнографических границ, де-
мократический централизм и национально-территориальный принцип построе-
ния федерации), на основе которых впоследствии был образован СССР.
Юридическая же природа СССР и РСФСР различна. Не превратило Рос-
сийскую Федерацию в союзное государство и заключение Федеративного дого-
вора, хотя этот признак среди атрибутов федеративного государства в науке,
как правило, называют прежде всего. Однако союзного договора, на основе ко-
торого создается новое суверенное объединенное государство, в Российской
Федерации никогда не существовало. В январе 1918 года она была объявлена
федерацией актами верховной власти в лице III Всероссийского съезда Сове-
тов, т.е. "сверху". Правда, 31 марта 1992 г. документы с общим названием "Фе-
деративный договор" были подписаны, но это не сделало Россию союзным го-
сударством или федерацией в истинном, классическом смысле слова.
Во-первых, союзное федеративное государство образуется на основе обще-
го единого многостороннего договора, где сторонами, т.е. субъектами, пред-
ставляющими свои особые интересы, выступают только объединяющиеся госу-
дарства. Федеративный договор России представляет собой не один, а три двух-
сторонних договора. Они называются:
I. "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между феде-
ральными органами государственной власти Российской Федерации и органами
власти суверенных республик в составе Российской Федерации".
II. "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между фе-
деральными органами государственной власти Российской Федерации и ор-
ганами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Рос-
сийской Федерации".
III. "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между фе-
деральными органами государственной власти Российской Федерации и орга-
нами власти автономной области и автономных округов в составе Российской
Федерации".
Таким образом, если одной стороной в каждом договоре выступает группа
российских территорий одинакового уровня, то другой во всех договорах высту-
пает Российская Федерация в лице собственных органов центральной власти. В
союзном государстве такое положение невозможно, поскольку на момент подпи-
сания договора центральной власти не существует, её только предстоит создать.
Во-вторых. Федеративный договор России не создает нового суверенного
государства. В таком качестве наша страна существует уже несколько столетий.
Составные части федеративного договора лишь перераспределяют права и обя-
занности между властными структурами России и её территорий. Это и отраже-
но в официальном наименовании каждого договора.
36
Истоки российско-белорусского единства
Таким образом, Федеративный договор России 1992 г. продолжает родившу-
юся в июле 1918 г. тенденцию строительства федерации на альтернативной ос-
нове. Различие лишь в том, что волеизъявлению центральной власти придано
договорное оформление.
Территория России, как и любой федерации, складывается преаде всего из
территорий входящих в нее субъектов. Однако из-за неопределенности юриди-
ческого оформления вопрос об их конкретном составе, как отмечалось, долгое
время оставался дискуссионным. Некоторую ясность внесло заключение Феде-
ративного договора, но его не подписали Республика Татарстан и Чечено-Ин-
гушская республика. Поскольку субъектами федерации, а следовательно, час-
тью ее территории можно считать лишь те государственные образования, кото-
рые подписали Федеративный договор, сложившаяся ситуация создала юриди-
ческую угрозу территориальной целостности России.
Эти кризисные предпосылки были преодолены Конституцией Российской
Федерации 1993 года. В ней не только прямо указывается, что наше государст-
во состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, ав-
тономной области и автономных округов, но и поименно перечисляется каждый
из этих субъектов.
Согласно п. I ст. 65 Конституции субъектами Российской Федерации явля-
ются двадцать одна республика (включая Республику Татарстан, Чеченскую и
Ингушскую республики); шесть краев, сорок девять областей, два города феде-
рального значения, одна автономная область, десять автономных округов. Все-
го в Российской Федерации имеется восемьдесят девять субъектов. В этнопо-
литическом отношении в условиях многонационального государства такое де-
ление выглядит, мягко говоря, не самым удачным. Во-первых, 89 субъектов,
или управляемых из одного центра подсистем, это слишком много с точки зре-
ния управляемости федерации как целостной социальной системы. Оптималь-
ного режима управления здесь никогда не будет. Во-вторых, государствообра-
зующий народ — русские — оказывается раздробленным на 57 администра-
тивно-политических частей, не считая русских в республиках, автономной об-
ласти, автономных округах России.
Поэтому, говоря об усовершенствовании формы государственного единства
нашей страны, нельзя признать обоснованными предложения о наделении соб-
ственными территориально-политическими образованиями каждой, даже са-
мой маленькой компактной национальной группы, дисперсно проживающей в
инонациональной среде. Ничего, кроме дальнейшего дробления территориаль-
ного деления, мы не получим. Но с идеей о создании в Российской Федерации
Русской республики также согласиться нельзя. Прежде всего не ясно (и авто-
ры подобных предложений об этом, как правило, умалчивают), в каких преде-
лах эту республику целесообразно создать. Если по границам всей совокупное-
ти краев и областей Российской Федерации, то с учетом значительной доли, а то
и преобладания русского населения во многих автономных республиках и окру-
гах это будет способствовать разжиганию в "нерусских" по названию субъектах
Советская Белоруссия: история возникновения
37
антирусских настроений и вытеснению русских с мест фактического прожива-
ния. Если границы проводить по этническому ареалу расселения русских, то
придется перекраивать границы республик, автономной области и автономных
округов, и к этническому противостоянию может прибавиться (и прибавится!)
противостояние на территориальной основе. Таким образом, независимо от
способа создание русской республики противоречит исторически сложившимся
традициям развития России как этнополитической империи, означая верный
путь к ее окончательному развалу и уничтожению.
Сокращать количество субъектов в Российской Федерации, оптимизируя ее
управляемость, предпочтительнее другим способом, а именно путем сближения
схемы внутреннего территориального устройства и границ, сложившихся меж-
ду группами нынешних субъектов Российской Федерации, рыночных коопера-
тивных связей, наделяя экономически целостные территории статусом субъек-
та России. Подобные предложения не только широко представлены в литерату-
ре 66, но и имеют определенный опыт воплощения в истории нашей страны.
Прежде всего это территориально-управленческое реформирование Россий-
ской Федерации в 20-е годы XX века. К сожалению, оно не было положительно
завершено по причине свертывания в то время свободных рыночных отношений
внутри страны, но показало достаточную эффективность. Хотелось бы надеять-
ся, что организация Президентом Российской Федерации федеральных округов
и концентрация в них межсубъектных органов государственной власти станет
первым шагом к соединению административных и экономических методов уп-
равления страной, переустройству отечественной формы государственного
единства в условиях цивилизованных, контролируемых рыночных отношений, с
учетом всего опыта отечественного этнополитического развития.
Глава 3. Советская Белоруссия:
история возникновения
Создание белорусской национальной государственности проходило в обета-
новке острейших социальных столкновений и потрясений, вызванных россий-
ской революцией. Поэтому события, связанные с рождением белорусской госу-
дарственности, сегодня никак не вписываются в однобокие надуманные схемы.
В годы революции и гражданской войны по вопросу национально-государствен-
ного строительства проявились две тенденции. Одна отражала потребность
преодоления национальной отсталости и как результат этого — создание бело¬
66 Хорев Б. С. Территориальная организация общества: актуальные проблемы регионального уп■
равления и планирования в СССР М., 1981.
38
Истоки российско-белорусского единства
русской государственности на советской основе. Другая выражала стремление
к самоопределению белорусского народа в форме независимой республики на
основе парламентской демократии (большинство трудового народа эту форму
самоопределения рассматривало как противостоящую советскому выбору и,
разумеется, относилось к ней как к контрреволюционной акции). События, свя-
занные с созданием белорусской государственности, развивались так, а не ина-
че в силу многих объективных и субъективных обстоятельств, среди которых
особую роль играли внутренние и внешние факторы, специфика национально-
го движения в Белоруссии, действия классовых и социальных сил, логика поли-
тической борьбы. Именно это и предопределило поражения тех политических
сил, которые пытались реализовать идею Белорусской Народной Республики.
В этом противостоянии рождалась и белорусская государственность на совет-
ской основе. 1 января 1919 г., как известно, на заседании Временного рабоче-
крестьянского Советского правительства был принят Манифест об образова-
нии Белорусской ССР, который был подписан Д. Ф. Жилуновичем, А. Ф. Мяс-
никовым, С. Б. Ивановым, А. Г. Червяковым, И. И. Рейнгольдом. С этого мо-
мента начинала отсчет своей истории независимая Социалистическая Респуб-
лика Беларусь (так она называлась в документах и публикациях того времени).
Манифест перед всем миром объявил:
"1. Отныне вся власть в Белоруссии принадлежит только Советам рабочих,
крестьянских, батрацких и красноармейских депутатов.
2. Еще сохранившаяся где бы то ни было в Белоруссии власть немецких,
польских и украинских оккупантов отныне считается упраздненной.
3. ...Белорусская Рада с ее так называемыми "народными министрами" объ-
является вне закона.
4. Все законы, договоры, постановления, приказы и распоряжения как Рады
и ее слуг, так равно и немецких, польских и украинских оккупационных властей,
считаются недействительными (отмененными)..."
События и факты, связанные с провозглашением Белорусской Советской
Республики, достаточно хорошо известны. Они широко освещены в историчес-
кой литературе. Однако есть отдельные вопросы этой темы, которые необходи-
мо конкретизировать и уточнить. Это прежде всего касается роли В. И. Ленина
в создании советской государственности белорусского народа. Учитывая совре-
менные бурные политические страсти вокруг Ленина, уместно объективно по-
казать его роль в национально-государственном строительстве в Беларуси.
Известно, что В. И. Ленин уже в конце 1917 г., когда Россия была в пред-
дверии революционного взрыва, в своей брошюре "Удержат ли большевики
государственную власть?" прямо заявил о том, что советская государствен-
ная власть проведет "немедленное восстановление полной свободы Финлян-
дии, Украины, Белоруссии...". Следовательно, В. И. Ленин относил Беларусь
к тем национальным регионам Российской империи, которые имеют безус-
ловное право на национальное самоопределение и самостоятельное государ-
ственное существование. Он был первым, кто признал за белорусским наро¬
Советская Белоруссия: история возникновения
39
дом право на устройство своей жизни в соответствии с волей большинства
населения.
Развитие политических событий после Октябрьской революции не привело,
однако, к решению белорусского вопроса. И только после освобождения Бела-
руси от оккупационных германских войск (в Минск части Красной Армии всту-
пили 10 декабря 1918 г.) был поставлен вопрос о создании белорусской совет-
ской государственности. Эту идею поддерживали белорусские политические
партии и организации, стоявшие на советской платформе. Они добивались про-
возглашения Белорусской Советской Республики как автономной части Россий-
ской Советской Федерации. Об этом было заявлено на Всероссийском съезде
беженцев, проходившем с 17 по 22 июля 1918 г. в Москве. Такая же декларация
была принята Первой конференцией белорусских советских партий и организа-
ций, состоявшейся тогда же в Петрограде. Проходившая в Москве 21 —23 дека-
бря 1918 г. Всероссийская конференция белорусских секций РКП(б) высказа-
лась также за создание автономной Белорусской Советской Республики в со-
ставе РСФСР. Такие же предложения выдвинули и представители Белнацкома
(отдел Народного комиссариата по делам национальностей РСФСР) на III съез-
де Советов Западной области, проходившем 10—13 сентября 1918 г. в Смо-
ленске. Однако эти требования не поддерживало руководство Северо-Западно-
го областного комитета РКП(б). А. Ф. Мясников и другие руководители обла-
стного комитета большевиков рассматривали белорусские губернии, объеди-
ненные в Западную область, как составную и неотъемлемую часть России и по-
этому считали возможным предоставить ей только административно-хозяйст-
венную самостоятельность в границах Советского государства. Отметим, что в
самый напряженный и драматический момент, когда обострились расхождения
во взглядах на перспективы Беларуси — быть ей территориальной администра-
тивно-хозяйственной единицей РСФСР либо войти в состав РСФСР на правах
автономии, — произошел крутой поворот в политике ЦК РКП(б) в белорус-
ском вопросе. Есть все основания предполагать, что это произошло в результа-
те энергичного вмешательства В. И. Ленина. Только он мог взять на себя сме-
лость круто повернуть ход событий.
Именно по инициативе В. И. Ленина ЦК РКП(б) принял решение о провоз-
глашении БССР и одновременно поручил Северо-Западному обкому партии
развернуть подготовительную работу по национально-государственному строи-
тельству в Беларуси. Решение ЦК РКП(б) по этому вопросу было принято не
позже 24 декабря 1918 г. Именно в этот день за подписью Сталина была посла-
на телеграмма в Смоленск А. Ф. Мясникову, в которой председатель Северо-За-
падного обкома партии приглашался 25 декабря "подойти к аппарату для разго-
вора по очень важному вопросу". Очевидно, разговор не мог состояться сразу, 24
декабря, потому что еще не были определены организационные меры по осуще-
ствлению опыта провозглашения республики, организации правительства.
25 декабря 1918 г. И. В. Сталин в разговоре по прямому проводу с
А. Ф. Мясниковым сообщил о решении ЦК ',по многим соображениям, о кото¬
40
Истоки российско-белорусского единства
рых теперь говорить не приходится, согласиться с белорусскими товарищами на
образование Белорусского Советского правительства”. При этом Сталин особо
акцентировал: "Говорю все это по поручению ЦИК и партии". Тем самым он да-
вал понять Мясникову, что за принятием решения стоит не он лично (автоно-
мистские взгляды Сталина были уже тогда хорошо известны), а Ленин. В насто-
ящее время стало известно, что Ленин проявлял склонность к компромиссу с
лидерами Белорусской Народной Республики, не отрицал возможности перего-
воров с премьер-министром БНР А. И. Луцкевичем о его участии в националь-
но-государственном строительстве в Беларуси.
Под влиянием В. И. Ленина ЦК РКП(б) пошел дальше в определении юри-
дического статуса будущей республики, чем Белнацком и белорусские комму-
нистические секции, придерживавшиеся принципа автономии Беларуси в со-
ставе РСФСР. В решении ЦК формулировалось провозглашение независимой
Белорусской Советской Республики. Это был вопрос принципа, реальная же
политика проявилась в ином направлении.
В связи с этим возникает вопрос: в чем же заключался главный мотив об-
разования республики, при этом неотложно и быстро? Скорее всего ускорен-
ным развитием событий внешнеполитического плана, хотя, несомненно, учи-
тывались и внутренние причины (стремление народа к возрождению своей го-
сударственности, настойчивые требования политических партий решения бе-
лорусского вопроса, наличие самопровозглашенной БНР и др.). Однако меж-
дународный контекст в данном моменте был главенствующим. Большевист-
ское руководство полагало, что начавшаяся революция в России вызовет мощ-
ный взрыв мировой пролетарской революции, которая приведет к созданию
строя, интернационального по своей природе, функционирующего во всемир-
ном масштабе. Поэтому большевистские лидеры считали, что национальная
политика Советского государства должна была быть одним из важнейших фак-
торов воздействия на политическое положение в мире. Осуществляя права на-
ций на самоопределение, Советская Россия демонстрировала тем самым, что
она ничего общего не имеет с политикой царизма, с высказываниями буржуаз-
ной пропаганды о "русском большевистском империализме". Именно эти идеи
были высказаны И. В. Сталиным 25 декабря 1918 г. на совещании с предста-
вителями Белнацкома и белорусских коммунистических секций. В пересказе
Д. Ф. Жилуновича, который отражен в протоколе совещания, излагаются при-
чины образования БССР. В частности, он сообщил о содержании разговора со
Сталиным, который "поднял вопрос о государственном строительстве Бело-
руссии" и одновременно признал, что белорусы — "самостоятельная во всех
отношениях нация" и, значит, она имеет право на самоопределение, как и дру-
гие ранее угнетенные нации России. На совещании у Сталина, как отмечается
в протоколе, "с обмена мыслей выяснилось, что из-за существующих совре-
менных международных отношений в целях укрепления и расширения завоева-
ний социалистической революции в современном масштабе, в современный
момент целиком назрела необходимость объявления Белоруссии как самосто¬
Советская Белоруссия: история возникновения
41
ятельной во всех отношениях нации, независимой Социалистической Совет־
ской Республики".
По мере развития и усложнения как внутренней, так и внешней ситуации для
лидеров большевиков все более насущной становилась проблема об изменении
стратегии и тактики в национальном вопросе. Вывод делался следующий: лю-
бым путем сохранить РСФСР, рассматриваемую как прообраз будущей мировой
Республики Советов (в последующем эта роль отводилась образованному в де-
кабре 1922 г. СССР). Отсюда и ленинское рассуждение об интернациональном
долге трудящихся Беларуси — смягчить удар международного империализма по
РСФСР. Эта же мысль звучала и в докладе о текущем моменте, с которым вы־
ступил А. Ф. Мясников на VI Северо-Западной областной конференции боль־
шевиков (приняла решение о переименовании в I съезд КП( б )Б, проходивший
в Смоленске 30—31 декабря 1918 г.). А. Ф. Мясников заявил, что с провозгла-
шением Белорусской Советской Республики замыкается "цепь всех советских
самоопределившихся образований" и тем самым закрывается коридор, через
который "устремляются на Советскую Россию силы черного Интернационала".
Одновременно он подчеркнул, что важнейшим связующим звеном такой цепи
является объединение самоопределившихся Беларуси и Литвы.
Решения ЦК РКП(б), резолюция I съезда Компартии Беларуси стали осно-
вой для последующих конкретных шагов, связанных с самоопределением бело־
русского народа. БССР была провозглашена на территории Западной области.
В состав республики вошли Гродненская, Минская, Витебская (без трех запад־
ных' уездов), Могилевская и Смоленская (без четырех восточных уездов) губер־
нии. Провозглашенный 1 января 1919 г. Манифест Временного рабоче-кресть־
янского Советского правительства объявил носителем суверенной власти в ре-
спублике Советы рабочих и крестьянских депутатов. Однако провозглашение
суверенитета не означало разрыва исторически сложившихся экономических,
социальных, культурных связей, объединивших Беларусь и Россию. В докумен־
те пока конкретно не говорилось о формах государственного союза БССР и
РСФСР, за исключением обороны. В Манифесте подчеркивалось, что "на вре-
мя революционной войны" Белорусская республика передает РСФСР защиту
"великих завоеваний социалистической революции".
В Манифесте отдавалось должное и международно-правовому аспекту.
Объявление Белоруссии "перед всем миром" (слова Манифеста) независимой
республикой означало заявление о появлении на международной арене нового
субъекта международных отношений, его готовности следовать общепризнан-
ным нормам международного права.
Реальная военно-политическая ситуация с самого начала 1919 г. для осуще-
ствления белорусским народом права на самоопределение складывалась край-
не неблагоприятно. Хотя БССР и была провозглашена суверенным независи-
мым государством, нужных условий для ее политического, социально-экономи-
ческого и культурного развития не было. Территория республики не была еще
полностью очищена от германских войск, а реальностью уже становилась новая
42
Истоки российско-белорусского единства
интервенция — со стороны Польши, правящие круги которой добивались
включения в ее состав белорусских этнических земель. Высшие интересы рево-
люции уже на стадии юридического оформления БССР предопределили ее
трудную судьбу. 16 января 1919 г. ЦК РКП(б) принял решение вернуть в состав
РСФСР три губернии — Витебскую, Могилевскую, Смоленскую, а оставшую-
ся территорию БССР объединить с Литовской ССР в одном государственном
образовании — Л итовско-Белорусской ССР.
Между тем, как свидетельствуют документы, ЦК РКП(б) шел на отделение
от БССР Могилевской и Витебской губерний достаточно продуманно (впослед-
ствии, в 1924 и 1926 гг., эта территория была воссоединена с БССР).
Советское правительство, ЦК РКП(б) хорошо знали о настроении правящих
кругов Польши, требовавших полного поглощения польским государством тер-
ритории Беларуси. Поэтому и тактика ЦК РКП(б) в белорусском вопросе стро-
илась с учетом этого фактора. Предполагалось, что включение в состав РСФСР
Могилевской и Витебской губерний, если бы другие территории захватило поль-
ское государство, в перспективе должно было стать основой для возрождения
белорусской государственности. В связи с обострившейся обстановкой 16 янва-
ря 1919 г. ЦК РКП(б) рекомендовал провести на I съезде Советов Беларуси ре-
шение об объединении БССР с Литвой. Литовскому руководству предлагалось
также быстрее созвать свой съезд и принять соответствующее решение. Объяс-
нялось это очень сложными взаимоотношениями с Польшей. Они еще больше
ухудшились после того, как в январе 1919 г. командующий объединенными вой-
сками стран Антанты маршал Фош отдал приказ, в котором потребовал от гер-
майского командования обеспечить свободный пропуск войск в Гродно и дальше
на восток. Это не могло не волновать правительство БССР. ЦИК БССР предло-
жил польскому правительству провести мирные переговоры. Однако Ю. Пил-
судский и его сторонники это предложение не приняли. Такую же позицию они
заняли и по отношению к Литве. В этих условиях ЦК РКП(б) считал необходи-
мым сохранить мир, а для того, чтобы обезопасить советские границы, вынуж-
ден был инициировать идею объединения двух советских республик — БССР и
Литовской ССР. Новому советскому государственному образованию по этой
схеме выпадала роль республики-буфера между буржуазным Западом, враж-
дебным пролетарской революции, и Советской Россией.
Такой подход к решению возникшей проблемы диктовался и другими сообра-
жениями. Не будем забывать и о том, что в контексте господствующих тогда иде-
ологических представлений — а по словам Ленина, человечество якобы тогда
оказалось "в преддверии всемирной пролетарской революции" — самоопределе-
ние наций, создание самостоятельных государств многим большевистским лиде-
рам казалось делом ненужным, даже вредным, ибо вело к возведению искусст-
венных барьеров на пути мировой революции, которая должна была привести к
созданию мирового советского содружества. Вопрос о границах при таких взгля-
дах особого значения не имел. Это были обычные тогда утопически-романтичес-
кие левые увлечения, построенные на идеологических догмах. И хотя в годы
Советская Белоруссия: история возникновения
43
Гражданской войны подобные взгляды менялись, ради справедливости надо ска*
зать, что при создании Литовско-Белорусской ССР эти настроения учитывались.
Она должна была стать одним из плацдармов наступления мировой пролетарской
революции. Международная ситуация, которая сложилась к началу 1919 г., была
оценена большевистским руководством как важнейшая предпосылка мощного
взрыва мировой пролетарской революции, которая приведет к созданию общест*
венного строя, интернационального по своей природе, функционирующего во
всемирном масштабе. С целью легитимизации советского присутствия в Европе
была разработана новая тактика большевиков в национальной политике. Суть ее
сводилась к созданию на западных рубежах бывшей Российской империи нацио-
нальных по форме советских республик, которые должны были стать своеобраз-
ными "мостами между революционной Россией и революционной Германией".
Именно эту роль и должна была выполнить Литовско-Белорусская ССР
Идея объединения двух республик была одобрена I Всебелорусским съездом
Советов рабочих и солдатских депутатов, проход ившим в Минске 2—3 февраля
1919 г. Съезд одобрил оглашенное председателем ВЦИКЯ. М. Свердловым по-
становление Президиума ВЦИК "О признании независимости БССР", террито-
рия которой была сведена до двух губерний — Минской и Гродненской. Съезд
принял Конституцию БССР, высказался за установление федеративных отноше-
ний БССР с РСФСР, а также принял решение об объединении БССР с Литовской
ССР, которое произошло в конце февраля 1919 г. Так Белорусская Советская Ре-
спублика через месяц после провозглашения независимости и образования бело-
русской государственности стала частью объединенного государства — Литов-
ско-Белорусской ССР Однако в августе 1919 г. ее территория была полностью
оккупирована польскими интервентами. В Смоленске продолжал функциониро-
вать ЦК КП(б)ЛиБ, руководивший партизанской борьбой на оккупированной
территории республики. Формально Литовско-Белорусская ССР просущество-
вала до конца июля 1920 г., когда состоялось второе провозглашение БССР
Важной вехой в истории становления белорусской государственности стал ши-
роко известный политико-правовой документ — "Декларация о провозглашении
независимости Советской Социалистической Республики Белоруссии" от 31 июля
1920 г. Появление этого документа было связано с успешным июльским (1920 г.)
наступлением Красной Армии, которая практически полностью освободила терри-
торию Беларуси от польских интервентов. Именно в этот период и был поставлен
вопрос о восстановлении белорусской советской национальной государственности.
Учитывая настроение народных масс, ЦК КП(б)ЛиБ 6 июля 1920 г., когда Красная
Армия перешла в наступление на Западном фронте, высказался за восстановление
белорусской советской государственности. В постановлении ЦК КП(б)ЛиБ под-
черкивалось: "После изгнания польских интервентов из Минска издать деклара-
цию, в которой объявить о неизменном признании самоопределения народов, в том
числе и белорусского". ЦК КП(б)ЛиБ ориентировал партийные комитеты и обще-
ственные организации на восстановление БССР в границах Минской губернии. На
это был нацелен и Минский губревком, созданный 7 июля 1920 г. После освобож¬
44
Истоки российско-белорусского единства
дения Минска, 30 июля 1920 г., он был реорганизован в Военревком Белорусской
Республики как чрезвычайный орган власти на территории Минской губернии. В
его состав вошли А. Червяков — председатель, В. Кнорин — заместитель пред-
седателя, И. Адамович — зам. председателя по военным делам. Членами военрев-
кома также являлись В. Игнатовский, А. Вайнштейн и другие.
"Декларация о провозглашении независимости Советской Социалистичес-
кой Республики Белоруссии" была принята 31 июля 1920 г. в Минске на совме-
стном заседании представителей Белвоенревкома, ЦК КП(б)ЛиБ, обществен-
но-политических организаций, профсоюзов. Она фактически стала вторым го-
сударственно-правовым актом о государственном суверенитете республики.
Безусловно, социально-политическая база провозглашенной республики в
1920 г. была несколько иной, чем в 1919 г. Если первое провозглашение БССР
состоялось по указанию ЦК РКП(б), а затем становление белорусской нацио-
нальной государственности происходило на основе последующих партийных ди-
ректив, то в июле 1920 г. в ее провозглашении участвовали не только вышед-
шие из подполья коммунисты, но и представители Бунда и других общественно-
политических организаций, стоявших на советской платформе. К восстановле-
нию БССР была привлечена и партия белорусских эсеров, активно участвовав-
шая в вооруженной борьбе с польскими интервентами. Однако ЦК партии эсе-
ров отказался подписать Декларацию, заявив о своем несогласии по территори-
альному и другим вопросам.
Принятие "Декларации о провозглашении независимости ССРБ" явилось
важным политическим актом в истории национально-государственного стро-
ительства в Беларуси. Этот документ объявил о восстановлении БССР, про-
возглашенной 1 января 1919 г. Декларация подтвердила положения Мани-
феста от 1 января 1919 г. об экономическом суверенитете республики, уточ-
нив при этом, что "все народные богатства переходят в руки государственных
органов рабоче-крестьянского народа". Весьма сложным был территориаль-
ный вопрос вновь возрождавшейся республики. Но решение этого вопроса
выходило за рамки внутригосударственных проблем, так как затрагивались
интересы соседних народов. Декларация предлагала Украине, России, а так-
же Польше и Литве путем переговоров на основе этнического принципа ре-
шить проблему государственно-территориального размежевания. В Декла-
рации об этом говорилось так: "Социалистическая Советская Республика
Белоруссия определяет свою западную границу по этногеографической гра-
нице между Белоруссией и примыкающими к ней буржуазными государства-
ми. Граница в Социалистической Советской Республике Белоруссии с Совет-
ской Россией и Украиной определяется свободным выражением воли бело-
русского народа на уездных и губернских съездах Советов в полном согласии
с правительствами РСФСР и ССРУ".
Естественно, конкретные границы Республики Беларусь не были определе-
ны. И сделать это было очень трудно. Дело было в том, что выявились трудно-
сти с определением этнографической территории расселения белорусского эт¬
Советская Белоруссия: история возникновения
45
носа. Согласно "этнографической карте белорусского племени", которая была
составлена членом Российской Академии наук Б. Карским еще в начале XX сто-
летия, белорусы составляли численное большинство в 5 губерниях — Мин-
ской, Могилевской, Витебской, Гродненской и Виленской. В 9 прилегающих к
Северо-Западному краю (так тогда называлась Беларусь) — Черниговской,
Смоленской, Ковенской, Тверской, Сувалковской, Курляндской, Орловской,
Псковской и Калужской — белорусы являлись меньшинством. В условиях про-
должавшейся советско-польской войны, безусловно, было очень сложно опре-
делить административно-территориальную границу возрождавшейся республи-
ки. Поэтому первоначально она складывалась в рамках Минской губернии (6
уездов с населением 1,6 млн человек).
И хотя на путях становления национальной государственности белорусского
народа было много трудностей, в Декларации с позиций "полного суверените-
та" ставился вопрос о государственных связях между советскими республика-
ми. Заявлялось, что отношения между ССРБ и РСФСР будут строиться на рав-
ноправной основе. Позже принцип равноправия республик был положен в ос-
нову Союзного рабоче-крестьянского договора между РСФСР и ССРБ, заклю-
ченного 21 января 1921 г., в котором вновь признавались независимость и су-
веренитет "каждой из договаривающихся сторон". Согласно Декларации, во-
оружейные силы ССРБ "на все время революционных войн" передавались в
распоряжение "единого командования советских республик". Это единое ко-
мандование осуществляли военные органы РСФСР. Оговаривалось также, что
ССРБ будет согласовывать с РСФСР свои внешнеполитические акции на меж-
дународной арене. В Декларации затрагивались и языковые проблемы, от ре-
шения которых зависело духовное возрождение белорусского народа. Устанав-
ливалось "полное равноправие языков (белорусского, русского, польского и ев-
рейского) в сношениях с государственными учреждениями и в организациях и
учреждениях народного просвещения и социалистической культуры". Коренная
нация в отношении языка не получила никаких преимуществ.
Несомненно, начальные шаги национально-государственного строительства
в Беларуси были сопряжены с ошибками и просчетами. Оно не всегда вклады-
валось и в контекст общегосударственной национальной политики правящей
партии. Поскольку национальный вопрос рассматривался большевистской пар-
тией, ставшей правящей партией, как подчиненный вопросу о власти, то она лег-
ко шла на принятие решений, которые не всегда вкладывались в рамки права на-
ций на самоопределение. К примеру, это проявилось в "урезанности" территории
БССР до двух губерний в январе 1919 г. Не всегда были последовательными
партийные решения о формах государственного союза советских республик.
Эта тенденция наиболее полно проявилась в решениях VIII съезда РКП(б),
который проходил в Москве в марте 1919 г. И хотя съезд признал целесообраз-
ным "федеративное объединение государств, организованных по советскому ти-
пу", тем не менее было заявлено, что федерация является переходной мерой к
полному единству, что давало повод предполагать возвращение к унитарному
46
Истоки российско-белорусского единства
государству. Это заявление, несомненно, отражало устремление части партий-
ных функционеров к реализации идеи мировой пролетарской революции. По их
мнению, она должна была заложить основы мировой советской республики.
Все это не способствовало поиску и выработке устойчивых форм союзных от-
ношений, отрицательно сказывалось на установлении союзных отношений
БССР с РСФСР и другими советскими республиками.
Однако с окончанием Гражданской войны сама логика государственного
строительства подводила к необходимости установить более четкие союзные
отношения между советскими республиками. В этих условиях начался переход
к новому этапу государственного строительства — объединению республик в
единое государство с общими для всех республик органами управления.
Поиск новых форм государственного устройства сопровождался острой по-
литической борьбой. Столкнулись две тенденции: бюрократическая, центра-
листская и тенденция реализации прав наций на самоопределение на демокра-
тической основе. Противники федерации, придерживавшиеся идеи мировой
пролетарской революции и великодержавности, отрицательно отнеслись к воз-
рождению суверенной государственности и культуры нерусских народов. Одна-
ко, как известно, после Октябрьской революции политическое руководство
страны уже не могло не считаться с объявленным правом наций на самоопре-
деление, с тем, что уже произошло в сфере национально-государственного пе-
реустройства, с демократическими устремлениями трудящихся национальных
регионов. Движение от унитаризма к федерализму увенчалось в конце 1922 г.
созданием Союза Советских Социалистических Республик.
Провозглашая СССР, республики-учредительницы, в том числе и БССР, вы-
нуждены были принять сталинскую формулу о том, что всякое государственное
объединение ограничивает суверенитет его членов в пользу центральных орга-
нов. На этой основе был утвержден безусловный приоритет общих интересов
над интересами республик. Постулат об ограниченности суверенных республик
вошел в Союзный договор, а затем в Конституции СССР 1924 и 1936 гг. И хотя
в Конституции СССР 1977 г. теория ограниченного суверенитета союзных рес-
публик не получила юридического закрепления, зафиксированное в Конститу-
ции положение о том, что "союзная республика — суверенное государство", в
условиях перестройки стало правовой основой движения за обновление Союза.
Безусловно, первым реальным национальным белорусским государством,
обладающим всеми атрибутами такового, стала Белорусская Советская Социа-
листическая Республика в составе СССР. При всей ограниченности реального
суверенитета в советский период БССР отнюдь не была фикцией. Первый опыт
белорусской государственности имел огромное значение для развития белорус-
ского народа на протяжении всего XX столетия. За 70 лет своего существова-
ния в составе Советского Союза Белорусская ССР постепенно собрала основ-
ную часть этнической территории белорусов ("укрупнение" БССР в 1924 и
1927 гг., когда в ее состав РСФСР передала территории Могилевской и Витеб-
ской губерний, воссоединение Западной Белоруссии с БССР в 1939 г.) и выпол¬
Советская Белоруссия: история возникновения
47
нила государственно политическую и культурную роль объединения белорус-
ской нации. Впервые в истории был создан реально действовавший националь-
ный аппарат государственной власти, национальная система просвещения и на-
уки, государственная институционированная система профессионального ис-
кусства и культуры, массовая национальная пресса и т.д. Беларусь стала ицдус-
триально развитой республикой и прославилась на весь мир героическим со-
противлением оккупантам в годы Великой Отечественной войны.
Обострение экономического и политического кризиса во второй половине
80-х годов усилило противоречия и в национальной сфере. В этих условиях про-
явилось стремление к реализации идеи полного суверенитета республик. 27 ию-
ля 1990 г. Верховный Совет БССР принял Декларацию о государственном су-
веренитете республики. Декларация стала государственно-правовым актом о
суверенитете республики. И хотя Декларация заявляла о том, что Беларусь вы-
брала собственный путь развития, в ней не предусматривался выход республи-
ки из Союза. Объявление независимости БССР было началом нового этапа са-
моопределения народа.
События августа 1991 г. привели к резкому изменению политической обета-
новки в стране. 25—26 августа 1991 г. внеочередная сессия Верховного Сове-
та БССР приняла Закон ”О придании статуса Конституционного закона Декла-
рации Верховного Совета БССР о государственном суверенитете Белорусской
Советской Социалистической Республики", постановление об обеспечении по-
литической и экономической самостоятельности БССР. 19 сентября 1991 г.
Верховный Совет принял закон о названии Белорусской ССР, в соответствии с
которым она начала называться Республика Беларусь (в сокращенном вариан-
те — Беларусь). Заключительным актом в получении Республикой Беларусь,
как и другими республиками бывшего Союза, государственного суверенитета
явилось подписание 8 декабря 1991 г. соглашения руководителей Беларуси,
Российской Федерации и Украины о создании Содружества Независимых Госу-
дарств (СНГ), которое было утверждено Верховными Советами этих респуб-
лик. Декларацию о прекращении существования СССР приняла палата Совета
Республик Верховного Совета СССР. В этих документах объявлялось, что
СССР как субъект международного права и политическая реальность прекра-
тил свое существование.
На пути закрепления суверенитета и собственной государственной респуб-
лики важное значение имело принятие Верховным Советом в марте 1994 г.
Конституции Республики Беларусь, на основе которой была введена прези-
дентская форма правления. Первым Президентом Республики Беларусь стал
А. Г. Лукашенко, который был избран в результате двух туров всенародных вы-
боров в июне — июле 1994 г.
Конституция республики 1994 г. определила правовые основы обществен-
ного и государственного строя, в известной мере предопределила и вопрос о ге-
неральном направлении ее развития. Безусловно, конституционное закрепле-
ние новых форм государственной и общественной жизни знаменует и новый
48
Истоки российско-белорусского единства
этап национально-государственного самоопределения Беларуси. Обычно при-
нято рассматривать право наций на самоопределение как право на образование
в той или иной форме национального государства. Но самоопределение можно
вполне закономерно рассматривать как исторический процесс перехода от од-
ного состояния к другому в развитии государства и его общественных форм. Эта
преемственность присуща и белорусской государственности. Поэтому не слу-
чайно в преамбуле Конституции Республики Беларусь 1994 года (с изменения-
ми и дополнениями) проведена прямая связь ее принятия с неотъемлемым пра-
вом народа на самоопределение, с его исторической традицией развития бело-
русской государственности и в современной суверенной Республике Беларусь.
Народ, впервые получивший возможность подлинно демократического воле-
изъявления, убедительно подтвердил на всенародных референдумах (24 ноября
1996 г.) свою волю сохранять и развивать дальше это историческое достиже-
ние. Только в союзе с Россией и другими цивилизованными близкими государ-
ствами белорусский народ видит будущее процветание своей национальной го-
сударственности. В этом гарантия укрепления государственного суверенитета
Республики Беларусь, которая, несмотря на все трудности переходного перио-
да, успешно развивается в Содружестве Независимых Государств. Это призва-
на обеспечить всенародно утвержденная Конституция Республики и гарант ее
— всенародно избранный Президент.
Исторический опыт белорусского народа свидетельствует о том, что на про-
тяжении тысячелетий истории белорусы сформировались как самобытный на-
род, способный к самостоятельной государственной жизни. К тому же истори-
ческий опыт подтверждает: белорусы всегда стремились жить в мире со всеми
народами, составляющими восточнохристианскую цивилизацию. И в конце
концов подобное стремление приведет к восточноевропейскому союзу славян-
ских республик в обновленном виде. Начало этому положил Союз Беларуси с
Россией. Являясь родственными по своему этническому происхождению, бело-
русы, как русские и украинцы, на протяжении длительного времени успешно
развивались в рамках единого государственного организма, и поэтому их про-
шлая жизнь свидетельствует о том, что каждый из этих народов может обеспе-
чить свой будущий успех только в рамках общей для всех их союзной (федера-
тивной или конфедеративной) государственности. Учитывая это, можно со всем
основанием сделать вывод: бесплодны были и будут попытки противопоставить
эти народы, столкнуть их в борьбе.
Проблема выбора пути дальнейшего развития белорусской государственно-
сти на современном этапе идейно-политической борьбы опять оказалась в цен-
тре внимания. Обсуждение этой проблемы часто приобретает характер острых
политических столкновений.
По нашему убеждению, наиболее эффективным, а следовательно, и при-
емлемым для белорусской общественности является путь совершенствования
существующих институтов белорусской государственности, включая и вое-
создание в новой форме союзного государственного образования. Данный
Советская Белоруссия в ООН
49
подход к развитию белорусской государственности основывается на историче-
ской преемственности. Этот подход предполагает выяснение тенденций обще-
ственного развития, внимательное отношение к историческому опыту, выяв-
лению положительного в созданных ранее государственно-правовых формах и
т.д. Разумеется, из этого процесса формирования белорусской национальной
государственности нельзя выбрасывать белорусское национальное движение,
БССР, которая и является непосредственной основой для дальнейшего про-
гресса в области государственного строительства. Республика Беларусь, не-
сомненно, развивается как демократическое, правовое, социальное государ-
ство. Она формируется как "социально справедливое государство", к чему
стремился и стремится трудовой народ. Из этого можно определить и харак-
тер общественного и государственного строя, который начал складываться в
Республике Беларусь.
Дальнейшее развитие и укрепление белорусской государственности зависит
от воли народа, за которым признана полная свобода в укреплении своего ста-
туса. И, безусловно, чтобы воплотить в жизнь волю народа, необходима кро-
потливая, каждодневная работа, скоординированная на высшем государствен-
ном уровне и возглавляемая Президентом Республики Беларусь.
Глава 4. Советская Белоруссия в ООН
В октябре 1943 г. на Московской конференции министров иностранных дел
СССР, США и Великобритании был поднят вопрос о необходимости создания
международной организации по поддержанию мира и безопасности, основанной
на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств. Решения
Московской конференции были подтверждены руководителями трех союзных
держав на Тегеранской конференции 1 декабря 1943 г.
Руководители СССР стремились укрепить положение страны, которую они
возглавляли, в международных делах и не допустить изоляции Советского Сою-
за. В этой связи возник план вывода на международную арену республик, вхо-
дивших в состав Союза ССР. В декабре 1943 г. СССР обратился к Великобри-
тании с просьбой оказать содействие во включении Украинской, Белорусской,
Молдавской, Литовской, Латвийской, Эстонской и Карело-Финской ССР в со-
став Комиссии Объединенных Наций по военным преступлениям, которая бы-
ла создана в октябре 1943 г. 67. Однако Великобритания и США отказались при-
знать индивидуальное членство республик, сославшись на то, что они не обла-
дают правами суверенных государств.
67 Снапковский В.Е. Путь Беларуси в ООН. Мн., 1994.
50
Истоки российско-белорусского единства
1 февраля 1944 г. на сессии Верховного Совета СССР с докладом "О преоб-
разовании Наркомата обороны и Наркоминдела из общесоюзных в союзно-ре-
спубликанские" выступил заместитель Председателя СНК СССР В. М. Моло-
тов. Он заявил, что вопрос о преобразовании наркоматов является "вполне на-
зревшим" и советские республики должны получить новые права в области
обороны и внешних сношений. В. М. Молотов назвал следующие причины пре-
доставления республикам внешнеполитических полномочий: 1) укрепление
международного авторитета СССР, усиление заинтересованности иностранных
государств в установлении и развитии дипломатических отношений с ним и, как
следствие, расширение международных связей Советского Союза; 2) многооб-
разные и растущие потребности союзных республик во внешних делах; 3) необ-
ходимость укрепления сотрудничества СССР с другими государствами как в го-
ды войны, так и в послевоенный период; 4) необходимость внесения соответст-
вующих изменений в Конституцию СССР, отсутствие в которой специальных
указаний о правах союзных республик на внешние сношения истолковывалось
в ущерб интересам республик и Советского Союза в целом “.
Верховный Совет СССР единогласно принял закон "О предоставлении со-
юзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразо-
вании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюз-
ного в союзно-республиканский народный комиссариат". Положения закона
предоставляли республикам право вступать в непосредственные сношения с
иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться
дипломатическими и консульскими представителями. Изменения были внесе-
ны также и в текст Конституции СССР 1936 г. В Основном законе появилась
статья 18-а, закреплявшая право каждой республики вступать в непосредст-
венные сношения с иностранными государствами. К ведению Союза ССР бы-
ло отнесено установление общего порядка во взаимоотношениях союзных ре-
спублик с иностранными государствами. За ним сохранялось представитель-
ство Союза ССР в международных сношениях, заключение, ратификация и
денонсация договоров СССР с другими государствами и все другие права в
области международных отношений, предусмотренных статьями 14 и 49 Кон-
ституции СССР.
24 марта 1944 г. Верховный Совет БССР на сессии, которая проходила в
Гомеле, поскольку большая часть Белоруссии в это время все еще была окку-
пирована нацистами, принял закон "О создании союзно-республиканского
Народного комиссариата иностранных дел Белорусской ССР". Конституция
БССР 1937 г. была дополнена статьей 16-а следующего содержания: "Бело-
русская Советская Социалистическая Республика имеет право вступать в не-
посредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними
соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представите-
• Там же. С. 10.
Советская Белоруссия в ООН
51
лями". 30 марта 1944 г. заместитель Председателя СНК БССР К. В. Киселев
был назначен наркомом иностранных дел БССР.
28 августа 1944 г. посол СССР в США А. А. Громыко на конференции в Дум-
бартон-Оксе (под Вашингтоном), где рассматривались вопросы подготовки Ус-
тава ООН, поставил вопрос о включении в число первоначальных участников
международной организации всех 16 союзных республик, сославшись на преце-
дент, созданный Великобританией (данная страна попросила принять в между-
народную организацию британские доминионы и Индию, которая в то время яв-
лялась британской колонией) *
Предложение СССР было воспринято Великобританией и США без энтузи-
азма. Как Великобритания, так и США видели в конституционных изменениях
в СССР главным образом стремление усилить позиции Советского Союза на
послевоенных международных форумах. В ходе беседы с главой делегации
США на конференции Э. Стеттиниусом, состоявшейся 29 августа 1944 г., Пре-
зидент США Ф. Рузвельт заявил, что вопрос о членстве советских республик в
организации можно будет поставить лишь после того, как она будет создана и
американский Конгресс утвердит предложение правительства об участии в ор-
ганизации * 70. Соответствующую точку зрения Рузвельт высказал в послании к
Председателю СНК СССР И. В. Сталину 1 сентября 1944 г. 71.
Менее жесткую позицию в отношении возможного допуска республик в меж-
дународную организацию занимала Великобритания. В меморандуме МИД Be-
ликобритании от 5 декабря 1944 г. говорилось: "Мы должны быть готовыми к
вопросу о признании союзных республик и обмене дипломатическими предста-
вителями с ними"72. В то же время британские дипломаты считали целесообраз-
ным отложить данный вопрос до окончания войны в Европе. В качестве компро-
мисса они предлагали: 1) предоставить всем советским республикам статус на-
блюдателя на Ассамблее без права голосования; 2) согласиться с исключением
из международной организации нейтралов (Аргентины, Португалии-Испании,
Швейцарии) в случае отзыва СССР просьбы о членстве 16 республик.
Руководство СССР настаивало на приеме всех советских республик в ООН.
И. В. Сталин в послании Ф. Рузвельту от 7 сентября 1944 г. отмечал:
"Заявлению советской делегации по этому вопросу я придаю исключитель-
но важное значение. После известных конституционных преобразований в на-
шей стране в начале этого года Правительства Союзных республик весьма на-
стороженно относятся к тому, как отнесутся дружественные государства к при-
пятому в Советской Конституции расширению их прав в области международ¬
" Советский Союз на международных конференциях периода Великой Отечественной войны,
1941 —1945 гг.: Сборник документов. T. 3. М., 1984. С. 136.
70 Там же. С. 141.
71 Там же. С. 151.
72 Снапковский В.Е. Путь Беларуси в ООН. С. 53.
52
Истоки российско-белорусского единства
ных отношений. Вам, конечно, известно, что, например, Украина и Белоруссия,
входящие в Советский Союз, по количеству населения и по их политическому
значению превосходят некоторые государства, в отношении которых все мы со-
гласны, что они должны быть отнесены к числу инициаторов создания Между-
народной организации. Поэтому я надеюсь еще иметь случай объяснить Вам
политическую важность вопроса, поставленного советской делегацией в Дум-
бартон-Оксе" 73. Однако вопрос о допуске советских республик на учредитель-
ную конференцию ООН в 1944 г. решить не удалось.
В ходе Ялтинской конференции глав СССР, США и Великобритании
В. М. Молотов 7 февраля 1945 г. при обсуждении проблем, связанных с функ-
ционированием ООН, потребовал включить в число инициаторов международ-
ной организации Украинскую, Белорусскую и Литовскую ССР "Названные ре-
спублики понесли наибольшие жертвы в войне и были первыми территориями,
на которые вторглись немцы. Было бы справедливо, если бы эти три республи-
ки оказались среди членов-учредителей. Советское правительство обращается
с просьбой к президенту и к Черчиллю о том, чтобы три или, по крайней мере,
две из названных республик были признаны первоначальными членами между-
народной безопасности", — подчеркнул он 74.
Предложение В. М. Молотова встретило возражения со стороны Президен-
та США. Ф. Рузвельт заявил, что в случае допуска на конференцию представи-
телей британских доминионов и советских республик будет нарушено правило,
при котором каждый член организации должен иметь лишь один голос. Он
предложил передать вопрос о первоначальных членах организации на рассмот-
рение министров иностранных дел союзных держав 75.
Более спокойно отнеслась к советским предложениям британская делегация.
Премьер-министр Великобритании У Черчилль на заседании 7 февраля 1945 г.
заявил, что он должен обсудить советское предложение о членстве республик с
министром иностранных дел и военным кабинетом 76. Однако глава британского
правительства был склонен поддержать поступившее предложение, о чем и сооб-
щил в письме, направленном в Лондон вице-премьеру К. Эттли 8 февраля 1945 г.
В тот же день кабинет министров Великобритании решил согласиться с предо-
ставлением Украинской и Белорусской ССР мест в международной организации.
Оказавшись в одиночестве, Рузвельт был вынужден смягчить свою пози-
цию. В беседе с госсекретарем США Э. Стеттиниусом он заявил, что членство
Украины и Белоруссии не изменит положения СССР в международной органи-
зации, поскольку фактическая власть будет осуществляться Советом Безопас-
ности, где каждая страна будет иметь только один голос. Также Президент США
73 Советский Союз на международных конференциях. Т. 3. С. 161.
74 Советский Союз на международных конференциях. Т. 4. С. 112.
75 Там же. С. 113.
76 Там же. С. 114.
Советская Белоруссия в ООН
53
отметил, что с точки зрения географии и населения предложения о предостав-
лении двух дополнительных голосов для Украины и Белоруссии являются доста-
точно обоснованными77.
8 февраля 1945 г. предложение о включении Украинской, Белорусской и
Литовской ССР в число соучредителей и членов ООН было рассмотрено на за-
седании министров иностранных дел СССР, США и Великобритании. На этот
раз американская делегация принципиально не возражала против приема со־
ветских республик в ООН, но выступала против присутствия их представителей
на учредительной конференции ООН 78. Делегация Великобритании оказала
поддержку СССР, предложив предоставить право голоса в ООН Украинской и
Белорусской ССР 79. В тот же день А. Иден, министр иностранных дел Велико-
британии, доложил о результатах заседания министров иностранных дел на пле-
парном заседании конференции. В выступлении он заявил, что США и Велико-
британия поддерживают предложение о допуске к первоначальному членству в
ООН двух советских республик 8°.
10 февраля 1945 г. Ф. Рузвельт в переписке с И. В. Сталиным поставил во-
прос о необходимости предоставления США большего числа голосов в Ассамб-
лее, сославшись на то, что предоставление СССР трех голосов при сохранении
за США лишь одного голоса может вызвать негативную реакцию Конгресса и
народа Соединенных Штатов. Сталин сочувственно воспринял обращение пре-
зидента США и в ответном послании от 11 февраля 1945 г. выразил готовность
официально поддержать предложение о предоставлении США трех голосов в
Ассамблее81 82. В тот же день готовность поддержать предложение о предоставле-
нии США трех голосов вместо одного выразил У. Черчилль ю.
Дав принципиальное согласие на включение Советской Украины и Советской
Белоруссии в число соучредителей ООН, Ф. Рузвельт попросил участников Ялтин-
ской конференции сохранять договоренность в тайне, сославшись на то, что разгла-
шение сведений о включении республик в ООН создаст для него политические за-
труднения в США. Предложение Президента США было воспринято с понимани-
ем. 5 марта 1945 г. правительство США стало направлять приглашения на учреди-
тельную конференцию Объединенных Наций в Сан-Франциско государствам, под-
писавшим 1 января 1942 г. Декларацию Объединенных Наций, а также присоеди-
нившимся к ней впоследствии и объявившим до 1 марта 1945 г. войну фашистским
державам. Однако Белорусской и Украинской ССР в этом списке не оказалось.
23 марта 1945 г. Ф. Рузвельт в выступлении перед делегацией США, кото-
рая направлялась на конференцию в Сан-Франциско, под строжайшим секре¬
77 Снапковский В. Е. Указ. соч. С. 6.
78 Там же. С. 68.
79 Там же. С. 70.
80 Там же. С. 71.
81 Там же. С. 75.
82 Снапковский В. Е. Путь Беларуси в ООН. С. 75.
54
Истоки российско-белорусского единства
том сообщил о ялтинских договоренностях. 29 марта соответствующая инфор-
мация появилась в газете "Нью-Йорк геральд трибюн". В США разразился по-
литический скандал. Президента обвинили в "нарушении законного принципа
равного представительства в Ассамблее для всех суверенных государств". Не-
однозначную реакцию вызвала соответствующая информация и в мире (весьма
нервно отреагировала на сообщение о возможности приема советских респуб-
лик в ООН, к примеру, Франция).
3 апреля 1945 г. госсекретарь США Э. Стеттиниус в ходе пресс-конферен-
ции в Вашингтоне заявил, что советские республики не будут приглашены на
конференцию в Сан-Франциско, поскольку они не являются Объединенными
Нациями. Также американский дипломат отметил, что США не будут требовать
для себя дополнительных голосов в Генеральной Ассамблее.
Сопротивление со стороны США приему республик в ООН обеспокоило со-
ветскую сторону. Ссылаясь на ялтинские договоренности, руководители СССР
настаивали на приглашении БССР и УССР на конференцию в Сан-Франциско.
На встрече с Э. Стеттиниусом в Сан-Франциско 24 апреля 1945 г. Молотов
пригрозил, что "если Советское правительство столкнется с неспособностью
трех держав выполнить Крымское решение о приеме Белоруссии и Украины, то
он будет вынужден уехать домой" 83.
Под давлением со стороны СССР США были вынуждены в очередной раз
смягчить свою позицию. 22 апреля 1945 г. Президент США Г. Трумэн дал пись-
менную директиву руководителю американской делегации Э. Стеттиниусу, в ко-
торой говорилось: "Для лояльного выполнения на конференции обязательства,
данного по этому вопросу президентом Рузвельтом от имени правительства Со-
единенных Штатов, я даю Вам указание отдать голос Соединенных Штатов за
прием Украинской и Белорусской республик в первоначальные члены междуна-
родной организации"84.
26 апреля на заседании глав делегаций (Руководящего комитета) конферен-
ции по предложению В. М. Молотова в повестку дня работы конференции был
единодушно внесен пункт 9 "Приглашение Украинской Советской Социалисти-
ческой Республике и Белорусской Советской Социалистической Республике
вступить в число первоначальных членов международной организации". В тот же
день все делегации получили материалы, в которых содержались заявления Бе-
лорусской и Украинской ССР, подписанные руководителями и главами внешне-
политических ведомств данных республик, и иные сведения, относящиеся к это-
му делу. В заявлении правительства Белорусской ССР, в частности, говорилось:
"Белорусская Советская Социалистическая Республика, стремясь всеми
средствами способствовать совместно с другими свободолюбивыми государст-
вами делу создания устойчивого мира и обеспечения безопасности, считает сво¬
83 Там же. С. 106.
w Там же. С. 103—104.
Советская Белоруссия в ООН
55
им правом и долгом участвовать во всеобщей организации безопасности так же,
как и в Конференции Объединенных Наций в Сан-Франциско.
Правительство Белорусской Советской Социалистической Республики
считает, что принципу наиболее полного и широкого представительства всех
миролюбивых стран во всеобщей организации безопасности был бы причинен
серьезный ущерб, если бы Белорусская республика не была представлена в
этой организации, а также на конференции, призванной создать такую орга-
низацию, и если бы решение таких важных проблем, как обеспечение мира и
безопасности после войны, принималось без участия представителей Бело-
русской республики" “
30 апреля БССР и УССР получили официальные приглашения на конферен-
цию, 6 мая их делегации прибыли в Сан-Франциско.
Белорусские делегаты были включены в состав комиссий и комитетов
конференции в Сан-Франциско и участвовали в подготовке текста Устава
ООН. В частности, в ходе работы над преамбулой в 1 -м комитете 2-й комис-
сии конференции делегация БССР вместе с делегациями СССР, УССР, Чехо-
Словакии и Югославии выступила за сохранение названия "Объединенные
Нации" (некоторые делегации предлагали изменить название, ссылаясь на
то, что термин "Объединенные Нации" связывается с войной и может за-
труднить вступление в организацию новых членов). В конечном счете, назва-
ние организации было сохранено. Активно выступали белорусы также и за
сохранение принципа единогласия ведущих держав, входящих в состав Сове-
та Безопасности ООН, указывая, что согласие и единодушие между ведущи-
ми мировыми державами имеют большое значение в деле эффективной борь-
бы против актов агрессии и агрессоров.
Делегация БССР выступала за включение в Устав ООН положений о само-
определении и независимости народов, за включение СССР в состав Совета по
Опеке, против планов сохранения мандатной системы. В результате совмест-
ных действий делегаций СССР, БССР, УССР, Чехословакии и Югославии в Ус-
тав ООН были внесены положения, заложившие политико-правовую основу
для антиколониальной деятельности и оказания поддержки народам, сражаю-
щимся за независимость.
При обсуждении вопроса о членстве в ООН делегаты Советской Белорус-
сии выступили за включение в Устав положений, которые запрещали прини-
мать в организацию фашистские государства (к примеру, на заседании 1-й ко-
миссии 19 июня 1945 г. представители БССР вместе с делегациями УССР, Фран-
ции, Бельгии, Австралии, США, Гватемалы и Уругвая поддержали предложение
Мексики не допускать в ООН франкистскую Испанию). Также белорусы под-
держали предложение о включении в Устав ООН пункта, гласившего, что члена-
ми международной организации могут быть только миролюбивые государства.
85 Советский Союз на международных конференциях. Т. 5. М., 1984. С. 366.
56
Истоки российско-белорусского единства
Делегация БССР требовала сохранить право каждого государства — члена
ООН на односторонний и беспрепятственный выход из этой международной ор-
ганизации, предлагая увязать обеспечение права свободного выхода из ООН с
необходимостью установления такой процедуры пересмотра Устава ООН в бу-
дущем, которая в наибольшей мере оградила бы суверенные права каждого го-
сударства — члена организации “
25 июня 1945 г. делегации БССР и УССР подписали Устав ООН. 30 авгус-
та 1945 г. Устав ООН был ратифицирован Президиумом Верховного Совета
БССР. После сдачи ратификационных грамот СССР, БССР и УССР с 24 октя-
бря 1945 г. Устав ООН вступил в силу.
Подключение БССР к процессу учреждения ООН объективно означало
международное признание государственного суверенитета Белоруссии.
Вступление в ООН имело для БССР большую значимость также в связи с
тем, что вплоть до конца 1980-х гг. работа в данной международной организа-
ции оставалась одной из основных форм взаимодействия республики с зару-
бежными государствами.
В 1946—1990 гг. БССР участвовала в работе всех очередных и чрезвычай-
ных сессий Генеральной Ассамблеи ООН как на пленарных заседаниях, так и в
отдельных комитетах и комиссиях.
Члены делегаций БССР регулярно выдвигались на различные руководящие по-
сты, включая должности заместителя Председателя Генеральной Ассамблеи, пред-
седателей, заместителей председателя и докладчиков главных комитетов !енераль-
ной Ассамблеи. Республика избиралась членом Экономического и Социального
Совета, членом Исполкома Международного детского фонда. Представители Со-
ветской Белоруссии неоднократно включались в различные комиссии, создавав-
шиеся главными органами ООН, — комиссии по экономике и занятости, по транс-
порту, по правам человека, по правам женщин и др. В 1972 г. БССР впервые за всю
историю своего взаимодействия с ООН была избрана непостоянным членом Сове-
та Безопасности ООН от группы восточноевропейских стран на 1974—1975 гг.
Особое значение для БССР имело членство в специализированных учреж-
дениях ООН, созданных на основе межправительственных соглашений. В
1946—1952 гг. БССР участвовала в работе Международного союза электро-
связи, Всемирного почтового союза (с 1947 г.), Всемирной метеорологической
организации (с 1948 г.), ВОЗ (с 1948 г.; в 1949 г. членство было прекращено).
В 1954 г. республика стала членом Международной Организации Труда и Орга-
низации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры
(ЮНЕСКО), в 1956 г. — членом МАГАТЭ.
К середине 1980-х гг. представители БССР принимали участие в работе 60-
лее 60 международных межправительственных организаций системы ООН и их
86 Бровка Ю.П. Белорусская ССР — суверенный участник международного общения.
Мн., 1974. С. 64, 13.
Советская Белоруссия в ООН
57
органов, в том числе выборных 87 *. По состоянию на начало 1988 г. в секретари-
атах международных организаций работали 35 белорусских специалистов “
Вслед за созданием Постоянного представительства БССР при штаб-квар-
тире ООН в Нью-Йорке были созданы Постоянные представительства БССР
при ЮНЕСКО в Париже, при Европейском отделении ООН в Женеве, между-
народных организациях в Вене.
Деятельность представителей БССР в ООН была скоординирована с деятель-
ностью представителей СССР и УССР, а также иных стран социалистического со-
дружества. При активной поддержке БССР в ООН в 1955 г. были приняты Венгер-
ская Народная Республика, Народная Республика Болгария, Социалистическая
Республика Румыния, в 1973 г. — Монгольская Народная Республика и ГДР, в
1977 г. — Социалистическая Республика Вьетнам. В 1971 г. делегация БССР под-
держала предложение о признании права Китайской Народной Республики пред-
ставлять в ООН интересы китайского народа (до 1971 г. Китай в ООН представля-
ла делегация с острова Тайвань, куда после поражения в гражданской войне 1946—
1949 гг. переехал генералиссимус и руководитель партии Гоминьдан Чан Кайши).
БССР выступала против ревизии важнейших положений Устава ООН. На 1-й
сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. делегация Советской Белоруссии
вместе с делегациями УССР, Польши, Чехословакии, Югославии выступила против
предложений отменить или существенно ограничить принцип единогласия ведущих
держав — Постоянных членов Совета Безопасности ООН (с соответствующими
предложениями выступали делегации Австралии, Кубы, Аргентины, Бельгии,
Сальвадора, Филиппин). В дальнейшем Советская Белоруссия выступала против
создания органов, которые, по ее мнению, подменяли Совет Безопасности ООН,—
Межсессионного комитета, Балканской комиссии, Комиссии для Кореи и др.
Серьезное идейно-политическое столкновение в ООН произошло, к примеру,
в ноябре 1950 г., когда в разгар Корейской войны по инициативе США на 5-й сес-
сии Генеральной Ассамблеи ООН была принята резолюция "О единстве в пользу
мира". Резолюция предусматривала возможность для Генеральной Ассамблеи
ООН рассматривать конкретные ситуации, угрожающие международному миру и
безопасности, не дожидаясь вынесения необходимого решения Совета Безопасно-
сти, и даже предусматривала возможность применения по решению Генеральной
Ассамблеи ООН коллективных вооруженных сил. В соответствии с резолюцией
учреждалась Комиссия по наблюдению за поддержанием мира в составе 14 членов.
Принятая резолюция встретила противодействие со стороны делегаций
социалистических стран. Негативно восприняли ее и представители БССР. В
выступлении на пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН в дис-
куссии по проекту резолюции "О единстве в пользу мира" 2 ноября 1950 г.
представитель БССР В. В. Скоробогатый отметил, что под видом рекоменда¬
87 Международная жизнь. 1988. №4. С. 65.
“ Там же.
58
Истоки российско-белорусского единства
ции, призванной усилить эффективность действий ООН против агрессии,
Ассамблее навязывается решение, направленное на превращение ООН в
орудие вмешательства во внутренние дела государств, в орудие агрессии 89 90.
Белорусская делегация голосовала против данной резолюции и отказалась
принимать какое-либо участие в создаваемых на ее основе органах.
Следует отметить, что в некоторых случаях Советская Белоруссия допуска-
ла изменение положений Устава ООН. Так, в декабре 1973 г. делегация БССР
с пониманием отнеслась к принятой по инициативе группы афро-азиатских го-
сударств резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, предусматривавшей увели-
чение состава Совета Безопасности с 11 до 15 членов. 27 мая 1965 г. Президи-
ум Верховного Совета БССР ратифицировал соответствующие поправки к Ус-
таву ООН. С 1 января 1966 г. Совет Безопасности ООН приступил к работе в
расширенном составе (помимо 5 Постоянных членов, в него вошли 5членов от
государств Азии и Африки, 1 — от государств Восточной Европы,. 2 — от госу-
дарств Латинской Америки, 2 от государств Западной Европы и других стран) ®°.
В рамках ООН Советская Белоруссия поддерживала процесс деколониза-
ции и образования новых независимых государств, активно проходивший после
2-й Мировой войны. Представители БССР подчеркивали в выступлениях на
сессиях Генеральной Ассамблеи ООН, что каждый народ, каждая нация имеют
право самостоятельно развивать свою экономику, культуру, язык, свои нацио-
нальные и политические институты, что право на самоопределение является од-
ним из основных прав, от осуществления которого в значительной степени за-
висит и осуществление других прав.
В 1940-х — 1970-х гг. Советская Белоруссия выступала в поддержку стрем-
ления к независимости народов Индонезии, Алжира, Марокко, Туниса, Конго,
Анголы, Мозамбика, Зимбабве и других азиатских и африканских государств. В
1947 г. белорусская делегация в ООН поддержала план ООН по разделению
Палестины на арабское и еврейское самостоятельные государства с выделени-
ем Иерусалима в самостоятельную административную единицу. В 1948 г. во
время первой арабо-израильской войны БССР выступила в поддержку Государ-
ства Израиль. В выступлении на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 24 нояб-
ря 1948 г. К. В. Киселев утверждал: "Израильское государство родилось в во-
оружейной борьбе за свою свободу и независимость... Арабы больше не борют-
ся за свои национальные интересы и за свою независимость, но за нефтяные
интересы англо-американцев, которые стараются сохранить в Палестине коло-
ниальную систему"91.
В 1950-х — 1980-х гг. БССР охотно поддерживала предложения о приеме в
ООН новых членов из числа стран "третьего мира", обретавших политическую
89 Бровка Ю.П. Указ. соч. С. 102.
90 Бровка Ю.П. Указ. соч. С. 103.
91 Неман. 1991. №10. С. 125.
Советская Белоруссия в ООН
59
независимость, и решительно выступала против попыток держав Запада и их
союзников помешать процессу обретения независимости народами Азии, Афри-
ки и Латинской Америки.
Нередко дипломатия БССР в ООН в конце 1940-х — начале 1980-х гг. про-
являла пассивность, стремление к механическому копированию и дублированию
внешнеполитических акций СССР (как правило, представители Белорусской
ССР в ООН выступали в поддержку инициатив, внесенных СССР или иными со-
циалистическими странами). Один из таких эпизодов описал в своих воспомина-
ниях известный белорусский писатель И. П. Шамякин, принявший участие в ра-
боте 18-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1963 г. ,,Работа в ООН меня
быстро разочаровала: бесплодная говорильня, спор глухих..., — писал он. —
Кузьма [Киселев. — А.Т.], которому также все наскучило, часто оставлял меня
на пленарных заседаниях одного — на случай неожиданного голосования. А как
голосовать? Приходилось подниматься и бежать к союзной делегации, сидевшей
в другом конце зала, такое, между прочим, было указание — не стесняться, хо-
тя газеты это высмеивали. Да и наши шефы союзные также высокомерно усме-
хались. Мне это было оскорбительно" 92 93. Однако такое поведение белорусской
делегации было нормой и на прочих сессиях Генеральной Ассамблеи ООН.
Не обошли белорусскую дипломатию стороной и сталинские репрессии. К
примеру, в 1948 г. был репрессирован представитель БССР в Экономическом и
Социальном Совете ООН Л. И. Каминский, доброе имя которого было восста-
новлено лишь после XX съезда КПСС в 1956 г. В 1950 г. угроза ареста нависла
над главой белорусской дипломатии К. В. Киселевым. 3 октября он выступил с
разгромной речью в ответ на выступление представителя Тайваня, но при этом
нарушил сталинские указания, предписывавшие игнорировать выступления
,,гоминдановца". После выступления руководитель делегации СССР А. Я. Вы-
шинский обвинил К. В. Киселева в "экстремизме". Министр иностранных дел
БССР был доставлен на загородную дачу представительства СССР в Глен-Коу
и три дня находился там под домашним арестом, ожидая решения своей участи.
Однако ему повезло. Сталин находился в хорошем настроении и наложил надо-
несение Вышинского резолюцию: "Нам нужны не только дипломаты, но и экс-
тремисты типа Киселева" ®3.
В конце 1940-х — начале 1950-х гг. белорусские дипломаты в ООН, следуя
указаниям, полученным из Центра, обрушивались с резкими нападками на Юго-
славию, "отлученную" Сталиным от прочих социалистических стран в 1949 г. (к
примеру, К- В. Киселев в речи на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 15 нояб-
ря 1951 г. заявлял, что "титовской Югославии предназначается роль средства
агрессии против стран народной демократии и Советского Союза в планах Се-
вероатлантического блока"). В 1956 г. делегация БССР в ООН безоговорочно
92 Шамяюн I. П. Роздум на апошжм перагоне. Дзёнжю 1980—1995 гадоу. Мн., 1998. С. 267.
93 Киселев К. В. Указ. соч. С. 367; Неман. 1991., №10. С. 126.
60
Истоки российско-белорусского единства
выступила в поддержку применения военной силы со стороны СССР в Венгрии,
в 1968 г. поддержала введение войск Организации Варшавского Договора на
территорию Чехословакии, в 1980 г.94 ввод ограниченного воинского континген-
та СССР в Афганистан.
Не всегда БССР поддерживала миротворческие операции ООН. К примеру,
в 1963 г. республика отказалась внести средства в бюджет ООН на оплату рас-
ходов по операциям на Ближнем Востоке и в Конго, в 1978 г. — в Ливане. Мо-
тивами отказа являлось то, что к участию в операциях не были допущены соци-
алистические страны.
Новые черты белорусская дипломатия в ООН обрела в конце 1980-х гг. В
1989 г. БССР признала обязательной для себя юрисдикцию Международного
Суда по 6 конвенциям в области прав человека. Осенью 1990 г. Председатель
Совета Министров БССР на пленарном заседании 45-й сессии Генеральной Ас-
самблеи ООН впервые поставил вопрос об оказании республике содействия в
деле ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС (авария произош-
ла весной 1986 г.). Белорусская делегация выступила в роли координатора рабо-
ты всех трех советских делегаций по выработке и принятию соответствующей
резолюции. Ее соавторами стали 122 делегации (из 159 государств — членов
ООН). 5 декабря 1990 г. 2-й комитет, а затем Генеральная Ассамблея ООН на
своем пленарном заседании консенсусом (без голосования) приняла резолюцию
"Международное сотрудничество в деле смягчения и преодоления последствий
аварии на Чернобыльской атомной электростанции". Резолюция предусматрива-
ла разработку специальной программы помощи в рамках системы ООН, привле-
чение добровольных взносов государств, организаций, деловых и научных кругов
и отдельных лиц д ля оказания помощи наиболее пострадавшим районам" 95 96.
На той же сессии глава белорусского правительства, ссылаясь на поло-
жения Декларации о государственном суверенитете БССР, которая была
принята Верховным Советом БССР 27 июля 1990 г., заявил, что Советская
Белоруссия "стремится к достижению статуса безъядерной зоны для своей
территории, изучает возможность присоединения к Договору о нераспрост-
ранении ядерного оружия" %. Несколько позднее министр иностранных дел
БССР П. К. Кравченко, выступая на Ассамблее, выдвинул инициативу "со-
здания в перспективе безъядерного пояса в составе Белоруссии, Украины и
республик Прибалтики, к которому могли бы при желании присоединиться
страны Центральной Европы" 97.
Спустя год, в октябре 199Г г., выступая на 46-й сессии Генеральной Ассам-
блей ООН в качестве главы внешнеполитического ведомства Республики Бе¬
94 Снапкоусю У. Е. Знешнепалпычная дзейнасць Беларусь С. 130.
95 Неман. 1991. №10. С. 131.
96 Там же.
97 Там же.
Перестройка и проблема нового Союзного договора
61
ларусь, П. К. Кравченко заявил, что основными принципами и приоритетами
Белорусского государства в новых условиях являются достижение реальной не-
зависимости, мобилизация международной поддержки в решении чернобыль-
ской проблемы, включение в общеевропейский процесс, создание условий для
формирования рыночной экономики, гарантии экологической безопасности и
свободного взаимодействия культур. В выступлении подчеркивалось, что осно-
вой внешнеполитического курса Республики Беларусь являются жизненные
интересы белорусского народа “ С 1992 г. Республика Беларусь стала строить
отношения с ООН как суверенное, независимое государство.
Глава 5. Перестройка и проблема
нового Союзного договора
В преддверии 65-летия со дня образования Союз Советских Социалистиче-
ских Республик по-прежнему оставался крупнейшей и одной из самых могуще-
ственных держав мира. Внутренние и внешние условия существования союзно-
го государства, несмотря на сложные и порой весьма неоднозначные по своим
конкретным проявлениям процессы либерализации общественной жизни, раз-
вернутые по инициативе нового советского партийно-государственного руко-
водства во главе с М. С. Горбачевым, а также активно проводимую им смену
внешнеполитических приоритетов СССР, в целом благоприятствовали сохране-
нию этого статуса. Более того, Советский Союз, при условии быстрого и после-
довательного осуществления полномасштабной модернизации страны, прежде
всего отечественной экономической системы, приведения ее в соответствие с
общемировыми требованиями и тенденциями конца XX века, располагал всеми
возможностями еще больше укрепить свое положение, обеспечить стабильную
и достойную человека жизнь своего почти 300-миллионного населения на мно-
гие десятилетия вперед ".
Достижению этой стратегической цели должны были способствовать приня-
тые еще летом 1987 г. решения ЦК КПСС и Верховного Совета СССР, касаю-
щиеся коренной перестройки управления экономикой — важнейшей сферой
жизнедеятельности государства, на базе качественных изменений в которой, по
мнению М. С. Горбачева, только и могла быть создана "прочная основа для ус- * *
98 Народная газета. 1991. 1 кастр.
99 Это, кстати, впоследствии признал и сам "архитектор перестройки", отметив, что "потенциал
страны позволял если не перегнать развитые страны Запада, то, во всяком случае, ликвидировать
огромное наше отставание от средних мировых показателей". (См.: Горбачев М. Жизнь и реформы.
кн.1. — М., 1995. С. 337).
62
Истоки российско-белорусского единства
коренного продвижения вперед на всех направлениях" *00. Фактически речь шла
о начале поэтапной, рассчитанной на долгосрочную перспективу комплексной
экономической реформы 100 101 102.
Естественно, решение столь грандиозной задачи, к тому же в масштабах ог-
ромной многонациональной страны, сложнейшего социально-экономического и
государственного организма, каким был Союз ССР, могло стать успешным лишь
в условиях консолидации абсолютного большинства населения страны вокруг
общих целей, полной мобилизации для этого материальных и интеллектуальных
ресурсов общества, слаженной и целенаправленной работы органов и структур,
обеспечивающих эффективное политическое и государственное управление
страной. Это неоднократно подтверждалось как отечественным опытом, так и
мировой практикой. Например, осуществленным в крайне сжатые сроки пере-
водом народного хозяйства СССР на рельсы военного времени в 1941 году, а за-
тем столь же стремительным и эффективным восстановлением разрушенной
страны в первые послевоенные годы. Или в высшей мере целеустремленными и
энергичными реформами Ф. Д. Рузвельта, его "новым курсом", позволившим
Соединенным Штатам Америки за считанные годы не только преодолеть тяже-
лейший, по сути системный кризис, поразивший страну в конце 20-х — начале
30-х годов, но и успешно выйти на качественно новые рубежи развития ,°2.
Однако М. С. Горбачев и его единомышленники в советском руководстве,
увлеченные более чем сомнительной идеей всеобъемлющей демократизации
жизни в СССР, не пошли путем создания надлежащих условий для быстрого и
эффективного реформирования отечественной экономики. Далеко не исчерпав
все имевшиеся внутрисистемные ресурсы и возможности, не добившись нужно-
го результата "наскоком" (ведь так никто предметно не отчитался, тем более не
ответил за провалы в реализации планов экономических преобразований пер-
вых трех лет перестройки), они довольно стремительно отошли от прежде столь
убедительно аргументированных намерений. Уже к исходу 1987 года, когда
только разворачивалась подготовка к выполнению принятых летом решений по
фундаментальной перестройке управления экономикой, был сделан скороспе-
лый и, как впоследствии оказалось, стратегически ошибочный вывод о том, что
100 Горбачев М.С. Октябрь и перестройка: революция продолжается. М., 1987. С. 34.
'°' Подробнее см.: Рыжков Н.И. Десять лет великих потрясений. М., 1995. С. 193—197.
102 Примечательно, что 32-й Президент США — самой либеральной страны в мире, в сложнейший
для нее период сделал ставку не на "раскачивание лодки", поддаваясь настроениям значительной
части американского населения, недовольного своим положением, а наоборот — предпринял ре-
шительные, даже жесткие меры для наведения порядка, сохранения и укрепления существующей
системы власти и государственного управления. Уже в момент вступления на высокую должность
Ф. Д. Рузвельт призвал действовать, и действовать быстро: "Мы должны идти вперед как обученная
и верная армия, готовые нести жертвы ради общей дисциплины, ибо без дисциплины невозможен
прогресс, а никакое руководство не может быть эффективным" (см.: Яковлев Н.Н. Франклин Руз-
вельт — человек и политик. Изд. 2-е. М., 1969. С. 188).
Перестройка и проблема нового Союзного договора
63
"одна экономическая реформа не пойдет, если не будет сопровождаться поли־
тической" ‘03. При этом "коренным вопросом" реформы политической системы
выдвигалось разграничение функций партийных и государственных органов, а
ее "решающим направлением" — "обеспечение полновластия Советов народ-
ных депутатов как основы социалистической государственности и самоуправле-
ния в нашей стране" ,°4.
Фактически же речь шла о начале постепенного демонтажа исторически ело-
жившейся в СССР системы власти и управления с последующим кардинальным
изменением основ общественно-политического и государственного строя, "несу-
щей конструкцией" которого собственно и выступал специфический "сплав"
функций партийного и государственного руководства всеми сферами жизни
страны. Ведь наблюдая за процессами, происходившими в нашем обществе на
протяжении первых лет перестройки, не так уж трудно было спрогнозировать,
что "обеспечение полновластия Советов народных депутатов", а такое было воз-
можно только путем придания Советам качественно новой легитимности, т.е. пу-
тем проведения демократических, "соревновательных" выборов, на деле обер-
нется превращением не только союзного и республиканских парламентов, но и
местных Советов в арену жесточайшей политической борьбы, в которой интере-
сы социально-экономического развития страны, абсолютного большинства ее
населения неизбежно отступят под мощнейшим натиском политических, нацио-
нальных, групповых и личных устремлений и амбиций ,°5. В таких условиях ни о
какой серьезной экономической реформе не могло идти и речи.
Первоначально вопрос о необходимости капитальной трансформации союз-
ной государственности на новой договорной основе не входил в число явных при-
оритетов заявленной на февральском (1988 г.) Пленуме ЦК КПСС и закреплен-
ной в решениях XIX Всесоюзной конференции КПСС реформы политической
системы СССР. Предполагалось лишь, что при осуществлении политической ре-
формы "должно уделяться первостепенное внимание вопросам развития совет-
ской социалистической федерации в интересах дальнейшего укрепления равно-
правного братского союза всех входящих в СССР наций и народностей" * 104 105 106. Такая
директива органически вытекала из ключевого положения доклада Генерального
|Ю Согласно воспоминаниям ближайшего соратника М. С. Горбачева, его долголетнего помощника
Г. X. Шахназарова, идея политической реформы впервые прозвучала на январском (1987 г.) Плену-
ме ЦК КПСС. Затем "Горбачев и его ближнее окружение" к ней вернулись в конце 1987 года, по-
еле того, как якобы "были испробованы практически все известные методы облагородить и уско-
рить развитие общества, не меняя системы". (См.: Шахназаров Г. Цена свободы. М., 1993. С. 39).
104 XIX Всесоюзная конференция КПСС. Стенографический отчет. T. 2. М., 1988. С. 136.
105 Реформаторы-горбачевцы откровенно пренебрегли чрезвычайно мудрым и дальновидным пре-
достережением своего предшественника у руля власти в СССР Ю. В. Андропова, который еще в се-
редине 60-х годов говорил: "Но в чем я абсолютно убежден: трогать государство можно только по-
еле того, как мы по-настоящему двинем вперед экономику". (См.: Г. Шахназаров. Указ. соч. С. 28).
106 XIX Всесоюзная конференция КПСС. Стен, отчет. Т. 2. С. 139.
64
Истоки российско-белорусского единства
секретаря ЦК КПСС на партконференции, в котором он однозначно заявил, что
"жизнь подтвердила правоту идеи, заложенной в организацию нашего великого
Союза", и что "при всех трудностях, которые были на нашем пути, сегодня мы
констатируем, что этот Союз выдержал проверку временем" 107. Следовательно,
нет никакой необходимости в перестройке Союза на новых принципах и вполне
можно ограничиться усовершенствованием отдельных, не соответствующих ду-
ху времени элементов "конструкции" союзного государства.
Центральное место среди этих "элементов" прочно занимала проблема рас-
ширения прав советских республик путем оптимального для условий конца XX
века и интересов интенсивного развития страны разграничения компетенции
Союза ССР и его субъектов и разумной децентрализации управления. Данная
проблема получила свое отражение в документах партконференции главным
образом благодаря начавшимся процессам "брожения" в национальных рес-
публиках. Точнее, стремительно назревающей необходимости как-то реагиро-
вать на эти процессы, в орбиту которых стало вовлекаться все большее коли-
чество населения этих республик, включая местную партийно-государственную
элиту. Особенно, когда разрозненные требования с мест стали трансформиро-
ваться в консолидированные программы по типу пакета предложений, внесен-
ного на рассмотрение XIX партконференции делегацией эстонской республи-
канской партийной организации 108 109.
К сожалению, разумные и вполне совместимые с обновленческим курсом
руководства СССР предложения эстонских коммунистов тогда не получили
надлежащей поддержки всесоюзного партийного форума. Их посчитали преж-
девременными и слишком "революционными", а посему вежливо отклонили,
включив в текст соответствующей резолюции лишь указание на активно лобби-
руемую эстонцами идею перевода экономики их республики на региональный
хозрасчет с четким определением ее вклада в реализацию общесоюзных про-
грамм, которая якобы "заслуживает внимания" *09.
Это был серьезный просчет, последствия которого обнаружились уже через
несколько месяцев после конференции , когда "вооруженный идеей перестрой-
ки" Верховный Совет Эстонской ССР, формально воспользовавшись необходи-
мостью обсуждения предложений этой республики к проектам законов СССР
107 Там же. T. 1. С. 66.
108 В частности, эстонская делегация предложила создать при Президиуме Верховного Совета
СССР с участием представителей всех союзных и автономных республик комиссию по пересмотру
существующей Конституции СССР и выработке Союзного договора как основополагающего доку-
мента союза равноправных советских республик.
109 Председатель комиссии по подготовке проекта резолюции партконференции "О межнациональ-
ных отношениях" Н. И. Рыжков в своем докладе не счел нужным даже упомянуть об эстонских
предложениях, не говоря уже об их оценке. А тезис о "региональном хозрасчете" появился в резо-
люции только после выступления делегата конференции, наладчика электротехнического завода
им. Калинина (г. Таллинн) Б. А. Моронова, настоявшего на включении данного предложения в
текст документа (см.: XIX Всесоюзная конференция КПСС. Стен, отчет. Т. 2. С. 152—155, 157).
Перестройка и проблема нового Союзного договора
65
об изменениях и дополнениях в Конституцию страны и о выборах народных де-
путатов СССР, открыто встал на путь ревизии основополагающих принципов и
норм взаимоотношений республики с Союзом, по сути, кардинально изменив ее
государственно-правовой статус в рамках СССР 0״. Примечательно, что среди
актов, принятых эстонским парламентом 16 ноября 1988 года и фактически по-
доживших начало процессу эрозии союзной государственности, была и скром-
ная резолюция Верховного Совета Эстонской ССР "О Союзном договоре”.
Но и этого ошеломляющего удара оказалось недостаточно, чтобы Москва
’,повернулась лицом" к комплексу в высшей мере актуальных проблем своих
взаимоотношений с союзными республиками. Союзный Центр продолжал увле-
ченно заниматься "тушением карабахского пожара", словно не желая замечать,
как в тихой, по-европейски цивилизованной Прибалтике возникает куда более
опасный для судеб Союза очаг напряженности. Только так можно оценить его
невнятную реакцию на откровенный вызов Эстонии, где верхом государствен-
ного подхода к разрешению кризиса, возникшего между Центром и республи-
кой, может служить признание целесообразности "в рамках следующего этапа
политической реформы разработать на основе конституционных норм систему
мер и государственно-правовых механизмов... для обеспечения политических,
социально-экономических интересов союзных республик, расширения и защи-
ты их суверенных прав в Союзе ССР" ш.
Между тем вплоть до эстонского "казуса" не было отмечено ни одного слу-
чая прямого посягательства на суверенитет и целостность Союза ССР. Реаль-
ную угрозу государственному единству страны не представляли ни события в
Алма-Ате в декабре 1986 года, ни выступления антисоветских, националисти-
ческих групп в прибалтийских республиках периода 1986 — первой половины
1988 годов, ни даже разгоревшийся в начале 1988 года армяно-азербайджан-
ский конфликт по поводу национально-государственной принадлежности На-
горно-Карабахской автономной области. Хотя они, безусловно, внесли свою
лепту в "первичную" дестабилизацию обстановки в Союзе, благодаря которой
начавшийся впоследствии процесс эрозии основ союзной государственности
развивался более быстрыми темпами.
Определенный перелом в отношении центральных партийных и государст-
венных органов к судьбе союзной государственности наступил осенью 1989 го- * *
1,0 Как известно, 16 ноября 1988 года на внеочередной VIII сессии Верховного Совета Эстонской
ССР одиннадцатого созыва были приняты Декларация Верховного Совета ЭССР о суверенитете
Эстонской ССР и закон ЭССР о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной за-
кон) Эстонской ССР, а также ряд других беспрецедентных для конституционно-правовой практики
СССР решений.
1,1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1988 года "О несоответствии за-
кона Эстонской ССР ,,О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Эс-
тонской ССР" и Декларации Верховного Совета Эстонской ССР о суверенитете Эстонской ССР,
принятых 16 ноября 1988 года, Конституции СССР и законам СССР" (Правда. 1988,28 ноября).
66
Истоки российско-белорусского единства
да. Толчком к нему послужило не только перманентное обострение внутриполи-
тического положения в СССР (известные события в Тбилиси, Фергане, Новом
Узене, Абхазии, августовские манифестации в Вильнюсе, Риге и Таллинне по
случаю 50-летия "Пакта Молотова-Риббентропа" и др.), но и развернувшаяся
в этот период масштабная общественная дискуссия о новом облике националь-
ной политики КПСС, вызванная подготовкой к сентябрьскому (1989 г.) Плену-
му ЦК партии, полностью посвященному этой важнейшей теме. Итогом этой
дискуссии стало закрепление в принятой пленумом Платформе КПСС "Нацио-
нальная политика партии в современных условиях" т.н. "восьми принципов
полнокровной советской федерации", общий смысл которых сводился к полу-
чившей впоследствии широкую известность формуле: "Без сильного Союза нет
сильных республик, без сильных республик нет сильного Союза" 112 113 *.
Вскоре эта формула стала воплощаться в реальные дела, прежде всего в
рамках нарастающей законотворческой активности избранного недавно Съезда
народных депутатов СССР и сформированного им Верховного Совета СССР. В
частности, был принят долгожданный закон СССР "Об экономической само-
стоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР" 3״. II Съезд
народных депутатов СССР поручил Верховному Совету СССР ускорить приня-
тие ряда законов, в том числе об общих началах руководства экономикой и со-
циальной сферой в союзных и автономных республиках, о разграничении пол-
номочий между Союзом ССР и союзными республиками, об общих началах ме-
стного самоуправления и местного хозяйства, и представить на рассмотрение
очередного Съезда народных депутатов СССР предложения о внесении связан-
ных с этим изменений и дополнений в Конституцию СССР. Заработала создан-
ная еще I Съездом народных депутатов СССР Конституционная комиссия, ко-
торой было предложено в первую очередь проработать вопросы "об изменении
ряда положений действующей Конституции СССР, регулирующих основы поли-
тической и экономической систем, национально-государственное устройство
СССР.." ,14. Появился на свет закон о конституционном надзоре в СССР.
Но это была хоть и важная, но все-таки только часть работы по подготовке
к реформированию Союза. Вторая, не менее существенная часть этой работы
велась в закрытом режиме в аппарате ЦК КПСС, где этим занимались главным
образом сотрудники Государственно-правового отдела и созданного после сен-
тябрьского (1989 г.) Пленума ЦК КПСС Отдела национальных отношений.
Именно здесь с привлечением ряда ответственных работников аппарата Вер¬
1,2 См.: Правда. 1989,24 сентября.
113 См.: Правда. 1989, 2 декабря.
1,4 Постановление II Съезда народных депутатов СССР от 19 декабря 1989 года "О поручениях
Верховному Совету СССР и Конституционной комиссии по некоторым конституционным
вопросам". (См.: Законы, постановления и другие акты, принятые вторым Съездом народных
депутатов СССР М., 1990. С. 43).
Перестройка и проблема нового Союзного договора
67
ховного Совета СССР и ученых-экспертов отрабатывались концептуальные
подходы к модернизации союзной государственности, вырабатывались предло-
жения по тактике реформирования, которые затем вносились на рассмотрение
высшего руководства КПСС и СССР.
Это была чрезвычайно сложная и ответственная работа. Прежде всего пото-
му, что исходной базой для анализа и выводов служило огромное количество по-
литически разнонаправленных предложений, начавших поступать еще со време-
ни подготовки к XXVII съезду партии (1986 г.). Авторы этих предложений как
правило придерживались одной из трех наиболее распространенных позиций.
Одни исходили из того, что Договор 1922 года об образовании СССР, закре-
пивший добровольный и равноправный союз народов, избравших путь социали-
стического строительства, не только не исчерпал себя, но, будучи изначально
ленинским по духу и исходным принципам, сохранил свои конструктивные воз-
можности на будущее. Следовательно, необходимо всего лишь устранить де-
формации в функционировании Союза, которые оказались в противоречии с су-
тью Договора.
Вторые придерживались той точки зрения, что следует разработать и подпи-
сать новый Союзный договор, т.к. отдельные положения и целые разделы Дого-
вора 1922 года устарели, в нем не отражены современные политические и жиз-
ненные реалии. Поэтому и необходимо юридически обозначить качественно но-
вый этап в развитии советского государства при соблюдении преемственности
ленинской традиции, особо подчеркнув принципы добровольности и договорных
начал в построении Союза ССР, а также принцип самоопределения в современ-
ных условиях.
Наконец, третьи, считая, что опыт создания и функционирования единого
многонационального союзного государства не оправдал себя и не соответству-
ет современным требованиям национально-государственного строительства,
выступали за подписание союзными республиками не обновленного или нового
Союзного договора, а нескольких межгосударственных договоров, что в лучшем
случае могло привести к преобразованию СССР в конфедерацию.
Позиция самого ЦК КПСС по этим вопросам к началу 1990 года в оконча-
тельном виде еще не была выработана. Здесь преобладало мнение, отрицаю-
щее необходимость разработки и подписания нового Союзного договора, т.к.,
мол, существует конституция советского федеративного государства, которая
сама является, по сути, договорным документом, поскольку в нее интегриро-
ван Договор 1922 года и фиксируются основные права и взаимные обязанно-
сти Союза и входящих в него республик. Поэтому в качестве реальной альтер-
нативы рассматривалась идея подготовки новой Декларации о Союзе ССР 115 *
как органической части Конституции СССР и основополагающего полити¬
115 Эта идея была зафиксирована в Платформе КПСС по национальной политике, принятой
сентябрьским (1989г.) Пленумом ЦК КПСС.
68
Истоки российско-белорусского единства
ко-правового документа, закрепляющего меры по обновлению советского
федерализма.
Однако эта идея так и осталась нереализованной. Тому было несколько при-
чин. Во-первых, 11 марта 1990 года Литва в одностороннем порядке объявила о
восстановлении своей государственной независимости. 116 На пути к такому же
решению были соседние с ней республики — Эстония и Латвия 117 *, которые в
категорической форме отказывались от какого-либо участия в дальнейших делах
Союза и настаивали на проведении с ними отдельных межгосударственных пере-
говоров как с суверенными государствами и полноправными субъектами между-
народного права. Тем самым фактически был поставлен крест на любых планах
"эволюционно-обновленческого" реформирования союзной государственности.
Во-вторых, внеочередной III Съезд народных депутатов СССР 14 марта 1990
года внес существенные изменения и дополнения в Основной закон страны, в
корне меняющие политическую систему и систему государственной власти в Со-
ветском Союзе. В частности, был радикально пересмотрен статус КПСС (ст. 6
Конституции СССР), которая с юридической точки зрения перестала быть "руко-
водящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической
системы, государственных и общественных организаций" 1,8. Одновременно был
учрежден абсолютно новый для отечественной практики государственного строи-
тельства пост Президента страны. Эти нововведения положили начало интенсив-
ному формированию нового центра реальной власти в СССР, что самым сущест-
венным образом отразилось прежде всего на процессе реформирования Союза.
В-третьих, необычайную законодательную активность в сфере "развития со-
ветской федерации и межнациональных отношений" в марте—мае 1990 года
развил Верховный Совет СССР 119 120, предпринявший попытку остановить дезин-
теграцию страны путем введения процесса "суверенизации" республик в русло,
жестко ограниченное рамками союзных законов. Ключевое значение здесь име-
ли принятые в данный период законы СССР: "Об усилении ответственности за
посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нару-
шение единства территории Союза ССР", "О порядке решения вопросов, свя-
занных с выходом союзной республики из СССР" и "О разграничении полномо-
чий между Союзом ССР и субъектами федерации" ,2°. Особенно, последний из
них, произведший настоящий переворот в теории и практике национально-го¬
1,6 См.: Акт Верховного Совета Литовской Республики "О восстановлении независимого Литовско-
го государства" ("Советская Литва". 1990, 13 марта).
1,7 Это произошло, соответственно, 30 марта и 4 мая 1990 года.
1,8 "Отмена 6-й статьи" имела и свою оборотную сторону. Формально с этого момента КПСС мог-
ла нести лишь морально-политическую ответственность за все происходившее в стране, в т.ч. за не-
предотвращение развала Союза.
119 За этот период Верховный Совет СССР принял 7 основополагающих законов и несколько по-
становлений, относящихся к этой сфере.
120 Первоначально планировалось принять закон "Об обновлении Союзного договора и разграни¬
Перестройка и проблема нового Союзного договора
69
сударственного строительства СССР 121 122 и по-своему подстегнувший лавинооб-
разную ”суверенизацию" советских республик ,22. Теперь уже не только союз-
ных, но и автономных, которые ранее даже не помышляли о возможности повы-
шения своего правового статуса в рамках Союза ССР
В этих условиях началась практическая работа по подготовке проекта ново-
го Союзного договора. Отправной точкой стало заседание Совета Федерации
СССР от 12 июня 1990 года 123, на котором рассматривался вопрос "О пробле-
мах национально-государственного устройства СССР". На заседании было
признано целесообразным для разработки проекта нового Союзного договора
создать рабочую группу в составе полномочных представителей всех союзных
республик во главе с Председателем Совета Национальностей Верховного Со-
вета СССР Р. Н. Нишановым и членом Президентского Совета СССР Г. И. Ре-
венко, курировавшим эту сферу в президентских структурах 124 * * * 128. Что касается со-
держательной стороны дела, то Совет Федерации высказался "за создание Со-
юза суверенных государств с возможным сочетанием элементов федерации,
конфедерации и сообщества" ,25.
В соответствии с договоренностью, достигнутой на заседании Совета Федера-
ции СССР, уже 20 июня 1990 года в Кремле состоялась первая общая встреча ра-
бочих групп представителей союзных республик и рабочей группы Верховного
Совета и Совета Министров СССР, посвященная обсуждению подходов к разра¬
чении полномочий Союза ССР и союзных республик”, который, по замыслу тогдашнего руководст-
ва Верховного Совета СССР во главе с А. И. Лукьяновым, должен был развить положения раэде-
ла Конституции СССР "Национально-государственное устройство СССР" и стать фактически "со-
временным прочтением" старого Союзного договора.
121 Согласно закону (ст. 1) автономные республики приобретали статус "советских социалистичес-
ких государств" и, наряду с союзными республиками, становились "субъектами федерации — Со-
юза ССР". Более глубокий смысл этого "нововведения" заключался в том, чтобы превратить "фак-
тор автономий" в эффективное средство сдерживания явно выходящих из-под контроля Центра со-
юзных республик.
122 Так, только за летние месяцы 1990 года о своем суверенитете объявили 8 союзных (РСФСР —
12 июня, Узбекистан — 20 июня, Молдова — 23 июня, Украина — 16 июля, Белоруссия — 27 ию-
ля, Туркмения — 22 августа, Армения — 23 августа и Таджикистан — 24 августа) и 5 автономных
республик (Северная Осетия — 20 июля, Карелия — 9 августа, Абхазия — 25 августа, Коми —
29 августа и Татарстан — 30 августа).
123 Символически, что это заседание по времени совпало с другим знаменательным событием —
принятием I Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете
РСФСР, которая оказала роковое воздействие на дальнейшую судьбу Союза не столько как юрцди-
ческий акт, сколько как документ политико-психологического значения. Именно наличием этого до-
кумента оправдывались все последующие разрушительные действия российского руководства.
124 К тому времени в недрах Отдела национальных отношений ЦК КПСС в условиях строгой кон-
фиденциальности уже было подготовлено несколько вариантов проекта нового Союзного договора,
начиная от умеренно жесткого, консервативного и кончая конфедеративным. "Консервативный"
впоследствии стал базисным при подготовке первого официального варианта проекта Договора.
128 Союз можно было сохранить. Белая книга "Горбачев-Фонда". Документы и факты о политике
М. С. Горбачева по реформированию и сохранению многонационального государства. М., 1995. С. 107.
70
Истоки российско-белорусского единства
ботке нового Союзного договора. Было решено в августе провести серию кон-
сультаций между представителями союзного Центра и 12 союзных республик ,26.
Эти консультативные встречи состоялись с 3 по 28 августа 1990 года в Гра-
лювитой палате Большого Кремлевского дворца. Союзные республики были на
них представлены небольшими делегациями, в которые входили заместители
председателей Верховных Советов и Советов Министров этих республик и
председатели постоянных комиссий Верховных Советов.
Консультации показали, что полномочные представители союзных респуб-
лик подошли к начальному этапу работы над проектом нового Союзного дого-
вора с разной степенью подготовки и понимания стоящих перед ними задач.
Часть из них (Белоруссия, Киргизия, Узбекистан, Таджикистан, Туркмения, Ка-
захстан и Азербайджан) приехали со своими проектами Договора, другие
(РСФСР, Молдова, Украина, Армения и Грузия) представили свое видение ос-
новных положений Договора сквозь призму принятых в их республиках Декла-
раций о государственном суверенитете (независимости).
В ходе консультаций выявились серьезные противоречия в самих подходах ре-
спублик к новому Союзному договору, к тому, какой облик должен иметь будущий
Союз. Общим здесь было только понимание необходимости радикального обнов-
ления принципов его построения и функционирования. При этом большинство
выступало за будущий Союз как обновленную федерацию, за Конституцию СССР
и государственный суверенитет Союза в целом. В то же время представители
РСФСР, Молдовы и Украины не исключали возможности конфедеративного уст-
ройства Союза. Например, представители Украины рассматривали взаимоотно-
шения Союза и его субъектов только в "горизонтальной плоскости", по формуле
"Х+1". Еще дальше пошли представители Молдовы, которые заявили, что Союз
вообще не должен иметь государственного суверенитета, и предложили перейти
к формуле "Х+0", отказаться от Конституции и государственной атрибутики Со-
юза ССР. Представители РСФСР высказались в том смысле, что, если будет до-
стигнуто соглашение по новому Союзному договору, которое устроит всех, необ-
ходимость иметь общесоюзную конституцию отпадет вообще. Представители
Азербайджана предложили не пытаться обязательно связывать будущее уни-
кального многонационального государства с академическими понятиями "феде-
рация" или "конфедерация", а искать оригинальные решения, демократические,
гибкие формы сочетания "республиканских структур и союзных органов".
Существенный разброс мнений выявился также в ходе обсуждения важней-
шей проблемы разграничения полномочий между Союзом и его субъектами.
Прежде всего в том, что касалось союзной собственности, ее формирования и
разделения, управления общесоюзными системами жизнеобеспечения страны,
126 С делегациями Литвы, Латвии и Эстонии, 1 августа 1990 года совместно подтвердившими невоз-
можность своего участия в разработке нового Союзного договора, велись отдельные переговоры по
вопросам их взаимоотношений с СССР.
Перестройка и проблема нового Союзного договора
71
формирования союзного бюджета, сохранения системы общесоюзных налогов
и сборов, и ряда других вопросов. Особое внимание привлек также вопрос о
структуре будущих общесоюзных органов государственной власти и управле-
ния, который настоятельно ставился практически всеми участниками консуль-
таций из-за опасений, что сохранение существующих властных структур серь-
езно ограничит уже обретенный их республиками суверенитет.
"Болевые точки", уже выявившиеся в ходе консультаций в Грановитой пала-
те, требовали обстоятельной проработки ключевых проблем нового Союзного
договора на уровне экспертов ,27. Такая работа началась в подмосковном элит-
ном пансионате "Петрово-Дальнее" буквально на следующий день после заверь
шения консультаций и продолжалась вплоть до 20 октября 1990 года 127 128. Прин-
ципиально новым моментом здесь было активное подключение к совместной
работе экспертных групп Центра и союзных республик их коллег из автономных
республик, особенно после состоявшейся 14 сентября консультативной ветре-
чи Р. Н. Нишанова, членов рабочей группы Верховного Совета и Совета Мини-
стров СССР с высшими должностными лицами автономных республик по во-
просам подготовки нового Союзного договора.
Параллельно работе экспертов в "Петрово-Дальнем" предпринимались и
другие попытки выявления и обобщения мнений и подходов к проблеме ре-
формирования союзного государства. В частности, по инициативе Совета На-
циональностей Верховного Совета СССР 8 сентября и 11 октября 1990 года
вопросы, связанные с будущим, обновленным Союзом, обсуждали лидеры и
представители недавно созданных общесоюзных и республиканских полити-
ческих партий и движений 129. Итогом обмена мнениями 130 стало заключение
Межпартийного политического соглашения, участники которого обязались
всемерно способствовать мирному, взаимовыгодному для всех народов преоб-
разованию Союза, а также представили свой совместный проект Союзного
127 Необходимость согласованной совместной проработки принципиальных проблем, связанных с
новым Союзным договором, была подтверждена также участниками совместного заседания Прези-
дентского совета и Совета Федерации СССР, состоявшегося 30—31 августа 1990 года, на котором
была заслушана информация Р Н. Нишанова по итогам консультаций в Грановитой палате. Там же
была достигнута договоренность о формировании Подготовительного комитета по разработке ново-
го Союзного договора в составе полномочных делегаций республик во главе с их высшими государ-
ственными должностными лицами и при участии Президента СССР, Председателей Верховного Со-
вета и Совета Министров СССР с тем, чтобы в середине сентября приступить к работе над Догово-
ром. Эти меры поддержал и Верховный Совет СССР на сессии 25 сентября 1990 года (см.: Союз
можно было сохранить. Белая книга. С. 122).
128 В "Петрово-Дальнем" работали эксперты 11 союзных и 15 автономных республик. Всего к рабо-
те был привлечен 221 человек, из них 67 юристов, 66 экономистов, 36 докторов и 41 кандидат наук.
129 В консультативных встречах приняло участие свыше 40 партий и движений. В том числе Либераль-
но-демократическая партия, Партия исламского возрождения, Марксистская платформа в КПСС,
Демократическая партия Таджикистана, гражданское движение Казахстана "Азат" и многие другие.
130 Лидеры и представители политических партий и движений провели встречу также 11 декабря
1990 года.
72
Истоки российско-белорусского единства
договора в виде Конфедеративного соглашения "суверенных демократических
государств".
Немало полезного дал также организованный Межрегиональной депутат-
ской группой конкурс на лучший проект нового Союзного договора 131. И хотя
авторские работы, представленные на этот конкурс, носили на себе отчетливую
печать устремлений столичной демократической интеллигенции и отличались
тенденцией к реформированию существующего СССР в "слабый" Союз, мно-
гие оригинальные подходы и решения, содержащиеся в этих проектах, были
впоследствии в той или иной мере использованы в работе над новым Союзным
договором.
Таким образом, к середине октября 1990 г. были созданы все необходимые
условия для появления на свет первого официального проекта нового Союзно-
го договора 132, носившего на тот момент характер скорее концептуального до-
кумента, чем законченного политико-правового акта. 18—19 октября первый
вариант этого документа был направлен Президентом СССР в Верховные Со-
веты СССР и республик *33. Параллельно продолжалась доработка проекта в
президентских структурах, которая достигла кульминации к заседанию Совета
Федерации СССР от 2 ноября 1990 г., рассмотревшего вопрос "О концепции
Союзного договора и текущем моменте".
Участники заседания, среди которых впервые были и руководители авто-
номных республик 134, в большинстве своем подчеркивали жизненную необхо-
димость скорейшего заключения Договора, связывая это с требованием обще-
ства восстановить и укрепить общественный порядок, предотвратить дальней-
шее углубление кризиса. Указывалось, что без нового Союзного договора не-
мыслимы ни экономическая стабилизация, ни переход к рыночным отношени-
ям. С тревогой отмечалось усиление напряженности в обществе, откровенно
сепаратистские действия в ряде республик.
В ходе обсуждения концепции нового Союзного договора значительное вни-
мание было уделено принципиальным вопросам, требующим согласованного
подхода. Это прежде всего вопрос о суверенитете республик, укреплению кото-
рого должно способствовать четкое разделение полномочий между союзными и
республиканскими властями. В ходе дискуссии подчеркивалось самое важное в
этом вопросе — не только признать равное право всех народов на самоопреде¬
131 Первая премия была присуждена Е. 3. Майминасу — доктору экономических наук, зав. лабора-
торией Института экономики и прогнозирования научно-технического прогресса АН СССР, за про-
ект Договора об образовании Европейско-Азиатского Союза республик.
132 Существенный вклад в эту работу внесли ученые Института государства и права АН СССР, под-
готовившие два проекта нового Союзного договора, и лично вице-президент АН СССР, академик
В. Н. Кудрявцев, неизменно осуществлявший "юридическое кураторство" всего процесса подготов-
ки Договора.
133 Варианты проекта Договора направлялись также 15 и 22 ноября 1990 года.
134 В конституционном плане деятельность Совета Федерации СССР была узаконена лишь в дека-
бре 1990 года IV Съездом народных депутатов СССР
Перестройка и проблема нового Союзного договора
73
ление и самоуправление, но и обеспечить реальные условия для их свободного
развития в Союзе.
24 ноября 1990 года был, наконец, опубликован первый официальный про■
ект нового Союзного договора ,35. Завершился первый этап работы над этим
важнейшим для дальнейшей судьбы страны документом. Теперь предстояла его
"доводка" в рамках принятой концепции и с учетом позиций союзного и респуб-
ликанских парламентов. Это было нелегким делом, т.к. к этому времени сущест-
венно углубился и обострился социально-экономический кризис в стране, на
путь "суверенного" развития встал еще целый ряд республик и автономных об-
разований (Казахстан, Киргизия 135 136, Грузия 137 138 139, Башкирия, Бурятия, Калмыкия,
Марийская республика, Удмуртия, Чувашия, Якутия, Адыгея, Южная Осетия и
др.), стали возникать совершенно новые, никем не признанные государственные
образования (например, Приднестровская Молдавская Советская Социалиста-
ческая Республика). Огромные сложности создавала откровенно деструктивная
позиция государственного руководства ряда союзных республик и прежде всего
РСФСР, пытавшегося "нейтрализовать" любые начинания союзных властей, на-
правленные на скорейшее завершение работы над Договором ,38. Например, на
пресс-конференции в Киеве руководителей России и Украины 19 ноября 1990 г.
Б. Н. Ельцин заявил, что о Союзном договоре не может быть и речи до тех пор,
пока не будут признаны суверенитеты республик *30.
В таких условиях начался второй и, как предполагалось, завершающий этап
подготовки нового Союзного договора. Его, по сути, открыл IV съезд народных
депутатов СССР, состоявшийся 17—27 декабря 1990 г., одним из главных в по-
вестке дня которого был вопрос об общей концепции нового Союзного договора
и порядке его заключения. В постановлении, принятом после весьма бурного об-
суждения, отмечалось, что Съезд "высказывается за сохранение целостности
страны и ее названия — Союз Советских Социалистических Республик 140, за
преобразование нашего многонационального государства в добровольный рав¬
135 См.: Правда. 1990, 24 ноября.
136 27 октября 1990 года на внеочередной сессии Верховного Совета Киргизской ССР был принят
закон о суверенитете Киргизской ССР, а Декларация о государственном суверенитете Республики
Кыргызстан появилась на свет 15 декабря 1990 года.
137 Грузия фактически встала на путь ״суверенизации” 19 ноября 1989 года, когда были приняты со-
ответствующие поправки к ее конституции. 14 ноября 1990 года в республике был объявлен так на-
зываемый "переходный период". 9 апреля 1991 года этот путь завершился принятием Декларации
о государственной независимости Грузии.
138 Одним из методов сколачивания "антисоюзного фронта", активно используемым руководством
РСФСР, было налаживание с другими республиками "горизонтальных связей" через заключение с
ними так называемых "межгосударственных договоров". К концу 1990 года РСФСР уже подписала
такие договоры с Грузией, Молдовой, Украиной, Казахстаном и Белоруссией.
139 См.: Союз можно было сохранить. Белая книга. С. 119.
140 Эти положения были заранее подкреплены специальными постановлениями Съезда от 24 дека-
бря 1990 года "О сохранении Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных
республик" и "О названии Советского государства".
74
Истоки российско-белорусского единства
ноправный союз суверенных республик — демократическое федеративное госу-
дарство. Обновленный Союз, основанный на волеизъявлении народов и принци-
пах, изложенных в декларациях республик и автономий о государственном суве-
ренитете, призван обеспечивать: равноправие всех граждан страны независимо
от их национальности и места проживания; равноправие народов, какой бы ни
была их численность, их неотъемлемое право на самоопределение и свободное
демократическое развитие, территориальную целостность субъектов федера-
ции; гарантии прав национальных меньшинств; укрепление позиций и а вторите-
та Союза как гаранта мира и международной безопасности"141.
Съезд как высший орган государственной власти СССР установил также по-
рядок работы над проектом нового Союзного договора. Он признал целесообраз-
ным, чтобы организацию дальнейшей работы над проектом Договора, определе-
ние порядка его заключения осуществлял Подготовительный комитет в составе
высших должностных лиц субъектов федерации — республик и автономных об-
разований, Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР и Пред-
седателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР 142 143. Подготовитель-
ному комитету рекомендовалось приступить к работе в январе 1991 г. из.
Были предприняты также определенные усилия для обеспечения того, что-
бы переговоры с республиками по новому Союзному договору проводились в
строгом соответствии с "рамочными условиями", установленными Съездом.
Для этого "переговорщики", как со стороны союзного центра, так и со стороны
республик, обязывались "при разработке текста проекта основываться на пред-
ставленной Съезду общей концепции, а также концепциях, имеющихся у субъ-
ектов федерации, с учетом пред ложений и замечаний, высказанных народными
депутатами СССР и общественностью" 144 145. В качестве первоочередной стави-
лась задача согласовать разграничение полномочий между Союзом и субъекта-
ми федерации, в том числе с каждым из них в отдельности. Все это должно бы-
ло происходить "на основе признания суверенитета республик, добровольного
делегирования ими ряда функций Союзу при верховенстве в этих вопросах со-
юзных законов" ,45.
141 Постановление IV Съезда народных депутатов СССР от 25 декабря 1990 года ”Об общей кон-
цепции нового Союзного договора и порядке его заключения” (см.: Законы, постановления и другие
акты, принятые IV Съездом народных депутатов СССР М., 1991. С. 33).
142 Там же.
143 Как известно. Подготовительный комитет должен был приступить к работе еще в сентябре
1990 г., но этого не произошло, т.к. его практически "дублировал" Совет Федерации СССР. Си-
туация изменилась только в конце мая 1991 г., когда начался так называемый "Ново-Огарев-
ский процесс".
144 См.: Законы, постановления и другие акты, принятые IV Съездом народных депутатов СССР С. 33.
145 Постановление IV Съезда народных депутатов СССР от 24 декабря 1990 г. "О положении стра-
ны и первоочередных мерах по преодолению сложившейся кризисной социально-экономической и
политической ситуации" (см.: Законы, постановления и другие акты, принятые IV Съездом народ-
ных депутатов СССР С. 29).
Перестройка и проблема нового Союзного договора
75
Но главным аргументом в явно затянувшемся споре с республиками — суве-
ренными государствами по поводу будущего Союза должна была служить воля
народа, выраженная им на референдуме о дальнейшей судьбе союзного государ-
ства ,46. Предполагалось, что проведение такого референдума не только сущест-
венно ускорит завершение работы над проектом Союзного договора и приблизит
его подписание, на чем жестко настаивал Съезд, но и "поставит точку" в дискус-
сиях о главном — суверенитете и федеративном устройстве нового Союза.
Выполняя решения IV Съезда народных депутатов СССР, Совет Федерации
СССР в январе — начале февраля 1991 г. дважды обращался к теме нового Дого-
вора ,47. Особое значение имело заседание от 1 февраля, на котором рассматри-
вался вопрос о разграничении полномочий Союза ССР и республик (раздел вто-
рой Союзного договора "Устройство Союза"). В ходе обсуждения данной пробле-
мы выявились существенные, порой антагонистические противоречия между под-
ходами Центра, союзных и бывших автономных республик. Поэтому было приня-
то компромиссное решение поручить еще раз проработать этот вопрос полномоч-
ным представителям республик с некоторым участием (на уровне экспертов) пред-
ставителей союзных органов государственной власти и управления. Это было ра-
зумное решение, так как к началу февраля 1991 г. официальный проект нового Со-
юзного договора уже был в предварительном порядке рассмотрен Верховными Со-
ветами практически всех республик, и по этому поводу имелись их соответствую-
щие решения. Подобная работа была проведена также на уровне большинства за-
интересованных союзных органов, министерств и ведомств СССР, что позволяло
вести конструктивный диалог с четко обозначенных исходных позиций.
Полномочные представители республик приступили к работе 8 февраля
1991 г. в старинной подмосковной усадьбе Морозовка. Она длилась до 1 марта
и завершилась подписанием протокола итогов доработки проекта Союзного до-
говора, с помощью которого полпреды зафиксировали рождение фактически
нового проекта под альтернативным названием "Договор о союзе суверенных
государств". В работе участвовали представители 26 республик (8 союзных и 18
автономных) ,48. Отсутствовали полпреды Литвы, Латвии, Эстонии, Армении,
Грузии, Молдовы, Нахичеванской и Аджарской республик. * * *
146 Речь идет о принятых IV Съездом: постановлении "О проведении референдума СССР по вопро-
су о Союзе Советских Социалистических Республик" и законе "О всенародном голосовании (рефе-
рецдуме СССР)." 16 января 1991 г. Верховный Совет СССР назначил референдум на 17 марта то-
го же года со следующей формулировкой: "Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Совет-
ских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных респуб-
лик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой националь-
ности". (См.: Правда. 1991, 18 января).
147 Совет Федерации СССР 12 января 1991 г. обсуждал порядок дальнейшей работы над проектом
Союзного договора. Но центральное место на этом заседании все-таки отводилось событиям в Лит-
ве, где накануне произошло резкое обострение общественно-политической ситуации.
14в Представители Азербайджана и делегат от группы депутатов, представляющих русскоязычное
население Эстонии, участвовали в качестве наблюдателей.
76
Истоки российско-белорусского единства
Переговоры в Морозовке выявили сложнейшие переплетения интересов
республик — как каждой в отдельности, по регионам, так и в целом. Можно
выделить три группы республик, которые в той или иной мере определяли по-
литику в договорном процессе. Первая, это группа славянских республик —
РСФСР, Украина и Белоруссия 149, которые при известных колебаниях и неко-
торых "антицентристских" настроениях тем не менее выступали единым фрон-
том за Союз как суверенное государство. Важным фактором, закрепляющим
подобные позитивные устремления и выступающим гарантом сохранения Сою-
за, явились прежние автономные республики, которые и составили вторую
группу. Именно эти республики последовательно и аргументированно отстаива-
ли единство Союза. К третьей группе следует отнести среднеазиатские респуб-
лики и Казахстан, в поведении которых порой преобладали "антицентристские"
настроения, проявляющиеся в стремлении свести до минимума полномочия
Центра, противопоставить союзные республики автономным. Ярким примером
этого явилось предложение Туркмении выделить в ст. 5 проекта так называв-
мую "совместную компетенцию республик".
Вместе с тем необходимо отметить, что в процессе работы над проектом уда-
лось сохранить большинство принципиальных формулировок, было достигнуто
согласие по многим важным вопросам, а главное — остался нетронутым концеп-
туальный замысел нового Союзного договора. Ряд статей проекта был сформули-
рован более демократично. В частности, было подчеркнуто стремление респуб-
лик к всестороннему развитию личности, обеспечению прав и свобод граждан,
Союз ССР стал характеризоваться не только как федеративное, но и демократи-
ческое государство, более четко был проведен принцип разделения властей и т.д.
Существенное развитие получили принципы разграничения полномочий Со-
юза и республик. В Договоре стали упоминаться Декларации о государственном
суверенитете республик, не только подчеркиваться принцип полновластия рес-
публик, но и устанавливаться соответствующие правовые условия его реализа-
ции, были уточнены положения о собственности республик, о налогах и бюдже-
те, о действии законов и о равенстве республик.
За Союзом в основном и главном были сохранены полномочия, предусматри-
вавшиеся в ранее опубликованном тексте проекта, в том числе в исключительном
ведении Союза остались защита суверенитета и территориальной целостности
страны, обеспечение ее государственной безопасности, организация обороны и ру-
ководство Вооруженными Силами, осуществление общесоюзной внешней полити-
ки и др. Были существенно доработаны положения о системе союзных органов.
Одновременно по ряду положений проекта, в том числе принципиального
характера, либо не удалось достичь согласия (были зафиксированы альтерна¬
149 Этому в значительной степени способствовала реалистическая и конструктивная позиция
полномочных представителей этих республик — В. Исакова и Р Абдулатипова (РСФСР),
Н. Шульги и А. Статинова (Украина) и В. Шолодонова (Белоруссия).
Перестройка и проблема нового Союзного договора
77
тивные формулировки, особые мнения 1so), либо компромисс был достигнут пу-
тем значительного отступления от изначально заложенной идеи.
Во-первых, это вопрос о суверенитете нового Союза как целостного феде-
ративного государства. Относительно легко согласовав положение первого
раздела "Основные принципы", закрепляющее суверенность СССР как одну из
ключевых идей проекта Договора, представители ряда республик (главным об-
разом, среднеазиатских) в последующем приложили немало усилий для того,
чтобы путем значительного расширения совместной компетенции Союза и рес-
публик свести полномочия союзного государства к минимуму, порой грозящему
потерей даже тех обязательных признаков, без которых Союз переставал быть
суверенным государством в прямом смысле этого слова. Наиболее ярким при-
мером явилось исключение из перечня полномочий Союза права самостоятель-
но принимать, изменять и дополнять Конституцию СССР, а также основы зако-
нодательства, регулирующего отношения в важнейших сферах государствен-
ной, социально-политической и экономической жизни.
Такой же характер имело закрепленное в пункте седьмом "Основных прин-
ципов" указание на то, что республики "вправе устанавливать непосредствен-
ные дипломатические, консульские, торговые и иные отношения с иностранны-
ми государствами". Роль Союза как суверенного государства была принижена
также указанием на то, что республики "сохраняют за собой право на самосто-
ятельное решение всех вопросов своего развития" и "обладают всей полнотой
государственной власти" (принципы 2 и 5 первого раздела проекта). Примеча-
тельно, что в проекте договора отсутствовало даже упоминание об обязательст-
вах республик перед Союзом как созданным ими же суверенным государством,
об их ответственности за укрепление позиций и авторитета Союза как гаранта
мира и международной безопасности.
Наконец, осталась открытой проблема названия Договора, альтернативный
вариант которого недвусмысленно указывал на ограниченность суверенитета
нового Союза. Принятие этих формулировок по сути означало бы преобразова-
ние СССР в конфедерацию или содружество суверенных государств.
Во-вторых, в доработанном полномочными представителями республик про-
екте было недостаточно учтено то обстоятельство, что вновь образуемая федера-
ция окажется жизнеспособной лишь в том случае, если она сохранит преемст-
венность с существующим Союзом не только в традиционном смысле, но и ста-
нет его прямым правопреемником со всеми вытекающими из этого последстви-
ями. Вопреки этому представителями отдельных республик настойчиво проводи-
лась идея, согласно которой обновленный Союз "начинается с чистого листа".
Несмотря на явную неприемлемость этого подхода, он тем не менее получил
150 Доработанный проект Договора содержал альтернативные варианты по 11 статьям и
положениям. Помимо этого к согласованному проекту было приложено 9 "особых мнений" с
личными или коллективными предложениями полномочных представителей республик.
78
Истоки, российско-белорусского единства
практическое воплощение в ст. 9, определяющей, что "Конституция СССР при-
нимается Съездом представителей государств — участников Договора". Таким
образом, следуя логике авторов статьи, можно было предположить, что с момен-
та вступления в силу нового Союзного договора источником государственной
власти в суверенном СССР перестанут быть населяющие его территорию наро-
ды, а им станут "представители государств — участников Договора".
Неясным при подобной постановке оставался и вопрос о правовой основе де-
ятельности союзных органов государственной власти и управления в переходный
период, их возможностях влиять на реальные процессы, происходящие в стране,
о судьбе наработанного за последние годы союзного законодательства.
В-третьих, несмотря на возражения представителей РСФСР, Белоруссии и
ряда автономных республик, в проекте в качестве основного было закреплено
положение о признании участниками Договора права наций на самоопределе-
ние. Более того, в ходе обсуждения настойчиво поднимался вопрос о закрепле-
нии приоритетных прав коренных наций. Вместе с тем высказывались опасе-
ния, что принятие этих формулировок значительно осложнило бы межнацио-
нальные отношения в стране и отдельных республиках, дало толчок новому вит-
ку эскалации национализма и сепаратизма.
В-четвертых, остался нерешенным вопрос об автономных республиках как
субъектах нового Союза. Обсуждение этой темы, не прекращавшееся в течение
всей работы в Морозовке, привело в результате к резкому размежеванию меж-
ду союзными республиками и автономиями. Невозможность достичь согласия
породила два альтернативных основному тексту варианта ст. 1 второго раздела
проекта, первый из которых отражал стремление прежних автономных респуб-
лик РСФСР обрести большую самостоятельность в отношениях с Российской
Федерацией, а второй — опасения ряда союзных республик в связи с возмож-
ностью усиления позиций России в рамках нового Союза.
В-пятых, в качестве сложнейшей обозначилась проблема структуры будуще-
го союзного парламента — Верховного Совета, поскольку часть союзных рес-
публик изначально отстаивали идею однопалатного парламента при равной кво-
те представительства от республик, непосредственно входящих в Союз. Такая
позиция фактически подталкивала прежние АССР России, а их было 16 из 20
вообще существующих в СССР, к выходу из РСФСР, что, естественно, серьезно
задевало жизненные интересы Российской Федерации. Чтобы уйти от явного ту-
пика, был найден временный компромисс в виде принятого противоборствую-
щими сторонами предложения о двухпалатной (нижняя и верхняя палаты) струк-
туре Верховного Совета. Правда, и этот "компромисс" был зафиксирован в двух
вариантах, основной из которых предполагал формирование Совета Республик
(верхняя палата) опять-таки из представителей республик, непосредственно
входящих в Союз, а альтернативный — на равных от всех субъектов Союза.
Касаясь содержания проекта Договора, согласованного полномочными пред-
ставителями республик в Морозовке, нельзя не упомянуть о довольно неожидан-
ном появлении в проекте (благодаря усилиям двух представителей Белоруссии —
Перестройка и проблема нового Союзного договора
79
В. Заблоцкого и П. Садовского) совершенно новой статьи 25 под названием
"Приложения к Договору". Фактически это была "страховочная" статья для прак-
тически всех республик — как союзных, так и автономных, так как позволяла им
при желании в любой момент отложить или вообще "торпедировать" подписание
Договора на том основании, что не выполнены условия данной статьи 151.
Однако несмотря на все эти очевидные изъяны, работа полномочных предста-
вителей республик в Морозовке была в высшей степени продуктивной. Ее итоги
позволили Совету Федерации СССР 152 относительно легко прийти к согласию
практически по всем спорным вопросам 153, принять решение об опубликовании
доработанного проекта Договора в прессе и направить его для финального обсуж-
дения в Верховные Советы республик. Фактически была достигнута кульминаци-
онная точка в процессе работы над новым Союзным договором 154 155, открыт прямой
путь к быстрому и конструктивному устранению сохраняющихся разногласий и
подписанию Договора теми республиками — как союзными, так и прежними ав-
тономными, от позиции которых в конечном итоге зависела судьба нового Союза.
9 марта 1991 года был опубликован Договор о Союзе суверенных республик ,55.
Это стало важнейшим событием в контексте подготовки к предстоящему Все-
союзному референдуму о сохранении СССР. С одной стороны, граждане, кото-
рым предстояло сделать судьбоносный выбор, получили конкретную и весьма
детализированную дополнительную информацию о том, за сохранение какого
союзного государства их призывают высказаться. Это должно было в опреде-
ленном смысле нейтрализовать нападки противников Союза, которые, пользу-
ясь некоторой идеологизированностью вопроса, вынесенного на референдум 156 157,
пытались представить дело так, будто людей призывают проголосовать "за со-
хранение имперской, унитарной сути Союза, системы" ,57.
151 Статья 25 гласила, что "Договор имеет Приложения, в которых изложены процедуры, механизмы
и сроки реализации статей Договора. Перечень приложений, сроки их подготовки и подписания согла-
совываются республиками — участницами Договора в Протоколе, являющемся частью Договора".
152 Совет Федерации СССР заседал 6 марта 1991 года. В повестке дня был вопрос "О проекте Со-
юзного договора, подготовленного полномочными представителями".
153 Нерешенной, по сути, осталась только проблема структуры и принципов формирования Верхов-
ного Совета Союза ССР
154 Работа в Морозовке впервые на деле доказала совместимость интересов Центра и республик в
процессе реформирования союзного государства. Именно здесь удалось обеспечить высочайшую
демократичность совместной работы полпредов республик в органическом сочетании с осознанным
и весьма ответственным соблюдением ими концептуальных установок (в главном, жизненно важ-
ном для страны), утвержденных высшим органом государственной власти — Съездом народных де-
путатов СССР
155 См.: Известия. 1991, 9 марта.
"Раздражителем" выступали два слова — "...Советских Социалистических...", содержащиеся в
вопросе, вынесенном на всенародное голосование. Это был явный тактический промах идеологов и
организаторов референдума, так как официальное название страны — "СССР" в вопросе вполне
могло быть заменено более универсальным и емким словосочетанием "союзное государство —
Союз ССР", что сняло бы многие проблемы.
157 См.: Независимая газета. 1991, 16 марта.
80
Истоки российско-белорусского единства
С другой стороны, опубликование проекта Договора, не только фактически
разработанного, но и уже парафированного полномочными представителями
абсолютного большинства союзных и прежних автономных республик, наноси-
ло мощнейший удар по антисоюзным силам, ищущим любой предлог для срыва
планов скорейшего создания нового Союза. Не зря ведь руководители ряда ре-
спублик пытались сразу же в той или иной форме дистанцироваться от итогов
работы, проведенной их же представителями, и даже дезавуировать подписи,
стоящие под документом 158 159.
Состоявшийся 17 марта 1991 года референдум вынес убедительный (76,4%
принявших участие в голосовании, или 61,1% всех включенных в списки для
голосования граждан СССР) вердикт народа в пользу сохранения Союза как
"обновленной федерации равноправных суверенных республик". Верховный
Совет СССР, рассмотревший 21 марта 1991 года сообщение Центральной ко-
миссии референдума СССР об итогах первого в истории страны прямого народ-
ного волеизъявления, в своем постановлении обязал государственные органы
Союза ССР и республик "руководствоваться в своей практической деятельное-
ти решением народа,... исходя из того, что это решение является окончатель-
ным и имеет обязательную силу на всей территории СССР" 158.
Таким образом, в основу всей работы по реконструкции Союза был заложен
последний недостающий для успешного завершения этого грандиозного дела
"краеугольный камень" — ясно выраженная воля граждан страны. Но совер-
шенно конкретные люди и судьба распорядились по-иному. Еще совсем нед^в-
но сделав серьезный шаг вперед 160, М. С. Горбачев и его "команда" вскоре по-
еле референдума стали последовательно, шаг за шагом сдавать завоеванные та-
ким трудом позиции. Словно испугались того самого "народного вердикта".
"Первой ласточкой" на этом новом пути стало заседание Совета Федерации
СССР от 9 апреля 1991 года, рассмотревшее итоги референдума СССР и поря-
док дальнейшей работы над проектом Союзного договора 161. И хотя для широ¬
158 В наиболее откровенной форме это сделал Б. Н. Ельцин, заявивший на встрече с активом "Демо-
кратической России” 9 марта 1991 года, что подписи двух (на самом деле их было трое — доработан-
ный проект Договора парафировал наряду с В. Б. Исаковым и Р Г. Абдулатиповым, также первый за-
меститель Б. Н. Ельцина Р И. Хасбулатов. — прим. З.С.) представителей Верховного Совета РСФСР
под проектом Союзного договора его ни к чему не обязывают (см.: Советская Россия. 1991, 12 марта).
159 См.: Известия. Моск. веч. вып. 1991,22 марта.
160 Достаточно напомнить слова Президента СССР, произнесенные им на встрече с руководителями
городов и районов, предприятий, хозяйств и учреждений, ветеранами войны и труда Могилевской
области Белоруссии 28 февраля 1991 года: "...сегодня самое главное — это судьба нашего много-
национального государства. От этого, я вам прямо скажу, зависит все остальное — выправим по-
ложение в экономике, справимся с преступностью, приостановим нарастание политической кон-
фронтации, если решим по-настоящему вопрос о судьбе нашего Союза. Сохраним его, обновляя.
Нам нужно сильное союзное государство, а не нечто аморфное, с которым не будут считаться дру-
гие государства" (см.: Известия. 1991,2 марта).
161 Кстати, это было последнее заседание Совета Федерации СССР, посвященное тематике Союз-
ного договора.
Перестройка и проблема нового Союзного договора
81
кой публики сообщалось о том, что на заседании были предложены конкретные
меры для стабилизации положения в стране (действительно, там была озвучена
идея воплотить в законодательные акты волю народа, высказавшегося на ре-
ферендуме за единство Союза, восстановить вертикальную подчиненность ор-
ганов власти, немедленно принять меры по приостановлению межнациональ-
ных конфликтов и т.д.) 162, на самом деле уже велась активная подготовка поч-
вы ,,для поиска взаимоприемлемых решений" и "сепаратного" 163 соглашения
между М. С. Горбачевым и руководителями союзных республик. Одним из су-
шественных элементов этой политической игры стали настойчивые преддоже-
ния президентского окружения не форсировать завершение работы над новым
Союзным договором и его подписание 164.
Так, собственно, и произошло. Спустя ровно две недели после вышеупомяну-
того заседания Совета Федерации СССР в подмосковной резиденции "Ново-Ога-
рево" состоялась закрытая встреча М. С. Гобачева и руководителей девяти союз-
ных республик (РСФСР, Украина, Белоруссия, Узбекистан, Казахстан, Азербайд-
жан, Киргизия, Таджикистан и Туркмения). Итогом этой встречи стало их совмест-
ное заявление (известно еще и как Заявление "9+1"), в котором, помимо прочего,
отмечалось, что "первоочередной задачей для преодоления кризиса является за-
ключение нового договора суверенных государств с учетом итогов проведенного
всесоюзного референдума. В этой связи участники встречи считают необходимым:
— завершить в ближайшее время работу над проектом нового Союзного до-
говора с тем, чтобы согласованный документ можно было подписать делегаци-
ями названных республик;
— не позднее шести месяцев после подписания договора подготовить и при-
нять на Съезде народных депутатов СССР новую Конституцию Союза, в осно-
ве которой должны быть положения договора о Союзе суверенных государств;
— после принятия новой Конституции подготовить и провести выборы ор-
ганов власти Союза, предусмотренных договором и Конституцией;
— в течение всего переходного периода должна обеспечиваться нормальная
деятельность органов власти Союза и республик, Советов народных депутатов
всех ступеней..." 165.
162 См.: Правда. 1991, 10 апреля.
163 Президент СССР и "реформаторская" часть его окружения явно тяготились той консервативно-
стабилизирующей ролью, которую на предыдущих этапах подготовки Договора играли союзные
парламент и правительство, а также прежние автономии. Их постепенное вытеснение из
переговорного процесса вполне соответствовало политической философии М. С. Гобачева,
который впоследствии писал: "Для меня же, для тех, кто начал перестройку, главным было
"устранение всего, что мешает развитию." Этому принципу я оставался верен при всех сложнейших
перипетиях перестройки" (см.: М. Горбачев. Жизнь и реформы. Кн.1. С. 280).
164 Шахназаров Г. Указ.соч. С. 521—522.
165 Совместное заявление Президента СССР и руководителей высших государственных органов
союзных республик "О безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и
преодолению кризиса" (см.: Правда. 1991,24 апреля).
82
Истоки российско-белорусского единства
Формально ”программа действий", изложенная в Заявлении "9+1", не про-
тиворечила Конституции СССР и действующим союзным законам. Фактически
же она означала отказ от существовавшей ранее, закрепленной в постановле-
ниях Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР системы работы
по подготовке проекта нового Союзного договора, отстранение от принятия
принципиальных, обязательных для исполнения решений в этих вопросах выс-
ших органов государственной власти и управления СССР и сосредоточение
этих функций в руках своего рода "директории" под названием "Подготовитель-
ный комитет" как еще одного центра власти в стране 166.
Естественно, при подобном повороте событий уже не могло идти и речи о
нормальном (легитимном) завершении работы над проектом Договора. Опре-
деляющим стал фактор политической борьбы, который собой затмил не только
волю народов, выраженную на референдуме, но и официальную позицию мно-
гих республик — как союзных, так и прежних автономных 167, которые искрен-
не и кровно были заинтересованы в сохранении союзного государства. А начав-
шийся так называемый "ново-огаревский процесс" по-своему "запрограммиро-
вал" провал с подписанием Договора, намеченным на 20 августа 1991 года 168.
Точно так же, как он "запрограммировал" вялую попытку спасти Союз силовым
методом, закончившуюся действительным контрпереворотом 22 августа — 25
декабря 1991 года. Судьба нового Союзного договора равно как и судьба само-
го Союза была предрешена.
,6в Заявление ”9+1" как по содержанию, так и по форме мало походило на политический манифест,
фиксирующий наступление "компромиссного мира" между Центром и союзными республиками. В
нем содержались указания вполне директивного характера, в том числе в адрес Съезда народных де־
путатов и Кабинета Министров СССР.
167 Например, непродолжительный "флирт" союзного Центра с российскими автономиями закон-
чился 12 мая 1991 г. на встрече Президента СССР и Председателя Верховного Совета РСФСР с ру-
ководителями "автономных республик Российской Федерации".
168 Не существовало никаких реальных гарантий того, что новый Союзный договор будет открыт к
подписанию в намеченные сроки. Как известно, Подготовительный комитет закончил свою работу
еще 17 июня, но М. С. Горбачев, ввиду сохраняющихся противоречий по ряду ключевых позиций
Договора, был вынужден встречаться с руководителями республик еще трижды — 3, 23 и 29—30
июля 1991 г. Особенно характерной была ночная встреча Президента СССР с Б. Н. Ельциным и
Н. А. Назарбаевым 29—30 июля, на которой состоялось "окончательное согласование" формули-
ровок ст.1 (членство в Союзе) и ст.9 (союзные налоги и сборы) Союзного договора. И даже после
этого были серьезные основания сомневаться в положительном исходе этих усилий. Прежде всего
ввиду позиции фактически правящего в РСФСР движения "Демократическая Россия", координаци-
онный совет которого еще в середине августа (до опубликования известного заявления А. И. Лукь-
янова и выступления ГКЧП) в ультимативной форме предостерег Б. Н. Ельцина от подписания До-
говора "в ново-огаревской редакции" (см.: Российская газета. 1991, 16 августа).
Создание СНГ как способ легитимации разрушения СССР
83
Раздел II.
Российская Федерация и Республика Беларусь
в период размежевания
Глава 6. Создание СНГ как способ
легитимации разрушения СССР
8 декабря 1991 г. в г. Минске руководители Республики Беларусь, РСФСР и
Украины как представители государств — учредителей Союза ССР, подписавших
Союзный договор 1922 г., заключили соглашение, в котором констатировали, что
"Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность
прекращает свое существование"'. Одновременно "Высокие Договаривающиеся
Стороны" решили образовать некое подобие межгосударственного объединения
под названием "Содружество Независимых Государств (СНГ)", что в совокупное-
ти, по замыслу авторов этой идеи, должно было "приостановить процесс стихий-
ного распада того общего пространства, в котором живут наши народы", и дать
"единственно возможную формулу совместной жизни в новых условиях" 1 2.
На самом деле в Беловежской пуще была найдена удобная, прежде всего
"для внешнего пользования", формула завершения ползучего государственного
переворота3, который с той или иной степенью интенсивности шел в СССР, на-
чиная с 22 августа 1991 г. 4, и имел своей целью постепенное лишение союзно-
го Центра его властных полномочий с одновременным низведением союзных го-
сударственных органов до уровня структур, полностью подконтрольных респуб-
ликам, их новым властным элитам 5.
Необходимо отметить, что попытки неконституционным образом ограничить
суверенную власть Союзного Центра со стороны ряда союзных республик пред-
принимались и раньше, задолго до известных событий августа 91-го. Например,
1 См.: Советская Белоруссия. 1991, 11 декабря.
2 См.: Известия. Моск. веч. вып.. 1991, 12 декабря.
3 Как государственный переворот, совершаемый демократическими или демократическим образом
избранными органами власти республик — прежде всего России, все происходившее в те дни оце-
нили также наиболее трезвомыслящие либеральные политики и публицисты, например, В. Т. Тре-
тьяков(см.: Независимая газета. 1991, 19 декабря).
1 Неприкрытый демонтаж союзной государственности начался с изданного в тот день указа Б. Н. Ель-
цина "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР", который предусматривал пе-
ревод под контроль России всех предприятий и организаций союзного значения, расположенных на
территории этой республики, за исключением тех из них, которые согласно российским законам пе-
реданы в управление органам СССР.
5 Иногда это происходило в откровенно грубой, даже унизительной форме. Так, в первые дни после
августовских событий 1991 года Президент СССР не мог самостоятельно произвести ни одного ка¬
84
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
в феврале того же года, когда состоялась первая "проба" сколотить альтерна-
тивный союзному Центру "союз четырех" — России, Украины, Белоруссии и
Казахстана, который в силу огромного потенциала входящих в него республик
оказался бы в состоянии перехватить реальную власть в стране 6. Но тогда из
этого ничего не получилось. Прежде всего потому, что союзный Центр в то вре-
мя еще обладал силой, достаточной для эффективного пресечения подобных
попыток. Несмотря на все очевидные издержки периода перестройки, действо-
вала стройная система союзной власти, включая Съезд народных депутатов и
Верховный Совет СССР, Президента СССР, Кабинет Министров СССР, союз-
ные министерства и ведомства. При наличии соответствующей политической
воли государственная машина СССР могла достаточно легко (без масштабного
насилия) и в короткие сроки нейтрализовать любую внутреннюю угрозу суще-
ствованию союзного государства.
Ситуация резко изменилась после неудавшейся попытки остановить дезин-
те грацию страны путем охранительно-силовой консервации Союза, предприня-
той частью государственного руководства СССР 19—21 августа 1991 года. Эта
попытка дала антисоюзным силам удобный повод7 для начала широкомасштаб-
ной и последовательной кампании по демонтажу союзной власти, в которую па-
радоксальным образом был втянут также "гарант соблюдения Конституции и
законов СССР" — Президент СССР 8.
Главным "препятствием", которое предстояло преодолеть на пути к полно-
властию республик, было само существование высшего органа государствен-
ной власти СССР — Съезда народных депутатов, который напрямую и в наи-
более демократической форме олицетворял суверенитет Союза. Эта задача
имела принципиальное значение и в то же время была чрезвычайно сложной,
так как устранить Съезд "законным образом" можно было только путем внесе-
ния таких изменений в Основной закон страны, которые, с одной стороны,
окончательно подорвали бы существующую систему государственной власти и
управления в СССР, а с другой — сохранили минимальную управляемость со-
юзным государством с помощью полулегитимных органов и институтов, находя-
щихся под полным контролем союзных республик.
дрового назначения на ключевые должности в союзном правительстве. Каждый его указ подлежал
согласованию с Б. Н. Ельциным и визировался им до подписания.
6 См.: Ройз М. Чужак в Кремле. М., 1993. С. 150 — 152.
7 Появление ГКЧП было закономерным следствием развития социально-политических процессов в
СССР, начиная с лета 1988 г., и особенно после выхода в свет Заявления "9+1 ” от 23 апреля 1991 г.
Поэтому его трехдневное существование не было и не могло быть причиной ни провала с заключе-
нием нового Союзного договора, ни тем более причиной развала СССР
״ "Ценой" участия М. С. Горбачева в этих делах было формальное согласие руководителей союзных
республик — участниц "новоогоревского процесса" на продолжение работы по подготовке и за-
ключению нового Союзного договора. Как оказалось впоследствии, это был всего лишь тактичес-
кий маневр руководства ряда республик, рассчитанный на выигрыш времени, необходимого для со-
здания условий, при которых ненасильственную ликвидацию СССР можно будет представить как
Создание СНГ как способ легитимации разрушения СССР
85
Программа мер по осуществлению этой задачи была изложена в совместном
Заявлении Президента СССР и высших руководителей союзных республик®, ко-
торое на внеочередном пятом Съезде народных депутатов СССР 2 сентября
1991 года зачитал Президент Казахстана Н.А. Назарбаев. Фактически это был
ультиматум народным депутатам '°, принуждение к самороспуску Съезда ", кото-
рый и наступил сразу после принятия им решений, конституирующих т.н. "пере-
ходный период... до создания новой политической, государственной системы от-
ношений между республиками" 12.
Предполагалось, что на этот период (до принятия новой Конституции и про-
ведения на ее основе выборов новых органов власти) будут сформированы три
межреспубликанские (союзные) структуры власти — Верховный Совет СССР,
Государственный Совет СССР и Межреспубликанский экономический комитет
(МЭК). Так, "новый" Верховный Совет СССР был объявлен высшим предста-
вительным органом власти Союза. Он был сформирован невыборным путем
(делегирование республиками действующих союзных и республиканских депу-
татов), имел весьма ограниченную компетенцию и в своей деятельности был
практически полностью подконтрольным руководству союзных республик.
Госсовет СССР был создан "для согласованного решения вопросов внутрен-
ней и внешней политики, затрагивающих общие интересы республик". Факти-
чески это было новое издание "Политбюро ЦК КПСС", в котором доминирова-
ли лидеры союзных республик, а Президенту СССР отводилась номинальная
роль руководителя этого органа. Тем более, что решения Госсовета имели обя-
зательный характер. Примечательно, что на первом же заседании Госсовет при-
знал независимость Латвии, Литвы и Эстонии.
МЭК, образованный на паритетных началах союзными республиками, был
неким подобием "экономического правительства" страны. Но он не управлял
экономикой СССР, а лишь координировал управление народным хозяйством,
осуществляемое республиками, и должен был обеспечивать согласованное
проведение экономических реформ и социальной политики.
Соответственно упразднялись или прекращали свою деятельность иным спо-
собом такие конституционные органы Союза как Верховный Совет СССР (в ка- 9 10 *
"естественный исход" и "вынужденную меру, предпринятую в условиях крайней необходимости".
9 Данное Заявление было не только откровенным вызовом Съезду, но и бывшим автономным рее-
публикам, которые были поставлены перед фактом неприкрытого диктата и дискриминации со сто-
роны "старших братьев". На это они указали в ответном заявлении, сделанном от имени ряда руко-
водителей бывших автономных республик Председателем Верховного Совета Коми АССР Ю. Спи-
ридоновым 3 сентября 1991 г. (см.: Известия. Моск. веч. вып. 1991,5 сентября).
10 Руководители союзных республик вместе с Президентом ССР не ограничились одной лишь "по-
весткой дня" пятого Съезда. Они жестко продиктовали Съезду также регламент его работы с тем,
чтобы не допустить никаких отклонений от подготовленного ими "сценария" проведения этого ме-
роприятия.
" Это вытекало из смысла и содержания принятого Съездом закона "Об органах государственной
власти и управления Союза ССР в переходный период".
86
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
честве постоянно действующего законодательного и контрольного органа госу-
дарственной власти СССР), Совет Федерации СССР (в котором наряду с руково-
дителями союзных республик право решающего голоса принадлежало также
высшим государственным должностным лицам бывших автономных республик, а
по ряду вопросов — даже главам автономных областей и округов) и Кабинет Ми-
нистров СССР ,3. Была упразднена также должность Вице-президента СССР
Формально конституционные полномочия Президента СССР не были огра-
ничены, за исключением ряда дополнительных полномочий, которые были ему
предоставлены в соответствии с законом СССР от 24 сентября 1990 г. "О до-
полнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-полити-
ческой жизни страны", и которых он был лишен еще 29 августа 1991 г., соглас-
но постановлению Верховного Совета СССР "О ситуации, возникшей в стране
в связи с имевшим место государственным переворотом". Фактически же он
стал "заложником" Госсовета, без согласия которого не мог решить ни одного
существенного вопроса государственной жизни страны. В частности, осуществ-
лять руководство общесоюзными органами, ведающими вопросами обороны,
безопасности, правопорядком и международными делами, которые всегда счи-
тались безусловной прерогативой главы государства.
Таким образом, безропотно узаконив разрушение конституционной системы
государственной власти СССР, последний Съезд народных депутатов Союза со-
здал необходимые институциональные предпосылки для последующей ликвида-
ции союзного государства, которая теперь стала вопросом времени и. "Задан-
ность" процесса дезинтеграции страны уже не могли изменить ни подписание
18 октября в Кремле Президентом СССР и главами 8 союзных республик До-
говора об экономическом сообществе 12 13 * 15 16, ни возобновление в соответствии с по-
становлением пятого Съезда народных депутатов СССР работы по подготовке
нового Союзного договора ,6.
12 См.: Известия. Моск. веч. вып. 1991, 2 сентября.
13 Как известно, Верховный Совет СССР еще 28 августа 1991 г. вслед за Президентом страны вы-
разил недоверие действующему Кабинету Министров Союза и постановил "впредь до образования
нового состава Кабинета Министров СССР" создать Комитет по оперативному управлению народ-
ным хозяйством СССР — прообраз будущего МЭК. Однако новый состав правительства СССР так
и не был сформирован, а сам Кабинет Министров как конституционный орган, равно как и Совет
Федерации СССР, тихо прекратил свое существование в точном соответствии со ст. 8 закона СССР
"Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период".
м Завершая работу Съезда, М. С. Горбачев назвал принятые им решения "оптимальными для дан-
ного момента". Он подчеркнул, что, "определив принципы и механизмы переходного периода,
Съезд заложил и фундамент будущего Союза суверенных государств" (см.: Бюллетень №6 внеоче-
редного пятого Съезда народных депутатов СССР. 1991, 5 сентября. С. 19). На самом деле Съезд
осуществил полную делегитимацию союзной государственной власти, чем окончательно подорвал
суверенитет Союза ССР
15 См.: Правительственный вестник. М., 1991, октябрь, №42. С. 1—3.
16 Работа по подготовке новой редакции проекта Союзного договора началась в первых числах сен-
тября 1991 г. на государственной даче в Волынском. Она велась рабочей группой Президента СССР
Создание СНГ как способ легитимации разрушения СССР
87
В первом случае речь шла о попытке сохранить на территории СССР об-
щее экономическое пространство, что, с одной стороны, помогло бы респуб-
ликам сообща преодолевать кризис, путем образования объединенного рын-
ка и проведения согласованной экономической политики, а с другой — слу-
жило бы неким экономическим "плацдармом", с которого можно легче и бы-
стрее продвигаться к заключению нового Союзного договора, т.е. сохране-
нию, в той или иной форме единого политико-государственного пространст-
ва. Но эта попытка была заведомо обречена на провал, так как экономика в
СССР в то время уже не играла присущую ей в обычных условиях интегра-
тивную роль, а стала мощнейшим инструментом разрушения Союза в руках
республиканских лидеров ,7.
Всего лишь продлевало начавшуюся агонию союзного государства во мно-
гом искусственное возобновление "ново-огаревского процесса". Здесь опреде-
ляюшую роль играли следующие факторы. Во-первых, после августовских со-
бытий кардинальным образом изменилось соотношение сил между сторонника-
ми и противниками сохранения Союза как единого, целостного, суверенного го-
сударства. Произошло существенное усиление позиций последних ввиду того,
что из переговорного процесса по новому Союзному договору были последова-
тельно выведены союзный парламент, существовавший до 5 сентября 1991 г., и
бывшие автономные республики, ранее служившие действенным противовесом
сепаратистским устремлениям союзных республик. Чувствительно понизились
роль и влияние на происходящее республик Средней Азии и Казахстана, кото-
рые были явно не готовы к "резким движениям" в отношении дальнейшей судь-
бы Союза ССР17 18 и откровенно опасались чрезмерного доминирования РСФСР
во всем, что касалось процесса преобразования союзного государства.
Во-вторых, провал ГКЧП объективно спровоцировал новый, еще более
мощный всплеск "суверенизации" республик, прежде всего союзных. Как след-
ствие, только в течение одной недели с 24 по 31 августа 1991 г. независимыми
государствами себя провозгласили Украина, Белоруссия, Молдова, Азербайд¬
при непосредственном участии представителей РСФСР Первый вариант документа был подготовлен
и разослан ,’заинтересованным лицам" (прежде всего Б. Н. Ельцину) 19 сентября, затем неоднократ-
но обсуждался и корректировался после многочисленных открытых и закрытых встреч с лидерами
союзных республик и другими влиятельными деятелями. Первое полноценное официальное обсуж-
дение проекта на заседании Госсовета СССР состоялось лишь 14 ноября в Ново-Огарево.
17 Характерно, что именно в день подписания Договора об экономическом сообществе (18.10.91)
Президент РСФСР подтвердил отказ России продолжать финансирование союзных министерств и
ведомств, за исключением министерств обороны, путей сообщения и атомной энергетики (см.: Рос-
сийская газета. 1991, 19 октября).
18 В послеавгустовский период эти республики не проявляли особой активности в антисоюзных ак-
циях, как это непрерывно делали, например, РСФСР и Украина. Они в целом поддерживали линию
М. С. Горбачева на сохранение "мягкого" Союза. Не случайно ведь Казахстан объявил о своей не-
зависимости лишь 16 декабря 1991 г., а "Беловежский сговор" фактически состоялся "за спиной"
лидеров среднеазиатских республик.
88
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
жан, Киргизия и Узбекистан |в. С учетом их принципиально нового государст-
венно-правового статуса * 20 уже не могло идти и речи о сохранении, даже в са-
мых общих чертах, такой концепции нового Договора, которая предусматрива-
ла бы существование в преобразованном Союзе самостоятельной централизо-
ванной государственной власти, без чего он просто переставал быть государст-
вом в прямом смысле этого слова. Поэтому максимум, на что в этих условиях
можно было рассчитывать — это попытаться создать на части территории
СССР конфедеративное объединение суверенных государств — бывших союз-
ных республик, с помощью которого они бы совместно решали небольшой, чет-
ко очерченный круг общих проблем и задач21 22.
Наконец, в-третьих, события августа 1991 г. резко изменили и существенно
ужесточили позиции второй по весу и влиянию республики СССР — Украины,
которая стала стремительно дистанцироваться от любых начинаний союзного
руководства (в т.ч. с участием РСФСР и других союзных республик), направ-
ленных на предотвращение дальнейшей дезинтеграции страны, и открыто взя-
ла курс на достижение полной государственной независимости вне рамок Сою-
за С особой силой "фактор Украины" заработал после того, как руководство
этой республики демонстративно не подписало Договор об экономическом со-
обществе (на совместном с другими республиками подписании документа 18
октября 1991 года в Кремле)23 и развернуло активную подготовку к намеченно-
му на 1 декабря референдуму о независимости. Следует отметить также, что ук¬
|в К этому списку следует добавить Армению и Туркменистан, которые в сентябре-октябре 1991 г.
провели соответствующие референдумы и по их итогам провозгласили себя независимыми государ-
ствами.
20 Веочередной пятый Съезд народных депутатов СССР официально поддержал стремление рее-
публик к признанию их субъектами международного права и рассмотрению вопроса об их членстве
в ООН (см.: Постановление Съезда народных депутатов СССР "О мерах, вытекающих из совмест-
ного заявления Президента СССР и высших руководителей союзных республик и решений внеоче-
редной сессии Верховного Совета СССР״. — Известия. 1991, 6 сентября).
21 Так, собственно, и произошло. Трехмесячная борьба за хотя бы формальное сохранение Союзно-
го государства окончилась опубликованием в печати 27 ноября 1991 г. последнего варианта проек-
та Союзного договора. Теперь уже под названием "Договор о Союзе Суверенных Государств", в ко-
тором Союз (ССГ) был определен как "конфедеративное демократическое государство, осуществ-
ляющее власть в пределах полномочий, которыми его добровольно наделяют участники Договора"
(см.: Правда. 1991, 27 ноября).
22 Ярким примером такого рода действий были так называемые "Замечания Л.М.Кравчука" к Заяв-
лению Президента СССР и высших руководителей союзных республик в адрес внеочередного пя-
того Съезда народных депутатов СССР, в которых Председатель Верховного Совета Украины пред-
ложил "признать, что страна находится в переходном периоде и определить характер взаимоотно-
шений между субъектами прежнего Союза", выступил против понятия "единое экономическое про-
странство" и потребовал снять положение о разработке новой Конституции СССР.
2י־ Правда, Украина затем в одиночку присоединилась к указанному Договору. Это произошло 6 но-
ября, спустя две недели после того, как М.С.Горбачев и руководители 8 союзных республик совме-
стно обратились к Верховному Совету Украины с призывом не сторониться участия в общем деле
преобразования страны и поисках новых форм совместной жизни.
Создание СНГ как способ легитимации разрушения СССР
89
раинские руководители принципиально игнорировали любые официальные об■
суждения нового Союзного договора, в том числе специально посвященные
этому вопросу заседания Госсовета СССР 14 и 25 ноября 1991 года 24.
Жестко отрицательная позиция Украины в вопросе сохранения союзного го-
сударства, подкрепленная итогами народного волеизъявления от 1 декабря 1991
года 25 *, собственно, и стала той "последней каплей", которая склонила чашу весов
в пользу скорейшего завершения слишком затянувшегося государственного пе-
реворота в СССР “ Всем, и прежде всего самим участникам этого переворота,
стало понятно, что центральная власть, благодаря их совместным усилиям, окон-
чательно потеряла контроль над страной и происходящими в ней процессами. Ее
давно перестали бояться и уважать не только руководители республик, но и рядо-
вые граждане. Следовательно, она уже никому не нужна и можно беспрепятст-
венно оформить "развод", который абсолютным большинством населения будет
воспринят если не с удовлетворением, то по крайней мере нейтрально.
Но оставался ряд принципиальных вопросов политико-правового и иного
свойства, которые препятствовали простому объявлению о ликвидации
СССР. Во-первых, официально не объявляла о своей государственной неза-
висимости Россия — крупнейшая союзная республика в составе СССР, его
становой хребет, без которого Советский Союз действительно превращался в
фикцию. Более того, демократические российские власти были связаны не
только волей собственного народа к сохранению Союза27, но и важнейшими
положениями Декларации о государственном суверенитете РСФСР, фиксиру-
ющими решимость России "создать демократическое правовое государство в
составе обновленного Союза ССР" 28. Соответственно, их представители не
24 О том, что это была принципиальная установка, свидетельствуют высказывания «Л. М. Кравчука в
связи с подготовкой нового Союзного договора на пресс-конференции в Киеве 8 ноября 1991 г. Он
тогда сказал: "Моя позиция — прекращать разговоры о ново-огаревском процессе. И выяснить, на-
конец, что же такое Союз? И кого же представляет Верховный Совет Союза? Пятнадцать республик,
как было раньше, или союз семи, как стало сейчас? И каково положение самого Горбачева? Ново-ога-
ревский процесс — это теперь плюсквамперфект!" (см.: Рабочая газета. Киев. 1991, 13 ноября).
25 Примечательно, что граждане Украины в течение 1991 г. трижды участвовали в подобных волеизъ-
явлениях. Первый раз — 17 марта они подавляющим большинством (70,2%) высказались за сохра-
нение СССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик. В тот же день, в рам-
ках республиканского опроса, 80,2% его участников посчитали, что их республика должна быть в со-
ставе Союза Советских суверенных республик на началах Декларации о государственном суверени-
тете Украины. А 1 декабря 90,3% проголосовавших высказались за независимость республики.
28 Нет прямых доказательств того, что "отцы" Беловежских соглашений заранее договорились ис-
пользовать "фактор Украины" для ликвидации СССР. Но отказ Б. Н. Ельцина парафировать проект
Договора на заседании Госсовета 25 ноября и поспешное признание им независимости Украины 3
декабря свидетельствуют о том, что этот "фактор" стал краеугольным на завершающем этапе борь-
бы республик с союзным Центром.
27 На всесоюзном референдуме 17 марта 1991 г. 71,3% россиян, принявших участие в голосовании,
высказались за сохранение СССР.
28 См.: Аргументы и факты. 1990, № 24.
90
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
имели мандата на участие в мероприятиях, преследующих цели, отличные от
вышеуказанных.
Во-вторых, Россия, Белоруссия и Украина — ни каждая в отдельности, ни
все вместе не обладали правом решать вопрос о существовании СССР. Их ста-
тус "государств — учредителей Союза ССР" был чисто символическим. Преж-
де всего потому, что согласно Союзному договору 1922 г. Советский Союз был
создан не как "союз государств", а как "одно союзное государство" м, которое
впоследствии, по мере развития союзной государственности, роста количества
субъектов Союза и изменения внутри- и внешнеполитических условий сущест-
вования СССР, трансформировалось в "единое союзное многонациональное го-
сударство" 29 30. К тому же Договор 1922 г. не определял условия, при которых его
действие может быть прекращено, равно как и порядок такой процедуры, а субъ-
екты Союза (как "государства-учредители", так и остальные союзные республи-
ки) имели только одну правовую возможность повлиять на судьбу союзного госу-
дарства — путем реализации своего права на свободный выход из СССР.
В-третьих, любые односторонние действия одной или нескольких союзных
республик — суверенных государств, направленные на прекращение сущест-
вования Союза ССР, грубейшим образом нарушали основополагающий прин-
цип равноправия субъектов Союза и жизненные интересы остальных суверен-
ных (независимых) государств, формально или фактически остававшихся в Со-
юзе 31. Это в той или иной мере относилось к 9 из 15 бывшим союзным респуб-
ликам СССР, за исключением государств Балтии, независимость которых была
признана Государственным Советом СССР 6 сентября 1991 г.
В-четвертых, в одночасье не мог быть решен комплекс сложнейших проблем,
связанных с материальным и нематериальным "наследством" прекратившего свое
существование Союза ССР Это прежде всего вопрос о правопреемстве Союза,
выполнении его международных обязательств, союзной собственности в стране и
за ее пределами, вооруженных силах, включая их ядерную составляющую, промы-
шленно-технологической и транспортной инфраструктуре, системах коммуника-
ции и связи, вдерных и космических объектах гражданского назначения и т.д. Яс-
но, что принятие решений по этим вопросам могло произойти только после дли-
тельных двусторонних и многосторонних переговоров и согласований между быв-
шими членами Союза, в том числе с учетом интересов третьих стран, так как про¬
29 Образование и развитие СССР как союзного государства. Сборник законодательных и других
нормативных актов. М., 1972. С. 164.
30 См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.,
1991. С. 24.
31 Одним из таких ”жизненных интересов" было урегулирование при посредничестве союзного Цен-
тра многочисленных межнациональных и межреспубликанских конфликтов, бушевавших по всей
территории СССР. Примечательно, что последнее заседание Госсовета СССР 27 ноября 1991 г. бы-
ло посвящено исключительно рассмотрению ситуации, связанной с очередным обострением отноше-
ний между Арменией и Азербайджаном из-за их конфликта по поводу Нагорного Карабаха.
Создание СНГ как способ легитимации разрушения СССР
91
извольный ”раздел наследства" СССР в отдельных сферах представлял серьезную
угрозу не только для самих "наследников", но и для окружающего мира.
Наконец, в-пятых, вне зависимости от личной позиции и устремлений их ру-
ководителей, большинство суверенных государств — бывших союзных респуб-
лик (7 из 12) до последнего дня, т.е. до 25 ноября 1991 г. принимали активное
участие в подготовке нового Союзного договора (как бы он ни назывался и в ка-
кую бы форму ни был облечен). Госсовет СССР не принимал формального ре-
шения о прекращении этой работы. Подобных решений не принимали также
высшие органы государственной власти этих семи республик. Наоборот, Прези-
дент СССР и высшие руководители этих республик собственноручно завизиро-
вали Постановление Госсовета СССР от 25 ноября 1991 г. следующего содержа-
ния: "Направить Верховным Советам Суверенных Государств и Верховному Со-
вету СССР разработанный проект Договора о Союзе Суверенных Государств.
Просить Верховные Советы рассмотреть данный проект, имея в виду подгото-
вить его для подписания в текущем году. Опубликовать проект в печати" 32.
В этих условиях узаконить разрушение СССР с одновременным устранени-
ем центральных органов государственной власти и управления Союза (обойдя
все вышеизложенные препятствия) можно было только путем заключения
между бывшими субъектами Союза ССР другого, альтернативного "Союзного
договора", что собственно, и сделали Россия, Белоруссия и Украина, догово-
рившись о создании Содружества Независимых Государств и подписав соответ-
ствующее соглашение по этому вопросу.
В Соглашении наряду с трафаретными фразами о стремлении "Сторон" разви-
вать "равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств
в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны
окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарных и иных областях"33 действи-
тельно содержался ряд положений, представляющих собой попытку снять вопро-
сы, которые в связи с прекращением существования СССР естественным образом
могли возникнуть у других государств, прежде всего западных. В частности, созда-
тели СНГ гарантировали выполнение международных обязательств, вытекающих
для них из договоров и соглашений "бывшего Союза ССР", соблюдение основных
прав и свобод человека своим гражданам и гражданам "других сторон", брали под
свою защиту национальные меньшинства, обязались признавать и уважать терри-
ториальную целостность друг друга и "неприкосновенность существующих границ
в рамках Содружества", гарантировать их открытость, включая свободу передви-
жения граждан и передачи информации. Они также взяли на себя обязательство
32 Цитируется документ (в ксерокопии) из личного архива автора, который подтверждает, что пере*
говоры о подготовке нового Союзного договора вовсе не зашли в тупик, как это пытались предста*
вить С. С. Шушкевич, Б. Н. Ельцин и Л. М. Кравчук в своем Заявлении от 8 декабря 1991 г., а бы-
ли ими и их окружением вероломно прерваны.
מ См.: Советская Белоруссия. 1991, 11 декабря.
92
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
сотрудничать в обеспечении международного мира и безопасности, осуществле-
нии эффективных мер сокращения вооружений и военных расходов, уважать
стремление друг друга к достижению статуса безъядерной зоны и нейтрального го-
сударства. В практическом плане было решено сохранять и поддерживать ”под
объединенным командованием" общее военно-стратегическое пространство,
включая единый контроль над ядерным оружием, совместно гарантировать необ-
ходимые условия размещения и функционирования, материального и социального
обеспечения стратегических вооруженных сил, проводить согласованную полити-
ку по вопросам социальной защиты и пенсионного обеспечения военнослужащих
и их семей. Отдельной строкой отмечалось осознание "планетарного характера
чернобыльской катастрофы" и готовность сторон "объединять и координировать
свои усилия по минимизации и преодолению ее последствий"34.
В целях придания в целом декларативному документу некой "конструктив-
ности" в Соглашении была зафиксирована "сфера совместной деятельности
Сторон", которую предполагалось реализовать "на равноправной основе через
общие координирующие институты Содружества" 35. Появление ст. 7 Соглаше-
ния, содержащей эти положения, было, по сути, демонстративным актом, явно
показывающим Кремлю, что республики могут сообща решать общие пробле-
мы и без его посредничества 36.
Однако все это не имело решающего значения для легитимации разрушения
СССР Ключевую роль здесь играли положения ст. 11 и 14 Соглашения, в соответ-
ствии с которыми с момента его подписания "на территориях подписавших его го-
сударств" не допускалось применение "норм бывшего Союза ССР" (т.е. Конститу-
ции и законов СССР) и прекращалась деятельность его "органов" (т.е. пока еще
формально законных органов государственной власти и управления Союза).
Но и этого было явно недостаточно для того, чтобы более-менее легитимно
зафиксировать факт ликвидации СССР со всеми вытекающими из него полити-
ко-правовыми последствиями. Требовалось еще решить три сложнейшие про-
блемы, две из которых выходили за рамки сферы непосредственного влияния и
контроля руководителей России, Белоруссии и Украины.
Первая проблема заключалась в надлежащем (в порядке, установленном
Конституциями и законами государств, руководители которых подписали Бело-
вежское соглашение) правовом подтверждении Соглашения о создании Содру-
жества высшими законодательными органами государственной власти России,
34 Там же.
35 К сфере совместной деятельности были отнесены: координация внешнеполитической деятель-
ности, сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеев-
ропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики, развитии систем транспорта
и связи, охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы
экологической безопасности, вопросы миграционной политики, борьба с организованной преступ-
ностью.
36 Столь же вызывающим было объявление г. Минска "столицей" СНГ.
Создание СНГ как способ легитимации разрушения СССР
93
Белоруссии и Украины 37, без чего документ не обладал юридической силой, до-
статочной для успешного достижения поставленных в нем целей. Тем более, что
в самом Соглашении не была зафиксирована необходимость такого подтверж-
дения и форма, в какой это должно было произойти 38 39.
Тон решению этой проблемы задала Украина, которая к тому времени име-
ла наиболее веские с ее точки зрения причины считать себя абсолютно незави-
симым государством30. Поэтому ее Верховный Совет ограничился принятием
(квалифицированным большинством голосов депутатов) постановления о рати-
фикации Соглашения о создании СНГ, снабдив его 12 оговорками 4°. Самая су-
шественная из них для судьбы Союза заключалась в том, что украинские парла-
ментарии, не удовлетворенные простой констатацией факта прекращения су-
ществования СССР как субъекта международного права и геополитической ре-
альности, настаивали на том, что должно быть признано прекращение сущест-
вования Союза ССР "как государства".
Почти тем же путем последовала и Беларусь. Правда, она не провела рефе-
рендум о независимости, что делало ее позицию более уязвимой с правовой точ-
ки зрения. Поэтому Верховный Совет этой республики, в отличие от своих ук-
раинских коллег, дополнительно денонсировал Союзный договор 1922 года 41 и
принял закон о мерах, связанных с фактом денонсации, в котором признал "не
действующими на территории Республики Беларусь Конституцию СССР, зако-
ны СССР о выборах народных депутатов СССР, о статусе народного депутата
СССР, об органах государственной власти и управления СССР в переходный
период" 42. Зато белорусские депутаты не стали принимать оговорок к ратифи-
цированному Соглашению о создании СНГ.
В самом сложном положении находилась РСФСР, власти которой не обла-
дали никакими, даже формальными основаниями для подтверждения на зако-
нодательном уровне Соглашения, подписанного в Вискулях Б. Н. Ельциным и
37 Как известно, при ратификации Соглашения о создании СНГ 10 декабря 1991 г. Верховный
Совет Украины внес оговорку, согласно которой "... Соглашение подлежит ратификации и всту-
пает в силу с момента обмена ратификационными грамотами" (см.: Исаков В.Б. Расчлененка.
М., 1998. С. 253).
38 Выбор способа решения этой проблемы зависел от того, в качестве чего рассматривалось Бело-
вежское соглашение — либо как межреспубликанский договор трех субъектов Союза ССР, либо
как псевдомеждународный договор между двумя независимыми государствами (Украина и Белорус-
сия) и субъектом Союза, кем на тот момент продолжала оставаться Россия, либо как международ-
ный договор, заключенный тремя независимыми государствами.
39 На основании Акта провозглашения независимости Украины от 24 августа и итогов референдума
от 1 декабря 1991 г.
40 Данные оговорки создали определенные проблемы парламентам других республик, прежде всего
РСФСР, так как изменяли первоначальный смысл отдельных статей и положений Соглашения.
11 По мнению автора, эта денонсация была юридически бессмысленной, так как Договор 1922 г.
давно был недействующим актом. Фактически Верховные Советы Белоруссии и России "денонси-
ровали" исторический документ.
42 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1992, №1.
94
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
Г. Э. Бурбулисом 43. Поэтому было решено представить Беловежское соглашение
как "международный договор РСФСР", ратификация которого, согласно Консти-
туции (ст. 109), входила в компетенцию Верховного Совета РСФСР. Таким же об-
разом предполагалось денонсировать Союзный договор 1922 г., что и было оде-
лано на заседании Верховного Совета РСФСР 12 декабря 1991 г.44.
Между тем единственным органом, который мог принять совершенно закон-
ное решение поданным вопросам был только и исключительно Съезд народных
депутатов РСФСР — высший орган государственной власти республики. И это
решение могло быть принято только в форме изменений и дополнений в Основ-
ной закон РСФСР. Но этот вариант был неприемлем для сторонников ликвида-
ции СССР по политическим причинам, так как они не имели квалифицирован-
ного большинства среди народных депутатов РСФСР.
Второй проблемой, которую предстояло решить в связи с необходимостью уза-
конить ликвидацию СССР, было максимальное расширение круга участников Со-
глашения о создании СНГ за счет других бывших субъектов Союза ССР 45. Это бы-
ла непростая задача, так как суверенные государства — республики СССР весь-
ма неоднозначно отреагировали на неожиданную "инициативу" России, Белорус-
сии и Украины 46. Отдельные из них сразу примкнули к "сильнейшим" 47 48, другие
взяли тайм-аут, в течение которого проводили консультации, ждали реакцию на
происходящее со стороны союзного Центра и пытались создать организационно-
политический противовес резко возросшему влиянию славянских республик ".
Решение было найдено 21 декабря 1991 г. в г. Алма-Ате, на встрече глав один-
надцати независимых государств — бывших союзных республик (за исключением
43 Согласно действующей на тот момент Конституции (глава 7), РСФСР была союзной республи-
кой в составе СССР (см.: Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Со-
циалистической Республики. М., 1992. С. 20).
44 Можно предположить, что эта дата была выбрана не случайно. С помощью отсрочки в два дня
(Украина и Белоруссия ратифицировали Соглашение 10 декабря) российское руководство получи-
ло дополнительный аргумент, который был эффективно использован для фактического принужде-
ния членов Верховного Совета проголосовать за ратификацию Беловежского соглашения.
45 В Заявлении, подписанном главами России, Белоруссии и Украины 8 декабря 1991 г., отмеча-
лось, что Содружество "является открытым для присоединения всех государств — членов Союза
ССР, а также иных государств, разделяющих цели и принципы настоящего Соглашения" (см.: Со-
ветская Беларусь. 1991, 10 декабря).
46 Необходимо учесть то обстоятельство, что в Верховных Советах многих республик шел процесс
обсуждения проекта Договора о союзе Суверенных Государств, направленного Госсоветом СССР
25 ноября 1991 г.
47 Например, Армения и Киргизия уже 11 декабря заявили о присоединении к СНГ.
48 Речь идет об Ашхабадской встрече руководителей республик Средней Азии и Казахстана 13 де-
кабря 1991 г., на которой они предприняли попытку "трансформировать" СНГ в Евразийское Со-
дружество Независимых Государств. Подготовленный ими альтернативный проект Соглашения со-
держал ряд положений, сближающих этот документ с проектом Договора о Союзе Суверенных Го-
сударств. В частности, из органов бывшего Союза ССР предполагалось не упразднять Государст-
венный Совет, состоящий из глав независимых государств.
Создание СНГ как способ легитимации разрушения СССР
95
государств Балтии и Грузии), где были подписаны — Протокол к Соглашению о
создании СНГ, фиксирующий факт присоединения к Содружеству восьми новых
стран-участниц (на правах учредителей), т.н. Алма-Атинская декларация, уточня-
юшая и дополняющая положения Беловежского соглашения, и ряд других важных
документов 4°. Относительно Союза ССР участники встречи единодушно заявили:
"С образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социа-
листических Республик прекращает свое существование” 49 50.
Последней, третьей проблемой, которую необходимо было решить в связи с на-
чавшимся в Беловежской пуще процессом непосредственной ликвидации Союза
ССР, было преодоление возможного сопротивления происходящему со стороны
остатков союзной государственной власти. Гипотетически она могла стать самым
серьезным препятствием на пути легитимации разрушения союзного государства,
поскольку позиции создателей СНГ с правовой точки зрения были весьмауязвимы.
Однако все произошло наоборот. "Беловежская инициатива" России, Бело-
руссии и Украины не вызвала практичееки/никакой ответной реакции ни Пре-
зидента СССР51; ни Верховного Совета страны 52 53 54 55, которые формально продол-
жали олицетворять и представлять государственную власть Союза ССР ю. Ос^
тались безучастными к происходящему также сохранившиеся важнейшие союз-
ные министерства и ведомства м. С Советским Союзом было покончено.
25 декабря 1991 г. Президент СССР М:£. Горбачев, получив предваритель-
но личные гарантии руководителей государств — членов СНГ объявил о сво-
ей отставке. Вслед за этим над Кремлем бйя спущен государственный флаг Со-
юза ССР. Началась эра Содружества Независимых Государств.
49 Были подписаны: так называемое "военное соглашение", в котором определялась преемствен-
ность военного руководства на переходный период ^реформирования структуры военных органи-
заций страны и назначался главнокомандующий этими войсками; соглашение о координирующих
институтах СНГ, которым учреждались Совет глав государств и Совет глав правительств СНГ; за-
явление о правопреемстве в отношении обязательств'бывшего СССР по Уставу ООН, согласно ко-
торому место СССР в ООН перешло к России; соглашение о совместных мерах государств — чле-
нов СНГ, на территории которых размещено ядерноелружие (см.: Правда. 1991, 23 декабря).
50 См.: Известия. Моск. веч. вып.. 1991,23 декабри:
51 М. С. Горбачев ограничился многочисленными заявлениями и посланиями, а также интервью оте-
чествеиным и иностранным СМИ.
52 Так, Совет Республик Верховного Совета СССР £8 декабря "выразил понимание Соглашения
Республики Беларусь, РСФСР и Украины о создании СНГ как реальной гарантии выхода из острей-
шего политического и экономического кризиса" (см : Правда. 199U 19 декабря).
53 Любопытно, что Президент СССР в своем Заявлении от 9 декабря в связи с созданием СНГ пред-
ложил созвать Съезд народных депутатов СССР для рассмотрения сложившейся ситуации и прове-
сти поданному вопросу всенародный референдум (плебисцит). Как будто забыл, что сам участвовал
в принуждении Съезда к самороспуску и всячески поощрял своей политикой и практическими дей-
ствиями игнорирование итогов референдума от 17 марта 1991 г.
54 19 декабря Президент РСФСР объявил О прекращении деятельности МИД СССР, а 20 декабря
Президиум Верховного Совета России принял постановление об упразднении Госбанка СССР
55 Условия добровольной отставки М. С. Горбачева были определены решением Совета глав госу-
дарств СНГ 21 декабря 1991 г. в г. Алма-Ате.
96
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
Глава 7. Социально-экономические
последствия распада СССР
для Российской Федерации и Белоруссии
В VI—IX вв. на территории современной Белоруссии начали возникать пер-
вые города, что явилось результатом развития сельского хозяйства, ремесел и
расширения торговли. В IX в. формируется единое древнерусское государство
— Киевская Русь, в которое вошла и нынешняя Белоруссия. Это явилось след-
ствием возникновения на основе единой культуры и этноса единого экономиче-
ского пространства.
Наличие единого экономического пространства и оформление его в органи-
зационно-правовую форму государства привело к развитию экономики, в т.ч.
земледелия, скотоводства, промыслов, которые начали носить товарный харак-
тер. Важное значение для развития торговли имело введение единой нацио-
нальной валюты. Все это способствовало укреплению международного статуса
Киевской Руси, что нашло свое выражение в развитии внешней торговли с дру-
гими странами, такими как Польша, Швеция и т.д.
В результате трех разделов Речи Посполитой в 1772, 1793 и 1795 гг. терри-
тория нынешней Белоруссии вошла в состав Российской империи. Воссоедине-
ние с Россией имело для Белоруссии большое положительное значение. Ее эко-
номика стала неотъемлемой частью единого общероссийского рынка.
В результате количество промышленных предприятий возросло с 213 в 1796
до 942 в 1860 г. Число рабочих увеличилось соответственно с 2880 до 9270. На-
селение городов с 1825 по 1860 гг. возросло с 151 тыс. до 320 тыс.
Сельское хозяйство все более и более начало носить товарный характер. В
промышленности преобладали предприятия, перерабатывающие сельскохо-
зяйственное сырье.
Отмена крепостного права дала новый толчок развитию экономики. В нача-
ле XX в. в Белоруссии насчитывалось примерно 800 промышленных предприя-
тий, на которых работали 25 тыс. рабочих.По развитию железнодорожной сети
Белоруссия занимала одно из первых мест в Российской империи.
Ведущими отраслями промышленности являлись пищевкусовая, деревооб-
рабатывающая. С 1861 по 1890 гг. население Белоруссии увеличилось на 70%,
в т.ч. городское население в 2 раза.
В начале XX в. интеграция белорусской экономики с российской еще более
усилилась. Крупные промышленные предприятия вошли в российские картели
и синдикаты. Произошло формирование совместного интегрированного финан-
сового капитала. В период Первой мировой войны на территории Белоруссии
возникла военная промышленность.
Важное значение для восстановления народного хозяйства Белоруссии, по-
страдавшего за годы Первой мировой и Гражданской войн имело создание
Социально-экономические последствия распада СССР для Российской Федерации и Белоруссии
97
БССР 31 июля 1920 г. и заключение 16 января 1921 г. между РСФСР и БССР
договора о военном и хозяйственном союзе. В результате к 1990 году валовой
объем промышленного производства возрос по сравнению с 1913 г. в 8,1 раза.
Выработка электроэнергии возросла за этот период — в 169,5 раза, произвол-
ство торфа — в 240 раз. Посевная площадь с 1913 по 1940 гг. возросла на
14,8%, в т.ч. под льном-долгунцом в 2,6 раза, картофелем в 1,6 раза.
В ходе Великой Отечественной войны 1941 —1945 гг. экономика БССР по-
несла существенный урон. Более 209 городов и 9200 деревень были разруше-
ны. Были уничтожены 2,3 млн. чел., отправлены в Германию 380 тыс. чел. Бы-
ло разрушено 10 тыс. промышленных предприятий, 10,3 тыс. колхозов и совхо-
зов, 316 МТС. В 1944 г. объем промышленного производства составил лишь
5% от уровня 1940 г.
Сразу после освобождения Белоруссии из бюджета СССР была оказана
срочная финансовая помощь в размере 1,7 млрд, рублей. Общий же объем ка-
питаловложений, направленных в республику для восстановления народного
хозяйства, составил 7,5 млрд, рублей.
Наряду с восстановлением народного хозяйства, создавались и новые отрасли
экономики: автомобильная, тракторная, локомобильная. К1950 г. в основном был
восстановлен уровень 1940 г. по производству продукции сельского хозяйства, а
объем промышленного производства превзошел довоенный уровень на 15%.
В общесоюзном разделении труда республика специализировалась на про-
изводстве продукции машиностроения, химии и нефтехимии, нефтяной, радио-
технической, электронной, деревообрабатывающей, легкой и пищевой отрас-
лей промышленности.
Сельское хозяйство Белоруссии специализировалось в рамках СССР на мо-
лочно-мясном животноводстве, свиноводстве, птицеводстве, производстве
льна, картофеля.
Белоруссия занимала 2-е место в СССР по производству большегрузных ав-
томобилей, силосоуборочных комбайнов; 2-е место по добыче торфа, производ-
ству мотоциклов, подшипников, наручных часов, калийных удобрений, полиэти-
лена, фанеры, льноволокна, льняных тканей; 3-е место по производству метал-
лорежущих станков, тракторов, велосипедов, телевизоров, оконного стекла,
верхнего и бельевого трикотажа, кондитерских изделий, масла животного и
других продуктов.
БССР занимала второе место в СССР по посеву льна-долгунца и озимой ржи,
3-е — по посевам картофеля, конопли, по производству молока и свинины.
В настоящее время Республика Беларусь представляет собой унитарное де-
мократическое социальное правовое государство. Главой государства является
Президент. Национальное собрание республики — парламент является зако-
нодательным и представительным органом. Исполнительную власть осуществ-
ляет Правительство — Совет Министров Республики Беларусь.
Республика Беларусь находится в выгодном экономико-географическом и гео-
политическом положении. Она расположена на западе Восточно-Европейской
98
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
равнины. Занимая центральное положение в Европе, она граничит с Литвой, Лат-
вией, Россией, Украиной и Польшей. По размерам территории (207,6 тыс. км2)
Беларусь на 13-м месте среди европейских государств и превосходит в 1,2
раза Литву, Латвию и Эстонию вместе взятые. По численности населения —
(10,2 млн. человек) она занимает 14-е место в Европе.
Беларусь находится на пересечении железнодорожных и автомобильных ма-
гистралей, систем нефте-, газо-, и продуктопроводов, систем связи, водных и
воздушных путей сообщения между промышленно развитой Западной Европой
и богатой природными ресурсами Азией, что содействует развитию различных
отраслей промышленности, производственной и социальной инфраструктуры.
Столица страны Минск находится в 215 км от Вильнюса, 470 км от Риги,
500 км от Варшавы, 580 км от Киева, 700 км от Москвы, 1060 км от Берлина и
в 1300 км от Вены.
Территория Беларуси компактна, наибольшая ее протяженность с севера на
юг — 560 км, с запада на восток — 650. Общая площадь 207,6 тыс. км2, сте-
пень сельскохозяйственной освоенности — 45%. Преобладает равнинно-хол-
мистая поверхность со средней высотой над уровнем моря 160 м. Характер ре-
льефа удобен для заселения, сельскохозяйственного освоения, сооружения
промышленных предприятий, транспортных и инженерных коммуникаций.
Климат — умеренноконтинентальный. За год в среднем выпадает 566 —
769 мм осадков, средняя температура января колеблется в пределах -4,5 °C—
-8,30 °C, июля — 416,9 ־ °C F18 °C. Продолжительность вегетационного пе-
риода 180 — 209 дней. Климатические условия благоприятны для возделывания
основных зерновых культур, овощей, плодовых деревьев и кустарников, а осо-
бенно — картофеля, льна-долгунца, кормовых корнеплодов, однолетних трав.
Геоморфологическое, ландшафтное разнообразие, площади естественных
экосистем обуславливают значительное разнообразие растительного и живот-
ного мира.
В недрах Беларуси выявлено более 4 тыс. месторождений 30 видов полез-
ных ископаемых. Особое место занимают калийные соли, по промышленным
запасам которых страна занимает одно из первых мест в Европе (только запа-
сы Старобинского месторождения по категориям А+В+С1 на 1.01.97 г. со-
ставляют 6903,5 млн. т по сырым солям и 1216,5 млн. т по К״О, обеспечен-
ность балансовыми запасами по отдельным рудоуправлениям составляет от 20
до 115 лет). Разведанные промышленные запасы каменной,соли Мозырского,
Давыдовского и Старобинского месторождений превышают 22 млрд, т и прак-
тически неисчерпаемы.
Страна богата нерудными материалами: гранитами, доломитами и доломи-
тилизированными известняками, мергелем и мелом, легкоплавкими и туго-
плавкими глинами, суглинками, песчано-гравийными смесями. Разведанная
сырьевая база этих ископаемых обеспечивает внутренние потребности и позво-
ляет рассчитывать на более высокие уровни их добычи при благоприятной
конъюнктуре внешних рынков.
Социально-экономические последствия распада СССР для Российской Федерации и Белоруссии
99
Беларусь располагает запасами торфа в 4,4 млрд. т. и извлекаемыми запаса-
ми в 320 млн. т. Остальные запасы составляют природоохранный фондили вхо-
дят в состав земельного фонда.
Перспективным ресурсом является сапропель, запасы которого по непол-
ным данным оцениваются в 3 млрд. м3.
Беларусь обладает уникальными запасами минеральных вод питьевого и
бальнеологического назначения.
Широко распространены минеральные воды, которые могут явиться базой
для создания санаторно-курортных комплексов, а также предприятий по прода-
же на внутреннем рынке и по экспорту минеральных лечебных и столовых вод.
Разведаны 63 крупных источника с общими запасами 15572 м3/сут., забор же их
не превышает 900 м3/сут.
Запасы нефти невелики, и ее добыча ведется в небольших объемах (не пре-
вышающих 2 млн. т в год). В Беларуси также открыты месторождения бурых уг-
лей и сланцев. Только выполнение детальной разведки Бриневского месторож-
дения бурых углей может обеспечить подготовку к промышленному освоению
их запасов в объеме 30 млн. т. В целом добываемые в настоящее время топлив-
но-энергетические ресурсы, включая попутный газ и дрова, обеспечивают толь-
ко 12% общей потребности.
Имеются перспективные месторождения, участки и площади, на которых с
целью их промышленной оценки и освоения требуются дополнительные геоло-
горазведочные работы. К ним относятся месторождения железных руд, редких
металлов, алюминиевого и содового сырья, горючих сланцев, фосфоритов, као-
линов, гипса, минеральных волокон, цеолитсодержащих силицитов, бентонито-
вых глин, подземных высокоминерализованных рассолов, площади, перепек-
тивные на алмазы, золото, янтарь.
Важным моментом в дальнейшем изучении недр является комплексный под-
ход к разрабатываемым и перспективным месторождениям и проявлениям по-
лезных ископаемых. Так, в последние годы было выявлено присутствие само-
родного золота, платиноидов, серебра на действующих карьерах песка и гравия,
в калийных рудах Старобинского месторождения, в железных рудах Околовско-
го месторождения и др.
Недра Беларуси еще недостаточно изучены. Появление более современных
технологий ставит на повестку дня ускорение геологоразведочных работ.
По территории страны протекает более 20 тысяч рек общей протяженное-
тью около 91 тыс. км. Реки относятся к водосборам Черного и Балтийского мо-
рей. 6 рек протяженностью более 500 км — Березина, Неман, Сож, Припять,
Западная Двина и Днепр — имеют значение и для судоходства.
Одна из характерных особенностей природы Беларуси — большое количе-
ство озер: около 11 тыс. суммарной площадью около 2000 км2. Общая площадь
ледниковых озер — около 1200 км2, пойменных — 800 км2. Для регулирования
грунтовых вод и влажности прилегающих мелиорированных земель построено
свыше 130 водохранилищ общей площадью 799 км2.
100
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
Вся территория покрыта сетью мелиоративных каналов, общая протяжен-
ность которых составляет 17051 км, 9095 км из которых расположены в бас-
сейне Припяти.
Для разведения рыбы построено 11 крупных рыбхозов общей площадью
173 км2 (144 км2 — нагульные пруды площадью от 40 до 100 га и 29 км2 — вы-
ростные пруды площадью менее 20 га).
Возобновляемые ресурсы поверхностных и пресных подземных вод доста-
точны для удовлетворения текущих и перспективных потребностей в воде: ре-
сурсы речных вод составляют 57,9 км3 в год (средний многолетний сток), ресур-
сы пресных подземных вод — 15,9 км3 в год. Общий объем воды, аккумулиро-
ванной в озерах, оценивается в 6—7 км3, а объем водохранилищ — 3,1 км3.
Водозабор на бытовые и хозяйственные цели в среднем не превышает 5 —
7 % ежегодно возобновляемых ресурсов.
Белорусские леса занимают около 36% территории республики. Приспева*
ющие, спелые и перестойные леса составляют 19%. При этом в Беларуси заго-
тавливается 1,3 м3 древесины на 1 га лесной площади против 4,4 в Германии и
3,7 в Австрии.
Качественные изменения, позволяющие увеличить в 1,7 — 2 раза расчетную
лесосеку по главному пользованию, ожидаются к 2015 г. На 1997 г. был опреде-
лен объем 5350 тыс. м3, что соответствует уровню последних пяти лет. Общий
объем заготовленной ликвидной древесины с учетом рубок ухода и сплошных са-
нитарных рубок усыхающих ельников составит около 10500 тыс. м3. К 2005 г. по
всем видам рубок может быть заготовлено примерно 12 млн. м3 древесины.
Леса богаты ценными лекарственными растениями. В них произрастает
около 290 видов растений, имеющих значение для научной и народной медици-
ны. Беларусь — одна из стран — экспортеров багульника, бодяги, сушеницы
болотной, толокнянки,зверобоя и др.
Леса Беларуси издавна являются источником высококачественной живи-
цы. Потенциальный ее сбор по состоянию на 1997 г. составляет 30,1 тыс. т, а
фактический выход — 20,1 тыс. т. По прогнозным данным, к 2005 г. сбор жи-
вицы удвоится.
Общие биологические ресурсы грибов по основным видам составляют
70,3 тыс. т, валовые эксплуатационные — 58,4 тыс. т. В среднем за последние
20 лет ежегодно заготавливают около 2,3 тыс. т грибов, а население для лично-
го потребления выбирало 15 тыс. т. Биологические ресурсы черники составля-
ют 64,5 тыс. т, брусники — 5,8, голубики — 10,3, клюквы — 14,1 тыс. т. По
расчетам ежегодно можно заготавливать не менее 50 тыс. т дикорастущих пло-
дов и ягод, а фактически закупается не более 25% этого количества.
Важным видом пользования лесом является лесное пчеловодство. Медо-
продуктивность лесных угодий гослесфонда оценивается в 36 тыс. т, в том чис-
ле 27,2 тыс. т — экологически чистые ресурсы.
Состояние рассмотренных видов природных ресурсов при условии их
рационального использования и охраны дает основание надеяться, что
Социально-экономические последствия распада СССР для Российской Федерации и Белоруссии
101
природно-ресурсный потенциал Беларуси может обеспечить подъем
национальной экономики и переход к устойчивому развитию в свете принципов,
выработанных Конференцией ООН по окружающей среде и развитию.
В административном отношении Беларусь делится на 6 областей. Области
подразделяются на 118 сельских районов.
Таблица 1
Динамика численности населения
(на начало года)
Годы
Общая численность
населения
Сельское
население
Городское
население
тыс. чел.
тыс. чел.
%
тыс. чел.
%
1980
9592
4230
44
5362
56
1985
9929
3852
39
6077
61
1990
10211
3449
34
6762
66
1995
10297
3236
31
7061
69
1996
10264
3193
31
7071
69
1997
10236
3146
31
7090
69
1998
10204
3081
30
7123
70
Сельское хозяйство специализировано на выращивании традиционных для
умеренных широт культур. В растениеводстве преобладают зерновые, преиму-
щественно ячмень, рожь, пшеница, картофель, кормовые культуры. В связи со
структурными преобразованиями и ориентацией на возобновляемые источники
энергии в республике расширяются объемы возделывания зернобобовых и мае-
личных культур. В Беларуси сосредоточено около 16% мировых посевов льна,
или более 20% его посевов на Европейском континенте. В животноводстве в
основном выращивается крупный рогатый скот для производства молока и мя-
са, а также свиньи и птица.
Республика относится к странам, обеспеченным трудовыми ресурсами, и
осуществляет вывоз рабочей силы. В Беларуси проживают 10,2 млн. человек.
Средняя плотность населения составляет 49 человек на 1 кв. км. По этому по-
казателю республика занимает 36-е место в Европе. В настоящее время 70%
населения проживает в городах и 30% на селе — в 24,5 тыс. населенных пунк¬
102
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
тах. Изменение занятости населения вызвано влиянием научно-технического
прогресса и структурной перестройкой народного хозяйства. За периоде 1985 г.
по 1997 г. занятость населения в народном хозяйстве снизилась с 52,9 до
41,1 %. Среди занятых происходит перераспределение в пользу непроизводст-
венных отраслей, удельный вес которых повысился с 23% в 1985 г. до 28,7% в
1997 г. Число занятых в сельском хозяйстве уменьшается как в абсолютном,
так и в относительных показателях.
Общая земельная площадь Республики Беларусь составляет 207,6 тыс. кв. км.
Сельскохозяйственные земли занимают 44,9%, из них пашня — 30% общей
площади. На душу населения приходится 0,9 га сельскохозяйственных зе-
мель, в том числе 0,6 га пашни. Неиспользуемые и слабо используемые зем-
ли в народном хозяйстве (пески, кустарники, болота и т.д.) составляют 15%
общей площади. За последние 20 лет из сельскохозяйственного оборота вы-
было 600 тыс. га.
Таблица 2
Распределение земельного фонда
Республики Беларусь по категориям земель, 1997 г.
Категория земель
Общая
площадь,
тыс. га
Общая
площадь,
%
Осушенные
земли,
тыс. га
Орошаемые
земли,
тыс. га
Всего земель
20759,6
100,0
3409,0
115.1
Сел ьс кохозя й стве н н ых
земель
9305,9
44,8
2920,2
115.0
Из них:
пахотных
6174,9
29,7
1322,9
72,6
используемых под
постоянные культуры
143,7
0,7
2,1
0.6
сенокосных и
пастбищных
2987,3
14,3
1595,1
41,8
Лесных земель
8342,0
40,2
262,5
-
Других земель
3111,7
15,0
231,4
0,1
Растениеводство в республике в значительной мере подчинено нуждам жи-
вотноводства. Сельское хозяйство республики специализируется на производст-
ве животноводческой продукции. Беларусь пока не может обеспечивать себя
зерном полностью, особенно по высококачественным и продовольственным
пшеницам. Основу же зернового хозяйства республики составляют такие куль-
Социально-экономические последствия распада СССР для Российской Федерации и Белоруссии
103
׳гуры, как ячмень, рожь, овес, пшеница озимая и яровая, которые в структуре
зернового клина занимают 87%. Производство зерна в стране составляет око-
ло 5 млн. т. По объемам его производства и на душу населения Беларусь срав-
нялась со многими европейскими государствами.
В республике на нужды кормопроизводства используется 70% сельскохо-
зяйственных угодий. На корм скоту и птице выделяется более 20 млн. т кормо-
вых единиц в год. Основное количество производимых кормов (более 70%) ис-
пользуется в сельскохозяйственных предприятиях.
На кормовые цели, кроме зерновых культур, возделываются многолетние и
однолетние травы, кукуруза, корнеплоды. Среди кормовых культур на пашне
наибольшую эффективность обеспечивает клевер луговой в чистых и смешан-
ных посевах. Его потенциал — Ют кормовых единиц и более, 1,4— 1,5 т бел-
ка с гектара. Перспективной культурой является люцерна: по эффективности
она не уступает клеверу.
Крупным резервом увеличения производства травянистых кормов являются
сенокосы и пастбища, площадь которых превышает 2,9 млн. га.
Беларусь входит в число семи ведущих производителей картофеля в мире
и занимает первое место по его производству на душу населения. Выращива-
нием картофеля занимаются практически все сельскохозяйственные предпри-
ятия и население. Картофельное поле республики в 1999 г. составило около
700 тыс. га, или 13,8% в пашне. В колхозах и госхозах картофель занимает око-
ло 100 тыс. га, в личных подсобных хозяйствах — 585, в фермерских — 4 тыс. га.
Валовое производство находится на уровне 7—8 млн. т.
Возделыванием льна занимаются 1100 сельскохозяйственных предприятий
в 84 районах из 118. Средний размер посевной площади на одно льносеющее
хозяйство превышает 70 га. Республика производит одну треть льноволокна
стран СНГ, на европейском континенте — 16%, или почти 9% его мирового
производства. По объемам производства льноволокна Беларусь входит в число
первых пяти стран мира из 26 его производящих.Под воздействием рыночных
отношений и научно-технического прогресса в последние годы посевные пло-
щади льна значительно сократились.
Промышленность по первичной переработке льняного сырья объединяет 53
предприятия (льнозаводы). Среднегодовая их мощность по выпуску льноволок-
на составляет около 80 тыс. тонн. Более половины общего объема поставок
льноволокна отгружается потребителям рынка внутри республики.
Природные условия Беларуси благоприятны для возделывания сахарной
свеклы. Промышленным свеклосеянием занимаются свыше 400 сельскохо-
зяйственных предприятий в 27 районах Брестской, Гродненской и Минской
областей. Переработкой сахарной свеклы заняты 4 сахарных комбината: Го-
родейский, Жабинковский, Скидельский и Слуцкий. Суммарная мощность
переработки корнеплодов всеми заводами около 1,4 млн. т. Необходимо уве-
личение мощностей сахарных заводов, чтобы переработать за сезон около 2
млн. т корнеплодов
104
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
Главное направление развития свекловодства в настоящее время — увели-
чение объемов производства продукции за счет концентрации его вблизи сахар-
ных заводов и использования для посева семян высокопродуктивных гибридов
и применения интенсивных технологий.
Республика располагает производственными мощностями по производству
сахара до 480—500 тыс. т и в том числе из сахарной свеклы 150 тыс. тонн, тем
самым может удовлетворить собственную потребность в сахаре на 100%. Для
этого имеется достаточный научно-технический потенциал. Выведенные сорта
и разработанные технологии позволяют получать в среднем урожайность сахар-
ной свеклы 350—400 ц/га с содержанием сахара в корнях до 17— 17,5% и за-
водским выходом до 13,5%.
В Республике Беларусь производством овощей занимается 930 колхозов и
совхозов (40% от общего количества), 1,5 млн. личных подсобных и других хо-
зяйств населения. В 1998 г. овощные культуры в республике возделывали на
площади 85,8 тыс. га (1,3% площади пашни), в том числе в общественном сек-
торе — на 13,2, в хозяйствах населения — 71,7, в фермерских хозяйствах —
на площади 3,1 тыс. га. Произведено 1201 тыс. т овощей при средней урожай-
ности 131 ц/га. В хозяйствах населения получено 985 тыс. т (82,0% общего
объема). На каждого жителя республики в среднем произведено по 117 кг ово-
щей (1 -е место в Европе).
Современное овощеводство в стране характеризуется быстрым расширени-
ем посевов овощных культур на приусадебных и дачных участках при одновре-
менном сокращении их в сельскохозяйственных предприятиях. Под плодово-
ягодными культурами занято 100,3 тыс. га земель, в том числе под семечковы-
ми 77,2, косточковыми 15,7, ягодниками 7,4 тыс. га. В молодом возрасте име-
ется 20% садов, остальные — старше 20 лет. Их сортовой состав представлен
в основном сортами летнего и осеннего сроков созревания.
Продуктивность садов в среднем за 1981 —1998 гг. составила 4,0 т/га и ко-
леблется от 2,0 до 5 т/га. Республика по производству плодово-ягодной про-
дукции на душу населения (43 кг) занимает среднее положение среди госу-
дарств Европы.
Скотоводство — важнейшая отрасль животноводства республики. Надо-
лю скотоводства приходится почти две трети стоимости валовой продукции
животноводства. В 1997 г. насчитывалось 4801 тыс. голов крупного рогато-
го скота, из них 1999 тыс. коров. По плотности поголовья на 100 га сельско-
хозяйственных угодий республика занимает 14 место в Европе. В коллектив-
ных хозяйствах и совхозах сосредоточена основная часть поголовья —
83,4%, коров — 64%. Более 95% молока и говядины хозяйства получают от
разведения черно-пестрого скота. В настоящее время его генетический по-
тенциал составляет: по молочной продуктивности коров — в среднем 4,0—
4,2 тыс. кг, а в племзаводах — 6—7 тыс. кг молока за лактацию; по суточ-
ным приростам живой массы бычков от рождения до 18 мес. — на уровне
900—950 г.
Социально-экономические последствия распада СССР для Российской Федерации и Белоруссии
105
Эта традиционная и вторая по значимости отрасль животноводства Белару-
си. В 1997 г. поголовье свиней составляло 3682 тыс. голов. Из них 60% сосре-
доточено в колхозах и совхозах, остальная часть — в хозяйствах населения и
фермеров. В общем балансе мяса на долю свинины приходится 44%. 52% сви-
нины производится в колхозах и совхозах.
Птицеводство является одной из самых интенсивных отраслей в республике.
По численности поголовья на 100 га посевов зерновых и зернобобовых и про-
изводству яиц на душу населения республика занимает соответственно 13-е и
5-е места в Европе. На душу населения производится около 7 кг птичьего мяса
и 337 яиц. На начало 1998 г. в республике имелось 40,5 млн. голов птицы, из
которых почти 51 % приходится на приусадебные хозяйства населения. В колхо-
зах и совхозах производится более 78% птичьего мяса и более 61 % яиц.
Птицеводство общественного сектора более чем на 90% сосредоточено в
хозяйствах республиканского объединения птицеводческой промышленности
"Белптицепром". В объединение входят 58 птицефабрик, 3 совхоза, один кол-
хоз, 7 комбикормовых предприятия, перопуховая фабрика, опытный ремонтно-
механический завод, цех по производству вакцин, республиканская ветбаклабо-
ратория по борьбе с болезнями и Белорусская зональная опытная станция по
птицеводству (БелЗОСП).
Селекционно-племенная работа с птицей сосредоточена на БелЗОСП, уче-
ные которой создают новые перспективные кроссы и совершенствуют имеющи-
еся. Племенное поголовье птицы экспортируется во все страны СНГ.
Несмотря на то, что республика располагает большим количеством естест-
венных озер, рек и водоемов, рыбоводство пока развито слабо. В прудах, озе-
рах, водоемах и реках в 1997 г. выловлено 8,2 тыс. т рыбы, или 0,8 кг на душу
населения. В общем количестве потребляемой населением рыбы и рыбопро-
дуктов собственное производство составляет около 10%.
Для налаживания хорошо развитого рыбного хозяйства в республике созда-
но Государственное объединение рыбного хозяйства Тосрыбхоз" в составе 30
предприятий, на которых работают 3,5 тыс. человек. Основными направления-
ми деятельности объединения являются:
— рыбоводство;
— рыболовство в естественных водоемах;
— рыбопереработка.
Для производства живой рыбы рыбхозы объединения располагают прудо-
вым фондом общей площадью 22 тыс. га, в том числе 12 тыс. га составляют на-
гульные пруды.
Основной культивируемый объект — карп. В последние годы совместно с
карпом выращивают и другие виды рыб — щука, карась, толстолобик, амур,
судак, лещ и т.д. Производственные мощности по производству живой рыбы —
18 тыс. т в год. Наряду с этим на объединение возлагается промысел рыбы на
естественных водоемах, для чего за рыбхозами закреплены водоемы общей
площадью 120 тыс. га и 1,5 км рек.
106
Российская Федерация иРеспублика Беларусь в период размежевания
Важнейшим направлением является завоз, хранение, рыбопереработка и
реализация рыбы и продукции. В этой сфере задействованы 11 предприятий
и сеть фирменной торговли. Предприятия располагают холодильными мощ-
ностями на 25 тыс. т единовременного хранения, производственными мощно-
стями по производству копчено-вяленой и соленой рыбы, рыбных консервов
и кулинарии.
В последнее время значение коневодства возрастает. Это обусловлено
экономической эффективностью использования относительно дешевой, эко-
логически чистой и самовозобновляемой живой тягловой силы для выполне-
ния малообъемных сельскохозяйственных работ, а также спросом на лоша-
дей и продукцию коневодства на мировом рынке, развитием конного спорта
и туризма.
Основу коневодства республики составляют четыре конных завода и сеть
племенных специализированных конеферм различных породных направлений,
которые обеспечивают остальные хозяйства племенным поголовьем. В послед-
ние пять лет поголовье лошадей в республике стало увеличиваться, особенно в
хозяйствах населения и фермеров.
Наиболее многочисленны лошади русской тяжеловозной, тракененской, бе-
лорусской, русской рысистой пород. Имеются селекционные массивы ганно-
верской, буденновской, торийской, украинской верховой пород.
Коневодство развивается в четырех направлениях: племенное, спортивное,
рабочепользовательное и продуктивное (мясное).
В последнее время в хозяйствах уделяется внимание лошади не только как
транспортному животному, но и как продуктивному. Ежегодно на экспорт реа-
лизуется до 2500 мясных лошадей. Для их выращивания в основном использу-
ется нагул, не требующий больших затрат. Хозяйства с прочной кормовой ба-
зой организуют откорм лошадей, что дает хорошие результаты. Изучается воз-
можность производства кобыльего молока, ценного продукта для производства
детского питания. Рабочие лошади в основном выращиваются для использова-
ния в хозяйствах республики, значительное их количество приобретается част-
ными владельцами.
Хорошо зарекомендовали себя лошади спортивного направления на респуб-
ликанских и международных соревнованиях. Ежегодно республика продает на
экспорт до 200 спортивных и прогулочных лошадей.
Пчеловодство Беларуси имеет опылительно-медовое направление. На
начало 1998 г. в республике насчитывалось 463 пчелиные семьи, основное
количество которых находилось в частном секторе. В хозяйствах Минсель-
хозпрода в последние годы намечается тенденция к стабилизации их числен-
ности. В республике работают три пчелопитомника. Основная их задача —
обеспечение потребностей хозяйств и пчеловодов-любителей пчелиными
матками и пчелопакетами. Селекцией по улучшению разводимых в республи-
ке пчел с привлечением карпатской породы занимается лаборатория пчело-
водства БелНИИ плодоводства.
Социально-экономические последствия распада СССР для Российской Федерации и Белоруссии
107
Валовое производство меда во всех категориях хозяйств составляет 3,5—
4,0 тыс. т. В системе производства пушнины основное место занимает клеточ-
ное звероводство, на которое приходится свыше 98% заготавливаемой пушни-
ны. Выращиванием плотоядных пушных зверей занимаются более 60 хозяйств
Минсельхозпрода и 7 специализированных хозяйств Белкоопсоюза. Разводят
представителей двух семейств — куньих (норка) и собачьих (песец, лиса, ено-
товидная собака). В структуре поголовья сельскохозяйственных предприятий
более 90% занимает норка различного вида окраса. По уровню концентрации
поголовья норок, производству и качеству пушнины высокие показатели имеют
Пинское, Гродненское, Калинковичское зверохозяйства, совхоз "Белорусский”
Вилейского района, коллективное сельскохозяйственное предприятие "Про-
гресс" Гродненского района. Выращиванием песца занимаются Могилевское и
Бобруйское зверохозяйства, а серебристо-черной лисы — Барановичское и
колхоз "Ободовцы" Вилейского района.
Из растительноядных зверей в производственных условиях разводятся нут-
рия, ондатра, шиншилла. На выращивании шиншиллы специализируются в на-
стоящее время 4 крестьянских хозяйства, где численность поголовья составля-
ет 600 голов. Нутрия выращивается в основном в личных подсобных хозяйст-
вах. Из растительноядных животных больше всех развито кролиководство.
Численность кроличьего стада в хозяйствах всех категорий — около 400 тыс.
голов, из них в хозяйствах населения сосредоточено более 98% этого поголо-
вья. Особенно перспективно развитие кролиководства в республике по методу
И. Н. Михайлова. Метод базируется на круглогодовом получении окролов в
специальных клетках-фермах. По этой системе за год одна кроликоматка дает
до 100 кг мяса и 35 шкурок. Все затраты на производство окупаются за счет ре-
ализации шкурок.
Эффективно клеточное звероводство: его рентабельность составляет в
среднем 30—40%. Ежегодно хозяйствами реализуется 600 тыс. штук норки,
40 — песца, 10 тыс. штук серебристо-черной лисицы. Республика располага-
ет потенциалом расширения производства пушнины и повышения ее конку-
рентоспособности.
Пищевая промышленность республики представляет собой комплекс
многопрофильных предприятий с большим ассортиментом выпускаемой
продукции. В 1997 г. в промышленности насчитывалось 1921 предприятие,
из них 485 — на самостоятельном балансе. Удельный вес производства про-
дукции пищевой промышленности составляет 17,8% от общего объема про-
мышленного производства в республике и 14,6% в балансовой прибыли
промышленности.
В структуре пищевой промышленности основное место занимает произвол-
ство пищевкусовой и мясо-молочной продукции, на долю которых приходится
99% общего объема производства. (Таблица 3).
108
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
Таблица 3
Производство важнейших видов
продукции пищевой промышленности
Наименование продукции
1980 г.
1985 г.
1990 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998г.
Колбасные изделия, тыс. т
135,3
172,9
216,6
141,3
150,1
153,7
115,8
Животное масло, тыс. т
100,0
125,6
159,1
65,1
61,8
71,5
72,8
Цельномолочная продукция
в пересчете на молоко, тыс. т
1043
1334
1776
801
747
813
а14,7
Мороженое, тыс. т
18,6
22,6
37,4
20,1
26,1
31,9
22,9
Сыры жирные (включая
брынзу), тыс. т
35,8
49,2
65.Ю
24,7
29,7
37,7
39,7
Маргариновая продукция,
тыс. т
105,1
119,4
107,5
17,0
25,3
22,7
15,0
Желатин пищевой, т
-
-
990
670
731
898
-
Казеин пищевой, т
-
-
-
469
206
6,0
-
Консервы, муб
596,0
660,0
788,7
310
317,4
367,4
-
В том числе: мясные и
мясо-растительные
58,6
82,1
97,1
30,7
26,9
46,7
51,6*
рыбные
6,5
5,2
5,4
3,5
4,8
8,6
-
молочные
129,9
133,4
168,3
75,2
96,4
112,6
114
овощные
181,5
164,8
143,9
67,6
35,7
41,0
45,4
томатные
55,6
36,6
37,4
23,0
17,5
26,0
20,0
фруктовые
160,1
231,2
301,2
72,4
86,5
79,8
62,4
соки натуральные
112,2
98,7
180,2
43,0
55,8
52,7
34
Сухие фрукты, т
19
117
7
17
81
87
Сахар-песок, тыс. т
297,9
334,6
347,1
140,1
225,5
351,8
476
Макаронные изделия, тыс. т
48,5
52,0
60,2
36,4
36,1
41,5
Минеральные воды, млн.
полулитров
16,5
30,5
105,7
35,0
57,6
99,2
103,4
Соль (добыча), тыс. т
192,7
356,0
218,8
230,5
297,1
298,8
Водка и ликероводочные
изделия, млн. дал
7,9
7,0
8,8
14,8
11,7
12,7
13,4
Вино плодово-ягодное,
млн. дал
11,4
9,9
0,1
5,1
7,6
11,6
13,1
Шампанское, тыс. дал
412
544
619
721
766
804
798
Пиво, млн. дал
30,7
33,6
32,8
15,2
20,1
24,1
25,7
Социально-экономические последствия распада СССР для Российской Федерации и Белоруссии
109
В развитии агропромышленного комплекса внешнеэкономическая деятель■
ность играет важную роль. Его значение существенно возрастает в связи с на-
мерением республики войти в состав Всемирной торговой организации.
Сельскохозяйственная продукция и продовольствие составляют около 10%
экспорта страны. Основная ее часть — более 85% реализуется в страны СНГ,
в том числе в Россию — свыше 80%. Другими импортерами продукции бело-
русского АПК являются Польша, Германия, Италия и Нидерланды, на долю ко-
торых приходится более 12% экспорта. В его структуре наибольший удельный
вес занимают молоко и молокопродукты, мясо и мясопродукты, льноволокно,
яйцо, маргарин и другая продукция пищевой промышленности.
Основу импорта АПК составляют продовольственное и фуражное зерно, са-
хар, масло растительное, рыба и рыбопродукты, средства химизации и защиты
растений, ветпрепараты. Ведущими партнерами по импорту являются государ-
ства СНГ (более 50%), в том числе на долю России приходится более 20%. Ос-
тальная часть продукции завозится из других стран, главными из которых явля-
ются Германия, Нидерланды, Венгрия, Польша, Великобритания и Италия. В
целом экономические связи АПК Беларуси охватывают более 120 стран всех
континентов мира.
Вместе с тем АПК республики обладает значительным экспортным потен-
циалом. Природно-экономические и исторические условия, а также научно-
техническое обеспечение позволяют в ближайшие годы значительно увели-
чить объемы экспорта мясопродуктов, молокопродуктов, яиц, картофеля,
льноволокна, отдельных видов овощей, маргарина и другой продукции пище-
вой промышленности, минеральных удобрений, сельскохозяйственной техни-
ки на сумму до 930 млн. долл., а в перспективе — до 3 млрд. долл. Торговля
со странами СНГ обеспечит поступление до 90% валютной выручки. Это бу-
дет способствовать сокращению отрицательного сальдо внешнеторгового ба-
ланса и увеличению удельного веса экспорта данных видов продукции до 30%
от объема производства. Таким образом, АПК Беларуси в достаточно корот-
кий срок реально может восстановить, а в последующем и нарастить свои экс-
портные возможности.
но
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
Таблица 4
Основные показатели работы промышленности
1990
1991
1992
1993
1994
Объем промышленной продукции:
В текущих ценах, млрд. руб.
42
92
1267
17562
30522
В сопоставимых ценах,
в процентах к предыдущему году
102,1
99,0
90,8
90,6
85,4
Объем промышленной продукции
на душу населения, тыс. руб.
4,1
8,9
123
1696
2947
1995
1996
1997
1998
1999
Объем промышленной продукции:
В текущих ценах, млрд. руб.
131373
183881
396912
755213
3330979
В сопоставимых ценах,
в процентах к предыдущему году
88,3
103,5
118,8
112,4
110,3
Объем промышленной продукции
на душу населения, тыс. руб.
12719
17856
38656
73756
331930
Таблица 5
Основные социально-экономические показатели
Республики Беларусь за январь—сентябрь 2000 года °
Январь—
сентябрь
2000 г.
В%к
январю—
сентябрю
1999 г.
Сентябрь 2000 г.
в % к
сентябрю
1999 г.
августу
2000 г.
Валовой внутренний продукт (предва-
рительные данные), млрд. руб.
5896,7
105
Объем промышленной продукции,
млрд. руб.
5250,0
108,1
109,8
91,2
Производство потребительских това-
ров, млрд. руб.
2565,3
104,0
97,2
90,5
Инвестиции в основной капитал,
млрд. руб.
918,4
99,1
97,9
97,4
Ввод в действие жилых домов,
тыс. кв. м общей площади
2550
125,0
148,7
343,9
в том числе в сельской местности
812
128,5
101,3
186,1
Продукция сельского хозяйства (оцен-
ка), млрд. руб.
2766,4
102,2
110,9
109,2
Социально-экономические последствия распада СССР для Российской Федерации и Белоруссии
111
Грузооборот предприятий транспорта
общего пользования 1 2), млн. ткм
25609,3
104,3
99,0
91,0
Розничный товарооборот, млрд. руб.
2763
106,1
103,1
94,3
Объем платных услуг населению,
млрд. руб.
405,3
96,5
92,8
90,7
Численность безработных, официаль-
но зарегистрированных в службах за-
нятости (на конец отчетного периода),
тыс. человек
97,2
100,5
100,5
100,3
в % к экономически активному
населению
2,2
Индекс потребительских цен
178,13)
264,3
106,8
Индекс цен производителей
на промышленную продукцию
225,5”
305,0
108,8
Январь—
август
2000 г.
В%к
январю—
августу
1999 г.
Август 2000 г.
в % к
августу
1999 г.
июлю
2000 г.
Внешнеторговый оборот 4י,
млн. долл. США
10370,9
132,1
144,5
108,4
экспорт товаров
4819,0
128,9
151,9
109,4
импорт товаров
5551.9
135.0
138,2
107.4
сальдо
-732,9
Реальные денежные доходы населения
115
120
110
Реальная начисленная среднемесячная
заработная плата одного работника
109,8
106,6
103,4
Объемы производства валового внутреннего продукта, продукции промыт-
ленности, инвестиций в основной капитал, продукции сельского хозяйства, роз-
ничного товарооборота и платных услуг приведены в текущих ценах, индексы —
в сопоставимых ценах
1 ״ января 2000 г. проведена деноминация белорусского рубля. Стоимостные показате-
ли за январь — сентябрь 2000 г. приведены с учетом изменения нарицательной стоимо-
сти белорусских денежных знаков (уменьшение в 1000 раз).
2י Без внутреннего водного транспорта.
31 Конец периода к декабрю предыдущего года.
п Без учета услуг.
112
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
Инвестиции в основной капитал соответствуют понятию капитальных
вложений.
Данные об объеме розничного товарооборота приведены с учетом эксперт-
ной оценки объемов продажи товаров на вещевых, смешанных и продовольст-
венных рынках; данные об объеме платных услуг — с учетом услуг, оказанных
физическими лицами.
Распад СССР негативно сказался на экономике республики. При относи-
тельно стабильной численности населения — 10,3 млн. чел., удельный вес тру-
доспособного населения сократился в 1996 г. по сравнению с 1991 г. с 58,9% до
57,5%. Формирование многоукладной экономики привело к тому, что в 1996 г.
примерно 32% трудоспособного населения было занято в частном секторе эко-
номики, а 1,4% его было занято в предприятиях со смешанной формой собст-
венности. При этом численность безработных возросла с 0,5 тыс. чел. в 1991 г.
до 172,2 тыс. в 1996 г. Уровень официальной безработицы за данный период
времени возрос с 0,5% до 4%.
Индекс розничного товарооборота в 1996 г. по сравнению с 1991 г. снизил-
ся на 39 пунктов, при том, что индекс потребительских цен возрос за данный пе-
риод времени в 40000 раз. Индекс физического объема валового внутреннего
продукта за это время сократился на 32,9 пункта. Индекс инвестиций в основ-
ной капитал за указанный период времени сократился на 65 пунктов. Удельный
вес России в республике в общем объеме инвестиций в страны СНГ составил
на 1 января 1997 г. всего лишь 0,5%. Индекс промышленного производства
упал в 1996 г. по сравнению с 1991 г. на 38%.
Сократилось также производство продукции АПК. Так, в 1996 г. по сравнению
с 1991 г. производство мяса упало с 792 тыс. т до 332 тыс. т, в том числе на душу на-
селения с 77 до 32,6 кг. Производство сахара упало с 335 до 226 тыс. т в том числе
на душу населения с 32,6 до 21,9 кг, а растительного масла с 24,9 тыс. т до 9,7 тыс.т,
в том числе на душу населения с 2,4 до 0,9 кг, животного масла с 137 до 61,8 тыс. т,
в том числе на душу населения с 13,3 до 6,0 кг. Общий индекс валового производ-
ства продукции сельского хозяйства за указанный период времени снизился на 21
пункт. (Россия и страны Содружества Независимых Государств, ГКС, М., 1998).
Глава 8. Республика Беларусь: политические
тенденции в периоды либерализации и модернизации
Ускорившиеся в последние десятилетия XX века процессы глобализации и
интеграции привели к формированию в современном мире трех гигантских эко-
номическйх сфер:
• Азиатский рынок на Востоке с преобладающим влиянием Японии и стре-
мительно развивающимся Китаем.
Республика Беларусь: политические тенденции в периоды либерализации и модернизации
113
* Западноевропейский рынок с господствующей ролью Германии.
• Американский рынок с господствующей ролью США.
Остальной мир стал перед выбором: присоединиться к уже существующим
сферам или создать собственную экономическую зону с достаточно большим
рынком сбыта. Перед таким выбором в начале 90־х гг. оказались страны вое*
точной Европы и государства СНГ.
Факты свидетельствуют о том, что те государства, которые стали сателлита-
ми великих экономических зон, из года в год впадают во все большую экономи-
ческую зависимость, экономика их систематически беднеет, а население под-
вергается прогрессирующему обнищанию.
Республика Беларусь после 1991 года избрала свой собственный путь раз-
вития, строя свою модель эффективного государства.
Особенность переходного периода в Республике Беларусь состоит в необычной
подвижности политической и социально-экономической ситуации, в поиске все-
объемлющего организационно-правового обеспечения проводимых преобразова-
ний, усиленного внимания к правовому статусу субъектов политической системы.
В трансформационном процессе, развивающемся в республике, можно вы-
делить три этапа:
1 этап — либерализации, или "шоковой терапии";
2 этап — модернизации;
3 этап — экономического подъема.
Этап либерализации для Республики Беларусь начался примерно в 1990—
1991 гг. и закончился в 1994 г. На этом этапе страна оказалась в руках поли-
тиканов и дельцов, беспардонно разорявших людей, разбазаривавших нацио-
нальное достояние. Все это время политическое руководство активно демонст-
рировало свою приверженность курсу реформ и идеалам демократии. Однако
процесс социально-экономических преобразований в значительной мере вы-
шел из-под контроля. Остановились фабрики, заводы, в государственных
структурах процветала коррупция, обозначилась опасная тенденция скатыва-
ния в анархию.
Начало этапа модернизации связано с принятием Конституции Республики
Беларусь 1994 г., которая вводила институт президентства. Республика Бела-
русь сейчас находится в начале или ближе к середине 2-го этапа — модерниза-
ции. На этом этапе нельзя принижать роль государства, так как она не может не
быть особенно значительной там, где недостает рыночных рычагов управления.
Эти обстоятельства недооценивают в научных и политических кругах некоторых
западных стран, ибо усиление роли государства и взятие им на себя новых функ-
ций оценивается как усиление авторитарной власти.
В белорусском политическом спектре сформировалось несколько партий-
ных течений (блоков), пытающихся предложить обществу свои варианты раз-
вития и сформулировать свое видение модернизационных перспектив.
Начало белорусской многопартийности положил вступивший в 1990 г. еще
в бывшем СССР закон об общественных объединениях. С марта 1991 г. Мини¬
114
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
стерством юстиции Республики Беларусь началась регистрация новых партий и
движений. Было зарегистрировано около 250 партий, политических и общест■
венных движений, организаций и профсоюзов. Уже весной 1991 г. в республи-
ке образовались 5 политических партий: Объединенно-демократическая пар-
тия Беларуси, Белорусская крестьянская партия, Белорусская социал-демо-
кратическая громада, Национально-демократическая партия Беларуси и Бело-
русский христианско-демократический союз 56.
К началу 1993 года в Республике Беларусь действовали 13 политических
партий, которые отражали почти весь спектр общественных воззрений и соци-
ально-политическихсил. Эти партии возникли в основном на волне критики мо-
нопольно правящей Компартии Беларуси. Их образование стимулировалось
стремлением общественных групп улучшить экономическое положение, запол-
нить ниши в обновляющейся политической системе республики.
К середине 90-х гг. в республике насчитывалось уже более 30 политических
партий. Они были малочисленны и не имели широкой поддержки среди населе-
ния. Но их политический спектр просматривался довольно четко. На левом
фланге находились партии социалистической направленности и ориентации.
Это прежде всего ПКБ и КПБ. На правом — Партия Белорусского народного
фронта, Национально-демократическая партия Беларуси, Белорусский христи-
анско-демократический союз.
Партиями центра считали себя Партия народного согласия, Белорусская со-
циал-демократическая громада, Белорусская крестьянская партия, Белорус-
ский научно-производственный конгресс.
Ближе к левому флангу можно было отнести Аграрную партию Беларуси,
Партию труда и социальной справедливости, Белорусскую патриотическую
партию.
Особое место занимали Партия зеленых, Славянский собор "Белая Русь",
Либерально-демократическая партия Беларуси и профсоюзы. Массовые моло-
дежные организации в республике — Белорусский Союз Молодежи (право-
преемник ЛКСМБ) и Белорусский патриотический Союз молодежи, который
был образован в 1997 году. Федерация профсоюзов Беларуси образована в ок-
тябре 1990 года на базе Белсовпрофа, в ее состав в настоящее время входят
практически все отраслевые профсоюзы 57 58.
В декабре 1989 года был образован профсоюз "Садружнасць" м. В ноябре
1991 года образовался свободный профсоюз Беларуси 59. Независимый проф-
союз "Белая Русь" образован в июне 1993 года 60.
56 См.: Тематический сборник "Беларусистика". Мн., 1994 г., №25.
57 См.: Устав СФПБ. Мн., 1996 г.
58 См.: Устав проф. "Садружнасць", Мн., 1993.
См.: Ратуша. 1993 г. 13—20 мая, №18. С. 3,4.
60 См.: Устав профсоюза "Белая Русь". Речица. 1993.
Республика Беларусь: политические тенденции в периоды либерализации и модернизации
115
С начала 90־х годов в Республике Беларусь стали создаваться объединения
нанимателей. Наиболее значимые из них — Белорусский союз предпринимате-
лей (БСП), Белорусский союз предпринимателей и арендаторов (БСПА), Бело-
русская научно-производственная ассоциация (БНПА), Национальная ассоци-
ация промышленников и предпринимателей (НАПП), Белорусская торгово-
промышленная палата, Международный клуб "Несси" и другие. 16 наиболее
крупных из них с октября 1998 года объединены в Белорусскую конфедерацию
предпринимателей (БКП)61.
Возникли ветеранские, женские организации, а также ряд играющих нема-
ловажное значение общественных организаций, к которым можно отнести "Та-
варыства беларускай мовы", "Злучнасць беларусюх студэнтау", ассоциацию
"Деловая инициатива", Белорусскую Евроатлантическую ассоциацию (БелЕА),
Белорусский Хельсинкский комитет (БХК) и другие.
В этих организациях формулировались разные цели и задачи, но в направле-
нии деятельности некоторых из них уже в самом начале просматривались тен-
денции антивосточной направленности. БелЕА, например, призывали добиться
интеграции Беларуси в Евроатлантическое пространство, стать фактически
проводником пронатовских интересов.
В годы "незалежнасщ" возникли и т.н. "независимые" исследовательские цен-
тры, которые помимо сбора и анализа информации начали осуществлять разра-
ботку различных планов и концепций формирования прозападной политики. Их
более 20: наиболее значимые — Независимый институт социально-экономичес-
ких и политических исследований (НИСЭПИ), Национальный центр стратегиче-
ских инициатив "Восток—Запад" Фонда поддержки демократических реформ им.
Л. Сапеги, Центр поддержки ассоциаций и фондов, Центр политических техноло-
гий, Международный институт политических исследований и другие. 17 из них
объединены в Белорусскую ассоциацию фабрик мыслей (БАФМ).
Для классификации вновь возникших политических партий, профсоюзов
можно применить способ деления на семь объединений (блоков) на основе их
программных заявлений.
1. Блок левых партий: Партия коммунистов Белорусская, Аграрная партия,
Республиканская партия труда и справедливости, Белорусская патриотическая
партия. Левые идеи в стране поддерживала значительная часть населения. У
левых сил имелись достаточно привлекательные идеи: социальная защита, со-
циальная справедливость, коллективизм, патриотизм и интернационализм, на-
родовластие.
2. Второй блок — так называемые панславистские партии: Славянский со-
бор "Белая Русь" и Либерально-демократическая партия. Главная идея этих по-
литических структур — объединение славянских народов.
См.: Предпринимательство в Беларуси . Мн., 1998., №10. С. 5.
116
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
3. Либерально-консервативный блок "Гражданское согласие": Объеди-
ненная гражданская партия, Белорусская крестьянская партия, белорусская
партия "Зеленый мир". Главное программное направление — ускорение ры-
ночных реформ, приватизация государственной собственности, принятие зако-
на о частной собственности на землю.
4. Четвертое объединение — возможно, одно из наиболее активных среди
оппозиционных сил. Его лидер — БНФ. БНФ монополизировал идею националь-
ного возрождения и провозгласил себя антикоммунистической организацией.
5. Левоцентристский блок — "Социал-демократический союз": Белорус-
ская социал-демократическая громада, Партия народного согласия, Партия
всебелорусского единства и согласия.
6. Блок "Единство" — объединил аутсайдеров правых сил: Белорусская на-
циональная и Белорусская народная партии, Белорусский христианско-демо-
кратический союз и Христианско-демократический выбор.
7. Седьмая группа — партии центра политического спектра: Белорусская
партия труда, Республиканская партия, Белорусская социально-спортивная
партия, Белорусская объединенная спортивная партия. Эти партии особым
влиянием не отличались.
Существующие в РБ профсоюзы и общественные объединения, как правило,
примыкают по своим политическим пристрастиям к одному их указанных блоков.
"Независимые" и "свободные" профсоюзы равномерно распределяются
между 3—7 блоками, и следует сказать, что, несмотря на свою немногочислен-
ность, они заметно влияют на позицию ФПБ. Сюда же следует отнести общест-
венные организации типа "Злучнасць", "Таварыства", "ассоциации" и ряд ис-
следовательских центров.
В отдельный, специальный блок нужно выделить объединения нанимателей.
В 1993 году в результате подписания Соглашения между Независимыми и
Свободными профсоюзами был образован Конгресс Демократических проф-
союзов. Основная цель — координация действий профсоюзов, не входящих в
ФПБ, создание профцентра, способного конкурировать с ФПБ, показать ми-
ровому профсоюзному движению наличие другого, альтернативного профцен-
тра в РБ
Однако согласно информационному материалу аналитической группы ФПБ
от 16.03.94 г., оба эти профсоюза, как Свободный, так и Независимый, финан-
сировались АФТ-КПП (Американская федерация труда — конгресс произвол-
ственных профсоюзов) и некоторыми отраслевыми профсоюзами Европы 62 63.
События, связанные с проведением "политических стачек", в середине
90-х годов показали тесную взаимосвязь Белорусского народного фронта и
62 См.: Материал информационно-аналитической группы Совета ФПБ. Мн., 1994.
63 См.: Хроника действий ФПБ. Мн., Совет ФПБ.
Республика Беларусь: политические тенденции в периоды либерализации и модернизации
117
Свободного профсоюза Беларуси. Листовки были отпечатаны на средства
фронта, а профсоюзам отводилась роль организатора массовых выступлений
рабочих м.
Анализ показывает, что основанием для втягивания некоторых трудящихся в
Свободный профсоюз являлось:
— тяжелое экономическое положение предприятий;
— низкая зарплата или задержка с ее выплатой;
— слабая работа профсоюзных комитетов по защите трудовых и социаль-
ных прав членов профсоюза;
— наличие на предприятиях группы людей — сторонников Белорусского
народного фронта, Объединенной демократической партии и других партий ,,де-
мократической ориентации", а также людей, пострадавших в результате раз-
личного рода конфликтов — обиженных администрацией предприятия и т.п.
Взаимоотношения политических партий и движений с существующими в то
время профсоюзами строились по-разному.
Например, БНФ, Национально-демократическая партия, Белорусская кре-
стьянская партия, Белорусский хрестианско-демократический союз, Объеди-
ненная демократическая партия однозначно поддерживали Свободный и Неза-
висимый профсоюзы.
Белорусская социал-демократическая громада и Партия народного согласия
хотели бы сотрудничать со всеми профсоюзами. Стремились наладить диалог с
профсоюзами, входящими в Федерацию профсоюзов Беларуси, Аграрная пар-
тия, Партия труда и социальной справедливости. Не жалели денег на всевоз-
можные альянсы с политическими партиями и руководители Федерации профсо-
юзов Беларуси. Именно в недрах ФПБ зародилась женская партия "Надзея".
По инициативе левых партий в начале 90-х гг. сформировался своеобразный
союз партий и общественных организаций левой и патриотической направлен-
ности — Народное движение Беларуси. В сентябре 1993 г. состоялся Конгресс
Народа Беларуси, заявивший о намерении консолидировать народно-патриоти-
ческие силы в рамках НДБ. В его состав вошли: Партия коммунистов Белорус-
ская, Славянский Собор, Движение за социальный прогресс и справедливость
(ДСПС), Организация ветеранов, Союз офицеров и воинов-интернационалис-
тов, Народно-патриотическое движение "Отечество" и др.
Политический спектр тех сил, которые называли себя "демократической"
оппозицией, оставался пестрым и неоднородным. Их ударным отрядом являлся
Белорусский народный фронт. Одиозность, бескомпромиссность прозападной и
антироссийской политики БНФ привели к падению его популярности в массах.
Именно это обстоятельство заставило лидеров Белорусской социал-демократи-
ческой громады, Объединенной демократической, Крестьянской партий и неко-
64 Там же.
118
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
торых других организаций создать предвыборный блок ,’Весна-94" без участия
в нем БНФ.
Заявление об образовании данного объединения подписали Республикан-
ский профсоюз "Конфедерация труда Беларуси" и некоторые объединения
предпринимателей. Главной целью объединения объявлялось "создание поли-
тических условий для перехода от тоталитарной системы к правовому, демокра-
тическому государству". Но как показало время, это был всего лишь тактичес-
кий лозунг, в преддверии очередного этапа борьбы оппозиции за власть.
Утвержденная в марте 1994 г. Верховным Советом Республики Беларусь
новая Конституция изменила расстановку сил на внутриполитической арене,
так как с ее вступлением в силу был введен институт президентства.
В президентской кампании 1994 г. т.н. "демократическую" оппозицию пред-
ставляли 3. Позняк, С. Шушкевич. Партию коммунистов — В. Новиков. Сла-
вянский Собор на этапе выдвижения кандидатов в Президенты Республики Бе-
ларусь поддерживал А. Г. Лукашенко. Либерально-демократическая партия Бе-
ларуси поддерживала кандидатуру В. Кебича. Аграрии боролись за А. Дубко.
Руководство Народного движения Беларуси в лице координационного коми-
тета поддерживало кандидатуру В. Кебича, несмотря на то, что рядовые члены
больше склонялись к кандидатуре А. Г. Лукашенко. Руководство НДБ понима-
ло, что если данный вопрос будет поставлен на обсуждение в регионах, то вряд
ли получит поддержку. Неспособность определиться с единой кандидатурой по-
ставила точку на деятельности Народного движения Беларуси, и к осени 1994 г.
оно фактически прекратило свое существование.
1994 г. ознаменовался победой первого Президента Республики Беларусь
А. Г. Лукашенко. За него отдали свои голоса 4,2 млн. человек, свыше 81%
граждан, которые пришли на избирательные участки.
Важнейшей предпосылкой избрания Президента РБ А. Г. Лукашенко стали
положения его предвыборной программы — борьба с коррупцией и преступно-
стью, обеспечение суверенитета, экономической и политической стабильности
страны, проведение курса на реформирование общества, повышение матери-
ального уровня трудящихся, союз с Россией. С избранием Президента А. Г. Лу-
кашенко республика вышла на новый виток своего развития.
В 1995 г. Президент Республики Беларусь инициировал проведение рефе-
рендума. Белорусский народ поддержал предложенную А. Г. Лукашенко симво-
лику, интеграцию с Российской Федерацией. В 1995 г. впервые в условиях не-
зависимости демократическим путем был избран белорусский парламент.
Своих представителей в него провели 16 политических партий. Места в пар-
ламенте распределились следующим образом: Партия коммунистов Белорус-
ская — 45; Аграрная партия — 33; Партия народного согласия — 8; Объединен-
ная демократическая партия — 5; Белорусская социал-демократическая громада
— 2; Партия всебелорусского единства и согласия — 2; Гражданская партия — 2.
По одному месту получили Белорусское патриотическое движение, Партия
труда и справедливости, Крестьянская, Социалистическая, Народная партии,
Республика Беларусь: политические тенденции в периоды либерализации и модернизации
119
Партия труда, Социально-спортивная партия, Экологическая партия, Партия
”зеленых”. Были также избраны 96 относительно беспартийных депутатов —
представители:
— государственных органов — 23%;
— производственной сферы — 10%;
— социальной сферы — 8%;
— негосударственного сектора — 7% 65 66.
Во вновь избранном парламенте началось активное формирование фракций.
Основы фракций коммунистов и аграриев фактически были созданы в дека-
бре 1994 г. с подписанием "Соглашения о сотрудничестве в период подготовки
и проведения выборов депутатов в Верховный Совет Республики Беларусь”. С
началом работы Верховного Совета Республики Беларусь 13-го созыва они ут-
вердились юридически.
Фракция "Гражданское действие" зародилась в октябре 1995 г. Путем слия-
ния двух партий — Объединенной демократической и Гражданской была созда-
на Объединенная гражданская партия, к ней примкнула Белорусская крестьян-
ская партия и Белорусская партия "Зеленый мир".
В преддверии выборов 1995 г. был образован "Социал-демократический со-
юз". Соглашение о его образовании заключили Белорусская социал-демокра-
тическая громада, Партия народного согласия. В последующем эти партии об-
разовали фракцию "Союз труда" “
В процессе работы Верховного Совета 13-го созыва выявилось отсутствие
сбалансированности в действиях Президиума, постоянных комиссий, депутат-
ских фракций. Из-за противоречий между фракциями чинились преднамерен-
ные препятствия принятию важнейших решений парламента. Обнаружилось
также, что "политический торг между фракциями в процессе выборов руково-
дителей постоянных комиссий и подкомиссий, ряд других факторов привели к
тому, что в руководство отдельных комиссий попали люди с несоответствующей
должностям квалификацией" 67 68.
Ориентация ряда парламентариев на отстаивание своих узкоклановых инте-
ресов в ущерб общенациональным привела к резкому обострению взаимоотно-
шений между законодательной и исполнительной властью. Действия Верховно-
го Совета, направленные на ограничение функций и полномочий исполнитель-
ной власти, совершались в нарушение им же установленного регламента ®
Стало ясно, что назревает угроза конституционного кризиса. Оппозиция в
парламенте предприняла лихорадочные усилия по разворачиванию "уличной
65 См.: Красуцкий А. Идет расквартировка по фракциям и группам. // Республика, 1996,25 января.
66 См.: Сечко Л. Мы новые центристы. // Народная газета, 1996, 25 января.
67 Лукашенко А.Г. О взаимодействиях с Верховным Советом. // Народная газета, 1996, 6 августа.
68 См. Тиковенко А. Власть разделима, государство едино. // Народная газета, 1996, 3 сентября.)
120
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
борьбы". В апреле 1996 г. в Минске и областных центрах проходят манифеста-
ции, направленные против Договора о Сообществе и интеграции с Российской
Федерацией, сопровождаемые призывом к устранению от власти Президента А.
Лукашенко. К этим уличным акциям присоединяются и ряд депутатов Верхов-
ного Совета, в частности, фракция "Гражданское действие" “
Последующие события продемонстрировали все более тесное сплочение де-
путатов для борьбы с Президентом. Фракции коммунистов и аграриев, часть
членов фракции "Союз труда" и часть относительно беспартийных депутатов
пропрезидентской фракции "Согласие" объединились с "уличной оппозицией" с
одной целью — устранить Президента А. Г. Лукашенко от власти.
Президент, понимая, что отвечать за все перед народом придется ему, ини-
циировал референдум. На Всебелорусском собрании 19 октября 1996 г. его
предложение получило единодушную поддержку 69 70.
Инициатива Президента провести референдум не ставила целью заменить
Конституцию Республики Беларусь 1994 г. Это был способ изменения тех кон-
ституционных положений, которые находились в противоречии с задачами ста-
билизации социально-экономической и политической ситуации в обществе.
Поведение фракций Верховного Совета, депутатов-коммунистов и аграриев
в преддверии референдума показало, что они сознательно ведут дело к обостре-
нию ситуации и провоцированию напряженности. Предельно обострившееся
противоборство в преддверии референдума 1996 г. фактически раскололо вче-
рашних единомышленников, объединило противников. Осенью 1996 г. произо-
шел раскол Партии коммунистов Белорусской и объединение ее с пробэнээ-
фовскими организациями.
В рядах ПКБ кризис охватил не только партию, но и фракцию. Практически
за один месяц она пережила два раскола. Сначала отделилась часть ПКБ во
главе с В. Чикиным, которая поддерживала политику Президента. В последую-
щем ее члены образовали Коммунистическую партию Беларуси. Затем перед
референдумом раскололась фракция КПБ в Верховном Совете. Часть ее пере-
шла в новый парламент, а часть — во главе с С. Калякиным и В. Новиковым
— осталась в оппозиции. Препятствием, которое не смогла преодолеть партия,
стал вопрос об отношении к политике Президента Республики Беларусь.
Фракция аграрной партии в Верховном Совете тоже распалась. Часть ее пе-
решла в новый парламент. В самой же партии кризиса не было, т.к. в больший-
стве ее члены поддержали политику Президента А. Г. Лукашенко.
Распад фракции "Союз труда" лишь показал, насколько разных членов она
объединяла. Из состава фракции "Согласие" вышли некоторые ее члены. Но в
69 См.: Заявление БНФ в связи с шагом Президента Лукашенко А.Г. по дальнейшей интеграции РБ
и РФ. // Народная газета, 1996, 13 марта.
70 См.: Народная газета, 1996, 20 октября.
Общественное мнение как движущий фактор реинтеграции
121
своем большинстве она составила костяк нового парламента. Непримиримую
оппозицию к политике Президента А. Г. Лукашенко продемонстрировала фрак■
ция "Гражданское действие".
Федерация профсоюзов Белорусская осенью 1996 г. свой потенциал вли-
яния не использовала. В условиях острого политического конфликта ФПБ
заняла нейтралитет и лишь после референдума перешла на сторону Прези-
дента.
Глава 9. Общественное мнение
как движущий фактор реинтеграции
На первых после развала СССР выборах Президента Республики Беларусь
народ, избиратели страны ясно показали, как они относятся к одному из авторов
злодейства — С. Шушкевичу. За него было подано лишь 9,9% голосов, в то вре■
мя как за А. Лукашенко — 80,4%. В настоящее время (данные опроса в августе
2000 г.) от 75 до 90% населения Беларуси не забыли и гневно осуждают Бело-
вежские соглашения и выступают за возрождение Союза.
Такой же опрос проводился и в России, и только 10—12% граждан выска-
зали возражения по поводу образования нового Союза наших государств. Как
правило, это вполне обеспеченные люди, отдающие свои политические прист-
растия Союзу правых сил, Демократическому выбору России и социал-демо-
кратическим общественным объединениям.
Таким образом, сегодня в наших государствах, заявивших о намерении со-
здать новое Союзное государство, подавляющее большинство граждан высту-
пают за реальное продвижение вперед в формировании единого государства.
Это в наибольшей степени отвечало бы вековым историческим, экономичес-
ким, культурно-духовным и оборонительным устремлениям народов Беларуси
и России, тому состоянию общенациональной пользы, которое делает жизнь
единого народа качественно лучшей, достойной, отвечающей их интересам и
запросам.
Не использовать это побудительное стремление народов власть не вправе по
двум причинам. Первая из них — из Конституции (Основного Закона) Белару-
си и России без любых иных вариантов с неотвратимостью вытекает, что наро-
ды наших государств являются единственным источником государственной вла-
сти. А коль это так, то только народное волеизъявление является главенствую-
щим фактором в определении государственного устройства в стране, хозяйст-
венно-экономической и политической модели общества.
И второе — только в тех случаях власть, избранная народом, способна до-
биться наибольшего позитивного результата в своих действиях, если будет от-
вечать общественным настроениям в своей преобразующей деятельности, по¬
122
Российская Федерация и Республика Беларусь в период размежевания
вседневном руководстве различными направлениями организованной челове-
ческой практики. В противном случае она вступит в противоречие с носителем
государственной власти и вынуждена будет или корректировать свою деятель-
ность, или же вообще прекращать свои полномочия, как не отвечающая требо-
ваниям народа, не обслуживающая его интересы.
В этом незыблемом и проверенном исторически правиле кроются все рево-
люционные потрясения, действия масс народа по смене общественного строя в
стране. С учетом этого обстоятельства опасно для самой власти (и она должна
это видеть и чувствовать ежедневно) замалчивать, пытаться уйти от разреше-
ния наиболее острых противоречий, существующих в обществе.
Так, рано или поздно общество будет "взорвано" двойственной линией по-
ведения власти в отношении оценки итогов и последствий приватизации в
России. Всему народу, по меньшей мере 90% трудоспособных граждан совер-
шенно очевидно, что в ходе приватизации их ограбили, лишили доли сообща
нажитого, сотворенного их трудом национального достояния. Власть пытает-
ся отвести народное требование от тех, кто на этом нажился, обогатился лич-
но. Поэтому не раз и не два президент страны В. В. Путин, его окружение ут-
верждали, что пересмотра итогов приватизации не будет. Отвечает ли это до-
минирующим в обществе настроениям? Служит ли такое мнение официаль-
ных властей упрочению общества в целом и связи власти с народом? Получит
ли власть в острую и необходимую минуту кредит доверия от народа на совер-
шение общественно значимых действий? Полагаем, что нет. Подобная линия
поведения власти только в этом одном вопросе, но жизненно важном, болез-
ненно остром, свидетельствует, что власть, переставшая слышать голос наро-
да, обостренно на него реагировать, а еще хуже — не сумевшая предупредить
появление критической массы, которая и взрывает общественный строй изну-
три, — бесперспективна и обречена. Она будет рано или поздно сметена во-
леизъявлением народа, и на смену ей придет иная власть, которая явится вы-
разителем дум и чаяний народа.
То же самое относится к насаждаемым посредством СМИ общественной
морали, духовным ценностям, образу жизни, которые не являются обществен-
но необходимыми и признанными большинством народа.
Разве может власть отвечать общественному мнению, быть воедино с на-
родом в минуты испытаний, если она позволяет насилию, низкопробным за-
казным образчикам массовой кинокультуры, циничной рекламой заполонить
экраны, газетные полосы, радиоэфир в ту пору, когда льется кровь наших де-
тей в Чечне, когда к южным границам Содружества подступает явная опас-
ность в лице крайне радикальных мусульманских вооруженных фанатиков,
когда при наличии в стране бездомных детей, выброшенных на обочину жизни
стариков и женщин смакуются с небывалым размахом и запредельной сытое-
тью презентации заурядных записок бывшего президента России, оправдыва-
ющих собственные антинародные деяния, когда мастера искусств преврати-
лись во "вражью стаю" и насаждают чуждую русскому человеку, славянину, а
Общественное мнение как движущий фактор реинтеграции
123
верующему и подавно так называемую поп-культуру, утратив не только хоро-
ший вкус, но и совесть.
И таких вопросов очень много. Их наличие в общественной практике, жиз-
ни нашего общества свидетельствует о том, что общественное мнение не толь-
ко грубо попирается, на него до известной степени не обращают внимания как
многие политики, так и деятели культуры, забывая, что этим, в конечном счете,
они подписывают себе приговор. Подвижная и легко изменяемая в силу разных
причин и явлений, такая ранимая духовная субстанция, которую мы именуем
общественным мнением, сегодня проходит суровые испытания и еще в силу
различных, особенно внешних, факторов.
Как здесь ни вспомнить пресловутое выступление А. Даллеса, бывшего ру-
ководителя ЦРУ США, который еще в 1945 г. на закрытом заседании Сената
США говорил: "Окончится война, все как-то утрясется, устроится. И мы бро-
сим все, что имеем — все золото, всю материальную помощь на оболванивание
и одурачивание людей.
Человеческий мозг, сознание людей способны к изменению. Посеяв там
хаос, мы незаметно подменим их ценности на фальшивые и заставим их в эти
ценности верить. Мы найдем своих единомышленников, своих союзников в
самой России.
Эпизод за эпизодом будет разыгрываться грандиозная по своему масштабу
трагедия гибели самого непокорного на земле народа, необратимого угасания
его самосознания. Литература, театры, кино — все будет изображать и про-
славлять самые низменные человеческие качества, вдалбливать в человеческое
сознание культ секса, насилия, садизма, предательства — словом, всякой без-
нравственности.
В управлении государством мы создадим хаос и неразбериху. Мы будем не-
заметно, но активно и постоянно способствовать самодурству чиновников, взя-
точников, беспринципности. Честность и порядочность будут осмеиваться и ни-
кому не станут нужны, превратятся в пережиток прошлого.
Хамство и наглость, ложь и обман, пьянство и наркомания, животный страх
друг перед другом и беззастенчивость, предательство, национализм и вражду
народов, прежде всего вражду к русскому народу, — все это мы будем ловко и
незаметно культивировать, все это расцветет махровым цветом.
И лишь немногие будут догадываться, что происходит. Но таких людей мы
превратим в посмешище, найдем способ их оболгать. Будем вырывать духовные
корни, опошлять и уничтожать основы народной нравственности. Мы будем
расшатывать таким образом поколение за поколением. Будем браться за людей
с детских, юношеских лет, главную ставку всегда будем делать на молодежь,
станем разлагать, развращать, растлевать ее. Мы сделаем из них циников, по-
шляков и космополитов".
Умышленно приводим эту длинную выдержку, так как в ней заложена про-
грамма манипулирования общественным мнением нашего народа. Обеспечен-
ная организационно и материально, *технически, увязанная по времени и месту
124
Российская Федерация и республика Беларусь в период размежевания
ее применения к основным деятельным силам нашего общества. И как бы нам
ни горько это признать, но эта программа в значительной мере воплощена в
жизнь. Ее реализация и предопределила разрушение Советского Союза, те па-
губные последствия для всего человечества в связи с его распадом, а самое
страшное — породила такой массовый отряд отступников, которого не было в
истории нашего общества никогда.
Где же причины и корни всего этого? Почему наш народ, явивший миру Ве-
ликую княгиню Ольгу, Ярослава Мудрого, Владимира Мономаха, Сергия Радо-
нежского, Петра I, Суворова и Кутузова, Багратиона и Скобелева, Менделее-
ва и Достоевского, Чайковского и Шаляпина, Рокоссовского и Жукова, Курча-
това и Королева, Гагарина и Капицу, столь быстро растерял способность проти-
виться чужеземному насилию, особенно в области общественной морали? По-
чему в конце XX века перестали звучать в первозданном смысле слова "Роди-
на", "Отчизна", "Долг", "Совесть", "Стыдливость", "Непорочность", "Порядоч-
ность" и "Совестливость", "Честь" и "Трудолюбие". Почему стали испытывать
неловкость от желания добра своему Отечеству и народу?
Но творческие силы народа разрушали путы лжи и закрепощения, отбрасы-
вали заемные, чужеродные правила и принципы, не идущие от потребностей са-
мой жизни и не освящавшие созидательно-преобразующие начала смыслом об-
щенациональной пользы.
Давайте вспомним лишь некоторые исторические примеры на этот счет. Во
время польско-литовской интервенции начала XVII в. сила народного едине-
ния, общественного мнения, нацеленного на противление иноземному засилью,
была столь велика, что она объединила в обычных условиях необъединимое —
князя Д. Пожарского и купца К. Минина. Народ исключал саму мысль возмож-
ного примирения с чужеземным захватчиком, с какими бы посулами он ни об-
ращался. И стар, и млад несли последнюю полушку на снаряжение дружины.
Мать благословляла единственного сына на борьбу с оккупантами. Священник
укреплял духовные силы объединенного войска, состоящего как из представи-
телей знатных родов, так и из простолюдинов. Иван Сусанин навсегда вошел в
память нашего народа моральной неистребимой силой, синонимом преданное-
ти, непокоренности врагу, силы духа и любви к своему Отечеству.
В силу именно общественного мнения война, пожалуй, впервые в истории
России стала делом не только профессионального войска, а всего народа.
Еще в большей мере значимость общественного мнения как объединяющего
фактора духовных сил общества была востребована самой жизнью в войне 1812г.
Она и Отечественной стала именно под воздействием общественного мнения, ко-
торое на народном, национальном уровне исключало любую возможность прими-
рения с врагом и объединило в едином устремлении на борьбу с захватчиком кня-
зя М. Кутузова и старостиху Василису, безвестного калужского крепостного и дво-
рянина Д. Давыдова, воспевшего в своих песнях его подвиг во имя России.
Для того времени это был момент высшего единения лучших духовных сил
нации, всего народа, который ранее в таких масштабах не встречался. От этого
Общественное мнение как движущий фактор реинтеграции
125
времени исходит и определение М. Кутузовым главного фактора победы — ду-
ха нации, который значит больше всех остальных составляющих военной орга-
низации государства и его оборонной способности.
Великие идеи порождают и великие чувства у всего народа, делают его чище
и добрее, искреннее, формируют в каждом представителе нации гражданина и
патриота. Поэтому вчерашний малолетний правонарушитель А. Матросов
жертвует своей жизнью во имя товарищей в годы Великой Отечественной вой-
ны. Генерал-майор К. Рокоссовский переступил через личные обиды и понесен-
ные унижения и, выйдя из камеры тюрьмы, без промедления принимает коман-
дование 16 армией и ведет ее к Победе. Разъезд Дубосеково стал символом 60-
евого братства и дружбы, духовного самопожертвования во имя Отечества 28
героев-панфиловцев. Массовой, межнациональной и межгосударственной ста-
ла общественная идея борьбы до полного уничтожения фашизма. Поэтому и
умирали миллионы людей в Испании и Италии, во Франции и в Польше за свою
и чужую свободу, чтобы не погибнуть как нация, как советский народ. В голод-
ном, обморочном состоянии Ленинград не только выстоял, не сдался врагу, но и
примером своей стойкости и мужества формировал настроение сопротивления,
создавая общественное мнение о недопустимости любых уступок врагу. Исчез-
ла в адском пламени Хатынь, но не сдалась врагу и не покорилась, а восстала
фронтом в тылу врага, в многочисленных партизанских отрядах и соединениях.
Не отошла рота десантников Псковской дивизии, не запросила пощады у более
чем 2 тысяч чеченских головорезов и предпочла погибнуть, но не запятнать по-
зором свои знамена, свою воинскую честь.
Очень горько осознавать, что этот особый ресурс — духовные силы наше-
го народа, которого в такой мере не имеет ни один другой народ, столь бездар-
но использовался руководством страны, особенно в нашем недалеком про-
шлом. И это не случайно. Если это даже не цель, то налицо — откровенная
неспособность, органическая невозможность Горбачева и Ельцина отождест-
вить себя с народом, набраться сил у незамутненного родника его духовности,
прислушаться к его мнению и сделать в его соответствии шаги созидания и
творчества.
Может ли называться сыном нашей славянской земли тот, кто не исповедо-
вал бы и не принимал всей душой святые и благородные цели нашего единения?
Умышленно перечисляем их из Договора об образовании Союза Беларуси и
России:
— укрепление отношений братства, дружбы и всестороннего сотрудничест-
ва между Республикой Беларусь и Российской Федерацией в политической,
экономической, социальной, военной, научной, культурной и других областях;
— повышение уровня жизни народов и создание благоприятных условий для
всестороннего гармоничного развития личности;
— устойчивое социально-экономическое развитие государств-участников
на основе объединения их материального и интеллектуального потенциалов,
использования рыночных механизмов функционирования экономики;
126
Российская Федерация и республика Беларусь в период размежевания
— сближение национальных правовых систем, формирование правовой си-
стемы Союза;
— обеспечение безопасности и поддержание высокой обороноспособности,
совместная борьба с преступностью;
— содействие обеспечению общеевропейской безопасности и развитию
взаимовыгодного сотрудничества в Европе и мире.
И здесь мы должны ответить еще на один поставленный вопрос: являются
ли общественным мнением умонастроения ограниченной группы людей, кото-
рые они навязывают обществу силой, вероломно используя возможности до-
ступныхдпя них средств массовой информации, щедрую поддержку зарубежных
и доморощенных "денежных мешков"? Полагаем, что нет. Это попытки мани-
пуляции общественным мнением. Это спекулятивное выражение эгоизма. Это
насилие над нашими убеждениями и настроениями.
Общественное мнение является таковым лишь тогда, когда добровольно, в си-
лу своей жизненной необходимости и нравственной чистоты, возвеличивающей
духовные ресурсы большинства народа, становится побудительным мотивом в его
действиях для достижения значимых для всего народа созидательных целей.
Понимаем, сколько еще опасностей и водоворотов преодолеть придется,
чтобы окреп этот союз, стал действительно реальным фактором нашей жизни,
наполнившим ее достатком в каждой семье, объединившим все творческие си-
лы и помыслы наши. Да и других зазывал в единую семью, тех, кто по злой во-
ле властителя или по его скудоумию выпал из общего гнезда и не знает, к како-
му берегу прибиться, где обрести долгожданный покой и защиту.
Сколько еще будет игнорировать наше волеизъявление алчный чиновник,
который только свой интерес бережет? Когда придет прозрение к высшему ру-
ководству страны и оно обретет политическую волю и силу к единению?
Других препятствий к образованию деятельного и жизнеспособного Союза
нет. И утверждения финансистов, что к общей денежной единице можно прий-
ти через 5—8 лет — лукавство и ложь. И на разные по характеру экономики
кивают. И на правовые узелки, которые придется развязывать.
Хочется отослать их всех к опыту объединения в единое Великое Китайское го-
сударство двух экономических систем. И ФРГ не очень задумывалась, растворяя
социалистическую экономику ГДР Ничего, выдержала. И окрепла еще более за
счет организованного и централизованно управляемого народно-хозяйственного
комплекса ГДР И Вьетнам явил миру единое государство, созданное из полярных
систем хозяйствования. И обе Кореи начинают непростой путь сближения.
Так неужели нам, еще не забывшим обо всех преимуществах совместного
проживания и хозяйствования, стоять недвижимо? Нет и нет. Именно общест-
венное мнение, народное волеизъявление требуют ускорить процесс единения
наших государств. И мы глубоко верим, что этот час настанет. И он нас укре-
пит. И отодвинет границу от Москвы, за которой слышны танковые натовские
моторы; и защитит Белоруссию всей силой России; и позволит создать базиру-
ющийся на общей вере и верности Союз во имя торжества сил разума и сози¬
Общественное мнение как движущий фактор реинтеграции
127
дания. И предоставит одинаковые права учиться белорусскому парню в Мое-
ковском университете и наоборот, и не позволит зарасти чертополохом отчим
могилам.
Таким образом общественное мнение как доминирующее в обществе наст-
роение граждан, побуждающее их на действия в русле общенациональной поль-
зы, нередко идет впереди действий официальных властей, вынуждает последних
предпринимать административно-правовые решения по закреплению этих на-
строений в законодательные акты, определять целенаправленный курс офици-
альной политики с их всесторонним учетом.
Так происходит и с Союзным договором Беларуси и России. Часто не благо-
даря, а вопреки действиям Кремля народы наших стран вынуждали ельцинское
окружение всерьез считаться с их волеизъявлением и ставить на повестку дня
вопросы жизненно важные для нашего общего дома — единого Отечества.
Собственно, народы нашего вчерашнего Великого Отечества — СССР и до
сей поры, за исключением, быть может, стран Балтии, не считают себя отторг-
нутыми друг от друга и все свои жизненные планы олицетворяют с единством в
братском Союзе. Пришло осознание, что только вместе мы можем выбраться
из руин нищеты и разрушений, которые породил Беловежский Договор.
Под народным давлением в первую очередь уже 6 января 1995 г. было за-
ключено Соглашение о Таможенном Союзе Беларуси и России.
В значительной мере подписание Договора о Союзе Беларуси и России в
1997 г. было обусловлено активной деятельностью Общественного комитета
содействия Союзу Беларуси и России, образованному в 1996 г., и белорусского
комитета "Союз". Комитеты возглавили волеизъявление народа, провели зна-
чимые массовые акции в поддержку скорейшего заключения Союзного догово-
ра, организовали представительство народной дипломатии, их регулярные
встречи и выступления в средствах массовой информации.
Игнорировать и не замечать их деятельности официальные власти России не
могли еще и по той причине, что Президент Беларуси А. Г. Лукашенко неодно-
кратно ссылался на заявления, организаторскую деятельность комитетов как
опережающие официальные органы, выражающие и аккумулирующие массо-
вое народное волеизъявление.
Следует отметить особо, что в объединительном процессе наших государств
Русская Православная Церковь предпринимает активные усилия, осуществля-
ет широкую духовно-просветительскую и благотворительную деятельность.
Вместе с тем, со стороны Русской Православной Церкви, на наш взгляд, необ-
ходимы более наступательные действия против инициатив тотальной информа-
ционно-психологической войны с православием, против общерусского миро-
воззрения, против экуменистических и модернистских взглядов.
Под воздействием народного волеизъявления наших государств образованы
многочисленные общественные организации, союзы творческих работников,
ветеранские и молодежные организации, проводятся ставшие уже традицион-
ными фестивали художественного творчества, смотры и выставки.
128
Российская Федерация и республика Беларусь в период размежевания
Пытается найти свое место среди этих общественных институтов, которые
укрепляют наше Союзное государство, позволяют народной инициативе реали-
зоваться в близкой для нее области, и Союзная общественная палата. В ее со-
ставе созданы профильные советы: по вопросам экономического взаимодейст-
вия; по информационной поддержке союзного строительства; по делам женщин
и семьи; по работе с соотечественниками; по социальным проблемам; по вопро-
сам безопасности, а также по вопросам науки, образования, культуры; по делам
ветеранов войны и труда, по молодежной политике. Советы возглавляются ува-
жаемыми, национально признанными деятелями Союза, которые внесли значи-
мый вклад в материализацию идеи нашего единения.
Состоявшийся в апреле 2000 г. I съезд Союзной общественной палаты про-
демонстрировал единство общественных сил Беларуси и России в их стремле-
нии достичь деятельного, жизнеспособного и имеющего высокий авторитет в
мире Союза наших государств.
Опираясь на народное волеизъявление, общественное мнение, группа патрио-
тов-государственников, деятелей науки и культуры, лидеры общественных объе-
динений и военнослужащие обратились 4 сентября 2000 г. к народам Беларуси и
России с обращением "Если не мы, то кто же? Если не сегодня, то когда?":
"События последних дней вселяют в наши души и сердца огромную тревогу
за единение России и Беларуси в Союзное государство. За чередой трагических
событий, которые потрясли Россию, замалчивается и отодвигается на задний
план великая и светлая, выстраданная народами идея создания единого Союза.
Не выполняется Программа действий Республики Беларусь и Российской Фе-
дерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства.
Премьер России подписывает со своим коллегой из Белоруссии решение,
которое определяет введение единой валюты Союза только через 5 — 8 лет. Не
выделяется должных средств в общий бюджет союзного образования, не сняты
таможенные ограничения. Это очень тревожные сигналы. И они далеко не
единственные. До сей поры не укомплектован аппарат Государственного Секре-
таря Союза. По линии министерств и ведомств слабо осуществляются опера-
тивные меры объединительного характера, не интегрируется единая по сути
экономика. Возводятся искусственные преграды по взаимодействию, развитию
и сохранению национальных культур.
Эти действия носят системный и целенаправленный характер и являются
прямым продолжением политики разрушителей Отечества, направленной на
ослабление нашей общей славянской семьи. По единому и скоординированно-
му плану, жестко управляемому сценарию в антироссийских СМИ ведется дис-
кредитация как действий, так и личности Президента Беларуси А. Г. Лукашен-
ко. В последнее время подобные действия осуществляются и в отношении Пре-
зидента России В> В. Путина.
В злобной ярости этих сил просматривается вполне ясная и очевидная цель
— породить как можно больше Иванов, не помнящих родства, из числа моло-
дежи обоих государств^ которые бы не знали нашей общей судьбы и нашей об¬
Общественное мнение как движущий фактор реинтеграции
129
щей Великой Родины. Сегодняшняя молодежь сформировалась и выросла за
последние 15 лет в обстановке разрушения нравственных начал. Для больший-
ства ее девальвированы такие святые понятия, как Отечество, Патриотизм,
Долг, Совесть, Нравственность, Самопожертвование, Честь и Достоинство. А
значит, завтра эта молодежь не выступит за единение наших государств, так как
она не знает преимуществ нашей общности, совместной борьбы и жизни, тепла
общего дома.
Именно в этом и заключается главная цель тех, кто противится этому Сою-
зу, кто боится при этом утратить безраздельное влияние на экономику, дальней-
шее усугубление кризиса в России, на ее обескровливание и ослабление.
Этот Союз взлелеян в сердцах единого народа, который оказался искусст-
венно разделенный беловежскими заговорщиками. Но не им определять нашу
жизнь и судьбу. Мы ее защищали в едином строю — от Грюнвальдской битвы до
сражений Великой Отечественной и умирали под Могилевом и Смоленском,
чтобы не погибнуть, не склонить свою гордую душу, не отдать на поругание вра-
гам родную землю и святые иконы.
В связи со сложившейся стуацией и проявившимся явным противодействием
объединению России и Белоруссии в единое Союзное государство мы обращаемся:
— К народам России и Беларуси — возвысить свой голос в защиту объеди-
нительного процесса, заставить свои правительства, общественные организа-
ции и законодательные органы власти осуществить принятые обоими государ-
ствами меры по интеграции экономик, всего народно-хозяйственного комплек-
са, их институтов в единое Союзное объединение.
— К Президентам России и Беларуси В. В. Путину и А. Г. Лукашенко —
проявите особую настойчивость по скорейшему осуществлению объединитель-
ных мер, выполнению заключенных договоров и планов. Мы прекрасно осозна-
ем, что от Вашей воли и настойчивости зависит судьба будущего Союза.
Особое слово мы обращаем к Лукашенко А. Г. не только потому, что он яв-
ляется Председателем Высшего Совета Союза, но и в связи с тем, что на него
не оказывается такого давления, как на Президента России В. В. Путина со сто-
роны откровенно враждебных братскому единению сил внутри самой страны.
Мы всецело поддерживаем и разделяем его оценку происходящего, которую он
обнародовал 30 августа сего года.
— К деятелям науки и культуры России и Беларуси — не миритесь с утра-
той единого духовного пространства, покажите народу его истоки и живитель-
ные корни, которые питали наш общий дух, волю, силу и правду. Без подвига
Ивана Сусанина, без нравственного подвижничества Евфросинии Полоцкой
обеднели бы духовные силы нашего единого народа. Без Франциска Скорины
невозможно представить русской философской просветительской школы. Без
великого Пушкина не состоялся бы и Янка Купала как патриот и гражданин на-
шего единого и великого Отечества.
Сейчас как никогда нужны подлинно духовные праздники народного искус-
ства, народного творчества, возвеличивающие и воспевающие человека-твор¬
130
Российская Федерация и республика Беларусь в период размежевания
ца, труженика, патриота и гражданина, а также наука и техника, новые техно-
логии как высшие проявления человеческого разума. Ваше слово, уважаемые
друзья, должно быть услышано всеми.
— К военнослужащим Вооруженных Сил России и Беларуси — стремитесь
к незамедлительному созданию оборонительного Союза, объединенных Воору-
женных Сил. Сегодня, когда в мире разыгрывается одна из величайших драм
современной истории, когда вся объединенная мощь стран НАТО вплотную
подступила к границам Содружества, когда завтра в этот жандармский альянс
будут включены государства Прибалтики, медлить больше нельзя.
Белорус И. И. Якубовский делил одну судьбу, отстаивая наше Отечество с
украинцем П. С. Рыбалко, поляком К. К. Рокоссовским, русским Г. К. Жуко-
вым, татарином М. Джалилем... Все они по духу были патриотами единого и не-
победимого Отечества. И зияющий в Хатыни черный провал на месте четвер-
той березки знаменует собой не просто гибель, а подвиг во имя Отечества, во
имя его будущего всех лучших сыновей нашей единой Родины.
— К священнослужителям конфессий и религиозных объединений России и
Беларуси — наставьте своим пастырским словом народы, всех, кому дорога
судьба нашего будущего, нашей истории, детей. Вдохновите и укрепите тех, кто
разуверился в возможности достижения общей судьбы, которая предначертана
нашим народам.
— К молодежи России и Беларуси — вам жить в будущем Союзе, который
обеспечит достойное образование и достойную жизнь. Вам восстанавливать по-
рушенные мосты Духовности, Веры и Правды. Не дайте себя обмануть и увес-
ти в мрак забвения, бездуховности и небытия. Это тем более важно, что уже
осенью 2000 г. состоятся выборы Парламента Беларуси, а в 2001 г. — объеди-
ненного Парламента единого Союза.
Призываем вас всех поддержать на выборах в парламенты патриотов — го-
сударственников, людей чести, в верности которых нашему единому Отечеству
нет сомнения.
Не Чигирь и Шушкевич, не Березовский и Хакамада должны явиться выра-
зителями дум и чаяний народа, его воли и интересов. Не они должны говорить
от его имени. Последствия их деятельности видны каждому. Это руины и пепел,
искореженные души, культ насилия и вседозволенности, разоренное и обездо-
ленное Отечество.
Уважаемые друзья! Дорогие соотечественники! Только люди, — говоря ело-
вами Президента России В. В. Путина, — не имеющие сердца, могут проти-
виться этому Союзу, приводить свои заемные, чужеродные измышления о том,
что с этим Союзом Россия вообще ослабнет, утратит историческую перспекти-
ву и возьмет на содержание Белоруссию. Все это вымыслы и злонамеренная
ложь. Белоруссия всегда была сборочным цехом СССР. Творческим порывом
единого народа была создана ее передовая экономика после войны, которая
служила на благо всех народов нашего великого Отечества. А если к этому еще
добавить сохранившийся в большей мере духовно-нравственный ресурс нации,
Общественное мнение как движущий фактор реинтеграции
131
который А. Г. Лукашенко не позволил разрушить, то ответ на вопрос: "Благо ли
для России ее воссоединение с Белоруссией?" — напрашивается сам.
Союзу на вечные времена — быть!"78
Это обращение имело широкий резонанс. Высокую оценку ему дал Прези-
дент Беларуси А. Г. Лукашенко, оно опубликовано в "Парламентской газете",
газете "Время", иных изданиях. Получены тысячи откликов и одобрений, что
еще в большей мере укрепляет нашу веру и силу и дает основание заявить, что
пока бьются наши сердца мы будем крепить единство и братский Союз наших
народов, ставший объективной реальностью и условием его выживания в со-
временном мире.
Пройдут годы. Зарастут в наших душах раны, нанесенные распадом Совет-
ского Союза. Ему на смену, и мы в это свято верим, явится новый Союз сво-
бодных и равноправных народов, чуждых эгоизму и национальной кичливости,
обеспеченных материально и богатых духовно, осознающих, что только вмес-
те они могут обрести свое счастье, добиться достойных условий для своих де-
тей и внуков.
78 Обращение подписали члены Общественного Комитета содействия Союзу Беларуси и России:
М. Н. Алексеев — писатель. Герой Социалистического Труда; С. Н. Бабурин — председатель
Российского общенародного союза; П. Д. Бараболя — председатель Международного Комитета
”Мир океанам"; В. И. Белов — писатель, сопредседатель Союза писателей России; В. Н. Гани-
чев — председатель Правления Союза писателей России; Н. Б. Жукова — председатель Рос-
сийского политического общественного движения "Союз реалистов"; В. Н. Исайченков — ис-
полнительный директор Союза общественных объединений "Российский общественный фонд со-
действия интеграции стран — членов СНГ "ЕДИНСТВО", генерал-лейтенант запаса; И. И. Ко-
жемяко — Центр Возрождения казачества, генерал-майор казачьих войск; В. В. Кольбич —
председатель Совета Ассоциации детских общественных объединений "Детям — свет Надежды";
И. Э. Круговых — член Центрального Совета Ассамблеи Народов России; Д. Ф.Мамлеев —
председатель Правления Российского фонда мира; Г. В. Осипов — академик РАН, директор Ин-
ститута социально-политических исследований РАН; В. Г. Распутин — писатель, лауреат Госу-
дарственных премий; А. Н. Савельев — руководитель аналитического центра Конгресса русских
общин; В. М. Сидоров — председатель Правления Союза художников России, народный худож-
ник СССР; С. Г Шувалов — председатель исполкома Международного Союза книголюбов, на-
родный депутат СССР; И. Т. Янин — писатель, председатель фонда "Славянское единство".
132
Начало воссоединения
Раздел III.
Начало воссоединения
Глава 10. Через Сообщество России и Белоруссии—
к Союзу Беларуси и России
14 мая 1995 г. в Республике Беларусь состоялся референдум, на который, в
частности, был вынесен вопрос об экономической интеграции с Российской
Федерацией (дословно: "Поддерживаете ли Вы действия Президента Республи-
ки Беларусь, направленные на экономическую интеграцию с Российской Феде-
рацией?"). 82,4% от участвовавших в голосовании ответили на него — "Да".
Ход развития социально-экономических и политических процессов на так
называемом "постсоветском пространстве" в 1995—2000 гг. показал, что уп-
равляемая дезинтеграция, приведшая в конечном итоге к развалу Союза ССР, в
основном выработала свой ресурс. Она дала новую геополитическую реаль-
ность в виде более чем пятнадцати независимых государств, вынудила часть из
них объединиться в аморфное и весьма неэффективное Содружество, но ни на
йоту не приблизила народы к заветной цели — благополучной, сытой жизни в
условиях мира, спокойствия и согласия. Наоборот, усугубились кризисные яв-
ления во всех сферах жизни, обострились внутренние противоречия, которые в
ряде бывших союзных республик уже привели к перманентной нестабильности,
а кое-где — и к гражданским войнам ׳. Не заметить прямой связи между разва-
лом великой страны и этими явлениями просто невозможно.
В этих условиях значение проведенного в Белоруссии 14 мая 1995 г. всена-
родного референдума вышло далеко за рамки официально заявленной на нем
темы углубления экономической интеграции двух славянских государств. В
сущности речь шла о всестороннем сближении России и Белоруссии, о полно-
масштабном восстановлении порушенных связей, не исключая перспективу
воссоздания единой государственности. Таким образом, братский белорусский
народ в мае 1995 г. еще раз подтвердил свой исторический выбор в пользу еди-
нения с русским и другими народами прежнего СССР, совершенный им ранее на
всесоюзном референдуме 17 марта 1991 г.
В том же году в Государственную Думу Российской Федерации поступило
обращение депутатов Белгородской областной Думы, в котором они преддага-
ли организовать совместное заседание парламентов России, Украины, Бело-
руссии, а также провести на их территориях референдумы о форме дальнейше-
‘См., напр.: Яновский Р .Г. Глобальные изменения и социальная безопасность. М., 1999. С. 80—96.
Через Сообщество России и Белоруссии — к Союзу Беларуси и России
133
го совместного существования. Это предложение было поддержано рядом
субъектов Российской Федерации, в частности Московской областной думой,
Законодательным собранием Ивановской области, Государственным советом
Республики Коми и другими.
С Заявлением о проведении референдума по вопросу об углублении эконо-
мической интеграции России и Белоруссии выступил 3 октября 1995 г. Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
На основании этих предложений в Государственной Думе РФ был разрабо-
тан и в октябре 1995 г. направлен для обсуждения в субъекты Российской Фе-
де рации проект Федерального конституционного закона "О всероссийском ре-
ферендуме о создании Союзного государства", который получил одобрение и
поддержку Законодательного собрания Камчатской области, Коми-Пермяцко-
го автономного округа, Государственного собрания республики Алтай, Админи-
страции Калужской области, Астраханского областного представительного со-
брания и многих других.
Нарастала активность общественности, уставшей от безысходности разру-
шения 2.
Следует согласиться с трактовкой воссоздания единства народов прежнего
СССР как взаимовлияния сосуществующих народов в рамках целостного геопо-
литического пространства, которое, по мнению Г. В. Осипова, включает: общ-
ность границ и единых систем связи, энергоснабжения, транспорта и т.д.; истори-
чески сложившееся разделение труда; полное равенство всех народов и этничес-
ких групп; создание научных обществ, культурных центров и т.д. в любых частях
евразийского пространства; полную культурную и религиозную автономию3.
Реинтеграционные настроения нарастали и в России, что, в частности, под-
твердили результаты парламентских выборов в декабре 1996 г. Как известно, на
них относительную победу одержали политические силы, в той или иной степе-
ни поддерживающие идею восстановления общей государственности. Именно
политически весомая и юридически корректная позиция российского парламен-
та сдвинула с места процесс реинтеграции России и Белоруссии.
Несмотря на публичную заинтересованность двух президентов в государст-
венно-правовом сближении, сам процесс сближения шел противоречиво, а порой
по вине, как правило, российской стороны и вообще давал сбои. Не обошлось без
сюрпризов даже при подготовке двустороннего договора весной 1996 г. Руковод-
ство Белоруссии было готово к самым серьезным решениям, что нашло свое от-
ражение в предложениях по договору, но руководство России проявляло сдер-
жанность, а в ночь перед подписанием договора 2 апреля 1996 г. и вообще в од-
постороннем порядке внесло изменения в русский текст. Сделанная правка вы¬
2 См., напр.: Шенин О.С. От развала — к единому союзному государству //Марксизм и современ-
ность. 1996. № 1—2. С. 3.
3 Осипов Г.В. Россия: Национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М., 1997. С. 142—143.
134
Начало воссоединения
холащивала содержание документа, устраняла малейший намек на государст־
венное единство России и Белоруссии. Торжественно подписывая 2 апреля До-
говор в Московском Кремле, Президент Белоруссии даже не знал о сделанной
правке, а отстаивая в последующие дни первоначальный вариант, вынужден
был отступить перед давлением Москвы.
Вместо создания государственного союза было провозглашено создание Со-
общества России и Белоруссии и его руководящих органов — Высшего Сове״
та, Парламентского Собрания, Исполнительного комитета.
В сфере государственного строительства результаты реализации Договора о
Сообществе России и Белоруссии и дополнившего его Соглашения между Фе-
деральным Собранием России и Верховным Советом Белоруссии были скром-
ными. Последнее соглашение позволило создать российско-белорусский пред-
ставительный орган, не обладавший реальной законодательной властью. Но-
вый парламент выступал не более, чем "модельным", на заседаниях которого
отрабатываются все необходимые структуры и механизмы, позволяющие гар-
монизировать политические и региональные интересы, сводятся в единое це-
лое, тем самым обеспечивая нормальное развитие страны и ее народов. Успо-
каивало то, что по мере расширения российско-белорусского Союза за счет
присоединения к нему других стран СНГ парламент мог бы служить прототипом
будущего союзного парламента.
Необходимо было определяться по форме будущего объединения. В основе
такого определения лежало решение о совмещении (слиянии) территориальных
суверенитетов. Различные формы слияния территориальных суверенитетов ведут
к различным вариантам государственного воссоединения России и Белоруссии.
В марте 1997 г. на сессии Парламентского Собрания Сообщества в Минске
обсуждался выбор модели воссоединения. Такой выбор целиком и полностью
зависел от совместимости краткосрочных и долгосрочных интересов руководст-
ва двух славянских государств и мог быть реализован как в форме новой феде-
рации (основной вариант, наиболее предпочтительный), так и конфедерации
(запасной вариант, компромиссный). В рамках каждого из этих вариантов су-
ществовало поле для маневра, позволяющего добиваться поставленных целей
с помощью различных модификаций двух базовых моделей.
11 марта 1997 г. в выступлении Председателя Высшего Совета Сообщест-
ва России и Белоруссии А. Г. Лукашенко перед участниками III сессии Парла-
ментского Собрания Сообщества прозвучало много правильных и важных
мыслей 4, но осталось ощущение недоговоренности. Позиция Президента Бе-
лоруссии по вопросам интеграции наших стран всегда вызывает чувство глу-
бокого уважения. Но когда он с болью говорил, что Российская Федерация не
*См.: Лукашенко А. Г. Интеграция двух братских народов — магистральный путь развития. Доклад
и ответы на вопросы на третьей сессии Парламентского Собрания Сообщества Беларуси и России
17 марта 1997 г. Минск, 1997.
Через Сообщество России и Белоруссии — к Союзу Беларуси и России
135
готова к равноправному объединению, с этим нельзя было согласиться. Что
значит "не готова"? Кто конкретно не готов? Ведь нельзя позицию России
отождествлять с мнением отдельных, пусть даже самых высокопоставленных
должностных лиц.
Нельзя долго идти вперед ни в экономике, ни в политике, ни в жизни всле-
пую. Движение должно иметь цель. У интеграции могут быть три цели:
— или слияние в новое единое государство с одновременным отказом от
национального суверенитета как Российской Федерации, так и Республики
Беларусь;
— или создание Российско-Белорусской Федерации (и с иным названием);
— или сохранение Сообщества (Союза) Белоруссии и России как условно-
го конфедеративного объединения с неизбежным продолжением бесконечных
разговоров о "дальнейшей интеграции".
Нужна была полная ясность намерений, прежде всего в верхних эшелонах
власти как в России, так и в Белоруссии.
Настораживал также скрытый от общественности, кулуарный способ реше-
ния судеб наших народов. Общественности вновь предлагалось ждать, когда её
поставят перед очередным фактом достигнутых в кабинетной тиши договорен-
ностей, каждый из которых будет трактоваться по-своему. Где открытый и чест-
ный анализ альтернатив, серьезное обсуждение моделей объединения органами
государственной власти, облеченными доверием народа?
В этой связи российские парламентарии посчитали задачей первостепенной
важности последовательный перенос "центра тяжести" объединительных уси-
лий в сферу деятельности Парламентского Собрания Сообщества России и Бе-
лоруссии, а также парламентов обеих стран. Только это позволяло решить клю-
чевые проблемы воссоединения уже в 1997 г., избавляло объединительный
процесс от политической конъюнктуры, которая уже не раз самым пагубным
образом влияла на реализацию общих планов сторонников российско-белорус-
ского воссоединения.
Позиция большинства депутатов российского парламента была к началу
1997 года следующая.
Отсутствующую общую Конституцию должен был заменить Конституцион-
ный договор, закрепляющий единое гражданство (при сохранении националь-
ного), общий парламент (по типу Европарламента), избираемый населением на
всеобщих выборах, которому вменялось бы принятие законов прямого действия
по строго определенному кругу вопросов. Формировались бы единое законода-
тельство, система общих наднациональных судов, в т.ч. по арбитражным делам.
Исполнительная власть в российско-белорусском Союзе предполагалась
ограниченной, принадлежащей Высшему Совету Союза, который поочередно
возглавляют президенты России и Белоруссии, и так называемым Постоянным
правительственным комиссиям, созданным на паритетной основе из числа чле-
нов правительств Российской Федерации и Республики Беларусь. Высший со-
вет принимает обязательные решения по принципиальным вопросам развития
136
Начало воссоединения
Союза, а Постоянные правительственные комиссии направляют и координиру-
ют деятельность национальных правительств по вопросам, входящим в компе-
тенцию Союза согласно Договору. Предлагалось формировать общий бюджет
под выполнение задач Союза (в том числе с прямыми поступлениями). Не ис-
ключено было одновременное введение общей наднациональной валюты.
В то же время обязательно введение единой системы обеспечения внешней
безопасности, единой системы защиты внешнеполитических и внешнеэкономи-
ческих интересов.
Так в самых общих чертах складывалось парламентское видение способа ре-
шения задачи воссоединения Белоруссии и России 5. В дальнейшем российские
и белорусские парламентарии через Парламентское Собрание шли впереди
официального процесса воссоединения, в том числе предлагая свое видение
Союзного государства6.
2 апреля 1997 г. совместного заседания парламентов Белоруссии и России
не состоялось, хотя в Минске были к нему готовы, Государственная Дума Рос-
сии приняла официальное решение о его проведении, а члены Совета Федера-
ции России получили накануне телеграмму, вызывающую их в Москву (к концу
того же дня они получили и официальную отмену заседания). Более того, пред-
варительно согласованные между полномочными представителями документы
вновь подверглись 1 апреля по инициативе российской стороны пересмотру. В
назначенный день состоялось лишь заседание Высшего Совета Сообщества
Беларуси и России, а также в торжественной обстановке были подписаны рос-
сийско-белорусские документы.
Мало кто знает, что Договор о Союзе Беларуси и России на самом деле был
подписан президентами обеих республик 28 марта 1997 г. в Москве, после за-
вершения встречи глав государств — участников СНГ. Вначале текст договора
просмотрел и молча подписал А. Г. Лукашенко, а после его отъезда в Минск —
и узнавший о демарше своего белорусского коллеги Б. Н. Ельцин. Нестан-
дартность ситуации (под договором стояла дата 2 апреля) пришедшие в себя
российские чиновники прикрыли словами о "парафировании" текста главами
государств. 31 марта официальная копия договора по поручению Президента
России была представлена его помощником Д. Б. Рюриковым в Федеральное
Собрание. Подписи президентов были корректно убраны, но оставались визы
А. В. Мясниковича и В. М. Серова.
Парламентское Собрание Сообщества Беларуси и России, сессия которого
была назначена на 1 апреля 1997 г., получило уверения должностных лиц Ад¬
5Подробнее см.: Забейворота А.И. Парламентаризм и этапы формирования белорусско-российской
государственности. М., 2000. С. 18—76.
6См., напр., парламентские проекты Договоров о создании Союзного государства от 21 мая и от 8
октября 1999 г.: Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и Рос-
сии. 1999. № 2. С. 73; № 3. С.46.
Через Сообщество России и Белоруссии — к Союзу Беларуси и России
137
министрации Президента России о том, что история 1996 г. с односторонней
"трансформацией" текста договора не повторится. Утром 1 апреля, когда Пар-
ламентское Собрание рассматривало проект, "чудеса" начались (Д. Б. Рюри-
ков, гарантировавший руководству Государственной Думы аутентичность текс-
та, был отставлен через два дня). Договор в прежнем его виде исчез (для убеж-
дения белорусской стороны в правильности этого шага в Минск пришлось ле-
теть Секретарю Совета Безопасности России И. П. Рыбкину), появился во-
бравший в себя основное содержание проект Устава будущего Союза, Договор
протокольного характера и вспомогательный Меморандум 7.
Новые российско-белорусские документы 2 апреля 1997 г. в Кремле были
подписаны, началось "всенародное" обсуждение проекта Устава создаваемого
Союза. В своем заявлении от 14 мая 1997 г. Государственная Дума России вы-
разила сожаление о том, что воссоединение двух братских народов в рамках
единого государства не обозначено в Договоре и проекте Устава как важнейшая
цель интеграции.
Окончательный вариант текста Устава был 23 мая 1997 г. подписан прези-
дентами (внесенные изменения не носили принципиального характера), 6 июня
ратифицирован Государственной Думой России, 10 июня — одобрен Советом
Федерации. Уже 11 июня состоялся обмен ратификационными грамотами, а 12
июня в Бресте состоялось первое после вступления в силу Устава Союза засе-
дание Парламентского Собрания.
Наиболее важными чертами нового уровня интеграции следовало полагать
преобразование Сообщества России и Белоруссии в Союз, пусть и с сохранени-
ем за каждым государством-участником государственного суверенитета и тер-
риториальной целостности, всех атрибутов государственности, а также уста-
новление института гражданства Союза (ст. 2 Устава).
Примечательно, что в тот момент по настоянию белорусской стороны из
текста документов было исключено понятие общей территории Союза, но при
этом сохранилось упоминание о границах Союза (п. "ж" ст. 20 Устава). В своих
рамочных параметрах Союз России и Белоруссии практически не вышел за пре-
делы концепции Евразийского Союза Н. Назарбаева.
В этой связи важно отметить, что Устав изначально не стал итогом россий-
ско-белорусской интеграции. На высшем законодательном уровне удалось
лишь закрепить тот уровень объединения, к которому в 1997 году оказались го-
товы Белоруссия и Россия, их правящие элиты. Мы имели дело с компромис-
сом повышенной сложности.
7Примечательно, что именно этому эпизоду из всего процесса российско-белорусского воссоедине-
ния только и уделил внимание в своих воспоминаниях Б. Н. Ельцин, дав ему, естественно, совсем
иную интерпретацию. См.: Ельцин Б. Н. Президентский марафон. М., 2000. С. 183—187.
138
Начало воссоединения
(лава 11. Президентский фактор
в российско-белорусском сближении
Разрушение Союза ССР, триумфальное шествие сепаратизма по России и
утверждение Содружества Независимых Государств как формы легитимации
разрушения СССР, деградация власти и утрата социальной защищенности —
все это в общественном сознании и в истории страны при всей разноплановое-
ти перечисленных процессов неразрывно связано с именем Б. Н. Ельцина. Это
позволяет нам охарактеризовать перечисленные явления как "фактор Ельци-
на". Не возвращаясь к дискуссиям о роли личности в истории, ныне вряд ли кто
будет спорить, что без человека, обладающего подобным государстворазруши-
тельным потенциалом, новейшая история страны могла бы сложиться иначе.
Поэтому подписание 8 декабря 1999 г. именно Б. Н. Ельциным (за 23 дня до
его "добровольной" отставки, спустя ровно 8 лет со дня подписания им же до-
кумента, оформившего разрушение страны) Договора между Российской Феде-
рацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства стало свое-
образным покаянием первого президента Российской Федерации перед своим
народом, элементом преодоления фактора Ельцина самим же Ельциным.
Но действия российского президента в декабре 1999 г. не были случайное-
тью. В политической элите России к тому времени стали нарастать интеграци-
онистские тенденции и наметился в качестве доминирующего настрой на воссо-
единение с Белоруссией.
Вышедшая в 1990—1993 гг. в России на передний план политическая эли-
та зарождалась как оппозиция советской партийно-государственной номенкла-
туре и прошла путь от реформаторско-демократических исканий, идейного по-
кровительства становлению нарождавшегося слоя частных предпринимателей
— к оформлению авторитарной системы власти. Если на первом этапе своего
существования российская политическая элита в борьбе за свое лидерство рас-
шатывала союзное государство и пошла даже на его разрушение, что открыва-
ло путь к полномасштабному процессу передела собственности, то к 1995—
1996 гг. ситуация изменилась.
Во-первых, основной передел собственности на территории России уже был
осуществлен. Крупные собственники (200—300 семей сосредоточили к тому
времени в своих руках до 60% общенациональной собственности 8) сконцент-
рировали в своих руках экономическую власть и были заинтересованы в прира-
станин своего могущества.
Во-вторых, при серьезном расслоении политической элиты России в отно-
шении Белоруссии интересы разных ее слоев совпали: для сохранивших серь¬
8 Россия у критической черты: возрождение или катастрофа. М., 1997. С. 139.
Президентский фактор в российско-белорусском сближении
139
езное влияние в обществе консерваторов и "левых" важно было начать процесс
реинтеграции разрушенной страны, а находившиеся при реальной власти ради-
кал-реформаторы и "правые" мечтали поучаствовать в приватизации по-преж-
нему общенародной собственности Белоруссии.
Б. Н. Ельцин как политик с уникальной интуицией не мог не уловить этих на-
строений, не мог не воспользоваться ими в своих интересах.
Так сложилось, что датой окончания процесса цивилизованного развода,
формой которого было признано Содружество Независимых Государств, да-
той начала процесса воссоединения считается 2 апреля 1996 г. — день подпи-
сания первого договора между Российской Федерацией и Белоруссией, кото-
рым стал Договор о Сообществе России и Белоруссии. Спустя год этот день и
в России, и в Белоруссии был объявлен государственным праздником. Одна-
ко при этом зачастую вполне искренне забывается, что подписанию Договора
о Сообществе предшествовало принятие Государственной Думой Российской
Федерации 15 марта 1996 г. Постановлений "О юридической силе для Россий-
ской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 г. по
вопросу о сохранении СССР" и "Об углублении интеграции народов, объеди-
нившихся в Союз ССР и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от
12 декабря 1991 г."
Именно инициатива Государственной Думы Российской Федерации, став-
шая ответом на последовательно пророссийскую политику руководства Бело-
руссии, готовность Верховного Совета Республики Беларусь ее официально
поддержать и стали толчком официального процесса воссоединения Белорус-
сии и России.
Реинтеграционные настроения нарастали параллельно и в России, и в Бело-
руссии. Победивший в Белоруссии на президентских выборах 1994 г., на май-
ском 1995 г. и ноябрьском 1996 г. референдумах под лозунгом союза с Россией
А. Лукашенко стал инициатором поиска форм ускоренной двусторонней рос-
сийско-белорусской интеграции. Решения Государственной Думы Российской
Федерации от 15 марта 1996 г. о признании Беловежских соглашений 1991 г. по
ликвидации СССР исторически ошибочными и юридически ничтожными, поз-
волявшие тогдашнему лидеру российской объединенной оппозиции Г. Зюганову
перехватить политическую инициативу в период российских президентских вы-
боров 1996 г., подтолкнули Б. Н. Ельцина к принятию предложений белорус-
ского президента.
Примечательно, что в своих воспоминаниях Б. Н. Ельцин объясняет свой от-
каз от первоначально подготовленного в начале 1997 г. проекта Договора о Со-
юзе Беларуси и России (ошибочно называя его новым Уставом) тем, что тот был
"подготовлен коммунистами" и означал потерю Россией суверенитета 9, назы¬
См.: Ельцин Б.Н. Президентский марафон. М., 2000. С. 184.
140
Начало воссоединения
вает само соединение двух государств непродуманным и очень опасным ,°. Так
что не только белорусская сторона постоянно оглядывалась на сохранность
своего суверенитета. Что касается 1997 г., то "запрещенный” Б. Н. Ельциным
текст проекта Договора с минимальными, не затрагивающими существа по-
правками перекочевал в одобренный и подписанный им и Президентом Бело-
руссии Устав Союза Беларуси и России.
Интеграционистская позиция Президента Республики Беларусь А. Г. Лука-
шенко исключительно закономерна. Как депутат последнего Верховного Сове-
та Белорусской ССР А. Г. Лукашенко пришел в политику патриотически дейст-
вующим борцом с коррупцией и произволом, в 1994 г. в противоборстве и с се-
парат-националистами, и со старой партийно-хозяйственной номенклатурой
Белоруссии был избран первым Президентом Республики Беларусь. Избран во
многом благодаря лозунгу единения с Россией. Инициировав возвращение в
Белоруссию уточненной советской государственной символики и русского язы-
ка, он укрепил свои позиции и убедился в безоговорочном господстве в бело-
русском обществе воссоединительных настроений.
Современная политическая элита Республики Беларусь складывалась, в от-
личие от российской, без противоборства с союзной, скорее она была её базой и
органичным дополнением, развивающимся в меру автономно, причем сугубо эво-
люционным путем, что и объясняет и сохранение среди лидеров элиты Н. И. Де-
ментея и В. Ф. Кебича, и приход на пост председателя Палаты Представителей в
1996 г. А. А. Малофеева, занимавшего в августе 1991 г. пост первого секретаря ЦК
КП Белоруссии. Эту стратегическую линию в отношении развития всей Белоруссии
А. Г .Лукашенко выразил простой формулой: "Мы берем все хорошее, что было в
прежней системе — советской — и, модернизируя её, поэтапно идем дальше" ".
Непрерывность развития элиты сказалась на ее воззрениях, менее подвер־
женных авантюрному экспериментированию, на её способности к социальному
наследованию. Отсюда стремление к обновлению общества при одновремен-
ном сохранении стабильности, стремление осуществить переход к рыночным
экономическим отношениям при максимальной социальной защищенности на-
селения в течение переходного периода.
Сказанное не означает однородности современной белорусской политичес-
кой элиты. Тем более, что вместе с А. Г. Лукашенко на вершину политической
власти в республике пришли и новые кадры ,2. При значительном доминирова-
,0Там же. С. 185. Всему воссоединению Белоруссии с Россией Б. Н. Ельцин уделил в своей книге
только 3,5 страницы, да и то посвятив их околодоговорным интригам 1997 г.
11 Лукашенко А.Г. Время президентства. Ответы на вопросы корреспондента газеты "Европейский
перекресток". Мн., 1998. С. 12.
,2Хотя на первых шагах своего президентства А. Г. Лукашенко не избежал кадровых ошибок, под-
бирая в свой аппарат часто не в силу профессионализма, а из числа тех, кто не связан с партийны-
ми и советскими руководящими органами, кто не поддерживал на выборах его главного соперника
В. Ф. Кебича. Это можно психологически понять, ибо в поддержку последнего в Белоруссии рабо-
Президентский фактор в российско-белорусском сближении
141
нии пророссийских симпатий в нынешней белорусской элите имеют определен-
ную поддержку и идеи универсальности западной модели общественного разви-
тия, особенно преуспевшие в своем укоренении в 1990—1994 гг., когда проат-
лантический курс Московского Кремля вызывал протестное отторжение обще-
ственного мнения Белоруссии.
Объединение с Россией для Белоруссии исторически и духовно естественно,
экономически целесообразно и необходимо.
Но далеко не все белорусские политики считают объединение с Россией оп-
равданным. И не только среди открытых оппозиционеров есть те, кто больше
ориентируется на сохранение призрачной независимости под американским, а
то и польско-литовским патронажем. И хотя сопротивление воссоединению в
Белоруссии носит с точки зрения национального консенсуса поверхностный ха-
рактер 13, влияние недругов России на Президента А. Г. Лукашенко может стать
в какой-то момент фатальным, если наложится на массовое разочарование ря-
довых граждан от многих слов о воссоединении при отсутствии его реальных ре-
зультатов. А за 2000 год именно эта тенденция стала господствующей, катает-
рофически снижая рейтинг А. Г. Лукашенко.
Нельзя не учитывать и то, что у А. Г. Лукашенко есть явные и тайные враги
в белорусском истеблишменте как политического, так и личного порядка. В ос-
новном это лица, исповедующие антироссийские и антирусские взгляды, но
есть и просто завистники и недоброжелатели, среди которых достаточно много
бывших соратников, справедливо, а то и без малейших оснований обиженных
президентом.
Примечательно, что белорусскую как и российскую общественность беспо-
коят устремления бюрократических, коррумпированных, мафиозных структур.
Подчеркивается, что утверждение принципов правового государства в Белорус-
сии невозможно без полного отказа от командно-административных методов
руководства обществом, без преодоления правового нигилизма, волюнтаризма
и субъективизма ,4.
Не все гладко и среди инициаторов и активных организаторов воссоедине-
ния. Противоречивость воссоединительного процесса проявилась, в частности,
в заявлении А. Г. Лукашенко 5 ноября 1998 г. на встрече с губернатором Воло-
годской области В. Позгалевым о том, что ”ни один политический лидер в Рос-
сии на самом деле никакого объединения не хочет”, а потому Белоруссия будет
ориентироваться на реальных президента Российской Федерации, премьер-ми-
нистра и губернаторов. Запальчивая категоричность белорусского президента,
тали и члены белорусской компартии, и даже российские левые, в т.ч. А. И. Лукьянов, Н. И. Рыж-
ков. Но попытки президента найти общий язык с правой оппозицией в целом успеха не имели.
,3Нарочницкая Н. Окно в Европу или санитарный кордон? // Российская Федерация сегодня. 2000.
№ 23. С. 26.
4Вишневский А.Ф. и др. Общая теория государства и права. 2־е изд. Мн., 1999. С. 499—500.
142
Начало воссоединения
неудовлетворенного в тот момент то ли состоявшейся в Ярославле сессией
Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, то ли конкретными рос-
сийскими политиками, задела друзей и порадовала противников интеграции.
31 декабря 1999 г. Б. Н. Ельцин ушел в отставку с поста Президента России.
С завершением его эпохи закончился этап структурирования олигархического
слоя российской политической элиты, отличительной чертой которого стало
сращивание верхушки крупного капитала с административно-бюрократическим
слоем высшего звена государственных структур власти ,5.
Вместе с уходом первого президента Российской Федерации, завершением
эпохи Ельцина в отношениях России и Белоруссии должен быть преодолен этап
вымученности интеграции, начаться этап реального воссоединения. Успеш-
ность этого этапа, осуществление его задач полностью зависит от Президента
России В. В. Путина. Назовем эту зависимость — "фактором Путина".
Приход В. В. Путина на высший пост в государстве в меру случаен и в меру
закономерен. Б. Н. Ельцину требовался надежный и обязательный преемник,
способный обеспечить интересы его и его семьи. Такого человека он не с пер-
вой попытки, но нашел. Народу нужен был лидер, сильный и последователь-
ный, уважающий прошлое и воспринимающий настоящее, способный изменить
курс государственного корабля в сторону интересов большинства. Именно та-
кого лидера народ увидел в бывшем советском офицере КГБ. Увидел и поддер-
жал на выборах.
В период выборов и ныне В. В. Путина сравнивали и сравнивают то с И. В. Ста-
линым или Бонапартом, то с А. Пиночетом. Безусловно, в социально-психоло-
гическим плане в Путине многие надеются видеть О. Кромвеля и Наполеона,
завершивших эпохи социальной ломки и революционной демократии. Но более
близкой будет аналогия с Отто фон Бисмарком, архитектором и создателем
единой великой Германии. У великого немца были те же политические задачи,
что и у нового российского Президента: собирание раздробленной страны и
борьба с региональным сепаратизмом, восстановление и отладка экономики,
высвобождение страны из пут зарубежного ростовщического капитала. Исто-
рической заслугой О. Бисмарка является то, что, опираясь на отечественных
предпринимателей, офицерство и интеллигенцию, он превратил Германию из
"географического понятия" в великую державу. Сможет ли найти опору для ре-
шения аналогичной задачи В. В. Путин? И будет ли ее искать? Инициирует ли
широкую реинтеграцию на базе Союза Беларуси и России, выработает ли но-
вую объединительную стратегию?
Первые шаги по поиску этой объединительной стратегии делаются. Сре-
ди них особо следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 17
мая 2000 г. "О внесении дополнений в Положение о порядке рассмотрения
15 Политические Элиты России и Белоруссии (Социологический и политологический анализ). М.;
Мн, 2000. С. 18.
Президентский фактор в российско-белорусском сближении
143
вопросов гражданства Российской Федерации”. По сути, этим Указом Рос-
сийская Федерация в полной мере берет на себя обязательства перед граж-
данами Союза ССР, вытекающие из ее статуса правопреемника Союза ССР
Российская Федерация подтвердила возможность признания соотечествен-
ников — граждан Союза ССР, ставших после 1991 г. жертвами законода-
тельства новых независимых государств, гражданами Российской Федера-
ции. Не менее важен и символичен шаг В. В. Путина в декабре 2000 г. по об-
ретению Российской Федерацией официальных государственных символов в
виде двуглавого орла, бело-сине-красного флага и гимна на музыку А. Алек-
сандрова, что на уровне подсознания и исторической памяти окончательно
закрепило за Российской Федерацией правопреемство от Российской импе-
рии и Советского Союза.
Надеемся, что воссоединение России и Белоруссии рассматривается В. В. Пу-
тиным как геополитическая закономерность, которую он призван выполнить
уже в первый срок своего президентства. Вместе с тем следует честно признать:
столь длительных пауз в процессе воссоединения Белоруссии и России как в
2000 г. не было даже при Ельцине. Возможно, это объясняется необходимостью
двух президентов-ровесников присмотреться друг к другу, по-новому отстроить
личные отношения, преодолев взаимное недоверие и плохо скрываемую рев-
ность. Если в последние годы за "фактором Лукашенко" была инициатива вое-
соединительных решений, в то время как "фактор Ельцина" претерпевал внут-
ренние колебания в зависимости от ситуации в российской политической элите,
периодически переходя от вспышек бурной деятельности к полному "дружест-
венному" бездействию, то ныне ситуация иная. "Фактор Путина" в российско-
белорусских делах до сих пор трудно поддается определению, а мощь "фактора
Лукашенко" по многим причинам резко уменьшилась.
Замедление процесса воссоединения, особенно очевидное в 2000 г., не мо-
жет объясняться лишь крахом надежд А. Г. Лукашенко стать государственно-
политическим преемником Б. Н. Ельцина, о чем усиленно кричат недруги бело-
русского лидера. Речь идет прежде всего о сохраняющемся рассогласовании ин-
тересов национальных элит обоих государств, об отсутствии ощутимых соци-
ально-экономических стимулов для государственных структур и той, и другой
республики.
Что касается субъективных планов лидеров, то еще В. С. Соловьев отмечал,
что человеку естественно хотеть быть лучше и больше, чем он есть в действи-
тельности, ему естественно тяготеть к идеалу сверхчеловека 16. Важен вывод ве-
ликого русского философа: если человек "взаправду хочет, то и может, а если
может, то и должен" 17. И сказанное им относится не только к официальным
вождям, но и к каждому из нас.
,6Соловьев В.С. Соч. в 2 т. Изд. 2. Т. 2. М., 1990. С. 629.
,7Там же.
144
Начало воссоединения
Тем не менее исторически времени для растягивания процесса воссоедине-
ния нет, промедление не просто опасно, оно грозит обеим республикам необра-
тимыми последствиями. Спорить об альтернативах поздно, решение глав госу-
дарств о воссоединении одобрено парламентами и вступило в силу. Президентам
России и Белоруссии остается делами доказать, что они являются лидерами объ-
единительного процесса, а не его могильщиками. Воссоединение двух государств
и народов — не тема дискуссий и борьбы окружений, а поле для принятия ответ-
ственных политических решений и ежедневной практической работы.
Это тем более реально, что важнейшей доминантой сегодняшнего этапа раз-
вития России и Белоруссии пока является усиление государственной ориента-
ции соответствующих политических элит, выразителями интересов которых и
выступают президенты. Среди основных причин усиления такой ориентации
выделяются:
— Настоятельнейшая необходимость наведения порядка в стране — реаль-
ное обеспечение законности и правопорядка, борьба с преступностью и крими-
налитетом.
— Стремление общества усилить борьбу с коррупцией и прежде всего —
коррумпированностью чиновничьего аппарата.
— Синдром униженного национального достоинства.
— Растущий региональный сепаратизм, грозящий территориальной целост-
ности и в России и в Белоруссии.
— Повышение роли государства в решении многих экономических про-
блем, в частности гарантий зарубежным и отечественным инвесторам.
— Экологическая политика и экологический контроль.
— Востребованность государственных гарантий в решении насущных соци-
альных проблем 18.
Заинтересованность политических элит двух государств в слиянии стимули-
руется в определенной степени осознанием нарастания поляризации развитых
и развивающихся стран мира, причем врозь Россия и Белоруссия за последние
годы неизменно движутся в сторону второй категории. А ведь если в 1960 г. так
называемый "золотой миллиард" или 1/5 мирового народонаселения, живуще-
го в богатейших странах, имели доходы в 30 раз превышающие доходы пятой
части, живущей в беднейших странах, то в 1997 г. этот разрыв выражался уже
соотношением 74:1|в.
Сложилась ситуация, когда объединению России и Белоруссии способствуют
происходящие перемены в политике США и контролируемых ими мировых фи-
нансовых институтов. Имеются в виду как смена президента США, его команды
,8См.: Политические Элиты России и Белоруссии (Социологический и политологический анализ).
М.; Мн, 2000. С. 24 — 26.
,9Подробнее см.: Орлова И.Б. Развитие России в контексте мирового социально-исторического
процесса // Национальные интересы. 2000. № 4. С. 21.
Президентский фактор в российско-белорусском сближении
145
и политики, так и существенная корректировка приоритетов в позиции междуна-
родных экономических и банковских кругов, опекавших российские реформы.
Как известно, ключевой проблемой теории переходной экономики была и
остается проблема темпов. Исторический опыт последнего десятилетия XX ве-
ка заставляет и Запад вносить коррективы в свои подходы к странам с переход-
ной экономикой. К традиционным требованиям фискальной дисциплины, либе-
рализации, снижения инфляции ниже 40% в год добавляются эффективная го-
сударственная власть, действенная система контроля предприятий со стороны
собственников, устойчивая банковская система, производство общественных
благ и даже протекционизм во внешней торговле 20. Именно эти позиции наибо-
лее крепки в Белоруссии и наиболее востребованы ныне в России.
И все же сближение интересов политических элит Белоруссии и России
происходит противоречиво. Процессу слияния экономических интересов проти-
востоит не менее сильный процесс формирования обособленных друг от друга
самодостаточных экономических и финансовых систем. В последнем случае
противники воссоединения делают ставку на дискредитацию этого процесса, до-
биваясь этого двумя путями.
Первый — через активное противодействие Союзу как федерации под при-
крытием радения о незыблемости двух суверенитетов. Второй — путем полно-
го бездействия при громкой публичной риторике об ускорении интеграции.
И тот, и другой путь представляют серьезную опасность для Союзного госу-
дарства. Для двух президентов — лидеров воссоединения — единственный эф-
фективный способ нейтрализовать негативные процессы внутри российской и
белорусской политических элит — это форсирование создания союзной поли-
тической элиты.
Только появление союзной политической элиты, только совместные усилия в
этом направлении президентов России и Белоруссии могут придать процессу реин-
теграции осознанную организованность и действенность. Речь вдет о появлении со-
юзных политиков и государственных чиновников, союзных банкиров и предприми-
мателей21. В кадрово-элитарном смысле нам надлежит проделать процесс, обрат-
ный социальной трансформации верхушки советского общества в 1989—1993 гг.
И это объективный процесс, потому что подросшей более молодой и агрес-
сивной политической элите сегодняшних России и Белоруссии уже тесновато в
узких рамках своих республик и они готовы к достижению более значимых гео-
политических результатов.
20См.: Автономов В. Три источника Вашингтонского консенсуса // Год планеты: Политика. Экономика.
Бизнес. Банки. Образование. Вып. 2000. / РАН, ИМЭМО; Гл. ред. О. Н. Быков. М., 2000. С. 31 —32.
21 Ситуация может рассматриваться и через призму современного "нового класса", но это не изменит
общих выводов, касающихся проблем воссоединения постсоветского пространства. О существе "но•
вого класса" см.: Размеров В. "Новый класс" в постсоветской России (перечитывая Джиласа)// Год
планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. Вып. 2000. / РАН, ИМЭМО; Гл. ред.
О. Н. Быков. М., 2000. С. 204—212.
146
Начало воссоединения
Глава 12. Декларация о дальнейшем единении
Беларуси и России от 25 декабря 1998 г.
Провозглашение движения к Союзному государству
Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России, подписанная пре*
зидентами России и Беларуси Б. Н. Ельциным и А. Г. Лукашенко 25 декабря
1998 г., Договор о равных правах граждан и Соглашение о создании равных ус*
ловий субъектам хозяйствования констатировали продолжение поэтапного
движения к добровольному объединению России и Беларуси в союзное государ-
ство при сохранении национального суверенитета государств — участников
Союза, отметили необходимость выхода на новый этап интеграции и придания
нового качества процессу их единения. Предусматривалось также создание со-
ответствующих наднациональных органов управления, формирование единого
бюджета, переход к единой валютной системе. В совместном заявлении, еде-
ланном президентами двух государств при подписании Декларации, подчерки-
валось, что речь идет о создании Союзного государства и об образовании союз-
ных органов государственной власти и управления, которым обе страны деле-
гируют широкие полномочия в социально-экономической области, в сфере
внешней политики, обеспечения обороны и безопасности.
Декларация была принята на основе комплекса документов, работа по ис-
полнению которых позволила проверить возможности российско-белорусского
союза в различных сферах внутренней и внешней политики. Такими документа-
ми выступили Среднесрочная программа мероприятий по развитию Союза на
1998—2002 гг., Программа согласованных действий в области внешней поли-
тики Союза на 1998—1999 гг., Концепция совместной оборонной политики,
Соглашение о совместном обеспечении региональной безопасности в военной
сфере, Программа синхронизации и единой направленности экономических ре-
форм и др.
Декларация от 25 декабря 1998 г. при всей своей значимости является доку-
ментом по большей части политическим и, не будучи подкрепленной правовы-
ми механизмами своей реализации, может остаться благим пожеланием. По-
этому сегодняшнее внимание к правовой теории при выработке основ будуще-
го Союзного государства более чем оправдано.
Разработка Договора о создании Союзного государства предусматривалась
Декларацией о дальнейшем единении Беларуси и России от 25 декабря 1998 г.
К Договору прилагается Программа действий по реализации его положений,
которая определяет этапы и сроки работы по передаче Союзному государству
зафиксированных в Договоре предметов ведения, а также способы конституци-
онного закрепления подобной передачи.
Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России, подписанная гла-
вами двух государств — Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным
и Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко — 25 декабря 1998 г.,
Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России от 25 декабря 1998 г.
147
предусматривала вынесение до середины 1999 г. на всенародное обсуждение
договора об объединении России и Беларуси в Союзное государство. Вместе с
Декларацией были подписаны Договор между Республикой Беларусь и Рос-
сийской Федерацией о равных правах граждан и Соглашение между Республи-
кой Беларусь и Российской Федерацией о создании равных условий субъектам
хозяйствования.
2 июля 1999 г. Парламентское Собрание Союза Беларуси и России поддер-
жало проект Договора о создании Союзного государства. 27 июля 1999 г. пра-
вительственные делегации России и Беларуси на уровне экспертов одобрили
согласованный проект Договора и выработали проект Программы действий РФ
и РБ по реализации его положений. Задачей программы является определение
конкретного содержания, этапов и сроков работы по передаче союзному госу-
дарству зафиксированных в Договоре предметов ведения, способов законода-
тельного закрепления такой передачи, включая возможное внесение изменений
в Конституции двух государств.
Декларацией и Договором констатируется продолжение поэтапного движе-
ния к добровольному объединению России и Беларуси в союзное государство
при сохранении национального суверенитета государств — участников Союза,
обуславливается необходимость выхода на новый этап интеграции и придания
нового качества процессу единения. Предусматривается также создание соот-
ветствующих наднациональных органов управления, формирование единого
бюджета, переход к единой валютной системе. В совместном заявлении, еде-
ланном президентами двух государств при подписании Декларации о дальней-
шем единении Беларуси и России, подчеркивается, что речь идет о создании Со-
юзного государства и об образовании союзных органов государственной власти
и управления, которым обе страны делегируют широкие полномочия в социаль-
но-экономической области, в сфере внешней политики, обеспечения обороны и
безопасности.
Декларация была принята на основе целого комплекса документов, работа
по исполнению которых позволила проверить возможности российско-бело-
русского союза в различных сферах внутренней и внешней, политики. Такими
документами выступили: Среднесрочная программа мероприятий по развитию
Союза Беларуси и России на 1998—2002 гг., Программа согласованных дейст-
вий в области внешней политики Союза Беларуси и России на 1998—1999 гг.,
Концепция совместной оборонной политики Беларуси и России, Соглашение о
совместном обеспечении региональной безопасности в военной сфере, Про-
грамма синхронизации и единой направленности экономических реформ в Рес-
публике Беларусь и Российской Федерации и др.
Осуществляемая на государственном уровне среднесрочная программа ме-
роприятий по развитию Союза разбита на 5 основных направлений и включает
в себя 82 мероприятия. Эти направления: политическое, экономическое, соци-
альное, правовое и обеспечение безопасности. В настоящее время на основе
принятой среднесрочной программы готовится Программа экономического со¬
148
Начало воссоединения
трудничества Республики Беларусь и Российской Федерации на 1999—2008 гг.,
в которую планируется включение таких задач, как заключение Платежного и
Валютного союзов двух стран, формирование общей правовой системы Союза
(естественно, при сохранении правовых систем двух государств), другие вопро-
сы, преследующие цель образования единого экономического комплекса.
Степень взаимозависимости экономик двух государств показывают статис-
тические данные за 1998 г., когда в объеме внешней торговли Белоруссии со
странами СНГ на Россию пришлось 86,5%, что составило 59,1 % от общего то-
варооборота республики. Справедливости ради следует признать, что в 1998 г.
произошло снижение объемов торговли Белоруссии с Россией на 2,9 %, а с Ук-
раиной на 19,1%.
В региональном аспекте сотрудничества заключен целый ряд соглашений
между органами власти Беларуси и субъектов Российской Федерации. При
всей факультативности этого процесса он переводит сотрудничество на более
практический и конкретный уровень. Подобными соглашениями регулируются
вопросы взаимопоставок продукции и совместных предприятий, участие в
структурировании финансово-промышленных групп и информационное взаи-
модействие.
Если Декларация от 25 декабря 1998 г. при всей своей значимости является
документом преимущественно политическим, то подписание Договора о созда-
нии Союзного государства означает подведение правовой базы под начало про-
цесса воссоединения постсоветского пространства. Очевидно, придется завер-
шать процесс имитации интеграции и переходить к ее реализации.
К исключительной компетенции Союзного государства следует отнести:
внешнюю политику и международные отношения; оборону, безопасность и во-
енное строительство; формирование бюджетной, налоговой и денежно-кре-
дитной систем, обеспечение единого валютного регулирования и введение еди-
ной валюты; собственность Союза и управление ею; установление системы го-
сударственных и наднациональных органов управления; создание для всех
субъектов хозяйствования государств — участников Союза единого правового
статуса; создание Таможенного союза; создание единых систем энергетики,
транспорта и связи; установление Основ законодательства, вопросы символи-
ки Союза.
Если власти двух государств намерены реализовать концепцию создания
именного союзного государства, а не идти по пути дальнейшего использования
модели очередного, пусть и более тесного союза государств, для обеспечения
эффективности его функционирования необходимо наделить органы власти и
управления этого союзного государства такими полномочиями, которые состав-
ляют основу предмета ведения такого субъекта права, каким является государ-
ство. В частности:
а) право на самостоятельное осуществление учредительной власти;
6) право на формирование и конституционное закрепление системы органов
государства как высших, так и местных;
От Парламентского собрания Сообщества России и Белоруссии — к Парламентскому Собранию. 149
в) право на самостоятельное осуществление всех форм государственной де-
ятельности (законодательной, исполнительно-распорядительной, судебной,
прокурорско-надзорной, контрольной и т.д.);
г) право самостоятельного распоряжения своей территорией (территори-
альное верховенство);
д) право установления гражданства и определения правового статуса своих
граждан;
е) право на осуществление централизованного руководства хозяйственной и
социально-культурной деятельностью.
Очевидно, что степень и характер использования подобного рода полномо-
чий должны пройти целый ряд переходных стадий, в ходе которых будут посте-
пенно налаживаться механизмы союзного управления, делегирования органам
власти и управления Союза тех или иных полномочий.
!лава 13. От Парламентского Собрания Сообщества
России и Белоруссии — к Парламентскому Собранию
Союза Беларуси и России
Говоря о включении Российской Федерации и Республики Беларусь в обще-
мировой интеграционный процесс, недозволительно упускать из вида неорди-
нарность и сложность такого шага. Ведь обе страны, подобно другим государст-
вам прежней социалистической системы, приступили к строительству совре-
менно-рыночной экономики, гражданского общества и правовой государствен-
ности в режиме "догоняющего развития". При этом они вынуждены на ходу ис-
коренять деструктивное наследие прошлого, одновременно выправляя страте-
гические просчеты реформаторских усилий.
Есть, однако, определенное сходство в том, что решительный поворот как
западноевропейских стран (после Второй мировой войны), так и Российской
Федерации и Республики Беларусь (с середины 30-х гг.) к межгосударственно-
му взаимодействию получал основной импульс от кризисных явлений в эконо-
мике и обществе, от атмосферы духовного смятения из-за невозможности ве-
рить и жить по-старому. В Европе такой поворот во многом предопределило ос-
мысление уроков Второй мировой и предшествующих войн, спровоцированных
борьбой европейских держав за сырьевые ресурсы, рынки сбыта и т.д. Это ос-
мысление придало особую актуальность ранее выдвигавшейся идеи строитель-
ства "европейского дома". Начало ее реализации ознаменовалось организаци-
ей совместного производства угля и стали. "Именно оно, — гласила декларация
Р. Шумана от 9 мая 1950 г., тогдашнего французского министра иностранных
дел, — изменит судьбу регионов, долгое время работавших на вооружение,
150
Начало воссоединения
жертвой которого они сами постоянно являлись... Совместная организация ос-
новных средств производства и учреждение новой высшей власти свяжет во*
едино Францию, Германию и другие присоединившиеся к ним страны". К нала*
живанию межгосударственного экономического сотрудничества европейских
политиков подталкивала надежда выбраться сообща из послевоенной разрухи,
ослабив эконрмическую зависимость от США. Помимо сугубо прагматических
соображений бытовало и другое. Оно восходило к гуманистической традиции,
которая закладывалась выдающимися мыслителями и политиками (в том числе
И. Кантом, К. А. Сен-Симоном, В. Гюго, П. Ж. Прудоном, Дж. Мадзини), свя-
зывая с демократическим обустройством "европейского дома" правовую защи*
щенность личности — обеспечение прав и свобод человека и гражданина к нс-
ходу XDC — началу XX в. Эта традиция получила дальнейшее развитие в одном
из направлений социал-демократической мысли. Ее представители (В. Зомбарт
и другие) полагали необходимым набросить "узду демократии" на антигуманные
последствия безудержной каннибальской страсти к наживе.
Согласно ст. 10 Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии
должно было быть создано Парламентское Собрание Сообщества. Оно форми-
ровалось по тому же принципу, что и первые парламентские организации Евро-
пейских Сообществ: путем делегирования депутатов национальных парламен-
тов. Общая численность состава Парламентского Собрания Сообщества Рос-
сии и Белоруссии Договором не определялась, но оба государства были вправе
иметь равное количество своих представителей-парламентариев.
Парламентское Собрание наделялось следующей компетенцией. Оно
должно было разрабатывать модельные законодательные акты, внося "соот-
ветствующие предложения в органы, имеющие право законодательной инн-
циативы, в парламенты Сторон и в Высший Совет — по вопросам развития
правовой базы Сообщества" 22.
Решения должны были приниматься квалифицированным большинством
голосов.
Заседания Парламентского Собрания признавались правомочными, если на
них присутствовало не менее двух третей от каждой из Сторон.
После подписания Договора об образовании Сообщества России и Белорус-
сии в Москве между Федеральным Собранием Российской Федерации и Вер-
ховным Советом Республики Белоруссия 11 апреля 1996 г. было заключено
Соглашение. Согласно данному акту (ст. 21) Стороны учредили Межпарла-
ментскую комиссию Федерального Собрания Российской Федерации и Верхов-
ного Совета Республики Белоруссия. Комиссия создавалась "в целях совмест-
ной подготовки законодательных актов, необходимых для функционирования
Парламентского Собрания".
22 См. Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1996. № 47. С. 5300.
От Парламентского собрания Сообщества России и Белоруссии — к Парламентскому Собранию. 151
Согласно ст. 3 Соглашения, Межпарламентская комиссия была обязана
анализировать общее состояние сотрудничества между Сторонами, разраба-
тывать предложения относительно модельных законодательных актов, при־
званных обеспечивать интеграционный процесс в рамках Сообщества, орга־
низовывать подготовку рекомендаций для парламентов обоих государств по
всем проблемам, которые представляют взаимный интерес. Межпарламент*
ской комиссии вменялось в обязанность изучение возможностей дальнейшего
развития белорусско-российского взаимодействия, подготовка соответствую-
щих предложений, наконец, налаживание контактов между парламентскими
комитетами и комиссиями, а также содействие созданию совместных депутат-
ских и экспертных групп из представителей Республики Беларусь и Россий-
ской Федерации.
Согласно ст. 4 Соглашения, выработанные Межпарламентской комиссией
предложения по вопросам ее ведения представлялись для рассмотрения в Фе-
деральное Собрание Российской Федерации и Верховный Совет Республики
Беларусь. Тем самым Комиссии предстояло явиться связующим звеном между
двумя парламентами. Однако Межпарламентская комиссия долго не просуще-
ствовала и не успела развернуть свою работу.
29 апреля 1996 г. руководители парламентов России и Белоруссии в Санкт-
Петербурге подписали Соглашение о Парламентском Собрании Сообщества
России и Белоруссии.
Согласно ст. 2 этого акта Собрание формировалось "из равного числа пред-
ставителей — по 25 парламентариев от каждой Стороны".
В соответствии с устной договоренностью, достигнутой председателями па-
лат Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва, во все де-
путации, совместные делегации и т.п. (если специально не оговаривалось дру-
гое) от Государственной Думы выделялось две трети от общего числа необходи-
мых представителей, от Совета Федерации — одна треть. Эта практика сохра-
нилась и при формировании российской депутации Парламентского Собрания
Сообщества России и Белоруссии 23. В состав Парламентского Собрания от Го-
сударственной Думы были делегированы 17 депутатов, от Совета Федерации —
8. Делегацию Верховного Совета Республики Беларусь представляли 25 парла-
ментариев.
Первая сессия Парламентского Собрания Сообщества России и Белорус-
сии состоялась 25 июня 1996 г. в Смоленске. В работе сессии приняли участие
43 депутата из общего числа в 50 человек.
23По настоятельной просьбе одного из депутатов Верховного Совета Республики Беларусь в доку-
ментах Парламентского Собрания Белоруссию стали именовать Беларусь. Само Собрание соответ-
ственно стало именоваться как Парламентское Собрание Сообщества Беларуси и России. Впослед-
ствии в различных публикациях на эту тему можно встретить то и другое название. Но если следо-
вать букве Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии, то следовало бы именовать
Парламентское Собрание Сообщества России и Белоруссии.
152
Начало воссоединения
Были рассмотрены 19 вопросов. В основном все они касались организа-
ции работы Парламентского Собрания: образования комиссий, выборов ру-
поводящих органов и т.п. Были избраны Председатель Парламентского Со-
брания (С. Г. Шарецкий), его первый заместитель (Г. Н. Селезнев), два за■
местителя (С. Н. Бабурин и А. В. Козырь), образованы шесть профильных
комиссий: по законопроектным предложениям и регламенту, по экономичес-
кой политике, по социальной политике, науке, культуре и гуманитарным про■
блемам, по вопросам внешней политики, по вопросам борьбы с преступное-
тью, безопасности и обороны, по вопросам экологии, природопользования и
ликвидации последствий аварий.
На сессии рассматривалась проблема гражданства государств — членов
Сообщества. При обсуждении наметили два подхода. Первый исходил из пози-
ции продвижения к единому гражданству. Второй — из постепенного сближе-
ния статуса граждан Белоруссии и России.
Три последующие сессии Парламентского Собрания Сообщества состоя-
лись 24 октября 1996 г. в Москве, 11 —12 марта 1997 г. в Минске, 1 апреля
1997 г. в Москве.
Работа проходила в непростых условиях. В силу ряда причин прекратил
свое существование Верховный Совет Республики Беларусь, была принята
новая Конституция этой Республики. Согласно этому Основному закону был
создан двухпалатный парламент. В России в 1996 г. прошли выборы Президен-
та Российской Федерации, волнообразно нарастала и угасала конфронтация
между исполнительной и законодательной ветвями государственной власти.
Не без осложнений происходили выборы органов власти во многих субъектах
Федерации. Все это наложило определенный отпечаток на деятельность пар-
ламентариев в составе Парламентского Собрания Сообщества России и Бело-
руссии, председателем которого вскоре был избран Г. Н. Селезнев, первый
зам. А. А. Малофеев. Но главное состояло все же в том, что Собрание продол-
жало существовать, не утрачивая своей работоспособности. Более того, его де-
ятельность набирала обороты.
На повестке четвертой сессии в апреле 1997 г. уже стоял вопрос: "О про-
екте Договора о Союзе Беларуси и России". Было принято постановление,
согласно которому указанный проект Договора получил одобрение. Прези-
дентам России и Беларуси предлагалось внести в текст проекта поправки,
предложенные на сессии. Участники сессии обратились к российским и бело-
русским парламентариям с призывом осуществить необходимые меры по ра-
тификации Договора о Союзе Беларуси и России в приоритетном порядке. В
одновременно принятом документе — "К годовщине Сообщества Беларуси и
России" отмечалось, что "несмотря на трудности, за прошедший год удалось
достичь реальных результатов интеграции двух стран. Однако темпы и уро-
вень сближения не отвечают запросам и ожиданиям граждан Беларуси и Рос-
сии. На этом пути много объективных, а порой и искусственных препятствий.
Договор об образовании Сообщества Беларуси и России определил направ¬
От Парламентского собрания Сообщества России и Белоруссии — к Парламентскому Собранию. 153
ление движения наших стран, но в то же время не предусмотрел действенно*
го механизма обеспечения ускоренной экономической интеграции и унифика•
ции законодательства.
Придать динамизм процессу сближения и вывести его на принципиально но-
вый уровень был призван Договор о Союзе Беларуси и России” 24.
Проект Договора разрабатывался при участии Парламентского Собрания
Сообщества России и Белоруссии.
Договор о Союзе Беларуси и России был подписан 2 апреля 1997 г. 25 *. В тор-
жествах по этому случаю участвовал Патриарх Московский и всея Руси Алек-
сий II: ,,...Возвращается на круги своя сама история, два братских народа после
кратковременного и печального разделения делают новый шаг к единству. Па-
дают искусственные преграды" “
После общественной доработки проекта в Москве 23 мая 1997 г. президен-
тами стран — участниц Союза был подписан Устав Союза Беларуси и России.
Наряду с Договором о Союзе Беларуси и России этот Устав имеет значение уч-
редительного документа. Договор и Устав вступили в силу после их ратифика-
ции 11 июня 1997 г.27
В соответствии со ст. 1 Договора Сообщество России и Белоруссии преоб-
разовывалось в "Союз с наделением его полномочиями согласно Уставу Сою-
за". Уставом (ст. 19) предусматривалось учреждение обоими государствами на
паритетных началах ряда союзных органов, в том числе — Парламентского Со-
брания Союза Беларуси и России.
Вступление в силу учредительных документов Союза Беларуси и России воз-
водило белорусско-российское сотрудничество на новую ступень.
В преамбуле Договора отмечалось, что Стороны действуют в соответствии
с основами своего конституционного строя, а также "общепризнанными
принципами и нормами международного права" в целях "достижения дейст-
венной интеграции в экономической и других сферах общественной жизни".
Согласно ст. 2, каждое государство — участник Союза сохраняло "государст-
венный суверенитет, независимость и территориальную целостность. Консти-
туцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности".
"Настоящий договор, гласила ст. 5, не затрагивает прав и обязательств Сто-
рон по другим международным договорам, участниками которых являются, и
не направлен против третьих государств". Сам Договор (ст. 8) признавался
24Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ”О разви-
тии интеграции между Российской Федерацией и Республикой Беларуссией", № 1225-1 ГД, 20 ок-
тября 1995 года.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, № 45. С. 4261.
25О некоторых неизвестных подробностях подготовки и подписания указанного договора рассказы-
вает заместитель председателя Парламентского Собрания С. Н. Бабурин, см.: Территория государ-
ства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 440.
2®Российская газета. 1997. 3 апреля.
27Собрание законодательства Российской Федерации. 1997, № 30. С. 3596.
154
Начало воссоединения
бессрочным, но любая Сторона имела право выйти из Союза, уведомив за 12
месяцев до выхода другое государство-участника. Учредительными докумен-
тами Союза Беларуси и России фиксировалось достижение конкретных дого-
воренностей:
— о согласовании позиций и действий по вопросам международной полити-
ки, по развитию демократии в Союзе, соблюдению прав и свобод человека и
гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами между־
народного права (ст. 8 Устава Союза Беларуси и России);
— о согласованной программе рыночных реформ с учетом особенностей
экономического развития каждого государства — участника Союза, о мерах
эффективного использования экономического потенциала данных государств
(ст. 3 Устава);
— о координации ряда направлений социальной политики и содействии раз-
витию образования, взаимообогащению культур, осуществлению равных уело-
вий сохранения и развития этнической, культурной и языковой самобытности
народов (ст. 10 Устава);
— о принятии в случае необходимости совместных мер по предотвращению
угрозы суверенитету и независимости каждого из государств — участников Со-
юза, о координации деятельности, укреплению их военного потенциала (ст. 11
Устава).
Взятые в целом, эти договоренности не выводили правомочия Союза Бела-
руси и России за пределы сугубо межгосударственного объединения. Ряд по-
ложений учредительных документов тем не менее открывал перспективу тако-
го выхода. А их аналог имел место в теории и практике европейской интегра-
ции с конца 50־х годов и отождествлялся вначале с "наднациональными", а в
настоящем — с "федеральными" элементами. Речь идет, во-первых, о мерах
по созданию единого экономического пространства государств — участников
Союза (ст. 8 Устава) и о наделении самого Союза соответствующими полномо-
чиями со стороны государств (ст.ст. 15, 16 Устава). Во-вторых, о провозглаше-
нии одной из целей Союза курса на сближение национальных правовых сис-
тем, на формирование правовой системы Союза (ст. 2 Договора, ст. 6 Устава).
В-третьих, о системе союзных органов, функционально близких или же при-
ближающихся к тем, которые действовали под эгидой европейских интеграци-
онных структур. В-четвертых, об обязанности органов государственной власти
государств — участников Союза при необходимости привести свои правовые
акты в соответствие с решениями органов Союза или издать правовые акты,
обеспечивающие реализацию этих решений (ст. 19 Устава). В-пятых, о введе-
нии гражданства Союза, с которым связывались права на свободное передай-
жение и постоянное проживание в пределах территорий Российской Федера-
ции и Республики Беларусь; на участие в управлении делами Союза, на владе-
ние, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государ-
ства; право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на
территории этого государства.
От Парламентского собрания Сообщества России и Белоруссии — к Парламентскому Собранию. 155
Неоднозначность институционально-правовой природы Союза Беларуси и
России не осталась вне поля зрения российской и белорусской сторон. Приме-
чательно все же то, что в ходе научно-теоретической конференции на тему
"Проблемы унификации законодательства Беларуси и России" (Москва, 18—
19 декабря 1997 г.) в меньшинстве остались приверженцы признания за Сою-
30м статуса международного-межгосударственного объединения, чьи участники
обладают абсолютной полнотой государственного суверенитета. Большинство
склонялось к мнению, что по своей правовой природе Союз Беларуси и России
является "особой межгосударственной организацией переходного, промежу-
точного типа с отдельными, слабо выраженными надгосударственными функци-
ями и надгосударственными элементами, с зафиксированной в Уставе Союза
целью продвижения к добровольному объединению государств-участников"
В итоговых документах конференции фиксировалось: "Союз обладает отдель-
ными, хотя и слабо выраженными элементами надгосударственности, но в пер-
спективе его правовая форма способна принять облик федеративной (конфеде-
ративной) государственности"28 29.
Факт остался фактом: дискуссии о правовой природе Союза Беларуси и
России вряд ли развертывались бы, оставайся он, подобно своему предшест-
веннику — Сообществу России и Белоруссии, в рамках международного
межгосударственного объединения. В том, что Союз все же выходил за эти
пределы, немалую роль сыграла деятельность Парламентского Собрания
Союза Белоруссии и России, чье образование предусматривалось Уставом
Союза. Тем же актом (ст. 26) государствам-участникам вменялось в обязан-
ность создавать условия, при которых это Собрание могло быть преобразо-
вано в представительный союзный законодательный орган, непосредственно
избираемый гражданами Союза.
Первая сессия Парламентского Собрания Союза Беларуси и России состоя-
лась 12—13 июня 1997 г. в Бресте. Ее началу предшествовало посещение депу-
татами мемориала "Брестская крепость". Перед участниками сессии выступил
Председатель Высшего Совета Союза Беларуси и России, Президент Республи-
ки Беларусь Лукашенко А. Г. Президент обстоятельно проанализировал ход рос-
сийско-белорусской интеграции, раскрыл свое видение путей ее дальнейшего
углубления. На сессии обсуждался вопрос: "О ста1׳усе ранее принятых правовых
актов Парламентского Собрания Сообщества Беларуси и России в связи с его
преобразованием в Парламентское Собрание Союза Беларуси и России". Было
принято решение: "Считать ранее принятые Парламентским Собранием Сооб¬
28 Шитов О. Л. Источники права Беларуси и России // Парламентское Собрание Беларуси и Рос-
сии. Информационный бюллетень. М., 1998, №2. О. Г. Румянцев полагал, что ”Союз соединяет
в себе элементы и признаки как международной организации, так и конфедерации.” См.: Румян■
цев О.Г. Там же. С. 12
29 См.: Рекомендации научно-практической конференции: "Проблемы унификации законодательст-
ва Беларуси и России в процессе интеграции". Там же. С.58.
156
Начало воссоединения
щества Беларуси и России правовые акты действующими в части, не противоре-
чащей Договору о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.”.
Участники первой сессии утвердили доклад Мандатной комиссии о соста-
ве депутаций Сторон, о полномочиях новых депутатов Парламентского Со-
брания Союза Беларуси и России, а кроме того был определен персональ-
ный состав постоянных комиссий данного Собрания. Были приняты поста-
новления: о роли Парламентского Собрания в формировании правовой сис-
темы Союза, о Программе первоочередных действий по реализации в 1997
году положений Договора о Союзе и Устава Союза Беларуси и России, о
плане работы Парламентского Собрания. В итоге обсуждения — вопрос о
гимне Союза Беларуси и России. Было решено в качестве музыки гимна Со-
юза Беларуси и России принять музыку гимна бывшего СССР (композитор
А. В. Александров).
На сессии было принято Обращение Парламентского Собрания к главам
государств, парламентам и народам в связи с образованием Союза Беларуси и
России. Были направлены официальные обращения Парламентского Собрания
Союза Беларуси и России в Межпарламентский Союз, Парламентскую Ассам-
блею организации по безопасности и Сотрудничеству в Европе с просьбой о
предоставлении Парламентскому Собранию Союза Беларуси и России статуса
наблюдателя в этих международных организациях.
За четыре года работы (1996—1999 гг.) союзное Парламентское Собрание
провело пятнадцать сессий: в 1996 г. — две, в 1997 г. — пять, в 1998 г. — две,
в 1999 г. — четыре, в 2000 г. — две. Ход и основные направления парламент-
ской деятельности во многом определялись не только объективным состоянием
белорусско-российского сотрудничества, но также позицией ряда политических
и государственных деятелей.
Как новый импульс в интеграционном процессе многие аналитики и средст-
ва массовой информации расценили подписанную 25 декабря 1998 г. в Моск-
ве Президентами Беларуси и России Декларацию о дальнейшем единении Бе-
ларуси и России, Договор между Республикой Беларусь и Российской Федера-
цией о равных правах граждан. Соглашение между Республикой Беларусь и
Российской Федерацией о создании равных условий субъектам хозяйствова-
ния. Десятая (внеочередная) сессия Парламентского Собрания (21 января
1999 г., г. Минск) поддержала политическую волю Президентов Республики
Беларусь и Российской Федерации, выраженную во всех этих документах. Уча-
стники сессии приняли развернутое постановление по совершенствованию эф-
фективности работы Парламентского Собрания в соответствии "с требования-
ми и задачами нового этапа реинтеграции Беларуси и России”.
Постановление включало в себя положение о создании парламента, а
также о разработке Договора об объединении Беларуси и России в Союзное
государство. Эти положения были инициированы в первую очередь белорус-
ской стороной. Из своего состава Парламентское Собрание Союза образо-
вало временную комиссию по вопросам образования Союзного государства,
От Парламентского собрания Сообщества России и Белоруссии — к Парламентскому Собранию. 157
которую возглавили С. Н. Бабурин и А. В. Козырь 30. Временная комиссия
разработала соответствующий проект Договора. Обсуждение проекта состо-
ялось 1 июля 1999 г. в Минске на парламентских слушаниях Парламентско-
го Собрания, затем на двенадцатой сессии Парламентского Собрания, где по
этому документу было принято специальное постановление 31.
8 октября 1999 г. как в России, так и в Беларуси были опубликованы про-
ект Договора о создании Союзного государства и проект Программы дейст-
вий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положе-
ний Договора о создании Союзного государства 32. Оба документа вызвали
неоднозначную оценку в рядах сторонников Союза. Это было обусловлено
многими причинами, в том числе и тем, что текст опубликованного проекта
Договора значительно отличается от того, который был подготовлен времен-
ной комиссией Парламентского Собрания Союза. Тем не менее в обоих про-
ектах содержались положения относительно преобразования Парламент-
ского Собрания Союза в Союзный Парламент, избираемый всенародным и
прямым голосованием в странах-участницах и наделенный законодательны-
ми правомочиями.
4 ноября 1999 г. тринадцатая (внеочередная) сессия Парламентского Со-
брания Союза Беларуси и России обсудила проект Договора о создании Союз-
ного государства. Предложения сессии по совершенствованию проекта Догово-
ра были направлены в Исполком Союза для обобщения, последующие внесе-
ния в текст проекта и представления Президентам стран-участниц.
Не сходя, таким образом, с магистрали упрочения и расширения белорус-
ско-российского сотрудничества, Парламентское Собрание Союза Беларуси и
России соотносило с целями и задачами интеграции свою законопроектную де-
ятельность. Одновременно закладывало основы упорядочения собственной
структуры^ организации работы. Все вместе взятое сказывалось на повышении
не только интеграционного потенциала Парламентского Собрания, но и в том,
что по масштабам интеграционной активности оно первенствовало на фоне дру-
гих органов Союза Беларуси и России.
После вступления в силу Договора о создании Союзного государства 6 ап-
реля 2000 г. прошли четырнадцатая, а в мае 2000 г. — пятнадцатая сессии
Парламентского Собрания, посвященные преимущественно бюджетным во-
просам и вопросам реализации Договора и создания Союзного государства
на период выполнения Парламентским Собранием функций Парламента Со-
юзного государства.
30 См. Материалы десятой (внеочередной) сессии Парламентского Собрания Союза Беларуси и
России. Информационный бюллетень. 1999. №2. С. 26.
31 Там же.
32 Российская газета. 1999. 8 октября.
158
Начало воссоединения
(лава 14. Постоянный Комитет Союзного государства
Основная нагрузка по структурированию Союзного государства и реализа-
ции союзных экономических и социальных программ лежит сегодня и должна
лежать достаточно долго на Постоянном комитете Союзного государства, на то
он и постоянный комитет.
Договор о создании Союзного государства закрепляет статус Постоянного
Комитета в ст.ст. 48 и 49 Главы III "Совет Министров", из чего резонно предпо-
ложить, что Комитет задуман как составная часть Союзного правительства, его
рабочая составляющая. Формирование Постоянного Комитета напоминает
формирование Комиссии Европейского Союза: правительства государств-уча-
стников выдвигают кандидатов на должности членов Постоянного Комитета, и
из представленных кандидатов Совет Министров назначает членов Постоянно-
го Комитета. Государственный секретарь и члены Постоянного Комитета назна-
чаются на четырехлетний срок и действуют в личном качестве. Порядок их до-
срочного освобождения определяется Высшим Государственным Советом. Чле-
нами Постоянного Комитета могут быть только граждане государств-участни-
ков. В составе Постоянного Комитета не должно быть более двух третей членов
Постоянного Комитета, являющихся гражданами одного государства (ст. 49
Договора). На этом сходство заканчивается.
В соответствии с Договором Постоянный Комитет наделен достаточно фор-
мальными полномочиями. Он является ответственным за подготовку заседаний
Высшего Государственного Совета и Совета Министров, координирует работу
отраслевых и функциональных органов Союзного государства и их взаимодей-
ствие с национальными органами государств-участников, контролирует выпол-
нение принятых Высшим Государственным Советом и Советом Министров ре-
шений, регулярно информирует Совет Министров о положении дел в сферах
деятельности отраслевых и функциональных органов Союзного государства,
вносит предложения в Совет Министров по выполнению текущих задач разви-
тия Союзного государства (ч. 2 и 3 ст. 48 Договора).
Если Европейская Комиссия, призванная вместе с Европарламентом и Судом
Европейского Союза отражать и защищать интересы европейской интеграции от
каких бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия Евросоюза со
стороны государств-членов, обладает практически монопольным правом законо-
дательной инициативы, собственной распорядительной властью (ст. 211 Догово-
ра о Европейском Союзе), дает юридические предписания в форме регламентов и
директив, обеспечивая исполнение решений Совета Европейского Союза, и во-
обще воплощает в себе начало наднационального порядка 33, то иная ситуация с
33 См., напр.: Консолидированный текст Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Ев-
ропейского Сообщества // Европейское право / Под общ. Ред. Л. М. Энтина. М., 2000, С. 523—699.
Постоянный Комитет Союзного государства
159
Постоянным Комитетом. Из приведенного чуть выше исчерпывающего перечня
полномочий Постоянного Комитета следует однозначный вывод о том, что вмес-
то аналога Европейской Комиссии, безусловно, маячившей в умах творцов Дого-
вора, мы имеем дело на сегодняшний день с неким бесправным отечественным
симбиозом канцелярии и протокольного отдела Совета Министров.
Высший Государственный Совет Союзного государства на своем заседании
27 июня 2000 г. принял постановление № 13 об утверждении Положения о По-
стоянном Комитете Союзного государства, конкретизировав правовой статус
этого ключевого союзного органа власти.
В соответствии с п. 2 Положения Постоянный Комитет в своей деятельности
руководствуется Договором, Программой действий Российской Федерации и Ре-
спублики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного го-
сударства, Статутом Высшего Государственного Совета Союзного государства,
Положением о Совете Министров Союзного государства, законами Союзного го-
сударства и иными нормативно-правовыми актами, принятыми Высшим Государ-
ственным Советом Союзного государства и Советом Министров Союзного госу-
дарства, национальным законодательством государств-участников в части, не
противоречащей Договору, а также самим Положением. Рабочим языком Посто-
янного Комитета является русский язык, а местом его пребывания — г. Москва.
Постоянный Комитет подотчетен Совету Министров. Он осуществляет
функции, которые можно условно разделить на три группы.
А) Организационные функции:
готовит для Совета Министров предложения по проектам законов и Основ
законодательства Союзного государства, по унификации законодательств госу-
дарств-участников;
организует разработку предложений по стратегии развития Союзного госу-
дарства и вносит их в Совет Министров;
организует реализацию положений Договора и Программы, подготовку
предложений по выполнению задач Союзного государства;
обеспечивает деятельность Высшего Государственного Совета и Совета Мини-
стров в соответствии с их регламентами и отвечает за подготовку их заседаний;
направляет принятые Высшим Государственным Советом и Советом Мини-
стров акты заинтересованным органам и организациям;
обеспечивает взаимодействие Совета Министров с Парламентом, Судом,
Счетной палатой Союзного государства;
формирует и вносит на рассмотрение Высшего Государственного Совета и
Совета Министров проекты повестки их заседаний, планов работы;
осуществляет хранение актов Высшего Государственного Совета и Совета
Министров.
Б) Функции координационно-аналитические:
координирует работу отраслевых и функциональных органов Союзного
государства и их взаимодействие с национальными органами государств-уча-
стников;
160
Напало воссоединения
изучает и анализирует работу отраслевых и функциональных органов Союз-
ного государства, вносит в Совет Министров предложения по улучшению их де-
ятельности.
В) Функции юридическо-технические:
разрабатывает проект бюджета Союзного государства, организует испол-
нение бюджета Союзного государства и готовит проекты отчетов о его испол-
нении;
вместе с соответствующими органами государств — участников Союзного
государства осуществляет предварительное рассмотрение программ, проектов
и мероприятий Союзного государства, представляет заключения по ним в Совет
Министров, а также информирует Совет Министров о ходе их выполнения;
готовит для Высшего Государственного Совета и Совета Министров заклю-
чения по проектам вносимых на их рассмотрение актов Союзного государства,
а также проектам международных договоров Союзного государства;
готовит совместно с заинтересованными органами Союзного государства и
государств-частников проект ежегодного Послания Высшего Государственного
Совета Парламенту Союзного государства.
Г) Функции контрольные:
осуществляет контроль за выполнением решений Высшего Государственно-
го Совета и Совета Министров, а также поручений Председателя Высшего Го-
сударственного Совета, Председателя Совета Министров. При необходимости
готовит и представляет в Совет Министров предложения о принятии дополни-
тельных мер по обеспечению выполнения этих решений.
Постоянный Комитет в соответствии с Положением вправе выполнять и
другие функции, возлагаемые на него решениями Высшего Государственного
Совета.
Положение регламентировало в разделе III вопросы состава и структуры
Постоянного Комитета. В соответствии с п. 5 Положения в состав Постоянно-
го Комитета входят Государственный секретарь Союзного государства, члены
Постоянного Комитета, являющиеся по должности его заместителями и ответ-
ственными за конкретные направления деятельности Союзного государства.
По взаимной договоренности государств-участников устанавливается соотно-
шение членов Постоянного Комитета от каждого государства-участника. Преду-
смотрена и гарантия защиты учета интересов государств-членов: запрещается
ситуация, при которой более 2/3 членов Постоянного Комитета были бы гражда-
нами одного государства. В начале 2000 г. Высшим Государственным Советом
было определено по три члена Постоянного Комитета от каждого государства.
Руководителем Постоянного Комитета является Государственный секре-
тарь, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Высшим Госу-
дарственным Советом по представлению Председателя Совета Министров. Го-
сударственный секретарь входит в состав Совета Министров на правах Замес-
тителя Председателя Совета Министров, принимает участие в заседаниях Выс¬
Постоянный Комитет Союзного государства
161
шего Государственного Совета. Государственный секретарь назначается на че-
тырехлетний срок (п. 10 Положения).
Положение определяет права и обязанности Государственного секретаря,
который:
руководит деятельностью Постоянного Комитета и отвечает за эффектив-
ность его работы;
обеспечивает подготовку материалов к заседаниям Высшего Государствен-
ного Совета и Совета Министров, контроль исполнения их решений;
в своей деятельности руководствуется решениями Высшего Государственно-
го Совета и Совета Министров;
докладывает Председателю Высшего Государственного Совета и Председа-
телю Совета Министров согласованные государствами-участниками материа-
лы с проектами решений Высшего Государственного Совета и Совета Минист-
ров, согласовывает дату и место проведения заседаний Высшего Государствен-
ного Совета и Совета Министров;
вносит Председателю Совета Министров предложения по перспективному
планированию и текущей организации работы Совета Министров;
в установленном порядке по поручению Совета Министров распоряжается
финансовыми и материальными средствами, а также заключает гражданско-
правовые договоры с юридическими и физическими лицами;
представляет Совету Министров ежегодный отчет о деятельности Постоян-
ного Комитета;
вносит на утверждение в Совет Министров согласованные государствами-
участниками программы, проекты и мероприятия Союзного государства;
вносит в Совет Министров по представлениям правительств государств-
участников предложения о назначении на должность и освобождении от долж-
ности членов Постоянного Комитета;
представляет на одобрение в Совет Министров численность работников По-
стоянного Комитета;
вносит на утверждение в Совет Министров структуру и смету расходов на
содержание Постоянного Комитета в пределах утвержденного бюджета Союз-
ного государства;
распределяет обязанности между членами Постоянного Комитета; утверж-
дает положения о структурных подразделениях Постоянного Комитета;
утверждает штатное расписание Постоянного Комитета;
издает приказы и распоряжения, дает поручения по вопросам работы Посто-
янного Комитета;
устанавливает внутренний трудовой распорядок в Постоянном Комитете;
вносит в пределах своей компетенции предложения Высшему Государствен-
ному Совету и Совету Министров по вопросам деятельности Союзного государ-
ства и его органов;
выполняет поручения Председателя Высшего Государственного Совета и
Председателя Совета Министров;
162
Начало воссоединения
назначает на должность руководителей и заместителей руководителей
структурных подразделений Постоянного Комитета по представлению прави-
тельств государств-участников или другого уполномоченного ими органа, за-
ключает контракты с другими должностными лицами Постоянного Комитета;
запрашивает у органов исполнительной власти государств-участников, от-
раслевых и функциональных органов Союзного государства необходимую ин-
формацию о ходе выполнения Договора, Программы, программ, проектов и ме-
роприятий Союзного государства, актов Высшего Государственного Совета и
Совета Министров;
осуществляет иные функции, возлагаемые на него Высшим Государствен-
ным Советом (п. 12).
Очевидно, что Государственный секретарь Союзного государства является
аналогом Председателя Европейской Комиссии, правда, в заметно выхолощен-
ном варианте. Это проявилось даже в том, что после назначения в январе 2000 г.
Государственным секретарем П. П. Бородина, бывшего Управляющего делами
Президента России, он был на многие месяцы парализован в своей работе вви-
ду отсутствия утвержденного союзного бюджета, штатного расписания и со-
трудников. Первых двух членов Постоянного Комитета Совет Министров Со-
юзного государства назначил только 30 августа 2000 г., тогда же П. П. Бороди-
ну разрешили набрать работников личного секретариата, а полностью Посто-
янный Комитет Союзного государства даже в лице руководящего состава долж-
ностных лиц не сформирован и к весне 2001 г.
В статусе Членов Постоянного Комитета также во многом воспринят опыт,
наработанный Европейской Комиссией. Члены Постоянного Комитета назна-
чаются Советом Министров сроком на четыре года из числа кандидатов, выдви-
нутых правительствами государств-участников, и являются заместителями Го-
сударственного секретаря по должности. Они назначаются и действуют в лич-
ном качестве и осуществляют свои полномочия под руководством Государствен-
ного секретаря. Членами Постоянного Комитета могут быть только граждане
государств-участников (п. 13 Положения).
Члены Постоянного Комитета в своей деятельности руководствуются акта-
ми Высшего Государственного Совета и Совета Министров, Положением о По-
стоянном Комитете, поручениями Председателя Совета Министров, приказами
и поручениями Государственного секретаря.
Члены Постоянного Комитета в соответствии с его функциями:
координируют работу соответствующих отраслевых и функциональных ор-
ганов Союзного государства и их взаимодействие с национальными органами
государств-участников;
могут участвовать в заседаниях Совета Министров, при необходимости высту-
пают докладчиками на его заседаниях по вопросам, входящим в их компетенцию;
запрашивают у органов исполнительной власти государств-участников, от-
раслевых и функциональных органов Союзного государства необходимую ин-
формацию о ходе выполнения Договора, Программы, программ, проектов и ме¬
Постоянный Комитет Союзного государства
163
роприятий Союзного государства, актов Высшего Государственного Совета и
Совета Министров;
координируют и контролируют работу соответствующих структурных под-
разделений Постоянного Комитета. Организуют подготовку проектов решений
Высшего Государственного Совета и Совета Министров, а также материалов к
заседаниям Высшего Государственного Совета и Совета Министров;
участвуют в подготовке проектов решений Высшего Государственного Сове-
та и Совета Министров и материалов к заседаниям Высшего Государственного
Совета и Совета Министров по вопросам, входящим в их компетенцию;
организуют работу создаваемых комиссий, рабочих групп и экспертов;
выполняют поручения Председателя Совета и Государственного секретаря;
по проблемам, входящим в курируемые ими блоки вопросов, подготавлива-
ют предложения для Совета Министров, согласованные с заинтересованными
ведомствами государств-участников;
анализируют состояние дел в подведомственных сферах, по итогам анализа
представляют через Государственного секретаря в Совет Министров аналити-
ческие записки и предложения (п. 13 Положения).
Порядок досрочного освобождения членов Постоянного Комитета опреде-
ляется Высшим Государственным Советом.
При безоговорочной необходимости и несомненных достоинствах Положе-
ние о Постоянном Комитете Союзного государства не просто повторяет неясно-
сти, записанные в соответствующих статьях Договора о создании Союзного го-
сударства, но даже дополнительно запутывает ситуацию.
Так, определение численности Постоянного Комитета оставлено Положени-
ем за Высшим Государственным Советом, а утверждение структуры Постоянно-
го Комитета и его сметы расходов передано Совету Министров в рамках ут-
вержденного бюджета Союзного государства (п. 9). И это бы ничего, но в По-
ложении записано, что в структуру Постоянного Комитета входят Представи-
тельство в г. Минске и подразделения по направлениям деятельности, а также
секретариат Председателя Высшего Государственного Совета (пп. 19 и 20). По-
добное смешение понятий государственного органа и его аппарата получило, к
сожалению, дальнейшее закрепление, когда Постановление Высшего Государ-
ственного Совета № 14 от 27 июня 2000 г. ”О численности Постоянного Коми-
тета Союзного государства" окончательно отождествило Постоянный Комитет
с аппаратом Совета Министров Союзного государства, записав: "Утвердить на
2000 год численность Постоянного Комитета Союзного государства в количест-
ве 120 единиц". Именно так, речь идет не о численности аппарата Постоянного
Комитета, а о численности самого Постоянного Комитета. Как же тогда быть с
понятием "членов Комитета" и четко установленным их числом?
Оказались закрепленными в Положении и другие несуразности. В пп. 14—
19 Положения, например, предпринята попытка регламентировать порядок
формирования и деятельности структурных подразделений Постоянного Коми-
тета. Странным выглядит фактическое отождествление по своему статусу руко¬
164
Начало воссоединения
водителей структурных подразделений с членами Постоянного Комитета, нами-
ная с паритетного квотирования всех руководящих должностей в аппарате госу*
дарствами-участниками, когда не более 2/3 руководителей подразделений мо*
гут быть гражданами одного государства-участника. При этом руководители
структурных подразделений и даже их заместители назначаются на должность и
освобождаются от должности Государственным секретарем по представлению
правительств государств-участников либо по представлению органа, уполномо-
ченного государствами-участниками (п.16 Положения).
Вряд ли оправданно на уровне глав государств закреплять положения типа:
"В структурных подразделениях могут создаваться иные подразделения” (п. 16).
Это достойно внутренних документов Постоянного Комитета, но не больше.
Как и детальная регламентация функций руководителя структурного подразде-
ления и его заместителя.
И уж совершенно неуместно выглядит закрепленное в Положении право ру-
ководителя структурного подразделения участвовать в заседаниях Совета Ми-
нистров, совещаниях у Председателя Совета Министров по вопросам, входя-
щим в его сферу ведения. А д ля чего же тогда Члены Постоянного Комитета?
Если же присутствовать в качестве приглашенного, то такими возможностями
могут обладать и не только эти аппаратные работники.
Несомненно, что ситуацию с Постоянным Комитетом Союзного государства
можно и нужно менять. Государственный секретарь Союзного государства, воз-
главляющий Постоянный Комитет, и сам комитет в пределах определенной им
компетенции должны обладать самыми широкими полномочиями, прежде все-
го правом принятия оперативных решений, обязательных для республиканских
министерств и ведомств Белоруссии и России. Любой иной подход — профана-
ция союзной идеи. Если общим признаком всех институтов Европейского Сою-
за является наличие у них возможности принимать юридически обязательные
решения для государств-членов, граждан, юридических лиц, других институтов
и органов Европейского Союза, то без реализации подобного принципа в Союз-
ном государстве оно просто не состоится.
Если на первом этапе еще может быть определенная логика в конструиро-
вании Постоянного Комитета как международной организации (да и то сомни-
тельная), то уже в ближайшей перспективе он должен стать обычным элемен-
том механизма союзного государства, или (точнее) структурно-обособленным
звеном механизма (аппарата) государства, участвующим в осуществлении
функций государства и наделенным для этого властными полномочиями 34. При
том, что механизм союзного государства будет все той же целостной, иерархи-
ческой системой государственных органов, учреждений и организаций, осуще-
ствляющих государственную власть, задачи и функции государства 35.
м Вишневский А.Ф. и др. Общая теория государства и права. 2־е изд. Мн., 1999. С. 122.
35 Там же. С. 117.
Постоянный Комитет Союзного государства
165
Помимо общей проблемы правореализации и ее эффективности 36 приме-
нительно к статусу Постоянного комитета, его деятельность объективно ветре-
чает явное и неявное противодействие чиновничьей бюрократии обеих респуб-
лик. Один из вариантов смягчения ситуации — это создание в структуре Сове-
та Министров трех Союзных государственных комитетов, возглавляемых пред-
седателями в ранге заместителей председателя Совета Министров Союза: Со-
юзного государственного экономического комитета (членами Комитета долж-
ны быть со стороны и Белоруссии и России республиканские министры промы-
шленности, сельского хозяйства, торговли, налогов и сборов, транспорта и
т.д.); Союзного государственного комитета по вопросам формирования Союз-
ного государства (Государственно-правового комитета, в состав которого
должны входить министры юстиции, по делам СНГ, национальностей, регио-
нальной политики и т.п.); Союзного государственного комитета по социальной
политике (членами Комитета должны быть со стороны и Белоруссии и России:
министры труда и социальной политики, руководители миграционных служб и
служб занятости и т.д.).
Совет Министров Союзного государства должен включать в себя руководи-
телей основных отраслевых и функциональных органов Союзного государства.
Как тех, что уже реально существуют, так и тех, существование которых явля-
ется обязательным. Причем для подтверждения стабильности существования
этих органов целесообразно поименовать их в Положении о Совете Министров
Союзного государства. Это: Комитет по внешней политике; Комитет по гидро-
метеорологии и мониторингу загрязнения природной среды Союзного государ-
ства; Комитет по вопросам безопасности Союзного государства; Комитет поуп-
равлению имуществом Союза; Пограничный Комитет Союзного государства;
Таможенный комитет Союзного государства.
И уж конечно пора включать в состав Совета Министров союзных минист-
ров, каковым по праву должен давно стать министр путей сообщения России.
Не случайно п. 1 Устава железных дорог Союза ССР гласил, что железнодорож-
ный транспорт, являясь одной из важнейших отраслей народного хозяйства,
обеспечивает наряду с другими видами транспорта нормальное производство и
обращение в стране продукции промышленности и сельского хозяйства, удов-
летворяет потребности населения в перевозках и способствует укреплению
оборонной мощи государства37. Тем более, что п. 9.1. Программы действий Рос-
сийской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Догово-
ра о создании Союзного государства установил, что уже в 2000 г. должна была
быть осуществлена поэтапная реорганизация системы управления транспорт¬
36 См. об этом: Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права).
М., 2000. С. 491—493.
37 Устав железных дорог Союза ССР (практический комментарий) / Орлов В. Г., Васильев В. Ф.,
Мкртумян М. Э. Изд. 2. М., 1978. С. 4.
166
Начало воссоединения
ным комплексом, а в 2001 г. надлежит принять порядок функционирования и
управления едиными системами железнодорожного, автомобильного, морско-
го, внутреннего водного, воздушного транспорта, единой системой дорожного
хозяйства (п. 9. 3. Программы) 38.
Но на период перехода Совета Министров Союзного государства к осуществ-
лению функций Союзного правительства в полном объеме вся основная нагруз-
ка по организации реинтеграционных процессов будет на Постоянном Комитете.
Вероятно, и вновь назначаемых руководителей союзных министерств и ведомств
необходимо делать членами Постоянного комитета Союзного государства.
Без наделенного реальными полномочиями Постоянного Комитета Союзно-
го государства не возникнет реального Союзного правительства, а потому про-
сто не произойдет и самого воссоединения двух республик. Лишь при слажен-
ном взаимодействии Союзного правительства с правительствами России и Бе-
лоруссии будет возможно создание единой экономической системы, введение
общей валюты, решение всех иных насущных вопросов жизни наших народов.
38 Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России (специаль-
ный выпуск). 2000. № 1. С. 25.
Республика Беларусь: перспективы социально-политического развития
167
Раздел IV
Проблемы становления Союзного государства
России и Белоруссии
Глава 15. Республика Беларусь: перспективы социаль-
но-политического развития
Внесенные в результате референдума в Конституцию Республики Беларусь
1994 г. изменения и дополнения способствовали значительному совершенствова-
нию механизма взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Они
по-новому регламентируют структуру белорусской государственности, усиливают
роль Президента и других государственных органов, существенно изменяют роль и
место государства в политической системе белорусского общества, создают более
надежные предпосылки стабильности в обществе и более четко фиксируют эконо-
мические и политические ориентиры социально-политического развития.
Конституция определяет государство как социальное, в ней заложен право-
вой механизм социальной защиты человека, значительно усилены правовые га-
рантии граждан. Прежде всего это касается социально-трудовой сферы. Кон-
ституция закрепляет принципы политического плюрализма и провозглашает
свободу деятельности общественных объединений.
В Республике Беларусь согласно Конституции действует двухпалатный пар-
ламент. Наличие верхней палаты — Совета Республики — это проявление и
восприятие лучшего мирового опыта парламентаризма, т.к. в подавляющем
большинстве демократических государств парламент состоит из двух палат.
Структура двухпалатного парламента по-новому обозначила функции зако-
нодательного органа. Одна из палат принимает законы, другая проводит их экс-
пертизу и определяет, как они будут вписываться в реальную жизнь, разраба-
тывает механизм их реализации.
Преимущество двухпалатности прежде всего в том, что верхняя палата,
членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю от
поспешных непродуманных решений.
Она обеспечивает более полное представительство в парламенте всех сег-
ментов общества, а также регионов, органов территориального самоуправле-
ния. Принцип двухпалатности повышает эффективность и уровень работы пар-
ламента в целом.
Палаты парламента обладают различными полномочиями, что позволяет
каждой из них сосредоточиваться на своих вопросах. И лишь в законодательном
процессе они взаимодействуют непосредственно.
Существование двухпалатного парламента дает возможность одной из палат
— Палате представителей — услышать "голос гражданина", другой — "голос
168
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
региона-территории". Совет Республики — орган, который способствует ис-
полнительной власти в решении экономических проблем и позволяет улучшить
и укрепить взаимосвязь центра и регионов, скоординировать в них интересы за-
конодательной и исполнительной власти.
Благодаря референдуму в 1996 г. была создана такая структура парламен-
та, которая на протяжении четырех лет позволила принципиально обновить
законодательство. Верховный Совет 12-го и 13-го созывов с этой задачей
справиться не смог.
Учитывая, что в нижней палате Национального Собрания работали факти-
чески те же депутаты, что и в Верховном Совете, можно сделать вывод — про-
блема неэффективности работы Верховного Совета 13-го созыва лежала в
плоскости несовершенства механизма законодательной власти. Созданная в
1996 г. парламентская система на практике доказала свое преимущество по
сравнению с предшествующей, и нет никакой необходимости отказываться от
нее, по крайней мере на современном этапе.
Референдум 1996 г., несомненно, способствовал укреплению исполнитель-
ной вертикали, включающей все уровни государственного управления от пред-
седателя сельского исполкома до главы государства.
В структуре государственной власти РБ особое место занимает и так на-
зываемая идеологическая вертикаль. В соответствии с Указом Президента в
облисполкомах образованы управления информации и связи с населением. В
структурах гор-, райисполкомов образованы отделы информации, их работу ку-
рируют заместители председателей исполкомов, отвечающие за социальную и
культурно-образовательную сферы.
Для проведения идеологической работы и укрепления связи с общественно-
стью созданы информационно-пропагандистские, лекторские и аналитические
группы.
На промышленных предприятиях, в трудовых коллективах численностью
более трехсот человек, в колхозах и совхозах с численностью более ста пятиде-
сяти человек введены должности заместителя руководителя по информацион-
но-воспитательной работе, которые работают как на профессиональной осно-
ве, так и по совместительству и на общественных началах.
Вся система общественно-политической, информационной и воспитатель-
ной работы направлена на формирование у гражданина Республики Беларусь
осознания личной причастности к судьбе страны, высокой культуры, духовное-
ти, гражданской ответственности, патриотизма, уважения к закону и государст-
венным институтам.
Важную роль в этом плане играют государственные СМИ, которым сего-
дня приходится работать в условиях жесткой конкуренции с оппозиционной
прессой. СМИ активно отражают политику государства, подробно пишут о
работе исполнительной вертикали. Однако в нынешних условиях государст-
венная пресса стоит перед необходимостью повышения своей конкуренто-
способности.
Республика Беларусь: перспективы социально-политического развития,
169
По инициативе Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко в респуб-
лике идет широкий общественно-политический диалог. Его непосредственный
результат — уточнение избирательного кодекса, создавшего все условия для
проведения честных и демократических, отвечающих самым высоким междуна-
родным стандартам парламентских выборов.
Какова же в современных условиях расстановка политических сил на внут-
риполитической арене?
С 1999 г. Министерство юстиции Республики Беларусь провело перерегис-
трацию политических партий и общественных организаций.
По итогам перерегистрации, в республике действуют 18 политических пар-
тий (до перерегистрации функционировали 27). Несмотря на то, что программы
и цели каждой из этих партий имеют свои особенности, сегодня можно выде-
лить несколько блоков партий.
Наибольшим по общей численности членов является блок левых партий. В
него входят Коммунистическая партия Белоруссии, Партия коммунистов Бело-
русская, Аграрная партия, Белорусская патриотическая партия, Республикан-
ская партия труда и справедливости. Эти партии поддерживают социалистиче-
ские перспективы развития белорусского общества, широкий спектр социаль-
ных гарантий и т.д.
Следует отметить, что партии данного блока, за исключением ПКБ, в целом
поддерживают основные направления реализации государственной политики в
современной Беларуси. ПКБ же находится в оппозиции к политике Главы бело-
русского государства и координирует свои действия с партиями правого и наци-
оналистического толка.
Второй блок составляют правые партии. Из 5 партий данного блока перере-
гистрацию прошли лишь две — ОГП и Белорусская политическая партия "Зе-
леных". Главным выразителем идей данного блока является Объединенная
гражданская партия, которую поддерживают некоторые финансовые и промы-
шлейные структуры и которая получает значительную материальную и методи-
ческую помощь из-за рубежа. При этом рейтинг поддержки данной партии со
стороны населения — 3,1%. Подавляющее большинство белорусского населе-
ния не поддерживает позиций партий правого блока, а именно шоковой тера-
пии, минимизации роли государства в регулировании экономических процессов,
сворачивания социальной поддержки населения.
Из сложившегося ранее националистического блока сегодня функциониру-
ет только одна партия — партия Белорусского народного фронта. Первосте-
пенное значение в деятельности БНФ занимает идея культурного возрождения
белорусов, подающаяся на фоне агрессивного неприятия сближения славян-
ских народов вообще и антироссийских настроений в частности, что абсолютно
чуждо для белорусского населения. В конце 1999 г. партия БНФ раскололась на
два объединения, и это, безусловно, негативно сказалось на и без того невысо-
ком уровне поддержки БНФ гражданами РБ (по результатам социологических
опросов в январе 2000 г. БНФ поддерживают лишь 2,3%).
170
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
Значительное место в белорусской партийной системе занимает социал-де-
мократический блок. К нему условно можно отнести Партию Белорусская со-
циал-демократическая громада, Белорусскую социал-демократическую партию
(Народная Громада), Белорусскую партию женщин "Надзея", Белорусскую эко-
логическую партию зеленых "БЭПЗ", Социал-демократическую партию народ-
ного согласия.
Данный блок выступает за постепенное преодоление кризисных явлений в
экономике, социальную защиту различных групп населения, медленное ре фор-
мирование инфраструктуры в соответствии с современными условиями. Это
крайне неоднородный блок. К нему относятся как партии, активно противосто-
ящие политике Президента (партии БСДГ, БСДП (НГ)), так и ее поддержива-
ющие (СДПНС).
В указанные выше блоки не входят Либерально-демократическая партия,
Белорусская социально-спортивная партия и Республиканская партия. ЛДП и
РП не имеют четких ориентиров в своей программной деятельности.
На сегодняшний день Федерация профсоюзов Белорусская объединяет 32
отраслевых профсоюза и 6 областных объединений профсоюзов (более 4 млн.
членов).
Из "свободных" и "независимых" профсоюзов зарегистрированы: Белорус-
ский независимый профсоюз горняков, химиков, нефтепереработчиков и других
работников; Свободный профсоюз металлистов; Демократический профсоюз
транспортников; Свободный профсоюз Беларуси; Независимый профсоюз ра-
ботников науки и производства "Белая Русь".
Все они, как правило, малочисленны, а их руководители являются членами
оппозиционных партий. Поэтому эти организации и развернули антиправи-
тельственную пропаганду, пытаются дестабилизировать социально-политиче-
скую обстановку. Но ни одна акция, по признанию лидеров этих профсоюзов, в
1998—2000 гг. не была массовой.
Образование на рубеже начала 1990-х гг. значительного количества карли-
ковых партий имело в своей основе объективные закономерности, связанные
с раскрепощением политического сознания общества, освобождением его от
оков партийной опеки КПСС. В своем большинстве они ушли с политической
арены. Оставшимся же политическим партиям предстоит еще пройти через
процесс поэтапной трансформации в подлинные политические партии, имею-
щие поддержку среди избирателей. Только так они смогут обрести социальную
базу.
Блокировка же между политическими партиями проходит по следующим
разделенным линиям:
— ориентация на Восток, союз с Россией;
— ориентация на Запад, стремление к "самостийности";
— усиление или умаление регулирующей роли государства.
Задолго до назначения даты парламентских выборов руководители оппози-
ционных партий начали борьбу за создание для себя наиболее благоприятных
Республика Беларусь: перспективы социально-политического развития
171
условий. В январе 2000 года на заседании конституционного совета в присут-
ствии Председателя консультативно-наблюдательной группы X. Г. Вика ими
были сформулированы требования, которые сводились к предоставлению до-
ступа оппозиции к СМИ, прекращению неугодных оппозиции судебных рас-
следований, внесению изменений в избирательный кодекс и расширению пол-
номочий парламента.
В целом в диалоге принимали участие более ста общественных и политиче-
ских организаций. В его рамках работали шесть экспертных групп по следую-
щим проблемам:
— избирательный кодекс Республики Беларусь;
— обеспечение конституционных прав граждан на получение и распростра-
нение информации;
— социально-экономическое развитие Беларуси;
— стратегия развития гражданского общества в республике;
— суверенитет и многовекторность внешней политики;
— реализация гражданами Беларуси конституционного права на собрания,
митинги, шествия.
Фактически же представители оппозиции приняли участие в "диалоге” под
видом общественных неполитических организаций.
Прошедший в начале июля 2000 г. так называемый Конгресс демократичес-
ких сил зафиксировал общее решение объединенной оппозиции — неучастие в
выборах. Но единства в этом вопросе у объединенной оппозиции достигнуто не
было. Белорусская социал-демократическая партия (Народная Громада) не за-
претила своим членам баллотироваться в депутаты, Партия коммунистов Бело-
русская также приняла участие в выборах.
Единства по участию в выборах не было не только среди оппозиционных
партий, но даже и в руководстве некоторых из них. Например, Объединенная
гражданская партия образовала так называемый блок "Бойкот-2000", главной
задачей которого были попытки сделать все возможное, чтобы граждане Рес-
публики Беларусь не пришли в день выборов, 15 октября 2000 г., к избира-
тельным урнам. Однако ряд членов этой партии приняли участие в выборах.
Оппозиция предприняла ряд крайних мер, чтобы дестабилизировать обще-
ственно-политическую ситуацию накануне выборов. В оппозиционных СМИ
общественно-политическая ситуация изображалась в крайне драматизирован-
ном виде, печатались "разоблачительные" материалы, неизменно призываю-
щие к бойкоту.
Оппозиция рассматривает 2000—2001 гг. в качестве решающего этапа в
борьбе за власть, за переориентацию страны на Запад.
Парламентские выборы оказались в центре внимания не только белорус-
ской общественности, но и международного сообщества. Одной из причин
столь пристального внимания к выборам в Беларуси является то, что Запад и
оппозиция пытались изобразить "Выборы-2000" как очередное доказательст-
во "авторитаризма и нелегитимности режима", "нарушения прав и свобод че¬
172
Проблемы, становления Союзного государства России и Белоруссии
ловека". Однако выборы в парламент прошли открыто и демократично в пол-
ном соответствии с международными стандартами. Все кандидаты в депутаты
имели возможность самой широкой агитации среди своих избирателей. Всем
им была предоставлена возможность выступления на радио и телевидении,
публикации предвыборных программ в государственных СМИ. Окружные из-
бирательные комиссии организовывали встречи кандидатов в депутаты с изби-
рателями соответствующих округов.
Бойкот парламентских выборов провалился.
Это выявилось не только в день выборов, но и на стадии регистрации канди-
датов в депутаты. По республике в целом были зарегистрированы 563 кандида-
та, включая таких известных оппозиционеров, как М. Чигирь, А. Федута, О. Аб-
рамова, Н. Статкевич, С. Гайдукевич и др. Среди зарегистрированных кандида-
тов 157 были выдвинуты путем сбора подписей, 161 — трудовыми коллектива-
ми, 245 — политическими партиями (Аграрной партией — 13, Белорусской па-
триотической партией — 10, Коммунистической партией Беларуси — 39, Ли-
берально-демократической партией — 86, Партией коммунистов Белорусской
— 67, Республиканской партией — 11, Республиканской партией труда и
справедливости — 12, Социал-демократической партией народного согласия
— 5, Белорусской социально-спортивной партией — 2).
В голосовании по республике в целом приняли участие 61,1 % избирателей
(Брестская область — 61,3%, Витебская область — 61,3%, Гомельская об-
ласть — 64,5%, Гродненская область — 68,2%, Минская область — 62,2%,
Могилевская область — 64,0%, г. Минск — 49,3%).
Достаточно напомнить, что во многих странах на Западе в парламентских
выборах принимает участие не более 50 — 60% избирателей. У наших соседей
на президентские и парламентские выборы, проведенные 8 октября 2000 г.,
явилось немногим более 62% в Польше и 56% в Литве.
Из 110 избирательных округов в республике выборы состоялись в 96 окру-
гах. В ходе первого тура депутатами Палаты представителей Национального
Собрания Республики Беларусь избран 41 человек, среди которых 22 являют-
ся членами Палаты представителей первого созыва. Среди них — А. Малофе-
ев, В. Коноплев, А. Глуховский, В. Кучинский, А. Зинченко, И. Котляров и
др. Во второй тур голосования вышли 13 депутатов Палаты представителей
первого созыва.
Среди избранных 8 человек представляют политические партии: 4 депутата —
от Аграрной партии, 2 — от КПБ, по одному от Социал-демократической пар-
тии народного согласия и Социально-спортивной партии.
Второй тур голосования состоялся во всех округах. Избраны 56 депутатов.
Приняли участие в голосовании 52,6% избирателей, среди избранных 8 пред-
ставителей политических партий: 4 депутата — КПБ, 2 — РПТиС, по одному
от Аграрной партии и ЛДП.
Следует отметить, что нынешние выборы существенно отличаются от пре-
дыдущих, в которых оппозиция приняла самое активное участие: в первом туре
Республика Беларусь: перспективы социально-политического развития
173
выборов (май 1995 г.) были избраны лишь 18 депутатов. Осенью 1995 г. были
проведены повторные выборы. В итоге были избраны лишь 199 из 260 депута-
тов. Кроме этого, повторные выборы проводились еще и осенью 1996 г.
В Минске на выборах в октябре 2000 года выдвигали свои кандидатуры та-
кие оппозиционеры, как С. Гайдукевич, С. Калякин, Н. Статкевич. В выборах
приняли участие соответственно 37,98%, 35,01 % и 46,34% избирателей.
С. Гайдукевич в своем округе занял последнее (четвертое) место (10,9% го-
лосов избирателей). С. Калякин среди семи кандидатов занял лишь третье ме-
сто (14,31% голосов), Н. Статкевич оказался на втором месте (20% голосов
избирателей). Эти факты говорят об "истинной поддержке" минчанами бело-
русских оппозиционеров. Нет сомнения, что по республике их авторитет будет
еще ниже.
Госдепартамент США, а вслед за ним и европейская "тройка" (БДИПЧ)
приняли решение считать наши выборы не демократическими. Это их дело. Но
как неоднократно отмечал Президент РБ А. Г. Лукашенко, мы проводим выбо-
ры не для США и Европы, а для Беларуси и нашего народа.
Народ сделал выбор, и надо уважать волю народа. Несостоятельность пози-
ции США и европейской "тройки" рельефно высвечивается на фоне оценок
других международных наблюдателей, которые признают наши выборы леги-
тимными и демократическими.
В заключениях 140 независимых международных наблюдателей из 28 госу-
дарств, в том числе парламентариев из стран Западной Европы, отмечается
свободный и справедливый характер состоявшихся выборов.
На лицемерной возне определенных политических сил как на Западе так и
внутри республики вокруг выборов в Беларуси надо понять главное. Негатив-
ное отношение США и других западных политических структур к выборам в бе-
лорусский парламент обусловлено общей политической линией Беларуси, на-
правленной на восстановление Союзного государства, на создание многопо-
люсного мира, мира на принципах справедливости и равенства.
Октябрь 2000 г. — граница, за которой начинается новый период политиче-
ской жизни белорусского общества и государства.
Несомненно, событием, которое будет определять перспективу социально-
политического развития Республики Беларусь, станут президентские выборы.
Вряд ли вызовет сомнения утверждение, что переизбрание ныне действую-
щего Президента А. Г. Лукашенко на второй срок будет способствовать сохра-
нению стабильности и станет залогом эффективного продолжения модерниза-
ции белорусского общества.
К президентским выборам 2001 г. готовится и так называемая "оппозиция".
В стане оппозиции идет лихорадочный поиск единого кандидата. Ситуация ны-
не такова, что если кого-то из оппозиционеров и назовут единым кандидатом,
вряд ли он станет единственным.
Недавние парламентские выборы мало чему научили белорусских "демокра-
тов". И к президентским выборам они идут разрозненными рядами.
174
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
В 2000 году завершается реализация Основных направлений социально-
экономического развития Республики Беларусь на 1996—2000 гг., в которых в
качестве приоритетов были определены — экспорт, жилье и продовольствие. В
результате реализации Основных направлений удалось не только преодолеть
спад производства, но и достигнуть, начиная с 1996 г., ежегодных приростов
ВВП, производства промышленной продукции и других показателей. В целом
за пятилетие (с учетом оценки 2000 г.) рост ВВП составит 131 —131,5%, про-
изводства промышленной продукции 155—156%, инвестиций в основной ка-
питал 138—139%, реальные денежные доходы населения 147%. Все эти пока-
затели выше предусмотренных Основными направлениями. В силу трех неуро-
жайных лет подряд( 1997—1999 гг.), вызванных природными катаклизмами, не
будет достигнут прогнозный показатель по росту объемов продукции сельского
хозяйства (96% к уровню 1995 г. вместо 110—119% по Основным направле-
ниям). Также превышен показатель инфляции.
В 1998 г. в Республике Беларусь принят Закон "О государственном прогнози-
ровании и программах социально-экономического развития Республики Бела-
русь", который определил систему кратко-, средне- и долгосрочных прогнозов и
программ, временной горизонт, периодичность и порядок их подготовки.
Сегодня в республике разработаны такие долгосрочные документы как
Национальная стратегия устойчивого развития до 2015 г., Основные направ-
ления социально-экономического развития Республики Беларусь на период
до 2010 г., в стадии разработки находятся Комплексный прогноз научно-техни-
ческого прогресса на 20 лет, Программа социально-экономического развития
Республики Беларусь на 2001 —2005 гг. Кроме того, разработан целый ряд от-
раслевых программ таких как: Программа развития промышленного комплекса
Республики Беларусь до 2015 г., Национальная программа развития экспорта
на 2000—2005 гг., Программа по повышению эффективности агропромыш-
ленного комплекса Республики Беларусь и др.
Приоритетным в решении вопросов социальной защиты в Республике Бела-
русь является оказание социальных услуг нетрудоспособным пожилым людям.
В первую очередь ветеранам войны и труда, инвалидам.
Несмотря на экономические трудности, делается все возможное, чтобы под-
держать простых людей. Органы исполнительной власти, управления и отделы
социальной защиты, благотворительные фонды и церковь оказывают адресную
поддержку малоимущим.
В настоящее время усилен контроль за ходом выполнения государственных
программ и прежде всего президентской программы "Дети Беларуси", "Моло-
дежь Беларуси", региональных программ "Семья". Рад мер по улучшению по-
ложения женщин предусматривает программа "Женщины Республики Бела-
русь". В целях обеспечения трудоустройства в республике ежегодно разрабаты-
ваются программы занятости населения.
Но самым главным подтверждением социальной направленности полити-
ки государства является тот факт, что в Республике Беларусь практически
Республика Беларусь: перспективы социально-политического развития
175
без задержки, в строго установленные сроки выплачивается заработная
плата.
Социальная политика государства в 2000 г. была направлена на стабилиза-
цию уровня жизни населения и постепенное обеспечение устойчивого роста.
Исходя из экономических возможностей государства планируется, что ре-
альные доходы населения в 2001—2005 гг. повысятся на 17,1—22,8% против
46,1 % в 1996—2000 гг., что позволит увеличить их к концу периода в 1,1 —1,2
раза по сравнению с 1990 г. Реальную заработную плату предусматривается по-
высить соответственно на 26,4—38,9% против 56,7% в 1996—2000 гг.
Государственная политика в области заработной платы основывается на ре-
альных возможностях государства в использовании национального дохода и
стремлении к сбалансированности интересов различных слоев общества, а так-
же на нормах, предусмотренных в Конвенциях и реализациях МОТ.
Намечается к 2005 г. довести удельный вес тарифа в оплате труда до 70%, а та-
рифную ставку 1 разряда — до 100% минимального потребительского бюджета.
Исходя из приведенных примеров можно констатировать, что Республика
Беларусь строит свою ценностную систему общественно-политического и эко-
комического развития, получившую определение — "белорусская модель" —
модель эффективного государства.
В рамках этой концепции стратегическим вектором является не только ус-
тойчивость работы народного хозяйства, но и устойчивость человеческой жизни.
Приоритетами экономики являются наращивание экспорта, строительство
жилья и развитие агропромышленного комплекса, так как Беларуси неоткуда
больше черпать ресурсы, она — аграрная страна.
Основной упор во внутренней политике государство делает на всестороннее
развитие реального сектора экономики, повышение его эффективности. Сего-
дня перед промышленным комплексом стоит задача: не только закрепить до-
стигнутые положительные результаты, но и обеспечить дальнейшее наращива-
ние объектов промышленной продукции.
Основные задачи на перспективу определяются Программой развития про-
мышленного комплекса страны до 2015 г., и есть все основания полагать, что
они будут реализованы в полном объеме.
Внешняя политика Республики Беларусь стабильна, активна, понятна наро-
ду и прогнозируема для мирового сообщества. Внимание к международным от-
ношениям объясняется понятным стремлением создать оптимальные условия
жизни для народа.
Необходимо отметить сбалансированность и многовекторность внешней по-
литики. Республика Беларусь ищет и находит партнеров, желающих сотрудни-
чать на всех континентах. При этом преследуются две цели: с одной стороны,
Беларусь не хочет быть зависима от какого-либо государства или группы госу-
дарств, а с другой — у государства, развивающего обширные и взаимовыгод-
ные связи, всегда есть много вариантов для того, чтобы умножить свои силы,
укрепить свои позиции на международной арене, дать более достойную жизнь
176
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
своим гражданам, быть полноправным членом мирового сообщества. Все это
подтверждает открытость Республики Беларусь миру.
Большое внимание Беларусь уделяет развитию сотрудничества с Украиной.
В разных направлениях реализуются связи Республики Беларусь и других стран
СНГ. Отношения со странами Балтии Беларусь намерена строить на принципах
добрососедства. Успешно развивается сотрудничество с Литвой в сфере эконо-
мики. Развивается торговля с Латвией. Большое значение Беларусь придает
белорусско-польским отношениям; она оказалась в фокусе европейской поли-
тики, на стратегическом перекрестке Запада и Востока.
Как неоднократно подчеркивал Президент РБ: "Мы не заинтересованы в во-
зобновлении военного противостояния Западу. Мы стремимся построить мак-
симально открытую экономику и поэтому заинтересованы в установлении атмо-
сферы безопасности и добрососедства в Европе".
Придерживаясь принципа многовекторности, Беларусь развивает свои от-
ношения со странами Азии, Африки, Америки. И особенно с Индией, Китаем,
странами Персидского залива.
В настоящее время у Беларуси во внешней политике, по словам министра
иностранных дел Хвостова М. М., обозначились 6 приоритетных направлений:
Союзное государство Беларуси и России, сотрудничество в рамках Евроазиат-
ского экономического сообщества, сотрудничество в рамках Содружества Не-
зависимых Государств, создание атмосферы доброжелательности вокруг Бела-
руси, обновление сотрудничества с Европейскими международными института-
ми и установление должного уровня отношений с США.
Но приоритет интересов политического, экономического, военного сотруд-
ничества — Россия.
На состоявшемся в ноябре 2000 г. заседании Высшего Госсовета Союзно-
го государства Президентом Республики Беларусь было отмечено, что поли-
тическое сближение двух государств опирается на прочный фундамент едино-
го экономического пространства. Подтверждением тому является тот факт,
что стороны договорились о введении в обращение в обеих странах россий-
ского рубля (2005 г.), о создании единой денежной единицы (2008 г.), созда-
нии единого эмиссионного центра и общего таможенного пространства. К
этому времени будет избран Союзный парламент Беларуси и России. Предпо-
лагается, что выборы в парламент Союзного государства будут проведены в
начале 2002 г.
Ратификация российско-белорусского Договора о создании Союзного госу-
дарства заставила другие страны СНГ взглянуть на "Союз двух" с позитивной
стороны, с уважением отнестись к волеизъявлению двух народов.
Однако определенные проблемы в рамках Содружества существуют. В ряде
стран СНГ начали разрушаться условия сбалансированности во взаимной тор-
говле. В результате хозяйственные взаимоотношения для государств Содруже-
ства (кроме Беларуси) стали иметь меньшую значимость, чем взаимосвязь со
странами дальнего зарубежья.
Союзное государство и конституционные права его граждан в свете правовых стандартов
177
Рядом государств Содружества до сих пор не ратифицировано базовое со-
глашение о зоне свободной торговли.
Эти обстоятельства побуждают лидеров государств Содружества искать пу-
ти для консолидации, к поискам совместного решения назревших вопросов.
Подтверждением тому является состоявшийся саммит СНГ, где главы госу-
дарств Содружества достигли ряда договоренностей по устранению возникших
противоречий.
Главная цель государств Содружества, к которой их подталкивают нацио-
нальные экономические системы, — это создание собственного крупного, ци-
вилизованного рынка для экспорта отечественных товаров и обеспечение на
этой основе устойчивого развития всех государств — участников СНГ.
В мире есть политические силы, заинтересованные в ослаблении интеграци-
онных процессов бывших республик СССР и даже международной изоляции,
например, Беларуси.
Свидетельством тому принятие 3 мая 2000 г. Палатой представителей США
резолюции №304, в которой выводы построены на вымыслах и провокацион-
ных положениях. А также то, что 25 октября 2000 г. Сенатом был утвержден
текст резолюции Конгресса №153, в котором сделаны выводы о нелегитимно-
сти и недемократичности парламентских выборов в Беларуси.
Но сегодня можно констатировать, что Республика Беларусь успешно
прошла этап дипломатического признания. В республике аккредитовано 60-
лее 30 дипломатических и консульских миссий различных государств, пред-
ставительств международных организаций. Республика принята в Движение
неприсоединения и Международный парламентский союз. Подписано свыше
600 двусторонних межгосударственных и межправительственных договоров и
соглашений.
Постоянный и абсолютный приоритет среди всех возможных направлений в
международных отношениях Беларуси в обозримом будущем будет принадде-
жать России, странам СНГ.
Узы дружбы между народами ближнего зарубежья максимально укрепляют-
ся, развивается всестороннее государственное сотрудничество во всех облас-
тях, в том числе и в военной.
Глава 16. Союзное государство и конституционные
права его граждан в свете
правовых стандартов Совета Европы
Как известно, Совет Европы (СЕ) представляет собой довольно сложный
политико-правовой институт, хорошо структурированную и процедурно органи¬
178
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
зованную европейскую организацию *. Согласно своему Уставу 2, Совет Европы
декларирует решение триединой задачи: политической — защищать и укреп-
лить демократию, права и свободы человека, верховенство закона на Европей-
ском континенте; культурной — преумножать общее европейское достояние,
культурное наследие; социальной — обеспечить реализацию основных потреб-
ностей, социально-экономических прав граждан.
В ходе Венской встречи глав государств и правительств (1993 г.) эти задачи
были дополнены темами защиты прав национальных меньшинств и борьбы с
расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и нетерпимостью.
Встреча глав государств и правительств стран — членов Совета Европы
(октябрь 1997 г., г. Страсбург, Франция) в качестве приоритетных определила
также контроль за выполнением государствами взятых на себя при вступлении
в СЕ обязательств, борьбу за социальную сплоченность, социальные права
граждан, особенно детей, активные действия против терроризма, коррупции и
организованной преступности, наркомании, за демократические ценности и
культурное многообразие.
Совет Европы, провозглашая одной из главных своих задач обеспечение
прав и свобод человека, добивается создания в рамках организации:
— эффективной системы контроля (парламентского и правительственного
мониторинга) за соблюдением прав человека, установленных Европейской
Конвенцией о защите прав человека, и основных свобод и предотвращения но-
вых угроз и нарушений прав человека (в т.ч. решения проблемы социального
отторжения, детской проституции, международного терроризма, отмывания не-
законных доходов, в области биоэтики и пр.) через принятие дополнительных
протоколов к Европейской Конвенции по правам человека, новых конвенций,
хартий и рекомендаций;
— улучшения работы Европейского Суда по правам человека в Страсбурге
(в т.ч. сокращения сроков рассмотрения дел, упрощения порядка обращения в
единый суд);
— привлечение внимания политиков, властных структур, науки и общест-
венности к значимости прав человека (в т.ч., путем проведения информацион¬
‘ Совет Европы был создан после Второй Мировой войны. 5 мая 1949 года в Лондоне десять стран:
Бельгия, Дания, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Великобритания, Франция
и Швеция подписали договор о создании Совета Европы с штаб-квартирой в Страсбурге (Франция).
В настоящее время в составе СЕ — 41 государство, в которых проживает более 800 млн. человек.
К десяти государствам — основателям Совета позднее присоединились: Греция и Турция (1949), Ис-
ландия и Германия (1950), Австрия (1956), Кипр( 1961), Швейцария (1963), Мальта (1965), Португа-
лия (1976), Испания (1977), Лихтенштейн (1978), Сан-Марино (1988), Финляндия (1989), Венгрия
(1990), Польша (1991), Болгария (1992), Эстония, Латвия, Албания, Молдова, Украина и бывшая
югославская республика Македония (1995), Россия, Хорватия (1996), Грузия (1999). Кандидатами на
вступление являются Республика Беларусь, Азербайджан, Армения, Босния и Герцеговина.
’ См. Устав Совета Европы, Лондон, 5 мая 1949 г. // Право Совета Европы и Россия. Сб. до-
кументов и материалов. Изд. 2-е доп. Краснодар, 1996. С. 132—133.
Союзное государство и конституционные права его граждан в свете правовых стандартов
179
ных кампаний, реализации специальных программ, деятельности Европейской
Комиссии через право, изучение прав человека в школах, вузах, среди юристов,
служащих правоохранительных органов); развития местной демократии, СМИ,
неправительственных организаций.
В современных условиях ценность Совета Европы состоит прежде всего в
том, что он:
— по-прежнему остается авторитетной международной трибуной для заяв-
ления позиции страны по различным вопросам международной и внутренней
политики, формирования позитивного общественного мнения, отстаивания на-
ционально-государственных интересов России и Белоруссии, проведения в
жизнь идеи создания Союзного государства, недопущения международной изо-
ляции РФ и РБ;
— является местом сбора республик СССР — ныне суверенных государств:
России, Белоруссии, Украины, Латвии, Литвы, Эстонии, Молдавии, Грузии,
Армении и Азербайджана, что не может быть не использовано в интеграцией־
ных и иных процессах на постсоветском пространстве. При этом одним из клю-
чевых должен быть вопрос о совместных формах и методах работы Российской
Федерации и Республики Беларусь (а в будущем — Союзного государства) с
указанными выше государствами в рамках СЕ, в т.ч. в контексте укрепления как
двусторонних, так и многосторонних отношений;
— способствует включению России и Белоруссии в европейское политико-
правовое пространство, использованию накопленного опыта в правовой сфере
деятельности (борьба с преступностью, терроризмом, отмыванием незаконных
доходов и т.д.). Это возможность "заглянуть״ в те проблемы, с которыми наши
страны в полном объеме столкнутся через несколько лет после их зарождения
и развития на Западе (транссексуализм, детская проституция, сексуальный ту-
ризм и т.д.), заранее подготовиться к их решению;
— содействует развитию международного гуманитарного сотрудничества по
широкому кругу вопросов, в т.ч. через культурные обмены в рамках Совета Ев-
ропы, подготовку студентов, молодежные контакты и т.д.
Таким образом, участие Российской Федерации и Республики Беларусь (Союз-
ного государства) в деятельности Совета Европы в своем потенциале может ока-
зывать положительное воздействие на укрепление международного авторитета и
признания дзух государств, их внутреннюю и внешнюю политику, реализацию на-
ционально-государственных и союзных интересов, защиту прав и свобод граждан.
Договор о создании Союзного государства содержит статью 6, в которой
говорится:
”1. Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно передан-
ных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, террито-
риальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государст-
венный флаг, герб и другие атрибуты государственности.
2. Государства-участники сохраняют свое членство в ООН и других между-
народных организациях. Возможность единого членства в международных орга¬
180
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
низациях, других международных объединениях определяется государствами-
участниками по взаимной договоренности".
В контексте данной статьи Договора представляет интерес краткий анализ со-
трудничества Российской Федерации и Республики Беларусь с Советом Европы.
Так, в истории сотрудничества России и Совета Европы3 можно выделить че-
тыре этапа:
I. Либерально-романтический (с мая 1992 г. — февраль 1995 г.), включаю-
щий по времени период с момента подачи Российской Федерацией заявки на
вступление в Совет Европы до "замораживания" (приостановления) рассмот-
рения российского досье резолюцией Парламентской Ассамблеи Совета Евро-
пы (ПАСЕ) № 1055 (1995) "По заявке России на вступление в Совет Европы в
свете ситуации в Чечне". В это время происходят радикальные изменения в по-
литической и правовой системе России; власти Российской Федерации направ-
ляют (январь 1995 г.) на имя Председателя ПАСЕ специальное послание о со-
вершенствовании правового порядка в стране, что было расценено в ПАСЕ как
своего рода письменное обязательство России при вступлении в эту организа-
цию; российские парламентарии активно работают в ПАСЕ, имея статус специ-
ально приглашенных; Венецианской Комиссией по поручению Кабинета Мини-
стров Совета Европы подготовлено в целом положительное заключение на
текст новой Конституции РФ и т.д.
II. Умеренно консервативный этап сотрудничества Российской Федерации и
Совета Европы (с февраля 1995 г. по январь 1996 г.) связан с возобновлением
рассмотрения российской заявки на вступление в Совет — Резолюция ПАСЕ
№ 1065 (1995), визитами докладчиков в Россию и подготовкой, а затем приня-
тием в январе 1996 г. заключения Парламентской Ассамблеи № 193(1996), да-
ющего нашей стране "зеленый свет" на вступление в Совет Европы. В ходе это-
го этапа отмечаются: консолидация всех ветвей российской власти по вопросу
целесообразности присоединения к Совету Европы, учет правовых норм СЕ в
разрабатываемых в Российской Федерации законодательных актах, интенсив-
ные контакты со Страсбургом представителей как властных структур, так и
правоохранительных органов, неправительственных, правозащитных и иных
организаций.
III. Прагматический этап (январь-февраль 1996 г. — июнь 1998 г.) совпада-
ет с реализацией рекомендаций ПАСЕ № 193 (1996) Кабинету Министров СЕ
пригласить Российскую Федерацию стать членом Совета Европы, ратификаци-
ей Федеральным Собранием РФ уставных документов и основополагающих
конвенций Совета Европы, включая Европейскую Конвенцию о защите прав
3 Сотрудничество между Советом Европы и СССР имело место с 1989 г., когда Парламентская Ас-
самблея Совета Европы установила связи с Верховным Советом СССР Однако СССР не являлся
членом Совета. После разрушения СССР Россия и Белоруссия самостоятельно подали заявки на
вступление в Совет Европы (соответственно в 1992 и 1993 гг.).
Союзное государство и конституционные права его граждан в свете правовых стандартов
181
человека и основных свобод 1950 г. и дополнительных протоколов к ней, за нс-
ключением протокола № 6 об отмене смертной казни. Данный этап также ха-
рактеризуется полномасштабным участием РФ в деятельности многочисленных
органов Совета, ПАСЕ, первым официальным отчетом России перед Советом
(июнь 1998 г.) о выполнении взятых на себя обязательств по защите прав и сво-
бод человека.
IV. Интеграционный этап членства России в Совете Европы (с июня 1998 г.
по настоящее время) связан с полномасштабным участием РФ в деятельности
институтов Совета Европы, широким учетом опыта и стандартов СЕ в россий-
ском законодательном процессе, ратификацией образовательных, правоохра-
нительных и иных конвенций СЕ, решением ряда кадровых вопросов.
Вместе с тем данный этап характеризуется определенным похолоданием в
отношениях России с Советом Европы (апрель 2000 г., решение ПАСЕ о лише-
нии права голоса российской парламентской делегации), поиском новых подхо-
дов в организации сотрудничества РФ с СЕ.
Историю сотрудничества Республики Беларусь с Советом Европы можно
характеризовать как более драматичную, чем отношения Россия — Совет Ев-
ропы. Вот некоторые вехи этих взаимоотношений:
— 16 сентября 1992 г. парламенту Беларуси был предоставлен статус спе-
циально приглашенного в Совете Европы;
— 12 марта 1993 г. белорусские власти подали заявку на вступление в Со-
вет Европы. В апреле того же года Комитет Министров направил эту заявку на
рассмотрение в Парламентскую Ассамблею. Белоруссия присоединяется к Ев-
ропейской культурной конвенции;
— 7 ноября 1996 г. в рамках Совета Европы Постоянный Комитет принял
резолюцию № 1102 о ситуации в Белоруссии, в которой неодобрительно ото-
звался о предложениях Президента РБ А. Лукашенко провести конституцион-
ную реформу;
— 13 января 1997 г. (после референдума 24 ноября 1996 г.) Бюро ПАСЕ
признало ситуацию в Белоруссии несоответствующей нормам демократии и
временно приостановило статус специально приглашенного. Президент ПАСЕ
заявила, что "новая Конституция РБ является незаконной, и то, каким образом
был создан новый Парламент, не позволяет говорить о его демократической ле-
гитимности"4;
— 23 июня 1997 г. Комитет по политическим вопросам ПАСЕ в Страсбурге
провел слушания с участием оппозиции и политических групп из Белоруссии,
"как оппозиционно настроенных по отношению к конституционным изменениям,
так и поддерживающих их". Комитет отметил, что "требования для восстановле-
ния статуса специально приглашенного Белоруссией все еще не выполнены";
4 См.: Совет Европы. Парламентская Ассамблея. Ситуация в Белоруссии. Доклад В.Берендта,
1999, Страсбург, 1999. С. 4.
182
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
— октябрь 1997 г. Белоруссия исключена из круга стран — участниц вто-
рого саммита глав государств и правительств в Страсбурге;
— с 4 по 6 ноября 1998 г. по решению Бюро ПАСЕ Минск посетил с визи-
том докладчик по Белоруссии, заместитель Председателя ПАСЕ Р. Антретер
(Германия), который имел беседы с руководством страны;
— 17 декабря 1998 г. Бюро Ассамблеи, обсудив доклад и отметив, что "в Бе-
лоруссии продолжают иметь место серьезные расхождения со стандартами Со-
вета Европы в области плюралистической демократии, верховенства закона и
прав человека”, решило: сохранить приостановление статуса специально при-
глашенного для Белорусского парламента; приостановить оговоренную Уста-
вом процедуру выражения Ассамблеей мнения относительно заявки Беларуси
на членство в Совете Европы; просить Комитет по политическим вопросам "об-
судить способы инициирования диалога с политическими силами страны (про-
ведение слушаний, например) и предоставить Ассамблее доклад о ситуации в
Беларуси";
— 27 апреля 1999 г. Комитет по политическим вопросам вновь провел в
Страсбурге слушания о ситуации в Белоруссии;
— с 4 по 6 октября 1999 г. докладчик по РБ В. Берендт находился в Минске
с визитом "по установлению фактов".
Обсуждение в ходе январской 2000 г. сессии ПАСЕ доклада В. Беревдга про-
демонстрировало отсутствие в позиции Совета Европы реальных сдвигов по отно-
шению к Белоруссии. В рекомендации ПАСЕ № 1441 (2000) был воспроизведен
стандартный набор требований по налаживанию со стороны властей диалога с оп-
позицией на предмет согласования правил организации предстоящих выборов.
В ходе июньской 2000 года сессии Комитет Министров Совета Европы вы-
сказался против приглашения белорусских представителей на встречу минист-
ров иностранных дел и министров юстиции стран Совета Европы по правам че-
ловека (Рим, 3—4 ноября 2000 г.) и на 5-ю встречу министров по равенству
между женщинами и мужчинами (Македония, апрель 2002 г., окончательное
решение отложено).
— 15 октября 2000 г. Совет Европы принимает участие в мониторинге за
парламентскими выборами;
— в октябре 2000 г. Комитет Министров Совета Европы обсудил результа-
ты парламентских выборов в Палату Представителей Национального Собра-
ния Республики Беларусь, отметив "недостаточный прогресс официального
Минска в выполнении требований международного сообщества" 5.
Такова краткая история сотрудничества России и Белоруссии с Советом
Европы. Можно констатировать, что на финише 2000 г., XX столетия РФ и
5 И это несмотря на то, что выборы проходили по более демократическому, чем прежде, Избиратель-
ному кодексу РБ. Власти республики обеспечили высокий уровень организации, прозрачности и от-
крытости избирательного процесса. В голосовании приняли участие 60,6% избирателей. 15 октября
Союзное государство и конституционные права его граждан в свете правовых стандартов
183
РБ имели далеко не тот уровень взаимоотношений с Советом Европы, на ко-
торый рассчитывали и предпринимали немалые усилия для достижения. Под
предлогом соблюдения "демократических стандартов", прав человека и т.д.
российская парламентская делегация была лишена права голоса в ПАСЕ, а
заявка Республики Беларусь на вступление в Совет Европы практически не
рассматривается.
В отношении двух суверенных европейских государств вновь применяются
двойные стандарты, дует ветер "холодной войны", объективно побуждающий к
объединению России и Белоруссии в Союзное государство, в т.ч. использова-
нию положений ст. 6 Договора о возможном едином членстве "в международ-
ных организациях... по взаимной договоренности".
Представляется, что Россия и Белоруссия могут начать в Совете Европы ра-
боту в данном направлении, тем более, что к сегодняшнему времени уже накоп-
лен определенный опыт6 сотрудничества между РФ и РБ как по линии Парла-
ментской Ассамблеи, так и Комитета Министров СЕ.
Тем более, что декларируемые цели Договора о создании Союзного государ-
ства и Совета Европы7 во многом схожи: "объединение усилий в интересах со-
циального и экономического прогресса обоих государств", "приверженность
целям и принципам Устава ООН и желание жить в мире и добрососедстве с дру-
гими государствами", "действуя в соответствии с общепризнанными принципа-
ми и нормами международного права и неуклонное соблюдение основных прав
и свобод человека и гражданина" и т.д.
Дело за политической волей руководителей, парламентариев России и Бе-
лоруссии, четкой организацией министерствами иностранных дел двух госу-
дарств совместных действий на международной арене, в т.ч. и в рамках Сове-
та Европы.
Детальное сравнение Европейской Конвенции о защите прав человека с
Конституциями РФ и РБ позволяет также сделать однозначный вывод о соот¬
2000 г. необходимый порог явки в 50% был преодолен в 97 из 110 избирательных округах. В резуль-
тате I тура голосования был избран 41 депутат. 29 октября прошли выборы в остальных округах.
6 Примером может служить обсуждение в декабре 2000 г. с участием российской парламентской де-
легации на сессии ПАСЕ тенденциозного доклада Вольфганга Береодта (Германия) "Ситуация в Бе-
ларуси". Российскими парламентариями была подготовлена и внесена на обсуждение серия попра-
вок, делающих доклад и само обсуждение положения в РБ более объективным, в т.ч. поставлена под
сомнение формулировка п. 13 доклада о том, что Совет Европы не поддерживает формальные от-
ношения с Республикой Беларусь, не стремится к расширению сотрудничества с Беларусью по
межправительственной линии.
7 "Целью Совета Европы является: достижение большего единства межау его членами; содействие
экономическому и социальному прогрессу"; участие государств - членов в работе Совета Европы не
должно отрицательно влиять на их вклад в деятельность ООН; "каждый член Совета Европы дол-
жен признавать принципы верховенства права и принципы, в соответствии с которыми все лица,
находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свобода-
ми...". См.: Право Совета Европы и Россия.
184
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
ветствии основных законов Российской Федерации и Республики Беларусь в
области прав и свобод граждан правовым стандартам Совета Европы.
В Договоре о создании Союзного Государства неоднократно обращается
внимание на важность соблюдения общепризнанных принципов и норм между־
народного права, равно как это закреплено в Конституциях двух государств 8 9, а
также на неукоснительное соблюдение прав и свобод человека. В п.2 ст. 14 До-
говора записано: ”В Союзном государстве признаются и гарантируются права и
свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нор-
мам международного права". Среди целей создания Союзного государства в До-
говоре в том числе заявлено"неукоснительное соблюдение основных прав и
свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами
и нормами международного права."
Каким же образом выглядят конституционные права граждан Союзного
государства в свете общепризнанных принципов и норм Совета Европы? Об-
ратимся к сопоставительной таблице® Европейской Конвенции о защите
прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), как основополагающего акта СЕ
в области прав человека, и Конституций РФ и РБ. Анализ этого материала
позволяет сделать вывод о том, что Конституции государств, образующих
Союзное государство, содержат как положения, защищающие широкий
спектр личных (гражданских), политических и других прав граждан; так и
статьи довольно хорошо корреспондирующиеся между собой (имеются в ви-
ду те или иные статьи Конституций РФ и РБ). Они включают: право на
жизнь, достоинство личности, право на свободу и неприкосновенность, пра-
во на частную жизнь, неприкосновенность жилища, свободу совести и веро-
исповедания, свободу печати и информации, право участвовать в управлении
государством, право на объединение, право на труд, образование, благопри-
ятную окружающую среду и т.д.
При этом, естественно, имеют место и различия в подходах в обеспечении
конкретных конституционных прав граждан в Конституциях РФ и РБ. Они, в
первую очередь, связаны с ролью государства в обеспечении тех или иных прав
граждан (например, положение ст. 2 Конституции РБ "Государство ответствен-
но перед гражданами за создание условий для свободного и достойного разви¬
8Например, в Конституции РФ (ст. 17) говорится о том, что ״в Российской Федерации призна-
ются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принци-
пам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией". Более того, ч. 4
ст. 15 Конституции РФ провозглашает: "Общепризнанные принципы и нормы международного пра-
ва и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой си-
стемы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Республика Беларусь (ст. 8 Конституции РБ) признаёт "приоритет общепризнанных принципов
международного права и обеспечивает соответствие им законодательства".
9См. Приложение.
Союзное государство и конституционные права его граждан в свете правовых стандартов
185
тия личности" и т.д.) *°, политических подходах к решению тех или иных про-
блем, связанных с правами человека (например, отношение к частной совет־
венности, в том числе положение ст. 36 Конституции РФ: "Граждане и их объе-
динения вправе иметь в частной собственности землю" 11).
Однако эти различия, по мнению автора, на данном этапе не могут и не
должны быть доминирующими. Они могут быть сняты в процессе последующей
работы по сближению законодательства двух стран, развития положений Дого-
вора о Союзном государстве. Тем более, что сам Договор уже содержит ряд по-
ложений, направленных на достижение этой цели. Например, в его ст. 8 гово-
рится: "1. В Союзном государстве признаются и защищаются равным образом
все формы собственности, признаваемые на территориях государств-участни-
ков, обеспечиваются равные права граждан на приобретение, пользование и
распоряжение имуществом.
В Союзном государстве принимаются необходимые законодательные и иные
меры по обеспечению равных прав, обязанностей и гарантий субъектам хозяй-
ствования любых организационно-правовых форм, а также гражданам, облада-
ющим статусом предпринимателя, в соответствии с законодательством госу-
дарств-участников".
В контексте принципов и норм Совета Европы в области прав человека важ-
но обратить внимание на государственную защиту прав и свобод человека. По-
ложения об этом содержатся в ст. 45 Конституции РФ ("Государственная защи-
та прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантирует-
ся") и ст. 59 Республики Беларусь ("Государство обязано принимать все доступ-
ные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходи-
мого для полного осуществления прав и свобод граждан и Республики Бела-
русь, предусмотренных Конституцией"). Логическим их развитием служит по-
ложение ст. 16 Договора: "1. В целях содействия реализации и защиты основ-
ных прав и свобод граждан Союзного государства учреждается Комиссия по
правам человека. 2. Компетенция, условия формирования и порядок деятельно-
сти Комиссии определяются Положением о Комиссии по правам человека Со-
юзного государства, утверждаемым Высшим Государственным Советом". * В * * *
10 Ст. 21 Конституции РБ гласит: ”Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является
высшей целью государства.... Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закреплён-
ные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства".
В аналогичных статьях Конституции РФ — ст. ст. 17 и 18, говорится: "Основные права и свободы
человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения."; "Права и свободы человека и граж-
данина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и примене-
ние законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием".
״ В Конституции РБ нет упоминания о частной собственности. В ст. 44 говорится, что "государст-
во гарантирует каждому право собственности и содействует её приобретению. Собственник имеет
право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом... Собственность, приобретённая закон-
ным способом, защищается государством".
186
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
В процессе работы над реализацией п. 2 ст. 16 Договора может быть исполь-
зован как отечественный опыт, так и некоторый опыт работы до 1 января 1998 г.
в рамках Совета Европы Европейской Комиссии по правам человека (напри-
мер, в части рассмотрения индивидуальных и государственных жалоб, жалоб
неправительственных организаций, запросов материалов от правительств, го-
сударств и т.д.), Комиссара Совета Европы по правам человека.12
Глава 17. Основные направления экономической
интеграции России и Белоруссии
С неизбежностью складывалась необходимость новой реинтеграции России
и Беларуси в экономической сфере. Так, 6 января 1995 г. было заключено со-
глашение о Таможенном союзе, в 1997—1998 гг. были сформированы тамо-
женный, пограничный комитеты. 25 декабря 1998 г. было подписано соглаше-
ние о создании равных условий субъектам хозяйствования.
14 ноября 2000 г. правительствами России и Беларуси было принято реше-
ние о введении единой национальной валюты к 2005 г.
Взаимовыгодность экономической интеграции обеих стран заключается в
следующем:
создании общего рынка товаров, труда и капиталов;
восстановлении утраченных ранее производственно-экономических связей;
сокращении издержек производства и повышении конкурентоспособности
товаров;
снижении транспортных издержек при экспорте российских товаров;
укреплении таможенного режима
Объективными причинами экономической интеграции России и Беларуси
являются как необходимость преодоления современного экономического
кризиса, так и общая международная тенденция интеграции общественной
жизни.
Основные параметры социально-экономической и политической стратегии
Беларуси нацелены на создание социально ориентированной рыночной эконо-
мики многоукладного типа с формированием гражданского общества.
Политика структурных преобразований в Беларуси, не препятствуя разви-
тию рыночных отношений, придает реконструкции экономики управляемый ха-
рактер, позволяет соизмерять темпы свертывания нежизнеспособных произ-
водств с институциональными преобразованиями, возможностями привлечения
12 Выборы Комиссара Совета Европы по правам человека состоялись 21 сентября 1999 г. в ходе
сессии ПАСЕ. Им стал известный испанский правозащитник Альваро Хиль-Роблес.
Основные направления экономической интеграции России и Белоруссии
187
инвестиций, создания новых рабочих мест и поддержанием социально-полити-
ческой стабильности.
Структурная политика в стране решает следующие основные задачи:
— обеспечение регулируемого свертывания экономически бесперспектив-
ных и экологически опасных производств при социальной поддержке высво-
бождаемых работников;
— санация и реструктуризация предприятий;
— обеспечение благоприятного инвестиционного климата;
— поддержка предпринимательства;
— повышение эффективности функционирования государственной собст-
венности;
— активное продвижение на внешний рынок отечественных товаров;
— содействие формированию институционального механизма, совершенст-
вование действующих структур управления.
В качестве приоритетных направлений развития предпринимательства пра-
вительством определены: научно-инновационная деятельность, внедрение но-
вых технологий, экспорт товаров и услуг, производственная деятельность в про-
мышленности и строительстве, переработка сельхозпродукции, автомобильные
услуги, производство ТНП из местного сырья.
В 1998 году был решен и ряд важнейших методологических вопросов налого-
вой политики. В частности, внедрена упрощенная система налогообложения для
субъектов малого предпринимательства, введен в действие унифицированный с
Россией новый закон об акцизах и механизм зачета сумм акцизов в торговых
операциях между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, упорядоче-
но применение льготы по налогу на прибыль в части прироста экспортных поста-
вок, разработана новая, общепринятая в мировой практике система подоходно-
го налога с граждан и решен вопрос о необходимости перехода Республики Бе-
ларусь на новый зачетный метод исчисления налога на добавленную стоимость.
Укрупненно комплекс первоочередных мер налоговой реформы включает:
сокращение количества налогов за счет отмены малоэффективных сборов и
отчислений во внебюджетные фонды, объединение налогов, имеющих сходную
налоговую базу и налогоплательщиков;
совершенствование структуры налогов с ориентацией на оптимальное рас-
пределение налоговой нагрузки между различными категориями налогопла-
телыциков;
снижение ставок ряда налогов при максимальном расширении базы налого-
обложения, в том числе за счет пересмотра и сокращения налоговых льгот, а
также совершенствования методологии построения основных налогов и сборов;
укрепление и развитие законодательных основ налогообложения; жесткую
регламентацию прав и ответственности как налогоплательщиков, так и налого-
вых органов в процессе осуществления налоговых изъятий, совершенствование
норм юридической ответственности обеих сторон за нарушение законодатель-
ных правил налогообложения;
188
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
повышение уровня собираемости налогов путем упрощения системы их рас-
четов и порядка взимания, обеспечения четкости и недвусмысленности норма-
тивно-методических положений налогового законодательства;
определенность в распределении налогов между республиканским и мест-
ными бюджетами, повышение финансовой независимости местных бюджетов.
С развитием рыночных отношений банковская система страны претерпела
кардинальные изменения — произошел переход от системы единого государст-
венного банка к двухуровневой системе, при которой устанавливается четкое
разграничение между функциями центрального банка, с одной стороны, и ком-
мерческих банков — с другой. Коренные изменения произошли в формах соб-
ственности: преобладающими стали акционерные коммерческие банки, изме-
нилась и роль Национального банка.
Стратегической целью в 1999—2000 гг. являлось создание условий для ма-
кроэкономической и финансовой стабилизации как фактора экономического
роста и повышения уровня жизни населения. В качестве ориентиров денежно-
кредитной и валютной политики приняты:
ограничение прироста потребительских цен до 5—6% в среднем за месяц
(80—101% за год);
ликвидация множественности и поддержание устойчивости курса белорус-
ского рубля.
Ограничение роста цен и стабилизация национальной валюты будет обеспе-
чиваться за счет следующих основных монетарных мер:
регулирования объема денежной массы в национальной валюте адекватно
росту реального ВВП и целевого показателя по инфляции;
установления процентных ставок денежного рынка на реальном положи-
тельном уровне;
стимулирования роста денежных сбережений агентов экономических отно-
шений в национальной валюте;
сужения сферы обращения на национальном рынке иностранной валюты;
увеличения резервов международной ликвидности;
обеспечения устойчивого функционирования коммерческих банков, соблю-
дения законных интересов банков, их вкладчиков и клиентов;
своевременного и качественного обеспечения расчетно-платежного про-
цесса.
Перспективы социально-экономического развития Беларуси определяются
системными преобразованиями — преодолением экономического кризиса, по-
иском эффективных форм государственности, построением новых обществен-
ных отношений, формированием основ социально ориентированной рыночной
экономики. Эти процессы охватывают все государственные и общественные
структуры и сферы деятельности. 1997 г. стал решающим для Беларуси в пре-
одолении спада производства, активизации инвестиционной деятельности, со-
здании условий для возобновления экономического роста и повышения уровня
жизни народа.
Основные направления экономической интеграции России и Белоруссии
189
Валовой внутренний продукт за 1997 г. возрос на 10%, продукция промышлен-
ности — на 17,6%. Продукция сельскохозяйственных предприятий в обществен-
ном секторе к уровню 1996 года составила 102,9%, выпуск товаров народного по-
требления — 121,2%. Инвестиции в основной капитал увеличились на 20%.
Для закрепления положительных тенденций Беларусь располагает необхо-
димыми условиями: развитым научно-техническим и производственным потен-
циалом, выгодным экономико-географическим положением, благоприятной
внешнеэкономической ситуацией, минерально-сырьевыми, земельными, лес-
ними и водными ресурсами, кадровым потенциалом.
Стратегия социально-экономического развития страны базируется на оцен-
ке ее роли и места в мировом сообществе, анализе внутренних и внешних фак-
торов экономического роста.
Цели Беларуси определены в Конституции и детализированы в Националь-
ной стратегии устойчивого развития. Это построение демократического, миро-
любивого, правового государства с социально ориентированной рыночной эко-
номикой. Официальная идеология белорусской государственности направлена
на укрепление суверенитета страны, развитие демократии, защиту прав и сво-
бод граждан.
Экономика Беларуси строится на принципах равенства всех форм собствен-
ности, гарантии ее неприкосновенности и использования в интересах общества,
свободы предпринимательства, выбора профессии и места работы. Повышение
благосостояния работника и результативности его труда, социальной защиты
обеспечивается на основе социального партнерства.
Создавая условия для развития рыночной экономики, Беларусь в своей эко-
номической политике предусматривает поэтапное повышение благосостояния
народа в меру роста производства и повышения его эффективности с постелен-
ным приближением к уровню европейских государств путем достижения ста-
бильности национальной валюты и цен, высокой степени занятости, благопри-
ятной для жизни окружающей среды.
Государство осуществляет контроль за социальными индикаторами экономи-
ческого развития, состоянием окружающей среды, содействует быстрейшему
разрешению проблемных ситуаций, экономическому и социальному развитию.
В качестве важнейших средств достижения указанных целей Прогнозом соци-
ально-экономического развития Республики Беларусь на перспективу предусма-
триваются активизация структурной перестройки экономики и реструктуризация
предприятий, развитие предпринимательства и эффективной приватизации, пе-
рестройка финансовой сферы, развитие рыночной инфраструктуры и совершен-
ствование экономических механизмов хозяйствования на основе рационального
сочетания рыночных механизмов и методов государственного регулирования.
В качестве приоритетных направлений развития экономики на перспективу
определены:
наращивание экспортного потенциала как важнейшего источника поступле-
ния валюты;
190
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
обеспечение потребностей населения в жилье;
решение продовольственной проблемы;
оздоровление нации — здоровье, образование, культура народа, повышение
уровня его жизни, социальная защита нетрудоспособных и социально уязвимых
слоев населения.
Согласно прогнозным расчетам, за 2001 — 2005 гг. ВВП предполагается
увеличить на 28 — 36%, продукцию промышленности — на 25 — 33%, сель-
ского хозяйства — на 13 — 17%, строительства — на 55 — 65%. Внешнетор-
говый оборот при благоприятной внутренней конъюнктуре может возрасти на
46 — 48%, в том числе экспорт — на 51 — 52%, импорт — на 42 — 44% с
сокращением дефицита внешнеторгового баланса до 0,5 — 1,0% к ВВП. Ре-
альные денежные доходы населения предполагается увеличить на 24 — 33%.
Реализация предусмотренных в долгосрочном прогнозе мер и достижение ко-
нечных целей социально-экономического развития будет способствовать перехо-
ду экономики страны в новое качественное состояние, постепенно приближаю-
щееся по основным параметрам к экономике развитых европейских государств.
Для обеспечения экономического роста предусматривается увеличить долю
валовых накоплений в ВВП с 25,7% в 1997 г. до 27,4% в 2005 г., а также при-
влечь прямые иностранные инвестиции и кредиты по международным соглаше-
ниям для реализации инвестиционных проектов.
Реализация предусмотренных в долгосрочном прогнозе мер и достижение ко-
нечных целей социально-экономического развития будут способствовать перехо-
ду экономики страны в новое качественное состояние, постепенно приближаю-
щееся по основным параметрам к экономике развитых европейских государств.
Дальнейшее вхождение Республики Беларусь в мирохозяйственные связи во
многом определяется эффективностью организационных структур управления и
нормативно-законодательной базы внешнеэкономической деятельности страны.
В 1998 г. приняты законы Республики Беларусь "О государственном регулиро-
вании внешнеторговой деятельности", "О свободных экономических зонах".
Внешнеэкономическая политика республики формируется на принципах от-
крытости экономики, либерализации внешней торговли, при соблюдении уело-
вий, определяемых двусторонними и многосторонними соглашениями Респуб-
лики Беларусь в области торгово-экономического сотрудничества, взаимной
защиты инвестиций, избежания двойного налогообложения, а также междуна-
родными конвенциями.
Меры, предпринятые в области внешнеторговой деятельности, в частности,
практически полное сокращение лицензирования и квотирования, отмена дейст-
вия экспортного таможенного тарифа, формирование внутреннего валютного
рынка, а также механизмов государственного контроля оказывают положительное
влияние на динамику и эффективность внешней торговли и рост ее объемов.
Совершенствование механизма регулирования внешней торговли является
одним из долгосрочных и приоритетных требований оздоровления экономики
республики.
Основные направления экономической интеграции России и Белоруссии
191
Экономические интересы Беларуси в основном определяются уровнем инте-
грации с государствами СНГ и прежде всего с Россией. Углубление экономиче-
ского сотрудничества осуществляется поэтапно с использованием принципов и
механизмов как двусторонних, так и многосторонних отношений, исходя из не-
обходимости соблюдения баланса интересов и взаимных выгод стран в реализа״
ции намечаемых проектов.
Основным торговым партнером Республики Беларусь среди стран СНГ
является Россия. Ее доля в объеме товарооборота составляет 86,5 % про-
тив 84,4 % в 1997 г. На долю Украины приходится 10,6 %, Молдовы — 1 %,
Казахстана — 0,8 %.
В последние годы наметилась тенденция роста объемов внешней торговли
со странами СНГ. В 1998 г. по сравнению с 1995 г. они увеличились почти в
1,6 раза, тогда как со странами дальнего зарубежья — в 1,3 раза. Наиболее бы-
стрый рост за этот период прослеживается по экспортным поставкам (почти в
1,7 раза), экспорт же в страны вне СНГ увеличился всего на 7,5 %.
Вместе с тем в 1998 г. произошло сокращение доли экспорта в большинст-
во стран содружества, таких как Армения, Грузия, Казахстан, Молдова, Россия,
Туркменистан, Узбекистан, Украина.
Сальдо внешней торговли остается отрицательным как со странами СНГ,
так и дальнего зарубежья. Однако дефицит торговли со странами СНГ в 1998 г.
составил 26,7% общего отрицательного сальдо или 399,3 миллиона долларов
США и сократился по сравнению с 1995 г. в 1,6 раза, в то время как с государ-
ствами дальнего зарубежья увеличился почти в 10 раз. По сравнению с 1997 г.
отрицательное сальдо со странами СНГ уменьшилось на 9 %.
Около 90% отрицательного сальдо Республики Беларусь (-353 млн. долл.
США) сложилось в торговле с Украиной. С целью осуществления Республикой
Беларусь и Украиной согласованного комплекса мер по оказанию государствен-
ного содействия развитию взаимовыгодных экономических и научно-техничес-
ких связей между двумя странами разработана и подписана межгосударствен-
ная программа долгосрочного экономического сотрудничества Республики Бе-
ларусь и Украины на 1998—2007 гг.
В товарной структуре экспортно-импортных операций Беларуси со страна-
ми СНГ не произошло существенных изменений. Основными позициями бело-
русского экспорта являются транспортные средства, машины, оборудование,
приборы, минеральные продукты, текстиль и текстильные изделия, химическая
продукция.
В товарной структуре импорта приоритет остался за энергоресурсами, ма-
шинами, оборудованием, недрагоценными металлами, продукцией химической,
пищевой промышленности. Преобладающая доля импорта — это товары про-
изводственного назначения.
Дальнейшее развитие сотрудничества с Россией и другими странами СНГ
обусловливает необходимость совершенствования тарифной, налоговой поли-
тики, разработки совместных мер по государственной поддержке экспорта, уни-
192
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
фикации национальных систем экспортного контроля, сертификации импорт-
ной продукции.
Стратегическим экономическим направлением сотрудничества в рамках Со-
дружества Независимых Государств является создание реально действующей
зоны свободной торговли. В течение 1998 г. проводилась работа по изменению
и дополнению Соглашения о создании зоны свободной торговли от 15.04.94.
Есть основания полагать, что обновленный документ создаст фундамент, на ко-
тором можно заметно расширить и повысить эффективность торговых связей,
существенно продвинуться по пути формирования единого экономического
пространства Содружества.
Республика Беларусь считает принципиально важным и исторически не-
обходимым для стран СНГ, стремящихся занять достойное место в мировой
экономике, не ослаблять усилия и принять все возможные меры для после-
довательной реализации Договора о создании экономического союза и Со-
глашения о создании зоны свободной торговли, подписанных более 4 лет на-
зад.
Сделан очередной шаг к практической реализации идеи Общего аграрного
рынка. Межгосударственным экономическим Комитетом подготовлен план
первоочередных мероприятий по реализации Соглашения об Общем аграрном
рынке СНГ. Создание Общего аграрного рынка будет вестись в тесной увязке с
формированием зоны свободной торговли СНГ.
Создается межгосударственная программа развития Корпуса сил СНГ для
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера; подготовлен проект соглашения о сотрудничестве в решении про-
блемы ВИЧ-инфекции; социальной защите граждан СНГ призвано служить со-
глашение о направлениях сотрудничества по применению Единого тарифно-
квалификационного справочника работ и профессий рабочих и Квалификаци-
онного справочника должностей служащих.
В 1998 году от имени правительств стран Содружества подписан целый
ряд документов, призванных обеспечить эффективное многостороннее со-
трудничество.
Таблица 5
Торговля Беларуси со странами СНГ, млн. дол.
Наименование
показателей
1995
1996
1997
1998
Экспорт в страны СНГ
2930,4
3763,6
5225,0
5107,2
Удельный вес в общем
объеме экспорта, %
62,3
66,6
73,1
72,8
Импорт из стран СНГ
3676,8
4570,1
5775,3
5506,5
Основные направления экономической интеграции России и Белоруссии
193
Удельный вес в общем
объеме импорта, %
66,1
65,9
66,8
64,7
Сальдо внешней тор-
говли с СНГ
-746,4
-806,5
-550,3
-399,3
Удельный вес в общем
сальдо, %
87,1
62,6
36,8
26,7
Объем торговли Беларуси со странами СНГ показан в таблице 5. В июне
2000 года объем внешнеторгового оборота по сравнению с маем 1999 г. увели-
чился в текущих ценах в долларах США на 6,4%, в том числе экспорт — на
7,3%, импорт — на 5,6%.
В итоге за I полугодие 2000 г. стоимость внешнеторгового оборота республи-
ки составила 7680,4 млн. долл. США, в том числе экспорт — 3524,8 млн. долл.
США, импорт — 4155,6 млн. долл. США. Рост стоимостных объемов внешне-
торгового оборота по отношению к I полугодию 1999 г. составил 129,4%.
Увеличение стоимостных объемов внешней торговли обусловлено ростом
товарооборота как со странами СНГ, так и со странами дальнего зарубежья.
При этом темпы прироста объемов внешней торговли со странами, входящими
в Содружество, почти вдвое выше, чем со странами вне СНГ (35,8% и 19,4%
соответственно). В результате, доля стран СНГ в общем товарообороте респуб-
лики возросла с 61,1 % в I полугодии 1999 г. до 64,2% в I полугодии 2000 г. Со-
ответственно, доля стран дальнего зарубежья снизилась на 3,1 п.п., составив
35,8% общего его объема.
Более быстрый рост импорта по сравнению с экспортом привел к расшире-
нию отрицательного сальдо торгового баланса с 264,6 млн. долл. США в янва-
ре—июне 1999 г. до 630,8 млн. долл. США в январе—июне 2000 г., или в 2,4
раза. При этом в торговле со странами СНГ дефицит торгового баланса увели-
чился в 3,3 раза, составив 803,5 млн. долл. США. В торговле со странами даль-
него зарубежья положительное сальдо экспортно-импортных операций соста-
вило 172,7 млн. долл. США против дефицита в январе—июне 1999 г. в разме-
ре 18,3 млн. долл. США.
В январе—июне текущего года по сравнению с тем же периодом 1999 г. со-
кратилась доля бартерных сделок как в экспортных, так и в импортных опера-
циях. На бартерные сделки приходилось 27,7% общего объема белорусского
экспорта вместо 37,9% в январе—июне 1999 г. В страны СНГ посредством то-
варообмена осуществлялось 40,7% экспортных поставок, в т.ч. в Россию —
46%. Бартер экспортных товаров в страны вне СНГ составил 9,4%. Удельный
вес бартерных операций в импортных поставках товаров в республику составил
22,2% вместо 34% в январе—июне прошлого года.
Основными торговыми партнерами республики в январе—июне текущего
года были Россия (56,6% от всего объема товарооборота), Украина (5,6%).
194
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
При рассмотрении денежно-кредитной сферы особый интерес представля-
ют изменения, происходящие в области валютного регулирования между Бела-
русью и Россией.
Для периода 1998—1999 гг. была характерна тенденция постепенного обес-
ценения белорусского рубля — официальный обменный курс белорусского
рубля к российскому рублю за анализируемый период увеличился в 2,2 раза (с
5260 до 11870 руб.). Лишь в августе-сентябре 1998 г. наблюдалось резкое па-
дение курса российского рубля, что было обусловлено негативным воздействи-
ем финансового кризиса 1998 г. в России.
При этом разрыв между номинальным и реальным обменным курсом оста-
вался достаточно стабильным — если в январе 1999 г. спрэд составлял 7,1 %,
то на начало 2000 г. — 11,7%, что обусловлено более высоким уровнем инфля-
ции в Беларуси по сравнению с Россией. Для текущего года характерно резкое
изменение динамики обменного курса — за первые семь месяцев он вырос в
2,4 раза и составил 28,2 белорусского рубля за российский.
На конец июля 2000 г. при росте индекса потребительских цен на 4,7% офи-
циальный обменный курс белорусского рубля к доллару США увеличился на
15,3% и составил 778 рублей. Рыночный обменный курс по расчетам Нацбан-
ка вырос всего на 0,9%, составив 985 рублей за 1 доллар США. Разница меж-
ду официальным и рыночным обменным курсом продолжает сокращаться бла-
годаря проводимой в этом году денежно-кредитной политике Нацбанка — раз-
рыв сократился со 181,3% на конец 1999 г. до 27% на конец июля 2000 г.
Рост официального обменного курса вызвал соответствующие изменения в
структуре совокупной денежной массы — по сравнению с аналогичным перио-
дом прошлого года удельный вес рублевых депозитов сократился на 3,7 п.п. (с
33,8 до 30,1 %), а инвалютных — вырос на 6,3 п.п. (с 49,0 до 55,3%). В струк-
туре рублевых депозитов наблюдается рост удельного веса депозитов населения
— с 19,6% на 1 августа 1999 г. до 24,4% на 1 августа 2000 г. Соответственно,
доля субъектов хозяйствования за аналогичный период снизилась с 70,3% до
64,5%, реально сократившись за этот период на 20,3%. Структура инвалютных
депозитов существенных изменений не претерпела.
В российско-белорусских отношениях приоритетное значение отводится
экономической сфере. Деятельность Союза направлена на создание благопри-
ятных условий для быстрейшего восстановления на новой, взаимовыгодной ос-
нове нарушенных связей обоих государств.
Экономическая стратегия Союза нацелена на образование общего эконо-
мического пространства, обеспечивающего свободное движение капитала,
труда, товаров и услуг. Экономическая политика строится на принципах взаим-
ной выгоды, экономической целесообразности, партнерства и координации
действий в хозяйственной сфере. Обе стороны при этом руководствуются по-
ложениями утвержденной Высшим Советом Союза Программы синхрониза-
ции и единой направленности экономических реформ в Республике Беларусь и
Российской Федерации. Ее реализация позволит государствам — участникам
Республика Беларусь: перспективы социально-политического развития
195
Союза сблизиться практически по всем обозначенным в Программе направле-
ниям. Уже сейчас разрабатываются прогнозы социально-экономического раз-
вития Союза, ведется мониторинг состояния экономики и хода реализации эко-
номических реформ.
Постепенно унифицируется нормативная правовая база в сфере хозяйствен-
ного законодательства. Согласовываются принимаемые меры в области финан-
совой, бюджетной, налоговой, ценовой политики.
С целью обеспечения более эффективного использования экономического
потенциала Беларуси и России включен механизм проведения согласованной
структурной политики, направленной на углубление специализации и коопера-
ции между предприятиями промышленности, строительства, транспорта и свя-
зи, на создание совместных структур.
Разрабатываются и реализуются совместные балансы топливно-энергети-
ческих ресурсов, спроса и предложения на важнейшие виды продукции — гру-
зовые и легковые автомобили, тракторы, автобусы, станки металлообрабаты-
вающие, телевизоры, холодильники, льноволокно, продукцию химической, лег-
кой и пищевой промышленности. Балансы помогают оперативно решать вопро-
сы обеспечения потребностей внутреннего рынка, развития экспортного потен-
циала, расширения и модернизации производства, на их основе разрабатывают-
ся схемы размещения новых и модернизации существующих производственных
мощностей Беларуси и России, определения приоритетов развития отраслей.
Значительным реальным шагом в деле создания равных условий хозяйство-
вания являются принятые решения об обеспечении взаимного равного доступа
российских и белорусских товаропроизводителей к участию в тендерных (кон-
курсных) торгах, проводимых в Беларуси и России.
В 1998 г. впервые сформирован бюджет Союза Беларуси и России. Объем
бюджета Союза на 1998 г. составил 585334 тыс. российских рублей, в т.ч. доля
отчислений Республики Беларусь — 206196 тыс. российских рублей (35%),
Российской Федерации — 379138 тыс. российских рублей (65%). Отчисления
в бюджет Союза закреплены в национальных бюджетах Беларуси и России.
Бюджет стал обеспечивать поступление финансовых средств на наиболее важ-
ных направлениях сотрудничества. Более 94 процентов совместного бюджета
было направлено на реализацию 23 программ и подпрограмм, проектов и меро-
приятий, утвержденных решениями Исполкома Союза. В результате внедрения
ряда эффективных форм и механизмов взаимовыгодного сотрудничества нача-
лось оживление как в России, так и в Беларуси многих остановившихся произ-
водственных мощностей.
Например, после предоставления Россией Республике Беларусь государст-
венного кредита удалось запустить производство дизелей на Ярославском мо-
торном заводе. Получив дизельные моторы и другие комплектующие, белорус-
ские автозаводы стали обеспечивать заявки автотранспортных хозяйств Бела-
руси и России на автомобильную технику. Тысячи белорусов и россиян, занятых
в этом проекте, обрели стабильный заработок.
196
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
В рамках Союза на кооперационной основе создаются межгосударственные
финансово-промышленные группы (ФПГ). Среди эффективно действующих
следует отметить ФПГ "Межгосметиз", "Элетех", "БелРусАвто".
Внедрение новейших форм и механизмов экономического сотрудничества
привело к резкому увеличению взаимного товарооборота — основного принято-
го в мировой практике показателя эффективности интеграционных процессов.
За последние месяцы 1998 г. взаимный товарооборот снизился, в целом за
прошлый год он составил 97,1 % к товарообороту 1997 г. или 9,2 млрд, долла-
ров США.
По мнению экспертов, главным препятствием на пути дальнейшего повы-
шения товарооборота являются затруднения в осуществлении банковских рас-
четов, а также неплатежи из-за частых колебаний и множественности курса на-
циональных валют.
Кроме того, отсутствие на практике взаимного предоставления националь-
ного режима хозяйственной деятельности и гарантий субъектам хозяйствова-
ния на всей территории Союза не устраняло формальные ограничения их дея-
тельности и, как следствие, для предприятий и деловых людей не раскрывались
новые возможности, а для государств — реальные перспективы для расшире-
ния объемов взаимной торговли.
Ключевую значимость в Союзе приобрели интеграционные процессы на
межрегиональном уровне. Количество регионов Российской Федерации, взаи-
модействующих с Республикой Беларусь, увеличилось с 37 в 1996 г. до 60 в
1997 г. и до 79 в 1998 г. За 1996—1998 гг. российскими регионами подписаны
115 договоров и соглашений с Правительством, областями Республики Бела-
русь и около 40 — с ее министерствами и ведомствами.
В Гомельской области создан и начал работать общественно-политический
совет по региональной политике приграничных областей Беларуси, России и
Украины.
В вопросах регулирования земельных отношений, формирования рынков
ценных бумаг, а также в сфере приватизации по-прежнему сохраняются суще-
ственные различия в подходах двух стран-союзниц. Для Беларуси характерен
более эволюционный подход к реформированию экономики при сохранении ре-
гулирующей роли государства в сфере экономики, особенно ее базовых отрас-
лей. В связи с этим появляется возможность для России укрепить, используя
элементы положительного опыта Беларуси, государственное регулирование
экономики, а для Беларуси — ускорить с учетом положительного опыта России
темпы ее либерализации.
Анализ хода экономического сотрудничества двух стран в рамках Союза, вы-
явление реальных преград на пути дальнейшей взаимной интеграции привели к
подписанию в Кремле 25 декабря 1998 г. Соглашения между Российской Феде-
рацией и Республикой Беларусь о создании равных условий субъектам хозяйст-
вования на территории обоих государств и эффективного функционирования
единого экономического пространства.
республика Беларусь: перспективы социально-политического развития
197
В Договоре об объединении России и Беларуси в Союзное государство, ко-
торый запланировано разработать и внести на всенародное обсуждение, преду-
смотрено создать единую д ля всех субъектов хозяйствования правовую сферу,
сформировать единое таможенное пространство, унифицировать гражданское и
налоговое законодательства, валютное регулирование и денежно-кредитную
систему, завершить объединение энергетической и транспортной систем, со-
здать единое научно-техническое и информационное пространство, сформиро-
вать единый бюджет и осуществить переход к единой валюте с единым эмисси-
онным центром.
Развитие многосторонних связей между Россией и Беларусью получит до-
полнительный импульс в ходе реализации мероприятий, предусмотренных раз-
рабатываемой программой экономического сотрудничества на 1999—2008 гг.
Решения глав государств — участников Союза, принятые в Кремле 25 дека-
бря 1998 г., дали новый импульс для активизации деятельности министерств и
ведомств по выполнению принятых обязательств по созданию Таможенного со-
юза. Тем более что основная работа на этом направлении уже проделана: завер-
шается унификация таможенного законодательства двух государств, согласова-
ны ставки ввозных пошлин Беларуси и России более чем по двум тысячам наи-
менований товарных позиций и групп товаров, подписан ряд межправительст-
венных соглашений, в том числе: о применении Перечня единых ставок ввозных
таможенных пошлин Республики Беларусь и Российской Федерации в торговле
с третьими странами; по вопросам нетарифных мер регулирования.
Чтобы завершить процесс формирования законодательной и нормативной
базы в этой сфере, осталось осуществить ряд мер, в том числе: о единых тамо-
женных правилах; о таможенном тарифе с учетом порядка предоставления пре-
ференций и индивидуальных льгот; единых нормах таможенных правоотноше-
ний, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через тамо-
женную границу Союза, об унификации налогового законодательства во внеш-
неэкономической деятельности, и некоторые другие.
Заинтересованные министерства, ведомства Беларуси и России ведут подго-
товку проектов этих соглашений, и при жестком контроле за этой работой мож-
но достаточно быстро договориться и по главному спорному вопросу — о рас-
пределении между бюджетами двух государств таможенных пошлин, налогов,
сборов, имеющих эквивалентное действие.
Правовое оформление единой таможенной территории, что позволит, в ко-
нечном итоге, снять многие спорные вопросы. Стержнем деятельности Союза в
1999 г. была подготовка всенародного обсуждения, подписания и ратификации
союзного договора вместе с пакетом соглашений, охватывающих основные ин-
теграционные проблемы.
В 1999 г. бюджет Союза Беларуси и России был утвержден в сумме 800 млн.
российских рублей. У него есть характерные особенности: 90—95% всех
средств было направлено на завершение уже начатых целевых проектов, на-
бирающих темпы и дающих результаты. В частности, на программу, предус-
198
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
матриваюшую развитие производства телеаппаратуры на предприятиях Бе-
ларуси и России.
Опираясь на совместный потенциал, эта программа позволяет существенно
экономить ресурсы и создавать продукцию, имеющую огромный спрос на рос-
сийском рынке. И таких проектов, продиктованных экономической целесооб-
разностью, на стадии реализации свыше десяти.
Исполком Союза подготовил проект программы сотрудничества двух госу-
дарств на 1999—2008 гг., в которой учитывается ранее принятая Среднесроч-
ная программа по развитию Союза Беларуси и России. Главная цель данной
программы — полномасштабная экономическая интеграция двух государств.
Центральный раздел проекта программы — "Формирование единого эконо-
мического пространства и направления развития экономической интеграции".
Мероприятия раздела имеют целью совершенствование практической работы
по следующим направлениям: сбалансирование взаимной торговли; нормали-
зация платежных отношений и сокращение бартера во взаимной торговле;
транспортная инфраструктура; налоговая и тарифная политика; межрегиональ-
ное сотрудничество; статистика внешней торговли; создание совместной ин-
формационной системы по отечественным и зарубежным товарным рынкам; за-
щита отечественных товаропроизводителей.
В раздел также войдут вопросы заключения Валютного и Платежного сою-
зов двух стран, создания общего научно-технического и нормативно-правового
пространства, некоторые другие.
Осуществление Программы экономического сотрудничества двух госу-
дарств на 1999—2008 гг. позволит обеспечить устойчивое социально-экономи-
ческое развитие Беларуси и России, принесет конкретные положительные ре-
зультаты в интересах народов двух братских государств.
В настоящее время, в соответствии с принятыми 25 декабря 1998 г. доку-
ментами, в правительствах России и Беларуси, Исполкоме Союза идет актив-
ная разработка нормативно-правовых актов построения союзного государства.
Глава 18. Проблемы бюджета и кредитно-денежной
политики Союзного государства
Проблемы бюджетного и финансового строительства Союзного государства
В программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по
реализации положений Договора о создании Союзного государства централь-
ное место отводится решению экономических проблем.
Непременным условием реальной экономической интеграции Беларуси и
России является осуществление таких мер как выравнивание основных макро-
экономических показателей и проведение единой структурной политики, уни¬
Проблемы бюджета и кредитно-денежной политики Союзного государства
199
фикация налогового законодательства, проведение единой налоговой, торго-
вой, таможенной и тарифной политики, объединение энергетических и транс-
портных систем, активизация регионального взаимодействия, формирование
единого научно-технологического пространства. Реализация указанных и дру-
гих мер означает создание в составе Союзного государства условий для более
эффективного использования потенциалов обеих стран в их экономическом и
социальном развитии.
Устойчивость и необратимость указанных выше процессов ознаменует за-
вершение создания Союзного государства с единым экономическим простран-
ством, единой транспортной системой, единой таможенной территорией, единой
денежной единицей, в котором государства-участники проводят тесно согласо-
ванную политику.
В последнее время в рамках программ формирования и укрепления Союза
Беларуси и России предприняты определенные шаги по усилению экономичес-
кой интеграции двух государств. В частности, были согласованы совместные
действия по выравниванию основных макроэкономических показателей в части
синхронизации экономических преобразований, определен перечень показате-
лей для оценки сближения уровней экономического и социального развития
Российской Федерации и Республики Беларусь.
Практически сняты все ограничения во взаимной торговле, и осуществля-
ются конкретные мероприятия по созданию равных условий хозяйствования для
белорусских и российских предприятий. В значительной степени унифицирова-
на нормативно-правовая база внешнеэкономического регулирования торговых
отношений с третьими странами, обеспечен одинаковый доступ хозяйствующим
субъектам к конкурсам на закупку продукции для государственных нужд, осу-
ществлен ряд других совместных действий.
Существенные сдвиги произошли в части восстановления и развития коопе-
рационных связей. Вопрос представляется чрезвычайно важным, так как около
8 тысяч российских и свыше 200 белорусских предприятий в настоящее время
нуждаются во взаимных поставках продукции.
По инициативе интеграционных органов Союза Беларуси и России, заинте-
ресованных министерств и ведомств двух государств ныне разработаны и реали-
зуются около 40 совместных российско-белорусских программ, в том числе 17
— в экономической сфере. Среди них программы развития дизельного автомо-
билестроения, швейного машиностроения, повышения эффективности произ-
водства и переработки льна, картофеля, производства оборудования для каче-
ственной переработки молочной продукции, создания новых образцов высоко-
технического оборудования различного производственного назначения.
Жизнь полностью подтвердила правильность выбранного направления.
Примером тому может быть программа развития производства телеаппаратуры
на предприятиях Республики Беларусь и Российской Федерации. В сравнитель-
но короткие сроки практически произошло возрождение отечественной телеви-
зионной промышленности, которая в ходе так называемых экономических ре¬
200
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
форм к середине 90־х годов сократила производство телевизоров почти в 15 раз.
Между тем платежеспособный спрос оставался довольно высоким, до 2 млн.
приемников в год.
В настоящее время ПО "Квант” восстановило производство телевизоров по
полному циклу. В 2000 г. их выпуск составил около 100 тысяч. ПО "Горизонт"
обеспечило выпуск современных моделей телевизоров, пользующихся спросом
покупателей. В 1999 г. свыше 280 тысяч телевизоров этого объединения посту-
пило на рынки Беларуси, России, других стран СНГ.
Сегодня можно с уверенностью сказать, что при завершении указанной про-
граммы телевизионная промышленность Союзного государства сможет обес-
печить производство достаточного количества современных, доступных для ши-
роких слоев населения телевизоров.
Важнейшим фактором ускорения интеграционных процессов в Союзе Бела-
руси и России явилось межрегиональное сотрудничество. С распадом Союза
ССР традиционные связи регионов двух государств были нарушены. В 1996 го-
ду лишь 37 субъектов Российской Федерации поддерживали торговые отноше-
ния с областями Республики Беларусь.
Заключение Договора об объединении двух братских народов и последую-
щая работа в области экономической интеграции изменили положение дел.
Ныне свыше 60 субъектов Российской Федерации взаимодействуют с областя-
ми, правительством Республики Беларусь на основе договоров и соглашений, а
во взаимных поставках продукции участвуют 79 регионов России.
При этом следует отметить, что даже во времена осложнений в реализации
межгосударственных договоренностей и программ товарооборот между региона-
ми двух государств оставался довольно высоким. В 2000 г. его объем составит
примерно 10 млрд. долл. США, рост по отношению к 1999 г. около 40%. В 20
субъектах Российской Федерации, таких, как города Москва и Санкт-Петербург,
Московская, Тюменская, Смоленская, Ярославская, и некоторых других облас-
тях объем торгового оборота за это время увеличился в 1,5—2,0 и более раз.
Особое внимание со стороны правительств стран — участниц Союзного го-
сударства уделяется интеграции их топливно-энергетических комплексов, уро-
вень которой, как показывает практика, является важнейшим фактором созда-
ния единого экономического пространства. Это соответствует тенденции разви-
тия мировой экономики, состояние которой во многом определяется степенью
сбалансированности интересов государств и их ролью в области добычи и пере-
распределения топливно-энергетических ресурсов.
В настоящее время созданы совместные предприятия по поставкам, перера-
ботке и реализации нефти и нефтепродуктов. В частности, учреждена межгосу-
дарственная холдинговая компания "Славнефть", на долю которой приходится
около 50% поставляемой в Беларусь российской нефти. В ноябре 1999 г. под-
писано межправительственное Соглашение о создании Объединенной электро-
энергетической системы, а несколько ранее, в 1998 г. — Соглашение о частич-
ной оплате Беларусью поставок российского газа товарами. В это же время бы¬
Проблемы бюджета и кредитно-денежной политики Союзного государства
201
ли упорядочены цены на поставляемые Россией электроэнергию и газ, уровень
которых значительно ниже мировых.
Все это позволило в последние годы разрабатывать и выполнять совместные
балансы топливно-энергетических ресурсов. В 1999 г., например, совместный
баланс Союза Беларуси и России выполнен на 109,3%. На нефтеперерабаты-
вающие предприятия Беларуси из Российской Федерации было поставлено
около 10 млн. тонн нефти.
Не менее важным направлением ускорения интеграции Беларуси и России
является формирование союзной таможенно-тарифной политики. В учреди-
тельных (Устав Союза Беларуси и России) и других основополагающих доку-
ментах (Договор о создании Союзного государства, Программа действий Рос-
сийской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Догово-
ра о создании Союзного государства) формирование оптимальной таможенно-
тарифной политики рассматривается как одна из ключевых задач. При этом
имеется в виду, что разработка и реализация этой политики во многом будут оп-
ределять не только эффективность интеграции двух государств, но и вхождение
Союзного государства в мировое экономическое сообщество.
В связи с этим в вышеназванной Программе действий Российской Федера-
ции и Республики Беларусь ставится задача к 2004 г. создать союзные органы
управления в области торговой и таможенной политики, которые на основе раз-
работанных и принятых к тому времени нормативно-правовых актов осуществ-
ляли бы государственное регулирование внешнеэкономической деятельности и
защиту интересов государств-участников в области внешней торговли.
Правительствами Российской Федерации и Республики Беларусь, органами
Союза Беларуси и России в последние годы осуществлены определенные орга-
низационно-экономические мероприятия по формированию и совершенствова-
нию таможенной политики Союзного государства. В частности, были созданы
Таможенный комитет Союзного государства и его представительство в г. Мин-
ске, приняты меры по созданию системы координации деятельности таможен-
ных служб двух государств, регулярного обмена информацией.
В январе 1995 г. было подписано межправительственное Соглашение о Тамо-
женном союзе. В апреле 1999 г. Высший Совет Союза Беларуси и России своим
решением определил ряд положений, направленных на снятие ограничительных
мер во взаимной торговле государств — участников Союзного государства.
В целях реализации указанных выше и других документов правительства-
ми Российской Федерации и Республики Беларусь был принят ряд норматив-
ных актов по унификации законодательств двух государств в области внеш-
ней торговли и таможенной политики. При этом особое внимание уделялось
своевременному внесению согласованных поправок в действующие положе-
ния об экспортном контроле и таможенном регулировании (Соглашение от
21.02. 1995 г. "О едином управлении таможенными службами"), о тарифном
и нетарифном регулировании (Соглашение от 12. 02. 1999 г. "Об утвержде-
нии перечней товаров, в отношении которых применяются количественные
202
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
ограничения, запреты или ограничения"). Одновременно были определены
подходы и начаты действия в области согласованной торговой политики в от-
ношении третьих стран и международных экономических организаций. Ины־
ми словами, к концу 90־х годов были созданы предпосылки для формирова-
ния нормативно*правовой базы таможенно-тарифной политики Союзного
государства.
К этому времени начали также складываться условия для устранения остав-
шихся противоречий и расхождений в области таможенной политики:
по размеру ставок ввозных таможенных пошлин, по перечням подакциз־
ных товаров и по ставкам акцизов, по перечню продовольственных товаров и
товаров детского ассортимента, облагаемых НДС в размере 10%, по ввозу
алкогольной продукции, по предоставлению общих и индивидуальных льгот
по уплате таможенных платежей и некоторых других. При положительных
результатах на других направлениях экономической интеграции, устранение
указанных выше противоречий означало бы начало завершающей стадии
формирования единого таможенного пространства Союза Беларуси и Рос-
сии, на котором перемещение товаров осуществлялось бы вне зависимости
от страны их происхождения.
Существенные положительные сдвиги достигнуты и на других направлениях
экономической интеграции. В августе 2000 г. Совет Министров, в частности,
одобрил и рекомендовал к подписанию проект межправительственного Согла־
шения о создании унифицированного налогового законодательства и проведе־
нии единой налоговой политики Союзного государства, дал согласие на подго-
товку к подписанию Соглашения о введении единой денежной единицы и фор־
мировании единого эмиссионного центра.
При всем положительном сказанном выше, следует отметить, что для созда-
ния Союзного государства с единым экономическим, таможенным пространст-
вом, другими его основополагающими критериями и показателями предстоит
еще многое сделать.
Прежде всего необходима дальнейшая скоординированная работа по осуще-
ствлению согласованных мер в части поэтапного сближения основных социаль־
ных и макроэкономических показателей развития двух государств. Сложность
проведения этой работы обусловливается необходимостью учета воспроизвод־
ственных особенностей Беларуси и России. Иными словами, наряду с решени־
ем текущих проблем необходимо разрабатывать методологические положения
для установления приоритетности и последовательности в сближении уровней
развития двух государств. Это сближение по всей вероятности не может быть
равномерным по всем направлениям.
Весьма тревожное положение складывается в области формирования тамо־
женно-тарифной политики. К октябрю 2000 г. выявилось, что предусмотренные
Соглашением о Таможенном союзе между Беларусью и Россией нормы зачис-
ления средств от взимания ввозных пошлин на товары из третьих стран по
принципу государства-назначения не способствуют формированию единого та¬
Проблемы бюджета и кредитно-денежной политики Союзного государства
203
моженного пространства. Более того, появились взаимные обвинения Сторон в
недополучении национальными бюджетами значительных сумм.
Далее, в марте 2000 г. Правительство Российской Федерации, а в октябре
— Правительство Республики Беларусь заявили о введении таможенного до-
смотра на российско-белорусской границе и взимании ввозных пошлин на то-
вары из третьих стран, уже растаможенные на внешних границах Союзного го-
сударства.
Безусловно, географическое положение России и Беларуси может в какой-
то мере осложнять внешнеэкономическую деятельность. Не исключено, что то-
вары, предназначенные для потребления на территории одного государства, мо-
гут поступать (в связи с отсутствием таможенной границы) на территорию дру-
того государства. Понятно, что здесь возможны ситуации, когда таможенные
платежи за товары, предназначенные для ввоза на территорию одного государ-
ства, фактически используются в другом государстве.
Однако в широкомасштабной программе создания Союзного государства,
тесной экономической интеграции двух государств указанные выше противоре-
чия не могут быть причиной свертывания практики формирования действенной
таможенно-тарифной политики. В связи с этим уместно было бы использовать
опыт Европейского Союза, в котором суммы от взимания пошлин поступают в
консолидированный бюджет, а потом довольно эффективно используются в ин-
тересах всех участников на поддержание установленного порядка и совершенст-
вование процесса внешнеэкономической деятельности в рамках союза.
При этом следует иметь в виду, что отсутствие должной унификации законо-
дательств Беларуси и России, нередкое принятие Сторонами несогласованных
решений по проблемам таможенно-тарифной политики и, что самое главное,
большая зависимость национальных бюджетов от таможенных поступлений
свидетельствуют о том, что поиск решения будет непростым.
Введение таможенного контроля на российско-белорусской границе, с од-
ной стороны, явно противоречит логике процесса создания единого государст-
ва. С другой стороны, это мера вынужденная: пока никакого другого метода
контроля за перемещением через эту границу товаров третьих стран нет. Реше-
ние проблемы надо, видимо, искать в оптимальном распределении ввозных по-
шлин, поступивших в консолидированный бюджет. В качестве критериев для
распределения взять, например, отношение объемов внешней торговли двух го-
сударств или поступления в национальные бюджеты устанавливать по принци-
пу планирования от достигнутого с учетом реальной экономической ситуации и
показателей внешнеэкономической деятельности в Союзном государстве. В хо-
де конкретной проработки проблемы выявятся и другие показатели и критерии.
Особого внимания требуют проблемы топливно-энергетического комплек-
са. Государственные органы стран — участниц Союзного государства, интегра-
ционные органы пока не уделяют должного внимания проблемам, которые в
ближайшей перспективе могут осложнить интеграцию на топливно-энергети-
ческом направлении.
204
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
Возьмем, к примеру, разработку оптимальных проектов будущих топлив-
но-энергетических балансов. В Российской Федерации за последние 10 лет
доля газа в структуре потребления энергоресурсов увеличилась с 42 до 50%,
а в Европейской части — до 80%. Доля газа в топливоснабжении электро-
станций к 1999 г. достигла 64%. При этом доля нефтепродуктов, угля неу-
клонно снижалась.
Подобная ситуация является прямой угрозой энергетической безопасности
России, а, следовательно, и Союзного государства, учитывая ограниченность
запасов природного газа.
Однако эта ситуация может быть использована Союзным государством для
усиления своей внешнеэкономической политики. Стремление стран Балтии,
Швеции, Германии по экологическим соображениям трансформировать в буду-
щем энергетическую карту региона, перейти к производству электроэнергии на
основе российского газа может быть использовано для усиления его позиций в
европейских экономических структурах, получения стимулов и гарантий для
долговременного и выгодного экспорта сырьевых ресурсов. Речь идет об учас-
тии Союзного государства в управлении собственностью объектов топливно-
энергетического комплекса на территории этих стран, а также в программах
трансграничного субрегионального взаимодействия, активно разрабатываемых
и реализуемых Европейским союзом.
Очевидно, что согласованные действия в области топливно-энергетической
политики являются одним из условий, которые определяют эффективность
многих интеграционных процессов в Союзе Беларуси и России. Создание таких
условий требует разработки и осуществления целого ряда подходов текущего и
перспективного плана, например:
1. Разработки и осуществления конкретных мер государственного регу-
лирования рынка топливно-энергетических ресурсов. Имеется в виду учреж-
дение специальной правительственной комиссии, которая отслеживала бы си-
туацию, устанавливала при необходимости нефтяным компаниям задания по
поставкам отдельных видов нефтепродуктов на внутренний рынок. Государство
при этом должно иметь мощные нефтяные компании, стратегический резерв
топлива, чтобы выбросами его на рынки влиять на ценовую политику. В этой
связи было бы правильным поддержать инициативу депутатов Парламентского
Собрания Союза Беларуси и России рекомендовавших Правительству Россий-
ской Федерации воздержаться пока от приватизации межгосударственной рос-
сийско-белорусской нефтяной компании "Славнефть".
2. Разработки эффективных топливно-энергетических балансов с учетом
конъюнктуры мировых рынков, энергетической безопасности Союзного госу-
дарства, рационального использования природных ресурсов. В связи с этим в
ближайшее время необходимо разработать и приступить к осуществлению со-
циальных и экономических мер по стимулированию развития угольной промы-
шленности и атомной энергетики в объемах, позволяющих изменить существу-
юшую структуру топливно-энергетического баланса Российской Федерации.
Проблемы бюджета и кредитно-денежной политики Союзного государства
205
3. Выделения в отдельный раздел проблем топливно-энергетического
комплекса при разработке таможенно-тарифной политики Союзного госу-
дарства. Решительные меры здесь необходимы прежде всего в отношении
стран Евроазиатского экономического сообщества и стран ближнего зарубе-
жья. По оценкам специалистов, потери российского бюджета из-за беспошлин-
ных поставок нефтепродуктов в государства бывшего Таможенного союза и по-
следующего их реэкспорта и поставок нефти в ближнее зарубежье на так назы-
ваемой давальческой основе (по этим поставкам не ведется никакой достовер-
ной статистики) оцениваются в сотни млн. долл. США в год. Союзному государ-
ству здесь надо будет пойти, видимо, по пути ограничения беспошлинного экс-
порта нефти и нефтепродуктов, причем д ля всех поставщиков, сохранив беспо-
шлинный вывоз только по государственным договорам.
4. Ориентации политики межрегионального взаимодействия на более эф-
фективное использование топливно-энергетического фактора. При этом на-
до иметь в виду два момента. Во-первых, при осуществлении мероприятий по
изменению структуры балансов топливно-энергетических ресурсов наряду с
усилиями центра важно будет задействовать возможности регионов. Отдельные
проблемы, скажем, экологического плана, бытовых проблем населения сопре-
дельных территорий, которые непременно появятся, более эффективно реша-
ются на региональном уровне. Во-вторых, как отмечалось выше, топливно-
энергетический фактор должен быть одним из ключевых при выстраивании Со-
юзным государством политики трансграничного межрегионального взаимодей-
ствия. Если следовать тенденциям Европейского союза, осуществляющим про-
граммы транснациональной кооперации на региональном уровне, то нефтегазо-
вые субрегионы Союзного государства могут рассматриваться как их потенци-
альные полноправные участники. Наряду с получением экономического эффек-
та, это должно способствовать усилению влияния Союзного государства в евро-
пейских экономических структурах.
Практика свидетельствует, что межрегиональное сотрудничество будет ос-
таваться важнейшим фактором ускорения экономической интеграции Беларуси
и России. По мере формирования Союзного государства, единых органов уп-
равления иными будут и связи регионов. Мировой опыт организации регио-
нального сотрудничества дает основание полагать, что первостепенное значе-
ние в этих условиях будут иметь проблемы нормативно-правового обеспечения
создания межрегиональных финансовых институтов и фондов, инвестиционных
проектов и программ. Особенно актуальны эти проблемы д ля сопредельных ад-
министративно-территориальных образований, где весьма эффективными мо-
гут быть усилия по формированию совместных органов управления медицин-
скими, экологическими и коммунальными службами, созданию совместно ис-
пользуемых индустриальных и коммерческих зон.
Анализ социально-экономического положения регионов Российской Феде-
рации свидетельствует, что для создания единого экономического пространства,
повышения эффективности экономической интеграции Беларуси и России не¬
206
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
обходимо будет в ближайшее время изучить ряд конкретных вопросов, связан-
ных с нормативно-правовым обеспечением:
— создания совместных предприятий, межрегиональных проектов и про-
грамм по комплексному использованию природных ресурсов, их глубокой пере-
работки (Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный эконо-
мические районы);
— развития сельскохозяйственных производств, предприятий переработки
продукции сельского хозяйства на территории Беларуси с ориентацией долго-
срочных поставок готовой продукции в регионы России (Северный экономиче-
ский район);
— активизации приграничных торгово-экономических связей регионов Бе-
ларуси и России (Северо-Западный, Центральный экономические районы);
— разработки межрегиональных соглашений с использованием возможно-
стей внутреннего рынка, высокоразвитой инфраструктуры, транспортной осво-
енности сопредельных территорий Беларуси и России (Центральный экономи-
ческий район);
— создания совместных аграрно-промышленных, курортно-рекреационных
комплексов с использованием уникальных природно-климатических условий
(Северо-Кавказский экономический район);
— разработки производственно-экономических и социальных программ рес-
трукгуризации экономики Союзного государства с точки зрения преодоления ее
сырьевой ориентации, жесткой зависимости от тарифно-транспортной политики,
восстановления базовых отраслей и ориентации их на внутренний рынок (Ураль-
ский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский экономические районы).
В дальнейшем при возникновении согласованных российско-белорусских
региональных интересов выявится необходимость в проработке целого ряда во-
просов нормативно-правового плана, касающихся, например, проблем разви-
тия транснациональной кооперации на региональном уровне, трансграничного
субрегионального взаимодействия и влияния в связи с этим мировых рынков на
регионы и регионов на макроэкономическую ситуацию. В настоящее время эти
проблемы практически не изучены и не отражены в законодательствах Белару-
си и России.
В Союзном государстве региональная политика будет составной частью го-
сударственной внешнеэкономической политики, а межрегиональные россий-
ско-белорусские связи будут важнейшим элементом транснационального меж-
регионального взаимодействия. В этих условиях государство должно будет учи-
тывать интересы регионов в проведении политики импортных тарифов, инвес-
тиционной политики, реализации международных проектов и программ. Понят-
но, что учет этих интересов может быть эффективным, если будет основывать-
ся на союзных законодательных актах.
При этом следует отметить, что региональная политика союзного государст-
ва будет способствовать возникновению и закреплению новых форм и методов
взаимодействия союзного центра с государствами-участниками и их админист¬
Проблемы бюджета и кредитно-денежной политики Союзного государства
207
ративно-территориальными образованиями. Кроме того, она в рамках СНГ, на-
пример, помимо развития трансграничных кооперационных связей активизиру-
ет процессы подготовки бывших республик Союза ССР к более тесной интег-
рации, возможному заключению других договоров и соглашений, связанных с
обеспечением коллективной безопасности.
Решение этих экономических проблем является непременным условием
создания Союзного государства и повышения эффективности интеграцион-
ных процессов в других сферах взаимодействия Беларуси и России.
Одним из важнейших элементов создания Союзного государства являются
вопросы бюджетного строительства.
Бюджет Союзного государства формируется в российских рублях за счет от-
числений из бюджетов Российской Федерации и Республики Беларусь. Доля
России в его объеме составляет в 2000 г. 65%, Беларуси — 35%. Республика
Беларусь осуществляет взнос в бюджет Союзного государства в собственной
валюте с пересчетом средств в российские рубли по курсу, установленному в
момент принятия национального бюджета.
Первый бюджет Союзного государства на 1998 г. составил 585 млн. рос-
сийских рублей, а в 1999 г. он был сформирован в объеме 800 млн. россий-
ских рублей. В основном бюджет используется для финансирования выпол-
нения совместных программ, проектов и мероприятий. В 1999 г. было про-
финансировано 34 совместные программы, подпрограмм и 10 мероприятий.
Бюджет Союзного государства на 2000 г. составил уже 2,23 млрд, россий-
ских рублей. В рамках бюджета текущего года финансируется около 40 сов-
местных программ, причем на эти цели направляется свыше 95% бюджет-
ных средств. Программы, финансируемые в рамках бюджета, относятся к
сферам материального производства, обеспечения безопасности, а также к
социальной сфере.
Процесс исполнения бюджета потребовал разработки соответствующих ме-
ханизмов наполнения его доходной части, а также использования средств при
финансировании совместных программ, подпрограмм и мероприятий. Однако
практика исполнения бюджета, а также реорганизация деятельности органов
исполнительной власти Союзного государства в 2000 г., требуют совершенст-
вования соответствующих решений.
В частности, должны быть предложены эффективные механизмы финанси-
рования производственных программ, использования создаваемой при их реа-
лизации собственности. Предоставление средств при их выполнении на воз-
вратной основе вызывает необходимость уточнения механизмов выработки ус-
ловий соответствующего финансирования и контроля за их соблюдением.
Существуют и другие проблемы. Председатель правительства Российской
Федерации Михаил Касьянов в выступлении переддепутатами Государственной
Думы в начале сентября сообщил, что не все программы, финансируемые из
бюджета Союзного государства, утверждены в соответствии с установленным
порядком, есть случаи нецелевого использования средств.
208
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
Несвоевременные отчисления Российской Федерацией и Республикой Бе-
ларусь средств в бюджет Союзного государства привели к тому, что за первые
8 месяцев текущего года Союзный бюджет был исполнен всего на четверть, что
поставило под угрозу срыва реализацию крупных совместных проектов.
В частности, программа ”Развитие дизельного машиностроения" за 8 меся-
цев была профинансирована всего на 2,3% от запланированной суммы, хотя
программа имеет исключительное значение для создания конкурентоспособных
на мировом рынке автомобилей.
Из-за скудного финансирования оказалось приостановленным выполнение
и целого ряда других совместных программ, в реализации которых заинтересо-
ваны различные министерства и ведомства двух стран.
В последнее время ситуация с исполнением бюджета существенным обра-
30м улучшилась, и Совет Министров предпринимает действия, направленные
на исполнение бюджета в полном объеме. Однако подобная динамика исполне-
ния бюджета свидетельствует о необходимости совершенствования соответст-
вующих механизмов.
Исполнение бюджета Союзного государства в 2000 г. продемонстрировало
еще одну проблему в ходе наполнения его доходной части за счет отчислений из
национальных бюджетов России и Беларуси. Финансирование совместных про-
грамм осуществляется таким образом, что их участники получают средства, ис-
числяемые в российской и белорусской валюте. Существенное отличие динами-
ки курса белорусской валюты в 2000 г. от курса российского рубля приводит к
тому, что финансирование программ в белорусской валюте оказывается более
скромным, чем предполагалось, и выполнение программ происходит с заметны-
ми отклонениями от запланированных условий.
Это же обстоятельство при выполнении сторонами своих обязательств по
отчислению средств в бюджет Союзного государства в национальных валю-
тах выявит частичное невыполнение обязательств белорусской Стороны при
пересчете в российскую валюту. Видимо, необходима разработка механизма
корректировки наполнения доходной части бюджета Союзного государства с
целью более полного учета динамики курсов национальных валют России и
Беларуси.
Статьей 10 бюджета Союза Беларуси и России (Союзного государства), ут-
вержденного Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного го-
сударства №9 от 27 июня 2000 г., Аппарату Исполнительного Комитета Союза
Беларуси и России (Постоянному Комитету Союзного государства) определено
задание в двухмесячный срок подготовить и представить на рассмотрение в Со-
вет Министров Союзного государства законопроекты "Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса Союзного государства" и "О бюджетной
классификации бюджета Союзного государства" для последующего представ-
ления их в Парламент Союзного государства. Однако до настоящего времени
данные законопроекты в Парламент не представлены. Также не выполняются
ст. ст. 7 и 8 бюджета Союза Беларуси и России (Союзного государства) о пере¬
Проблемы бюджета и кредитно-денежной политики Союзного государства
209
ходе на казначейскую систему исполнения бюджета Союзного государства и об
утверждении Положения о Казначействе Союзного государства.
Конечно, задержка с выполнением указанных положений внесет определен-
ные затруднения в процедуры принятия и исполнения бюджета Союзного госу-
дарства на 2001 г.
Значительные позитивные сдвиги произошли в 2000 году в решении пробле-
мы о введении единой денежной единицы Союзного государства. Высший Госу-
дарственный Совет Союзного государства одобрил проект межгосударственно-
го Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь "О вве-
дении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра
Союзного государства" и проект межправительственного Соглашения "О мерах
по созданию условий по введению единой денежной единицы".
Данное Соглашение определяет основные подходы к созданию необходимых
условий для использования с 1 января 2005 г. рубля Российской Федерации в
качестве единой денежной единицы Союзного государства.
В целях проведения поэтапных преобразований в экономической, финансо-
вой и денежно-кредитной сферах Российской Федерации и Республики Бело-
руссия, достаточных для создания условий по введению единой денежной едини-
цы, Стороны одобрили основные элементы плана совместных действий по со-
зданию этих условий на 2001 —2005 гг.
В соответствии с проектом Соглашения в качестве первоочередных мер
Стороны согласились осуществить следующие мероприятия:
в 2000 г.:
а) устранить множественность обменного курса белорусского рубля;
6) снять все ограничения на проведение расчетов в национальных валютах
между резидентами Российской Федерации и Республики Белоруссия по теку-
щим операциям;
в I квартале 2001 г.:
а) унифицировать принципы и механизмы установления обменных курсов
белорусского рубля и российского рубля к иностранным валютам;
б) Национальному банку Республики Белоруссия перейти к политике при-
вязки белорусского рубля к российскому рублю.
Согласно проекту Соглашения правительство Российской Федерации предо-
ставит правительству Республики Белоруссия кредит в сумме до 100 млн. долла-
ров США, в том числе 30 млн. долларов США в 2000 г. и до 70 млн. долларов США
в 2001 г. Указанный кредит предоставляется для обеспечения сбалансированности
расчетов во взаимной торговле Российской Федерации и Республики Белоруссия.
Национальный банк Республики Белоруссия должен сформировать стаби-
лизационный валютный фонд, частью которого станет кредит Центрального
банка Российской Федерации в сумме 4,5 млрд, российских рублей.
Предоставление указанных кредитов будет осуществляться при выполнении
конкретных мер в области денежно-кредитной, налогово-бюджетной и струк-
турной политики.
210
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
Эффективная реализация запланированных мероприятий по созданию уело־
вий по введению единой денежной единицы, разработке механизмов исполне-
ния бюджета Союзного государства, обеспечению ускорения интеграционных
процессов в области экономики создаст необходимую основу для строительства
Союзного государства.
Основные элементы плана совместных действий
по созданию условий для введения единой денежной единицы
Союзного государства на 2001—2005 гг.
Основные элементы плана совместных действий по созданию условий для
введения единой денежной единицы Союзного государства на 2001—2005 гг.
представляют собой перечень основных задач правительства Российской Феде־
рации, Центрального банка Российской Федерации и правительства Республики
Белоруссия, Национального банка Республики Белоруссия на 2001—2005 гг.
Эти задачи намечены для реализации после выполнения сторонами неотлож־
ных мер, указанных в Соглашении между правительством Российской Федера־
ции, Центральным банком Российской Федерации и правительством Республи-
ки Белоруссия, Национальным банком Республики Белоруссия о мерах по со-
зданию условий по введению единой денежной единицы.
Согласно проекту Плана в 3־месячный срок после вступления в силу Согла-
шения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении
единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Со-
юзного государства будут приняты согласованные решения по мероприятиям и
срокам реализации определенных Планом задач.
1. В денежно-кредитной сфере предусматривается достижение уровней
важнейших макроэкономических и финансовых показателей, включая показа-
тели платежных балансов, необходимых для введения рубля Российской Феде-
рации в качестве единственного законного платежного средства на территории
Союзного государства. С этой целью решаются следующие вопросы:
— снижение годового уровня инфляции и величины дефицита государствен-
ного бюджета каждой стороны до согласованных уровней;
— недопущение формирования обязательных резервов кредитных органи-
заций Российской Федерации и Республики Белоруссия в иностранной валюте
и в государственных ценных бумагах;
— прекращение использования кредитов Центрального банка Российской
Федерации и Национального банка Республики Белоруссия на финансирование
дефицита государственного бюджета и государственных фондов, включаемых в
определение расширенного бюджета правительства, в том числе покупку госу-
дарственных ценных бумаг при их первичном размещении;
— прекращение целевого кредитования со стороны Национального банка
Республики Белоруссия предприятий и организаций любых отраслей экономи-
ки и обеспечение предоставления кредитов коммерческим банкам только на
рыночных условиях.
Проблемы бюджета и кредитно-денежной политики Союзного государства
211
2. В области политики обменного курса белорусского рубля предусматри-
вается:
— осуществление Национальным банком Республики Белоруссия меропри-
ятий по поддержанию стабильным обменного курса белорусского рубля к рос-
сийскому рублю;
— создание в ближайшие годы условий для взаимной конвертируемости
российского рубля и белорусского рубля по текущим операциям платежного
баланса, а в последующем — и по его капитальным статьям.
3. В области валютного регулирования предусматривается установление
единых:
— определений валютных ценностей, валютных операций, включая их клас-
сификацию, а также понятий "резидент" и "нерезидент";
— порядка открытия резидентами счетов в иностранных валютах в кредит-
ных организациях Российской Федерации и Республики Белоруссия, счетов в
кредитных организациях иных государств и совершения операций по этим
счетам;
— порядка осуществления валютных операций на территории Российской
Федерации и на территории Республики Белоруссия;
— принципов осуществления валютного контроля.
4. В области регулирования деятельности кредитных организаций предусма-
тривается установление единых:
— порядка регулирования и надзора за деятельностью кредитных организа-
ций и банковских групп;
— требований при регистрации и лицензировании деятельности кредитных
организаций и банковских групп, а также к аудиту банковской деятельности;
— принципов и условий функционирования платежных систем и правил со-
вершения расчетов в целях создания единой платежной системы;
— стандартов совершения банковских операций, бухгалтерского учета и от-
четности для кредитных организаций.
5. В области налогово-бюджетной политики предусматривается:
— унификация методологии статистики государственных финансов;
— унификация налогового законодательства и выравнивание уровней нало-
говых изъятий;
— повышение эффективности государственных расходов за счет сокраще-
ния субсидирования предприятий и организаций и повышения степени адресно-
сти социальных субсидий;
— консолидирование ресурсов внебюджетных и целевых бюджетных фон-
дов в государственном бюджете, отказ от их целевого статуса, переход к реали-
зации принципа совокупного покрытия расходов доходами;
— усиление роли и значения казначейств;
— ограничение и контроль за потреблением государственными предпри-
ятиями Республики Белоруссия энергоресурсов в целях упорядочения торго-
вого баланса;
212
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
— минимизация масштабов предоставления государственных гарантий при
реализации коммерческих проектов;
— совершенствование процедуры государственных закупок;
— введение Республикой Белоруссия экспортных пошлин на товары, по кото-
рым введены экспортные пошлины в России, в первую очередь на нефтепродукты.
6. В области структурных преобразований Республика Белоруссия обеспечит:
— приведение законов о естественных монополиях, о государственном ре-
гулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию, о газоснабжении,
о конкуренции и ограничении монополистических действий на товарных рынках
в соответствие с российским законодательством;
— унификацию механизмов ценообразования;
— отмену государственного регулирования цен на нефть и нефтепродукты, газ
сжиженный для промышленных потребителей, газ природный сжатый для заправ-
ки автомобильного транспорта; спирт, водку и другие алкогольные изделия, стек-
лотару; волокна и нити химические, продукцию предприятий общественного пита-
ния, импортную продукцию, закупаемую за счет централизованных валютных
средств и кредитных ресурсов, и продукцию, поставляемую за пределы республи-
ки; товары (работы, услуги), производимые субъектами хозяйствования, занима-
ющими доминирующее положение на рынках (при этом регулирование их деятель-
ности будет осуществляться в рамках антимонопольного законодательства); над-
бавки (скидки) в сфере обращения; услуги музеев, билеты в театры, кино- и видео-
залы, на концерты и другие театрально-зрелищные представления;
— услуги в строительстве, ремонтные работы и товары, производимые про-
мышленностью строительных материалов;
— передачу функций регулирования тарифов на транспортировку нефти и
ее транзит по территории Республики Белоруссия независимому органу;
— выделение из системы естественных монополий не используемых мощ-
ностей (ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприя-
тий), их приватизация;
— создание новых организационных форм управления финансово-промыш-
ленными группами, холдинговыми акционерными компаниями,
— межотраслевыми и межрегиональными ассоциациями, банковскими со-
юзами и межгосударственными компаниями и изменение в этих целях действу-
ющего законодательства;
— подготовку предложений о приватизации производств и предприятий, в
первую очередь находящихся под угрозой банкротства;
— завершение приватизации объектов и предприятий оптовой и розничной
торговли, общественного питания и бытового обслуживания, включая ведомст-
венные объекты открытой сети розничной торговли, общественного питания и
бытового обслуживания;
— организацию продаж акций на валютно-фондовой бирже за рубли и сво-
водно конвертируемую валюту при осуществлении приватизации и соответст-
вующее совершенствование нормативно-правовой базы;
Проблемы бюджета и кредитно-денежной политики Союзного государства
213
— обеспечение в 2001 г. широкомасштабной продажи государственного
имущества.
Перечисленные меры не являются исчерпывающими.
Правительства двух стран договорились обеспечить сближение политики в
сферах таможенно-тарифного регулирования, функционирования фондовых
рынков и рынка страховых услуг, а также в других сферах, необходимых для вве-
дения единой денежной единицы Союзного государства.
Согласно проекту Соглашения после выполнения мероприятий, предусмот-
ренных Программой, действий Российской Федерации и Республики Беларусь
по реализации положений Договора о создании Союзного государства и Согла-
шения о мерах по созданию условий по введению единой денежной единицы
Межбанковскому валютному совету с участием представителей правительств
двух стран предстоит провести оценку состояния экономической интеграции го-
сударств-участников. По итогам оценки будут подготовлены предложения о це-
лесообразности введения рубля Российской Федерации в качестве единствен-
ного законного платежного средства в Республике Белоруссия для внесения в
Совет министров Союзного государства.
Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации
поручено провести переговоры с белорусской стороной о подписании Соглаше-
ния между правительством Российской Федерации, Центральным банком Рос-
сийской Федерации и правительством Республики Белоруссия, Национальным
банком Республики Белоруссия о мерах по созданию условий для введения еди-
ной денежной единицы Союзного государства.
Правительство Российской Федерации считает целесообразным подписать
указанное Соглашение на уровне глав правительств Российской Федерации и
Республики Белоруссия и руководителей центральных (национальных) банков
Российской Федерации и Республики Белоруссия.
Глава 19. Союзное государство и его международная
правосубъектность
Создание Союзного государства не может не вести к серьезной реконструк-
ции внешней политики двух государств — Российской Федерации и Республи-
ки Беларусь. Это вызвано прежде всего тем, что в соответствии со ст. 17 Дого-
вора о создании Союзного государства Союзное государство через свои органы
непосредственно осуществляет международную деятельность, в том числе за-
ключает международные договоры по вопросам, отнесенным к исключительно-
му ведению Союзного государства.
Взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и погранич-
ным вопросам, включая реализацию заключенных государствами-участниками
214
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
международных договоров по вопросам сокращения вооруженных сил и ограни״
чения вооружения, относится к совместному ведению Союзного государства и
государств-участников (ст. 18 Договора).
Президент США Ф. Рузвельт, обращаясь к своим соотечественникам по ра-
дио в приближении победы над гитлеровской Германией, подчеркивал: "Безо-
пасность собственной страны мы сможем обеспечить только в том случае, если
используем свою силу и влияние для утверждения принципов, в которые мы ве-
рим и за которые мы сражались"13. И его преемники, американские презвден-
ты, неуклонно следуют этому подходу, понимая, насколько эффективней и безо-
пасней защищать свои национальные интересы на дальних подступах.
Необходимость восстановить разрушенные в 1985—1995 гг. внутриконти-
нентальный и мировой балансы межгосударственных отношений вынудит и бе-
лорусско-российское Союзное государство унаследовать зоны жизненно важ-
ных интересов и регионы геополитической ответственности Советского Союза
(Восточную Европу и Балканы, Юго-Восточную Азию, Ближний Восток и дру-
гие). Унаследовать во имя своей безопасности и своего права на свободное раз-
витие. Соответствующие надежды, возлагавшиеся какое-то время на Содруже-
ство Независимых Государств, давно развеялись14 *.
Противники Союза спекулируют на домыслах о потере Белоруссией своих не-
зависимости и суверенитета. Такие радения за независимость — от лукавого. Ни
один здравомыслящий политик не станет посягать на суверенитет Белоруссии, на
самостоятельность и добровольность принимаемых государственной властью Бе-
ларуси решений, так же, как ни один здравомыслящий политик не рискнет ут-
верждать, что, объединяясь в союзное государство, две республики останутся не-
зависимы друг от друга. Не будем впадать в юридическую шизофрению и следо-
вать логике одного из литературных персонажей — сумасшедшего Поприщина,
в уста которого Н. В. Гоголь вложил более чем спорное заявление о том, что "вну-
три земного шара есть еще один, гораздо больших размеров".
Противники союза в Белоруссии, характеризуя Союз Беларуси и России бра-
ком "зайца" и "медведя", отмечая тем самым объективные различия в размерах,
экономических потенциалах двух государств, утверждают, что Республика Бела-
русь не имеет действенных рычагов отстаивания своих интересов. Очевидно, что
весовые политические и экономические категории двух государств различны.
Однако закрепленные в Договоре от 8 декабря 1999 г. механизмы обеспечения
интересов и позиции Белоруссии не позволяют говорить о новом русском импе-
риализме. Без одобрения Белоруссией, ее органами власти и ее представителя-
ми в союзных органах власти не может состояться ни одно решение Союзного
13 Рузвельт Франклин Делано. Трудовой фронт. Будущее устройство мира. 6 января 1945 г. // Бе-
седы у камина /Пер. с англ. М., 1995. С. 263.
14 См., напр.: Москвин Л.Б. Дезинтеграционные и интеграционные процессы в СНГ (основные
факторы развития)//Вести. Моск, ун-та. Сер. 12. 1996. № 5. С. 3—13.
Союзное государство и его международная правосубъектность
215
государства. Белоруссия заинтересована в Союзе не менее России. Не менее
России она заинтересована и в достижении конечной цели объединительных
процессов — создании единого суверенного федеративного государства.
Два государства уже выступают с единых позиций по большинству вопросов
международной политики: как глобальных — проблемы расширения НАТО,
повышения роли ОБСЕ, перспектив развития Содружества Независимых Госу-
дарств, вопросов ядерных испытаний, так и региональных — урегулирования
иракского и косовского кризисов, реализации идеи создания в Центральной и
Восточной Европе свободной от ядерного оружия зоны и т.д.
Однако эта деятельность не вышла за рамки двусторонней координации
внешней политики и взаимной поддержки. Следует быть готовыми, что при
закреплении своей международной правосубъектности Союзному государству
придется столкнуться с ожесточенным противодействием идеологов и сторон-
ников "нового мирового порядка" в его "атлантической" редакции. Не случай-
но с первых шагов к Союзному государству Президент Республики Беларусь
А. Г. Лукашенко предостерег о том, что созданию Союзного государства будут
активно противостоять и уже противостоят определенные внешние и внутрен-
ние силы, для которых появление такой крупной самостоятельной геостратеги-
ческой структуры совершенно неприемлемо15. Достаточно емко эта позиция от-
ражена в заключении американского "Фонда наследия": "Воссоединение Рос-
сии и Белоруссии продолжается, несмотря на протесты Конгресса США и Ев-
ропейского парламента. Конгресс обязан провести слушания, посвященные
этому губительному процессу. США должны поднять вопрос о Российско-Бело-
русском союзе в ООН и ОБСЕ и открыть широкую поддержку как белорусской
демократической оппозиции, так и тем людям в России, для которых очевидна
вся опасность этого нездорового альянса".
В феврале 1999 г. Президент Парламентской Ассамблеи ОБСЕ г-жа Хелле
День направила главам делегаций Парламентской ассамблеи ОБСЕ оконча-
тельный отчет рабочей группы по Беларуси, заканчивающийся выводом: "Не-
достаток политических альтернатив и недостаточное присутствие Европейского
Союза в стране способствует Союзу Беларуси и России".
Реакция европейских парламентариев на выборы нового белорусского пар-
ламента осенью 2000 г. показала, что их отношение к Белоруссии и ее президен-
ту не изменилось. Чего стоит одна Резолюция Палаты представителей Конгрес-
са США № 304 от 3 мая 2000 г., в которой дается крайне некорректная интер-
претация отношений между Белоруссией и Россией в целом и российско-бело-
русских реинтеграционных процессов в частности. Парламентское Собрание
Союза Беларуси и России не без оснований оценило эту резолюцию как вмеша- 16
16 Лукашенко А. Г. Выступление на 12 сессии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России,
2 июля 1999 г. Ц Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и Рос-
сии. 1999. № 2. С. 7.
216
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
тельство во внутренние дела двух суверенных государств, как попытку не допус-
тить дальнейшего белорусско- российского сближения и образования единого
государства16. Хотя призыв следовать "цивилизованным нормам международно-
го общения" после весны 1999 г. ,7звучит крайне наивно. В 2001 г. задающее ны-
не тон в Европе атлантическое лобби правдами и неправдами будет добиваться
ухода А. Г. Лукашенко и прекращения российско-белорусского сближения.
Еще в сентябре 1997 г. ООН признала международную правосубъектность
Союза Беларуси и России, зарегистрировав Договор о Союзе и Устав Союза.
Первым этапом в деле становления и реализации международной правосубъ-
ектности Союза стало принятие Программы согласованных действий в области
внешней политики Союза на 1998—1999 гг.
И если на первом этапе и применительно к Союзу речь шла о признании
фактическом, через допущение к работе в различного рода международных ор-
ганизациях, к участию в международных соглашениях, и лишь впоследствии
должен был ставиться вопрос о дипломатическом признании в качестве госу-
дарственного образования, то ныне ситуация значительно сложнее. Основным
внешнеполитическим вопросом текущего момента является признание уже Со-
юзного государства в качестве полноправного субъекта международного права.
Сложность ситуации объясняется прежде всего отсутствием политического
решения о том, с какого момента существует или будет существовать белорус-
ско-российское Союзное государство.
Пока оправдываются опасения тех политиков, которые призывали форсиро-
вать воссоединение на политическом уровне и осуществить учреждение Союз-
ного государства единовременным актом. В этом случае исчезла бы необходи-
мость в потугах натянуть на надгосударственные российско-белорусские орга-
ны статус органов международной организации, а речь перешла бы сразу в пло-
скость признания или непризнания нового государства. Не вызывает сомнений,
что с регистрацией Союзного государства в ООН в качестве межгосударствен-
ного объединения будут непреодолимые внешнеполитические сложности16 17 18, а во
внутриполитическом плане, да и с точки зрения классической государственно-
правовой теории этот акт будет как минимум нелеп.
Сложность проблемы недооценивается Председателем Высшего Государ-
ственного Совета Союзного государства Президентом Республики Беларусь
А. Г. Лукашенко, уверенным, что "предлагаемая конструкция международной
правосубъектности нашего Союзного государства полностью укладывается в
16 Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. 2000.
№ 2. С. 55.
17 Агрессия НАТО против Югославии окончательно завершила эпоху Ялтинско-Потсдамского ми-
роошущения со всеми ее системами взаимного сдерживания и иллюзиями согласования интересов.
18 О правосубъектности межгосударственных организаций см.: Курс международного права. В 6 т.
Т. 1.М., 1967. С. 156—161.
Союзное государство и его международная правосубъектность
217
практику регулирования международной правосубъектности межгосударст-
венных образований, в частности Европейского союза, других международных
объединений"19. Ни одно межгосударственное образование не объявлялось го-
сударством (в том числе Европейский союз), а потому наше Союзное государ-
ство не имеет в мире аналогов, поскольку его порой пытаются представить и
государством и негосударством одновременно. Подобная неопределенность
только и позволила США избежать обвинений в нарушении международного
права при аресте в Нью-Йоркском аэропорту П. П. Бородина в январе 2001 г.,
поскольку совершенно неопределен статус и Союзного государства, и его Госу-
дарственного Секретаря.
Вероятно, в период движения по пути к единому государству временно допу-
стима самоидентификация Союзного государства в качестве конфедерации, то
есть как межгосударственного объединения. Если же целью всего нашего госу-
дарственного строительства является такое объединение или некая псевдофе-
дерация, то не надо играть в "государство" и другие умные слова в ситуациях,
когда речь идет о судьбах народов.
Как выход из существующего паранормального положения остается неопре-
деленное время отождествлять формируемые органы и институты Союзного го-
сударства с органами и институтами признанного ООН Союза Беларуси и Рос-
сии. Насколько это удастся — покажет время.
Ключевое значение в этом контексте имеет вопрос о перспективе пред-
ставительства Союзного государства в ООН, и особенно судьба места посто-
янного члена в Совете Безопасности ООН. Как известно, среди учредителей
ООН были и три государства, представлявшие Союз ССР: собственно Со-
ветский Союз, а также две его республики: Украинская ССР и Белорусская
ССР. Участие последних было обусловлено как настойчивостью советской
внешней политики, так и уважением к их потерям в ходе II Мировой войны.
Поэтому в 1991 г. в отличие от других республик прежнего СССР, Украине и
Белоруссии не было необходимости ставить вопрос о приеме в ООН. Рос-
сийская Федерация как продолжатель СССР заняла место постоянного чле-
на Совета Безопасности. Оформление этого факта свелось к молчаливому
признанию смены таблички с названием страны на круглом столе в зале за-
седаний СБ ООН.
Перспектива, что белорусско-российское Союзное государство будет допу-
щено в состав ООН как самостоятельный субъект международного права, на-
ряду с Республикой Беларусь и Российской Федерацией, невероятна. Поэтому
при создании единого государства предстоит согласиться с утратой Российской
Федерацией отдельного места в ООН и его Совете Безопасности и передачей ее
19 Лукашенко А. Г. Выступление на 12 сессии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России,
2 июля 1999 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и Рос-
сии. 1999. № 2. С. 12.
218
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
обоих мандатов Союзному государству. Можно предсказать, что подобный шаг
встретит сопротивление стран западного блока, вплоть до угроз лишения Рос-
сии ее статуса постоянного члена Совета Безопасности. Однако это сопротив-
ление вполне можно преодолеть дипломатическими методами, исходя из того,
что белорусско-российское Союзное государство является очередной формой
прежней исторической государственности, каковыми ранее выступали Россий-
ская империя, Союз ССР и Российская Федерация.
Рассматривая внешнеполитические аспекты воссоединения, следует отме-
тить, что с точки зрения изменения ситуации в Центральной и Восточной Евро-
пе объединение с Белоруссией предоставляет Российской Федерации ряд оче-
видных преимуществ:
во-первых, будет окончательно устранена опасность создания "санитарной
зоны" по периметру западных российских границ, так называемого Балто-Чер-
номорского пояса;
во-вторых, кардинально изменятся позиции России в ее диалоге с Украиной,
будет оказана несомненная поддержка сторонникам интеграции с Россией в
этой республике. Как известно, Соединенные Штаты уже объявили Украину
сферой своих жизненных интересов. Очевидно, что у России не меньше основа-
ний на аналогичное утверждение;
в-третьих, к России существенно приблизится ее анклав на Балтике — Ка-
лининградская область. Объединение России с Беларусью позволит их Союзу
потребовать от Литвы обеспечения упорядоченного беспрепятственного тран-
зита, вплоть до создания международно-правового "коридора", связывающего
Союз с этой областью;
в-четвертых, непосредственный выход России на границы Центральной Ев-
ропы, НАТО и потенциально Европейского Союза позволит России укрепить
свои позиции в отношениях как с этими образованиями в целом, так и с их чле-
нами, прежде всего с Польшей. А это особо существенно с учетом рассмотре-
ния на саммите НАТО 2002 года проблем включения в этот блок государств
Прибалтики, да и общей реальности военно-стратегической, политической и
культурно-цивилизационной угрозы от расширения Альянса20.
В целом внешнеполитические условия, складывающиеся вокруг Союзного
государства, при всей противоречивости оценок современной политической си-
стемы Республики Беларусь можно охарактеризовать как благоприятные. Об-
разование Россией и Белоруссией Союзного государства воспринимается мно-
гими в мире как объективный процесс. Духовная, культурная, историческая,
языковая общность двух народов и государств очевидна как для друзей и союз-
ников, так и для противников России. Кроме того, объединение с Беларусью из-
менит конфигурацию Содружества Независимых Государств, станет доказа¬
20 См.: Глинский־Васильев Д. Политические ограничители расширения НАТО и возможности Рос-
сии Ц МЭиМО. 2000. № 7. С. 15—29.
Военно-политическая обусловленность Союзного государства
219
тельством реальной способности России восстановить свою объединяющую
роль на евроазиатском пространстве.
И уж конечно, если и раньше лишь единство всех ветвей и вертикалей рос-
сийской власти в понимании принципов национальной безопасности, нацио-
нальных интересов и национальных приоритетов только и способно было обес-
лечить нам взаимовыгодность отношений с соседями, а миру — стабильность21,
то ныне уже будет необходимо и подобное российско-белорусское единство.
Глава 20. Военно-политическая обусловленность
Союзного государства
Создание Союзного государства Россия-Белоруссия в военно-политическом
аспекте объективно отвечает интересам наших государств. На нынешнем этапе
своего исторического развития Россия столкнулась с новыми вызовами и угро-
зами собственной безопасности. На южном направлении эти угрозы исходят в
первую очередь от международного терроризма. События на Северном Кавка-
зе, в Центральной Азии наглядно продемонстрировали их истинные цели и за-
дачи. Опираясь на духовную, политическую, экономическую и военную под-
держку некоторых государств Ближнего и Среднего Востока, общественных и
религиозных движений и организаций, духовных и финансовых лидеров, испо-
ведующих исламский фундаментализм и в первую очередь "ваххабизм”, между-
народный терроризм скоординированными действиями дестабилизирует ситуа-
цию в странах Центральной Азии и на Северном Кавказе.
Особую роль здесь играет проблема Афганистана. Эта страна занимает
центральное место в регионе как по своему геостратегическому положению,
так и по исходящим от нее угрозам. Политика талибов в Афганистане в вопро-
сах, касающихся международного терроризма, прав человека, распростране-
ния наркотиков, представляет угрозу национальной безопасности не только
России, но всему мировому сообществу. События в Афганистане непосредст-
венно и косвенно затрагивают интересы как государств — участников СНГ,
так и ведущих мировых держав, вовлеченных в разрешение этой проблемы. В
сложившейся геополитической обстановке защита национальных и коллек-
тивных интересов государств — участников СНГ на этом направлении явля-
ется одним из приоритетных направлений и может быть обеспечена только
коллективными усилиями и в первую очередь Договором о коллективной бе-
зопасности 1992 года. Таким образом, государства — участники СНГ вместе
21 См.: Колобов О.А. Россия и новые измерения глобальной стабильности // Международные от-
ношения. Избр. Труды. Н. Новгород, 1998. С. 638.
220
Проблемы становления Союзного государства России и Белоруссии
с Россией фактически прикрывают на сегодняшний день Европу от агрессии
исламского экстремизма.
И что же Европа? Европа не только недооценивает нарастающую глобаль-
ную угрозу, как, вероятно, когда-то недооценивала опасность татаро-монголь-
ского нашествия, германского фашизма, но и сама создает для России и стран
СНГ новые угрозы своим продвижением на Восток передовыми отрядами НАТО.
Основной мотивацией этого шага является стремление абсолютизировать роль
блока НАТО в качестве единственного гаранта безопасности Европы. Идет ак-
тивная обработка общественного мнения, особенно в России, с целью доказать
стабилизирующую роль НАТО в новой обстановке, сложившейся в Европе. И
в то же время страны НАТО подспудно не могут отказаться от политики проти-
востояния и давления на преемницу Советского Союза — Россию.
Хорошо известна идея создания так называемого "санитарного коридора"
между Европой и Россией. В военно-стратегическом плане выход НАТО непо-
средственно к границам России, на широком фронте от Балтики до Черного моря,
может послужить базовой основой для пересмотра в последующем сухопутных и
морских границ, и тогда прозрачные и ныне дружественные границы могут стать
передним краем противостояния. Уже сейчас благодаря продвижению НАТО на
восток у Альянса имеется возможность использования тактической авиацией
более чем 250 аэродромов, которые ранее принадлежали армиям Варшавского
блока. Что в свою очередь позволяет применять тактическую авиацию НАТО по
объектам на территории России вплоть до рубежа реки Волги. Расширились
возможности НАТО и по использованию бывших объектов инфраструктуры и
хранения военно-технических запасов Варшавского договора. Все это уже опро-
буется и обкатывается в ходе различных учений и маневров НАТО.
Нельзя забывать также и о том, что в рамках бессрочного Договора об
обычных вооружениях в Европе в нынешних условиях сложился дисбаланс
между силами НАТО и Россией, который не способствует укреплению доверия.
После вступления в НАТО Венгрии, Польши и Чехии, т.е. первого эшелона
восточно-европейских государств, соотношение сил сторон изменилось:
— по боевым танкам — 2,7:1 в пользу НАТО;
— по боевым бронированным машинам (БТР, БМП) — 3:1;
— по артиллерийским системам — 3,6:1;
— по ударным вертолетам — 2,6:1;
— по боевым самолетам — 2,2:1 в пользу НАТО.
Указанные соотношения не учитывают качественное состояние вооружений.
По имеющимся данным, к 2005 году на вооружении российской армии останет-
ся не более 12—15% новых образцов вооружений, а в армиях НАТО новые об-
разцы вооружений составляют более 70%.
Нельзя не видеть также, что программа "Партнерство во имя мира" в насто-
ящее время не отвечает российским интересам. Реально эта программа не обес-
печивает гарантии безопасности ее участникам, являясь в то же время удобным
прикрытием для военного присутствия на территории стран СНГ военнослужа¬
Военно-политическая обусловленность Союзного государства
221
щих НАТО. Только за сентябрь месяц на территории стран СНГ (в том числе на
военных полигонах) в ходе учений побывали около 10 тыс. военнослужащих из
стран Европы, Азии и Америки. Это учения "Центразбат — 2000” в Казахстане,
"Казацска степь — 2000" и "Закарпатье — 2000" — на Украине и другие.
Ответить должным образом на все указанные вызовы Россия и страны СНГ
способны, только объединив свои усилия. И в этом плане Союз Белоруссия и
Россия является наиболее эффективным способом объединения военных усилий.
Вооруженные Силы Белоруссии являются одной из крупнейших и боеспо-
собных армий на постсоветском пространстве и в Европе. Ее численность со-
ставляет, по имеющимся данным, 98 тыс. человек. Из них 83 тыс. военнослужа-
щих и 15 тыс. — гражданского персонала. В резерве числятся 2.115 тыс. чело-
век. В распоряжении армии 1800 танков Т-72Б, 2600 бронетранспортеров
БТР-80 и боевых машин пехоты БМП-2, 1615 артиллерийских систем (вклю-
чая реактивные системы залпового огня "Град" и "Ураган"), 260 боевых самоле-
тов Су-25, Су-27 и МиГ-29, военно-транспортных Ан-26 и Ил-76ТД, 80 верто-
летов, включая боевые Ми-8ТМ и Ми-24Д, транспортно-десантные Ми-26,
несколько десятков дивизионов противовоздушных комплексов С-300. Воен-
ный бюджет Белоруссии составляет около 100 млн. долл.
Таким образом, объединение военного потенциала России и Белоруссии
имеет все возможности для практического движения навстречу развертываю-
щемуся на Восток НАТО и способно в короткие сроки на западных границах Бе-
лоруссии сосредоточить мощную военную группировку численностью до трех-
сот тысяч человек, оснащенную мощным современным оружием.
Подготовка военных специалистов Белоруссии имеет идентичные основы и
в настоящее время легко совмещается с российскими требованиями. На базе
двух военных училищ в Минске создана Военная Академия. Она является ос-
новным военно-учебным заведением Вооруженных сил Белоруссии, в которой
на семи факультетах осуществляется подготовка офицеров высшей военной или
военно-специальной квалификации по 54 специальностям. Обучение в Акаде-
мии ведется по двум направлениям: подготовка юношей после общеобразова-
тельной школы в течение 5 лет с получением ими по окончании Академии пер-
вичного офицерского звания и 2,5-годичная подготовка офицеров оперативно-
тактического уровня. Ежегодно в войска направляются свыше 600 выпускников
военной Академии. Однако высококвалифицированные кадры по дефицитным
специальностям приходится готовить в России. Согласно межправительствен-
ным соглашениям в российских военных вузах в нынешнем году проходят обу-
чение 64 офицера и 61 курсант из Белоруссии. В целом ситуация с офицерским
составом удовлетворительная. По данным Управления кадров Министерства
Обороны Белоруссии, укомплектованность Вооруженных сил офицерскими
кадрами составляет 83%. Средний возраст офицеров белорусской армии —
33,4 года. 14,5% командного состава имеют высшее военное образование,
свыше 71 — высшее военное специальное. 23 офицера окончили Военную
Академию Генерального штаба России.
222
Проблемы, становления Союзного государства России и Белоруссии
Система комплектования Вооруженных Сил Белоруссии происходит по сме-
тайному принципу и сочетает всеобщую воинскую обязанность с доброволь-
ным поступлением на службу. Причем отличительной особенностью является
то, что белорусские призывники служат вблизи постоянного места жительства.
По мнению армейского руководства, это дает ряд преимуществ. Во-первых,
экономятся средства на перевозку призывников к месту прохождения службы.
Во-вторых, командование воинских частей имеет возможность наблюдать за
допризывной подготовкой своих будущих солдат и соответственно влиять на па-
триотическое воспитание юношей. В-третьих, благодаря этому улучшился мо-
рально-психологический климат в частях и подразделениях, поскольку военно-
служащие могут в праздники и выходные дни побывать дома, а родители осуще-
ствляют контроль за тем, как у их сыновей проходит служба. Все это не дает по-
вода для развития так называемых неуставных отношений в частях или, попро-
сту говоря, дедовщины. На военную службу призываются мужчины в возрасте
от 18 до 27 лет, а срок службы по призыву составляет 18 месяцев.
Оперативная и боевая подготовка белорусских Вооруженных Сил ведется в
достаточно напряженном графике. Главная ее цель — подготовка к отражению
внешней агрессии любого характера и масштаба. Президент Лукашенко лично
контролирует подготовку Вооруженных Сил, регулярно посещая различные
учения соединений и частей. Вместе с тем на уровне боевой подготовки сказы-
вается отсутствие достаточных средств для ее финансирования. Особенно это
сказывается на подготовке летного состава ВВС. Тем не менее армейскому ру-
ководству удается проводить учения частей и соединений различных видов Во-
оружейных Сил, сохраняя их боевую выучку на достаточно приемлемом уровне.
Большое внимание уделяется решению социальных проблем армии. Несмо-
тря на недостаточность финансирования, руководство государства стремится
создать в армии нормальные условия для службы. Белорусские военные не зна-
ют, что такое задержки в выплате денежного довольствия. Немаловажную роль
для армии играет и то, как относится к ней население страны, и необходимо от-
метить, что в Белоруссии, в отличие от России, белорусский народ и сегодня от-
носится к своей армии с большой теплотой и вниманием. Как показывают дан-
ные социологических опросов, по уровню доверия со стороны населения бело-
русские Вооруженные Силы опережают другие институты государства, вклю-
чая правительство и парламент.
Широко налажено сотрудничество между армиями Белоруссии и России.
Оно носит интенсивный характер и осуществляется как в рамках Ташкентского
Договора о коллективной безопасности (1992г.), так и на двусторонней основе
в рамках Союзного договора. Высшей формой этого сотрудничества являются
совместные учения. Так, в 2000 г. в командно-штабном учении на базе Москов-
ского военного округа принимал участие руководящий состав министерств обо-
роны и России, и Белоруссии. Планом совместных действий двух министерств
предусматривается также создание единой региональной системы ПВО Рос-
сийской Федерации и Республики Беларусь в рамках объединенной системы
Военно-политическая обусловленность Союзного государства
223
ПВО государств — участников СНГ. В течение трех последних лет белорусские
войска ПВО участвуют и в тактических учениях со стрельбами на российских
полигонах совместно с другими государствами СНГ.
Еще одним направлением двустороннего сотрудничества является сотрудни-
чество в военно-технической области. Министерства обороны двух стран совме-
стно со специалистами Исполнительного комитета Союза России и Белоруссии
разработали программу единого оборонного заказа, который предусматривает
объединение усилий предприятий военно-промышленного комплекса двух госу-
дарств, и создается объединенная система технического обеспечения. В настоя-
щее время вдет активная проработка и других военно-технических программ.
В объединении в Союзное государство России и Белоруссии есть и опреде-
ленные военно-политические проблемы. К ним нужно отнести в первую оче-
редь вопрос о том, что при становлении независимости Белоруссия провозгла-
сила себя нейтральным государством и объявила свою территорию безъвдер-
ной зоной. Впрочем, и российское руководство шло курсом на вхождение Рос-
сии в европейскую и мировую систему безопасности. Политическая и военная
элиты того времени совершенно не отдавали себе отчета в своих действиях.
Иллюзии о скором принятии России в круг "цивилизованных” государств, о
включении ее в некую новую ”архитектуру европейской безопасности" доста-
точно быстро развеялись. Расширению НАТО на Восток, ввиду полного прова-
ла российской дипломатии в 1995— 1996гг., оказалось просто нечего противо-
поставить. Неоправданная спешка с выводом из Белоруссии стратегического и
тактического ядерного оружия лишила Россию единственного и самого весо-
мого аргумента в деле ограничения североатлантического аппетита в Цент-
ральной Европе. Сегодня необходимо признать, что вывод ядерного оружия с
территории Белоруссии был серьезной ошибкой, а поскольку он был осуще-
ствлен и в нарушение двустороннего российско-белорусского договора, то,
возможно, и более, чем ошибкой. Россию в очередной раз провели, и вместо
одной пустой бумажки под претенциозным названием "Партнерство во имя
мира" образца 1995 г. ей в Париже в мае 1997 г. "атлантисты" выдали другую
"гарантию" в виде "Основополагающего Акта о взаимных отношениях, сотруд-
ничестве и безопасности". Ничего, кроме символических заверений о благих
намерениях НАТО в отношении России, там не содержится. С правовой точки
зрения Акт не является даже договором, обязательным для исполнения. Его
юридическое значение ничтожно.
Договор о коллективной безопасности 1992 года в силу своего основного со-
става государств-участников, направлен на центрально-азиатский регион, в ко-
тором государства-участники только приступают к созданию собственных воен-
ных формирований. Адекватно отвечать вызовам и угрозам на западном направ-
лении можно только через объединение политических и военных возможностей
России и Белоруссии. Союзное государство создаст условия для противодейст-
вия на коллективной основе с сохраняющимися и возникающими вызовами и
угрозами национальной безопасности наших народов.
224
Институты и органы Союзного государства
Раздел V.
Институты и органы Союзного государства
Глава 21. Политический смысл реинтеграции России.
Форма Союзного государства.
Декларация от 25 декабря 1998 г. и Договор от 8 декабря 1999 г. рисуют
не одну, а множество схем российско-белорусского государственного устрой-
ства, выбор которых зависит от расстановки сил в данный момент. Также как
и различные политические режимы могут функционировать в одних и тех же
юридических рамках, так и любое нормативно-правовое закрепление процес-
са интеграции России и Беларуси в Союзное государство реализуется в кон-
кретной государственно-правовой деятельности. Эта деятельность должна
исходить из ответа на основной вопрос: речь идет о создании очередного сою-
за государств или же о создании союзного государства? Декларация и Дого-
вор говорят о последнем.
Анализ юридической природы любого сложносоставного государства или
государственного объединения предполагает ответ на три вопроса.
Первый. Каким образом несколько в той или иной степени автономных го-
сударств объединились в союз известного рода.
Второй. Каковы государственно-правовые признаки этого объединения.
Третий. Каким образом происходит сочетание суверенитета образованного
союза и суверенных прав его субъектов.
Интерес к поставленным вопросам обусловлен еще и тем, что государствен-
ное право дает нам достаточно ограниченный перечень форм государственного
устройства (федерация, конфедерация и унитарное государство), а в предусмо-
тренную Декларацией от 25 декабря 1998 г. форму "союзного государства"
можно вложить любое произвольное содержание.
В текстах Декларации и Договора не дается характеристик и признаков, ко-
торые предполагается вложить в понятие "союзное государство". Тем не менее
отмечается, что государства-участники сохраняют свой национальный сувере-
нитет. Следовательно, речь не идет о слиянии России и Беларуси в одно госу-
дарство и об утрате ими своей правосубъектности. Скорее, наоборот, вместе и
наряду с двумя государствами должно быть образовано новое государство, об-
ладающее собственной правосубъектностью. Поэтому основным вопросом, ко-
торый предстоит решить, является определение формы союзного государства.
Об унитарности объединенного государства речь не идет, поэтому для ответа на
этот вопрос приведем признаки классических форм государственных союзов —
федерации и конфедерации.
Федерация представляет собой юридически единое союзное государство, в
состав которого входят определенные государства или государственные образо¬
Политический смысл реинтеграции России. Форма Союзного государства
225
вания, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, кото*
рые не входят в компетенцию федеральной власти.
Ее характеризуют следующие признаки:
Это — единое союзное государство, существующее наряду и сверх тех госу-
дарств, которые входят в его состав. Федерация обладает суверенитетом и по-
этому выступает во внешних сношениях наряду со своими субъектами;
Федерация обладает необходимыми государственно-правовыми института-
ми, т. е. законодательными и исполнительными органами, которые избираются
населением всех субъектов федерации, причем парламенты федерального типа,
как правило, имеют двухпалатную структуру. Наряду с общей палатой, которая
выражает интересы всего государства, существует палата, выражающая инте-
ресы субъектов федерации.
Акты федеральных органов являются обязательными на всей территории
федерации. Они не подлежат рецепции, т.е. утверждению со стороны прави-
тельств субъектов федерации, и адресованы непосредственно населению.
Субъекты федерации не имеют права нуллификации.
Федерация обладает единой территорией и единым гражданством. Причем,
территория федерации может состоять из территорий ее субъектов, но вместе с
тем, может существовать общефедеральная территория, которая в состав субъ-
ектов не входит.
Федерация обладает компетенцией компетенции. Это означает, что она са-
ма, без согласия входящих в нее субъектов может расширять или сужать преде-
лы своей компетенции, что и закрепляется в ее конституции. По сути, это ком-
петенция федерации на изменение своей компетенции.
Федерация юридически нерасторжима, т.е. ее субъекты не обладают сувере-
нитетом и не имеют права сецессии.
Конфедерация с юридической точки зрения — это постоянный союз госу-
дарств, не имеющий общих органов власти и управления или же имеющий один
или несколько таких органов, предназначенных для осуществления целей кон-
федерации. Подобными целями могут быть экономические, торговые задачи,
создание единого таможенного пространства, цели внешнеполитического ха-
рактера, обороны и т.п.
Конфедерация — это не единое государство, а союз государств, который со-
здан на договорной основе соответствующими субъектами, и поэтому данные
субъекты обладают суверенитетом и могут выступать во внешних сношениях
самостоятельно.
Конфедерация может не иметь общих законодательных и исполнительных
органов. Органы, которые в ней создаются, обусловлены целями конфедера-
ции и образуются они правительствами стран, входящих в конфедерацию. Ак-
ты общих органов (если они созданы) не адресованы населению непосредст-
венно, а только правительствам государств-членов конфедерации, которые
могут утвердить эти акты и распространить их действие на свою территорию
(право рецепции). Вместе с тем они могут не утвердить эти акты, отвергнуть
226
Институты и органы Союзного государства
их (право нуллификации). Конфедерация не обладает единой территорией и
единым гражданством.
Конфедерация представляет собой расторжимый союз, т.е. субъекты кон-
федерации как сохраняющие свой суверенитет государства обладают правом
сецессии, то есть правом выхода из союза.
Как видим, вариант конфедерации вполне соответствует уже достигнутому
этапу интеграции и не отвечает поставленным в Декларации и Договоре целям,
но к классической федерации мы еще, наверное, не в полной мере готовы. Тем
самым, юристам предстоит в очередной раз разработать концепцию ״,федерации
нового типа". Небезынтересно, что первый подготовленный и опубликованный
в марте 1999 г. проект Договора был разработан Временной Комиссией Парла-
ментского Собрания Союза под кодовым названием "Союз Суверенных Рес-
публик": "Договор об объединении Беларуси и России в Союзное государство
— Союз Суверенных Республик".
Сегодня и в России, и Беларуси предпочитают четко не определять госу-
дарственно-правовую форму союзного государства: будет это федерация
или конфедерация. И лишь при особой вынужденности дипломатично при-
знается, что это будет государство, характеризующееся как признаками фе-
деративного государства, так и конфедеративного союза. В частности, к
признакам федеративного государства следует отнести содержащиеся в
Декларации задачи создания союзных государственных органов и соответст-
вующих наднациональных органов управления, единой правовой среды для
всех субъектов хозяйствования, формирования единого таможенного прост-
ранства, унификации гражданского и налогового законодательств, валютно-
го регулирования и денежно-кредитной системы, формирования единого
бюджета, проведения единой внешней политики, согласия в вопросах обо-
роны и безопасности.
Основное отличие разрабатываемой концепции от классической теории фе-
дерализма состоит в сохранении за обоими субъектами Союза суверенного ста-
туса и отказе Союза от права самостоятельно определять свою компетенцию.
Также следует отметить, что ориентирами, заданными в Декларации и Догово-
ре, не предусмотрено создание органов государственной власти и управления.
Речь идет о "союзных государственных органах", "наднациональных органах уп-
равления", "органах Союзного государства".
Необходимо принятие специального акта, определяющего форму Союзного
государства. Подобным актом могла бы выступить декларация, где закрепля-
лась бы конечная цель объединения, государственно-правовая форма Союза,
статус его органов. Союз Беларуси и России перерос рамки международной
межгосударственной организации, в качестве какового он был признан при ре-
гистрации в сентябре 1997 г. в Организации Объединенных Наций Договора о
Союзе Беларуси и России и Устава Союза.
Культивируемая концепция о характеристике Союзного государства как
межгосударственной международной организации допустима лишь на истори¬
Политический смысл реинтеграции России. Форма Союзного государства
227
чески ограниченный период формирования Союза и лишь при определении пра-
нового статуса его органов. В декларации следует уточнить, что на период фор-
мирования Союзного государства его органы следует по-прежнему определять
в качестве органов международной межгосударственной организации, осуще-
ствляющих деятельность по выполнению программы действий Российской Фе-
дерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании
Союзного государства.
Подобный статус должен действовать в течение всего процесса создания
Союзного государства, который будет завершен утверждением на референдуме
Конституционного Акта Союзного государства (Основного закона Союза).
Избранная модель российско-белорусского объединения далеко не пер-
вая из тех, которые ранее уже выносились на обсуждение общественности
двух стран. Была среди них и модель, использовавшая механизм объединения
ФРГ и ГДР, а по сути включения территории ГДР в состав ФРГ. Как извест-
но, в конце 1989 г. основным в процессе объединения Германии стало обсуж-
дение юридической процедуры восстановления единого германского государ-
ства. Один из двух наиболее предпочтительных вариантов предусматривал
"принятие свободным волеизъявлением немецкого народа"1 конституции
единого германского государства, другой — распространение действия Кон-
ституции ФРГ 1949 г. на присоединяемые территории в соответствии со ста-
тьей 23. Реализован был второй вариант о разделении территории ГДР на
земли, которые и были включены в состав ФРГ. Эта статья западногерман-
ской конституции в своей первоначальной редакции гласила: "Настоящий
Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель
Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней
Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольш-
тейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных час-
тях Германии он вступает в силу по их присоединении". Несмотря на обвине-
ния в откровенном реваншизме, германский законодатель сохранил эту ста-
тью в тексте своей конституции. И уже в 1956 г. предусмотренный ею меха-
низм был реализован при присоединении к ФРГ земли Саар, а в 1990 г. —
при поглощении ГДР.
Основанный на германской модели вариант российско-белорусского объе-
динения предусматривал включение в состав Российской Федерации 6-ти обла-
стей Беларуси на правах ее субъектов. Подобная конструкция предполагала уч-
реждение поста вице-президента Российской Федерации, которым должен был
стать Президент Беларуси, включение в состав верхней палаты российского
парламента — Совет Федерации — по 2 представителя от каждой белорусской
области. Политическая нереальность этой модели заключалась в ее резком не¬
1 Конституции государств Европейского Союза. Основной закон ФРГ. Вводная статья. М., 1997. С. 172.
228
Институты и органы Союзного государства
приятии белорусским руководством, а правовой преградой послужило отсутст-
вие в Конституции России статьи, по своему содержанию аналогичной статье 23
Конституции ФРГ 2.
Тем не менее, эта модель в случае своей реализации позволила бы сделать
единое государство более прочным, а также стабилизировать отношения внутри
самой Российской Федерации. Напротив, формирование Российской Федераци-
ей и Беларусью нового Союзного государства со всей очевидностью приведет к
формированию еще одного звена в государственной структуре России, и без то-
го отягощенной асимметрией правового статуса своих субъектов. Государствен-
но-правовая "матрешка״ пополнится новыми частями, что значительно услож-
нит всю систему государственного управления. Представим себе, как будет вы-
глядеть новая структура России и всего современного постсоветского простран-
ства снизу вверх: 1) автономный округ и автономная область — субъект РФ,
входящий в состав другого субъекта РФ; 2) республика, край, область как субъ-
екты РФ; 3) Российская Федерация; 4) Союзное российско-белорусское госу-
дарство; 5) Таможенный союз (Союз "пяти”: Россия, Беларусь, Казахстан, Кыр-
гызстан, Таджикистан); 6) Содружество Независимых Государств. Следует четко
представлять тот объем вопросов, на которые следует иметь хотя бы проекты от-
ветов. Как будут строиться взаимоотношения по осям: Союзное государство —
субъекты Российской Федерации, Союзное государство — Содружество Неза-
висимых Государств; субъекты Российской Федерации — области Республики
Беларусь и т.п. Подтверждением тому, что подобные требования о четком опре-
делении схемы вертикальной организации государства обоснованы, служит не-
простая история урегулирования взаимоотношений края (области) в составе РФ
с входящими в их состав автономными округами (Здесь речь идет о коллизиях,
имевших место прежде всего в Тюменской области и Красноярском крае).
Констатация сложностей подобного рода ни в коей мере не должна препят-
ствовать интеграционным процессам. Наоборот, в сложившихся условиях рос-
сийский федеральный центр должен быть готов к решению тех вопросов в свя-
зи с процессом российско-белорусского объединения, которые поднимаются
главами республик в составе РФ. И прежде всего о пересмотре самой структу-
ры России. Застрельщиком в этом процессе, как и всегда, выступил Татарстан.
Еще не высохли чернила на подписанной 25 декабря 1998 г. президентами Рос-
сии и Беларуси Декларации как президент Татарстана М.Шаймиев заявил, что
"объединение Беларуси и России меняет характер отношений, сложившихся
между Татарстаном и Россией. Создание нового государства, если таковое ста-
нет реальным, не может проходить без учета статуса Татарстана", что если бу-
дет "принято политическое решение о создании союзного государства России и
Белоруссии, то Татарстан будет претендовать на свое место и формулу участия
2См. также гл. 30 ("Конституционный акт Союзного государства").
Гражданство Союзного государства
229
в нем"3. Столь резкие заявления татарского президента во многом обусловле-
ны и опасениями о значительном усилении в случае объединения России с Бе*
ларусью славянского ядра российской государственности, и стремлением в оче-
редной раз выторговать себе "особый статус", а, возможно, и место за столом
переговоров об учреждении Союза.
Объединение с Беларусью должно быть использовано для укрепления един-
ства российской государственности, ее внутренней устойчивости. Для этого и
разрабатываются различные модели объединения, позволяющие не допустить в
процессе объединения кризиса российского федерализма. Российский феде-
ральный центр обязан предпринять все возможное для недопущения участия в
этом процессе субъектов Российской Федерации. Юридических оснований для
пересмотра положений Конституции по вопросу федеративной структуры рос-
сийского государства нет.
Подписание договора с Беларусью ни в коей мере не меняет правового ста-
туса республик в составе РФ, в том числе и Татарстана, который и так в полной
мере использовал принцип асимметрии в статусе субъектов Федерации. С дру-
гой стороны, для успокоения региональных элит необходимо подтвердить со-
хранение подобной асимметрии. Эта асимметрия объективна, и сегодня ставить
задачу ее преодоления нецелесообразно. Как отмечает В.Е.Чиркин, она "опира-
ется на объективно существующие социально-экономические, исторические,
национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти
факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации мо-
жет в определенных условиях принести только вред” 4.
Глава 22. Гражданство Союзного государства
Интеграционные процессы Республики Беларусь и Российской Федерации
уже имеют свою историю. И одной из важных вех на пути к единому государст-
ву стало введение общего гражданства. Положение о гражданстве Союза было
включено в Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. Согласно ст. 2 "ус-
танавливается гражданство Союза. Каждый гражданин Российской Федерации
и гражданин Республики Беларусь является одновременно гражданином Сою-
за". Частью Устава стала специальная глава IV "Гражданство Союза", состояв-
шая из одной статьи (ст. 18), правда, достаточно объемистой и отражающей
многие черты института гражданства применительно к новому объединению.
3Чечевишников А. Федерация с казанской колокольни Ц Век. 1999, № 11.
4Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. — Государство и право.
1994, №8-9. С. 151-154.
230
Институты, и органы Союзного государства
В Договоре о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. также от-
дельной главой II ”Гражданство Союзного государства" регулируются соответ-
ствующие вопросы. Глава состоит из нескольких статей, частично развивающих
ранее появившиеся положения и отражающих некоторые новые моменты.
Главным является то, что гражданство рассматривается как неотъемлемый ин-
статут объединения Республики Беларусь и Российской Федерации.
Как известно, гражданство является категорией, присущей единому госу-
дарству. Иначе говоря, по общему правилу, подтвержденному историей объеди-
нения многих государств в союзное государство, создается новое государство и
при этом (или после этого) провозглашается его гражданство. В отечественной
истории наиболее яркий тому пример — установление гражданства СССР. Оно
стало одной из характеристик нового союзного государства после его создания.
Однако, в наши дни мы становимся свидетелями несколько иного подхода к
категории гражданства. Суть его состоит в том, что может провозглашаться
гражданство объединения (союза) государств, когда нового государства еще не
создается, однако объединение рассматривается как прочный союз с очевидной
тенденцией к будущему государственному единству. В этом случае, во-первых,
гражданство из категории "констатации" образования нового государства пре-
вращается в фактор содействия процессу его создания. И, во-вторых, осо-
бенно важна роль института общего гражданства в обеспечении единого ста-
туса и юридического равенства граждан иных государств-участников на
территории данного государства с его гражданами.
Одним из наиболее характерных примеров такой роли данного института
стало введение гражданства Европейского Союза. Политики и ученые Герма-
нии, Франции и других стран немало пишут и спорят о том, стал ли Европейский
Союз единым государством, станет ли он таковым. Есть те, кто считает, что ЕС
уже федерация, или же что он станет государственной федерацией в ближай-
шей перспективе. Но многие убеждены в том, что ЕС так и останется квазифе-
дерацией, международно-правовым объединением государств, но объединени-
ем специфическим, основанным на общем рыночном пространстве, общей ва-
люте и иных интеграционных факторах. В их числе — и единое гражданство,
которое как раз не столько говорит о "портрете" единого государства, сколько
о едином статусе граждан всех государств как в целом, так и при нахождении на
территории любого их государств-участников.
Другим из современных примеров новой роли института гражданства как
раз и является Союз Республики Беларусь и Российской Федерации, а теперь и
Союзное государство Беларуси и России.
Напомним, что при введении данной категории РБ и РФ сохранили все ат-
рибуты своей государственной независимости. В Договоре о Союзе Беларуси и
России от 2 апреля 1997 г. говорится, что каждое государство сохраняет госу-
дарственный суверенитет, независимость и территориальную целостность,
Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственное-
ти (ст. 1). Введение гражданства Союза как бы знаменовало то, что Союз — не¬
Гражданство Союзного государства
231
что большее, чем просто международно-правовое объединение, и то, что госу-
дарства стали на путь создания в перспективе более прочного объединения —
федеративного государства.
Но второй фактор был особенно очевидным при принятии указанных доку-
ментов 1997 г. — начинать надо с обеспечения единства статуса граждан обоих
государств на территории друг друга. И гражданство стало при этом одной из
фундаментальных основ Союза.
Таким образом, обе отмеченные выше причины использования института
гражданства здесь очевидны. Но, думается, в сравнении с Европейским Союзом
в объединении Беларуси и России гражданство, введенное до создания единого
государства, может сыграть более важную интеграционную роль и способство-
вать созданию такого государства. Что же касается гражданства как основы
единого статуса личности, и здесь оно может стать стимулирующим фактором.
Известно, что страны ЕС сначала прошли длительный путь экономического вы-
равнивания, в ходе которого обеспечивались на одинаковом уровне многие со-
циальные права граждан, и это стало предпосылкой единого политического ре-
шения сопутствующих вопросов. В Союзе Беларуси и России вполне возможно
одновременное решение социальных и политических вопросов, и единое граж-
данство становилось тому одной из основ.
Приведенные соображения следует иметь в виду, говоря об институте едино-
го гражданства нового, более тесного объединения, получившего по Договору
от 8 декабря 1999 г. наименование "Союзного государства". Ведь обращение к
тексту Договора также свидетельствует о сохранении государствами-участни-
ками всех атрибутов своей самостоятельности.
С одной стороны, Союзное государство является международно-правовым
объединением Республики Беларусь и Российской Федерации. Проявляется
это в следующем. Во-первых, в строгом смысле слова это не новое единое го-
сударство, а один из этапов на пути к нему. Это очевидно следует из ст. 1 Дого-
вора: РФ и РБ "создают Союзное государство, которое знаменует собой новый
этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое го-
сударство". Во-вторых, государства, подписавшие Договор, полностью сохра-
няют в нем свои гарантии самостоятельности и независимости. Согласно статье
6, "каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных
Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориаль-
ную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный
флаг, герб и другие атрибуты государственности". Кроме того, государства со-
храняют свое членство в ООН и других международных организациях (ст. 6). В-
третьих, по многим позициям предусматривается согласованная, но самостоя-
тельно проводимая политика соответствующих государств.
С другой стороны, если отвечать на вопрос — есть ли основания для того,
чтобы называть данное объединение Союзным государством — то можно от-
метить многие моменты, характерные для более тесного, чем международно-
правовой и конфедеративный, союза РБ и РФ. И прежде всего: наряду с целя¬
232
Институты и органы Союзного государства
ми, традиционными для международно-правовых договоров (проведение согла-
сованной внешней политики и политики в области обороны, обеспечение безо-
пасности Союзного государства, укрепление мира и т.д.) в данном Договоре
ставятся цели, ведущие к глубокой интеграции внутренних процессов в
обоих государства и по существу к созданию единого образа жизни всех граж-
дан. Согласно ст. 2 Договора это обеспечение мирного и демократического раз-
вития братских народов обоих государств, укрепление дружбы, повышение
благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространст-
ва; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина;
формирование единой правовой системы демократического государства; прове-
дение согласованной социальной политики.
Именно решению всех названных задач и способствует единое гражданство
Союзного государства. Это, следовательно, не просто символика и лозунг. Это
— основа единой политики обоих государств как в целом, так и в той ее части,
которая связана с провозглашением единого статуса граждан и социально-эко-
комическим его обеспечением.
В Договоре о Союзном государстве принципиально решен ряд основопола-
гающих вопросов гражданства. В ст. 14 записано, что граждане государств-уча-
стников являются одновременно гражданами Союзного государства. Таким об-
разом, гражданством Союзного государства обладает каждый гражданин Рес-
публики Беларусь и каждый гражданин Российской Федерации в силу облада-
ния национальным гражданством. Гражданство Союзного государства не надо
приобретать. Не требуется решений о приеме в гражданство Союзного госу-
дарства граждан Российской Федерации или граждан Республики Беларусь.
Более того, не имеет юридического значения желание конкретного гражда-
нина. Известно, что и в Российской Федерации, и в Республике Беларусь есть
противники интеграции обоих государств. Но эти лица все равно являются
гражданами Союзного государства. Даже если они заявят, что отказываются от
такого гражданства, это будет лишь символическим актом.
В свою очередь, сейчас невозможно и гражданство Союзного государства са-
мо по себе. Не может стать гражданином Союзного государства гражданин тре-
тьего государства, не ставший предварительно гражданином соответственно
России или Беларуси. В п. 4 ст. 14 сказано: "Никто не может стать гражданином
Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника".
Это принципиально отличает гражданство Союзного государства РБ и РФ на
данном этапе от возможного будущего объединения этих государств, когда по-
явится их федеративный союз. Такой союз станет уже государством в полном
смысле слова. А это будет означать, что гражданин третьего государства приоб-
ретет сначала гражданство Союзного государства и в силу этого — гражданство
одного из субъектов федерации (образно говоря, "сверху вниз"), но не наоборот.
Пока же в п. 1 ст. 14 Договора 1999 г. четко обозначено, что гражданство Союз-
ного государства не приходит на смену гражданству РФ или РБ. Граждане этих
государств являются одновременно гражданами Союзного государства.
Гражданство Союзного государства
233
Следовательно, на данном этапе Союзного государства иностранец или лицо
без гражданства, приобретая гражданство РБ или РФ, автоматически приобрета-
ет и гражданство Союзного государства (так же образно говоря, "снизу вверх").
Учреждение Союза РБ и РФ, а теперь и провоглашение Союзного государ-
ства, введение единого гражданства пока не связывают государств-участников
обязанностью согласовывать прием в свое гражданство с другим государством,
вошедшим в Союзное государство. Это они делают самостоятельно. Такое пра-
вило обозначено в п. 3 ст. 14 Договора 1999 г.: "Вопросы приобретения и ут-
раты гражданства государств-участников регулируются их национальным за-
конодател ьством".
Разумеется, это не исключает внимания одной стороны к интересам другой
стороны. К примеру, если какие-то личности, оказавшиеся для Беларуси одиоз-
ными, захотят приобрести гражданство России, можно предположить учет ею
отношения к этим лицам в РБ. В свою очередь, того же можно ожидать от РБ в
отношении лиц, вопрос о гражданстве которых в Российской Федерации решен
отрицательно. Однако это будут скорее политические соображения сторон.
Хотя предусмотрено принятие союзного акта по вопросам гражданства, вряд
ли следует ожидать иных решений до тех пор, пока остается сегодняшняя сте-
пень интеграции государств. В связи с этим обратим внимание на п. 6 ст. 14 До-
говора 1999 г.: "До принятия союзного нормативно-правового акта в области
гражданства правовое положение граждан Союзного государства регулируется
национальными законодательными актами государств-участников, договорами
между ними в данной области и настоящим Договором". Думается, само приня-
тие такого акта в области гражданства тоже мало что может изменить. Причем
парадоксально то, что такой акт может способствовать более благоприятному
климату отношений к гражданам на территории обоих государств, но, с точки
зрения гражданства и его приобретения, этот документ вряд ли что-то в состо-
янии изменить до образования полного федеративного объединения.
До тех пор, пока Союзное государство остается международно-правовым
объединением — а это очевидный факт, нельзя исключить и приобретение граж-
данства Российской Федерации гражданами РБ, а также гражданства Республи-
ки Беларусь гражданами РФ. Введение гражданства Союза и теперь гражданст-
ва Союзного государства не снимает данного вопроса. По всей вероятности, вряд
ли возможно заключение соглашения между РФ и РБ об исключении фактов
взаимного приобретения гражданства по тому основанию, что есть Союзное го-
сударство и статус граждан в нем везде одинаков. Пока сохраняется полный
международный суверенитет государств-участников, отказа в приобретении
гражданства одной из сторон гражданами второго государства быть не может.
Более того, можно допустить, что общее гражданство, сопровождаемое до-
пускаемым Договорами о Союзе и Союзном государстве постоянным прожива-
нием гражданина одного государства на территории другого государства, может
быть благоприятствующим фактором для приобретения гражданства страны
проживания. Как известно, по российскому Закону о гражданстве одно из уело-
234
Институты и органы Союзного государства
вий приобретения гражданства РФ — постоянное проживание на территории
РФ не менее пяти лет всего или трех лет непрерывно перед обращением. По бе-
лорусскому Закону о гражданстве требуется постоянное проживание на терри-
тории РБ на протяжении последних 7 лет. И тот, и другой Законы допускают со-
кращение или неприменение названных сроков, правда, по разным основаниям
(например, в РФ гражданство бывшего СССР является самостоятельной пред-
посылкой, в РБ к ней добавляются наличие высоких достижений в области на-
уки, техники, культуры и спорта либо профессии, квалификации, представляю-
щих интерес д ля РБ). Стороны могут договориться о праве своих граждан на из-
менение гражданства с начала постоянного проживания уже в силу того, что
они происходят соответственно из РБ и РФ. Соображения о том, что может по-
лучится массовый отток в другое гражданство, вряд ли имеют под собой почву.
Ведь и сейчас не так сложно россиянину получить белорусское гражданство, а
белорусу — российское. Но никакой массовости здесь фактически нет. Более
того, с упрочением Союзного государства вопрос о переходе в гражданство друг
друга может вообще потерять актуальность. Но пока юридическая определен-
ность позиции не будет излишней. И, естественно, приобретение гражданства
второй стороны не меняет гражданства Союзного государства, оно сохраняет-
ся, никаких юридических последствий для данного гражданства не возникает.
Обладание гражданством ранее Союза, а теперь Союзного государства не
создает ситуации двойного гражданства. Причем можно говорить о трех аспек-
тах проблемы.
Во-первых, граждане обоих государств в силу обладания гражданством Со-
юзного государства не могут рассматриваться как имеющие двойное граждан-
ство (т.е. РФ и Союзного государства, РБ и Союзного государства).
Во-вторых, в рамках Союзного государства граждане России не становятся
одновременно гражданами Беларуси, и наоборот. Договор о Союзном граждан-
стве не имеет цели создать на этот счет какую-то новую практику. Надо иметь в
виду и то, что у РФ и РБ разные подходы к двойному гражданству. Российское
законодательство допускает приобретение гражданином РФ гражданства ино-
странного государства (двойного гражданства). Белорусский Закон о граждан-
стве предусматривает, что в гражданство РБ может быть принято лицо, которое
не имеет гражданства другого государства.
В-третьих, не имеет места и такая ситуация, когда граждане Беларуси в пе-
риод пребывания на территории РФ считаются гражданами Российской Феде-
рации, а граждане РФ в период пребывания на территории Беларуси считают-
ся гражданами РБ. Они равны в правовом статусе, в защите своих интересов.
Но официально они считаются гражданами другого государства.
Что касается прекращения гражданства Союзного государства, то здесь ва-
риантов нет, очевиден только один путь: естественно, что лицо, утратившее со-
ответственно гражданство России или Беларуси, одновременно и автоматически
перестает быть и гражданином Союзного государства. Подавать на этот счет от-
дельного ходатайства не требуется. Устав 1997 г. и Договор 1999 г. не содержат
Гражданство Союзного государства
235
и, конечно, не могут содержать такую санкцию, как лишение союзного граждан-
ства. Такое положение должно быть отражено и в акте о союзном гражданстве.
Поскольку гражданство Союзного государства приобретается в силу обладания
национальным гражданством, оно и утрачивается при потере этого гражданства.
Государства-участники, конечно, могут согласовать основания утраты нацио-
нального гражданства. Они сейчас неодинаковы по Законам о гражданстве РФ и
РБ. Однако отдельные из этих оснований могут быть скорректированы только
после решения более глобальной проблемы возможностей граждан одного госу-
дарства на территории другого государства. Например, по белорусскому Закону
(ст. 20) гражданство РБ утрачивается вследствие поступления лица на военную
службу, службу безопасности, в полицию, органы юстиции и иные органы госу-
дарственной власти и управления в иностранном государстве. Соглашения меж-
ду РФ и РБ об обеспечении равных прав граждан обоих государств касаются, в
основном, социально-трудовой сферы и имущественных отношений. Естествен-
но, РБ будет вынуждена применять свой Закон в части утраты гражданства, ес-
ли гражданин РБ станет государственным чиновником в Российской Федерации,
если на этот счет не появится какое-то соглашение государств.
Таким образом, единое союзное гражданство может стать предпосылкой
формирования одинакового регулирования вопросов гражданства в обоих госу-
дарствах еще до создания федеративного государства.
Логично в связи с этим заглянуть вперед и посмотреть, каковы возможные
модели регулирования гражданства после создания такого государства. Ведь
очевидно: если в будущем действительно создается федеративное государство,
ему придется решить вопрос о гражданстве государства-субъекта.
На этот счет, как известно, могут быть такие варианты:
федеративное гражданство приходит на смену прежнему гражданству госу-
дарств-субъектов, т.е. последнее гражданство перестает существовать;
в федеративном государстве сохраняется гражданство государств-субъек-
тов, но федеральное гражданство станет приоритетным, гражданство госу-
дарств-субъектов — подчиненным по отношению к нему;
возможен и такой вариант, когда федеративное государство оставляет на ус-
мотрение самих субъектов, сохранять ли им свое гражданство или отказаться от
него, но, безусловно, имеет федеральные основы данного института. Например,
в Российской Федерации по Закону о гражданстве 1991 г. республики имеют
свое гражданство; на практике некоторые из них (например, Республика Алтай)
в своих конституциях отказались от собственного гражданства в пользу едино-
го российского гражданства.
Вряд ли вариант с отказом от гражданства государств-участников найдет ме-
сто в российско-белорусской интеграции, хотя и совсем забывать о нем не еле-
дует. Скорее всего, в будущем федеративном государстве гражданство субъек-
тов придется обозначить так: помимо союзного гражданства лицо остается и
гражданином той республики, на территории которой проживает постоянно.
Однако не исключено и новое правило в Союзном государстве РБ и РФ: посто¬
236
Институты и органы Союзного государства
янно проживая на территории одной республики, гражданин может обозначить
свою принадлежность к гражданству другой республики. Почему? На случай
возможного распада федеративного объединения, памятуя о том, что произош-
ло с Союзом ССР. Новым моментом в будущем федеративном государстве мо-
жет стать и то, что гражданин Союзного государства может обозначить себя как
гражданин еще и каждого (а не одного) государства — члена федерации: того,
где он постоянно проживает, и того, откуда происходит и куда не оставляет на-
дежды вернуться в любой момент, а тем более если федеративный союз разва-
лится. Такую модель гражданства также подсказывают события после распада
СССР, когда выходцы из России, волей судьбы оказавшиеся на территории ре-
спублик бывшего СССР, должны были хлопотать о гражданстве РФ.
Может ли сохраниться сегодняшний вариант — прием в собственное граж-
данство государств-участников, но и тем самым прием в гражданство Союзно-
го государства РБ и РФ? Такой вариант допустим в условиях полной междуна-
родной самостоятельности государств. Если же будет создано более тесное фе-
деративное объединение, вряд ли подобное возможно, поскольку государствен-
ный суверенитет нового союза исключает "пополнение" его граждан решения-
ми государств-субъектов федерации.
Нельзя не коснуться и вопроса об объеме прав граждан в условиях Союзно-
го государства. Напомним, что в ст. 18 Устава 1997 г. говорилось, что наряду с
правами и обязанностями, вытекающими из гражданства соответствующего го-
сударства, граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности, ко-
торые связаны с гражданством Союза. Более конкретно назывались такие пра-
ва гражданина Союза, как: на свободное передвижение и постоянное прожива-
ние в пределах территорий РФ и РБ; на взаимную защиту на территории треть-
ей страны, где нет своих дипломатических представительств или консульских
учреждений; на участие в управлении делами Союза; на владение, пользование
и распоряжение имуществом на территории другого государства на тех же уело-
виях, что и его граждане; на право избирать и быть избранным в органы мест-
ного самоуправления по месту своего постоянного проживания.
В Договоре 1999 г. содержится общее правило о том, что "граждане Союзно-
го государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на тер-
ритории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законода-
тельными актами государств-участников, договорами между ними" (п. 5 ст. 14).
Также говорится о том, что они имеют право избирать и быть избранными в Пар-
ламент Союзного государства, а также назначаться на должности в органы Со-
юзного государства (п. 7), право на создание союзных общественных объедине-
ний (п. 8), право на защиту своих интересов на территории третьих государств.
Следует отметить, что обладание гражданством Союзного государства не
создает каких-либо особых прав гражданина Союзного государства, стоящих
над его правами, предусмотренными национальным законодательством. Об
этом четко было сказано в Уставе 1997 г.: наличие у гражданина РФ или РБ
гражданства Союза не умаляет его прав и не освобождает от обязанностей, вы¬
Высший Государственный Совет Союзного государства
237
текающих из гражданства соответствующего государства (ст. 18). Такой же чет-
кой нормы нет в Договоре 1999 г., что не стоило бы рассматривать как отход от
названного принципиального правила, скорее всего это связано с иной общей
целевой направленностью Договора 1999 г.
Поскольку планируется принятие конституционного акта Союзного государ-
ства и союзного нормативно-правового акта в области гражданства, следовало
бы записать в этих документах общее положение об учете в Союзном государст-
ве прав и свобод гражданина соответствующего государства-участника. Вместе
с тем подлежит отражению, и прежде всего в конституционном акте, тезис о на-
личии прав гражданина Союзного государства. Более того, там же надо сказать
и о наличии обязанностей, вытекающих из гражданства Союзного государства.
Если же сегодняшнему Союзному государству придет на смену федеративное
государство, то ясно следующее: насколько очевидным будет возвышение союзно-
го гражданства над гражданством государств-участников, настолько же непре-
ложным явится формирование единого статуса гражданина этого государства и
подчиненное регулирование субъектами федерации по отношению к федерально-
му регулированию круга прав, свобод и обязанностей граждан такого государства.
Глава 23. Высший !осударственный
Совет Союзного государства
Органы Союзного государства нормативно закреплены в разделе V Догово-
ра о создании Союзного государства. К ним согласно положениям упомянутого
раздела указанного Договора относятся Высший Государственный Совет, Пар-
ламент Союзного государства, Совет Министров, Суд Союзного государства и
Счетная палата5.
Высший Государственный Совет, Парламент и Совет Министров Союзного
государства имеют своих предшественников в Сообществе, затем в Союзе Бе-
ларуси и России: Высший Совет Союза, Парламентское Собрание Союза и Ис-
полнительный Комитет Союза. Суд Союзного государства и Счетная палата —
это новые органы, деятельность которых должна служить более тесному сбли-
жению двух суверенных стран, объединяющихся в Союзное государство.
Высшим органом Союзного государства, согласно положениям статьи 34
Договора о создании Союзного государства, является Высший Государственный
Совет. В состав Высшего Государственного Совета входят главы государств,
главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников.
5Договор о создании Союзного государства. // Информационный бюллетень Парламентского
Собрания Союза Беларуси и России. (Специальный выпуск). 2000. № 1. С. 9-17.
238
Институты и органы Союзного государства
В заседаниях Высшего Государственного Совета участвуют Председатель Сове-
та Министров, Председатели палат Парламента Союзного государства, Пред-
седатель Суда Союзного государства6.
По составу участников и способу формирования Высший Государственный
Совет Союзного государства идентичен Высшему Совету Сообщества России и
Белоруссии, а затем и Союза Беларуси и России.
В Высший Совет Сообщества России и Белоруссии входили главы госу-
дарств и правительств, руководители парламентов Сторон, а также председа-
тель Исполнительного Комитета7.
Высший Совет в пределах полномочий Сообщества должен был рассматри-
вать и решать важнейшие вопросы развития Сообщества, контролировать и
направлять деятельность его органов по исполнению принятых решений, опре-
делить местонахождение органов Сообщества. Решения Высшего Совета
должны были приниматься на основе единогласия, при котором каждая из Сто-
рон имеет один голос. Председатель Исполнительного Комитета имел совеща-
тельный голос. Высший Совет должен был утвердить свой статут8.
С образованием Союза Беларуси и России Высший Совет Сообщества был
преобразован в Высший Совет Союза. Наряду с полномочиями, которые были
у Высшего Совета Сообщества, Высший Совет Союза согласно положениям
ст. 20 Устава Союза Беларуси и России должен был рассматривать вопросы,
затрагивающие права и свободы граждан Союза, утверждать бюджет Союза,
принимать нормативные правовые акты Союза и утверждать международные
договоры Союза, рассмотренные Парламентским Собранием Союза. Высший
Совет Союза так же должен был обеспечивать взаимодействие органов Союза
с органами государственной власти государств — участников Союза, прини-
мать решения по вопросам обеспечения безопасности, коллективной защиты
от посягательств извне, охраны границ Союза, военного строительства, борь-
бы с преступностью. Не реже одного раза в год Высший Совет обязан был за-
слушивать отчет Исполнительного Комитета Союза о реализации принятых
органами Союза решений, в том числе об исполнении бюджета Союза.
В ст. 21 Устава Союза Беларуси и России были определены функции
Председателя Высшего Совета Союза. Но осуществление этих функций бы-
ло возможно только с согласия Высшего Совета. Решения, принятые Выс-
шим Советом, должны были подписываться Президентами государств —
участников Союза.
За время своей деятельности (середина 1997 г. — конец 1999 г.) Высший
Совет Союза не реализовал тот потенциал, который был заложен в учреди¬
6 Там же. С. 9.
7Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии. // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1996. № 47. Ст. 5300.
8Там же.
Высший Государственный Совет Союзного государства
239
тельных документах Союза Беларуси и России. Договор о создании Союзно-
го государства и Программа действий Российской Федерации и Республики
Беларусь по его реализации открыли новые возможности в деятельности
Высшего Совета. Полномочия Высшего Государственного Совета несколько
шире, чем Высшего Совета Союза. Это выражается в том, что согласно по-
ложениям п. 1 ст. 35 Договора о создании Союзного государства Высший Го-
сударственный Совет назначает выборы в Палату Представителей Парла-
мента Союзного государства, утверждает государственную символику Союз-
ного государства.
В отличие от Высшего Совета Союза Высший Государственный Совет Со-
юзного государства в пределах своих полномочий издает декреты, постановле-
ния и директивы.
Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав го-
сударств-участников на основе ротации, если государства-участники не догово-
рились об ином.
Председатель Высшего Государственного Совета:
организует работу Высшего Государственного Совета, председательствует
на его заседаниях и подписывает принятые Высшим Государственным Советом
акты, а также законы Союзного государства;
обращается к Парламенту с ежегодными посланиями о положении в Союз-
ном государстве и основных направлениях его развития;
по поручению Высшего Государственного Совета ведет международные пе-
реговоры и подписывает от имени Союзного государства международные дого-
воры, представляет Союзное государство в отношениях с иностранными госу-
дарствами и международными организациями;
организует контроль за ходом реализации настоящего договора и принимае-
мых Высшим Государственным Советом решений;
в пределах своих полномочий дает поручения Совету Министров Союзного
государства;
по поручению Высшего Государственного Совета выполняет иные функции.
Акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогла-
сия государств — участников. Акт не является принятым, если одно из госу-
дарств — участников высказалось против его принятия. Голосование на заседа-
ниях высшего Государственного Совета от имени государства-участника осуще-
ствляет глава государства либо лицо, им уполномоченное.
В разделе VI Договора о создании Союзного государства определен статус ак-
тов Союзного государства. Декреты и постановления Высшего Государственного
Совета могут приниматься только по предметам исключительного ведения Союз-
ного государства. Причем, они должны приниматься на основе указанного Дого-
вора и законов Союзного государства. Директивы могут приниматься по предме-
там совместного ведения Союзного государства и государств-участников.
Таким образом, Договор о создании Союзного государства достаточно кон-
кретно и детально определяет компетенцию Высшего Государственного Совета,
240
Институты и органы Союзного государства
что открывает дополнительные пути для плодотворной его деятельности на бла-
го интеграции двух суверенных государств.
На первом заседании Высшего Государственного Совета 26 января 2000 г.
был принят ряд важных решений по формированию структур Союзного государ-
ства. На заседании 27 июня 2000 г. были утверждены Статут и Регламент Выс-
шего государственного Совета Союзного государства, Положения о Совете Ми-
нистров Союзного государства и Постоянном Комитете Союзного государства.
В Статуте Высшего Государственного Совета Союзного государства было еще
раз подчеркнуто, что "Высший государственный Совет в своей деятельности ру-
ководствуется принципами суверенного равенства государств — участников Со-
юзного государства, демократии и обеспечения прав и свобод человека и гражда-
нина, общепризнанными принципами и нормами международного права"9.
Признание принципа суверенного равенства государств — участников Со-
юзного государства, с одной стороны, отвечает на вопрос о типе Союзного го-
сударства, с другой стороны, предостерегает от преждевременных шагов и ожи-
даний в интеграционном процессе.
Статут более подробно детализировал полномочия и порядок принятия и ис-
полнения актов Высшего Государственного Совета.
В целом, Статут конкретизировал компетенцию Высшего Государственного
Совета, определенную в Договоре о создании Союзного государства.
Порядок работы Высшего Государственного Совета нормативно закреплен в
Регламенте Высшего Государственного Совета. В указанном Регламенте опре-
делены общие положения, порядок планирования деятельности, подготовки,
внесения и рассмотрения проектов актов Высшего Государственного Совета и
иных решений. Также в Регламенте определен в плане реализации законода-
тельной инициативы Высшего Государственного Совета порядок подготовки,
рассмотрения и внесения в Парламент проектов законов Союзного государст-
ва. Наряду с этим Регламент определяет порядок внесения и подписания зако-
нов Союзного государства. Необходимо отметить, что в Регламенте предусмот-
рено создание согласительной комиссии с палатами Парламента Союзного го-
сударства в случае отклонения закона Союзного государства Председателем
Высшего Государственного Совета или при наличии возражения в отношении
данного закона у главы государства-участника, не являющегося на момент под-
писания закона Председателем Высшего Государственного Совета.
В Регламенте также определены порядок оформления актов, принятых Выс-
шим Государственным Советом, порядок их реализации и контроля исполнения,
организация заседаний Высшего Государственного Совета.
В целом, Регламент охватывает все стороны процедуры функционирования
Высшего Государственного Совета Союзного государства. В дальнейшем
*Статут Высшего Государственного Совета Союзного государства. Глава I. Ст. 3 // Протокол засе-
Дания Высшего Государственного Совета Союзного государства от 27 июня 2000 г. № 2.
Парламент Союзного государства
241
практическая деятельность покажет, насколько исчерпывающим является
данный Регламент.
Результаты первого года деятельности Высшего Государственного Совета
показали, что процесс создания Союзного государства сложный и противоре-
чив. Идет непросто объединение и, тем более, воссоединение, как бы этого ко-
му־то не хотелось, а сращивание, врастание, взаимопроникновение одного го-
сударства в другое. Данный процесс требует определенного времени. Поэтому
некоторое отставание в выполнении Программы действий Российской Федера-
ции и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Со-
юзного государства скорее говорит не об отсутствии достаточной политической
воли у политиков или неисполнительности тех или иных государственных струк-
тур, а, скорее всего, указывает на сложность интеграционных процессов даже
между двумя народами, до недавнего времени живших в одном государстве.
Нельзя также не учитывать и того фактора, что объединение России и Белару-
си, идет по пути не с односторонним движением. О сложности интеграционного
процесса говорят и заседания Высшего Государственного Совета, которые про-
ход ят в деловой и принципиальной обстановке при столкновении мнений участ-
ников, поиске компромиссов, удовлетворяющих обе Стороны10.
Глава 24. Парламент Союзного государства
Слово "парламент" связывают иногда с политическими баталиями, спорами
по поводу выбора пути движения общества, государства, и, конечно, содержа-
ния принимаемых законов. Так оно и должно быть, так оно и есть, ибо парла-
мент должен не только законодательствовать, но и спорить и "разговаривать".
Ведь "парламент" от французского глагола "parle" — "говорить", и его депута-
ты представляют собой срез различных слоев общества, выражают и отстаива-
ют интересы своих избирателей.
Парламенты бывают разные: однопалатные и двухпалатные — последние
преобладают в федеративных государствах. Как правило, в двухпалатном пар-
ламенте одна из палат представляет части (земли) государства, другая — все
его население. Однако главная особенность института парламентаризма состо-
ит в том, что он является частью государственной системы разделения властей
(которая включает в себя три ветви власти — законодательную, исполнитель¬
10См., например, Документы, одобренные и принятые на заседании Высшего Государственного Со-
вета союзного государства 27 июня 2000 г. (Протокол заседания Высшего Государственного Сове-
та Союзного государства от 27 июня 2000 г. №2).
242
Институты и органы Союзного государства
ную и судебную), чтобы, говоря словами французского просветителя Мон-
тескье, "не было тирании одной власти".
Единство многообразия. Что это означает? Это значит, что ни одна из
названных ветвей власти не имеет абсолютного преимущества над другими.
Каждая власть имеет свой предмет ведения и не претендует на компетенцию
другой. Правда, одна из властей имеет большее влияние на общество и государ-
ство, в том числе и на другие ветви власти. Скажем, в парламентской респуб-
лике более доминирует парламент, в президентской — исполнительная власть
во главе президентом. Главное — это то, что при всем разнообразии функций и
государственных органов, все эти функции и органы объединяются "в великом
принципе государственного единства". Об этом писал еще на заре века россий-
ский ученый — правовед В.Орландо. Все это было очевидно для дореволюци-
онных юристов, но у нас в России, любят начинать все сначала. О единстве вет-
вей государственной власти в перестроечное и постперестроечное время заго-
ворили, пройдя очередной путь ошибок, только после 1993 г. — времени при-
нятия Конституции Российской Федерации, когда в п. 2 ст. 80 Основного Зако-
на по существу это положение и закрепили. Закрепить закрепили, да дальше
слабых попыток по укреплению единства российских земель не пошли. И толь-
ко теперь по-настоящему просматривается воля к укреплению вертикали влас-
ти, без которой никогда не было сильной и благополучной России.
Место Парламента России в системе разделения властей сейчас достаточно
определено и с точки зрения правовой и с точки зрения практической. Понятны
и пути совершенствования законодательной ветви власти, — это уже выстра-
данный вопрос. Другое дело Парламент Союзного государства, который при не-
которой формальной схожести имеет ряд принципиальных отличий и от Парла-
мента Республики Беларусь, и от Российской Федерации, и конечно от высше-
го органа законодательной власти времен Советского Союза.
Для начала приведем несколько отличий Федерального Собрания Российской
Федерации от Верховного Совета СССР — они свойственны во многом парла-
ментам нынешних республик, образованных на обширном пространстве Союза.
Это поможет правильно представить и модель нового уже Союзного парламента.
Итак, Верховный Совет СССР Он соединял в себе законодательные, испол-
нительные и отчасти судебные функции (словами классиков, не говорильня, а
работающая Коммуна) — и это тоже все из Франции, только раннего периода.
Не было различий в компетенции палат: и Совет Союза и Совет Национально-
стей решали одни и те же вопросы. Кроме того, съезд народных депутатов
СССР собирался периодически на непродолжительное время для принятия ре-
шений. По существу руководство и всю подготовительную работу осуществлял
Президиум Верховного Совета СССР посредством квалифицированного, тща-
тельно подобранного аппарата. Примерно по такой схеме работает сейчас Со-
вет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, только вместо
депутатов собираются первые лица субъектов федерации, обремененные от-
ветственностью по своему основному месту работы. Поэтому вопрос реоргани¬
Парламент Союзного государства
243
зации Совета Федерации витал давно и наиболее оптимальный вариант пред־
ставляет собой постоянная работа депутатов от субъектов. То есть, так как и ра-
ботал Совет Федерации первого созыва два года, достаточно эффективно и на
постоянной основе. Это соответствует Конституции Российской Федерации,
поскольку Федеральное Собрание — это постоянно действующий орган. Это
соответствует, в итоге, и интересам глав субъектов федерации, поскольку по-
стоянные представители в Совете Федерации — это их представители.
Верховный Совет СССР, возглавлял жесткую, иерархичную систему подчи-
нения Советов различных уровней, благодаря чему любое решение, принятое
им (съездом Верховного Совета или даже его Президиумом) неуклонно испол-
нялось. Известно, что кадровые и идеологические вопросы решала партия, ко-
торая имела во всех более или менее значимых государственных структурах
свои партийные ячейки, в том числе и в Советах всех уровней. Таким образом,
осуществлялось управление всем государством.
Сейчас говорить, что все это никуда не годилось, было бы кривить душой.
Ведь с точки зрения реализации поставленных задач система работала доста-
точно эффективно. Другое дело, выбор решения на основе плюрализма мнений,
возможность реализации частной инициативы, частного интереса. В этом отно-
шении советская система не допускала большого инакомыслия.
Как соединить государственное начало с интересами демократии — вот во-
прос, который каждое государство решает по-своему с учетом собственных ис-
торических традиций. Опыт прошлого Российского государства (в границах
царской и советской империй) показывает, что на всей ее территории, за ис-
ключением, быть может, балтийских государств, Польши и Финляндии акцент
всегда делался на сильную исполнительную власть, возглавляемую авторитет-
ной личностью, свободное волеизъявление масс и принятие законов в интере-
сах большинства населения.
С этих позиций и нужно смотреть на складывающуюся модель Союзного го-
сударства, где решающая роль все-таки остается за исполнительной властью в
лице его коллективного органа — Высшего Государственного Совета. Правда,
при этой модели решения Высшего Государственного Совета принимаются при
непременном единогласии Президентов России и Беларуси. Почти как в Сове-
те Безопасности ООН.
Подобно парламентам России и Беларуси Парламент Союзного государства
является представительным и законодательным органом. Как законодательный
орган Союзный Парламент принимает законы и Основы законодательства, ра-
тифицирует международные договоры Союзного государства (и в той и другой
стране ратификация осуществляется в форме принятия закона).
Как представительный орган Союзный парламент отличается от парламен-
тов России и Беларуси, прежде всего, сложным характером представительства.
Парламент Союзного государства состоит из двух палат — Палаты Союза и
Палаты Представителей, одна из которых формируется, депутаты другой изби-
раются на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании.
244
Институты и органы Союзного государства
Палата Союза формируется из депутаций, делегируемых Национальным со■
бранием Республики Беларусь и Федеральным Собранием Российской Федера-
ции. Каждая парламентская депутация включает равное число представителей:
по 36 от каждого государства. Это означает, что от Беларуси направляются 36
членов Совета Республики, депутатов Палаты представителей и от России так-
же 36 членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. Всего полу-
чается 72 члена Палаты Союза Парламента Союзного государства, которые бу-
дут работать на непостоянной основе, а получать вознаграждение за свой труд
по месту своей постоянной работы, то есть в Парламенте России или Беларуси.
Договором о создании Союзного государства предусмотрен сессионный харак-
тер работы этой палаты. И это не случайно. Ведь ее депутаты основную работу
по строительству Союзного государства будут осуществлять в национальных
парламентах, а это предполагает унификацию и гармонизацию законодательст-
ва России и Беларуси, подготовку заключений на проекты законов и Основ за-
конодательства, принятых Палатой Представителей.
П. 4 ст. 70 Договора о создании Союзного государства определено, что до
выборов в Палату Представителей Парламента Союзного государства его
функции выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России. Это
положение де-факто уже закрепила 15 сессия Парламентского Собрания, про-
шедшая в мае 2000 г., которая приняла бюджет Союзного государства и внесла
необходимые изменения в регламент этого теперь не только представительно-
го, но и законодательного органа.
Согласно ст. 64 Договора о создании Союзного государства выборы в Пала-
ту Представителей Парламента Союзного государства осуществляются в соот-
ветствии с национальными законами России и Беларуси. Иными словами, будет
принят федеральный закон в России о выборах депутатов в Палату Представи-
телей Парламента Союзного государства от Российской Федерации и аналогии -
ный национальный закон Беларуси о выборах депутатов в Палату Представите-
лей от Республики Беларусь. Лишь после этого не позднее 6 месяцев проводят-
ся выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства.
Как видим, избрание в Палату Представителей будет осуществляться по на-
циональным законам, а это несет различные подходы к избирательному процессу.
Почему выборы будут происходить по национальным законам? Объясняет-
ся это прежде всего тем, что избирательные законы России и Беларуси, а так-
же практика избирательных технологий в двух государствах очень отличаются
между собой.
В России последние десять лет развивалась западная модель демократии с
тщательно разработанными законами, нацеленными на защиту отдельно взятой
личности, частного лица. В Беларуси акцент по-прежнему делался на охрану
общества, государства, интересов народа как единого целого. Отсюда и разли-
чия в законодательстве, практике его применения.
Возьмем, к примеру, Федеральный закон РФ "Об основных гарантиях изби-
рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера¬
Парламент Союзного государства
245
ции”. Ведь именно положения этого закона легли в основу российского законо-
проекта о будущих выборах в палату союзного парламента. Это касается основ-
ных принципов участия граждан РФ в выборах, порядка формирования избира-
тельных комиссий и их полномочий, статуса кандидата в депутаты, порядка про-
ведения предвыборной агитации и порядка голосования на выборах, подсчета
голосов избирателей, установления результатов выборов, обжалования реше-
ний, нарушающих избирательные права граждан и ответственности за наруше-
ние законодательства о выборах.
Белорусский проект закона о выборах в палату союзного парламента охва-
тывает примерно ту же группу вопросов, что и российский, но отличия здесь бу-
дут весьма существенными, поскольку он в большей степени основан на Изби-
рательном кодексе Республики Беларусь.
Проект федерального закона "О выборах депутатов Палаты Представите-
лей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федера-
ции", внесенный Президентом В.В.Путиным в Государственную Думу 13 июля
2000 г., имеет следующие особенности.
Во-первых, выборы в стране впервые проводятся на основе международно-
го договора Российской Федерации.
Во-вторых, это первый избирательный законопроект, который решает во-
просы участия российских граждан в межгосударственном законодательном и
представительном органе.
В-третьих, это, пожалуй, первый проект закона, которым столь детально
прописываются нормы избирательного процесса. Вплоть до введения техниче-
ских норм, касающихся, к примеру, общих условий проведения предвыборной
агитации по телерадиовещанию и в печатных изданиях.
В-четвертых, настоящий законопроект являет собой первую серьезную по-
пытку унифицировать ряд положений избирательного законодательства Рос-
сийской Федерации и иностранного государства, каковым пока является Рес-
публика Беларусь.
Вместе с тем, данный законопроект по целому ряду его положений дублирует
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права учас-
тия в референдуме граждан Российской Федерации" (принципы формирования
избирательных округов и избирательных участков, выдвижение и регистрация
кандидатов, предвыборная агитация и другие). Это вряд ли оправданно, посколь-
ку объем законопроекта составляет порядка 400 страниц машинописного текста.
Вызывает сомнение положение одной из статей законопроекта, согласно ко-
торому в случае непринятия федерального закона о схеме избирательных окру-
гов (а их здесь меньше), эта схема будет утверждаться Центральной избира-
тельной комиссией.
В законопроекте, в одном из его положений, также предлагается произво-
дить сбор подписей для выдвижения кандидатов в депутаты в определенно уста-
новленных местах. Вроде бы благое пожелание, с тем, чтобы обеспечить про-
зрачность процесса, может на практике привести к проблемам явки избирате¬
246
Институты и органы Союзного государства
лей или поддержке только тех кандидатов, партии которых на слуху у населения.
Есть и другие моменты, на которые, безусловно, обратят внимание депутаты
нашего парламента.
Законопроекты, принимаемые в России и Беларуси, конечно же, будут
иметь отличия, хотя и регулируют сходные области правоотношений.
Различия будут и в содержании основных терминов и понятий, не говоря уже
о таких новых для Белорусского избирательного законодательства терминов
как "вынуждающие обстоятельства", "уполномоченные представители" и тому
подобное. Отличия будут, несомненно, и в юридической технике подготовки за-
конопроектов, лингвистике, поскольку избирательное законодательство Рос-
сии носит более развернутый процессуальный характер, чем белорусское.
В российском будет более подробно прописана процедура выдвижения кан-
дидатов в депутаты, правовое обеспечения равенства зарегистрированных кан-
дидатов, гарантии их деятельности, основания и порядок утраты статуса зареги-
стрированного кандидата.
Кроме того, избирательным законодательством России давно регулируются
правоотношения, связанные со статусом доверенных лиц кандидатов, наблюда-
телей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей средств
массовой информации. Следовательно, и эти вопросы будут отражены в изб и-
рательных законах России и Беларуси по-своему.
Еще больше будут отличаться те нормы законов, которые будут регламенти-
ровать порядок проведения предвыборной агитации. Это касается условий про-
ведения предвыборной агитации посредством массовых мероприятий, а также
посредством выпуска и распространения визуальных и иных агитационных ма-
териалов. Это также будет касаться и опросов общественного мнения, иных ис-
следований в ходе подготовки и проведения выборов. Все это вошло в практи-
ку российских избирательных кампаний.
Есть и еще ряд моментов, которые принципиально отличают избирательное
законодательство России и Беларуси.
В российском законодательстве по выборам предусмотрены избирательные
фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, в том числе по распределе-
нию средств между кандидатами. Фонды могут быть различными, что означает
и разные возможности кандидатов.
Кроме того, в Российской Федерации уже несколько лет используется госу-
дарственная автоматизированная система "Выборы" при установлении итогов
голосования и определении результатов выборов. Подобная система не исполь-
зуется в Республике Беларусь, поэтому закономерно, что вопросы ее примене-
ния не будут отражены в белорусском избирательном законе.
Тем не менее, эти различия в избирательном законодательстве и практике его
применения никак не могут отразиться на ходе проведения избирательных кампа-
ний в России и Беларуси, ни на итогах выборах в Палату Представителей Парла-
мента Союзного государства. Вместе с тем, есть ряд положений в законодатель-
стве двух государств, которые необходимо унифицировать уже на данном этапе.
Парламент Союзного государства
247
Общие подходы. Ряд положений российского и белорусского законопро-
ектов по выборам в Палату Представителей союзного парламента следует уни-
фицировать в части организации избирательного процесса, мажоритарной из*
бирательной системы, обязательного минимума участия избирателей в выбо-
рах. А некоторые положения их избирательных законов должны быть синхрони-
зированы по времени. Прежде всего, это касается дня проведения выборов. Ре-
шение о проведении выборов должно устанавливаться решением Высшего Го-
сударственного Совета Союзного государства, а вот дата голосования для каж-
дого государства их Президентами.
Такое положение соответствует Договору о создании Союзного государства
(ст. 35). Далее. Стадии избирательного процесса должны совпадать по времени:
начало выдвижения кандидатов в депутаты, ведение предвыборной агитации,
подведение итогов голосования, наконец, объявление результатов выборов.
Представляется, что должен быть единым и возрастной ценз, т.е. признание за
лицом пассивного избирательного права по достижении определенного возраста.
В избирательном законодательстве России и Беларуси встречаются следую-
щие формулировки "свободное голосование” — в одном случае, "свободные
выборы” — в другом. Формулировка "свободное голосование" более юрвдиче-
ски корректна, хотя и не лишена изъяна, поскольку речь идет о свободном во-
леизъявлении граждан в процессе участия в выборах и при голосовании. Эта
формулировка более соответствует Международному пакту о гражданских и по-
литических правах 1966 г., ратифицированном Россией (п.Ь, ст.25). Чрезвычай-
но важный вопрос о том, кто может принимать участие в выборах. В Беларуси,
в одном из прежних избирательных законов (по выборам в местные советы) ис-
пользовалась формулировка о праве граждан, преимущественно проживающих
в Беларуси, участвовать в выборах.
Думается, что на данном этапе нет необходимости унифицировать эту
норму, а оставить общую норму, согласно которой в выборах принимают уча-
стие в том или ином государстве только граждане этого государства. Это
позволит избежать путаницы, более соответствует национальным законам
России и Беларуси, их конституциям. В недалеком будущем, с введением со-
юзного гражданства этот вопрос отпадет сам собой. Ведь тогда выборы бу-
дут проходить по единому для двух государств избирательному закону Союз-
ного государства.
Вопросы компетенции Палаты Представителей. В принципе, как и
любая нижняя палата законодательного органа, Палата Представителей в ос-
новном призвана решать вопросы, связанные с разработкой и принятием зако-
нопроектов посредством парламентских чтений. Кроме того, к ведению Палаты
Представителей относятся:
дача согласия на назначение Председателя Совета Министров Союзного
государства, заслушивание отчетов Совета Министров Союзного государст-
ва, дача согласия на назначение членов Счетной Палаты Союзного государ-
ства, утверждение Регламента Счетной Палаты, утверждение отчетов, за-
248
Институты и органы Союзного государства
слущивание докладов и сообщений Счетной Палаты, назначение на должно-
сти и освобождение от должности членов Комиссии по правам человека Со-
юзного государства.
Палата Союза Парламента Союзного государства согласно ст. 39 формиру-
ется посредством делегирования 36 членов Совета Федерации, депутатов Го-
сударственной Думы Федерального собрания Российской Федерации и 36 чле-
нов Совета Республики, депутатов Палаты Представителей Национального со-
брания Республики Беларусь.
Договором о создании Союзного государства не прописаны порядок форми-
рования Палаты Союза, в том числе и пропорциональный состав депутатов, на-
правляемых каждой из двух палат парламентов России и Беларуси. Договором
также не определен вид нормативного акта, который бы регулировал процесс
делегирования депутатов и членов палат национальных парламентов. Все эти
вопросы должны быть разрешены на прочной правовой основе и это особенно
важно в условиях, когда речь идет о законодательном органе государственного
объединения.
В настоящих условиях, до вступления в силу Конституционного Акта Союз-
ного государства, вопрос формирования Палаты Союза может быть решен по-
средством принятия национальных законов Российской Федерации и Рес-
публики Беларусь, либо путем заключения соглашения между палатами пар-
ламентов государств-участников. Есть возможность также внесения поправок к
Договору о создании Союзного государства (ст. 66), а также посредством вне-
сения соответствующих изменений в Конституции Российской Федерации и Ре-
спублики Беларусь, что не просто согласовать сторонами и осуществить на
практике.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 94) и Конституции Рес-
публики Беларусь (ст. 90), парламенты этих государств соединяют в себе функ-
ции общенациональных представительных и законодательных органов. Поря-
док их деятельности определяется регламентами палат (ч. 4 ст. 101 Конститу-
ции РФ и ст. 105 Конституции РБ).
Регламентами палат парламентов России и Беларуси предусмотрена воз-
можность делегирования депутатов и членов этих палат в межгосударствен-
ные парламентские объединения, в соответствии с этим осуществляется
формирование настоящих депутаций в Парламентском Собрании Союза Бе-
ларуси и России. Такая возможность предусмотрена ст. 203 Регламента Со-
вета республики и ст. 246 Регламента Палаты представителей Национально-
го Собрания Республики Беларусь, а также ст. 219 Регламента Совета Фе-
дерации и ст. 208 регламента Государственной Думы Федерального Собра-
ния Российской Федерации.
В-третьих, сложившаяся практика направления депутаций Федерального
Собрания Российской Федерации и Национального собрания Республики Бе-
ларусь в Парламентское Собрание в количественном отношении такова, как
это определено п. 2 ст. 39 Договора о создании Союзного государства. Количе¬
Парламент Союзного государства
249
ственные пропорции направляемых депутатов и членов палат этих парламентов
в настоящее время составляют два к одному.
Процесс же принятия национальных законов Российской Федерации и Рес-
публики Беларусь по данному предмету регулирования может затянуться. В хо-
де прохождения соответствующих законопроектов в палатах Национального со-
брания Республики Беларусь и Федерального Собрания Российской Федерации
могут возникнуть вопросы и по компетенции палат, которые могут быть разре-
шены в окончательном виде лишь в Конституционном Акте Союзного государ-
ства. Кроме того, меняется статус членов Совета Федерации Федерального Со-
брания Российской Федерации. В этой связи может возникнуть вопрос о про-
порциональном количестве депутаций, направляемых палатами. Таким обра-
30м, могут возникнуть трудности и по синхронизации сроков принятия данных
законопроектов в парламентах Российской Федерации и Республики Беларусь.
В силу указанных причин возможна и недостаточная состыковка принимаемых
национальных законов.
Таким образом, наиболее приемлемым из названных нормативных актов,
позволяющим оперативно решить поставленные в Договоре вопросы, может
быть заключение межпарламентского соглашения между палатами парламен-
тов России и Беларусь, с последующим закреплением ряда его положений в
регламентах палат парламентов России и Беларуси.
Заключение подобного соглашения в настоящих условиях позволяет решить
вопрос и о правопреемстве между органами представительной и законодатель-
ной власти Союза Беларуси и России и Союзного государства.
В будущем порядок формирования Палаты Союза Парламента Союзного го-
сударства будет регулироваться посредством соответствующего закона Союз-
ного государства.
В настоящее время можно только предполагать какой круг вопросов будет
входить в компетенцию этой Палаты. Однако существует определенная практи-
ка работы верхней палаты, и она может быть использована с определенными
поправками. Это могут быть вопросы, связанные с военным строительством
Союзного государства, назначением выборов в Союзный парламент, утвержде-
ния нормативных правовых актов Высшего Государственного Совета и Совета
Министров Союзного государства, назначения судей в Суд Союзного государст-
ва, участие в принятие кадровых решений в рамках органов Союзного государ-
ства, рассмотрения вопросов внешней политики Союзного государства.
К ведению Палаты Союза может относиться:
утверждение административно — территориального деления Союзного госу-
дарства, принимаемого Высшим Государственным Советом Союзного государст-
ва, утверждение решения Высшего Государственного Совета о проведении рефе-
рендумов по вопросам государственного строительства Союзного государства,
утверждение кандидатур для назначения на должности судей Суда Союзного госу-
дарства, решение вопроса возможности использования Вооруженных сил Союз-
ного государства, учреждение государственных символов Союзного государства.
250
Институты и органы Союзного государства
Кроме того, члены этой палаты, проводя большую часть своей работы в на-
циональных парламентах, могут больше внимания посвятить вопросам унифи■
нации и гармонизации законодательства государств — участников Договора о
создании Союзного государства.
Главным направлением, конечно, останется участие в законодательной ра-
боте Парламента Союзного государства. А это не только принятие законов, но
и внесение законопроектов, участие в согласительных комиссиях, проведение
круглых столов и организация парламентских слушаний.
Немалую часть времени будут занимать у членов палаты и межпарламент*
ская деятельность, направленная, прежде всего, на укрепление Содружества
Независимых Государств.
Согласно п.4 ст.70 Договора о создании Союзного государства, до выбо*
ров в Палату Представителей Парламента Союзного государства функции
Парламента выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России.
Вместе с тем, в соответствии со ст.38 Договора Парламент является пред-
ставительным и законодательным органом, в то время как Парламентское
Собрание является органом представительным. Возникает вопрос, может ли
Парламентское Собрание выполнять законодательную функцию Парламен*
та (представительскими функциями обладают оба органа), а если да, то в ка-
кой мере? Поскольку законодательная функция Парламента может осуще-
ствляться только тогда, когда работают обе ее палаты, то на переходный пе-
риод депутаты Парламентского Собрания в этом отношении могут провести
лишь подготовительную работу для будущего законотворчества. Это потре-
бует внести изменения в существующий Регламент Парламентского Собра-
ния, подготовить формирование Палаты Союза и разработать проект Регла-
мента этой палаты, разработать концепцию конституционного Акта, опреде-
ляющего государственное устройство союзного государства и его правовую
систему. Парламентское Собрание вправе инициировать предложение об ак-
тивизации начала разработки Конституционного Акта перед Высшим Госу-
дарственным Советом.
Представляется также целесообразным создать комиссию по вопросам Со-
юзного государства, поскольку данные вопросы требуют постоянного внимания
со стороны депутатов. В рамках Парламентского Собрания уже была комиссия
с одноименным названием. И хотя она носила название Временной комиссии,
но работала постоянно и сделала очень много, как никакая другая комиссия д ля
становления Союзного государства.
Основываясь на соответствующих статьях Договора и Программы Действий
по его реализации, можно было бы определить следующие направления рабо-
ты Парламентского Собрания на переходный период.
Согласно абз. 7 ст. 18 и абз. 3 ст. 40 Договора Парламентское Собрание
вправе предложить свои рекомендации по унификации и гармонизации законо-
дательства государств — участников Договора, проект положения Комиссии по
правам человека (ст. 16 Договора).
Парламент Союзного государства
251
В целях проведения согласованного курса на укрепление Содружества Не-
зависимых Государств (абз. 4 ст. 18) представляется целесообразным поддер-
живать рабочие контакты с органами Содружества, в частности, с Межпарла-
ментской Ассамблеей, в рамках которой принимаются модельные законы. Дан-
ная задача может быть возложена на Комиссию Парламентского Собрания по
вопросам внешней политики.
Кроме того, претворяя в жизнь соответствующие положения Программы
действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации поло-
жений Договора было бы целесообразно сконцентрировать внимание на разра-
ботке рекомендаций по унификации, гармонизации и сближению налогового
законодательства в части принципов налогообложения, понятийного и терми-
нологического аппарата (п. 4.1 Программы), для чего может быть создана ра-
бочая группа при соответствующей комиссии; предложения по гармонизации
нормативных актов по формированию технических условий и правил функцио-
нирования системы информатизации (п. 14.2 Программы). Это могла бы подго-
товить рабочая группа при Комиссии Парламентского Собрания по социальной
политике, науке, культуре и гуманитарным вопросам;
рекомендации по разработке законодательных и нормативных актов в соци-
ально-трудовой сфере, в том числе унифицированных законов государств-уча-
стников "О социальном страховании", "О страховании от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний", "О занятости населения",
"Об охране труда", кодексов законов о труде (п. 16 Программы). Для решения
этих вопросов также необходимо создание рабочей группы, но уже при Комис-
сии Парламентского Собрания по социальной политике, науке, культуре и гу-
манитарным вопросам;
предложения по унификации законодательной и нормативно-правовой базы
государств-участников в области пограничной политики (п. 18 Программы) —
рабочая группа при Комиссии Парламентского Собрания по безопасности, обо-
роне и борьбе с преступностью;
предложения по унификации законодательства в области деятельности
правоохранительных органов и специальных служб, совершенствование рос-
сийско-белорусской договорно-правовой базы сотрудничества в сфере борь-
бы с преступностью и безопасности (п. 19 Программы) — рабочая группа при
Комиссии Парламентского собрания по безопасности, обороне и борьбе с
преступностью.
Что касается представительских функций Парламентского Собрания, реа-
лизуемых в переходный период, то представляется возможным: обеспечение
взаимодействия парламентов государств-участников (абз. 15 ст. 40 Договора и
ст.З регламента П.С)., заслушивание ежегодного послания Высшего Государст-
венного Совета, докладов и информации о деятельности Совета Министров
(абз.4 и 5 ст.40 Договора), иные полномочия, например, проведение парла-
ментских слушаний, конференций, круглых столов и других мероприятий, в том
числе международных.
252
Институты и органы Союзного государства
Глава 25. Совет Министров Союзного государства
Исполнительным органом Союзного государства является Совет Минист-
ров11. В Совет Министров входят Председатель Совета Министров, главы пра-
вительств, Государственный секретарь (на правах заместителя Председателя
Совета Министров), министры иностранных дел, экономики и финансов госу-
дарств-участников, руководители основных отраслевых и функциональных ор-
ганов управления Союзного государства.
На заседания могут приглашаться руководители центральных банков и ми-
нистры государств-участников.
Председатель Совета Министров назначается Высшим Государственным
Советом. Им может быть глава правительства одного из государств-участников
на ротационной основе.
Компетенция Совета Министров определена Договором о создании Союз-
ного государства и может уточняться, дополняться решениями Высшего Госу-
дарственного Совета* 12.
Совет Министров, как и другие органы Союзного государства, имеет своего
предшественника — Исполнительный Комитет вначале Сообщества, а затем
Союза Беларуси и России.
В непростой обстановке, характеризующейся частыми сменами правительства
в Российской Федерации, Исполнительный Комитет в пределах своей компетенции
прилагал определенные усилия по развитию интеграции двух суверенных госу-
дарств. В центре его внимания постоянно находились важнейшие составляющие
интеграционных процессов. Так, например, в 1999 году Исполком Союза Беларуси
и России на своих заседаниях рассматривал различные вопросы жизнедеятельное-
ти Союза, принимал по ним достаточно конкретные решения13. Но выполнить дан-
ные решения в полной мере не удалось. Многое предстоит сделать Совету Минис-
тров Союзного государства по обеспечению развития интеграционных процессов.
Согласно положениям п. 1 ст. 46 Договора о создании Союзного государст-
ва Совет Министров:
разрабатывает основные направления общей политики по вопросам разви-
тия Союзного государства и вносит их в Высший Государственный Совет для
рассмотрения;
вносит в Высший Государственный Совет предложения по формированию
отраслевых и функциональных органов Союзного государства и осуществляет
руководство их деятельностью;
“ Договор о создании Союзного государства. Ст. 44. // Информационный бюллетень.
(Специальный выпуск). 2000. № 1. С. 12.
12 Там же. Ст. 46, п. 1. С. 13.
13См. Протоколы заседаний Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России № 1 — № 5.
Совет Министров Союзного государства
253
вносит в Парламент Союзного государства проекты союзных законов и Ос-
нов законодательства;
обеспечивает контроль за выполнением положений настоящего Договора, актов
Союзного государства и при необходимости вносит мотивированные представления
государствам-участникам в случае невыполнения обязательств, вытекающих из них;
разрабатывает и вносит в Парламент Союзного государства проект бюдже-
та Союзного государства, обеспечивает исполнение бюджета, представляет
Парламенту годовые и полугодовые отчеты об исполнении бюджета;
рассматривает отчеты и доклады Счетной палаты;
осуществляет управление собственностью Союзного государства;
обеспечивает создание и развитие единого экономического пространства,
проведение единой финансовой, налоговой, кредитной, денежной, валютной,
ценовой и торговой политики;
координирует процесс унификации законодательства государств-участников;
способствует проведению согласованной политики государств-участников в
международных делах, в сфере обороны, безопасности, обеспечения законное-
ти, прав и свобод граждан, обеспечения общественного порядка и борьбы с
преступностью, а также в области культуры, науки, образования, здравоохране-
ния, социального обеспечения и охраны окружающей среды;
осуществляет иные полномочия, возложенные на него Договором о созда-
нии Союзного государства и Высшим Государственным Советом.
Совет Министров в пределах своей компетенции издает постановления, ди-
рективы и резолюции. Решение Совета Министров может быть приостановле-
но или отменено Высшим Государственным Советом.
Детальное определение в Договоре о создании Союзного государства компе-
тенции исполнительного органа данного государства открывает новые возмож-
ности в развитии интеграции России и Белоруссии, воссоединении двух брат-
ских народов, живших длительное время в единой стране.
В ст. 47 Договора о создании Союзного государства определена компетен-
ция Председателя Совета Министров Союзного государства. Глава Союзного
правительства:
осуществляет руководство деятельностью Совета Министров и организует
его работу;
представляет Высшему Государственному Совету и парламенту Союзного
государства ежегодные доклады о деятельности Совета Министров;
подписывает акты Совета Министров;
по поручению Высшего Государственного Совета и в пределах предостав-
ленных им полномочий проводит переговоры и подписывает международные
договоры от имени Союзного государства14.
и Информационный бюллетень. Изд. Парламентское Собрание Союза Беларуси и России. 2000.
№ 1.С. 13.
254
Институты и органы Союзного государства
Совет Министров Союзного государства в своей деятельности также руко-
водствуется Положением о Совете Министров Союзного государства, которое
утверждено постановлением Высшего Государственного Совета Союзного го-
сударства от 27 июня 2000 г. № 12.
Функциональным органом Высшего Государственного Совета и Совета Ми-
нистров Союзного государства является Постоянный Комитет, который форми-
руется Советом Министров. Руководит деятельностью Постоянного Комитета
Государственный секретарь.
Правительства государств-участников выдвигают кандидатов на должности
членов Постоянного Комитета. Из представленных кандидатов Совет Минист-
ров назначает членов Постоянного Комитета. Государственный секретарь и
члены Постоянного Комитета назначаются на четырехлетний срок. Порядок их
досрочного освобождения определяется Высшим Государственным Советом.
Членами постоянного Комитета могут быть только граждане государств-участ-
ников. В составе Постоянного Комитета не должно быть более двух третей чле-
нов Постоянного Комитета, являющихся гражданами одного государства. Чле-
ны Постоянного Комитета назначаются и действуют в личном качестве. Поло-
жение о Постоянном Комитете утверждает Высший Государственный Совет по
представлению Совета Министров.
Постоянный Комитет отвечает за подготовку заседаний Высшего Государст-
венного Совета и Совета Министров. Также Постоянный Комитет координиру-
ет работу отраслевых и функциональных органов Союзного государства и их
взаимодействие с национальными органами государств-участников, контроли-
рует выполнение принятых Высшим Государственным Советом и Советом Ми-
нистров решений, регулярно информирует Совет Министров о положении дел
в сферах деятельности отраслевых и функциональных органов Союзного госу-
дарства, вносит предложения в Совет Министров по выполнению текущих за-
дач развития Союзного государства.
Более детально и конкретно компетенция Постоянного Комитета определе-
на в постановлении Высшего Государственного Совета от 27 июня 2000 г. № 13
об утверждении Положения о Постоянном Комитете Союзного государства. В
указанном Положении определены функции Постоянного Комитета и порядок
их выполнения, состав и структура указанного органа, компетенция Государст-
венного секретаря и членов Постоянного Комитета.
От эффективности работы Постоянного Комитета во многом будет зави-
сеть действенность принимаемых решений Высшего Государственного Сове-
та и Совета Министров Союзного государства. При условии слаженной и вы-
сококвалифицированной деятельности упомянутый Комитет может стать
подлинным штабом и генератором идей интеграционного процесса Беларуси
и России.
Суд и Счетная палата Союзного государства
255
Глава 26. Суд и Счетная палата Союзного государства
Согласно положениям главы IV Договора о создании Союзного государст-
ва создается Суд Союзного государства (далее Суд). Суд является органом
Союзного государства, который призван обеспечить единообразное толкова-
ние и применение указанного Договора, нормативно-правовых актов Союзно-
го государства.
В состав суда входит 9 судей, назначаемых Парламентом Союзного государ-
ства по представлению Высшего Государственного Совета.
Судьи назначаются и действуют в личном качестве из граждан Союзного го-
сударства, обладающих высокими профессиональными и моральными качест-
вами, удовлетворяющих требованиям, предъявляемым для назначения на выс-
шие судебные должности в государствах-участниках.
В составе Суда не должно быть более 5 судей, являющихся гражданами од-
ного государства. Судьи независимы. Судьи назначаются сроком на 6 лет. Допу-
скается их назначение еще на один срок. Каждые 2 года происходит обновление
трети состава членов Суда. При первоначальном назначении треть судей назна-
чается сроком на 2 года и треть — на 4 года.
Из числа судей Суд избирает Председателя и его заместителя, которые не
могут быть гражданами одного государства-участника.
Высший Государственный Совет утверждает Устав и Регламент Суда.
Каждое государство-участник, органы Союзного государства могут переда-
вать на рассмотрение Суда любые вопросы, связанные с толкованием и при мене-
нием Договора о создании Союзного государства, нормативно-правовых актов
указанного государства. Решения Суда имеют обязательную юридическую силу и
подлежат официальному опубликованию. Решения Суда принимаются двумя тре-
тями голосов от общего числа судей в соответствующем судебном заседании15.
Для осуществления контроля за финансами Союзного государства создает-
ся Счетная палата.
Счетная палата состоит из 11 членов, назначаемых сроком на 6 лет из числа
граждан государств-участников, имеющих опыт работы в контрольно-ревизи-
онных и аудиторских организациях, профессионализм и добросовестность кото-
рых не вызывает сомнений.
Члены Счетной палаты назначаются Парламентом Союзного государства по
представлению Совета Министров. Члены Счетной палаты назначаются неза-
висимо от того, гражданами какого из государств-участников они являются. В
состав счетной палаты не может входить более 7 граждан одного и того же го-
сударства-участника.
15 Информационный бюллетень. Изд. Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. 2000.
№1. С. 14—15.
256
Институты и органы Союзного государства
Члены Счетной палаты избирают из своего состава Председателя и его заме-
стителя, которые выполняют свои обязанности в течение двухлетнего периода и
могут быть переизбраны. При этом Председатель Счетной палаты и его замес-
титель не могут быть гражданами одного и того же государства-участника.
Члены Счетной палаты действуют в интересах Союзного государства и при
исполнении своих обязанностей являются полностью независимыми.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением доходных и расход-
ных статей бюджета Союзного государства по объемам, структуре и целевому
назначению, проверку отчетов о доходах и расходах всех органов Союзного го-
сударства, устанавливает, являются ли законными полученные доходы и произ-
веденные расходы, а также выясняет, насколько рациональным было управле-
ние финансами, контролирует эффективность использования имущества Союз-
ного государства.
Органы Союзного государства, национальные аудиторские организации ли-
60 компетентные органы государств-участников направляют в Счетную палату
по ее запросу любые документы и информацию, необходимые для выполнения
Счетной палатой возложенных на нее функций.
По итогам финансового года Счетная палата представляет Совету Минист-
ров и Парламенту ежегодный отчет. На основании рассмотрения доклада вы-
!неупомянутые органы, действуя самостоятельно или совместно, могут вносить
в Высший Государственный Совет предложения относительно оздоровления
финансов Союзного государства.
Счетная палата может, действуя по собственной инициативе или по просьбе
любого из органов Союзного государства, давать в рамках своей компетенции
заключения по отдельным вопросам.
Счетная палата устанавливает собственный регламент, который утвержда-
ется Советом Министров16.
И так, Договор Беларуси и России о создании Союзного государства явля-
ется новым шагом в сближении двух государств. Более детальное закрепление
в указанном Договоре компетенции органов Союзного государства, чем в ана-
логичных учредительных документах Сообщества, а затем Союза Беларуси и
России полномочий подобных органов, должно способствовать эффективности
их деятельности. Практика реализации Договора о создании Союзного государ-
ства покажет достоинства данного документа и его недостатки, потребует при-
нятия дополнительных нормативных актов по правовому регулированию дея-
тельности органов Союзного государства.
Первые шаги в создании Союзного государства показали, что не все просто.
Мало одного стремления к единению. Необходимо все считать и взвешивать. И
здесь не столько боязнь упустить выгоду, сколько желание не допустить оши¬
16 Информационный бюллетень. Изд. Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. 2000.
№ 1.С. 15— 16.
Правовая система Союза
257
бок, которые в будущем могли бы стать причиной тех или других негативных
процессов. Поэтому органы Союзного государства тщательно взвешивают
каждое решение.
Закрепленная в Договоре о создании Союзного государства компетенция
союзных органов указывает на то, что Союзное государство, скорее всего, мо-
жет быть президентской, чем парламентской республикой. Разделение властей
присутствует, но решающее слово остается за президентами стран-участниц,
как в законодательном процессе, так и в деятельности Суда Союзного государ-
ства, призванного выполнять функции конституционной юрисдикции. Под вли-
яние исполнительной власти ставится Счетная палата, тем самым как бы уреза-
ются бюджетные полномочия Союзного Парламента.
Критерием достоинств и недостатков Договора о создании Союзного госу-
дарства может быть только практика, реальная деятельность органов данного
государства по реализации своих компетенций.
Глава 27. Правовая система Союза
Формирующаяся правовая система Союза Беларуси и России в своем ны-
нешнем состоянии представляет собой комплекс нормативно-правовых актов,
который образуют:
— Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Беларусь;
— Договор о создании Союзного государства, иные двусторонние докумен-
ты, в частности, Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России от 25
декабря 1998 г.;
— решения органов Союза Беларуси и России: Высшего Совета Союза, Ис-
полнительного Комитета, Парламентского Собрания Союза;
— многосторонние договоры, участниками которых являются Россия и Бе-
ларусь, заключенные в рамках Содружества Независимых Государств;
— международные договоры и соглашения, подписанные и ратифицирован-
ные Союзом ССР, Российской Федерацией и Республикой Беларусь;
— нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики
Беларусь.
В качестве потенциального источника права Союза Беларуси и России мож-
но признать международные соглашения и договоры, которые будут подписаны
Союзом Беларуси и России в качестве единого субъекта международного права
с иностранными государствами и межгосударственными объединениями.
Формирование единой правовой системы Союза осуществляется на основах,
закрепленных Среднесрочной программой мероприятий по развитию Союза Бе-
ларуси и России на 1998—2002 гг. Утвержденная решением Исполкома Союза
10 июня 1998 г., эта программа предполагала завершение процесса унификации
258
Институты и органы Союзного государства
гражданского и хозяйственно־процессуального законодательств еще к середине
1999 г., доработку принятого в первом чтении Парламентским Собранием Союза
закона "О гражданстве Союза". К сожалению, этого до сих пор не произошло.
Вопрос закрепления системы источников права Союзного государства, оп-
ределения их иерархии остается одним из самых дискуссионных. В подписанном
Договоре подобная иерархия не представлена. Содержится лишь утверждение,
что с момента вступления договора в силу прекращают действие Договор об об-
разовании Сообщества России и Беларуси от 2 апреля 1996 г. и Договор о Со-
юзе России и Беларуси от 2 апреля 1997 г.
До осени 1998 г. вопрос о формировании правовой системы Союза был пред-
метом споров при моделировании юридических конструкций теоретиками права и
политиками-интегристами. Однако с принятием Парламентским Собранием Со־
юза Беларуси и России на своей IX сессии, проходившей 2—3 ноября 1998 г. в
Ярославле, Плана мероприятий по формированию правовой системы Союза Бе־
ларуси и России на 1998—2000 гг. можно говорить и об его практической состав־
ляющей. Но для этого необходимо четкое представление о структуре этой систе־
мы, механизмах ее формирования и препятствиях, с которыми этому процессу
предстоит столкнуться. Так, среди актуальных проблем формирования правовой
системы Союза Беларуси и России выделяются вопросы, от решения которых во
многом и зависит сама возможность осуществления этого процесса:
Необходимость конституционных реформ. При всей сложности и нечетко־
сти структуры правовой системы Союза основным вопросом при формировании
Союзного государства и его единой правовой системы является внесение в кон־
ституции Российской Федерации и Республики Беларусь соответствующих из־
менений, направленных на отражение в основных законах двух государств как их
современного состояния, так и перспектив дальнейшего объединения.
Союзный договор должен выполнить поставленные перед ним задачи и
обеспечить нормативно-правовую основу развития Союзного государства на
период до принятия Конституционного акта Союзного государства. При разра-
ботке Конституционного Акта — временной Конституции Союза — возможно
использование модели включения Союзного договора в будущую конституцию
Союза в качестве ее составной части.
Весной 1997 г. заместитель Председателя Парламентского Собрания Сою-
за Беларуси и России, заместитель Председателя Государственной Думы Рос-
сии С.Н.Бабурин выступил с инициативой принятия Декларации о воссоедине-
нии Российской Федерации и Республики Беларусь. Учитывая то обстоятельст-
во, что эта идея в своей значительной части получила спустя почти два года осу-
ществление в Декларации от 25 декабря 1998 г., следует вернуться и к её про-
должению — предложению о разработке и подготовке к подписанию Конститу-
ционного договора о воссоединении Российской Федерации и Республики Бе-
ларусь (Конституционного акта).
Конституционный договор о воссоединении, по мысли автора концепции,
должен выступить как главный и единственный правовой документ, не только
Правовая система Союза
259
юридически фиксирующий факт воссоединения, но и создающий правовую ос־
нову для функционирования единого государства на переходный период вплоть
до принятия общей Конституции 17. Уже в 2000 г. при рассмотрении вопросов
реализации Договора от 8 декабря 1999 г. С.Н.Бабурин выступил с инициати-
вой скорейшей разработки и принятия Конституционного акта Союзного госу-
дарства. Им была предложена следующая процедура:
— Подготовка проекта Конституционного Акта, его одобрение Парламен־
том Союза — осень 2000 г.
— Рассмотрение проекта Конституционного Акта Федеральным Собранием
Российской Федерацией и Национальным Собранием Республики Беларусь и
вынесение на всенародное обсуждение — зима 2001 г.
— Проведение референдумов в Российской Федерации и Республике Бела-
русь по принятию Конституционного акта Союзного государства — весна 2001 г.
Роль и место нормативно-правовых документов Союзного государства в
системе актов Содружества Независимых !осударств. В настоящее время как
два самостоятельных субъекта международного права Российская Федерация и
Республика Беларусь участвуют в деятельности трех межпарламентских орга-
низаций, действующих в рамках Содружества Независимых Государств. Это:
Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независи-
мых Государств (МПА СНГ); Межпарламентский Комитет Республики Бела-
русь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации
(МПК); Парламентское Собрание Союза Беларуси и России.
Интеграционные процессы в системе Содружества осуществляются через
принятие соглашений и договоров, носящих международно-правовой характер,
выработанных уставными органами СНГ. И если процедура принятия соглашений
и правовых актов (речь вдет, прежде всего, о модельных законодательных актах)
более или менее ясна, то процедура их реализации вызывает множество вопро-
сов, которые вызваны прежде всего не всегда четкой определенностью их юриди-
ческого характера и статуса. Так, если соглашения подобного рода признаются
международными договорами, то очевидна необходимость их ратификации. А в
соответствии с конституционным положением о включении в качестве составной
части в правовую систему России международных договоров Российской Федера-
ции (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) они имеют в России обязательную силу. Согла-
шения, заключенные в рамках Содружества Независимых Государств, по своей
юридической природе представляют собой международно-правовой документ.
Поэтому при рассмотрении вопроса их реализации необходимо руководствовать-
ся Федеральным законом РФ "О международных договорах Российской Федера-
ции". А модельные законодательные акты являются рекомендацией, целью кото-
рой является гармонизация правовых систем стран—участниц Содружества.
Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 446.
260
Институты и органы Союзного государства
В правовой сфере для выработки участниками Договора о Таможенном со-
юзе и Едином экономическом пространстве единого порядка использования мо-
дельных законодательных актов Межпарламентского Комитета 15 июня 1999 г.
в Санкт-Петербурге был подписан специальный Протокол о порядке использо-
вания модельных законодательных актов Межпарламентского Комитета Рес-
публики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Россий-
ской Федерации и Республики Таджикистан в законодательствах государств—
участников Договора от 26 марта 1996 г. Согласование осуществляется в фор-
ме разработки парламентами государств—участников Договора собственного
нормативного акта или их совокупности на основе соответствующего модельно-
го законодательного акта или путем внесения изменений и дополнений в дейст-
вующие законодательства государств-участников с учетом положений модель-
ных законодательных актов. В соответствии с протоколом участники МПК обя-
зались внести изменения в регламенты палат своих парламентов с тем, чтобы
прописать в них порядок рассмотрения национальными парламентами модель-
ных законов, принятых МПК.
Среди принятых МПК модельных законодательных актов следует выделить
такие, как "Об единых принципах валютного регулирования и валютного кон-
троля", "Об основах внешнеэкономической деятельности, "Об образовании",
"О порядке въезда, выезда и передвижения граждан государств—участников
Договора ... от 29 марта 1996 г. на территориях его участников", "О борьбе с
терроризмом", "О борьбе с коррупцией", "О миграции".
Сегодня для актов МПА и МПК подобная модель представляется и доста-
точно выдержанной в юридическом плане, и наиболее приемлемой политичес-
ки. Несмотря на практически аналогичное закрепление статуса актов Парла-
ментского Собрания Союза Беларуси и России в Уставе Союзе, продолжение
подобного подхода при всей своей формально-юридической корректности про-
тиворечит процессу интеграции двух государств.
Определение правового характера и юридической силы актов органов Со-
юза Беларуси и России. Нормальное функционирование органов власти и управ-
ления возможно лишь при четком определении правового характера и юрцдичес-
кой силы актов органов Союза Беларуси и России. Изначально решения органов
власти и управления Союза представляли собой международно-правовые акты,
подлежащие исполнению органами Союза и органами исполнительной власти
стран—участниц Союза при строгом соблюдении требований национальных за-
конодательств. Данное положение ст. 19 Устава Союза было дополнено решени-
ем Высшего Совета Союза от 22 января 1998 г., закрепившим, что решения ор-
ганов Союза подлежат "трансформации", преобразованию в указы президентов и
постановления правительств стран-участниц в двухнедельный срок.
Такая конструкция при всей своей кажущейся практичности и удобности для
чиновников двух государств резко принижала уровень актов, принимаемых
Высшим Советом Союза. Удобной в аппаратном обиходе формулировкой "ре-
шение Высшего Совета Союза подлежит трансформации" принятое столь
Правовая система Союза
261
представительной коллегией должностных лиц решение низводится до элемен-
тарного предложения, рекомендации самим себе же по отдельности (президен-
там, главам правительств) принять соответствующие решения на уровне каж-
дой страны Союза.
Подобная практика бесплодна. Именно прямо и непосредственно действую-
щие на территории обоих государств решения органов Союза, принятые в пре-
делах делегированных им полномочий, должны стать движущей силой процесса
формирования единой правовой системы. Кстати, в Белоруссии Указ Президен-
та от 16 апреля 1998 г. установил, что решения Высшего Совета и Исполнитель-
ного Комитета Союза Беларуси и России подлежат непосредственному исполне-
нию государственными органами Республики Беларусь в порядке, установлен-
ном республиканским законодательством. Акты Президента и Совета Минист-
ров Республики Беларусь, обеспечивающие реализацию решений указанных
межгосударственных органов, издаются в двухнедельный срок со дня их приня-
тия. При необходимости эти решения или их отдельные положения трансформи-
руются непосредственно в акты Президента и постановления Правительства.
Если уж действительно необходимо применить механизм "трансформации",
то только в контексте принятия органами власти и управления субъектов Сою-
за указов и постановлений о порядке введения в действие на территории каждо-
го из них решений Высшего Государственного Совета. Этими документами еле-
дует определять процедуры приведения в соответствие с решениями Союза
нормативно-правовых актов его субъектов.
Вопрос обязательности актов властных органов Союза был зафиксирован еще
в Договоре об образовании Сообщества от 2 апреля 1996 г. (ст. 13), он стал одним
из центральных в ходе всенародного обсуждения проекта Устава Союза, проводив-
шегося в апреле—мае 1997 г. В наибольшей степени этот вопрос был связан с
проблемой реформирования статуса Парламентского Собрания Союза.
В соответствии с п. "б" ст. 23 Устава Союза принятые Парламентским Со-
бранием нормативно-правовые акты, имеющие статус законодательной реко-
мендации Союза, подлежали первоочередному рассмотрению и принятию в ус-
тановленном порядке парламентами государств—участников Союза в целях
унификации их законодательства.
Договором о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. закрепля-
ется, что законы и декреты Союзного государства являются обязательными и по-
еле их официального опубликования подлежат прямому применению на терри-
тории каждого государства-участника (ч. 1 ст. 60). В случае коллизии нормы за-
кона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государст-
ва-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзно-
го государства. Однако данное положение не применяется к коллизии норм за-
кона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и
конституционных актах государств-участников (ч. 2 ст. 60).
Вопрос о непосредственном действии актов, принимаемых союзным парламен-
том, должен быть решен при преобразовании Парламентского Собрания Союза в
262
Институты и органы Союзного государства
представительный и законодательный орган Союза — Парламент Союза. Это за-
креплено в Договоре о создании Союзного государства и должно найти свое под-
тверждение в Конституционном акте. В Договоре данный вопрос разрешен лишь
частично: по предметам исключительного ведения Союза принимаются законы,
декреты и постановления прямого действия. По предметам совместного ведения
союзного государства и государств-участников принимаются Основы законода-
тельства, директивы и резолюции, при сохранении механизма трансформации.
Еще до подписания Союзного договора от 8 декабря 1999 г. Парламентское
Собрание Союза Беларуси и России принимало нормативные правовые акты в
форме "Законов Союза Беларуси и России". Возможность официального исполь-
зования термина "закон Союза Беларуси и России" предусматривалась специаль-
ным заключением Комиссии Парламентского Собрания по законопроектным
предложениям и регламенту, хотя наименования подобной правовой формы нет ни
в учредительных актах Союза Беларуси и России, ни в национальных законода-
тельствах обоих государств. Тем самым депутатский корпус Парламентского Со-
брания недвусмысленно заявляет, что не признает принимаемые им документы ак-
тами международной организации, подчеркивает их интегративный характер.
Уже тогда на повестку дня был поставлен вопрос о расширении закреплен-
ных Уставом полномочий Парламентского Собрания, отнесение к его ведению:
а) принятия законов по вопросам, относящимся к предметам ведения Союза;
б) принятия основ законодательства (модельных законодательных актов),
подлежащих приоритетному рассмотрению парламентами государств-участни-
ков, по вопросам совместного ведения Союза и государств-участников;
в) внесения предложений по вопросам развития нормативно-правовой базы
Союза в органы государств-участников, имеющие право законодательной инн-
циативы, и в Высший Совет;
г) содействия унификации законодательства государств-участников;
д) содействия обмену правовой информацией, участие в создании единой ин-
формационно-правовой системы Союза
И если по пунктам "в", "г", " д" никаких споров не возникало, то для закреп-
ления полномочий, упомянутых в пунктах "а" и "6" был необходим принципи-
альный пересмотр самой концепции правовой системы Союза, когда достойное
место в иерархии ее источников должны занять единые для двух государств за-
коны Союза Беларуси и России.
На ярославской сессии Парламентского Собрания 2 ноября 1998 г. в пер-
вом чтении был принят проект Закона Союза "О порядке рассмотрения, приня-
тия и вступления в силу законов Союза Беларуси и России", который при всей
своей промежуточности и несовершенстве предлагает некую схему законода-
тельной процедуры. Так, на период до решения вопроса о прямом и непосредст-
венном действии актов, принимаемых органами Союза на территории госу-
дарств-участников, возможно использование следующей процедуры принятия
законов Союза, предусматривающей поэтапную имплементацию указанных
правовых актов в правовые системы России и Беларуси:
Правовая система Союза
263
1 этап. Принятие проекта закона Парламентским Собранием Союза (после
проведения выборов в союзный парламент — Парламентом Союза).
2 этап. Направление принятого за основу проекта закона для рассмотрения
в Государственную Думу ФС Российской Федерации и Национальное Собрание
Республики Беларусь. Законопроект поступает в профильные комитеты Госу-
дарственной Думы и Национального Собрания (в России подобную функцию
выполняет Комитет ГД по делам СНГ и связям с соотечественниками), которые
рассылают текст законопроекта депутатам, аккумулируют поступающие от них
поправки и выносят на рассмотрение палаты проект Постановления о внесении
поправок в законопроект.
3 этап. Парламенты стран-участниц принимают проект постановления о
внесении изменений и дополнений в законопроект и направляют постановление
для рассмотрения Парламентским Собранием Союза (Парламентом Союза).
4 этап. Парламент рассматривает поступившие поправки, проводит голосо-
вание по их принятию или отклонению. После чего голосует за законопроект в
целом (во втором чтении).
5 этап. Принятый союзным парламентом закон направляется на ратифика-
цию в Государственную Думу ФС РФ и Национальное Собрание РБ, по итогам
которой принимаются законы стран-участниц о введении в действие закона Со-
юза на территории соответствующего государства—участника Союза.
При обсуждении процедуры законодательной процедуры в Союзном госу-
дарстве пред лагались различные варианты, которые были нацелены на учет ин-
тересов прежде всего белорусской стороны. Так, рассматривались преддоже-
ния о необходимости квалифицированного большинства для принятия решения
Палатой Представителей и Палатой Союза. Особый интерес представлял пере-
чень субъектов законодательной инициативы: наделять подобной инициативой
или нет депутатов Парламента Союза.
Договор от 8 декабря 1999 г. предоставляет право внесения законопроектов
Высшему Государственному Совету, Совету Министров Союзного государства,
Палате Союза, а также группе депутатов Палаты Представителей численное-
тью не менее 20 депутатов (ч. 1 ст. 43 Договора). Таким образом, депутаты Пар-
ламента Союза в индивидуальном качестве не наделены правом законодатель-
ной инициативы.
Законопроекты вносятся в Палату Представителей, решение которой считает-
ся не принятым, если против проголосовало более одной четверти от общего чис-
ла депутатов. Это — первая гарантия учета мнения белорусской стороны в зако-
нодательном процессе. После принятия закона Палатой Представителей он на-
правляется в Палату Союза. Не позднее 7 дней со дня одобрения закона Палатой
Союза закон направляется в Высший Государственный Совет. Другой гарантией
является то обстоятельство, что в случае, если у Председателя Высшего Государ-
ственного Совета или у главы государства-участника, не являющегося на момент
подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, имеются
возражения в отношении закона, то закон отклоняется (ч. 8 ст. 43 Договора).
264
Институты и органы Союзного государства
Унификация и гармонизация законодательства России и Беларуси. Неод-
народность правовых регламентаций в различных регионах не новелла для пра-
ва нашей страны. Она была свойственна даже такой жестко унифицированной
правовой системе, как право Советского Союза. Достаточно вспомнить, что
правовые системы прежних союзных республик при всей своей гомогенности в
принципиальных моментах обладали и известной долей различия. Эти различия
учитывали особенности традиций народов и этнических групп, проживавших на
их территориях, особенности культурного и экономического развития. Там, где
право не в полной мере учитывало традиции и обычаи народов различных рес-
публик, эти традиции тем не менее оказывали свое воздействие на обществен-
ную жизнь этих регионов. И все же удавалось обеспечить единство правовой
системы государства.
Правовое регулирование отношений, возникающих между государствами
— участниками Союза Беларуси и России в процессе политической и экономи-
ческой интеграции, как это определено в учредительных документах Союза,
должно строиться в направлении движения к добровольному объединению го-
сударств — участников Союза на основе свободного волеизъявления народов,
исходя из конституций государств-участников и общепризнанных принципов и
норм международного права. Одно из важных направлений — разработка кон-
цепции права Союза Беларуси и России, включающего международные догово-
ры России и Белоруссии, решения органов Союза, законы Союза. Важно так-
же создать механизм взаимодействия права Союза Беларуси и России и пуб-
личного международного права. Концепция должна быть разработана с учетом
принципов и норм международного права, конституционного права государств-
участников и иных норм их национального законодательства.
При действительном объединении и образовании единого субъекта между-
народного права необходимо будет разрешить вопрос о правопреемстве по
международным соглашениям Российской Федерации и Республики Беларусь.
И на этот раз поучителен пример Федеративной Республики Германии. Несмо-
тря на реализацию в 1990 г. механизма включения территории ГДР в состав
ФРГ на основе ст. 23 Конституции ФРГ 1949 г. и фактическую ликвидацию ГДР
как субъекта международного права, исходя из принципа сохранения стабиль-
ности международных договоров, ФРГ признала правопреемство по всем дого-
ворам между ГДР и СССР, отвечавшим интересам объединенной Германии. Тем
самым внешнее единство было обеспечено путем вхождения международных
соглашений ГДР в правовую систему ФРГ.
Процесс достижения однородности правовых систем старых и новых земель
ФРГ был растянут на несколько лет. При объединении Германии и внесении в
Основной закон ФРГ 1949 г. изменений в связи с подписанием Договора меж-
ду ФРГ и ГДР о восстановлении единства Германии от 31 августа 1990 г. ст. 143
Основного закона определяла, что право, действующее на территории земель
прежней ГДР, может расходиться с положениями Основного закона не долее,
чем до 31 декабря 1992 г. постольку, поскольку пока не может быть обеспече¬
Правовая система Союза
265
но его полное соответствие нормам Основного закона в силу существования
различных условий в объединяющихся территориях. Однако для положения
разделов II, VIII, Villa, IX, X, и XI Основного закона расхождения допускались
на срок вплоть до 31 декабря 1995 г.
Унификация законодательства в Союзе Беларуси и России должна строить-
ся на принципах правового равенства субъектов Союза, единовременного вве-
дения в действие актов Союза на территории обоих государств, соблюдения
прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь (граждан Союза)
с учетом основ законодательства и модельных законов. Для практической реа-
лизации Соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерации о
создании равных условий субъектам хозяйствования Беларуси и России, кото-
рое было подписано 25 декабря 1998 г., в Беларуси было принято решение об
унификации гражданского, хозяйственного, арбитражно-процессуального за-
конодательства, а также об осуществлении унификации законодательных ак-
тов, регулирующих вопросы экономической несостоятельности и банкротства.
В гражданско-правовой сфере уже при принятии Устава Союза Беларуси и
России (ст. 6) было определено, что целями Союза являются: укрепление все-
стороннего сотрудничества в экономической сфере, устойчивое социально-эко-
номическое развитие государств-участников на основе использования рыноч-
ных механизмов функционирования экономики. В качестве основных задач Со-
юза в экономической сфере декларировались: создание равных условий и га-
рантий деятельности хозяйствующих субъектов, обеспечение на территории
каждого из государств для граждан и юридических лиц другого государства—
участника Союза национального режима в области приобретения имущества,
владения, пользования и распоряжения. Основными обязанностями госу-
дарств—участников Союза помимо обеспечения политических прав и свобод
названы обеспечение гарантий неприкосновенности частной собственности,
правовое обеспечение инвестиционной политики и эффективная защита прав
инвесторов в пределах границ Союза, гарантирование свободной экономичес-
кой конкуренции хозяйствующих субъектов.
Устав Союза Беларуси и России предусматривает, что в целях реализации
задач Союза государства-участники принимают согласованные решения по це-
лому ряду вопросов, которые в нем перечислены, в том числе: формирование
согласованных правовых основ экономического, социального и культурного
развития государств—участников Союза, унификация правового режима со-
здания и деятельности юридических лиц (подпункт "ж" ст. 16). Большое внима-
ние уделяется Уставом вопросам гражданско-правового регулирования.
Без детального регулирования правового положения граждан и организаций в
имущественных отношениях нельзя рассчитывать на цивилизованные формы раз-
решения возникающих в Союзе проблем. Унифицированное гражданское законо-
дательство выступает в качестве одного из механизмов преодоления экономичес-
ких и социальных деформаций, развития общего рынка, создания благоприятного
режима для товаропроизводителей, стабильного инвестиционного поля. Именно
266
Институты и органы Союзного государства
через подобные механизмы будут решены стратегические цели, которые ставятся
перед Союзом Беларуси и России, а именно: устойчивое социально-экономичес-
кое развитие государств-участников, повышение уровня жизни народа.
Очевидно, что оптимальным вариантом было бы распространение действия
российского Гражданского кодекса на территорию Республики Беларусь. Одна-
ко нельзя исключать возможность унификации гражданского законодательства
в иных формах:
— в ваде единого Гражданского кодекса или Основ гражданского законода-
тельства;
— модельного Гражданского кодекса или Принципов гражданского законо-
дательства России и Беларуси.
В целях унификации гражданского законодательства также следовало бы:
— согласовать позиции по тем законам, которые необходимо будет принять
в развитие норм Гражданского кодекса Российской Федерации и гражданского
законодательства Республики Беларусь;
— принять законодательные акты, регулирующие правовое положение
граждан и юридических лиц в имущественной сфере, особенно законы, связан-
ные с правовым режимом создания и деятельности юридических лиц;
— разработать единый законодательный акт Союза Беларуси и России, ре-
гулирующий порядок рассмотрения и разрешения экономических споров арби-
тражными судами.
В учредительных документах и решениях высших органов Союза Беларуси и
России в перечне отраслей законодательства, подлежащих унификации, не упо-
минается земельное законодательство. В области обеспечения, рационального
использования и охраны земли нормы законодательства Российской Федерации
и Республики Беларусь почти полностью совпадают. Это объясняется тем, что
земельные кодексы России и Белоруссии были приняты еще в начале 1990-х гг.
Тогда эти кодексы должны были соответствовать Основам законодательства
Советского Союза и союзных республик о земле.
Но существует другая проблема — обеспечение интеграции земельного за-
конодательства в области создания одинаковых условий для хозяйственной дея-
тельности как юридических лиц, так и граждан, а также вопросов, связанных с
равными правами на имущество граждан и юридических лиц на территории того
или другого государства. 2 апреля 1997 г. было принято Решение Высшего Со-
вета Сообщества России и Белоруссии "Об обеспечении равных прав граждан
Беларуси и России на приобретение в собственность, владение, пользование и
распоряжение этим имуществом"18, которое детализирует положение ст. 13 Ус-
тава Союза об обеспечении неприкосновенности частной собственности.
18 См. Основополагающие документы Союза Беларуси и России. Исполнительный Комитет Союза
Беларуси и России. М. 1999. С. 161.
Правовая система Союза
267
В соответствии с этйм решением граждане Республики Беларусь, пользуются
такими же правамц/на территории России, какими пользуются и граждане Рос-
сийской Федерации. То есть, если граждане России будут иметь право частной
собственности на землю, то и граждане Республики Беларусь будут иметь право
собственности на землю в Российской Федерации. Однако в проекте Земельного
кодекса, который был принят обеими палатами Федерального Собрания РФ и от-
клонен Президентом России, прямо записано, что иностранные граждане не име-
ют права собственности на земельный участок в Российской Федерации. Входят
ли в эту категорию граждане Беларуси или нет — надлежит уточнить.
Что касается права собственности юридических лиц на земельные участки в
России, то иностранные юридические лица, которые участвуют в приватизации
определенных промышленных объектов, имеют право в соответствии с Указом
Президента получить земельный участок в собственность на территории Россий-
ской Федерации. Если будет предоставлено гражданам Республики Беларусь,
равно как и белорусским юридическим лицам, право иметь земельные участки в
собственности, российским гражданам и российским юридическим лицам долж-
но быть предоставлено аналогичное право в Беларуси. Таким образом, для уни-
фикации земельного законодательства необходимо создать одинаковые условия
для хозяйственной деятельности как юридических лиц, так и граждан, с равными
правами на приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом
на территории Российской Федерации и Республики Беларусь.
В целях унификации бюджетного законодательства следует предусмотреть
включение бюджета Союза в бюджетные системы России и Белоруссии, урегу-
лировать взаимоотношения бюджета Союза, федерального бюджета России,
бюджета Беларуси, бюджетов субъектов Российской Федерации и областей Бе-
ларуси. Только независимые источники доходов и переход на те же принципы
формирования бюджета, которые применяются при составлении государствен-
ного бюджета, позволят реально содействовать делу интеграционного развития
экономик России и Белоруссии.
В части норм, устанавливающих порядок разрешения судебных споров, про-
цессуальных норм, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности,
унификация осуществляется, как правило, через заключение международных
соглашений. Чем большее развитие получает процессуальное законодательст-
во, тем актуальнее становится проблема сотрудничества, унификации, потому
что углубляются экономические связи между государствами, между конкретны-
ми субъектами хозяйствования. Это обстоятельство обуславливает необходи-
мость создания равных условий правовой (судебной) защиты прав и законных
интересов участников экономических отношений. Что касается хозяйственного
и арбитражно-процессуального законодательства России и Белоруссии, эти об-
ласти права во многом схожи, но имеют и существенные различия. В частности,
по субъектному составу лиц, которые вправе обратиться за защитой своих за-
конных интересов в суд, объему процессуальных полномочий лиц, участвующих
в деле, порядку фиксации доказательств, порядку исполнения.
268
Институты и органы Союзного государства
Поэтому следовало бы создать соответствующую комиссию на уровне судов
и других государственных органов России и Белоруссии и приступить к разра-
ботке единого унифицированного законодательного акта Союзного государст-
ва, который регулировал бы порядок рассмотрения, разрешения экономичес-
ких споров арбитражными и хозяйственными судами. В порядке временного
компромисса можно пойти по пути заключения двусторонних межгосударствен-
ных соглашений между Россией и Белоруссией, чтобы эти документы давали
возможность реально и оперативно исполнять решения арбитражных, хозяйст-
венных судов, что было бы как в интересах субъектов хозяйствования, так и в
интересах обоих государств.
Правительствами двух государств проведена определенная работа в целях
унификации нормативно-правовой базы в области внешнеторгового, таможен-
ного регулирования с тем, чтобы реально обеспечить свободное передвижение
товаров, услуг, капитала. В целях согласованного социально-экономического
развития Российской Федерации и Республики Беларусь необходимо сосредо-
точить внимание на унификации таможенного, налогового, финансового и бан-
ковского законодательства как приоритетных направлений формирования еди-
ного экономического пространства.
Следует ускорить работу по завершению подготовки к принятию Союзного
Таможенного кодекса, единого законодательного акта о таможенном тарифе,
что позволит юридически закрепить функционирование единой таможенной
территории, будет содействовать устранению существующих в этой области
проблем и различий. Достаточно интересен пример с разработкой в России и
Беларуси налоговых кодексов. При формировании проекта Налогового кодекса
Республики Беларусь в качестве модельного был взят Налоговый кодекс Рос-
сийской Федерации. Однако пока Палата представителей Национального Со-
брания обсуждала этот проект в первом чтении, Государственная Дума России
кардинально изменила проект российского Закона.
Ведется работа по согласованию и утверждению единых экологических норм
и стандартов, действующих в природоохранном законодательстве России и Бе-
ларуси. Продолжается сближение механизмов регулирования оплаты труда ра-
ботников производственной сферы, а также подготовка к переходу на единую та-
рифную ставку в оплате труда работников бюджетной сферы. Проводится уни-
фикация законодательства и нормативных актов в области охраны труда, а так-
же сближение подходов по компенсациям и пособиям, связанным с выплатами
гражданам, пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС, осуществля-
ется введение единых минимальных социальных стандартов оплаты труда, пен-
сионного обеспечения, социального и жилищно-коммунального обслуживания.
Было принято несколько совместных актов: о борьбе с организованной пре-
ступностью, о противодействии обороту наркотиков. Эти акты не были учтены
в полной мере в национальных законодательствах России и Беларуси, и тем не
менее все более настоятельной становится потребность в разработке и приня-
тип актов о противодействии терроризму, коррупции, экономической преступ¬
Правовая система Союза
269
ности. Целесообразно провести встречи специалистов по вопросам унификации
уголовного, уголовно-процессуального законодательства. В целях унификации
уголовного и уголовно-процессуального законодательства следует подготовить
новый проект Уголовного кодекса Республики Беларусь и внести поправки в
Уголовный кодекс Российской Федерации, унифицировать уголовно-процессу-
альные кодексы России и Белоруссии.
Президентом Республики Беларусь была создана комиссия, возглавил кото-
рую Председатель Верховного суда Республики Беларусь В.О. Сукало. Комис-
сия обратилась к соответствующим государственным органам Российской Феде-
рации и Республики Беларусь с просьбой высказать их мнение по унификации
соответствующих актов гражданского, хозяйственного и арбитражного законо-
дательства, а также законодательных актов, регулирующих вопросы экономиче-
ской несостоятельности. Был сделан анализ Гражданского кодекса Республики
Беларусь, белорусского хозяйственного законодательства и российского арбит-
ражного, арбитражно-процессуального законодательства, анализ законодатель-
ных актов, регулирующих вопросы экономической несостоятельности.
В Национальном собрании Республики Беларусь находятся в стадии приня-
тия Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс. В Белоруссии приня-
ты Гражданский кодекс и Гражданский процессуальный кодекс, а также Хозяй-
ственно-процессуальный кодекс. Такая единовременная разработка и принятие
основополагающих законодательных актов позволяют уже сегодня согласовы-
вать их на стадии принятия и не допускать принципиальных расхождений. Од-
нако, белорусская сторона не считает возможным идти по пути автоматическо-
го перенесения положений российского права в белорусское законодательство.
По мнению В. О. Сукало, ”действующий... Уголовный кодекс Российской Феде-
рации содержит... целый ряд положений, которые не могут быть учтены и при-
няты в Уголовном кодексе Республики Беларусь, а также на стадии унифика-
ции"19. Это объясняется тем, что в основных законодательных актах Российской
Федерации обнаружился ряд неудач, проблемных положений, которые следует
учесть при принятии белорусских актов и при унификации законодательства.
Очевидна сходность судебных и правовых систем России и Белоруссии.
Важно, чтобы правоохранительные и судебные системы двух государств, кото-
рые будут реализовывать основополагающие подходы в законодательстве, бы-
ли бы достаточно сближены и понятны.
Не менее важная задача — это сотрудничество в области кодификации и
систематизации нормативных правовых актов. Своеобразным прорывом в
этом направлении стала работа над проектом уже упоминавшегося Граждан¬
19Сукало В.О. Выступление на научно-практическом семинаре "Декларация о дальнейшем
единении Беларуси и России: институциональные и правовые аспекты создания Союзного
государства" //Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и
России. 1999. № 1. С. 37.
270
Институты и органы Союзного государства
ского кодекса Республики Беларусь. Этот кодекс является основополагающим
нормативным актом для регулирования экономических отношений. В значи-
тельной степени он унифицирован, структура, и содержание этого кодекса в
основном соответствует Гражданскому кодексу Российской Федерации. Боль-
шую работу в этом направлении проводит Палата представителей Националь-
ного Собрания Республики Беларусь. Только на третьей ее сессии были рас-
смотрены: проект Кодекса о браке и семье, проект Трудового кодекса, Кодекс
о недрах. Подготовлены к рассмотрению Банковский кодекс, Жилищный ко-
деке, Налоговый кодекс. Их разработка проводится с учетом законодательства
Российской Федерации.
Еще одним конкретным примером сотрудничества в области кодификации и
систематизации нормативных правовых актов является унификация таможен-
ного законодательства России и Белоруссии. 17 декабря 1997 г. Палатой пред-
ставителей Национального собрания Республики Беларусь был принят проект
нового Таможенного кодекса Республики Беларусь, который детально согласо-
ван с аналогичным актом Российской Федерации.
Сотрудничество в области кодификации и систематизации нормативных пра-
вовых актов имеет очень важное значение для государств — участников Союза.
Это позволит создать в наших странах обновленную правовую основу прогрес-
сивного социально-экономического развития. Одновременно с осуществлением
систематизации и кодификации законодательства можно будет обеспечить и ре-
шение многих других задач, включая взаимосогласованность действующих пра-
вовых норм и различных нормативных актов, устранение, с одной стороны, про-
белов в правовом регулировании отношений, а с другой — их дублирование.
Более тесное сотрудничество в решении поставленных задач по унифика-
ции, гармонизации, кодификации, систематизации законодательства будет спо-
собствовать достижению действенной интеграции России и Белоруссии в пра-
вовой, экономической и других сферах общественной жизни.
Вопросы унификации законодательства дополняются необходимостью вы-
работки общих подходов к пониманию основ государственного и конституцион-
ного строя. Государственный строй и отношения различных ветвей власти в
Российской Федерации и Республике Беларусь складываются в соответствии с
присущими каждой стране условиями. Одйако должно быть единообразное по-
нимание вопросов основ конституционного строя, разделения властей, роли
конституционных судов.
Формирование единой правовой системы Союза и тех механизмов, через ко-
торые будут разрешаться как вопросы противоречий законодательству Союза
нормативно-правовых актов стран-участниц, так и преодолеваться коллизии
между законодательными их актами, предполагает достижение единообразия
между Россией и Беларусью в способах выработки правовых норм; способах
систематизации правовых норм; способах толкования правовых норм; способах
преодоления коллизий нормативно-правовых актов и их использования в пра-
воприменительной практике.
Конституционный Акт Союзного государства
271
Однако позитивное право, нормативно-правовые средства далеко не единст-
венные регуляторы, определяющие тип и характер властных отношений. Не
меньшее значение имеют культурные, исторические, традиционные основы пра-
вовых систем. И именно эти основы выступают скрепляющими звеньями форми-
рующейся правовой системы Союза Беларуси и России. Неразрывность право-
вой и культурной истории двух государств вплоть до 1991 г. с очевидностью пре-
допределяет общность их правовых систем со всеми их достоинствами и недостат-
ками. Это обстоятельство позволяет значительно облегчить процесс унификации
законодательств и избежать юридического дуализма в правовой системе Союза.
Глава 28. Консти'туционный Акт Союзного государства
После вступления в силу Договора о создании Союзного государства, в со-
ответствии со ст. 62 Договора, по инициативе Высшего Государственного Сове-
та Парламент Союзного государства должен рассмотреть проект Конституци-
онного Акта, призванного определить государственное устройство Союзного
государства и его правовую систему.
Проведение референдумов по Конституционному Акту в России и Белорус-
сии предусмотрено ч. 3 ст. 62 Договора и оно действительно необходимо. Толь-
ко в случае одобрения референдумами двух республик под Союзное государст-
во будет заложен надежный правовой фундамент, и в дальнейшем оно будет за-
щищено от любых узкопартийных интриг, когда случайно сложившееся парла-
ментское большинство или какой-нибудь очумелый президент вздумали бы
спекулировать на тему денонсации Союзного договора. Различные иные вари-
анты как, например, ограничение процесса процедурами всенародного обсуж-
дения проекта Союзного договора, ущербны по определению. Достаточно
вспомнить неэффективность процесса всенародного обсуждения Договора о
Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., сам факт проведения которого
был замечен лишь узким кругом профессиональных ”интеграторов". Учреди-
телями Союза должны выступить народы России и Белоруссии, это сделает
процесс формирования Союза необратимым.
В процессе укрепления основ Союзного государства исключительно важным
делом является скорейшее принятие Конституционного Акта Союзного государ-
ства, для чего прежде всего надлежит принять принципиальное решение о нача-
ле работы над Конституционным Актом и об образовании Объединенной межго-
сударственной комиссии по его подготовке. При этом следует четко зафиксиро-
вать временные рамки работы над проектом Конституционного Акта.
Работа по принятию Конституционного Акта Союзного государства с учетом
уже фатальной задержки с избранием Союзного парламента может быть осу-
ществлена поэтапно:
272
Институты и органы Союзного государства
— Избрание Союзного парламента — конец весны 2001 г. (очень жаль, ес-
ли возобладает настроение белорусской стороны проводить союзные выборы
не ранее 2002 г., поставив их позже выборов белорусского главы государства
осенью 2001 г.).
— Подготовка проекта Конституционного Акта, его одобрение Парламен-
том Союза — осень 2001 г.
— Рассмотрение проекта Конституционного Акта Федеральным Собранием
Российской Федерацией и Национальным Собранием Республики Беларусь и
вынесение на всенародное обсуждение — зима 2001 —2002 гг.
— Одобрение проекта Конституционного Акта Высшим Государственным
Советом Союзного государства — весна 2002 г.
— Проведение референдумов в Российской Федерации и Республике Бела-
русь по принятию Конституционного акта Союзного государства — лето 2002 г.
Каким быть Конституционному Акту?
Прежде всего, следует помнить справедливые слова К. Маркса: "На бумаге
легко можно прокламировать конституции, право каждого гражданина на обра-
зование, на труд и прежде всего на известный минимум средств существования.
Но тем, что все эти великодушные желания написаны на бумаге, сделано еще
далеко не все; остается еще задача оплодотворения этих либеральных идей ма-
териальными и разумными социальными учреждениями" 20. Именно об учреж-
дениях и органах в Конституционном Акте и должна идти речь.
Совершенно нет необходимости превращать его в тень или новую редак-
цию Конституции СССР. Но одновременно он должен реально выполнить
функции Основного закона Союзного государства. Представляется, что в
Конституционном Акте не следует давать ни нового пересказа Всеобщей
декларации прав человека (соответствующие разделы в конституциях двух
государств вполне достаточны и на будущее), ни конспекта любой из ныне
популярных экономических доктрин (а значит не нужен отдельный экономи-
ческий раздел).
Конституционный Акт Союзного государства должен содержать четкие и не-
двусмысленные ответы на два вопроса: что такое Союзное государство и како-
вы механизмы его существования.
Союзное государство. Итак, что такое "союзное государство", создание ко-
торого было провозглашено Декларацией от 8 декабря 1999 г. Теория конститу-
ционного права свидетельствует, что вариант конфедерации, то есть союза суве-
ренных государств вполне соответствует уже достигнутому этапу воссоединения
и не отвечает поставленным в Договоре целям, но к классической федерации мы
еще, наверное, не в полной мере готовы. Поэтому процесс создания союзного
государства — не одномоментный акт, а достаточно длительный процесс.
20Маркс К., Энгельс Ф. Соч. T. 3. С. 687688־.
Конституционный Акт Союзного государства
273
Культивируемая концепция Союзного государства как межгосударственной
международной организации если политически и допустима, то лишь на истори-
чески ограниченный период формирования Союза и лишь для временного опре-
деления правового статуса его органов. Ныне нужно уточнить, что на период
формирования Союзного государства его органы следует по-прежнему опреде-
лять в качестве органов международной межгосударственной организации, осу-
ществляющих деятельность по выполнению программы действий Российской
Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о созда-
нии Союзного государства.
Подобный статус должен действовать в течение всего процесса создания
Союзного государства, который будет завершен утверждением на референдуме
Конституционного Акта Союзного государства (Основного закона Союза).
Неопределенность в решении вопроса о форме союзного государства сохра-
нится до принятия конституции Союза. Если на этапе подписания Договора о
создании Союзного государства уместными казались дипломатические оговор-
ки о сложной федеративно-конфедеративной природе Союза, то в дальнейшем
необходимо четко определиться в цели объединения. Это — создание федера-
тивного государства.
Союзное государство только тогда станет реальностью, когда оно будет с
очевидностью обладать суверенитетом и полной независимостью. Давно ста-
ло общепризнанным, что суверенитет как присущее государству верховенст-
во на своей территории и независимость в международных делах есть необ-
ходимый признак государства, а там, где нет полной независимости, вообще
нет независимости, так как понятие независимости, то есть юридической не-
ограниченности, не может быть логически ограничено21. Государство (союз-
ное и любое иное) обладает определенным набором признаков, которого нет
и быть не может у международной организации или межгосударственного
объединения. Отсюда проблемы критериев и оценок, правового анализа и
конституирования.
Процесс создания Союзного государства с неизбежностью ведет к конституци-
онно-правовым изменениям. Достаточно привести более чем формальный довод: в
Конституции Российской Федерации ни разу не упомянута ни Республика Бела-
русь, ни, соответственно, Союз Беларуси и России или Союзное государство. На-
поминания о принятии Конституции до заключения соответствующих соглашений
с Республикой Беларусь (а в Белоруссии — с Российской Федерацией) нельзя
признать достаточным оправданием для полного игнорирования в Основном зако-
не государства интеграционных процессов, которые неизбежно отразятся как на
конституционном строе России, так и на ее государственном устройстве.
21 Курс международного права. В 6 т. Т. 1. М., 1967. С. 146147־; Ященко А.С. Философия права
Владимира Соловьева. Теория федерализма. СПб., 1999. С. 198, 199.
274
Институты и органы Союзного государства
Соответствующим изменениям должна подвергнуться и Конституция Бе-
лоруссии. Хотя строго юридически ссылки противников интеграции на Ос-
новной закон Республики Беларусь, якобы препятствующий объединению с
Россией, лукавы. В ст. 8 Конституции Республики Беларусь записано следу-
ющее: "Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принци-
пов международного права и обеспечивает соответствие им законодательст-
ва... Не допускается заключение международных договоров, которые проти-
воречат Конституции". Как устанавливает Конституция Белоруссии, Рес-
публика может в соответствии с нормами международного права на добро-
вольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из
них. Нет непреодолимых формальных препятствий и в российской Конститу-
ции. В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации указано: "Общеприз-
нанные принципы и нормы международного права и международные догово-
ры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные
правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна-
родного договора".
Процесс образования Союзного государства ни в коей мере не посягает
на государственность Белоруссии, её суверенные права и конституционные
принципы. Все решения, которые принимает это государство в процессе ин-
теграции с Россией, принимаются им самостоятельно, суверенно, исходя из
собственных интересов и оснований. Это будет еще более очевидно, если
вслед за белорусским ученым В. Г. Гавриленко вернуться к Аристотелю, Ци-
церону и Гегелю и воспринимать государство как союз народа, объединен-
ный законом в одно юридическое целое, управляемое верховной властью для
осуществления общего блага22. Тем более, что это соответствует традицион-
ному для отечественного правоведения пониманию государства как полити-
ческого союза или соединения людей, отличительным признаком которого
является власть23.
Ещё Гегель, выступая против извращения понятий о государственном праве
и праве на свободу, требовал, чтобы "определения, данные в конституции...
могли стать основоц благосостояния народа"24. Д.А. Керимов делает из этого
обоснованный вывод, что конституция должна совпадать с её реализацией, ибо
государство и народ едины лишь в том случае, если государственная жизнь по-
строена на принципах свободы25. Только продуманное государственно-правовое
22Гавриленко ВТ. Основы политологии. Мн., 2000. С. 34.
23Ященко А.С. Указ. соч. С. 198.
w Hegel G.WE Jubilaumsausgabe. Bd. 20. S. 470.
25Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С.
446. Подробнее об этом см.: Байер В.Р О философии права Гегеля // Вопросы философии. 1968.
№2. С. 6571־.
Конституционный Акт Союзного государства
275
устройство способно обеспечить реальную свободу или, как подчеркивал
Ф.Шеллинг, "Свобода должна быть гарантирована порядком, столь явным и не-
изменным, как законы природы"26.
В этом контексте Конституционный Акт как договор о воссоединении дол-
жен выступить как главный и единственный правовой документ, не только юри-
дически фиксирующий факт воссоединения, но и создающий правовую основу
для функционирования единого государства и единого народа на неопределенно
долгий период.
Механизмы Союзного государства должны быть прямо указаны и четко
сконструированы, как в институциональном плане, так и в их взаимодействии.
Перечень институтов Союзного государства может быть исчерпывающим: гла-
ва Союзного государства, Союзный парламент, Союзное Правительство, Со-
юзный суд, Союзная Счетная палата, Объединенные Вооруженные Силы.
А) Глава Союзного государства.
При проведении референдума по принятию Конституционного акта Союзно-
го государства следует рассмотреть вопрос об учреждении постов Президента и
Вице-президента Союзного государства, предусмотрев их избрание (при поло-
жительном решении на референдуме) не позднее 2008 г. В одной стране должен
быть один президент, и кто им станет в странах, которые принято определять
как демократические, решается на выборах.
При введении постов Президента и Вице-президента Союзного государства
Конституционный Акт закрепляет их полномочия и механизм избрания.
При временном сохранении коллективного главы государства — Высшего
Государственного Совета в Конституционном Акте воспроизводятся из Догово-
ра о создании союзного государства (Разд. V, гл. 1) все положения, относящие-
ся к статусу этого органа.
Б) Союзный парламент. Ныне действующие положения Гл. II "Парламент
Союзного государства" Договора, безусловно, должны войти в текст Конститу-
ционного Акта, причем они вряд ли нуждаются в серьезных корректировках:
правильнее дать поработать только что созданному институту, а не корежить его
деятельность непрерывными экспериментами. Опыт работы Парламентского
Собрания Союза Беларуси и России показывает идущий по нарастанию про-
цесс становления реального Союзного парламента27. Дело за малым: не позво-
лить этому процессу выдохнуться. Тем более, что в формировании верхней па-
латы депутациями национальных парламентов мы объективно повторяем как
26Шеллинг Ф.В.И. Соч. T. 1. М., 1998. С. 456.
27Даже в обстановке запаздывания с избранием Палаты Представителей Парламента Союзного го-
сударства существующие процедуры позволяют идти вперед по пути формирования правовой базы
воссоединения (Ср., например: Регламенты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России
за 1998 и 2000 гг.// Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и
России. 1998. № 1. С. 22-38; Там же. 2000. № 2. С. 68-89.
276
Институты и органы Союзного государства
опыт трансформации США из военно-политической конфедерации в федера-
тивное государство28, так и опыт Советского Союза.
В) Союзное Правительство.
Понимая, что без создания властной государственной вертикали любые бла-
гие пожелания так и останутся на бумаге, особо взвешенно стоит подойти к
формированию структуры союзных органов власти. Основное содержание раз-
дела Конституционный Акт должен воспринять от Договора о создании Союз-
ного государства (гл. III Договора). В случае самой серьезной решимости ус-
пешно завершать процесс воссоединения двух государств следует ликвидиро-
вать Постоянный Комитет Союзного государства и закрепить механизмы уже
"чистого" Союзного Правительства. При более длительном процессе реинтег-
рации следует, напротив, усилить статус Постоянного Комитета как ключевого
звена, обеспечивающего реальное воссоединение.
Одним из важнейших факторов, от которого зависит успешность реализации
задач становления Союзного государства, является определение системы испол-
нительной власти в Союзном государстве, и особенно, оптимальной структуры Со-
вета Министров Союзного государства. Следует зафиксировать, что Председате-
лем Совета Министров Союза является Председатель Правительства России, а
его первым заместителем — глава Правительства Республики Беларусь. Союз-
ное правительство только тогда станет союзным, когда главы республиканских
правительств привыкнут быть заместителями Председателя на союзном уровне.
Главы республиканских правительств, входя в союзный Совет Министров,
не могут не иметь функциональной привязки к его деятельности, даже если ни-
каких конкретных дополнительных обязанностей на них возложено не будет.
Г) Союзный суд. Следует сохранить и опробовать тот конституционно-пра-
вовой статус Суда Союзного государства, который закреплен ст. 50 Договора:
Суд Союзного государства призван обеспечить единообразное толкование и
применение Конституционного Акта и всех иных нормативно-правовых актов
Союзного государства. Судебное рассмотрение уголовных, гражданских и иных
дел должно завершаться уровнем государства—участника Союзного государст-
ва. Структура, самые общие принципы формирования и деятельности Суда Со-
юзного государства — конечно, вопросы Конституционного Акта.
Д) Союзная Счетная палата. Учреждаемая для осуществления контроля за
финансами Союзного государства Счетная палата обретет особое значение
лишь при установлении прямых налогов или сборов в союзный бюджет. Но её
структуру и полномочия, безусловно, должен закрепить Конституционный Акт.
Е) Объединенные Вооруженные Силы Союзного государства. Конститу-
ционный Акт призван в самой общей форме закрепить объединение Вооружен-
ных Сил Российской Федерации и Республики Беларусь в единое целое, вклю-
чая единое Верховное Главнокомандование. Именно на основе норм Конститу¬
28См.: История буржуазного конституционализма XVII-XVIII вв. М., 1983. С. 143162־.
Конституционный Акт Союзного государства
277
ционного Акта впоследствии должны разрабатываться Военная доктрина и
Концепция национальной безопасности Союзного государства.
Для определения механизма Союзного государства стоит вспомнить опыт
СССР29, да и взглянуть на соседей. В ЕС продолжает меняться система приня-
тия решений в сторону расширения круга вопросов, по которым решения при-
нимаются большинством голосов, а не консенсусом, а интеграция или углуб-
ленное сотрудничество захватывает все новые и новые сферы, от участия в еди-
ной валюте и полной свободы перемещения граждан (Шенгенские соглашения)
— и до вопросов обороны, внешней политики и политики безопасности, юсти-
ции и сферы деятельности правоохранительных органов30.
Исключительно важно, чтобы Конституционный Акт четко закрепил меха-
низм принятия решений союзными органами власти и систему союзных
правовых актов. Трудно не согласиться с белорусскими учеными В. Г. Таври-
ленко, Н. И. Ядевич и В. П. Изотко, которые, опираясь на анализ проблем го-
сударства, сделанный Б. Н. Чичериным еще в конце XIX в., обоснованно назы-
вают сложность механизма центральной власти самым уязвимым местом в сис-
теме Союзного государства, главной причиной его слабости31.
При конституировании механизма Союзного государства, во-первых, надлежит
с особым вниманием рассмотреть необходимость использования в качестве систе-
мообразующего принцип распределения компетенции, уходя от абсолютизиро-
ванного в последние годы принципа разделения властей. Во-вторых, следует лега-
лизовать, наконец, наполнив реальным содержанием, наднациональный характер
союзных органов государственной власти. Радетелям за два раздельных суверените-
та следует знать, что наднациональными полномочиями обладают и "классические"
международные организации, если их органы могут принимать решения, обязатель-
ные для страны даже вопреки ее согласию, издавать нормативные акты, иные реше-
ния, напрямую действующие на территории государства, и не требующие ни рати-
фикации, ни одобрения в иной форме компетентными властями государства-члена.
В Союзном государстве, безусловно, требуется бережно относиться к кон-
сенсусу при решении ключевых вопросов и последовательно его обеспечивать.
Но и в этом случае с момента вступления Конституционного Акта в силу долж-
на широко использоваться процедура разработки (с одобрения обеих респуб-
лик) и принятия (надлежащими органами Союзного государства) союзных нор-
мативно-правовых актов прямого действия.
29Так, при равенстве двух палат Верховного Совета СССР, Совет Национальностей Верховного Со-
вета СССР уже с 1937 г. избирался по норме: по 32 депутата от каждой Союзной республики, по 11
депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой автономной области и по 1
депутату от каждого национального округа (ст. 35 Конституции СССР 1936 г.).
30См., например: Ермаков Н. Европейская стройка Парижа // Европа. Журнал Европейского Со-
юза. 2000. № 7. С.6-8; Борко Ю. Россия и Европейский Союз в 1999 г. //Год планеты: Политика.
Экономика. Бизнес. Банки. Образование. Вып. 2000. М., 2000. С. 473-474; Шмелев Н. Россия и
Европа на пороге XXI века //Там же. С. 480-483.
31 Гавриленко В.Г., Ядевич Н.И., Изотко В.П. Правоведение: термины, понятия, определения. Мн.,
1998. С. 334.
278
Заключение
Заключение
Еще раз подчеркнем, что Белоруссия для России — основной вектор воз-
рождения единой великой государственности. И хотя процесс реформирования
постсоветского пространства сложен, он имеет главной составляющей внут-
реннюю стабильность Российского государства. Только тогда может быть ней-
трализована основная опасность для Союзного государства — дискредитация
идей объединения, идей федерации, превращение широкого общественного
движения за Союз в ширму, за которой чиновничество и значительная часть
свеженародившейся национальной буржуазии обеих республик будут отстаи-
вать лишь свои частные интересы. Когда Российской Федерации удастся стаби-
лизировать свое экономическое положение и выйти из кризиса, к ней потянут-
ся и ее соседи, вспомнив о цивилизационной роли России на евразийском про-
странстве. Хотелось бы, чтобы вслед и даже параллельно Белоруссии к едине-
нию с Российской Федерацией шли Украина, Казахстан...
Темпы продвижения к Союзному государству должны быть обоснованными,
не допускающими ни забегания вперед, ни бесплодной борьбы за "интеграци-
онную приоритетность”, с ее бесконечными спорами о сроках, формах и проце-
дурах воссоединения. Время работает против нас. Теряя его, мы позволяем на-
шим геополитическим соперникам закрепляться на новых позициях, дискреди-
тировать саму идею объединения. Перерастание пока еще достаточно аморфно-
го Союза Беларуси и России в Союзное государство (в терминологии конститу-
ционного права это — федерация) придало бы более четкую направленность
государственному строительству и в самой России, снизило бы воздействие на
процесс объединение такой могущественной силы, какой является государст-
венная бюрократия обеих стран, привыкшая за годы изолированного существо-
вания двух государств и народов к почти полной бесконтрольности и явно не
желающая жертвовать своими новыми привилегиями ради интересов миллио-
нов сограждан.
Отношениям Белоруссии и России удалось приподняться над общими весь-
ма унылыми тенденциями развития постсоветского пространства. Однако рос-
сийско-белорусский союз существует наряду с иными нацеленными на интегра-
цию объединениями: Содружеством Независимых Государств, Экономическим
и таможенным союзом ("союзом пяти"), нарождающимся Евразийским союзом.
Но жизнь порой преподносит сногсшибательные сюрпризы, рождает уникаль-
ные исторические возможности.
Агрессия НАТО против Союзной Республики Югославии привела к шкваль-
ному всплеску прорусских настроений в югославском обществе. В 1999 г. Юго-
славия поставила вопрос о присоединении страны к Союзу Беларуси и России.
Заключение
279
Тогда официальная Москва, несмотря на активность российского парламента,
предложений Белграда не расслышала. После ухода президента С.Милошеви-
ча и вступления на пост главы СРЮ В.Коштуницы официальная линия Белгра-
да пытается вновь ”системно балансировать” между Западом и Востоком. Ис-
торический шанс почти упущен. Это не снимает с нового российского руковод-
ства обязанности определить позицию России в отношении тройственного сою-
за. Ведь высказанная в югославском обществе идея объединения с Россией во-
шла в историю, а войдя в историю, идея не умерла, она стала частью националь-
ного самосознания.
Вопрос осложнялся и осложняется опасениями, что включение Югославии
в интеграционный процесс приведет к потере темпов в российско-белорусском
воссоединении. Позиция России должна основываться на двух диалектически
взаимосвязанных моментах: с одной стороны, нельзя из опасности разрушения
Союзного государства Белоруссии и России недальновидно отказываться от нс-
торического шанса вовлечения в интеграцию Югославии; с другой, нельзя сме-
шивать различные процессы и игнорировать закономерности многоуровневой
интеграции.
Следовательно, необходимо выстраивать два уровня интеграции:
— воссоединение Белоруссии и России в единое союзное государство —
федерацию. На этапе воссоединения двух государств название "Союз Беларуси
и России” вполне приемлемо, но в объединении под таким названием, не могут
участвовать другие государства. Оптимальным, на наш взгляд, названием мо-
жет быть Союз Суверенных Республик (ССР). Однако, название — дело серь-
езное, требующее широкого обсуждения. Не стоит сбрасывать со счетов кон-
цепцию "Евразийского Союза", как и "Российского Союза". Как бы там ни бы-
ло, название не должно закрывать двери в союзное государство перед другими
республиками прежнего Союза ССР (но не больше, пришедшие в Союз через
силу нам не нужны).
— объединение Белоруссии, России и Югославии в межгосударственный
союз — Евразийскую конфедерацию (ЕАК) с перспективой вовлечения в него
Украины, Казахстана и, возможно, других государств. Основным направлением
деятельности российско-белорусско-югославского союза на нынешнем этапе
могло бы стать осуществление согласованных международно-правовых мер по
преодолению последствий агрессии НАТО против Югославии, восстановление
общеевропейского миропорядка, обеспечение взаимной безопасности и эконо-
мического товарищества.
Но, поскольку мы не успели все это сделать вчера, теперь это перспектива по-
слезавтрашняя. А завтра надлежит консолидировать все силы российского и бело-
русского общества на наполнении институтов Союзного российско-белорусского
государства реальным содержанием. Только почувствовав практическую пользу от
обретения единства, каждый гражданин Республики Беларусь и каждый гражда-
нин Российской Федерации осознают себя гражданами Союза. И только тогда Со-
юзное государство из теоретического фантома станет реальностью.
280
Приложения
ПРИЛОЖЕНИЯ
Сообщение Центральной комиссии референдума СССР
об итогах референдума СССР,
состоявшегося 17 марта 1991 года
По решению четвертого Съезда народных депутатов СССР и на основании
постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991г. на всенародное
голосование (референдум) был вынесен вопрос: "Считаете ли Вы необходимым
сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной
федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере
гарантироваться права и свободы человека любой национальности".
Референдум по этому вопросу проводился в РСФСР1, Украинской ССР, Бе-
лорусской ССР, Узбекской ССР, Азербайджанской ССР, Киргизской ССР, Тад-
жикской ССР; Туркменской ССР, в республиках, входящих в состав РСФСР, Уз-
бекской ССР и Азербайджанской ССР, в Абхазской АССР, входящей в состав
Грузинской ССР, а также в округах и на участках, образованных при советских
учреждениях и в воинских частях за границей.
В Казахской ССР голосование на референдуме СССР проводилось по во-
просу, сформулированному Верховным Советом республики: "Считаете ли Вы
необходимым сохранение Союза ССР как Союза равноправных суверенных го-
сударств". При этом Президиум Верховного Совета Казахской ССР официаль-
но просил включить результаты голосования в общие итоги референдума СССР.
В Грузинской ССР, Литовской ССР, Молдавской ССР, Латвийской ССР, Ар-
мянской ССР и Эстонской ССР, в Аджарской АССР, входящей в состав Грузин-
ской ССР, где центральные республиканские комиссии референдума не были
созданы, ряд местных Советов народных депутатов, трудовые коллективы и об-
щественные объединения на предприятиях, в учреждениях и организациях, а
также командование воинских частей, руководствуясь пунктами 3 и 5 Поста-
новления Верховного Совета СССР "О ходе выполнения Постановления Вер¬
Приложения
281
ховного Совета СССР об организации и мерах по обеспечению проведения ре-
ферендума СССР 17 марта 1991 г.”, самостоятельно образовали округа и уча-
стки, окружные и участковые комиссии, зарегистрированные Центральной ко-
миссией референдума СССР Это позволило принять участие в референдуме ча-
сти граждан, проживающих на территории указанных республик.
В соответствии со ст. 24 Закона СССР "О всенародном голосовании (рефе-
рендуме) СССР”, постановлениями Верховного Совета СССР от 16 января
1991 г. и от 25 февраля 1991 г. по вопросам проведения референдума 17 марта
1991 г. и на основании протоколов центральных республиканских комиссий ре-
ферендума СССР, а также окружных и участковых комиссий, образованных в
республиках, где центральные республиканские комиссии референдума не бы-
ли созданы, протоколов о результатах голосования советских граждан в зару-
бежных странах и воинских частях за границей, Центральная комиссия рефе-
рендуме СССР установила:
По Союзу ССР в целом: в списки граждан, имеющих право участвовать в ре-
ферендуме СССР, было включено 185.647.355 человек; приняли участие в го-
лосовании 148.574.606 человек, или 80,0%.
Из них ответили:
"Да” — 113.512.812 человек, или 76,4%;
"Нет" — 32.303.977 человек, или 21,7%;
Признаны недействительными — 2.757.817 бюллетеней, или 1,9%.
Результаты референдума по республикам в отдельности характеризуются
следующими данными:
282
Приложения
Число граждан
включенных в списки
для голосования
Число граждан,
принявших учас-
тие в голосовании
абс.
%
1
2
3
РСФСР
105.643.364
79.701.169
75,4
Украинская ССР
37.732.178
31.514.244
83,5
Белорусская ССР
7.354.796
6.126.983
83,3
Узбекская ССР
10.278.938
9.816.333
95,4
Казахская ССР
9.999.433
8.816.543
88,2
Азербайджанская ССР
3.866.659
2.903.797
75,1
Киргизская ССР
2.341646
2.174.593
92,9
Таджикская ССР
2.549.096
2.407.552
94,4
Туркменская ССР
1.847.310
1.804.138
97,7
Башкирская АССР
2.719.637
2.221.158
81,7
Бурятская АССР
668.231
535.802
80,2
Дагестанская АССР
1.008.626
812.009
80,5
Кабардино-Балкарская
АССР
489.436
372.607
76,1
Калмыцкая АССР
204.301
169.124
82,8
Карельская АССР
551644
418.101
75,8
Коми АССР
797.049
543.403
68,2
Марийская АССР
525.685
418.599
79,6
Мордовская АССР
677.706
571.631
84,3
Северо-Осетинская
АССР
428.307
367.858
85,9
Татарская АССР
2.532.383
1.951.768
77,1
Тувинская АССР
171.731
138.496
80,6
Удмуртская АССР
1.103.083
819.140
74,3
Чечено-Ингушская
АССР
712.139
419.012
58,8
Чувашская АССР
900.913
748.420
81,3
Якутская АССР
688.679
541.993
78.7
Каракалпакская АССР
584.208
577.717
98.9
Абхазская АССР
318.317
166.544
52,3
Нахичеванская АССР
174.364
35.866
20,6
Приложения
283
По округам и участкам, образованным в республиках, где центральные респуб-
ликанские комиссии референдума не были созданы (за исключением результа-
тов голосования по воинским частям)
Число граждан,
ответивших «Да»
Число граждан,
ответивших
«Нет»
Число бюллетений,
признанных недей-
ствительными
абс.
%
абс.
%
абс.
%
4
5
6
7
8
9
РСФСР
56.860.783
71,3
21.030.753
26,4
1.809.633
2,3
Украинская ССР
22.110.899
70,2
8.820.089
28,0
583.256
1,8
Белорусская ССР
5.069.313
82,7
986.079
16,1
71.591
1,2
Узбекская ССР
9.196.848
93,7
511.373
5,2
108.112.
1,1
Казахская ССР
8.295.519
94,1
436.560
5,0
84.464
0,9
Азербайджанская ССР
2.709.246
93,3
169.225
5,8
25.326
0,9
Киргизская ССР
2.057.971
96,4
86.245
4,0
30.377
1,4
Таджикская ССР
2.315.755
96,2
75.300
3,1
16.497
0,7
Туркменская ССР
1.766.584
97,9
31.203
1,7
6.351
0,4
Башкирская АССР
1.908.875
85,9
269.007
12,1
43.276
2,0
Бурятская АССР
447.438
83,5
78.167
14,6
10.197
1,9
Дагестанская АССР
670.488
82,6
131.522
16,2
9.999
1,2
Кабардино-Балкарская
АССР
290.380
77,9
77.339
20,8
4.888
1,3
Калмыцкая АССР
148.462
87,8
17.833
10,5
2.829
1,7
Карельская АССР
317.854
76,0
92.703
22,2
7.544
1,8
Коми АССР
412.842
76,0
119.678
22,0
10.883
2,0
Марийская АССР
333.319
79,6
77.239
18,5
8.041
1,9
Мордовская АССР
459.021
80,3
101.886
17,8
10,724
1,9
Северо-Осетинская
АССР
331.823
90,2
32.786
8,9
3.249
0,9
Татарская АССР
1.708.193
87,5
211.516
10,8
32.059
1,7
Тувинская АССР
126.598
91,4
9.404
6,8
2.494
1,8
Удмуртская АССР
622.714
76,0
180.289
22,0
16.137
2,0
Чечено-Ингушская
АССР
318.059
75,9
94.737
22,6
6.216
1,5
Чувашская АССР
616.387
82,4
113.249
15,1
18.784
2,5
Якутская АССР
415.712
76,7
116.798
21,6
9.483
1,8
Каракалпакская АССР
563.916
97,6
10.133
1,8
3.668
0,6
Абхазская АССР
164.231
98,6
1.566
0,9
747
0,5
Нахичеванская АССР
31.328
87,3
3.620
10,1
918
2,6
284
Приложения
Число граждан
включенных в списки
для голосования
Число граждан,
принявших учас־
тие в голосовании
абс.
%
1
2
3
Грузинская ССР2
45.696
44.012
96,3
Литовская ССР
582.262
501.375
86,1
Молдавская ССР
841.507
700.893
83,3
Латвийская ССР
670.828
436.783
65,1
Армянская ССР
4.923
3.549
72,1
Эстонская ССР
299.681
222.240
74.2
Аджарская АССР 3
По округам и участкам, образованным в воинских частях, рас־
положенных в республиках, где не были созданы центральные ре־
спубликанские комиссии референдума (с учетом включенных в до*
полнительные списки членов семей военнослужащих и других;
граждан, которые были лишены возможности голосовать по месту
жительства), а также по округам и участкам, при советских уч-
реждениях и в воинских
I 1.261.721 | 1.233.858 1 97,8
2 Без результатов голосования по Абхазской АССР
3 Результаты голосования по участкам, образованным в Аджарской АССР в воинских частях, вклю<
чены в итоги референдума по стране в целом.
Приложения
285
Число граждан,
ответивших «Да»
Число граждан,
ответивших
«Нет»
Число бюллетений,
признанных недей-
ствительными
абс.
%
абс.
%
абс.
%
4
5
6
7
8
9
Грузинская ССР
43.950
99,9
9
-
53
0,1
Литовская ССР
496.050
98,9
4.355
0,9
970
0,2
Молдавская ССР
688.905
98,3
8.916
1,3
3.072
0,4
Латвийская ССР
415.147
95,1
18.015
4,1
3,621
0,8
Армянская ССР
2.549
71,6
966
27,2
42
1,2
Эстонская ССР
211.090
95,0
10.040
4,5
1.110
0,5
Аджарская АССР
1.107.980
89.8
113.283
9,2
12.595
1,0
Таким образом, большинство граждан страны, принявших участие в референ-
думе, высказались за необходимость сохранения Союза Советских Социалис-
тических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных ре-
спублик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы че-
ловека любой национальности.
26 марта 1991 года
ЦЕНТРАЛЬНАЯ КОМИССИЯ РЕФЕРЕНДУМА СССР
286
Приложения
СОГЛАШЕНИЕ О СОЗДАНИИ СОДРУЖЕСТВА
НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ4
(Минск, 8 декабря 1991 года)
Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как
государства — учредители Союза ССР, подписавшие Союзный Договор 1922
года, далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констати-
руем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая ре-
альность, прекращает свое существование.
Основываясь на исторической общности наших народов и сложившихся
между ними связях, учитывая двусторонние договоры, заключенные между Вы-
сокими Договаривающимися Сторонами,
стремясь построить демократические правовые государства,
намереваясь развивать свои отношения на основе взаимного признания и
уважения государственного суверенитета, неотъемлемого права на самоопре-
деление, принципов равноправия и невмешательства во внутренние дела, отка-
за от применения силы, экономических или любых других методов давления,
урегулирования спорных проблем согласительными средствами, других обще-
признанных принципов и норм международного права,
считая, что дальнейшее развитие и укрепление отношений дружбы, добро-
соседства и взаимовыгодного сотрудничества между нашими государствами от-
вечают коренным национальным интересам их народов и служат делу мира и
безопасности,
подтверждая свою приверженность целям и принципам Устава Организации
Объединенных Наций, Хельсинкского Заключительного акта и других докумен-
тов Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе,
обязуясь соблюдать общепризнанные международные нормы о праве чело-
века и народов,
договорились о нижеследующем:
Статья 1
Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независи-
мых Государств.
Статья 2
Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют своим гражданам неза-
висимо от их национальности или иных различий равные права и свободы. Каж¬
4 Соглашение вступает в силу в соответствии с Протоколом от 21.12.1991. Россия ратифицировав
ла Соглашение (Постановление ВС РСФСР от 12.12.1991 N 20141 ־). Соглашение вступило в си-
лу для России 12.12.1991.
Приложения
287
дая из Высоких Договаривающихся Сторон гарантирует гражданам других Сто-
рон, а также лицам без гражданства, проживающим на ее территории, незави-
симо от их национальной принадлежности или иных различий гражданские, по-
литические, социальные, экономические и культурные права и свободы в соот-
ветствии с общепризнанными международными нормами о правах человека.
Статья 3
Высокие Договаривающиеся Стороны, желая способствовать выражению,
сохранению и развитию этнической, культурной, языковой и религиозной само-
бытности населяющих их территории национальных меньшинств и сложивших-
ся уникальных этнокультурных регионов, берут их под свою защиту.
Статья 4
Высокие Договаривающиеся Стороны будут развивать равноправное и вза-
имовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики,
экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей
среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных областях, содействовать широ-
кому информационному обмену, добросовестно и неукоснительно соблюдать
взаимные обязательства.
Стороны считают необходимым заключить соглашения о сотрудничестве в
указанных областях.
Статья 5
Высокие Договаривающиеся Стороны признают и уважают территориаль-
ную целостность друг друга и неприкосновенность существующих границ в рам-
ках содружества.
Они гарантируют открытость границ, свободу передвижения граждан и пе-
редачи информации в рамках Содружества.
Статья 6
Государства — члены Содружества будут сотрудничать в обеспечении меж-
дународного мира и безопасности, осуществлении эффективных мер сокраще-
ния вооружений и военных расходов. Они стремятся к ликвидации всех ядерных
вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным
контролем.
Стороны будут уважать стремление друг друга к достижению статуса безъя-
дерной зоны и нейтрального государства.
Государства — члены Содружества будут сохранять и поддерживать под
объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство,
включая единый контроль над ядерным оружием, порядок осуществления кото-
рого регулируется специальным соглашением.
Они также совместно гарантируют необходимые условия размещения,
функционирования, материального и социального обеспечения стратегичес-
288
Приложения
ких вооруженных сил. Стороны обязуются проводить согласованную полити-
ку по вопросам социальной защиты и пенсионного обеспечения военнослужа-
щих и их семей.
Статья 7
Высокие Договаривающиеся Стороны признают, что к сфере их совместной
деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координирую-
щие институты Содружества, относятся:
— координация внешнеполитической деятельности;
— сотрудничество в формировании и развитии общего экономического про-
странства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной
политики;
— сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;
— сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании
всеобъемлющей международной системы экологической безопасности;
— вопросы миграционной политики;
— борьба с организованной преступностью.
Статья 8
Стороны осознают планетарный характер Чернобыльской катастрофы и
обязуются объединять и координировать свои усилия по минимизации и пре-
одолению ее последствий.
Они договорились заключить в этих целях специальное соглашение, учиты-
вающее тяжесть последствий катастрофы.
Статья 9
Споры относительно толкования и применения норм настоящего Соглаше-
ния подлежат разрешению путем переговоров между соответствующими орга-
нами, а при необходимости — на уровне глав правительств и государств.
Статья 10
Каждая из Высоких Договаривающихся Сторон оставляет за собой право
приостановить действия настоящего Соглашения или отдельных его статей,
уведомив об этом участников Соглашения за год.
Положения настоящего Соглашения могут быть дополнены или изменены
по взаимному согласию Высоких Договаривающихся Сторон.
Статья 11
С момента подписания настоящего Соглашения на территориях подписав-
ших его государств не допускается применение норм третьих государств, в том
числе бывшего Союза ССР
Приложения
289
Статья 12
Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют выполнение меадуна-
родных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывше-
го Союза ССР.
Статья 13
Настоящее Соглашение не затрагивает обязательств Высоких Договарива-
ющихся Сторон в отношении третьих государств.
Настоящее Соглашение открыто для присоединения всех государств — чле-
нов бывшего Союза ССР, а также для иных государств, разделяющих цели и
принципы настоящего Соглашения.
Статья 14
Официальным местом пребывания координирующих органов содружества
является город Минск.
Деятельность органов бывшего Союза ССР на территориях государств —
членов Содружества прекращается.
Совершено в г. Минске 8 декабря 1991 года в трех экземплярах каждый на
белорусском, русском и украинском языках, причем три текста имеют одинако-
вую силу.
За Республику Беларусь
С.ШУШКЕВИЧ
В.КЕБИЧ
За РСФСР
Б.ЕЛЬЦИН
Г.БУРБУЛИС
За Украину
./!.КРАВЧУК
В.ФОКИН
290
Приложения
ПРОТОКОЛ к СОГЛАШЕНИЮ о создании СОДРУЖЕСТ-
ВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ, ПОДПИСАННОМУ
8 ДЕКАБРЯ 1991 ГОДА В Г. МИНСКЕ РЕСПУБЛИКОЙ БЕЛА-
РУСЬ, РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ (РСФСР), УКРАИНОЙ
(Алма-Ата, 21 декабря 1991 года)
Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь,
Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Россий-
ская Федерация (РСФСР), Республика Таджикистан, Туркменистан, Республи-
ка Узбекистан и Украина на равноправных началах и как Высокие Договарива-
ющиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств.
Соглашение о создании Содружества Независимых Государств вступает в силу
для каждой из Высоких Договаривающихся Сторон с момента его ратификации.
На основе Соглашения о создании Содружества Независимых Государств и
с учетом оговорок, сделанных при его ратификации, будут выработаны доку-
менты, регламентирующие сотрудничество в рамках Содружества.
Настоящий Протокол является составной частью Соглашения о создании
Содружества Независимых Государств.
Совершено в г. Алма-Ате 21 декабря 1991 года в одном экземпляре на азер-
байджанском, армянском, белорусском, казахском, кыргызском, молдавском,
русском, таджикском, туркменском, узбекском и украинском языках. Все текс-
ты имеют одинаковую силу.
Подлинный экземпляр хранится в Архиве Правительства Республики Бела-
русь, которое направит Высоким Договаривающимся Сторонам заверенную ко-
пию настоящего Протокола.
(Подписи)
Приложения
291
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 марта 1996 г. N 157-II ГД
О ЮРИДИЧЕСКОЙ СИЛЕ ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — РОССИИ
РЕЗУЛЬТАТОВ РЕФЕРЕНДУМА СССР 17 МАРТА 1991 ГОДА
ПО ВОПРОСУ О СОХРАНЕНИИ СОЮЗА ССР
Подтверждая стремление народов России к экономической и политичес-
кой интеграции с народами государств, созданных на территории Союза Со-
ветских Социалистических Республик, отвечая на многочисленные обраще-
ния субъектов Российской Федерации, учитывая результаты референдума
Республики Белоруссия 14 мая 1995 года, имея целью воссоздание государ-
ственного единства народов Союза ССР в любых взаимоприемлемых фор-
мах, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
постановляет:
1. Подтвердить для Российской Федерации — России юридическую силу ре-
зультатов референдума СССР по вопросу о сохранении Союза ССР, состоявше-
гося на территории РСФСР 17 марта 1991 года.
2. Отметить, что должностные лица РСФСР, подготовившие, подписав-
шие и ратифицировавшие решение о прекращении существования Союза
ССР, грубо нарушили волеизъявление народов России о сохранении Союза
ССР, выраженное на референдуме СССР 17 марта 1991 года, а также Декла-
рацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики, провозгласившую стремление народов Рос-
сии создать демократическое правовое государство в составе обновленного
Союза ССР.
3. Подтвердить, что Соглашение о создании Содружества Независимых Го-
сударств от 8 декабря 1991 года, подписанное Президентом РСФСР Б.Н. Ель-
циным и государственным секретарем РСФСР Г.Э. Бурбулисом и не утверж-
денное Съездом народных депутатов РСФСР — высшим органом государствен-
ной власти РСФСР, не имело и не имеет юридической силы в части, относящей-
ся к прекращению существования Союза ССР.
4. Исходить из того, что межгосударственные и межправительственные до-
говоры по политическим, экономическим, оборонным и иным вопросам, заклю-
ченные в рамках Соглашения о создании Содружества Независимых Госу-
дарств, сохраняют свою силу для заключивших их государств до их свободного и
добровольного решения о воссоздании единого государства либо до их решения
о прекращении действия указанных договоров.
5. Предложить Правительству Российской Федерации принять необходимые
меры по сохранению единого экономического, политического и информацион¬
292
Приложение
ного пространства, развитию и укреплению интеграционных связей государств,
созданных на территории Союза ССР.
6. Депутации Государственной Думы в Межпарламентской Ассамблее госу-
дарств — участников Содружества Независимых Государств содействовать
превращению Межпарламентской Ассамблеи в эффективный инструмент ин-
теграции и сотрудничества государств, созданных на территории Союза ССР.
7. Комитетам Государственной Думы разработать и представить на рас-
смотрение Совета Государственной Думы комплекс мер по устранению по-
следствий развала Союза ССР, прежде всего в отношении советских граж-
дан, до сих пор не определивших свою государственную принадлежность.
Председатель
Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
Г.Н.СЕЛЕЗНЕВ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 марта 1996 г. № 156-П ГД
ОБ УГЛУБЛЕНИИ ИНТЕГРАЦИИ НАРОДОВ, ОБЪЕДИНЯВШИХСЯ В
СОЮЗ ССР, И ОТМЕНЕ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА
РСФСР ОТ 12 ДЕКАБРЯ 1991 ГОДА "О ДЕНОНСАЦИИ ДОГОВОРА ОБ
ОБРАЗОВАНИИ СССР"
Имея целью открыть больший простор для последовательной добровольной
интеграции братских народов, объединявшихся в Союз ССР, и опираясь на во-
лю большинства населения страны, выраженную на референдуме СССР 17
марта 1991 года, Государственная Дума Федерального Собрания Российской
Федерации постановляет:
1. Признать утратившим силу Постановление Верховного Совета РСФСР
от 12 декабря 1991 года "О денонсации Договора об образовании СССР" (Be-
домости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР,
1991, N 51, ст. 1799).
2. Установить, что законодательные и другие нормативные правовые акты,
вытекающие из Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991
Приложения
293
года "О денонсации Договора об образовании СССР”, будут корректироваться
по мере движения братских народов по пути все более глубокой интеграции и
единения.
3. Рекомендовать Президенту Российской Федерации разработать систему
мер по дальнейшему углублению интеграции Российской Федерации, Респуб-
лики Белоруссия и других бывших республик Советского Союза, включая про-
ведение референдума Российской Федерации по вопросу поэтапного укрепле-
ния единства народов, составлявших Союз ССР.
4. Пред ложить Правительству Российской Федерации в рамках имеющихся до-
говоренностей с государствами — участниками Содружества Независимых Госу-
дарств усилить контроль за проведением интеграционных мероприятий в области
экономики, научно-технического прогресса, социально-культурного и оборонного
сотрудничества государств, созданных на территории Союза ССР
5. Депутации Государственной Думы в Межпарламентской Ассамблее госу-
дарств — участников Содружества Независимых Государств активно содейст-
вовать углублению и развитию связей братских народов в области государст-
венно-правового и межнационального сотрудничества.
Председатель
Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
Г.Н.СЕЛЕЗНЕВ
ДОГОВОР ОБ ОБРАЗОВАНИИ СООБЩЕСТВА5
(Москва, 2 апреля 1996 года)
Российская Федерация и Республика Беларусь, именуемые далее Сто-
ронами,
основываясь на исторически сложившейся общности судеб своих народов,
опираясь на их волю к дальнейшему сближению, выраженную в итогах май-
ского (1995 года) референдума в Республике Беларусь и в октябрьских (1995
года) решениях палат Федерального Собрания Российской Федерации,
5 Сведения о ратификации: Россия — Федеральный закон от 21.05.1996 N 43-ФЗ. Договор всту-
пил в силу 29.08.1996. Договор прекратил действие 26.01.2000 в соответствии со ст. 70 Договора
от 08.12.1999.
294
Приложение
основываясь на положениях Договора о дружбе, добрососедстве и сотрудни-
честве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 21 февраля
1995 года,
подтверждая свое участие в Содружестве Независимых Государств, Догово-
ре между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Рес-
публикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономичес-
кой и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года,
договорились о нижеследующем:
Статья 1
Стороны решили на добровольной основе образовать глубоко интегриро-
ванное политически и экономически Сообщество России и Беларуси в целях
объединения материального и интеллектуального потенциалов своих госу-
дарств для подъема экономики, создания равных условий повышения уровня
жизни народов и духовного развития личности.
Статья 2
Сообщество основано на принципах суверенитета и равенства Сторон, де-
мократии и уважения прав человека, общепринятых принципов и норм между*
народного права.
Статья 3
Стороны согласовывают свою внешнюю политику, общие позиции по основ-
ным международным вопросам, взаимодействуют в обеспечении безопасности,
охране границ и борьбе с преступностью.
В целях обеспечения надежной безопасности Стороны разрабатывают об-
щие принципы военного строительства, использования элементов военной ин-
фраструктуры в соответствии с национальным законодательством.
Статья 4
Для создания единого экономического пространства, эффективного функ-
ционирования общего рынка* и свободного передвижения товаров, услуг, ка-
питалов и рабочей силы Стороны до конца 1997 года синхронизируют этапы,
сроки и глубину проводимых экономических реформ, создают единую норма-
тивно-правовую базу для устранения любых межгосударственных барьеров и
ограничений, создания равных возможностей для свободной экономической
деятельности.
В этот период Стороны образуют унифицированную систему антимонопольно-
го законодательства, налогов, государственной поддержки производства, режима
инвестиций, норм и правил охраны труда, а также завершат создание общего та-
моженного пространства с объединенной службой управления.
Приложения
295
Статья 5
До конца 1996 года Стороны обеспечат проведение мер по формированию
общей транспортной системы с едиными тарифами по перевозке грузов и пас-
сажиров, а также объединенной энергосистемы, общего научно-технологичес-
кого и информационного пространства.
Статья 6
Стороны согласуют, начиная с 1997 года, структурную политику дальнейше-
го развития своих экономик, имея в виду создание промышленного и аграрного
хозяйственных комплексов, основанных на взаимодополняемости экономик,
максимальном использовании преимуществ рационального разделения труда,
специализации и кооперировании производства.
Начиная с 1997 года, осуществляется переход к составлению совместных
балансов производственных мощностей и согласованному их использованию в
интересах Сторон.
Статья 7
До конца 1997 года проводится унификация денежно-кредитных и бюджет-
них систем Сторон, создаются условия для введения общей валюты.
Статья 8
Стороны:
обеспечивают равные права граждан Сторон при получении образования,
трудоустройстве, оплате труда, предоставлении других социальных гарантий;
вводят единые стандарты социальной защиты;
обеспечивают равное право физических лиц на приобретение имущества в
собственность, владение, пользование и распоряжение им на своих территориях;
выравнивают условия пенсионного обеспечения, уровни пособий и льгот ве-
теранам войны и труда, инвалидам и малообеспеченным семьям;
унифицируют нормы в области охраны труда, социального страхования, про-
изводственной и социальной гигиены;
создают общую информационную базу по вопросам занятости населения и
наличия трудовых вакансий.
Статья 9
Высшим органом Сообщества является Высший Совет, в который входят
главы государств и правительств, руководители парламентов Сторон, а также
председатель Исполнительного Комитета.
Высший Совет в пределах полномочий Сообщества рассматривает и реша-
ет важнейшие вопросы развития Сообщества, контролирует и направляет дея-
тельность его органов по исполнению принятых решений.
296
Приложения
Высший Совет определяет местонахождение органов Сообщества.
Высший Совет избирает председателя на ротационной основе сроком на
два года.
Решения Высшего Совета принимаются на основе единогласия, при кото-
ром каждая из Сторон имеет один голос. Председатель Исполнительного Коми-
тета имеет совещательный голос.
Высший Совет утверждает свой статут6.
Статья 10
Стороны учреждают Парламентское Собрание, формируемое из равного
числа парламентариев от каждой из Сторон.
Парламентское Собрание принимает модельные законодательные акты и
вносит соответствующие предложения в органы, имеющие право законодатель-
ной инициативы, в парламенты Сторон и в Высший Совет — по вопросам раз-
вития правовой базы Сообщества.
Решения Парламентского Собрания принимаются квалифицированным
большинством голосов.
Заседания Парламентского Собрания правомочны, если на них присутству-
ет не менее двух третей депутатов от каждой из Сторон.
Парламентское Собрание принимает свой регламент 7.
Статья 11
Для организации практической работы по выполнению Договора Высший
Совет создает Исполнительный Комитет в качестве постоянно действующего
исполнительного органа, а также отраслевые органы управления.
Председатель Исполнительного Комитета назначается Высшим Советом.
В состав Исполнительного Комитета входит равное число представителей
Сторон. Персональный состав представителей Сторон в Исполнительном Ко-
митете утверждается главой соответствующего государства.
Исполнительный Комитет:
разрабатывает проекты и программы по реализации целей и задач Сообще-
ства; предложения по финансированию мероприятий, осуществляемых Сооб-
ществом; предложения по созданию органов и организаций, обеспечивающих
решение соответствующих задач Сообщества, и вносит их на утверждение Выс-
шего Совета;
разрабатывает и утверждает мероприятия по выполнению решений Высше-
го Совета, утвержденных проектов и программ Сообщества, организует и кон-
тролирует их выполнение;
6 Статут Высшего Совета Сообщества Беларуси и России утвержден Решением N 8 Высшего Со-
вета Сообщества Беларуси и России от 26.06.1996.
7 Регламент Парламентского Собрания Союза Беларуси и России принят 13.06.1997.
Приложения
297
координирует деятельность других органов и организаций, привлекаемых
каждой из Сторон для осуществления проектов и программ Сообщества;
заключает от своего имени соответствующие гражданско-правовые договоры;
в пределах выделенных в бюджет Сообщества средств осуществляет фи-
нансовое и иное обеспечение реализуемых проектов, программ и отдельных
мероприятий;
ежегодно представляет Высшему Совету отчеты о ходе исполнения проектов
и программ Сообщества.
Функции Исполнительного Комитета, порядок его деятельности определи-
ются положением об этом Комитете, утверждаемым Высшим Советом 8.
Исполнительный Комитет имеет аппарат, численность которого устанавли-
вается Высшим Советом.
Статья 12
К функциям создаваемых органов Сообщества относятся:
проведение общей экономической и социальной политики, разработка и ре-
ализация совместных программ;
формирование единой нормативно-правовой базы;
осуществление мероприятий, направленных на унификацию денежно-кре-
дитных, налоговых и бюджетных систем;
разработка и осуществление мер, создающих условия для введения общей
валюты;
формирование единой энергетической, транспортной систем и системы связи;
рациональное размещение новых и модернизация существующих произвол-
ственных мощностей;
взаимодействие в решении вопросов занятости населения;
согласованное осуществление внешнеэкономических связей;
совместная организация таможенного дела;
формирование единых стандартов, эталонов, метрических систем, статистики;
всемерное содействие развитию общего научного, образовательного и куль-
турного пространства;
взаимодействие в обеспечении охраны окружающей среды, ликвидации по-
следствий аварий и стихийных бедствий;
создание единой метеорологической службы;
взаимодействие в обеспечении безопасности и охране границ.
Статья 13
Высший Совет и Исполнительный Комитет вправе в пределах своей компе-
тенции принимать решения, подлежащие непосредственному их исполнению,
* Положение об Исполнительном Комитете Сообщества Беларуси и России утверждено Решением
N 3 Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 17.06.1996.
298
Приложения
без ущерба конституциям Сторон либо решения, подлежащие трансформации
в национальное законодательство.
Статья 14
Бюджет Сообщества формируется за счет ежегодного отчисления средств из
государственных бюджетов Сторон и направляется на финансирование общих
программ и содержание органов Сообщества.
Стороны на основе дополнительных соглашений передают органам Сооб-
щества имущество, необходимое для осуществления возложенных на них пол־
номочий. Это имущество является совместной собственностью Сторон и ис־
пользуется исключительно в их общих интересах.
Статья 15
Участвуя в Сообществе, каждая из Сторон сохраняет государственный суве-
ренитет, независимость и территориальную целостность, свою Конституцию, Го-
сударственный флаг, герб, гимн и другие атрибуты государственной власти.
Статья 16
Государства, образующие Сообщество, являются субъектами международ-
ного права и самостоятельно устанавливают дипломатические и консульские
отношения, торговые и иные связи с иностранными государствами, заключают
международные договоры.
Стороны сохраняют свое членство в ООН и других международных орга-
низациях.
Статья 17
Дальнейшее развитие Сообщества и его устройство определяются референ-
думами, которые проходят на территориях Сторон в соответствии с их нацио-
нальным законодательством.
Статья 18
Настоящий Договор открыт для присоединения к нему других государств,
разделяющих его цели и принципы и принимающих на себя в полном объеме
обязательства, вытекающие из Договора.
Статья 19
Настоящий Договор временно применяется со дня подписания, подлежит
ратификации и вступает в силу в день обмена ратификационными грамотами.
Совершено в г. Москве 2 апреля 1996 года в двух экземплярах, каждый на
русском и белорусском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.
(Подписи)
Приложения
299
ДОГОВОР О СОЮЗЕ БЕЛАРУСИ И РОССИИ 9
(Москва, 2 апреля 1997 года)
Российская Федерация и Республика Беларусь, исходя из духовной близос-
ти и общности исторической судьбы своих народов, опираясь на их волю к даль-
нейшему единению, стремясь эффективно использовать материальный и Интел-
лектуальный потенциалы России и Беларуси в интересах их социального и эко-
комического прогресса,
действуя в соответствии с основами конституционного строя Сторон и обще-
признанными принципами и нормами международного права,
основываясь на Договоре об образовании Сообщества России и Белоруссии
от 2 апреля 1996 года и развивая его положения в целях достижения действен-
ной интеграции в экономической и других сферах общественной жизни,
договорились о нижеследующем:
Статья 1
Сообщество России и Белоруссии преобразуется в Союз с наделением его
полномочиями согласно Уставу Союза.
Каждое государство — участник Союза сохраняет государственный сувере-
нитет, независимость и территориальную целостность, Конституцию, государ-
ственный флаг, герб и другие атрибуты государственности.
Статья 2
Целями Союза являются:
укрепление отношений братства, дружбы и всестороннего сотрудничества
между Российской Федерацией и Республикой Беларусь в политической, эко-
номической, социальной, военной, научной, культурной и других областях;
повышение уровня жизни народов и создание благоприятных условий для
всестороннего гармоничного развития личности;
устойчивое социально-экономическое развитие государств — участников
Союза на основе объединения их материального и интеллектуального потенци-
алов, использования рыночных механизмов функционирования экономики;
сближение национальных правовых систем, формирование правовой систе-
мы Союза;
обеспечение безопасности и поддержание высокой обороноспособности,
совместная борьба с преступностью;
9 Сведения о ратификации: Россия — Федеральный закон от 10.06.1997 N 89-ФЗ. Договор всту-
пил в силу 11.06.1997. Договор прекратил действие 26.01.2000 в соответствии со ст. 70 Договора
от 08.12.1999.
300
Приложения
содействие обеспечению общеевропейской безопасности и развитию взаи-
мовыгодного сотрудничества в Европе и мире.
Статья 3
Неотъемлемой частью настоящего Договора является Устав Союза.
Статья 4
В настоящий Договор и Устав Союза могут вноситься по взаимному согла-
сию Сторон изменения и дополнения, которые подлежат ратификации.
Статья 5
Настоящий Договор не затрагивает прав и обязательств Сторон по другим
международным договорам, участниками которых они являются, и не направлен
против третьих государств.
Статья 6
Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996
года, ранее принятые органами Сообщества нормативные правовые акты про-
должают действовать в части, не противоречащей настоящему Договору.
Статья 7
Настоящий Договор открыт д ля присоединения к нему других государств, явля-
ющихся субъектами международного права, разделяющих цели и принципы Союза
и принимающих на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из Догово-
ра и Устава. Присоединение осуществляется с согласия государств- участников.
Статья 8
Настоящий Договор и Устав Союза, подписанные главами государств-участ-
ников, подлежат ратификации и вступают в силу с даты обмена ратификацион-
ными грамотами.
Настоящий Договор является бессрочным. Любая из Сторон может выйти
из него, уведомив об этом в письменной форме другое государство- участника
за 12 месяцев до выхода.
Статья 9
Настоящий Договор регистрируется в соответствии со ст. 102 Устава Орга-
низации Объединенных Наций.
Приложения
301
Совершено в г. Москве 2 апреля 1997 г. в двух экземплярах, каждый на рус-
ском и белорусском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.
Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Президент
Республики Беларусь
А.ЛУКАШЕНКО
УСТАВ СОЮЗА БЕЛАРУСИ И РОССИИ10
(Москва, 23 мая 1997 г.)
Российская Федерация и Республика Беларусь,
руководствуясь волей народов к сплочению двух государств,
образовали Союз Беларуси и России (далее именуется — Союз).
Глава I. ПРИНЦИПЫ И ЦЕЛИ СОЮЗА
Статья 1
Российская Федерация и Республика Беларусь (далее именуются — госу-
дарства — участники Союза), образовавшие Союз, действуют на основе насто-
ящего Устава, который является неотъемлемой частью Договора о Союзе Бела-
руси и России от 2 апреля 1997 г.
Статья 2
Устанавливается гражданство Союза. Каждый гражданин Российской Феде-
рации и каждый гражданин Республики Беларусь является одновременно граж-
данином Союза.
10Сведения о ратификации: Россия — Федеральный закон от 10.06.1997 N 89-ФЗ. Устав вступил
в силу 11.06.1997.
302
Приложения
Статья 3
Союз основывается на принципах суверенного равенства государств — уча-
стников Союза, демократии и уважения прав человека и гражданина, сотрудни-
чества и взаимопомощи, добровольности, добросовестного выполнения взаим-
ных обязательств и на других общепризнанных принципах и нормах междуна-
родного права.
Перспективы развития Союза направлены на последовательное продвижение
к добровольному объединению государств — участников Союза на основе свобод-
ного волеизъявления их народов, исходя из конституций государств — участников
Союза и общепризнанных принципов и норм международного права.
Статья 4
В рамках полномочий, предоставленных настоящим Уставом, Союз облада-
ет международной правосубъектностью.
Статья 5
Правовой основой деятельности Союза являются Договор о Союзе Белару-
си и России от 2 апреля 1997 г., настоящий Устав, другие договоры между госу-
дарствами — участниками Союза, нормативные правовые акты органов Сою-
за, принятые в пределах их компетенции.
При этом Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 ап-
реля 1996 г., ранее принятые органами Сообщества России и Белоруссии нор-
мативные правовые акты продолжают действовать в части, не противоречащей
Договору о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., неотъемлемой частью
которого является настоящий Устав.
Статья 6
Целями Союза являются:
а) укрепление отношений братства, дружбы и всестороннего сотрудничест-
ва между государствами — участниками Союза в политической, экономичес-
кой, социальной, военной, научной, культурной и других областях;
б) повышение уровня жизни народов и создание благоприятных условий для
всестороннего гармоничного развития личности;
в) устойчивое социально-экономическое развитие государств — участии-
ков Союза на основе объединения их материального и интеллектуального
потенциалов, использования рыночных механизмов функционирования эко-
номики;
г) сближение национальных правовых систем, формирование правовой сис-
темы Союза;
д) обеспечение безопасности и поддержание высокой обороноспособности,
совместная борьба с преступностью;
е) содействие обеспечению общеевропейской безопасности и развитию вза-
имовыгодного сотрудничества в Европе и мире.
Приложения
303
Статья 7
Участником Союза может стать государство — член Организации Объеди-
ненных Наций, которое разделяет цели и принципы Союза и принимает на се-
бя обязательства, предусмотренные Договором о Союзе Беларуси и России от
2 апреля 1997 г. и настоящим Уставом. Присоединение к Союзу осуществляет-
ся с согласия государств — участников Союза. При присоединении к Союзу но-
вого государства рассматривается вопрос об изменении названия Союза.
Глава II. ЗАДАЧИ СОЮЗА
Статья 8
В политической сфере задачами Союза являются:
а) согласование позиций и действий при решении общих политических
проблем;
б) выработка общих позиций по международным вопросам, представляю-
щим взаимный интерес;
в) осуществление согласованных мер по обеспечению международного мира
и безопасности, в том числе путем достижения международных договоренное-
тей об ограничении и сокращении вооружений и военных расходов, о ликвида-
ции ядерного и других видов оружия массового уничтожения;
г) содействие развитию демократии в Союзе, соблюдению и защите прав и
основных свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права.
Статья 9
В экономической сфере задачами Союза являются:
а) обеспечение динамичного экономического развития государств — участ-
ников Союза;
б) создание равных условий и гарантий деятельности хозяйствующих субъ-
ектов, единого экономического пространства государств — участников Союза;
в) формирование и реализация согласованной программы рыночных реформ
с учетом особенностей экономического развития каждого государства — участ-
ника Союза;
г) создание условий для свободной экономической конкуренции хозяйствую-
щих субъектов;
д) создание и развитие общей инфраструктуры, и в первую очередь объеди-
ненных транспортной и энергетической систем, системы связи, единого научно-
технологического и информационного пространства;
е) унификация денежно-кредитных, бюджетных и налоговых систем, а так-
же создание необходимых условий для введения единой валюты;
ж) применение в отношениях с третьими странами одинакового режима тор-
говли, общих таможенных тарифов, мер нетарифного регулирования внешней
торговли;
304
Приложения
3) развитие взаимной торговли и эффективное функционирование единого
таможенного пространства;
и) создание условий для деятельности совместных транснациональных
компаний;
к) согласование структурной политики с целью эффективного использова-
ния экономического потенциала государств — участников Союза;
л) обеспечение на территории одного из государств — участников Союза
гражданам и юридическим лицам другого государства — участника Союза на-
ционального режима в области приобретения имущества, владения, пользова-
ния и распоряжения им.
Статья 10
В социальной сфере задачами Союза являются:
а) выработка единых подходов при исчислении размеров оплаты труда, пен-
сионного обеспечения, в том числе размеров пособий ветеранам войны, воору-
женных сил и труда, инвалидам и малообеспеченным семьям, а также при оп-
ределении льгот и иных мер социальной защиты;
б) обеспечение равных прав граждан государств — участников Союза в по-
лучении образования, медицинской помощи, в трудоустройстве, оплате труда,
предоставлении других социальных гарантий;
в) установление единых норм в области охраны труда, социального страхо-
вания, производственной и социальной гигиены;
г) создание общей информационной базы данных по вопросам занятости на-
селения и наличия трудовых вакансий;
д) содействие развитию образования, взаимообогащению культур, осуще-
ствлению равных условий сохранения и развития этнической, культурной и язы-
ковой самобытности народов.
Статья 11
В сфере обеспечения безопасности задачами Союза являются:
а) принятие в случае необходимости совместных мер по предотвращению угро-
зы суверенитету и независимости каждого из государств — участников Союза;
б) координация деятельности государств — участников Союза в области во-
енного строительства и развития их вооруженных сил, совместное использова-
ние военной инфраструктуры и принятие других мер с учетом интересов госу-
дарств — участников Союза для поддержания как их обороноспособности, так
и обороноспособности Союза в целом;
в) разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение
на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, создание
объединенной системы технического обеспечения вооруженных сил государств
— участников Союза;
г) осуществление согласованной пограничной политики, разработка и реа-
лизация совместных программ по пограничным вопросам, организация взаимо¬
Приложения
305
действия органов управления пограничными войсками государств — участии-
ков Союза по охране границ Союза;
д) борьба с коррупцией, терроризмом и другими видами преступности.
Статья 12
В правовой сфере задачами Союза являются:
а) развитие нормативной правовой базы в целях обеспечения дальнейшей
интеграции государств — участников Союза;
б) унификация и согласованное развитие законодательства государств —
участников Союза;
в) сотрудничество в области кодификации и систематизации нормативных
правовых актов;
г) взаимная юридическая помощь, сотрудничество в создании и развитии ин-
формационных баз данных в различных областях права.
Статья 13
Полномочия Союза и его органов направлены на обеспечение равенства по-
литических и социально-экономических прав граждан.
Основными обязанностями государств — участников Союза являются:
обеспечение свободы слова и средств массовой информации;
обеспечение правовых гарантий деятельности официально зарегистриро-
ванных партий и общественных объединений, в том числе оппозиционных;
обеспечение гарантий неприкосновенности частной собственности;
правовое обеспечение инвестиционной политики и эффективная защита
прав инвесторов в пределах границ Союза;
гарантирование свободной экономической конкуренции хозяйствующих
субъектов;
соблюдение других прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в
международно-правовых документах и в национальном законодательстве.
Статья 14
Органы Союза и государства — участники Союза обеспечивают выполне-
ние задач Союза, предусмотренных статьями 8 — 12 настоящего Устава.
Задачи Союза реализуются органами Союза в пределах полномочий и в по-
рядке, предусмотренном настоящим Уставом, а органами государств — участ-
ников Союза — в порядке, предусмотренном для выполнения международно-
правовых обязательств и национальным законодательством.
Глава III. ПОЛНОМОЧИЯ СОЮЗА
Статья 15
Государства — участники Союза наделяют Союз следующими полно-
мочиями:
306
Приложения
а) обеспечение прав граждан государств — участников Союза, которые им
предоставляются как гражданам Союза;
б) обеспечение равенства прав граждан Союза в получении всех видов образо-
вания и медицинской помощи, трудоустройстве, оплате труда и других областях;
в) принятие правовых актов Союза; создание правовой системы Союза; со-
гласование действий в процессе развития законодательства государств — уча-
стников Союза;
г) создание и регулирование общего рынка в области энергетики, транспор-
та и связи;
д) обеспечение свободного перемещения товаров, услуг, капиталов, рабочей
силы в пределах границ Союза;
е) проведение единой таможенной политики, включая обеспечение единства
управления таможенным делом;
ж) обеспечение благоприятных условий для функционирования единого на-
учного, технологического и информационного пространства, проведения согла-
сованной структурной политики, реализация совместных научных и технологи-
ческих программ;
3) обеспечение единого подхода в правовом регулировании интеллектуаль-
ной собственности;
и) координация деятельности в сфере валютного регулирования;
к) введение единых стандартов, правил бухгалтерского учета; ведение еди-
ной статистики;
л) разработка, утверждение и исполнение бюджета Союза;
м) использование имущества Союза;
н) контроль за исполнением принятых решений, включая исполнение бюд-
жета Союза;
о) введение символики Союза.
Государства- участники могут передавать Союзу также иные полномочия в
порядке, предусмотренном ст. 36 настоящего Устава.
Статья 16
В целях реализации задач Союза государства — участники Союза принима-
ют согласованные решения по следующим вопросам:
а) разработка и осуществление совместных программ в экономической, со-
циальной, экологической и культурной областях;
б) организация взаимодействия государств — участников Союза в области
внешней политики по вопросам, представляющим взаимный интерес;
в) координация внешнеэкономической политики, в том числе в отношении
товаров и услуг, перемещаемых через таможенную границу Союза, включая ли-
цензирование, регулирование цен и иные меры нетарифного регулирования,
установление ставок ввозных и вывозных пошлин и размеров иных таможенных
платежей (включая акцизы), других налогов, связанных с внешнеэкономичес-
кой деятельностью, а также согласованного механизма их применения;
Приложения
307
г) обеспечение коллективной безопасности государств — участников
Союза;
д) взаимодействие в обеспечении территориальной неприкосновенности го-
сударств — участников Союза и охраны границ Союза;
е) обеспечение борьбы с организованной преступностью, коррупцией, тер-
роризмом и другими видами преступлений;
ж) формирование согласованных правовых основ экономического, социаль-
но-культурного развития государств — участников Союза, унификация право-
вого режима создания и деятельности юридических лиц;
3) выработка единых подходов при определении мер социальной защиты, в
том числе в области занятости, охраны труда, производственной и социальной
гигиены, социального страхования, пенсионного обеспечения;
и) унификация денежно-кредитных, бюджетных и валютных систем, финан-
совых рынков, согласование основ антимонопольного, налогового и инвестици-
онного законодательства;
к) координация деятельности в области охраны окружающей среды, гид-
рометеорологии, обеспечения экологической безопасности, ликвидации по-
следствий стихийных бедствий и аварий, прежде всего аварии на Чернобыль-
ской АЭС.
По перечисленным в настоящей статье вопросам органы Союза принимают
решения в соответствии с их компетенцией либо государства — участники Со-
юза, в случае необходимости, заключают международные договоры.
Статья 17
Настоящий Устав не затрагивает прав и обязательств государств — участ-
ников Союза по другим международными договорам, в том числе принятым в
рамках Содружества Независимых Государств.
Глава IV. ГРАЖДАНСТВО СОЮЗА
Статья 18
Наличие у гражданина Российской Федерации и гражданина Республики
Беларусь гражданства Союза не умаляет его прав и свобод и не освобождает от
обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства —
участника Союза.
Наряду с правами и обязанностями, вытекающими из гражданства соответ-
ствующего государства — участника Союза, граждане Союза наделяются пра-
вами и исполняют обязанности, которые связаны с гражданством Союза.
Гражданина Союза имеет право:
а) на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах терри-
тории Российской Федерации и территории Республики Беларусь с соблюдени-
ем правил, установленных законами этих государств в отношении отдельных
районов и местностей;
308
Приложения
б) на защиту на территории третьей страны, где нет представительства госу-
дарства — участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дип-
ломатических представительств или консульских учреждений другого государства
— участника Союза на тех же условиях, что и граждане этого государства;
в) на участие в управлении делами Союза;
г) на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории
другого государства — участника Союза на тех же условиях, что и граждане
этого государства.
Гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве — участ-
нике Союза, имеет право избирать и быть избранным в органы местного само-
управления на территории этого государства.
Глава V. ОРГАНЫ СОЮЗА
Статья 19
Для реализации задач Союза государства — участники Союза образуют на па-
ритетных началах Высший Совет Союза, Парламентское Собрание Союза, Ис-
полнительный Комитет Союза и, в случае необходимости, другие органы Союза.
Решения органов Союза принимаются в пределах их компетенции и без
ущерба конституциям государств — участников Союза. При этом решения
Высшего Совета Союза и Исполнительного Комитета Союза подлежат непо-
средственному исполнению органами Союза и, с соблюдением требований
законодательств государств — участников Союза, их органами исполнитель-
ной власти.
При необходимости органы государственной власти государств — участ-
ников Союза приводят свои правовые акты в соответствие с решениями ор-
ганов Союза или издают правовые акты, обеспечивающие реализацию этих
решений.
Глава VI. ВЫСШИЙ СОВЕТ СОЮЗА
Статья 20
Высшим органом Союза является Высший Совет Союза, в который входят
главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов госу-
дарств — участников Союза, а также председатель Исполнительного Комитета
Союза с правом совещательного голоса.
Высший Совет Союза:
а) решает важнейшие вопросы развития Союза;
б) рассматривает вопросы, затрагивающие права и свободы граждан Союза;
в) образует в пределах своей компетенции органы Союза, обеспечивает их
взаимодействие, определяет местонахождение и условия пребывания;
г) утверждает бюджет Союза, рассмотренный Парламентским Собранием
Союза;
Приложения
309
д) принимает нормативные правовые акты Союза и утверждает международ-
ные договоры Союза, рассмотренные Парламентским Собранием Союза;
е) обеспечивает взаимодействие органов Союза с органами государственной
власти государств — участников Союза;
ж) принимает решения по вопросам обеспечения безопасности государств
— участников Союза, их коллективной защиты от посягательств извне, охраны
границ Союза, военного строительства, борьбы с преступностью;
3) не реже одного раза в год заслушивает отчет Исполнительного Комитета
Союза о реализации принятых органами Союза решений, в том числе об испол-
нении бюджета Союза.
Высший Совет Союза решает иные вопросы, отнесенные настоящим Ус-
тавом к полномочиям Союза, либо переданные на его рассмотрение государ-
ствами — участниками Союза в соответствии со статьей 16 настоящего
Устава.
Решения Высшего Совета Союза принимаются на основе единогласия по
принципу "одно государство — один голос". Голосование на заседаниях Высше-
го Совета Союза от имени государств — участников Союза осуществляют их
президенты. Работа Высшего Совета' Союза ведется на основе утверждаемых
им Статута и Правил процедуры Высшего Совета Союза.
Статья 21
Председателем Высшего Совета Союза поочередно является один из прези-
дентов государств — участников Союза.
Председатель Высшего Совета Союза:
организует работу Высшего Совета Союза;
председательствует на его заседаниях;
по поручению Высшего Совета Союза ведет международные переговоры,
заключает от имени Союза и с согласия Высшего Совета Союза и в пределах
предоставленных Высшим Советом Союза полномочий международные догово-
ры, представляет Союз в отношениях с иностранными государствами и между-
народными организациями.
Решения, принятые Высшим Советом Союза, подписываются президентами
государств — участников Союза.
Глава VII. ПАРЛАМЕНТСКОЕ СОБРАНИЕ СОЮЗА
Статья 22
Парламентское Собрание Союза является представительным органом
Союза.
Парламентское Собрание Союза состоит из депутаций, делегируемых соот-
ветственно Федеральным Собранием Российской Федерации и Национальным
Собранием Республики Беларусь. Каждая парламентская депутация включает
равное число представителей: по 36 от государства — участника Союза.
310
Приложения
Делегирование представителей в состав Парламентского Собрания Сою-
за, а также их отзыв осуществляются парламентами государств — участии-
ков Союза в соответствии с их регламентами. Срок действия и порядок пре-
крашения полномочий депутаций определяются соответствующим парла-
ментом самостоятельно.
Статья 23
Парламентское Собрание Союза:
а) решает вопросы развития нормативной правовой базы интеграции госу-
дарств — участников Союза в политической, правовой, экономической, соци-
альной, гуманитарной и других областях;
б) принимает нормативные правовые акты, имеющие статус законодатель-
ной рекомендации Союза, подлежащие первоочередному рассмотрению и при-
нятию в установленном порядке парламентами государств — участников Сою-
за в целях унификации их законодательства;
в) вносит предложения по вопросам развития нормативной правовой базы
Союза в Высший Совет Союза и в органы государств — участников Союза, об-
ладающие правом законодательной инициативы;
г) содействует унификации законодательства государств — участников Союза;
д) обеспечивает взаимодействие парламентов государств — участников Со-
юза по вопросам, представляющим взаимный интерес;
е) заслушивает информацию о деятельности Исполнительного Комитета
Союза;
ж) рассматривает проект бюджета Союза;
3) осуществляет контрольные функции в пределах, установленных настоя-
щим Уставом;
и) заслушивает послания Высшего Совета Союза об основных направлени-
ях развития Союза;
к) рассматривает международные договоры, заключенные от имени
Союза;
л) содействует обмену правовой информацией, участвует в создании единой
информационно-правовой системы Союза;
м) заключает соглашения о сотрудничестве с парламентами иностранных го-
сударств и международными парламентскими организациями;
и) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Уставом.
Статья 24
Очередные заседания Парламентского Собрания Союза проводятся два ра-
за в год.
Заседания Парламентского Собрания Союза правомочны, если на них при-
сутствует не менее двух третей от общего состава каждой депутации.
Работа Парламентского Собрания Союза ведется на основе его регламента.
Парламентское Собрание Союза образует из числа своих членов постоян-
ные и временные комиссии, взаимодействующие с соответствующими комите¬
Приложения
311
тами и комиссиями палат парламентов государств — участников Союза по во-
просам своего ведения.
Председатель Парламентского Собрания Союза и его первый заместитель
избираются на ротационной основе Парламентским Собранием Союза из свое-
го состава сроком на один год. Председатель Парламентского Собрания Союза
и его первый заместитель не могут быть гражданами одного государства — уча-
стника Союза.
Председатель Парламентского Собрания Союза, его заместители и руководи-
тели постоянных комиссий образуют Совет Парламентского Собрания Союза.
Обеспечение деятельности Парламентского Собрания Союза осуществля-
ется соответствующим аппаратом.
Статья 25
Правом внесения проектов правовых актов в Парламентское Собрание Со-
юза обладают: органы Союза, главы государств, парламенты, правительства
государств — участников Союза, депутации России и Беларуси, а также труп-
пы депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов
Парламентского Собрания Союза.
Решение Парламентского Собрания Союза считается принятым, если за не-
го проголосовало большинство от общего состава каждой депутации.
Статья 26
Государства — участники Союза создают условия для преобразования Пар-
ламентского Собрания Союза в представительный и законодательный орган
Союза, избираемый непосредственно гражданами Союза.
Глава VIII. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ КОМИТЕТ СОЮЗА
Статья 27
Исполнительный Комитет Союза является постоянно действующим испол-
нительным органом Союза.
Председатель Исполнительного Комитета Союза и его заместители назна-
чаются на должность и освобождаются от должности Высшим Советом Союза.
Исполнительный Комитет Союза формируется Высшим Советом Союза. В
состав Исполнительного Комитета входит равное число представителей госу-
дарств — участников. Персональный состав представителей государств — уча-
стников в Исполнительном Комитете утверждается главой соответствующего
государства.
Статья 28
Функции и полномочия Исполнительного Комитета Союза, а также порядок
его деятельности определяются положением о нем, утверждаемым Высшим Со-
ветом Союза по предложению Исполнительного Комитета Союза.
312
Приложения
Решения Исполнительного Комитета принимаются на основе единогласия
по принципу "одно государство — один голос".
Исполнительный Комитет Союза ежегодно представляет отчет Высшему
Совету Союза и информацию Парламентскому Собранию Союза о ходе выпол-
нения проектов и программ Союза.
Решение Исполнительного Комитета Союза может быть приостановлено
или отменено Высшим Советом Союза.
Исполнительный Комитет Союза имеет аппарат, численность которого ус-
танавливается Высшим Советом Союза. Руководителем аппарата является уп-
равляющий делами Исполнительного Комитета Союза, который назначается на
должность и освобождается от должности Высшим Советом Союза.
Статья 29
Для выполнения функций, предусмотренных настоящим Уставом, решения־
ми Высшего Совета Союза на основании предложений Исполнительного Коми*
тета Союза могут учреждаться на паритетной основе органы Союза отраслево-
го и иного характера, а также организации. Каждый из этих органов (организа-
ций) действует на основании соответствующего положения о нем, утверждае-
мого Высшим Советом Союза или, по его поручению, Исполнительным Коми-
тетом Союза.
Глава IX. БЮДЖЕТ И ФИНАНСЫ
Статья 30
Бюджет Союза формируется в целях финансирования совместных про-
грамм, проектов и мероприятий, а также содержания органов Союза.
Исполнительный Комитет Союза разрабатывает и представляет проект бю-
джета Союза на рассмотрение Парламентскому Собранию Союза и на утверж-
дение Высшему Совету Союза.
Бюджет Союза формируется за счет:
а) отчислений, предусматриваемых бюджетами государств — участников
Союза, по нормативам и в суммах, которые утверждаются парламентами госу-
дарств — участников Союза;
б) поступлений от использования имущества Союза;
в) других поступлений.
Содержание органов Союза осуществляется за счет средств бюджета Сою-
за, если иное не установлено решениями Высшего Совета Союза.
Вопросы финансово-хозяйственной деятельности органов Союза регулиру-
ются Исполнительным Комитетом Союза в соответствии с нормативными пра-
вовыми актами Союза.
Государства — участники Союза самостоятельно несут расходы, связанные
с осуществлением мероприятий, не предусмотренных бюджетом Союза.
Приложения
313
Статья 31
Государства — участники Союза создают необходимые условия для обеспе-
чения взаимной конвертируемости своих валют по текущим операциям.
Решение о формировании единого эмиссионного центра будет принято госу-
дарствами — участниками Союза в процессе унификации их денежных систем.
Статья 32
Государства — участники Союза могут передавать в пользование органам
Союза имущество, необходимое д ля осуществления возложенных на них полно-
мочий. Это имущество используется исключительно для осуществления задач
Союза, предусмотренных настоящим Уставом.
Глава X. ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИНД ОРГАНОВ СОЮЗА И ИХ АППАРАТОВ
Статья 33
Должностными лицами органов Союза и их аппаратов назначаются гражда-
не государств — участников Союза.
Должностные лица органов Союза и их аппаратов:
не могут совмещать работу в аппаратах органов Союза с другой оплачивае-
мой деятельностью, за исключением педагогической, научной или иной творче-
ской деятельности;
не вправе заниматься деятельностью, несовместимой с их статусом должно-
стных лиц аппаратов органов Союза, и использовать свое служебное положе-
ние, в частности в интересах политических партий и объединений.
Правовой статус должностных лиц органов Союза и их аппаратов регулиру-
ется отдельным соглашением.
Должностные лица органов Союза и их аппаратов при исполнении своих
служебных обязанностей пользуются социально-бытовым, медицинским и
транспортным обслуживанием, а также средствами связи в порядке и на уело-
виях, установленных законодательством государства пребывания для соответ-
ствующих групп государственных должностей.
Пенсионное обеспечение должностных лиц органов Союза и их аппаратов
осуществляется в порядке и на условиях, определяемых законодательством го-
сударств — участников Союза, гражданами которых они являются, для госу-
дарственных служащих.
Глава XI. УРЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗНОГЛАСИЙ
Статья 34
При возникновении разногласий по применению или толкованию Договора о
Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. и настоящего Устава государства —
участники Союза разрешают их посредством взаимных консультаций и переговоров.
314
Приложения
Государства — участники союза предотвращают возможные разногласия
через соответствующие органы Союза.
Высший Совет Союза правомочен осуществлять надлежащие согласитель-
ные процедуры д ля урегулирования разногласий.
В случае принятия государством — участником Союза нормативного право-
вого акта, противоречащего настоящему Уставу или принятым в соответствии с
ним нормативным правовым актам Союза, Высший Совет Союза и, в пределах
своих полномочий, Исполнительный Комитет Союза обращают внимание орга-
нов данного государства на такое нарушение в целях его устранения.
Государства — участники Союза учредят Суд Союза.
Глава XII. ВЫХОД ИЗ СОЮЗА
Статья 35
Государство — участник Союза вправе выйти из Союза. О намерении пре-
кратить свое участие в Союзе оно письменно извещает Высший Совет Союза и
другое государство — участника Союза за 12 месяцев до выхода.
Выход одного из участников Союза не влияет на выполнение им обяза-
тельств, которые возникли в период участия в Союзе и реализация которых
обусловлена определенным периодом времени.
Глава XIII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 36
Поправки к настоящему Уставу могут быть пред ложены госуд арством — участ-
ником Союза, Высшим Советом Союза и Парламентским Собранием Союза. Про-
екты решений по принятию поправок рассматриваются Высшим Советом Союза.
Поправки подлежат ратификации государствами — участниками Союза и
вступают в силу со дня обмена ратификационными грамотами.
Статья 37
Для решения принципиальных вопросов, связанных с дальнейшим развити-
ем Союза, могут проводиться референдумы в соответствии с законодательством
государств — участников Союза.
Статья 38
Официальными языками Союза являются русский и белорусский языки.
В качестве рабочего языка органов Союза используется русский язык.
Статья 39
Высший Совет и Парламентское Собрание, созданные в соответствии со
ст. ст. 9 и 10 Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2
апреля 1996 г., преобразуются соответственно в Высший Совет Союза и Пар¬
Приложения
315
ламентское Собрание Союза в порядке, согласованном президентами госу-
дарств — участников Союза.
Исполнительный Комитет, созданный в соответствии со ст. 11 Договора об
образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г., а также
иные органы Сообщества России и Белоруссии исполняют свои функции до
принятия Высшим Советом Союза решения о преобразовании их в соответст-
вующие органы Союза.
Статья 40
Настоящий Устав подлежит ратификации одновременно с Договором о Со-
юзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. и вступает в силу со дня обмена ра-
тификационными грамотами.
Совершено в г. Москве 23 мая 1997 г. в двух экземплярах, каждый на рус-
ском и белорусском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.
За Российскую Федерацию
Б.ЕЛЬЦИН
За Республику Беларусь
А.ЛУКАШЕНКО
ДЕКЛАРАЦИЯ О ДАЛЬНЕЙШЕМ ЕДИНЕНИИ
РОССИИ И БЕЛАРУСИ
(Москва, 25 декабря 1998 г.)
Процесс всеобъемлющей интеграции Российской Федерации и Республики
Беларусь, получивший мощный импульс в результате подписания 2 апреля 1997 г.
Договора о Союзе Беларуси и России, неуклонное продвижение двух государств по
пути к добровольному объединению опираются на прочный фундамент общности
судеб, исторических корней и традиционной дружбы братских народов, неразрыв-
ности их родственных уз, духовной и культурной близости, совпадения интересов и
тесного взаимодействия в политической, геостратегической, экономической, гума-
нитарной, оборонной областях, в последовательном проведении согласованного
курса на укрепление Содружества Независимых Государств.
Союз Беларуси и России, созданный в соответствии с волей их народов, до-
казал свою жизнеспособность, на деле продемонстрировал преимущества глу-
бокой интеграции.
316
Приложения
Граждане двух государств благодаря снятию пограничных и таможенных ба-
рьеров, предоставлению им равных прав в области образования, медицинской
помощи, в вопросах трудоустройства и оплаты труда, приобретения и использо-
вания имущества не должны более чувствовать себя иностранцами на террито-
рии друг друга.
Обеспечен значительный прирост взаимной торговли, осуществляется
целый ряд крупномасштабных совместных программ проектов, что позволя-
ет сохранять и наращивать промышленный и научно-технический потенци-
ал, создавать новые рабочие места, более эффективно решать социальные
вопросы.
Вместе с тем анализ развития интеграционных процессов в Союзе показы-
вает, что возможности объединения экономического и духовного потенциала
наших стран используются далеко не полностью. Особенно наглядно это про-
явилось в последние месяцы в условиях нарастания глобальных и региональных
кризисных явлений.
Россия и Беларусь проделали путь от Сообщества к Союзу двух госу-
дарств. Осознавая необходимость выхода на новый этап интеграции, прида-
ния нового качества процессу единения, Президенты России и Беларуси за-
являют о решимости продолжить поэтапное движение к добровольному объ-
единению в Союзное государство при сохранении национального суверени-
тета государств — участников Союза. В этих целях Россия и Беларусь осу-
ществят следующие совместные шаги.
В политической сфере до середины 1999 г. будет разработан и вынесен на
всенародное обсуждение договор об объединении России и Беларуси в Союзное
государство.
Будут созданы союзные государственные органы и соответствующие надна-
циональные органы управления, сформирован единый бюджет.
Будет выработан механизм проведения общей политики в международных
делах, в вопросах обороны и безопасности.
В экономической сфере будут проведены кардинальные изменения, ко-
торые должны стать прочной базой дальнейшего сближения. Уже к концу
первой половины 1999 г. будет создана единая для всех субъектов хозяйст-
вования правовая среда, сформировано единое таможенное пространство,
унифицированы гражданское и налоговое законодательство, валютное ре-
гулирование и денежно-кредитная система. Завершатся объединение энер-
гетической и транспортной систем, создание единого научно-технологичес-
кого и информационного пространства. Будет осуществлен переход к еди-
ной валюте.
Вся работа в этой сфере будет организована на основе Соглашения о созда-
нии равных условий субъектам хозяйствования России и Беларуси и Протоко-
ла к нему.
В социально-гуманитарной сфере будет активно осуществляться сближе-
ние социальных стандартов и гарантий трудовой деятельности, пенсионного
Приложения
317
обеспечения, предоставления льгот, применения норм безопасности труда.
Будут обеспечены соблюдение и защита прав и свобод человека и граждани-
на в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международ-
ного права, единство подходов к развитию образования, культуры и науки,
взаимообогащение национальных культур при сохранении и развитии этни-
ческой и языковой самобытности народов. Значительному продвижению впе-
ред в реализации этих направлений будет способствовать Договор о равных
правах граждан.
Президенты России и Беларуси убеждены, что Российская Федерация и Ре-
спублика Беларусь вступят в XXI в. в новом качестве — как Союзное государ-
ство. Этот исторический шаг отвечает жизненным интересам двух братских на-
родов, обеспечит условия для устойчивого социально-экономического разви-
тия, осуществления назревших преобразований во всех сферах общественной
деятельности, повышения уровня и качества жизни граждан, достойного учас-
тия в международном сообществе наций.
(Подписи)
ДОГОВОР О СОЗДАНИИ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА11
(Москва, 8 декабря 1999 г.)
Российская Федерация и Республика Беларусь,
руководствуясь волей народов России и Белоруссии к единению и опираясь
на общность их исторических судеб, заботясь о жизненных интересах своих
граждан;
будучи убеждены в том, что образование Союзного государства позволит
объединить усилия в интересах социального и экономического прогресса обоих
государств;
движимые стремлением продолжить развитие интеграционных процессов,
заложенных Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии от
2 апреля 1996 г., Договором о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.,
Уставом Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г., а также реализуя поло-
жения Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси от 25 декабря
1998 г.; *
״ Сведения о ратификации: Россия - Федеральный закон от 02.01.2000 N 25-ФЗ. Договор вступил
в силу 26.01.2000.
318
Приложения
подтверждая приверженность целям и принципам Устава Организации
Объединенных Наций и желание жить в мире и добрососедстве с другими госу-
дарствами;
действуя в соответствии с общепризнанными принципами и нормами меж-
дународного права,
договорились о нижеследующем:
РАЗДО11. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава I ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Статья 1
Российская Федерация и Республика Беларусь (далее — государства-
участники) создают Союзное государство, которое знаменует собой новый
этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое го-
сударство.
Статья 2
1. Целями Союзного государства являются:
обеспечение мирного и демократического развития братских народов го-
сударств — участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и
уровня жизни;
создание единого экономического пространства для обеспечения социаль-
но-экономического развития на основе объединения материального и Интел-
лектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных
механизмов функционирования экономики;
неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в
соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного
права;
проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;
формирование единой правовой системы демократического государства;
проведение согласованной социальной политики, направленной на созда-
ние условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека;
обеспечение безопасности Союзного государства и борьба с преступностью;
укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Евро-
пе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.
2. Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно с уче-
том приоритета решения экономических и социальных задач. Конкретные ме-
роприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного
государства или договорами государств-участников.
3. По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о
принятии его Конституции.
Приложения
319
Статья 3
1. Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства го-
сударств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими вза-
имных обязательств.
2. Союзное государство основано на разграничении предметов ведения и
полномочий между Союзным государством и государствами-участниками.
Статья 4
1. Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государ-
ственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного
государства.
2. Государственную власть в государствах-участниках осуществля-
ют образованные ими в соответствии с их конституциями государственные
органы.
Статья 5
Союзное государство является светским, демократическим, социальным,
правовым государством, в котором признаются политическое и идеологическое
многообразие.
Статья 6
1. Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно передан-
ных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, террито-
риальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государст-
венный флаг, герб и другие атрибуты государственности.
2. Государства-участники сохраняют свое членство в ООН и других между-
народных организациях. Возможность единого членства в международных орга-
низациях, других международных объединениях определяется государствами-
участниками по взаимной договоренности.
Статья 7
1. Территория Союзного государства состоит из государственных террито-
рий государств-участников.
2. Государства-участники обеспечивают целостность и неприкосновенность
территории Союзного государства.
3. Внешней границей Союзного государства являются границы государств-
участников с другими государствами или пространственный предел действия го-
сударственных суверенитетов государств-участников.
4. До принятия нормативно-правового акта Союзного государства о государ-
ственной границе охрана внешней границы Союзного государства осуществля-
ется в порядке, установленном государствами-участниками на момент подписа-
ния настоящего Договора.
320
Приложения
Статья 8
1. В Союзном государстве признаются и защищаются равным образом все
формы собственности, признаваемые на территориях государств-участников,
обеспечиваются равные права граждан на приобретение, владение, пользова-
ние и распоряжение имуществом.
2. В Союзном государстве принимаются необходимые законодательные и
иные меры по обеспечению равных прав, обязанностей и гарантий субъектам
хозяйствования любых организационно-правовых форм, а также гражданам,
обладающим статусом предпринимателя, в соответствии с законодательством
государств- участников.
3. Правовое положение и порядок деятельности иностранных юридичес-
ких лиц на территории государств-участников впредь до унификации их зако-
нодательства в данной области осуществляются в соответствии с законода-
тельством государств-участников и их договорами с третьими странами.
Статья 9
Владение, пользование и распоряжение движимым и недвижимым имущест־
вом Союзного государства осуществляется на основании нормативно-правовых
актов Союзного государства.
Статья 10
1. Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты госу-
дарственное™.
2. Государственная символика Союзного государства устанавливается Пар-
ламентом Союзного государства и подлежит утверждению Высшим Государст-
венным Советом.
Статья 11
Официальными языками Союзного государства являются государственные
языки государств-участников без ущерба для конституционного статуса их го-
сударственных языков. В качестве рабочего языка в .органах Союзного государ-
ства используется русский язык.
Статья 12
Местопребывание органов Союзного государства определяется Высшим Го-
сударственным Советом.
Статья 13
1. Союзное государство имеет единую денежную единицу (валюту). Денеж-
ная эмиссия осуществляется исключительно единым эмиссионным центром.
Введение и эмиссия другой валюты в Союзном государстве, помимо единой де-
нежной единицы, не допускается.
Приложения
321
2. До введения единой денежной единицы и формирования единого эмисси-
онного центра на территории государств-участников продолжают хождение их
национальные денежные единицы. Переход к единой денежной единице (валю-
те) осуществляется в соответствии со статьей 22 настоящего Договора.
Глава II ГРАЖДАНСТВО СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Статья 14
1. Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Со-
юзного государства.
2. В Союзном государстве признаются и гарантируются права и свободы че-
ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам междуна-
родного права.
3. Вопросы приобретения и утраты гражданства государств-участников ре-
гулируются их национальным законодательством.
4. Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобрете-
ния гражданства государства-участника.
5. Граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут
равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не
предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами
между ними.
6. До принятия союзного нормативно-правового акта в области гражданст-
ва правовое положение граждан Союзного государства регулируется нацио-
нальными законодательными актами государств-участников, договорами между
ними в данной области и настоящим Договором.
7. Граждане Союзного государства имеют право избирать и быть избранны-
ми в Парламент Союзного государства, а также назначаться на должности в ор-
ганы Союзного государства.
8. Граждане Союзного государства имеют право на создание союзных обще-
ственных объединений.
9. До введения единого образца документов, удостоверяющих личность
гражданина Союзного государства, на его территории одинаково признаются
документы, выданные государственными органами и органами местного са-
моуправления государств-участников, а также документы, признаваемые в
соответствии с законодательством государств-участников и международны-
ми договорами.
Статья 15
Каждый гражданин государства-участника имеет право на защиту на тер-
ритории третьего государства, где не имеется представительства государства-
участника, гражданином которого он является, со стороны дипломатических
322
Приложения
представительств или консульских учреждений другого госу-
дарства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства-уча-
стника.
Статья 16
1. В целях содействия реализации и защиты основных прав и свобод граж-
дан Союзного государства учреждается Комиссия по правам человека.
2. Компетенция, условия формирования и порядок деятельности Комиссии
определяются Положением о Комиссии по правам человека Союзного государ-
ства, утверждаемым Высшим Государственным Советом.
РАЗДЕЛII. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ
СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Статья 17
К исключительному ведению Союзного государства относятся:
создание единого экономического пространства и правовых основ общего
рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов,
рабочей силы в пределах территорий государств-участников, равные условия и
гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов;
единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика;
единые правила конкуренции и защиты прав потребителей;
объединенные транспортная и энергетическая системы;
разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение
на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, объе-
диненная система технического обеспечения вооруженных сил государств —
участников;
единая торговая и таможенно-тарифная политика в отношении третьих
стран, международных организаций и объединений;
единое законодательство об иностранных инвестициях;
разработка, утверждение и исполнение бюджета Союзного государства;
управление собственностью Союзного государства;
международная деятельность и международные договоры Союзного государст-
ва по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства;
функционирование региональной группировки войск;
пограничная политика Союзного государства;
стандарты, эталоны, гидрометеорологическая служба, метрическая система
и исчисление времени, геодезия и картография;
статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных;
установление системы органов Союзного государства, порядка их органи-
зации и деятельности, формирование органов Союзного государства.
Приложения
323
Статья 18
К совместному ведению Союзного государства и государств-участников
относятся:
принятие в состав Союзного государства других государств;
координация и взаимодействие в сфере внешней политики, связанные с осу-
ществлением настоящего Договора;
проведение согласованного курса на укрепление Содружества Независимых
Государств;
совместная оборонная политика, координация деятельности в области воен-
ного строительства, развитие вооруженных сил государств-участников, совме-
стное использование военной инфраструктуры и принятие других мер для под-
держания обороноспособности Союзного государства;
взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и погранич-
ным вопросам, включая реализацию заключенных государствами-участниками
международных договоров по вопросам сокращения вооруженных сил и ограни-
чения вооружений;
взаимодействие в области осуществления демократических преобразований,
реализация и защита основных прав и свобод граждан Союзного государства;
гармонизация и унификация законодательства государств-участников;
осуществление инвестиционной политики в интересах рационального
разделения труда;
охрана окружающей среды;
совместные действия в области экологической безопасности, предупрежде-
ния природных и техногенных катастроф и ликвидации их последствий, в том
числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС;
развитие науки, образования, культуры, создание равных условий сохране-
ния и развития этнической, культурной и языковой самобытности народов;
формирование общего научного, технологического и информационного
пространства;
согласованная социальная политика, включая вопросы занятости, мигра-
ции, условий труда и его охраны, социального обеспечения и страхования;
обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате труда, в по-
лучении образования, медицинской помощи, предоставлении других соци-
альных гарантий;
борьба с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков и други-
ми видами преступлений.
Статья 19
Вне пределов исключительного ведения Союзного государства и предметов
совместного ведения Союзного государства и государств-участников последние
сохраняют всю полноту государственной власти.
324
Приложения
РАЗДЕЛ III. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ЭКО-
НОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА
Статья 20
Государства-участники создают единое экономическое пространство. В Со-
юзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодатель-
ство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и
налоговое законодательство.
Статья 21
В целях создания единого экономического пространства государства- участ-
ники принимают согласованные меры попоэтапному сближению основных со-
циальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую
структурную политику.
Статья 22
В Союзном государстве поэтапно вводится единая денежная единица (валю-
та) с одновременным созданием единого эмиссионного центра.
Основной функцией единого эмиссионного центра является защита и обес-
печение устойчивости единой денежной единицы, и эту функцию он осуществ-
ляет, взаимодействуя с другими органами Союзного государства и государст-
венными органами государств-участников.
Единый эмиссионный центр не вправе предоставлять кредиты органам Со-
юзного государства и покупать ценные бумаги Союзного государства при их
первичном размещении на финансовом рынке.
Союзное государство предоставляет и получает кредиты и дает гарантии
по кредитам, выпускает займы и ценные бумаги в порядке, определяемом
Парламентом Союзного государства и утверждаемом Высшим Государствен-
ным Советом.
Введение единой денежной единицы и формирование единого эмиссион-
ного центра осуществляются на основе соглашения между государствами-
участниками.
Статья 23
В Союзном государстве осуществляется единая политика в области ценооб-
разования, включая вопросы регулирования цен и тарифов.
Статья 24
В Союзном государстве действует общий рынок ценных бумаг, предусматри-
вающий их свободное обращение, и создаются соответствующие учреждения по
эмиссии ценных бумаг и регулированию фондового рынка.
Приложения
325
Статья 25
Государства-участники завершат унификацию требований к организации
надзора за банками и иными кредитными учреждениями, исходя из основных
принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским ко-
митетом по банковскому надзору, и будут применять единые ставки рефинанси-
рования и общие нормы резервных требований к банкам.
Статья 26
В Союзном государстве создается и действует единое законодательство в ча-
сти обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, порядка осуще-
ствления внешних заимствований и иностранных инвестиций. Государства-уча-
стники будут совместно заключать с третьими странами международные догово-
ры по данному вопросу, согласованно принимать на себя обязательства.
Статья 27
В Союзном государстве действуют единые принципы взимания налогов, не
зависящие от места нахождения налогоплательщиков на его территории.
Статья 28
Государства-участники провод ят единую торговую политику в отношении
третьих стран, международных экономических организаций и экономических
объединений, применяют единые ставки ввозных и вывозных таможенных пош-
лин, единые таможенные режимы и единый порядок таможенного оформления
и контроля, унифицируют законодательство о государственном регулировании
внешнеторговой деятельности и о защите экономических интересов государств-
участников при осуществлении внешней торговли.
Статья 29
В Союзном государстве действует единое таможенное пространство, в отно-
шении которого применяются:
единый порядок экспортного контроля;
единые меры нетарифного регулирования, включая применение количествен-
ных ограничений, лицензирование ввоза и вывоза товаров, ведение единого пе-
речня товаров, к которым применяются запреты или ограничения ввоза и вывоза;
единый порядок взаимного признания лицензий, сертификатов и разреше-
ний на ввоз или вывоз товаров.
Статья 30
В пределах Союзного государства функционируют объединенные энергетичес-
кая, транспортная системы, взаимоувязанные системы связи и телекоммуникаций.
Порядок управления упомянутыми и иными едиными элементами инфраст-
руктуры регулируется на основании актов Союзного государства.
326
Приложения
Статья 31
В Союзном государстве действует унифицированное трудовое законодатель-
ство, законодательство в области социальной защиты населения, пенсионного
обеспечения.
РАЗДЕЛ IV. БЮДЖЕТ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Статья 32
1. Бюджет Союзного государства призван обеспечивать финансирование
программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая
расходы на содержание его органов.
2. Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласо-
ванных отчислений государств-участников.
3. В порядке и в случаях, установленных Высшим Государственным Советом
по предложению Совета Министров, одобренному Парламентом, наполнение
бюджета может осуществляться также и из иных источников.
4. Вопросы финансово-хозяйственной деятельности органов Союзного госу-
дарства, отраслевых и функциональных органов управления Союзного государ-
ства регулируются Советом Министров Союзного государства в соответствии с
нормативно-правовыми актами Союзного государства, а также законодатель-
ством государств-участников.
5. Государства-участники самостоятельно несут расходы, связанные с осуще-
ствлением мероприятий, не предусмотренных бюджетом Союзного государства.
6. Бюджет Союзного государства не может иметь дефицит.
7. Исполнение бюджета до создания Казначейства Союзного государства
осуществляют казначейства государств-участников в части, касающейся терри-
торий своих государств.
Статья 33
1. Проект бюджета Союзного государства вносится в Парламент Советом
Министров Союзного государства.
2. Бюджет после принятия Парламентом утверждается Высшим Государст-
венным Советом.
РАЗДЕЛ V. ОРГАНЫ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Глава I ВЫСШИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ
Статья 34
1. Высший Государственный Совет является высшим органом Союзного
государства.
2. В состав Высшего Государственного Совета входят главы государств, гла-
вы правительств, руководители палат парламентов государств-участников.
Приложения
327
3. В заседаниях Высшего Государственного Совета участвуют Председатель
Совета Министров, Председатели Палат Парламента, Председатель Суда Со-
юзного государства.
Статья 35
1. Высший Государственный Совет:
решает важнейшие вопросы развития Союзного государства;
образует в пределах своей компетенции органы Союзного государства,
включая органы управления отраслевого и функционального характера;
назначает выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства;
утверждает бюджет Союзного государства, принятый Парламентом Союз-
ного государства, и годовые отчеты о его исполнении;
утверждает международные договоры Союзного государства, ратифициро-
ванные Парламентом;
утверждает государственную символику Союзного государства;
определяет местопребывание органов Союзного государства;
заслушивает ежегодный отчет Председателя Совета Министров о реализа-
ции принятых решений.
2. Высший Государственный Совет выполняет иные функции, отнесенные к
его ведению настоящим Договором либо переданные на его рассмотрение госу-
дарствами-участниками.
3. Высший Государственный Совет в пределах своих полномочий издает де-
креты, постановления и директивы.
Статья 36
1. Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав
государств-участников на основе ротации, если государства-участники не дого-
ворились об ином.
2. Председатель Высшего Государственного Совета:
организует работу Высшего Государственного Совета, Председательствует
на его заседаниях и подписывает принятые Высшим Государственным Советом
акты, а также законы Союзного государства;
обращается к Парламенту с ежегодными посланиями о положении в Союз-
ном государстве и основных направлениях его развития;
по поручению Высшего Государственного Совета ведет международные пе-
реговоры и подписывает от имени Союзного государства международные дого-
воры, представляет Союзное государство в отношениях с иностранными госу-
дарствами и международными организациями;
организует контроль за ходом реализации настоящего Договора и принима-
емых Высшим Государственным Советом решений;
в пределах своих полномочий дает поручения Совету Министров Союзного
государства;
по поручению Высшего Государственного Совета выполняет иные функции.
328
Приложения
Статья 37
1. Акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе едино-
гласив государств-участников. Акт не является принятым, если одно из госу-
дарств-участников высказалось против его принятия.
2. Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета от имени
государства-участника осуществляет глава государства либо лицо, им уполно-
моченное.
Глава II ПАРЛАМЕНТ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Статья 38
Парламент Союзного государства является представительным и законода-
тельным органом Союзного государства.
Статья 39
1. Парламент состоит из двух палат — Палаты Союза и Палаты Предста-
вителей.
2. Палата Союза состоит из 36 членов Совета Федерации, депутатов Госу-
дарственной Думы, делегированных палатами Федерального Собрания Россий-
ской Федерации, и 36 членов Совета Республики, депутатов Палаты Предста-
вителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Бе-
ларусь. Члены Палаты Союза работают на непостоянной основе и получают
вознаграждение за свой труд по месту постоянной работы.
3. Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федера-
ции и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего
избирательного права при тайном голосовании.
4. Палата Представителей избирается, а Палата Союза формируется сро-
ком на 4 года. В случае прекращения полномочий палат парламентов госу-
дарств-участников члены Палаты Союза сохраняют свои полномочия вплоть до
обновления депутации соответствующего парламента.
Статья 40
Парламент Союзного государства:
принимает законы и Основы законодательства Союзного государства по во-
просам, отнесенным настоящим Договором к компетенции Союзного государства;
содействует унификации законодательства государств-участников;
заслушивает ежегодные послания Высшего Государственного Совета о по-
ложении в Союзном государстве и основных направлениях его развития;
заслушивает доклады и информации о деятельности Совета Министров;
принимает бюджет и заслушивает годовые и полугодовые отчеты о его ис-
полнении;
утверждает отчет, заслушивает доклады и сообщения Счетной палаты Со-
юзного государства;
Приложения
329
ратифицирует международные договоры, заключаемые от имени Союзного
государства;
заключает соглашения о сотрудничестве с парламентами государств, не вхо-
дящих в Союзное государство, и парламентскими организациями;
назначает по представлению Высшего Государственного Совета судей Суда
Союзного государства;
утверждает по представлению Высшего Государственного Совета членов
Комиссии по правам человека;
назначает по представлению Совета Министров членов Счетной палаты Со-
юзного государства;
устанавливает символику Союзного государства;
рассматривает предложения по вопросам присоединения к Союзному госу-
дарству третьих государств, принимает соответствующие рекомендации, на-
правляет их для утверждения в Высший Государственный Совет;
обеспечивает взаимодействие парламентов государств-участников;
осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Договором.
Статья 41
1. Депутаты Палаты Представителей и члены Палаты Союза обладают не-
прикосновенностью на всей территории Союзного государства в течение всего
срока их полномочий.
2. Депутаты Палаты Представителей работают на постоянной профессио-
нальной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься
другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности.
Статья 42
1. Заседания Палаты Союза и Палаты Представителей проводятся на регу-
лярной основе в соответствии с их регламентами.
2. Палата Союза и Палата Представителей заседают раздельно, кроме слу-
чаев, предусмотренных их регламентами.
3. Каждая из палат избирает из своего состава Председателя, его замести-
теля, образует комиссии. Председатель палаты и его заместитель избираются
на ротационной основе. Председатель палаты и его заместитель не могут быть
гражданами одного государства- участника.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутренне-
го распорядка своей деятельности.
Статья 43
1. Право внесения законопроектов״принадлежит Высшему Государствен-
ному Совету, Совету Министров Союзного государства, Палате Союза, а
также группе депутатов Палаты Представителей численностью не менее 20
депутатов.
330
Приложения
2. Законопроекты вносятся в Палату Представителей.
3. После принятия закона Палатой Представителей он направляется на одо-
брение в Палату Союза.
4. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюд-
жета Союзного государства, могут быть внесены только при наличии согласия
Совета Министров Союзного государства.
5. Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против
него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов.
6. Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от
общего числа членов каждой палаты. В случае неодобрения законопроекта Па-
латой Союза палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления
возникших разногласий, после чего законопроект подлежит повторному рас-
смотрению в палатах.
7. Принятый закон не позднее 7 дней со дня одобрения Палатой Союза на-
правляется в Высший Государственный Совет для подписания Председателем
Высшего Государственного Совета и обнародования.
8. Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня
принятия закона подписывает его, если у него и у главы государства- участника,
не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государ-
ственного Совета, нет возражений в отношении принятия этого закона. Если у
Председателя Высшего Государственного Совета или у главы государства-участ-
ника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Го-
сударственного Совета, имеются возражения, то закон отклоняется. Отклонение
закона оформляется решением Высшего Государственного Совета и направляет-
ся в палаты Парламента не позднее 7 дней со дня его отклонения. Председатель
Высшего Государственного Совета вправе предложить палатам Парламента со-
здать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.
Глава 111 СОВЕТ МИНИСТРОВ
Статья 44
1. Совет Министров является исполнительным органом Союзного госу-
дарства.
2. В Совет Министров входят Председатель Совета Министров, главы пра-
вительств, Государственный секретарь (на правах заместителя Председателя
Совета Министров), министры иностранных дел, экономики и финансов госу-
дарств-участников, руководители основных отраслевых и функциональных ор-
ганов управления Союзного государства.
На заседания Совета Министров могут приглашаться руководители цент-
ральных банков и министры государств*־участников.
3. Председатель Совета Министров назначается Высшим Государственным
Советом. Им может быть глава правительства одного из государств-участников
на ротационной основе.
Приложения
331
4. Функции Совета Министров, его состав, а также порядок его деятельно-
сти определяются Положением, утверждаемым Высшим Государственным
Советом.
Статья 45
Государственный секретарь, руководители отраслевых и функциональных
органов управления Союзного государства назначаются и освобождаются от
должности Высшим Государственным Советом по представлению Председате-
ля Совета Министров.
Статья 46
1. Совет Министров в соответствии со своей компетенцией, определенной
настоящим Договором и решениями Высшего Государственного Совета:
разрабатывает основные направления общей политики по вопросам разви-
тия Союзного государства и вносит их в Высший Государственный Совет для
рассмотрения;
вносит в Высший Государственный Совет предложения по формированию
отраслевых и функциональных органов Союзного государства и осуществляет
руководство их деятельностью;
вносит в Парламент Союзного государства проекты союзных законов и Ос-
нов законодательства;
обеспечивает контроль за выполнением положений настоящего Договора,
актов Союзного государства и при необходимости вносит мотивированные
представления государствам-участникам в случае невыполнения обязательств,
вытекающих из них;
разрабатывает и вносит в Парламент Союзного государства проект бюдже-
та Союзного государства, обеспечивает исполнение бюджета, представляет
Парламенту годовые и полугодовые отчеты об исполнении бюджета;
рассматривает отчеты и доклады Счетной палаты;
осуществляет управление собственностью Союзного государства;
обеспечивает создание и развитие единого экономического пространства,
проведение единой финансовой, налоговой, кредитной, денежной, валютной,
ценовой и торговой политики;
координирует процесс унификации законодательства государств-участников;
способствует проведению согласованной политики государств-участников в
международных делах, в сфере обороны, безопасности, обеспечения законное-
ти, прав и свобод граждан, обеспечения общественного порядка и борьбы с
преступностью, а также в области культуры, науки, образования, здравоохране-
ния, социального обеспечения и охраны окружающей среды;
осуществляет иные полномочия, возложенные на него настоящим Догово-
ром и Высшим Государственным Советом.
2. Совет Министров в пределах своей компетенции издает постановления,
директивы и резолюции.
332
Приложения
3. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено
Высшим Государственным Советом.
Статья 47
Председатель Совета Министров:
осуществляет руководство деятельностью Совета Министров и организует
его работу;
представляет Высшему Государственному Совету и Парламенту Союзного
государства ежегодные доклады о деятельности Совета Министров;
подписывает акты Совета Министров;
по поручению Высшего Государственного Совета и в пределах предостав-
ленных им полномочий проводит переговоры и подписывает международные
договоры от имени Союзного государства.
Статья 48
1. Совет Министров формирует Постоянный Комитет, руководимый Госу-
дарственным секретарем.
2. Постоянный Комитет является ответственным за подготовку заседаний
Высшего Государственного Совета и Совета Министров.
3. Постоянный Комитет координирует работу отраслевых и функциональных
органов Союзного государства и их взаимодействие с национальными органами
государств-участников, контролирует выполнение принятых Высшим Государ-
ственным Советом и Советом Министров решений, регулярно информирует
Совет Министров о положении дел в сферах деятельности отраслевых и функ-
циональных органов Союзного государства, вносит предложения в Совет Ми-
нистров по выполнению текущих задач развития Союзного государства.
Статья 49
1. Правительства государств-участников выдвигают кандидатов на должно-
сти членов Постоянного Комитета.
2. Из представленных кандидатов Совет Министров назначает членов По-
стоянного Комитета.
3. Государственный секретарь и члены Постоянного Комитета назначаются
на четырехлетний срок. Порядок их досрочного освобождения определяется
Высшим Государственным Советом.
4. Членами Постоянного Комитета могут быть только граждане государств-
участников. В составе Постоянного Комитета не должно быть более двух третей
членов Постоянного Комитета, являющихся гражданами одного государства.
Члены Постоянного Комитета назначаются и действуют в личном качестве.
5. Положение о Постоянном Комитете утверждает Высший Государствен-
ный Совет по представлению Совета Министров.
Приложения
333
Глава IV СУД СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Статья 50
Суд Союзного государства (далее — Суд) является органом Союзного
государства, который призван обеспечить единообразное толкование и при-
менение настоящего Договора, нормативно-правовых актов Союзного госу-
дарства.
Статья 51
В состав Суда входит 9 судей, назначаемых Парламентом Союзного государ-
ства по представлению Высшего Государственного Совета.
Статья 52
1. Судьи назначаются и действуют в личном качестве из граждан Союзного
государства, обладающих высокими профессиональными и моральными каче-
ствами, удовлетворяющих требованиям, предъявляемым для назначения на
высшие судебные должности в государствах-участниках.
2. В составе Суда не должно быть более 5 судей, являющихся гражданами
одного государства.
3. Судьи независимы.
Статья 53
1. Судьи назначаются сроком на 6 лет. Допускается их назначение еще на
один срок.
2. Каждые 2 года происходит обновление трети состава членов Суда.
3. При первоначальном назначении треть судей назначается сроком на 2 го-
да и треть — на 4 года.
4. Из числа судей Суд избирает Председателя и его заместителя, которые не
могут быть гражданами одного государства-участника.
5. Высший Государственный Совет утверждает Устав и Регламент Суда.
Статья 54
1. Каждое государство-участник, органы Союзного государства могут пе-
редавать на рассмотрение Суда любые вопросы, связанные с толкованием и
применением настоящего Договора, нормативно-правовых актов Союзного
государства.
2. Решения Суда имеют обязательную юридическую силу и подлежат офи-
циальному опубликованию.
3. Решения Суда принимаются двумя третями голосов от общего числа судей
в соответствующем судебном заседании.
334
Приложения
Глава V СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
Статья 55
1. Для осуществления контроля за финансами Союзного государства созда-
ется Счетная палата.
2. Счетная палата состоит из 11 членов, назначаемых сроком на 6 лет из
числа граждан государств-участников, имеющих опыт работы в контрольно-ре-
визионных и аудиторских организациях, профессионализм и добросовестность
которых не вызывают сомнений.
3. Члены Счетной палаты назначаются Парламентом Союзного государства
по представлению Совета Министров. Члены Счетной палаты назначаются не-
зависимо от того, гражданами какого из государств-участников они являются.
В состав Счетной палаты не может входить более 7 граждан одного и того же
государства-участника.
4. Члены Счетной палаты избирают из своего состава Председателя и его за-
местителя, которые выполняют свои обязанности в течение двухлетнего периода
и могут быть переизбраны. При этом Председатель Счетной палаты и его замес-
титель не могут быть гражданами одного и того же государства-участника.
5. Члены Счетной палаты действуют в интересах Союзного государства и
при исполнении своих обязанностей являются полностью независимыми.
Статья 56
1. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением доходных и рас-
ходных статей бюджета Союзного государства по объемам, структуре и целево-
му назначению, проверку отчетов о доходах и расходах всех органов Союзного
государства, устанавливает, являются ли законными полученные доходы и про-
изведенные расходы, а также выясняет, насколько рациональным было управ-
ление финансами, контролирует эффективность использования имущества Со-
юзного государства.
2. Органы Союзного государства, национальные аудиторские организации
либо компетентные органы государств-участников направляют в Счетную па-
лату по ее запросу любые документы и информацию, необходимые для выпол-
нения Счетной палатой возложенных на нее функций.
3. По итогам финансового года Счетная палата представляет Совету Мини-
стров и Парламенту ежегодный отчет. На основании рассмотрения доклада вы-
!неупомянутые органы, действуя самостоятельно или совместно, могут вносить
в Высший Государственный Совет предложения относительно оздоровления
финансов Союзного государства.
4. Счетная палата может, действуя по собственной инициативе или по
просьбе любого из органов Союзного государства, давать в рамках своей ком-
петенции заключения по отдельным вопросам.
5. Счетная палата устанавливает собственный регламент, который утверж-
дается Советом Министров.
Приложения
335
Глава VI. ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИНД
Статья 57
1. Должностные лица органов Союзного государства и их аппаратов, за
исключением членов Высшего Государственного Совета, Совета Министров
и членов Палаты Союза Парламента, являются государственными служа-
щими Союзного государства и назначаются из числа граждан государств-
участников.
2. Должностные лица органов Союзного государства и их аппаратов:
при выполнении своих обязанностей действуют в общих интересах, не за-
прашивают и не принимают указаний от какого бы то ни было государственно-
го органа государств-участников;
не могут совмещать работу в органах Союзного государства с другой опла-
чиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной
творческой деятельности;
не вправе заниматься деятельностью, несовместимой с их статусом должно-
стных лиц органов Союзного государства, и использовать свое служебное поло-
жение, в частности, в интересах политических партий, объединений и иных ор-
ганизаций.
3. Правовой статус должностных лиц органов Союзного государства и их ап-
паратов, размер заработной платы, их социальные гарантии устанавливаются
Высшим Государственным Советом по представлению Совета Министров.
РАЗДЕЛ VI. АКТЫ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Статья 58
Для осуществления целей и принципов Союзного государства его органы в
пределах своей компетенции принимают нормативно-правовые акты, предус-
мотренные настоящим Договором, а именно: законы, Основы законодательст-
ва, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного госу-
дарства также могут принимать рекомендации и заключения.
Статья 59
1. По предметам исключительного ведения Союзного государства принима-
ются законы, декреты, постановления и резолюции. Декреты и постановления
принимаются органами Союзного государства на основании настоящего Дого-
вора и законов Союзного государства.
2. По предметам совместного ведения Союзного государства и государств —
участников принимаются Основы законодательства, директивы и резолюции.
3. Нормативно-правовые акты Союзного государства по предметам совме-
стного ведения Союзного государства реализуются путем принятия националь¬
336
Приложения
ных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим
вопросам.
Статья 60
1. Законы и декреты предназначены для общего применения, являются обя-
зательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат
прямому применению на территории каждого государства-участника.
2. В случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и
нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу
имеет норма закона или декрета Союзного государства. Однако данное положе-
ние не применяется к коллизии норм закона или декрета Союзного государства
и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-
участников.
3. Постановления являются обязательными во всех своих частях для того
государства, физического или юридического лица, которому они адресованы.
4. Директивы являются обязательными для каждого государства, которому
они адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства
свободы выбора форм и методов действий.
5. Резолюция является актом, посредством которого обеспечивается теку-
щая деятельность органов Союзного государства.
РАЗДЕЛ VII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 61
Положения настоящего Договора, поэтапная реализация которых может
потребовать внесения поправок и дополнений в конституции государств-
участников, вступают в силу после осуществления необходимых внутриго-
сударственных процедур по изменению конституции каждого государства-
участника.
Статья 62
1. После вступления в силу настоящего Договора по предложению Высше-
го Государственного Совета Парламент Союзного государства рассмотрит про-
ект Конституционного Акта, определяющего на основе настоящего Договора
государственное устройство Союзного государства и его правовую систему.
2. После одобрения Парламентом Союзного государства проект Конститу-
ционного Акта передается президентами государств-участников на рассмотре-
ние парламентов государств-участников, а затем в соответствии с их законода-
тельством выносится на референдумы в государствах-участниках.
3. После одобрения Конституционного Акта на референдумах государ-
ства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в свои кон-
ституции.
Приложения
337
Статья 63
В целях поэтапного претворения в жизнь настоящего Договора Российская
Федерация и Республика Беларусь принимают Программу действий Россий-
ской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о
создании Союзного государства.
Статья 64
Выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства пер-
вого созыва проводятся не позднее 6 месяцев после принятия парламентами го-
сударств-участников соответствующих законодательных актов.
Статья 65
1. Настоящий Договор открыт для присоединения к нему других государств,
являющихся субъектами международного права, разделяющих цели и принци-
пы Союзного государства и принимающих на себя в полном объеме обязатель-
ства, вытекающие из Договора.
2. Государства — участники рассматривают обращения третьих государств и
приглашают их стать участниками настоящего Договора после выполнения не-
обходимых условий для вступления, которые устанавливаются Высшим Госу-
дарственным Советом, и осуществления процедур, связанных с расширением
числа государств-участников.
Статья 66
1. Поправки к настоящему Договору могут быть предложены государством -
участником, Парламентом и Судом Союзного государства. Поправки рассмат-
риваются Советом Министров и выносятся на одобрение Высшего Государст-
венного Совета.
2. Поправки оформляются отдельными договорами, подлежащими ратифи-
кации государствами-участниками.
Статья 67
1. Государство-участник с соблюдением его соответствующих конституци-
онных процедур на основании всенародного референдума может принять ре-
шение о выходе из Союзного государства. Об этом глава государства, желаю-
щего выйти из Союзного государства, письменно уведомляет Высший Госу-
дарственный Совет, Парламент Союзного государства и другое государство-
участник. Настоящий Договор прекращает свое действие в отношении такого
государства по истечении 18 месяцев с даты проведения в нем референдума по
данному вопросу.
2. Выход из настоящего Договора не затрагивает выполнение обязательств,
принятых на себя государствами-участниками по Договору, реализация кото-
рых обусловлена определенным временным промежутком.
338
Приложения
Статья 68
1. Настоящий Договор не направлен против третьих государств. Государст-
ва-участники соблюдают обязательства по ранее заключенным международным
договорам.
2. Государства-участники не будут принимать на себя международные обяза-
тельства, противоречащие положениям настоящего Договора.
Статья 69
1. Настоящий Договор подлежит ратификации государствами-участниками
и вступает в силу с даты обмена ратификационными грамотами.
2. Договор является бессрочным.
Статья 70
1. Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля
1996 года и Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года прекра-
щают действие с момента вступления в силу настоящего Договора.
2. Правовые акты, принятые ранее в рамках Сообщества и Союза, продол-
жают действовать в части, не противоречащей настоящему Договору.
3. До первого заседания Высшего Государственного Совета Союзного госу-
дарства его функции выполняет Высший Совет Союза Беларуси и России.
4. До выборов в Палату Представителей Парламента Союзного государства
функции Парламента Союзного государства выполняет Парламентское Собра-
ние Союза Беларуси и России.
5. До первого заседания Совета Министров Союзного государства его функ-
ции выполняет Исполнительный Комитет Союза Беларуси и России.
6. До формирования Постоянного Комитета его функции выполняет аппарат
Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России, созданный в соответст-
вии с Уставом Союза Беларуси и России.
Статья 71
Настоящий Договор регистрируется в соответствии со статьей 102 Устава
Организации Объединенных Наций.
Совершено в Москве 8 декабря 1999 года в двух экземплярах, каждый на
русском и белорусском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.
(Подписи)
Приложения
339
Программа действий Российской Федерации и Республики Бе-
ларусь по реализации положений Договора о создании
Союзного государства
(Москва, 8 декабря 1999 г.)
Преамбула
1. Выравнивание основных макроэкономических показателей и проведение
единой структурной политики
2. Унификация гражданского законодательства и определение основ созда-
ния собственности Союзного государства
3. Введение единой денежной единицы
4. Унификация налогового законодательства и проведение с 2001 г. единой
налоговой политики
5. Формирование и исполнение бюджета Союзного государства
6. Проведение единой торговой и таможенно-тарифной политики в отноше-
нии третьих стран, международных организаций и объединений
7. Формирование общего рынка ценных бумаг и создание учреждений по
эмиссии ценных бумаг и регулированию фондового рынка
8. Проведение единой политики в области ценообразования и механизма ее
осуществления
9. Объединение энергетической и транспортной систем
10. Формирование общего рынка услуг связи
11. Проведение единой политики в области стандартизации, метрологии и
оценки соответствия
12. Проведение единой политики в области геодезии и картографии
13. Формирование единого научно-технологического пространства
14. Обеспечение единого информационного пространства
15. Осуществление совместной политики в области экологической безопас-
ности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды, преду-
преждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, в
том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС
16. Проведение согласованной политики в области охраны труда, социаль-
ной защиты населения, пенсионного обеспечения
17. Осуществление совместной политики в области обороны, координации
деятельности в области военного строительства, совместного использования
военной инфраструктуры, разработки и размещения совместного оборонного
заказа, функционирования региональной группировки войск
18. Проведение единой пограничной политики
19. Совместная деятельность правоохранительных органов и специальных
служб
340
Приложения
Основываясь на положениях Договора о создании Союзного государства от
8 декабря 1999 г.,
исходя из того, что достижение целей Союзного государства осуществляет-
ся поэтапно с учетом приоритета правовых, экономических и социальных задач,
опираясь на опыт интеграции, накопленный в Союзе Беларуси и России,
Российская Федерация и Республика Беларусь (далее — государства-участии-
ки) принимают настоящую Программу действий по реализации положений До-
говора о создании Союзного государства.
Задача Программы — определение содержания, этапов и сроков работы по
передаче Союзному государству зафиксированных в Договоре предметов ведения,
способов законодательного закрепления такой передачи, включая возможное вне-
сение изменений в конституции двух государств, а также организационные рамки
этой деятельности в Союзном государстве, создание необходимых союзных или ко-
ординирующих органов. В нее включаются задачи по осуществлению двумя госу-
дарствами комплекса взаимосвязанных мероприятий в экономической, правовой и
иных сферах, которые направлены на их поэтапное объединение.
Выполнение настоящей Программы ознаменует завершение процесса со-
здания Союзного государства с единым экономическим пространством, единой
транспортной системой, единой таможенной территорией, единой денежной
единицей, общим бюджетом, в котором государства-участники проводят тесно
согласованную политику в международных делах, в сфере обороны, безопасно-
сти, борьбы с преступностью, в социальной и культурной областях.
В соответствии с этими задачами будут осуществлены следующие мероприятия.
1. Выравнивание основных макроэкономических показателей и проведе*•
ние единой структурной политики
1.1. Государства-участники в рамках Союзного государства осуществляют
меры по сближению основных социальных и макроэкономических показателей
экономического развития и уровня жизни населения, включая:
темпы роста валового внутреннего продукта (далее — ВВП);
структуру ВВП по производству и использованию;
величину ВВП на душу населения;
темпы роста промышленного и сельскохозяйственного производства;
темпы роста производительности труда;
уровень инвестиций в основной капитал в процентном отношении к ВВП;
денежные доходы (в среднем на душу населения в месяц);
номинальную начисленную и выплаченную среднемесячную заработную
плату одного работника;
средний размер назначенной и выплаченной месячной пенсии;
прожиточный минимум в среднем на душу населения в месяц;
минимальную заработную плату и минимальный размер пенсии по возрасту;
долю расходов на конечное потребление домашних хозяйств в ВВП;
индекс потребительских цен.
Приложения
341
1.2. Проводится единая структурная политика Союзного государства, свя-
занная с реформированием бюджетной, налоговой и производственной сфер,
решением проблем неплатежей и реструктуризации банковской системы, что
будет способствовать сокращению дефицитов государственных бюджетов, ста-
бильности национальных валют и уровня цен, снижению энергоемкости произ-
водства и доли промежуточного потребления в выпуске продукции, достижению
внешнеэкономического равновесия.
1.3. При осуществлении мероприятий по социально-экономическому разви-
тию двух стран используются единые показатели и индикаторы государственно-
го регулирования экономики, а именно:
уровень налоговой нагрузки на производителей (налоговые ставки и плате-
жи, льготы, уровень централизации доходов государства к ВВП);
обменный курс (рыночный);
темпы изменения совокупной денежной массы, в том числе рублевой, ва-
лютной;
ставка рефинансирования, процентные ставки по депозитам и кредитам для
населения и субъектов хозяйствования, уровень обязательных резервных тре-
бований к коммерческим банкам;
индексы отпускных цен в промышленности, закупочных цен в сельском хо-
зяйстве, индексы цен в строительстве, тарифов на транспортные перевозки и
услуги связи;
лимиты на использование (потребление) природных ресурсов и загрязнение
окружающей среды;
объемы закупок важнейших видов продукции для государственных нужд;
объемы финансирования из бюджета государственных целевых программ.
1.4. В среднесрочной и долгосрочной перспективе основными параметрами
развития Союзного государства будут являться:
взаимная торговля между государствами-участниками по важнейшим видам
продукции и услуг;
межгосударственные потоки капитала, включая получаемые и предоставля-
емые прямые и портфельные инвестиции, краткосрочные и долгосрочные кре-
диты и др.;
межгосударственная миграция рабочей силы;
механизм формирования единого экономического пространства (унифи-
кация основных инструментов таможенной, бюджетной, налоговой, кредит-
но-денежной, ценовой политики, единое законодательство об иностранных
инвестициях, разработка и реализация совместных программ социально-
экономического, научно-технического и экологического характера и другие
регуляторы).
Срок — постоянно, начиная с 2000 г.
2. Унификация гражданского законодательства и определение основ со-
здания собственности Союзного государства
342
Приложения
Завершается работа по унификации гражданского права и законодательст-
ва, регулирующего хозяйственную деятельность в Союзном государстве.
В ходе этой работы согласовываются единые нормы, положения, термины
и понятия гражданского права, связанные с регламентацией общественных,
имущественных и товарных отношений в сфере экономического оборота, кото-
рые закрепляются в Основах гражданского законодательства Союзного госу-
дарства.
Принимается закон о собственности Союзного государства, который будет
регулировать отношения по поводу союзной собственности, устанавливать
объекты прав союзной собственности, основания таких прав, порядок осуще-
ствления защиты прав собственности, а также отношения, связанные с осуще-
ствлением иных имущественных прав.
Срок — 2001 —2002 гг.
3. Введение единой денежной единицы
3.1. В ходе формирования единого экономического пространства осуще-
ствляется валютная интеграция на основе введения единой денежной едини-
цы (валюты).
В этих целях будет подписано межгосударственное соглашение о введении
единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра.
Срок — IV квартал 1999 г. — I квартал 2000 г.
3.2. В результате выполнения соглашения, упомянутого в пункте 3.1. настоя-
щей Программы, денежная эмиссия будет осуществляться исключительно еди-
ним эмиссионным центром. Работа по введению единой денежной единицы будет
осуществляться поэтапно. Итоги работы будут оформляться отдельными прото-
колами с таким расчетом, чтобы она была полностью завершена к концу 2005 г.
в увязке с процессом экономической интеграции в Союзном государстве.
Срок — 2005 г.
4. Унификация налогового законодательства и проведение с 2001 г. еди-
ной налоговой политики.
4.1. На первом этапе проводится работа по унификации, гармонизации и
сближению налогового законодательства государств-участников (в части прин-
ципов налогообложения, понятийного и терминологического аппарата).
Срок — 2000 г.
4.2. На втором этапе осуществляется переход к единой налоговой политике,
единым принципам взимания налогов вне зависимости от местонахождения на-
логоплательщиков на территории Союзного государства, в том числе в вопро-
сах порядка установления и взимания налогов, учёта налогоплательщиков, кон-
троля за соблюдением налогового законодательства и других вопросах.
Срок — 2001 г.
4.3. На третьем этапе принимается Налоговый кодекс Союзного государства.
Срок — 2001-2002 гг.
Приложения
343
5. Формирование и исполнение бюджета Союзного государства
5.1. На первом этапе деятельности Союзного государства доходная часть
бюджета Союзного государства формируется за счет фиксированных долей от-
числений государств-участников из расходных частей национальных бюджетов.
Исполнение бюджета Союзного государства осуществляется национальными
казначействами каждого государства-участника в части, касающейся террито-
рий своих государств, на основе унифицированной отчетности об исполнении
бюджета и бюджетной классификации.
Срок — 2000—2001 гг.
5.2. На втором этапе обеспечивается переход к единым сценарным условиям
экономического развития и функционирования Союзного государства, принятие
нормативно-правовых актов в области бюджетной и налоговой политики Союзно-
го государства, разграничения бюджетных полномочий в Союзном государстве,
юрисдикции, функций и прав союзных и национальных органов, бюджетной и эко-
комической классификации доходов и расходов бюджета Союзного государства.
Срок — 2002—2004 гг.
6. Проведение единой торговой и таможенно-тарифной политики в отно-
шении третьих стран, международных организаций и объединений
6.1. С целью осуществления единой торговой и таможенно-тарифной политики:
на первом этапе проводится работа по унификации торговых режимов с тре-
тьими странами и отношений с международными объединениями, скоординиро-
вано ведутся переговоры о присоединении к Всемирной торговой организации;
завершается формирование единого таможенного пространства и создается
Комиссия по тарифному и нетарифному регулированию;
унифицируются таможенные тарифы, льготы по уплате таможенных пош-
лин, правила и критерии определения страны происхождения товаров и их та-
моженной стоимости, таможенные режимы, порядок таможенного оформления
и таможенного контроля, экспортного и валютного контроля, меры нетарифно-
го регулирования.
Срок — 2002 г.
6.2. На втором этапе после осуществления мероприятий, предусмотренных
на первом этапе, завершается унификация:
национальных нормативно-правовых актов, касающихся регулирования
внешней торговли;
таможенного законодательства;
нормативно-правовых актов, обеспечивающих защи1׳у экономических инте-
ресов государств в торговле с третьими странами;
правоотношений в области косвенного налогообложения во внешней тор-
говле.
Срок — 2004 г.
6.3. На третьем этапе принимаются идентичные нормативно-правовые акты
государств-участников в области торговой и таможенной политики:
344
Приложения
таможенные кодексы;
законы о таможенном тарифе;
законы о государственном регулировании внешнеэкономической деятель-
ности;
законы о мерах по защите экономических интересов государств-участников
при осуществлении внешней торговли;
законы о валютном регулировании и валютном контроле.
Формируются органы управления Союзного государства в области торговой
и таможенной политики.
Срок — 2005 г.
7. Формирование общего рынка ценных бумаг и создание учреждений по
эмиссии ценных бумаг и регулированию фондового рынка
7.1. На первом этапе создается унифицированная нормативно-правовая ба-
за Союзного государства в области регулирования рынка ценных бумаг, эмис-
сии и размещения ценных бумаг, совершения сделок с ценными бумагами.
С этой целью Республика Беларусь примет Закон "О рынке ценных бумаг"
и, взяв за основу нормативные акты Российской Федерации по ценным бума-
гам, утвердит Порядок эмиссии и размещения ценных бумаг, Правила соверше-
ния сделок с ценными бумагами и их учета, Положение по раскрытию инфор-
мации эмитентами и участниками рынка ценных бумаг.
Срок — 2000 г.
7.2. На втором этапе формируется инфраструктура общего рынка ценных
бумаг Союзного государства, предполагающая создание соответствующих уч-
реждений по эмиссии ценных бумаг и регулированию фондового рынка.
С этой целью создаются национальные центры по эмиссии ценных бумаг, а
также иные учреждения, обеспечивающие регулирование фондового рынка Со-
юзного государства, устанавливаются правила их взаимодействия, на основе
единого механизма обеспечивается практическое регулирование общего рынка
ценных бумаг.
Срок — 2001 г.
8. Проведение единой политики в области ценообразования и механизма
ее осуществления
8.1. Субъектам хозяйствования государств-участников обеспечиваются
равные условия по применению во взаимной торговле преимущественно сво-
водных цен и тарифов, которые формируются на основе применения единой ме-
тодологии ценообразования, исходя из конъюнктуры рынка, качества и потре-
бительских свойств продукции и услуг, на основе единых методов исчисления
себестоимости продукции и услуг с учетом всех видов установленных налогов, а
также получения необходимой прибыли.
8.2. Государственное регулирование цен и тарифов осуществляется по еди-
ному перечню продукции (услуг), в основном относящейся к продукции (услу¬
Приложения
345
гам) естественных монополий, продукции (услугам), закупаемой преимущест-
венно государствами-участниками, и другой продукции (услугам), исходя из
экономически обоснованных затрат и получения необходимой прибыли субъек-
тами хозяйствования.
В целях проведения единой политики государственного ценового регулиро-
вания предстоит:
Республике Беларусь принять унифицированные с российскими Законы "О
естественных монополиях", "О государственном регулировании тарифов на
электрическую и тепловую энергию", "О газоснабжении";
унифицировать нормативно-правовые акты государств-участников в облас-
ти ценообразования, определяющие принципы и порядок установления регули-
руемых государством цен/тарифов на продукцию (услуги) предприятий топлив-
но-энергетического комплекса, исходя из того, что к сфере государственного
регулирования цен и тарифов в топливно-энергетическом комплексе на терри-
тории Союзного государства будут отнесены:
тарифы на электрическую и тепловую энергию;
оптовые цены на природный газ, реализуемый газораспределительным орга-
низациям, цены на природный газ, реализуемый непосредственно конечным по-
требителям, сбытовые надбавки газораспределительных организаций к оптовой
цене промышленности на природный газ, тарифы на услуги по транспортиров-
ке природного газа по магистральным газопроводам и газораспределительным
сетям, розничные цены на природный газ д ля населения;
тарифы на транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным тру-
бопроводам;
Срок — 2001 г.
создать гармонизированную систему государственного регулирования дея-
тельности хозяйствующих субъектов на транспорте, в том числе разграничить
полномочия и предметы ведения между союзными и национальными органами
по этому вопросу и установить порядок и принципы взаимодействия националь-
ных органов, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов на транс-
порте и их территориальных органов;
Срок — второе полугодие 2000 г.
осуществить переход на единые принципы тарифной политики на транспор־
те, в том числе методологические и методические принципы формирования та-
рифов, сборов, цен на услуги транспортных предприятий в сообщении в рамках
Союзного государства, а также единые принципы формирования тарифной по-
литики в сообщении с третьими государствами;
Срок — первый квартал 2001 г.
создать общий рынок услуг связи и ввести единые принципы формирования
тарифов на услуги связи и порядок их расчетов;
Срок — 2001—2002 гг.
обеспечить единые условия функционирования электроэнергетических сис-
тем государств-участников с едиными основами ценообразования и порядком
346
Приложения
регулирования и применения тарифов на электрическую энергию на союзном
оптовом рынке электрической энергии.
Срок — второе полугодие 2000 г.
9. Объединение энергетической и транспортной систем
9.1. Поэтапная реорганизация системы управления транспортным комплек-
сом, предусматривающая гармонизацию системы государственного регулиро-
вания деятельности хозяйствующих субъектов на транспорте, в том числе раз-
граничение полномочий между союзными и национальными органами и уста-
новление порядка и принципов их взаимодействия.
Срок — 2000 г.
9.2. Унификация нормативно-правовой базы в области транспорта, включая
формирование систем управления транспортом в Союзном государстве, единой
научно-технической политики, технических условий и требований, стандартов и
правил функционирования объединенных транспортных систем, создание еди-
ной налоговой базы на транспорте.
В этих целях будут приняты программа развития и единые принципы фор-
мирования общего рынка транспортных услуг, а также нормативно-правовые
акты:
унифицированный Закон "О транспортной деятельности”;
унифицированный Закон "Об автомобильных дорогах";
о внутреннем водном транспорте;
об автомобильном транспорте.
Срок — второе полугодие 2000 г.
9.3. Принятие порядка функционирования и управления едиными система-
ми железнодорожного, автомобильного, морского, внутреннего водного, воз-
душного транспорта, единой системой дорожного хозяйства.
Срок — 2001 г.
9.4. Разработка и внедрение унифицированной системы первичного учета и
статистической отчетности.
Срок — 1999—2000 гг.
9.5. Сохранение и развитие кооперативных связей предприятий автомо-
бильной промышленности государств-участников в производстве транспортных
средств.
Срок — постоянно
9.6. Модернизация инфраструктуры проходящих через территории госу-
дарств-участников общеевропейских транспортных коридоров для обеспечения
интеграции транспортных коммуникаций обеих стран в европейскую транс-
портную систему.
Срок — постоянно
9.7. Создание условий для использования мощностей морского и речного
портов Калининградской области Российской Федерации для перевалки и пере-
возки внешнеторговых грузов.
Приложения
347
Срок — 2000 г.
9.8. Осуществление мер по подготовке к объединению газотранспортных
систем государств-участников с вхождением газотранспортных систем Респуб-
лики Беларусь в состав открытого акционерного общества "Газпром".
Срок — 2000 г.
9.9. Создание Объединенной электроэнергетической системы государств-
участников с учетом завершения в 2000 г. реструктуризации энергетической от-
расли Республики Беларусь.
Срок — 2001 г.
10. Формирование общего рынка услуг связи
Гражданам Союзного государства предоставляются равные возможности по
доступу к услугам электрической и почтовой связи общего пользования при
единых принципах формирования тарифов на услуги.
В этих целях будут осуществлены:
унификация правовой базы, регламентирующей работу связи, нормативных
актов по формированию единой научно-технической политики в этой области,
требований и правил по функционированию объединенных систем связи;
Срок — 2001 г.
разработка Совместной программы развития общего рынка услуг связи в
Союзном государстве;
Срок — 2001 г.
введение единых принципов формирования тарифов на услуги связи и по-
рядка их расчетов, переход к единым тарифам на услуги в области связи.
Срок — 2001—2002 гг.
11. Проведение единой политики в области стандартизации, метрологии и
оценки соответствия
11.1. На первом этапе осуществляются гармонизация национальных зако-
нов в области стандартизации, обеспечения единства измерений, оценки соот-
ветствия и технических барьеров в торговле, а также национальных систем
стандартизации, обеспечения единства измерений, санитарных и пожарных
норм сертификации продукции и услуг, классификации и кодирования технико-
экономической и социальной информации и каталогизации продукции с учетом
международных норм.
Обеспечивается обязательное применение законодательных актов и норма-
тивных документов по практическому внедрению Международной системы еди-
ниц измерений (СИ).
Государственный метрологический контроль и надзор осуществляются на
единых принципах.
Срок — 2000—2001 гг.
11.2. На втором этапе проводятся формирование единых эталонов единиц
величин, порядка передачи размеров единиц величин к рабочим средствам из¬
348
Приложения
мерений, организация сличений эталонов, а также гармонизация систем ут-
верждения типа средств измерений, калибровки и поверки средств измерений.
Создаются центры по обмену информацией в области стандартизации, мет-
рологии, сертификации и государственного надзора и контроля за реализацией
законодательных требований к продукции и услугам, за средствами измерений.
Срок — 2000—2002 гг.
11.3. Создается общий орган управления на базе совместной коллегии заин-
тересованных государственных органов.
Срок — 2002—2003 гг.
12. Проведение единой политики в области геодезии и картографии
Государства-участники осуществляют единую политику по картографо-гео-
дезическому обеспечению территории Союзного государства, направленную на
удовлетворение потребностей Союзного государства, граждан и юридических
лиц в геодезической и картографической продукции.
С этой целью предусматривается:
создание высокоточных геодезических сетей;
разработка геоинформационной системы для обеспечения работы органов
власти Союзного государства и создание банков цифровых топографических
карт на основе материалов космической съемки сопредельной территории Рос-
сийской Федерации и Республики Беларусь;
внедрение в производство в государствах-участниках новых технологий со-
здания, обновления и подготовки к изданию топографических карт.
Будет создан общий орган для координации работ на базе совместной кол-
легии заинтересованных государственных органов.
Срок — 2000—2001 гг.
13. Формирование единого научно-технологического пространства
13.1. Будет принята межгосударственная Программа "Обеспечение единого
научно-технологического пространства", рассчитанная на 2000—2005 гг., с оп-
ределением ее государственных заказчиков.
На первом этапе совместной деятельности осуществляется формирование
специальных мероприятий и отбор проектов по обеспечению единого научно-
технологического пространства Союзного государства.
Срок — 2000 г.
13.2. Второй этап предполагает практическую реализацию отобранных про-
грамм, подпрограмм и проектов в рамках единого научно-технологического
пространства Союзного государства.
Срок — 2001 —2005 гг.
13.3. Направления совместных исследований и разработок:
проведение фундаментальных и прикладных работ по приоритетным на-
правлениям развития науки и техники: информационные технологии и электро-
ника, производственные технологии, новые материалы и химические продукты,
Приложения
349
технологии биологических и живых систем, топливо и энергетика, экология и
рациональное природопользование;
гармонизация нормативно-правовой базы в области науки и техники;
согласованное развитие законодательства в инновационной сфере;
создание единой системы научно-технической экспертизы.
Для организации выполнения поставленных задач при необходимости созда-
ются координационные советы по приоритетным направлениям Программы и
научно-технические советы по подпрограммам.
14. Обеспечение единого информационного пространства
14.1. Разработка Программы обеспечения единого информационного про-
странства.
Срок — 2000 г.
14.2. Гармонизация нормативных актов по формированию технических уело-
вий и правил функционирования системы информатизации.
Срок — 2000 г.
15. Осуществление совместной политики в области экологической безо-
пасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды,
предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных ката-
строф, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС
Предусматривается реализация следующих совместных программ экологи-
ческой направленности:
программа совместной деятельности по преодолению последствий черно-
быльской катастрофы;
научно-техническая программа "Совершенствование и развитие единой
технологии получения, сбора, анализа и прогноза, хранения и распростране-
ния гидрометеорологической информации и данных о загрязнении природной
среды";
программа "Гармонизация законодательной и нормативно-методической ба-
зы в области охраны окружающей среды Российской Федерации и Республики
Беларусь";
Срок — 2000 г.
подготовка предложений по их продолжению до 2005 г.;
Срок — первая половина 2000 г.
разработка нормативно-правовых актов "Об охране окружающей среды",
"Об экологическом образовании", "О социальной защите населения, постра-
давшего вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", соглашения об об-
мене экологической информацией;
Срок — 2000 г.
формирование единого правового механизма природоохранной деятельное-
ти, соответствующего задачам Союзного государства и современному междуна-
родному праву в области охраны окружающей среды;
350
Приложения
создание единой системы информационного взаимодействия;
разработка основополагающего стандарта в области охраны окружающей
среды и улучшения использования природных ресурсов;
создание унифицированного реестра и базы данных по природоохранным ре*
сурсосберегающим, малоотходным и безотходным технологиям экологического
профиля;
выработка норм и правил регулирования трансграничных перевозок озоно-
разрушающих и других опасных веществ, а также иных документов в области
охраны атмосферы воды, почвы, растительного и животного мира;
разработка системы экологического образования и воспитания населения в
целях устойчивого развития Союзного государства.
Срок — 2000 г.
16. Проведение согласованной политики в области охраны труда, соци-
альной защиты населения, пенсионного обеспечения
Реализация Программы совместной деятельности по унификации законода-
тельства в социально-трудовой сфере и сближению уровня социальных гаран-
тий граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на 1999—2000 гг.,
в том числе:
разработка прогноза развития в социально-трудовой сфере в государствах-
участниках на пятилетний период;
Срок — 2000 год
разработка законодательных и нормативных актов в социально-трудовой
сфере, в том числе унифицированных законов государств-участников "О соци-
альном страховании", "О страховании от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний", "О занятости населения", "Об охране труда",
кодексов законов о труде;
Срок — 2000 г.
разработка единых минимальных стандартов в сфере денежных доходов на-
селения, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальной поддержки граж-
дан, нуждающихся в защите и социальном обслуживании;
разработка единой методологии определения потребительской корзины;
разработка Единого тарифно-квалификационного справочника работ и про-
фессий рабочих и Квалификационного справочника должностей служащих;
разработка унифицированных межотраслевых норм и нормативов для регу-
лирования численности работников бюджетной сферы, органов управления и
производственной сферы;
разработка единой методологии формирования и государственного регули-
рования общего рынка труда Союзного государства.
Срок — 1999—2000 гг.
17. Осуществление совместной политики в области обороны, коорди-
нации деятельности в области военного строительства, совместного ис¬
Приложения
351
пользования военной инфраструктуры, разработки и размещения совме-
стного оборонного заказа, функционирования региональной группировки
войск
Принимается единая военная доктрина Союзного государства.
Срок — 2000 г.
В целях подготовки к реализации данной военной доктрины будут:
создана региональная группировка войск;
Срок — до конца 1999 г.
завершено формирование совместного оборонного заказа на 2000 год;
Срок — до конца 1999 г.
утверждена совместная программа вооружения государств-участников на
2001 —2005 гг., включая разработку единых оперативно-стратегических требо-
ваний к развитию вооружений государств-участников;
Срок — до конца 2000 г.
проведена инвентаризация объектов военной инфраструктуры в границах
общего оборонного пространства с задачей определения их реального технико-
эксплуатационного состояния, а также в целях окончательного согласования их
перечня, определения порядка содержания и совместного использования в ин-
тересах региональной группировки войск;
Срок — первая половина 2000 г.
принято Положение о проведении совместных научно-исследовательских
работ в интересах министерств обороны государств-участников;
Срок — первая половина 2000 г.
проведены работы по созданию автоматизированной системы управления
формированием совместного оборонного заказа и совместных программ воору-
жения, учета вооружения и военной техники (далее — ВВТ) региональной
группировки войск, обеспечению информационной безопасности программных
продуктов зарубежного производства, созданию перспективных и модерниза-
ции существующих образцов ВВТ;
Срок — 2000—2003 гг.
осуществляться подготовка белорусских военнослужащих в высших учеб-
ных заведениях Министерства обороны Российской Федерации;
Срок — постоянно
Организация осуществления запланированных мероприятий возлагается на
совместную Коллегию министерств обороны Российской Федерации и Респуб-
лики Беларусь.
18. Проведение единой пограничной политики
Государства-участники будут осуществлять согласованную пограничную по-
литику, разработку и реализацию совместных программ по пограничным вопро-
сам на основе принятой Концепции пограничной политики Союза Беларуси и
России, которая определяет единые подходы к решению проблем не только на
границах Союза, но и в их пограничном пространстве.
352
Приложения
Реализация долгосрочной стратегии взаимовыгодного пограничного сотруд-
ничества будет осуществляться по трем этапам:
первый этап — 1999—2000 гг. — выработка подходов и подготовка преддо-
жений по сближению нормативно-правовой базы и определение
первоочередных мер по интеграции пограничных ведомств государств-участников;
второй этап — 2001—2005 гг. — унификация нормативно-правовой базы,
реализация политических, экономических, военных материально-технических
реформ в области пограничной политики государств-участников;
третий этап — начиная с 2005 г. — завершение формирования системы ох-
раны границ Союзного государства.
Основными мероприятиями, проводимыми государствами-участниками,
являются:
сближение концептуальных подходов к структурной перестройке охраны
границ Союзного государства;
Срок — 1999—2000 гг.
унификация законодательной и нормативно-правовой базы государств-уча-
стников в области пограничной политики;
Срок — 1999—2002 гг.
внесение изменений и дополнений в Договор между Российской Федераци-
ей и Республикой Беларусь о совместных усилиях в охране Государственной
границы Республики Беларусь от 21 февраля 1995 г.;
Срок — 1999—2000 гг.
формирование унифицированной системы пограничного и таможенного
контроля на границах;
Срок — 2000 г.
принятие совместной Директивы об организации охраны государственных
границ государств-участников;
Срок — ежегодно
унификация подходов к заключению международных договоров с третьими
странами по пограничным вопросам;
Срок — 2001 —2002 гг.
интеграция управления и оптимизация взаимодействия государственных ор-
ганов государств-участников в области обеспечения безопасности на границах
Союзного государства.
Срок — до 2003 г.
19. Совместная деятельность правоохранительных органов и специаль-
ных служб
На основе положений Программы по борьбе с различными формами орга-
низованной преступности на территории государств-участников Союза Белару-
си и России на период до 2000 года, Концепции безопасности Союза Беларуси
и России, международных договоров будет осуществляться тесное взаимодей-
ствие в борьбе с преступностью.
Приложения
353
С этой целью:
унифицируется законодательство в области деятельности правоохранитель-
ных органов и специальных служб, совершенствуется российско-белорусская
договорно-правовая база сотрудничества в сфере борьбы с преступностью и бе-
зопасности;
проводятся согласованные оперативно-профилактические мероприятия и
специальные операции по предупреждению, выявлению, пресечению распрост-
ранения противоправных деяний, совершаемых преступными группировками на
территории государств-участников;
вводится в эксплуатацию единый межгосударственный банк данных о ли-
цах, причастных к террористической деятельности, незаконным вооруженным
формированиям, контрабанде, наркобизнесу и другим наиболее опасным пре-
ступлениям;
выявляются и отслеживаются реальные, прогнозируются потенциальные
угрозы жизненно важным интересам Союзного государства, налаживается вза-
имный обмен информацией по вопросам безопасности;
осуществляются мероприятия против негативного информационного воз-
действия на государственные органы, общественные организации и население
Союзного государства, а также пресекаются любые попытки противоправной
разведывательной деятельности специальных служб и организаций третьих
стран, промышленного шпионажа;
активизируется взаимодействие в области подготовки кадров, научных ис-
следований, разработки и производства вооружения, специальных средств, тех-
ники и оборудования д ля правоохранительных органов и специальных служб.
Срок— 1999—2001 гг.
Совершено в Москве 8 декабря 1999 г. в двух экземплярах, каждый на рус-
ском и белорусском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.
За Российскую Федерацию За Республику Беларусь
Б. Ельцин А. Лукашенко
354
Сведения об авторах
Сведения об авторах
Осипов Геннадий Васильевич, доктор философских наук, профессор, ди*
ректор Института социально-политических исследований РАН, президент
Международной академии социальных наук, академик РАН
Авакьян Сурен Адибекович, доктор юридических наук, профессор, заве-
дующий кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ
им. М.В. Ломоносова
Адамович Анатолий Сергеевич, кандидат юридических наук, государствен-
ный советник Российской Федерации 1-го класса
Бабурин Сергей Николаевич, доктор юридических наук, заместитель ди-
ректора ИСПИ РАН по проблемам Союза Беларуси и России, заведующий ка-
федрой правовых и гуманитарных проблем национальной безопасности Мос-
ковского государственного социального университета
Барциц Игорь Нязбеевич, кандидат юридических наук, заместитель дирек-
тора Научно-информационного центра Российской академии государственной
службы при Президенте РФ
Ворощук Александр Николаевич, начальник главного экономического уп-
равления Секретариата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России
(лотов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, ди-
ректор Института прав человека Московского государственного социального
университета
Жукова Нина Борисовна, кандидат исторических наук, председатель
ООПД "Союз реалистов"
Забейворота Александр Иванович, кандидат юридических наук, доцент ка-
федры правовых и гуманитарных проблем национальной безопасности Москов-
ского государственного социального университета
Караткевич Александр Григорьевич, кандидат политических наук, заведую-
щий отделом ИСПИ при Администрации Президента Республики Беларусь
Сведения об авторах
355
Князев Юрий Евгеньевич, кандидат юридических наук, советник Парла-
ментского собрания Союза Беларуси и России
Мальцев Геннадий Васильевич, член-корреспондент РАН, доктор юрцдиче-
ских наук, профессор, заведующий кафедрой государственного строительства и
права Российской академии государственной службы при Президенте РФ
Ма1усевич Евгений Вячеславович, кандидат философских наук, директор
ИСПИ при Администрации Президента Республики Беларусь
Никитин Владимир Петрович, депутат Государственной Думы Федерально*
го Собрания Российской Федерации, председатель Комиссии Парламентского
Собрания Союза Беларуси и России по бюджету
Пашковский Георгий Михайлович, кандидат философских наук, первый заме*
ститель директора ИСПИ при Администрации Президента Республики Беларусь
Романенко Владимир Иванович, первый заместитель директора Института
стран СНГ (интеграции и диаспоры), генерал-майор
Сагайдак Александр Эрнестович, доктор экономических наук, профессор
Симонов Владимир Александрович, кандидат юридических наук, директор
Омского института права и экономики
Станкевич Зигмунд Антонович, кандидат исторических наук, заместитель
директора Института прав человека Московского государственного социально-
го университета
Статкевич Николай Стефанович, доктор исторических наук, и.о. директо-
ра Института истории Национальной академии наук Беларуси
Тихомиров Александр Валентинович, кандидат исторических наук, старший
научный сотрудник Института истории Национальной академии наук Беларуси
356
Содержание
Союзное государство Белоруссии и России —
основной вектор возрождения единой
государственности (вместо предисловия) 4
Раздел !.Истоки российско-белорусского единства
Глава 1. Культурно-духовное единство Белоруссии и России как
предпосылка создания Союзного государства (Жукова Н. Б.) 8
Глава 2. Этнополитическая империя. СССР, РСФСР (Симонов В. А.) 18
Глава 3. Советская Белоруссия: история возникновения (Сташкевич Н. С.) .. 37
Глава 4. Советская Белоруссия в ООН (Тихомиров А. В.) 49
Глава 5. Перестройка и проблема нового Союзного
договора (Станкевич 3. А.) 61
Раздел II. Российская Федерация и Республика Беларусь
в период размежевания
Глава 6. СНГ как способ легитимации разрушения СССР (Станкевич 3. А.).. 83
Глава 7. Социально-экономические последствия распада
СССР для Российской Федерации и Белоруссии (Сагайдак А. Э.) 96
Глава 8. Республика Беларусь: политические тенденции в период
либерализации (Матусевич Е. В., Караткевич А. Г, Пашковский Г. М.) 112
Глава 9. Общественное мнение как движущий фактор
реинтеграции (Жукова Н. Б.) 121
Раздел III. Начало воссоединения
Глава 10. Через Сообщество России и Белоруссии —
к Союзу Беларуси и России (Бабурин С. Н.) 132
Глава 11. Президентский фактор в
российско-белорусском сближении (Бабурин С. Н.) 138
Глава 12. Декларация о дальнейшем единении
Беларуси и России от 25 декабря 1998 г.
Провозглашение движения к Союзному государству (Барциц И. Н.) 146
Глава 13. От Парламентского Собрания Сообщества
России и Белоруссии к Парламентскому Собранию
Союза Беларуси и России (Забейворота А. И.) 149
Глава 14. Постоянный комитет Союзного государства (Бабурин С. Н.) ... .158
Раздел IV. Проблемы становления Союзного
государства России и Белоруссии
Глава 15. Республика Беларусь: перспективы социально-политического
развития (Матусевич Е. В., Караткевич А. Г, Пашковский Г. М.) 167
Содержание
357
Глава 16. Союзное государство и конституционные права его
граждан в свете правовых стандартов Совета Европы (Глотов С. А.) 177
Глава 17. Основные направления экономической
интеграции России и Белоруссии (Сагайдак А. Э.) 186
Глава 18. Проблемы бюджета и кредитно-денежной
политики Союзного государства (Никитин В. П., Ворошук А. Н.) 198
Глава 19. Союзное государство и его международная
правосубъектность (Бабурин С. Н.) 213
Глава 20. Военно-политическая обусловленность
Союзного государства (Романенко В. И.) 219
Раздел V. Институты и органы Союзного государства
Глава 21. Политический смысл реинтеграции России.
Форма Союзного государства (Мальцев Г. В., Барциц И. Н.) 224
Глава 22. Гражданство Союзного государства (Авакян С. А.) 229
Глава 23. Высший Государственный Совет
(Забейворота А. И., Адамович А. С.) 237
Глава 24. Парламент Союзного государства (Князев Ю. Е.) 241
Глава 25. Совет Министров Союзного государства
(Забейворота А. И., Адамович А. С.) 252
Глава 26. Суд и Счетная палата Союзного государства
(Забейворота А. И., Адамович А. С.) 255
Глава 27. Правовая система Союзного государства (Барциц И. Н.) .257
Глава 28. Конституционный Акт Союзного государства (БабуринС.Н.) Л •271
Заключение 278
Приложения
1. Результаты Референдума СССР от 17 марта 1991 г. 280
2. "Беловежское” Соглашение от 8 декабря 1991 г. 286
3. Постановления ГД ФС РФ от 15 марта 1996 г. 291
4. Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии
от 2 апреля 1996 293
5. Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.
и Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. 299
6. Декларация от 25 декабря 1998 г. 315
7. Договор о создании Союзного государства
от 8 декабря 1999 г. 317
Сведения об авторах 354
К единому государству:
о создании российско-белорусского Союзного государства
Под ред. Г. В. Осипова и С. Н. Бабурина
Лицензия на издательскую деятельность ЛР № 071537 от 17.11.1997 г.
Госкомитет РФ по печати
Подписано в печать 16.04.2001 г.
Формат 60x90 1/16. Бумага офсетная № 1
Печать офсетная. Усл. печ. л 22,5. Тираж 1000 экз.
Отпечатано в РФ
Институт социально-политических исследований РАН
«РАДОН-ПРЕСС»
wwwlriocideju 4 www.biocidcju 4־ www.biocideju 4־ www.biocide.ro 4־ www.biocide.ro 4־ www.biocide.ro
пгэрроц*ммм 4 tu'9ppo!q-MMM 4 пгэрро«ц-ммм 4 tu-oppofq'MMM 4 пгэрро<ц-лмм 4 пгэрио«| ммм