ВИНСЕНТ ОСТРОМ
Смысл
американского
федерализма
Миссис Пауэл: Так что же у нас такое, доктор,
республика или монархия?
Доктор Франклин: Республика, если вы сможете ее
сохранить.
18 сентября 1787 года,
из дневника Джеймса МакГенри

Vincent Ostrom
The Meaning
of American Federalism
Constituting a Self-Governing Society
ICS Press
San Francisco, California

Винсент Остром
Смысл
американского
федерализма
Что такое самоуправляющееся общество
Перевод с английского
Общая редакция и предисловие
доктора юридических наук А.В. Оболонского
Москва
«Арена»
1993

ББК 67.99(7)
0 76
Перевод С.А. Егорова , Д.К. Утегеновой
Общая редакция и предисловие А.В. Оболонского
Редактор М.В. Голубовская
Художник Н. Е. Бочарова
Остром Винсент
О 76 Смысл американского федерализма. Что такое само¬
управляющееся общество: Пер. с англ. / Предисл.
А. Оболонского. — М.: «Арена», 1993.— 320 с.
Как создать подлинно демократическое самоуправляющееся об¬
щество, где правит не «правительство», а сами граждане — вот основ¬
ной вопрос, которому посвящена книга одного из крупнейших
современных американских ученых, автора трудов в области поли¬
тологии и государственного управления профессора Винсента
Острома. Свой взгляд на эту проблему В.Остром основывает на глубо¬
ком историческом и теоретическом анализе американского и
европейского опыта. Идеи Острома чрезвычайно актуальны для Рос¬
сии, вступающей на нелегкий путь демократического развития.
4703040400
В 67(03—93)
без объявл.
ISBN 5—87474—007—4
ББК 67.99(7)
© Institute for Contemporary Studies, 1991.
© Перевод.[Егоров С.А., Утегенова Д.К. 1993.
© Предисловие. Оболонский А.В. 1993.
© Оформление. Бочарова Н. Е. 1993.

Посвящается Элинор,
с которой мы пережили незабываемые
интеллектуальные приключения

СОДЕРЖАНИЕ
ВИНСЕНТ ОСТРОМ И ЕГО ФИЛОСОФИЯ СВОБОДНОГО
ОБЩЕСТВА. А. Оболонский	  11
ВВЕДЕНИЕ
Глава первая. СМЫСЛ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА		20
Терминологическая и содержательная стороны в политологическом
исследовании 	 21
Токвилевский анализ американского опыта	 27
Некоторые актуальные размышления 	 31
Сфера данного исследования	 36
ОСМЫСЛЕНИЕ КОНЦЕПЦИИ АМЕРИКАНСКОГО
ФЕДЕРАЛИЗМА
Глава вторая. ГОББСОВСКИЙ «ЛЕВИАФАН» И ЛОГИКА
АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА	 44
Гоббсовский «Левиафан»	 46
Демократия, конституционное правление и федерализм	 58
Некоторые выводы	 68
Глава третья. ДОГОВОРНАЯ ОСНОВА АМЕРИКАНСКОГО
ФЕДЕРАЛИЗМА: РЕЛИГИОЗНЫЕ КОРНИ	 71
Сходство между религией и политическими убеждениями	 72
Ключевая идея 	   74
Исходные предпосылки	 77
Божественное право как метод нормативного исследования		80
Борьба во имя понимания 	 85
Выводы 	 86
Глава четвертая. СМЫСЛ ФЕДЕРАЛИЗМА В «ФЕДЕРАЛИСТЕ» . .	88
Аргументация Даймонда	 91
Аргументация очерка №9 «Федералиста»: гарантия от партийных
распрей и мятежей	   93
Аргументация очерка №39 «Федералиста»: взгляд с точки зрения
оппозиции 		 103
Аргументация очерков №15 и №16 «Федералиста»: уточнение
концепции	 107
Выводы 	 111
7

Глава пятая. «ДЕЛО ГАРСИА», УПАДОК ФЕДЕРАЛИЗМА И
«ЛОВУШКА ЦЕНТРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА»	 120
Доктрина Блэкмуна и предположения Мэдисона в очерке №39
«Федералиста» 	 125
Избирательные механизмы, виды представительства и
коллективные решения 	 127
Структура правительства и верховенство права 	 130
«Ловушка центрального правительства» 	 136
Пределы «федеральной формы»	 150
О ФОРМИРОВАНИИ НЕКОТОРЫХ новых
МОДЕЛЕЙ ПОРЯДКА
Глава шестая. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ	161
БОЛЬШИХ ГОРОДОВ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ (в соавторстве
с Чарльзом Тибоутом и Робертом Уорреном)
Природа общественных благ и услуг 	 163
Проблемы масштаба социальной организации	 171
Социальная организация по типу «Гаргантюа»	 176
Социальная организация в полицентрической политической
системе 	  178
Глава седьмая. ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЫ¬
БОР: ВОЗНИКНОВЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКОНОМИКИ И ИН¬
ДУСТРИАЛЬНЫХ СТРУКТУР (в соавторстве с Элинор Остром)	189
Природа общественных благ	 191
Организация общественной экономики	 200
О некоторых проблемах потребления и производства в индустриях
общественных услуг	 213
Возможности индустрий общественных услуг	 220
Альтернативы и выбор	 225
Глава восьмая. RES PUBLICA: О ВОЗНИКНОВЕНИИ ПОЛИТИЧЕ¬
СКОГО И ГРАЖДАНСКОГО СОЗНАНИЯ И О КУЛЬТУРЕ ИССЛЕ- 228
ДОВАНИЯ
Сущность республики (Res Publica)	  229
Создание открытой публичной сферы (Res Publica)	 237
Открытая публичная сфера и обретение опыта	 241
О возникновении политического и гражданского сознания и о
культуре исследования	 248
8

Глава девятая. ПОЛИЦЕНТРИЗМ — СТРУКТУРНАЯ ОСНОВА
САМОУПРАВЛЯЮЩИХСЯ СИСТЕМ 	 253
Концепция полицентризма	 255
Формирование моделей порядка в полицентрических структурах ... 259
Выводы 	 275
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Глава десятая. ГОД 1989 И ДАЛЕЕ	 280
Некоторые сущностные характеристики американского
федерализма	 282
Проблема освоения интеллектуального опыта	 293
Есть ли будущее у федерализма 	 299
ПРИМЕЧАНИЯ	 303
БИБЛИОГРАФИЯ 	 308

ВИНСЕНТ ОСТРОМ И ЕГО ФИЛОСОФИЯ
СВОБОДНОГО ОБЩЕСТВА
Проблемы создания действительно свободного, демократи¬
ческого общества с подлинно федеративным государственным
устройством лишь в самые последние годы приобрели для Рос¬
сии практическое звучание. До этого реальная, не маскарад¬
ная демократия оставалась для нас лишь красивой мечтой,
воображаемой идеальной гармонией, которая придет когда-
нибудь на смену тоталитарному коммунистическому режиму с
его фальшивым, псевдодемократическим «советским» фаса¬
дом. Многие люди разными способами работали на прибли¬
жение этой мечты, особенно, впрочем, не надеясь дожить до ее
воплощения. Другие, опираясь на власть, на политические
интриги, на прямой террор, на искусное сталкивание лбами
разных общественных групп, на псевдоправовую, порой до¬
вольно изощренную демагогию и другие манипуляторские ме¬
ханизмы, комбинацией из которых режим удерживался на
плаву три четверти века, противостояли этому процессу или,
по крайней мере, старались его выхолостить. Но вот час настал.
Коммунистическая диктатура рухнула. Во всяком случае,
формально ее больше нет. Однако теперь, когда демократия в
России получила шанс превратиться из утопии в реальность,
оказалось, что все это совсем не так просто осуществить.
Не будем здесь говорить о других факторах, но одна из
важных причин наших трудностей и неудач на этом пути —
очевидный недостаток знания о том, что же представляет собой
демократия на самом деле, каковы ее основы, принципы и
и

механизмы. Ведь абсолютное большинство людей, вовлечен¬
ных в сферы политики, государственного управления, бизнеса,
даже общественной науки, на самом деле мало знают об этом.
Они воспитаны либо на лживой идеологической критике «бур¬
жуазной псевдодемократии», либо, наоборот, на романтиче¬
ских мифах о «демократическом рае», либо, в лучшем случае,
на классических текстах мыслителей прошлых столетий. Меж¬
ду тем, теория демократического правления и теория феде¬
ральной системы как ее очень важный раздел отнюдь не стояли
на месте в XIX—XX веках. Но этот пласт научной мысли ос¬
тался практически неизвестен для нашего общества, за исклю¬
чением, быть может, лишь очень узкого круга специалистов.
Блокируя доступ в страну знаний такого рода, ее правители
руководствовались простым своекорыстным расчетом — не да¬
вать гражданам материал для сравнения настоящей демокра¬
тии и ее советской фикции. Так что, думается, многие гримасы
и несуразицы нашей сегодняшней политической и госу¬
дарственной практики на всех уровнях, далеко не в последнюю
очередь — результат непонимания существа демократического
процесса, незнания лежащих в его основе идей и практических
механизмов, очевидной нехватки у нас демократической пол¬
итической культуры. И с этой точки зрения книга В. Острома
может внести важный вклад в наше демократическое само¬
образование.
Профессор Винсент Остром принадлежит к числу крупней¬
ших американских политологов старшего поколения, к тем,
кого порой называют «живыми классиками». Его книги и эссе
уже около трех десятилетий служат важным элементом интел¬
лектуальной жизни демократических обществ. Он обладает
редкой для теоретиков способностью сочетать широкий фило¬
софский анализ наиболее фундаментальных проблем обще¬
ственного устройства с глубоким изучением конкретных меха¬
низмов самоуправления в городах и сельских местностях, а
также коллективного управления местными природными ре¬
сурсами. На этой базе он создал, по существу, свою школу
политического анализа при Индианском университете, через
которую за 20 лет прошли многие десятки ученых, от «чистых»
теоретиков до практиков-«прикладников» практически из всех
регионов мира. Книга, предлагаемая нами российскому чита¬
телю, на первый взгляд посвящена сугубо теоретическим проб¬
лемам федерального общественного устройства, но федера¬
лизм для В. Острома — не просто распределение полномочий
12

между центром и регионами, как привыкли у нас думать. Ос¬
новываясь, прежде всего, на американской традиции «велико¬
го эксперимента» по построению нового общественного по¬
рядка, он рассматривает его как идеологию подлинно само¬
управляющегося общества, то есть как альтернативу не только
автократическому правлению, но и любой централизованной
властной иерархии, любой бюрократической системе.
Принципы построения общества, основанного не на коман¬
дах и контроле «сверху-вниз», а на процессах согласования
различных интересов отдельных людей и их всевозможных
объединений — вот главное содержание книги. Основа госу¬
дарственного устройства — не воля одного или многих «су¬
веренов», заседающих в столице, а сеть взаимных соглашений
между людьми «на местах». Эти соглашения строятся на вза¬
имном уважении людей, на вере в способность свободного че¬
ловека самому или совместно с другими, тоже свободными
людьми, разрешить свои проблемы без команд и предписаний
«начальства», а также на библейском «Золотом правиле»: «По¬
ступай с другими так, как ты хотел бы, чтобы они поступали с
тобой». Словом, в благоустроенном обществе править, прежде
всего, должно не правительство (даже в широком смысле сло¬
ва), а сами люди. Но как реализовать эти общие подходы в
реальной жизни, среди реальных людей, в душах которых,
увы, нередко одерживают верх не «золотые» правила, а «свин¬
цовые» инстинкты? Для нашего общества эта задача в высшей
степени актуальна. Пока что мы, падая, ошибаясь, жестоко
ссорясь, не слишком приблизились к ее решению. Автор же
предлагает нам глубокий, основанный на тщательном сопо¬
ставлении «классических» текстов Гоббса, Руссо, Монтескье и,
конечно, Токвиля и американских федералистов анализ фило¬
софии самоуправляющегося общества, механизмов его работы
и опасностей, его подстерегающих.
Опираясь, прежде всего, на американский опыт обществен¬
ного устройства, он при этом отнюдь не идеализирует его, а,
даже напротив, оценивает современное состояние американ¬
ской демократии как кризисное. Причина кризиса, по его мне¬
нию, заключается в том, что люди, в отличие от былых времен,
стали слишком полагаться на центральное правительство и
федеральные законы, на то, что кто-то там «наверху», более
мудрый, чем они сами, решит за них их проблемы. В этом, по
мнению автора, кроется серьезная угроза для демократии и
свободы, независимо от того, правит ли государством автократ
13

или же избранные народом представители. Весьма актуально
звучат для нас, например, его рассуждения об опасности дик¬
татуры представительной ассамблеи. И чем больше депутатов
входит в эту ассамблею, тем опасность «демократического дес¬
потизма» серьезней, ибо один искусный руководитель собра¬
ния, даже если он исходит из самых благих побуждений, неиз¬
бежно превращается в манипулятора голосами и интересами
депутатов. Как избежать такого поворота демократии? Автор
дает ответ на этот далеко не простой вопрос. И подобных реко¬
мендаций читатель найдет в книге десятки. Перелистаем ее.
После первой — обзорно-теоретической, как и положено в
фундаментальном исследовании, — главы Остром обращается
к подробному обсуждению существа концепции американско¬
го федерализма, его религиозных, философских и политиче¬
ских корней. На правах собеседника, умудренного знанием
последующего развития событий, он как бы на равных вклю¬
чается в споры и дискуссии между сторонниками и против¬
никами федерализма, сопоставляет библейские тексты с согла¬
шениями первых американских поселенцев о правилах и усло¬
виях их совместного существования, теорию Томаса Гоббса о
неограниченном суверенитете нации и самого «суверена» с фе¬
дералистскими идеями «отцов основателей» американской
Конституции и, конечно, с блестящим трудом знаменитого
француза Алексиса де Токвиля. Книга Токвиля «Демократия
в Америке» уже полтора столетия остается едва ли не самым
популярным и глубоким описанием американского образа
правления и жизни. Этот любопытный парадокс объясняется
тем, что Токвиль сумел ухватить и передать суть американ¬
ской демократии лучше самих американцев. (Пожалуй, тут
есть пища для размышления нашим «почвенникам», уве¬
ряющим, что, поскольку Россию «аршином общим не изме¬
рить», то и слушать советы иностранцев, и заглядывать за
иностранный «забор» нечего.) Остром, правда, подчеркивает и
уникальность условий, сформировавших американскую мо¬
дель федерального устройства, но совсем с иных позиций, при¬
зывая искать, поддерживать и развивать существующие в каж¬
дом обществе, но обладающие универсальными характерис¬
тиками ростки самоуправленческих отношений.
Критикуя современных американцев за готовность попасться
в «ловушку центрального правительства», В.Остром, на основе
анализа федеральных законов* судебных решений, богатого
опыта местного самоуправления, излагает собственную
14

теорию самоуправляющегося общества. В основе его должны
лежать верховенство права, отсутствие монополии на власть,
полицентрическая структура принятия решений, правовое ре¬
гулирование процедур разрешения конфликтов, общая интел¬
лектуальная культура анализа возникающих проблем, другие
гражданские навыки, в частности, умение граждан объеди¬
няться на основе общих интересов и мирным путем находить
оптимальные решения, словом — весь самоуправленческий по¬
тенциал человеческого общества. Если же граждане предпо¬
читают больше полагаться на официальных лиц, то демокра¬
тия рано или поздно исчезает. Помните, у Галича: «Те, кто
выбраны, те и судьи? А я не выбран, но я — судья!»
Можно долго рассказывать об этой книге и делиться возни¬
кающими при чтении ее ассоциациями с нашей жизнью, пере¬
числять те проблемы, грамотному и цивилизованному реше¬
нию которых она поможет. Но, наверное, разумнее, исходя из
того же «остромовского» правила доверять людям самостоя¬
тельно решать, что для них важнее и как им поступать, дать
возможность читателю самому оценить книгу и извлечь из нее
пользу — каждому свою.Чтение этой книги — дело нелегкое,
требующее определенных интеллектуальных усилий, но весь¬
ма полезное, ибо помогает поднять наше понимание прин¬
ципов и механизмов демократического, свободного и само¬
управляющегося общества, нашу культуру анализа и обсужде¬
ния связанных с этим вопросов на качественно новый уровень.
Надеюсь, эта книга станет настольной не только у специали¬
стов по государственному и конституционному праву, не толь¬
ко у студентов, изучающих эти проблемы, но и у политиков и
депутатов всех уровней, у работников государственных орга¬
нов в центре и на местах, у деловых людей, желающих ра¬
зобраться, какое устройство общества поможет им развивать
свое дело и надежно защищать свои интересы... да и просто у
граждан, которым небезразлично наше общее будущее. И дело
даже не в том, что человек, прочитавший книгу «Смысл аме¬
риканского федерализма», рассуждая о Конституции, демок¬
ратии, республике, управлении регионами и местном само¬
управлении, о праве граждан на объединение и защите ин¬
тересов отдельных лиц или пытаясь делать какие-то прак¬
тические шаги в этих сферах, окажется в явно более выгодном
положении по сравнению с тем, кто книгу не прочитал. Дело в
том, что наше общество вышло сейчас на холодный,
продуваемый всеми ветрами перекресток своей судьбы и долж¬
15

но само решить, по какому пути идти дальше. Иными словами,
речь идет о «конституционном выборе», который мы должны
сделать в самые ближайшие годы и который определит нашу
судьбу на десятилетия вперед. А для того, чтобы делать такой
непростой выбор осознанно, надо многое знать, и далеко не в
последнюю очередь — то, как понимает демократию, местное
самоуправление в качестве основы жизни свободного обще¬
ства, роль Конституции и права в защите общественной свобо¬
ды один из самых искушенных в этих вопросах представителей
страны, во всем мире считающейся эталоном свободы. Книга
предоставляет нам такую возможность и в то же время возла¬
гает на нас интеллектуальный долг — узнать про интересую¬
щие нас вещи то, что нам в принципе узнать доступно, лишает
нас морального права ссылаться на «незнакомство с мировым
опытом». При этом, с принятием новой Конституции процесс
создания построенного на федеральной основе самоуправляю¬
щегося общества не только не завершается, а, по сути, лишь
начинается. Так что книга В. Острома долгие годы будет слу¬
жить для нас учебником по самоуправлению и федерализму.
В заключение хочу сказать, что прийти к русскому читателю
эта книга смогла лишь благодаря усилиям целого ряда людей.
Разумеется, в первую очередь мы должны быть признательны
самому профессору В.Острому, разрешившему и энергично под¬
державшему русское издание книги. Его искреннее желание по¬
мочь нашей стране в сочетании с его высоким авторитетом в
американских научных кругах позволило найти источник фи¬
нансирования данного издания. Мы благодарны издателю анг¬
лийского оригинала книги — Институту современных исследова¬
ний в Сан-Франциско и особенно его Президенту Роберту Хоу-
кинсу, любезно передавшему В.Острому право ее издания на
русском языке. Считаю необходимым отметить непростую рабо¬
ту редактора М.В.Голубовской, а также всех, кто внес свою лепту
в осуществление настоящего издания. Для одного из переводчи¬
ков — Сергея Егорова — эта работа, к общей скорби всех, кто его
знал, оказалась последней в его жизни.
Наша текущая политическая жизнь развивается во многом
непредсказуемо. Но некоторые стратегические ориентиры все
же достаточно очевидны. В частности, ясно, что при любом (за
исключением катастрофического) сценарии развития событий
идеям федерализма и самоуправления суждено в России боль¬
шое будущее.
Д./о.н. А.В.Оболонский

ВВЕДЕНИЕ

В состоянии ли мы создать работающую концепцию само¬
управляющегося человеческого общества вместо того, чтобы
довольствоваться тем, что над^нами властвует «государство», а
правит нами «правительство»1?
Вот ключевая проблема, рассматриваемая в этой книге.
Возможность достижения обществом самоуправляемости за¬
висит от множества условий, и особенно от появления поли-
центрических моделей порядка, которые можно было бы при¬
менить ко всей сети человеческих отношений.
Мы не сможем разобраться в этих идеях до тех пор, пока в
наших представлениях об устройстве человеческих обществ
будут доминировать понятия «государства» и «правительства».
Наш разум должен быть открыт для иного способа мышления
о самих себе, о наших отношениях с другими людьми, о том,
каким образом народы смогли бы утвердить в своих обществах
модели нормативно упорядоченных взаимоотношений. Про¬
блемы, которые стоят передо мной, — это вызов и вам.
Можем ли мы рассматривать такую систему взаимоотношений
и размышлять при этом, как установить ее без того, чтобы над
нами довлели понятия «государство» или «правительство»?
Можем ли мы представить себе общества, где люди могут в
подлинном смысле слова управлять собственными делами? Ес¬
ли мы готовы к такой возможности, то мы сможем расширить
горизонты наших исследований и открыть новый потенциал
для нашего развития. Эти возможности имеют поистине Ко¬
перников масштаб для установления порядка в различных об¬
ществах, и их значение для современного мира огромно.
Но все возможности имеют и пределы. Мы не можем жить
в лучшем из миров, однако границы нашего выбора всегда
зависят от доступности альтернатив. Сможем ли мы помочь
прояснить вопрос о наборе этих альтернатив?
Под «правительством» в книге понимается вся совокупность
государственно-властных структур, а не только органы исполнительной и
распорядительной власти, как это обычно принято у нас. (Примеч. ред.)

ГЛАВА ПЕРВАЯ
СМЫСЛ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Одна из важнейших проблем, касающихся управления че¬
ловеческими обществами, — это соотношение федерализма и
широко распространенных в различных частях мира устремле¬
ний людей к тому, что называют-«демократией». Термин «де¬
мократия» подразумевает, что правит народ. Однако «прави¬
тельство» — это не народ. Народ голосует и избирает предста¬
вителей, которые участвуют в правлении. Голосование —
очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы
позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих пред¬
ставителей. Даже из нашей обыденной речи вытекает, что пра¬
вит правительство. Как же разрешить эту дилемму?
Я сомневаюсь, что здесь существует какое-либо единствен¬
ное решение. Если люди будут основываться только на декла¬
рациях претендентов на политическое лидерство, то демокра¬
тия будет повсеместно восприниматься лишь как форма дема¬
гогии. Словесное восхваление демократии порождает ложные
иллюзии. Если демократия действительно занимает сущест¬
венное место в развитий человеческой цивилизации, то роль
народа в управлении обществами должна основываться на чем-
то большем, чем просто голосование на выборах.
Стремясь разобраться в том, что значит быть гражданином
демократического общества, я пришел к выводу, что концеп¬
20

ция федерализма имеет для этого основополагающее значение.
Моя задача состоит в изучении общих черт системы правления,
при которой действительно правит народ, а не правительство.
При такой постановке проблемы выработка концепции и ос¬
новных определений становится нелегким делом.
Терминологическая и содержательная стороны
в политологическом исследовании
Термин «федерализм» обычно ассоциируется с развитием
американской системы правления. Федерализм был ключевой
концепцией при создании Конституции США 1789 года. Разъ¬
яснения проекта этой Конституции Александром Гамильто¬
ном, Джоном Джеем и Джеймсом Мэдисоном получили наиме¬
нование «Федералист». Хотя федерализм был ключевой кон¬
цепцией проекта, сам текст Конституции США касается толь¬
ко одного из составляющих его элементов — места ограничен¬
ного общенационального правительства в рамках более общей
системы правления.
Основные концептуальные трудности в установлении феде¬
ральной системы правления рассматриваются в очерках №15
и №16 «Федералиста», но серьезные противоречия и неопреде¬
ленность понятий тем не менее остаются. Гамильтон утверж¬
дал, что существенным атрибутом правления является его спо¬
собность обеспечить исполнение законов. Конфедерация, по¬
нимаемая в традиционном смысле, не отвечала бы этому опре¬
деляющему критерию правления. Статьи Конфедерации уста¬
новили основы организации штатов, а не систему правления.
Согласно Статьям Конфедерации, Конгресс США не мог про¬
водить в жизнь свои собственные решения. Гамильтон доказы¬
вал, что концепция Конфедерации должна быть пересмотрена.
По его мнению, основным составляющим элементом в каждой
единице являются индивиды. Каждая единица правления должна
быть способна выражать чаяния людей, отвечать на нужды и
требования индивидов и проводить свои решения в жизнь, имея
в виду именно индивидов, а не коллективы как таковые. Каж¬
дая единица должна быть автономной и обладать как исполни¬
21

тельными, так и судебными полномочиями для проведения
своих решений в жизнь в качестве законов. Пересмотр Гамиль¬
тоном концепции конфедерации способствовал становлению
того, что стало пониматься под федеральной системой правле¬
ния.
Однако серьезная неопределенность существует и поныне,
поскольку ни Гамильтон, ни Мэдисон в своих рассуждениях не
провели тщательного разграничения между «федерацией» и
«конфедерацией». То, что предлагалось на Филадельфийском
конвенте в 1787 году, называлось по-разному — конфедера¬
цией, федеральным правлением, Союзом, общим правительст¬
вом. Эта концептуальная путаница сохраняется и сегодня как
среди ученых, так и среди тех, кто несет особую ответствен¬
ность за толкование смысла американской Конституции.
Первое общее приложение концепции федерализма к сис¬
теме автономных единиц правления произошло при создании
Конституции США. Оно прежде всего касалось полномочий
ограниченного национального правительства в его взаимоот¬
ношениях с правительствами штатов. Базовая концепция от¬
ражена в самом названии — Соединенные Штаты Америки.
Один из атрибутов обычного определения федерализма — это
такая система правления, в которой власть осуществляется
одновременно общенациональным правительством и прави¬
тельствами штатов или округов. Центральным пунктом такого
определения является двухуровневая стуктура правления.
Так, Уильям Райкер в своем труде «Федерализм» формулирует
это определение следующим образом:
«Конституция является федеральной, если: 1) два уровня
правления осуществляют свою власть в отношении одной и той
же территории и одного и того же населения; 2) каждый уро¬
вень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является
автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в
форме простого декларирования в конституции) автономности
каждого уровня правления в своей собственной сфере»
[122,p.l 1 ].
Все федеральные правительства соотносятся с многочис¬
ленными единицами правления, каждая из которых существу¬
ет автономно. Двухуровневое правление можно, таким обра¬
зом, квалифицировать как федеральную систему. Однако штат
имеет полную возможность при установлении своей внутрен¬
ней системы правления опираться на собственную концепцию
22

федеральной системы, как это сделал, например, Конституци¬
онный конвент штата Калифорния в 1879 году. Некоторые
ученые говорят даже о федеральных городах [167]. Общие
нормы обретения населенным пунктом статуса города, когда
решение о таком статусе принимают местные граждане, наде¬
ленные полномочием формулировать и изменять соответству¬
ющие уставы (хартии), обладают всеми атрибутами, которые,
по моему мнению, присущи федеральной системе правления.
Я не вижу причин, по которым общенациональному прави¬
тельству должно принадлежать окончательное решение при
определении системы правления. Стандартные формы между¬
народных организаций согласуются с тем, что Гамильтон
отождествлял с конфедерацией. Организация Объединенных
Наций — это организация национальных государств, а не
правительство. Гамильтон счел бы абсурдным относиться к
такой организации как к «правительству». В то же время уси¬
лия стран Западной Европы по созданию Европейского Сооб¬
щества приводят к возникновению некоторых из его атрибу¬
тов. Поскольку эти атрибуты относятся к положению индиви¬
дов и иных единиц правления, мы можем предположить, что в
Европейском Сообществе начинает складываться федеральная
система правления. Воспринимать Западную Европу так, буд¬
то она состоит лишь из национальных государств, — значит не
понимать того, что там происходит. Европейцы не могут стро¬
ить свое будущее только на основе понятия национальных го¬
сударств как таковых. Способ разработки этих мер и соглаше¬
ний имеет огромное значение для будущего Европы, равно как
и для понимания сущности федеральной системы.
Ключевой момент состоит в том, что концепция федерализ¬
ма дает людям возможность выйти из концептуальной ловуш¬
ки, внутренне присущей теории суверенитета, в соответствии
с которой должен существовать некий единый центр верховной
власти, который и правит обществом. Если бы государства Ев¬
ропы существовали как такого рода центры верховной власти,
не было бы никакого Европейского Сообщества. И наоборот,
если бы Европейское Сообщество было организовано как еди¬
ный центр верховной власти, не могло бы быть ни националь¬
ной, ни местной автономии. Хотя концепция суверенитета счи¬
тается необходимой для системы правления, я не могу предста¬
вить себе, как могут существовать демократии на территории,
достигающей масштабов целого континента.
23

По мнению Райкера, очень трудно охарактеризовать систе¬
му правления как демократическую или федеральную, осно¬
вываясь лишь на букве конституции. Название «Союз Совет¬
ских Социалистических Республик», казалось бы, подразуме¬
вает федеральную систему демократического правления. Но
любой человек, знакомый с ключевыми концепциями, поло¬
женными Лениным в основу советского эксперимента, пони¬
мает, что главным в них является строгая секретность и строгая
дисциплина при центральном руководстве со стороны Комму¬
нистической партии. Ленин полагал, что всей страной можно
управлять, как немецкой почтовой системой. Несмотря на
употребление таких слов, как «союз», «совет», «республика»,
Советский Союз не являлся ни союзом, ни республикой [54 ].
Это была автократия, которой правила Коммунистическая
партия. Возможно, реформы Горбачева могли бы привести к
конституционным изменениям, согласующимся с федераль¬
ной системой демократического правления. Но это уже была
бы другая система, весьма отличная от той, которую разрабо¬
тал Ленин и которой правил Сталин.
Системы правления обладают многими атрибутами. Те из
них, которые связаны с сосуществованием общенационального
правительства и правительств штатов или округов, возвраща¬
ют нас к вопросу о том, правят ли правительства или же демо¬
кратия предполагает, что правит народ. Этот вопрос приводит
нас к радикально иной концепции, воплощенной в термине
«федерализм».
Дэниэл Эйлазар в ряде своих работ по федерализму указы¬
вает на происхождение слова «федерализм» от латинского тер¬
мина «foedus», означающего «соглашение» [36 ]. «Foedus» по
смыслу совпадает с древнееврейским термином «b’rit» (berith),
который является фундаментальным понятием в библейской
традиции и означает соглашение с Богом, а также между теми
людьми, которые решили строить отношения друг с другом на
основе соглашения (by covenant)1. «Федеральная теология» в
XVI и XVII веках была теологией соглашения и разрабатыва¬
лась рядом протестантов с целью постичь систему церковного
правления, которая основывалась на ветхозаветной концеп¬
ции соглашения, а в Новом завете нашла отражение в идее
раннехристианских братств (congregations). Она резко проти¬
1 Подробнее см. с. 72.
24

воположна доктрине апостольской преемственности, на кото¬
рой зиждилась система правления римско-католической церк¬
ви. Пуритане Новой Англии были конгрегационалистами, при¬
верженцами федеральной теологии, и в «Мэйфлауэрском со¬
глашении»1 первые пуритане взяли на себя обязательство до¬
стигать соглашения друг с другом при учреждении граждан¬
ских политических органов. Это обязательство можно рассмат¬
ривать как основную исходную предпосылку возникновения
федеральной системы правления. Оно придает федерализму
важную дополнительную грань, акцентируя множественность
единиц правления.
Возникает интересная и, казалось бы, странная параллель
между договорным подходом (covenantal approach) американ¬
ских пуритан и некоторыми понятиями, употребляемыми в
Швейцарии. Немецкоговорящие швейцарцы все еще называ¬
ют федерацию словом «Eidgenossenschaft». Слово
«Genossenschaft» означает ассоциацию или товарищество.
«Eid» переводится как «клятва». «Eidgenossenschaft» — это ас¬
социация, скрепленная особым обязательством в форме взаим¬
ной клятвы. Гражданина Швейцарии называют «Eidgenosse»,
т.е. участник соглашения, товарищ, связанный клятвой.
Источник власти, таким образом, заключен в соглашении,
которое все обязаны соблюдать во взаимоотношениях друг с
другом. Власть основывается на товариществе — коллегиаль¬
ности — и имеет совершенно иной смысл, чем власть, рассмат¬
риваемая как «Herrschaft» — господство, власть господина,
стандартный немецкий термин, переводимый как «власть». Он
подразумевает господство и подчинение. Швейцарская и гол¬
ландская конфедерации существовали и до путешествия пи¬
лигримов в Новую Англию, а церковь пилигримов в Лейдене до
сих пор стоит как свидетель существования около 400 лет тому
назад самоуправляющихся конгрегаций.
Поскольку мы начали понимать, что самая фундаменталь¬
ная черта в управлении человеческими делами — это то, как
люди думают и как они относятся друг к другу, мы можем
оценить роль «правительств» в управлении обществом как
весьма ограниченную. Концепции соглашений, конституций,
множественности единиц правления соответствуют «феде¬
1 «Мэйфлауэр» — название корабля, на котором пилигримы в 1620 г.
приплыли в Америку. ( Примем перев.)
25

ральной» системе правления. Нельзя сосредоточивать внима¬
ние только на правительствах, необходимо учитывать и то, как
люди думают и относятся друг к другу и как именно складыва¬
ется сложная система их взаимоотношений. Тогда нам станет
ясно, что концепция демократии обретает смысл, подразуме¬
вающий действительное правление народа. Короче говоря, не¬
достаточно понимать, что делают «правительства», если мы
хотим понять систему правления в демократических обще¬
ствах.
Для тех, кто ассоциирует Французскую революцию со сво¬
им стремлением к демократии, термин «федерализм» имеет
совершенно иной смысл. В период Конвента, когда господство¬
вали Робеспьер и Якобинский клуб, некоторые из их против¬
ников призывали к автономии провинций в рамках федераль¬
ной системы правления. Во времена террора федералистов счи¬
тали предателями и изменниками революции. Под этим углом
зрения федерализм стал ассоциироваться некоторыми пред¬
ставителями французского традиционного мышления с кон¬
сервативным провинциализмом, препятствовавшим револю¬
ционному прогрессу. В Американской и Французской револю¬
циях нашли выражение разные пути концептуализации сис¬
тем правления.
Пытаясь понять, как действует демократическая система
правления, я счел необходимым пересмотреть многое из того,
что стало общим местом в современной политической науке.
Для этой цели я включил в свое исследование основные вопро¬
сы политической философии, политической экономии, исто¬
рии, эпистемологии, философской антропологии, аналитиче¬
ской юриспруденции, социологии и психологии познания. Го¬
сударственное управление всегда находилось в центре моего
внимания, поскольку контекст деятельности любой системы
правления основан на том, что уже достигнуто. Администриро¬
вать, управлять означает воплощать на практике концепции и
идеи, переводить их в реальные дела. Достигнутые результаты
зависят от того, как работают институты в качестве норматив¬
но упорядоченных систем взаимоотношений. Один из самых
важных вопросов при изучении любой системы правления —
это то, как институты воздействуют на структуру стимулов,
побуждающих людей действовать. Конституционный уровень
анализа приобретает особое значение в демократических об¬
ществах, поскольку именно в контексте конституционного вы¬
26

бора условия и обстоятельства правления воплощаются в сис¬
теме норм и правил, применяемых по отношению к тем, кто
обладает прерогативами руководства.
Чтобы конституции были эффективными, а не оставались
всего лишь словами на бумаге, необходимо понять, каким об¬
разом следует проектировать системы правления для демокра¬
тических обществ в противоположность автократиям. Этот
вопрос, в свою очередь, возвращает исследователя к изучению
основополагающих идей о том, как люди думают и относятся
друг к другу. Неотъемлемая особенность демократического об¬
щества состоит в том, что люди, живя своей жизнью и вопло¬
щая свои устремления, должны думать и действовать опреде¬
ленным образом.
Токвилевский анализ американского опыта
Я считаю «Демократию в Америке» Токвиля наиболее важ¬
ным исследованием демократического общества. В своем ана¬
лизе он рассматривает три типа факторов, существенных для
понимания того, как функционирует общество. Первый фак¬
тор он определяет как «особое положение, в которое американ¬
цы попали волей случая и Провидения»1. Я отношу эту
категорию к окружающей среде и материальным условиям, в
которых люди живут и действуют. Второй фактор — это «зако¬
ны», которые я трактую более широко, как юридически закреп¬
ленные институты [23 ]. Третий фактор — «обычаи и нравы».
Говоря об этом факторе, Токвиль упоминает «привычки души»
и «совокупность идей, которые определяют привычки ума»2.
Поэтому я включаю в «обычаи и нравы» также и «привычки
ума» — познание. Мы можем считать, что характерные для
людей привычки души и ума оформляют, определяют челове¬
ческую деятельность.
Оценивая относительную важность этих факторов в своих
выводах об «основных причинах, способствующих существова¬
нию демократической республики», Токвиль отдает приоритет ** Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. М.; Прогресс, 1992. С. 214.
^ Там же. С. 220.
27

привычкам души и ума американцев. Взаимоотношения на ос¬
нове методов соглашения можно считать самым важным факто¬
ром в концептуализации федеральной системы правления. Зако¬
ны или институты определяются как второй из наиболее важных
факторов, способствующих поддержанию демократии в Амери¬
ке. Среди этих факторов Токвиль выделяет три:
«Во-первых, это федеральная структура, избранная амери¬
канцами. Благодаря ей Союз обладает силой крупной респуб¬
лики и долговечностью малой.
Во-вторых, это существование общинных учреждений, ко¬
торые, с одной стороны, умеряют деспотизм большинства, а с
другой — прививают народу вкус к свободе и учат его жить в
условиях свободы.
В-третьих, это судебная власть. Я уже показал, какую роль
играют суды в исправлении ошибок демократии и как им уда¬
ется приостанавливать и направлять порывы большинства, хо¬
тя они и не способны их пресечь»1.
Человеческие общества и их системы правления, по мне¬
нию Токвиля, можно рассматривать как сложные конфигура¬
ции взаимоотношений, включая естественные следствия того
«особого положения, в которое американцы попали волей слу¬
чая», институты, которые структурируют взаимоотношения
между людьми, привычки души и ума, определяющие образ
мыслей и чувства людей в их взаимоотношениях друге другом.
Именно в таком контексте нужно изучать значение федера¬
лизма, если мы хотим понять соотношение федерализма и де¬
мократии.
Вопросы, уводящие далеко вглубь предмета, обычно вызы¬
вают желание заняться их исследованием. Работа Алексиса де
Токвиля, более чем какая-либо другая, вызывает подобное
желание. В книге «Демократия в Америке» он пишет: «Этот
бросающийся в глаза поверхностный беспорядок убеждает его
(европейца. — Ред.) с первого взгляда в том, что в этом обще¬
стве царит полная анархия, и, лишь внимательно всмотрев¬
шись в то, что происходит, он начинает понимать, что его
первое впечатление было совершенно ложным»2. Эти слова
стали для меня основным правилом: скептически относиться к
тому, что лежит на поверхности, и быть готовым идти все
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 220
^ Там же. С. 85.
28

глубже в предмет исследования. Утверждения о «хаосе» обычно
означают, что преобладают некие более глубинные модели
порядка, отличающиеся от тех, которые ожидал увидеть ис¬
следователь [52].
Параграф, которым Токвиль заключает первую главу о гео¬
графии Северной Америки, навел меня на мысль о Копернико¬
вых масштабах теории американского федерализма в развитии
политической теории.
Токвиль пишет: «Именно здесь цивилизованным людям
предстояло попытаться создать общество, основанное на прин¬
ципиально новых устоях, и, применив теории, прежде либо
вовсе не известные миру, либо признанные неосуществимыми,
явить человечеству такой удивительный строй жизни, к кото¬
рому вся предыдущая история никак его не подготовила»1.
Это означает, что очерки Александра Гамильтона, Джона
Джея и Джеймса Мэдисона, опубликованные в «Федералисте»,
были не просто пропагандой в ходе политической кампании; к
ним следует относиться как к серьезному вкладу в поли¬
тическую теорию. Утверждение Гарольда Лассвелла и Абрама
Каплана в книге «Власть и общество», что Токвиль «опасно
близко» подошел к «грубому эмпиризму» [62,х], по моему
мнению, означает, что они не поняли размаха революции,
происшедшей в политической теории. В работе «Политическая
теория сложносоставной республики» [103] я попытался раз¬
вить теорию, которую Гамильтон и Мэдисон использовали для
объяснения Конституции США. Кстати, вызывает удивление,
как мало крупных работ в современной политической теории,
где трудам Гамильтона, Мэдисона и Токвиля уделяется серь¬
езное внимание.
В начале главы об управлении в Новой Англии Токвиль
делает замечание, которое должно вдохновить любого серьез¬
ного специалиста в области политической теории, политиче¬
ской экономии или государственного управления:
«Европейца, путешествующего по Соединенным Штатам, бо¬
лее всего поражает отсутствие того, что у нас называется прави¬
тельством или администрацией. В Америке существуют писаные
законы, исполнение которых заметно в повседневной жизни. Все
вокруг вас находится в непрерывном движении, однако нигде не
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 42.
29

виден источник этого движения. Рука, управляющая обще¬
ственным механизмом, неизменно сокрыта от глаз» 1.
Со времен Адама Смита экономисты считали, что рыночная
конкуренция как бы незримой рукой упорядочивает взаимоот¬
ношения в обществе. Многие современные ученые полагают,
что рука «правительства», управляющая обществом, вполне
зрима. Токвиль признает, что высокоцентрализованная систе¬
ма французского государственного управления опекает фран¬
цузское общество вполне осязаемым образом. Но американ¬
ская система частично совпадающих юрисдикций и дробления
властных полномочий в гораздо большей степени отвечает вве¬
денному Максом Вебером критерию демократического управ¬
ления, нежели нависающая над обществом система бюрокра¬
тической администрации [121, р.ЗЗО—334]. В книге «Интел¬
лектуальный кризис в американском государственном управ¬
лении» [104 ] я доказывал, что институционально богатая фе¬
деральная система правления создает иную модель государст¬
венного управления, функционирующую больше как откры¬
тая, конкурентная общественная экономика, чем та, которая
присуща бюрократической системе правления.
В заключительном параграфе главы «О принципе народо¬
властия в Америке» Токвиль пишет: «Существуют такие стра¬
ны, в которых власть, находясь как бы вне общественного ор¬
ганизма, воздействует на него и вынуждает его следовать по
тому или иному пути.
Существуют также другие страны, где власть поделена и
находится частично в руках общества, а частично — вне его» 2.
Я считаю, что первый тип стран — это автократии, где государ¬
ство правит обществом, а второй тип включает в себя предста¬
вительные институты, как, например, в парламентарной мо¬
нархии. Токвиль, однако, продолжает: «Ничего похожего в
Соединенных Штатах вы не увидите; общество здесь действу¬
ет вполне самостоятельно, управляя собой само»3.
Если понимать под «государством» лишь монополию на
власть и использование принуждения, то тогда общество, уп¬
равляемое большим числом правительств, многие из которых
имеют собственную полицию, нельзя называть государством.
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 72.
Там же. С. 63.
Там же.
30

Я предпочитаю рассматривать такой тип как «систему правле¬
ния» или просто как «политическую систему», полагая, что не
ко всем системам правления применима характеристика моно¬
полии на власть. Мэдисон в очерке №39 «Федералиста» делает
важный намек, говоря о «том достойном уважения упорстве,
которое даст силы каждому поборнику свободы уповать во всех
наших политических опытах на способность человечества к
самоуправлению»1. Если федеральная система правления
включает в себя большое число правительств, каждое из кото¬
рых организовано на принципах самоуправления, то мы можем
рассматривать такую систему как основу самоуправляющегося
общества, где общество «управляет собой само».
Некоторые актуальные размышления
В книге «Политическая теория сложносоставной республи¬
ки» [103, р.25 ] я выдвинул предположение о том, что федера¬
лизм можно охарактеризовать как «конституционный выбор,
многократно повторенный в отношении множества различных
единиц правления, каждая из которых связана обязательными
нормами конституционного права». Это соответствует взгляду
на американский федерализм как на установление порядка в
самоуправляющемся обществе. В то же время его можно рас¬
сматривать как конституционную политическую экономию
для самоуправляющегося общества.
Термин «конституционная политическая экономия» впер¬
вые появился в работах Джеймса Бьюкенена, экономиста, ко¬
торому была присуждена Нобелевская премия по экономике за
работы, предпринятые на конституционном уровне анализа. В
большинстве его работ система правления рассматривается как
единое целое [см., например, 191. Для меня же главной темой
исследования является федерализм как система правления,
составленная из множества единиц, осуществляющих функ¬
ции правления.
Такой подход открывает новые горизонты исследования, ** Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Chalidze
Publications, 1990. С. 135.
31

поскольку важные процессы происходят как на внутриоргани-
зационном, так и на межорганизационном уровнях анализа.
Экономисты признают важность межорганизационного
уровня анализа применительно к рыночной экономике. Но на
удивление мало из них обращают внимание на межорганйза-
ционный уровень применительно к общественной экономике,
отличной от рыночной. Высокофедерализованные системы
правления допускают появление квазирыночных условий в
общественной экономике, что оказывает существенное влия¬
ние на социальное качество жизни. Можно предположить, что
эффект незримой руки действует в общественной экономике,
ориентированной на производство и потребление обществен¬
ных товаров и услуг, так же как и в рыночной, ориентирован¬
ной на производство и распределение частных товаров и услуг.
Более того, система правления, организованная на принци¬
пе разделения властей, включая их взаимные сдержки и про¬
тивовесы, предполагает распределение власти между незави¬
симыми структурами принятия решений.* Используя одну
власть для сдерживания другой в условиях, где действуют
противоположные и соперничающие интересы (если соединить
слова Монтескье и Мэдисона), такая система правления стре¬
мится к поддержанию равновесия. Когда вступает в действие
принцип вето, власть как бы рассекается ограничителями, из-
за чего она скорее представляет собой консенсус и соглашение,
чем правление большинства. В таких условиях право приобре¬
тает особый смысл и значение и для тех, кто формулирует
закон, и для тех, кто его применяет, кто проводит его в жизнь,
и для тех, кто судит на его основе.
В обществе, которое функционирует в таких условиях,
политика скорее возникает как результат взаимодействия
множества центров власти, чем вырабатывается неким единым
центром с верховными полномочиями. Акты, принимаемые
законодательными органами, не всегда соответствуют консти¬
туционным и юридическим стандартам действующего законо¬
дательства. В демократическом обществе законодательные ак¬
ты подвергаются тщательному критическому анализу со сто¬
роны альтернативных структур принятия решений. Эффек¬
тивная политика возникает в результате дифференцирован¬
ных процессов ее соответствующего обсуждения и разработки.
Коллективные действия, в отличие от коллективных решений,
зависят от того, каким образом люди реагируют на возможно-
32

сти и превратности жизни. Если в обществе существуют един¬
ство понимания и разумный уровень консенсуса относительно
того, как решать общие проблемы, люди могут эффективнее
контролировать и регулировать поведение друг друга, чем в
том случае, когда предполагается, что правит одно лишь пра¬
вительство.
Правление в демократическом обществе, таким образом, не
сводится всего лишь к приказу и контролю, но обеспечивает
деятельность различных структур, которые используют разно¬
образные методы решения проблем. В совокупности эти мето¬
ды позволяют людям разрешать конфликты мирным и конст¬
руктивным путем и искать более эффективные способы выра¬
ботки решений. Интересы людей разнообразны, но они способ¬
ны эффективно дополнять друг друга, в результате чего скла¬
дывается взаимозависимая общность интересов. Процессы воз¬
никновения и урегулирования споров происходят так, словно
действует скорее незримая рука, чем зримая — отдающая
приказы и осуществляющая контроль над обществом [64 ].
Я рассматриваю американский федерализм как систему
правления, в рамках которой были предприняты серьезные
усилия для реализации способности самого народа «править» в
подлинном смысле этого слова, а не считать, что правит только
«правительство». Американская федеральная система включа¬
ет множество правительств — общенациональное правитель¬
ство, пятьдесят правительств штатов, минимум восемьдесят
тысяч местных правительств, а также огромное число корпора¬
ций, кооперативов, союзов, клубов, семей и кланов, а также
ряд других форм добровольных ассоциаций, управляемых на
основе их собственных уставов, правил и взаимопонимания.
«Правительства» правят в узком смысле этого слова. А при
такой конфигурации взаимоотношений сами люди играют ре¬
шающую роль в управлении своими делами. Они координиру¬
ют весь комплекс своих взаимоотношений. Таким образом,
люди тоже правят. Характер же порядка в самоуправляющем¬
ся обществе зависит от того, как складываются эти конфигура¬
ции взаимоотношений.
В этой книге нашло отражение мое стремление уяснить
смысл американского федерализма в плане его значения для
установления определенного типа порядка в демократических
обществах. Я убежден, что 1989 год был решающей вехой в
развитии мировой цивилизации. Если то, что сейчас возника¬
3-275
33

ет, будет служить прогрессу человеческой цивилизации, то это
произойдет потому, что люди все больше начинают ценить
творческий потенциал механизмов самоорганизации и само¬
управления. Нечто сходное с федеральной системой правле¬
ния — а мы не считаем американский федерализм ее единст¬
венной формой — может приобрести решающее значение. Нам
есть чему поучиться у того, что Токвиль назвал «великим
экспериментом», попыткой «создать общество, основанное на
принципиально новых устоях»1.
При взгляде из других точек современного мира американ¬
ская система правления представляется единым американским
национальным правительством или даже «президентской фор¬
мой правления». Но это серьезное заблуждение. Причины, по
которым главы африканских государств предпочитают пользо¬
ваться формулой «президентское правление», достаточно оче¬
видны. В Советском Союзе автократическое правление — дик¬
татура — тоже называлось «президентским правлением». Если
бы африканцы были больше заинтересованы в создании в рам¬
ках гражданских политических структур системы отношений,
основанной на соглашении, они бы более высоко оценили раз¬
нообразный опыт самих африканских народов по концептуа¬
лизации моделей порядка в своих обществах. Можно многому
научиться как у безгосударственных обществ, так и у тех,
которые существовали в виде «королевств» и «империй» еще до
вторжения европейцев. Современные демократические обще¬
ства не могут быть насаждены сверху. Они появляются по мере
того, как народы учатся сами справляться с проблемами кол¬
лективной организации, связанными с их общей взаимозави¬
симостью.
Некоторые аналогичные проблемы стоят и перед государст¬
вами, расположенными между Балтийским и Средиземным
морями и обычно именуемыми Центральной или Восточной
Европой. Национальные правительства — это всего лишь один
из элементов системы правления. Конституционные основы
предполагают ответственность людей за управление своими
собственными делами в контексте как рыночной, так и обще¬
ственной экономики, что требует различных типов институци¬
ональных механизмов. Более того, статус различных этнолин- ** См. сноску на с. 29. Выражение «great experiment» в русском издании
Токвиля переведено как «попытаться создать общество». (Примеч. ред.)
34

генетических общин в Восточной Европе и взаимоотношения
между их национальными государствами зависят от структуры
межнациональных взаимоотношений, тоже имеющей харак¬
терные черты федеративного устройства. Опыт американского
федерализма может быть здесь поучительным.
Сами американцы также могут многому научиться, пере¬
смотрев соотношение федерализма и того, что именуется «де¬
мократией». Бедствие, которое можно назвать «политическим
модернизмом», охватило большую часть мира с конца XIX
века. И Бентам, и Маркс полагали, что они знают естественные
законы развития человеческих обществ. И Уолтер Беджгот, и
Вудро Вильсон полагали, что могут непосредственно наблю¬
дать социальную «реальность» и не нуждаются при этом в
каких-либо идеях или концепциях.
При этом игнорировалась идея сообществ или человеческих
обществ, выдвинутая людьми, которые хотели создавать соци¬
альную реальность на основе научных концепций и учета чая¬
ний людей. Незнание рассматривалось как добродетель, по¬
скольку предполагалось, что оно позволяет непредубежденно
подойти к изучению человеческих отношений. Индукция ста¬
ла считаться основой в раскрытии поведенческих закономер¬
ностей, и социальная теория, таким образом, должна была
развиваться посредством индуктивных обобщений в рамках
бихевиоральной науки об обществе. Предполагалось, что по¬
длинная наука лежит в будущем, а все прошлое было лишь
мифологией, непониманием и заблуждением.
Слишком много американских ученых отвернулось от кор¬
ней американской цивилизации, не понимая при этом ни как
оценить путь становления других цивилизаций, ни роли идей
в эволюции самой западной цивилизации. Чтение Токвиля для
них равнозначно лекции по политической географии с демон¬
страцией слайдов. Я говорю об этом потому, что это факт и
моей собственной биографии. Как ученый я придерживался в
прошлом такой же точки зрения, прежде чем сумел оценить
роль идей и языка в культурной эволюции человечества и во
всех формах квалифицированной человеческой деятельности.
Именно тогда я начал осознавать, что мы как индивиды всегда
действуем в культурной среде, состоящей из полуавтономных
познавательных систем, которые переходят к нам из прошлого
и дают возможность смотреть в лицо будущему. Наши новые
идеи могут способствовать появлению нового знания, новых
35

технологий и моделей общественной организации, но этот
вклад зависит от общения с другими людьми и восприятия ими
этих идей, что и является способом реализации наших общих
устремлений.
Привычки мышления могут со временем меняться. Загадки
и проблемы новой эры могут привести к тому, что люди начнут
воспринимать многие вещи как сами собой разумеющиеся и
пренебрегать существенными элементами жизни человече¬
ских сообществ. Для цивилизаций возможен путь как прогрес¬
са, так и упадка.
Сфера данного исследования
Данные очерки, написанные в течение тридцати лет, пред¬
ставляют собой попытку переосмыслить и расширить границы
моих представлений о месте федерализма в утверждении аме¬
риканской демократии. Глава шестая «Организация управле¬
ния в регионах больших городов» написана ранее других совме¬
стно с Чарльзом Тибоутом и Робертом Уорреном; «Res Publica»
(глава восьмая) и «Договорная основа американского федера¬
лизма» (глава третья) — наиболее поздние. Они находятся в
разных частях данной книги, но дополняют друг друга.
Вторая часть книги посвящена осмыслению концепции
американского федерализма и значению его концептуальных
атрибутов. В ней рассматриваются концепции и расчетная логи¬
ка (computational logics), связанная с этими концепциями. Я
развиваю посылку о том, что человеческая мысль имеет пред¬
ставительный характер, связанный с концептуальным осмыс¬
лением действительности, а также расчетные характеристики,
связанные с логическим обоснованием. Таким образом, в основе
наших рассуждений лежит концептуально-расчетная логика.
Концептуально-расчетная логика теории Гоббса о сувере¬
нитете весьма отличается от той, которая применима к органи¬
зации демократического общества в масштабах целого конти¬
нента. То, что мы сегодня называем федерализмом, является
основополагающей частью расчетной логики, применимой для
сложносоставной республики в том виде, как она была концеп¬
36

туализирована Монтескье и переформулирована Гамильтоном
и Мэдисоном. Эти проблемы изложены в главе второй.
Однако существуют и более глубокие корни как теории
Гоббса о суверенитете, так и теории американского федерализ¬
ма. То, что выросло из этих корней, проявляется в том, как
американцы выражают свои взаимные обязательства, и в их
устремлениях на будущее. В главе третьей рассматриваются
концепции, происходящие из глубин иудейской и христиан¬
ской религиозных традиций, — концепции, подразумевающие
расчетную логику, которая может быть использована и как
метод нормативного исследования, и как основа при создании
моделей взимопонимания между людьми.
Глава четвертая посвящена изучению смысла понятия «фе¬
дерализм» в «Федералисте». Этой проблемой ранее занимался
Мартин Даймонд, выдающийся исследователь американской
конституционной истории. Мое прочтение «Федералиста»
весьма отличается от прочтения профессора Даймонда, и эти
различия в интерпретации имеют важное значение для пони¬
мания федерализма и теории демократии.
В главе пятой подвергается критическому анализу позиция
судьи Гарри Блэкмуна по отношению к федеральной форме
правления на примере американского федерализма. По его
мнению, федеральная форма подразумевает закат федерализ¬
ма и централизацию американской системы правления. Здесь
также критически рассматриваются современные процессы в
американском обществе, представляющие опасность для аме¬
риканской демократии.
В третьей части книги я отхожу от концептуальных раз¬
мышлений о федеральной системе правления как таковой и
обращаюсь к важным чертам развития американской феде¬
ральной системы правления в действии. В ней также затраги¬
ваются важные концептуальные проблемы, но применительно
к тому, что происходит при взаимодействиях на межорганиза¬
ционном уровне анализа с учетом сложноорганизованных
структур. В главе шестой исследуется организация управления
в регионах больших городов, система правления в которых
рассматривается как полицентрическая. Эти модели взаимоот¬
ношений представляются мне отражением свойств федераль¬
ной системы, поскольку я согласен с авторами обращения к
гражданам Калифорнии в том, что федеральные принципы
37

приложимы к системе правления в одном штате в той же мере,
что и к Соединенным Штатам в целом.
Главу седьмую — очерк, первоначально озаглавленный
«Общественные блага и общественный выбор», — я написал
вместе со своей женой и коллегой Элинор Остром. Она в основ¬
ном посвящена тому, как федеральные системы правления со¬
действуют становлению общественной экономики и развитию
промышленных структур с различными структурными харак¬
теристиками. Этой проблеме уделено больше внимания, чем
вопросу о том, каким образом они взаимодействуют с рыноч¬
ной экономикой либо с системами управления, основанными
на принципах бюрократической организации и команд и кон¬
троля над общественными делами. В этой главе более полно,
чем в главе шестой, разработана теория благ, а теория федера¬
лизма распространена на организацию открытой и конкурент¬
ной общественной экономики. В обеих главах экономические
проблемы общественного сектора рассмотрены в контексте того,
что можно было бы назвать политической экономией в узком
смысле слова.
Глава восьмая открывает часть исследования, посвящен¬
ную анализу значения понятия «республика». Я не могу согла¬
ситься с посылкой о республиканском правлении как синониме
представительного правления. Выборы и представительство
могут быть существенными характерными чертами республи¬
канского правления, но латинский термин «res publica» подра¬
зумевает нечто, похожее на открытую публичную сферу. С
позиций смысла этой концепции мы рассмотрим политическое
и гражданское сознание и культуру исследования в качестве
конституирующих признаков американского федерализма.
Глава девятая «Полицентризм» посвящена вопросу о том,
каким образом структурные характеристики политической си¬
стемы, в которой одна власть сдерживает другую в условиях
действия противоположных и соперничающих интересов, спо¬
собствуют процессам урегулирования конфликтов и установ¬
лению порядка в самоуправляющихся обществах. Американ¬
ская федеральная система обеспечивает структурные условия
для развития процессов, которые способствуют росту возмож¬
ностей разрешения проблем. Модели порядка и соперничество
сосуществуют в динамичной системе правления. Эти структу¬
ры и процессы способствуют уточнению информации, предла¬
гают альтернативные пути решения проблем, содействуют об¬
38

новлению и созданию механизмов для новых путей решения
проблем через изменения политики, институтов или же того и
другого вместе. Такова динамика полицентрической системы
порядка, основанной на способности к самоорганизации и са¬
моуправлению, в отличие от командно-контрольной системы,
руководимой и направляемой сверху.
Наконец, в главе десятой сделаны некоторые выводы из
данного исследования и выдвинут ряд предположений относи¬
тельно их применения в современном мире. Я рассматриваю
эти очерки как исследование основ порядка в демократических
обществах. Я не считаю американский эксперимент единст¬
венным путем установления основ демократического порядка,
а также не считаю свои формулировки единственно возможны¬
ми. Научиться чему-то можно только в том случае, если с
пониманием и поддержкой относиться к усилиям людей в раз¬
личных обществах, которые стремятся самостоятельно органи¬
зовать свою социальную действительность и усовершенство¬
вать свои потенциальные возможности.
Эта книга посвящена обоснованию концепций и характе¬
ристик федеральной системы правления как определенного ти¬
па режима, являющегося в высокой степени плюралистиче¬
ским по своей структуре. Я не занимался детальным описанием
отдельных структур. Мне кажется, что это относительно хоро¬
шо известно. Моя задача состояла в том, чтобы выяснить, ка¬
ким образом американский федерализм может быть концепту¬
ализирован в качестве режима, дающего людям возможность
самим управлять своими делами; объединяться с другими
людьми; разделять прерогативы законодательной, исполни¬
тельной и судебной властей; использовать основополагающую
прерогативу конституционного выбора для установления, под¬
держания и изменения обстоятельств и условий правления.
Меньше всего меня занимают вопросы команды и контроля.
Основное внимание уделено рассмотрению тех способов, по¬
средством которых структуры урегулируют и разрешают кон¬
фликты. Процесс — это ключ к работе системы. Противоречия
и споры — это побудительная сила, которая направляет дея¬
тельность системы. Метод нормативного исследования, зало¬
женный в Золотом правиле, — это метод, который обеспечива¬
ет успешность ее действий в разрешении конфликтов. Все это
дает возможность учитывать различные взаимодополняющие
интересы в такой структуре общественных взаимоотношений,
39

для которой характерны обновление, взаимодействие и про¬
дуктивность.
В то же время характерные черты американского федера¬
лизма как режима определенного типа могут резко отличаться
от черт, присущих другим типам режимов. Вопрос об их кон¬
цептуализации, структуре и деятельности требует более ши¬
рокого поля исследования, с тем чтобы люди в различных об¬
ществах могли учиться на опыте друг друга. Важными отправ¬
ными точками для этого могут служить книги Гарольда Берма¬
на «Право и революция» [9], Рэя Хуанга «1587: год, не имев¬
ший значения» [51 ], Энтони Каминского «Институционный
порядок в коммунистических режимах» [54 ], Ричарда Пайпса
«Россия при старом режиме» [115], Алексиса де Токвиля «Де¬
мократия в Америке» и « Старый режим и Французская рево¬
люция» [144] и Амоса Сойера «Возникновение автократии в
Либерии» [131 ].

ОСМЫСЛЕНИЕ КОНЦЕПЦИИ
АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Если мы, вслед за Токвилем, взглянем на Соединенные
Штаты Америки как на великий эксперимент по созданию
общества на новых устоях, то мы должны рассмотреть и тео¬
рию, которая питала этот эксперимент.
Каждый эксперимент, в отличие от слепого метода проб и
ошибок, основывается на определенных понятиях и концепци¬
ях, которые находят свое выражение в его замысле. Если мы
хотим понять смысл американского федерализма, важно рас¬
смотреть эти концепции или идеи в свете подхода народа к
конструированию институтов правления. В главе второй срав¬
ниваются понятия и расчеты, присущие теории суверенитета,
с концептуально-расчетной логикой, присущей американско¬
му федерализму. В главе третьей исследуются основные мета¬
физические (религиозные) и гносеологические (познаватель¬
ные) предпосылки, составляющие фундамент американской
теории федерализма. В главе четвертой смысл федерализма
рассматривается сквозь призму доводов, выдвинутых Алексан¬
дром Гамильтоном и Джеймсом Мэдисоном в «Федералисте».
В ней я также сравниваю свое толкование «Федералиста» с
толкованием Мартина Даймонда. Требовательный читатель
может сверить их с собственным прочтением соответствующих
текстов. В главе пятой содержится критическая оценка того,
что может произойти, если общую теорию ограниченных кон¬
ституций в федеральной системе правления заменит предпо¬
сылка, согласно которой общенациональное американское
правительство будет компетентно решать все вопросы управ¬
ления американским обществом.

ГЛАВА ВТОРАЯ
ГОББСОВСКИЙ «ЛЕВИАФАН» И ЛОГИКА
АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Решая, каким образом проводить анализ и изучение феде¬
ральной системы правления, исследователь сталкивается с не¬
которыми основополагающими методологическими проблема¬
ми. Под ними я подразумеваю базовые понятия и расчеты,
которые используются в такого рода исследованиях. Мы неиз¬
бежно сталкиваемся с этими проблемами, анализируя вопро¬
сы, связанные с природой политических и общественных явле¬
ний. Если люди или, по крайней мере, часть людей создают
свою собственную социальную реальность, то мы должны уяс¬
нить, существуют ли альтернативные пути для ее создания.
В той мере, в которой возможен выбор и доступны альтер¬
нативы, для проектирования, создания и поддержания различ¬
ных форм социальной реальности используются разные кон¬
цепции. Этот принцип является общим для всех форм творче¬
ской деятельности. Например, при проектировании и строи¬
тельстве различных типов зданий архитекторы могут исполь¬
зовать разные концепции. При соединении различных типов
структур разные типы архитектуры зависят как от концепту¬
альных различий, так и от различий в расчетной логике. Опыт¬
ные архитекторы, вероятно, используют язык, который дает
им возможность связно передавать ту концептуально-расчет¬
44

ную логику, которая является существенной частью теории
архитектуры.
Исследуя вопрос о том, отличается ли концептуально-рас¬
четная логика, ассоциируемая с федеральными системами
правления, от логики, ассоциируемой с унитарными система¬
ми правления, мы должны совершить экскурс в прошлое и
взглянуть на эту проблему с точки зрения конституционных
представлений эпохи XVII и XVIII веков. Томас Гоббс в своих
работах «О гражданине» [49 ] и «Левиафан» обратился к кон¬
ституционному уровню анализа во времена попыток Оливера
Кромвеля построить государство-республику, альтернатив¬
ную английской монархии. Основной упор в своем анализе
Гоббс делает на том, что существует только один способ создать
стабильную республику — это единство власти. Джон Локк
бросил ему вызов, говоря о разделении властей, а барон де
Монтескье выдвинул предложение о конфедерации в качестве
основы для жизнеспособной республиканской системы правле¬
ния. Александр Гамильтон и Джеймс Мэдисон сосредоточили
внимание на анализе причин неудач американской Конфеде¬
рации и условий жизнеспособности федеральной системы
правления.
Работы Уолтера Беджгота «Английская Конституция» [5 ]
и Вудро Вильсона «Правление Конгресса» [163] и «Изучение
администрации» [162] оказали огромное влияние на полити¬
ческий анализ в XX веке. Тезис Беджгота о парламентском
правлении и тезис Вильсона о бюрократической администра¬
ции как основе хорошего управления для всех типов правления
оставили нам интеллектуальное наследие, предполагающее,
что сочетание парламентского правления и бюрократической
администрации является подходящей формой для любой со¬
временной системы демократического правления. Но в этих
формулировках отсутствует обоснование федеральной систе¬
мы правления.
Только обратившись к прошлому, к XVII и XVIII векам, мы
сможем уловить конструкцию и смысл противоположных до¬
водов и различия в расчетной логике, лежащей в основе уни¬
тарной и федеральной систем правления. Расчетная логика,
ассоциируемая с унитарной системой правления, лучше всего
представлена в теории суверенитета, сформулированной Гоб¬
бсом в «Левиафане». Расчетная логика, применимая к респуб¬
ликанским или демократическим институтам в федеральной
45

системе правления, лучше всего представлена в работах Мон¬
тескье, Гамильтона, Мэдисона и Токвиля. Последний предста¬
вил нам расчетную логику американского федерализма.
Гоббсовский «Левиафан»
«Левиафан» Гоббса — это выдающееся достижение в разра¬
ботке расчетной логики, которая применима к установлению
системы правления в человеческих обществах. Я называю
структурные характеристики этой системы правления «Леви¬
афаном» — смертным богом Гоббса. В анализе, проведенном
Гоббсом, существуют, по крайней мере, шесть уровней: 1) из¬
ложение исходных методологических посылок; 2) изложение
расчетов, характерных для человеческого выбора; 3) анализ
человека в «естественном состоянии»; 4) формулировка Гобб¬
сом «естественных законов», лежащих в основе мирного чело¬
веческого сообщества; 5) гоббсовская теория суверенитета (
т.е. «Левиафан») и 6) определение ответственности суверена
перед Богом и естественных наказаний, которые следуют за
ошибками в суждении.
Гоббс полагает, что государства — это человеческие арте¬
факты \ то есть то, что создано и поставлено человеком на
службу своим целям. Как природа — это творение Бога, так
государства или, в более широком смысле, модели порядка в
человеческих обществах — это творения человека. Эти арте¬
факты представляют собой особый класс в мире артефактов,
поскольку люди являются и материалом (составляющими эле¬
ментами) государств, и их архитекторами и «творцами». Чело¬
веческие общества — это такие артефакты, которые содержат
в себе и своих собственных творцов [42 ]. Человеческая приро¬
да, таким образом, заслуживает особого внимания и для пони¬
мания человека как основного составляющего элемента госу¬
дарств (обществ), и для понимания творчества, необходимого
при создании государств.
Методологический призыв Гоббса к читателям имеет целью
побудить их использовать собственные силы и средства для
Artefactum — искусственно сделанное (лапь).(Примеч. перев.)
46

понимания как природы человека, так и науки создания госу¬
дарств. Он полагает, что общее биологическое наследие явля¬
ется причиной главного «подобия» в мыслях и чувствах, кото¬
рое характерно для всего человечества. То же, что различает
людей, в основном — следствие аккумулированного знания,
которое накапливается в виде культурного наследия, лежаще¬
го над наследием биологическим. Таким образом, любому че¬
ловеку открыта возможность использовать собственные силы и
средства для правильного подхода к пониманию и оценке эле¬
ментарных основ человеческой природы, а также мыслей и
чувств других людей. Для этого требуется сознательная готов¬
ность переступить границы языков и культур. Поэтому задача,
стоящая перед исследователем государства, «труднее, чем изу¬
чить какой-нибудь язык или отрасль знания»1, но попытка
Гоббса обеспечить для этого основу должна, по возможности,
уменьшить трудности для других.
В итоге ключ к политическому пониманию — это те ресур¬
сы, которые каждый из нас как индивидуум может мобилизо¬
вать для того, чтобы понять других людей и оценить последст¬
вия выбора другими того или иного варианта действий в пред¬
полагаемых ситуациях. Такое использование наших человече¬
ских ресурсов я понимаю как «методологический индивидуа¬
лизм», то есть использование индивидуума в качестве базовой
единицы анализа в общественных науках.
В части первой своей работы «Левиафан», озаглавленной «О
человеке», Гоббс стремится прояснить основные свойства чело¬
веческой природы. Он обращается прежде всего к процессам
познания, присущим и человеку, и животному. Восприятие
внешнего мира происходит при помощи органов чувств и
трансформируется в образы посредством центральной нерв¬
ной системы. Ассоциативно-образное мышление позволяет су¬
ществам, познающим мир, развивать способность к предвидению,
основанную на выявлении причинно-следственных отношений.
Воспроизведение образов, вызывающее новые ассоциативные
связи, — это, таким образом, источник воображения, которым
столь щедро наделены люди. Воображение — это источник но¬
вых идей, потенциального прогресса в познании и новаторства.
Отличительная особенность людей — это владение речью,
«состоящей из названий или имен и их связи; при их помощи
Томас Гоббс. Избр. соч., т. 2. М.; Мысль, 1965. С. 49.
47

люди регистрируют свои мысли, вызывают их в памяти, если
они были в прошлом, и сообщают их друг другу для взаимной
пользы и общения»1. Именно этот фактор, без которого «у
людей не было бы ни государства, ни общества, ни договора, ни
мира так же, как этого нет у львов, медведей и волков»2, явля¬
ется решающим в образовании человеческих обществ.
Следовательно, именно язык позволяет людям использо¬
вать символы для изображения событий и отношений. События
и отношения обозначаются через присвоение им названий.
Люди преобразуют ход своих мыслей (ассоциированные обра¬
зы) в последовательные ряды слов, которые могут быть исполь¬
зованы в расчетной логике для развития науки как «знания
связей и зависимостей фактов»3, извлекаемого из взаимоотно¬
шений символов и их связей, отражающих таким образом в
названиях отношения между различными событиями и факта¬
ми. Основа мышления — речь (словесное описание явлений и
связей между ними, построенное на расчетной логике). «Дети
поэтому вовсе не одарены способностью к рассуждению, — до¬
казывает Гоббс, — до тех пор, пока они не получили способно¬
сти речи»4.
Таким образом, все добровольные действия людей основаны
на разуме, усиленном способностью человека рассуждать и, тем
самым, оценивать последствия, связанные с альтернативными
вариантами действий. Другой аспект добровольного выбора того
или иного варианта действий относится к внутренним индикато¬
рам, отражающим человеческие чувства, настроения или стра¬
сти. Их можно охарактеризовать как желание и отвращение. Эти
внутренние индикаторы являются первоосновой для различения
добра (которого они желают) и зла (которое их отвращает). Рас¬
суждение, таким образом, включает два ряда расчетов: во-пер¬
вых, расчеты, связанные с последствиями альтернатив, и,
во-вторых, взвешивание альтернатив с точки зрения их предпоч¬
тительности (желания и отвращения или выгодного и невыгод¬
ного). Выбор, следовательно, состоит из предположения,
рассуждения и отбора.
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 65.
Там же.
Там же. С. 80.
Там же. С. 81.
48

Два этих ряда расчетов сопряжены между собой. Люди мо¬
гут предвидеть последствия действий, совершаемых под влия¬
нием страсти: «...страсти, которыми не управляют, большей
частью суть простое сумасшествие»1. Их желания и отвраще¬
ние могут также основываться на опыте. Люди, таким образом,
приобретают совокупное умение достигать «тех вещей, кото¬
рые человек время от времени желает»2. Это Гоббс называет
«счастьем», а я считаю эквивалентом «стремления к счастью»3.
Эта способность возникает по мере достижения человеком зре¬
лости.
Рассуждая об «общей склонности всего человеческого ро¬
да», Гоббс приходит к заключению, что каждым человеком
движет «вечное и беспрестанное желание все большей и боль¬
шей власти, желание, прекращающееся лишь со смертью»4.
«Могущество человека» определяется как «его наличные сред¬
ства достигнуть в будущем некоего видимого блага»5. По моему
мнению, этот постулат означает, что человек постоянно стре¬
мится использовать имеющиеся в его распоряжении средства,
чтобы добыть некое видимое будущее благо, что проявляется в
последовательной череде действий, цепь которых прерывает
лишь смерть. Человеку свойственно постоянное стремление к
лучшему, выражается ли оно в стремлении праведника или
праведницы быть ближе к Богу или же в стремлении деспота
господствовать над другими людьми. Все люди обладают способ¬
ностью думать о себе, и в их выборе отражаются те расчеты,
которые касаются доступных им, с их точки зрения, альтернатив.
Люди никогда не бывают абсолютно послушными автоматами,
они всегда хотят для себя чего-то лучшего. В этом источник всех
политических превратностей и неожиданностей.
Гоббсовский анализ человека в естественном состоянии яв¬
ляется, с моей точки зрения, мысленным экспериментом по
установлению исходного пункта для политического анализа.
Естественное состояние человека, по Гоббсу, свободно от ка¬
ких-либо политических условий или ограничений. Нет ни пра¬
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 108.
2
Там же. С. 95.
3
Слова из американской Декларации независимости. (Примеч. перев.)
4	Т. Гоббс. Указ. соч. С. 127.
5	Там же. С. 116.
4-275
49

ва, ни власти, ни «моего», ни «твоего», ни собственности, ни
владения. «Каждый человек считает своим лишь то, что он
может добыть, и лишь до тех пор, пока он в состоянии удержать
это»1. Каждый индивидуум, по сути, равен любому другому
индивидууму, и его мотивы основаны лишь на его или ее стрем¬
лении к собственному благу. При таких обстоятельствах, за¬
ключает Гоббс, неизбежен конфликт и в отсутствие каких-ли¬
бо политических ограничителей этот конфликт разрастается
настолько, что люди начинают бороться друг с другом — насту¬
пает состояние войны всех против всех.
Логический вывод из такого мысленного эксперимента за¬
ключается в том, что происходит нечто, противоположное на¬
мерениям человека. Каждый человек стремился к собственно¬
му благу, а вместо этого оказался в состоянии полного небла¬
гополучия. Данный довод можно рассматривать как попытку
доказать, что для устройства человеческого общества недоста¬
точно преследовать лишь собственные эгоистические интере¬
сы. Неограниченное следование собственным интересам при¬
водит людей к состоянию борьбы, а не к налаживанию мирных
и взаимовыгодных отношений.
Гипотеза, на которой основан гоббсовский анализ человека
в естественном состоянии, имеет серьезный изъян, так как она
игнорирует очевидную человеческую способность к речевой
деятельности и возможность с помощью речи разобраться в
том, почему люди, стремящиеся к достижению собственного
блага, вместо этого становятся несчастными. Учитывая способ¬
ность человека к общению посредством речи, можно было бы
ожидать, что люди, общаясь друг с другом, изыщут способы
избежать борьбы и выработать более конструктивные методы
взаимоотношений. Собственно, эту проблему и ставит Гоббс на
следующем этапе своего анализа, пытаясь определить условия
мира как состояния, альтернативного войне.
В главах XIV и XV «Левиафана» Гоббс формулирует некие
девятнадцать правил, которые он называет «естественными
законами» (или «предписаниями разума»), необходимыми ус¬
ловиями существования мира как альтернативы войне. Эти
«Правила мира» — основанные на предпосылке равенства во
взаимоотношениях людей — суммированы в Таблице I в том
виде, как я их понимаю. В основе расчетной логики по отноше¬
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 154.
50

нию ко всем этим правилам лежит, по словам Гоббса, одно¬
единственное правило: «Не делай другому того, чего ты не
желал бы, чтобы было сделано по отношению к тебе» .
Это Золотое правило, по Гоббсу, обеспечивает метод норма¬
тивного исследования, который характеризуется фундамен¬
тальной симметрией при расчете базовой структуры порядка в
человеческих обществах: я поступаю по отношению к другим
людям так, как хотел бы, чтобы другие поступали по отноше¬
нию ко мне. Это правило может быть применено, если я постав¬
лю себя на место других людей, а других людей — на свое место
с тем, чтобы соответствующие «страсти» и «самолюбие» не
нарушали взаимного баланса. Тогда мы сможем понять основы
установления совокупности мирных отношений между людь¬
ми, считающими себя равными и свободными (более подробно
эта проблема исследована в главе третьей).
«Правил мира», однако, недостаточно для организации че¬
ловеческих обществ. Это всего лишь правила — слова, — а
правила не формулируют сами себя, не поддерживают сами
себя и не обеспечивают сами свое исполнение. Они убеждают,
взывая к сознанию, к чувству долга, но отнюдь не принуждают
кого-либо к определенным действиям и не контролируют чьи-
либо действия. В поступках человека господствуют искуше¬
ния. Если правила не могут быть приведены в исполнение
посредством принуждения, они не станут обязательными во
взаимоотношениях между людьми, пусть они даже и взывают
к разуму и совести. Если они не будут обязательными, у того
или иного человека всегда возникнет искушение действовать
вопреки им, а люди, поступающие в соответствии со своей
совестью, в этом случае отдают себя «на разграбление дру¬
гим»2. Таким образом, теория суверенитета Гоббса посвящена
тому, как сделать соблюдение правил обязательным во взаимо¬
отношениях людей. Симметрия конструкции правил, лежа¬
щих в основе гоббсовской теории «состояния мира», отступает
перед асимметрией взаимоотношений «правило — прави¬
тель — управляемый».
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 183.
Там же. С. 184.
51

Правило 1.
Таблица I
Правила мира Гоббса1
Следует искать мира и следовать ему, но
быть готовым защищать себя всеми возмож¬
ными средствами.
Правило 2.
В случае согласия на то других человек
должен согласиться отказаться от права на
все вещи, в той мере, в какой это необходи¬
мо в интересах мира и самозащиты, и до¬
вольствоваться такой степенью свободы по
отношению к другим людям, какую он допу¬
стил бы у других людей по отношению к
себе.
Правило 3.
Люди должны выполнять заключенные
ими соглашения.
Правило 4.
Следует так поступать по отношению к
другим, чтобы у них не было оснований со¬
жалеть о своих добрых поступках2.
Правило 5.
Каждый человек должен приноравли¬
ваться ко всем остальным.
Правило 6.
При наличии гарантии в отношении бу¬
дущего человек должен прощать прошлые
обиды тем, кто, проявляя раскаяние, жела¬
ет этого.
Правило 7.
При отмщении (т.е. при воздаянии злом
за зло) люди должны сообразовываться не с
размерами совершенного зла, а с размерами
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 156 — 183.
2
Дословно у Гоббса это правило сформулировано следующим образом:
«Человек, получивший благодеяние от другого лишь из милости, должен
стремиться к тому, чтобы тот, кто оказывает это благодеяние, не имел
основания раскаиваться в своей доброте». (Примем перев.)
52

Правило 8.
Правило 9.
Правило 10.
Правило 11.
Правило 12.
Правило 13.
Правило 14.
Правило 15.
Правило 16.
того блага, которое должно последовать за
отмщением.
Ни один человек не должен делом, сло¬
вом, выражением лица или жестом выказы¬
вать ненависть или презрение другому.
Каждый человек должен признавать
других равными себе от природы.
При вступлении в мирный договор ни
один человек не должен требовать предо¬
ставления себе какого-нибудь права, на
предоставление которого любому другому
человеку он не согласился бы.
Если человек уполномочен быть судьей
в споре между человеком и человеком, он
должен беспристрастно их рассудить.
Неделимые вещи должны быть, если это
возможно, использованы сообща, причем, ес¬
ли количество вещей позволяет, без ограни¬
чения, в противном же случае — пропорцио¬
нально числу тех, кто имеет на это право.
На вещи, которые не могут быть ни де¬
лимы, ни использованы сообща, право вла¬
дения или очередность пользования ими ус¬
танавливаются по жребию.
Распределение по жребию должно опре¬
деляться соглашением между конкурента¬
ми или по первородству.
Всем людям, которые являются посред¬
никами мира, должна быть дана гарантия
неприкосновенности.
В случае спора стороны должны подчи¬
нить свое право решению арбитра.
53

Правило 17.	Никто не может быть справедливым ар¬
битром в своем собственном деле, если оно
затрагивает интересы других.
Правило 18.	Никто не должен быть поставлен арбит¬
ром в таком деле, в котором он явно извле¬
кает больше пользы, чести или удовольст¬
вия от победы одной стороны, чем другой.
Правило 19.	В спорах о факте судья не должен дове¬
рять одной стороне больше, чем другой, од¬
ному свидетелю больше, чем другому, и
должен вызывать дополнительных свидете¬
лей до тех пор, пока свидетельских показа¬
ний не окажется достаточно для решения
вопроса.
Суммарное	Не делай другому того, что ты не желал
правило.	бы, чтобы было сделано по отношению к
тебе.
Решение этой проблемы Гоббсом основано на предпосылке,
согласно которой единство власти необходимо для единства
права, а единство власти и права необходимо для мира и согла¬
сия в государствах. Она выражена следующим образом:
«...единство лица обусловливается единством представителя
(правителя. — В.О.), а не единством представляемых (управ¬
ляемых. — В.О.)»1. «Лицо» подразумевает государство как
персонифицированную совокупность индивидов. Единство го¬
сударства зависит от единства власти. Это исходная предпо¬
сылка для унитарных систем правления.
Теория суверенитета Гоббса — это выражение основных
расчетов, базирующихся на единстве власти. Единство власти
неизбежно влечет за собой монополию на полномочия правле¬
ния, включая власть меча, необходимую для поддержания и
исполнения норм права и защиты государства. Такая концеп¬
ция неизбежно подразумевает, что источником права являют¬
ся правители; как таковые они находятся над законами, кото¬
рые они сами провозглашают; правители не могут нести ответ¬
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 189.
54

ственность за соблюдение норм права перед другими членами
общества. Из этой теории следует, что прерогативы правителя
являются неограниченными, неотчуждаемыми, абсолютными
и нераздельными. Таковы основополагающие свойства сувере¬
нитета, которые присущи внутренней структуре государства,
они применимы к любой огранизации властных отношений в
условиях единовластия. В любом случае, когда мы определяем
государство как монополию легитимного использования силы
в обществе, сформулированные Гоббсом атрибуты суверенной
власти обязательно являются выражением такой монополии.
Единовластие подразумевает монополию властных отношений
в обществе.
Взаимоотношения «правило — правитель — управляемый»
вызывают наиболее глубокие противоречия и напряженность
в человеческих обществах. Право меча (другими словами, ин¬
струментов насилия) необходимо для того, чтобы извлекать
преимущества из нормативно упорядоченных взаимоотноше¬
ний: «...соглашения без меча лишь слова, которые не в силах
гарантировать человеку безопасность»1. Орудия зла, олице¬
творенные в мече, необходимы для того, чтобы достичь общего
блага и мирных взаимоотношений. Существование человече¬
ских обществ, следовательно, можно уподобить сделке Фауста:
люди должны научиться жить, используя орудия зла для того,
чтобы делать добро. Даже люди с наилучшими намерениями
очень легко могут стать источниками величайшего зла. Такие
противоречия всегда существуют во всех обществах и пренеб¬
регать ими нельзя.
В структуре отношений «правило — правитель — управля¬
емый» также заложено существенное неравенство. Те, кто про¬
водит правила в жизнь, обязательно должны употреблять
власть, что ставит их в неравное положение по отношению к
тем, кто является объектом их принудительных усилий. Един¬
ственный вопрос — это пределы такого неравенства. Я исхожу
из того, что взаимоотношения «правило — правитель — уп¬
равляемый» — главный источник неравенства в человеческих
обществах. Таким образом, по моему мнению, это фундамен¬
тальное неравенство, присущее нормативно упорядоченным
взаимоотношениям, проявляется во всех человеческих обще¬
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 192.
55

ствах. Полное равенство между людьми в человеческих обще¬
ствах невозможно.
Как же Гоббс пытается примирить основополагающую сим¬
метрию, присущую «Правилам мира», с радикальной асиммет¬
рией между правителем и его подданными? Этот вопрос рас¬
сматривается в главе XXXI «Левиафана», которая называется
«О царстве Бога при посредстве природы». В ней он отождест¬
вляет естественные законы с законами божественными как
«неизменными и вечными»2, что явствует из глав XIV и XV его
трактата. Каким образом в этом случае люди могут избежать
коллизии, когда они нарушают божественные законы, будучи
слишком покорными в своем гражданском послушании, или
когда они преступают законы государства из боязни нарушить
божественные законы? Ответ Гоббса на этот вопрос заключа¬
ется в том, что он считает коренную асимметрию, присущую
его теории суверенитета, подчиненной фундаментальной сим¬
метрии естественных законов, которые он рассматривает как
законы божественные в том смысле, что они неизменны и веч¬
ны. Необходимость достаточного логического обоснования
политической теории заставила Гоббса размышлять и над от¬
ветственностью перед Богом тех, кто осуществляет прерогати¬
вы суверена. Суверен ответственен перед Богом, а не перед
другими людьми, и эта ответственность связывает и ограничи¬
вает суверена.
При отсутствии ответственности суверена перед Богом (т.е.
когда он не связан «Правилами мира») следует естественное
наказание:
«Нет в этой жизни ни одного человеческого поступка, не
бывшего бы началом длинной цепи последствий, обозреть ко¬
торую до конца не дано ни одному человеку, как бы велика ни
была его способность предвидения. В этой цепи имеются при¬
ятные и неприятные события, столь связанные друг с другом,
что тот, кто сделает что-нибудь для своего удовольствия, дол¬
жен быть готов принять на себя также и связанные с этим
страдания. Эти страдания являются естественным наказанием
за те действия, в цепи последствий которых зло преобладает
над благом. Таким образом, мы видим, что невоздержанность,
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 365.
Там же. С. 184.
56

естественно, наказывается страданием; опрометчивость — не¬
удачей; нанесенные обиды — насилием врагов; гордость — ги¬
белью; трусость — притеснением; небрежность монархов в уп¬
равлении государством — восстанием; восстание — кровопро¬
литием. Так как наказания следуют за нарушением закона, то
естественные наказания должны естественно следовать за на¬
рушением естественных законов, поэтому они следуют за ними
как их естественные, а не как произвольные следствия»1.
Безответственное правление государей порождает мятежи
и восстания, а восстания — кровопролитие, потому что побе¬
дившие мятежники считают необходимым использовать меч
как орудие правления; мятежники создают свою собственную
автократию для осуществления прерогатив правления. Прави¬
тели меняются, но образцы правления остаются при этом не¬
изменными.
Закон, рассматриваемый как приказ суверена, это со¬
мнительный путь для установления моделей порядка в челове¬
ческих обществах. При этом не существует эффективных спо¬
собов контроля над произвольным осуществлением сувереном
властных функций или эффективного обсуждения средств ус¬
тановления и перестройки систем правления в человеческих
обществах. Таково контринтуитивное следствие предпосылки,
согласно которой должен существовать только один верховный
центр власти в системе правления каждого общества: чем более
едина власть, тем менее ответственной она становится.
Излагая свою теорию суверенитета, Гоббс говорит, что ко¬
мандная власть, достаточная для поддержания порядка и обес¬
печения безопасности в государстве, «может быть воздвигнута
только одним путем»2, хотя формы правления могут быть раз¬
личны — монархия, аристократия и демократия. Но и при де¬
мократической форме это должно быть унитарное государство,
где одна лишь ассамблея (собрание) всех граждан осуществля¬
ет прерогативы правления. Граждане в этом случае являются
и правителями, и объектами правления, но единство власти
сохраняется в силу существования этой одной ассамблеи, в
которой обязательные решения принимаются большинством
голосов.
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 376 — 377.
Там же. С. 196.
57

В таких обстоятельствах большинство, принимающее ис¬
ключительное решение, может быть даже очень незначитель¬
ным. Монтескье и авторы «Федералиста» предложили альтер¬
нативу теории суверенитета Гоббса, состоящую именно в раз¬
работке взаимосвязи демократии с конституционным правле¬
нием и федерализмом.
Демократия, конституционное правление
и федерализм
Характеристика, данная Гоббсом демократии как совмест¬
ному правлению всех граждан посредством ассамблей (rule by
assemblies), игнорирует ключевой момент: для того, чтобы
иметь правление посредством ассамблей, необходимы общее
взаимопонимание и согласие относительно правил, по кото¬
рым правит собрание, а также относительно смысла и сути
такого правления. Существует ряд соображений по поводу
смысла и сущности правления посредством ассамблей, которые
необходимо учитывать при их организации и в процессе их
деятельности. Сроки и условия деятельности ассамблей долж¬
ны быть обусловлены и обсуждены столь же тщательно, как и
«Правила мира», служащие основой взаимоотношений между
людьми. Тогда возможно провести различие между правила¬
ми, устанавливающими сроки и условия деятельности ассамб¬
лей, и правилами, принимаемыми этими ассамблеями по кон¬
кретным практическим вопросам. Первые имеют конституци¬
онный характер и, регулируя деятельность правящих струк¬
тур, могут рассматриваться в качестве конституционного пра¬
ва. Вторые можно охарактеризовать как обыкновенное право
или законы, применяемые к гражданам как объектам действия
права.
Правление посредством ассамблеи, таким образом, всегда
зависит от норм, регулирующих работу этой ассамблеи. Гоббс
полагает, что именно единство самого представителя, а не
единство представляемых создает государство. Его точка зре¬
ния может вызвать серьезные возражения. При правлении по¬
средством демократической ассамблеи — собрания, предста¬
58

витель (ассамблея) и представляемые (граждане) составляют
один и тот же народ. Демократия недостижима до тех пор, пока
не будет достаточного единства представителя и/или представ¬
ляемого в вопросе определения сроков и условий правления,
обеспечивающих демократичность правящей ассамблеи. Та¬
ким образом, мы сталкиваемся с возможностью того, что де¬
мократически настроенный народ, опираясь на «Правила ми¬
ра», а также на взаимное соглашение, мог бы установить сис¬
тему правления, в которой каждое должностное лицо было бы
ответственным перед другими людьми за осуществление своих
ограниченных государственных обязанностей.
В условиях простой прямой демократии важную роль игра¬
ют формулировки вопросов, касающиеся как порядка работы
собрания, так и наделения полномочиями тех, кто действует от
имени собрания. Вопросы, касающиеся права быть избранным
в члены собрания, места и времени его заседаний, кворума,
порядка голосования, процедурных правил и т.п., — все это
определяет сроки и условия деятельности собрания. Наделение
специфической властью по руководству деятельностью собра¬
ния, по осуществлению временных полномочий, по действиям
от имени собрания при осуществлении исполнительных функ¬
ций, по представительству от его имени во внешних делах и
обеспечении общей обороны — все это затрагивает взаимоот¬
ношения между соответствующими органами. Демократиче¬
ское устройство требует, чтобы такая власть в каждом случае
была ограничена и ответственна перед собранием как органом,
облеченным общественным доверием. Прерогативы самого со¬
брания ограничиваются правилами, а прерогативы тех, кто
выступает и действует от его имени, подчинены ограничениям,
существующим во взаимоотношениях между органами. Эти
ограничения могут быть надежными лишь постольку, посколь¬
ку демократии опираются на взаимоотношения между множе¬
ством различных органов. Опираться лишь на одного человека,
который действует как единственный представитель демокра¬
тии, очень рискованно, поскольку этот единственный человек
станет полноправным сувереном — хозяином, который власт¬
вует над всем обществом.
Простая прямая демократия порождает трудный вопрос,
который долгое время приводил к выводу отом, что демократия
может существовать лишь на весьма ограниченной террито¬
рии. Во-первых, территория ее действия ограничивается рас¬
59

стоянием, которое могут преодолеть граждане для участия в
собрании. Во-вторых, все демократические собрания подвер¬
жены сильным олигархическим тенденциям. Первое условие
не требует дальнейших пояснений.
Олигархические тенденции, присущие всем законодатель¬
ным собраниям, о чем говорит Мэдисон в очерках № 55 и №58
«Федералиста», возникают по причине биологических ограни¬
чителей, действующих в отношении всех людей: никто не в
состоянии слушать и понимать более одного выступающего в
одно и то же время. Это означает, что обычно деятельность
любого собрания, за очень небольшим исключением, зависит
от осуществления прерогатив руководства в составлении
повестки дня, записи выступающих, ведении заседаний. По
мере того, как собрания увеличиваются в размере, прерогати¬
вы руководства начинают расти и довлеть, а голос рядового
члена собрания слышен все реже. В случаях, когда собрание
насчитывает несколько сот членов, организованное обсужде¬
ние становится затруднительным и начинают доминировать
прерогативы руководства. Это положение несколько смягчает¬
ся в условиях представительной демократии, но, тем не менее,
проблема размеров законодательного органа является весьма
трудной. В английской Палате общин, например, она решается
таким образом, что дебаты проходят в основном между лица¬
ми, занимающими руководящие позиции в двух крупнейших
партиях. Заднескамеечники1 составляют группы поддержки,
подбадривая выступающих, а обсуждение превращается в не¬
кое подобие публичного представления. Правила, дающие
каждому члену Палаты представителей США возможность
участвовать в дебатах в течение установленного числа минут,
означают, что согласованные и последовательные дебаты в ней
едва ли возможны.
Сенат США, как орган меньших размеров, проводит более
логичные и последовательные дебаты. Эти олигархические
тенденции, присущие законодательным собраниям, действуют
вразрез с намерениями участников этих собраний, а также
вразрез с намерениями тех, кто верит, что для устойчивой
демократии достаточно лишь проведения выборов.
Таким образом, простые прямые демократии всегда подвер¬
жены институционным срывам и неудачам, возникающим
Т.е. рядовые парламентарии. (Примеч. перев.)
60

вследствие узурпации полномочий теми, кто осуществляет
прерогативы правления, и взаимоотношений между органами.
Как утверждает Гоббс в своей работе «О гражданине», если
народ молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее
влиятельным лидером, наступает смерть демократии [49,
р.97 ]. Демократия жива только до тех пор, пока правление
посредством собрания сопровождается эффективным ограни¬
чением тех, кто осуществляет прерогативы руководства и вы¬
полняет обязанности представителей собрания.
Ограничения республики в размерах влекут за собой ее
беззащитность перед агрессией со стороны более сильных сосе¬
дей. Признавая эту существенную связь, Монтескье писал:
«Небольшие республики погибают от внешнего врага, а боль¬
шие — от внутренней язвы»1. Но если и большие, и небольшие
республики обречены на неудачу, то жизнеспособность демо¬
кратической республики вообще жестко ограничена.
Монтескье полагал, что способом решения этой проблемы
могла бы стать конфедерация. Небольшие республики могли
бы объединиться вместе в конфедерацию, пока они не станут
достаточно сильными, чтобы обеспечить свою безопасность от
внешней агрессии. Поддерживая небольшие республики внут¬
ри конфедеративной республики, можно сохранить их досто¬
инства. Если в какой-либо части конфедеративной республики
возникнут коррупция и злоупотребления, можно будет изы¬
скать средства для борьбы с ними с помощью других механиз¬
мов правления. Таким образом, Монтескье рассматривал кон¬
федерацию как способ «сопротивляться внешней силе и пре¬
одолевать те трудности, которые возникают вследствие внут¬
ренней порчи»2.
Попытка американцев, опираясь на концепцию конфедера¬
тивной республики Монтескье, создать Соединенные Штаты
Америки в соответствии со Статьями Конфедерации, сопро¬
вождалась серьезными институционными неудачами. Диагноз
этих неудач был поставлен Александром Гамильтоном, и была
предложена альтернативная конструкция, которую я буду
обозначать как федеральную республику.
Гамильтон, так же как и Гоббс, утверждает, что правление
подразумевает способность создавать правила, обязательные
Шарль Монтескье. Избр. произв. М.; Господ итиздат, 1955. С. 268.
^ Там же. С. 269.
61

нормы и обеспечивать проведение их в жизнь. Собрание кон¬
федерации, которое при проведении законов в жизнь зависит
от республик, входящих в ее состав, не является правительст¬
вом в полном и точном смысле этого слова. Его решения не
являются обязательными в качестве норм права, а представля¬
ют собой всего лишь простые рекомендации республикам-уча-
стницам. Конфедеративная республика как «правительство»
может применить санкции для исполнения своих решений рес¬
публиками -участницами, лишь применив их против всех кол¬
лективных членов. Опора на такого рода санкции означает, что
они применяются как против виновных в правонарушении, так
и против невиновных. Таким образом, опора на санкции в
отношении коллективных членов противоречит требованиям
справедливости и правосудия. Правосудие возможно лишь в
том случае, когда правительственные прерогативы осуществ¬
ляются в отношении индивидов. Поэтому федеральная система
правления требует, чтобы каждая единица правления создава¬
лась именно в расчете на конкретных граждан. Правительство
правительств, считает Гамильтон, это абсурд, который проти¬
воречит сущностным требованиям, предъявляемым к прави¬
тельству: оно не может проводить свои решения в жизнь в
качестве обязательных норм. Выводы Гамильтона имеют дале¬
ко идущее значение. К сформулированному им принципу о
том, что индивиды являются главными единицами правления
при установлении порядка в человеческих обществах, следует
относиться как к одной из наиболее фундаментальных теорем
политической науки.
В свете этой формулировки задача, стоявшая перед Фила¬
дельфийским конвентом 1787 года, заключалась в установле¬
нии ограниченного общенационального правительства, кото¬
рое распространяло бы свою юрисдикцию на всех индивидов на
своей территории в рамках более общей федеральной системы
правления. Ограниченное общенациональное правительство
осуществляет прерогативы правления в рамках своей террито¬
рии одновременно с ограниченными правительствами штатов,
которые осуществляют независимые властные полномочия на
своей территории. Штаты, в свою очередь, наделены ограни¬
ченными прерогативами в отношении единиц правления на
местах, которые, в свою очередь, имеют ограниченные незави¬
симые полномочия по отношению к еще более локальным еди¬
ницам. И конфедеративная республика Монтескье, и феде¬
62

ральная республика Гамильтона были попытками конституи¬
ровать сложносоставные республики (compound republics), а не
простые унитарные республики. Сложносоставной характер
федеральной республики требует того, что Гамильтон называ¬
ет общей теорией ограниченных конституций: ограничение
прерогатив каждой единицы правления должно поддерживать¬
ся и соотноситься с общей системой конституционного права.
Расчеты в отношении конституции федеральной республики
требуют соотнесения с совершенно иной формулой, нежели та,
которую предлагает Гоббс в своей теории суверенитета. Силь¬
ный акцент на подчинении в его формуле означает, что каждый
суверен обладает исключительными, неограниченными, неот¬
чуждаемыми и нераздельными правами на власть, а все осталь¬
ные суть его «подданные»1. Напротив, Монтескье, говоря об
основополагающей структуре республики, способной поддер¬
жать свободу, указывает на «такой порядок вещей, при кото¬
ром различные власти могли бы взаимно сдерживать друг
фуга»(курс. — В.О.)2. Мэдисон отчетливо выражает тот же
самый принцип, утверждая, что конституция народной систе¬
мы правления зависит от применения принципа «противопо¬
ложных и соперничающих интересов», который распростра¬
няется на «всю сеть человеческих отношений»3, включая выс¬
шие органы власти государства.
Основные расчеты, применимые к общей теории ограни¬
ченных конституций в рамках федеральной республики, мож¬
но изложить следующим образом. Каждая единица правления
действует в соответствии с условиями и сроками, определенны¬
ми в конституции, которая служит правовой хартией, закреп¬
ляющей разделение и распределение полномочий в этой еди¬
нице правления. Определение в конституции сроков полномо¬
чий и условий их осуществления происходит в результате про¬
цесса принятия конституционных решений; тот, кто осущест¬
вляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать
или изменять условия, закрепленные в конституции. Ключе¬
вой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ
через процессы принятия конституционных решений контро¬
лирует разделение и распределение властных полномочий по¬
1 Т. Гоббс. Указ, соч: С. 196.
^ Ш. Монтескье. Указ. соч. С. 289.
3
Американские федералисты. С. 182.
63

средством конституционно-правовых механизмов. Если власть
должна быть разделена и распределена на основе противопо¬
ложных и соперничающих интересов, то все люди должны
иметь доступ к некоторым полномочиям правления, и никто не
должен обладать неограниченными полномочиями. Конечно,
для того, чтобы закон мог эффективно проводиться в жизнь,
необходима ассиметрия полномочий, однако неравенство мо¬
жет быть ограничено таким образом, чтобы каждый человек
имел голос в процессе правления и никто бы не мог пользовать¬
ся неограниченной властью.
Граждане федеральной республики имеют такие же опре¬
деленные и четкие роли в осуществлении правления, какие они
имели бы в ассамблеях или собраниях при простой прямой
демократии. Эти роли определяются нормами, наделяющими
граждан правом участвовать в установлении ограничений на
полномочия правительства, выбирать средства и пути своего
прямого или косвенного участия в процессе правления и в
других процессах конституционного выбора. Следовательно,
основная идеология ограниченной конституции состоит в при¬
знании власти индивидов и наложении ограничений на прави¬
тельственную власть. Такая конституция распределяет полно¬
мочия правления между различными структурами принятия
решений, фиксируя объем этих полномочий и в то же время
устанавливая ограничения на их осуществление, определяет
условия прямого и косвенного участия граждан в осуществле¬
нии полномочий различных правящих структур. Я коротко
остановлюсь на каждом из этих положений.
Конституционные акты, традиционно именуемые «билля¬
ми о правах», обычно налагают определенные ограничения на
правительственную власть и наделяют полномочиями — неот¬
чуждаемыми правами — индивидуума как личность и гражда¬
нина. Эти права включают свободу коммуникации, защиту
собственности, обеспечение соблюдения договоров, право на
объединения, в том числе религиозные, находящиеся вне
пределов правительственного контроля, право на надлежащую
правовую процедуру. Следует особо подчеркнуть, что это не
частные права, которые реализуются людьми на уровне меж¬
личностных отношений. Свобода слова и печати имеет боль¬
шое значение в поддержании открытой публичной сферы для
общения между людьми в демократическом обществе и обсуж¬
дения общественных дел — сферы, неподконтрольной прави-
64

тельственной власти. Такие свободы чрезвычайно важны для
независимого осуществления гражданами своих публичных
прерогатив и не сводятся лишь к сугубо частным взаимоотно¬
шениям и вопросам индивидуального сознания. Право на над¬
лежащую правовую процедуру также предполагает, что граж¬
дане обладают возможностью контроля над деятельностью долж¬
ностных лиц через судебную власть, что позволяет им требо¬
вать от должностных лиц, в том числе и от судей, добросовест¬
ности и непредвзятости в работе. Право на надлежащую пра¬
вовую процедуру означает также законное ограничение преро¬
гатив должностных лиц. Право на судебное разбирательство с
участием присяжных, в свою очередь, означает, что процессу¬
альный закон должен включать положения о присяжных и, тем
самым, о прямом участии граждан в судебном процессе. Пра¬
вовое обеспечение договоров означает, что граждане могут
вступать в соглашения для определения правил, которые регу¬
лируют их взаимоотношения, являясь обязательными и подле¬
жащими исполнению. Таким образом, граждане сами могут
устанавливать сроки и условия действия взаимных соглаше¬
ний, являющиеся для них обязательными в деловых взаимоот¬
ношениях. Поскольку договорные соглашения являются обя¬
зательным источником права, то, следовательно, статуты за¬
конодательных органов не представляют собой единственный
его источник. Конституционные гарантии права граждан на
ношение оружия недвусмысленно подразумевают, что в таком
обществе не может существовать монополия на орудия наси¬
лия.
Я считаю конституционные гарантии, связанные с полно¬
мочиями личности и гражданина, неотчуждаемыми правами,
которые подтверждают, что в демократическом обществе ин¬
дивиды прежде всего правят собой сами. Если в своей основе
власть исходит от отдельных граждан, которые устанавливают
сроки и условия правления и знают, в чем состоит смысл прав¬
ления, то, значит, они способны нести и основную ответствен¬
ность за управление своими собственными делами, учитывая в
то же время интересы других людей. Можно доверять им в том,
что они способны управлять своими собственными делами и
регулировать большую часть общественных и экономических
взаимоотношений посредством добровольных объединений. В
демократических обществах люди, действуя индивидуально и
добровольно вступая в союзы с другими людьми, управляют
5-275
65

своими собственными делами, не будучи объектами постоян¬
ной опеки со стороны государства. Следовательно, первичная
ответственность за управление в демократических обществах
лежит не на правительствах. Правительства осуществляют
только дополнительную власть, которая необходима для при¬
нятия коллективных решений, касающихся общественных
благ, в том числе — блага общих систем права, которыми со¬
вместно пользуются сообщества индивидов.
Строение конституционных механизмов в американской
федеральной республике включает также раздельное наделе¬
ние властью разных структур принятия решений в каждой
единице правления. В любом обществе, где существуют разли¬
чия между законодательными, исполнительными и судебными
механизмами правления, они ясно подразумевают существо¬
вание разделения труда и разделения властей при осуществле¬
нии правления. Конституции наделяют полномочиями множе¬
ство лиц, действующих в законодательных, исполнительных и
судебных механизмах правления. Достоинства такого регули¬
рования были определены и проанализированы Локком в его
«Втором трактате о правлении» [66 ].
Ключевая конституционная проблема состоит в том, каким
образом эти структуры связаны друг с другом. Мы полагаем,
что ограничения, там, где они имеются, являются и сдержка¬
ми; а там, где существует ряд взаимных ограничений, вполне
уместно говорить о разделении властей, сопровождаемом
«сдержками и противовесами». Если имеются ограничения на
осуществление законодательной власти, если должностные
лица, осуществляющие исполнительные полномочия, ограни¬
чены в своих действиях нормами права и если судьи независи¬
мы при вынесении решений по спорам, связанным с примене¬
нием права, то существует нечто вроде системы сдержек и
противовесов. Власть в таком случае используется для сдержи¬
вания другой власти посредством противоположных и соперни¬
чающих интересов. Мы можем предположить, что в таком об¬
ществе создаются условия, благоприятные для публичного об¬
суждения дел сообществ с различными интересами в соответ¬
ствии с установленными правилами, облегчающими надлежа¬
щий правовой процесс. В этом случае нормы права служат
мерой для упорядочения соответствующих взаимоотношений.
Третий ряд положений, обычно включаемых в архитекто¬
нику демократических конституций, обеспечивает соединение
66

и связь между полномочиями граждан и полномочиями прави¬
тельственных структур принятия решений. Эти положения оп¬
ределяют, каким образом граждане, прямо или косвенно, уча¬
ствуют в различных структурах и процессах правления. Поло¬
жения о судах присяжных означают, что граждане непосредст¬
венно участвуют в принятии судебных решений. Тот же прин¬
цип применим и к следственным и надзорным полномочиям
большого жюри. Выборы становятся тем путем, благодаря ко¬
торому граждане либо косвенно участвуют в осуществлении
полномочий правления, отбирая тех, кто непосредственно ре¬
ализует правительственные прерогативы, либо же участвуют
прямо, через различные инициативные формы и референдумы.
Эти узы участия как бы привязывают осуществление пра¬
вительственной власти к тому же самому сообществу людей, в
котором индивиды осуществляют свое право действовать само¬
стоятельно и свободно в организации общества в широком
смысле слова. Структурные характеристики обычая и права
сцеплены друг с другом способом, с помощью которого: 1) кон¬
ституционные права индивидов занимают автономное поло¬
жение относительно прерогатив правительства и 2) индивиды
участвуют, прямо или косвенно, в процессах, затрагивающих
формальные правительственные структуры принятия реше¬
ний. Связи, основанные на участии, — это средства, с по¬
мощью которых распределенная власть разделяется при управ¬
лении обществом. Индивиды управляют собственными дела¬
ми, участвуя на добровольной основе в регулировании своих
взаимоотношений как в обществе в целом, так и в более фор¬
мализованных институтах правления. В этих обстоятельствах
обычай, соглашение и право гармонируют друг с другом таким
образом, который позволяет считать общество самоуправляю¬
щимся. Члены общества осуществляют правление с помощью
самых различных институтов, а не являются просто «объекта¬
ми» управления в ситуации, когда государство «господствует»
над обществом. Принципы самоуправления стоят выше прин¬
ципов суверенитета Гоббса, и они требуют как использования
одной власти для сдерживания другой, так и разделения вла¬
стей в соответствии с нормами права.
Там, где принципы конституционного выбора снова и снова
используются в процессе установления статуса всей совокуп¬
ности единиц правления в федеральной системе, можно оце¬
нить достоинства суждения Монтескье о том, что конфедера¬
67

тивная республика способна избежать опасностей, которым
подвержены как небольшая, так и большая республики. Новая
формулировка этого тезиса, выдвинутая при разработке феде¬
ральной Конституции Американской республики в 1787 году,
имела основополагающее значение для подтверждения жизне¬
способности концепции Монтескье. Расчетная логика, поло¬
женная в основу федеральной республики, радикально отлича¬
ется от расчетной логики теории суверенитета Гоббса. Тем не
менее, применительно к природе человека, гипотетической
ситуации жизни «человека в естественном состоянии» и посту¬
лируемым условиям организации человеческих сообществ са¬
ма по себе расчетная логика может служить теоретическим
фундаментом для систем сложносоставных демократических
республик в той же мере, что и для «Левиафана» Гоббса. Суще¬
ствует альтернативный путь для построения необходимой
асимметрии, присущей взаимоотношениям «правило — пра¬
витель — управляемый»: индивиды как граждане могут иметь
свою долю прерогатив правления, при условии, что и гражда¬
не, и должностные лица являются объектами верховенства
права.
Некоторые выводы
Гоббс предполагал, что именно «единство представителя»,
а не «единство представляемых» создает единство государства
как сообщества. Такая дефиниция не может применяться к
демократическому государству, в котором сами люди должны
осуществлять конституционные прерогативы установления
сроков и условий правления. Народу нужно учиться и накап¬
ливать соответствующий опыт относительно того, что называ¬
ется правлением.
Использование одной ветви власти для сдерживания другой
в условиях существования противоположных и соперничаю¬
щих интересов может в лучшем случае дать первоначальный
толчок процессам, которые предшествуют решениям и дейст¬
виям. К тому же люди могут совершать ошибки и должны нести
ответственность за естественные последствия своих действий.
Не существует абсолютной человеческой предусмотрительно¬
68

сти, способной оградить от ошибок. Демократии становятся
совершеннее, если люди способны учитывать взаимный опыт и
распознавать проблемы, связанные с институционной слабо¬
стью и институционными неудачами. Необходимо критиче¬
ское мышление, далеко выходящее за рамки простого здравого
смысла, поскольку человеческие общества изобилуют струк¬
турами взаимоотношений, которые зачастую противополож¬
ны намерениям или интуиции.
Вот почему одних лишь структурных механизмов недостаточ¬
но. Они должны сочетаться с привычками ума и души, на основе
которых формируются новые способы и пути решения проблем,
преодоления трудностей и урегулирования конфликтов.
При менее благоприятных условиях политическая структу¬
ра, основанная на использовании одной власти для сдержива¬
ния другой, может обострить конфликт и завести в тупик. В
предельном случае конфликт может привести к расколу обще¬
ства, поскольку соперничающие фракции будут непрестанно
бороться друг с другом за захват инструментов принуждения и
контроль над другими. Узы сообщества, взаимное доверие и
вообще взаимопонимание в отношениях исчезнут. Бывшие не¬
когда соседями станут врагами.
Если рассматривать американский федерализм как вели¬
кий эксперимент по установлению порядка в человеческом
обществе, то его отличительная черта состоит в выдвижении
альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на
множество разнообразных сообществ, которые функциониру¬
ют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на
поддержку и помощь действующих одновременно и частично
совпадающих механизмов правления. Но такая система может
работать только в обществе, где люди обладают уровнем обра¬
зования, опыта и навыков, который лучше всего можно охарак¬
теризовать как культуру решения проблем. В таких обстоя¬
тельствах люди учатся взаимодействовать как коллеги, спо¬
собные совместно исследовать и решать проблемы, преодоле¬
вать трудности и урегулировать конфликты, исходя из того,
что общение и просвещенность позволяют избегать тех пороч¬
ных ситуаций, когда одни подавляют и эксплуатируют других.
При надлежащей осторожности и взаимном уважении люди
могут достичь некоторого скромного успеха, приняв на себя
бремя сделки Фауста, — когда стремление к лучшей жизни
сопровождается необходимостью применять власть меча, то
69

есть силу зла. Использование одной власти для сдерживания
другой в условиях существования противоположных и сопер¬
ничающих интересов способно усилить предусмотрительность
и осознание важности надлежащего процесса исследования
возникающих проблем у людей, которым, как известно, свой¬
ственно ошибаться и которые вскормлены плодами с древа
познания. Но эти же самые люди могут употребить свои чело¬
веческие возможности на то, чтобы понять других людей и
помочь создать условия для продуктивных и достойных моде¬
лей взаимоотношений. Доказательства тому можно найти вез¬
де, где люди совместно работают над решением общих проблем
и доводят свои начинания до получения плодотворных резуль¬
татов.
В своем нетерпеливом стремлении быть «современными»
мы склонны пренебрегать мудростью, накопленной веками,
которая досталась нам в качестве культурного наследия. Имен¬
но достижения прошлого дают нам сегодняшние возможности
и открывают перспективы на будущее. Метод Золотого прави¬
ла означает, что каждый из нас может использовать свои чело¬
веческие ресурсы для того, чтобы понять других людей и найти
пути сосуществования с ними. Но остаются возможности и для
тех, кто думает прежде всего о себе и подвержен искушению
извлекать собственную выгоду в ущерб другим. Таковы дилем¬
мы жизни в человеческих обществах, и, если мы хотим достичь
самоуправления, каждый из нас должен считаться с ними.

ГЛАВА ТРЕТЬЯ
ДОГОВОРНАЯ ОСНОВА АМЕРИКАНСКОГО
ФЕДЕРАЛИЗМА: РЕЛИГИОЗНЫЕ КОРНИ
Я принимаю основную посылку Гоббса, который считает,
что любой аналитик, стремящийся познать сферу политики и
то, как она функционирует, должен обратиться прежде всего к
своим собственным человеческим возможностям. Ключ к по¬
ниманию концепции и замысла американского федерализма
как системы правления, таким образом, заключается в пони¬
мании того, как люди мыслят и ощущают себя, а также в
понимании мира, в котором они живут, и их отношений между
собой.
Для современного ученого, работающего в последнем деся¬
тилетии XX века, трудно перекинуть мост почти на 400 лет
назад и представить, как мыслили и ощущали себя люди в XVII
или XVIII столетиях. Меня здесь интересуют лишь концепции,
фундаментально важные для постижения смысла американ¬
ского федерализма. Они глубоко уходят корнями в традиции
иудаизма и христианства, имеют большое религиозное значе¬
ние, но не ограничены лишь догмами какой-либо определенной
религиозной ортодоксии.
Изучая эти концепции, важно разобраться в том, что Ток-
виль назвал сходством между религией и политическими убеж¬
дениями. Ключевой концепцией при этом являются взаимоот¬
71

ношения на основе соглашения между Богом и теми, кто решил
управлять собой в соответствии с законом Божьим1.
Американская Декларация независимости при разработке
концепции общества, находящегося в согласии с учениями
иудаизма и христианства, опирается на исходное положение
обеих этих религий о том, что все люди созданы равными.
Золотое правило, если принять его за метод нормативного ис¬
следования, открывает путь к взаимопониманию, к принятию
справедливых законов, к опоре на возможности других людей
для осознания самих себя и мира, в котором мы живем. Именно
эти элементы связаны воедино в тех отношениях на основе
соглашения, которые придают смысл американскому федера¬
лизму как социальной философии — метафизике гражданства
в самоуправляющихся обществах.
Сходство между религией и политическими
убеждениями
Когда Токвиль называет религию «первым политическим
институтом», хотя она и «не вмешивается непосредственно в
управление обществом»2, он рассматривает ее в контексте сво¬
их предыдущих наблюдений.
«Каждая религия связана с определенными политическими
убеждениями в силу своего сходства с ними.
Если дух человека развивается свободно, он стремится при¬
вести в соответствие политическое общество и религиозные
институты, стремится, если мне будет позволено так сказать,
привести к гармонии жизнь земную и небесную»3.
Из метафоры Токвиля следует, что проблемы политической
Американские пуритане считали, что человеческая жизнь
регламентируется тремя договорами:	основополагающим ковенантом
благодати между Богом и членами невидимой церкви (т.е. предызбранными к
спасению), церковным ковенантом (добровольным соглашением с Богом
видимой конгрегации верующих) и гражданским ковенантом (государством),
который распространяет нормы соглашения с Богом на гражданскую жизнь.
(Примеч. перев.)
2	А. де Токвиль. Указ. соч. С. 223.
3	Там же. С. 220.
72

организации охватывают наиболее фундаментальные области
напряженности в человеческих обществах. Чтобы объяснить
эту напряженность, людям необходимо вернуться к исходным
предпосылкам — к метафизическому основанию, на которое
опирается разум. Итак, политические убеждения стремятся к
сходству с религией. Те, кто отвергает религию, оказываются
в парадоксальной ситуации. Они воображают себя всеведущи¬
ми наблюдателями жизни, чуть ли не богами, и провозглашают
собственные убеждения истинной религией.
Маркс называл религию опиумом для народа. Но он же сам
сформулировал невероятно запутанные законы истории, кото¬
рые превратились в новую религию с присущей ей собственной
ортодоксией и ересями. Каждый, кто встает в позицию всеве¬
дущего наблюдателя, принимает на себя риск исполнения роли
Бога, но не отдает себе при этом отчета в том, что, вкушая
плоды с древа познания, он может совершить смертный грех,
возомнив, будто он и есть Бог.
Томас Гоббс следующим образом выразил проблему гармо¬
низации светского и духовного:
«Ибо тот, кто при наблюдении чего-либо совершающегося
перед ним будет исследовать ближайшую и непосредственную
причину этого и отсюда перейдет к исследованию причины
этой причины и, таким образом, углубится в исследование
всего последовательного ряда причин, должен будет в конце
концов прийти к заключению, что существует... первичный
двигатель, т.е. первичная и предвечная причина всех вещей. А
это именно то, что люди разумеют под именем Бог»1.
Современная наука исходит из убедительной предпосылки
о том, что существует вселенная — единая и взаимосвязанная
первооснова порядка. Люди, будучи существами смертными,
не могут познать источник Творения. Однако они могут пред¬
положить наличие трансцендентального порядка, из которого
происходят все другие виды порядка. Фундамент аргументиро¬
ванного исследования должен непременно опираться на пред¬
положения, которые сами по себе доказать невозможно. В луч¬
шем случае они могут быть подвергнуты тщательному крити¬
ческому анализу. Предположение о единой взаимосвязанной
первооснове порядка во вселенной до сих пор выдерживает
такой анализ. Как учили Фома Аквинский и Маймонид, чело-
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 137.
73

веку свойственно стремиться к постижению миров и природы
как творений Бога и в результате обретать некое элементарное
представление о том, как наилучшим образом строить свои
отношения с Богом (т.е. с вечным). Именно поэтому достаточ¬
но обоснованные политические убеждения сходны с религией,
а религия, при понимании ее не как некой догмы определенно¬
го вероисповедания, имеет фундаментальное значение для ус¬
тановления порядка в человеческом обществе, т.е. определяет
образ мыслей людей и их действия по отношению друг к другу.
Абсурдно утверждать, будто глас народа — это глас Божий.
Но не менее абсурдно считать, что демократия — это правле¬
ние большинства, и рассматривать политические убеждения
как простое выражение предпочтений некой выборочной части
населения. То, что достойно размышления — обоснованные
предположения, — заслуживает тщательного критического
анализа, который, в свою очередь, требует внимания к исход¬
ным предпосылкам, лежащим в основе мышления, ибо мышле¬
ние есть основа любого действия.
Ключевая идея
В главе «Происхождение англоамериканцев» Токвиль пи¬
шет: «Те, кто полностью прочтет эту книгу, обнаружат, что в
данной главе содержится основа всего того, о чем пойдет речь
в дальнейшем, а также ключ к пониманию практически всего
предлагаемого сочинения»1. Он обратился к Новой Англии для
изучения идеи, лежащей в основе «нового явления»2, которое
начало разворачиваться в этих первых американских колони¬
ях. В частности, он указывает на пилигримов, приверженцев
английской религиозной секты, известной как «пуритане». В
целом, доктрина, которой была привержена эта секта, была «не
только религиозной доктриной; по своим идеям это религиоз¬
ное течение во многом смыкалось с самыми смелыми демокра¬
тическими и республиканскими теориями»3. Пуритане вдох-
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 44.
Там же.
Там же.
74

новлялись Ветхим заветом и считали себя последователями
Авраама, Иакова и Моисея. Они отправились в дикие края,
полные решимости нести с собой закон Божий в том виде, как
он понимался в традиции иудаизма.
Пилигримы, высадившиеся в Плимуте, создали общество,
основанное на законе, который известен как «Мэйфлауэрское
соглашение» («Mayflower Compact»). По этому соглашению
подписавшие его люди взяли на себя следующие обязательства:
«Во имя Господа, аминь. Мы, нижеподписавшиеся, верные
подданные нашего грозного суверена — короля Якова, мило¬
стью Божией короля Великобритании, Франции и Ирландии,
короля — защитника веры, предприняв во славу Божию, для
распространения христианской веры и славы нашею отечест¬
ва, путешествие с целью основать первую колонию на этих
далеких берегах, настоящим торжественно и в полном согла¬
сии между собой и перед лицом Бога заявляем, что решили
объединиться в гражданский политический организм для луч¬
шего самоуправления, также для достижения наших целей; в
силу этого соглашения мы введем законы, ордонансы и акты, а
также сообразно с необходимостью создадим административ¬
ные учреждения, которым мы обещаем следовать и подчинять¬
ся»1.
Такова была ключевая идея — зародыш всего, что последо¬
вало позже. В основе установления порядка в американском
обществе лежит представление о соглашении друг с другом
перед лицом Господа для учреждения гражданского политиче¬
ского организма и обязательство, данное друг другу, поступать
в будущем в соответствии с этим соглашением при любых об¬
стоятельствах. Идея соглашения, берущая начало в библейской
традиции, связана с идеей учреждения гражданского поли¬
тического организма. И наконец, мерилом договорного согла¬
шения и объединения должны были стать акты, воплощенные
в справедливых и равных для всех правовых предписаниях в
форме законов, ордонансов и т.п.
Как говорилось в главе первой, термин «b’rit (berith)» на
иврите и термин «foedus» по-латыни соотносятся с понятием
соглашения [36 ]. Термины федеральный, федерация и конфе¬
дерация восходят корнями к латинскому слову «foedus». Суть
понятия «американский федерализм» состоит в том, чтобы,
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 48.
75

опираясь на процесс заключения совместного договора-согла¬
шения и объединения людей, установить взаимоотношения
самоуправляющегося сообщества. Эти взаимоотношения воз¬
никли в поселениях Новой Англии и были закреплены и разви¬
ты в колониальных хартиях, конституциях штатов, Статьях
Конфедерации, Конституции США и других формах, состав¬
ляющих основу порядка в современном американском обще¬
стве.
Дональд Лутц в своей книге «Происхождение американско¬
го конституционализма» [68 ] отмечает, что понятие договора-
соглашения было использовано при создании как гражданских
политических организмов, так и различных религиозных
братств — конгрегаций. Королевские жалованные грамоты
(letters patent) требовали изъявления верности британской ко¬
роне, но оставляли организацию местных правительств на ус¬
мотрение поселенцев при условии, что местные законы будут
соответствовать законам Англии. Где бы ни создавались новые
поселения, главенствующим было понятие договора-соглаше¬
ния и объединения в гражданские политические организмы и
религиозные общины — конгрегации. Конгрегационалисты —
это современные потомки пуритан. Лутц характеризует «Ко¬
декс законов» пуритан-пилигримов 1636 года как «первую со¬
временную конституцию», при создании которой «свободные,
самоуправляющиеся люди воспользовались процессом обсуж¬
дения, основанном на их согласии образовать правительст¬
во» [ibid., р. 32]. Гарольд Берман указывает на гораздо более
ранние опыты такого рода в вольных городах Европы [9,
р.392 — 403 ].
Первые попытки смоделировать согласованные, частично
совпадающие гражданские политические организмы были
предприняты в Основном статуте Коннектикута 1639 года, ког¬
да было образовано общее правительство (Коннектикут) для
региона, включавшего в себя города Хартфорд, Виндзор и Ве¬
терсфилд, «оставляя при этом в неприкосновенности прави¬
тельства (магистраты) каждого города». Хартия Коннектикута
1662 года явилась результатом этих соглашений, по существу
утвердив «федеративные правительства, созданные колони¬
стами» [9]. Проблема конфедерации не вставала, поскольку
для Коннектикута как колонии, действующей на основе коро¬
левской хартии, источником власти был английский король.
Лутц делает вывод, что «федеральная система 1787 года не
76

была новшеством ». Она скорее возникла как итог 167-летнего
опыта создания гражданских политических организмов путем
соглашения и объединения для формирования местных орга¬
нов управления и колониальных хартий. Имея такое культур¬
ное наследие, люди были способны произвести Американскую
революцию, сформулировать конституции штатов, организо¬
вать Континентальный конгресс, принять Статьи Конфедера¬
ции и Конституцию Соединенных Штатов Америки. Люди дей¬
ствовали совместно, создавая объединения, которые осущест¬
вляли прерогативы правления.
Исходные предпосылки
Как заявлено в Декларации независимости, Американская
революция представляла собой кульминацию борьбы респуб¬
ликанских принципов самоуправления с монархическими
принципами имперской власти в свете неудачи попыток видо¬
изменить установленный Британской империей порядок для
приспособления его к американским интересам. Оправдание
революционных действий излагалось в связи с основными
предпосылками, касающимися установления порядка в чело¬
веческих обществах, выраженных следующим образом:
«Мы считаем самоочевидными следующие истины: что все
люди созданы равными, что они наделены Создателем опреде¬
ленными неотъемлемыми правами, среди которых имеется
право на жизнь, свободу и на стремление к счастью; что для
обеспечения этих прав существуют среди людей правительст¬
ва, осуществляющие свою власть с согласия тех, кем они уп¬
равляют; что, если форма правительства становится гибельной
для цели самого своего существования, народ имеет право из¬
менить или отменить ее, учредить новое правительство, осно¬
ванное на этих принципах, и установить власть в такой форме,
какая, по его мнению, лучше обеспечит его безопасность и
благоденствие»1.
Положение о том, что все люди созданы равными, основано
на библейской традиции — все люди равны перед Создателем.
Цит. по: Американские федералисты. С. 274.
77

Более того, эта традиция учит, что все люди имеют общую
родословную. Именно на этом основано убеждение в существо¬
вании «сходства» мыслей и чувств, характерного для всего че¬
ловечества.
С точки зрения отдельной личности посылка о том, что все
люди созданы равными, выглядит ложной. Все люди имеют
различные характеристики, что предопределяет уникальность
каждой личности. И все же предпосылка равенства, основан¬
ная на библейской традиции, имеет огромное значение для
возникновения и развития западной цивилизации. Развитие
общественных договоров, которые соединяют достоинства
справедливости и свободы, базируется на двух основных эле¬
ментах: на концепции равенства по отношению к некоему
трансцендентальному порядку и на возможности достижения
гармонии в человеческих делах посредством упорядочения
взаимоотношений в соответствии с универсальными правила¬
ми, которые понимаются как Божественное право. Индивиду¬
альные различия не противоречат предпосылке о равенстве
человеческих созданий, что также может служить прочной
основой для прогресса в упорядочении их взаимоотношений на
основе справедливых и равных для всех законов. Считать друг
друга свободными и равными в неком основополагающем смыс¬
ле, а не думать, что все несвободны и неравны, быть может,
наилучший путь для устройства человеческих сообществ.
Иные решения могут приниматься на других основаниях.
Нанимая определенного профессионального консультанта, мы
не считаем, что все юристы в равной степени компетентны и
искусны во всех областях юридической практики. Нам прихо¬
дится делать различия, необходимые для разных уровней ана¬
лиза и выбора. Генетическая лотерея человеческого воспроиз¬
водства такова, что люди имеют полное право считать друг
друга равными при создании долговременных моделей поряд¬
ка, даже несмотря на то, что у них разные индивидуальные
способности, навыки, умения и устремления. Политический
порядок устанавливается на долгое время, а не для удовлетво¬
рения частных интересов каких-то отдельных личностей.
Таким образом, мы вынуждены признать, что в человече¬
ском обществе существуют различные уровни выбора и что
пути и способы анализа каждого уровня также могут варьиро¬
ваться. Выбор на конституционном уровне коренным образом
отличается от выбора на операциональном уровне. Выбор пу¬
78

тей достижения справедливости и свободы в обществе принци¬
пиально отличен от выбора между яблоками и апельсинами.
Выбор норм и правил должен выстраиваться как тип анали¬
тической проблемы, который отличается от выбора товаров и
услуг. Для оценки действия различных по структуре институ¬
ционных механизмов необходимо соединить вместе разнооб¬
разные уровни анализа. Проблема такого рода анализа, следо¬
вательно, это не выбор между яблоками и апельсинами, а срав¬
нительный результат действия институционных механизмов
на спрос и предложение товаров и услуг, таких как яблоки и
апельсины.
Именно в сфере языка, культуры и образования мы нахо¬
дим источник наиболее существенных различий между людь¬
ми. Поэтому в некоторых обществах именно неравенство слу¬
жит основой для упорядочения взаимоотношений в общинах и
более широких сообществах. Например, в некоторых африкан¬
ских обществах считается, что все их члены неравны с точки
зрения связи с неким пред ком-основателем, и это неравенство
оказывает глубокое влияние на их жизненный статус [131 ]. В
китайском обществе упор также делается на особой структуре
взаимоотношений, согласно которой каждый человек занима¬
ет определенное положение в общественной иерархии [166].
Более того, человек, занимающий относительно низкое поло¬
жение, обязан выказывать почтение вышестоящим. Должный
порядок почтительности предполагает ответное выражение
уважения и со стороны вышестоящих. Отклонение от такого
порядка сопровождается потерей уважения со стороны других,
что само по себе является оскорбительным и потенциально
может повлечь наказание, достаточное для того, чтобы сделать
людей покорными. Западные демократические традиции глу¬
боко уходят корнями в иудаистский принцип равенства людей
перед Богом, который имеет особое значение для тех, кто хочет
строить отношения с Богом и друг с другом на основе взаимного
договора-соглашения.
Соответственно, Создатель наделяет людей Жизнью, Сво¬
бодой (способностью мыслить и действовать, руководствуясь
собственными мыслями и чувствами) и правом на стремление
к Счастью (вечное стремление к лучшей жизни, с учетом блага
других людей). Эти условия могут быть должным образом ре¬
ализованы только тогда, когда люди одинаково понимают пра¬
вила, регулирующие их взаимоотношения; и, таким образом,
79

«люди создают правительства». Этот порядок в полной мере
отражает отношения, основанные на соглашении, но лишь до
тех пор, пока он согласуется с трансцендентным порядком,
являющимся актом творения, и пока прерогативы правления
осуществляются справедливо и с согласия управляемых.
Основополагающая асимметрия, заложенная во взаимоот¬
ношениях типа «правило — правитель — управляемый», со¬
здает условия для произвола правителей. Цена, которую люди
платят за этот произвол, и есть справедливость, свобода и стрем¬
ление к счастью. Более того, в жертву этому произволу могут
быть принесены человеческие жизни. Именно в таких условиях
народ вправе изменить или отменить подобную форму прави¬
тельства, «учредить новое правительство, основанное на этих
принципах, и установить власть в такой форме, какая, по его
мнению, лучше обеспечит его безопасность и благоденствие».
Эти предпосылки формируют контекст для размышления о
предпочтительности порядка, основанного на соглашении, т.е.
такого порядка, когда договаривающиеся стороны решают по¬
ступать в соответствии с трансцендентальным порядком, кото¬
рый «люди разумеют под именем Бог», и с их представлением
о самих себе как о народе, верном своему соглашению с Богом
и уважающем творения Господни. Другими словами, Божест¬
венное право является основой мышления и определяет их
отношения между собой.
Божественное право как метод нормативного
исследования
Предпосылка о равенстве людей перед Создателем и пред¬
посылка о вечном трансцендентальном порядке, основанном
на акте творения, выдвигают двойную проблему при создании
гражданских политических организмов. Один из ее аспектов
заключается в том, как найти правила и нормы, справедливые
по отношению к равным людям. Второй аспект состоит в осмыс¬
лении того, каким образом справедливые правила и нормы
могут служить универсальным принципам порядка при всем
огромном разнообразии условий, в которых люди живут.
80

Мы должны выявить метод для проведения нормативных
различий, совместимый с фундаментальными принципами по¬
рядка и подходящий для различных обстоятельств, который
мог бы применяться в сообществе равных.
Право базируется на нормах, стандартах или критериях
выбора, которые проводят различия между тем, что запреще¬
но, тем, что разрешено, и тем, что обязательно. Право в само¬
управляющихся обществах не сводится лишь к проблеме при¬
каза (команды) и послушного его исполнения. Здесь стандарты
устанавливаются и применяются людьми для упорядочения
своих взаимоотношений. Поскольку такое применение стан¬
дартов само по себе есть вопрос выбора, то взаимоотношения
типа «правило — правитель— управляемый» также подразу¬
мевают, что эти стандарты должны действовать и проводиться
в жизнь. Если нормы права не проводятся в жизнь, у некоторых
людей неизбежно возникает искушение угнетать и эксплуати¬
ровать других. Должное применение стандартов как теми, кто
ими руководствуется, так и теми, кто обеспечивает их соблю¬
дение, требует беспристрастности в оценках для того, чтобы
поддерживать гласность права и целостность жизни в обще¬
ствах равных. Проблема, таким образом, состоит в том, как
сравнивать различных людей, что необходимо для выработки
квалифицированных и четких стандартов, норм или критериев
различий между запрещенным, разрешенным или обязатель¬
ным.
Грациан, итальянский монах, кодифицировавший канони¬
ческое право в XII веке, определил такой метод, указав, как
пишет Брайан Тирни, что «основой основ права является веч¬
ный на все времена принцип: мы не должны делать другим того,
что мы не хотим, чтобы они сделали нам» [ 143, рЛ 3 ]. Это один
из вариантов Золотого правила, на котором зиждится иудей¬
ско-христианская традиция. Хиллель, великий либеральный
толкователь Торы, считает это правило ее сердцевиной. Он
пишет: «Не делай своему соседу того, что было бы неприятно
тебе самому — в этом и состоит все право, остальное — лишь
его формулирование и толкование». Иисус из Назарета учил:
«И так во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так
поступайте и вы с ними; ибо в этом закон и пророки»1.
Золотое правило как основное моральное предписание, на
Евангелие от Матфея, 7:12.
6-275
81

удивление, лишено собственно морального содержания. Его
полезней воспринимать не как норму, а скорее как метод нор¬
мативного исследования, который дает людям возможность
прийти к единому пониманию смысла ценностных терминов,
используемых как нормы или критерии выбора. С этой точки
зрения Золотое правило может считаться фундаментом для
наиболее значимых интеллектуальных усилий по разработке
как теории суверенитета, так и теории конституционного прав¬
ления.
Основная методология Гоббса несомненно состоит в исполь¬
зовании Золотого правила как метода нормативного исследо¬
вания. Его попытки сформулировать «Правила мира» как «ес¬
тественные законы» касаются норм или критериев выбора, ко¬
торыми люди руководствуются в отношениях между собой.
Раскрыв свои «естественные законы» (см. «Правила мира» в
Таблице I данной книги), Гоббс говорит читателям, что пони¬
мание логической последовательности его изложения вовсе не
обязательно для понимания смысла законов и моральных кри¬
териев, содержащихся в каждом из них. Они скорее были «ре¬
зюмированы в одном легком правиле, доступном пониманию и
самого неспособного человека»1. Это резюме — Золотое прави¬
ло, выраженное Гоббсом в словах: «Не делай другому того, чего
ты не желал бы, чтобы было сделано по отношению к тебе».
Гоббс продолжает:
«Это правило говорит и самому неспособному человеку, что
в отношении естественных законов ему следует знать одно, а
именно, что, если, взвешивая действия других людей с его
собственными, первые окажутся слишком тяжелыми, он дол¬
жен положить их на другую чашу весов, а собственные дейст¬
вия — на их место, с тем чтобы его собственные страсти и
самолюбие ничего не прибавили к весу действий других людей.
Усвоив себе это правило, он убедится в разумности всех есте¬
ственных законов»2.
Золотое правило применяется в качестве концептуальной
шкалы — средства познания — для проведения межличност¬
ных сравнений, которые помогут людям прийти к взаимопони¬
манию относительно смысла стандартов морального суждения
и критериев, определяющих моральность поступка. Выработка
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 183.
Там же.
82

и использование стандартов, оценка их пригодности и обеспе¬
чение их применения в обществах, управляемых нормами пра¬
ва, зависят от общественного понимания их смысла, если ис¬
ходить из того, что люди сами ответственны за регулирование
своих отношений. Обоснование такого метода, однако, строит¬
ся на более тонких и сложных расчетах.
Первый шаг к пониманию основ порядка в человеческих об¬
ществах — это осознание того, что значит быть человеком. Гоббс
советует достигать такого осознания прежде всего умением «чи¬
тать самого себя», чтобы можно было понять «не того или
другого отдельного человека, а человеческий род». Эта задача,
говорит Гоббс, «труднее, чем изучить какой-нибудь язык или
отрасль знания», но она по силам человеческому разуму.
Решение этой задачи возможно, поскольку, как считает
Гоббс, существует фундаментальное «сходство» мыслей и стра¬
стей, характерное для всего человечества2. Это сходство мыс¬
лей и страстей распространяется скорее на подспудные позна¬
вательные и эмоциональные характеристики, чем на объекты
человеческих мыслей и страстей. Подспудные характеристи¬
ки, ассоциирующиеся с определенными языками и моделями
приобщения к культуре и социализации, и представляют собой
тот потенциал, который позволяет людям прийти к взаимопо¬
ниманию, основанному на сходстве, о котором говорил Гоббс и
которое характерно для всего человечества.
«Читай самого себя» — таков первый шаг к интроспектив¬
ному пониманию того, как мыслят и чувствуют другие люди.
Но метод Золотого правила подразумевает и второй шаг, кото¬
рый заключается в том, чтобы посмотреть на мир с точки зре¬
ния другого человека. В то же время следует по возможности
отказаться от собственных страстей и себялюбия, дабы они не
перевесили чашу весов. Таким образом, метод нормативного
исследования, заложенный в Золотом правиле, интроспекти¬
вен и дает возможность понять других людей, взглянуть на мир
с точки зрения другого человека, избежать возможных влия¬
ний и достичь беспристрастности — причем, до того, как при¬
ступить к совместному исследованию правил и критериев вы¬
бора с точки зрения их взаимоприемлемости. Люди могут ис¬
пользовать такой метод для понимания смысла ценностных
Т. Гоббс. Указ. соч. С. 48.
Там же.
83

терминов и выработки объективных, справедливых и согласо¬
ванных норм. Действительно, такой уровень знаний считается
необходимым, чтобы определить компетентность людей в
управлении своими делами. «Правильно понимаемый личный
интерес», употребляя выражение Токвиля1, зависит от пра¬
вильного понимания метода нормативного исследования, зало¬
женного в Золотом правиле.
Метод Золотого правил^ фиксирует тот уровень эмоцио¬
нального человеческого опыта, который Дэвид Юм и Адам
Смит называли симпатией или чувством товарищества. Об
этом говорится в книге Сми^а «Теория моральных чувств»
[134 ], а также у Юма в его «теории о происхождении морали»
[53, р. 252 ]. Это составляет также и фундамент свободы в том
виде, как ее понимал Кант. Стремление встать на точку зрения
другого человека, отказавшись при этом от собственных склон¬
ностей и предпочтений, и быть беспристрастным содержит в
своей основе уважение к целостности человеческой личности
как таковой. Таким образом, Золотое правило можно рассмат¬
ривать как закон законов, а метод нормативного исследования,
заложенный в нем, по мнению Токвиля, как путь к знанию,
который ведет человека к гражданской свободе. С помощью
этого метода люди, встав на точку зрения других и стремясь к
беспристрастности, могли бы формулировать некие взаимо¬
приемлемые правила, которыми каждый мог бы руководство¬
ваться в своих отношениях с другими. Эти же самые стандарты
можно использовать при установлении законов и правил, под¬
держки их со стороны правосудия, претворении этих норм и
оценке последствий всего вышеизложенного. Они касаются
моделей взаимозависимости в человеческих отношениях. Ме¬
тод нормативного исследования, заложенный в Золотом прави¬
ле, является подходящей основой для проведения межличност¬
ных сравнений в соответствии с правилами, относящимися к
ситуациям взаимной зависимости.
Применение метода Золотого правила основано на предпо¬
сылке равенства. Каждый человек может взвесить интересы
других, не позволяя при этом себялюбию перевешивать чашу
весов. Достижение беспристрастности, как следствие такого
подхода, подразумевает, что люди способны постичь суть чест¬
ности и справедливости. Из этого метода исследования можно
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 386.
84

извлечь принцип равной для всех свободы: каждый человек
должен иметь такую степень свободы в своих отношениях с
другими людьми, какую он может допустить в отношении себя
со стороны других людей.
Корни великого эксперимента по созданию самоуправляю¬
щегося общества на Североамериканском континенте уходят в
другие великие эксперименты. После того, как Моисей вывел
сынов Израиля (т.е. потомков Иакова) из Египта в пустыню
Синая, они попытались создать политической порядок, осно¬
ванный на законах Божьих. Израильтяне сохранили традицию
поддержки тех, кто осуществлял особые прерогативы правле¬
ния, неся ответственность за них перед законами Божьими.
Для этого необходимо согласие управляемых, при условии, что
метод нормативного исследования применяется среди равных
с целью выработки объективных правил, соответствующих
требованиям справедливости.
Борьба во имя понимания
Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом
правиле, предполагает и то, что люди могут ошибаться; выра¬
батывая критерии моральной и правовой оценки, они могут
учиться друг у друга. Такое предположение имеет гораздо бо¬
лее общее значение для исследования, что следует из притчи о
борьбе Иакова с Богом. Борьба Иакова с Богом не была попыт¬
кой одержать верх над Богом, а была попыткой понять Бога.
Очевидно, что именно в награду за это качество Иаков был
наречен Израилем: тем, кто боролся с Богом. Израильтяне
высоко ценили борьбу и состязание как способ более глубокого
понимания самих себя и мира, в котором они живут. Попытка
осознать Бога как трансцендентальный порядок требует, что¬
бы создания, которым свойственно ошибаться, в борьбе друг с
другом совершенствовали свое понимание природы порядка во
вселенной. Это борьба не ради того, чтобы одержать верх и
подавить других, а ради того, чтобы продвинуться вперед по
пути постижения мира.
Карл Поппер лучше других современных ученых постиг
суть притчи о борьбе Иакова с Богом. Именно так я понимаю
85

его работу «Догадки и опровержения» [119]. Книга «Лунати¬
ки» Артура Кестлера [56 ] предлагает взглянуть на интеллек¬
туальные достижения человека на основе именно такого мето¬
да исследования. Этот метод отличается от метода Сократа в
том виде, как он изложен в «Диалогах» Платона. Платон исхо¬
дит из того, что можно увидеть свет истины. Притча же об
Иакове, борющемся с Богом, говорит о том, что есть загадки,
неподвластные человеческому пониманию.
Люди, которые теоретически осмысливали американские
эксперименты по установлению конституционного правле¬
ния, были, в широком смысле слова, хорошими израильтяна¬
ми. Они поняли, что как процессы правления, так и процессы
научного познания связаны с процессами конфликтов и их
разрешения. Те, с кем они боролись, были не врагами, над
которыми нужно было одержать верх, чтобы их подавить, а,
скорее, коллегами, с которыми нужно было бороться во имя
изучения их знаний и опыта для решения общих проблем.
Все это — не только проблемы общенационального уровня.
Их сфера включает человеческие сообщества, различные по
своим размерам — от семьи и небольшого круга соседей до
глобальных масштабов. Приверженность пути соглашения и
объединения в гражданские политические организмы — суть
метод управления человеческими обществами, при условии,
что люди готовы применять метод нормативного исследования,
заложенный в Золотом правиле, и бороться друг с другом как
коллеги во имя преодоления заблуждений и непонимания. Это
метод создания сообществ, основанных на понимании, которые
стремятся установить гармонию между светским и духовным,
признавая в то же время, что люди могут заблуждаться. Обще¬
ственное мнение находится в духовном родстве с наиболее
фундаментальными религиозными учениями, а не с ортодок¬
сией какой-либо отдельной религиозной секты.
Выводы
Нельзя понять американский федерализм как великий экс¬
перимент вне связи с его метафизическими предпосылками,
запечатленными в сердцах и умах людей в форме привержен¬
86

ности двум принципам: заложенному в Золотом правиле мето¬
ду нормативного исследования и борьбе людей, которым свой¬
ственно ошибаться, во имя преодоления заблуждений и непо¬
нимания. Таким способом люди учатся друг у друга и продви¬
гаются вперед по пути познания сути проблемных ситуаций.
Вера в существование единой первоосновы порядка во все¬
ленной — применение Золотого правила в вышеизложенном
смысле — является, таким образом, основой использования
одной власти для сдерживания другой и урегулирования конф¬
ликтов. Само наличие конфликтов дает возможность уточнять
информацию, расширять горизонты исследования и подни¬
маться до уровня общего понимания мира, основанного на вза¬
имосвязанной системе порядка, в которой единство достигает¬
ся через разнообразие.
Люди в федеральной республике могут совершать ошибки
так же, как и Гоббсов суверен, и за ошибочные суждения сле¬
дует такое же естественное наказание. Но до тех пор, пока они
готовы бороться друг с другом не во имя господства и подавле¬
ния других, а во имя более глубокого понимания того, что
означает строить жизнь на основе соглашения, у них будет база
для проведения великих социальных экспериментов. Однако
эти эксперименты неизбежно обречены на провал, если люди
будут считать, что они всеведущи, способны компетентно дей¬
ствовать во всех областях и знают, в чем состоит величайшее
благо для большинства людей. Такого не может быть в мире,
где отношения людей зачастую складываются вопреки их на¬
мерениям и интуиции.

ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
СМЫСЛ ФЕДЕРАЛИЗМА В «ФЕДЕРАЛИСТЕ»
Как при развитии политической науки с целью объяснения
политических явлений, так и при развитии политического ма¬
стерства с целью создания политических институтов, возника¬
ют серьезные языковые проблемы. Одна из фундаментальных
проблем феномена политики лежит в области языка. Люди
регулируют свои отношения с помощью правил. Правила всег¬
да выражаются словами. Следовательно, смысл, заложенный в
словах, имеет основополагающее значение для человеческой
организации. Если существуют различные пути упорядочения
взаимоотношений людей, то должны быть и пути выявления
смысловых различий в обозначающих их словах для достиже¬
ния единства их смысла. Только тогда становится возможным
обоснованное политическое обсуждение.
Если же согласия относительно смысла терминов нет, и
один и тот же термин употребляется в различных значениях,
то обоснованное обсуждение становится затруднительным, а
выяснение смысла терминов требует длительного уточнения.
Если отсутствует критическое самосознание при словесном
описании политических явлений, то едва ли возможно достиг¬
нуть единства и в упорядочении политических взаимоотноше¬
ний. Поскольку политический феномен — это взаимоотноше¬
ния, выражаемые словами, то вполне можно ожидать размы¬
вания этих взаимоотношений по мере размывания смысла
88

слов. «Федерализм» — один из тех терминов, в толковании
которых существует большая путаница. Еще один из таких
терминов — «суверенитет». Этот список можно продолжить,
включив в него множество других терминов, таких как «госу¬
дарство», «правление», «демократия», «республика», «бюро¬
кратия», «право», «справедливость», «власть», «свобода»,
«централизация» и «децентрализация». Без достаточного
единства в понимании смысла этих слов бесполезно даже гово¬
рить о политической науке или думать, что люди способны
сами править собой через политические структуры и процессы,
порожденные ими самими. Вместо этого возникнет невообра¬
зимая путаница, которая позволит возобладать историческим
случайностям.
Смысл терминов приобретает особую важность, когда пред¬
лагается новая концепция. Единственное крупное концепту¬
альное новшество, которое было введено на Филадельфийском
конвенте в 1787 году, — это федерализм. Именно толкование
этого термина, предложенное в «Федералисте», является объ¬
ектом исследования Мартина Даймонда1.
Здесь также есть почва для путаницы. Авторы «Федерали¬
ста» применяли термин «федеральный» (foederal) как к прав¬
лению в соответствии со Статьями Конфедерации, так и к
тому, которое предлагалось по новой Конституции. Термины
«конфедерация» и «федеральный» по существу употреблялись
как синонимы. Различия в смысле зависели от контекста. Это
не было чем-то необычным, поскольку люди, которые разраба¬
тывали новую концепцию, часто испытывали затруднения при
достижении единства относительно правильности использова¬
ния того или иного слова11.
Обстоятельства, при которых был написан «Федералист»,
обострили проблемы, связанные с упротреблением слов. Трое
активных, профессионально подготовленных людей (Алек¬
сандр Гамильтон, Джон Джей и Джеймс Мэдисон) по отдель¬
ности написали 76 очерков, опубликованных в виде серии га¬
зетных статей в течение примерно шести месяцев. Остальные
очерки были написаны после того, как завершилась публика¬
ция этой серии. Очерки не были тщательно отредактированы,
и у авторов не было возможности для доработки рукописи в
целом после того, как она была вчерне завершена. Каждый, кто
I
Римскими цифрами обозначены примечания, данные в конце книги.
89

был членом коллектива авторов при написании большой руко¬
писи, сможет понять, какие трудности и проблемы при этом
возникают. Мысль о том, что «авторы «Федералиста» с особой
тщательностью выбирали каждое слово» [123, р.73; цитата
приписывается Даймонду ], вероятно, верна лишь в той мере,
в какой хорошо образованные юристы обычно тщательно вы¬
бирают слова и выражения111. У авторов «Федералиста» почти
не было возможности следить за редакционными проблемами,
возникавшими из-за различий в употреблении терминов, по¬
скольку его публикация имела характер серии. Потенциаль¬
ные редакционные проблемы отмечаются в очерке №1 «Феде¬
ралиста», в то время, когда серия еще не была осуществлена в
запланированном объеме. В дальнейшем очерки уже не пере¬
рабатывались, хотя общий объем серии изменился.
Различия в толковании термина «федерализм» в серии
очерков под общим заглавием «Федералист» весьма сущест¬
венны и принципиальны. Они оказывают влияние на понима¬
ние людьми теории, использованной при проектировании аме¬
риканской политической системы и принципов ее функциони¬
рования. Если те или иные толкования навязываются читате¬
лю, можно ожидать затруднений при формировании целостно¬
го взгляда на сказанное авторами «Федералиста». Эти затруд¬
нения могут привести к тому, что он сочтет намерения авторов не
вполне честными либо ошибочными. Более корректный подход к
толкованию, очевидно, уменьшит трудности такого сорта.
В попытке справиться с некоторыми из этих трудностей я
обратился прежде всего к доводам, выдвинутым Мартином
Даймондом относительно смысла термина «федерализм» в
«Федералисте». В своих доводах Даймонд основывается прежде
всего на очерках №9 и №39. Чтобы изложить другое толкова¬
ние, я приведу аргументы Гамильтона, изложенные в очерке
№9. В этом очерке он анализирует вопрос о том, каким образом
«прочный Союз» может служить гарантией от партийных рас¬
прей и мятежей. Фрагменты из очерков №55 и №58 дают нам
объяснение причин тех институционных неудач, которые вы¬
зывали распри и мятежи в древних республиках. Следователь¬
но, необходимо дополнить анализ очерка №9 использованием
этих фрагментов. Затем я обращусь к аргументации, изложен¬
ной Мэдисоном в очерке №39, где он приводит доводы против¬
ников предложенной Конституции, чтобы дать им ответ, исхо¬
дя из их собственных доводов и используя язык оппозиции.
90

Попытка Гамильтона пролить свет на концептуальные пробле¬
мы, связанные с конфедерацией, будет рассмотрена на основе
аргументов, приведенных в очерках №15 и №16. Это поможет
нам правильно понять то, что Мэдисон в очерке №51 называет
«исправной федеральной системой»1. В конце я суммирую ар¬
гументы и исследую некоторые из их скрытых значений.
Аргументация Даймонда
Очерк Даймонда «Взгляд «Федералиста» на федерализм»,
который я использую в качестве основного источника при раз¬
боре его доводов, начинается с определения современной точки
зрения на федерализм. Сущностные характеристики федера¬
лизма, содержащиеся в его типичном современном определе¬
нии, по мнению Даймонда, заключаются в том, что он разде¬
ляет политическую власть «между объединившимися штатами
и центральным правительством, причем каждый из них имеет
право на окончательное решение вопросов, входящих в его
компетенцию» [29, р. 22 ]. Принятие «окончательного реше¬
ния» соотносится с суверенитетом, понимаемым в значении
верховной власти. Даймонд, таким образом, полагает, что фе¬
дерализм — это разделение верховной власти между штатами
и центральным правительством.
Он развивает эту мысль далее, отмечая, что «непосредст¬
венным и ставшим общепризнанным следствием такого опре¬
деления... (является) то, что существуют три вида правле¬
ния — конфедеративное, федеральное и унитарное (нацио¬
нальное) , и Соединенные Штаты являют собой пример, выра¬
женный средним термином» [ibid. ]. Затем он поясняет свое
употребление этих трех терминов:
«В соответствии с этой точкой зрения, конфедерация и уни¬
тарное государство рассматриваются как две крайности. Опре¬
деляющие характеристики конфедерации состоят в том, что
объединившиеся государства сохраняют всю полноту суверен¬
ной власти, а центральный орган юридически целиком зависит
от их воли; характерные черты, определяющие унитарное го-
1
Американские федералисты. С. 186.
91

сударство, заключаются в том, что центральный орган облада¬
ет всей полнотой суверенной власти, а местные органы юриди¬
чески целиком зависят от воли всего государства. Следовательно,
в соответствии с этой точкой зрения, федерализм — это действи¬
тельно средний вид, поскольку его характерные черты состоят в
том, что он модифицирует и затем соединяет характерные черты,
определяющие два других вида. Федеральная система соединяет
штаты, которые конфедеративно сохраняют за собой суверени¬
тет в определенной сфере, с центральным органом, обладающим
суверенитетом в общенациональном смысле в другой сфере; та¬
кое соединение создает нечто новое и отличное—то, что получи¬
ло название федерализма» [29, р. 22 ].
Даймонд согласен, что это «тройное различие (терминов. —
В.О.) было совершенно неизвестно людям, которые создавали
Конституцию» [ibid., р. 23 ]. Напротив, термины «конфедерация»
и «федеральный» употреблялись ими как синонимы. «Федераль¬
ное», т.е. относящееся к «конфедерации», противопоставлялось
унитарному или общенациональному в дихотомическом ряду.
Учитывая такое использование терминов, утверждает Даймонд,
авторы Конституции «должны были, строго говоря, рассматри¬
вать ее как соединение федеральных и общенациональных прин¬
ципов» [ibid.]. Те, кого стали называть «антифедералистами»,
сами считали себя истинными федералистами, и Даймонд тоже
считает их таковыми. Развивая свой тезис о том, что не сущест¬
вовало различия между употреблением терминов «конфедера¬
ция» и «федеральный», Даймонд доказывает, что анализ
Александром Гамильтоном федерализма в очерке №9 «Федера¬
листа» является, по крайней мере, незавершенным и, следова¬
тельно, «вводит в заблуждение и, возможно, преднамеренно»
[ibid., р. 24]. Довод Мэдисона, высказанный в очерке №39, ис¬
пользуется для демонстрации «сложносоставной» природы аме¬
риканской конституционной формулы. Даймонд считает, что,
когда Гамильтон отвергает конфедерацию как основанную на
ошибочной или недейственной концепции, он «в завуалиро¬
ванном виде отрицает и отвергает прежде всего именно феде¬
ральное устройство для Америки» [ibid., р. 39 ].Таким образом,
Даймонд приходит к выводу о том, что «великое учение «Фе¬
дералиста» сводится не к тому, каким образом стать федераль¬
ным, а к тому, каким образом стать наименее федеральным»
[ibid., р. 40 ]. В своих выводах Даймонд косвенно трактует кон¬
федерацию как правильное определение федерализма.
92

Аргументация очерка №9 «Федералиста» :
гарантия от партийных распрей и мятежей
В очерке №9 «Федералиста» Гамильтон относит к достоин¬
ствам Союза то, что он мог бы служить «гарантией от партий¬
ных распрей и мятежей»1. Он указывает на нестабильность «ма¬
лых республик Греции и Италии», результатом которой была
«одна революция за другой» и которая «заставляла общество ме¬
таться от крайности тирании к крайности анархии»2 3. Одни фрак¬
ции добивались господства и использовали свою власть, чтобы
эксплуатировать других. Угнетение и тирания открывали путь
революции и анархии. Распри вызывали мятежи.
Гамильтон не развивает далее свои мысли, чтобы объяснить,
почему древние республики были столь подвержены институци¬
онным неудачам. Однако Мэдисон в очерках №55 и №58 «Феде¬
ралиста»^ приводит теоретические доводы, позволяющие понять
некоторые из причин, приводящих к институционным неудачам
как в древних, так и в современных республиках.
Основная сложность та же, что и у любого коллегиального
органа: одновременно может быть услышан и понят только
один оратор. Поскольку обсуждение организовано так, что од¬
новременно выступает только один оратор, то, чем больше
количественный состав этого органа, тем меньше у его членов
возможностей выразить свое мнение и тем большее влияние на
ход заседаний оказывает руководство этого органа: «...чем боль¬
шее число членов составляет законодательную ассамблею, тем
меньше оказывается тех, кто на самом деле участвует в делах»4.
Деятельность любого большого коллегиального органа, будь то
в условиях прямой или же представительной демократии, за¬
висит от выбора небольшой группы людей относительно опре¬
деления повестки дня и контроля над ходом заседаний. Влия¬
Американские федералисты. С. 55.
Там же.
3
Очерки №53, №55 и №58 не вошли в сборник избранных статей
«Американские федералисты». Однако в процессе подготовки книги к печати
вышел в свет первый полный перевод «Федералиста». В дальнейшем цитаты из
вышеуказанных очерков и очерка №10 мы будем приводить по новому
изданию. (Примеч. ред.)
4	Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса
Мэдисона и Джона Джея. М.; Прогресс, Литера, 1993. С. 391.
93

ние отдельного члена коллегиальной группы будет уменьшать¬
ся по мере увеличения числа ее членов. Эти закономерности
привели Мэдисона к выводу, изложенному в очерке №58 «Фе¬
дералиста»:
«Как нельзя более заблуждаются все, кто полагает, будто,
увеличивая число представителей сверх определенного коли¬
чества, они тем самым укрепляют преграду, воздвигаемую
против правления немногих. Опыт неизбежно научит их, что,
напротив, избрав достаточное число представителей, спо¬
собных обеспечить безопасность, осведомленность в мест¬
ных делах и потребности всех слоев общества, они, добавляя
новых, лишь действуют против собственных интересов. Внеш¬
не правительство, быть может, будет выглядеть более демок¬
ратическим, но душа, его вдохновляющая, станет олигархиче¬
ской. Сам механизм увеличится в размерах, но тем малочис-
леннее, и все чаще тем более скрытными, станут пружины,
которыми направляются его действия»1 2 3.
Как считает Мэдисон, «в древних республиках, где собира¬
ли весь народ и каждый гражданин являлся на форум лично,
какой-нибудь один вития или искусный политик по большей
части увлекал за собой собравшихся и имел на них влияние,
словно ему принадлежал скипетр или бразды правления».
Эти олигархические тенденции, внутренне присущие всем
крупным коллегиальным органам, как утверждает Мэдисон,
оказывают отрицательное воздействие на качество обсужде¬
ния. Для основательного обсуждения не хватает времени. «Чем
больше число членов, тем относительно больше среди них та¬
ких, чья осведомленность о делах страны крайне ограниченна,
а способность их вести очень низка» . Вместо упорядоченных
заседаний возникает «суета и невоздержанность». При таких
обстоятельствах, заключает Мэдисон, «во всех излишне мно¬
гочисленных собраниях, из кого бы они ни состояли, страсть
всегда выхватывает скипетр у разума. Даже если каждый афи¬
нянин был бы Сократом, любое собрание всех афинян неизбеж¬
но было бы скопищем»4. Таким образом, для любого общего
собрания характерны сильные олигархические тенденции. Это
1	Федералист. С. 391.
2
Там же.
3
Там же.
4	Там же. С. 371.
94

происходит безотносительно к персональному составу или
личным достоинствам участвующих в нем людей. Как большое
собрание народа при прямой демократии, так и большое собра¬
ние представителей подвержено влиянию тенденций, противо¬
речащих намерениям, что приводит к господству немногих
людей над принятием решений остальными. Там, где преобла¬
дает правление большинства, формируются коалиции, пытаю¬
щиеся влиять на принятие решений. Большинство доминирует
над меньшинством; у одних людей появляется возможность
эксплуатировать других. Конфликты усиливаются по мере то¬
го, как лидеры фракций начинают бороться за господство над
процессом принятия решений и наслаждаться плодами своих
побед. Конфликты с легкостью перерастают в борьбу за власть
с применением насилия. Несдерживаемая борьба между фрак¬
циями ведет к крайностям тирании или анархии.
В очерке №9 «Федералиста» Гамильтон признает, что не¬
которые из причин институционных неудач в древних респуб¬
ликах были в определенной степени устранены в современных
республиках при помощи достижений «политической науки»,
которые «либо совсем не были известны древним, либо мало
были ими изучены»1. В ряду этих достижений Гамильтон пере¬
числяет «упорядоченное распределение власти между различ¬
ными ведомствами; введение закономерных противовесов и
взаимного ограничения властей; учреждение судопроизводст¬
ва, где судьи сохраняют свою должность лишь в меру «безуп¬
речного поведения»; представительство народа в законода¬
тельной власти через выбранных ими депутатов»2. Затем Га¬
мильтон предлагает еще один принцип, уменьшающий риск
институционных неудач в «гражданском правлении при систе¬
ме народовластия»: «РАСШИРЕНИЕ ОРБИТЫ, в границах
которой этим системам суждено вращаться — либо в пределах
одного государства, либо в пределах крупной конфедерации,
объединяющей нескольно малых государств »(курс. — В. О. у.
Каким образом «РАСШИРЕНИЕ ОРБИТЫ», в границах кото¬
рой действует «гражданское правление при системе народовла¬
стия», может устранить тенденции, ведущие к институцион¬
ным неудачам, — центральная проблема «Федералиста».
Американские федералисты. С. 57.
Там же.
Там же.
95

Анализируя эту проблему в очерке №9, Гамильтон отмеча¬
ет, что преимущества конфедерации как гарантии против пар¬
тийных распрей и мятежей — это не новая идея. Еще Монте¬
скье признавал, что «небольшие республики погибают от
внешнего врага, а большие — от внутренней язвы»1. Древние
республики, которые управлялись как прямые демократии, были
особенно беззащитны перед олигархическими тенденциями,
сформулированными Мэдисоном в очерках №55 и №58 «Фе¬
дералиста». Но проблема заключалась в том, что республика
была беззащитна и перед внешней агрессией.
Гамильтон правильно указывал, что те республики, кото¬
рые имел в виду Монтескье, были намного меньше, чем амери¬
канские штаты. На основе выводов Монтескье американцам
ничего не оставалось бы делать, «как только выбирать между
поисками спасения в объятиях монархии либо последователь¬
ным дроблением штатов на бесконечно мелкие, завистливые,
бранчливые, мятежные республики — эти гнусные рассадники
нескончаемой распри, вызывающие повсеместно лишь жа¬
лость и презрение»2.
Но Монтескье признавал, что конфедеративная республика
давала людям возможность создать такой строй, «который со
всеми внутренними достоинствами республиканского правле¬
ния совмещает внешнюю силу монархического правления»3.
Гамильтон приводит обширную цитату из рассуждений Мон¬
тескье, включая следующее определение конфедеративной ре¬
спублики:
«Эта форма правления есть договор, посредством которого
несколько политических организмов обязываются стать граж¬
данами одного более значительного государства, которое они
пожелали образовать. Это общество, которое может увеличи¬
ваться присоединением к нему новых членов до тех пор, пока
оно не станет достаточно сильным, чтобы обеспечить безопас¬
ность входящих в него государственных единиц»4.
Значение этих возможностей для обеспечения внешней без¬
опасности республики очевидно, если только эти возможности
действенны. Монтескье полагал также, что институционную
См. сноску на с. 61.
2	Американские федералисты. С. 59.
3	Ш. Монтескье. Указ. соч. С. 268.
4	Там же. С. 268 — 269.
96

уязвимость республик перед олигархическими тенденциями
можно уменьшить путем сохранения их малых размеров внут¬
ри более крупной конфедерации. Если какое-либо бедствие,
например, узурпация власти некой личностью или народное
восстание, произойдет в одной части конфедеративной респуб¬
лики, то другие ее части, утверждал Монтескье, смогли бы
предоставить необходимые средства для преодоления такого
бедствия и обеспечить внутреннюю стабильность всей конфе¬
дерации.
Американцам были хорошо известны идеи Монтескье. Пер¬
вая попытка образовать Соединенные Штаты Америки была
предпринята в соответствии с традиционно признанными
принципами конфедерации. Гамильтон попытался изложить
определяющие характеристики конфедерации:
«Иные усматривают различие, скорее внешнее, чем суще¬
ственное, между терминами конфедерация и консолидация
штатов. Отличительной чертой первой считается то, что ее
власть распространяется лишь на штаты-участники, высту¬
пающие в роли коллективных лиц, но не на отдельные лица,
населяющие штаты. Таким образом, утверждается, что обще¬
национальный совет не должен вмешиваться ни в какие дела,
связанные с внутренним правлением. Также настаивают на
том, что все члены конфедерации (и в этом находят ее уникаль¬
ность) должны быть представлены точно одинаковым количе¬
ством голосов» (курс. — В.О.)1.
Далее Гамильтон говорит о том, что «положения эти, по
существу, произвольны; ни принципы, ни прецеденты за ними
не стоят»2. Хотя конфедерации в общем действовали в соответ¬
ствии с этими принципами, наличие исключений привело его
к выводу, что «в этой области не существует абсолютных пра¬
вил». Когда принцип соперничества брал верх, «он служил
причиной непрекращающихся беспорядков и бессильного пра¬
вительства»3 — т.е. институционные неудачи достигали кри¬
тических размеров.
Даймонд рассматривает эти же три характеристики, а именно:
1) правительство правительств; 2) невмешательство централь¬
ной администрации во внутренние дела штатов и 3) равное
1 Американские федералисты. С. 61.
^ Там же.
3 Там же. С. 62.
7-275
97

право голоса для всех участников, объединяя при этом как свое
собственное определение федерализма, так и сущностные ха¬
рактеристики федерализма, о которых говорили противники
Гамильтона. Гамильтон открыто ставит под сомнение разум¬
ность использования этих условий для проектирования систе¬
мы правления. Даймонд критически относится к ответу Га¬
мильтона тем, кто хотел, чтобы эти три характеристики при¬
менялись при разработке Конституции. Он утверждает, что
Гамильтон вообще не дал ответа на вопрос, поскольку единст¬
венное, что он заявил, — то, что «это плохо для общества».
«Короче говоря, — пишет Даймонд, — именно опровержение
Гамильтоном точки зрения своих противников было произ¬
вольным и не было подкреплено ни принципом, ни прецеден¬
том» [29, р.29 ].
Мы столкнулись с ключевым вопросом в попытке стать тре¬
тейским судьей в споре между Гамильтоном и Даймондом.
Даймонд исходит из предпосылки, что термины «федераль¬
ный» и «конфедерация» в «Федералисте» являются синонима¬
ми, приложимыми к одному и тому же объекту, сущность ко¬
торого определяется следующими критериями: 1) правитель¬
ство правительств, 2) невмешательство центральной админи¬
страции во внутренние дела штатов, 3) равное право голоса для
штатов-участников. Гамильтон, напротив, исходит из того,
что правительство над коллективными органами, т.е. прави¬
тельство правительств — это ошибочная или недейственная
концепция. Если Даймонд утверждает, что в конфедерации
штаты сохраняют за собой все суверенные права, то Гамильтон
считает абсурдным говорить о суверене, которым управляет
несуверенное правительство. Логика суверенитета, означаю¬
щего верховенство, предполагает, наоборот, что суверены уп¬
равляют подданными. Гамильтон полагает, что традиционное
определение конфедерации не выдерживает критики, посколь¬
ку опирается на непоследовательное словоупотребление: несу¬
веренные правительства не могут управлять суверенами. Кон¬
федеративная республика не может подавить господствующие
фракции, узурпировавшие власть, не нарушая верховных пол¬
номочий входящего в ее состав штата. Характеристики, отно¬
сящиеся к отсутствию внутреннего правления и праву равного
голоса штатов, не являются независимыми и определяющими.
Это просто дополнительные атрибуты верховной власти шта¬
тов — членов конфедерации. Оперирование этими определяю¬
98

щими характеристиками выглядит, по мнению Гамильтона,
вполне утонченно, но сама концепция конфедерации в ее тра¬
диционном определении не выдерживает критики. Говорить о
суверенах, правящих суверенами, или — что то же самое — о
правительствах, управляющих правительствами, логически
непоследовательно, принимая во внимание традиционное по¬
нимание терминов «суверенитет» и «правительство».
Затем Гамильтон в терминах, очень близких к терминоло¬
гии Монтескье, предлагает дать новое определение конфедера¬
тивной республики как «ассоциации двух или более госу¬
дарств, действующей как единое государство». Он развивает
эту мысль следующим образом:
«Что же касается полномочий федеральной власти, измене¬
ния ее форм и целей — все это решается по свободному выбору.
До тех пор, пока в такой республике не отменена раздельная
организация правления для каждой из входящих в нее частей;
до тех пор, пока она не перестала отвечать местным интересам
в строгом соответствии с конституцией; тогда, даже в том слу¬
чае, если она будет в абсолютном подчинении общей власти
Союза, такая республика будет оставаться, как в теории, так и
на практике, ассоциацией государств, т.е. конфедерацией.
Предлагаемая Конституция, столь далекая от того, чтобы под¬
держивать отмену самостоятельной власти штатов, предостав¬
ляет им роль составных частей общенационального суверени¬
тета, предусматривает их непосредственное представительст¬
во в сенате и оставляет за ними исключительное право на
определенную и весьма важную часть суверенной власти. Это
толкование полностью соответствует тому, что понимается под
федеральным правительством при разумном толковании слов,
образующих этот термин»1.
Гамильтон по-разному употребляет термины «конфедера¬
тивная республика», «конфедерация» и «федеральный». Он го¬
ворит, что ошибочную концепцию, внутренне присущую тра¬
диционным определениям этих терминов, можно исправить,
рассматривая конфедеративную республику как ассоциацию
двух или более государств, действующую как единое государ¬
ство, как сложносоставная, а не простая унитарная республи-
ка1У. Эти условия могут быть выполнены, только если респуб¬
лики — члены ассоциации будут занимать независимые кон-
Американские федералисты. С. 62 — 63.
99

ституционные позиции в отношении своих собственных дел
(«местные цели»). Суверенитет, трактуемый как полномочие
издавать законы, будет разделен так, чтобы люди, живущие в
этих республиках, подчинялись власти Союза в отношении
общенациональных дел и были независимы в отношении пре¬
рогатив правления, которые относятся к юрисдикции отдель¬
ных штатов или республик. Штаты, в свою очередь, служат
составными частями общенационального правительства по¬
средством представительства в Сенате. Правительства не уп¬
равляют правительствами как таковыми. Правительства обоих
уровней включают в сферу своей деятельности индивидов —
как граждан, так и должностных лиц — и осуществляют пре¬
рогативы правления в соответствии с конституционными пол¬
номочиями. Это, я считаю, истийные характеристики, опреде¬
ляющие то, что Мэдисон называл в очерке №51 «Федералиста»
«исправной федеральной системой».
Ключевая проблема в этих дискуссиях — смысл термина
«суверенитет». Верна ли концепция о том, что во всех челове¬
ческих обществах должен существовать единый источник вер¬
ховной власти, который является и верховным источником
права, находится над правом и не несет ответственности перед
членами общества? Токвиль в своей книге «Демократия в Аме¬
рике» заявляет обратное, определяя суверенитет как право
создавать законы. Гамильтон в очерке №15 «Федералиста»
исходит из того, что правление подразумевает законодатель¬
ную власть1. Мэдисон в очерке №53 проводит различие между
конституцией и законом: конституция устанавливается наро¬
дом и не может быть изменена правительством, а закон уста¬
навливается правительством и может быть правительством же
изменен2.
Исходя из этого различия, конституции можно рассматри¬
вать как основные, фундаментальные законы, устанавливаю¬
щие условия правления, а акты, вводимые правительством, —
как обыкновенные законы. Верховная власть принадлежит на¬
роду, который определяет положения Основного закона путем
соглашения и объединения людей в гражданские политические
организмы. Не правительства являются верховными, а консти¬
туционное право народа устанавливать и изменять сроки и
1 Американские федералисты. С. 96.
Федералист. С. 358.
100

условия правления. Таким образом, если определять суверени¬
тет как полномочие правотворчества, оно является объектом
потенциального разделения труда. Но такое определение не¬
совместимо с предпосылкой о том, что верховная власть при¬
надлежит «правительству». Вот почему Гамильтон считал аб¬
сурдной идею о том, что правительства, осуществляющие вер¬
ховную власть, сами при этом управляются несуверенным пра¬
вительством.
Даймонд, наоборот, суммирует современное определение
федерализма как «разделение коллективной власти, т.е. разде¬
ление верховенства (суверенитета, как принято говорить)
между штатами — членами Союза и центральным правитель¬
ством, причем каждый принимает окончательное решение в
пределах своей компетенции» [29, р. 37 ].
Мы ощущаем тиранию слов. Люди обращаются друг к дру¬
гу, используя при этом слова, которым они придают различный
смысл. Верховенство права существует там, где люди обладают
конституционными прерогативами и используют их для того,
чтобы формулировать Основной закон, устанавливая сроки и
условия правления. Это не совпадает с тезисом о том, что
верховная власть может быть разделена между правительства¬
ми штатов и общенациональным правительством. Правитель¬
ства как таковые не являются верховными. Они подчинены
Основному закону, сформулированному в конституциях, и из¬
менить его может только народ в процессе конституционного
выбора.
Я считаю, что Гамильтон сильно преувеличивал, утверж¬
дая, будто «полномочия федеральной власти, изменения ее
форм и целей — все это решается по свободному выбору»1. Он,
разумеется, не стал бы рассматривать проблемы национальной
безопасности или внешней политики как то, что «решается по
свободному выбору». Таким образом, у нас нет оснований по¬
лагать, что Гамильтон сказал последние слова в теории феде¬
рализма, хотя мы и можем принять его вывод о том, что кон¬
цепция Монтескье неудовлетворительна и что общепризнан¬
ные критерии, использовавшиеся как противниками Гамиль¬
тона, так и в более поздние времена Даймондом и его коллега¬
ми, «скорее внешние, чем существенные»2. Эти определяющие
1	Американские федералисты. С. 62.
2	Там же. С. 61.
101

характеристики не могут быть точными, если, как настаивает
Гамильтон, они логически непоследовательны и основаны на
ошибочной концепции. С другой стороны, дальнейшей разра¬
ботки заслуживает тезис Монтескье о том, что возможно такое
положение, когда одновременно действует более чем одно пра¬
вительство, с тем чтобы демократическое общество, организо¬
ванное в соответствии с республиканскими принципами, могло
соотноситься и с более мелкими, и с более крупными единица¬
ми правления. Этот тезис дает нам ключ для того, чтобы избе¬
жать институционных неудач, которые сокрушали древние ре¬
спублики.
Упомянутый Гамильтоном принцип «РАСШИРЕНИЯ ОР¬
БИТЫ», в границах которой могло бы лучше действовать
гражданское правление при системе народовластия, — это
принцип федерализма1. Этот принцип изложен в очерке №9
«Федералиста», как относящийся к пределам «крупной конфе¬
дерации, объединяющей несколько малых государств» 2. Име¬
ет смысл говорить о правительствах с ограниченной юрисдик¬
цией, где принципы конституционного права могут приме¬
няться для ограничения тех, кто осуществляет полномочия
правления — в штате или в федерации. Упоминание о расши¬
ренной республике предполагает республику сложного соста¬
ва: ассоциацию республик внутри единой республики, где все
они связаны нормами конституционного права. Федеральная
республика включает множество частично совпадающих еди¬
ниц правления, которые действуют в отношении людей, а не
правительств как таковых.
С этой точки зрения Мэдисон, завершая очерк № 10 «Феде¬
ралиста», подчеркивает следующее:
«Таким образом, — пишет он, — в самой огромности тер¬
ритории и достодолжной структуре Союза зрим мы республи¬
канское средство от недугов, которым чаще всего подвержены
республиканские правительства. А потому в той же степени, в
какой радуемся мы и гордимся, нося звание республиканцев,
должно нам всеми силами лелеять в себе дух и поддерживать
звание федералистов»3.
Этот абзац следует читать, обращая особое внимание на
1	Американские федералисты. С. 57.
2
Там же.
3
Федералист. С. 86.
102

слова «достодолжная структура Союза», Тот, кто привер¬
жен республиканским принципам самоуправления, высоко
ценит дух федерализма. Перефразируя Даймонда, можно
сказать, что великое учение «Федералиста» состоит в том,
что федерализм — это лучший способ организации «граж¬
данского правления при системе народовластия»1. Авторы
«Федералиста» выбрали очень точное название для своей
работы.
Многие политологи, читая этот абзац, игнорируют оценку
Мэдисоном «достодолжной структуры». Они обращают внима¬
ние только на слова об «огромности территории». И поэтому
заключительную фразу считают не вполне честной политиче¬
ской риторикой.
Аргументация очерка №39 «Федералиста»:
взгляд с точки зрения оппозиции
В очерке №39 «Федералиста» Мэдисон обращается прежде
всего к вопросу о том, является ли новая система правления
«строго республиканской как по своей общей форме, так и в
частностях». При этом он полагает, что «никакая иная форма
не будет совместима ни с духом американского народа, ни с
коренными принципами Революции, ни с тем достойным ува¬
жения упорством, которое дает силы каждому поборнику сво¬
боды уповать во всех наших политических опытах на способ¬
ность человечества к самоуправлению»2. Республиканский
принцип самоуправления должен, следовательно, применять¬
ся ко всем политическим экспериментам, предпринимаемым
американским народом.
Положительно ответив на собственный вопрос, Мэдисон за¬
тем переходит к рассмотрению утверждений своих критиков о
том, что новое правление должно не только соответствовать ре¬
спубликанским принципам, но и в равной мере поддерживать
1
2
Американские федералисты. С. 57.
Там же. С. 134.
103

федеральный принцип, «который определяет Союз как Конфеде¬
рацию суверенных государств». Противники же Мэдисона дока¬
зывают, что новое правление — это «общенациональное прави¬
тельство, для которого Союз означает консолидацию штатов» 1.
Следует подчеркнуть, что Мэдисон здесь говорит о том «феде¬
ральном принципе», в соответствии с которым Союз рассматри¬
вался как конфедерация суверенных штатов. Он соглашается с
определяющими характеристиками, относящимися, в общем, к
суверенитету (верховенству) штатов, при котором существует
правительство суверенных штатов, невмешательство централь¬
ной администрации во внутренние дела штатов и равное право
голоса для всех участников.
В следующем абзаце Мэдисон вносит ясность в свою анали¬
тическую задачу:
«Не ставя под вопрос точность различия между федераль¬
ным и конфедеративным принципами, на котором основано
это возражение, я предлагаю для определения степени право¬
мочности самого возражения сосредоточиться на рассмотрении
сущности предлагаемой системы правления». Он собирается
отталкиваться от определения, предлагаемого теми, кто рас¬
сматривал Союз как конфедерацию суверенных государств, и
притом «не ставя под вопрос точность различия между феде¬
ральным и конфедеративным принципами»2. Очевидно, что
Мэдисон разделяет беспокойство Гамильтона относительно не¬
достатка логической взаимосвязи в выражении «правительство
суверенных штатов» (различие «скорее внешнее, чем сущест¬
венное») . Через три абзаца он вновь напоминает читателю, что
термины «федеральный» и «общенациональный» используют¬
ся им в том смысле, как их понимают его противники3. Таким
образом, мы имеем дело с тремя утверждениями об особенно¬
стях смысловых значений терминов, употребляемых в очерке
№39.
В своем анализе Мэдисон прежде всего обращается к при¬
нятию новой Конституции, основу которого составляют согла¬
сие и ратификация ее населением каждого из штатов. В этом
смысле Конституция — это скорее федеральный, а не общена¬
Американские федералисты. С. 139.
Там же. С. 139 — 140.
Там же. С. 144.
104

циональный акт. Более того, акт принятия Конституции дол¬
жен основываться «на единогласном выборе определенного
числа штатов»1. Каждый штат рассматривался как суверенная
общность и должен был принять на себя обязательства по Консти¬
туции, подчиняясь «только своей собственной воле»2. Это также
соответствует «федеральному» характеру Конституции.
Рассматривая обычные полномочия правительства, Мэди¬
сон характеризует Палату представителей как «общенацио¬
нальную» по своей природе, а Сенат — как «федеральный».
Выборы президента посредством коллегии выборщиков, где
голоса распределены между штатами по соответствующей кво¬
те, придают институту президентства смешанный характер.
Поскольку предполагалось, что новое правительство будет
действовать по отношению к индивидам, его можно считать
«общенациональным» по характеру. Но с точки зрения объема
его полномочий идея общенационального правительства вклю¬
чает в себя «неограниченную верховную власть над всеми
людьми и вещами в той мере, в какой они представляют собой
объекты законного правления»3. Предлагаемое правительство
в этом отношении не может считаться «общенациональным»,
поскольку его юрисдикция простирается только лишь на опре¬
деленные, точно перечисленные сферы, а штаты сохраняют за
собой «остающийся и неприкосновенный суверенитет в отно¬
шении всех других полномочий»4.
Заключая свое рассуждение, в котором он использует тер¬
мины «федеральный» и «общенациональный» в том смысле,
как их понимали его противники, Мэдисон отмечает, что, та¬
ким образом, предлагаемая Конституция «оказывается ни об¬
щенациональной, ни федеральной в точном смысле слова», но
«содержит в себе элементы обоих принципов»5. Он оставляет
без внимания «точность различия», на котором основаны воз¬
ражения его противников” и, следовательно, не уделяет вни¬
мания и вопросу о природе «исправной федеральной системы»
(очерк №51) в очерке №39 «Федералиста».
Американские федералисты. С. 141.
Там же. С. 142.
Там же. С. 144.
Там же. С. 145.
Там же. С. 146.
Там же. С. 139.
105

В доводах Мэдисона (хотя читатели это постоянно игнори¬
руют) можно ясно проследить различие между ограниченным
общенациональным правительством и унитарным общенацио¬
нальным правительством с неограниченным суверенитетом
(верховенством). В последнем смысле предлагаемое прави¬
тельство «не может считаться общенациональным». Ограни¬
ченное общенациональное правительство полностью соответ¬
ствует независимому осуществлению штатами «остающегося и
неприкосновенного суверенитета в отношении всех остальных
полномочий»1, которыми Конституция не наделяет общенаци¬
ональное правительство.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что одновре¬
менное осуществление власти ограниченным общенациональ¬
ным правительством и штатами, обладающими ограниченным
«суверенитетом» (т.е. полномочием принимать законы), пред¬
ставляет собой сущностную характерную черту «исправной
федеральной системы».
В «Федералисте» не рассматривается вопрос о том, можно
ли расширить федеральный принцип, с тем чтобы применить
его к организации местных правительств в штатах или же
других сообществах внутри национальных государств мира.
Очевидно, это подразумевается в абзаце, которым Мэдисон
завершает очерк №51:
«Несмотря на высказанные иными противоположные
взгляды, существует правило, как верное, так и важное, смысл
которого состоит в том, что чем крупнее общество по величине
своей, тем легче ему справиться с задачей свободного правле¬
ния, конечно, при условии, что величина его не будет превы¬
шать разумного в практическом отношении предела. К счастью
для дела республиканского правления, практический предел
объема республики может быть расширен благодаря разумным
поправкам и добавлениям к принципу федерализма».
Если более крупное общество подразумевает и «достодолж¬
ную структуру», о которой говорится в очерке №10, то расши¬
рение федерального принципа было бы беспредельным. В той
мере, в какой принципы ограниченного правительства и кон¬
ституционного правления служат основой для организации
всех единиц правления, «разумный в практическом отношении
Американские федералисты. С. 145.
Там же. С. 188.
106

предел» применения федерального принципа может быть ото¬
двинут весьма далеко. Но мы не должны питать иллюзий, ду¬
мая, будто объединение суверенных государств наподобие Ор¬
ганизации Объединенных Наций соответствует «исправной
федеральной системе». Такова была суть проблемы, рассмат¬
ривавшейся в 1787 и 1788 годах.
Аргументация очерков №15 и №16
«Федералиста»: уточнение концепции
Очерк №9 заканчивается упоминанием об ошибочной тео¬
рии, на которой основывались традиционные концепции кон¬
федерации. В очерках №15 и №16 Гамильтон вновь возвраща¬
ется к этой теме. При этом он отмечает, что, хотя недостатки
«нашей общенациональной системы» являются общепризнан¬
ными, «польза» от такого признания была сведена на нет
«усердной борьбой» противников федерального устройства
«против целительных мер, основанных на принципах, единст¬
венно способных дать возможность этим мерам увенчаться ус¬
пехом». Но в его позиции прослеживаются фундаментальные
противоречия:
«Они все еще задаются целью совместить несовместимое:
усилить федеральную власть без ослабления власти штатов,
добиться суверенитета Союза и полной независимости штатов.
В конце концов они все еще продолжают лелеять со слепой
преданностью идею imperium in imperio»1.
Гамильтон говорит, что в штатах не может существовать
неограниченный суверенитет, и при этом призывает к наращи¬
ванию Союзом правительственной власти. Бессмысленно гово¬
рить о «государстве в государстве», о правительстве прави¬
тельств или о суверене суверенов. Термин «суверенитет», озна¬
чающий верховенство, подразумевает, что суверен правит сво¬
ими подданными, а не другими суверенами. Гамильтон же,
напротив, утверждает: «Нет ничего бессмысленного или неосу¬
ществимого в идее лиги или союза между независимыми наци-
Государство в государстве (лат.).(Примем, перев.) Американские
федералисты. С. 92.
107

ями в определенных, ограниченных целях, с точностью сфор¬
мулированных в договоре, включая все подробности в отноше¬
нии времени, места, обстоятельств и числа, союза, в рамках
которого ничего не оставлено ни на усмотрение, ни на случай
и выполнение которого зависит полностью от добросовестности
сторон»1.
В таком союзе независимые нации сохраняют полный суве¬
ренитет, и союз может быть расторгнут в одностороннем поряд¬
ке. Но рассуздения о мире и справедливости нельзя строить на
основе, которая зависит от добросовестности и добровольных
действий сторон: мир и справедливость зависят от способности
принимать на себя жесткие обязательства.
Концепция правительства подразумевает нечто большее,
чем просто соглашение, выполнение которого зависит от до¬
бросовестности сторон:
«Термин правительство подразумевает законодательную
власть. Идея закона немыслима без сопровождающей его санк¬
ции, иными словами, взыскания или наказания за неповино¬
вение. Если же неповиновение не влечет за собой взыскания,
то решения и приказы, претендующие на звание закона, ока¬
жутся не более чем советом или рекомендацией» 2.
Для того, чтобы быть эффективными, законы должны быть
действенными. Законы не могут быть действенными, если для
этого требуется предварительное согласие тех, в отношении
кого они должны действовать; человеческие общества должны
смягчить правило единогласия. Идея правительства требует
иного, нежели «полная независимость штатов»*3. Традицион¬
ные характеристики, определяющие конфедерацию, не выдер¬
живают проверки с точки зрения их теоретического обоснова¬
ния, поскольку они не отвечают даже минимальным необходи¬
мым условиям существования правительства. Когда люди пре¬
тендуют на то, что конфедерация, в ее традиционном опреде¬
лении, представляет собой правительство, они просто сами
себя обманывают.
Далее Гамильтон утверждает, что «самое большое и корен¬
ное зло в построении существующей конфедерации состоит в
Американские федералисты. С. 94.
Там же. С. 96.
Там же. С. 92.
108

принципе ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Союза, распрост¬
раняющейся на ШТАТЫ или ПРАВИТЕЛЬСТВА, выступаю¬
щие в роли КОРПОРАТИВНЫХ или КОЛЛЕКТИВНЫХ
ЛИЦ, в отличие от ОТДЕЛЬНЫХ ЛИЦ, которые их составля¬
ют»1 . Наказание за неповиновение закону может быть наложе¬
но двумя способами. Первый способ — через суд и представи¬
телей юридической власти, когда право применяется по отно¬
шению к отдельным лицам. Второй — обращение к коллектив¬
ным санкциям — применяется в отношении коллективных
лиц. Гамильтон считает, что применение коллективных санк¬
ций требует принуждения силой оружия: правосудие несовме¬
стимо с санкциями против коллективных лиц. Именно эта
проблема лежит в основе его диагноза причин неудачи конфе¬
дерации и именно поэтому он полагает, что для исправления
фундаментальных ошибок и недочетов в концепции конфеде¬
рации требуются «изменения основных принципов и опорных
колонн, на которых покоится вся постройка»2, т.е. федераль¬
ная система правления.
Если мы постараемся непредвзято разобраться в том, что
именно так сильно беспокоит Гамильтона в этой проблеме, то
нужно попытаться представить себе, что происходит, когда
коллективные лица становятся объектом применения санкций
за нарушение каких-либо норм права. Если санкция применя¬
ется к коллективному лицу, то невозможно провести различие
между истинными виновниками и невиновными посторонними
людьми. Рассмотрим для примера, что произойдет, если санк¬
ции будут применены против частной корпорации, созданной
с целью извлечения прибыли. Корпорацию нельзя арестовать
и посадить в тюрьму. С корпорации может быть взыскан
штраф. Этот штраф может быть выплачен из средств корпора¬
ции. Средства корпорации складываются либо из вложений,
сделанных акционерами, либо из доходов, полученных от про¬
даж. Бремя выплаты штрафа, в таком случае, ляжет на держа¬
телей акций, или на покупателей, или же на тех и других
вместе. Но ни держателей акций, ни покупателей нельзя счи¬
тать виновными в совершении уголовно наказуемого преступ¬
ления. Применение коллективных санкций дает возможность
лицам, виновным в совершении преступления, избежать нака¬
1 Американские федералисты. С. 93.
Там же.
109

зания, а бремя коллективных санкций ляжет на невиновных
посторонних людей. В таких обстоятельствах не может свер¬
шиться правосудие, а может быть лишь преумножена неспра¬
ведливость.
Гамильтон делает вывод, что, если на Союз возложены пол¬
номочия правления, то «мы должны решиться включить в наш
план элементы, составляющие, как можно считать, принципи¬
альное различие между лигой и правительством; мы должны
расширить полномочия Союза вплоть до вручения ему власти
над отдельным гражданином — единственным уместным объ¬
ектом правительственной власти»1.
В очерке №16 «Федералиста» основные идеи федералист¬
ского решения этой проблемы выражены следующим образом:
«...если возможно устроить федеральное правительство, спо¬
собное регулировать общие нужды и обеспечивать общее спо¬
койствие, оно должно быть основано на принципах, противо¬
положных тем, которые выставляются противниками предла¬
гаемой Конституции. Его действия должны распространяться
непосредственно на отдельных граждан. Оно не должно нуж¬
даться в промежуточном законодательстве; оно само должно
обладать властью»2.
Федеральное устройство подразумевает множественные
единицы правления с частично совпадающей юрисдикцией.
Общенациональное правительство обладает ограниченной
юрисдикцией, но общей компетенцией управлять в пределах
своей юрисдикции. Штаты также обладают ограниченной
юрисдикцией и общей компетенцией управлять в пределах
своей юрисдикции. При этом каждый из уровней правительст¬
ва руководствуется принципами конституционного права.
Концептуальное новшество, введенное в проекте федераль¬
ной системы правления, заключается в одновременной дея¬
тельности всех элементов системы сложносоставной республи¬
ки, каждый из которых действует прежде всего в отношении
отдельных личностей и граждан. Граждане действуют коллек¬
тивно, принимая конституционные по своей сути решения,
касающиеся установления сроков и условий правления, а так¬
же индивидуально — осуществляя основные прерогативы лич¬
ности, наделенной конституционными правами, чему, в свою
1	Американские федералисты. С. 95 — 96.
2	Там же. С. 106— 107.
110

очередь, соответствуют ограничения правительственной вла¬
сти. Это концептуальное изменение, касающееся положения
личности, изменило и «опорные колонны» проекта американ¬
ской федеральной системы правления.
Выводы
Гамильтон и Мэдисон полагают, что «исправная федераль¬
ная система» предполагает частично совпадающую юрисдик¬
цию ограниченного общенационального правительства и огра¬
ниченных правительств штатов, которые независимо друг от
друга и одновременно осуществляют свои полномочия в отно¬
шении отдельных лиц. Ограничения установлены в положени¬
ях Конституции США и конституций различных штатов. По¬
ложения, относящиеся исключительно к Союзу в целом, пред¬
ставляют полномочия ограниченного общенационального пра¬
вительства. Остальные полномочия сохранены за штатами.
Такое устройство соответствует современному определению
«сущностных характерных черт федерализма», данному Дай¬
мондом; они включают в себя разделение верховной власти
«между объединившимися штатами и центральным правительст¬
вом, причем каждый из них имеет право на окончательное реше¬
ние вопросов, входящих в его компетенцию» [29, р.22 ]. Важней¬
шее условие при этом состоит в том, что правительства не
являются верховными. Однако Даймонд пренебрегает вопро¬
сами принятия конституционных решений, занимающих важ¬
ное место в американской системе правления. Следующий из
данного Даймондом определения тезис о том, что «существуют
три вида правления — конфедеративное, федеральное и уни¬
тарное (национальное)» [ibid. ], не был бы воспринят Гамиль¬
тоном, да и Мэдисоном, по-видимому, тоже. Гамильтон, веро¬
ятно, счел бы, что то, что Даймонд называет конфедеративным
правительством, не является правительством вовсе.
Стремясь избежать ссылок на то, что он считает логическим
абсурдом, Гамильтон по-разному употребляет термины «кон¬
федерация», «конфедеративный» и «федеральный» в отноше¬
нии системы правления, состоящей из единиц правления с
частично совпадающей юрисдикцией. Гамильтон также ис¬
111

пользует термин «консолидация» применительно к организа¬
ции Союза как единой структуры ограниченного правления, не
подразумевая при этом лишения штатов статуса независимых
единиц правления. Консолидация имеет место лишь в отноше¬
нии общенациональных интересов; в отношении местных дел
сохраняется независимость каждого штата.
Таким образом, Даймонд прав, говоря о том, что авторы
«Федералиста» довольно небрежно используют термины «кон¬
федерация» и «федеральный» как синонимы. Они обычно про¬
водят различия между правильным, с их точки зрения, значе¬
нием этих терминов и их ошибочным смыслом в зависимости
от контекста. Но при этом неизбежно возникает неопределен¬
ность и двусмысленность. Базовые характеристики, которые,
по мнению Даймонда, представляют истинный смысл терми¬
нов «конфедерация» и «федеральный», откровенно и реши¬
тельно отвергаются Гамильтоном как примеры логического
абсурда, поскольку они не соответствуют сущностным харак¬
теристикам, определяющим правление, и поэтому бессмыс¬
ленно использовать их в отношении того или иного вида прав¬
ления.
Авторы «Федералиста» не согласились бы также и с тем, что
общенациональные правительства тождественны унитарным
правительствам. Унитарные общенациональные правительст¬
ва обладают неограниченным суверенитетом. Следовательно,
ограниченное общенациональное правительство совместимо с
принципами федерального устройства, а неограниченное об¬
щенациональное правительство с ними несовместимо. Федера¬
лизму приходит конец, когда общенациональное правительст¬
во узурпирует прерогативы других единиц правления и осуще¬
ствляет неограниченную власть над всеми людьми и объекта¬
ми. И здесь опять-таки возникают неопределенность и двусмыс¬
ленность, потому что авторы «Федералиста» не всегда использу¬
ют термин «ограниченное общенациональное правительство» в
отношении правительства, которое должно было быть создано в
соответствии с новой Конституцией. К сожалению, они по-раз¬
ному употребляют термины «общее», «федеральное» и «общена¬
циональное» в отношении этого правительства.
В опровержение этого Даймонд говорит, что федеральная
система — не единственный способ распределения власти и со¬
подчинения различных единиц правления. Система децентра¬
лизованной власти внутри унитарного национального государ¬
112

ства также может привести к значительной независимости
местных органов власти в системе местного самоуправления. В
качестве примера он указывает на английскую систему мест¬
ного самоуправления.
Такую вероятность можно было бы счесть теоретически
обоснованной, если предположить, что те, кто обладает пол¬
ным суверенитетом, могут быть великодушно заинтересованы
в поддержании республиканских институтов местного само¬
управления. Но предполагать это означало бы, как говорит
Гамильтон, «забыть о том, что людям свойственно честолюбие,
мстительность и хищничество»1. Мэдисон действительно
утверждает, что представительные институты откроют доступ
к власти более квалифицированным людям по мере увеличе¬
ния размеров республики. Но он также утверждает, что эти
размеры соотносятся и с олигархическими тенденциями в круп¬
ных законодательных собраниях. Кроме того, Гамильтон наме¬
кает на личные страсти тех, кто занимает руководящее поло¬
жение:
«Люди этого рода, будь они ставленниками короля либо
любимцами народа, не раз злоупотребляли доверием и под
предлогом радения за общественное благо, без всяких угрызе¬
ний совести приносили спокойствие государства в жертву лич¬
ным интересам и вожделениям» .
Американцы, в своем желании избежать проблем, связан¬
ных с подавлением и тиранией, использовали процессы приня¬
тия конституционных решений для формулирования Консти¬
туции в качестве совокупности норм права, которые применя¬
ются к организации и деятельности самого правительства. По¬
чему американский народ должен был просто отдать неограни¬
ченный суверенитет общенациональному правительству и рас¬
считывать только на его добрую волю при создании эффектив¬
ных республиканских институтов местного самоуправления?
Логика американского решения этой проблемы была противо¬
положной. Американцы опирались на свою способность прихо¬
дить к взаимному соглашению относительно условий правле¬
ния с тем, чтобы образовать такую систему правления, которая
соответствовала бы избранным ими самими принципам и фор¬
мам. Этот процесс сохраняет жизнеспособность до тех пор,
1 Американские федералисты. С. 45.
Там же.
8-275
113

пока могут проводиться в жизнь нормы конституционного пра¬
ва, ограничивающие тех, кто осуществляет прерогативы прав¬
ления. Федеральная система зависит от поддержания ограни¬
чений в отношении прерогатив правления. Когда демократи¬
ческое общество теряет связь с хорошо отлаженным процессом
конституционного выбора, возможности поддержания эффек¬
тивных ограничений в отношении этих прерогатив значитель¬
но сужаются.
Вера в единственное правительство, монополизирующее
суверенную власть, несовместима с поддержанием республи¬
канских институтов местного самоуправления. Американский
опыт политики «партийных машин» и правления «партийных
боссов» в XIX веке внес свою лепту в выхолащивание местного
самоуправления. Потребовалась продожительная конституци¬
онная борьба на уровне штатов, прежде чем удалось эффектив¬
но ограничить власть законодательных собраний (легислатур)
штатов и были приняты адекватные положения относительно
местного управления и контроля над местными делами. «Ре¬
форма» местного управления в Англии, проведенная в XX веке,
так его трансформировала, что существуют серьезные сомне¬
ния относительно его «самоуправляемое™». Указание на воз¬
можность децентрализации — это весьма неудовлетворитель¬
ная паллиатива конституционной системе правления, осно¬
ванной на федеральных принципах одновременного осуществ¬
ления полномочий правления.
Хотя я утверждал, что положения «Федералиста», касаю¬
щиеся федерализма, гораздо более обоснованны, чем полагает
Даймонд, тем не менее, надо признать, что некоторым из аргу¬
ментов Гамильтона и Мэдисона присущи неопределенность и
двусмысленность, что вызывает серьезные затруднения. Во-
первых, недостаточно подчеркивается практически уникаль¬
ное положение процесса принятия конституционных решений
в предлагаемой ими американской системе правления и взаи¬
моотношения между процессом принятия конституционных
решений и организацией и поддержанием федеральной систе¬
мы. Американцы того времени были настолько погружены в
процессы принятия конституционных решений, что восприни¬
мали их разумность как должное; они не чувствовали необхо¬
димости развивать теорию конституционного выбора. Лишь в
XX веке, подвергнув осмеянию формальные черты конститу¬
ций, мы сочли необходимым напомнить самим себе о значении
114

теории конституционного выбора для понимания и проектиро¬
вания политических систем. Однако было бы весьма полезно,
если бы американцы изложили свою теорию конституционного
выбора столь же обстоятельно и тщательно, как Томас Гоббс —
свою теорию суверенитета.
Во-вторых, явная путаница возникает вследствие неопре¬
деленности и двусмысленности использования в «Федерали¬
сте» таких терминов, как «конфедерация», «федеральный»,
«общенациональный», «штат», «консолидация», «демокра¬
тия», «республика», и многих других. Обычно эту проблему
можно решить, если читатель должным образом понимает
политическую теорию. Но вопрос заключается в том, что такое
должное понимание политической теории? Вполне очевидно,
что Даймонд опирается на иное понимание политической тео¬
рии, чем я. Наиболее подходящей теорией для понимания
смысла американского федерализма является то, что Гамиль¬
тон называл общей теорией ограниченных конституций.
К сожалению, мы обычно видим только то, что хотим уви¬
деть. Пока мы не откроем для себя иные возможности концеп¬
туализации нашего опыта, следует критически относиться к
понятиям, которые мы употребляем. Не солнце восходит, а
Земля вращается; и, тем не менее, у нас, людей, есть эстетиче¬
ский опыт наблюдения за восходом солнца, хотя при этом мы
знаем, что опыт этот — всего лишь интересная иллюзия, до¬
стойная высокой эстетической оценки. Правительства не явля¬
ются верховными, когда их власть ограничена нормами кон¬
ституционного права и теми процессами, которые эффективно
направляют течение общественных дел. Иллюзия всеведущего
наблюдателя, основанная на том, что якобы может существо¬
вать «правительство», компетентное в решении всех вопросов,
весьма привлекательна для некоторых людей, но это крайне
опасная иллюзия.
В-третьих, использование термина «суверенитет», как нам
кажется, вносит ненужную путаницу в «Федералист» и во все
последующие рассуждения относительно американской систе¬
мы правления. Термин «суверенитет» часто употребляется,
когда имеется в виду осуществление верховной власти. Неко¬
торые, в том числе и Гоббс, утверждают, что верховная власть
не может быть ограничена. Гоббс, подобно Гамильтону в его
рассуждениях о конфедерации, полагает, что говорить об огра¬
ничении суверенитета, означающего верховенство, — это ло¬
115

гический абсурд. Другие, например, Токвиль, используют тер¬
мин «суверенитет», имея в виду право творить законы. Это под¬
разумевает совершенно иное его значение в демократическом
обществе, в котором законодательные процессы, действующие в
отношении основных законов (т.е. конституций), отличаются от
тех процессов, которые действуют в отношении обычных зако¬
нов, создаваемых и применяемых «правительствами».
Концепции ограниченного общенационального суверени¬
тета и ограниченного суверенитета штатов ставят вопрос о том,
кто устанавливает эти ограничения. Для ответа на этот вопрос
необходимо обратиться к конституциям и процессам принятия
конституционных решений. Если мы считаем, что народ, вы¬
ступающий как коллективное лицо, осуществляет верховную
конституционную власть, то можем ли мы, в таком случае,
считать народ сувереном? Он принимает законы, устанавлива¬
ющие сроки и условия правления. Таким образом, можно ска¬
зать, что федеральная система — это такая система, которая
включает понятие народного суверенитета. Но тогда перед на¬
ми встает вопрос о том, что представляет собой народ и в каком
контексте он действует. Этот вопрос заставляет нас вновь об¬
ратиться к договорной природе конституции и тем метафизи¬
ческим и моральным основам, которые питают процессы
конституционного выбора и терминологию, используемую для
формулирования теории конституционного выбора.
Американские эксперименты в области конституционного
выбора можно лучше понять, если мы откажемся от ссылок на
теорию суверенитета и вместо этого обратимся к теории кон¬
ституционного выбора. Основной вопрос при конструировании
системы правления заключается не в наделении неограничен¬
ными и неделимыми полномочиями некой суверенной общно¬
сти, которая обладает верховной властью и правит обществом.
Напротив, задача состоит в разделении и распределении вла¬
сти, с тем чтобы нормы конституционного права устанавлива¬
ли как возможности, так и ограничения, распространяющиеся
и на граждан, и на правительственных должностных лиц. Раз¬
работана такая система, в которой граждане могут налагать не
меньшие правовые ограничения на должностных лиц (как объ¬
ектов действия права), чем должностные лица — на граждан
(как объектов действия права).
Задача создания системы правления, основанной на теории
конституционного выбора, хорошо сформулирована Мэдисо¬
ном в очерке №51 «Федералиста»:
116

«Эта политика придавать дополнительную силу самим по
себе недостаточным благим побуждениям, сталкивая друг с
другом противоположные и соперничающие интересы, прохо¬
дит сквозь всю сеть человеческих отношений, как обществен¬
ных, так и частных. Примеры такой политики особенно много¬
численны на уровне власти ниже верховного, где постоянно
преследуется цель разделить власть между рядом должностей
или органов таким образом, чтобы каждый из них ограничивал
другие, и устроить все так, чтобы личная заинтересованность
должностных лиц стояла на страже общественных интересов.
Вызванные благоразумием, такие изобретения не менее необ¬
ходимы при распределении верховной власти в государстве»1.
Там, где одни интересы сталкиваются с другими, должны
действовать процессы выражения соперничающих интересов и
достижения решений, касающихся предметов соперничества.
Эти прерогативы должен осуществлять народ при выборе
должностных лиц и принятии конституционных по своей при¬
роде решений. То, каким образом народ осуществляет свои
прерогативы, используя конституционную систему правле¬
ния, имеет определяющее значение для эффективного поддер¬
жания ограничений, налагаемых конституционным правом.
Гамильтон признает, что природа и объем полномочий, уста¬
новленных конституцией, может иметь лишь ограниченный
эффект— это не более чем слова на бумаге. Он говорит:
«Все сверх этого следует оставить на долю благоразумия и
твердости народа, который с весами в руках, надо надеяться,
всегда озаботится сохранить конституционное равновесие
между союзным правительством и правительствами штатов»2.
Этот принцип применим ко всем конституционным ограни¬
чениям, которые зависят от «благоразумия и твердости наро¬
да». Конституционное равновесие в федеральной системе,
внутренние сдержки и противовесы в любой единице правле¬
ния, конституционные права личности в отношениях с прави¬
тельством — все это прежде всего зависит именно от «благора¬
зумия и твердости народа». Но именно такой способ, с по¬
мощью которого одни интересы сдерживают другие, обеспечи¬
вает действие процессов получения людьми информации и,
следовательно, позволяет им принимать решения.
1	Американские федералисты. С. 182.
2	Федералист. С. 208.
117

Алексис де Токвиль в двух заметках, сделанных в своей
записной книжке 28 и 29 декабря 1831 года [ 145, р. 247 — 248 ],
признал наличие тесной связи между конституционными
принципами и просвещенностью граждан как необходимым
условием действенности этих принципов:
«Аксиома американского публичного права состоит в том,
что каждой из властей могут быть предоставлены все полномо¬
чия в ее собственной сфере, которая должна быть очерчена
таким образом, чтобы не дать ей (власти. — В.О.) возможности
преступить за пределы (своей сферы. — В.О.); это великий
принцип, и он заслуживает внимательного изучения.
Можно сказать, что только очень просвещенный народ был
способен разработать федеральную Конституцию Соединен¬
ных Штатов, и только очень просвещенный народ, к тому же
привыкший к представительной системе, был способен заста¬
вить этот сложный механизм работать. Только такой народ
знает, как удержать различные власти в пределах их собствен¬
ных сфер; без постоянного внимания и заботы между этими
властями непременно возникли бы жестокие конфликты. Кон¬
ституция Соединенных Штатов — это поистине вызывающий
восхищение документ, но, тем не менее, можно с уверенностью
утверждать, что ее создатели не добились бы успеха, если бы
за предшествовавшие сто пятьдесят с лишним лет различные
штаты Союза не почувствовали бы вкуса и не имели бы прак¬
тического опыта в создании своих собственных провинци¬
альных правительств, а также если бы высокий уровень ци¬
вилизованности не заставил бы их в то же время поддерживать
сильное, хотя и ограниченное, центральное правительство.
Федеральная Конституция Соединенных Штатов, как мне ка¬
жется, предусматривает наилучшее и, возможно, единствен¬
ное устройство, которое позволяет создать обширную респуб¬
лику; но при этом такое устройство не смогло бы действовать,
если бы не существовало предшествовавших условий, о кото¬
рых я говорил выше».
Теория конституционного выбора позволяет нам понять,
как может быть организована демократическая система прав¬
ления — такая, о которой можно было бы сказать, что в ней
правит народ. Общая теория ограниченных конституций мо¬
жет также применяться при организации системы множества
единиц правления на базе теории федерализма. Таким обра¬
зом, принципы конституционного выбора можно применить ко
118

всем политическим экспериментам. Опыт относительно про¬
стых решений можно приложить и к разрешению более слож¬
ных ситуаций, возникающих в случаях, когда граждане сами
являются и правителями, и объектами действия права. Тради¬
ционная теория суверенитета, напротив, исходит из того, что
некий единственный орган осуществляет верховную власть.
Такая предпосылка несовместима с существованием демокра¬
тического общества в масштабах целого континента.
Вероятно, сказанного достаточно для того, чтобы понять и
оценить тот огромный вклад, который авторы «Федералиста»
внесли в теорию конституционного правления и федерализма,
а эта теория, в свою очередь, является огромным вкладом в
формирование демократических принципов самоуправления.
Именно теория сложносоставных республик с частично совпа¬
дающими юрисдикциями единиц правления позволяет демо¬
кратическим обществам достигать континентальных масшта¬
бов. На нас лежит нелегкое бремя продвижения вперед, за
пределы того, что было сделано в конце 1780-х годов. Но для
этого следует критически отнестись к понятиям, которые мы
используем. В противном случае наши усилия могут стать
шагом назад. Пренебрегая опытом и знаниями наших предше¬
ственников, мы тем самым игнорируем подстерегающие нас в
жизни опасности.

ГЛАВА ПЯТАЯ
«ДЕЛО ГАРСИА», УПАДОК ФЕДЕРАЛИЗМА
И «ЛОВУШКА ЦЕНТРАЛЬНОГО
ПРАВИТЕЛЬСТВА»
19 февраля 1985 года Верховный суд Соединенных Штатов
принял решение по делу «Гарсиа против городского управле¬
ния транспорта Сан-Антонио»1. Суть спора заключалась в сле¬
дующем: могли ли положения Закона о справедливых стандартах
труда, касавшиеся заработной платы и количества рабочего
времени, применяться к наемным работникам Управления
транспорта, либо Управление транспорта, как учреждение шта¬
та, обладало иммунитетом в отношении федерального регули¬
рования в соответствии с клаузулой о торговле Конституции
США, наделяющей федеральный Конгресс полномочием регу¬
лировать торговлю «между отдельными штатами». Большинст¬
во членов Верховного суда, подготовленное судьей Гарри
Блэкмуном, сочло, что федеральный Закон о справедливых
стандартах труда применим к Управлению транспорта.
Существо данного решения не отличалось от многих других
решений, касавшихся применения общенационального зако¬
нодательства к механизмам управления в штатах и на местах.
Отличительной чертой этого решения было то, что оно стало
1
‘Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority», 469 U S. 528 (1985).
120

поводом для пересмотра членами Верховного суда конституци¬
онной клаузулы о торговле в свете полномочий Конгресса,
определенных клаузулой «О необходимом и достаточном»1 и
X поправкой к Конституции США, которая гласит, что они
(полномочия. — Ред.) «остаются за штатами или за народом»2.
Излагая позицию Верховного суда, судья Блэкмун не смог
подыскать критерия, который можно было бы использовать для
установления дискреционных ограничений на реальные пол¬
номочия, составляющие по Конституции США объем федераль¬
ной власти. Смысл конституционных положений, наделяющих
Конгресс правом регулировать торговлю между отдельными
штатами, был расширен с тем, чтобы включить все, что влияет
на междуштатную торговлю или находится под ее влиянием. В
той мере, в какой используется это толкование клаузулы о
торговле, полномочия федерального Конгресса потенциально
могут распространяться, насколько я понимаю, на все аспекты
жизни американского общества.
В свете этих обстоятельств судья Блэкмун пришел к выводу о
том, что создатели Конституции США «решили опираться на
федеральную систему, в которой сдерживание федеральной вла¬
сти над штатами было скорее заложено в деятельности самого
общенационального правительства, нежели в дискреционных
ограничениях на объекты федеральной власти. Суверенные
интересы штатов, в таком случае, более надежно защищены при
помощи процедурных гарантий, заложенных в структуре самой
федеральной системы, чем судебными ограничениями федераль¬
ных полномочий»3.
Конкретные ограничения власти федерального Конгресса и
штатов, содержащиеся в первых восьми конституционных по¬
правках, а также в XIII, XIV и XV поправках, в принципе могут
быть основанием для вынесения судебного решения. В против-
Согласно этой клаузуле, Конгресс имеет право «издавать все законы,
каковые будут необходимы и достаточны» для реализации полномочий
Конгресса и всего правительства. Она стала юридической основой для
расширения полномочий Конгресса и всего федерального правительства в
целом, включая суды и органы исполнительной власти. (Примеч. перев.)
Принятая в 1791 году X поправка к Конституции США гласит, что
«полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным
Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются
за штатами или за народом». Цит. по: Американские федералисты. С. 315.
3	105 S.Ct. 1018; 1985.
121

ном случае судья Блэкмун должен был бы исходить из того, что
объем реальных материальных полномочий федерального пра¬
вительства не является предметом для вынесения судебного
решения при установлении ограничений общенациональной
власти. Такие ограничения скорее защищены самой «федераль¬
ной» структурой национального правления, которая предусмат¬
ривает участие штатов в организации выборов, установлении форм
представительства и членства в Конгрессе и в выборах Президен¬
та. Предполагается, что сам способ участия этих структур в поли¬
тическом процессе дает надлежащий набор гарантий. Штаты и
местные органы могут опираться на структуры и процедуры об¬
щенационального правительства для защиты своих интересов. У
судей нет необходимости, да и возможности, налагать ограниче¬
ния на реальные материальные полномочия федерального прави¬
тельства.
Станет ли «дело Гарсиа» лишь незначительным эпизодом в
истории конституционной юстиции США, будет зависеть от
того, как оно будет истолковано. В той мере, в какой оно опи¬
рается на понимание права и смысла деятельности правитель¬
ства, ставшее преобладающим в XX веке, это дело не имеет
большого значения и заслуживает упоминания лишь в качест¬
ве примера продолжающегося процесса централизации амери¬
канской системы правления. Но если опираться на общую
теорию ограниченных конституций, которая лежала в основе
американской федеральной системы правления, то «дело Гар¬
сиа» можно рассматривать как дело, в котором Верховный суд
сделал явный шаг к отказу от местной конституционной юрис¬
дикции в пользу реальных материальных полномочий феде¬
рального правительства.
Эта неопределенность проистекает из сложившейся в XIX
и XX веках традиции «проникновения за фасад», которая стала
важным способом анализа и оценки права и государственного
правления1. Задача аналитика состояла в том, чтобы понять
«реальную механику» власти в процессе формирования коали-
ций-победителей (winning coalitions), а не в углублении в пус¬
тые формальности и внешнюю мишуру, составляющие фасад
правления. Конституции стали рассматриваться как нечто
формальное, что украшает фасад политики и скрывает осново¬
полагающие реальности. Точно так же теории, используемые
для концептуализации и создания структур и процессов прав¬
ления, рассматривались как «книжные теории» и «слова на
122

бумаге», не имеющие никакого отношения к политическим
реалиям [163, р. 31 ]. «Проникновение за фасад» стало обяза¬
тельным для представителей реалистического подхода в обла¬
сти политики и права. Какой уважающий себя ученый будет
заниматься изучением фасада, в то время как фундаменталь¬
ная задача науки состоит в понимании реальных взаимоотно¬
шений власти?
Однако остается главный вопрос: способны ли люди в доста¬
точной степени сами формировать свои социальные реально¬
сти? Если да, то человеческие общества можно рассматривать
как искусственные (артефактные) по своей сути. В таком слу¬
чае понятия, используемые для характеристики и создания
моделей властных взаимоотношений, могут стать базовыми
элементами для понимания социальных реальностей. Арте¬
факты требуют понимания концепций, намерений и навыков
тех, кто их создает, даже когда они представляют собой созна¬
тельно упорядоченные модели человеческих взаимоотноше¬
ний. Когда мы имеем дело с творениями человека, следует
принимать во внимание его знания, намерения и технологию
воплощения им своих творений. Без таких концепций невоз¬
можно применение права при создании моделей порядка и
переменах в современных обществах. Вопрос состоит в том,
применимы ли эти принципы также и к системам правления,
или же все правительства являются по своей сути олигархиче¬
скими, где одни люди правят другими?
Применение методологии, присущей наукам о явлениях
культуры, а не естественным наукам, как это делали сторон¬
ники политического и правового реализма, позволило бы нам
подойти к проектированию институтов правления как к чело¬
веческим артефактам. Тогда становятся теоретически более
ясными причинно-следственные связи, что дает возможность
осознанно поддерживать одни тенденции и препятствовать
развитию других. Любой артефакт может использоваться в
качестве инструмента или орудия. Другое дело, что сама кон¬
цепция проекта может оказаться ошибочной, и инструмент не
будет работать так, как предполагалось. Но для такого умоза¬
ключения требуется компетентная оценка намерений, касаю¬
щихся использования этого инструмента, — его возможностей,
равно как и их пределов.
С этой точки зрения конституцию можно сравнить с серией
набросков или эскизов, намечающих основные структурные
123

черты правления. Знание концептуального замысла проекта
[100; 103, chs.l ,4,9 ] помогает нам понять и заложенную в нем
теорию его работы.
Не следует считать конституции простыми формальностя¬
ми, а теории, лежащие в их основе, «книжными теориями» или
«словами на бумаге». Они являются существенным элементом,
необходимым для нашего понимания того, какой представля¬
лась авторам механика работы системы правления.
Если люди должны создавать правительства и править на
основе размышления и выбора, то возникает необходимость
уточнить понятия, лежащие в основе формирования человече¬
ских решений, действий и суждений. Ниже я хочу остановиться
на том, как доктрина Блэкмуна соотносится с предположениями
Мэдисона в очерке №39 «Федералиста», которые во многом сов¬
падают с доводами Блэкмуна. При попытке построения на основе
предположений Мэдисона определенной и убедительной право¬
вой доктрины, подкрепляющей аргументацию Блэкмуна, возни¬
кают существенные проблемы. Затем я кратко остановлюсь на
связи между избирательными механизмами, видами представи¬
тельства и коллективными решениями с целью показать слабое
взаимодействие между тем, как люди голосуют, и тем, что потом
делает так называемое «правительство». Названные процессы не
предопределяют политические результаты; в лучшем случае они
налагают ограничения на олигархические тенденции, внутренне
присущие всем структурам правления. Эти проблемы, в свою
очередь, касаются более широкого вопроса о структуре правления
и верховенстве права, который я рассмотрю в третьей части.
Далее возникает еще один вопрос — о том, что происходит, когда
общенациональное правительство располагает возможностями
для создания различных механизмов, посредством которых оно и
осуществляет то, что называется «правлением». Моя мысль зак¬
лючается в том, что поиски выхода при таких обстоятельствах
вполне могут привести к положению, которое я называю «ловуш¬
кой центрального правительства». Люди сами создают себе ло¬
вушки, когда они неосознанно ограничивают возможности
собственного выбора. Наконец, в заключительной части, на основе
краткого анализа, я попытаюсь сделать некоторые выводы относи¬
тельно будущего американского общества.
124

Доктрина Блэкмуна и предположения Мэдисона
в очерке №39 «Федералиста»
Доктрина Блэкмуна относительно роли «федеральных»
элементов в становлении американской системы правления
очень близка обширному анализу Мэдисоном этого вопроса в
очерке №39 «Федералиста». Блэкмун утверждал, что основате¬
ли Конституции США предпочли опереться на федеральную си¬
стему, спроектированную таким образом, чтобы ограничения
общенациональных полномочий в отношении штатов касались
бы прежде всего деятельности самого общенационального прави¬
тельства. Единственный известный мне источник, дающий осно¬
вания для подтверждения такого истолкования доводов
основателей Конституции, — это очерк №39 Мэдисона. Анализ,
представленный Мэдисоном, использовался некоторыми учены¬
ми в качестве авторитетного свидетельства об «истинном» смысле
таких терминов, как «федеральный» и «общенациональный». Но,
как я уже отмечал в главе четвертой, есть некоторые основания,
позволяющие оспорить этот довод.
Очерки №37 — №51 «Федералиста» содержат самую суть
проведенного Мэдисоном анализа тех общих черт Конститу¬
ции США, которые применимы как к ее федеральной структу¬
ре, так и к общей теории ограниченных конституций. Очерк
№37 посвящен общим проблемам познания и гносеологии. В
очерке №38 автор обращается к основным возражениям, кото¬
рые были выдвинуты как против общей теории проекта Кон¬
ституции США, так и против ее конкретных положений. Ряд
этих возражений касался статуса штатов, а также положения
отдельных лиц.
Эти возражения указывают на самый фундаментальный
теоретический вопрос, возникающий в связи с основными
структурными изменениями, внесенными в Конституцию
США по сравнению со Статьями Конфедерации. Этот вопрос
был поднят Гамильтоном в очерке №9 «Федералиста», крити¬
чески рассмотрен им в очерках №15 и №16, а затем разработан
в очерках №17 — №22. Суть его заключается в том, может ли
правительство управлять другими правительствами как кол¬
лективными лицами или же структуры и процессы правления
должны быть связаны с положением отдельных лиц как лич¬
ностей и граждан. Рассуждения Гамильтона приводят его к
125

выводу о том, что идея подобного правительства правительств
есть логический абсурд, ибо право нельзя сделать эффектив¬
ным и справедливость не может быть достигнута при таких
обстоятельствах, когда правительства (коллективные лица)
являются объектом коллективного воздействия со стороны дру¬
гого правительства.
Вопрос, рассматриваемый в очерке №39, — это степень, до
которой предлагавшаяся Конституция также «должна позабо¬
титься и о сохранении федерального принципа, который опре¬
деляет Союз как Конфедерацию суверенных государств»1, в
дополнение к приверженности республиканским принципам
организации правительства всего Союза. Здесь Мэдисон связы¬
вает «федеральный принцип» с конфедерацией «суверенных
государств» (курс. — В. О.). В следующем параграфе он пред¬
лагает изучить степень, до которой предлагаемое правление
согласуется с этой концепцией федерального принципа, «не
ставя под вопрос точность различия между федеральным и
конфедеративным принципами, на котором основано это воз¬
ражение» 2. Другими словами, Мэдисон предлагает использо¬
вать язык и понятийный аппарат самой оппозиции, чтобы
проанализировать, до какой степени предлагаемая Конститу¬
ция отвечает выдвинутым ее оппонентами возражениям; он не
предлагает исследовать проблему абсурдности правительства
правительств, которая является центральной в очерках №15 и
№16 Гамильтона.
Этот анализ вполне совместим с доктриной Блэкмуна о том,
что внутреннее устройство общенационального правительства
само учитывает «федеральный принцип», особенно в том, что
касается устройства Сената, пропорционального представи¬
тельства штатов в Палате представителей и распределения
голосов в коллегии выборщиков при выборах Президента по
сложному критерию, что придает институту президентства
конституционно смешанный характер3. Мэдисон не обращает¬
ся к вопросу о том, достаточно ли этих структурных условий
для защиты интересов штатов и местных интересов, поскольку
он исходит из того, что общенациональное правительство су¬
щественно ограничено и является объектом действия сдержек,
* Американские федералисты. С. 139.
2	Там же. С. 139— 140.
3
Т.е. одновременно общенациональный и федеральный. (Примем перев.)
126

заложенных в открыто делегированных полномочиях. Аргу¬
мент Блэкмуна состоит в том, что «основатели предпочли опе¬
реться на федеральную систему», в которой ограничения
общенациональной власти по отношению к штатам действова¬
ли бы прежде всего через процедуры, основанные скорее на
«федеральном принципе» формирования общенационального
правительства, чем на букве Конституции. Учитывая гипотети¬
ческий характер анализа, проведенного Мэдисоном, в котором он
сознательно ставит под сомнение «точность» собственного толко¬
вания «федерального принципа» формирования общенациональ¬
ного правительства, этот аргумент не выдерживает критической
проверки.
Более того, Мэдисон категорически утверждает, что по
«объему» своих полномочий предлагаемое общенациональное
правительство является «федеральным, а не общенациональ¬
ным»1. В доводах Мэдисона в очерке №39 «Федералиста» явно
содержатся ссылки на ограниченный объем общенациональ¬
ных полномочий, перечисленных в тексте Конституции, как на
один из атрибутов «федерального принципа». Эти вопросы бы¬
ли более полно раскрыты в главе четвертой. Возникает также
вопрос о том, каким образом «слова на бумаге» могут сохранить
«федеральный принцип» в деятельности общенационального
правительства, обеспечивая его конституционную целост¬
ность как такового, если они не могут влиять на ограничение
его реальных материальных полномочий. Этот вопрос частич¬
но касается того, в какой мере избирательные механизмы, а
также виды представительства предопределяют деятельность
правительств.
Избирательные механизмы, виды
представительства и коллективные решения
Выборы имеют основополагающее значение в демократиче¬
ском обществе, но связь между голосованием и деятельностью
правительств весьма тонка. Политический опыт конституцион¬
ного развития штатов в XIX веке убедительно показывает, что
1
Американские федералисты. С. 142.
127

промежуточные модели организации политических партий и
их функционирования порождают серьезные сомнения в жиз¬
неспособности демократических обществ. Одних лишь демок¬
ратических выборов явно недостаточно для гарантии
соблюдения интересов людей при принятии правительствен¬
ных решений. Эту проблему исследует Мэдисон в очерке №51
«Федералиста», когда он призывает к «дополнительным мерам
предосторожности»1. Она также рассматривается Токвилем в
главе VII книги «Демократия в Америке» — «О всевластии боль¬
шинства в Соединенных Штатах и о его последствиях». Из совре¬
менных авторов ее широко осветил Мойзес Острогорски во втором
томе своей книги «Демократия и организация политических пар¬
тий» [82].
Коалиции образуются для того, чтобы кто-либо из участни¬
ков процесса принятия коллективных решений получил воз¬
можность одержать верх над другими участниками. При
принятии решения большинством, тот, кто обладает большим
количеством голосов, предопределяет решение. Если бы обще¬
ства были устроены только по принципу преобладания пред¬
ставителей победившего большинства, то можно было бы
ожидать, что господствовать будут хорошо дисциплинирован¬
ные коалиции.
Господство в институтах правления хорошо организован¬
ных политических коалиций, действующих в качестве «пар¬
тийных машин» и руководимых «партийными боссами», не
может быть устранено лишь с помощью избирательных про¬
цессов как таковых. Попытки реформ в XIX веке были направ¬
лены на то, чтобы избавиться от «партийных боссов» и избрать
на общественные посты достойных людей, но реформаторы
столкнулись с теми же проблемами структуры и политики ко¬
алиций при переизбрании кандидатов-реформаторов на по¬
вторных выборах. Реформаторы растаяли, как утренний туман,
столкнувшись с задачей долговременного сохранения успешных
коалиций, выступающих в поддержку реформ [124 ].
Эти проблемы были постепенно разрешены и введены в
приемлемые рамки посредством конституционных измене¬
ний, в основном на уровне конституций штатов. Ряд новых мер
изменил избирательные механизмы, установив прямые пер¬
вичные выборы, при которых кто угодно, не принадлежа ни к
1
Американские федералисты. С. 182.
128

одной партии, мог бросить вызов кандидату, внесенному «пар¬
тийной машиной» в бюллетень на всеобщих выборах. Сущест¬
венным ограничениям подверглась также законодательная
власть штатов, поскольку местным общинам было гарантиро¬
вано право на самоуправление и разработку собственных хар¬
тий и уставов местного самоуправления.
Избирательные механизмы, а также представительные инс¬
титуты сами по себе недостаточны, чтобы обеспечить коллектив¬
ность при принятии решений. Принципиальное значение имеет
также организация политических партий и коалиций, которые
составляют списки для голосования, побеждают на выборах и
действуют как слаженные команды в законодательных органах.
Возможность «партийных боссов» оказывать доминирующее вли¬
яние на процесс выборов существенно возрастает из-за олигархи¬
ческих тенденций в крупных законодательных органах. Нет
никакой уверенности в том, что процедурные гарантии, внутрен¬
не присущие «федеральному принципу» формирования общена¬
ционального правительства, обеспечат надлежащий учет
интересов избирателей партийными лидерами.
Поскольку Конституция Соединенных Штатов наделяет
Конгресс правом принимать и изменять правила, регулирую¬
щие время, место и способ проведения выборов сенаторов и
членов Палаты представителей, за исключением места выбо¬
ров сенаторов (так как они должны быть избраны от штатов в
целом)1, трудно ограничить возможности Конгресса относи¬
тельно изменений, вносимых им в избирательный процесс.
Между тем эти изменения способны вызвать появление коалици¬
онных структур, совершенно отличных от тех, что возникают на
основе конституционных и иных положений, действующих в
штатах. «Федерального принципа» формирования общенацио¬
нального правительства самого по себе недостаточно для опреде¬
ления места общенационального правительства в федеральной
системе правления. Блэкмун неоправданно смешивает феде¬
ральный принцип как таковой с упадком федерализма.
Конституция США (Статья I, раздел 3) устанавливает, что в состав Сената
Соединенных Штатов входят по два сенатора от каждого штата, избираемые
сроком на шесть лет. До принятия XVII поправки к Конституции сенаторы,
согласно вышеуказанной статье Конституции, избирались законодательными
собраниями штатов. Принятая в 1913 году XVII поправка к Конституции США
установила прямые выборы двух сенаторов от каждого штата населением
данного штатаЛПримеч. перев.)
9-275
129

Структура правительства
и верховенство права
Системы правления потенциально могут действовать при
очень разных условиях. Один из таких вариантов — опора в
первую очередь на страх и использование инструментов власти
для подавления тех, кто отклоняется от общего курса или не
выказывает должной покорности обладателям власти. Страх
усиливается непредсказуемостью, и деспотические режимы мо¬
гут превращать произвол в добродетель всякий раз, коща недо¬
стает такой покорности. Хотя взаимоотношения в таких
обществах и упорядочиваются правилами, у них нет иных средств
обеспечить надлежащий порядок, чем добиваться беспрекослов¬
ного повиновения, и весьма сомнительно, чтобы их можно было
отнести к системам, основанным на верховенстве права, всем
доступного и не применяемого произвольным образом.
Поддержание принципа верховенства права зависит от чет¬
кого различения между процессами правотворчества и вынесе¬
ния судебных решений на основе права и процессами его
проведения в жизнь. Механизмы исполнительной власти по
сбору налогов, финансовым расходам, поддержанию обще¬
ственных служб и услуг, контроля и принуждения составляют
ядро системы правления, будь то демократической или любой
другой. Различение между законодательными структурами и
процессами, с одной стороны, и процессами осуществления
исполнительной власти, — с другой, подразумевает, что ис¬
полнительные механизмы могут быть связаны гласными нор¬
мами права. В соответствии с этими нормами устанавливаются
стандарты, которые одинаково применяются к представителям
и исполнительной и судебной власти в их функциях по прове¬
дению этих норм в жизнь и вынесению на их основе судебных
решений, и к отдельным лицам, обеспечивающим соблюдение
этих норм. Когда уголовные санкции могут быть наложены
только судом, то их применение невозможно до тех пор, пока
беспристрастная судебная власть не вынесет независимое су¬
дебное решение. Режимы же, основанные на произволе, выно¬
сят решение пулей в затылок.
Перед тем, как применить санкции, исполнительная власть
может натолкнуться на ограничения, установленные как зако¬
нодательной, так и судебной ветвями власти. Вот почему гово¬
130

рится, что свобода зависит от верховенства права. Различное
действие процессов правотворчества и вынесения судебных ре¬
шений на основе права и процессов его применения означает,
что могут быть созданы гласные стандарты, позволяющие
гражданам, имеющим доступ к правовым и судебным процес-*
сам, оценивать деятельность должностных лиц.
Там, где можно говорить о существовании принципа верхо¬
венства права, институты правления являются объектом дей¬
ствия различных структур и процессов, которые относятся к
правотворчеству, вынесению судебных решений на основе пра¬
ва, а также его применению. Члены любого политического
сообщества, приверженного принципу верховенства права, та¬
ким образом, опираются на множество органов для осуществ¬
ления прерогатив правления. Там, где существуют различные
структуры и процессы правления, существует и специализа¬
ция функций, сопровождающая разделение труда, которое
подразумевает распределение власти между ними. Способы
дифференциации и связи между этими структурами и процесса¬
ми значительно варьируются в различных системах правления.
Существование различных по своим функциям законодатель¬
ных, исполнительных и судебных структур и процессов означает,
что власть распределена между ними. Определенная степень раз¬
деления властей существует во всех обществах, основанных на
верховенстве права11.
В американской системе правления развитие процессов при¬
нятия конституционных решений и формулирование конститу¬
ций как основных законов обеспечивалось четкими
конституционными формулировками, относящимися к органи¬
зации законодательных, исполнительных и судебных механиз¬
мов правления. Это распределение полномочий составляет
предмет первых трех статей Конституции США. Наделение пол¬
номочиями каждой ветви власти, в свою очередь, подвержено
коррелятивным ограничениям, внутренне присущим процессу
осуществления власти другими ветвями и механизмами правле¬
ния. Избегая отчетливо выраженной доктрины верховенства,
за исключением доктрины верховенства права1, формулиров¬
ки американской Конституции не нарушают основополагаю¬
щую максиму о том, что ни один человек и ни одна группа
Американская конституционная доктрина в понятие принципа верховенства
права включает также принцип верховенства Конституции. (Примеч. перев.)
131

людей не могут быть достойными судьями самим себе и своим
делам относительно интересов других людей или групп. Это
правило неизбежно нарушается любой конституцией, базиру¬
ющейся на идее существования одной-единственной верхов¬
ной власти. Такое нарушение основополагающей максимы
правосудия согласуется с ранее изложенной доктриной, соглас¬
но которой верховный суверен как источник права находится
над правом, не может быть ответственен перед правом и потому
находится вне досягаемости права в его отношениях с осталь¬
ным обществом.'
Общая теория ограниченных конституций в том виде, как
она применяется в американской системе правления, предпо¬
лагает, что все остальные полномочия составляют права наро¬
да каждого штата устанавливать сроки и условия правления,
применимые к данному штату и к системе правления в нем.
Конституция Соединенных Штатов была задумана и понима¬
лась не как предоставление кому-либо всеобщей и полной
власти, а как отчетливо выраженное делегирование ограни¬
ченной власти. Базовая структура конституций штатов также
устанавливает ограничения правотворческой власти законода¬
тельных собраний штатов. При этом подразумевается, что в
сфере законодательных полномочий штатов1 остаются все
полномочия, не изъятые из нее федеральной Конституцией. С
другой стороны, конституции штатов изобилуют ограничени¬
ями в отношении деятельности законодательных собраний
штатов (легислатур), включая те, которые содержатся в поло¬
жениях о местном самоуправлении. Рассматриваемая как сис¬
тема конституционных договоров, структура конституций
штатов и Конституции США основана на различных, но взаи¬
модополняющих посылках, относящихся к сущности и струк¬
туре властных взаимоотношений. Сущность мы находим в
конституциях штатов, структуру федеральных связей — в
Конституции США и в хартиях местных органов власти, ибо
«сохраненные» полномочия, говоря словами X поправки, «ос¬
таются за штатами или за народом»2.
Как утверждает Гамильтон в очерке №78 «Федералиста»,
общая теория ограниченных конституций также подразумева-
Речь идет о так называемых полномочиях, предусмотренных X поправкой
к Конституции США (Примем перев.)
^ См. сноску на с. 121
132

ет, что акты законодательных собраний штатов, противореча¬
щие положениям Конституции, не могут быть признаны в ка¬
честве закона судебной ветвью власти при вынесении решений
по соответствующим делам. Предполагается, что Конституция
должна быть фундаментальным правом, обязательным при
осуществлении основ правительственной власти:
«Поэтому не может быть действительным никакой проти¬
воречащий Конституции законодательный акт. Отрицать
это — значит утверждать, что заместитель выше начальника,
слуга выше господина, представители народа выше самого на¬
рода, что люди, облеченные властью на определенных услови¬
ях, могут совершать действия, не только не предусмотренные,
но и запрещенные их полномочиями»1.
Гамильтон утверждает, что именно «судам предназначено
играть роль промежуточного органа между народом и законо¬
дательной властью, с тем чтобы, помимо прочего, удержи¬
вать последнюю в пределах вверенных ей полномочий»
(курс. — В.О.)2. В поддержку этого своего утверждения он
приводит следующие доводы:
«Толкование законов — это свойственная судебной власти
особая ее прерогатива. Конституция фактически является ос¬
новным законом, и именно так судьи и должны ее восприни¬
мать. Поэтому им дано толковать смысл Конституции, равно
как и смысл всякого акта законодательного органа. Если между
ними возникнет непримиримое противоречие, то естественно
должно будет отдать предпочтение закону с превосходной обязы¬
вающей силой. Иными словами, предпочтение будет отдано не
законодательству Конгресса, а Конституции, не пожеланиям
представителей, а пожеланиям самого народа» (курс. — ЯО.)3.
Гамильтон черпает эти аргументы из общей теории ограни¬
ченных конституций, а не из конкретных положений Консти¬
туции США.
Использование положений Основного закона4 в качестве
фундаментального права, регулирующего процессы правле¬
ния, представляет собой дополнительную форму юстиции, по¬
Американские федералисты. С. 235.
Там же.
3	Там же. С. 235 — 236.
4
Т. е. Конституции.(Примем перев.)
133

мимо тех, которые существуют в гражданском (общем) и уго¬
ловном праве. Конституционное право выполняет функцию
оценки законности действий правительственной власти. Пра¬
вительственный акт, не имеющий законной силы, является
юридически недействительным. Должностные лица не могут
действовать вразрез с фундаментальным правом. Если дейст¬
вия должностного лица, противоречащие Основному закону,
нанесли какой-либо ущерб, то это должностное лицо, в соот¬
ветствии с принципами общей теории ограниченных конститу¬
ций, должно лично отвечать по закону как рядовой человек в
целях возмещения нанесенного ущерба. Отдельные лица не
могут действовать в своем официальном качестве вне пределов
своих полномочий. А если они так поступают, то должны отве¬
чать по закону, как рядовые граждане.
Самая трудная проблема в решении по вышеупомянутому
«делу Гарсиа» связана с тем, что Конституция США в ее пер¬
воначальном виде предполагала ограниченное и четко зафик¬
сированное делегирование определенных полномочий, исходя
из того, что остальные полномочия принадлежат народу от¬
дельных штатов. Презумпция об ограниченном делегировании
полномочий содержит очень мало конкретных указаний на то,
что именно запрещается. Большая часть таких ограничений
была внесена в Конституцию США последующими поправка¬
ми. Но это не означает, что люди, знакомые с общей теорией
ограниченных конституций, не могут истолковать «конститу¬
ционный договор», так сказать, буквально, в терминологии,
использованной создателями Конституции. Если же возникает
необходимость пересмотреть конституционный договор, то для
этого существуют специально обусловленные процедуры, по¬
скольку это договор, поддающийся регулированию [161 ].
Полномочие регулировать «торговлю... между отдельными
штатами»1, к примеру, не понималось как относящееся ко всей
торговле. Право «содействовать общему благосостоянию»2 Со¬
единенных Штатов не понималось как разрешение присваи¬
вать и тратить общенациональные средства на любые цели.
Клаузула «О необходимом и достаточном» не оправдывала лю¬
бую целесообразность. Требование «необходимого» подразу-
* Конституция США. Статья I,
Американские федералисты. С. 299.
^ Там же. Преамбула. С. 293.
раздел 8. (Примеч. ред.). Цит. по:
134

мевает стандарты, касающиеся нормативных различий между
правильным и неправильным, а также справедливости, равен¬
ства и свободы.
Расширение смысла фразы «торговля... между отдельными
штатами» с целью включения в него всего, что «влияет или
находится под влиянием» торговли между штатами, с точки
зрения члена Верховного суда Блэкмуна, может быть ограни¬
чено. «Дело Гарсиа» могло бы стать поводом к тому, чтобы
поставить под вопрос обоснованность подхода, неограниченно
расширившего сферу действия конституционной клаузулы о
торговле, так же как оно могло стать поводом для пересмотра
вопроса о том, подходит ли формула «все, что влияет или
находится под влиянием» неких взаимоотношений или переда¬
чи своих полномочий, для толкования и объяснения смысла в
конституционной Юстиции. Эта формула обязывает гораздо
меньше, нежели требование, подразумеваемое в клаузуле «О
необходимом и достаточном».
Доктрина Блэкмуна исходит из того, что реальное предо¬
ставление полномочий (т.е. того, что разрешено) не может
быть ограничено, за исключением тех случаев, когда запреты
(т.е. то, что не разрешено) изложены ясно и недвусмысленно.
В Конституции США содержится относительно мало таких
запретов, которые распространяются на прерогативы законо¬
дательных, исполнительных и судебных органов. Конститу¬
ция, за исключением поправок, не содержит конкретных
нормативов ограничения сферы правового регулирования,
кроме запретов на билли об опале, законы ex post facto1 и
некоторых других подобных ограничений. Следует опираться
именно на общую теорию ограниченных конституций, если мы
хотим понять соотношение между различными механизмами
общенационального правления, принципом верховенства пра¬
ва и федеральной системой правления.
Т. е. законы, имеющие обратную силуЛПримеч. перев.)
135

«Ловушка центрального правительства»
Какие же модели, в отсутствие специальных конституционных
запретов, наиболее вероятны при осуществлении правительствен¬
ной власти институтами общенационального правительства, если
эти институты могут сами устанавливать объем собственной вла¬
сти? Для ответа на этот вопрос необходимо провести конструк¬
тивный анализ с тем, чтобы выявить возможные последствия.
Мое исследование является чисто гипотетическим, его цель —
выяснить, что вытекает из доктрины Блэкмуна с ее отказом от
ограничений, заложенных в общей теории ограниченных консти¬
туций.
Начнем с посылки о том, что все люди наделены практически
неограниченным воображением при весьма ограниченных воз¬
можностях. Богатое воображение порождает большие устремле¬
ния, но любой человек, действуя в одиночку, может добиться
лишь относительно небольшого результата. Мы пытаемся ком¬
пенсировать эту несоразмерность, используя возможности дру¬
гих людей, при помощи институционального устройства, которое
существует или может быть создано на основе нормативного упо¬
рядочения системы взаимоотношений в обществе. Те, в чьих
руках находятся прерогативы правления, также наделены бога¬
тым воображением и ограниченными возможностями. Можно
предположить, что люди, стремясь к достижению некой цели,
всегда оценивают пределы своих возможностей с точки зрения
собственных интересов, а затем задумываются о несовпадении
между своими устремлениями и достигнутыми результатами.
Право — это один из путей достижения определенной сте¬
пени порядка, и в то же время оно дает людям возможность
выбора. Нормы права являются средством преобразования всех
потенциальных действий в запрещенные, разрешенные и обя¬
зательные. В той же мере, в какой нормы (т.е. критерии разли¬
чия между тем, что запрещено, разрешено или обязательно)
могут использоваться для упорядочения человеческих взаимо¬
отношений, можно добиться достаточной предсказуемости, ис¬
ключая одни возможности, требуя осуществления других и
разрешая третьи. Пределы возможностей, степень открытости
и объем свобод, которыми обладает отдельный человек, добро¬
вольные объединения и различные единицы правления в феде¬
ральной системе — все это производное по отношению к тому,
136

что разрешено, в отличие от того, что, напротив, запрещено
либо обязательно.
Право может по-разному и освобождать, и обязывать — как
в ловушке; это зависит от соотношения между сферами того,
что запрещается, разрешается или признается обязательным.
Если те, кто осуществляет прерогативы правления, имеют не¬
ограниченный объем власти, можно с полным основанием ожи¬
дать возникновения тенденций к расширению власти и
сокращению ответственности. Богатое воображение вызывает
стремление расширить сферу своих обязательств, за которым
следует неспособность эти обязательства выполнить. Это вечная
проблема человечества. Естественно полагать, что она проявля¬
ется и при осуществлении законодательных, исполнительных и
судебных прерогатив в любой системе правления. Ключевой воп¬
рос в этой связи состоит в степени ограничений, налагаемых на
власть и действия правительства.
законодательство как позитивная мораль. По мере
смягчения Конгрессом и судебной властью конституционных
стандартов, определяющих как полномочия, так и способы их
реализации, мы наблюдаем весьма существенную экспансию
общенациональной законодательной власти, захватывающей
все более широкие области жизни американского общества. Но
этот процесс сопровождается падением внимания к качеству
законодательства. Вместо того, чтобы устанавливать адекват¬
ные стандарты, которые санкционируют действия исполни¬
тельной власти и в то же время ставят пределы осуществлению
исполнительных прерогатив, современное законодательство
все чаще принимает форму декларирования некой обществен¬
ной цели, предоставляя какому-либо исполнительному органу
полномочия для достижения этой цели и одновременно наде¬
ляя его полномочиями формулировать «необходимые» правила
й распоряжения. Фундаментальное полномочие нормотворче¬
ства передается исполнительной ветви власти.
При использовании таких методов в процессе правления
возникает ряд проблем. Во-первых, цели формулируются в
чрезвычайно моралистических терминах, что зачастую зату¬
манивает пути их достижения. В результате законодательство
приобретает черты, характерные скорее для позитивной мора¬
ли, чем для позитивного права, а сами законодатели оказыва¬
ются в «ловушке», поскольку критическое профессиональное
137

обсуждение законопроектов как бы вступает в противоречие с
нормами морали. В таких обстоятельствах деловое обсуждение
приносится в жертву восхвалению добродетели. Каждый, кто
обращает внимание на издержки подобного морализаторства,
считается оскорбителем морали.
Во-вторых, цели, выраженные в терминах позитивной мо¬
рали, можно рассматривать как ценности самого высшего по¬
рядка. Счастье, справедливость, благосостояние, здоровье,
безопасность, нормальная жизнь для инвалидов, сохранение
жизни, чистая вода, чистый воздух и т.д. — все это стало цен¬
ностями, о которых нужно заботиться в максимальной степе¬
ни, невзирая на затраты. Если эти затраты переводятся в
финансовую плоскость, это приводит к серьезной эскалации
правительственных расходов. Например, готовность тратить
любые суммы денег или прилагать любые усилия для увеличения
продолжительности жизни может повлечь за собой чрезвычайно
большие затраты. Но если подходить ко всем нематериальным
ценностям таким же образом, то есть оправдывать максимальные
усилия во имя любой из них, то мы столкнемся с обстоятельства¬
ми, в которых рациональный выбор окажется просто невозмож¬
ным. Эту концепцию возведения в максимальную степень
множества различных ценностей можно приложить и к выра¬
ботке юридических норм и правил, когда люди сталкиваются с
противоречивыми требованиями: равная защита со стороны
закона, например, стала означать принудительное направле¬
ние детей в те или иные школы.
В-третьих, передача законодательных полномочий испол¬
нительным органам означает, что право теперь формулируется
не теми, кто отвечает перед избирателями за тот или иной
важный для данного сообщества вопрос, а формируется факти¬
чески без согласия управляемых. Возобладали критерии про¬
фессиональных корпораций с их тенденцией уделять
максимальное внимание собственным ценностям, таким, как
склонность профессионалов к увеличению общественных расхо¬
дов и убежденность в том, что законы и инструкции должны в
первую очередь толковать те, кто обеспечивает их исполнение, а
не те, по отношению к кому они применяются. Неопределенность
законодательных стандартов, попытки максимизировать разного
рода ценности, а также склонности и предрассудки профессио¬
нальных администраторов способствуют подходу к закону как к
138

орудию принуждения в их руках. Запрещающая и обязываю¬
щая сферы законодательства расширяются за счет разрешаю¬
щей сферы. Отдельные лица оказываются в условиях, когда
они все менее свободны управлять своими собственными дела¬
ми и все больше связаны нормами, влекущими за собой абсур¬
дные, противоречивые требования. Право приравнивается к
приказу, а управление обществом начинает рассматриваться
как проблема приказа и контроля.
В-четвертых, когда законодательство из позитивного права
превращается в позитивную мораль, все меньше внимания
уделяется вопросу о том, почему модели социального взаимо¬
действия порой приводят к последствиям, идущим вразрез с
намерениями и интуицией. Одного определения целей для уста¬
новления нормативно упорядоченных взаимоотношений недо¬
статочно; оно может лишь обозначить намерения. Необходимо
знать, во-первых, какие взаимоотношения являются действен¬
ными, даже если они противоречат намерениям и интуиции лю¬
дей, а во-вторых, как продвигаться вперед, руководствуясь ими,
а не полагаясь на практическую эффективность наивных заявле¬
ний об общих целях. К примеру, формула «один человек —
один голос» и правило принятия решений большинством
голосов — недостаточная основа для установления демократи¬
ческого правления. Это скорее приведет к тирании большинст¬
ва и демократическому деспотизму. Порядок формирования
Сената США явно не соответствует этому правилу. Точно так
же одних лишь принципов бюрократической администрации
недостаточно для увеличения рационального правопорядка,
как полагал Макс Вебер; скорее можно ожидать, что увеличе¬
ние масштабов правительственной администрации приведет к
потере контроля, искажению информации, подмене целей и
коррупции [104,р.58—63 ]. Искусство законотворчества и ком¬
петентность, необходимые для создания эффективного законо¬
дательства, подменяются заманчиво звучащими обобщениями
и сиюминутными финансовыми проблемами, рассмотрением
жалоб из избирательных округов и стремлением быть вновь
переизбранным.
Наконец, законодательная деятельность в условиях сопер¬
ничества моральных императивов не создает почвы для утвер¬
ждения принципа фискальной эквивалентности, согласно
которому определенные группы людей, получающих потенци¬
139

альную выгоду от тех или иных законов, должны нести и рас¬
ходы, связанные с осуществлением коллективных действий.
Налоги оздоровляются при помощи внутренней финансовой
службы, а члены Конгресса действуют не как доверенные лица,
расходующие деньги своих избирательных округов на деятель¬
ность общенациональных государственных служб и учрежде¬
ний, а как брокеры, соперничающие между собой ради
получения максимального количества средств из общенацио¬
нальной казны для своих избирательных округов и для себя
лично. Фискальные реальности подменены фискальными ил¬
люзиями, так же, как механизмы исполнительной власти де¬
лают упор на принудительной стороне правления.
реорганизация исполнительной власти. Сходные пе¬
ремены происходят в исполнительной ветви власти, где власть
все больше передается президентскому аппарату. При всех
реорганизациях, начиная с деятельности комиссии Браунлоу в
1937 году, институт президентства рассматривался как коман¬
дно-контрольный центр правительства, осуществляющий еди¬
ноначалие над иерархически упорядоченной бюрократической
структурой, в которой командные распоряжения, исходящие
от Президента, доходят до самых мелких чиновников общена¬
циональной администрации. Более того, в законе о реоргани¬
зации правительства предусматривается возможность
пересмотра внутренних взаимоотношений в исполнительной
ветви власти на основе планов реорганизации, сформулиро¬
ванных президентом и приобретающих силу закона.
Эти планы реорганизации могут принять форму передачи
Президенту все новых административных полномочий, как это
было сделано в 1970 году при создании Бюро управления и
бюджета. Президент в таком случае получает возможность
издавать инструкции, которые он считает необходимыми, да¬
же не ставя кого-либо об этом в известность. Регулирование
исполнительной власти, таким образом, становится все более
привилегией самой исполнительной власти, когда установле¬
ние правил для ее осуществления становится частным делом
исполнительного истеблишмента.
Вышеупомянутый план реорганизации включал положе¬
ние об организации Внутреннего совета в аппарате Президен¬
та, юридически обоснованное опять же тем, что Президент
может руководить так, как считает нужным. В документах,
140

разъяснявших это положение, отмечалось, что Внутренний
совет — это орган для решения того, «что следует делать пра¬
вительству»1. Термин «правительство» в этом контексте отож¬
дествляется с исполнительным истеблишментом, а принятие
решений о том, что следует делать «правительству», входит в
компетенцию исполнительной власти. В основе этой логики
лежит представление, согласно которому законодательные
стандарты стали слишком неопределенными для того, чтобы с
их помощью можно было принимать эффективные решения,
касающиеся государственной политики в органах исполни¬
тельной ветви власти, и поэтому Президент должен иметь воз¬
можность периодического непосредственного вмешательства.
Проблема объема контроля состоит в том, что любая достаточ¬
но разросшаяся командная структура подвержена как потере
информации, так и утрате контроля, несмотря на вертикально
соподчиненный статус должностных лиц в иерархии власти.
Высокоцентрализованные командные системы разрешают эту
проблему, создавая избыточные структуры, которые пытаются
расширить область воздействия главы исполнительной власти
как в плане руководства, так и в плане осуществления разве¬
дывательных функций. План реорганизации Бюро управления
и бюджета, например, предусматривал деятельность находив¬
шихся в Вашингтоне координаторов, с тем чтобы расширить об¬
ласть воздействия Президента на нижестоящие уровни
общенациональной бюрократии, а также на взаимоотношения с
правительственными органами в штатах и на местах в различных
регионах Соединенных Штатов. Как правило, штат инспекто¬
ров и органов секретной полиции располагает независимыми
каналами для того, чтобы решить проблему потери информа¬
ции, характерную для разросшихся бюрократических структур.
Так называемая «группа водопроводчиков», организованная в
ведомстве Президента во время президентства Никсона, была
такого рода попыткой установить, где имели место «утечки»
информации в бюрократических «трубах».
Во время президентства Никсона также предпринимались
попытки изымать средства, распределяемые Конгрессом, что
соответствовало концепции, согласно которой именно испол¬
нительная власть должна принимать решения о том, что сле¬
дует делать «правительству». В одном из редких за последние
U.S.Codes, 1970:111,6,316.
141

десятилетия решений, касающихся конституционных ограни¬
чений и разделения властей, Верховный суд счел, что такое
изъятие означает превышение полномочий Президента. Не¬
давно Конгресс рассматривал возможность наделения Прези¬
дента полномочием изымать средства по своему усмотрению, с
тем чтобы расходы не превышали заранее определенных цифр
бюджетного дефицита. По логике доктрины Блэкмуна, кото¬
рая исходит из того, что структурные черты организации Кон¬
гресса являются достаточной гарантией для сохранения
конституционности правления, можно допустить такую не¬
двусмысленную передачу законодательной власти исполни¬
тельным органам. Конгресс в таком случае был бы свободен
«ассигновать» средства, но эти «ассигнования» не оказывали бы
существенного влияния на характер государственных расхо¬
дов. Контроль над государственным кошельком перешел бы,
так сказать, к механизмам исполнительной власти, находя¬
щимся под руководством Президента.
Преобладающим становится взгляд на Президента как на
фигуру, осуществляющую единоличное руководство механиз¬
мами управления внутри исполнительной ветви власти, а в
деятельности этих механизмов все большее место начинают
занимать законодательные функции — формулирование пра¬
вил для упорядочивания взаимоотношений в американском
обществе. Введение «гражданских наказаний» за нарушение
таких правил подразумевает, что прокурорские и судебные
функции исполнительной власти также расширяются. По мере
эрозии конституционных ограничений президентское правле¬
ние легко может превратиться в автократию. Вот что происхо¬
дит, когда люди считают «правительство» универсальным
органом для решения всех проблем.
принудительные судебные меры. Сопоставимые по
масштабу перемены происходят также в федеральной судебной
власти. В основном это касается тех положений Конституции
США, которые содержат конкретные запреты на осуществле¬
ние правительственной власти; имеются в виду прежде всего
XIV поправка и первые восемь поправок к Конституции. Суть
XIV поправки заключается в следующем:
«Ни один штат не должен издавать или приводить в испол¬
нение законы, ограничивающие привилегии и вольности граж¬
дан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать
142

кого-либо жизни, свободы или собственности вне установлен¬
ного законом порядка и не может отказать лицу, подчиненно¬
му его власти, в равной для всех защите закона»1.
Обычно предполагалось, что это положение затрагивает I
поправку к Конституции США, которая начинается словами:
«Конгресс не должен издавать законов...»2 Ее положения рас¬
пространяются на штаты и механизмы исполнительной власти
штатов, включая местные единицы правления, так же, как и
на общенациональное федеральное правительство. Это же ка¬
сается и многих других положений, содержащихся в первых
восьми поправках к Конституции США.
Ранее в конституционной юстиции считалось, что акт офици¬
ального органа, выходящий за пределы его конституционной
компетенции, не имеет юридической силы и потому является
недействительным. Потенциальный иммунитет должностного
лица распространяется только на те его действия, которые осно¬
ваны на законе. Начиная с дел о школьной десегрегации, феде¬
ральные суды вышли за пределы прежних смягченных форм
вынесения решения о признании статуса или распоряжения,
нарушающего Конституцию, недействительным и не имею¬
щим юридической силы, и перешли к принудительной форме,
требуя позитивной программы действий, которая устранила бы
незаконную практику соответствующих мер. Более того, пред¬
полагается, что существуют средства для устранения расовой
сегрегации как негативного факта жизни. Принудительные
(позитивные) программы действий в целях десегрегации
школьного образования стали предметом многочисленных су¬
дебных постановлений.
При подобных представлениях о судебном процессе возни¬
кает множество различных трудностей. Во-первых, само по
себе наличие средств для устранения фактической несправед¬
ливости не обеспечивает юридического воздействия на непо¬
средственный источник или причину несправедливости.
Сегрегация в школах может возникнуть не как следствие полити-
Американские федералисты. С. 317.
Полный текст этой поправки звучит так: «Конгресс не должен издавать
законов, касающихся установления какой-либо религии или запрещающих ее
свободное исповедание, ограничивающих свободу слова или печати или право
народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об
исправлении злоупотреблений». Там же. С. 312.
143

ки конкретных школ или же правил, которые ей благоприятст¬
вуют. Эти последние, соответственно, могут быть признаны не¬
действительными и не имеющими законной силы. Возможно,
например, что сегрегация в школах возникает вследствие диск¬
риминационной политики и практики агентов по продаже недви¬
жимости. Проведение мер, которые обеспечивают десегрегацию
при помощи перевозки учащихся на автобусах из одной школы в
другую, с целью достижения в школьных округах расового балан¬
са, не затрагивают юридический источник несправедливости, ес¬
ли на практике в его основе лежит сговор агентов по продаже
недвижимости. Вполне возможно, что школы являются неви¬
новными посторонними лицами в отношении тех правонару¬
шений, над которыми они не имеют контроля, но которые им
предписывается устранить соответствующими средствами.
В этих обстоятельствах возникает второй, тесно связанный
с первым вопрос, который является ключевым ввиду пробле¬
мы, рассматриваемой Александром Гамильтоном в очерках
№15 и №16 «Федералиста». Гамильтон считал распростране¬
ние законодательства на единицы правления, выступающие в
роли корпоративных или коллективных лиц, основополагаю¬
щей концептуальной ошибкой, которая препятствует торжест¬
ву справедливости. Коллективные санкции применяются ко
всем членам коллектива, но в то же время не все его члены
виновны в совершении правонарушения. Коллективные санк¬
ции, таким образом, применяются равно к правонарушителям
и невиновным лицам. В таких обстоятельствах, утверждает
Гамильтон, справедливость не может восторжествовать.
Принудительные меры, применяемые к школьным округам
в делах о десегрегации или к другим механизмам управления
в штатах и на местах в аналогичных делах, нарушают основной
принцип, выдвинутый Гамильтоном. Этот принцип требовал
коренного пересмотра самой структуры фундаментального
права, воплощенного в Конституции США, в отличие от Ста¬
тей Конфедерации. Он требовал новой структуры, предполага¬
ющей «изменение основных принципов и опорных колонн, на
которых покоится вся постройка»1. Применение судебных по¬
становлений о десегрегации к школьным округам как коллек¬
тивным лицам, а не к школьным должностным лицам (или
иным физическим лицам) как индивидам означает, что здесь
См. сноску на с. 109.
144

имеют место коллективные санкции и что те, на кого санкции
распространяются, могут быть невиновными посторонними
лицами, которые вынуждены нести издержки, независимо от
своей личной позиции. В таких обстоятельствах люди оказы¬
ваются в плену нелепой ситуации, якобы обусловленной вер¬
ностью неким общезначимым ценностям.
Третья трудность связана с применением принудительных
мер к таким коллективам, как школьные округа, единицы
местного самоуправления и управленческие механизмы шта¬
тов. Суды, принимая решения, берут на себя задачу формули¬
рования политики, учреждения программ и изменения
институционных структур в конкретных составных частях си¬
стемы правления. Действуя таким образом, они присваивают
себе законодательные, исполнительные и конституционные
прерогативы, которые, строго говоря, принадлежат законода¬
тельным органам, исполнительным механизмам или народу,
принимающему конституционные решения. Эти решения су¬
дов должны проводиться в жизнь, невзирая на сопротивление.
При таких обстоятельствах судьи сами создают нормы, сами про¬
водят их в жизнь и выносят на их основе решения. Тем самым они
нарушают главную правовую максиму о том, что никто не может
быть справедливым арбитром в своем собственном деле, если оно
затрагивает интересы других. Когда федеральная судебная
власть сама становится главным правонарушителем, узурпируя
законодательные, исполнительные и конституционные прерога¬
тивы штатных и местных правительственных структур, а также
сообществ людей, которых эти меры непосредственно касаются,
нет простых рецептов решения вопроса.
Следующая трудность возникает в случаях, когда люди ис¬
толковывают конституционные ограничения как равнознач¬
ные позитивному общенациональному законодательству.
Неопределенность в отношении того, что запрещается, разре¬
шается и является обязательным, истолковывается в пользу
расширения сфер запрещенного и обязательного за счет сокра¬
щения сферы разрешенного. В итоге это приводит к незаконному
ограничению свободы действий государственных и обществен¬
ных механизмов в штатах или органов местного управления, а
также к тенденции унификации в применении общенациональ¬
ного законодательства в масштабах всей страны. В толковании
такого принципа, как равная защита со стороны закона, начи¬
10-275
145

нают преобладать единые общенациональные стандарты ра¬
венства. Уменьшается значение стандартов, применяемых в
отношении решений конкретных коллективов, их уставов и
актов, принятых в пределах их юрисдикции. Равная защита со
стороны законов — это стандарт, который относится к любой
общности, но который, тем не менее, требует учета разнообра¬
зия этих общностей. Концепция верховенства права не предпо¬
лагает, что общий и единообразный свод законов применяется к
Соединенным Штатам как к единому целому.
Концепция самоуправляющегося общества, организован¬
ного в рамках федеральной системы правления, подразумевает
существование конституционных ограничений относительно
свободы действий различных единиц правления, но эта свобода
действий в рамках разрешенного законом не должна ущем¬
ляться ни запретами, ни принудительными требованиями.
Верховенство права скорее допускает разнообразие, чем тре¬
бует соблюдения единообразия во всей структуре общества.
недостаточность взаимной адаптации. Какие выводы
мы можем сделать, имея в виду тенденции к узурпации власти
и уходу от ответственности, характерные для взаимно адапти¬
ровавшихся механизмов американского общенационального
правления? Без опоры на фундаментальные основы конститу¬
ционной юстиции и процесса принятия конституционных ре¬
шений можно ожидать серьезных проявлений институционной
слабости и институционных неудач в деятельности общенаци¬
онального правительства. Нет оснований полагать, что эти сла¬
бости и неудачи исправятся сами по себе. Сдержки и противовесы
не работают без периодического обращения к конституционному
выбору; их одних недостаточно для поддержания конституцион¬
ной системы. Многочисленные возможности для совершения
ошибок могут усиливать друг друга и тем самым усугублять
ошибки, порождая систему норм, которые скорее заводят в ло¬
вушку, нежели облегчают стремление к благоприятным для всех
сторон перспективам.
Одна из таких возможностей — это теория, согласно кото¬
рой источником неудач являются дурные люди, а не структура
общественных институтов. Кадровые перестановки или замена
руководства считаются ключевым фактором. На первый план
выдвигается человеческая воля, а не критический анализ и
диагноз проблем, связанных с природой и структурой обще¬
146

ственного порядка. Порождается множество правил, призван¬
ных оградить от того или иного зла, но сами источники зла
остаются без внимания. Люди загоняют себя в свою же собст¬
венную ловушку.
Если допустить, чтобы структура правления вырабатывалась
путем взаимной адаптации законодательных, исполнительных и
судебных механизмов общенационального правительства, если
позволить господствующим коалициям пользоваться любыми до¬
ступными для них возможностями, то в итоге в управлении об¬
ществом возобладают случайности. Это приведет к отказу от
конституционных соображений в пользу расчетов, в основе
которых лежит мысль о том, что коалиции-победители могут и
должны преобладать. В эти коалиции войдут должностные ли¬
ца в штатах и на местах, променявшие свои конституционные
обязанности на средства национального казначейства. В систе¬
ме конституционного правления принципы уступят место ма¬
хинациям, необходимым для создания коалиций-победителей
и налетов на общенациональную казну.
По мере того, как эти процессы возобладают, начнется про¬
цесс эрозии принципа верховенства права и падения уважения
к закону. Сфера индивидуальной свободы будет сокращаться
под напором принудительных требований, содержащихся в
расплывчатых правилах и распоряжениях. Тогда придется от¬
казаться от мысли о том, что каждый из нас сам себе хозяин,
отвечает за свои поступки и знает, как строить отношения с
другими людьми на основе рациональных норм, а исходить из
того, что большинство людей предпочитает избегать мораль¬
ной ответственности.
Весьма скоро люди окажутся в ситуации, когда разумные
возможности выбора уступят место поискам возможностей
ухода от трудностей. Наилучшей из доступных возможностей
может стать искушение «уйти в подполье», избежать выполне¬
ния принудительных требований норм или же добиться молча¬
ливого согласия других, в том числе должностных лиц, на
игнорирование «неудобных» норм. Соединенные Штаты дви¬
жутся в том же направлении, по которому уже идет Аргентина.
Токвиль в своей работе «Старый порядок и Французская
революция» говорит, что унифицированный свод законов, при¬
менявшийся в разнообразных материальных, природных и
культурных условиях, заставил французскую бюрократию вы¬
147

работать такие адапционные механизмы, которые привели к
отказу от принципа верховенства права. Граждане стали вос¬
принимать законы как произвольно устанавливаемые препят¬
ствия, которые нужно обходить в зависимости от тех или иных
личных обстоятельств [144,р.67—68 ]. И действительно, когда
законы становятся препятствием на пути того, что люди счи¬
тают разумными действиями, то от превращения их в «ловуш¬
ки в целях сбора денег»1, как называл Гоббс ненужные законы,
остается всего один шаг. Следовательно, можно ожидать, что
эрозия права вызовет широкое распространение коррупции в
условиях любого высокоцентрализованного политического ре¬
жима.
Мы рассмотрели четыре типа политических изменений: воз¬
растающую централизацию власти внутри общенационального
правительства; усиление эрозии законодательных стандартов;
возрастающую централизацию исполнительной власти; усиле¬
ние произвола в осуществлении судебной власти. Когда в обще¬
стве наблюдаются такие изменения, иллюзия сильной власти
может способствовать усилению социального окостенения. В
централизованных режимах, опирающихся на принудительные
предписания, которые ограничивают свободу действий отдель¬
ных лиц, часто наблюдаются процессы психологической отчуж¬
денности, социальной разобщенности и утраты инициативы теми
людьми, которые стремятся минимизировать свои личные потери
в случае попадания в ловушку. Индивидуальная инициатива и
стремление к лидерству в интересах общества могут быть заду¬
шены при помощи многочисленных помех в виде ограничитель¬
ных правил и распоряжений. Чтобы избежать бремени
коллективных действий и переложить его на других, отдельные
люди могут отказаться от участия в общеполезных делах и от
размышлений в этом направлении и избрать стратегию не связан¬
ного какими-либо нормами эгоистического поведения, что также
способствует социальному окостенению.
Таким образом, мы сталкиваемся с трудной проблемой,
когда люди, стремящиеся к активному политическому лидер¬
ству, обнаруживают, что единственный путь к тому, чтобы
сломать оковы неподвижности и дать импульс движению в
обществе, — это призыв к кампаниям в защиту морали. В та¬
ких обстоятельствах общенациональное руководство может
Т.Гоббс. Указ. соч. С. 358.
148

стимулировать растущую активность членов этого общества
лишь посредством вовлечения их в массовое движение, мо¬
рально привлекательное для каждого человека. Массовые дви¬
жения, организованные как крестовые походы в защиту
морали, создают ситуации, которые провоцируют худший вид
напряженности из-за несоответствия между неограниченным
воображением и ограниченными возможностями. Эти тенден¬
ции наблюдаются в призывах к войне против бедности или в
кампаниях, представляющих собой «моральный эквивалент
войны». Войны в демократическом обществе — это всепоглоща¬
ющие битвы, в которых все другие условия жизни подчинены
требованиям военных действий. Крестовые походы в защиту мо¬
рали, по всей видимости, имеют сходный всепоглощающий ха¬
рактер; все другие грани жизни подчинены исключительно
соображениям их успеха. Такие обстоятельства обладают огром¬
ной разрушительной силой для многогранного характера жизни
в свободных динамических обществах.
На карту может быть поставлено нечто большее, чем просто
эрозия принципа верховенства права. Призывы к кампаниям в
защиту морали, будучи иногда важным катализатором кол¬
лективных действий в демократических обществах, создают
серьезные угрозы для выживания демократических институ¬
тов. Все тоталитарные системы возникали из призывов к кре¬
стовому походу или к революционной борьбе, являющейся
моральным эквивалентом войны. По словам Гоббса, если народ
молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее влия¬
тельным лидером, наступает смерть демократии [49, р.97].
Мне кажется, что нужно внимательно отнестись к тенден¬
циям и сути вышеизложенных событий. Если люди исходят из
исторических случайностей — колебаний общественных
сил — и своенравия отдельных личностей для достижения вза¬
имной адаптации законодательных, исполнительных и судеб¬
ных механизмов правления, они могут попасть в сети того, что
я называю «ловушкой центрального правительства». Эту ло¬
вушку создаем мы сами, но очень легко счесть источником всех
бед «правительство». Доктрина Блэкмуна только загоняет в
эту ловушку.
Вместо этого нам стоит взглянуть на себя в зеркало жизни
и подумать о своем положении. Если мы не понимаем ситуа¬
цию, «ловушка центрального правительства» может зажать
149

нас еще крепче, но возможности выбора существуют, и их
следует изучать. Для того, чтобы управлять собой в самоуправ¬
ляющемся обществе, не нужно ставить это в зависимость от
штатов. Проблемы конституционного порядка, с которыми мы
сталкиваемся сегодня, не более сложны, чем проблемы, касав¬
шиеся института рабства, политики «партийных машин» или
правления «партийных боссов». Однако не стоит предполагать,
что американское общество обладает неким иммунитетом от
деспотизма только потому, что мы являемся американцами и
тем самым якобы занимаем некое особое место по отношению
ко всему человечеству. Если нечто существует в одном месте,
то, при соответствующих благоприятных условиях, оно может
существовать во всех человеческих обществах. Крестовые по¬
ходы в защиту морали, беспощадные в попрании оппозиции и
подчинении всех прочих ценностей своей всепоглощающей мо¬
ральной цели, могут породить деспотический режим где угод¬
но. Они будут использовать теории проектирования систем для
создания такой системы правления, которая способна задавить
оппозицию и предоставить им неограниченную власть. Борьба
за власть, которая чужда рядовому человеку при нормальных
условиях жизни, приведет к эрозии конституционных ограни¬
чений, если только люди не будут решительно заинтересованы
в необходимости сохранения этих ограничений.
Пределы «федеральной формы»
Изучение структур и процессов правления изолированно, в
отрыве от соответствующих политических сообществ во мно¬
гом аналогично изучению головы изолированно от тела. Га¬
мильтон в очерках № 15 и № 16 «Федералиста» считает, что при
устройстве федеральной системы правления недостаточно
учитывать только ее соотношение с другими единицами прав¬
ления; должны быть проработаны и ее отношения с отдельны¬
ми индивидами, но и этим одним ограничиваться нельзя.
Скорее всего, связь между ограниченным общенациональным
правительством и отдельными лицами требует также учета
политических связей отдельных лице механизмами правления
150

штатов, их связей с другими единицами местного управления
в каждом штате и прочих взаимоотношений и связей, которые
составляют в своей совокупности социальную инфраструкту¬
ру. Каждая из этих связей должна учитываться при рассмотре¬
нии взаимоотношений структур и процессов правления в
политическом сообществе, т.е. в Соединенных Штатах Амери¬
ки. Это сообщество, как я уже много раз говорил, представляет
собой республику весьма сложного состава, а не простую ре¬
спублику, управляемую из единого центра власти [103 ].
Элементы так называемой федеральной формы, встроенные в
структуру общенационального правительства, позволяют учи¬
тывать и структуру взаимоотношений, которая пронизывает аме¬
риканское политическое сообщество как важную составную
часть управления общенациональными делами. Члены Конгрес¬
са, осуществляя законодательные функции, учитывают и отно¬
шения в избирательных округах, поскольку они касаются
общенациональных дел. Существуют, по крайней мере, три при¬
чины, по которым невозможно согласиться с тем, будто эти «фе¬
деральные формы» необходимы и достаточны для учета «местных
интересов» и «интересов» штатов.
Во-первых, структура избирательных механизмов и виды
представительства не предопределяют результатов выборов в
обстоятельствах, когда голосование проводится на основе
принципа большинства голосов, и у людей есть реальная воз¬
можность выбирать. Характер коалиционной политики и те
формы, которые принимают партийные коалиции, достаточно
независимы, поскольку складываются в ходе самостоятельных
промежуточных процессов. Именно открытость правительст¬
венных структур для разнообразных коалиционных стратегий
привела Мэдисона к выводу о том, что осуществление публич¬
ной власти может включать в себя «возможность как злоупо¬
треблений, так и правонарушений»1.
Нормы, в том числе нормы фундаментального права, во¬
площенные в конституциях, действуют скорее многомерно,
нежели линейно, и не имеют однонаправленной причинно-
следственной связи. В силу этого формируемые ими ограниче¬
ния свободы также не являются одномерными. Поэтому
нормы, санкционирующие определенные коллективные дейст¬
вия, следует рассматривать, учитывая потенциальную воз-
Федералист. С. 271.
151

можность вето со стороны их исполнителей или же со стороны
гражданина, тоже стремящегося повлиять на исполнение зако¬
нов, а также учитывая норму, содержащуюся в клаузуле «О
равной защите», которая не позволяет коалициям большинст¬
ва действовать в интересах последнего за счет интересов мень¬
шинства. Общие нормы должны действовать одинаково в
отношении любой группы людей, которых они касаются. Сфера
личного усмотрения устанавливается как нормами разрешающи¬
ми, так и нормами ограничивающими. Нормы, регулирующие
правила голосования, наложения вето, равного применения за¬
конов и соблюдения установленного законом порядка действуют
именно многомерно [87 ].
Во-вторых, случайности коллективного выбора касаются не
только взаимоотношений между отдельными лицами в поли¬
тическом сообществе, но и структуры возможностей, которые
становятся доступными людям в рамках материальных и при¬
родных условий окружающего их мира. Понятие «страна»
применительно к Соединенным Штатам Америки как обще¬
национальному политическому сообществу отличается от по¬
нятия «страна» в отношении жителей Гавайских островов,
Аляски, Флориды или Миннесоты как политических сооб¬
ществ. Условия жизни в них настолько различны, что архитек¬
турные стандарты, подходящие, например, для Аляски или
Миннесоты, вероятно, не подойдут для Гавайских островов или
Флориды. Такой подход применим и к жизни в материальных
и природных условиях Лос-Анджелеса, Сан-Франциско, Ново¬
го Орлеана, Миннеаполиса или Чикаго. Единообразный свод
законов для полутропических и полуарктических регионов
или же засушливых и влажных районов — если ограничиться
только этими двумя климатическими различиями — вероятно,
приведет к ограничениям свободы действий, что станет ловуш¬
кой для того или иного сообщества людей, живущих в столь
разнообразных условиях. Повсюду у людей имеются проблемы
с водоснабжением, но при этом проблемы водоснабжения в
Новом Орлеане принципиально отличаются от аналогичных
проблем в Лос-Анджелесе. Сходные проблемы — это совсем
необязательно общие проблемы. На проблемы водоснабжения
как в Лос-Анджелесе, так и в Новом Орлеане влияют речные
системы, ограниченные территорией данного штата. Но само
влияние этих речных систем на материальные условия жизни
людей различно в долине Миссисипи и в бассейне Колорадо.
152

Федеральная структура позволяет учитывать разнообраз¬
ные национальные, региональные и местные интересы, не
подразумевая при этом, что общенациональные интересы пре¬
валируют над всеми прочими. Виды представительства, приме¬
нявшиеся при учреждении Конгресса, не подходят для
принятия коллективных решений, которые затрагивают инте¬
ресы населения Аляски в том, что касается материальных и
природных условий жизни именно на Аляске. Представители
Аризоны, Калифорнии, Гавайских островов, Луизианы, Фло¬
риды и множества других регионов со своими характерными при¬
родными условиями сейчас принимают решения, связанные с
экологическими условиями, которые они плохо себе представля¬
ют и к которым они безразличны.
В-третьих, способность людей функционировать в больших
политических сообществах зависит главным образом от знаний
и умений, которые эти же самые люди приобретают в малых
политических сообществах. Таким образом, хорошей основой
для понимания противоречивого характера политических вза¬
имоотношений, а также овладения искусством урегулировать
свои отношения с другими людьми в конфликтной ситуации
может стать опыт участия в управлении на местном уровне.
Это нелегкий для всех и для каждого, но, видимо, единствен¬
ный путь к преодолению наивности и постижению сложного
процесса урегулирования конфликтов, когда внимательное от¬
ношение и всестороннее обсуждение представляют собой аль¬
тернативу взаиморазрушительной конфронтации.
Те, кто все еще думает, что общенациональное правительст¬
во, в силу своей «федеральной формы», компетентно решать все
проблемы, касающиеся управления американским обществом,
совершают две ошибки: они игнорируют ограниченность возмож¬
ностей людей, занимающих посты в общенациональном прави¬
тельстве, и считают граждан «то больше чем королями, то меньше
чем простыми смертными»1, т.е. полагают, что последние вполне
компетентны выбирать своих общенациональных правителей, но
некомпетентны управлять своими собственными местными дела¬
ми. «Федеральная форма» общенационального правительства —
это не заменитель федеральной системы правления.
Решение по «делу Гарсиа», таким образом, поставило аме¬
риканских граждан в ситуацию неопределенности. Заложен-
А.де Токвиль. Указ. соч. С. 498.
153

ный в этом решении отказ от общей теории ограниченных
конституций, в соответствии с которой вся система фундамен¬
тального права базируется на положениях, содержащихся в
конституциях штатов, заставляет нас либо отказаться от кон¬
ституционного правления, либо пересмотреть Конституцию
США. Более того, успешное встраивание таких ограничений в
Конституцию США привело бы к существенному увеличению
ее объема и бесконечной детализации. Создавая новое консти¬
туционное устройство, мы бы вновь столкнулись с вечным во¬
просом о том, достаточно ли «слов на бумаге» для установления
конституционных ограничений. Ответ может быть только от¬
рицательным. Мы не уйдем от странной проблемы, внутренне
присущей нашему языку. За исключением тех случаев, когда
используются конкретные названия, слова — это всего лишь
наименования для классов явлений. Таким образом, в любом
языке символы (слова) действуют в системе взаимоотношений
по принципу «один — много». Наступает момент, когда упо¬
требление слов зависит исключительно от точного понимания
их значений, от того, к чему именно относятся те или иные из
них, что они обозначают и каким образом все это складывается
в более общие смысловые структуры [16 ]. Никто не в состоя¬
нии спроектировать работающий правовой инструмент без об¬
щепризнанного понимания значения слов. Вот почему теория,
использовавшаяся для уяснения значений слов, так важна для
устройства демократических систем правления.
Если мы не хотим ввести в нашу теорию понятийный раз¬
дел, в котором уясним значения используемых нами слов в
плане их юридической точности и не дадим четких разъясне¬
ний, то наши слова теряют свой смысл. Люди говорят друг с
другом, но они не ведают, о чем именно они говорят.
Проблема общения может быть решена только тогда, когда
люди начнут понимать, что при проектировании и создании
различных систем правления могут применяться различные
концептуальные подходы. Можно предположить, что норма¬
тивно упорядоченным взаимоотношениям во всех человече¬
ских обществах присущи некие общие черты, но эти черты
невозможно понять, пока политические дискуссии ведутся
вокруг головы, лишенной тела, вокруг правительств отдельно
от граждан и их места в системе конституционного правления.
В демократических обществах граждане всегда должны знать
154

о своих полномочиях в сфере правления. Если граждане не
смогут заставить должностных лиц действовать в рамках фун¬
даментального права, демократии не сохранят контроль над
своими системами правления. Когда люди перестают устанав¬
ливать ограничения на осуществление правительственных пре¬
рогатив и более не заставляют должностных лиц нести
ответственность перед фундаментальным правом, демократия
прекращает свое существование и верх берет автократия. Это,
однако, не мешает людям бессмысленно болтать о «демократии».
Главное условие для того, чтобы избежать «ловушки цент¬
рального правительства», — это уважать свободу друг друга,
осуществлять все политические эксперименты только на осно¬
ве способности человечества к самоуправлению и никогда не
считать себя господином над другими людьми. Внимательное
размышление и всестороннее обсуждение помогут людям на¬
учиться дисциплинировать свое воображение, взаимное со¬
трудничество поможет им развить свои способности и
задуматься о том, что взаимоотношения, противоречащие на¬
мерениям и интуиции, могут завести их в опасные ловушки, а
конфликтные ситуации укажут путь выхода из них и восста¬
новления взаимовыгодных отношений. Именно это и означает
жить в самоуправляющемся обществе. Те, кто считают себя
политическими хозяевами, попадают в ловушку, представля¬
ющую собой наихудший вид рабства, ловушку, которая лиша¬
ет их понимания того, что значит быть свободным.
Предметом этой главы была общая теория ограниченных
конституций в том виде, как она сформулирована Александром
Гамильтоном и Джеймсом Мэдисоном в «Федералисте» [103 ].
Именно эту теорию высмеял Джереми Бентам в своих замет¬
ках о природе права [8 ]. Джон Остин [4 ] относился к консти¬
туционному праву как к позитивной морали, а не как к
позитивному праву. Фрэнк Гуднау [41 ] считал конституции
лишенной смысла формальностью. Вудро Вильсон [163 ] смот¬
рел на то, что я считаю общей теорией ограниченных консти¬
туций, как на «книжные теории» и «слова на бумаге».
В XX веке сторонники политического и правового"реализма
исходили из того, что право — это приказание и что коллек¬
тивные действия в обществе зависят от единоначалия. Главная
аксиома этой теории, выраженная (в частности, Вильсоном) в
негативной форме, состоит в том, что «чем больше власть раз¬
155

делена, тем более безответственной она становится» [ibid.,
р. 77 ]. Этот взгляд следует сопоставить с фундаментальным
положением Гоббса о том, что единый суверен является источ¬
ником права, находится над правом и не ответственен перед
правом. Если Гоббс прав, то Вильсон ошибается. Современные
аналитики рассматривают дробление власти и частичное сов¬
падение юрисдикций как главные источники институционных
неудач американской системы правления. Однако не сущест¬
вует иного способа обеспечить верховенство права или консти¬
туционное правление кроме дробления (т.е. дифференциации
власти). Частичное совпадение юрисдикций является необхо¬
димой чертой федеральных систем правления. Мы не можем
корректировать собственное мышление, возомнив себя всеве¬
дущими наблюдателями. «Дело Гарсиа» требует, чтобы преж¬
де, чем определить, где мы находимся и что можно сделать для
исправления ошибок в эксперименте, мы переосмыслили осно¬
вы нашей правовой и политической науки.

О ФОРМИРОВАНИИ
НЕКОТОРЫХ НОВЫХ
МОДЕЛЕЙ ПОРЯДКА

Неотъемлемой чертой конституционного правления явля¬
ется дробление власти в каждой отдельной единице правления.
Неотъемлемой чертой федеральной системы правления явля¬
ется частичное совпадение юрисдикций. Деятельность амери¬
канской федеральной системы зависит от формирования моде¬
лей порядка в межорганизационных и межправительственных
взаимоотношениях.
Операционные характеристики федеральных систем прав¬
ления соотносятся с формирующимися моделями порядка и
тем, как они функционируют на межличностном, межоргани¬
зационном и межправительственном уровнях. Задача исследо¬
вателей федерализма состоит, следовательно, в том, чтобы по¬
нять, как именно частично совпадающие юрисдикции и дроб¬
ление власти приводят к формированию моделей порядка, ко¬
торые, как минимум, согласуются со стандартами свободы,
справедливости и всеобщего благосостояния в обществах рав¬
ных возможностей в той же мере, что и модели порядка, фор¬
мирующиеся в обществах, основанных на унитарных принци¬
пах правления.
Глава шестая посвящена тому, каким образом частичное
совпадение юрисдикций и дробление власти могут быть вопло¬
щены в форме полицентрической политической системы, ко¬
торая является основой системы управления в регионах боль¬
ших городов (metropolitan areas). При этом возникает такой
способ организации общественной экономики и системы прав¬
ления, который дает возможность конкурентного выбора и обе¬
щает лучшие результаты, нежели те, которых можно достиг¬
нуть при монопольном контроле.
В главе седьмой авторы попытались развить теорию благ и
объяснить формирование общественной экономики как отлич¬
ной от рыночной в условиях федеральной системы правления.
В главе восьмой затрагиваются проблемы возникновения от¬
крытой публичной сферы в американской федеральной систе¬
ме, основу которой составляют политическое и гражданское
сознание и культура исследования. Эта открытая публичная
сфера рассматривается в контексте межличностных, межорга¬
низационных и межправительственных взаимоотношений.
Глава девятая посвящена анализу полицентризма как опреде¬
ленного набора структурных условий, благоприятствующих
формированию новых моделей порядка в человеческих обще¬
159

ствах. Американская федеральная система при этом понимается
как структурные рамки, которые способствуют состязательности
при обсуждении спорных вопросов, а также обновлению, необхо¬
димым для формирования моделей порядка, распространяющихся
«на всю сеть человеческих отношений — как общественных, так
и частных»1.
1
См. сноску на с. 117.

ГЛАВА ШЕСТАЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
В РЕГИОНАХ БОЛЬШИХ ГОРОДОВ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ1
Выражение «проблемы управления регионами больших го¬
родов» часто используется для того, чтобы охарактеризовать
трудности, которые могут возникать по той причине, что реги¬
он большого города не является целостным в юридическом
отношении. С этой точки зрения люди, проживающие в таком
регионе, не обладают едиными механизмами управления, ко¬
торые они могут использовать для непосредственного решения
широкого круга общих для всех проблем. Здесь скорее сущест¬
вует множество правительственных учреждений на уровне фе¬
дерации, штата, графства (county), города и особых округов,
которые и управляют данным регионом большого города.
Если исходить из подобной точки зрения, то множествен¬
ность политических единиц в такого рода регионе представляет
собой по существу патологическое явление. Можно сказать,
что имеется слишком много правительственных органов раз¬
ных уровней при явном недостатке управления. Такие симпто¬
мы описываются как «дублирование функций» и «частичное
совпадение юрисдикций». Автономные единицы правления,
действующие самостоятельно, считаются непригодными для
Глава написана в соавторстве с Чарльзом Тибоутом и Робертом Уорреном.
11-275	161

разрешения разнообразных проблем в более широком сообще¬
стве, формирующемся в регионе большого города. Политиче¬
скую топографию региона большого города называют «изобрете¬
нием сумасшедшего», а ее организацию — «организационным
хаосом». Для исправления положения рекомендуют укрупнение
единиц правления. При этом предполагается, что подобная ре¬
организация должна создать «общие рамки в масштабах всего
региона большого города» для соединения различных функций
управления. Идеальной моделью для организации управления
в таком регионе считается политическая система с единым
центром принятия решений. Единственное подходящее этому
название — «Гаргантюа»1.
Однако предположение о том, что каждая единица местного
управления, если она действует самостоятельно и независимо,
не принимает в расчет общественные интересы, существую¬
щие в регионе, не является достаточно обоснованным. Тради¬
ционную модель правления в таком регионе, характеризую¬
щуюся наличием множества политических юрисдикций, мож¬
но определить как полицентрическую политическую систе¬
му. При этом «полицентризм» подразумевает существование
множества центров принятия решений, которые формально
независимы друг от друга. Но действуют ли они и на самом деле
независимо или же, напротив, образуют взаимозависимую си¬
стему отношений — вопрос эмпирический, на который в каж¬
дом конкретном случае есть свой ответ. В той мере, в какой они
принимают друг друга в расчет как конкурентов, вступают в
контрактные и иные отношения сотрудничества или же обра¬
щаются к помощи посреднических механизмов для разреше¬
ния конфликтов, различные политические юрисдикции в реги¬
оне большого города функционируют взаимосвязанным обра¬
зом в соответствии с постоянными и предсказуемыми моделя¬
ми поведения, то есть как «система».
Прежде чем делать вывод о патологичности управления
регионами больших городов, рассматриваемом как полицент-
рическая политическая система, его нужно изучить. Как
структура, так и поведение системы нуждаются в тщательном
анализе, прежде чем можно будет вынести какую-либо обосно¬
ванную оценку ее деятельности по решению различных обще¬
ственных проблем, возникающих в сообществах такого рода
регионов.'Более глубокий анализ того, каким образом осуще¬
ствляется управление в регионе большого города, может при¬
162

вести к выработке количественных показателей для более точ¬
ной оценки последствий реорганизации и реформ111.
В данной главе мы попытаемся исследовать некоторые по¬
тенциальные возможности полицентрической политической
системы для обеспечения управления регионами больших го¬
родов. Мы считаем «главной задачей» органов управления в
таких регионах обеспечение населения «общественными бла¬
гами и услугами». В первой части этой главы исследуется спе¬
цифика этих общественных благ и услуг. Затем мы обратимся
к анализу отдельных проблем, связанных с созданием социаль¬
ной организации, которая их обеспечивает. Такое обсуждение,
по нашему мнению, имеет большое значение для анализа лю¬
бой политической структуры в регионе большого города, и в
равной степени применимо и к «Гаргантюа», и к полицентри¬
ческой политической системе. Затем мы кратко рассмотрим
роль социальной организации (органа)1 в полицентрической
политической системе, подробнее остановившись на опыте ре¬
гиона Лос-Анджелеса.
Природа общественных благ и услуг
Ниже будут рассмотрены условия, при которых определен¬
ные блага и услуги обеспечиваются скорее общественным, не¬
жели частным образом. Разумно провести различие между тре¬
мя взглядами на эти условия: 1) общественные блага возника¬
ют как результат усилий по осуществлению контроля над кос¬
венными последствиями, «побочными внешними воздействия¬
ми» (externalities) или «эффектом бесплатного потребления»
(spillover effect); 2) блага обеспечиваются общественным обра¬
Обычно «public organization» переводят как «государственная организация»
или даже «государственный орган». Но в данном случае целесообразно отойти
от этой традиции как в силу того, что иначе осталась бы в тени ключевая для
концепции автора самоуправленческая специфика этих организаций, так и
потому, что для воспитанного в советской традиции читателя слово
«государственное» устойчиво ассоциируется с включенностью организации в
иерархическую систему подчиненности органов, что никак не соответствует
статусу подобных организаций в американской системе управления.
(Примеч. ред.)
163

зом потому, что они не могут быть «расфасованы» (to be
packaged) для каждого потребителя в отдельности; 3) обще¬
ственные блага имеют целью поддержание предпочтительного
состояния дел в обществе.
КОНТРОЛЬ НАД КОСВЕННЫМИ ПОСЛЕДСТВИЯМИ И ОБЩЕ¬
СТВЕННЫЕ блага. Именно Джон Дьюи несколько лет тому
назад установил, что «граница между частным и обществен¬
ным должна быть проведена с учетом степени и масштаба по¬
следствий тех действий, которые имеют столь важное значе¬
ние, что нуждаются в контроле посредством либо запрета, либо
поощрения» [28, р. 15].
Этот основной критерий стал традиционным. Косвенные
последствия деятельности, которые влияют на других лиц,
кроме непосредственных участников, можно определить как
«побочные внешние воздействия» или «эффект бесплатного
потребления». При этом теми, на кого распространяются кос¬
венные последствия, считаются лица, посторонние по отноше¬
нию к данной конкретной деятельности. Некоторые побочные
внешние воздействия являются благоприятными и полезными,
а другие неблагоприятными и вредными.
Благоприятные побочные внешние воздействия зачастую
могут быть взяты под контроль той же экономической едини¬
цей, которая их порождает. Например, строитель крупного
супермаркета может вызвать побочные внешние воздействия в
отношении расположенной поблизости аптеки. Если строитель
супермаркета также контролирует и прилегающую к нему тер¬
риторию, он может взять под свой контроль и побочные внеш¬
ние воздействия в отношении этой аптеки посредством более
высокой арендной платы или же совместного владения обоими
предприятиями. С точки зрения строителя, он «замыкает на
себя» (internalize) побочные внешние воздействия [58, р. 69 ]IV.
Там, где благоприятные побочные внешние воздействия не
могут быть «замкнуты на себя» частными сторонами, может
возникнуть необходимость в адекватном механизме, который
обеспечил бы продолжение деятельности по предоставлению
тех или иных благ и услуг, для чего понадобится создать соци¬
альные органы. Парк, находящийся в частной собственности,
даже если доступ в него открыт за определенную плату, может
не покрывать расходов на свое содержание. Но такой парк
может стать прибыльным, если удастся поставить под должный
контроль побочные внешние воздействия либо в форме денеж¬
164

ной компенсации, либо за счет улучшения состава жителей
прилегающих районов.
Иначе обстоят дела в тех случаях, когда возникает «эффект
бесплатного потребления» или другие неблагоприятные побоч¬
ные внешние воздействия. У дирекции очистного сооружения,
улавливающего дым, нет особых стимулов для того, чтобы
устанавливать более дорогостоящее оборудование. Контроль
или «замыкание на себя» экономических затрат обычно ложит¬
ся на государственные учреждения. Функция органов управле¬
ния, таким образом, состоит в «замыкании на себя» побочных
внешних воздействий — и позитивных, и негативных — в от¬
ношении тех услуг, которые не могут или не хотят брать на себя
ни сами производители, ни потребители. В целом же этот про¬
цесс «замыкания на себя» отождествляется с «общественными
благами».
Масштабы общественных благ не одинаковы как по охва¬
тываемой ими территории, так и по интенсивности или объему
побочных внешних воздействий. Спортивная площадка по¬
рождает побочные внешние воздействия в отношении террито¬
рии нескольких находящихся по соседству домов, в то время
как деятельность в области национальной обороны приносит
пользу всей стране в целом и влияет на многое, находящееся за
ее пределами. Таким образом, каждому общественному благу
соответствует своя «общность». В соответствии с формулиров¬
кой Дьюи, общность как совокупность «состоит из всех тех
людей, которые оказываются под систематическим воздейст¬
вием косвенных последствий той или иной деятельности» [28,
р. 15—16]. Мы еще вернемся к концепции, вытекающей из
формулировки Дьюи, когда будем рассматривать критерии оп¬
ределения масштабов деятельности социальных организаций.
возможность «расфасовки» (PACKAGEABILITY). Разли¬
чие между общественными благами и услугами и соответству¬
ющими им функциями органов управления регионами боль¬
ших городов и, с другой стороны, благами, обеспечиваемыми
частным сектором, можно провести на основе общепринятых
среди экономистов критериев. Блага, производимые частным
сектором, должны поддаваться «расфасовке» с тем, чтобы их
можно было дифференцировать в качестве товара или услуги
до того, как они становятся предметом купли-продажи на част¬
ном рынке. Следовательно, те, кто не платит за блага, произ¬
водимые частным сектором, могут быть исключены из числа
165

тех, кто получает от них пользу. Это понятие сформулировано
экономистами в виде «принципа исключаемости» [76,
esp.ch.I ]. В отличие от формулировки Дьюи относительно об¬
щественных благ, «принцип исключаемости» сосредоточивает
внимание на целесообразности отказа от пользования благами.
Национальная оборона, например, не может быть обеспечена
частными фирмами по многим причинам, в том числе и пото¬
му, что граждане, которые не платят за нее, все равно получа¬
ют от нее пользу. Более того, если граждане недооценивают
свои собственные интересы в обеспечении национальной обо¬
роны — например, не участвуют в строительстве бомбоубе¬
жищ во время войны, — исходя из того, что это будет сделано
и оплачено другими, то результатом будет неадекватное обес¬
печение обороны.
Большинство муниципальных общественных благ, таких
как пожарная и полицейская службы или же борьба с загряз¬
нением воздуха, не могут быть легко «расфасованы»; они не
могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них
платить [142 ]. Из этого вытекают две проблемы, касающиеся
социальных организаций.
Во-первых, частные блага и товары, в силу легкости их
«расфасовки», могут быть измерены и выражены в соответст¬
вующих количественных показателях. Общественные же бла¬
га, напротив, не столь легко поддаются количественному изме¬
рению. Если будут увеличены полицейские силы, то, скорее
всего, возрастет и результат. Но насколько именно он возра¬
стет — это вопрос, на который невозможно дать точный ответ.
Более того, если факторы производства могут быть измерены
в показателях выпуска продукции, то сам процесс производст¬
ва может стать объектом более жесткого контроля. Это сделает
возможной более рациональную ценовую политику. Распола¬
гая количественными показателями на уровне «входа» и «вы¬
хода», можно проанализировать любой процесс производства и
провести сравнение между различными способами производст¬
ва с точки зрения их эффективности. Поэтому рациональный
контроль над производством и обеспечением общественными
благами и услугами зависит, кроме всего прочего, еще и от
разработки эффективных стандартов измерения; это в равной
мере относится и к распределению совместных затрат, и к
распределению совместной выгоды.
Вторая, тесно связанная с первой, проблема возникает при
166

оценке расходов тех людей, которые могут получать выгоду, не
платя непосредственно за определенное благо. Только государ¬
ственные учреждения, наделенные правом собирать налоги,
могут распределять расходы по предоставлению общественных
благ между различными лицами, получающими от них пользу.
Критерий масштаба в отношении политического представи¬
тельства, о котором пойдет речь ниже, учитывает то, каким
образом различие между частными и общественными благами
влияет на организацию общественных служб.
ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И ПОДДЕРЖАНИЕ ПРЕДПОЧТИТЕЛЬ¬
НОГО состояния дел в сообществе. «Принцип исключаемо¬
сти» предоставляет критерий для проведения различия между
большинством общественных благ и частными благами, но, как
принято считать, он не проясняет и не конкретизирует усло¬
вия, определяющие модели организации в общественной эко¬
номике. Однако, рассматривая общественные блага как «под¬
держание предпочтительного состояния дел в сообществе», мы
можем ввести модифицированную концепцию «расфасовки»
благ, концепцию, которая дает возможность для их измерения
и количественного выражения, а потому может быть более
полезной в смысле уточнения критериев для организации об¬
щественных услуг в регионах больших городов. Модификация
заключается в распространении «принципа исключаемости»
не только на индивидуального потребителя, но и на всех жите¬
лей определенной ограниченной территории.
Эту концепцию в малом масштабе можно проиллюстриро¬
вать на примере действия системы обогрева жилых домов, в
которой применяются легко поддающиеся измерению единицы
«входа». Температура в жилом доме, которая поддерживается
с помощью этой системы, приносит пользу всей семье, прожи¬
вающей в нем, а небольшие изменения в размере семьи не
влияют на материальные затраты по обеспечению семьи дан¬
ным общественным благом. И все же, поскольку благо для
семьи, извлекаемое из этой системы, эффективно ограничено
рамками отдельного домашнего хозяйства, посторонние внеш¬
ние лица исключаются из пользования им, и на них не дейст¬
вуют ни «эффект бесплатного потребления», ни другие побоч¬
ные внешние воздействия. Семейное благо не является обще¬
ственным благом с точки зрения более широкого сообщества.
Поэтому в большинстве сообществ обогрев жилых помещений
считается частным благом. Точно так же общественное благо в
167

масштабах небольшого жилого района или иного локального
сообщества можно «расфасовать» — выразить в определенных
количественных показателях и заключить в соответствующие
границы, с тем чтобы исключить посторонних, внешних по
отношению к данным границам, лиц из пользования этим об¬
щественным благом. Именно таким образом в некоторых сооб¬
ществах, расположенных в пригородах Нью-Йорка, парками и
пляжами могут пользоваться лишь местные жители, на чьи
налоги, как считается, содержатся эти места отдыха.
Во всех подобных случаях аналогию с поддержанием тем¬
пературы в отдельном доме можно распространить и на поддер¬
жание предпочтительного состояния дел в пределах террито¬
рии, подведомственной конкретному местному органу управ¬
ления. Точно так же, как могут быть измерены температура и
расходы на обогрев жилого дома, можно выработать точные
или приблизительные количественные показатели для оценки
состояния дел в сообществе, сложившегося в результате произ¬
водства различных общественных благ и услуг, а также расхо¬
дов по их обеспечению. Например, программа по очистке за¬
грязненного воздуха может быть изменена при помощи индек¬
са, показывающего количество различных загрязняющих ве¬
ществ, присутствующих в пробах воздуха. Затем, исходя из
определенного приемлемого уровня загрязнения воздуха,
можно конкретно определить затраты на очистку.
Точно так же в любом сообществе можно оценить потенци¬
альные «потери от пожаров», определив их как потери, ожида¬
емые в случае отсутствия противопожарной защиты. Разница
между этими потенциальными и фактическими потерями в
случае возникновения пожара представляет собой, таким об¬
разом, «выход продукции» службы противопожарной защиты,
а совокупные потери от пожаров можно определить как «состо¬
яние дел» в данном сообществе применительно к потерям от
пожаров. Конечно, противопожарная защита не устраняет, а
лишь сокращает потери от пожаров. Любая попытка полного
их устранения, вероятно, была бы столь дорогостоящей, что
затраты на нее намного превзошли бы выгоды. «Предпочти¬
тельное состояние дел» — это некий оптимальный уровень де¬
ятельности, при котором выгоды превышают затраты. Следо¬
вательно, обеспечение деятельности районной службы проти¬
вопожарной защиты может рассматриваться как общественное
благо с точки зрения поддержания предпочтительного состоя¬
168

ния дел в отношении защиты данного сообщества от пожаров,
а выгоды обычно распространяются только на его жителей.
Аналогичным образом можно рассматривать и полицей¬
скую службу. Например, полицейское патрулирование на до¬
рогах осуществляется с целью регулирования транспортных
потоков, снижая тем самым материальный и физический
ущерб, наносимый людям. Но даже если бы был возможен
идеальный контроль, то затраты на него были бы столь велики,
что по финансовым соображениям все равно пришлось бы удов¬
летвориться «предпочтительным состоянием дел».
Однако следует признать, что в данном случае, как и в
отношении многих других видов общественных услуг — в от¬
личие, скажем, от сбора мусора и очистки загрязненного воз¬
духа — достижение определенного уровня или эффективность
общих затрат гораздо труднее измерить и выразить в количе¬
ственных показателях. Приблизительные показатели, такие,
как общее количество арестов за различные типы правонару¬
шений в месяц или на десять тысяч жителей в год, мало что
дают, если только не рассматривать их в соотношении с усло¬
виями жизни данного сообщества. Можно постепенно внушить
людям, принимающим решения, что ради более точного коли¬
чественного измерения нужно исходить из того, что предпоч¬
тительное состояние дел определяется как баланс между тре¬
бованиями в отношении общественных услуг и жалобами со
стороны налогоплательщиков.
Котя общественное благо не всегда можно свести к опреде¬
ленным количественным показателям, это вовсе не означает,
что нельзя оценить материальные затраты на его достижение.
Предпочтительное состояние дел в отношении применения ре¬
пеллентов от комаров, например, распространяется на все со¬
общество в целом, при этом легко выразить в количественных
показателях поставки репеллента и оборудования для его рас-
прыскивания. Поэтому применение репеллентов от комаров
осуществляется частными поставщиками по контракту с обще¬
ственными службами.
Это иллюстрирует еще одну важную сторону проблемы, а
именно: производство благ и услуг необходимо отличать от их
предоставления за общественный счет. Предоставление их го¬
сударством не требует общественного производства; действи¬
тельно, на некой стадии обработки сырья до момента превра¬
щения его в готовый продукт фактически каждое общественное
169

благо, не являющееся само по себе естественным ресурсом,
суть частное по своему происхождению. Из этого следует, что
социальные органы посредством заключения контрактов с
частными фирмами — или же с другими официальными уч¬
реждениями — могут обеспечить некое сообщество обще¬
ственными услугами, не предпринимая усилий по самостоя¬
тельному их производству.
Когда с помощью количественного индекса могут быть кон¬
кретно определены желательный результат или общие затра¬
ты, можно ввести и определенный элемент жесткости, чтобы
гарантировать контроль над производством, обеспечивающим
общественные блага, даже в том случае, когда само производ¬
ство является функцией отдельного учреждения или предпри¬
ятия. Производитель может нести ответственность за поддер¬
жание его определенного уровня, а служба, ответственная за
предоставление услуги, может подтвердить адекватность его
действий. Прогресс в измерении и определении количественных
показателей уровня деятельности в общественной экономике по¬
степенно приведет к более гибким моделям организации.
Если распространить определение Дьюи [28, р. 4—5] не
только на отдельные «акты» или «операции», но на «события»
в целом, то его формулировка хорошо согласуется с концеп¬
цией общественных благ как поддержанием предпочтительно¬
го состояния дел в обществен Общественный контроль имеет
целью «замыкание на себя» последствий этих «событий» с тем,
чтобы минимизировать их отрицательное воздействие и стиму¬
лировать воздействие благоприятное.
В конечном счете в жизни реально не существует столь
отчетливой, как в нашем анализе, грани между частными и
общественными благами. Технические характеристики конк¬
ретных благ отчасти влияют на степень их дифференцирован¬
ности или изолированности при распределении и использова¬
нии. Однако нельзя рассматривать проблемы, касающиеся ово¬
щей и сельскохозяйственных территорий, исходя из одинако¬
вых предпосылок. Многие частные блага и товары обладают
«эффектом бесплатного потребления», из-за которого на долю
членов сообщества выпадают определенные выгоды и потери,
независимо от степени общественного регулирования. В любом
крупном сообществе большинство людей философски воспри¬
нимает издержки жизни в большом городе — загрязнение воз¬
духа, транспортную перегруженность, шум и различные дру¬
170

гие факторы, создающие неудобства, — исходя из того, что эти
издержки — неизбежные спутники выгод проживания в реги¬
онах больших городов.
Проблемы масштаба социальной организации
Если мы примем границы местной единицы правления за
определенную «расфасовку», в рамках которой предоставля¬
ются общественные блага, с тем чтобы исключить из пользова¬
ния этими благами лиц, внешних по отношению к данным
границам, то можно сказать, что там, где общественное благо
поддается «расфасовке», то есть адекватному выражению в ко¬
личественных показателях внутри данных границ, его можно
рассматривать как успешно «замкнутое на себя»У1. Там же, где
побочные внешние проявления захватывают и соседние сообще¬
ства, общественное благо полностью таковым не является.
Закладывая определенные показатели для производства и
предоставления общественных благ, следует учитывать не¬
сколько критериев. Среди них — контроль, эффективность,
политическое представительство и самоопределение. Нет нуж¬
ды говорить о том, что порой они вступают в противоречие друг
с другом.
критерий контроля. Первый стандарт для определения
масштаба социальной организации по производству обще¬
ственных услуг требует, чтобы рамки ее юрисдикции включа¬
ли в себя границы территории и перечень событий, являющих¬
ся предметом контроля с ее стороныуп. События не распреде¬
ляются в пространстве равномерно; они скорее происходят та¬
ким образом, что их границы могут быть очерчены с большей
или меньшей степенью точности. К примеру, у каждой реки
есть свой бассейн. Модели социального взаимодействия также
имеют определенные границы, которые можно очертить в об¬
щем виде. Другими словами, все явления могут быть описаны
в границах конкретных условий, а критерий контроля требует,
чтобы они были учтены при определении масштаба социальной
организации. В противном случае социальные органы будут не
в состоянии регулировать цепь событий таким образом, чтобы
обеспечить предпочтительное состояние дел. Если невозможно
171

точно определить границы, то в результате функции управле¬
ния, вероятно, перейдут к единице, которая в состоянии более
адекватно отвечать критерию контроля.
В городе Пасадена, например, воздух сильно загрязнен, но
его административные границы не включают всю ту террито¬
рию, которая является необходимой и достаточной для уста¬
новления эффективного контроля над метеорологическим и
социальным пространством, формирующим «область смога»
южной Калифорнии. Фактически ни один из городов южной
Калифорнии в отдельности не может разрешить эту проблему.
В регионе Лос-Анджелеса в графствах были образованы специ¬
альные округа для контроля над загрязнением воздуха. Но
неспособность даже на уровне графства обеспечивать эффек¬
тивность контроля привела к тому, что правительство штата
Калифорния взяло на себя осуществление контроля над загряз¬
нением воздуха.
критерий эффективности. Наиболее эффективное ре¬
шение потребовало бы модификации условий в зоне границы
между регионами для того, чтобы обеспечить производителю
общественных благ и услуг как наиболее благоприятные эко¬
номические условия, так и эффективный контроль. Например,
два потока с различными гидрологическими характеристика¬
ми могут быть поставлены под эффективный контроль по от¬
дельности, но если поставить их под общий контроль, то потен¬
циальные возможности одного могут дополнять возможности
другого. Именно так обстоят дела с общим контролем, осуще¬
ствляемым Лос-Анджелесом над реками Оуэнс и Лос-Андже¬
лес. Один из этих водных потоков соединен с другим через
300-мильный Лос-Анджелесский канал (акведук), проложен¬
ный по Сьерре. Совместный контроль связан и с совместными
затратами на рекреационные сооружения, а также водоснаб¬
жение и производство электроэнергии.
Другие факторы, такие как технологический прогресс, ква¬
лификация и профессиональная подготовка рабочей силы, мо¬
гут входить в критерий эффективности при определении мас¬
штаба деятельности соответствующей организации. Если обо¬
рудование для нанесения дорожных линий на городских ули¬
цах может быть эффективно использовано лишь в крупных
масштабах, то нужны специальные соглашения для того, чтобы
несколько небольших городов могли совместно воспользовать¬
ся такой услугой. То же самое относится и к использованию
172

необычных и дорогостоящих профессиональных навыков;
именно поэтому заведения для душевнобольных и тюрьмы ча¬
ще всего находятся в ведении штата, а не муниципалитета.
критерий политического представительства1. Другой
критерий для определения масштаба социальной организации
требует, чтобы ее механизмы принятия решений учитывали со¬
ответствующие политические интересы. Непосредственные уча¬
стники какой-либо операции исходят в переговорах только из
своих собственных интересов, не учитывая те косвенные послед¬
ствия или «эффект бесплатного потребления», которые затраги¬
вают других. Интересы третьей стороны в таком случае игнори¬
руются. Социальные организации стремятся нивелировать это
возможное влияние, принимая на себя учет различных инте¬
ресов при принятии общественно значимых решений или же
беря под свой контроль общественные дела. Определяя те ин¬
тересы, которые должны быть «замкнуты на себя» самой орга¬
низацией, важно определить границы или масштабы юрисдик¬
ции любой организации.
Здесь необходимо учесть три элемента определения масш¬
таба. Масштаб формальной организации показывает размер
единицы правления, которая предоставляет некое обществен¬
ное благо. «Общественность» при этом включает тех людей,
которым это благо предоставляется. Политическое сообщест¬
во может быть определено как совокупность лиц, которые фак¬
тически учитываются при принятии решения о том, стоит ли и
каким образом предоставлять им общественное благо. Люди,
на которых распространяется такое решение, могут не совпа¬
дать с теми, кто оказывает влияние на его принятие. Исходя из
критерия ответственности и подотчетности, идеальное реше¬
ние, согласующееся с теорией демократии, требует, чтобы все
эти три границы совпадали. Там, где этого нет, возникает про¬
блема определения масштаба.
Если в сферу деятельности социальной организации вклю¬
чаются лица, получающие как непосредственную, так и кос¬
венную пользу от ее операций, то в принципе существуют
средства для определения затрат на общественный контроль со
стороны заинтересованных лиц. За исключением тех случаев,
Под политическим представительством в рамках концепции самоуправляющегося
общества понимается представительство (артикулирование) отдельных групповых
или местных интересов. (Примеч. ред.)
173

когда перераспределение дохода является вопросом государст¬
венной политики, эффективность размещения экономических
ресурсов обеспечивается посредством распределения затрат на
предоставление общественных благ и услуг среди лиц, получа¬
ющих от них пользу vm.
Социальная группа, участвующая в различных видах дело¬
вой активности, различается по своему масштабу в каждом из
них: в одном случае сфера ее деятельности может ограничи¬
ваться несколькими расположенными по соседству домами, в
то время как в другом она может охватывать большую часть
населения земного шара. Между этими двумя крайностями
расположено обширное число различных по потенциальному
масштабу их деятельности социальных групп. Учитывая опре¬
деленные уровни развития информации, технологии и комму¬
никаций, а также различные типы идентификации, можно
представить себе схему, в которой бы предусматривался долж¬
ный масштаб для каждой разновидности социальной организа¬
ции применительно к виду производимых ею общественных
благ. Поскольку эти условия и обстоятельства изменяются, то
соответственно должен меняться и масштаб социальной груп¬
пы для каждого вида деловой активности. А если нет — что
тогда?
Там, где политическое сообщество не включает в себя всех
граждан, некоторые интересы могут не учитываться. Напри¬
мер, город может принять решение о спуске сточных вод за
пределы своих границ, а социальные группы, которых затраги¬
вает это решение, могут не иметь права голоса при его приня¬
тии. С другой стороны, там, где политическое сообщество
включает в себя всех граждан и, кроме того, люди, на которых
конкретная деловая активность никак не сказывается, получа¬
ют право голоса, это может оказаться совершенно нежелатель¬
ным, ибо результатом могут стать действия, совершаемые под
влиянием капризов. Все политическое сообщество города с
трехмиллионным населением не может представлять собой
подходящий механизм для принятия решений при планирова¬
нии местной спортивной площадки.
Тем не менее, утверждая, что орган управления «слишком
велик (или слишком мал) для решения проблемы», мы зача¬
стую упускаем из виду тот факт, что масштаб социального и
политического сообщества необязательно совпадает с фор¬
мальными границами социальной организации. С помощью
174

неформальных соглашений между социальными организация¬
ми может быть создано политическое сообщество, достаточно
большое для того, чтобы справиться с любой конкретной обще¬
ственной проблемой. Точно так же социальная организация
может быть способна создавать политические сообщества внут¬
ри своих границ для того, чтобы разрешить проблемы, которые
затрагивают только определенную часть населения. Впрочем,
было бы ошибочным полагать, что масштаб социальных орга¬
низаций неадекватен до тех пор, пока не задействованы нефор¬
мальные механизмы для создания крупных или мелких по¬
литических сообществ.
По отношению к политическому сообществу масштаб фор¬
мальных социальных организаций всего лишь определяет их
формальные границы. Поскольку реальное число органов
управления ограничено по сравнению с числом общественных
благ, которые должны быть обеспечены, представляется неце¬
лесообразным разделять вопросы масштаба социально-по¬
литического сообщества и формальной социальной организа¬
ции. Более того, соответствующая социальная группа может
изменяться. Даже если формальная социальная организация,
политическое сообщество и социальная группа существуют од¬
новременно, то со временем их очертания могут меняться. В
результате социальные организации могут: 1) создаваться за¬
ново; 2) добровольно сотрудничать или, наоборот, не сотруд¬
ничать друг с другом; 3) обращаться к другим уровням управ¬
ления в поисках адекватного учета интересов, которые влияют
или же находятся под влиянием общественной деловой актив¬
ности.
критерий местного самоопределения. Критерии конт¬
роля, эффективности и политического представительства мо¬
гут быть сформулированы на более общей теоретической осно¬
ве. Однако их применение зависит от конкретных институтов,
наделенных полномочием решать вопросы, касающиеся масшта¬
бов деятельности. Условия организации местных органов управ¬
ления в Соединенных Штатах обычно требуют, чтобы эти крите¬
рии были подчинены соображениям самоопределения, т.е. конт¬
ролировались решениями граждан местного сообщества.
Модели самоопределения местного сообщества обычно про¬
ходят через процедуру регистрации их статуса, что предпола¬
гает обращение местных граждан с соответствующим ходатай¬
ством, а также утверждение их местным электоратом. Согла¬
175

сие местного населения и местный контроль также необходимы
для установления правил, определяющих, какие именно инте¬
ресы сообщества будут блюсти местные должностные лица, как
они будут организованы и как будут отвечать за невыполнение
общественных функций.
Муниципальное самоуправление предполагает, что обще¬
ственные блага поддаются изолированному контролю. Пред¬
полагается, что чисто «муниципальные» дела, относящиеся к
местной юрисдикции, не создают проблем для других полити¬
ческих сообществ. Там, где невозможно «замкнуть» ситуацию
на себя, и, соответственно, обеспечить постоянный контроль,
местная единица правления становится еще одной «заинтере¬
сованной» группой, стремящейся к реальным или потенциаль¬
но доступным общественным благам, поскольку «эффект бес¬
платного потребления» действует также по отношению к дру¬
гим людям, находящимся вне ее границ.
Возможность выбора местных общественных услуг, прису¬
щая любой системе самоуправления в крупном городе, предпо¬
лагает, что существуют разнообразные модели социальных ор¬
ганизаций и определенный выбор общественных благ. Модели
местной автономии и внутреннего регулирования являются
существенными элементами полицентрической системы.
Социальная организация по типу «Гаргантюа»
Поскольку все модели организации далеки от совершенства
по своей эффективности, скорости реагирования или предста¬
вительности, следует обратить внимание на проблемы органи¬
зации различных видов общественных благ и услуг в организа¬
ции по типу «Гаргантюа». Мы остановимся лишь на теоретиче¬
ских проблемах распределения общественных благ и услуг в
крупной системе, в отличие от полицентрической политиче¬
ской системы.
«Гаргантюа», несомненно, является примером масштабной
организации общественных услуг, таких, как обеспечение ра¬
боты морских портов и аэропортов, массовых перевозок, сани¬
тарной службы и водоснабжения. Казалось бы, организация
176

типа «Гаргантюа» в принципе наилучшим образом приспособ¬
лена для решения проблем в масштабах большого города.
Однако при наличии в ней единого центра принятия реше¬
ний она может пасть жертвой сложности своей собственной
иерархической или бюрократической структуры. Сложная
сеть коммуникаций может привести к безответственности ад¬
министрации в отношении местных общественных интересов.
Затраты на контроль в сфере общественной экономики у «Гар¬
гантюа» могут быть настолько велики, что производство обще¬
ственных благ окажется недостаточно эффективным.
В результате такая организация может стать неповоротли¬
вой и нечувствительной требованиям местных граждан в
отношении необходимых общественных благ. Два или три года
могут уйти, к примеру, на то, чтобы сделать улицы и тротуары
более безопасными, даже если расходы будут нести местные
жители. Модификации в регулировании транспортных пото¬
ков на местных развязках могут занять немыслимое количест¬
во времени.
Отдельные облеченные властью лица добиваются большего
успеха в обеспечении своих собственных интересов, нежели
интересов других. Отсутствие эффективной организации для
этих других может привести к политическому курсу с ясно
предсказуемым уклоном. Бюрократическая безответствен¬
ность в «Гаргантюа» может вызвать усталость, безнадежность
и цинизм у той части местных граждан, которые не получают
доступа к решению местных общественных проблем. Муници¬
пальные реформы будут сведены к банальному «избавлению от
негодяев». У граждан не будет доступа к необходимой инфор¬
мации для того, чтобы вынести компетентное суждение в ходе
опросов общественного мнения. Отсутствие эффективной ком¬
муникации в крупной социальной организации может реально
привести к разрушению сообщества.
Проблема социальной организации типа «Гаргантюа», та¬
ким образом, состоит в том, чтобы учесть интересы различных
малых социальных групп, существующих в ее границах. Боль¬
шая часть интересов малых социальных групп могла бы быть
учтена в рамках локальных политических сообществ, без при¬
влечения лиц, принимающих централизованные решения и
занятых проблемами большой системы. Задача признания ма¬
лых социальных групп — это, по сути, проблема «специализи¬
рованной» или «территориальной» организации. Устойчивость
12-275
177

бюрократической безответственности, характерной для боль¬
шой системы, однако, показывает, что эту проблему решить
нелегко. Крупная организация, действующая в масштабах ре¬
гиона большого города, без сомнения, обеспечивает определен¬
ное ограниченное число общественных благ, но это далеко не
все необходимые для данного региона общественные блага и
услуги.
Социальная организация в полицентрической
политической системе
Нельзя априорно оценивать степень адекватности поли¬
центрической системы правления как альтернативы системе с
единой юрисдикцией. Множественность интересов в отноше¬
нии различных общественных благ, в которых нуждаются лю¬
ди в регионе большого города, можно учесть только при нали¬
чии множества различных организационных уровней. Поли-
центрическая система сталкивается с проблемой удовлетворе¬
ния потребностей, вытекающих из более широких интересов
сообществ или социальных групп, находящихся вне функцио¬
нальных или территориальных границ каждой формальной
общности. Единство юрисдикции, в свою очередь, сталкивает¬
ся с проблемой учета и удовлетворения различных вторичных
групповых интересов внутри большой системы. Сомнительно,
чтобы в системе типа «Гаргантюа» было легче провести субоп¬
тимизацию, чем супероптимизацию — в полицентрической
политической системе.
Деятельность полицентрической политической системы
можно понять и оценить, только принимая во внимание модели
сотрудничества, конкуренции и конфликта, существующие
среди составляющих ее разнообразных единиц. Соглашения
легко достичь, если совместная деятельность выгодна всем во¬
влеченным в нее сторонам и адекватно представляет интересы
всех договаривающихся о ней групп. В этом случае достаточно
контрактных договоренностей. Поэтому здесь, говоря о функ¬
ционировании полицентрической политической системы, мы
сосредоточимся на более трудных проблемах, связанных с кон¬
178

куренцией, конфликтом и его разрешением. Если полицентри-
ческая политическая система способна урегулировать конф¬
ликты и поддерживать конкуренцию в соответствующих рам¬
ках, то она является вполне жизнеспособным механизмом для
разрешения разнообразных социальных проблем в регионе
большого города1Х.
конкуренция. Там, где предоставление общественных
благ и услуг может быть успешно «замкнуто на себя» в рамках
единой юрисдикции, «эффект бесплатного потребления», есте¬
ственно, не возникает. В таких обстоятельствах не проявляют¬
ся и пагубные последствия конкуренции в сфере предоставле¬
ния экономических муниципальных услуг. Модели конкурен¬
ции между производителями общественных услуг в регионе
большого города, подобно конкуренции в рыночной экономи¬
ке, могут приносить существенную пользу, поощряя тенден¬
ции к саморегулированию. В результате этого создается давле¬
ние, необходимое для более эффективного решения проблем в
рамках деятельности системы в целом.
Разнообразие в качестве услуг, предоставляемых различ¬
ными независимыми органами местного управления в рамках
более крупного сообщества региона большого города, создает
для местных жителей возможности квазирыночного выбора,
позволяя им выбирать то конкретное сообщество, которое наи¬
более отвечает их требованиям к качеству общественных услуг.
Производителей общественных услуг в этом случае можно за¬
ставить конкурировать между собой в отношении качества ус¬
луг по отношению к размеру взимаемых налогов.
Условия для развития конкуренции обычно возникают сре¬
ди местных единиц правления, которые расположены в непо¬
средственной близости друг от друга и там, где общественности
доступна информация о деятельности каждой из этих единиц
Информация дает возможность сравнивать, а сравнение созда¬
ет конкурентное давление, способствующее подтягиванию ка¬
чества деятельности всех единиц до уровня наиболее эффек¬
тивных из них. Там, где на одной и той же территории услуги
предоставляются более чем одной социальной службой, разви¬
ваются и конкурентные отношения. Разделение между предо-
ставлением общественных благ и услуг и их производством
открывает очень большие возможности для перераспределения
функций в общественной экономике. Общественный контроль
может распространяться на сферу оценки ее эффективности,
179

не препятствуя в то же время развитию широкой конкуренции
между производителями.
Например, после образования города Лейквуд в 1954 году
графство Лос-Анджелес расширило свою систему заключения
контрактов на производство муниципальных услуг до уровня,
соответствующего квазирыночным условиям. Вновь образуе¬
мые города, действуя в соответствии с так называемым «лейк¬
вудским образцом», заключают контракты на муниципальные
услуги для данного города в целом. Проблемы, связанные с
услугами, находящимися за пределами компетенции админи¬
страции графства в районах, не имеющих самостоятельного
юридического статуса, решаются посредством переговоров. У
каждого города к тому же есть возможность самостоятельно
производить для себя муниципальные услуги. Частные сторо¬
ны также могут заключать контракты по выполнению таких
услуг, как уборка улиц, обслуживание инженерных коммуни¬
каций, асфальтирование и ремонт дорог и других аналогичных
общественных работ. Некоторые контракты заключаются с со¬
седними городами. По мере роста предложения возникает кон¬
куренция, давление которой вызывает повышение ответствен¬
ности и эффективности.
Отделение производства общественных благ и услуг от их
предоставления позволяет дифференцировать и измерить про¬
изводство в определенных количественных показателях, про¬
должая при этом предоставлять потребителю и недифференци¬
рованные общественные блага. Так, графство Лос-Анджелес, в
соответствии с лейквудским образцом, выработало количест¬
венные показатели полицейских услуг, причем единицей из¬
мерения каждого из этих показателей служит полицейский
автомобиль, осуществляющий постоянное патрулирование и
выполняющий комплекс других входящих в его функции ус¬
луг. На основе стоимости этой количественной единицы в виде
полицейского автомобиля муниципалитет может заключать
контракты по предоставлению услуг полицейской службы. В
пределах местного сообщества эти услуги по-прежнему предо¬
ставляются недифференцированно, как общественное благо
для всего сообщества в целом.
Проблемы масштаба, возникающие из-за потенциального
конфликта между критериями, приложимыми к производству
и к политическому представительству, могут быть эффективно
разрешены аналогичным путем. Эффективные масштабы ор¬
180

ганизации по производству различных общественных благ мо¬
гут никак не зависеть от масштабов общественных групп, по¬
требляющих эти общественные блага и услуги. Но конкуренция
между их поставщиками может поднять эффективность исполь¬
зования их продукции при том, что контроль за предоставлением
услуг осуществляется организацией совершенно другого масшта¬
ба и выражающей совершенно другие интересы.
Отделение производства благ и услуг от их предоставления
может также превратить местные органы управления в некие
эквиваленты ассоциаций потребителей. Сидней и Беатриса
Уэбб [156, 437ff. ] рассматривали местные органы управления
именно под таким углом зрения, но крен в сторону производ¬
ства в американской муниципальной администрации обусло¬
вил отчасти подчиненное положение интересов потребителя.
Однако, возможно, в городах, где предоставление местному
населению общественных услуг, производимых другими уч¬
реждениями и предприятиями, организовано достаточно эф¬
фективно, интересы потребителя защищены лучше. Напри¬
мер, в городах графства Лос-Анджелес, действующих в соот¬
ветствии с «лейквудским образцом», представители местной
исполнительной власти все чаще отстаивают интересы именно
потребителя.
В этой роли глава местной администрации подобен агенту
по закупкам в крупной корпорации. Учитывая, что, чем боль¬
ше количество поставщиков общественных услуг, тем острее
конкуренция между ними, глава местной администрации мо¬
жет стремиться увеличить число потенциальных поставщиков.
Рост конкуренции заставляет поставщиков более внимательно
относиться к требованиям потребителя.
Контрактная система по производству общественных благ
графства Лос-Анджелес существенно влияет на эффектив¬
ность работы администрации графства, заставляя ее быстрее
реагировать и повышая ее ответственность перед местными
потребителями общественных услуг. В управлении полицей¬
ской службы и противопожарной защиты графства произошли
важные изменения, касающиеся процедуры их деятельности и
организационных механизмов. Аналогичные изменения про¬
изошли также в управлении библиотечным обслуживанием, в
дорожной службе, строительной инспекции и в управлении
инженерными коммуникациями.
В таких условиях полицентрическая политическая система
181

становится весьма жизнеспособной и эффективной в плане
предоставления разнообразных общественных благи услуг. По
мере развития квазирыночных условий в производстве, обще¬
ственная экономика приобретает все большую гибкость и от¬
ветственность, характерные для рыночной экономики.
При этом следует считаться с возможными трудностями в
регулировании конкурентной общественной экономики. От
того, могут ли быть выработаны эффективные количественные
показатели для муниципальных услуг, зависит балансирова¬
ние затрат и цен. Поскольку предпочтительное состояние дел
в сообществе не может быть сведено к какой-то одной шкале
ценностей, такой, как, например, долларовая выручка частного
предприятия, поддерживать объективную конкуренцию в обще¬
ственной экономике гораздо труднее. Хотя стоимость услуг, пре¬
доставляемых по контрактам различными поставщиками, мо¬
жет быть одинаковой, необходимы объективные критерии для
определения полезности этих услуг, а разработать их весьма
трудно. В противном случае слишком широкие возможности
для действий по собственному усмотрению, которыми облада¬
ют лица, заключающие контракты, могут ограничить конку¬
рентную жизнеспособность системы и свести конкуренцию к
размеру посторонних вознаграждений.
При отсутствии строгого контроля над распределением за¬
трат и ценовыми механизмами, средства, выделяемые на пре¬
доставление набора социально-бытовых услуг помимо рыноч¬
ных механизмов, могут перекачиваться для субсидирования
более конкурентоспособных услуг. В графстве Лос-Анджелес
тщательное изучение и контроль над практикой подсчета за¬
трат и ценовой политикой со стороны большого жюри помогли
предотвратить такого рода перераспределение фондов.
Любая долговременная политика опоры на квазирыночные
механизмы при производстве общественных благ и услуг, без
сомнения, потребует еще более тщательного изучения, конт¬
роля и регулирования, по сравнению с аналогичными меро¬
приятиями в частной рыночной экономике. И действительно,
если в управлении регионами больших городов опираться в
первую очередь на полицентрическую систему, оценка затрат
и полученных результатов становится важной социальной
функцией.
Опора на внешних поставщиков при производстве обще¬
ственных услуг может также привести к уменьшению степени
182

подконтрольности местным политическим органам. Наемный
работник является объектом контроля со стороны поставщика,
а не муниципалитета. В отличие от более тесных прямых свя¬
зей между работниками муниципальных служб и администра¬
цией города, опора на частных поставщиков в предоставлении
муниципальных услуг может привести к качественным и ко¬
личественным потерям информации о состоянии дел в сообще¬
стве, которая доводится до представителей городских властей.
Такие информационные потери могут снизить степень контроля
городской администрации над состоянием общественных дел.
В этой главе мы лишь обозначили некоторые общие момен¬
ты, которые следует принять во внимание при анализе резуль¬
татов деятельности конкурирующих механизмов в сфере пре¬
доставления общественных услуг в регионах больших городов.
До тех пор, пока местные службы при заключении контрактов
учитывают соответствующие групповые общественные инте¬
ресы, конкуренция может развиваться беспрепятственно. При
наличии соответствующего общественного контроля такие ме¬
ханизмы благодаря своей гибкости дают преимущества в эко¬
номическом плане. В то же время они позволяют учесть широ¬
кий спектр разнообразных конкретных требований местных
сообществ.
конфликт и его разрешение. Более сложные проблемы
встают перед полицентрической политической системой, когда
обеспечение общественными благами не ограничено рамками
существующих единиц правления. Такие ситуации, поскольку
они связаны с серьезным «эффектом бесплатного потребле¬
ния», могут спровоцировать конфликт между различными еди¬
ницами системы. В полицентрической политической системе
должны существовать механизмы для урегулирования подоб¬
ных конфликтов и проблем. В противном случае конкуренция
и конфликт могут обостриться до предела.
Ни одно сообщество не заинтересовано в том, чтобы по
своей собственной инициативе брать на себя все затраты по
осуществлению контроля над отрицательными последствия¬
ми, затрагивающими более широкие социальные группы. На¬
пример, если при проведении мероприятий по контролю над
загрязнением окружающей среды, затрагивающих отдельных
лиц и фирмы в одном из сообществ, на членов соседних сооб¬
ществ не возлагаются соответствующие расходы, то каждое из
сообществ обосновывает свое бездействие тем, что его соседи
183

также бездействуют. Это и есть отрицательные последствия
конкуренции. Подобные проблемы стоят особенно остро в
полицентрической системе, где многие общественные «блага»
влекут за собой нарушения общественного порядка, устране¬
ние которых является весьма дорогостоящим.
Намного легче бывает организовать согласованные дейст¬
вия различных единиц правления в регионе большого города в
том случае, когда затраты и выгоды справедливо и равномерно
распределены по территории всего региона. Кстати, это было
сделано при заключении договоров о взаимопомощи для моби¬
лизации больших сил в случае крупных пожаров. Редкость и
непредсказуемый характер таких пожаров позволяет считать
их обычным риском, который может угрожать любому местно¬
му сообществу в регионе большого города.
Подобные соображения действуют и в отношении контроля
над загрязнением воздуха или борьбы с комарами. Лиги горо¬
дов, торговые палаты и другие гражданские ассоциации часто
становятся инициаторами разработки законодательных пред¬
ложений по созданию особых зон борьбы с комарами, контроля
над загрязнением воздуха и т.п.
Более сложные проблемы возникают тогда, когда выгоды и
затраты не распределены равномерно. Представления сооб¬
ществ о выгодах, получаемых от общих для всех благ, могут
быть весьма различны. Поэтому сообщество может не поже¬
лать «платить свою справедливую долю» от получения таких
благ просто потому, что его спрос на эти блага ниже, чем
аналогичный спрос в соседних сообществах. В таких ситуациях
требуются эффективные управленческие механизмы, способ¬
ные взять данную проблему под свой контроль. При необходи¬
мости для выполнения соответствующих решений должны
применяться санкции.
Например, в южной Калифорнии конфликт по поводу му¬
ниципальных систем водоснабжения, использующих воду из
одного и того же подземного резервуара, был разрешен через
суды штата. Таким образом, суды стали главной властью, уре-
гулирующей конфликты между службами, осуществляющими
водоснабжение в южной Калифорнии, а их решения обеспечи¬
ли базу для проведения там определенной политики в управ¬
лении водоснабжением регионов больших городов. Аналогич¬
ную роль судебная власть штата сыграла в урегулировании
различных конфликтов между другими местными органами
184

управления в таких областях, как общественное здравоохране¬
ние, получение административными единицами самостоятель¬
ного юридического статуса и их слияние друг с другом, обеспе¬
чение правопорядка и городское планирование.
В опоре на суды при разрешении конфликтов между мест¬
ными единицами правления, без сомнения, отражается попыт¬
ка минимизировать внешний контроль со стороны вышестоя¬
щих органов принятия решений. По каждому отдельному делу
принимается отдельное судебное решение. В судебном разби¬
рательстве обычно решается конкретная спорная проблема и
тем самым ограничивается сфера судебного усмотрения. Этот
метод также сводит к минимуму степень контроля, осуществ¬
ляемого после вынесения судебного решения. В частности, су¬
ды в Калифорнии восприняли доктрину внутреннего регулиро¬
вания и, таким образом, поддерживают интересы местных еди¬
ниц правления при разрешении проблем, касающихся муни¬
ципальных дел.
Можно более подробно рассмотреть пример с управлением
муниципальным водоснабжением, чтобы проиллюстрировать
и другие механизмы принятия решений и последствия этих
решений [более детальный разбор содержится в книге: 95,
chs.3,6,7].
Хотя обращение к судебным процедурам может быть эф¬
фективным средством для урегулирования конфликтов, свя¬
занных с местным водоснабжением, лица, отвечающие за него
в администрации южной Калифорнии, давно признали, что
никакое судопроизводство не сможет увеличить количество
воды. В настоящее время единственным способом для решения
этой проблемы в долгосрочной перспективе считается создание
новых источников водоснабжения.
В Лос-Анджелесе был построен первый главный акведук
для доставки воды в данный регион, причем сделано это было
по инициативе города. Этот источник водоснабжения исполь¬
зовался также для того, чтобы заставить прилегающие районы
войти в состав города Лос-Анджелес или консолидироваться с
ним, если они хотели получить доступ к этому новому источ¬
нику. Условием пользования данной системой водоснабжения
был отказ от самостоятельности этих районов. Для получения
этого единственного общественного блага они были вынужде¬
ны отказаться от других благ. Это привело к возникновению
оппозиции, способной блокировать любые новые решения, не
185

основанные на согласии и сотрудничестве. Потребовалось со¬
здание новых механизмов для урегулирования последовавших
за этим конфликтов.
Доставку воды из реки Колорадо позже взяла на себя коа¬
лиция сообществ, расположенных в южной Калифорнии,
сформированная южной секцией Лиги городов Калифорнии.
Лига представляла собой нейтральную почву для проведения
переговоров относительно общих интересов Лос-Анджелеса и
других городов этого региона, у которых имелись общие про¬
блемы водоснабжения. После того, как в ходе переговоров были
выработаны взаимоприемлемые соглашения, включая поло¬
жение об образовании нового округа водоснабжения в регионе
Лос-Анджелеса и поддержке проекта работ в каньоне Боулдер,
для реализации этих целей была сформирована ассоциация по
строительству дамбы в каньоне Боулдер. Позднее был также
сформирован новый орган — региональный округ по водоснаб¬
жению городов южной Калифорнии, который занимался стро¬
ительством и пуском нового акведука, доставляющего воду из
реки Колорадо.
Не так давно в качестве посредника в переговорах по разви¬
тию региональной программы водоснабжения в Калифорнии
выступила Конференция по координации водоснабжения юж¬
ной Калифорнии, созданная под эгидой Торговой палаты Лос-
Анджелеса. Региональный округ по водоснабжению городов не
смог представлять интересы территорий южной Калифорнии,
не вошедших в него, а появление разнообразных специальных
муниципальных округов по водоснабжению не позволило Лиге
городов Калифорнии, которая представляет исключительно
города, взять на себя функции посредника по проведению пе¬
реговоров относительно интересов регионов больших городов в
муниципальном водоснабжении.
Эти примеры показывают, какого рода неформальные ме¬
ханизмы могут быть предложены для достижения принципи¬
альных договоренностей между местными управленческими
структурами в регионе большого города. Такие механизмы
имеют жизненно важное значение при обсуждении проблем,
затрагивающих общие интересы. При этом неформально со¬
зданное политическое сообщество учитывает интересы боль¬
шего количества социальных групп. Эти механизмы эффек¬
тивно действуют лишь до тех пор, пока возможно достижение
согласия, ибо для их функционирования требуется ратифика¬
186

ция их решений официальным органом. В тех случаях, когда
затрагивается законодательство штата или политика админи¬
страции, они должны быть ратифицированы на уровне штата.
Более высокие уровни правления также могут привлекать¬
ся для разрешения конфликта между местными правительст¬
вами в регионе большого города. Причем и в этом случае за
помощью обращаются прежде всего к наиболее представитель¬
ному политическому сообществу. Здесь наблюдается тенден¬
ция к централизации принятия решений и контроля. Опас¬
ность заключается в том, что это наиболее представительное
политическое сообщество не сможет сосредоточиться на конк¬
ретных общественных интересах, составляющих предмет спо¬
ра, а будет склонно в разрешении местных противоречий исхо¬
дить из множества других интересов.
Обращение к центральным властям рискованно с точки зре¬
ния усиления контроля над местными делами городского реги¬
она со стороны таких органов, как легислатура штата, при
одновременном сокращении способности местных органов уп¬
равления самим справляться со своими локальными проблема¬
ми. Чувствительность к сохранению местного контроля может
вызвать значительное давление субординационных различий,
при том, что конфликтующие стороны стремятся выработать
общую позицию, основанную на консенсусе. Опора на нефор¬
мальные механизмы принятия решений может быть оправдана
с точки зрения местных властей, если с помощью этих меха¬
низмов можно предотвратить потерю местной автономии из-за
узурпации ее более высокими уровнями правления.
Парадоксально, но такого рода отказ от посторонней помо¬
щи при разрешении конфликта с сопутствующей этому цент¬
рализацией принятия решений логически приводит к сокраще¬
нию местной автономии или независимости местных органов
управления. Давление для достижения соглашений в решении
некоторых проблем региона большого города сужает пределы
выбора, доступного любому конкретному местному органу уп¬
равления. Тем не менее, возможность выбора в этом случае все
равно больше, чем в случае урегулирования конфликта с по¬
мощью центральных властей. Переговоры между независимы¬
ми органами позволяют использовать право вето против любо¬
го неприемлемого решения. Чтобы избежать обращения за по¬
мощью к властям более высокого уровня, приходится достигать
соглашений, учитывая возможное применение права вето.
187

Для того, чтобы минимизировать отрицательные последст¬
вия конфликтов для своего положения, представители органов
местного управления в регионах больших городов стремятся
разработать широкую систему коммуникации и взаимного ин¬
формирования об опыте друг друга, а также выработать стан¬
дарты, применимые к различным типам социальных услуг.
Единство профессиональных административных стандартов
может, таким образом, способствовать использованию разно¬
образного опыта местных органов управления. При таких ус¬
ловиях власти склонны ограничивать распространение инфор¬
мации о противоречиях и потенциальных конфликтах. Обсуж¬
дение общих проблем при посредстве неформальных структур
обычно проводится в обстановке секретности, при тщательном
контроле над соответствующей информацией.
Эти попытки минимизировать затраты от конфликтов и
стремление к решению проблем городских регионов на основе
соглашений свидетельствуют о важной роли местных органов
управления в решении общественно значимых проблем по¬
средством их обсуждения на местном уровне. Если такого рода
попытки являются эффективными, то можно оценить роль ор¬
ганов местного управления в регионах больших городов, сосре¬
доточив внимание на тех разнообразных формальных и нефор¬
мальных механизмах, которые создаются для разрешения про¬
блем в данном регионе.
В противоположность распространенному мнению о том,
что для решения проблем регионов больших городов недостает
«общерегиональной структуры», в большинстве регионов,боль¬
ших городов существуют весьма разнообразные, богатые и тон¬
кие структуры для обсуждения, вынесения судебных решений
и урегулирования проблем, затрагивающих различные обще¬
ственные интересы. Следует гораздо более внимательно отно¬
ситься к изучению этих структур и возможностей.

ГЛАВА СЕДЬМАЯ
ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА
И ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЫБОР:
ВОЗНИКНОВЕНИЕ
ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКОНОМИКИ
И ИНДУСТРИАЛЬНЫХ СТРУКТУР1
Вплоть до недавнего времени частный и государственный
сектор рассматривались как две взаимоисключающие части
экономики. Частный сектор обычно рассматривается как орга¬
низованный посредством рыночных отношений, а государст¬
венный только посредством правительственных институтов,
когда услуги оказываются через систему государственной ад¬
министрации. Координация в частном секторе происходит с
помощью конкуренции спроса и предложения, в то время как
в государственном секторе, напротив, в результате действия
бюрократической системы, где контроль вышестоящих долж¬
ностных лиц над подчиненными осуществляется в рамках еди¬
ной командной структуры, когда каждый служащий подотче¬
тен главе исполнительной власти как выборному должностно¬
му лицу [55, р. 129—138].
За последние десятилетия традиционные представления об
организации государственного сектора подверглись серьезно-
В соавторстве с Элинор Остром.
189

му пересмотру. Экономисты, занимающиеся изучением капи¬
таловложений и затрат в государственном секторе, отмечают
несовершенство институтов, созданных для преодоления не¬
удач рынка. Просчетов в рыночной экономике не всегда удает¬
ся избежать с помощью решений, принимаемых государствен¬
ным сектором. Для государственной бюрократии характерны
собственная институциональная слабость и просчеты.
Развитые федеральные системы, включающие множество
различных единиц правления, допускают появление обще¬
ственной экономики, где различные организации — как част¬
ные, так и государственные — дополняют друг друга в произ¬
водстве и использовании общественных благ и услуг1. Обще¬
ственная экономика не должна быть исключительно монопо¬
лией государства. Это может быть смешанная экономика с
большой долей частного участия в предоставлении обществен¬
ных услуг. Такая возможность открывает серьезные перспек¬
тивы для преодоления некоторых недостатков государственно¬
го сектора и обеспечения граждан-налогоплательщиков услу¬
гами лучшего качества, которые они могут получить за свои
налоги.
Общественная экономика, однако, принципиально отлича¬
ется от рыночной экономики. Частный предприниматель, опи¬
рающийся на традиционные рыночные механизмы в предо¬
ставлении общественных услуг, обречен на неудачу. Ему сле¬
дует в первую очередь понять внутреннюю логику обществен¬
ной экономики и научиться реализовывать свои возможности
в рамках этих ограничений. Частное предоставление обще¬
ственных услуг — это игра по совершенно иным правилам,
нежели частное предоставление частных товаров и услуг.
Чтобы выявить логику общественной экономики в развитой
федеральной системе правления, мы сначала обратимся к при¬
роде общественных благ как отличных от частных. Затем мы
рассмотрим организационные возможности государственного
сектора, включая развитие квазирыночных механизмов. Та¬
кие механизмы предполагают индустриальный подход к обще¬
ственным услугам — подход, подразумевающий общественное
управление, принципиально отличное от управления и конт¬
роля, осуществляемого государственной бюрократией.
190

Природа общественных благ
Люди давно осознали, что природа благ оказывает сущест¬
венное влияние на человеческую жизнь. Аристотель, к приме¬
ру, отмечал: «К тому, что составляет предмет владения очень
большого числа людей, прилагается наименьшая забота»1. За
последние десятилетия появилась обширная литература, по¬
священная характерным отличительным чертам обществен¬
ных или коллективных благ по сравнению с частными или
индивидуальными11. В этой главе мы рассмотрим в качестве
двух сущностных характерных черт, отличающих частные и
общественные блага, принцип исключаемости, с одной сторо¬
ны, и совместность пользования или потребления — с другой.
Мы также остановимся на основных различиях между частны¬
ми и общественными благами, касающимися их количествен¬
ного измерения и степеней выбора, что имеет большое значе¬
ние для организации общественных услуг. Это позволит вы¬
явить суть некоторых внутренних проблем организации эконо¬
мических взаимоотношений в сфере общественных благ в срав¬
нении с рыночной экономикой и частными благами.
исключаемость. Исключаемость в течение длительного
времени считалась необходимой характеристикой товаров и
услуг, предоставляемых в условиях рынка. Исключаемость
имеет место там, где потенциальным потребителям может быть
отказано в товарах и услугах, если они не договорятся с постав¬
щиками о сроках и условиях сделки. Если оба — и поставщик
и потребитель — приходят к соглашению, то товары или услу¬
ги предоставляются за определенную плату. Происходит рав¬
ный обмен: покупатель получает товар, а продавец — обуслов¬
ленную плату.
Там, где принцип исключаемости не может быть реализо¬
ван, каждый человек может извлекать пользу из товара или
блага, поскольку они являются либо дарами природы, либо
результатами усилий других людей. Воздух, которым мы ды¬
шим, можно рассматривать как благо, данное нам природой,
поэтому исключаемость в этом случае практически невозмож¬
на. Внешний вид здания — будь он «хорошим» или «пло¬
хим» — является плодом усилий других людей и, при нормаль¬
Аристотель. Соч. в 4-х томах, M.: Мысль, 1984. Т.4. С.406.
191

ных условиях, не может быть объектом исключаемости. Шум
и загрязнение воды и воздуха — это «зло», которое отдельный
человек не может исключить или предотвратить иначе, как
взяв на себя определенные расходы; и наоборот, отдельного
человека нельзя исключить из получения пользы, когда сни¬
жается уровень загрязненности.
совместность пользования или потребления. Другим
атрибутом общественных благ и услуг является совместное
пользование или потребление. Совместное потребление не мо¬
жет существовать, когда потребление благ и услуг одним чело¬
веком препятствует их использованию или потреблению дру¬
гими. В этом случае потребление является полностью исклю¬
чаемым, как бы вычитаемым (subtractible) из общей их сово¬
купности. Кусок хлеба, потребляемый одним человеком, уже
недоступен для потребления его другим. Частное же благо, в
подлинном его смысле, — это такое благо, которое по своей
природе не отвечает принципу совместности потребления, а
позволяет применить принцип исключаемости. Совместность
потребления подразумевает, что использование или потребле¬
ние благ одним человеком не препятствует их использованию
или потреблению другими людьми, причем это благо остается
доступным для использования в неуменьшающемся количест¬
ве и качестве. Прогноз погоды — это пример совместно потреб¬
ляемого блага.
Очень немногие блага совместного потребления (если тако¬
вые вообще существуют) являются совершенно неубывающи¬
ми. Использование гравитации как силы, которая удерживает
нас на земле, может быть таким примером совершенно неубы¬
вающего блага, но большая часть совместно потребляемых благ
частично уменьшается в процессе их потребления. При опре¬
деленном пороговом уровне снабжения использование блага
одним человеком частично исключает других людей из числа
его потребителей. Возникает как бы избыток потребителей.
Любой дальнейший рост использования определенного блага
уменьшает возможность использования его каждым другим
членом общества. Шоссейные дороги представляют собой при¬
мер избытка потребителей, когда рост числа людей, пользую¬
щихся ими, вызывает задержки и создает неудобства для дру¬
гих. Противопожарная защита — еще одно совместно потреб¬
ляемое благо — может существенно ухудшиться, когда спрос
на услуги пожарной службы намного превосходит возможно-
192

сти его удовлетворения. В этом случае подобные блага и услуги
подвержены деградации или эрозии качества, если только их
предоставление не претерпит изменений в соответствии с но¬
выми требованиями.
Как исключаемость, так и совместность потребления явля¬
ются скорее сравнительными, а не абсолютными характери¬
стиками. Два крайних случая совместного потребления — пол¬
ная убываемость и полная неубываемость благ — позволяют
провести логическую грань между чисто частными и чисто
общественными благами. В любом случае, когда использова¬
ние блага одним человеком ведет к частичному исключению
его из использования и потребления другими людьми, имеет
место частичная убываемость. Точно так же мы можем пред¬
ставить себе различные степени исключаемости. В городе,
окруженном стенами, можно добиться высокой степени исклю¬
чаемости с помощью контроля над допуском в него людей,
желающих там жить, работать или посещать его. Даже в горо¬
де, не окруженном стенами, с помощью юрисдикционных гра¬
ниц можно провести различия между его жителями и времен¬
ными посетителями, когда некоторые общественные блага и
услуги предоставляются в первую очередь людям, живущим
внутри этих границ. В таких обстоятельствах наблюдается
мягкая форма частичной исключаемости.
Исключаемость и совместность потребления — это незави¬
симые атрибуты. Их можно сопоставить друг с другом.
Совместное пользование бывает двух видов: альтернативное
пользование, суть которого — в высокой степени убывания
благ, и совместное пользование, при котором благо не убыва¬
ет. Исключаемость также можно разделить на две группы: в
одних случаях она возможна, в других — невозможна. Исклю¬
чаемость практически невозможна при отсутствии средств для
«расфасовки» блага или для контроля над доступом к нему
потенциального потребителя. Исключаемость может быть так¬
же экономически невозможна, когда затраты на ее достижение
слишком высоки. Если представить эти определяющие харак¬
теристики схематически, то мы обнаружим логически четыре
типа благ, как показано в схеме I.
Рыночные механизмы могут использоваться для обеспече¬
ния либо частными товарами, либо платными общественными
благами, т.е. в этом случае исключаемость возможна. На до¬
ступ или использование платных общественных благ оказыва¬
13-275
193

ет влияние цена, но при этом такие блага являются предметом
общественного потребления. Особого рода проблемы возника¬
ют, например, в театре, когда использование благ одним чело¬
веком может препятствовать использованию их другими. Цен¬
ность блага зависит как от его качества, так и от того, каким
образом оно используется другими людьми.
В отношении ресурсов, находящихся в общем распоряже¬
нии, исключаемость невозможна в том смысле, что невозмож¬
но закрыть доступ к ним сразу для многих потребителей. Но
использование некоего определенного количества обществен¬
ных благ препятствует его использованию другими людьми.
Например, каждый владелец насоса в районе, богатом грунто¬
выми водами, использует воду, которая в ином случае могла бы
использоваться любым другим владельцем насоса. Каждая от¬
дельная рыба или тонна рыбы, выловленная рыбаком, — это та
самая рыба или тонна рыбы, которую не выловил другой рыбак.
И в то же время не существует основы для «исключения» ры¬
баков из доступа к рыбе в океане. Искусственное водоснабже¬
ние позволяет рассматривать воду как определенное платное
благо, предоставляемое тем, кто имеет доступ к системе рас¬
пределения; точно так же, однажды выловленная в океане
рыба может рассматриваться как частное благо или частный
товар. Проблемы регулирования водоснабжения, типичные
для ресурсов, находящихся в общем пользовании, вероятно,
подвержены рыночным просчетам, в то время как проблемы
распределения воды, типичные для платных общественных
благ, вероятно, отражают рыночную слабость, связанную с
монополизмом водоснабжения.
Объем услуг, предоставляемых государственными учреж¬
дениями, может включать в себя блага и услуги любого типа.
Питание, которым обеспечиваются дети в школах в соответст¬
вии с определенными социальными программами, — это при¬
мер государственного распределения благ, произведенных
частным образом. Однако большинство государственных
служб предоставляют платные общественные блага или же
ресурсы, находящиеся в общем пользовании. Эти различия
могут иметь существенное значение. Приведем только один
пример: применение торговых наценок как заменителей нало¬
гов. Здесь мы обратимся главным образом к тому, что характе¬
ризуется как общественные блага, поскольку именно это созда¬
ет наиболее сложные проблемы в функционировании обще-
194

Схема I
ТИПЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ
Совместное использование или потребление
Исключае¬
мость
возможна
(низкая цена)
Исключаемость
невозможна
(высокая цена)
Альтернативное
Совместное
использование
использование
Частные блага:
Платные блага:
Хлеб; обувь;
автомобили;
стрижка у парик¬
махера;
книги
Театры;
ночные клубы;
телефонная связь;
платные дороги;
кабельное телеви-
дение;
электроснабже-
ние;библиотеки
Ресурсы, находящие¬
ся в общем распоря¬
жении:
Грунтовые воды;
океаническая рыба;
сырая нефть
Общественные
блага:
Спокойствие и без¬
опасность сообщест¬
ва; национальная
оборона; борьба с
комарами и конт¬
роль над загрязне-
нием воздуха; про¬
тивопожарная защи¬
та; улицы; прогноз
погоды; обществен¬
ное телевидение
195

ственной экономики. Прежде чем рассмотреть значение
совместного пользования или потребления при отсутствии
фактора исключаемости, остановимся на двух других харак¬
терных чертах общественных благ и услуг, связанных с коли¬
чественным измерением и степенью их выбора. Обе они имеют
важное значение для организации и предоставления обще¬
ственных услуг.
возможность измерения. Поскольку общественные бла¬
га трудно «расфасовать», их так же трудно и измерить. Их
нельзя измерить в таких количественных показателях, как
бушели пшеницы или тонны стали. Качественные показате¬
ли, — такие как количество растворенного в воде кислорода,
статистика жертв, скорость реакции или транспортные
задержки, — могут применяться для определения базовых ха¬
рактеристик благ, находящихся в совместном пользовании, но
такие показатели невозможно свести воедино, как, предполо¬
жим, общий объем производства на сталелитейном заводе или
в сталелитейной промышленности в целом.
Задача количественного измерения производства обще¬
ственных благ не может быть решена методом простых вычис¬
лений. Это измерение зависит от оценок, при которых индика¬
торы или заменители количественных показателей могут быть
использованы для общей оценки. С помощью множества инди¬
каторов можно приблизительно измерить характеристики, да¬
же с учетом того, что прямые измерения «на выходе», то есть
измерения собственно результата, невозможны. Намного лег¬
че измерить блага и товары, предоставляемые частным обра¬
зом, их легче подсчитать и соотнести с издержками и контро¬
лем над управлением. Отдельно от проблемы измерения мы
рассмотрим, каким образом блага различаются по степеням
выбора.
степени выбора. Там, где благо характеризуется совмест¬
ностью потребления и неисключаемостью, потребитель обыч¬
но имеет небольшие возможности выбора в использовании
этих благ. Блага или услуги являются доступными при опреде¬
ленных условиях, и предпочтения отдельного человека не ока¬
зывают сколько-нибудь существенного влияния на их качест¬
во. Более того, можно принудить людей потреблять обществен¬
ные блага, к которым они относятся негативно. Например,
улицы могут превратиться в перенасыщенные людьми и транс¬
портом магистрали, неудобные для местных жителей и поку¬
196

пателей, которые вынуждены мириться с этими неудобствами
независимо от своих желаний.
И все же структура институционных механизмов может
определенным образом влиять на степень выбора, которым
обладают люди. Члены советов местных административных
округов, например, скорее всего будут более чувствительны к
протестам местных жителей относительно использования
улиц в данных округах, чем члены советов больших по масш¬
табу избирательных округов. Точно так же использование си¬
стемы ваучеров для оплаты альтернативных услуг в области
образования дает индивидуальным потребителям большую
степень выбора. Услуги в области образования, однако, имеют
меньше характерных черт общественного блага и больше черт
блага платного. В организации общественных услуг могут су¬
ществовать и другие варианты выбора. В таблице 2 суммирова¬
ны некоторые основные черты, присущие благам, предоставля¬
емым частным и общественным образом.
Таблица 21
БЛАГА,
ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ ОБЩЕСТВЕННЫМ
И ЧАСТНЫМ ОБРАЗОМ
Общественным образом
Частным образом
Относительно трудно изме¬
рить количество и качество
Относительно легко изме¬
рить количество и качество
благ
Потребляются совместно и од¬
новременно многими людьми
Могут потребляться только
одним человеком
Трудно исключить того, кто
не платит
Легко исключить того, кто не
платит
Обычно отсутствует индиви¬
дуальный выбор в отношении
потребления
Обычно существует индиви¬
дуальный выбор в отношении
потребления
* * Таблицы в этой главе разработаны совместно с Э.С.Савасом, редактором
книги, в которой эта глава впервые была опубликована в виде раздела.
197

Продолжение таблицы
Общественным образом
Частным образом
Обычно очень мал или вооб¬
ще отсутствует индивиду¬
альный выбор в отношении
вида и качества благ
Обычно существует индиви¬
дуальный выбор в отношении
вида и качества благ
Оплата благ не связана на¬
прямую со спросом или по¬
треблением
Оплата тесно связана со спро¬
сом и потреблением
Решения о размещении при¬
нимаются главным образом
политическими средствами
Решения о размещении при¬
нимаются главным образом с
помощью рыночных меха¬
низмов
некоторые организационные следствия. Обществен¬
ные блага как блага совместного пользования, когда исключа¬
емость практически невозможна, создают определенные про¬
блемы для организации человеческого взаимодействия. Если
общественное благо является даром природы или результатом
усилий других людей, любой человек может пользоваться пре¬
имуществами данного блага, поскольку никто не может быть
лишен права на его использование или потребление. Человек,
стремящийся свести свои затраты к минимуму, стремится по¬
лучить пользу от общественного блага, не оплачивая его или
не внося свою лепту в усилия по его предоставлению. В той
мере, в какой действуют правила добровольного выбора, у не¬
которых людей возникает соблазн уклониться от участия в
общих затратах, обуславливая его непомерными требования¬
ми (hold out), и, тем временем, бесплатно пользоваться всем,
чем можно. Если они преуспевают в этом, то у других возника¬
ет желание последовать их примеру. Возможное временное
последствие этого состоит в том, что с помощью одних лишь
добровольных усилий не удастся обеспечить удовлетворитель¬
ный уровень общественных благ.
Если люди, преследуя свои собственные интересы, будут
игнорировать интересы других, то совокупное общественное
благо будет неумолимо ухудшаться.
С другой стороны, рыночные институты не смогут обеспе¬
чить удовлетворительный уровень общественных благ и услуг.
198

Добиться исключаемости будет невозможно. Более того, чтобы
предоставить большое количество общественных благ и услуг,
необходимо иметь поддержку какой-либо государственной ор¬
ганизации, которая могла бы применять санкции по отноше¬
нию к тем, кто стремится уклониться от участия в общих за¬
тратах. В малых группах относительно легко учесть вклад и
усилия каждого члена группы и применить общественное при¬
нуждение для того, чтобы каждый человек нес свою долю об¬
щего бремени по обеспечению совместного пользования каки¬
ми-либо благами. Но в больших группах не так просто решить
проблемы, связанные с предоставлением общественных благ,
которыми пользуются все члены группы. Здесь каждый чело¬
век более анонимен, доля его в использовании общего блага
может казаться незначительной, он может уклоняться от несе¬
ния затрат с большей степенью безнаказанности. Поэтому еще
актуальнее становится возможность обращаться к принужде¬
нию через сбор налогов и предотвращение уклонения от уча¬
стия в общих затратах. Таковы основания для суждения Ари¬
стотеля о том, что к благу или собственности, которые состав¬
ляют «предмет владения очень большого числа людей, прила¬
гается наименьшая забота»1.
Для деятельности общественной экономики необходима
поддержка организаций, наделенных правом налагать санк¬
ции и использовать методы принуждения. Вот почему люди
прибегают к помощи государственных институтов. Обеспече¬
ние законности и порядка — лишь одно из множества обще¬
ственных благ, которые имеют большое значение для благосо¬
стояния общества. Рыночные институты не могут предоставить
такого рода блага и услуги, поскольку рынок построен на прин¬
ципах исключаемости, обмена и добровольного взаимодействия.
Но обращение к принудительным мерам и помощи государ¬
ственных организаций не обеспечивает необходимых и доста¬
точных условий для предоставления общественных благ. Инс¬
трументы насилия могут использоваться для того, чтобы ли¬
шить каких-то людей права пользования этими благами и
услугами и, тем самым, сделать их более бедными, а отнюдь не
более богатыми. Государственные институты позволяют тем,
кто может опираться на поддержку большинства, лишать пра¬
ва пользования этими благами людей, находящихся в мень-
См. сноску на с. 191.
199

шинстве. Таким образом, они могут стать инструментами ти¬
рании, когда отдельные люди получают право распределять
блага в обществе в ущерб другим.
Более того, поскольку государственным должностным ли¬
цам трудно измерить «выход» общественных благ и услуг, им
так же трудно осуществлять постоянное наблюдение за дея¬
тельностью других государственных служащих. При управле¬
нии государственными предприятиями создать эффективный
контроль еще труднее, чем при управлении частными пред¬
приятиями, где продукция может быть измерена в количест¬
венных показателях.
Там, где у граждан невелики возможности выбора в отно¬
шении качества предоставляемых услуг, у них так же весьма
невелики и стимулы для того, чтобы изменить ситуацию. За¬
траты на усилия в этом направлении, вероятно, превзойдут
любую реальную выгоду, которую они получат лично. В ре¬
зультате эти люди оказываются в ситуации, когда ожидаемые
затраты превосходят ожидаемую выгоду. Рациональное прави¬
ло поведения в этом случае — отказ от такого рода «возможно¬
сти», лишь увеличивающей их чистые потери.
Организация общественной экономики
Отсутствие исключаемости, совместное потребление, от¬
сутствие определенных количественных показателей и соот¬
ветствующего способа измерения, а также небольшие возмож¬
ности индивидуального выбора — таковы основные проблемы
в организации общественной экономики. Признавая, что мир
состоит из множества различных благ и услуг, обладающих
данными характеристиками, и что формы использования этих
благ весьма различны, мы вынуждены задуматься над тем,
какие модели организации были бы оптимальны для налажи¬
вания процесса их предоставления. Подобно тому, как опреде¬
ленные характеристики, присущие некоему товару, благу или
услуге, могут служить причиной рыночной неудачи, можно
ожидать появления проблем, связанных с институционной
слабостью и неудачами в деятельности государственных струк¬
тур.
200

Более того, ни одно решение не срабатывает само по себе.
Рынки обладают важными характеристиками саморегуляции
и самоуправления; но все рыночные системы зависят от внеры¬
ночных механизмов принятия решений по обеспечению и со¬
блюдению прав собственности, гарантированию контрактов, а
также от других общедоступных возможностей. В их число
обычно входят общие средства обмена, общие системы мер и
веса, общественные коммуникации и т.п., которые использу¬
ются всеми участниками рынка.
Рассматривая организацию общественной экономики, мы
обсудим целый ряд связанных с этим проблем. Прежде всего,
мы обозначим некоторые основные элементы общественной
экономики, включая исходные посылки и термины, а также
охарактеризуем деятельность единиц коллективного потреб¬
ления и производства. Во-вторых, остановимся на некоторых
свойствах общественных благ, которые вызывают особые про¬
блемы во взаимоотношениях между единицами коллективного
потребления и производства, в каждой отдельной отрасли про¬
мышленности, предоставляющей общественные услуги. В-
третьих, рассмотрим некоторые возможности для повышения
эффективности и поощрения тенденций к саморегуляции в
общественной экономике.
НЕКОТОРЫЕ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ТЕР¬
МИНЫ. Нам представляется продуктивным рассматривать в
качестве основной единицы анализа отдельного человека, ис¬
ходя при этом из того, что блага и услуги ограничены и пред¬
ставляют для людей определенную ценность. Мы можем очер¬
тить рамки принятия решений, которые структурируют воз¬
можности и ограничивают действия людей в их взаимоотноше¬
ниях друг с другом. Это даст нам возможность проанализиро¬
вать последствия выбора людьми тех или иных стратегий, на¬
правленных на укрепление их собственного благосостояния.
Общественное благо, как было сказано выше, — это товар
или услуга, являющиеся объектом совместного пользования
или потребления, когда исключаемости добиться трудно или
стоимость этого слишком велика. Основные трудности органи¬
зации общественной экономики, следовательно, лежат в по¬
требительской сфере экономических взаимоотношений. Орга¬
ны государственного управления, подобно семьям, ведущим до¬
машнее хозяйство, можно рассматривать прежде всего как еди¬
ницы коллективного потребления. После того, как мы опреде¬
201

лим основные аспекты коллективного потребления со стороны
государственных организаций, мы сможем обратиться и к про¬
изводственной стороне экономических взаимоотношений. Го¬
сударственные учреждения и частные предприятия можно так¬
же рассматривать как своего рода производственные единицы,
в задачу которых входит обеспечение благами и услугами. Мы
будем различать эти две стороны как «единицы коллективного
потребления» и «производственные единицы». Более общая
единица — государство, может включать в свою внутреннюю
структуру обе эти стороны. Когда же государственная служба
выступает как коллективный потребитель, она может заключать
контракт с другим государственным учреждением или частным
предприятием на производство общественных услуг для лиц, на¬
ходящихся в пределах ее юрисдикции.
единицы коллективного потребления. При организа¬
ции единиц коллективного потребления следует учитывать
проблему, связанную с уклонением отдельных лиц от несения
своей доли затрат. Необходимо принять меры по налогообло¬
жению и прочим соответствующим сборам. Добровольные уси¬
лия по предоставлению общественных благ и услуг сами по себе
не дадут удовлетворительных результатов. Полномочия по
сбору различных налогов и пошлин необходимы для разреше¬
ния проблемы уклонения от участия в затратах, а также для
обеспечения финансирования совместно используемых благ и
услуг.
Некоторые формы частных организаций также обладают
правом использовать принуждение для взимания установлен¬
ных сборов со своих членов. Ассоциации домовладельцев и
кондоминиумы могут быть организованы так, что люди, поку¬
пающие часть дома или квартиру в многоквартирном доме,
должны обязательно состоять в этих ассоциациях, пока они
владеют данным домом или квартирой. Внутренние правила
ассоциаций домовладельцев или кондоминиумов содержат по¬
ложения о выборах должностных лиц, выступающих от имени
их членов, и дают им право взимать сборы, эквивалентные
налогам, за предоставление совместно используемых услуг и
оборудования. Каждый владелец собственности соглашается
платить эти сборы и принимает на себя обязательства, изло¬
женные во внутренних правилах, являющихся неотъемлемой
частью договора о покупке дома или квартиры. Если внутрен¬
ние правила являются обязательными и члены ассоциации
202

признают за выборными лицами право взимать сборы, то ни
один проживающий в данном доме человек не может пользо¬
ваться выгодой от совместных усилий, не платя при этом свою
пропорциональную долю расходов. При хорошей организации,
ассоциации домовладельцев и кондоминиумы могут сами обес¬
печить себя услугами полицейской охраны, спортивными и
общественными сооружениями, а также предпринимать дру¬
гие усилия к выгоде и пользе своих членов. В этом смысле их
можно рассматривать как своего рода квазиуправленческие
единицы.
Там, где права собственности уже определены и люди хотят
обеспечить взаимовыгодные и полезные услуги, обычно требу¬
ется какая-то форма управляющей организации для урегули¬
рования отношений владельцев собственности или жильцов
посредством большинства голосов. Эти организации могут
принимать различные формы, например, формы муниципаль¬
ных корпораций и районных коммунальных служб. Существу¬
ет альтернативная возможность — создание внутри уже суще¬
ствующих единиц правления специальных районных органов
по улучшению условий и финансированию специальных услуг
для конкретного района. Каждый из такого рода органов, в
соответствии с положениями его уставного документа, наделен
властными полномочиями, в частности, по сбору налогов и
применению санкций для выполнения своих правил и распоря¬
жений.
В то время как доходы, полученные от продажи товаров,
произведенных частным образом, дают информацию о спросе
на эти товары, принудительная уплата налогов говорит лишь о
том, что налогоплательщик предпочитает уплатить налог, не¬
жели попасть в тюрьму. При этом практически невозможно
получить информацию о предпочтениях потребителя в отно¬
шении благ и услуг, предоставляемых при налоговых льготах,
для учета расходов на эти услуги. Как следствие, возникает
необходимость в альтернативных механизмах, регулирующих
политику цен, с тем чтобы определить и сформулировать кол¬
лективные требования, основанные на предпочтениях потре¬
бителя в отношении конкретного количества и/или качества
общественных благ и услуг.
Будучи правильно организованной, эта единица коллек¬
тивного потребления включает в рамки своей юрисдикции тех,
кто извлекает соответствующую пользу из совместно исполь¬
203

зуемых общественных благ и услуг, и исключает тех, кто тако¬
вой не получает. Эту единицу следовало бы наделить правом
принимать оперативные решения, не основанные на единогла¬
сии: это необходимо для того, чтобы не допустить уклонения от
участия в общих затратах. Она может занимать ограниченно
монопольное положение, представляя интересы потребителя.
Такая единица будет обладать правом применять принуди¬
тельные санкции, не отвечая при этом критерию, иногда ис¬
пользуемому для определения органа управления как инсти¬
тута, осуществляющего монополию над законным использова¬
нием силы в обществе в целом.
К выбору конкретных правил голосования, расходов и уров¬
ня услуг следует подходить с конституционной точки зрения.
Каковы наиболее вероятные последствия при выборе опреде¬
ленной организационной структуры? Предпочтительной явля¬
ется такая совокупность правил, которая позволит принять
оптимальное, с точки зрения интересов гражданина-потреби-
теля, решение. Предполагается, что граждане сами лучшие и
единственные судьи в том, что касается их собственных инте¬
ресов. Такие правила обеспечивают деятельность механизмов
для выявления спроса в отсутствие рыночных цен и выработки
на этой основе решений о предоставлении определенных услуг.
Если возможно действовать в соответствии с таким набором
правил, которые приводят к превышению доходов над затрата¬
ми каждого отдельного человека, причем затраты справедливо
распределяются среди тех, кто получает доход, то у каждого
отдельного человека будет стимул принять такую форму кол¬
лективной организации, не уклоняться от участия в общих
затратах и способствовать получению совместно потребляемо¬
го блага. Члены такого сообщества будут единодушны в приня¬
тии коллективных мер по обеспечению совместных обществен¬
ных благ и услуг.
производственные единицы. Производственная едини¬
ца, в отличие от единицы коллективного потребления, способ¬
на объединить технические стороны производства для обеспе¬
чения благами и услугами, отвечающими требованиям едини¬
цы коллективного потребления. Для организации соответству¬
ющей производственной единицы необходим менеджер, спо¬
собный взять на себя предпринимательскую ответственность,
объединяя разные стороны производства, организуя и контро-
204

лиру я деятельность производственного коллектива, который
обеспечивал бы надлежащий уровень блага или услуги.
Единица коллективного потребления может предоставлять
общественное благо или услугу с помощью своей собственной
производственной единицы. В этом случае единица коллектив¬
ного потребления и производственная единица могут служить
одной и той же группе населения. В то же самое время органи¬
зация обеих единиц может быть достаточно разделена. Напри¬
мер, глава местной исполнительной власти или магистрат (го¬
родской совет), представляющие единицу коллективного по¬
требления, могут договориться с менеджерами производствен¬
ных единиц об обеспечении соответствующими общественны¬
ми благами и услугами. Заголовки многих местных газет пест¬
рят сообщениями о такого рода договоренностях. В них зача¬
стую подчеркивается конфликт интересов производственных
единиц и тех, кто представляет интересы граждан как потре¬
бителей. Тем не менее, это весьма распространенная модель
организации, типичным примером которой является муници¬
палитет со своими собственными полицейской и дорожной
службами.
В качестве альтернативы организации собственной произ¬
водственной единицы единица коллективного потребления мо¬
жет принять решение о заключении контракта с частным по¬
ставщиком на предоставление общественных благ и услуг. В
этом случае государственные должностные лица будут перево¬
дить решения о количестве или качестве общественных благ и
услуг в конкретные требования, касающиеся гарантий от завы¬
шения цены поставщиком, конкретных условий контракта,
стандартов, применяемых при определении наценок, а также
возмещения возможного ущерба. В этом случае единице кол¬
лективного потребления понадобится собственный менеджер,
действующий в качестве торгового агента, который принимал
бы претензии от потребителей услуг и контролировал действия
поставщика этих услуг. Единица коллективного потребления
действует здесь как менеджер или организатор предоставления
услуги, а частный предприниматель выступает в качестве ее
производителя или поставщика.	<
Мы установили, что организация функций потребления в
общественной экономике отличается от организации функций
производства. Первую мы называем обеспечение снабжения, а
вторую — производство. Некоторые общие характеристики
205

единиц коллективного потребления и производственных еди¬
ниц представлены в таблице 3. Разнообразные виды муници¬
пальных услуг в Соединенных Штатах, в том числе уборка
улиц, уборка снега, сбор и вывоз мусора, полицейская служба
и пожарная охрана, обслуживание инженерных коммуника¬
ций, службы планирования и строительство общественных со¬
оружений, а также многое другое, в большинстве случаев обес¬
печиваются частными поставщиками.
Таблица З1
ЕДИНИЦЫ
КОЛЛЕКТИВНОГО ПОТРЕБЛЕНИЯ
И ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ЕДИНИЦЫ
Единица коллективного
потребления
Производственная
единица
Как правило, орган местного
управления, обобщающий и
выражающий требования
лиц, находящихся в преде¬
лах его юрисдикции
Либо государственное уч¬
реждение или частная фир¬
ма, либо некоммерческая
организация или доброволь¬
ная ассоциация
Обладает принудительной
властью, необходимой для
получения финансовых
средств на оплату предостав¬
ляемых услуг и регулирова¬
ния моделей потребления
Объединяет факторы произ¬
водства и производит блага в
соответствии с запросами
единицы коллективного по¬
требления
Платит производственным
единицам за предоставление
общественных благ
Получает плату от единиц
коллективного потребления
за предоставленные ею об¬
щественные блага
При участии Э.С.Саваса.
206

Продолжение таблицы
Единица коллективного
потребления
Производственная
единица
Принимает претензии и осу¬
ществляет наблюдение за
деятельностью производст¬
венных единиц
Предоставляет единицам
коллективного потребления
информацию о стоимости и
возможностях производства
общественных благ
Третья возможность — это установление общих для всех
жителей стандартов услуг, которые оставляют за каждым до¬
мовладельцем право принимать решение о том, какой именно
частный поставщик должен обеспечивать его услугами. Эти
услуги могут быть предоставлены разными поставщиками,
получающими определенные льготы, или же одним поставщи¬
ком конкретной услуги, действующим в соответствии с усло¬
виями, выдвигаемыми единицей коллективного потребления.
Сбор твердых отходов — это услуга, часто предоставляемая
именно на таких условиях. Подобные услуги достаточно инди¬
видуализированы, степень их совместного использования или
потребления весьма ограничена. Для ее учета достаточно при¬
менения общих стандартов ко всем домовладельцам и постав¬
щикам.
Четвертая возможность — это взимание налогов для про¬
порционального распределения общих затрат и предоставле¬
ние каждому домовладельцу ваучера (письменного поручи¬
тельства) , позволяющего делать самостоятельный выбор меж¬
ду альтернативными производителями и набором предоставля¬
емых услуг. В области образования, например, ваучер может
быть выдан каждому ребенку или его родителям и опекуну.
Решение о выборе типа школы и программы обучения в таком
случае принимает семья, а не школьная администрация. Услу¬
ги, предоставляемые по ваучеру, имеют характеристики, сход¬
ные с платными общественными благами, потребление кото¬
рых приносит пользу и другим людям. Польза для общества от
получения отдельным человеком образования отличается от
пользы, получаемой при этом самим человеком. В таком слу¬
чае оправдан вклад всего общества в получение образования
207

каждым отдельным его членом. Если в этом случае польза от
принятия решения школьной администрацией равна или пре¬
вышает пользу от принятия решения семьей, то система вауче¬
ров будет оправдана. Ваучеры используются для улучшения
жилищных условий (например, для оплаты части расходов на
жилье), услуг в области здравоохранения («Медикэйд» можно
рассматривать как одну из таких форм) и даже питания (тало¬
ны на продовольствие). Последние, хотя их обычно считают
благом, предоставляемым частным образом, можно сравнить с
получением образования, поскольку положение, когда никто в
обществе не голодает и не сомневается в своем физическом
выживании, выгодно всем.
Пятая возможность — это заключение единицей коллек¬
тивного потребления контрактов с производственной едини¬
цей, созданной другими единицами правления. Многие муни¬
ципалитеты, действуя в качестве единиц коллективного по¬
требления, заключают контракты с другими муниципалитета¬
ми или иными единицами правления относительно предостав¬
ления услуг в области пожарной охраны, полицейской службы,
водоснабжения, образования, библиотечного обслуживания и
множества других общественных услуг.
Шестая возможность — это опора единицы коллективного
потребления на собственную производственную единицу при
частичном использовании общественных услуг других потре¬
бительских и производственных единиц. Так, ее собственная
производственная единица может пользоваться услугами дру¬
гих производителей для получения составных элементов, не¬
обходимых для собственного производства. Или та же самая
единица может действовать в качестве закупочного агента для
обеспечения дополнительных услуг и контроля над их предо¬
ставлением. Она может даже действовать как сопроизводи-
тель, предоставляя ряд различных услуг, являющихся резуль¬
татом совместных усилий множества производственных кол¬
лективов. И действительно, любая отдельная единица коллек¬
тивного потребления может опираться на усилия нескольких
производителей в предоставлении конкретного набора благ и
услуг для совместного потребления или использования. Она
может также кооперироваться с другими единицами коллек¬
тивного потребления, предоставляющими дополнительные
финансовые средства для обеспечения определенного уровня
предоставляемых услуг.
208

Возможности для получения общественных услуг суммиро¬
ваны в таблице 4.
Таблица 41
ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ ПОЛУЧЕНИЯ
ОБЩЕСТВЕННЫХ УСЛУГ
Орган управления, высту¬
пающий как единица кол¬
лективного потребления,
может получить желае¬
мые общественные блага и
услуги следующим образом:
Примеры
Деятельность собственной
производственной единицы
Город, имеющий собствен¬
ное управление пожарной
охраны или полицейской
службы
Заключение контракта с част¬
ными фирмами
Город, заключающий с част¬
ной фирмой контракт на
уборку снега, ремонт дорож¬
ного покрытия, обслужива¬
ние световых дорожных
знаков
Выработка стандартов на
услуги и предоставление
каждому потребителю воз¬
можности самостоятельно
выбирать поставщика и по¬
купать услугу
Город, выдающий лицензии
на таксомоторное обслужи¬
вание, сбор и утилизацию
мусора
Предоставление семьям ва¬
учеров и, соответственно,
возможности покупать ус¬
лугу у любого ее законного
поставщика
Ведомство, занимающееся
талонами на продовольст¬
вие, ваучерами на получение
образования, ваучерами на
жилье и социальными про¬
граммами в области здраво¬
охранения
* Совместно с Э.С.Савасом.
14-275
209

Продолжение таблицы
Заключение контракта с дру¬
гим органом управления
Город, покупающий лицен¬
зию на взимание налогов и
иные денежные сборы у пра¬
вительственной единицы на
уровне графства, на услуги
по сбросу сточных вод у специ¬
ального санитарного округа, на
услуги по профессиональному
обучению у школьной админи¬
страции соседнего города
Производство некоторых ус¬
луг с помощью собственной
производственной единицы и
покупка части услуг у еди¬
ниц, находящихся под чужой
юрисдикцией и у частных
фирм
Город, располагающий соб¬
ственными полицейскими
патрулями и покупающий
судебно-экспертные услуги
у шерифа графства; объеди¬
нение с соседними общинами
для оплаты услуг совместной
диспетчерской службы; оп¬
лата услуг частной фирмы,
оказывающей неотложную
медицинскую помощь и осу¬
ществляющей перевозку
больных
индустрии общественных услуг. Стоит только предста-
вить себе возможности для организации единиц коллективного
потребления и производственных единиц, как становится оче¬
видным их многообразие. В такой системе, наряду со множест¬
вом частично совпадающих по объекту регулирования уровней
управления, может присутствовать большое число автоном¬
ных единиц правления. Огромное количество частных пред¬
приятий и добровольных ассоциаций могут быть интегрирова¬
ны в общественную экономику. Разделение властей внутри
каждой единицы правления существует в той мере, в какой все
лица, принимающие решения, действуют в пределах своих
конституционных или иных законных полномочий. Каждый
гражданин является членом различных единиц коллективного
потребления, организованных в рамках групп, объединенных
общими интересами, и обслуживает его целый ряд различных
210

государственных и частных производственных единиц, предо¬
ставляющих конкретные общественные блага и услуги.
В таких обстоятельствах гражданина обслуживает не «пра¬
вительство», а разнообразные индустрии общественных услуг.
Любая индустрия общественных услуг состоит из единиц кол¬
лективного потребления, являющихся организаторами, и про¬
изводственных единиц, являющихся поставщиками опреде¬
ленных типов тесно связанных общественных благ или услуг,
которые совместно потребляют или используют конкретные
сообщества людей.
Таким образом, общественный сектор в федеральной систе¬
ме, включающий в себя множество единиц правления, можно
рассматривать как состоящий из большого количества индуст¬
рий общественных услуг, в том числе индустрии полицейской
службы, индустрии образования, индустрии водоснабжения,
индустрии пожарной охраны, индустрии социального обеспе¬
чения, индустрии здравоохранения, индустрии транспорта и
т.д. Государственный компонент в некоторых индустриях, та¬
ких как индустрия полицейской службы, пропорционально
больше, чем в других, таких как здравоохранение или транс¬
порт. Но важной составляющей большинства индустрий обще¬
ственных услуг является частный компонент.
Более того, каждая индустрия характеризуется четкими
производственными технологиями и видами предоставляемых
услуг. Это облегчает координацию оперативных механизмов
внутри самой индустрии и позволяет различным индустриям
быть достаточно независимыми друг от друга. Индустрия водо¬
снабжения, например, основана на технологиях, которые об¬
легчают сотрудничество органов различных уровней, позволяя
учитывать как общественные, так и частные интересы. Эти
технологии в индустрии водоснабжения существенно отлича¬
ются от технологий индустрии полицейской службы или инду¬
стрии образования. Индустрия водоснабжения в любом отдель¬
ном районе непременно включает в себя крупные производст¬
венные службы в этой области, например, такие, как Инженер¬
ный корпус США, занимающийся крупными дамбами и водо¬
хранилищами; средних производителей, таких как городские
окружные управления или управления графств, отвечающие
за акведуки и средние водохранилища; городские отделы водо¬
снабжения, смешанные и частные компании, специализирую¬
щиеся на оборудовании и системах платной подачи воды. Ка-
211

чество и стоимость водопроводной воды, подающейся в дома и
спортивно-оздоровительные учреждения, а также судоходст¬
во, регулирование стоков и т.п. зависят от совместной деятель¬
ности различных государственных органов, учреждений и
фирм, функционирующих в индустрии водоснабжения.
Функциональный подход к федеральной системе правления
включает анализ взаимодействия этих разнообразных единиц
коллективного потребления и производственных единиц, ко¬
торые работают в мультиорганизационном режиме, составля¬
ющем основу общественной экономики, где координация до¬
стигается путем сотрудничества между доступными конкури¬
рующими альтернативами. Для достижения такой координа¬
ции не нужна разветвленная бюрократическая структура. Хо¬
тя со стороны такое положение может представляться хаосом,
при ближайшем рассмотрении становится очевидным наличие
высокопродуктивной общественной экономики, обладающей
многими характерными чертами рыночной экономики, когда
множество различных единиц правления действуют как еди¬
ницы коллективного потребления, Отражающие интересы раз¬
личных сообществ.
Такие системы мультиорганизационных взаимоотношений
функционируют в институционально богатой структуре нор¬
мативно упорядоченных взаимоотношений, в которой многие
оперативные направления разрабатываются как на основе
формальных договоренностей, так и неформального взаимопо¬
нимания. Различные формально организованные доброволь¬
ные ассоциации представляют собой стандартную организаци¬
онную среду для регулярного получения соответствующей ин¬
формации, обсуждения проблем, представляющих взаимный
интерес, и участия в урегулировании потенциальных конф¬
ликтов. Даже при ограниченном коллективе сотрудников они
способны организовывать информационное обеспечение, про¬
водить проблемные исследования по интересующим вопросам
и мониторинг развития в других областях.
Учет политических соображений и мотивов при частичном
совпадении юрисдикций имеет очень важное значение, а соот¬
ветствующая информация, равно как и предложения относи¬
тельно надлежащих политических курсов заслуживают самого
внимательного совместного обсуждения. При возникновении
сложных конфликтов, а также в случае упорного уклонения от
принятия взаимоприемлемых решений, можно прибегнуть к
212

помощи суда. В целом такого рода структура представляет
собой сложную конфигурацию нормативно упорядоченных
взаимоотношений.
Примером таких норм может служить двухтомный сборник
под названием «Документы проекта Центральной долины»
[152], содержащий ряд контрактов, меморандумов, судебных
решений, выдержек из статутов и законов. Эти документы
составляют всего лишь часть того, что можно было бы считать
правовой базой индустрии водоснабжения в Калифорнии.
В любой структуре взаимоотношений такого рода обществен¬
ная политика скорее спонтанно формируется, нежели «устанав¬
ливается» или «проводится в жизнь», как это принято в условиях
контрольно-командной системы управления. Тот, кто берет на
себя ответственность за предоставление услуг и развитие обще¬
ственной сферы в демократических обществах, должен научить¬
ся сосуществовать и сотрудничать с окружающими его людьми.
Взаимоотношения развиваются успешно, когда они строятся на
основе взаимного уважения и сотрудничества, и складываются
плачевно, если в основе лежит принуждение.
О некоторых проблемах
потребления и производства
в индустриях общественных услуг
Некоторые характерные для общественных благ особенно¬
сти влекут за собой ряд трудностей, влияющих на взаимоотно¬
шения в индустриях общественных услуг. С этими трудностя¬
ми, в частности, связан ряд проблем во взаимоотношениях
между единицами коллективного потребления и производст¬
венными единицами. Любая деловая операция или сделка в
частном секторе обычно предусматривает и необходимые фи¬
нансовые положения и механизмы. В государственном секторе,
напротив, финансовые механизмы отделены от поставки услуг.
Это означает, кроме всего прочего, что поставка услуг может
осуществляться в отсутствие удовлетворительной информа¬
ции о требованиях или предпочтениях потребителя.
Там, где совместность потребления благ и услуг сопровож¬
213

дается их частичной убываемостью, могут также возникнуть
особые проблемы в регулировании моделей потребления. Без
соответствующего регулирования одна модель потребления
или использования может наносить серьезный ущерб ценности
конкретного блага или услуги для других потребителей. Мно¬
гие общественные услуги — подобно некоторым услугам, пре¬
доставляемым частным образом, — в значительной мере зави¬
сят от деятельности потребителей услуг в качестве материаль¬
ных сопроизводителей. Каждый из видов этой деятельности —
1) финансирование, 2) регулирование моделей потребления
или использования и 3) совместное производство — создает
проблемы во взаимоотношениях между единицами коллектив¬
ного потребления и производственными единицами, которые
необходимо конструктивно разрешать для успешного функци¬
онирования индустрий общественных услуг.
финансирование. В условиях рыночных взаимоотноше¬
ний решение купить любой конкретный товар или услугу пред¬
полагает существование альтернативных возможностей. Цена
в денежном выражении является эквивалентом всех прочих
товаров и услуг, которые могли бы быть куплены за аналогич¬
ную сумму. Решение купить конкретный товар или услугу
отражает готовность отказаться от других возможностей, на
реализацию которых можно было бы потратить те же самые
деньги. Выражение спроса в рыночной системе всегда включает
в себя учет как того, что уже куплено, так и того, что могло бы
быть куплено.
При выражении предпочтений в государственном секторе
зачастую не принимаются в расчет другие существующие воз¬
можности. В системе может быть утрачена существенная ин¬
формация, если организация единицы коллективного потреб¬
ления не предусматривает учет предпочтений потребителя.
Способ налогообложения может быть очень слабо или же вовсе
не связан с предоставляемыми услугами. Более того, одни и те
же люди могут входить в различные сообщества потребителей.
Жители определенных районов, например, могут выдвигать
различные требования к полицейской службе в зависимости от
того, какие интересы они представляют — по месту своего про¬
живания или по месту работы.
Поскольку большая часть общественных благ и услуг фи¬
нансируется через систему налогообложения, не дающую воз¬
можностей выбора, трудно установить и оптимальные уровни
214

расходов. Финансирование обеспечения общественными бла¬
гами может быть в равной мере как недостаточным, так и
избыточным. Государственные чиновники и специалисты мо¬
гут отдавать предпочтение другим общественным благам, не¬
жели граждане, чьи интересы они представляют. Так, они мо¬
гут устанавливать большие налоги на обеспечение определен¬
ными услугами, чем это сделали бы сами граждане, если бы у
них было решающее право голоса в этом процессе. Недостаточ¬
ное финансирование может быть связано с тем, что значитель¬
ная часть людей, заинтересованных в данном благе, не вклю¬
чается в единицы коллективного потребления, финансирую¬
щие его предоставление. Поэтому они не могут финансировать
обеспечение этим благом, даже если бы и захотели честно
выплачивать свою долю общих затрат.
Финансовые механизмы являются также средством пере¬
распределения. Многие предложения о крупномасштабной
консолидации органов управления в регионах больших городов
исходят из того, что можно добиться большего равенства, рас¬
ширяя сферу налогообложения. Считается, что это позволяет
обеспечить оплату многих услуг, необходимых для бедного
населения, за счет более состоятельных жителей. Но нет досто¬
верных данных, подтверждающих, что это действительно так.
Бедные районы, получающие «услуги», которые не отвечают
их потребностям, не станут богаче от того, что в эти районы
будут направлены дополнительные ресурсы. В крупных едини¬
цах коллективного потребления влияние голосов жителей бед¬
ных районов относительно уровня и видов желаемых услуг,
вероятно, даже меньше, чем то, которым они обладают в более
мелких единицах коллективного потребления. Увеличение
размера самой единицы коллективного потребления, в кото¬
рую входят граждане, не поможет решению проблемы перерас¬
пределения.
Для финансирования любого конкретного общественного
блага или услуги может понадобиться содействие со стороны
более чем одной единицы коллективного потребления, по¬
скольку люди, заинтересованные в производстве этого блага,
не могут быть сосредоточены в одной-единственной единице.
Например, общественное образование приносит пользу преж¬
де всего тем семьям, чьи дети получают образование. Однако
пользу от побочных внешних воздействий в виде хороших
местных систем образования получают и другие жители того
215

же штата и всего государства в целом. Следовательно, опти¬
мальный способ финансирования образования — это объеди¬
нение местных, штатных и общегосударственных ресурсов.
Однако финансирование системы школьного образования од¬
новременно из нескольких налоговых источников может при¬
вести к тому, что она станет менее мобильной в учете интересов
различных семей, непосредственно получающих услуги в этой
области. Использование системы ваучеров для финансирова¬
ния большей части системы общественного образования спо¬
собствовало бы расширению возможностей семьи, которая мог¬
ла бы выбирать школу или школы.
Разработка единицами коллективного потребления и про¬
изводственными единицами финансовых механизмов — это
одна из наиболее трудных проблем, с которыми сталкиваются
предприниматели в общественной экономике. При отсутствии
рыночных цен и рыночных операций акт уплаты за благо или
услугу обычно удален от акта использования общественного
блага или оборудования по времени и месту; индивидуальные
затраты слишком удалены от индивидуальной выгоды. И все
же принцип «фискальной эквивалентности» [81 ], который за¬
ключается в том, что получающий выгоду от услуги оплачива¬
ет и расходы по ее предоставлению, должен применяться в
общественной экономике в той же мере, в какой он применя¬
ется в рыночной. Расходы должны быть пропорциональны вы¬
годе, если люди обладают хотя бы каким-то чувством экономи¬
ческой реальности. В ином случае тот, кто получает выгоду,
может счесть, что общественные блага — это бесплатные бла¬
га, что деньги в государственной казне — это «деньги прави¬
тельства», что, тратя эти деньги, можно не считаться с другими
возможностями. В этом случае возникает угроза основам де¬
мократического общества. Альтернативой является стойкая
приверженность принципу фискальной эквивалентности и
пропорциональному распределению налогов при максималь¬
ном учете получаемых выгод. Добровольная работа и самопо¬
мощь (self-help)1 могут дать дополнительные возможности для
несения расходов по предоставлению общественных услуг.
Там, где расходы могут быть пропорционально поделены
между получающими выгоду, наценки и налоги на потребите¬
1 Это не очень складно звучащее по-русски слово — одно из ключевых
понятий в американской традиции. (Примеч.ред.)
216

ля существенно смягчают проблемы, связанные с распределе¬
нием общественных благ. Услуги по строительству и ремонту
шоссейных дорог, полицейское патрулирование и другие услу¬
ги для владельцев транспортных средств могли бы, например,
компенсироваться за счет налогов на бензин, а не за счет дру¬
гих форм общего налогообложения. Нет необходимости пола¬
гаться на уголовные санкции в качестве главного средства при
регулировании использования общедоступного общественного
блага или услуги, если можно более точно распределить нацен¬
ки и налоги на'потребителя при его предоставлении.
РЕГУЛИРОВАНИЕ МОДЕЛЕЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕН¬
НЫХ благ. Характеристики частичной убываемости при по¬
треблении означают, что на любом уровне снабжения увели¬
чение использования может снизить ценность товара, блага
или услуги для других потребителей. Ценность парков или
улиц снижается для каждого отдельного потребителя по мере
того, как возрастает количество потребителей, их использую¬
щих, и наступает перенасыщенность людьми и транспортом.
Там, где существуют различные модели использования, одна
модель может вытеснить другие. Например, использование
водных путей для сброса мусора исключает возможность ис¬
пользования их для отдыха. Когда одни модели использования
вытесняют другие, может произойти серьезная эрозия качест¬
ва жизни [18].
При совместном использовании в условиях частичной убы¬
ваемости может потребоваться введение правил для снижения
вероятности потенциального конфликта между различными
видами использования. Чтобы эти правила были эффективны¬
ми, должны существовать механизмы для их проведения в
жизнь. Поставка общественных благ и услуг при таких услови¬
ях зависит от соблюдения пропорционального соотношения
между спросом и предложением при помощи системы правил,
которая учитывает как условия предоставления, так и модели
использования. Однако эти правила, если они учитывают такие
различия, вероятнее всего, станут препятствием на пути к всеоб¬
щему благосостоянию. Слишком интенсивные транспортные по¬
токи на улицах города могут, к примеру, затруднить их исполь¬
зование местными жителями и нанести ущерб местному бизнесу,
чьими клиентами они являются.
В таких условиях особое значение приобретает тесная ко¬
ординация между производственными и потребительскими
217

единицами. Предоставление услуги должно сопровождаться
регулированием моделей использования, с тем чтобы оптими¬
зировать пользу от предоставляемых услуг и оборудования.
Строительство и ремонт дорог между фермами несовместимы,
скажем, с их использованием для транспортировки угля от
шахт до крупных транспортных станций. Большегрузные пе¬
ревозки разрушают дороги, которые непригодны для такого
рода грузов [79 ]. В этих случаях поставщики не производят
услуги для анонимного покупателя, а, скорее, предоставляют
их по заказу конкретных сообществ потребителей.
Функция регулирования моделей использования становит¬
ся одной из важнейших функций единиц коллективного по¬
требления. Вот почему полномочиями проводить в жизнь пра¬
вила, прибегая к уголовным санкциям, обычно наделяются
государственные органы, ответственные за предоставление об¬
щественных благ и услуг. Единицы коллективного потребле¬
ния должны нести основную ответственность за регулирование
и внедрение моделей использования. И все же это регулирова¬
ние имеет смысл только в свете конкретного спроса и условий
предоставления. Изменение условий предоставления может
повлиять и на проблемы регулирования и внедрения моделей
использования.
Даже в государственных организациях производство услу¬
ги зачастую отделено от регулирования и внедрения моделей
использования. Учреждения, отвечающие за дорожную поли¬
цейскую службу, к примеру, отделены от учреждений, отвеча¬
ющих за строительство и ремонт тех же самых дорог и улиц.
Тем не менее, производителям в сфере общественной экономи¬
ки следует знать, что на услуги, предназначенные для совмест¬
ного использования, ощутимо влияют проблемы определения
пропорций между их предоставлением и потреблением, а так¬
же регулирование моделей использования. Иначе проблемы
перенаселенности и конфликтов между потребителями могут
привести к эрозии общественных услуг и снижению уровня
жизни в сообществе.
совместное производство. Еще одна проблема в опреде¬
лении пропорций между предоставлением услуг и моделями их
использования возникает, когда потребители услуг действуют
так же, как и их сопроизводители. Без разумных и мотивиро¬
ванных усилий уровень этих услуг может снизиться, и они
превратятся в малоценный безличный продукт. На качество
218

продукции в сфере образования, например, решающее воздей¬
ствие оказывают производительные усилия студентов как по¬
требителей этих услуг. Если при предоставлении услуг в сфере
образования студенты не будут рассматриваться как сопроиз-
водители, качество результата, по всей вероятности, будет до¬
статочно низким. Здоровье сообщества зависит как от осознан¬
ных усилий индивидов, направленных на укрепление собст¬
венного здоровья, так и от специалистов, работающих в меди¬
цинских учреждениях. Усилия граждан по предотвращению
пожаров и созданию системы раннего оповещения в случаях
возгорания являются существенным фактором при предостав¬
лении услуг противопожарной безопасности. Спокойствие и
безопасность в сообществе являются результатом усилий не
только профессиональных полицейских, но и самих граждан.
Для достижения желаемых результатов принципиально важно
сотрудничество между поставщиками и потребителями услуг.
Проблемы совместного производства типичны для всех ин¬
дустрий услуг как в частном, так и в государственном секторе.
Частно практикующий врач сталкивается с теми же самыми
проблемами, что и учитель в государственной школе. Когда
специалисты полагают, будто им известно, в чем заключается
всеобщее благо, не давая самим людям возможности выразить
собственные предпочтения, не стоит удивляться тому, что рост
профессионального уровня в сфере общественных услуг сопро¬
вождается серьезной эрозией их качества. Большие расходы на
общественные услуги, предоставляемые исключительно высо¬
копрофессиональными кадрами, могут привести к парадок¬
сальной ситуации: чем лучше услуги с точки зрения професси¬
ональных критериев, тем менее удовлетворительны они для
граждан. Эффективность системы предоставления обществен¬
ных услуг зависит от готовности работников этой сферы при¬
влекать граждан в качестве сопроизводителей.
Разумные и эффективные стратегии потребления столь же
важны для благосостояния общества, как и разумные и эффек¬
тивные стратегии производства. Совместное производство тре¬
бует, чтобы эти стратегии шли рука об руку, что способствует
достижению оптимальных результатов. Организация обще¬
ственной экономики, включающая в себя как экономику по¬
требления, так и экономику производства и обеспечивающая
их координацию, вероятнее всего, даст наилучшие результаты.
219

Возможности индустрий общественных услуг
Здравый смысл говорит о том, что в условиях многообразия
потребительских и производственных единиц, занятых обеспе¬
чением людей общественными благами и услугами, происхо¬
дит дублирование функций из-за частичного совпадения юрис¬
дикций. Считается, что дублирование функций неэффективно
и дорого. Кроме того, считается, что можно повысить эффектив¬
ность путем ликвидации дублирования услуг и частичного совпа¬
дения юрисдикций. И все же мы уверены, что рыночная эконо¬
мика эффективна только в том случае, когда один и тот же рынок
обслуживает множество фирм. Области частичного совпадения
услуг и их дублирование являются необходимыми условиями для
поддержания конкуренции в рыночной экономике.
Можно ли ожидать действия аналогичных сил в обществен¬
ной экономике? Если да, то взаимоотношения между прави¬
тельственными органами, общественными учреждениями и
частным бизнесом, функционирующим в общественной эконо¬
мике, можно координировать посредством межорганизацион¬
ных соглашений и механизмов. Такие соглашения и механиз¬
мы в этом случае обладают квазирыночными характеристика¬
ми, а также стимулируют эффективность и корректируют до¬
пущенные ошибки. При этом координация в государственном
секторе осуществляется не только с помощью бюрократических
командных структур, контролируемых главами исполнительной
власти, а при содействии структур межорганизационных согла¬
шений и механизмов, которые способны создать существенные
экономические возможности и пробудить тенденции к саморегу¬
лированию. Рассмотрим некоторые из этих возможностей.
СООТВЕТСТВИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПОТРЕБЛЕНИЯ И ПРОИЗ¬
ВОДСТВА. В мире, в котором размер благ совместного потребле¬
ния варьируется от масштабов отдельного домовладения до
глобальных, существование различных по размеру потреби¬
тельских и производственных единиц создает условия для дея¬
тельности разномасштабных экономик. Там, где существуют
однородные предпочтения в отношении общественных услуг,
выгодно создавать относительно небольшие единицы коллек¬
тивного потребления. До тех пор, пока единица коллективного
потребления выражает предпочтения своих членов и имеет
доступ к относительно пропорциональному распределению до¬
220

хода, она способна определять, какие именно услуги предпоч¬
тительны, обеспечивать их предоставление и оплачивать их. В
таких условиях малая единица коллективного потребления
могла бы заключать контракт с крупной производственной
единицей, что было бы выгодно для обеих, так как позволило
бы учесть различные предпочтения и в области потребления, и
в области производства.
Может случиться и так, что единица коллективного потреб¬
ления является крупной, а эффективное производство осуще¬
ствляется в более мелких масштабах. Например, в Соединен¬
ных Штатах потребительская единица для использования шос¬
сейных дорог между штатами, вероятно, достигает общенаци¬
онального масштаба. Эта общенациональная единица разраба¬
тывает конкретные требования и финансовые механизмы для
обеспечения услуг в отношении шоссейных дорог между шта¬
тами. Однако различия в климатических и географических
условиях на территории огромного континента таковы, что для
производства и поддержания уровня услуг эффективны более
мелкие организации. Поэтому Министерство транспорта США
выступает в качестве покупателя этих услуг у соответствую¬
щих департаментов в штатах и частных фирм, выступающих в
качестве основных производственных единиц.
Оценка различных потребительских и производственных
возможностей в рамках комплексной общественной экономи¬
ки происходит не автоматически, а требует осознанного учета
соответствующих преимуществ. Но прежде чем приступить к
поискам оптимальных комбинаций, способных максимально
удовлетворить потребителей в пределах определенных расхо¬
дов и усилий, надо понять, что больше — не значит лучше.
Этот путь наиболее плодотворен.
конкуренция, сделки и сотрудничество. Если каждая
единица коллективного потребления имеет потенциальный до¬
ступ к нескольким производственным единицам и готова рас¬
сматривать альтернативные возможности в предоставлении
общественных благи услуг, то взаимоотношения между потре¬
бительскими и производственными единицами приобретают
квазирыночный характер. «Рынок» в этом случае означает не
отношения между производителями и индивидуальными по¬
требителями. Такие рыночные структуры обречены на неуда¬
чу. Квазирыночные отношения в этом случае возникают меж¬
221

ду единицами коллективного потребления и производственны¬
ми единицами.
Если потенциальные производители включают в себя ряд
частных поставщиков и государственных учреждений, это дает
потребительским и производственным единицам возможность
заключать сделку по обеспечению общественными благами
или услугами по самой низкой цене. Такие возможности также
создают для договаривающихся сторон стимулы повышать уро¬
вень своей информированности и вырабатывать соответствую¬
щие критерии оценки. Существование конкурирующих аль¬
тернативных возможностей облегчает сотрудничество. В кон¬
курентной среде всегда имеются такие альтернативы.
Заключение сделок может также происходить и в отсутст¬
вие конкуренции, когда многочисленные производственные
единицы получают совместную выгоду, координируя свои дей¬
ствия. Различные полицейские органы, например, могут за¬
ключать соглашения о взаимопомощи или совместных дейст¬
виях для обеспечения взаимной поддержки и услуг в чрезвы¬
чайных обстоятельствах. Максимальные нагрузки легче вы¬
держивать, обращаясь к резервам других организаций, а не
опираясь исключительно на собственные силы.
Такого рода сотрудничество может существовать и в орга¬
низации дополнительных государственных или частных пред¬
приятий, предоставляющих разнообразные косвенные услуги,
такие как криминологические лаборатории, полицейские учеб¬
ные академии, совместные курьерские услуги. Там, где механиз¬
мы сотрудничества позволяют достичь высокой степени взаи¬
мозависимости, единицы коллективного потребления и произ¬
водственные единицы, скорее всего, разработают организаци¬
онно-процедурные механизмы для сокращения расходов на
заключение сделок. Они часто принимают форму доброволь¬
ных ассоциаций, проводящих регулярные встречи с официаль¬
ными лицами, чтобы выработать повестку дня и высказать
свою позицию. Многие из таких ассоциаций могут быть орга¬
низованы формально, принимать свои внутренние норматив¬
ные акты и собирать членские взносы, а также иметь неболь¬
шой постоянный штат секретариата.
конфликт и урегулирование конфликта. Если в ре¬
зультате деятельности единиц коллективного потребления и
производственных единиц возникают некие значительные
внешние воздействия, затрагивающие интересы других еди¬
222

ниц, то в этом случае механизмам сотрудничества, основан¬
ным на принципе единогласия, всегда будет угрожать уклоне¬
ние одной из сторон от участия в общих затратах путем выдви¬
жения непомерных требований. Другими словами, некая груп¬
па может счесть для себя более выгодным приостановить свое
участие и воспользоваться плодами усилий других групп, не
неся собственных затрат. Если такая стратегия уклонения
увенчается успехом, то этому примеру последуют и другие.
Сотрудничество станет невозможным, что приведет к эрозии
благосостояния всех участников. Дальнейшее применение та¬
кой стратегии и нарастающая опасность краха могут спровоци¬
ровать некоторых участников на угрозы или контругрозы. Если
эти угрозы не будут сдерживаться институтами судебного раз¬
бирательства и урегулирования конфликтов, их эскалация мо¬
жет привести к применению насилия и войне.
Достаточно раздробленная политическая система без суще¬
ственного совпадения многочисленных юрисдикций особенно
беззащитна перед такими институционными провалами. Аме¬
риканцы называют это «балканизацией». В условиях частично
совпадающих юрисдикций единиц правления конфликты меж¬
ду органами правления любого уровня могут решаться с по¬
мощью механизмов принятия решений, которые существуют в
единице правления более высокого уровня. Такие механизмы
присущи федеральной системе. Решающий фактор заключает¬
ся в доступности правовых, политических и конституционных
средств, к которым могут прибегнуть стороны, понесшие ущерб
вследствие негативных внешних воздействий от деятельности
неких государственных органов, например, ущемляющих пра¬
ва собственности других людей.
Суды играют особую роль в разрешении конфликтов между
независимыми организациями и фирмами, действующими в
общественной экономике, ибо они компетентны выносить ре¬
шения, не влияя на все каналы контроля и распределения
ресурсов. Когда же конфликт разрешает глава исполнительной
власти в рамках единой системы органов, результат очень ред¬
ко ограничивается одним конкретным вопросом. Как правило,
это влияет и на будущие бюджетные ассигнования, и на карь¬
ерные перспективы для государственных служащих, и на орга¬
низационный статус действующих учреждений.
В Калифорнии, где очень остра конкуренция в отношении
контрактов на предоставление общественных услуг, большие
223

жюри графств взяли на себя ответственность за наблюдение
над заключением контрактов между государственными орга¬
нами. Неправильное использование налоговых фондов госу¬
дарственными учреждениями, заключающими контракт, мо¬
жет позволить отнести расходы по услугам за счет государст¬
венной казны вместо того, чтобы оплатить их за счет сооб¬
ществ, получающих от этих услуг пользу. Неправильное ис¬
пользование налоговых фондов может также привести к субси¬
дированию государственных производителей, что вытеснит
частных предпринимателей из сферы производства обществен¬
ных услуг даже в том случае, когда их деятельность в этой
сфере более эффективна. Наблюдение большого жюри над рас¬
пределением государственных средств правительством штата
и местными учреждениями может поддержать целостность
квазирыночных отношений и способствовать росту конкурент¬
ного давления.
Без соответствующих механизмов урегулирования конф¬
ликтов и наблюдения за функционированием общественной
экономики заключение контрактов может использоваться как
инструмент, поощряющий крайние формы политической кор¬
рупции. Заключение контрактов с определенными, выбранны¬
ми политическими боссами фирмами в течение длительного
времени использовалось для выкачивания денег из государст¬
венной казны, обеспечения деньгами «партийных машин» и
создания личных состояний. Ни одна система экономических
взаимоотношений не будет действовать эффективно без выра¬
ботки соответствующей государственной политики и формиро¬
вания институтов по претворению ее в жизнь.
Конфликты возникают тогда, когда человек уверен, что
действия другого нанесли ему ущерб. Если ситуация поддается
регулированию таким образом, что ущерба не терпит никто,
происходит общее повышение благосостояния. Таким образом,
конфликт — это важный показатель потенциальных экономи¬
ческих потерь, подобно записи красными чернилами в бухгал¬
терской книге. Механизмы для урегулирования конфликтов
способствуют росту экономического благосостояния путем вы¬
работки решений, которые корректируют допущенные ошибки
и изменяют ситуацию, с тем чтобы все либо получили выгоду,
либо не понесли ущерба и не стали беднее. Но для того, чтобы
поддерживать систему, в которой возможны как конфликты,
так и их урегулирование, стороны должны обладать самостоя-
224

тельным юридическим статусом, правом предъявлять иск и
отвечать по нему и правом принимать независимые решения,
учитывая общие интересы. Для того, чтобы в общественной
экономике проявились преимущества квазирыночной конку¬
ренции и добровольного сотрудничества, нужно уметь поддер¬
живать тесные взаимоотношения и обладать институтами, спо¬
собными разрешить конфликт между сторонами, занимающи¬
ми юридически равное положение. Разрешение конфликтов не
может происходить в условиях неравенства их правового ста¬
туса; подчиненные скорее повинуются, чем сотрудничают.
Альтернативы и выбор
Нетрудно представить себе другие пути организации дея¬
тельности в государственном секторе. Одна из возможно¬
стей — это бюрократическая система государственной адми¬
нистрации, в которой все взаимоотношения регулируются и
координируются посредством командной структуры, верши¬
ной которой является единый центр власти. Государственный
и частный секторы рассматриваются в ней как взаимоисклю¬
чающие; для частного предпринимательства в такой системе
просто нет места.
Другая возможность — это система, в которой единицы
правления являются единицами коллективного потребления,
ориентированными главным образом на выявление требова¬
ний к благам, представляющим собой объект совместного по¬
требления в условиях, когда добиться исключаемости практи¬
чески невозможно. Требования выражены эффективно, когда
принимаются решения, отражающие предпочтения потреби¬
телей в отношении услуг, и выделяются соответствующие фи¬
нансовые средства. Существует несколько возможностей по
организации производства, включая возможность заключения
контракта с частным поставщиком на производство конкрет¬
ных благ и услуг. Взаимоотношения между единицами коллек¬
тивного потребления и производственными единицами коор¬
динируются с помощью контрактных отношений, механизмов
сотрудничества, конкурентного соперничества и механизмов
урегулирования конфликтов. В общественной экономике от¬
15-275
225

сутствует единый центр власти, отвечающий за координацию
всех взаимоотношений. Квазирыночные механизмы могут
оказывать конкурентное давление, которое обычно приводит к
повышению эффективности по сравнению с предприятиями,
организованными на принципах монополизма и управляемых
сложной бюрократической иерархией.
Этот новый метод анализа, позволяющий применять эконо¬
мическое обоснование в нерыночном процессе принятия реше¬
ний, следовало бы использовать для пересмотра базовой струк¬
туры общественной экономики в федеральной системе правле¬
ния с характерными для нее частично совпадающими юрисдик¬
циями и дроблением власти. Изменения, обещающие рост бла¬
госостояния всех и каждого, следовало бы подвергнуть экспе¬
риментальной проверке на их экономическую обоснованность.
При таком методе анализа осуществление политической вла¬
сти экономически оправдано только тогда, когда выгоды пре¬
вышают затраты, и не оправдано как средство получения вы¬
годы более сильными за счет более слабых. Определяющий
момент заключается в том, чтобы начать анализ с выяснения
сущности благ (как товаров) — с точки зрения принципов ис¬
ключаемости, частичной убываемости и возможности измере¬
ния. От наличия этих характеристик зависит и роль элементов
общественного выбора.
Если можно определить сообщество людей, получающих
выгоду, то можно использовать при создании органа управле¬
ния и принцип фискальной эквивалентности. Таким образом,
именно те, кто получает выгоду, и несут расходы, имеют реша¬
ющий голос при определении количества и/или качества пре¬
доставляемой услуги и действуют как сопроизводители в до¬
стижении желаемого результата. Там, где могут быть установ¬
лены наценки или налоги на потребителя, их можно использо¬
вать для того, чтобы дать потребителю почувствовать реальные
расходы в случае альтернативного выбора.
Конкретные формы организации единиц коллективного по¬
требления — потребительские кооперативы, муниципальные
корпорации, окружные органы по различным общественным
услугам и т.д. — могут быть выбраны соответствующими сооб¬
ществами людей, которые несут расходы по предоставлению
этих услуг. Сообщества людей, получающих выгоду пропорци¬
онально их расходам, также могут наделяться полномочиями
226

по установлению и изменению условий управления любой кон¬
кретной единицей коллективного потребления.
Существует несколько возможностей выбора соответству¬
ющих механизмов предоставления общественных услуг. Чем
шире эти возможности, тем сильнее конкурентное давление в
любой конкретной индустрии общественных услуг. Именно
это конкурентное давление и открывает перспективы для
улучшения деятельности — как в смысле ответственности пе¬
ред потребителями, так и в смысле минимизации расходов. В
высокоразвитой общественной экономике единицы коллек¬
тивного потребления могут избрать смешанную стратегию ча¬
стичной опоры на свои собственные производственные органи¬
зации при поддержании широких контрактных отношений и с
частными предприятиями, и с другими государственными уч¬
реждениями.
Конкурентное давление — это ключевой фактор в сохране¬
нии жизнеспособности демократической системы государст¬
венного управления. Коммерческие и государственные струк¬
туры всегда заинтересованы в защите собственных интересов
путем уменьшения конкурентных альтернатив. Если им уда¬
ется преуспеть в этом, то конкурентное соперничество стано¬
вится неэффективным и деградирует до некоего тайного сгово¬
ра одних людей с целью установления господства над другими.
Эта опасность возрастает в условиях монопольного принятия
решений. Традиционные принципы государственного управ¬
ления подразумевают монопольную организацию государст¬
венного сектора; частные предприятия в качестве производи¬
телей общественных благ и услуг могут значительно повысить
эффективность государственного сектора, поскольку конку¬
рентное давление становится открытым и гласным. Появление
общественной экономики с конкурирующими индустриями об¬
щественных услуг, имеющими сложную структуру, — это
один из важнейших источников институционных нововведе¬
ний, которые должны быть внедрены в американскую феде¬
ральную систему правления. Конкуренция всегда облегчает
добровольное сотрудничество.

ГЛАВА ВОСЬМАЯ
RES PUBLICA:
О ВОЗНИКНОВЕНИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО
И ГРАЖДАНСКОГО СОЗНАНИЯ
И О КУЛЬТУРЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Термин «res publica» — источник загадок. Он происходит из
латинского языка. «Res» означает «дело», a «res publica» — «об¬
щественное дело». Следуя традиции Джеймса Мэдисона, сфор¬
мулированной в очерке №10 «Федералиста», «республикан¬
ское» правление можно понимать как правление представи¬
тельное. Но остается противоречие, касающееся связи между
республиканским правлением, понимаемым как правление
представительное, и чем-то, что можно было бы назвать «об¬
щественным делом». Эти две концепции не вполне согласуются
между собой. Разгадывая смысл того или иного термина, мы
сталкиваемся с глубинными проблемами, относящимися к по¬
ниманию сути, а не к простому определению смысла. «Обще¬
ственное» подразумевает также открытость. Есть ли, в таком
случае, существенная связь между представительностью и от¬
крытостью в американской федеральной системе?
Обдумав эти вопросы, я отвечаю на них положительно. Я
пришел к выводу, что «общественное дело» подразумевает «от¬
крытую общественную сферу», сознавая, что использование
228

обоих слов — «открытое» и «общественное» является избыточ¬
ным. Термин «общественное» также ассоциируется с юрисдик¬
цией «правительств». Этот смысл иногда вкладывается в поня¬
тие «государственный сектор»: это сфера правления государст¬
ва. Связь понятия «общественное» с юрисдикцией «прави¬
тельств» может быть неверно интерпретирована. Когда я упо¬
требляю термин «открытая публичная сфера», я имею в виду
сферу, находящуюся вне юрисдикции правительств как тако¬
вых. Эта неправительственная сфера принципиально важна
для понимания американской федеральной системы. Она не
является частной сферой. Именно в рамках открытой публич¬
ной сферы наблюдается совокупность признаков, характерных
для демократического общества: политическое и гражданское
сознание и культура исследования. Представительность обре¬
тает истинный смысл, когда она связывает воедино процессы
выражения мыслей и чувств с процессами коллективного вы¬
бора и коллективных действий.
В этой главе я сначала приведу ряд соображений относи¬
тельно смысла термина «республика», а затем попытаюсь обо¬
значить некоторые сущностные для открытой публичной сфе¬
ры черты и рассмотрю характеристики, возникающие в про¬
цессе деятельности институтов в рамках открытой публичной
сферы, и их значение для американского федерализма.
Сущность республики (Res Publica)
В конце последней главы первого тома «Демократии в Аме¬
рике» Токвиль говорит о природе республиканских институтов
в Соединенных Штатах и их долговечности. Противопоставляя
особенности Америки и Европы, он пишет:
«Под республиканской формой правления в Соединенных
Штатах понимается спокойное и размеренное развитие обще¬
ства. Это общественное устройство представляет собой хорошо
отрегулированный механизм, поистине созданный по воле
просвещенного народа. Эта форма правления стремится к при¬
мирению противоречий, принимаемые ею решения долго обду¬
мываются, неторопливо обсуждаются и мудро выполняются.
229

Американские республиканцы с уважением относятся к нра¬
вам и верованиям, признают права людей. По их мнению, чем
свободнее народ, тем тверже должны быть его моральные ус¬
тои, глубже вера в Бога, умереннее взгляды. В Соединенных
Штатах республикой называют мирное господство большинст¬
ва. После того, как большинство осознало свое существование
и свою силу, все власти получают свои полномочия от него. Но
и само большинство не всемогуще. Над ним возвышаются мо¬
ральные принципы, такие как человечность, справедливость,
разум, и признанные обществом политические права людей.
Большинство признает эти границы, и если ему и случается
выходить из них, то это потому, что оно, как вообще люди,
склонно поддаваться страстям и творить зло, хорошо понимая,
что такое добро»1.
Этому Токвиль противопоставляет европейскую концеп¬
цию, где «республика — это не господство большинства, как
считалось до сих пор, а власть тех, кто берется говорить от его
имени. В таких правительствах правит не народ, а люди, зна¬
ющие, в чем состоит его высшее счастье. Благодаря такому
удачному разделению обязанностей можно действовать от
имени народа, не спрашивая его мнения, и требовать его при¬
знательности, попирая его ногами. Ведь только за республи¬
канским правлением следует признать право делать все, что
ему заблагорассудится, и презирать все, что люди привыкли
уважать, начиная с самых высоких моральных принципов и
кончая заурядными правилами этого здравого смысла.
Раньше считалось, что деспотизм отвратителен, какова бы
ни была его форма. В наши дни стало известно, что может
существовать диктатура, основанная на законе, а несправед¬
ливости. если только они совершаются от имени народа, свя¬
щенны»2.
Токвиль говорит, что Французская революция «выступила
как против королевской власти, так и против провинциальных
органов управления. Она одинаково возненавидела все, что ей
предшествовало, — и абсолютистскую власть, и то, что могло
смягчить ее жестокость. Результатом Революции было одно-
А.де Токвиль. Указ. соч. С. 285.
Там же. С.285 — 286.
230

временно и создание республики, и централизация власти»1.
Она создавала республику, действуя от имени народа, и осуще¬
ствила монополизацию власти посредством централизованных
механизмов политического и административного контроля.
Такая система привлекательна своей простотой и универсаль¬
ностью. Сложные системы несовместимы с концепцией вели¬
кой нации, «все граждане которой соответствуют единой моде¬
ли и управляемы единой властью»2.
«Вслед за идеей единой и централизованной власти в эпоху
равенства в умах людей почти непроизвольно зарождается
идея единого законодательства. Поскольку каждый человек
мало чем отличается от своих соседей, он не понимает, почему
закон, применимый к одному из них, не может быть распро¬
странен на всех остальных. Самые незначительные привиле¬
гии вызывают у него отвращение. Малейшие различия в поли¬
тических институтах одного и того же общества порождают
недовольство его граждан. Поэтому единообразие законов
представляется людям важнейшим условием хорошего правле¬
ния»3.
Попытки одновременно создавать республику и проводить
централизацию влекут за собой серьезные проблемы. Эти про¬
блемы связаны с тем, что Токвиль называет демократическим
деспотизмом, присущим «гигантской охранительной власти»,
которая считает граждан «то больше чем королями, то меньше
чем простыми смертными»4. Такое общество, утверждает Ток¬
виль, характеризуют «неисчислимые толпы равных и похожих
друг на друга людей, которые тратят свою жизнь в поисках
маленьких и пошлых радостей, заполняющих их души. Каж¬
дый из них, взятый в отдельности, безразличен к судьбе всех
прочих: его дети и наиболее близкие из его друзей и составляют
для него весь род людской. Что же касается других сограждан,
то он находится рядом с ними, но не видит их; он задевает их,
но не ощущает; он существует лишь сам по себе и только для
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 90.
2
Там же. С. 482.
3
Там 5ке.
4
См. сноску на с. 154.
231

себя. И если у него еще сохраняется семья, то уже можно по
крайней мере сказать, что отечества у него нет»1.
Последствия эрозии межличностных связей с точки зрения
их влияния на роль и место правительства в таком обществе
Токвиль описал следующим образом:
«Над всеми этими толпами возвышается гигантская охра¬
нительная власть, обеспечивающая всех удовольствиями и
следящая за судьбой каждого в толпе. Власть эта абсолютна,
дотошна, справедлива, предусмотрительна и ласкова. Ее мож¬
но было бы сравнить с родительским влиянием, если бы ее
задачей, подобно родительской, была подготовка человека к
взрослой жизни. Между тем власть эта, напротив, стремится к
тому, чтобы сохранить людей в их младенческом состоянии;
она желала бы, чтобы граждане получали удовольствия и что¬
бы не думали ни о чем другом. Она охотно работает для общего
блага, но при этом желает быть единственным уполномочен¬
ным и арбитром; она заботится о безопасности граждан, пре¬
дусматривает и обеспечивает их потребности, облегчает им
получение удовольствий, берет на себя руководство их основ¬
ными делами, управляет их промышленностью, регулирует
права наследования и занимается дележом их наследства. От¬
чего бы ей совсем не лишить их беспокойной необходимости
мыслить и жить на этом свете?»2
Слова Токвиля о республиканском правлении как о «разме¬
ренном и спокойном развитии общества» требуют от нас пере¬
смотра того, что говорил о республиканском правлении Мэди¬
сон в очерке №10 «Федералиста». Излагая свои аргументы,
Мэдисон был занят проблемой того, как демократические об¬
щества пытаются справляться с конфликтами таким образом,
чтобы решение было справедливым, а большинству не было бы
позволено пренебрегать правами личности и интересами мень¬
шинства. Опасность тирании большинства считалась основной
опасностью в любой системе народного (демократического)
правления. В такой ситуации большинство может под прикры¬
тием закона несправедливо подавлять и тиранить остальных.
Развивая свои доводы, Мэдисон проводит различие между
«чистой» демократией, под которой он понимает «общество,
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 497—498.
Там же.
232

состоящее из небольшого числа граждан, собирающихся купно
и осуществляющих правление лично», и «республикой», когда
система правления основана на «представительной системе»1.
Таким образом, республиканское правление понимается
как правление представительное.
Мэдисон полагал, что представительство не допускает су¬
мятицы, вносимой толпой, и позволяет избранному органу
внимательнее отнестись к соотношению между частными ин¬
тересами и общественным благом. Далее он утверждает, что «в
деле обуздания крамолы крупная республика обладает перед
малой теми же преимуществами, какие республика имеет пе¬
ред демократией...»2.
В крупной республике существует и больше разнообразных
интересов, чем в республике малой. Представительство в ней
предусматривает большую независимость представителей от
сиюминутных интересов, разжигающих людские страсти.
Александр Гамильтон приводит аналогичные аргументы в
очерке №35 «Федералиста», говоря, что люди будут стремить¬
ся найти таких представителей, которые бы на практике защи¬
щали и представляли их интересы. Например, основное заня¬
тие юристов — представлять интересы других людей и дейст¬
вовать ради их реализации. Люди с такой квалификацией
должны развивать свои интеллектуальные способности, что¬
бы, учитывая возможные последствия, выражать интересы
других и достигать взаимоприемлемых решений. Существуют
посреднические и представительские формы правления, когда
посредники могут решить проблемы эффективнее, чем сами
противоборствующие стороны.
Аргумент в пользу крупной республики заключается в том,
что посредническая роль представительного законодательного
собрания более подходит для определения того, в чем состоит
общественное благо. Такова суть аргументов Джереми Бента-
ма, который исходит из того, что представители, руководству¬
ясь соображениями доброй воли в отстаивании интересов дру¬
гих, способны определить, что является большим благом для
большего числа людей. Такая власть гарантирует «хорошее»
правление. Народ в этой ситуации не правит. От его имени
1	Федералист. С. 83.
2	Там же. С. 85.
233

правят те, кто полагает, что знает, в чем состоит наибольшее
благо для наибольшего числа людей. Демократия здесь не ре¬
альность, а иллюзия: от имени народа правит олигархия.
Именно большое разнообразие интересов и посредническая
роль представительного правления позволяют сторонникам
крупной республики решить проблему тирании большинства.
В ключевом абзаце заключительного параграфа своего
очерка Мэдисон, однако, говорит об «огромности террито¬
рии» и «достодолжной структуре Союза» как о «республи¬
канском средстве от недугов, которым чаще всего подвержены
республиканские правительства». Но даже в рамках того же
очерка Мэдисон отмечает: «Напрасно утверждать, будто про¬
свещенные государственные мужи способны примирить эти
сталкивающиеся интересы и заставить служить их обществен¬
ному благу. Просвещенные мужи не всегда стоят у кормила»* 2.
Гамильтон в очерке №6 «Федералиста» доказывает, что
люди, занимающие ведущие позиции в обществе, «будь они
ставленниками короля либо любимцами народа, не раз зло¬
употребляли доверием и под предлогом радения за обществен¬
ное благо без всяких угрызений совести приносили спокойст¬
вие государства в жертву личным интересам и вожделениям»3.
Оба, и Гамильтон и Мэдисон, считают, что «во всяком поли¬
тическом установлении власть содействовать общественному
благосостоянию неизбежно включает в себя и возможность как
злоупотреблений, так и правонарушений» 4. Потенциал оп¬
портунизма, коррупции и эксплуатации других людей пропи¬
тывает институты правления.
Величина республики подразумевает ее размеры, а разме¬
ры относятся как к территории, так и к населению. В рассуж¬
дениях о размерах как о переменной, которую следует учиты¬
вать при проектировании политических институтов, и Гамиль¬
тон и Мэдисон осознают, что здесь вступает в силу параболи¬
ческая зависимость. Они отвергают ту простую посылку, что
чем больше размеры республики, тем лучше. Обсуждая про¬
блему организации совещательных собраний в очерке №55
См. сноску на с. 102.
2	Федералист. С. 81.
3	Американские федералисты. С. 45.
4	Федералист. С. 271.
234

«Федералиста», Мэдисон отвергает попытки основывать «по¬
литические расчеты на голой арифметике». При организации
совещательного собрания, функционирующего как общенаци¬
ональное законодательное собрание, он исходит из того, что
шестьдесят или семьдесят членов лучше, чем шесть или семь.
Но из этого не следует, что шестьсот или семьсот человек
больше способны оправдать общественное доверие. При числе
же в шесть или семь тысяч мы, «право, получим обратный
результат»1.
При организации любых коллегиальных групп возникает
следующая проблема: группа из нескольких человек превра¬
щается в клику, а деятельность больших собраний приводит к
рассогласованности. Люди неспособны слышать и понимать
более чем одного выступающего. Преступив очень зыбкую
грань, коллегиальные органы попадают в зависимость от лица,
выполняющего функции председательствующего, то есть кон¬
тролирующего повестку дня и ход обсуждения. Как указыва¬
лось в главе четвертой, все коллегиальные органы подвержены
сильным олигархическим тенденциям, которые возрастают по
мере увеличения размера этих органов.
Такие модели относятся не только к прямым демократиям,
когда все граждане участвуют в правящих ассамблеях, но и к
представительным собраниям. В представительных органах,
пишет Мэдисон, следует учитывать два рода факторов. С одной
стороны, должно быть ограниченное число избирателей, чтобы
представитель знал о «местных обстоятельствах и интересах»2
тех, кого он представляет. С другой, нужно учитывать размеры
самого коллегиального органа. В простой, крупной и многона¬
селенной республике трудно учесть оба этих фактора. Напро¬
тив, федеральная система правления «в этом отношении... яв¬
ляет собой удачное решение: важные и всеобщие интересы
передаются в ведение всенародных законодателей, а местные
и частные — законодателям штатов »3.
Там, где отношения между переменными имеют параболи¬
ческий характер и вступают в сложное взаимодействие, невоз¬
можно рассматривать величину республики независимо от
1	Федералист. С. 370.
2	Там же. С. 85.
3	Там же.
235

«достодолжной структуры». Более того, очень крупная респуб¬
лика не может быть организована так же, как простая, и пы¬
таться при этом учитывать соотношение частных и групповых
интересов. Напротив, простые крупные республики попадают
в такие условия, при которых «внешне правительство, быть
может, будет выглядеть более демократическим, но душа, его
вдохновляющая, станет олигархической. Сам механизм уве¬
личится в размерах, но тем малочисленнее, и все чаще тем
более скрытными, станут пружины, которыми направляются
его действия»1.
Нельзя ожидать, что взаимоотношения, основанные лишь
на командах и контроле, будут хорошо работать в крупной
республике, где избиратели выбирают своих представителей в
общенациональное собрание и где последнему дано судить об
общественном благе и формулировать единые для всей страны
нормы права, как если бы существовали только отдельные лю¬
ди и единое всеохватывающее правительство. Требуется боль¬
шое искусство для соблюдения пропорций между множеством
переменных, связанных параболическими зависимостями и
взаимоотношениями. Общества не могут опираться на простые
командно-контрольные механизмы, если люди хотят извлечь
наибольшую выгоду из доступных им возможностей. Далее,
«посягающий на чужие права дух власти» и «ненадежность
ограждения, начертанного на пергаменте»2, означают, что рес¬
публиканские институты необыкновенно уязвимы перед теми,
кто «под предлогом радения за общественное благо без всяких
угрызений совести приносили спокойствие государства в жер¬
тву личным интересам и вожделениям»3.
Затем Мэдисон обращается к «политике придавать допол¬
нительную силу самим по себе недостаточно благим побужде¬
ниям, сталкивая друг с другом противоположные, сопернича¬
ющие интересы» при установлении федеральной системы
правления. «Вызванные благоразумием, такие изобретения не
менее необходимы при распределении верховной вЛасти в го¬
сударстве»4. Из этого основополагающего конституционного
См. сноску на с. 94.
2	Американские федералисты. С. 162.
3
См. сноску на с. 113.
4	См. сноску на с. 117.
236

принципа я заключаю, что «достодолжная структура» важна
не меньше, чем «территория» республики. Далее, мне пред¬
ставляется ошибочным, будто проблему тирании большинства
можно решить, опираясь исключительно на разнообразие ин¬
тересов в обширной республике при посредничестве одних
лишь представительных институтов.
Этот вывод подкрепляется словами Гамильтона, подчерки¬
вавшего важность федеральной системы правления, предо¬
ставляющей народу определенные возможности выбора:
«Но в конфедерации народ, можно без преувеличения ска¬
зать, хозяин своей судьбы. Власть почти всегда соперничает с
властью. Союзное правительство всегда готово положить ко¬
нец узурпации правительств штатов, а они в свою очередь так
же отнесутся к союзному правительству. Народ, бросая себя на
ту или другую чашу весов, безошибочно обеспечит перевес.
Если права народа нарушаются на одной из них, он может
использовать другую в качестве противовеса. Как мудро посту¬
пают обихаживающие Союз, чтобы обеспечить себе поистине
бесценное преимущество!»1
Можно возразить, что гарантии Гамильтона ведут в тупик.
Чтобы понять, как народ может стать хозяином своей судьбы,
нам нужно выйти за пределы институтов представительства,
разделения властей, сдержек и противовесов и федерального
устройства и обратиться к организации открытой публичной
сферы. Почему автономия народа, действующего в открытой
публичной сфере, столь важная черта американского федера¬
лизма? Народ не может стать хозяином своей судьбы, если его
представители проводят собственный стратегический курс или
если они постоянно оказываются в тупике.
Создание открытой публичной сферы
(Res Publica)
Следует различать открытую публичную сферу и механиз¬
мы правления в узком смысле слова. Что же такое публичная
сфера? Давайте начнем с тех конституционных положений,
Федералист. С. 191 — 192.
237

которые ограничивают власть правительства, одновременно
определяя права личности или граждан. Как отмечается в главе
второй, посвященной теории американского федерализма, это
обычно «билли о правах», закрепляющие неотъемлемые права
личности или граждан. Их место в создании открытой публич¬
ной сферы дает основание относить их скорее к публичным,
чем к частным правам личности или граждан.
Свобода слова и печати подразумевает право общаться с
другими людьми без вмешательства органов управления, наде¬
ленных «властью меча». Ограничения, налагаемые на приоб¬
ретение собственности, а также право людей вступать в дого¬
ворные отношения создают основу для разнообразных взаимо¬
действий между объединениями людей. Положения договоров
признаются имеющими обязательную юридическую силу. Та¬
ким образом, из условий соглашений, заключаемых людьми
для регулирования своих отношений на добровольной основе,
возникает независимый источник права. Добровольность дого¬
ворных соглашений эквивалентна единодушному согласию
участников правоотношений, устанавливающих некое общее
правило. Эти действующие соглашения могут стать частью
обычая или, иначе говоря, традиции «обычного права».
Формирование и автономное существование институтов
гражданского общества решающим образом зависит от неотъ¬
емлемых прав личности или граждан при соответствующих
ограничениях власти органов управления, заложенных в огра¬
ниченной федеральной Конституции, конституциях штатов и
местных уставах (хартиях). Многие институты гражданского
общества, в том числе семьи, деловые фирмы, профсоюзы и
добровольные ассоциации, существуют на договорной (кон¬
трактной) основе. Такие контракты предусматривают возмож¬
ность их пересмотра, порядок разрешения споров и наказания
за нарушение правил ассоциации в соответствии с нормами
гражданского процесса либо при помощи арбитража. Добро¬
вольные ассоциации занимают автономное положение, осно¬
ванное на праве индивидов заключать между собой контракты
и владеть собственностью в виде долей в активах данной добро¬
вольной ассоциации. Автономное положение религиозных ин¬
ститутов и прессы основано на свободе печати и свободе веро¬
238

исповедания. Эти институты также организованы по правилам
добровольной ассоциации.
Французские Республики основывались на иных концеп¬
циях. Я понимаю эти концепции так, что Национальное собра¬
ние, и только оно, наделено исключительной законодательной
властью. Законодательная власть осуществляется в соответст¬
вии с общим кодексом права — Кодексом Наполеона. Главные
положения Кодекса Наполеона, Гражданского кодекса имеют
своей основой Декларацию прав человека. Гражданское право
относится к сфере неправительственной власти; следователь¬
но, гражданское право трактуется как частное право при раз¬
бирательстве в гражданских судах. Споры относительно осу¬
ществления правительственной власти рассматриваются по
бюрократическим каналам в рамках процедур, установленных
Государственным Советом, то есть административным судом.
Во Франции все вопросы, связанные с властью правительства,
являются предметом административного права. Там не суще¬
ствует отдельной конституционно-правовой юстиции. Пуб¬
личная сфера подпадает под юрисдикцию правительства; част¬
ная сфера является объектом судебного разбирательства в со¬
ответствии с нормами гражданского права.
Теория американского федерализма не признает одной-един-
ственной исключительной законодательной власти. Фундамен¬
тальные законодательные прерогативы принадлежат ндроду, оп¬
ределяющему условия правления в конституциях, формулирова¬
ние и изменение которых происходит в процессе принятия кон¬
ституционных решений. Все законодательные органы осуществ¬
ляют ограниченную власть, принимая и пересматривая статутор¬
ное право. Люди устанавливают законы своих взаимоотноше¬
ний, используя свое право заключать друг с другом контракты.
Во Франции также существует контрактное право, но там посто¬
янно предпринимаются попытки привести его в соответствие с
Кодексом Наполеона, в котором гражданское право понимается
как частное право, осуществляемое при единственной и исклю¬
чительной законодательной власти Национального собрания.
Одни и те же элементы права действуют в различных структурах
взаимоотношений; кодифицированное право никогда полностью
не совпадает с обычным правом, а конституционное право никог¬
да не совпадает с административным.
239

Значимость этих различий зависит от той роли, которую иг¬
рает открытая публичная сфера, являющаяся публичной именно
в силу своей открытости, а не в силу совпадения с механизмами
управления. Автономия открытой публичной сферы имеет прин¬
ципиальное значение для развития способностей к самоуправле¬
нию, существующих в самом обществе. Эта автономия позволяет
людям, во-первых, управлять собой самим и, во-вторых, созда¬
вать разнообразные институционные механизмы, функциониру¬
ющие как механизмы самоуправления без каких бы то ни было
предварительных разрешений, лицензирования или указаний со
стороны правительственных властей. Взаимоотношения между
автономными единицами и органами управления, подобно от¬
ношениям в сфере общественной экономики, организуются в
основном посредством контрактных и иных механизмов коопе¬
рации. Автономно правящие структуры и правительственные
органы взаимодействуют в открытой публичной сфере.
Способы такого взаимодействия имеют в демократическом
обществе большое значение. В американской федеральной си¬
стеме оно осуществляется как на уровне взаимоотношений
между многочисленными единицами правления, так и внутри
каждой из них. Представительство осуществляется через сеть
представителей, участвующих в разнообразных посредниче¬
ских отношениях от имени других сообществ людей. Для лю¬
дей представлять или быть представленным означает, что они
способны самостоятельно мыслить, общаться с другими людь¬
ми и иметь общие взгляды на то, что значит действовать от
имени других. Сам акт разделения власти на законодатель¬
ную, исполнительную и судебную подразумевает, что право
приобретает общественный характер, когда оно формулирует¬
ся в органах, независимых от тех, которые обеспечивают его
исполнение. Действенность права зависит от согласованности
между законодательными, исполнительными и судебными ме¬
ханизмами, а не от команды единой верховной власти.
Мысль о том, что республиканское правление эквивалентно
представительному правлению и что чем обширнее республи¬
ка, тем скорее она найдет «республиканское средство от неду¬
гов, которым чаще всего подвержены республиканские прави¬
тельства», основана на неправильном прочтении «Федерали¬
ста». Открытая публичная сфера является необходимым до¬
240

полнением представительных институтов в поисках того, что
Мэдисон считал средством от недугов, в наибольшей мере при¬
сущих республиканскому правлению.
Открытая публичная сфера и обретение опыта
Именно открытая публичная сфера и то, каким образом она
связана с более формализованными структурами правления,
позволяет гражданам участвовать в процессах правления. Чле¬
ны законодательных органов — если не считать участников об¬
щих собраний жителей общины (town meetings)1, — должност¬
ные лица исполнительных органов и судьи составляют лишь ма¬
лую часть американского общества. Именно наличие открытой
публичной сферы позволяет гражданам приобретать опыт жиз¬
ни в демократическом обществе. Участвуя в процессах обсуж¬
дения, размышления и выбора и действуя при этом в соответ¬
ствии с установленными процедурами, они на практике осваи¬
вают механизмы правления.
Процедурные условия, содержащиеся в положениях и пра¬
вилах, воплощенных в Конституции, в лучшем случае опреде¬
ляют контекст и рамки их деятельности. Но людям необходимо
понимать ее смысл. Обсуждение, размышление, выработка ре¬
шений — это процессы познания, дающие информацию для
действий.
Усилия разрешить проблемную ситуацию всегда базируют¬
ся на определенном знании. Граждане извлекают уроки из
опыта собственного участия в работе институционных меха¬
низмов в свете достигнутых результатов. В таком случае извле¬
чение уроков означает, что все институционные механизмы
носят образовательный характер. Я называю это «обретением
опыта», поскольку Токвиль ясно говорит о трех типах опыта,
которые служат для обучения граждан осуществлению преро¬
гатив правления: участие в собраниях жителей общины, уча-
B «советском» языке в близком (но не эквивалентном) смысле
употребляются клише типа «собрание граждан по месту жительства»,
«сельский сход» и т.п. (Примеч.ред.)
16-275
241

стие в суде присяжных, а также создание добровольных
объединений и участие в них. К этому следует добавить веду¬
щую роль религии как «первого политического института»,
хотя она и «не вмешивается непосредственно в управление
обществом»1.
Церкви как религиозные ассоциации функционируют в от¬
крытой публичной сфере и влияют на восприятие людьми са¬
мих себя, своих взаимоотношений с окружающим миром и друг
с другом. Это способствует достижению всеобщего согласия
относительно того, что Токвиль обозначил как «идею права»
(the idea of right)2:
«...права — это не что иное, как добродетели, перенесенные
в политическую жизнь.
Именно понятие о правах позволило людям определить, что
есть вседозволенность и произвол. Оно помогает им быть неза¬
висимыми без высокомерия и подчиняться, не унижаясь. Под¬
чиняясь насилию, человек сгибается и унижается. Если же он
подчиняется праву распоряжаться, которое он признает за себе
подобным, он в каком-то смысле даже возвышается над тем,
кто им распоряжается. Не может быть ни великих людей, не
наделенных добродетелями, ни великих народов, не уважаю¬
щих прав. При отсутствии прав едва ли можно говорить о
существовании общества (т.е. гражданского общества). Разве
можно назвать обществом группу разумных существ, если их
единство основано только на силе?»3
Идею права можно усвоить с помощью метода нормативно¬
го исследования, заложенного в Золотом правиле, применив
его к повседневным отношениям между равными индивидами:
«То, что происходит с ребенком и его игрушками, позднее
происходит со взрослым и его имуществом»4. Эти наблюдения
См. сноску на с. 72.
Авторы перевода книги «Демократия в Америке», выдержки из которой мы
обычно воспроизводим в соответствующих местах, в данном случае отошли от
установленного в юридической науке термина «идея права», переводя его то
как «понятие права», то как «понятие о правах», то просто как «права». Сохраняя
их варианты перевода в приводимой ниже цитате, дабы не разрушать ее
фразеологическую конструкцию, мы, тем не менее, в качестве общего понятия
сохраняем традиционный и более привычный для специалистов термин.
{Примеч. ред.)
^ А.де Токвиль. Указ. соч. С. 188.
4
Там же.
242

предвосхитили идеи Жана Пиаже, высказанные в книге «Мо¬
ральное суждение ребенка» [144 ], где обучение тому, как вно¬
сить изменения в правила детских игр, рассматривается как
основа для развития способности к вынесению моральных суж¬
дений о том, что отличает справедливое от несправедливого,
правильное от неправильного. Опыт повседневной жизни сво¬
бодных людей пронизан метафизическими корнями религиоз¬
ных учений.
Возможность, доступная большинству людей, — это уча¬
стие в делах местной общины, деревни или — среди жителей
Новой Англии — в органах общинного самоуправления. Спо¬
собности к самоорганизации на уровне деревенской общины
существуют во всех обществах. Токвиль утверждает, что с
развитием человеческой цивилизации более просвещенные
люди становятся нетерпимы к промахам, совершаемым более
простыми представителями человеческого рода, которые жи¬
вут в деревенских общинах, и, следовательно, независимость
этих общин разрушается теми, кто осуществляет верховную
власть в обществе. Токвиль, однако, рассматривает общинные
институты как базовые для коллективных действий в свобод¬
ном обществе, поскольку они «играют для установления неза¬
висимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они
открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой
свободой, наслаждаться ее мирным характером»1. Управление
общинами, более чем любая другая структура правления, яв¬
ляется открытой публичной сферой. Основополагающей вла¬
стью принимать коллективные решения обладало собрание
жителей, в котором могли принимать участие все свободные
землевладельцы. Исполнение решений собрания поручалось
совету выборных лиц и муниципальным служащим, на кото¬
рых возлагались конкретные административные обязанности.
Выборные лица следили за деятельностью других избираемых
муниципальных должностных лиц. Таким образом, граждане
наблюдали за деятельностью своих выборных лиц, других му¬
ниципальных должностных лиц и за деятельностью друг друга.
Для обеспечения ответственности многочисленных выбор¬
ных административных служащих американская система об¬
щинного управления, вместо того чтобы опираться на иерар-
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 65.
243

хию отношений власти-подчинения, опиралась на суды. Долж¬
ностное лицо несло ответственность за исполнение своих обя¬
занностей в соответствии с обычными правовыми стандартами,
а граждане могли прибегать к помощи судебной власти для
обеспечения соблюдения этих правовых норм. Если чиновник
выходил за рамки своих полномочий, он начинал рассматри¬
ваться не как должностное, а как частное лицо, обвиняемое в
совершении правонарушения. Эта связь между властью выбор¬
ных лиц и властью судебной по поводу исполнения админист¬
ративных обязанностей открыла Токвилю систему управле¬
ния, принципиально отличную по своей организации от той,
что существовала во Франции.
«Между центральной властью и выборными администра¬
тивными органами единственным посредником могут служить
судьи. Только они в состоянии заставить выборного чиновника
повиноваться, не нарушая при этом прав избирателей.
Таким образом, распространение судебной власти на мир
политики должно находиться в прямой связи с расширением
выборности органов власти. Если же эти два элемента не суще¬
ствуют одновременно, то государство приходит в конце концов
либо к анархии, либо к рабству»1.
Власть распределяется среди множества лиц по тому же
принципу взаимозаменяемости, который характерен для всей
жизни человеческого сообщества. Правительство создается те¬
ми, кем оно правит: «в общине народ — источник всей вла¬
сти»2. В такой системе правления каждый человек «подчиня¬
ется обществу совсем не потому, что менее других способен
управлять государственными делами, и не потому, что менее
других способен управлять самим собой, — он повинуется об¬
ществу потому, что признает для себя полезным союз с себе
подобными и понимает, что данный союз не может существо¬
вать без власти, поддерживающей порядок.
Таким образом, во всем том, что касается взаимных обязан¬
ностей граждан по отношению друг к другу, он оказывается в
положении подчиненного. Однако во всем том, что касается
лишь его самого, он остается полновластным хозяином: он сво¬
боден и обязан отчитываться только лишь перед Богом. Отсюда
А. де Токвилы Указ. соч. С. 74.
Там же. С. 66.
244

вытекает правило, что каждый человек есть лучший и единст¬
венный судья в том, что касается его собственных интересов, и
что общество только тогда имеет право направлять его дейст¬
вия, когда этими действиями он может нанести обществу
ущерб, или же в том случае, когда общество вынуждено при¬
бегнуть к помощи этого человека... Община только тогда под¬
чиняется штату, когда речь идет о таком интересе, который я
бы назвал общественным, то есть когда дело касается не только
ее самой, но также и других общин.
Во всем же, что относится непосредственно к самой общине,
она по-прежнему остается независимой единицей...»1
В таких условиях каждый человек прежде всего управляет
собой сам. Община независима во всем, что касается только ее,
но подпадает под юрисдикцию общих законов штата, регла¬
ментирующих деятельность множества общин. Аналогичные
принципы действуют и в отношении каждого штата, автоном¬
ного в своих внутренних делах, но подпадающего под юрисдик¬
цию общих законов всего Союза, относящихся к нескольким
штатам. В открытом обществе при отсутствии централизован¬
ной иерархии административных функционеров иерархия
права не является жесткой. Граждане учатся азам демократии
посредством прямого участия в управлении делами своих мест¬
ных сообществ, представляющих, по существу, открытую пуб¬
личную сферу.
Суд присяжных, по мнению Токвиля, «можно рассматри¬
вать как бесплатную и всегда открытую школу, в которой каж¬
дый присяжный учится пользоваться своими правами и еже¬
дневно общается с самыми образованными и просвещенными
представителями высших классов. Там он на практике пости¬
гает законы...»2 в ходе судебных заседаний. Участие граждан в
составе суда присяжных «на практике показывает всем людям,
что такое справедливость. Принимая участие в суде по делу
своего соседа, каждый помнит о том, что и ему в свою очередь,
возможно, придется иметь дело с судом»3. Токвиль считает, что
участие граждан в составе суда присяжных было столь же важ-
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 68.
Там же. С. 212.
Там же.
245

но для формирования американской системы правления, как и
всеобщее избирательное право1.
Значение суда присяжных подкрепляется той отличитель¬
ной чертой американской юстиции, в соответствии с которой
«конституция господствует над законодателями точно так же,
как и над простыми гражданами... все граждане обладают пра¬
вом возбуждать дело против того или иного должностного лица
в обычном суде и... все судьи имеют право выносить обвини¬
тельный приговор в отношении государственных служащих»2.
Акт отправления правосудия в значительной мере дистанциро¬
ван от возникновения спора, возбуждения иска, объяснений
сторон, сбора доказательств и других стадий процесса. Заседа¬
ния ведутся профессиональными юристами, но они ориентиро¬
ваны на присяжных, выносящих судебное решение, и язык
заседаний понятен простым гражданам.
Поскольку все политические вопросы могут стать предме¬
том судебного разбирательства, Токвиль пишет, что в амери¬
канском обществе у всех партий «появляется необходимость в
своей повседневной полемике пользоваться и идеями, и язы¬
ком, заимствованными у правоведов». Юристы «привносят
свойственные им обычаи и образ мыслей» в управление обще¬
ственными делами. В свою очередь, суд присяжных распрост¬
раняет этот обычай на все элементы общества.
«Юридическая терминология, становясь привычной, вхо¬
дит в разговорную речь. Дух законности, родившись в учебных
заведениях и судах, постепенно выходит за эти пределы, про¬
никает во все слои общества, до самых низших, и в итоге весь
народ усваивает привычки и вкусы судей»3.
Юридический тип мышления и дух судебной процедуры
оказывают влияние на подход людей к своим проблемам и на
способы разрешения конфликтов.
Третий тип опыта, который доступен каждому гражданину и
имеет, по мнению Токвиля, решающее значение для американ¬
ских граждан, — это опыт создания ассоциаций с целью извлече¬
ния преимуществ из коллективных действий при выполнении
задач, с которыми люди не могут справиться в одиночку.
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 211.
Там же. С. 94 — 95.
Там же. С. 209.
246

«Американцы самых различных возрастов, положений и
склонностей беспрепятственно объединяются в разные союзы.
Это не только объединения коммерческого или производствен¬
ного характера, в которых они все без исключения участвуют,
но и тысяча других разновидностей: религиозно-нравственные
общества, объединения серьезные и пустяковые, общедоступ¬
ные и замкнутые, многолюдные и насчитывающие всего не¬
сколько человек. Американцы объединяются в комитеты для
того, чтобы организовывать празднества, основывать школы,
строить гостиницы, столовые, церковные здания, распростра¬
нять книги, посылать миссионеров на другой край света. Таким
образом они возводят больницы, тюрьмы, школы... И всегда
там, где во Франции во главе всякого нового начинания вы
видите представителя правительства, а в Англии — представи¬
теля знати, будьте уверены, что в Соединенных Штатах вы
увидите какой-нибудь комитет»1.
Общество, в результате, представляет собой огромное коли¬
чество «разного рода ассоциаций»2. Американская пресса дей¬
ствует как множество различных ассоциаций, которые переда¬
ют информацию и стимулируют общественную активность.
Американцы активизируют свое участие в институтах
правления штатов и федерации посредством создания ассоци¬
аций, которые Токвиль называет «политическими объедине¬
ниями». По его мнению, люди не могут «долгое время принад¬
лежать к подобным организациям, не усвоив, каким образом
возможно поддерживать порядок среди большого числа людей
и какие методы позволяют сообща и последовательно двигаться
к общей цели... Участие в политических объединениях, следо¬
вательно, можно рассматривать в качестве всеобщей бесплат¬
ной школы, в которой каждый гражданин изучает общую тео¬
рию создания ассоциаций»3.
Токвиль считает, что, создавая ассоциации на основе вза¬
имных соглашений для выполнения тех задач, которые нельзя
осуществить в одиночку, люди учатся совмещать обществен¬
ные добродетели со своим пониманием личного интереса.
А. де Токвиль.. Указ. соч. С. 378.
Там же.
Там же. С. 384.
247

«Правильно понимаемый личный интерес»1 включает пра¬
вильное понимание и учет интересов других людей, соотнесе¬
ние с ними. Именно так американцы смягчают эгоистические
и индивидуалистические тенденции в своих социальных дей¬
ствиях. Таким образом, в общем виде роль огромного количе¬
ства различных ассоциаций, характерных для американского
общества и активно влияющих на его систему правления, сво¬
дится к следующему: «В демократических странах умение со¬
здавать объединения — первооснова человеческой жизни;
прогресс всех остальных ее сторон зависит от прогресса в этой
области»2.
О возникновении политического и гражданского
сознания и о культуре исследования
Существование открытой публичной сферы и то, как она
связана с правительственными структурами принятия реше¬
ний, — это источник взаимопонимания между людьми, кото¬
рое возникает в процессе сотрудничества при решении общих
проблем. Это основа для появления политического сознания и
духа коллективности. Научиться мыслить в соответствующих
категориях — проблема гораздо более серьезная, чем просто
выработка подходов к решению конкретных текущих вопро¬
сов. Она затрагивает основы человеческой природы, постиже¬
ния людьми смысла как собственной жизни, так и своих взаи¬
моотношений с другими людьми. Именно в открытой публич¬
ной сфере люди постоянно воздействуют друг на друга и выска¬
зывают идеи, формирующие их общественную философию:
гражданское сознание, основанное на гражданской религии.
Для того, чтобы люди в демократическом обществе могли
справляться с постоянно возникающими трудностями, им не¬
обходимо достичь такого уровня знаний и цивилизации, когда
они смогут воспринимать эти трудности как проблемы и выдви¬
гать альтернативные пути для их решения. Токвиль предполо¬
1	См. сноску на с. 84.
2	А. де Токвиль.. Указ. соч. С. 381.
248

жил, что некоторые народы «не сумели бы сами определить
причину своих бедствий; эти народы гибнут от бед, природы
которых не понимают»1. При таких обстоятельствах народ не
может учиться на своем опыте. Людям свойственно ошибаться,
и поэтому возникает необходимость сопоставлять идеи с ре¬
зультатами, полученными на собственном опыте.
Если люди хотят стать хозяевами своей судьбы, то структу¬
ры, действующие в самоуправляющемся обществе, должны
стимулировать процессы, способные поддержать такую куль¬
туру исследования проблем и их решения, в которой был бы
заложен потенциал корректировки ошибок. Недостаточно вы¬
играть на выборах и суметь объединить силы коалиций-побе-
дителей в различных принимающих решения структурах. Лю¬
дям необходимо обратиться к сущностным характеристикам
практических проблем в контексте существующих в мире огра¬
ничений. С экспериментальной точки зрения, функция зако¬
нодателя — это прежде всего выдвижение предположений, ги¬
потез о будущем и попытка воздействовать на развитие собы¬
тий в русле той или иной политики. Деятельность исполни¬
тельных органов является, по существу, оперативной и обус¬
ловлена конкретными обстоятельствами. Судебные же органы
занимаются последствиями коллективных действий с точки
зрения возможных правонарушений. Экспериментальный
подход к решению проблем, примененный к деятельности
структур принятия решений, может рассматриваться как про¬
верка надежности предположений, используемых для инфор¬
мационного обеспечения процессов принятия коллективных
решений. Экспериментальный метод принятия коллективных
решений и оценка последствий коллективных действий предо¬
ставляют возможность для коррекции ошибок. Прогресс чело¬
веческого знания идет путем различных экспериментов в об¬
ласти коллективных человеческих действий.
Методологическое значение экспериментального метода
отражено в кумулятивном эффекте состязательности, по¬
скольку «чем чаще предлагаемая мера подвергается рассмот¬
рению, тем разнообразнее положение тех, кто займется этим,
и тем меньше должна быть опасность промахов, проистекаю¬
щих из-за недостаточного обсуждения или ошибочных шагов
А. де Токвиль. Указ. соч. С. 180.
249

по причине заражения какой-нибудь общей страстью или ин¬
тересом»1.
Правильное использование разнообразных структур от¬
крывает новые возможности для коррекции ошибок, которые
заставляют людей раздвинуть рамки победы на выборах и объ¬
единения коалиций-победителей. «Достаточное обсуждение»,
говоря словами Гамильтона, способствует экспериментально¬
му подходу к решению проблем, поскольку разнообразные
структуры принятия решений имеют устойчивую связь с от¬
крытой публичной сферой. Вот почему система правления,
основанная на федерализме и полицентричности, может рабо¬
тать рационально только в сочетании с открытой публичной
сферой как ее сердцевиной.
Любое отдельное общество, действующее на основе ограни¬
ченного набора предпосылок и концепций для создания своей
системы порядка, может опробовать ограниченный диапазон
возможностей. Слова Токвиля о великом эксперименте по со¬
зданию общества, основанного на принципиально новых усто¬
ях, заслуживают критического изучения для того, чтобы из¬
влечь из них урок. Но предпринимались и другие эксперимен¬
ты по построению общества на новых устоях, исходившие из
предпосылок революционного характера. Русские революции
1917 года и советский эксперимент по построению нового об¬
щества — это сопоставимые попытки такого рода. Только изу¬
чив различные подобные эксперименты, мы сможем извлечь
уроки из опыта друг друга.
Однако, изучая разнообразный опыт, люди, участвующие
в управлении общественными делами, должны помнить о клю¬
чевом значении открытой публичной сферы. Жизнь может
стать беднее или богаче в зависимости от наших способностей
использовать чужой опыт для преодоления тех ограничений,
которые возникают, когда люди пытаются действовать в оди¬
ночку.
Алекс Вайсберг [157 ] говорит о «заговоре молчания» в со¬
ветском обществе, так же как маркиз де Кюстин — в империи
царя2. Каждый видит причины этого заговора в автократиче¬
Федералист. С. 479.
2
Маркиз АстолъфдеКюстин. Николаевская Россия. M., Политиздат, 1990.
С. 93.
250

ском характере политического режима. Кюстин считает, что
его источник в том, что при самодержавии любое неосторожное
слово приравнивается к государственной измене. Когда дела
обстоят таким образом, каждый человек вводит для себя жест¬
кую самоцензуру, являющуюся наиболее извращенной фор¬
мой цензуры. Возникает заговор молчания. Подавляются об¬
щественное мнение и способность гражданской оценки того,
что происходит в обществе. Не может развиваться культура
исследования. Люди стремятся избежать всего, что может быть
поставлено им в вину; они делают то, что им велят. Эти прин¬
ципы действовали при автократии Сталина, так же как при
автократии любого царя. В своих попытках перестроить совет¬
ское общество Горбачев призвал к гласности, открытости, при¬
знав важное значение открытой публичной сферы для обще¬
ства, способного к самореформированию. Но обществу, в кото¬
ром долгое время господствовал заговор молчания, трудно
прийти к критическому осознанию альтернативных возможно¬
стей.
Перед американцами стоит задача другого рода: как из
шумной многоголосицы выбрать нужную информацию для вы¬
хода из сложных ситуаций. Наш мозг так устроен, что человек
может заниматься одновременно только одной проблемой. Че¬
ловеку трудно использовать свои познавательные способности
критически и в то же время конструктивно, когда множество
людей пытается привлечь его внимание. Когда все стремятся
высказаться, нет времени для размышлений.
Народу, чтобы стать хозяином своей судьбы, нужно, пере¬
фразируя Токвиля, научиться определять причину своих бед и
находить альтернативные пути переустройства общества. Это
невозможно сделать, когда каждый стремится привлечь к себе
внимание. Это станет возможным только в том случае, если мы
задумаемся над проблемами, возникающими в условиях таких
сложных и взаимозависимых моделей отношений, которые
предоставляют огромные возможности и для «оппортунизма»
и эксплуатации, и для взаимоуважительного и продуктивного
сотрудничества.
Если мы хотим критически осмыслить собственный опыт и
собственную ограниченность, а также альтернативные пути
развития человеческого потенциала, нам следует учитывать
251

опыт других. Этого можно достичь только посредством исполь¬
зования открытой публичной сферы для решения общих про¬
блем. По мере того, как мы овладеваем искусством строить
конструктивные отношения друг с другом в открытом обще¬
стве, участвовать в огромном количестве разнообразных ассо¬
циаций, характерных для американского общества, мы обуча¬
емся самоуправлению. Правят не правительства, правят граж¬
дане. Коллективные решения превратятся в коллективные
действия только тогда, когда люди научатся согласовывать и
взаимодополнять свою деятельность.

ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
ПОЛИЦЕНТРИЗМ —
СТРУКТУРНАЯ ОСНОВА
САМОУПРАВЛЯЮЩИХСЯ СИСТЕМ
В главе шестой говорилось о том, что традиционные модели
правления в регионах больших городов образуют «полицент-
рическую политическую систему», в которой существует много
центров принятия решений, формально независимых друг от
друга. В той мере, в которой они, в рамках своих юрисдикций,
взаимодействуют друг с другом на основе конкуренции, кон¬
трактов и других форм сотрудничества либо прибегают к помо¬
щи центральных механизмов для урегулирования конфлик¬
тов, они демонстрируют устойчивые и предсказуемые модели
поведения, так что можно сказать, что они функционируют
как «система». Это относится к единицам управления, дейст¬
вующим в регионах больших городов. Возникает вопрос, мож¬
но ли говорить об общности взаимоотношений там, где сущест¬
вует множество формально независимых единиц, взаимодей¬
ствующих как элементы полицентрической системы, и способ¬
ны ли они порождать новые модели порядка. Системы правле¬
ния имеются везде, где существуют взаимодополняющие ме¬
ханизмы для формулирования правил, их применения, наблю¬
253

дения за применением, вынесения на основе этих правил ре¬
шений и проведения их в жизнь.
Если попытаться обобщить признаки, характерные для
полицентрических моделей порядка, имея в виду их распро¬
странение на все модели порядка в обществе, то они соответст¬
вовали бы условиям, конкретизированным Мэдисоном в очер¬
ке №51 «Федералиста», где он пишет о том, что «эта политика
придавать дополнительную силу самим по себе недостаточным
благим побуждениям, сталкивая друге другом противополож¬
ные, соперничающие интересы, проходит сквозь всю сеть че¬
ловеческих отношений, как общественных, так и частных»
(курс. — В.О.) *.
Если исходить из того, что всю систему человеческих отно¬
шений можно организовать на принципах полицентризма, а не
моноцентризма, то, следовательно, возможно существование
человеческих обществ, не зависящих от единства власти для
достижения внутренней согласованности. Эта принципиаль¬
ная руководящая идея была высказана Мэдисоном, и именно
ее я считаю самым важным исходным пунктом тех организую¬
щих принципов американского федерализма, которые содер¬
жатся в «Федералисте». Эта идея полностью согласуется с утвер¬
ждением Токвиля о том, что американская демократия представ¬
ляет собой самоуправляющееся общество: «...общество здесь дей¬
ствует вполне самостоятельно, управляя собой само»* 2.
Если рассматривать федеральное общество как общество,
основанное на соглашении и способное порождать самые раз¬
нообразные связи и объединения, то можно увидеть, как те или
иные социальные единицы, формально независимые, но стре¬
мящиеся принимать друг друга в расчет, в процессе взаимной
адаптации порождают множество различных моделей поряд¬
ка. Каким именно образом формируются эти модели поряд¬
ка — вопрос во многом эмпирический. В любой достаточно
большой полицентрической системе конкретные модели поли¬
центризма складываются в условиях взаимозависимости от
других подобных моделей.
То, что внешне кажется беспорядком, при более вниматель¬
ном рассмотрении раскрывается как система упорядоченных
* См. сноску на с. 117.
2 См. сноску на с. 30.
254

взаимосвязей. И наоборот, внешняя видимость порядка может
ввести в серьезное заблуждение. Например, бюрократия не
может служить основой для рационального правопорядка, как
предполагал Макс Вебер, поскольку люди, наделенные власт¬
ными прерогативами, используют возможности собственного
усмотрения для отклонения от требований закона. Основатель
китайской династии Мин говорил, что, если слишком туго на¬
тягивать вожжи правления, то это приведет к тирании, а если
их отпустить, То это приведет к коррупции [27 ]. Сделка Фа¬
уста, присущая самой природе человеческого общества, не по¬
зволяет достигнуть совершенства.
Полицентризм в том или ином виде, вероятно, присутству¬
ет во всех системах социального порядка, потому что люди
мыслят и поступают, исходя из своих собственных интересов.
Когда власть используется для сдерживания власти, следует
особенно внимательно относиться к тому, какова роль поли¬
центризма как структурной основы в возникновении фактиче¬
ски самоуправляющихся механизмов. Для распространения
такой системы буквально на «всю сеть человеческих отноше¬
ний», включая «распределение верховной власти в государст¬
ве» 1, необходимо также понять место полицентризма в обла¬
сти международных отношений. Размышляя над тем, как мож¬
но было бы применить принципы полицентризма ко всей сети
человеческих отношений, мы сможем лучше оценить значение
американского эксперимента.
Концепция полицентризма
В соответствии с формулировкой Острома, Тибоута и Уор¬
рена [112], полицентрическая политическая система состоит
из: 1) множества автономных единиц, формально независимых
друг от друга, 2) стремящихся действовать, учитывая наличие
других таких же единиц 3) на основе процессов сотрудничест¬
ва, конкуренции, конфликта и его урегулирования. Как видно
из этой ({юрмулировки, урегулирование конфликта необяза-
См. сноску нас. 117.
255

тельно зависит от «центральных механизмов». Существуют
также и нецентрализованные механизмы для урегулирования
конфликта.
Уже после того, как была опубликована процитированная
выше статья, я осознал значение и возможности применения
концепции полицентризма, выдвинутой Майклом Поланьи в
книге «Логика свободы» [116]. Поланьи выделяет два различ¬
ных метода организации и решения общественных проблем, на
которых основаны два различных типа социального порядка.
Один из них определяется как «продуманный» («deliberate»)
или «направляемый» («directed») социальный порядок, коор¬
динируемый и контролируемый верховной властью посредст¬
вом единой командной структуры. Я полагаю, что этот тип
порядка эквивалентен гоббсовскому понятию суверенитета,
при котором существует высший властный авторитет, облада¬
ющий монополией в отношении прерогатив правления и инст¬
рументов принуждения в обществе.
Другой тип организации и решения общественных задач
определяется Поланьи как «спонтанный» («spontaneous») или
«полицентрический» («polycentric»). Он понимается как поря¬
док, при котором множество элементов адаптируются друг к
другу в рамках общей системы правил, где каждый элемент
действует независимо от других. В пределах определенной со¬
вокупности правил лица, самостоятельно принимающие реше¬
ния, вольны преследовать свои собственные интересы, не вы¬
ходя за рамки, очерченные этими действующими правилами.
У меня возникла проблема с применением термина «спон¬
танный» к развитию социальных порядков. При сопоставлении
с термином «продуманный», как это делает Поланьи, термин
«спонтанный» подразумевает, что процессы идут, невзирая на
намерения тех, кто в них вовлечен. Я охотно признаю сущест¬
вование таких возможностей. Свернут ли автомобили, встре¬
тившись на дороге, вправо или влево, вероятно, зависит от
опыта, накопленного в значительной мере спонтанно на про¬
тяжении длительного времени и в разных обстоятельствах; из
этого опыта и возникло соответствующее правило. Однако для
установления федеральной системы правления, где власть ис¬
пользуется для сдерживания власти среди противоположных и
соперничающих интересов, может потребоваться большая сте-
256

пень продуманности общего проекта. Полицентрическая пол¬
итическая система, в которой взаимоотношения «правило —
правитель — управляемый» организованы с учетом множества
самостоятельных структур принятия решений внутри каждой
единицы правления, чтобы нормально функционировать, тре¬
бует большой степени продуманности. Каждый, кто читал «За¬
метки» Мэдисона о Филадельфийском конвенте 1787 года, не
говоря уже о «Федералисте», понимает, что формулирование
правил для федерального союза под названием Соединенные
Штаты Америки происходило не спонтанно и в то же время не
по эдикту, спущенному некой верховной властью.
Как показывает Жан Пиаже [114], дети в процессе игры на
основе накопленного ими опыта и постепенного взросления
учатся изменять свои игры и придумывать новые, следуя со¬
зданным ими самими и взаимно согласованным правилам. Но
такие способности зависят от более глубоких познаний о нор¬
мативно упорядоченных взаимоотношениях, которые должны
дополнять умение играть в мяч или метать камешки.
Учитывая проблемы и вероятные угрозы для жизнеспособ¬
ности демократических институтов, нельзя надеяться, что де¬
мократическое общество не только возникнет спонтанно, но и
будет так же спонтанно изменяться и поддерживать себя. Та¬
ким образом, я предпочитаю исходить из того, что создание,
функционирование и сохранение полицентрических систем
порядка должно быть глубоко продумано. Поланьи, фон Хайек
[46 ] и другие ученые, применяющие понятие «спонтанности»
в отношении социального порядка, подчеркивают ряд момен¬
тов, имеющих особое значение. Такие системы опираются на
уже накопленный опыт и не могут быть созданы просто при
помощи слов, закрепленных на бумаге, будь то в форме кон¬
ституций либо статутов или эдиктов, изданных автократиче¬
ским правителем. Они зависят от людей, которые знают, что
они делают, и обладают работающими стандартами, с по¬
мощью которых они могут оценить свои успехи или неудачи.
«Спонтанное» развитие, которое ассоциируется с пробами и
ошибками, может породить больше неудач, чем успехов. Сво¬
бода и справедливость — это критерии, которые невозможно
измерить так же, как измеряют полученный денежный доход.
Автономный характер полицентрических систем подразу¬
мевает их способность к самоорганизации. Множество авто¬
17-275
257

номных элементов или единиц стремятся упорядочить свои
взаимоотношения, не обращаясь для этого к какой-либо внеш¬
ней Власти. Самоорганизующиеся системы превращаются в
самоуправляющиеся федеральные системы, когда управляе¬
мые обладают равной свободой и равным статусом при установ¬
лении порядка, а прерогативы правления эффективно распре¬
делены между множеством представителей, каждому из кото¬
рых общество доверило действовать в определенных пределах.
Мне представляется, что правила такой организации, откры¬
той для общественного контроля, парализуют возможность
предпринимать незаконные тайные действия.
Я также полагаю, что в теории полицентризма основной
единицей анализа является отдельный человек. Именно от¬
дельные люди занимают положение, при котором они прини¬
мают решения по доверенности и в интересах других людей. На
более высоких уровнях анализа такими единицами становятся
фирмы, органы управления, законодательные органы, полити¬
ческие партии, суды и национальные государства. В этом слу¬
чае общества рассматриваются как ассоциации людей и управ¬
ляющих структур, переплетенные сетью разнообразных внут¬
ренних и внешних связей.
Тогда различные автономные единицы становятся объек¬
том анализа в соответствии с правилами, специфичными для
данного объединения. В этом случае правила, действующие в
пределах конкретной фирмы и рассматриваемые на одном
уровне анализа, должны изучаться в их соотношении с прави¬
лами, касающимися рыночных взаимоотношений и действую¬
щими применительно к объединениям на другом уровне ана¬
лиза. Но рынки, предвыборная борьба и международные отно¬
шения могут включать в себя столь различные стратегические
расчеты, что, если вся система человеческих отношений осно¬
вана на принципах полицентризма, вряд ли удастся достоверно
предвидеть поведение всех элементов этой системы, из кото¬
рых складываются человеческие взаимоотношения. Большин¬
ство таких прогнозов будет касаться взаимоотношений между
конкретными типами единиц, действующих в рамках конкрет¬
ных форм полицентрического порядка, с присущими им конк¬
ретными типами правил и функций. Если бы вся система чело¬
веческих отношений была построена на полицентрических мо¬
258

делях порядка, то все модели порядка в обществе воспринима¬
лись бы как серии идущих синхронно и последовательно сме¬
няющих друг друга игр. В этом случае общая система полицен-
трического порядка представлялась бы такой, когда каждый
мог бы участвовать в этих сериях синхронных и последователь¬
но сменяющихся игр, и каждое действие потенциально могло
бы рассматриваться как очередной ход в этих играх. Тогда в
каждой такой игре для урегулирования разногласий и конф¬
ликтов можно было бы брать тайм-аут.
Далее, можно было бы ожидать, что общие системы, осно¬
ванные на полицентрическом порядке, действуя во всей систе¬
ме человеческих отношений, приобрели бы характерные черты
конкурентных игр: соперничество, стремление к преимущест¬
ву и сосредоточенность на стратегии, ведущей к успеху. Если
бы вся система человеческих отношений была организована
подобным образом, можно было бы надеяться на возникнове¬
ние цивилизации с гораздо большим эволюционным потенци¬
алом, чем тот, на который рассчитывают люди, призывающие
к революционным переменам.
Формирование моделей порядка
в полицентрических структурах
В этом разделе мы рассмотрим полицентрические модели
порядка в их соотношении с: 1) конкурентной рыночной эко¬
номикой; 2) конкурентной общественной экономикой; 3) на¬
учным исследованием; 4) правом и механизмами вынесения
судебных решений; 5) системами правления, основанными на
принципах разделения властей и сдержек и противовесов; 6)
моделями международного порядка. Задача состоит в том, что¬
бы понять, каким образом модели полицентризма можно было
бы распространить на всю систему человеческих отношений.
конкурентная рыночная экономика. Со времен работы
Адама Смита «Богатство наций» [135] конкурентная рыноч¬
ная экономика прославляется как система экономического по¬
рядка, которой присущи модели полицентричности и значи¬
259

тельная степень спонтанности. Конкурирующие рынки — это
открытые системы, в которые каждый волен вступать в качест¬
ве участника процесса обмена на условиях взаимного согласия.
Регуляция рыночных взаимоотношений достигается путем
взаимного приспособления к деятельности друг друга. Конку¬
ренция возникает в процессе выбора между доступными аль¬
тернативными возможностями. Сам обмен представляет собой
взаимоотношения сотрудничества между конкретными про¬
давцами и покупателями.
Добровольное взаимное согласие подразумевает, что каж¬
дая сторона при обмене остается удовлетворенной. Конкурен¬
ция подразумевает, что те, кто предлагает на продажу одина¬
ковый или сходный товар, должны соблюдать условия, предла¬
гаемые их конкурентами. Покупатель стремится извлечь вы¬
году, заплатив меньше за соответствующее количество или
качество товара. Совокупность этих обстоятельств означает,
что ни один отдельный производитель не может беспредельно
увеличивать свои доходы. Конкуренция уменьшает выгоду
производителей и увеличивает выгоду потребителей.
Эти результаты противоречат как намерениям, так и инту¬
иции. Каждый производитель стремится максимально увели¬
чить свои доходы, но вместо этого его доходы сокращаются
из-за наличия конкурирующих альтернатив. Выгоды же по¬
требителя пропорционально возрастают. Именно потребители
получают преимущества от рыночной конкуренции. Эгоисти¬
ческое стремление к личной выгоде способствует общественно¬
му благу. И именно об этом столь драматично рассказано в
«Басне о пчелах» Мандевиля [69 ].
Более того, присущее человеку стремление соблюсти собст¬
венные интересы ведет не к хаосу, а к предсказуемой системе
порядка с тенденциями к уравновешиванию спроса и предло¬
жения в той точке, когда предельная цена покрывает предель¬
ные затраты. Такая система взаимоотношений дает оптималь¬
ные возможности для смягчения проблемы нехватки товаров в
обществе. Капиталовложения не оправданны, когда затраты
превышают доходы, поскольку в целом это ведет к снижению
жизненного уровня. Лучшие результаты достигаются, когда
доходы равны затратам или немного их превышают. Иначе
нельзя рассчитывать на совершенствование обществ, если при¬
260

нимать во внимание их сопоставимый технологический уро¬
вень, умения, навыки и знания людей, а также доступ к инфор¬
мации.
При стремлении производителя максимизировать свои до¬
ходы в условиях рыночной экономики у производителей всегда
есть стимул тайно сговариваться, ограничивать предложение,
уменьшать конкуренцию и устанавливать высокие цены. Если
такого рода стратегии приносят успех, то конкуренция на рын¬
ке уменьшается. Если же производители могут обращаться к
политическим властям для того, чтобы регламентировать усло¬
вия торговли и вводить картельные соглашения друг с другом,
то баланс рыночных механизмов нарушается, приводя к выгоде
для производителей и убыткам для потребителей. Бывают об¬
стоятельства, когда в условиях открытой рыночной экономики
невозможно поддержать баланс, и тогда происходят сбои. Ква¬
лифицированный учет этих обстоятельств имеет существенное
значение для поддержания конкурентных рыночных механиз¬
мов как полицентрического порядка. Если суды считают кар¬
тельные соглашения имеющими законную силу контрактами,
это означает, что они используют свои прерогативы для подры¬
ва конкурентных способностей рыночной экономики. Жизне¬
способность любого полицентрического порядка зависит от
введения соответствующих ограничений. Иначе такие струк¬
туры уязвимы перед лицом стратегий, нацеленных на господ¬
ство.
Рыночные механизмы эффективно работают в отношении
тех товаров, которые предназначены для быстрой реализации,
а также поддаются точному измерению и спецификации с точ¬
ки зрения их количества и/или качества. Рынки располагают
соответствующими институтами, связанными с частной собст¬
венностью, обеспечением соблюдения условий контрактов, на¬
личием надежной валютной системы как средства обмена и
оценки стоимости, а также с доступом к общественной инфра¬
структуре — свободным территориям, дорогам и коммуналь¬
ным услугам.
Конкурентная рыночная экономика способствует распро¬
странению общедоступной информации о сравнительных це¬
нах на широкий круг товаров и услуг. Именно эта информация
помогает участникам рыночных отношений оценить те относи¬
261

тельные выгоды, которые они получат в результате своих пред¬
принимательских усилий и потенциала обновления. Именно
широкое распространение общедоступной информации дает
возможность каждому участнику успешно действовать при до¬
стижении своих целей в системе порядка, которая основана на
взаимной адаптации всех участников.
Соперничество в рыночной экономике вознаграждает тех,
кто использует потенциал обновления, то есть новые идеи,
новые технологии, а также любые другие преимущества, выте¬
кающие из знаний отдельных людей. Общественная значи¬
мость этого вознаграждения определяется законами о патент¬
ном и авторском праве, которые дают автору новшества моно¬
польные преимущества в течение определенного времени, ибо
оно как частная собственность не может быть присвоено други¬
ми. Если один из участников рыночных отношений извлекает
выгоду из инновации, его конкуренты, действующие на том же
рынке, непременно будут стремиться также ее получить. Дру¬
гими словами, наблюдается тенденция к конвергенции успеш¬
ных инноваций. Наиболее важные факторы, способствующие
успешному развитию конкурентной рыночной экономики, —
это присущие ей информационный обмен и стимулы к обнов¬
лению. Как подчеркивали фон Хайек и экономисты австрий¬
ской школы, рыночная экономика, ограниченная соответству¬
ющим патентным правом, может рассматриваться как процесс,
стимулирующий открытия и инновации. Таким образом, для
поддержания конкуренции в условиях рынка необходимы ог¬
раничительные институты.
конкурентная общественная экономика. Как было по-
казано в главах шестой и седьмой, конкурентная общественная
экономика может возникнуть в развитых федеральных системах
правления, которые характеризуются значительной раздроблен¬
ностью и частичным совпадением юрисдикций разнообразных
единиц правления. Эти единицы, обеспечивая предоставление
общественных благ и услуг, функционируют как единицы кол¬
лективного потребления. Нельзя рассчитывать, что конкурент¬
ное соперничество в общественной экономике приведет к уравно¬
вешиванию предельных затрат и предельных цен, что, по мнению
экономистов, происходит в условиях «чисто конкурентной» ры¬
ночной экономики. Однако в ней может проявиться сходная
262

тенденция к повышению эффективности, если различные со¬
общества организованы как единицы коллективного потребле¬
ния и среди производственных единиц существует конкурен¬
ция. При условии, что сообщества людей, получающих выгоду
от общественных услуг, несут и соответствующие расходы, и
природа конкретного общественного блага соответствует гра¬
ницам единицы коллективного потребления, можно более точ¬
но определить затраты и выгоды, с тем чтобы последние покры¬
вали первые. При этих условиях структуры стимулов будут
действовать в нужном направлении. Это означает, что такие
структуры приведут к результатам, отличным от тех, которых
можно достичь при предоставлении общественных услуг по¬
средством системы государственного управления, организо¬
ванной по типу единой командной структуры с характерной
для нее интегрированной государственной бюрократией. Чем
более развита федеральная политическая система, тем выше
степень ее конкурентной жизнеспособности, проявляющаяся в
соответствии моделей спроса моделям предложения.
Именно при достижении соответствия между функциями
потребления и производства необходимо установить структуру
взаимоотношений между единицами правления, отвечающи¬
ми за каждую из этих функций. Масштабная экономика, к
которой относится потребление общественных благ и услуг,
может функционировать независимо от микроэкономики, где
происходит перевод факторов производства в конечный про¬
дукт.
Предполагать, что частичное совпадение юрисдикций ведет
к напрасному дублированию услуг, — значит не учитывать
функций коллективного потребления, которые должны быть
организованы в общественной экономике, отличающейся от
рыночной. Наличие частичного совпадения между единицами
коллективного потребления и производственными единицами
означает, что становятся доступными конкурирующие воз¬
можности выбора. Состязательность облегчается при наличии
общедоступной информации, которая дает возможность для
сравнения, а также, когда есть стимулы для обновления и когда
у участников существует представление об эффективности тех
или иных доступных им возможностей. Модели порядка под¬
держиваются посредством взаимного согласования деятельно¬
263

сти информированных участников в рамках доступных им аль¬
тернатив.
научное исследование. В книге Поланьи «Логика свобо¬
ды» [116] большое внимание уделяется организации научных
сообществ, в которых ярко проявляются характерные черты
полицентрического порядка. Поланьи считает, что в научном
исследовании любой ученый должен принимать в расчет то,
что уже достигнуто другими людьми. В чем бы ни заключалась
научная проблема, она рассматривается либо в свете некоего
противоречия, возникающего между ее теоретической поста¬
новкой и последствиями основанных на ней действий, либо в
свете наличия некоего альтернативного подхода к определен¬
ной проблемной ситуации. Осознание любого из этих обстоя¬
тельств зависит от знакомства с формулировками и достиже¬
ниями других людей. Достоинство любой новой постановки
проблемы определяется прежде всего воспроизводимостью ре¬
зультатов. Конкретная формулировка и достигнутые резуль¬
таты, если они применены корректным образом, не замыкают¬
ся на конкретных личностях; предполагается, что они могут
быть воспроизведены другими людьми, обладающими анало¬
гичными знаниями и умениями.
Следовательно, можно предположить, что есть некая уни¬
версальная взаимосвязь явлений, которая в конечном счете
позволяет ученым решать проблемы или дилеммы и выбирать
из конкурирующих гипотез. Акт выбора затрагивает и других
членов научного сообщества. Возьмем, к примеру, случай, ког¬
да некое «преимущество» приводит к «открытию» альтерна¬
тивного подхода к проблемной ситуации, прежде чем другие
смогут оценить его по достоинству.
Такой учет чужого научного опыта и выдвижение альтер¬
нативных формулировок предполагают, что «научное сообще¬
ство сохраняет свое единство и мирно урегулирует все взаимо¬
отношения, поскольку его члены разделяют одни и те же фун¬
даментальные научные убеждения. Поэтому можно сказать,
что эти убеждения формируют основы научного сообщества и
выражают его окончательную суверенную волю» [116, р. 26 ].
В данном случае «суверенная воля» подразумевает совпадение
мнений в научном сообществе, а не некую высшую власть,
которая монополизирует контроль над прерогативами руко¬
264

водства и инструментами принуждения. Поланьи считает, что
полицентрический порядок в научной среде создает исходные
нормативные предпосылки для уважения поисков истины,
стремления к справедливости, а также способствует взаимно¬
му уважению и сотрудничеству между учеными.
Однако напряженность, присущая работе научного сообще¬
ства, исключительно велика в силу того, что любое убеждение
потенциально может быть поставлено под сомнение. Это озна¬
чает, что ведение исследования в соответствии с научными
традициями является вызовом любой форме ортодоксии. Кро¬
ме того, существует опасность, что исследователи, отбросив
скромность, могут возомнить, что им ведома Истина, и создать
свою собственную форму ортодоксии, одновременно полно¬
стью отрицая все другие убеждения и будучи не в состоянии
оценить достоинства иных аргументов по спорным проблемам.
Догмы, выдвигаемые во имя науки, не менее догматичны, чем
остальные догмы. Попытки уничтожить или принудить к мол¬
чанию других людей — это проявление стратегий господства,
которые несовместимы с полицентризмом научных сообществ.
Само по себе отрицание религии не означает согласия с теми,
кто учит, что природа — это творение трансцендентального
порядка. Изучение природы как творения Божьего приводит
исследователей к признанию существования порядка, который
связывает воедино все другие формы порядка. Это соответст¬
вует исходной посылке о существовании некоего универсума.
Наука как полицентрический порядок основана, таким об¬
разом, на самостоятельном проведении исследований, что, в
свою очередь, требует уважения к самостоятельности других.
Соперничество в сфере идей — это сущностная черта науки
как порядка такого рода. При этом в ней обязательно должны
существовать напряженность и противоречия, но вознаграж¬
дением для тех, кто принимает достойное участие в подобном
соперничестве, являются плоды, собираемые с поля познания
в процессе развития цивилизации. Цивилизация развивается
только тогда, когда новые знания открывают иные возможно¬
сти для приумножения человеческого благосостояния. Именно
свободные профессии и институты передачи накопленных зна¬
ний каждому следующему поколению являются связующим
звеном между теми, кто работает на передовых рубежах науки,
265

и теми, кто способен воспринять полученные ими знания. Эти
институционные механизмы потенциально столь же открыты
для полицентрических систем порядка, как и само научное
сообщество. Правила поведения в таких системах могут быть
нарушены, когда скромность и сомнение в своей правоте при¬
носятся в жертву отношению к себе, как к всеведущему наблю¬
дателю, который знает, в чем состоит общее благо. Полицент-
рические системы позволяют каждому говорить и действовать
самостоятельно, способствуя возникновению новых идей и
преумножению знания.
ПРАВО И МЕХАНИЗМЫ ВЫНЕСЕНИЯ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ.
Поланьи полагает, что право, суды и более широкое юридиче¬
ское сообщество формируют полицентрический порядок. Су¬
дебная власть и представители юридической профессии рас¬
сматриваются как участники процесса трактовки информации
и выдвижения состязательных аргументов как средств разре¬
шения конфликтов и вынесения суждений; при этом каждый
из участников независим в своих действиях и придерживается
общих правил относительно доказательств, процедуры и аргу¬
ментации.
Возможность рассматривать суды и правовой процесс как
институты полицентрического порядка будет зависеть от раз¬
работки: 1) правовых концепций и юридических терминов,
общепринятых в публичном межличностном общении; 2) юри¬
дических критериев, которые могут служить основой для при¬
нятия судебного решения; 3) методов правового обоснования,
которые могут использоваться как для организации мышле¬
ния, так и для выстраивания системы доказательств. Если не
будет общественного согласия (иными словами, явного консен¬
суса) в отношении правовых концепций, критериев, применя¬
емых при вынесении судебного решения, а также методов юри¬
дического обоснования, то не может сложиться и система упо¬
рядочения взаимоотношений на полицентрической основе.
Существует фундаментальное противоречие между пони¬
манием права как команды и права как правил, основанных на
консенсусе. Когда упор делается на право как команду со сто¬
роны тех, кто наделен прерогативами правления, то этому, с
другой стороны, соответствует повиновение и подчинение тех,
над кем властвуют. Когда право понимается как правила, ос¬
266

нованные на консенсусе, то лица, являющиеся объектом дей¬
ствия этих правил, могут свободно состязаться в своем понима¬
нии того, как они сформулированы и применяются. Смысл
этого состязания состоит в том, что оно допускает возможность
сопротивляться и ставить под сомнение формулировку какого-
либо правила либо его применение. Таким образом, именно
состязательность является решающим фактором в возникнове¬
нии независимой судебной власти и разработке таких проце¬
дурных правил, которые обеспечивают полицентрический
правовой порядок. Гарольд Берман в книге «Право и револю¬
ция» [9 ] связывает происхождение западного права с папской
революцией, вызванной появлением в 1075 году «Диктата па¬
пы» Григория VII, когда он пытался сделать западную церковь
полностью независимой от светских властей. Концепция вы¬
сшей связи между Божественным и светским правом послужи¬
ла основой для оценки поведения светских властей с точки
зрения его соответствия религиозным предписаниям. Фунда¬
ментальное нарушение Божественного права и неповиновение
церкви в духовных делах было основанием для отлучения свет¬
ских властителей от самой церкви. Такое отлучение представ¬
ляло собой акт, запрещающий нарушителю быть членом хри¬
стианского сообщества.
Со времен папы Григория VII вопросы правильной структу¬
ры властных взаимоотношений были предметом споров в за¬
падной ветви христианства, и именно эти постоянные споры
привели к возникновению систем права, характерных для за¬
падной юриспруденции. Развитие протестантской традиции
способствовало распространению принципов состязательности
на организацию властных взаимоотношений как в церковной,
так и в светской сферах.
Достижение полицентричности в функционировании су¬
дебной власти и установление верховенства права было важ¬
ным шагом в развитии западной цивилизации. Естественный
ответ на любое оскорбление, ущемление или угрозу — это
стремление броситься в бой. Угрозы или оскорбления вызыва¬
ют ответные угрозы и оскорбления [15]. Мирные связи наруша¬
ются; враждебность быстро перерастает в разрушительные бое¬
вые действия; мир во всем сообществе оказывается под угрозой.
Судебный же процесс предоставляет возможность прибегнуть к
267

помощи посредников, которые пытаются найти справедливое
решение, сохранить гражданский мир в сообществе и конст¬
руктивно урегулировать конфликты между враждующими
сторонами, когда отношения зашли уже слишком далеко.
Путь к справедливости ведет через процесс, в котором со¬
перничающие стороны имеют возможность предъявлять дока¬
зательства и выдвигать аргументы по существу спорного во¬
проса. Предполагается, что стороны равны перед судом и име¬
ют право на надлежащее правовое разбирательство. Судьи обя¬
заны вершить правосудие в соответствии с установленным за¬
коном порядком. Метод нормативного исследования, заложен¬
ный в Золотом правиле, является методологической основой
принципов беспристрастного разбирательства.
Приверженность принципам полицентризма в функциони¬
ровании судебной власти и поддержании верховенства права
важна и для поддержания полицентризма в других системах
порядка. Рыночные механизмы зависят от наличия прав собст¬
венности, обеспечения соблюдения условий контрактов и со¬
здания справедливой системы коммерческого права. Для этого
требуется осознанное понимание тех разумных ограничений,
которые являются условием действительности контракта. В
противном случае уже господствующие производители смогут
заключать контракты с целью создания картелей, направлен¬
ных против новых конкурентов, и обращаться к судам для
обеспечения соблюдений условий таких контрактов. Действи¬
тельным является не любой контракт, а только тот, который
отвечает принципам полицентрической системы порядка.
система правления. В системах правления, основанных
на полицентризме, те же принципы действуют и в отношении
компетенции судебной власти. Если в основе всей системы
человеческих отношений, в том числе и распределения власт¬
ных функций, традиционно принадлежащих суверену, лежат
принципы полицентризма, то и противоречия, касающиеся
этих функций, должны разрешаться посредством состязатель¬
ности и обращения к правосудию. Таковы, по сути, основы для
развития конституционной юстиции в американской феде¬
ральной системе. Легислатура (законодательное собрание),
выходящая за пределы своих конституционных полномочий,
действует, фактически не имея полномочий, т.е. принятые
268

таким образом акты не имеют никакой законной силы. Эти
акты не подлежат исполнению и не могут быть основанием для
выдвижения законных претензий, о чем писал Александр Га¬
мильтон в очерке №78 «Федералиста» и что подтвердил Вер¬
ховный суд США в деле «Мэрбюри против Мэдисона».
Когда Верховный суд приходит к выводу о том, что нет
оснований для наложения ограничений на материальные пол¬
номочия, которыми Конституция наделила Конгресс США, он
сужает сферу применения принципов полицентризма в отно¬
шении американской федеральной системы правления. Огра¬
ничения, касающиеся юрисдикции независимой судебной вла¬
сти либо независимости ее положения, оказывают значитель¬
ное влияние на степень полицентричности «всей сети челове¬
ческих отношений». Это может даже привести к тому, что
нельзя будет оспорить произвольно принятые правила.
Таким образом, полицентричность каждой единицы прав¬
ления имеет существенное значение для поддержания поли¬
центричности во «всей сети человеческих отношений». Право
становится публичным и справедливым в той мере, в какой оно
способно выдерживать критический анализ в условиях, допу¬
скающих состязательность в рамках различных политических
процессов. Хотя промежуточные решения могут быть приняты
минимальным перевесом голосов коалиций-победителей, они,
тем не менее, могут быть оспорены посредством различных
политических механизмов, что способствовует пониманию
возможных последствий.
В ходе эволюции западного права давно были проведены
различия между осуществлением законодательной, исполни¬
тельной и судебной власти. Это означает, что существует кон¬
цептуальная основа для разграничения различных процессов
во взаимоотношениях «правило — правитель — управляе¬
мый». Различие между законодательными, исполнительными
и судебными механизмами существует во всех западных госу¬
дарствах, организованных на основе «республиканских» инс¬
титутов. Главные противоречия касаются не самого распреде¬
ления власти, а моделей верховенства среди разнообразных
механизмов правления. Например, доктрина верховенства
парламента подразумевает, что верховной властью является
парламент как законодательное собрание. Из этой доктрины
269

вытекает ограничение судебной власти, не дающее ей возмож¬
ности критической оценки актов, принятых парламентом.
Другой связанный с этим момент, характерный для систем
вестминстерского типа и не согласующийся с доктриной верхо¬
венства парламента, — это привилегия исполнительной вла¬
сти, связанная с клятвой о неразглашении тайны, которую
дают министры, являющиеся членами Тайного совета. Эта тра¬
диция подкреплена актами, направленными на сохранение го¬
сударственной тайны. Привилегия исполнительной власти, ко¬
торой пользуются члены Тайного совета, налагает серьезные
ограничения на верховенство парламента как представитель¬
ного собрания, в то же время создавая возможность заговоров
молчания со стороны тех, кто пользуется этой привилегией.
Доктрины парламентского верховенства и министерской кон¬
фиденциальности несовместимы. Там, где судебная власть ли¬
шена полномочий в отношении государственной власти и ее
полномочия ограничиваются лишь «гражданским правом» как
отличным от «административного права», существует еще
больше возможностей для заговоров молчания.
Поскольку целью парламентского верховенства является
ответственное правление, то следует внимательно рассмотреть
с этой точки зрения как ограничения, налагаемые на судебную
власть, так и привилегии исполнительной власти. При тща¬
тельном критическом анализе структуры властных взаимоот¬
ношений нужно всегда учитывать возможности узурпации
власти и совершения беззаконий. В большинстве стран Латин¬
ской Америки ограничения в отношении создания и поддержа¬
ния независимой судебной власти ведут к такому расширению
привилегий исполнительной власти, при котором военные на¬
чинают рассматриваться как основные гаранты мира. В этих
странах верховенство парламента — лишь ширма, прикрыва¬
ющая привилегированные позиции военных по отношению к
верховной власти.
Если взглянуть на логику американского федерализма, как
она изложена в главе второй, с точки зрения полицентрической
системы порядка, можно понять, каким образом дробление
власти в сочетании с состязательностью и обновлением приво¬
дит к решениям, основанным на консенсусе. Поиски истины —
это борьба между людьми, подобная борьбе Иакова с Богом.
270

Бывают и тупики, но они лишь указывают на необходимость
борьбы друг с другом во имя понимания того, как конфликту¬
ющие интересы приводят к общественному согласию.
Однако в любой системе полицентрического порядка суще¬
ствуют стратегии, ориентированные на то, чтобы при удобном
случае добиться господства над другими людьми. Политики
стремятся сформировать коалиции, чтобы господствовать над
политическими структурами, точно так же, как торговцы стре¬
мятся сформировать картели. Такие стратегии процветали в
Соединенных Штатах после Гражданской войны. Если поли¬
тики могли оказывать решающее влияние на составление спи¬
сков кандидатов на выборах во все законодательные, исполни¬
тельные и судебные органы власти, то те, кто контролировал
список победивших кандидатов, получали власть над всеми
механизмами правления и могли попирать систему сдержек и
противовесов, заложенную в конституционном разделении
властей. Объединение таких коалиций было на редкость
успешным в период «политики партийных машин» и «правле¬
ния партийных боссов».
До тех пор, пока среди политических партий существует
соперничество, они, как часть системы, способствуют поддер¬
жанию полицентричности. В этих условиях политики будут
апеллировать к избирателям, привлекая их призывами к кол¬
лективным действиям, чтобы обеспечить себе победу на следу¬
ющих выборах. Состязательность способствует распростране¬
нию информации и критической оценке альтернативных пред¬
ложений. Возникает тенденция к сближению для привлечения
избирателей, стоящих на промежуточных позициях.
Но успех в достижении господства над всеми структурами
принятия решений приводит также к колоссальной коррупции,
что проявилось в эпоху «политики партийных машин» и «прав¬
ления партийных боссов». Метод, который использовало про-
грессистское реформаторское движение, состоял в том, чтобы
восстановить условия полицентричности путем конституцион¬
ного изменения порядка выборов в каждом из штатов. С введе¬
нием системы первичных выборов («праймериз»), при которой
любой несогласный может бросить вызов кандидатам, выдви¬
гаемым партийными лидерами, и вследствие других реформ
избирательной системы, состязательность в избирательном
271

процессе была восстановлена, а возможности для стратегий,
ориентированных на господство, резко ограничены. Каждая
полицентрическая система потенциально уязвима в ситуации,
когда некто добивается господства за счет других. Спонтан¬
ность — это недостаточное условие для поддержания полицен-
трических систем порядка. Народу, который управляет собой
сам, необходимо понять, что приводит к неудачам и как рефор¬
мировать системы порядка.
Если бы полицентрическое устройство работало на основе
принципа спонтанности, то можно было бы ожидать, что между
всеми государствами спонтанно установится мир. Я не думаю,
что это возможно. Скорее следует ожидать борьбы за господ¬
ство. Здесь, однако, возникает следующая проблема: если ус¬
ловия полицентричности распространяются на «всю сеть чело¬
веческих отношений», то каким образом такая система взаи¬
моотношений может действовать в мировом масштабе? Коль
скоро мы обратились к этой проблеме, рассмотрим также неко¬
торые аспекты американского опыта, существенные для по¬
строения федеральных систем правления.
модели международного порядка. В течение последне¬
го тысячелетия народы западных христианских стран достигли
высокого уровня полицентризма в моделях своих взаимоотно¬
шений. Я считаю импульсом для такого развития стремление
западного духовенства отказаться от отмщения и установить мир
на основе божественных установлений и его борьбу, направ¬
ленную на достижение этого на территории бывшей Римской
империи после падения Рима. Папская революция, вызванная
«Диктатом папы» Григория VII, может быть воспринята как
одна из таких попыток установить град Божий в западном
христианстве. Священная Римская империя существовала
около тысячи лет на основе принятия церковью присяги у свет¬
ских властителей и борьбы за верховенство между папской и
императорской властью. Ритуалы, связанные с занятием лю¬
бого светского или духовного поста, включали принятие на
себя обязательств перед другими. Борьба за власть велась как
в церковной, так и в светской сферах, а также между ними.
Папы, епископы, монахи и прихожане были вовлечены в борь¬
бу за церковную власть точно так же, как императоры, короли,
272

принцы, герцоги, графы, торговцы и сельские жители — в
борьбу за власть светскую.
Войны происходили постоянно; господствовавшие представ¬
ления об истинном христианском мире не позволяли осквернять
церкви как места убежища, собраний людей и богослужений. Они
также имели значение для формирования представлений о том,
что рыцари, как защитники западного христианства, должны
соблюдать определенные правила ведения войны. Духовенство,
в рамках своих светских прерогатив, вовлекалось в различные
войны, однако при этом играло важную роль в поддержании
баланса сил между теми, кто притязал на имперское господство.
Даже такая ограниченная система порядка имела значи¬
тельные достоинства. Состязательность, заложенная в евро¬
пейской системе, основанной на балансе сил, привела к значи¬
тельному прогрессу в области экономики, науки и техники. В
свою очередь, в процессе борьбы за империю, основанной на
стратегиях баланса сил, структура властных отношений посто¬
янно совершенствовалась. С одной стороны, это была борьба за
господство, для которого лучше всего подходит определение
«абсолютизм», а с другой — в ходе ее вырабатывались эффек¬
тивные формы сопротивления. Поэтому американскую феде¬
ральную систему, равно как и Второй рейх Бисмарка, во мно¬
гом можно рассматривать как побочный продукт борьбы за
имперское господство. Американцы добились успеха в сопро¬
тивлении имперскому господству, а немцы, отождествляя бу¬
дущее Германии именно с системой имперского господства,
создали Второй и Третий рейх. Швейцарцы сохраняли свою
«Eidgenosseschaft»1, сопротивляясь австрийскому, французс¬
кому и немецкому империализму. Будущее покажет, способна
ли Европа установить такой конституционный строй, при ко¬
тором вся система человеческих отношений будет построена на
принципах полицентризма.
Связующая роль полицентрических систем порядка в За¬
падной Европе требует взвешенного подхода. Число безоруж¬
ных крестьян — жертв сталинской кампании коллективиза¬
ции советского сельского хозяйства, сравнимо с общими поте¬
рями русских во второй мировой войне. Попытки Гитлера со¬
здать Третий рейх натолкнулись на организованное сопротив¬
См. с. 25.
18-275
273

ление, которое в течение относительно короткого периода воз¬
обладало над его имперскими притязаниями.
Мир все еще стоит перед проблемой достижения мирных
отношений между государствами. Механизмы автократиче¬
ского правления были достаточно совершенны для того, чтобы
так называемая диктатура пролетариата, осуществляемая во
имя рабочих всего мира, просуществовала достаточно долго.
Но такая система автократии может быть построена только в
условиях рабства. Общества, которые опираются на полицен-
трические модели порядка, предоставляют возможность иного
выбора, которая неизбежно бросает вызов системам, организо¬
ванным на автократических принципах. Мир не может быть
наполовину свободным, а наполовину рабским. Каждая поло¬
вина является угрозой для другой.
Ирония состоит в том, что нельзя освободить мир, опираясь
на стратегии, ориентированные на господство, как нельзя до¬
биться безопасности для демократии с помощью войны. Осво¬
бождения можно достичь только путем построения полицент-
рических систем порядка, которые, по словам Мэдисона, про¬
низывают «всю сеть человеческих отношений». Нет единой
стратегии и нет единого пути для построения таких систем.
Нельзя рассчитывать на то, что они системы возникнут или
будут действовать только одним-единственным образом.
Слишком велик в них элемент спонтанности и творчества,
чтобы кроить их по какому-либо единому образцу. Существо¬
вание американской федеральной системы наводит на мысль о
том, что полицентрические системы могут действовать во всех
человеческих обществах, а общества могут существовать без
монополии на власть. В них заложены возможности стать са¬
моуправляющимися, а не управляемыми государством. Госу¬
дарство при таких условиях угасает, даже если его представи¬
тели, наделенные ограниченной властью, нарекаются «глава¬
ми государства».
Если исходить из того, что отношения в обществе должны
строиться на принципах полицентризма, пронизывающих всю
сеть человеческих отношений, этого нельзя достичь, когда од¬
ни правительства правят другими. Принципы полицентризма
требуют пристального внимания к сохранению равновесия от¬
дельных лиц в системе законных взаимоотношений, основан¬
274

ной на свободе и справедливости. Однако американский путь —
это не единственный путь к созданию полицентрических сис¬
тем порядка. Такие системы являются открытыми и обладают
достаточной степенью спонтанности для самоорганизации й
самоуправления. Сохранение же такого рода порядка зависит
от определенного уровня знаний, необходимых для корректи¬
ровки ошибок и проведения реформ.
Выводы
Мы не может исходить из того, что полицентрические сис¬
темы порядка во всех странах мира появятся спонтанно. Сле¬
дует, как предлагал Токвиль, обратиться к науке и искусству
объединений для того, чтобы научиться соединять такого рода
системы. Они будут хорошо работать только при определенных
условиях, поскольку все они уязвимы перед стратегиями, ори¬
ентированными на господство. Трудности возникают потому,
что все полицентрические системы порядка являются объектом
действия моделей взаимоотношений, противоречащих наме¬
рениям и интуиции. Видимый, поверхностный беспорядок,
возможно, способен породить новые модели порядка, требую¬
щие более глубокого изучения.
Экономисты в течение длительного времени занимались
восхвалением конкурентных рынков как систем спонтанного
порядка. Но рынки, подобно другим аналогичным системам,
уязвимы перед стратегиями тех, кто стремится к господству
над экономическими отношениями. Когда структура челове¬
ческих обществ рассматривается с точки зрения рынков и госу¬
дарств, есть все основания полагать, что формальная структура
экономических отношений не устоит перед стратегиями, осно¬
ванными на сговоре с должностными государственными лица¬
ми. Принципы полицентризма необходимо распространить на
всю сеть человеческих отношений. Это касается и обществен¬
ной и рыночной экономики, так же как и устройства конкрет¬
ных единиц правления и федеральной системы правления в
целом, проведения выборов и организации политических пар¬
тий, функционирования открытой публичной сферы, деятель¬
275

ности законодательных органов, функционирования механиз¬
мов исполнительной власти, научных сообществ, духовных
дел, институтов образования, практической работы професси¬
оналов — короче говоря, всех элементов жизни.
Значение американского федерализма можно в полной ме¬
ре оценить, только если распространить принципы полицент¬
ризма на всю сеть человеческих отношений. Тогда мы начнем
понимать, почему этот эксперимент был попыткой «создать
общество на принципиально новых устоях», почему теории,
«прежде либо вовсе неизвестные миру, либо признанные нео¬
существимыми», стали играть столь важную роль, а также
почему этот эксперимент являл человечеству «такой удиви¬
тельный строй жизни, к которому вся предыдущая история его
никак не подготовила»1. Токвиль был одним из немногих ис¬
следователей, понявших, что принципы федерализма, рассмат¬
риваемые как принципы полицентризма, можно применить ко
всей сети человеческих отношений.
Именно в этом контексте я понимаю его слова о том, что
«совершенно новому миру необходимы новые политические
знания» 2. Мы не можем надеяться только на спонтанность.
Людям следует обратиться к искусству и науке объединений,
чтобы осознать естественные границы любой полицентриче-
ской системы порядка и постоянную опасность, исходящую от
стратегий, ориентированных на господство. Состязательность,
обновление и объединение творческих усилий — это наиболее
реальный путь прогресса человеческих обществ. Стоит только
осознать это, и мы поймем, почему использование одной вла¬
сти для сдерживания другой необязательно приводит к стагна¬
ции и застою. Высокий уровень спонтанности может дать не¬
предсказуемые результаты. Но очевидно, что такие системы
порядка уязвимы, если вместо взаимного уважения и методов
нормативного исследования возобладают попытки добиться
господства над другими людьми и вкушать плоды победы, экс¬
плуатируя других.
См. сноску на с. 29.
А.де Токвиль. Указ.соч. С. 30.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Федерализм — это не просто форма правления; это метод
решения проблем, образ жизни. Его отличительные черты
весьма разнообразны. Создание и сохранение его зависят от
знаний и умений всех граждан федерального общества, но эти
общие знания и умения могут быть утрачены последующими
поколениями. Жизнеспособности такого общества угрожает
опасность, когда люди исходят из того, что правит «правитель¬
ство». Каким образом люди могут сохранить для потомков ис¬
кусство решения проблем на основе соглашения (договора)?
Политология, юридические науки, журналистика, наука
управления в эпоху демократии не могут ограничиваться сло¬
весными описаниями того, что некоторые предпочитают назы¬
вать «правительством». Люди в демократическом обществе са¬
ми создают свою социальную и политическую реальность. Лю¬
ди, действующие в одиночку или совместно друг с другом,
должны знать, как вести себя в сложных ситуациях. При реше¬
нии проблем, общих для различных групп, им следует обра¬
титься к искусству и науке объединений и иметь представите¬
лей, действующих от их лица и несущих полную ответствен¬
ность за исполнение своего общественного долга. Критическое
осмысление роли граждан в демократическом обществе должно
привести к более глубокому изучению смысла федерализма и
его места в развитии человеческой цивилизации. Когда такие
исследования, подкрепляемые компетентным обменом мнени¬
ями, используются для конструктивного подхода к решению
проблем, будущее открыто для новых возможностей.

ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
ГОД 1989 И ДАЛЕЕ
Мое исследование было посвящено смыслу американского
федерализма. В ходе его я также задавался более общим во¬
просом: кто же правит в демократических обществах — «пра¬
вительства» или народ в некоем основополагающем смысле,
большем, нежели просто демагогическое утверждение. Есть ли
какой-то смысл в том, как люди проявляют свои способности
самоорганизации и самоуправления применительно к общим
проблемам, требующим коллективных решений и коллектив¬
ных действий?
Эта проблема касается не только Северной Америки XVIII
и XIX веков, но и почти всего современного мира. События 1989
года и их значение для будущего придают особую убедитель¬
ность тому типу институционного устройства, которое позво¬
ляет людям управлять собой самостоятельно.
По всей видимости, год 1989-й, подобно году 1848-му, стал
важным поворотным пунктом в становлении современной ци¬
вилизации. Эта цивилизация вступает в эпоху, которая может
существенно изменить развитие человеческих отношений. От¬
ветной реакцией на надежды 1848 года было возрождение им¬
перских амбиций в Австро-Венгерской империи, появление во
Франции — Луи Наполеона, в Германии — Бисмарка и Гит¬
лера и в России — Николая I, Ленина и Сталина. Демократи¬
280

ческие устремления, однако, сохранялись и в какой-то момент
одерживали верх. Они продемонстрировали свою жизнеспо¬
собность в решении проблем в период после второй мировой
войны, что дает определенные основания для осторожного оп¬
тимизма.
Но есть, однако, и основания для опасений. Демократиче¬
ские устремления и возврат к автократическому правлению
могут быть всего лишь проявлениями исторической циклично¬
сти, подобно подъему и падению династий или череде револю¬
ционных движений, государственных переворотов и смены
форм диктатуры. О такой возможности говорится в заключи¬
тельном разделе книги Роберта Михельса «Политические пар¬
тии» [74, р. 371 ], где он пишет:
«Демократические течения истории подобны череде волн.
Они разбиваются об одну и ту же отмель. И вечно обновляются.
Это бесконечное зрелище вдохновляет и одновременно наво¬
дит уныние. Когда демократии достигают определенной стадии
развития, они начинают трансформироваться, воспринимая
аристократический дух, а зачастую и аристократические фор¬
мы, против которых столь ожесточенно боролись вначале. По¬
являются новые обвинители, обличающие изменников; после
периода славных сражений и бесславной власти они в конце
концов сливаются со старым господствующим классом, из-за
чего подвергаются нападкам новых соперников, выступающих
от лица демократии. Вероятно, эта жестокая игра будет про¬
должаться бесконечно».
Слегка изменив доводы Михельса, я заменил бы слова об
аристократии термином «автократия» и вспомнил мысль Ми¬
лована Джиласа [32 ] о том, что новый правящий класс может
возникнуть и без слияния «со старым господствующим клас¬
сом». Новые правящие классы могут стать даже более деспо¬
тичными, чем древние аристократии. Не явил ли нам 1989 год
такое демократическое течение, на смену которому со време¬
нем придет новая аристократия? В таком случае жестокая игра
продолжается: история повторяется.
Избежать или, по крайней мере, смягчить жестокую игру
истории можно с помощью новых идей, открывающих новые
возможности развития. Вот почему культурная эволюция че¬
ловечества открывает перспективу проявления новых возмож¬
ностей и моделей развития человеческой цивилизации. Для
того, чтобы демократии смогли вырваться из порочного круга
281

революционной борьбы и деспотических порядков, необходи¬
мо создать такие системы правления, при которых «правит» не
«правительство», а нечто иное.
Таким образом, вопрос, который мы обсуждаем, заключа¬
ется в том, достаточно ли новы и универсальны идеи, связан¬
ные с концепцией федерализма, для того чтобы повлиять на
михельсовскую «жестокую игру» истории. Это непростой во¬
прос, поскольку анализ, проведенный мною в главе пятой,
свидетельствует о возникновении автократии в американской
системе правления. «Ловушка центрального правительства»
создает опасность для конституционной демократии.
Ниже я расскажу о некоторых выводах, связанных с кон¬
цепцией федерализма, которые представляются мне полезны¬
ми для установления порядка в самоуправляющихся обще¬
ствах. Я исхожу из того, что невозможно однозначно опреде¬
лить необходимые и достаточные условия для решения прак¬
тических проблем в сфере общественных отношений без долж¬
ной опоры на человеческий интеллект и опыт. Затем я обра¬
щусь к проблеме «воплощенного интеллектуального опыта»
как главной трудности, с которой сталкиваются все общества.
И наконец, я сделаю несколько выводов о будущем федерализма
в мире, открытом для новых возможностей взаимопонимания.
Некоторые сущностные характеристики
американского федерализма
Простые определения для концепций, связанных со слож¬
ными структурами взаимоотношений, не способствуют их по¬
ниманию. В системах правления нет взаимозаменяемых час¬
тей. Американская федеральная система и автократия в Совет¬
ском Союзе основываются на двух различных способах мыш¬
ления. Такие системы нельзя определить простым путем. У них
много отличительных черт, которые следует учитывать при
соотнесении с системными моделями порядка. Сосуществова¬
ние ограниченных правительств штатов и всего союза в амери¬
канской федеральной системе — это случайный фактор, не
имеющий критического значения. Важнее выявить те основ¬
282

ные элементы федерализма, которые определяют его сущность
как единой системы правления. К этим элементам я отношу:
1) договорный подход; 2) плюрализм институтов правления:
3) конституционное правление; 4) состязательность как способ
урегулирования и разрешения конфликтов; 5) активное уча¬
стие граждан в общественной деятельности; 6) установление
моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам и
7) способность к реформированию в условиях сложно органи¬
зованного общества. Затем мы рассмотрим, как происходит
дополнительная подгонка этих элементов друг к другу.
договорный подход. Основой существования демократи¬
ческих обществ является договорный подход; действительно,
он — суть того, что подразумевается под словом «федерализм».
Каково место людей в их взаимоотношениях с миром, частью
которого они являются, и друг с другом, — это жизненно важ¬
ный вопрос для любого общества, способного к самоорганиза¬
ции. Мы опираемся на собственные силы для того, чтобы лучше
понять самих себя, друг друга и мир, в котором мы живем, при
этом отдавая себе отчет в том, что мы — создания, которым
свойственно ошибаться. Однако природа порядка всегда остается
загадкой, превышающей возможности человеческого понима¬
ния. Люди всегда несут бремя возможных ошибок.
Мне кажется, Токвиль был прав, полагая, что главная идея,
составляющая сердце американской демократии, была связана
с пуританской идеей соглашения (covenant) и с тем, как дого¬
ворный подход использовался при создании гражданского
политического организма. Принципы договорного подхода яв¬
ляются фундаментом метода нормативного исследования, за¬
ложенного в основополагающем правиле: «Поступай с другими
так, как ты хочешь, чтобы они поступали с тобой». Это же
правило может быть применено для цивилизованного урегули¬
рования конфликта, с тем чтобы люди, состязаясь друг с дру¬
гом, подобно Иакову, боровшемуся с Богом, расширяли грани¬
цы знания и взаимопонимания и строили систему права, пред¬
полагающую скорее разнообразие, нежели единообразие. До¬
говорный подход отвечает, говоря словами Монтескье, «духу
законов» в федеральных обществах.
Человеческое искусство в практической реализации такого
подхода предполагает использование разнообразных элемен¬
тов для создания артефактов, которые служат целям человека.
Людвиг Лахман в книге «Капитал и его структура» [59 ] опре-
\
283

деляет это как принцип гетерогенности. Для создания любого
артефакта необходимо соединить вместе гетерогенные элемен¬
ты. Когда этот принцип применяется к конкретным условиям
времени и места, в которых оказывается некий работник или
группа работников, всегда возникает проблема, как добиться
взаимодополняемости этих элементов, чтобы прийти к желае¬
мым результатам оптимальным образом. С этой проблемой
сталкиваются не только работники, но и предприниматели и
администраторы: каким образом воплотить идею на практике?
Общество, открытое для самых разнообразных способов соеди¬
нения гетерогенных элементов и достижения их эффективной
взаимодополняемости,— это общество, которое обладает наи¬
большим производительным потенциалом. Принцип гетеро¬
генности относится не только к рыночным товарам, но и к
общественным службам, объединенным ресурсами, и комму¬
нальным услугам, а также к нормативно упорядоченным моде¬
лям взаимоотношений в самых разнообразных самоуправляю¬
щихся ассоциациях.
плюрализм институтов правления. Если люди готовы
использовать договорный подход в отношениях между собой,
то появляются альтернативы гоббсовской теории, согласно ко¬
торой для мира и согласия в государстве необходимо единство
власти, осуществляемой сувереном. Напротив, люди могут
вступать в различные независимые взаимоотношения и прини¬
мать коллективные решения в соответствии со своими интере¬
сами. Разнообразные единицы правления, отдающие предпоч¬
тение различным объединениям людей по их интересам, могут
сосуществовать при наличии многообразия посреднических
институтов, куда любой может обратиться за помощью в уста¬
новлении и пересмотре правил поведения и надзоре за их долж¬
ным применением. Плюрализм таких институтов укрепляет
верховенство права в обществе, где люди способны создавать
свои собственные правила и выполнять взаимные обязательст¬
ва. Власть, разделенная в соответствии со стандартами демо¬
кратического общества, должна быть и соответствующим обра¬
зом распределена. Базовой является власть личности, которая
сама управляет своими делами. На эту власть налагаются опре¬
деленные ограничения со стороны специализированных меха¬
низмов правления. Они осуществляются посредством различ¬
ных структур, олицетворяющих разделение труда в осуществ¬
лении властных полномочий: создание правил (законодатель¬
284

ная власть), исполнение правил (исполнительная власть),
обеспечение надлежащего применения правил (судебная
власть) и контроль (бухгалтерский учет, аудит и расследова¬
ние) . Верховной власти как таковой не существует; действия
любой власти могут быть оспорены. Эффективность реализа¬
ции властных полномочий зависит от согласованности между
многочисленными структурами принятия решений. В откры¬
том обществе право приобретает общественный характер тог¬
да, когда ни одному механизму правления не позволено фун¬
кционировать в качестве верховной власти.
Там, где единство права достигается единством власти не¬
коего единого суверена, этот суверен имеет возможность авто¬
ритарно распределять блага и распоряжаться существующими
в обществе инструментами принуждения. Такой суверен не
несет ответственности перед другими членами общества. Он
самовластно судит об интересах других людей. Право сводится
к приказу, а осуществление властных полномочий опирается
на механизмы контроля. Это антитеза федерализма. В крупных
странах народ не может править посредством системы команд и
контроля, исходящих из единого центра высшей власти.
конституционное правление. Для существования де¬
мократического общества необходимы точно определенные и
общепризнанные условия правления, в соответствии с которы¬
ми народу принадлежат основные прерогативы в управлении
собственными делами и он может заставить своих представи¬
телей нести ответственность за должное исполнение ими своих
общественных обязанностей. Смысл конституций состоит в
точном определении условий правления, касающихся прерога¬
тив личности и граждан в управлении собственными делами,
исполнения общественных обязанностей при осуществлении
прерогатив правления, а также ограничений этих прерогатив,
с тем чтобы никто не мог получить неограниченную власть.
Конституционное право можно рассматривать как фундамен¬
тальное право. Народ сохраняет за собой прерогативы в уста¬
новлении ограничений и изменении условий правления при
помощи позитивного конституционного права. Таким обра¬
зом, федерализм, как я уже говорил [103, р. 25], может быть
концептуализирован как «возобновляемый конституционный
выбор».
состязательность. Полицентризм институтов правления
предполагает, что в демократическом обществе действуют иные
285

принципы, чем при господстве командно-контрольной систе¬
мы. Монтескье писал: «Чтобы не было возможности злоупот¬
реблять властью, необходим такой порядок вещей, при кото¬
ром различные власти могли бы взаимно сдерживать друг дру¬
га»1. Подобная доктрина применима там, где противополож¬
ные и соперничающие интересы сталкиваются друг с другом, с
тем чтобы различные органы могли взаимно ограничивать
друг друга. «Вызванные благоразумием, — утверждал Мэди¬
сон, — такие изобретения не менее необходимы при распреде¬
лении верховной власти в государстве»2.
Такая система правления движима соперничеством проти¬
воположных и конкурирующих интересов по вопросам, отно¬
сительно которых не удается достигнуть взаимопонимания.
Для конструктивного разрешения подобных конфликтов могут
использоваться механизмы правления, связанные с коллек¬
тивным обсуждением, коллективными действиями и судебным
разбирательством. Они способны уточнять информацию, вы¬
являть альтернативы, способствовать обновлению для поисков
конструктивных решений и соблюдения взаимных интересов.
Таким образом, создание конкретных структур принятия
решений, связанных с законодательными, исполнительными и
судебными механизмами, направлено на облегчение процесса
перехода от конфликта к конструктивным решениям. Именно
методы нормативного исследования, выработанные на основе
договорного подхода, дают людям возможность «цивилизо¬
вать» конфликты, открывая новые потенциальные возможно¬
сти их урегулирования. Такие возможности предполагают, что
гораздо лучше пережить временные тупиковые ситуации, чем
опираться на заранее заданное господство единого центра вы¬
сшей власти.
АКТИВНОЕ УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В ОБЩЕСТВЕННОЙ ДЕЯ¬
ТЕЛЬНОСТИ. Основной тест на способность к самоорганизации
и самоуправлению связан не с голосованием и не с обращением
в суд, а с участием в некой конкретной форме деятельности.
Это заставляет вступать в конкретные отношения с другими
людьми, чтобы, соединяя различные элементы деятельности,
достигать конкретных результатов.
1 См. сноску на с. 63.
См. сноску на с. 117.
286

Характер демократического общества проявляется в том,
что люди сами готовы справляться с проблемными ситуация¬
ми, не перекладывая ответственность на других. Любому чело¬
веку, знакомому с местными условиями, известно, какие ре¬
сурсы можно привлечь для решения различных проблем. По¬
рой для этого бывает достаточно согласованных действий до¬
бровольных объединений. В других случаях могут понадобить¬
ся более устойчивые формы организации, способные преодо¬
леть стратегии уклонения от участия в общих затратах или
потребления за чужой счет и располагающие определенным
ограниченным потенциалом принуждения. Даже в таких ситу¬
ациях договорный подход приводит к достижению консенсуса
для организации усилий, содействующих функционированию
местной общественной экономики. Подобные усилия объеди¬
няют людей во имя общих интересов, и они не стремятся к
господству над другими, объединяясь для этого в коалиции.
Именно на примере институтов местного управления люди
узнают о трудностях и опасностях, связанных с коллективны¬
ми действиями, и лучше понимают, как их общие интересы
влияют на качество жизни. Большинство людей может активно
участвовать в деятельности местных сообществ, а не наблю¬
дать со стороны за далекими от них играми политиков. Как
считал Токвиль, общинные институты — это основной источ¬
ник жизнеспособности свободного общества. Граждане не мо¬
гут обрести способности к самоорганизации и самоуправле¬
нию, не имея опыта активного объединения с такими же граж¬
данами для решения задач, требующих совместных усилий.
Граждане являются основными творцами моделей жизни, на
которых зиждется человеческое сообщество.
УСТАНОВЛЕНИЕ НОВЫХ МОДЕЛЕЙ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ. В
обществах, построенных на принципах взаимозависимости,
существуют разнообразные модели человеческих взаимоотно¬
шений. Федеральное устройство предполагает, что люди не
замыкаются в рамках политических границ и не рассматрива¬
ют людей, находящихся вне этих границ, как своих соперников
из враждебного им мира. Принципы взаимозависимости за¬
ставляют проявлять внимание к сочетанию различных интере¬
сов. Федеральное общество подразумевает открытость, кото¬
рая позволяет людям строить свои отношения таким образом,
чтобы выявить комбинации разнообразных интересов.
Во времена возникновения американского федерализма го¬
287

рода объединялись в ассоциации, которые затем стали штата¬
ми, а штаты объединялись в то, что затем стало федеральным
союзом под названием Соединенные Штаты Америки. Не сле¬
дует рассматривать национальные государства как некое высшее
достижение в организации человеческих обществ. Если «объеди¬
нительные» модели взаимоотношений преодолеют государст¬
венные границы, то потребуются правила для многочисленных
добровольных ассоциаций, учитывающие многонациональные
по характеру структуры взаимоотношений. Именно федера¬
лизм является альтернативой империи и дает возможность,
исходя из опыта 1989 года, упрочить и развить способность
людей к самоуправлению.
способность к реформированию. Самоуправляющиеся
общества зависят от своей способности к реформированию. В
частности, крупномасштабные демократические общества испы¬
тывают потребность в хорошо разработанной науке объединений,
которая может помочь и в установлении диагноза в сложных
ситуациях, и в выборе путей для модификации самой структуры
этих ситуаций, позволяющих, в сочетании с другими моделями
порядка, достичь более высокого уровня благосостояния людей.
С точки зрения этой потребности, демократические общества
должны учитывать разнообразные группы интересов в условиях,
когда прогресс открывает новые возможности и для познания, и
для развития производственного потенциала.
Главная проблема федеральной системы правления состоит
в мобилизации интеллектуальных способностей для реконст¬
рукции моделей объединения людей в рамках разнообразных
коллективов и структур взаимоотношений. Людям всегда
грозит опасность, когда они не верят, что «сумели бы сами
определить причину своих бедствий: эти народы гибнут от бед,
природы которых не понимают»1. Могут ли создания, которым
свойственно ошибаться, мобилизовать свои аналитические и
диагностические способности, чтобы выявить причины своих
бед и конструктивно изменить свой образ жизни, — этот вопрос
остается открытым. Способности к самоорганизации и само¬
управлению зависят от способности постоянно совершенство¬
вать свои взаимоотношения.
Существование множества автономных видов общественной
деятельности и единиц правления открывает большие возможно-
См. сноску на с. 248.
288

ста для обновления и экспериментирования. Федеральное об¬
щество — это экспериментальное общество, в котором прове¬
ряются новые идеи, в том числе те, которые изменяют струк¬
туру институтов для преодоления проблем институционной
слабости и институционных неудач. Способность к реформи¬
рованию — это неотъемлемая черта федеральной системы
правления.
дополнительная подгонка. Вызов, брошенный нам се¬
годняшним днем и ближайшим будущим, заставляет нас при¬
знать, что в развитии человеческой цивилизации порядок и
соперничество неотделимы друг от друга. Необходимо, чтобы
государственные границы становились все более открытыми
для взаимоотношений, посредством которых отдельные лица и
объединения устанавливают межличностные связи, способст¬
вуя тем самым формированию многонациональных обществ.
Межгосударственных отношений для этого недостаточно. Вза¬
имная зависимость содержит в себе потенциальную возмож¬
ность конфликтов и потому требует такого уровня связей и
обсуждения, который мог бы оказать воздействие на порожда¬
ющие конфликт несовпадения групповых интересов. Механиз¬
мы посредничества и институты разрешения конфликтов необ¬
ходимы как дополнение к развитию нормативно упорядочен¬
ных взаимоотношений.
Сотрудничество возникает, когда взаимоотношения людей
строятся на обоюдной выгоде. Конкуренция возникает, когда
есть выбор между потенциальными партнерами для сотрудни¬
чества. Конфликт возникает, когда участники создают опас¬
ность или помехи для деятельности других. Конфликт разре¬
шается, когда конфликтующие стороны стремятся найти спо¬
собы соединения различных интересов. Это достигается путем
создания определенных общностей взаимоотношений. Кол¬
лективные действия предпринимаются ради того, что объеди¬
няет данных людей в сообщество. Для создания демократиче¬
ского общества деятельность людей, управляющих собствен¬
ными делами самостоятельно или совместно с другими людь¬
ми, имеет столь же существенное значение, как и деятельность
тех, кто профессионально занимается урегулированием конф¬
ликтов, восполняя недостающие звенья в цепи взаимоотноше¬
ний. Вся эта система, однако, оказывается под угрозой, когда,
например, территории, являющиеся общественной собствен¬
19-275
289

ностью, начинают использоваться таким образом, который ис¬
ключает возможность их использования другими.
Чем больше размер сообщества, тем выше риск захвата
господства олигархией. Это присуще демократическому про¬
цессу. В простой обширной республике всегда возобладают
олигархические тенденции. Поэтому чем больше размер сооб¬
щества, тем важнее наличие конституционных сдержек, ограни¬
чивающих правительственные прерогативы в отношении конк¬
ретных человеческих сообществ. Компетенция правительства не
может распространяться на все сферы жизни. Отсюда я заклю¬
чаю, что американской демократии угрожает опасность, если
презюмируется, что «правит» «правительство». Токвиль был
прав, утверждая, что в Соединенных Штатах отсутствует то,
что граждане Франции назвали бы «правительством или адми¬
нистрацией». По словам Токвиля, «рука, управляющая обще¬
ственным мехайизмом, неизменно сокрыта от глаз»1, потому
что каждый человек «есть лучший и единственный судья в том,
что касается его собственных интересов»2, и для решения про¬
блем повседневной жизни он волен вступать в отношения с
другими людьми посредством добровольных ассоциаций и об¬
щинных институтов. Задача институтов правления должна со¬
стоять в посредничестве и разрешении конфликтов, в создании
более широких структур взаимоотношений, а не в осуществле¬
нии командных и контрольных функций над всеми аспектами
жизни.
В теоретическом плане предположение о том, что «прави¬
тельство правит», столь же наивно в отношении демократиче¬
ского общества, как и предположение о том, что солнце встает
и заходит, вращаясь вокруг земли. Правит именно народ, беря
на себя ответственность за управление своими делами через
сеть отношений между людьми, создание условий для приня¬
тия коллективных решений и осуществления коллективных
действий, а также за то, чтобы лица, наделенные властными
полномочиями от имени других людей, были им подотчетны и
отвечали за свои обязательства. Если обществами правят госу¬
дарства, то это в корне отличается от тех условий, при которых
люди берут на себя ответственность за управление сврими соб¬
ственными делами и заботу о своем и общем благе.
1 См. сноску на с. 30.
^ См. сноску на с. 245.
290

Карл Поппер, говоря о принципе рациональности, считает,
что он состоит в том, чтобы поступать адекватно ситуации
[118]. Далее, он утверждает, что главная задача любого ана¬
лиза — выяснить суть самой ситуации, а не сосредотачиваться
на познавательных характеристиках человека. Адекватность
человека той или иной ситуации означает его способность к
различным формам обучения и адаптивного поведения в рам¬
ках данной ситуации.
При этом, однако, возникает важная проблема, связанная
с тем, что люди, оказавшиеся в артефактных ситуациях, долж¬
ны знать, как в них действовать. Гражданам в демократиче¬
ском обществе необходимо понимать, как нести ответствен¬
ность за свою собственную жизнь, как строить конструктивные
отношения с другими людьми, как управлять объединениями
людей, требующими принятия коллективных решений и кол¬
лективных действий. Кроме всего прочего, они должны помнить
о сделке Фауста, лежащей в основе нормативно упорядоченной
структуры взаимоотношений, об опасности автократии, о том,
что означает участие в управлении обществом, построенным в
соответствии с общей теорией ограниченных конституций, кото¬
рые с течением времени подлежат пересмотру.
Из этого следует, что, рассматривая установление порядка
в самоуправляющихся обществах, нельзя игнорировать позна¬
вательные способности человека. Петер Уинч [164] прав, де¬
лая упор на познавательные способности человека в своем ис¬
следовании о соотношении социальной науки и философии. В
терминах концепции о трех мирах человеческого познания и
человеческих действий, разработанной Поппером в его более
поздних работах, это относится к сферам «второго мира» и
«третьего мира» [120 ]. Таким образом, функция знания явля¬
ется решающим фактором для самоуправляющихся обществ.
Гносеологические основания порядка столь же важны, как и
его политические основания.
Заложенная в самоуправляющихся обществах важная роль
познавательных способностей человека обусловливает высо¬
кий уровень требований к людям, сталкивающимся со сложны¬
ми ситуациями. Общетеоретические взгляды следует вводить
в контекст конкретных обстоятельств [45], в которых для
достижения практических результатов гетерогенные элемен¬
ты должны дополнять друг друга. Мы, люди, должны созна¬
вать, что мы делаем, если хотим выяснить причины наших
291

трудностей и не погибнуть от бед, природы которых мы не
понимаем. При этом, однако, мы всегда действуем в условиях
ограничений, так что ошибки неизбежны. Развить способности
к самоуправлению можно только в процессе разрешения про¬
блем, используя при этом опыт других людей. Здесь нужны
соответствующие привычки ума и души, а также структурные
условия для перевода конфликта в режим решения проблем,
что облегчает его урегулирование.
Когда мы наивно предполагаем, что правит правительство,
в этом проявляется наше полное непонимание фундаменталь¬
ных основ демократических обществ и тех шагов, которые сле¬
дует предпринять для перемен в мире после 1989 года. Пол
А.Жиго, отмечая широкие масштабы этой проблемы, писал в
«Уолл стрит джорнэл» 29 июня 1990 года о своем столкновении
с тем, что многие русские, которых он интервьюировал в Мос¬
кве, просили: «Пожалуйста, не помогайте нашему правитель¬
ству». Он цитирует Илью Заславского, члена Межрегиональ¬
ной депутатской группы советского парламента, который ска¬
зал: «Иногда я думаю, что самые большие враги демократии в
моей стране — это демократы на Западе. Вы постоянно пытае¬
тесь помочь нашей диктатуре».
Парламенты, выборы, политические партии в тех странах, ще
правит правительство — возможно, за исключением Дании,—
это просто неадекватная основа для демократических систем
правления. «Waterschappen» (водные ассоциации) в Голландии,
«Gemeinde» (деревенские общины) в Швейцарии, общины в Но¬
вой Англии и базовые инфраструктуры, управляющие общинны¬
ми делами во всех обществах, являются институтами, необходи¬
мыми для того, чтобы научиться демократическому образу жиз¬
ни. Люди могут выражать свои мнения в залах городских собра¬
ний или на деревенских сходках. Но совершенно невозможно,
чтобы каждый из сотен миллионов людей, имеющий право на
самовыражение, был услышан всеми.
Когда «свободный мир» зависит от взаимоотношений между
государствами, самые благие намерения западных демократов
приводят к укреплению диктатур (автократий). Большое за¬
блуждение предполагать, что правят правительства. Для ста¬
новления демократии гораздо важнее сделать общества откры¬
тыми для разнообразных межличностных и межорганизацион¬
ных взаимоотношений.
Все мы, люди, способны стать теми, кем мы хотим быть, и
292

формировать окружающий нас мир. Какие концепции и расче¬
ты могут помочь нам понять самих себя, сделать осмысленной
нашу жизнь и воплотить наши устремления? С этого начина¬
ются человеческие цивилизации и именно это формирует наше
будущее.
Проблема освоения интеллектуального опыта
Жизнь в соответствии с системными моделями порядка в
современных самоуправляющихся обществах расширяет воз¬
можности человеческого разума. Люди могут учиться и разви¬
вать способности к самоуправлению двояко: на жестоком опы¬
те истории и на опыте друг друга; но они всегда стремятся
раздвинуть пределы человеческого знания. Здесь мы сталкива¬
емся с фундаментальной дилеммой: приобретенные знания ис¬
пользуют всего лишь смертные создания.
Джерри Фодор, специалист в области когнитивной психо¬
логии, подчеркивал, что человеческий интеллектуальный
опыт воплощается в материальных условиях жизни, которые
изменяются за «удивительно короткий срок» по сравнению с
«вечностью» [39, р. 129 ]. Способность к обучению и использо¬
ванию интеллекта присуща только живым существам. Именно
люди учатся, мыслят, действуют и взаимодействуют друг с
другом. Накопление каждым человеком знаний и умений пре¬
кращается с прекращением его жизни. Тот факт, что человек
смертен, ставит главный предел человеческому интеллекту.
Только язык и, соответственно, общение дают людям возмож¬
ность преодолеть, хотя бы отчасти, те абсолютные пределы,
которые ставит им смерть. Язык позволяет передавать интел¬
лектуальный опыт одного человека другим, что дает возмож¬
ность накапливать его на протяжении поколений и развивать
специализацию (разделение труда). И то, и другое связано с
проблемами координации.
Любой новый интеллектуальный опыт, накапливаемый
каждым поколением, требует своего выражения и передачи
современникам. Специализация требует не только передачи
этого опыта с помощью языка, но также и овладения опреде¬
ленными навыками и умениями, которые передаются следую¬
293

щим поколениям через творческое освоение интеллектуально¬
го опыта и расширение границ познания в каждом данном
поколении. Любознательность, тяга к обучению и новым зна¬
ниям, профессионализм, стремление использовать новые идеи
для самовыражения и самосовершенствования — все это пред¬
полагает активную жизненную позицию.
Воплощение интеллектуального опыта в бренных создани¬
ях означает, что эти процессы происходят в границах челове¬
ческой жизни и среди смертных. Общение ведет к накоплению
интеллектуального опыта, но посредники, с помощью которых
происходят его приобретение и распространение, — это всегда
смертные люди. Знания и умения не накапливаются и не пере¬
даются как нечто единое. Продуктивный потенциал общества
зависит от того, каким образом эти процессы происходят в
пространстве и во времени. На человеческий потенциал обнов¬
ления — потенциал обучения и накопления новых знаний —
влияет то, что будущее любого человека всегда неизвестно.
Поэтому долговременное планирование невозможно. Условия
существования также достаточно непостоянны. При их непо¬
стоянстве достижение гармонии связано со сложными мысли¬
тельными операциями в каждом виде деятельности, и тот факт,
что интеллектуальный опыт воплощен в бренных существах,
требует особого искусства общения, координации, экспери¬
ментирования и адаптации.
ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ПОРЯДКА В ОБЩЕСТВАХ. ВрЗМОЖ-
ность соглашения при установлении порядка в человеческих
обществах через их потенциал самоорганизации и самоуправ¬
ления зависит от того, могут ли люди эффективно решать про¬
блему освоения интеллектуального опыта, будучи смертными
созданиями. Существует ли среди членов общества такой путь
распространения знаний, навыков, умений и способностей ре¬
шать проблемы, при котором люди могут разрешать возникаю¬
щие конфликты на основе коллегиальности? Или же они должны
полагаться на некий господствующий над обществом центр вла¬
сти?
Ответ на этот вопрос основан на соображениях, изложен¬
ных в главе второй. Мы можем сопоставить теорию демократи¬
ческого правления, основанного на методах соглашения, с те¬
орией суверенитета. Ключевые расхождения связаны с исполь¬
зованием языка для установления нормативно упорядоченных
взаимоотношений, а также с тем, как заставить людей следо¬
294

вать этим правилам. Один метод — это применение принципов
порядка, основанного на строгой иерархии посредством коман¬
ды и контроля. Другой путь — это слабо иерархизированная
система, основанная на действии конкурирующих и ограни¬
ченных механизмов правления в условиях полудобровольного
подчинения [63 ]. Последнее подразумевает распространение
потенциальных возможностей самоуправления на все обще¬
ство, исходя из того, что каждый человек отвечает за управле¬
ние собственными делами, установление взаимовыгодных от¬
ношений с другими людьми и обучение тому, как совершать
коллективные действия в самоуправляющихся сообществах.
в меняющихся условиях. Окружающий нас мир может
радикально меняться в зависимости от способа освоения обще¬
ством интеллектуального опыта. Мир, в котором жило амери¬
канское общество в 1989 году, очень отличается от мира 1789
года. Условия жизни конца нашего века значительно измени¬
лись под воздействием науки и техники. Понятие «пресса»
больше не сводится лишь к печатному слову. Железные и шос¬
сейные дороги, воздушные трассы изменили пространство.
Промышленность и сельское хозяйство поставляют огромное
количество разнообразных товаров. В сфере человеческой ор¬
ганизации и взаимоотношений произошли столь же большие
перемены и значительные усовершенствования.
Однако, несмотря на все эти перемены, установление по¬
рядка в человеческих взаимоотношениях по-прежнему зави¬
сит от обязывающей власти слова. Главная проблема современ¬
ного американского правоведения — толкование языка кон¬
ституционных документов. Есть сторонники толкования их в
духе первоначального замысла и сторонники толкования с уче¬
том таких основополагающих ценностей, как человеческое до¬
стоинство, составляющих основу «живой» конституции. Эта
проблема интерпретации смысла конституции не может быть
решена чисто формальным путем. Она требует обращения к
первоначальному замыслу и точному смыслу слов конститу¬
ции, но в контексте того, что требовалось для разработки и
поддержания системы демократического правления, заложен¬
ной в общей теории ограниченных конституций. В свою оче¬
редь, общая теория ограниченных конституций должна осно¬
вываться, во-первых, на признанных методах нормативного
исследования ^ которые позволяют сравнивать смысл ценност¬
ных терминов с позиций достижения людьми взаимопонима¬
295

ния, а во-вторых, на методах позитивного исследования, кото¬
рые позволяют сообществам людей признать факт наличия
взаимоотношений, противоречащих их намерениям и интуи¬
ции. Выводы Джеймса Мэдисона о существовании во всех де¬
мократических собраниях сильных олигархических тенден¬
ций, например, ставят под сомнение достаточность для боль¬
ших демократических республик формулы «один человек —
один голос» и принципа принятия решения большинством го¬
лосов. Можно предположить, что «живые конституции», в ус¬
ловиях господства олигархий, откажутся от системы сдержек,
заложенной в ограниченных конституциях, способных поддер¬
живать системы конституционного правления.
Некритическая приверженность прежнему узкому толко¬
ванию таких понятий, как «пресса», в эпоху электронных ком¬
муникаций выглядит неразумной софистикой. Неадекватной
основой для поддержания конституционного правления в де¬
мократическом обществе являются также спекуляции на тему
человеческого достоинства. Адвокаты, которые в своем стрем¬
лении выиграть дела апеллируют к судьям с аргументацией,
выдвигающей на первый план политические спекуляции на
тему человеческого достоинства, могут серьезно подорвать
американскую юстицию.
Генри Дж. Манн, ведущий ученый в области экономики и
права, назвал такую систему «конституционной лотереей» [70,
р.26 ]. Он пришел к верному выводу о том, что «все мы столк¬
нулись с огромной опасностью полной утраты идей правового
режима» [ibid., р.32 ]. Правило принятия решений большинст¬
вом голосов, не ограниченное конституционными сдержка¬
ми, — это еще одна форма конституционной лотереи. Коали¬
ции-победители могут создаваться разными путями. В круп¬
ных законодательных собраниях лица, осуществляющие пре¬
рогативы руководства, могут влиять на составление повестки
дня и ход заседаний. Когда коалиции-победители вкушают
плоды победы, меньшинство может подвергнуться дискрими¬
нации. Долгосрочные интересы сообщества могут быть прине¬
сены в жертву временному господству фракций большинства.
Зависимость судьбы общества от побед или неудач на выборах
и создания коалиций-победителей в законодательных орга¬
нах — это и есть конституционная лотерея исторических слу¬
чайностей.
Задача, стоящая перед современным исследователем-юри-
296

стом, сравнима с задачей, стоявшей перед правоведами XII и
XIII веков. Их достижения связаны с тем, что они шли не от
буквалистского толкования и не от вольных рассуждений о
человеческом достоинстве, а опирались на достижения римско¬
го права, пользуясь в его толковании методами нормативного
исследования, уходящего в иудейскую и христианскую тради¬
ции [9; 143]. Римская концепция империи не подходит к со¬
временным условиям. Сейчас нужно использовать общие тео¬
рии ограниченных конституций, в соответствии с которыми
единство права может быть обеспечено скорее разнообразием,
нежели единообразием. Согласованная правовая система мо¬
жет быть создана именно через процедуры урегулирования
конфликтов, возникающих из-за коллизий между различны¬
ми нормами.
сообщества на основе взаимопонимания. Проблемы
интерпретации и перевода нельзя разрешить, разглядывая не¬
кий набор слов на бумаге. Смысл символов всегда основывается
на общности в понимании смысла слов. Все языки построены
на связи различных уровней речевого общения, направленной
на достижение взаимодополняемости разнообразных элемен¬
тов. Конституции никогда не бывают одними лишь словами на
бумаге. Вернее, слова на бумаге являются основными звенья¬
ми, объединяющими интеллектуальный опыт смертных созда¬
ний, звеньями, придающими смысл их жизни и взаимоотноше¬
ниям. Но всегда остаются проблемы понимания внутреннего
смысла, заключенного в словах, и ошибок, которые свойствен¬
но совершать смертным [116].
Без четкого знания существующих альтернатив полноцен¬
ное использование языка невозможно. Иначе общение людей
будет лишено смысла; они будут говорить, но не услышат от¬
вета. Средства массовой информации разрушительно действу¬
ют на ключевой для разумного общения фактор взаимности в
речевой коммуникации. Граждане, к которым обращаются как
к массе, перестают быть разумными инженерами своих само¬
организующихся и самоуправляющихся сообществ. Условия,
необходимые для передачи интеллектуального опыта, разру¬
шаются, и цивилизации приходит конец, когда игнорируется
разумное общение как одно из главных условий развития ци¬
вилизации.
новый путь? Над смыслом американского федерализма
как путем установления порядка в самоуправляющемся обще¬
297

стве следует серьезно задуматься и американскому народу, и
другим народам мира. Какие уроки можно извлечь из того, что
Токвиль назвал великим экспериментом по «созданию обще¬
ства, основанного на принципиально новых устоях»? Что это
за теории, «прежде либо вовсе неизвестные миру, либо при¬
знанные неосуществимыми», которые «явили человечеству та¬
кой удивительный строй жизни, к которому вся предыдущая
история никак его не подготовила»?1 Чему может научить нас
этот эксперимент и множество других экспериментов, пред¬
принимавшихся с целью построения общества на новой основе?
Каким образом можно извлечь из этих усилий, направленных
на расширение границ наших представлений, те знания, кото¬
рые необходимы для совершенствования человеческих способ¬
ностей к самоорганизации и самоуправлению в будущем мире?
Можем ли мы ответить на вопрос, поставленный Александ¬
ром Гамильтоном в очерке №1 «Федералиста», а именно: «дей¬
ствительно ли способны сообщества людей к устройству прав¬
ления по разумению своему и выбору либо обречены они на¬
вечно иметь основанием своего политического объединения
случай или силу»2. Если политический процесс опирается
лишь на победы и неудачи на выборах, на создание коалиций
большинства для влияния на законодательные решения, на
выигранные и проигранные судебные дела, то размышления и
выбор отступят перед конституционными лотереями и игрой
случайностей в трагических драмах истории. Если же мы хо¬
тим, чтобы размышления и выбор преобладали, то они должны
опираться на мысли и чувства, которые придают смысл состя¬
зательности, присущей демократическому обществу. Сообще¬
ства людей не смогут цивилизовать конфликт и прийти к его
урегулированию в отсутствие взаимного уважения. Мы всту¬
паем в спор друг с другом не ради господства и уничтожения
других, а ради расширения границ понимания и сочувствия.
бесконечный поиск. Дилемма освоения интеллектуаль¬
ного опыта, с которой сталкиваются все люди, связана с нео¬
быкновенным свойством нашего сознания — воображением,
которое приводит к изобретениям и обновлению. Человеческое
воображение открывает богатые возможности не только для твор¬
чества, но и для фантазий и иллюзий. Оно способно создать
1 См. сноску на с. 29.
Американские федералисты. С. 30.
298

представление об универсальности и вечности. Вполне воз¬
можно, что человек считает, будто может преступать границы
морали и вести себя как всеведущий наблюдатель, знающий, в
чем состоит наибольшее благо для наибольшего числа людей.
Эти фантазии и иллюзии широко распространены и явля¬
ются источником величайших заблуждений и человеческих
трагедий. Они присущи бентамам, Энгельсам и Марксам этого
мира. Они приводят к появлению гитлеров, Лениных и Стали¬
ных. Но они же направляли воображение Спинозы, Дарвина и
Эйнштейна.
Как отличить фантазии и иллюзии от истинно творческих
возможностей человеческого воображения? Единственный из¬
вестный мне путь — это формирование культуры исследова¬
ния, открытой для состязательности, при должной оценке
творческого потенциала, присущего конфликту и направлен¬
ного на его разрешение. Любые фантазии и иллюзии могут
содержать в себе ростки творческих импульсов. Лучший метод
освобождения этих ростков творчества от всего, что мешает их
развитию, — это состязание аргументов и экспериментирова¬
ние. Такой метод полезен для всех форм человеческой деятель¬
ности и не ограничивается лишь академическими аудиториями
и экспериментальными лабораториями. Этот метод полезен
для освоения интеллектуального опыта и позволяет смертным
созданиям стремиться к бессмертию, создавая бессмертные
творения. Но следует всегда отделять «блестящую глупость» от
«блестящей мудрости», как говорил Гоббс [см. также: 105].
Прогресс человеческой цивилизации зависит от правильности
в различиях и разборчивости в выборе.
Есть ли будущее у федерализма
Когда около 150 лет тому назад Токвиль работал над вторым
томом «Демократии в Америке», он сосредоточил внимание на
основной проблеме освоения интеллектуального опыта смерт¬
ных созданий. Дадут ли институционные механизмы, возник¬
шие в ходе американского эксперимента по установлению де¬
мократического правления, американскому народу возмож¬
ность осваивать, передавать и распространять соответствую¬
299

щие привычки ума и души, чтобы сохранить принципы само¬
управления для последующих поколений? Если нет, то амери¬
канская система самоуправления не способна воспроизводить
и сохранять себя в отдаленном будущем.
За двести лет, прошедших с 1789 по 1989 год, американское
общество обрело удивительный творческий потенциал в масш¬
табах мировой цивилизации. Можно ли сохранить этот потен¬
циал? Мой ответ — сдержанно отрицательный. На то есть два
основания. Первое выдвинуто Токвилем, когда он говорит об
опасности демократического деспотизма. Изменения в этом
направлении происходят, когда граждане начинают думать,
что любой из них способен решать проблемы, касающиеся все¬
го общества в целом. Затем они начинают полагать, что про¬
блемами всего общества в целом могут заниматься централь¬
ные власти, отождествляемые с «правительством». Это «прави¬
тельство» — химера массового воображения — считается все¬
ведущим и способным разрешить все возникающие в жизни
проблемы. Но такое химерическое устройство не может суще¬
ствовать в сообществе людей, обладающих интеллектуальным
опытом. А если бы и могло, то, как писал Токвиль, стало бы
«гигантской охранительной властью», которая претендует на
то, чтобы быть «единственным уполномоченным и арбитром»
человеческого счастья. Ей бы осталось только лишить людей
«беспокойной необходимости мыслить и жить на этом свете»1.
Такая система демократического деспотизма была бы губи¬
тельна для интеллектуального опыта, необходимого жизнеспо¬
собному самоуправляющемуся обществу. Тень демократиче¬
ского деспотизма, как я отмечал в главе пятой, начинает нави¬
сать над американским обществом.
Чтобы не встать на путь демократического деспотизма, лю¬
дям в американском обществе придется решать проблемы ре¬
формирования, затрагивающие конституционные основы. С
такими же проблемами сталкиваются народы как Западной
Европы, так и Восточной. В Америке необходим пересмотр
процесса принятия конституционных поправок, предусмот¬
ренного статьей V Конституции США. Нужны методы, кото¬
рые позволят штатам инициировать конституционные поправ¬
ки и выдвигать другие поправки при помощи процесса их со¬
вместного обсуждения, формулирования и одобрения, недопу-
См. сноску на с. 232.
300

ская при этом осуществления Конгрессом права абсолютного
вето1. Если нет альтернатив применению Конгрессом права
вето, то он становится высшим судьей своих собственных пол¬
номочий по отношению к конституционным прерогативам дру¬
гих и может воспрепятствовать пересмотру и корректированию
Конституции. Поправка, ограничивающая право вето, дала бы
импульс для дальнейшего пересмотра Конституции и установле¬
ния ограничений общенациональной власти. Генри Дж. Манн
прав, утверждая, что конституционная лотерея подвергает риску
существование правового режима. В обществах континентально¬
го масштаба общенациональные правительства не могут действо¬
вать в качестве единого центра решения всех проблем.
Другое основание для негативного суждения о месте амери¬
канского общества в будущем мировой цивилизации заключа¬
ется в том, что возникновение способностей к самоуправлению
в других обществах не может происходить под американским
руководством. Возникновение самоуправляющихся обществ в
других частях мира может опираться на идеи, связанные с
американским федерализмом, но эти идеи должны стать час¬
тью их культурного наследия как основы, на которой различ¬
ные народы обретают свой собственный интеллектуальный
опыт. Таким образом, будущее демократии зависит от развития
коллегиальности, когда люди, создавая системы самоуправления
применительно к конкретным условиям времени и места, допол¬
няют свой опыт опытом других.
Никто не может предугадать будущее человеческой циви¬
лизации. Но, тем не менее, можно предположить, что ее потен¬
циал направлен на развитие такой культуры исследования,
которая поможет урегулированию спорных вопросов в конф¬
ликтных ситуациях и будет способствовать возникновению
взаимной дополняемости в рамках сообществ людей, каждому
из которых свойственно ошибаться и одновременно учиться на
своем и чужом опыте. Будущее китайской, русской и других
цивилизаций зависит от их открытости и способности пере¬
страиваться, что может быть обеспечено только через состяза¬
тельность при сохранении уважения к мнению других. Это
поможет людям уточнять информацию, выявлять альтернати¬
вы и содействовать обновлению общества.
Американский федерализм имеет важное значение для раз¬
вития такой культуры. Если интерпретировать смысл амери¬
канского федерализма таким образом, то Соединенные Штаты
301

могут занять подобающее место в развитии цивилизации, осно¬
ванной на принципах самоуправления, ще существуют возмож¬
ности для сомнений и выбора, при том, что люди всегда будут
совершать ошибки. Будущее — это всегда вызов. Ответ на этот
вызов зависит и от унаследованных нами возможностей, и от
использования человеческого воображения для обретения новых
способов разрешения проблем, что существенно для создания
адекватных, дополняющих друг друга моделей социального по¬
рядка, которые будут в своей совокупности определять условия
нашей жизни. Тот, кто считает себя всеведущим наблюдателем,
знающим, в чем состоит всеобщее благо, представляет собой на¬
иболее серьезную угрозу для будущего человечества. Тот, кто
игнорирует уроки прошлого, не готов встретиться с будущим.
Таково бремя разумного существования. Федерализм, как
способ структурирования процессов познания в соответствии с
надлежащими правовыми процедурами, встроен в наш интел¬
лектуальный опыт. Все системы правления основаны на чело¬
веческом разуме. Мы не можем преодолеть естественных пре¬
делов человеческой жизни. Нам дано лишь стремиться к рас¬
ширению своих возможностей в рамках доступного. Все ос¬
тальное, по всей видимости, — фантазии и иллюзии.
Федерализм становится фикцией, если соглашения остают¬
ся пустыми словами на бумаге. Когда умственные усилия и
тяготы жизни перекладываются на других, это означает отказ
от самоуправления. Тогда демократия исчезает и приходит
автократия, а люди приносятся в жертву под лозунгами свобо¬
ды и равенства. Будущее принадлежит тем, чьи соглашения
связывают их узами взаимного доверия, основанного на прин¬
ципах самоуправления, тем, кто учится использовать процес¬
сы конфликта и его разрешения для уточнения информации,
выявления альтернатив, обновления и раздвигает границы по¬
знания для поисков новых возможностей человеческого разви¬
тия. У федерализма есть будущее. Вопрос состоит в том, связа¬
но ли это будущее с Соединенными Штатами Америки?

ПРИМЕЧАНИЯ
К главам 1 — 3 примечания не даются.
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
I	Этот вопрос рассматривался Мартином Даймондом в
статьях «Взгляд «Федералиста» на федерализм» [29 ], «Какой
смысл вкладывали основатели Конституции в понятие федера¬
лизма» [30] и «Федералист» о федерализме» [31 ]. Патрик Рай¬
ли продолжил его разработку в статье «Анализ «Федералиста»
Мартином Даймондом» [123], основываясь на опубликован¬
ных работах Даймонда и его неопубликованных лекциях. Вы¬
воды Даймонда были восприняты широким сообществом уче¬
ных. Данная глава была написана с целью стимулирования
дальнейшего изучения этих вопросов и в надежде, что ученые
займутся более углубленным исследованием проблем, связан¬
ных с языком политических рассуждений.
II	Сюзанна Лангер пишет следующее: «Процесс философ¬
ского мышления продвигается обычно от первого неадекватно¬
го, но яркого представления о какой-либо новой идее через
образное ее выражение ко все более точному пониманию, пока,
наконец, ее логическая суть сможет быть передана словами.
Действительно новые концепции, для которых нет названий в
современном языке, всегда первоначально излагаются метафо¬
рически; поэтому зарождение любой теоретической структуры
неизбежно отмечено фантастическими вымыслами» [61, VI ].
зоз

III	Райли приписывает эту точку зрения Лео Страуссу [139,
202ff ]. Иногда выводы Даймонда в более общем виде ассоции¬
руются с толкованием «Федералиста» Страуссом.
IV	Обратите внимание на слова, используемые Гамильто¬
ном в очерке № 23 «Федералиста»:
«Коль скоро обстоятельства в нашей стране требуют прав¬
ления составного, а не простого, конфедеративного, а не еди¬
ного, то главное, что нам нужно будет сделать, — это как мож¬
но более четко разделить ЗАДАЧ И, которые будут стоять перед
различными сферами и подразделениями власти, следя за тем,
чтобы каждое из них имело как можно более полные полномо¬
чия для выполнения вверенных им задач»1.
ГЛАВА ПЯТАЯ
I	Примером этой традиции является работа Уолтера Бэдж-
гота «Английская Конституция» [5 ], части которой были опуб¬
ликованы отдельными выпусками с 1865 по 1867 год, и книга
Вудро Вильсона «Правление Конгресса» [163], впервые вышед¬
шая в свет в 1885 году. Бэджгот проводит различие между
«парадными» и «рабочими» частями Конституции. Парадные
части являют собой фасад, за которым скрывается реальность,
отраженная в рабочих частях Конституции. Вильсон явно опи¬
рается на взгляды Бэджгота, выдвигая свой тезис о том, что
Конгресс осуществляет верховенство в американской системе
правления.
II	Во всех парламентских системах различают законода¬
тельные органы и процессы работы комитетов. Термин «парла¬
мент» подразумевает именно это.
Эти органы и процессы по своей сущности предназначены
для дискуссий и несовместимы с осуществлением исполнитель¬
ных функций.
ГЛАВА ШЕСТАЯ
1 Этот термин заимствован у Роберта Вуда [165], который
определяет «Гаргантюа» как «введение единого управления на
территории региона большого города или, по крайней мере,
создание с этой целью региональной суперструктуры». Мы при
1
Американские федералисты. С. 115
304

этом не противопоставляем крупные единицы более мелким,
как это делает Вуд, рассматривая «Гаргантюа» и органы мест¬
ного управления, а считаем целесообразным сосуществование
организаций различного масштаба.
II	Мы используем этот термин за неимением лучшего. Аль¬
тернативным мог бы быть термин «мультимолекулярная по¬
литическая система». Мы не используем термин «плюрализм»,
поскольку считаем его более широким понятием, относящимся
к обществу в целом, а не только к его политической системе.
Полицентрические политические системы не ограничиваются
системой управления регионов больших городов. Эта концеп¬
ция в равной мере применима к региональному управлению
водными ресурсами, региональному ведению международны¬
ми связями и к различным другим ситуациям.
III	По аналогии, формальные единицы правления в регионе
большого города могли бы рассматриваться как организации,
подобные промышленным фирмам. Индивидуальные фирмы
могут представлять собой основные юридические объекты в
промышленности, но их конкретную структуру и взаимоотно¬
шения можно понять, рассматривая их как индустрию. Со¬
трудничество между отдельными единицами местного управ¬
ления может взаимодополнять деятельность каждой из них,
подобно патентному соглашению в автомобилестроении. Кон¬
куренция между ними может вызывать желаемые тенденции к
саморегулированию, сходные по своему воздействию с «неви¬
димой рукой» рыночной экономики. Сотрудничество и конку¬
ренция между единицами правления могут, конечно, приво¬
дить и к отрицательным последствиям, что потребует и некой
формы централизованного принятия решений для учета инте¬
ресов региона в целом. Широкий обзор теории промышленной
организации дал Джо Бэйн [6 ].
IV	Крутилла и Экстейн разработали концепцию «замыка¬
ния на себя» внешнего экономического воздействия как крите¬
рий для определения масштаба отдельной управленческой еди¬
ницы при управлении водными ресурсами. Но она также при¬
менима к торговым центрам, создание которых на практике
может привести к благоприятным изменениям в размерах
арендной платы для крупных супермаркетов, т.к. они привле¬
кают большое число посетителей. Это подтверждает наличие
побочных внешних воздействий с их стороны.
20-275
305

v Использование Дьюи терминов «акты» и «(деловые) опе¬
рации» подразумевает, что рассматривается только социаль¬
ное поведение. Но физические явления, например, наводне¬
ния, также могут быть объектом общественного контроля.
VI Более подробно о «границах и сфере распределения благ»
см. в работе С.Смита «Проблемы управления грунтовыми вод¬
ными ресурсами в общественных округах» [136 ].
vn Границы местной единицы правления не сводятся к ее
юридически установленным физическим границам, но вклю¬
чают в себя экстратерриториальные полномочия, совместные
полномочия и т.п.
vin Этот фактор можно охарактеризовать отдельно как кри¬
терий равномерного распределения затрат и выгод, но мы пред¬
почли рассмотреть его здесь в контексте политического пред¬
ставительства.
1Х Последующий анализ ограничивается проблемами кон¬
куренции между единицами правления и не затрагивает воп¬
рос о конкурирующих силах внутри единицы правления. Кон¬
куренция между группами давления, фракциями и политиче¬
скими партиями — это основополагающая черта демократиче¬
ского политического процесса, но она не является главным
предметом исследования в данной главе. В ней рассматривают¬
ся полицентрические модели организации единиц правления в
регионе большого города.
ГЛАВА СЕДЬМАЯ
I	Наиболее полный материал по этой проблеме содержится
в Документах Консультативной комиссии США по межправи¬
тельственным отношениям [150]. См. также: [107; 12; 10; 104;
126]. Более обширная библиография по данной проблеме со¬
держится также в работе: [110].
II	Литература, посвященная общественным благам, весьма
обширна и в ряде случаев носит технический характер. Чита¬
тели, которые хотели бы получить общее представление о при¬
роде благ, могут обратиться к работам Джеймса Бьюкенена и
Манкура Ольсона [17; 80]. В число более поздних эмпириче¬
ских исследований этой темы входят работы: [1; 89; 72; 125; 86;
129].
306

ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
1 Мои рассуждения по этому вопросу отражены в нефор¬
мальном предложении, которое изложено в письме, адресован¬
ном моему коллеге 7 декабря 1987 года:
«В настоящее время Конгресс осуществляет контроль над
процессом внесения поправок либо предлагая конкретные по¬
правки, либо имея право созывать конвент по требованию 2/3
легислатур штатов. Нам необходим альтернативный процесс.
Нам нужно отделить процесс инициирования от процессов об¬
суждения, принятия и ратификации. Альтернативная система
может сложиться, если девять штатов возьмут на себя иници¬
ативу и предложат сформулировать конституционные поправ¬
ки для рассмотрения проблемы пересмотра Конституции. Ког¬
да первые девять штатов поступят таким образом, губернаторы
каждого из этих штатов могли бы назначить, а легислатуры
штатов — утвердить члена комиссии по пересмотру Конститу¬
ции. Затем эта комиссия в составе девяти членов могла бы
провести организационную работу — избрать председателя,
образовать временный секретариат и т.д., чтобы провести слу¬
шания и определить, какие исследования необходимы для про¬
движения предлагаемой поправки или ряда поправок. Такое
предложение могло бы подлежать ратификации путем приня¬
тия резолюции легислатурами или созыва для этой цели кон¬
вентов в 3/4 штатов».

БИБЛИОГРАФИЯ
Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей.
Chalidze Publications, 1990.
Аристотель, Соч.: В 4 т.М.: Мысль, 1984.
Гоббс Томас, Избр. соч.: В 2 т. М.: Мысль, 1965.
Кюстин Астольф де. Николаевская Россия. М.: Политиз¬
дат, 1990.
Ленин В,И, Государство и революция//Полн.собр.соч.
Т.ЗЗ. С.1 — 120.
Ленин В.И, Что делать?//Полн.собр.соч. Т.6. С.1 — 192.
Монтескье Шарль, Избр. произв. М.: Госполитиздат, 1955.
Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. М.: Прогресс,
1992.
Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона,
Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М.: Прогресс, Литера, 1993.
1.	Ahlbrandt R. Municipal Fire Protection Services:
Comparison of Alternative Organizational Forms. Beverly Hills:
Sage, 1973.
2.	Altshuler A. A. Community Control: The Black Demand for
Participation in Large American Cities. Indianapolis: Pegasus,
1970.
3.	Aristotle. Politics. N.Y.: Modern Library, 1942.
4.	Austin J. The Province of Jurisprudence Determined/ Ed.
H.L.A. Hart. London.: Weidenfeld and Nicolson, 1955.
308

5.	Bagehot W. The English Constitution/ Ed. R.H.S.
Crossman. London: Watts, 1964.
6.	Bain J.S. Industrial Organization. Berkeley: University of
California Press, 1959.
7.	Barzel Y. Two Propositions on the Optimal Level of
Producing Public Goods// Public Choice. 1969. Vol. 6, spring.
P.31-37.
8.	Bentham J. The Principles of Morals and Legislation. N.Y.:
Hafner, 1948.
9.	Berman H. Law and Revolution: The Formation of the
Western Legal Tradition. Cambridge (Mass.): Harvard University
Press, 1983.
10.	Bish R.L. The Public Economy of Metropolitan Areas.
Chicago: Markham, 1971.
11.	Bish R.L.t Hugh O.N. Urban Economics and Policy
Analysis. N.Y.: McGrow-Hill, 1975.
12.	Bish R.L.y Ostrom V. Understanding Urban Government:
Metropolitan Reform Reconsidered. Wash.(D.C.): American
Enterprise Institute, 1973.
13.	Bish R.L.yWarren R. Scale and Monopoly in Urban
Government Services// Urban Affairs Quart. 1972..Vol.8,Sept.
P.97— 120.
14.	Boskin M.J. Local Government Tax and Product
Competition: The Optimal Provision of Public Goods//J. Polit.
Econ. 1973. Vol.78, Jan/Feb. P.203 — 210.
15.	BouldingK.E. Toward a Pure Theory of Threat Systems//
Amer. Econ. Rev. 1963 .Vol.53, May. P.424 — 434.
16.	Breton A. The Economic Theory of Representative
Government.Chicago: Aldine, 1974.
17.	Buchanan J.M. The Demand and Supply of Public Goods.
Skokie, (111.): Rand McNally, 1968.
18.	Buchanan J.M. Public Goods and Public Bads// Financing
the Metropolis/ Ed. J.P.Crecine. Beverly Hills: Sage, 1970.
19.	Buchanan J.M. The Limits of Liberty: Between Anarchy
and Leviathan.Chicago: University of Chicago Press, 1975.
20.	Buchanan J.M.у Tullock G. The Calculus of
Consent:Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann
Arbor: University of Michigan Press, 1963.
21.	Burns J. McG. The Deadlock of Democracy. Englewood
Cliffs (N.Y.): Prentice-Hall, 1963.
309

22.	California Governor’s Task Force on Local Government
Reform// Pubic Benefits from Public Choice. Sacramento:
Governor’s Office, 1974.
23.	Commons J.R. Legal Foundations of Capitalism. Madison:
University of Wisconsin Press, 1968.
24.	Cooke J.EAtd.). The Federalist. Middletown (Conn.):
Wesleyan University Press, 1961.
25.	Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago:
University of Chicago Press, 1964.
26.	Dales J.H. Pollution, Property and Prices. Toronto:
University of Toronto Press, 1968.
27.	Dardess J. W. Confucianism and Authocracy: Professional
Elites in the Founding of the Ming Dynasty. Berkeley; Los Ageles:
University of California Press, 1983.
28.	Dewey J. The Public and its Problems. N.Y.: Holt, 1927.
29.	Diamond M. The Federalist’s View of Federalism// Essays
on Federalism/ Ed. G.S.Benson. Claremont (Calif.): Institute for
Studies in Federalism, Claremont Men’s College, 1961. P.21 —
64.
30.	Diamond M. What the Farmers Meant by Federalism// A
Nation of States/ Ed. R.A.Godwin. Chicago: Rand McNally, 1974.
P.25 — 42.
31.	Diamond M. The Federalist on Federalism// Yale Law
J.1977. Vol.86, May. P.1273-1285.
32.	Djilas M. The New Class. N.Y.: Praeger, 1957.
33.	Djilas M. The Unperfect Society. N.Y.: Harcourt, Brace,
1969.
34.	Dye T.R. American Federalism:Competition among
Governments. Lexington (Mass.): Lexington Books, 1990.
35.	Elazar D. Community Self-Government and the Crisis of
American Politics// Ethics. 1971. Vol.81, Jan. P.91 — 106.
36.	Elazar D., Kincaid J. Covenant, Polity and
Constitutionalism//Publius.l980. Vol.10, fall. P.3 — 30.
37.	Elkin S.L. City and Regime in the American Republic.
Chicago: University of Chicago Press, 1987.
38.	Eucken W. The Foundation of Economics. Chicago:
University of Chicago Press, 1951.
39.	Fodor J.F. Psychosemantics: The Problem of Meaning in
the Philosophy of Mind. Cambridge (Mass.): MIT Press, 1987.
310

40.	Fromm I. Escape from Freedom. N.Y.: Farrar & Rinehart,
1941.
41.	Goodnow F.J. Politics and Administration. N.Y.:
MacMillan, 1990.
42.	Greene V.L. The Metaphysical Foundations of
Constitutional Order: Ph.D.diss. Bloomington: Dept, of Political
Science Indiana University. 1978.
43.	Gregg P.M. Problems of Theory in Policy Analysis.
Lexington (Mass.): Heath, 1975.
44.	Hamilton A., Jay /., Madison J. The Federalist/ Ed.
E.M.Earle. N.Y.: Modern Library, S.a.
45.	HayekF.A. The Use of Knowledge in Society/ / Amer. Econ.
Rev. 1945. Vol.35, Sept. P.519 — 530.
46.	Hayek F.A. Rules and Order. Chicago: University of
Chicago Press, 1973. Vol.l. Law, Legislation and Liberty.
47.	Hirsch W. Local versus Areawide Urban Government
Servces// National Tax J. 1964. Vol.l7, Dec. P.331 — 339.
48.	Hirsch W. The Supply of Urban Public Services// Issues in
Urban Economics/ Ed. H.S.Perloff, L.Wingo (Jr.). Baltimore:
Johns Hopkins University Press, 1968. P.435 — 475.
49.	Hobbes T. De Cive or the Citizen/ Ed. S.P.Lamprecht. N.Y.:
Appleton-Century-Crofts, 1949.
50.	Hochman H.M. (Ed.). The Urban Economy. N.Y.: Norton,
1976.
51.	Huang R. 1587: A Year of No Significance. New Haven
(Conn.): Yale University Press, 1981.
52.	Huckfeldt R. Structure, Indeterminacy and Chaos: A Case
for Sociological Law// J.of Theor. Politics. 1990. Vol.2, Oct.
P.413 — 433.
53.	Hume D. Hume’s Moral and Political Philosophy/ Ed.
H.D.Aiken. N.Y.: Hafner, 1948.
54.	Kaminski A. The Institutional Order of Communist
Regimes. San Francisco:ICS Press, 1992.
55.	Kaufmann F., Majone G., Ostrom K(ed.). Guidance,
Control and Evolution in the Public. Sector. N.Y.: de Gruyter,
1986.
56.	Koestler A. The Sleepwalkers: A History of Man’s
Changing. Vision of the Universe. N.Y.: MacMillan, 1959.
57.	Kotler M. Neighborhood Government: The Local
Foundations of Community Life. Indianapolis: Bobbs-Merrill,
1969.
311

58.	Krutilla J.V.y Eckstein O. Multiple Purpose River
Development: Studies in Applied Economic Analysis. Baltimore:
Johns Hopkins University Press, 1958.
59.	Lachmann L.M. Capital and Its Structure. Kansas City:
Sheed Andrews and McMeel, 1978.
60.	Landau M. Redundance, Rationality and the Problem of
Duplication and Overlap// Public Administration Rev. 1969.
Vol.29, July — Aug. P.346 — 358.
61.	Langer S.K. Philosophy in a New Key. 3rd ed. Cambridge
(Mass.): Harvard University Press, 1976.
62.	Lasswell H.y Kaplan A. Power and Society: A Framework
for Political Inquiry. New Haven (Conn.): Yale University Press,
1950.
63.	Levi M. Of Rule and Revenue. Berkeley: University of
California Press, 1988.
64.	Lindblom C.E. Bargaining: The Hidden Hand in
Government/ Research Memorandum RM-1434-RC. Santa
Monica (Calif.): RAND Corporation, 1955.
65.	Lindblom C.E. The Intelligence of Democracy: Decision
Making through Mutual Adjustment. N.Y.: Free Press, 1965.
66.	Locke J. Two Treaties of Government. N.Y.: Hafner, 1947.
67.	Long N.E. Rigging the Market for Public Goods//
Organisations and Clients: Essays in the Sociology of Service/ Ed.
W.R.Rosengren, M.Lefton. Columbus (Ohio): Merrill, 1970.
68.	Lutz D. The Origins of American Constitutionalism. Baton
Rouge: Louisiana State University Press, 1988.
69.	Mandeville B. The Fable of the Bees. N.Y.: Penguin, 1970.
70.	Manne H. A Proposal for Reconciling Different Views
About Constitutional Interpretation: Working paper. Alexandria
(Va.): School of Law. George Mason University, 1990.
71.	Martin D.T. The Institutional Framework of Community
Formation: The Law and Economics of Municipal Incorporation in
California: Ph.D. diss. Blacksburg: Dept, of Economics. Virginia
Polytechnic Institute and State University, S.a.
72.	McDavid J. Interjurisdictional Cooperation among Police
Departments in the St.Louis Metropolitan Area// Publius. 1974.
Vol.4, fall.P.35 — 58.
73.	McKean R.N. The Unseen Hand in Government// Amer.
Econ. Rev. 1965. Vol.55, June. P.496 - 506.
312

74.	Michels R. Political Parties/ Ed. S.M.Iipset. N.Y.: Free
Press, 1966.
75.	Mishatt E.J. The Relationscip between Joint Products
Collective Goods, and External Effects// J. of Polit. Econ. 1969.
Vol.77, May — June. P.329 — 348.
76.	MusgraveR. The Theory of Public Finance. N.Y.: McGraw-
Hill, 1959.
77.	Mushkin S. (ed.). Public Prices for Public Products/ Wash.
(D.C.): Urban Institute, 1972.
78.	Niskanen lV.A(Jr.) Bureaucracy and Representative
Government. Chicago: Aldine, 1971.
79.	Oakerson R.J. The Erosion of Public Highways: A Policy
Analysis of the Eastern Kentucky Coal-Hoal Road Problem: Ph.d.
diss./ Bloomington: Dept, of Political Science Indiana.University,
1978.
80.	Olson M. The Logic of Collective Action. Cambridge
(Mass.): Harvard University Press, 1965.
81.	Olson M. The Principle of «Fiscal Equivalence»: The
Division of Responsibility among Different Levels of
Government/ / Amer. Econ. Rev. 1969. Vol.59, May. P.479 — 487.
82.	Ostrogorsky M. Democracy and the Organization of
Political Parties. Garden City; N.Y.: Anchor Books, 1964. Vol.2.
The U.S.
83.	Ostrom E. Institutional Arrangements and the Measure¬
ment of Policy Concequences: Applications to Evaluating Police
Performance// Urban Affairs Quart. 1971. Vol.6, June. P.447 —
475.
84.	Ostrom E. Metropolitan Reform: Propositions Derived from
Two Traditions// Social Science Quart. 1972. Vol.53, Dec.
P.474 _ 493.
85.	Ostrom E. On Righteousness, Evidence, and Reform: The
Police Story// Urban Affairs Quart. 1975. Vol.10, June. P.464 —
486.
86.	Ostrom E. Size and Performance in a Federal System//
Publius. 1976. Vol.6, spring. P.33 — 74.
87.	Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions/ / Public
Choice. 1986. Vol.48. P.3 — 25.
88.	Ostrom E. Governing the Commons: The Evolution of
Institutions for Collective Action. N.Y.: Cambridge University
Press, 1990.
313

89.	Ostrom E., Baugh W., GuarasciR., ParksR., WhitakerG.P.
Community Organisation and the Provision of Police Services.
Beverely Hills: Sage, 1973.
90.	Ostrom E., Parks R.B. Suburban Police Departments: Too
Many and Too Small?// The Urbanisation of the Suborbs/ Eds.
L.H.Masotti, J.K.Hadden. Urban Affairs Annual Rev., Vol.7.
Beverely Hills: Sage, 1973. P.367 — 402.
91.	Ostrom E., Parks R.B., Whitaker G.P. Do We Really Want
to Consolidate Urban Police Forces? A Reappraisal of Some Old
Assertions// Public Admin. Rev. 1973. Vol.33, Sept. — Oct.
P.423 — 433.
92.	Ostrom E. Defining and Measuring Structural Variations in
Interorganisational Arragements// Publius. 1974. Vol.4,
fall.P.87 — 108.
93.	Ostrom E., Smith D.C. On the Fate of «Lilliputs» in
Metropolitan Policing// Public Admin. Rev. 1976. Vol.36, Mar. —
Apr. P.192 — 200.
94.	Ostrom E., Whitaker G.P. Community Control and
Governmental Responsiveness: The Case of Police in Black
Communities// Improving the Quality of Urban Management/
Eds. D. Rogers, W. Hawley. Urban Affairs Annual Rev. Vol.8.
Beverely Hills: Sage, 1974. P.303 — 334.
95.	Ostrom V. Water and Politics.Los Angeles: Haynes
Foundation, 1953.
96.	Ostrom V. Water Resource Development: Some Problems
in Economic and Political Analysis of Public Policy// Political
Science and Public Policy/ Ed. A.Ranney. Chicago: Markham,
1968.
97.	Ostrom V. Operational Federalism: Organisation for the
Provision of Public Services in the American Federal System//
Public Choice. 1969. Vol.6, spring. P.l — 17.
98.	Ostrom V. Institutional Arrangements for Water Resource
Development. Springfield (Va.): National Technical Information
Service, 1971.
99.	Ostrom V. Can Federalism Make a Difference?// Publius.
1973. Vol.3, fall. P.197 — 238.
100.	Ostrom V. Artisanship and Artifact// Public Admin. Rev.
1980. Vol.40, July — Aug. P.309 — 317.
101.	Ostrom V. The Meaning of Federalism in «Federalist»: A
Critical Examination of the Diamond Theses// Publius, 1985.
Vol.15, winter. P.l — 21.
314

101a. Ostrom V. Historical Circumstances and Theoretical
Structures as Sources of Meaning: A Response// Ibid. P.55 — 64.
102.	Ostrom V. A Falliblist’s Approach to Norms and Criteria
of Choise// Guidance, Control, and Evaluation in the Public
Sector/ Eds. F.X.Kaufmann, G.Majone, V.Ostrom. Berlin; N.Y.:
de Gryter, 1986. P.229 — 249.
103.	Ostrom V. The Political Theory of a Compound Republic:
Designing the American Experiment. Rev. ed. Lincoln: University
of Nebraska Press, 1987.
104.	Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public
Administration. 2d ed. Tuscaloosa: University of Alabama Press,
1989.
105.	Ostrom V. Problems of Cognition as a Challenge to Policy
Analysts and Democratic Societies// J. of Theor. Politics. 1990a.
Vol.2, July. P.243 — 262.
106.	Ostrom V. Religion and the Constituting of the American
Political System// Emory Law.J. 1990b. Vol.39, winter. P.165 —
190.
107.	Ostrom K, Bish R.t Ostrom E. Local Government in the
United States. San Francisco: ICS Press, 1988.
108.	Ostrom V.,Feeny D., Picht H. (Ed.). Rethinking
Institutional Analysis and Development: Issues, Alternatives, and
Choices/ San Francisco: ICS Press, 1988.
109.	Ostrom V., Ostrom E. A Behavioral Approach to the Study
of Intergovernmental Relations// Annals of the Amer. Acad, of
Polit. and Social Science. 1965. Vol.359, May. P.137 — 146.
110.	Ostrom V. Public Choice: A Different Appoach to the Study
of Public Administration// Public Admin. Rev. 1971. Vol.31,
Mar. — Apr. P.302 — 316.
111.	Ostrom V. Public Goods and Public Choices//
Alternatives for Delivering Public Services: Toward Improved
Performance/ Ed. E.S.Savas. Boulder (Colo.): Westview Press,
1977.	P.7 — 49.
112.	Ostrom V., Tiebout C.M., Warren R. The Organisation of
Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry//
Amer. Polit. Science Rev. 1961. Vol.55, Dec. P.831 — 842.
113.	Pennock J.R. Federal and Unitary Government:
Disharmony and Frustration// Behavioral Science. 1959. Vol.4,
Apr. P.147— 157.
315

114.	Piaget J. The Moral Judgment of the Child. N.Y.: Free
Press, 1969.
115.	Pipes R. Russia under the Old Regime. N.Y.: Scribner,
1974.
116.	Polanyi M. The Logic of Liberty: Reflections and
Rejoinders. Chicago: University of Chicago Press, 1951.
117.	Polanyi M. Personal Knowlege: Toward a Post-Critical
Philosophy. Chicago: University of Chicago Press, 1962.
118.	Popper K.R. Rationality and the Status of the Rationality
Principle/ An English transl. of «La rationalite et le statut du
principe de rationalite»// Les fondements philosophiyies^des
systems economiques: Textes de Jaques Rueff et essais rediges en
son honneur/ Ed. E.M.Classen. Paris: Payot, 1967. P.145 — 150.
119.	Popper K.R. Conjectures and Refutations: The Growth of
Scientific Knowledge. N.Y.: Harper & Row, 1968.
120.	Popper K.R. Objectiv Knowledge: An Evolutionary
Approach. Oxford: Clarendon Press, 1972.
121.	Rheinstein M. (ed.). Max Weber on Law in Economy and
Society. N.Y.: Simon and Schuster, 1954.
122.	Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance.
Boston: Little, Brown, 1964.
123.	Riley P. Martin Diamond’s View of «Federalist»//Publius.
1978.	Vol.8, summer. P.71 — 101.
124.	Riordon W.L. Plunkitt of Tammany Hall. N.Y.: Dutton,
1963.
125.	Rogers B.D., Lipsey C.McC.. Metropolitan Reform:
Citizen Evaluation of Performances in Nashville-Davidson
County, Tennesse// Publius. 1974. Vol.4, fall. P.19 — 34.
126.	Savas E.S. Municipal Monopoly// Harper’s Magazine.
1971. Dec. P.55 — 60.
127.	Savas E.S. Municipal Monopolies versus Competition in
Delivering Urban Services// Improving the Quality of Urban
Management/ Ed. D.Rogers, W.Hawley. Beverely Hills: Sage,
1974.
128.	Savas E.S.ied.). Alternatives for Delivering Public
Services: Toward Improved Performance. Boulder (Colo.):
Westview Press, 1977.
129.	Savas E.S. Policy Analysis for Local Government: Public
vs. Private Refuse Collection// Policy Anal. 1977. Vol.3. P.49 —
84.
316

130.	Savas E.S., Ginsburg S. The Civil Service: A Meritless
System? / / The Public Interest. 1973. Vol.32, summer. P.70 — 85.
131.	Sawyer A. The Emergence of Autocraty in Liberia (working
title). San Francisco: ICS Press, 1992.
132.	Schelling T.C. Micromotives and Macrobehavior. N.Y.:
Norton, 1978.
133.	Shields С. V. The American Tradition of Empirical
Coolectivism// Amer. Polit. Science Rev. 1952. Vol.46., Mar.
P.104 — 120.
134.	Smith A, The Theory of Moral Sentiments. Indianapolis:
Liberty Press, S.a.
135.	Smith A. The Wealth of Nations. London: Ward, Lock &
Tyler, S.a.
136.	Smith S.C. Problems in the Use of the Public District for
Ground Water Management// Land Econ. 1956. Vol.32, Aug.
P.259 - 269.
137.	Sproule-Johns M. Governments at Work: Canadian
Parliamentary Federalism and Public Policies: Working paper.
Bloomington: Workshop in Polit. Theor. and Policy Anal. Indiana
University, 1990.
138.	Stigler G.C. The Tenable Range of Functions of Local
Government// Private Wants and Public Needs Surrounding the
Size and Scope of Government Expenditure/ Ed. E.S.Phelps. N.Y.:
Norton, 1952.
139.	Strauss L. Natural Right and History. Chicago: University
of Chicago Press, 1955.
140.	Sundquist J.L. Making Federalism Work. Wash (D.C.):
Brookings Institution, 1969.
141.	Teilhard de Chardin P. The Phenomenon of Man. N.Y.:
Harper & Row, 1961.
142.	Tiebout CM. A Pure Theory of Local Expenditures// J.
of Polit. Econ. 1956. Vol.64, Oct. P.416 — 424.
143.	Tierney B. Religion, Law and the Growth of Constitutional
Thought 1150 — 1650. Cambridge: Cambridge University Press,
1982.
144.	Tocqueville A. de. The Old Regime and the French
Revolution. Garden City; N.Y.: Doubleday, 1955.
145.	The Recollections of Alexis de Tocqueville./ Ed.
J.P.Mayer. N.Y.: Meridian Books, 1959a.
317

146.	Tocqueville A. de. Journey to America. New Haven
(Conn.); Yale University Press, 1959b.
147.	TolleyJ.S. The Welfare Economics of City Bigness/ Urban
Economics Report № 31. Chicago: University of Chicago Press,
1969.
148.	Tullock G. The Politics of Bureaucracy. Wash (D.C.):
Public Affairs Press, 1965.
149.	Tullock G. Private Wants, Public Means: An Economic
Analysis of the Desirable Scope of Government. N.Y.: Basic Books,
1970.
150.	U.S.Advisory Commission on Intergovernmental
Relations. The Organisation of Local Public Economies/ Wash.
(D.C.), 1987.
151.	U.S.Congress. House. Committee on Interior and Insular
Affairs. Central Valley Documents. 1956. 84th Cong., 2d sess.
H.Doc.436.
152.	Idem. Central Valley Documents. 1957. 85th Cong., 1st
sess. H.Doc.246.
153.	Warren R.O. A Municipal Services Market Model of
Metropolitan Organisation// J. of the Amer. Instit. of Planners.
1964. Vol.30, Aug. P.193 — 204.
154.	Warren R.O. Government in Metropolitan Regions: A
Reappraisal of Fractionated Political Organisation. Davis:
Institute of Govenmental Affairs. University of California, 1966.
155.	WarrenR.O. Federal-Local Developement Planning: Scale
Effects in Representation and Policy Making// Public Admin.
Rev., 1980. Vol.30, Nov./Dec. P.584 — 595.
156.	Webb S., Webb B. English Local Government: Statutory
Authorities for Special Purposes. London: Longmans: Green,
1922.
157.	Weissberg A. Conspiracy of Silence. London: Hamish
Hamilton, 1952.
158.	Weschler L.F., Warren R. Consumption Costs and
Production Costs in the Provision of Antipoverty Goods/ Paper
read at 66th annual meeting of the American Political Science
Assosiations, Los Ageles, Sept. 8 — 12. Los Angeles, 1970.
159.	Wildavsky A. The Political Economy of Efficiency//
Public Admin.Rev. 1966. Vol.26, Dec. P.292 — 310.
160.	Wildavsky A. A. Bias toward Federalism: Confronting the
Conventional Wisdom on the Delivery of Governmental Services/ /
Publius, 1976. Vol.6, spring. P.95 — 120.
318

161.	Williamson О. The Economic Institutions of Capitalism:
Firms, Markets, Relational Contracting. N.Y.: Free Press, 1985.
162.	Wilson W. The Study of Administration// Polit. Science
Quart. 1887. Vol.2, June. P.197 - 200.
163.	Wilson W. Congressional Government. N.Y.: Meridian
Books, 1956.
162.	Winch P. The Idea of Social Science and Its Relation to
Philosophy. London: Routledge & Kegan Paul; N.Y.: Humanities
Press, 1958.
163.	WoodR.C. The New Metropolis: Green Belts, Grass Roots
or Gargantua// Amer. Polit. Science Rev. 1958. Vol.52, Mar.
P.108— 122.
164.	Yang Tai Shuenn. Property Rights and Constitutional
Order in Imperial China: Ph.D. diss./ Bloomington: Dept, of
Political Science Indiana University, 1987.
165.	Zimmerman J.F. The Federated City: Community
Control in Large Cities. N.Y.: St. Martin’s Press, 1972.

Винсент Остром
Смысл американского федерализма
Что такое самоуправляющееся общество
Редактор М. Голубовская
Корректор О. Наренкова
Сдано в набор 05.03.93. Подписано в печать 15.08.93.
Формат 84 х 1081/з2. Бумага офсетная. Гарнитура Тип Таймс".
Печать офсетная. Уел. печ. л. 16,8. Уч.-изд. л. 17,80.
Тираж 3500 экз. Заказ 275.
Издательство «Арена»
Москва, ул. Черняховского, 5/2
Диапозитивы изготовлены фирмой ЛЕАКС
Отпечатано в типографии Минсельхозпрода РФ.