/
Text
МИНИСТЕРСТВО ВЫСШЕГО И СРЕДНЕГО СПЕЦИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ СССР
ВСЕСОЮЗНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ИНСТИТУТ
К. Ф. ШЕРЕМЕТ, О. Е. КУТАФИН
КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ
Одобрено советом ВЮЗИ в качестве учебного пособия для студентов ВЮЗИ
Ответственный редактор проф. К. Ф. Шеремет
Москва — 1973
Настоящее учебное пособие предназначено для студентов Всесоюзного юридического заочного института, занимающихся на отделении советского строительства. Оно может быть использовано студентами других юридических вузов, специализирующимися в области советского строительства, а также слушателями различных курсов и школ советских работников
Авторами глав являются: гл. гл. I — III и X — профессор, доктор юридических наук К. Ф. Шеремет; гл. гл. IV — IX — доцент, кандидат юридических наук О. Е. Кутафин.
РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО СОВЕТА
§ 1. Место и роль местных Советов в системе органов Советского государства. Особенности развития функций и компетенции местных Советов на современном этапе
Местные Советы депутатов трудящихся занимают особое место в системе органов Советского государства. Они—самые массовые и многочисленные звенья системы Советов, наиболее приближенные к населению и действующие под непосредственным и повседневным контролем со стороны широких трудящихся масс.
На выборах в 1971 году было избрано 49 833 местных Советов, в том числе: 6 краевых Советов, 114 областных Советов, 8 областных Советов автономных областей, 10 окружных Советов национальных округов, 2927 районных, 1933 городских, 452 районных в городах, 40 915 сельских и 3468 поселковых Советов. В местные Советы избрано 2 166 004 депутата. Среди них рабочие составляют 36,5%, колхозники — 28,8%, члены и кандидаты в члены КПСС — 44,5%; женщины — 45,8% 1.
В соответствии с Конституцией СССР и конституциями союзных республик местные Советы руководят хозяйственным и социально-культурным строительством на своей территории, устанавливают местные бюджеты, осуществляют руководство деятельностью подчиненных им предприятий, учреждений и организаций, обеспечивают соблюдение законов, охрану общественного порядка и прав граждан, содействуют усилению обороноспособности страны.
В новейшем законодательстве о местных Советах, которое исходит из целей дальнейшего повышения роли местных Советов в хозяйственном и социально-культурном строительстве, получили свое развитие конституционные положения о задачах и функциях этих органов власти. В указах Президиума Верховного Совета СССР об основных правах и обязанностях сельских, поселковых, районных и городских Советов, так же как и в соответствующих республиканских законах, подчеркивается, что эти Советы как ор-
1 См. «Итоги выборов и состав депутатов местных Советов депутатов трудящихся 1971 г.», М., 1971, стр. 8, 12, 14.
3
ганы государственной власти на соответствующих территориях решают в пределах прав, предоставленных законами, все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся села, поселка, района, города.
В социалистическом государстве нет антагонистических противоречий между центром и местами, между задачами центральных органов государства и задачами местных органов. Единство центра и мест в Советском государстве обусловливается экономической структурой и политической организацией советского общества. Социалистическая система хозяйства, единое народнохозяйственное планирование опираются на производительные силы всей страны, независимо от их территориального размещения. В свою очередь, одной из целей народнохозяйственного планирования является равномерное развитие производительных сил, обеспечение одинакового уровня удовлетворения социально-культурных и других потребностей населения на всей территории страны. Центральные органы государства активно содействуют развитию территорий с меньшим экономическим потенциалом, укреплению материально-финансовой базы соответствующих местных органов власти.
Единство центра и мест объективно определяется социальной структурой советского общества, общностью главных целей рабочего класса, крестьянства и интеллигенции, их морально-политическим единством в борьбе за построение коммунистического общества. Наконец, единство центра и мест в Советском государстве обеспечивается единым политическим руководством, осуществляемым Коммунистической партией.
Вместе с тем принцип демократического централизма, на основе которого строятся взаимоотношения всех центральных и местных органов, предполагает и значительную самостоятельность органов власти на местах в решении вопросов местного значения. Эта самостоятельность не противоречит интересам высших органов государства, а деятельность местных органов власти в целом не может рассматриваться как нечто противостоящее деятельности центральных органов. Высшие органы власти и управления принимают меры к укреплению самостоятельности местных Советов и расширению их прав, заботятся о полном осуществлении ими своих функций.
Принцип демократического централизма обусловливает:
1) наделение местных Советов комплексом полномочий, необходимых как для осуществления общегосударственных задач, так и для решения всех вопросов местного значения;
2) передачу в непосредственное ведение и управление местных Советов определенной части общенародной собственности, а также предоставление им в соответствии с народнохозяйственными планами материально-финансовых средств;
4
3) создание необходимых организационно-правовых гарантий для функционирования местных органов власти на началах самостоятельности и подлинного демократизма, непосредственного и
повседневного участия трудящихся в их деятельности;
4) стимулирование инициативы, активности и почина местных Советов. Демократический централизм не может быть осуществлен только с помощью правовых средств (например, расширением прав местных Советов на основе децентрализации различных функций государственного руководства). Не менее важно и развитие активности местных Советов, побуждение их к полному использованию правовых, организационных и материально-финансовых возможностей, которыми они располагают для осуществления своих функций.
Коммунистическая партия придает большое значение совершенствованию организации и деятельности Советов в общем процессе развития и укрепления Советского государства и социалистической демократии, решении коренных задач коммунистического строительства. Программа КПСС предусматривает, что «в ходе коммунистического строительства будет повышаться роль Советов, которые являются всеохватывающей организацией народа, воплощением его единства»1. При этом в Программе особо выделяется роль местных Советов — их права расширяются, «они будут окончательно решать все вопросы местного значения»2. В ней подчеркивается необходимость повышения роли местных Советов в хозяйственном строительстве: «Следует и впредь повышать роль и ответственность местных органов в управлении хозяйством, осуществлять дальнейшую передачу ряда функций хозяйственного управления общесоюзными органами — республиканским, республиканскими — областным, областными—районным»3.
В решениях XX, XXII, XXIII и XXIV съездов партии уделено большое внимание роли Советов в коммунистическом строительстве. ЦК КПСС принял целый ряд специальных постановлений о Советах: в 1957 году — «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами»4, в 1965 году — «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области»5, в 1967 году — «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»6, в 1971 году — «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся»7. В этих важнейших партийных
1 «Программа Коммунистической партии Советского Союза», Политиздат, 1967, стр. 102.
2 Там же, стр. 104.
3 «Программа Коммунистической партии Советского Союза», Политиздат, 1967, стр. 87—88.
4 См. «КПСС о работе Советов», Сборник документов, М., 1959.
5 См. «Партийная жизнь», 1965, № 23.
6 См. «Советы депутатов трудящихся», 1967, № 4.
7 См. «Партийная жизнь», 1971, № 7.
5
документах, лежащих в основе всей деятельности местных Советов на современном этапе, обобщен опыт Советов, вскрыты основные недостатки в их деятельности, намечены конкретные меры по их преодолению, четко определены пути повышения роли Советов.
В настоящее время повышение роли местных Советов достигается, главным образом, двумя путями.
Во-первых, укреплением и развитием Советов как массовых организаций народа, совершенствованием демократических форм и методов их работы. Ведь в деле привлечения трудящихся к управлению социалистическим государством огромная роль принадлежит Советам и их органам. Улучшение деятельности Советов, говорилось в Отчетном докладе ЦК КПСС XXIII съезду партии, должно осуществляться на основе их дальнейшей демократизации1.
Совершенствование организации и деятельности Советов как массовых организаций имеет исключительное значение для поступательного развития социалистической демократии, расширения участия трудящихся в управлении государственными и общественными делами.
Во-вторых, путем развития функций и компетенции Советов в управлении народным хозяйством. Функции местных Советов развиваются в тесной связи с общими экономическими и социальными процессами, которые протекают в нашем обществе в ходе коммунистического строительства. Повышение роли местных Советов означает дальнейшее расширение их участия в руководстве государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, усиление контроля Советов за деятельностью исполнительных органов.
Расширение прав местных Советов есть выражение объективных потребностей совершенствования всей системы социального управления в связи с ростом производительных сил страны, подъемом культуры и благосостояния народа.
В соответствии с решениями съездов партии, постановлениями ЦК КПСС о Советах в целях дальнейшего повышения роли местных Советов в осуществлении задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, усиления их Инициативы и ответственности за решение плановых, финансовых и земельных вопросов, за развитие местной промышленности, строительства и сельского хозяйства, улучшения бытового и социальнокультурного обслуживания населения, укрепления социалистической законности, а также в целях дальнейшего развития демократических принципов деятельности этих Советов были приняты союзные и республиканские акты: Указы Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и
1 См. Л. И. Брежнев, Отчетный доклад ЦК КПСС XXIII съезду Коммунистической партии Советского Союза, М., 1966, стр. 101.
6
поселковых Советов депутатов трудящихся» (1968 г.)1, «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся» (1971 г.)2, республиканские законы о сельских и поселковых Советах (1968 г.)3, о районных и городских Советах (1971—1972 гг.)4. Совет Министров СССР принял постановления «О мерах по укреплению материально-финансовой базы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1968 г.)5, «О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.)6, а Советы Министров союзных республик — соответствующие постановления об укреплении материально-финансовой базы сельских, поселковых, районных и городских Советов.
Кроме того, за последние годы Советом Министров СССР, Советами Министров союзных республик было принято весьма значительное количество актов, которыми расширяются права исполкомов Советов (особенно областных, краевых, городских и районных) в различных областях хозяйственного и социальнокультурного строительства, в том числе по вопросам планирования, распоряжения материально-финансовыми ресурсами, взаимоотношений с неподчиненными предприятиями и организациями.
XXIV съезд КПСС, уделивший большое внимание проблемам укрепления Советского государства, совершенствованию всей политической организации советского общества, подвел итоги развитию местных Советов на современном этапе. В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии Генеральный секретарь ЦК КПСС тов. Л. И. Брежнев указывал: «... В решениях XXIII съезда КПСС была подчеркнута необходимость повысить роль Советов. За истекшие годы немало сделано в этом направлении. В целях повышения роли органов народной власти были расширены права районных, городских, сельских и поселковых Советов, в том числе и в такой важной области, как координация в пределах своей компетенции работы предприятий и хозяйственных организаций, расположенных на их территории. Укреплена материально-финансовая база Советов, их аппарат пополняется квалифицированными кадрами»7.
1 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1968, № 16, ст. 131.
2 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1971, № 12, ст. ст. 132, 133.
3 См. «Законы о сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся союзных республик», М., 1969.
4 См., например, «Закон Российской Советской Федеративной социалистической республики о районном Совете депутатов РСФСР», М., 1971, «Закон Российской Советской Федеративной социалистической республики о городском, , районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР», М., 1971.
5 СП СССР 1968 г. № 6, ст. 30.
6 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1971, № 12, ст. 195—196.
7 «Материалы XXIV съезда КПСС», М., 1971, стр. 77.
7
Отмечая, что в результате принятых партией мер стала более активной и разносторонней деятельность Советов, XXIV съезд записал в своей Резолюции по Отчетному докладу ЦК КПСС: «Советы должны еще полнее осуществлять свои функции, оказывать действенное влияние на развитие экономики и культуры, подъем народного благосостояния, настойчивее заниматься вопросами социально-бытового обслуживания населения, охраны общественного порядка»1.
Директивы XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971—1975 гг. отводят местным Советам важную роль в осуществлении намеченных на предстоящую пятилетку мероприятий. В них указывается, что местные Советы «призваны усилить свое влияние на развитие общественного производства, широко использовать предоставленные им права в решении задач хозяйственного и социально-культурного строительства»2. Из Директив вытекают конкретные задачи местных Советов во всех областях и сферах их деятельности. Прежде всего следует выделить такие задачи, как активное участие местных Советов в решении вопросов размещения производительных сил, обеспечение рационального сочетания отраслевого и территориального планирования, более быстрый рост промышленности, производящей товары народного потребления, увеличение производства сельскохозяйственной продукции, всемерное укрепление материально-технической базы сельского хозяйства и осуществление курса на его интенсификацию. Такие же ответственные задачи ложатся на плечи местных Советов в деле достижения нового, существенного подъема жизненного уровня народа, который предусмотрен Директивами. Это касается увеличения розничного товарооборота, жилищного строительства и благоустройства населенных пунктов, улучшения коммунального и бытового обслуживания населения, развития здравоохранения, народного образования и социалистической культуры.
Итак, весь процесс развития функций и компетенции местных Советов на современном этапе характеризуется укреплением местных Советов как полноправных органов власти, решающих все вопросы местного значения и обеспечивающих общегосударственные интересы на своей территории. Роль местных Советов в государственной системе, их положение среди других органов государства нашли четкое выражение в постановлении ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». ЦК КПСС подчеркнул, что эти Советы являются высшими органами государственной власти на своей территории. Разумеется, такая характеристика касается роли и положения всех местных Советов.
1 «Материалы XXIV съезда КПСС», М., 1971, стр. 204.
2 Там же, стр. 300.
8
§ 2. Понятие и структура компетенции местного Совета
Компетенция представляет собой правовое средство (форму) общественного разделения труда между государственными органами по управлению государством и обществом. Наделение органов государства компетенцией, отвечающей научным критериям, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей социалистической государственности в руководстве экономическими и социальными процессами. Чем правильнее определена компетенция органов, тем слаженнее работает государственный аппарат, эффективнее используются материально-финансовые, правовые, организационные и иные средства для решения задач коммунистического строительства.
Установлением компетенции определяются формы и характер участия местных Советов в осуществлении функций общенародного государства. Правильная регламентация компетенции местных Советов по руководству хозяйственным и социально-культурным строительством усиливает их ответственность за выполнение поставленных задач, способствует повышению производительности труда в их аппарате управления. Компетенция должна полностью соответствовать природе Советов как представительных органов власти, отражать специфику роли Советов в государственной системе.
Вот почему точное определение самого понятия «компетенция местного Совета» имеет весьма существенное значение для регламентации функций местных Советов, улучшения законодательной техники, повышения правовой культуры нормативных актов о местных Советах и их органах. Это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений местных Советов во всем государственном механизме.
Проанализируем последовательно основные элементы, из которых складывается компетенция местного Совета.
Совет, как и всякий иной орган государства, проявляет себя в качестве организации в определенной системе общественных отношений. Цель создания органа уже предполагает те главные области и сферы, в которых ему надлежит действовать, ибо в интересах нормального функционирования всего государственного механизма каждый орган государства должен действовать специализированно. Иными словами, компетенция начинается с установления определенной сферы общественных отношений, в рамках которых действует орган государства, то есть «круга его деятельности» — тех областей или сфер общественной жизни, на которые направлена деятельность соответствующего органа государства. Этот круг деятельности называется предметами ведения органа государства. Причем важно иметь в виду, что предметы ведения — это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а определенные области государственной деятельности.
9
Предметы ведения—первый составной элемент компетенции местного Совета. Понятие «предметы ведения» уже употреблялось в законодательстве при разработке первых, наиболее полных актов о местных Советах еще до принятия Конституции 1936 года1.
Предметы ведения — это те общественные отношения, в которых орган государства (в данном случае — местный Совет) юридически компетентен2.
Предметы ведения как элемент компетенции не следует смешивать с юридической формой их выражения в соответствующих нормативных актах. Так, нередко в статьях законов предметы ведения излагаются одновременно с задачами и правами органа в различных областях его деятельности. Это дает возможность избежать дублирования одних статей другими, упрощает структуру акта, регламентирующего компетенцию органа.
Местные Советы — представительные органы государственной власти. Это объективно определяет характер предметов их ведения. К ним относятся все области государственной деятельности на местах: государственное, хозяйственное и социально-культурное строительство. Причем, поскольку Советы — основа всего государственного аппарата, для предметов ведения Советов, в том числе и местных Советов, характерна определенная стабильность. Из единства природы и системы местных Советов вытекает и
общность основных предметов ведения всех местных Советов. Только при этом условии может быть обеспечено централизованное руководство в сочетании с широкой инициативой и самостоятельностью низовых Советов, полностью реализован принцип демократического централизма. Таким образом, полновластие Советов на местах характеризуется не только совокупностью полномочий, но и сферами общественной жизни, в которых они юридически компетентны.
Указанные особенности предметов ведения местных Советов находят четкое выражение, прежде всего, в их едином конституционном регулировании для всех местных Советов, а также з единстве оановных предметов ведения этих органов в соответствующих республиканских законах.
1 Так, в Основных положениях о районных съездах Советов и районных исполнительных комитетах, утвержденных ЦИК и СНК Союза ССР 13 октября 1930 г., второй раздел был посвящен организации и предметам ведения районного съезда Советов, а четвертый — предметам ведения районного исполнительного комитета (СЗ СССР 1930 г. № 52, ст. 545). В Положении о сельских Советах, утвержденном постановлением ВЦИК от 1 января 1931 г., второй раздел был посвящен предметам ведения сельского Совета (СУ РСФСР 1931 г. № 11, ст. 142).
2 Предмет ведения, как объективно существующий элемент компетенции органа государства, хорошо виден, например, из того факта, что согласно ст. 69 Конституции СССР Совет Министров СССР имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Советов Министров союзных республик по отраслям управления и хозяйствам, отнесенным к компетенции СССР.
10
Например, все законы о районных Советах депутатов трудящихся, принятые в союзных республиках, закрепляют права и и обязанности этих органов власти (то есть устанавливают предметы их ведения) в следующих областях:
планирования, учета и отчетности;
бюджетно-финансовой работы;
сельского хозяйства;
землепользования, водопользования, лесного хозяйства и охраны природы;
промышленности;
строительства, планировки и застройки;
дорожного строительства, транспорта и связи;
жилищного, коммунального хозяйства и благоустройства;
торговли и общественного питания;
бытового обслуживания;
народного образования;
культурно-просветительной работы и науки; здравоохранения, физической культуры и спорта; труда и подготовки кадров;
социального обеспечения;
осуществления народного контроля, обеспечения социалистической законности, охраны государственного, общественного порядка и прав граждан;
оборонной работы1.
Аналогичные предметы ведения имеют все местные Советы, они закреплены в соответствующих актах (в законах — для сельских, поселковых и городских Советов; предметы ведения краевых и областных Советов выражены во многих нормативных актах, касающихся различных сторон компетенции этих Советов и их органов).
Вторым элементом компетенции местного Совета являются его права. Права местных Советов носят характер властных полномочий и составляют главное содержание их компетенции. Именно благодаря наличию таких полномочий местные Советы имеют возможность создавать правовые нормы, предоставлять права и устанавливать обязанности для соответствующих органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан. Тем самым полномочия являются главным средством, с помощью которого Совет имеет возможность осуществлять функции государственного руководства в общеобязательных формах, то есть располагает юридическими возможностями порождать, изменять и прекращать права и обязанности для других организаций и лиц2.
При этом следует иметь в виду, что полномочия предоставляются местным Советам применительно к определенным областям
1 См., например, ст. ст. 12—28 Закона о районном Совете депутатов трудящихся РСФСР.
2 См. А. В. Мицкевич, Субъекты советского права, Госюриздат, 1962, стр. 124—125.
11
их деятельности — предметам ведения. Полномочия тесно связаны с предметами ведения, а последние выступают как общественные отношения, регулируемые правовыми нормами. Установить, что местный Совет юридически компетентен в каком-то вопросе — это значит установить, что местный Совет располагает властными полномочиями на совершение определенного вида властных действий административно-распорядительного или правоохранительного, а иногда и нормоустановительного характера1.
Юридическая компетентность местного Совета в соответствующих общественных отношениях будет налицо, если он располагает, по крайней мере, одним из следующих видов правомочий:
1) «принимать юридический акт индивидуального значения, если круг соответствующих отношений урегулирован нормативными актами вышестоящих органов;
2) принимать нормативный акт при условии, если вышестоящие органы осуществляют общее нормативное регулирование в данной области;
3) принимать нормативный акт по вопросам, которые не урегулированы вышестоящими органами.
Таким образом, предмет ведения Совета — это всегда предмет правового регулирования («в его различных формах); предметы ведения и полномочия как элементы компетенции местного Совета тесно связаны. Понятие «компетентный государственный орган» всегда предполагает прежде всего юридическую компетентность этого органа, означающую в первую очередь возможность применения им норм пра«ва.
Разумеется, анализируя структуру компетенции местных Советов, мы имеем дело лишь с юридическим аспектом функций этих органов и не характеризуем Bceгo содержания их деятельности. Свои задачи Совет решает не только с помощью государственновластных полномочий. Однако юридически определенная сфера деятельности местного Совета, его правомочия и обязанности в первую очередь характеризуют роль местного органа власти в осуществлении государственных функций.
Структура компетенции местных Советов не исчерпывается предметами ведения и властными полномочиями.
Третьим элементом компетенции Совета являются обязанности.
Прежде всего следует отметить, что в принципе права органов государства (в отличие от прав граждан) одновременно являются и их обязанностями. Осуществление государственным органом своей компетенции является его обязанностью перед социалистическим государством в лице определенного вышестоящего органа2. Иногда полномочия государственных органов рассматрива-
1 См. Н. Г. Александров, Право и законность в период развернутого строительства коммунизма, Госюриздат, 1961. стр. 239.
2 См. Н. Г. Александров, Законность и правоотношения в советском обществе, Госюриздат, 1956, стр. 160.
12
ются как единство прав и обязанностей1. Такое понимание полномочий имеет не только теоретическое значение: полномочия местного Совета не могут рассматриваться в качестве его привилегии, а есть необходимое средство выполнения им своих задач2. Это содействует повышению ответственности Советов за реализацию своих полномочий. Только полное и своевременное осуществление Советами подавляющего большинства полномочий может обеспечить эффективное выполнение ими функций органов власти.
Итак, понимание полномочия как обязанности по сути дела означает, что одно и то же действие органа по отношению к одним субъектам выступает в качестве права, а по отношению к другим субъектам (вышестоящим органам, государству в целом) —в качестве обязанности3. Но есть и такие правоотношения, в которые вступает местный Совет или его исполнительный комитет (именно как орган государства с определенной компетенцией), когда возникает двусторонность прав и обязанностей, причем определенное разграничение прав и обязанностей имеет существенное значение. Так, ст. 22 (п. «д») Закона «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР» предусматривает, что Совет «производит прием граждан: рассматривает в установленные законом сроки предложения, заявления и жалобы трудящихся и принимает по ним необходимые меры»4. Каждый гражданин имеет право обратиться, скажем, в исполком поселкового Совета с жалобой. И этому праву корреспондирует совершенно четкая обязанность исполкома (по отношению к гражданину, подавшему жалобу) не только принять, но и рассмотреть жалобу не позднее установленного законом срока.
В юридической литературе уже было отмечено, что, хотя не всегда возможно записать отдельно права и обязанности в актах о государственных органах (что в полной мере относится и к законам о местных Советах), это не дает оснований для полного отождествления содержания прав и обязанностей органов государства. Помимо уже сказанного выше, содержание обязанностей органа государства также непосредственно выражено в возложенных на него задачах и в том порядке деятельности, который установлен для него законом5. Обязанности Совета распространяются на весь круг вопросов организации его работы—своевременный созыв сессий, соблюдение норм о порядке их подготовки и проведения, вынесение решений, контроль за исполнительными
1 См. Ц. А. Ямпольская, Субъекты советского административного права. Автореферат докт. дисс., М., 1958, стр. 5, 9.
2 См. Л. А. Григорян, Советы — органы власти и народного самоуправления, изд-во «Юридическая литература», 1965, стр. 90.
3 См. об этом «Общая теория советского права», под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко, изд-во «Юридическая литература», 1966, стр. 190.
4 «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1968, № 30 (512), ст. 1148.
6 См. А. В. Мицкевич, Субъекты советского права, Госюриздат, 1962, стр. 128.
13
органами, обеспечение гласности деятельности постоянных комиссий и т. д.
Следовательно, в компетенции Совета, как и в компетенции любого иного органа государства, необходимо проводить различие между правами и обязанностями. Правомочия и обязанности государственного органа, — отмечает С. С. Алексеев, — сочетаются в рамках компетенции. Государственный орган, осуществляющий властные функции, не только вправе, но и обязан осуществлять возложенные на него задачи. Иногда считают, что здесь происходит «слияние» права и обязанности. Это не так. Правомочия и обязанности сохраняют в рамках компетенции относительно самостоятельный характер (тем более, что государственный орган несет обязанности по выполнению возложенных на него задач перед государством, а наделен правами в отношении отдельных органов и физических лиц)»1.
Разумеется, различия между правами и обязанностями в компетенции отнюдь не могут поколебать того факта, что большинство прав местного Совета следует трактовать и как обязанности перед вышестоящими органами. И все же обязанности в составе компетенции местного Совета, как уже отмечалось, могут и не совпадать полностью с его правами. Это объясняется следующими обстоятельствами.
Во-первых, выполнение некоторых обязанностей, возложенных на эти Советы, может и не требовать каких-либо властных полномочий и обеспечивается средствами организационно-массовой работы. Во-вторых, актами вышестоящих органов (законами, указами, постановлениями правительств) на местные Советы и их органы могут возлагаться отдельные новые обязанности, которые они осуществляют в рамках уже имеющихся прав.
Вот почему понятие компетенции местного Совета охватывает не только права, но и обязанности как самостоятельный компонент. Закрепление обязанностей в компетенции органа власти есть один из способов обеспечения планомерного, целенаправленного государственного воздействия на различные области общественной жизни.
Таким образом, компетенция местного Совета является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Причем все составные части компетенции обладают внутренним единством и согласованностью.
Компетенция — юридическое выражение функций местного Совета, содержания его деятельности. Функции Совета проявляются через совокупность всех элементов компетенции.
Имеются определенные закономерности в соотношении составных частей компетенции. Это соотношение определяется общими
1 С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. второй, Свердловск, 1964, стр. 129 (см. также стр. 94—95).
14
принципами разделения общественного труда по управлению государством, возрастанием роли представительных органов, принципом демократического централизма. Широте и многосторонности предметов ведения местных Советов соответствует комплекс прав и обязанностей, который призван обеспечить не только выполнение ими государственных функций, но и необходимую полноту власти на своих территориях как неотъемлемую часть полноты власти в государстве, которой наделена вся система Советов. Эти права и обязанности находятся в определенном сочетании. Ответственность Совета за руководство хозяйственным и социально-культурным строительством определяется именно совокупностью его правомочий и обязанностей, а не только правами или только обязанностями. Вопрос о соотношении прав и обязанностей различных звеньев государственного механизма, о их сочетании с ответственностью является одной из существенных проблем научной организации всей системы управления. Этой проблеме большое внимание уделил XXIV съезд КПСС. «На всех уровнях управления, — подчеркивал Л. И. Брежнев в докладе на XXIV съезде, — важно четко определить объем и соотношение прав и ответственности. Большие права при малой ответственности создают возможности для административного произвола, субъективизма, необдуманных решений. Ничем не лучше и большая ответственность при малых правах»1.
§ 3. Правовая регламентация компентенции местных Советов
Правовая регламентация компетенции местных Советов осуществляется целой системой нормативных актов. Наиболее важными и стабильными актами в этой системе являются, естественно, конституции, а также акты, комплексно определяющие компетенцию и организацию работы Советов — законы о местных Советах. Однако весь механизм правового регулирования компетенции местных Советов усложняется федеративным характером Советского государства, тем, что в регулировании участвуют и союзные, и республиканские органы (союзных и автономных республик).
Разграничение компетенции Союза ССР и союзных республик в области правового регулирования функций и организации работы местных Советов после образования СССР явилось довольно сложной проблемой государственного строительства. Известно, что Конституция СССР 1924 года не содержала статей об организации и деятельности местных органов власти. Основные начала правового положения этих органов закреплялись в конституциях союзных республик. В то же время союзные органы принимали целый ряд актов, касающихся задач, полномочий, а также структуры местных органов власти (например, о городских Советах, сельских Советах, районных съездах Советов и райисполко-
1 «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 68—69.
15
мах). В союзных республиках принимались соответствующие Положения о Советах и съездах Советов на местах.
Конституция СССР 1936 года в отличие от Конституции СССР 1924 года содержит специальную главу, посвященную местным органам власти. Особенности конституции как основного закона государства определяют и особый характер конституционных норм, касающихся компетенции местных органов власти. Эти нормы не могут исчерпывающим образом регламентировать компетенцию местных Советов. Конституции в наиболее общей форме закрепляют предметы ведения, полномочия и обязанности местных Советов, и лишь отдельные полномочия регламентируются вполне конкретно (например, установление местного бюджета).
После принятия Конституции СССР 1936 года союзные органы продолжали издавать акты по вопросам деятельности местных Советов. По сравнению с предшествовавшим периодом существенная особенность этой практики состояла в том, что такие акты регламентировали лишь некоторые стороны правового статуса местных органов власти, главным образом их отдельные полномочия. Вместе с тем в союзных республиках принимались Положения о местных Советах, а также значительное количество других нормативных актов по вопросам организации и деятельности местных Советов и их органов.
1968 год явился переломным в этой практике. Впервые после союзных актов о местных Советах конца 20-х начала 30-х годов был принят общесоюзный акт — Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», а в 1971 году были изданы аналогичные союзные акты о районных и городских Советах. Союзные указы 1968—1971 г. значительно отличаются по своему содержанию и структуре от союзных актов о местных Советах и съездах Советов на местах, принятых в 20-е и 30-е годы. Они регулируют почти исключительно вопросы компетенции соответствующих Советов, что диктуется сложившимися условиями и задачей повышения роли местных Советов на современном этапе. Одновременно с принятием упомянутых указов Президиум Верховного Совета СССР одобрил примерные Положения о сельском, поселковом Совете, о районном Совете, о городском Совете1. Президиумам Верховных Советов союзных республик было рекомендовано с учетом примерных Положений, а также с учетом местных условий разработать проекты законов о соответствующих Советах и внести их на рассмотрение Верховных
1 См., например, постановления Президиума Верховного Совета СССР. «О примерном Положении о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1968. № 16, ст. 132). «О примерном Положении о районном Совете депутатов трудящихся и примерном Положении о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1971, № 12, ст. 134).
16
Советов союзных республик. Каждое примерное Положение охватывало весь комплекс вопросов организации и деятельности этих Советов — от основных принципов образования и деятельности до участия населения в работе Советов. Примерное Положение содержит подробный перечень прав и обязанностей соответствующего Совета, детально излагает организацию работы Совета, исполкома, постоянных комиссий и депутатов. Причем оно уточняет и конкретизирует многие прежние их полномочия, содержащиеся в различных республиканских актах. В отличие от соответствующих союзных указов примерные Положения носили рекомендательный характер и преследовали цель обеспечить единство в основных вопросах регламентации компетенции и организации работы местных Советов. В союзных республиках были приняты законы о сельских, поселковых, районных, городских и районных в городе Советах депутатов трудящихся, в основу которых легли соответствующие примерные Положения, одобренные Президиумом Верховного Совета СССР при принятии указов об основных правах и обязанностях упомянутых Советов.
В регламентации компетенции местных Советов в союзных указах и республиканских законах, принятых в 1968—1971 гг., четко выражается общая тенденция к повышению роли Советов в руководстве хозяйственным и социально-культурным строительством, расширению их прав, дальнейшей демократизации форм и методов деятельности местных Советов.
Весьма характерно, что союзное регулирование направлено не на усиление централизации и урезывание прав местных Советов, а, наоборот, преследует цель укрепить эти органы власти, расширить их права и усилить самостоятельность, углубить демократические начала их организации и деятельности.
Таким образом, опыт показывает, что вне зависимости от того, имеются ли союзные конституционные нормы о местных органах власти или нет, в нормативном регулировании правового статуса местных Советов участвуют как союзные, так и республиканские органы власти. Причиной тому служит сама природа Советов, их роль в нашей государственной системе.
Союз ССР, как федеративное государство, не имеет своих местных органов власти. Местные Советы являются местными органами власти союзных республик — субъектов федерации. Однако Советы, в том числе и местные, — это форма нашего государства и политическая основа СССР (ст. 2 Конституции СССР). Советы утвердились в нашей стране как государственная форма диктатуры пролетариата. Следовательно, и роль Советов на местах не может быть ограничена локальными рамками функций местных органов власти союзных республик. Демократизм и социалистическая сущность Советской власти, отмечал В. И. Ленин, получают свое выражение, в частности, в том, что «местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударствен-
2-2220
17
ную Советскую власть...»1. Эти ленинские идеи сохраняют свое основополагающее значение и сейчас. В современных условиях возрастает роль Советов как всеохватывающей организации народа. Все сказанное выше определяет в принципе объективную необходимость нормативного регулирования актами Союза ССР порядка образования, основ компетенции и организации деятельности местных Советов, обеспечения союзным регулированием единства системы Советов.
Мероприятия по расширению прав союзных республик значительно повысили роль республиканских органов в регламентации компетенции местных Советов, что нашло свое выражение и в
развитии форм правового регулирования организации деятельности местных Советов в текущем нормотворчестве союзных республик. До последнего времени основными актами, регулирующими организацию и деятельность местных Советов в союзных республиках, были Положения о Советах. Они принимались, как правило, Президиумами Верховных Советов союзных республик и лишь в некоторых случаях вносились непосредственно на утверждение Верховных Советов. Положения о местных Советах — традиционная юридическая форма регулирования правового статуса этих органов. И до Конституции СССР 1936 года подобные акты назывались Положениями. В настоящее время в союзных республиках принимаются не Положения, а законы о соответствующих Советах депутатов трудящихся.
Принятие законов о местных Советах отвечает интересам повышения роли и укрепления авторитета Советов. Конституция СССР и конституции союзных республик предусматривают, что местные Советы принимают решения и дают распоряжения «в пределах прав, предоставленных им законами». Таким образом, из Советской Конституции ясно вытекает, что деятельность местных органов власти должна регулироваться законами.
Республиканские законы о сельских, поселковых, районных, городских Советах имеют единую структуру. Правам и обязанностям Советов посвящены вторые главы этих актов. Однако некоторые важные положения, характеризующие компетенцию местного Совета, закрепляются в других главах законов (например, исключительные полномочия Советов изложены в главах об организации работы Совета).
Помимо предусмотренных новыми законами вопросов, местные Советы решают и другие вопросы, отнесенные к их ведению различными другими актами Союза ССР, союзной республики, а в автономной республике — законодательством АССР. Это означает, что сохраняют силу акты, принятые, например, Президиумом Верховного Совета СССР, Президиумами Верховных Советов союзных республик, иные союзные и республиканские акты, касающиеся отдельных вопросов деятельности Советов.
1 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 36. стр. 481.
18
В регламентации конкретных полномочий исполкомов, главным образом краевых, областных, а также районных и городских участвуют Совет Министров СССР, Советы Министров союзных республик. Оли принимают постановления, которые наделяют эти исполкомы отдельными полномочиями в различных областях хозяйственного и социально-культурного строительства.
Примером такого акта может служить постановление Совета Министров СССР «О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся».
В соответствии с указами Президиума Верховного Совета СССР об основных правах и обязанностях районных и городских Советов компетенция отделов и управлений исполнительных комитетов этих Советов определяется Положениями, утверждаемыми Советами Министров союзных, автономных республик. Естественно, что эти Положения об органах районных и городских Советов, утверждаемые правительствами союзных республик, должны находиться в полном соответствии с республиканскими законами о Советах.
ГЛАВА II. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
§ 1. Соотношение компетенции местного Совета и компетенции его исполнительно-распорядительных органов
Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик, законы о Советах исходят из единства предметов ведения местного Совета и его органов. Это единство объясняется тем, что предметы ведения органов Советов являются производными от предметов ведения самих Советов, поскольку эти органы в своей совокупности образуют исполнительно-распорядительный аппарат местных Советов и их функции носят подчиненный характер по отношению к функциям самих Советов. Например, указы Президиума Верховного Совета об основных правах и обязанностях сельских и поселковых, районных, городских Советов, соответствующие республиканские законы о Советах закрепляют в качестве предметов ведения местного органа власти всю совокупность отношений в каждой области и сфере государственного руководства, независимо от того, сам ли Совет или его исполнительный комитет, отделы и управления в конечном счете решают те или иные конкретные вопросы.
Более того, современное законодательство о Советах (как и ранее принимавшиеся Положения о них) —указы Президиума Верховного Совета об основных правах и обязанностях сельских, поселковых, районных и городских Советов депутатов трудящихся, все республиканские законы о Советах — закрепляет в качестве прав и обязанностей Совета всю совокупность прав и обязанностей, предусмотренных в данных актах, независимо от того, осуществляются ли они исключительно самим Советом или также исполкомом, отделами, управлениями.
Иными словами, законодательство о Советах исходит из единства компетенции Совета и различных организационно-правовых форм ее осуществления. При регламентации компетенции законодатель рассматривает местный Совет как систему, то есть в комплексе с его исполнительными органами, поскольку местные Советы не могут функционировать без определенного исполнительного аппарата. Следовательно, в определенном смысле, в соответствии с тем, как это выражено в законах, мы можем говорить о единой компетенции Совета, которая осуществляется путем деятельности самого Совета на сессии, работы его постоянных комиссий, исполкома, отделов, управлений, депутатов.
20
Разумеется, сказанное отнюдь не исключает понятий «компетенция исполкома», «компетенция управления», «компетенция отдела». Все зависит от того, в рамках какой системы исследуются функции соответствующего исполнительного органа. Так, компетенция отдела — это сфера деятельности отдела и закрепленные за ним права и обязанности, в рамках которых реализуются его функции местного органа отраслевого управления. Данная компетенция производна от компетенции Совета в целом и направлена на ее детализацию применительно к задачам соответствующего органа отраслевого управления Совета, образованного Советом и полностью подконтрольного ему в своей деятельности. Если же, например, устанавливаются функции всех исполнительных органов в целом в системе местного Совета, то тогда исходной посылкой является понятие компетенции местного Совета, в рамках которой соответствующие исполнительные органы имеют определенную сферу деятельности и необходимые правомочия. Совершенно очевидно, что в любом случае нельзя рассматривать компетенции отраслевых органов местных Советов, как и компетенцию исполкома в целом, в качестве производных от компетенций вышестоящих органов управления.
Общее понятие компетенции местного Совета в полной мере отвечает тем характерным чертам и особенностям компетенции органа государства и форм ее осуществления, которые выявлены общей теорией государства и права. Так, особенности компетенции органа государства в отличие от правоспособности юридического лица состоят в том, что права и обязанности, входящие в содержание компетенции, распределяются между его внутренними подразделениями и отдельными должностными лицами, то есть в соответствии со структурой данного органа1. К этому следует добавить, что, когда речь идет о компетенции Совета, распределяются не только права и обязанности, но и предметы ведения.
Таким образом, компетенция местного Совета — это вся совокупность предметов ведения, обязанностей и прав, закрепленных в законодательном порядке как непосредственно за самим местным Советом, так и всеми его исполнительными органами, образуемыми им и действующими под его руководством и контролем. При осуществлении функций государственной власти, выраженных в компетенции, исполнительные и распорядительные органы, постоянные комиссии выступают как часть единого с Советом механизма, в котором каждое звено выполняет свои задачи, исходя из своего правового положения и отношений с Советом. Такая концепция компетенции отвечает идее функционирования Советов как работающих корпораций. Единая компетенция Совета, осуществляемая в различных формах и различными методами, —
1 См. А. В. Мицкевич, Субъекты советского права, Госюриздат, 1962, стр. 131.
21
правовая основа для непосредственного руководства Совета всеми своими органами при осуществлении ими любых своих задач и полномочий.
Совет компетентен во всех областях деятельности, составляющих предметы его ведения. То же следует сказать об исполкоме, являющемся исполнительным органом Совета, избираемым из депутатов и несущим основную ответственность за организацию работы всего Совета в целом. Само понятие «орган общей компетенции» определяется не характером и объемом прав, а в первую очередь предметами ведения. Все же остальные органы Совета действуют в более или менее точно ограниченных областях и сферах. Иными словами, межу Советом и исполкомом предметы ведения не делятся, а между всеми остальными органами Совета они распределяются в соответствии с задачами каждого из них.
Итак, осуществление компетенции местного Совета происходит путем рассмотрения и решения вопросов на сессиях Совета, на заседаниях исполкома (а также в его организаторской работе), по многим вопросам — на заседаниях и в практической деятельности постоянных комиссий (например, выполнение контрольных полномочий), путем работы отделов и управлений исполкомов. Причем по ряду вопросов компетенция Совета реализуется и с помощью индивидуальной работы депутатов в избирательных округах.
Каковы же юридические и фактические возможности Совета действовать в таких формах и такими методами, которые обеспечивали бы за ним право принимать все наиболее существенные решения, создавали бы условия, исключающие подмену Совета его исполнительными органами? Действующее законодательство и практика указывают на три основных средства:
1) выделение из всей компетенции Совета особых, исключительных полномочий, которые могут быть реализованы только самим Советом. Они не могут осуществляться ни исполкомом, ни отделами, ни управлениями, ни постоянными комиссиями;
2) подбор вопросов (сверх тех, которые составляют предмет исключительного ведения Совета) на сессии Совета, рассмотрение и решение которых обеспечивает руководящую роль Совета в управлении подведомственными ему отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства, коммунально-бытового обслуживания, в обеспечении общественного порядка и прав граждан на своей территории; направление деятельности своих исполнительно-распорядительных органов;
3) систематический контроль Совета за работой всех образованных им органов.
Следовательно, в обеспечении руководящего положения Совета при осуществлении всей его компетенции, включая задачи, решаемые исполнительными органами, огромное значение имеет организация работы Совета в целом, методы и стиль его деятельности.
22
§ 2. Исключительные полномочия местных Советов
Главные особенности компетенции местных Советов и форм ее осуществления вытекают из сущности социалистических представительных органов как «работающих корпораций». Ведь сами функции Советов органически связаны с формами и методами их осуществления. В. И. Ленин указал на связь социалистического характера государственной власти с формами и методами организации работы Советов. Он писал: «Демократизм Советской власти и ее социалистический характер выражается в том,.. что Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов, в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением»1.
Советы — собрания депутатов, которые не превращаются в профессиональных парламентариев, а продолжают свою работу на производстве. Это ставит объективные границы возможностям членов Советов осуществлять исполнительные функции, обусловливает наличие специального исполнительного аппарата Советов для текущего и оперативного управления. Советы не могут функционировать как органы государственной власти без определенного исполнительного аппарата, который бы был подчинен им. В действующих законах о местных Советах компетенция Совета определена в целом, включая и все основные функции его исполнительных органов. Вот почему исключительные полномочия Совета имеют особое значение. Они — одна из правовых гарантий деятельности Совета как работающего учреждения. Вместе с тем исключительные полномочия создают и определенные юридические гарантии верховенства Совета над своим исполнительным аппаратом.
Ведущая роль Совета в механизме осуществления компетенции требует четких правовых рамок, которые бы гарантировали решение Советом важнейших вопросов, отнесенных к его ведению.
Правовая регламентация исключительных полномочий Советов по Положениям о местных Советах 50-х годов не была одинаковой. Это относилось и к перечню вопросов, подлежащих обязательному разрешению на сессиях Советов, и к формам их регламентации в указанных нормативных актах. В некоторых из Положений содержалась лишь общая норма, устанавливающая, что исполнительный комитет решает все вопросы, кроме тех, которые подлежат рассмотрению на сессиях Советов. Однако Положения не содержали указаний на то, какие же эти вопросы. В других Положениях круг вопросов устанавливался более или менее конкретно.
1 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 36, стр. 481.
В одвих Положениях исключительные полномочия Совета закреплялись в главе о компетенции местного Совета (например, в
Положениях о местных Советах БССР). В других — исключительные полномочия Совета определялись в главе о сессиях (или «об организации работы») местного Совета (например, в Положении о сельских Советах РСФСР, Положениях о местных Советах Молдавской ССР). Наконец, в некоторых Положениях исключительные полномочия были закреплены в главе об исполнительном комитете (например, в Положениях о местных Советах Азербайджанской ССР). Наконец, в отдельных Положениях эти полномочия вообще не определялись (например, в Положении о сельском Совете Узбекской ССР).
Такая правовая регламентация исключительных полномочий местных Советов не отвечала, естественно, интересам повышения роли Советов на современном этапе. XXIII съезд КПСС подчеркнул особое значение сессионной формы деятельности Советов. «Советы, — говорилось в Резолюции XXIII съезда КПСС по Отчетному докладу ЦК КПСС, — призваны... активизировать работу сессий, вносить на их рассмотрение более широкий круг вопросов»1. Претворение в жизнь указаний XXIII съезда КПСС требовало совершенствования многих сторон организации и деятельности Советов, в том числе и системы их исключительных полномочий. Интересы обеспечения ведущей роли Советов в осуществлении важнейших государственных функций, расширения участия депутатов в решении практических вопросов управления, усиления контроля Советов за деятельностью исполнительных органов требовали расширения таких полномочий, их новой регламентации.
Важнейшим шагом в развитии законодательной регламентации исключительных полномочий Советов явился Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». В нем было уделено особое внимание тем вопросам, которые подлежат разрешению на сессиях Советов. Причем регламентация исключительных полномочий существенно отличалась от того, что имело место в Положениях о Советах 50-х годов. Как говорится в ст. 8 Указа, в целях дальнейшей активизации работы сельских, поселковых Советов необходимо расширить круг вопросов, решаемых исключительно на их сессиях. Впервые в истории законодательства о Советах союзный акт детально и наиболее исчерпывающим образом перечислял исключительные полномочия сельских и поселковых Советов.
Упомянутым Указом Президиума Верховного Совета СССР было установлено также, что законодательством союзных и автономных республик могут быть предусмотрены и другие вопросы, решаемые только на сессиях сельских и поселковых Советов. За-
1 «Материалы XXIII съезда КПСС», Политиздат, 1966, стр. 197.
24
коны о сельских и поселковых Советах, принятые в союзных республиках в 1968 году, в большинстве своем полностью воспроизвели нормы ст. 8 названного выше Указа Президиума Верховного Совета СССР. Причем во всех законах перечень исключительных полномочий помещен в разделе, посвященном сессиям Совета.
Аналогичным образом был решен вопрос и об исключительных полномочиях районных и городских Советов. Указы Президиума Верховного Совета СССР об основных правах и обязанностях этих Советов, принятые 19 марта 1971 г., установили весьма значительный круг исключительных полномочий Советов. Законодательством союзных и автономных республик, как говорится в указах, могут быть предусмотрены и другие вопросы, рассматриваемые и решаемые только на сессиях городских и районных Советов.
Новая регламентация исключительных полномочий в законодательстве имеет большое значение для работы Советов, совершенствования их деятельности в современных условиях. Она выражает общие тенденции развития местных Советов, оказывает влияние на все формы и методы осуществления компетенции Советов, роль депутатов в деятельности Советов. Полномочия в области хозяйственного и социально-культурного строительства, принадлежащие исключительно Совету, должны не только обеспечивать юридическое верховенство Совета по отношению к его исполнительным органам, но и прежде всего вовлекать всех депутатов в активное обсуждение и решение наиболее важных вопросов местной жизни, обеспечивать коллегиальность при их рассмотрении. Разумеется, вопросы исключительного ведения не исчерпывают всей многогранной деятельности Советов. Советы не могут ограничиваться на сессиях только такими вопросами, а осуществляют и другие задачи, выполнение которых делает Совет руководящим центром в системе его органов.
Рассмотрим более подробно исключительные полномочия всех местных Советов. Как уже указывалось, в новейших союзных и республиканских законодательных актах о сельских, поселковых, районных и городских Советах эти полномочия определены достаточно полно. В настоящее время основные исключительные полномочия сельских, поселковых, районных и городских Советов регламентированы соответственно в: ст. 8 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»; ст. 30 Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР» и соответствующих статьях законов о сельских и поселковых Советах других союзных республик; ст. 9 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и ст. 11 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Со-
25
ветов депутатов трудящихся»; ст. 39 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР»; ст. 44 Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» и соответствующих статьях законов о районных и городских Советах других союзных республик. Однако указанные статьи не содержат исчерпывающего перечня исключительных полномочий. Некоторые из них содержатся в других статьях перечисленных актов, а также в других законодательных актах.
Что же касается краевых, областных Советов, Советов национальных округов, то на практике сложились правила, согласно которым к их исключительному ведению относится в принципе круг аналогичных вопросов.
Анализ нормативных актов и практики деятельности местных Советов показывает, что исключительные полномочия можно объединить в три основные группы:
1) полномочия, необходимые для конституирования Совета и решения Советом вопросов о депутатском мандате;
2) полномочия по образованию органов Совета, контролю за их деятельностью;
3) полномочия по решению конкретных вопросов руководства местным хозяйственным и социально-культурным строительством.
Только в своей совокупности все эти полномочия дают правильную картину положения Совета, его возможностей осуществлять функции органа власти, направлять и контролировать работу исполнительных органов, обеспечивать непосредственное участие депутатов в решении вопросов управления.
Полномочия, необходимые для конституирования Совета и решения Советом вопросов о депутатском мандате
Конституирование Совета — это вступление Совета в осуществление функций органа власти. Следовательно, конституирование принадлежит к весьма важным моментам формирования всей системы представительных органов государственной власти.
Единство системы и принципов образования Советов определяет и единство общего порядка конституирования всех Советов на первых сессиях после выборов. Отсюда вытекает и общность соответствующих исключительных полномочий всех местных Советов. К ним относятся:
1) избрание мандатной комиссии;
2) заслушивание ее доклада о результатах проверки полномочий депутатов;
3) признание полномочий депутатов;
4) кассирование выборов отдельных депутатов.
К этой же группе полномочий следует отнести полномочия Советов по избранию на каждой сессии Совета председателя и секретаря сессии.
26
Местным Советам принадлежит ряд исключительных полномочий по вопросам, связанным с приобретением, осуществлением и утратой депутатских полномочий, обеспечением депутатского иммунитета в течение всего созыва.
Такими полномочиями являются:
1) заслушивание доклада мандатной комиссии о выборах отдельных депутатов (взамен выбывших) в течение данного созыва и принятие решений о признании полномочий депутатов;
2) заслушивание отчетов депутатов о выполнении ими своих депутатских полномочий;
3) принятие решений по личному заявлению депутатов о сложении своих депутатских полномочий в случае выбытия на постоянное жительство за пределы территории Совета или невозможности по иным причинам выполнять депутатские обязанности в своем избирательном округе;
4) в период сессии Совета — рассмотрение и решение вопроса о возможности увольнения депутата по инициативе администрации с работы на предприятии, в учреждении, организации или исключения из колхоза (дача согласия или отказ);
5) в период сессии Совета — рассмотрение и решение вопроса о возможности привлечения депутата к уголовной ответственности или ареста депутата (дача согласия или отказ).
Полномочия по образованию органов Совета, контролю за их деятельностью
Многообразные полномочия в этой области можно разделить на следующие подгруппы:
а) полномочия по образованию, руководству и контролю за работой постоянных комиссий местных Советов;
б) полномочия по формированию, руководству и контролю за работой исполнительных и распорядительных органов Советов, комитетов народного контроля, комиссий исполкомов, а также полномочия по формированию судебных органов.
а) Полномочия по образованию, руководству и контролю за работой постоянных комиссий местных Советов
К ним принадлежат следующие полномочия:
1) определение числа постоянных комиссий и их наименования;
2) установление численного состава и выборы каждой постоянной комиссии, включая председателя комиссии;
3) внесение изменений в систему комиссий (образование новых в течение данного созыва, упразднение или объединение некоторых прежних), в состав комиссии в течение срока полномочий данного Совета;
4) заслушивание отчетов о работе постоянной комиссии;
5) принятие решений о расширении прав тех или иных постоянных комиссий в пределах действующего законодательства.
27
Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» предусматривает лишь избрание и изменение состава постоянных комиссий, а также контроль за работой этих комиссий (ст. 8). Республиканские законы о сельских, поселковых, районных и городских Советах значительно подробнее регламентируют исключительные полномочия в этой области.
При образовании постоянных комиссий местный Совет руководствуется определенными нормами, содержащимися в законах.
Во всех союзных республиках, кроме Эстонской ССР, постоянные комиссии избираются только из числа депутатов. Закон о сельском, поселковом Совете Эстонской ССР предусматривает, что в случае необходимости в состав постоянных комиссий могут быть избраны помимо депутатов и другие передовые трудящиеся.
Новые законы о сельских, поселковых, районных и городских Советах, принятые в союзных республиках, установили определенные (хотя и не во всех союзных республиках одинаковые) правила о том, какие лица из числа депутатов не могут быть избраны в состав постоянных комиссий.
Так, Закон РСФСР о сельском, поселковом Совете предусматривает (ст. 46), что в состав постоянных комиссий не могут быть избраны депутаты, входящие в состав исполкома. Эта норма характерна для всех аналогичных законов в других союзных республиках.
Закон РСФСР о районных и городских Советах установил, что в состав постоянных комиссий (соответственно ст. 64 и ст. 72) не могут быть избраны депутаты, входящие в состав исполкомов, а также депутаты — народные судьи и прокурор района. В других республиках, например, нет ограничений в отношении судей и прокуроров, но есть, скажем, некоторые условия в отношении депутатов — руководителей отделов и управлений (запрещение их избрания председателями комиссий и т. п.).
б) Полномочия по формированию, руководству и контролю за работой исполнительных и распорядительных органов Советов, комитетов народного контроля, комиссий исполкомов, а также полномочия по формированию судебных органов
К ним относятся следующие полномочия:
1) избрание исполнительного комитета, включая избрание председателя, заместителей председателя и секретаря, а также любые изменения в его составе, равно как и избрание в целом нового состава исполкома;
2) заслушивание отчетов исполнительного комитета;
3) в районных, городских, окружных, областных, краевых Советах — образование отделов ,и управлений исполнительного ко-
28
митета, утверждение и освобождение от должности их руководителей.
В сельских, поселковых Советах — утверждение и освобождение от должности руководителей школ, детских дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений здравоохранения и культуры, предприятий коммунально-бытового обслуживания;
4) в районных, городских, окружных, областных, краевых Советах — утверждение структуры и штатов исполнительного комитета, его отделов и управлений, исходя из принятых в союзной республике нормативов и установленной для исполкома численности административно-управленческого персонала;
5) в районных, городских, окружных, областных, краевых Советах — назначение председателей плановых комиссий соответствующих исполкомов;
6) в районных, городских, окружных, областных и краевых Советах — образование комитетов народного контроля, утверждение его состава, назначение и освобождение от должности председателей комитетов народного контроля;
7) в районных (городских) Советах — утверждение председателя районного (городского) народного суда; в областных, краевых Советах — избрание областного, краевого суда;
8) в районных, городских Советах — образование административных и наблюдательных комиссий при исполкомах, в сельских, поселковых Советах — образование административных комиссий при исполкомах в предусмотренных законодательством случаях;
9) в районных, городских, областных, краевых Советах — принятие решений, устанавливающих административную ответственность за их неисполнение (в пределах, предусмотренных законодательством), за исключением решений по вопросам эпидемий, эпизоотий и стихийных бедствий, которые могут также приниматься исполкомами.
Полномочия по решению конкретных вопросов руководства местным хозяйственным и социально-культурным строительством
Исключительные полномочия местных Советов данной группы весьма разнообразны и касаются всех основных областей их деятельности.
К ним относятся следующие полномочия:
1) утверждение сводных перспективных и годовых планов развития районного, городского, областного, краевого хозяйства и социально-культурного строительства в районе, городе, области, крае. В районных Советах — утверждение плановых заданий по государственным закупкам, колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям.
В сельских, поселковых Советах — утверждение планов подведомственного хозяйственного и социально-культурного строительства;
29
2) утверждение планов мероприятий по выполнению наказов избирателей;
3) в районных Советах — рассмотрение схемы и проекта районной планировки и представление их на утверждение в соответствующие вышестоящие органы государственного управления.
В городских Советах—рассмотрение генерального плана города и проекта планировки пригородной зоны и представление их на утверждение в соответствующие вышестоящие органы.
В сельских, поселковых Советах — рассмотрение проектов планировки и застройки населенных пунктов;
4) принятие решений по запросам депутатов;
5) утверждение сельского, поселкового бюджета, бюджета района, города, области, края и отчета о его исполнении;
6) в сельских, поселковых Советах — принятие решений о направлении средств, дополнительно полученных за счет перевыполнения доходной части экономии расходной части сельского, поселкового бюджета.
В районных, городских Советах — утверждение решений исполкомов о направлении доходов, дополнительно полученных при исполнении районного, городского бюджета, а также сумм превышения доходов над расходами, образующихся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии по расходам;
7) в сельских, поселковых Советах — объединение и направление средств, выделяемых колхозами, совхозами, предприятиями и другими организациями на жилищно-коммунальное, культурно- бытовое строительство и благоустройство;
8) в сельских, поселковых Советах—рассмотрение замечаний и предложений по уставам колхозов;
9) в сельских и поселковых Советах — утверждение представлений в исполнительный комитет вышестоящего Совета об образовании, объединении, упразднении или переименовании сельсовета, рабочего, курортного, дачного поселка, установлении и изменении границ его территории, перенесении центра сельсовета, а также передаче сельсовета, поселка из одного района в другой.
Наконец, следует отметить, что местные Советы располагают исключительными полномочиями и в связи с надзором за законностью деятельности нижестоящих Советов: только Советам согласно Конституции принадлежит право отмены решений нижестоящих Советов.
Итак, исключительные полномочия местных Советов касаются всех наиболее существенных областей и сфер их деятельности, отношений Советов со своими органами, а также важнейших сторон правового статуса депутата.
Вместе с тем, как уже отмечалось, обеспечение руководящего положения Совета достигается не только с помощью исключительных полномочий, но и путем рассмотрения и решения на сессиях важных вопросов текущего руководства хозяйственным и социально-культурным строительством, входящих в общую компетен-
30
цию Совета. Юридически это обеспечивается специальными нормами, которые содержатся во всех законах о сельских, поселковых, районных и городских Советах. Так, в ст. 30 Закона о районном Совете РСФСР говорится, что «на сессии районного Совета депутатов трудящихся может быть рассмотрен и решен любой вопрос, отнесенный к ведению районного Совета». В ст. 30 Закона о сельском, поселковом Совете РСФСР указывается: «На сессии сельского, поселкового Совета может быть решен любой вопрос, входящий в компетенцию «сельского, поселкового Совета». Приведенные нормы законов исходят (и это четко видно из их содержания) из трактовки компетенции местного Совета как совокупности предметов ведения, прав и обязанностей, гарантируя Совету юридическую компетентность во всех вопросах, отнесенных законодательством к ведению Совета в целом. В конечном счете эти права дают Совету «возможность осуществлять и полномочия более общего характера — руководить текущей работой исполнительных и распорядительных органов Совета.
§ 3. Роль исполкомов в осуществлении компетенции Советов
Согласно Конституции и соответствующим законам о местных Советах исполком руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Совета на основе решений Совета и вышестоящих органов государственной власти и государственного управления.
Роль исполкомов в осуществлении компетенции местного Совета вытекает из конституционного положения исполкомов как исполнительных и распорядительных органов Совета, по существу формы деятельности самого Совета. Вхождение исполкомов в систему органов управления не может изменить этой их природы. Как уже отмечалось, в нормативных актах, определяющих компетенцию и организацию работы местных Советов (законах о местных Советах, а ранее — Положениях о них), закрепляются все важнейшие права Совета и его исполнительных и распорядительных органов как права и обязанности Совета в целом.
Так, например, в законах о районных Советах предусматривается, что в области сельского хозяйства районный Совет регистрирует уставы колхозов. Однако известно, что регистрация устава всегда осуществляется лишь исполкомом. Подобные нормы содержатся и в указах. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» предусматривает, что Совет ведет работу по приему налоговых, страховых и иных платежей от населения, предоставляет льготы по местным налогам и сборам, разрешает земельные споры между гражданами, осуществляет в установленном порядке прописку
31
и выписку граждан, производит нотариальные действия и т. д. 1.
Естественно, что такие полномочия всегда осуществляются исполкомами. Законы о сельских, поселковых Советах (в главах о правах и обязанностях Советов) закрепляют значительное количество и других полномочий, которые фактически осуществляются только исполкомами. Так, в Законе о сельском, поселковом Совете РСФСР говорится, например, о том, что Совет ведет похозяйственные книги и учет населения, принимает решения о предоставлении учреждениями Государственного банка денежных ссуд на индивидуальное жилищное строительство, утверждает совместные решения администрации фабричных, заводских, местных комитетов профессиональных союзов о предоставлении жилой площади, налагает административные взыскания на должностных лиц и граждан за нарушения общественного порядка, производит регистрацию актов гражданского состояния, выдает гражданам справки, удостоверяющие личность, семейное, имущественное положение, и другие справки, предусмотренные законодатель ством2.
Законы устанавливают общий принцип — исполком Совета рассматривает и решает вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех вопросов, которые согласно законам должны рассматриваться и решаться только на сессиях Советов3.
Законодательство УССР содержит несколько иную (по смыслу равную) формулу. Например, в ст. 34 Закона о поселковом Совете УССР говорится, что «вопросы, отнесенные к компетенции поселкового Совета, могут решаться как Советом, так и его исполнительным комитетом». Далее в статье указывается, что только Советы решают определенные вопросы, и содержится перечень таких вопросов. Тем самым закон формулирует исключительные полномочия Совета.
Полномочия исполкомов, таким образом, касаются всех без исключения областей деятельности Совета, распространяются на все исполнительные и распорядительные органы Совета.
Существенная особенность всего комплекса полномочий исполкома состоит в следующем: полномочия исполкома связаны и с руководством деятельностью исполнительных и распорядительных органов Совета, и с решением вполне конкретных (и весьма различных) вопросов, которые могут и не иметь прямых связей с функцией руководства в отношении отраслевых органов. В силу больших организационных возможностей исполком, как орган управления общей компетенции, в отличие от Совета наделяется и большим количеством конкретных полномочий. Многие такие вопросы составляют как бы сферу самостоятельной деятельности
1 См. пп. «в», «г», «е», «т» ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г.
2 См. п. «д» ст. 10, п. «ж» ст. 11, п. «в» ст. 16, пп. «ж», «и», «н» ст. 22, Закона о сельском, поселковом Совете РСФСР.
3 См., например, ст. 43 Закона о районном Совете РСФСР, ст. 51 Закона о городском, районном в городе Совете РСФСР.
32
исполкома (например, для райисполкомов — отвод земельных участков, решение вопросов об усыновлении, предоставлении ссуд, ходатайства об оказании материальной помощи и т. д., включая решение вопросов, связанных с организацией и проведением выборов).
Полномочия исполкомов, касающиеся руководства отделами и управлениями, предприятиями и учреждениями, подведомственными Совету, носят как общий, так и конкретный характер (например, общее направление, контроль деятельности подчиненных органов и организаций, утверждение производственно-финансовых планов, решение кадровых вопросов и т. п.).
Конкретные полномочия вышестоящих исполкомов — областных, краевых — в значительно большей степени связаны с руководством отделами, управлениями и нижестоящими исполкомами. В исполкомах сельских и поселковых Советов число конкретных вопросов, решение которых подлежит их непосредственному ведению, значительно меньше, чем в райисполкомах и горисполкомах (в сравнимых масштабах, в пределах общих функций). Иными словами, особое значение районного и городского звена в общей системе управления определяет и общую тенденцию к сосредоточению на этом уровне, именно в рай(гор)исполкомах, решения многих конкретных вопросов управления.
Исполкомы Советов руководят как отделами и управлениями, так и непосредственно предприятиями, учреждениями и организациями, им подчиненными и подведомственными соответствующим отделам и управлениям. Важным новым моментом в союзном и республиканском законодательстве о районных, городских Советах является норма, согласно которой исполком Совета может принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению его отделов и управлений1. Как уже указывалось, Положения об отделах и управлениях утверждаются Советами Министров союзных республик. Закрепление в законах права исполкомов принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению его отделов и управлений, означает, что отделы и управления имеют компетенцию только в рамках предметов ведения, а точнее общей компетенции Совета. Именно на этом принципе и основывается право исполкомов принимать к своему рассмотрению вопросы, находящиеся в ведении отделов и управлений.
В период между сессиями исполкомы имеют право назначать исполняющими обязанности и освобождать (отстранять) от исполнения обязанностей руководителей отделов и управлений исполкомов с последующим утверждением на очередной сессии.
1 См. ст. 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и ст. 12 Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся», а также ст. 39 Закона о районном Совете РСФСР и ст. 57 Закона о городском Совете РСФСР и соответствующие статьи законов о районных и городских Советах других союзных республик.
3-2220 33
Исполнительный комитет назначает и освобождает от должности иных руководящих работников отделов и управлений исполкома, руководителей предприятий, учреждений и организаций, подчиненных соответствующему Совету. Перечень таких работников (должностей) утверждается исполкомом по согласованию с вышестоящим органом государственного управления.
Новым в законодательстве о районных и городских Советах явилось предоставление исполкомам районных и городских, районных в городах Советов права давать согласие на назначение и освобождение руководителей не подчиненных им предприятий, организаций и учреждений в сфере обслуживания населения.
Так, законы предусматривают, что назначение и освобождение от должности руководителей находящихся в вышестоящем подчинении предприятий и организаций торговли, общественного питания и бытового обслуживания, коммунального хозяйства, организаций и учреждений здравоохранения, социального обеспечения и культуры, расположенных на территории Совета и имеющих важное значение для обслуживания его населения, производится только по согласованию с исполнительным комитетом Совета1.
1 См. ст. 60 Закона о районном Совете РСФСР и ст. 58 Закона о городском, районном в городе Совете РСФСР.
ГЛАВА Ill. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНЫХ КОМИТЕТОВ
§ 1. Общие критерии эффективности осуществления компетенции местных Советов
Повышение роли Советов в коммунистическом строительстве требует полного использования ими своей компетенции, всех правовых и организационных возможностей, материально-финансовых ресурсов, которыми они располагают.
В постановлениях ЦК КПСС о Советах 1957, 1965 и 1967 годов, а также в Резолюции XXIII съезда партии указывалось на необходимость полного использования местными Советами своих полномочий в осуществлении возложенных на них задач, повышения активности и развития инициативы местных Советов. Именно на эту сторону дела обращено внимание в Резолюции XXIV съезда партии по Отчетному докладу ЦК КПСС: «Съезд считает, что Советы должны еще полнее осуществлять свои функции, оказывать действенное влияние на развитие экономики и культуры, подъем народного благосостояния, настойчивее заниматься вопросами социально-бытового обслуживания населения, охраны общественного порядка»1.
Особенность деятельности местного Совета, как и иного органа государства, состоит в том, что ее эффективность достигается не только с помощью правового регулирования, правовых средств. Конечно, правовая основа деятельности имеет весьма важное значение: цели, основные формы и методы деятельности государственных органов должны формулироваться как государственные предписания в правовых нормах, что также обеспечивает режим законности и правопорядка. Упорядоченность правового регулирования является фактором, существенно повышающим эффективность деятельности местного Совета. Но здесь легко обнаруживается и обратная связь — деятельность органа власти, его исполнительного аппарата выступает одним из условий эффективности правового регулирования. Ведь проведение в жизнь тех или иных норм законов местными Советами зависит от организованных усилий депутатов, сотрудников аппарата, привлечения общественности.
Следовательно, связь между эффективностью деятельности местного органа власти и эффективностью правового регулирова-
1 «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 204.
35
ния этой деятельности является весьма сложной. Эти категории взаимозависимы, но отнюдь не тождественны.
По своему содержанию категория эффективности деятельности местного Совета есть в сущности категория производительности общественного труда в данной социальной системе (системе местных органов власти), представляющей собой одно из звеньев механизма управления (в широком смысле).
Однако не может быть тождества между категориями производительности труда в промышленном производстве и в сфере управления социальными процессами. Социальная природа управления вносит существенные коррективы не только в организацию управления, но и в критерии производительности общественного труда в этой сфере. Отсюда и категория эффективности деятельности местного Совета является более сложной по своей структуре, поскольку речь идет не только об экономическом эффекте, но и о социальных результатах. Далее, важно учитывать, что точность критериев возможна лишь при определенности сферы деятельности и обязанностей opгaнa. «Райсовет, — говорил М. И. Калинин, — орган власти, который конкретно руководит и сфера работы которого должна быть четко очерчена, а не просто беспредельна. Когда вы за все отвечаете, вы ни за что не отвечаете»1.
Оценка эффективности деятельности местного органа власти — более трудная задача, чем, например, оценка управленческого труда в сфере общественного производства. В общем плане эффективность управления общественным производством совпадает с эффективностью, результатами работы самого производства, а рост совокупного общественного продукта и национального дохода—важнейший критерий эффективности общественного производства2. Однако такого критерия явно недостаточно для оценки деятельности местного органа власти. Это объясняется тем, что каждый Совет представляет собой достаточно сложный общественный организм, перед которым стоят не только экономические задачи, но и другие социальные цели — развитие сферы обслуживания, обеспечение и охрана прав и свобод граждан, культурно- воспитательная работа среди трудящихся, развитие общественной самодеятельности населения.
Наконец, эффективность деятельности местного Совета проявляется не только в конечных результатах, но и в том, какими путями и методами достигнуты эти результаты. В условиях социализма институты социалистической демократии выступают не только как средство достижения экономических интересов, но и как определенные элементы всей системы политической организации общества.
1 М И. Калинин, Вопросы советского строительства, Госполитиздат, 1958. стр. 478.
2 См. В. И. Олигин-Нестеров, Эффективность управленческого труда в промышленном производстве, изд-во «Экономика»; 1965, стр. 88—89.
Э6
В том и выражается социальная природа управления делами общества /при социализме, что это управление отнюдь не безразлично к путям и средствам достижения заданных целей, в том числе и экономических. Оно должно использовать такие институты, которые учитывают особенности социальной и национальной структуры общества.
Итак, эффективность деятельности местных Советов имеет сложные критерии, как экономические, так и социально-политические. Последние включают в себя не только конечные результаты, но и оптимальность использования институтов, в своей совокупности характеризующих социалистический демократизм организации и деятельности местного органа власти. Ни одни социально-политические критерии, ни исключительно экономические критерии не могут быть единственными при оценке эффективности деятельности местного Совета.
Установление степени эффективности деятельности каждого местного органа власти имеет немало трудностей. Это связано с тем, что, например, в сфере подведомственного им общественного производства экономическая эффективность зависит не только от усилий самого Совета и его исполнительных органов, но и от факторов, которые от него не зависят (например, от состояния материально-технического: снабжения, поставок сырья и т. п.). То же следует заметить и в отношении деятельности местного Совета в сфере обслуживания в целом, в частности в области бытовых услуг, социально-культурного строительства. Ведь уровень развития сети бытовых предприятий, как и больниц, амбулаторий, медицинских пунктов, клубов, библиотек, зависит прежде всего от бюджетных ассигнований и т. д.
В связи с проблемой эффективности деятельности местного органа власти представляет значительный интерес выступление М. И. Калинина на заседании Президиума ВЦИК при обсуждении вопроса «О работе Сокольнического райсовета г. Москвы». Он наметил ясный подход к оценке эффективности работы Совета — четко отграничивать сферу собственно деятельности Совета от всего того, что является результатом работы других организаций, центральных органов: «Вы хотите получить плоды центральных достижений. А надо получать плоды того, чем вы управляете и за что вы отвечаете»1.
«Мы слушаем орган власти, — говорил М. И. Калинин, — а раз орган власти, то его власть ограничена определенными функциями и определенными материальными ресурсами. И вот, как он эти функции выполняет? Как он этими ресурсами распоряжается, отвечает ли вся его политика в управлении этими ресурсами выполнению нашей партийной линии?»2.
1 М. И. Калинин, Вопросы советского строительства, Госполитиздат, 1958, стр. 478.
2 Там же, стр. 479.
37
Правовая наука и государственная практика располагают целым комплексом средств, правильное всестороннее и систематическое использование которых в достаточной мере способствует эффективности деятельности местного Совета. К ним относятся: систематический контроль и проверка исполнения решений Совета, постоянное изучение и обобщение данных статистики, регулярное проведение конкретно-социологических исследований и анализ их результатов1.
§ 2. Основные условия и гарантии эффективного осуществления компетенции местных Советов
Многообразие функций местных Советов, наличие различных видов соподчинения в системе местных органов власти и управления, разнообразие форм осуществления компетенции, сложность организационной структуры органов местных Советов — все это определяет обилие факторов, от которых зависит эффективность осуществления местными органами власти своей компетенции. Такие факторы различаются по своей природе (социально-экономические, организационно-правовые, материально-технические). Они касаются как формирования Советов, организации их работы, так и их связей и взаимоотношений в системе представительных органов власти с подчиненным исполнительным аппаратом, неподведомственными предприятиями и учреждениями. Одна из важных особенностей этих факторов состоит в том, что некоторые из них достаточно подвижны, динамичны, ибо связаны с развитием социально-экономических процессов и технического прогресса в ходе коммунистического строительства. Проблема эффективности деятельности государственных органов является одной из важных и в то же время достаточно сложных проблем теории и практики государственного строительства. В юридической литературе имеется очень мало работ, в которых бы специально и всесторонне исследовалась эта проблема. Это не отрицает, конечно, того факта, что все научные исследования в этой области в конечном счете преследуют цель содействовать повышению эффективности деятельности государственных органов.
Учитывая характер настоящей работы как учебного пособия, ниже будут показаны наиболее общие условия эффективности деятельности местных Советов в целом, которые охватывают ряд принципиальных, основных сторон построения системы и организации деятельности местных органов власти.
1 Подчеркивая трудности, которые нередко возникают при констатации наукой управления определенных социальных фактов, Е. Старосьцяк указывает прежде всего на следующие способы их установления: а) статистика, б) анкетный метод собирания информации, в) собирание фактов путем проведения опроса на местах, г) использование описаний, которые составлены в целях проведения исследований, д) официальные документы органов управления (см.
Е. Старосьцяк, Элементы науки управления (перевод с польского), изд-в «Прогресс», 1965, стр. 56—59).
38
В настоящей главе учебного пособия дается представление о всей совокупности условий эффективности, что позволит глубже судить о самом процессе функционирования системы местных Советов. Но изучая этот вопрос, нельзя делать вывод, что повышение эффективности каждого Совета должно начинаться с пересмотра его территории или изменения численности состава депутатов и т. п. В одном местном Совете в данный момент наиболее важным фактором повышения эффективности его работы может быть более активная работа депутатов на сессиях и в постоянных комиссиях, в то время как в другом — повышение уровня квалификации штатных работников аппарата и внедрение научных основ в организацию их работы, в третьем — и то, и другое, а в четвертом — лучшее использование имеющихся у Совета прав и материально-финансовой базы.
Разумеется, для отдельных Советов некоторые общие условия эффективности сохраняют весьма актуальное значение. Например, в настоящее время областные (краевые) исполкомы, Президиумы Верховных Советов союзных республик (в республиках без краевого, областного деления), Президиумы Верховных Советов автономных республик принимают акты об изменении территории тех или иных сельских Советов, образования новых сельсоветов и т. п. Это диктуется интересами оптимизации территории соответствующих низовых органов власти, то есть создания необходимых условий их эффективной работы.
Наконец, на современном этапе для сельских и поселковых, районных и городских Советов одним из центральных вопросов повышения эффективности деятельности явилось укрепление материально-финансовой базы, расширение подведомственного хозяйства. Так, в постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» указывается, что многие предприятия и организации, находящиеся на территории районных и городских Советов и обслуживающие преимущественно население этих территорий, не подчинены соответствующим Советам. Это снижает их ответственность за состояние дел на территории районов и городов. Именно в связи с данным обстоятельством намечены и осуществляются меры по передаче таких предприятий в ведение соответствующих местных Советов.
Итак, рассмотрим с общетеоретической точки зрения всю систему общих условий эффективности деятельности местных Советов.
Оптимальность территории местного Совета
Система местных Советов строится по территориальному принципу, основу их компетенции составляют общетерриториальные функции органов государственной власти. Следовательно, оптимальность территории была, есть и остается одной из первых предпосылок эффективной деятельности каждого местного
39
Совета. Ведь количество подведомственных объектов в значительной мере зависит от размеров территории Совета, а это в свою очередь влияет на структуру и функции аппарата Совета.
Наиболее общие требования, которые соблюдаются при установлении оптимальности территории местного Совета, состоят в следующем:
а) максимальные условия для эффективности общественного производства на данной территории с учетом перспектив ее экономического развития;
б) наиболее полное использование возможностей имеющихся социально-культурных и коммунально-бытовых учреждений для обслуживания населения;
в) близость государственного аппарата к трудящимся массам, наилучшие территориальные условия для деятельности органов Совета по удовлетворению потребностей и нужд трудящихся, обеспечению их законных интересов;
г) управляемость территории, то есть наличие у Совета и его органов возможности своевременно и полно осуществлять государственные функции на всех участках территории, оперативно управлять всеми подчиненными предприятиями, учреждениями и организациями;
д) покрытие расходов по бюджету Совета по преимуществу доходами, поступающими на территории данного Совета.
Конечно, необходим дифференцированный подход к определению оптимальной территории местных Советов в различных экономико-географических и демографических зонах страны.
Существенные природно-географические, экономические и демографические особенности отдельных территорий делают неизбежными некоторые отклонения от указанных критериев. Однако это не может быть причиной отказа от общих требований, которым необходимо следовать при определении границ территории местного Совета.
Соответствие материально-финансовой базы местного Совета его обязанностям и правам
Компетенция местного Совета включает в себя сложный комплекс прав и обязанностей, различных не только по сферам и областям государственного управления, но и по материальным условиям, организационно-правовым формам и методам их применения. Скажем, полномочия областных, краевых, городских и районных Советов по изданию общеобязательных решений, устанавливающих административную ответственность за их неисполнение, отмене незаконных решений правлений и общих собраний колхозов, контролю за соблюдением законодательства не требуют, чтобы Совет располагал какими-то материально-финансовыми ресурсами. В то же время руководство делом народного образования и обеспечение выполнения закона о всеобщем обязательном обучении, так же как и руководство здравоохранением и организация
40
всеобщего бесплатного медицинского обслуживания, руководство жилищно-коммунальным хозяйством и т. п., предполагают наличие у местного Совета определенной материальной базы, финансовых средств.
Непосредственное подчинение местным Советам предприятий местной промышленности, бытового обслуживания, различного рода социально-культурных и коммунально-бытовых учреждений и организаций обеспечивает Советам реальные возможности осуществлять возложенные на них права и обязанности. Иными словами, к числу важнейших условий эффективного осуществления компетенции относится соответствие материально-финансовой базы местного Совета его обязанностям и правам.
На уровне областного, краевого звена имеется, как правило, наибольшая степень соответствия материально-финансовой базы компетенции местного органа власти. Такое положение вполне понятно: эти Советы являются органами, функции которых распространяются на значительную территорию; содержание их задач (в том числе и по отношению ко всем нижестоящим Советам) диктует необходимость сосредоточения в их руках значительных материально-финансовых средств. Кроме того, проведенное за последние годы расширение прав местных Советов и подведомственного им хозяйства затронуло в наибольшей степени областное, краевое звено.
У нижестоящих местных Советов заметно сужается материально-финансовая база, а иногда и обнаруживаются некоторые расхождения между компетенцией и материально-финансовыми возможностями. В самом деле, например, у многих городских Советов можно наблюдать значительное несоответствие между обязанностями в области жилищно-коммунального обслуживания, предусмотренными в актах о городских Советах, и размером непосредственно подведомственного жилого фонда, количеством коммунальных предприятий.
Конечно, материально-финансовая база низовых Советов не может быть одинаковой по своей структуре с материально-финансовой базой областных, краевых Советов, возглавляющих систему местных органов власти. Принцип демократического централизма находит свое выражение и в распределении материально-финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих функций вышестоящими и нижестоящими местными Советами. И тем не менее укрепление материально-финансовой базы местных органов, особенно материально-финансовой базы сельских, поселковых, районных и городских Советов, является актуальной проблемой советского строительства на современном этапе. Об этом говорится в постановлениях ЦК КПСС о районных и городских Советах, и это нашло свое выражение в специальных постановлениях Правительства СССР и правительств союзных республик. В настоящее время осуществляется целый комплекс мер по укреплению в соответствии с упомянутыми постановлениями
41
ЦК КПСС и постановлениями Советов Министров материальнофинансовой базы районных и городских Советов, передаче в их непосредственное подчинение многих предприятий и учреждений, расширению финансовых возможностей этих Советов1.
Оптимальность численного состава депутатов Совета и организационной структуры его аппарата
Условием эффективности деятельности местного Совета является организационная структура Совета и его исполнительных органов, что четко прослеживается на протяжении всей истории Советского государства. В наиболее общем виде рассматриваемое условие можно было бы сформулировать как оптимальность численного состава депутатов Совета и организационной структуры его исполнительного аппарата.
Численный состав местного Совета определяется интересами обеспечения представительства населения, коллективных начал в деятельности органа власти. Вместе с тем состав Совета должен быть оптимальным с учетом всех форм его деятельности. Указанные факторы влияли на развитие состава местных Советов за последние три десятилетия. Так, с 1939 по 1971 год общее число депутатов возросло на одну треть. Особенно наглядно проявились тенденции к увеличению количества членов в низовых звеньях — сельских Советах. Так, если в 1939 году согласно Положению о выборах в сельские и поселковые Советы избиралось от 9 до 25 депутатов, то позднее эти пределы изменялись несколько раз: в 1954 году — 15 и 35, в 1959 году — 20 и 50, в 1963 году и на последующих выборах — 25 и 75.
В районных Советах минимум депутатов был увеличен с 25 до 75 депутатов, в областных Советах — с 70 до 100. В результате существенно изменился средний численный состав местных Советов. Так, с 1939 по 1970 год средний состав депутатов в местных Советах увеличился: в сельских Советах — с 14 до 32, в районных Советах — с 32 до 77. С 1939 по 1970 год среднее число депутатов увеличилось в поселковых Советах с 23 до 55, а в городских Советах — с 80 до 127. Среднее же число депутатов в краевых, областных и окружных Советах возросло с 1939 по 1970 год с 80 до 200 2.
Рост численного состава депутатов существенно расширил организационные возможности местных Советов. Так, ранее не все сельские Советы могли образовывать исполком и достаточное количество работоспособных постоянных комиссий (если в Совете насчитывалось всего 9—11 депутатов). Исполнительным и распорядительным органом сельского Совета в небольших поселениях в
1 См. П. Пигалев, Законодательство о Советах в действии, «Советы депутатов трудящихся», 1972, № 4.
2 См. «Народное хозяйство СССР в 1959 году», М., 1960, стр. 47 и журнал «Советы депутатов трудящихся», 1971, № 6, стр. 83.
42
соответствии с Конституцией СССР (ст. 100) и конституциями союзных республик являлись избираемые им председатель, его заместитель и секретарь. В настоящее время каждый сельский Совет избирает коллегиальный орган — исполнительный комитет и, кроме того, несколько постоянных комиссий. В целом увеличение числа депутатов в местных Советах положительно сказалось на развитии всей системы их постоянных комиссий.
Эффективность осуществления компетенции местного Совета находится в прямой зависимости и от системы и организационной структуры исполнительных органов местных Советов. Совершенствованию структуры этих органов уделяется большое внимание в последних постановлениях ЦК КПСС о Советах, в актах союзных и республиканских органов. За последние десять лет были внесены значительные изменения в порядок утверждения структуры и штатов исполнительных органов местных Советов, их вспомогательного аппарата, подведомственных Советам предприятий, учреждений и организаций. Они выразились в существенном расширении прав исполкомов городских (городов республиканского подчинения), областных и краевых Советов. Так, им предоставлено право утверждать по согласованию с Министерством финансов структуру и штаты управлений и отделов исполнительных комитетов краевых, областных, окружных, городских и районных Советов в пределах численности и фонда заработной платы административно-управленческого персонала органов государственного управления края, области с соблюдением схем должностных окладов1.
Таким образом, к областным, краевым исполкомам перешли права по формированию штатных подразделений подчиненного им административно-управленческого аппарата.
Областные (краевые) исполкомы получили полномочия и по установлению численности административно-управленческого персонала в подведомственном хозяйстве. Так, теперь им принадлежит право устанавливать численность такого персонала для предприятий, учреждений и организаций местного подчинения в пределах утвержденного плана по труду2.
Постановлением Совета Министров СССР «О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся» Советам Министров союзных республик поручено осуществить мероприятия по дальнейшему совершенствованию районного и городского аппарата управления. Советы Министров союзных республик разрабатывают нормативы, определяющие структуру аппарата исполкомов районных и городских Советов. Утверждение структуры и штатов районных и городских исполкомов, их отделов и управлений, исходя
1 СП РСФСР 1961 г. № 16, ст. 60; № 6, ст. 44. Структура и численность работников аппарата крайисполкомов и облисполкомов утверждается Советом Министров республики.
2 СП РСФСР 1966 г. № 4, ст. 23.
43
из принятых в республике нормативов и установленной: для исполкомов численности административно-управленческого персонала, составляет исключительные полномочия соответствующих районных и городских Советов.
На эффективность деятельности местного органа власти оказывает влияние и уровень подготовки депутатов, квалификация сотрудников исполнительного аппарата.
Рост общеобразовательного уровня и профессиональной подготовки депутатов — закономерное явление, отражающее развитие народного образования и культуры в нашем обществе. Постоянное улучшение работы местных Советов является также следствием повышения общего уровня подготовки депутатов, наличия среди них высококвалифицированных специалистов из самых различных отраслей народного хозяйства, заботы Коммунистической партии о кадрах исполнительных органов.
Вместе с тем следует иметь в виду, что Советы не могут превратиться в коллегии только специалистов соответствующих отраслей народного хозяйства. Они суть массовые, всеохватывающие организации народа. Органическая связь социальной структуры общества и социального состава депутатов есть одно из выражений подлинной народности Советов.
Уровень, профессиональной подготовки сотрудников исполнительных органов во многом определяет возможности квалифицированной работы в соответствующих сферах управления на местах. Тесная зависимость эффективности деятельности местного Совета от уровня квалификации штатных сотрудников исполнительных органов требует особого внимания к кадрам руководителей исполнительных органов, в первую очередь к председателям и секретарям исполкомов. Подчеркивая сложность роли руководителя в низовом звене Совета, М. И. Калинин говорил, что председатель сельсовета должен быть и хозяином, и культурником, и администратором, и политиком1. Он указывал, что работа на селе очень ответственна, требует все большей квалификации и «необходимо, чтобы и работа административных, политических, хозяйственных органов на селе тоже квалифицировалась из года в год, чтобы их квалификация повышалась не меньше, чем, предположим, сейчас на заводе»2.
Коммунистическая партия уделяет большое внимание кадрам работников местных Советов, повышению их идейно-теоретической подготовки и квалификации. Ярким свидетельством тому служат принятые в 1967 году постановления ЦК КПСС «Об организации в республиках, краях и областях постоянно действующих курсов по переподготовке партийных и советских работников» и «О мерах по улучшению подготовки и переподготовки работни-
1 См. М. И. Калинин, Вопросы советского строительства, Госполитиздат, 1958, стр. 575.
2 Там же.
44
ков Советов депутатов трудящихся»1. В соответствии с указанными постановлениями осуществлены значительные мероприятия по улучшению всей подготовки и учебы работников Советов.
Своевременность и оптимальность принимаемых решений, полнота и скорость (в рамках объективных возможностей и с точки зрения необходимости и целесообразности) проведения их в жизнь
Это условие относится в сущности ко всем решениям. Оно касается реализации любых полномочий Совета и его исполнительных органов.
В первую очередь данное условие должно соблюдаться в деятельности Советов и исполкомов как органов коллективного руководства. Своевременность и оптимальность решения зависят, как правило, в значительной мере от местных обстоятельств, определяются как положением дел в подведомственной отрасли местного хозяйства, на предприятии или в учреждении Совета, так и субъективными факторами — инициативой соответствующих руководителей, знанием дела, изучением фактического состояния работы предприятий, учреждений, организаций, пониманием перспектив и задач и т. п. Отсюда необходимость тщательной подготовки сессий, заседаний исполкомов, разработки всесторонне обоснованных проектов решений.
Полное использование всех демократических институтов, форм и методов деятельности Советов, как закрепленных в правовых нормах, так и действующих в качестве организационных обычаев и представляющих отражение передового опыта работы Советов; научная организация труда в аппарате управления
Функционирование местных Советов и их органов, реализация полномочий, принятие решений, организация исполнения протекают в определенных формах, урегулированных юридическими нормами. Цель такого регулирования состоит прежде всего в установлении единообразия в организации работы органов власти, представляющих в своей совокупности единую систему. По своему содержанию эти формы — демократические институты, отражающие социалистическую сущность Советской власти, ее подлинную народность. В первую очередь к ним относятся сессионная форма работы Советов со всеми ее демократическими началами (участие трудящихся в подготовке сессий, право запроса депутата, контроль за деятельностью исполнительных органов и т. п.), система постоянных комиссий, формы деятельности депутатов в избирательных округах, различные институты непосредственной демократии, используемые Советами (общие собрания трудящихся, массовые обсуждения и т. п.).
1 См. «Партийная жизнь», 1967, № 22, стр. 67—58.
45
Полное использование всех этих демократических институтов и форм в организации работы Совета (как закрепленных в правовых нормах, так и действующих в качестве организационных обычаев) является важным условием эффективности его деятельности. Вместе с тем было бы ошибкой понимать это условие так, что в данном случае будет достигаться лишь социальный эффект. Помимо общего значения демократических институтов для политической организации общества, их социальной ценности следует иметь в виду и экономическую обусловленность социалистической демократии. Ведь социалистический демократизм вызван к жизни не только экономическим строем нашего общества, но и сам оказывает глубокое воздействие на развитие экономики. Институты социалистической демократии — и это убедительно доказано всей практикой социалистического и коммунистического строительства — активно влияют на развитие экономики. «Развитие демократии до конца, — учит В. И. Ленин, — изыскание форм такого развития, испытание их практикой и т. д., все это есть одна из составных задач борьбы за социальную революцию. Отдельно взятый, никакой демократизм не даст социализма, но в жизни демократизм никогда не будет «взят отдельно», а будет «взят вместе», оказывать свое влияние и на экономику, подталкивать ее преобразование, подвергаться влиянию экономического развития и т. д.»1.
Эффективность демократических форм и методов деятельности Советов тесно связана и с уровнем организации работы в их исполнительных органах, аппарате управления. Деятельность местных Советов и работа их исполнительных органов не только не изолированы друг от друга, а, наоборот, органически связаны между собой. Улучшение деятельности местных Советов, совершенствование форм организационно-массовой работы (сессий, постоянных комиссий, депутатской деятельности в избирательных округах) должно идти параллельно с совершенствованием организации труда в советском аппарате. За последнее время требования научной организации управленческого труда все более внедряются в аппарате управления местных Советов.
В постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» указывается, что Советам Министров союзных республик следует больше уделять внимания работе исполкомов местных Советов, их отделов и управлений на конкретных участках хозяйственного и социально-культурного строительства, совершенствовать стиль и методы работы исполнительно-распорядительных органов, оказывать им повседневную помощь в выполнении народнохозяйственных планов, усилить внимание к научной организации управленческого труда. Практика показывает, что имеются громадные резервы дальнейшего совершенствования организа-
1 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 33, стр. 79.
46
цин управленческого труда в исполнительных органах местных Советов: совершенствование практики принятия решений, более рациональное использование рабочего времени, четкое распределение функций и обязанностей среди сотрудников, улучшение работы с информацией, совершенствование методов контроля и проверки исполнения, сокращение количества циркулирующих в аппарате бумаг, повышение требовательности к исполнителям, внедрение оргтехники и т. п.
Демократические формы организации работы местных Советов реализуются с участием и под непосредственным контролем масс. Одним из проявлений социалистической сущности Советов как органов народной власти является участие трудящихся в их деятельности, в том числе путем привлечения к подготовке и обсуждению решений, организации исполнения государственных актов, текущему управлению подведомственными отраслями, учреждениями и организациями. В. И. Ленин говорил о чудесном средстве удесятерить силы нашего государственного аппарата — привлечь трудящихся к управлению государственными делами. В этом — одно из главных направлений развития нашей государственности, одно из существенных условий эффективности деятельности этих органов власти.
Привлечение трудящихся к работе Советов есть одна из наиболее массовых и постоянных форм их участия в управлении государством, с которой связано не только настоящее, но и будущее -социалистической государственности. Укрепление связей Совета и его органов с массами, разнообразие форм привлечения трудящихся к подготовке решений, их обсуждению и выполнению, активное влияние населения на работу Совета другими методами (наказы, оценка деятельности Советов при отчетах депутатов, руководителей исполнительных органов, развитие общественной самодеятельности населения) —все это в значительной степени зависит и от усилий Совета, его органов, депутатов. Таким образом, участие трудящихся в практической работе Советов выступает не только условием, но и своеобразным критерием социальной эффективности деятельности местного органа власти.
* * *
Решающим фактором, обеспечивающим полное действие и правильное сочетание всех рассмотренных выше условий эффективности работы местных Советов, является руководство Коммунистической партии Советами. Это руководство направлено на использование всех резервов и возможностей улучшения организации и деятельности местных Советов, на достижение максимальных результатов в их работе на конкретных участках хозяйственного и социально-культурного строительства. Руководство
47
партии направлено на повышение ответственности и самостоятельности местных Советов, обеспечение слаженности в работе всех их органов, четкое выполнение ими своих функций, полное использование предоставленных законом прав.
В постановлениях ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами», «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области», «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» уделено огромное внимание вопросам совершенствования партийного руководства Советами. В частности, в постановлении «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» ЦК КПСС поставил перед партийными органами следующие задачи: обеспечить полное использование Советами своих прав, не допускать мелочной опеки и необоснованного вмешательства в деятельность Советов, предоставив им возможность самостоятельно решать все вопросы, отнесенные к их компетенции, повышать действенность принимаемых Советами и их исполкомами решений, поднимать ответственность всех коммунистов за их выполнение1. Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» обязывает районные и городские комитеты партии повседневно заботиться о повышении роли и авторитета Советов, поддерживать и развивать их самостоятельность и инициативу с тем, чтобы Советы несли всю полноту ответственности за решение вопросов, отнесенных к их компетенции2.
Таким образом, партийное руководство местными Советами направлено на укрепление авторитета Советов как органов власти, повышение эффективности их деятельности. «Осуществляя свою руководящую роль через систему государственных и общественных организаций, партия объединяет и направляет их усилия к единой цели, действует присущими ей методами организаторской и идейно-воспитательной работы.
Партия всемерно развивает инициативу советских и хозяйственных органов, добиваясь возможно большей эффективности в их деятельности»3.
1 См. «Партийная жизнь», 1965, №23.
2 См. «Партийная жизнь», 1971, № 7.
3 «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции», Тезисы Центрального Комитета КПСС, «Правда» 25 июня 1967 г.
РАЗДЕЛ ВТОРОЙ
КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ В ОБЛАСТИ хозяйственно-финансовой, социально-культурной И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГЛАВА IV. КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ В ОБЛАСТИ ХОЗЯЙСТВЕННО-ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Компетенция местных Советов в области планирования, учета и отчетности
Советам принадлежит особая роль в осуществлении задач планирования хозяйственного и социально-культурного строительства на местах. Она находит отражение в их полномочиях в этой области, закрепленных в законах о местных Советах, а также в целом ряде других нормативных актов Союза ССР, союзных и автономных республик. Основу этих полномочий составляют полномочия, связанные прежде всего с планированием подведомственного им местного хозяйства. Все местные Советы располагают правом утверждать планы развития подведомственного им хозяйства и социально-культурного строительства1, организовывать и контролировать их выполнение.
Утверждаемые Советами перспективные и текущие планы являются сводными. Они обычно включают такие разделы, как промышленность, сельское хозяйство, торговля, жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, народное образование, учреждения культуры, здравоохранение, капитальные вложения, дорожное хозяйство, развитие средств связи и радиофикации, труд и кадры.
Сводные планы развития местного хозяйства и социальнокультурного строительства, утверждаемые местными Советами вышестоящих звеньев, помимо заданий предприятиям, учреждениям и организациям, подчиненным этим Советам, обычно содержат также и важнейшие показатели деятельности нижестоящих Советов (например, размеры капитальных вложений в хозяйство этих Советов и т. п.).
1 Следует иметь в виду, что до принятия в союзных республиках в 1957— 1959 гг. Положений о местных Советах сельские и поселковые Советы этим правом не располагали.
4—2220
49
Предприятия, учреждения и организации, расположенные на территории местных Советов, независимо от их подчиненности, работают в тесном контакте друг с другом. Их связи исключительно многогранны. В результате народное хозяйство края, области, города, района и любой другой административно-территориальной единицы представляет собой единый организм, успешное развитие которого не может происходить иначе как в гармоническом единстве всех его частей.
Комплексное развитие хозяйственного и социально-культурного строительства на местах обеспечивается координацией планов местных Советов с не подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. С этой целью местные Советы наделены рядом соответствующих полномочий. Они рассматривают планы размещения, развития и специализации предприятий местной промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, предприятий и пунктов, осуществляющих приемку сельскохозяйственных продуктов, предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции, организаций и учреждений культуры, народного образования и здравоохранения, предприятий и сооружений коммунального хозяйства вышестоящего подчинения и в необходимых случаях вносят свои предложения в соответствующие вышестоящие органы. Они рассматривают производственнофинансовые планы колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.
Местные Советы рассматривают проекты планов предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, расположенных на их территории, в части, касающейся развития жилищного и коммунального хозяйства, строительства дорог, объектов социально-культурного и бытового назначения, производства товаров народного потребления и местных строительных материалов, благоустройства, торговли, общественного питания, народного образования, здравоохранения, культуры и других вопросов, связанных с обслуживанием населения, и в необходимых случаях вносят свои предложения в соответствующие вышестоящие органы, утверждают по этим вопросам сводные плановые показатели с включением их в план развития своего хозяйства и социальнокультурного строительства.
Они обеспечивают составление балансов использования трудовых ресурсов, местных строительных материалов и топлива, земельного баланса, баланса денежных доходов и расходов населения и других балансов, необходимых для планирования комплексного развития хозяйства на подведомственной им территории, осуществляют контроль за рациональным использованием минерально-сырьевых, лесных, водных, энергетических и других ресурсов. Советы осуществляют контроль за состоянием учета и отчетности в подчиненных им предприятиях, учреждениях и организа- 50
циях, ведут по установленным формам учет местных сырьевых, лесных, топливных и энергетических ресурсов1, представляют отчетность в вышестоящие государственные органы.
§ 2. Компетенция местных Советов в области бюджетно-финансовой работы
Основы прав и обязанностей местных Советов в области бюджетно-финансовой работы установлены в Конституции СССР, а также в конституциях союзных и автономных республик2. Более подробно эти вопросы регламентируются в законах о бюджетных правах союзных республик и местных Советов депутатов трудящихся, в законах о местных Советах и в ряде других правовых актов.
Согласно этим актам каждый местный Совет имеет свой бюджет, являющийся составной частью государственного бюджета соответствующей союзной республики и обеспечивающий необходимыми денежными средствами финансирование хозяйственного и культурного строительства, осуществляемого этим Советом.
Доходную часть бюджетов составляют средства, включение которых в местные бюджеты предусмотрено законодательством союзных и автономных республик и решениями вышестоящих местных Советов. Эти передаваемые в их ведение доходы Советы имеют право использовать на развитие местного хозяйства, бытовое обслуживание населения и социально-культурные мероприятия местного значения, на содержание местных органов государственной власти и государственного управления.
Сверх предусмотренных расходов Советы в своем бюджете правомочны иметь также оборотную кассовую наличность, образуемую за счет остатков средств по соответствующему бюджету на начало планируемого года3, а также образовывать и распределять фонды непредвиденных расходов4.
Местные Советы самостоятельно утверждают свои бюджеты, оборотную кассовую наличность по ним и поквартальное распределение доходов и расходов. Они распределяют бюджетные средства по статьям расходов. При утверждении бюджета они пользуются правом увеличивать за счет дополнительно выявленных
1 Сельские и поселковые Советы ведут также по установленным формам похозяйственные книги и учет населения.
2 См. ст. 97 Конституции СССР, а также, например, гл. IX Конституции РСФСР и гл. VI Конституции Северо-Осетинской АССР.
3 Оборотная кассовая наличность может быть использована в течение года на покрытие временных кассовых разрывов и должна быть восстановлена в том же году до первоначальных размеров.
4 В тех республиках, где образование этих фондов предусмотрено законом (см., например, ст. ст. 12 и 63 Закона РСФСР о бюджетных правах РСФСР, АССР и местных Советов депутатов трудящихся РСФСР, «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1961, № 48, ст. 674).
51
доходных источников общую сумму его доходов и расходов, установленную законом о государственном бюджете республики или решением вышестоящего местного Совета.
Местные Советы организуют исполнение утвержденных ими бюджетов. При этом они пользуются правом направлять средства, дополнительно полученные при исполнении бюджетов, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии по расходам, на финансирование подведомственного им хозяйства и социально-культурных мероприятий, включая капитальные вложения на строительство административных зданий и приобретение транспортных средств для избираемых ими исполкомов или исполкомов нижестоящих Советов, действующих на их территории, на проведение капитального ремонта зданий исполнительных комитетов, их отделов и управлений, судебных органов, на приобретение для них инвентаря и оборудования. Изъятие из местного бюджета этих средств, за исключением ассигнований, не использованных в связи с невыполнением плана по централизованным капитальным вложениям и плана развития сети социально-культурных учреждений, не допускается.
Рядом дополнительных полномочий в области бюджетной работы обладают вышестоящие местные Советы. Им предоставлено право разграничивать доходы и расходы между собственными и нижестоящими бюджетами, распределять (в соответствии с действующим законодательством) отнесенные на местные бюджеты доходы и расходы между конкретными видами этих бюджетов, регулировать нижестоящие бюджеты.
Помимо перечисленных бюджетных прав, местные Советы обладают также целым рядом иных полномочий в области бюджетно-финансовой работы. На местные Советы возложен контроль за соблюдением финансовой и штатной дисциплины на предприятиях, в учреждениях и организациях местного подчинения. Они утверждают сметы учреждений, состоящих на их бюджете, обеспечивают своевременное их финансирование и правильное использование выделенных средств.
Местные Советы обеспечивают поступления налоговых, страховых и иных платежей от населения, ведут на подведомственной им территории работу по исчислению и приему этих платежей и обеспечивают своевременную их сдачу в учреждения Государственного банка СССР, содействуют на своей территории работе государственных трудовых сберегательных касс по приему указанных платежей от населения.
Местные Советы осуществляют контроль за своевременным внесением предприятиями, колхозами, совхозами и иными хозяйственными организациями, расположенными на их территории» платежей в свой бюджет, а также отчислений колхозов в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников, 52
заслушивают доклады руководителей предприятий, колхозов, совхозов и иных хозяйственных организаций по этим вопросам.
Согласно действующему в стране налоговому законодательству местные Советы располагают правом понижать ставки и устанавливать льготы по местным налогам и сборам как для некоторых категорий облагаемых объектов и групп плательщиков, так и для отдельных плательщиков, а также имеют право не вводить на подведомственной им территории налог с транспортных средств и налог со скота, устанавливать для отдельных плательщиков дополнительные льготы по подоходному налогу с населения, освобождать хозяйства граждан, сселяющихся с хуторов и малонаселенных пунктов в крупные селения, от уплаты сельскохозяйственного налога, предоставлять колхозам, пострадавшим от стихийных бедствий, отсрочку уплаты подоходного налога в пределах текущего года, а также возбуждать ходатайства перед соответствующими органами о предоставлении таким колхозам более длительных отсрочек или об освобождении их полностью или частично от уплаты налога за счет своего бюджета. Местные Советы имеют право устанавливать для отдельных плательщиков дополнительные льготы также по уплате государственной пошлины.
Местные Советы решают вопросы о предоставлении учреждениями Государственного банка СССР в установленном порядке денежных ссуд на индивидуальное и кооперативное жилищное строительство в пределах лимита, выделенного соответствующему Совету.
Сельские и поселковые Советы организуют в соответствии с действующим законодательством1 самообложение сельского населения, обеспечивают проведение за счет средств самообложения мероприятий намеченных сходами граждан, и отчитываются в расходовании этих средств перед населением, а районные Советы контролируют правильность проведения самообложения сельского населения.
§ 3. Компетенция местных Советов в области промышленности и строительства
Местным Советам принадлежит важная роль в деле развития экономики на подведомственной им территории.
Промышленность, расположенная на территории местных Советов, по своей подчиненности неоднородна. Она состоит из предприятий, как подведомственных, так и не подведомственных местным Советам.
К предприятиям, подчиненным местным Советам, относятся такие предприятия, которые используют в основном местные ресурсы и обеспечивают местные потребности. Они представляют собой часть
1 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 11 сентября 1937 г. «О самообложении сельского населения», СЗ СССР 1937 г. № 60, ст. 258.
53
местного хозяйства и являются важным составным элементом местной промышленности страны1.
В области промышленности местного подчинения круг их прав и обязанностей, определенный законами и положениями о местных Советах, а также рядом других правовых актов, особенно широк.
Местные Советы осуществляют руководство работой подчиненных им предприятий местной промышленности и обеспечивают выполнение ими производственно-финансовых планов. Они осуществляют контроль за использованием этими предприятиями трудовых ресурсов, расходованием сырья, материалов, топлива и электроэнергии, улучшением качества и снижением себестоимости продукции, внедрением в производство новой техники.
Местные Советы вместе с партийными, профсоюзными и комсомольскими организациями ведут работу по развитию на подчиненных им предприятиях социалистического соревнования, новаторства и инициативы в деле дальнейшего повышения производительности труда, рабочего изобретательства и проведению в жизнь рационализаторских предложений, осуществляют контроль за созданием на этих предприятиях надлежащих производственных условий и соблюдением охраны труда и техники безопасности.
Местные Советы утверждают цены и временные технические условия на изделия подчиненных им предприятий в тех случаях, когда на эти изделия нет цен и технических условий, установленных вышестоящими организациями. Они распределяют продукцию подчиненных предприятий, произведенную из местного сырья, отходов и сырья собственной заготовки.
Местные Советы назначают и освобождают от должности руководителей и главных (старших) специалистов подчиненных им предприятий, принимают по согласованию с вышестоящими органами государственного управления решения о реорганизации, передаче или ликвидации этих предприятий. Они в установленном порядке открывают новые предприятия местной промышленности, ведают их размещением и специализацией, утверждают их уставы, закрепляют за ними основные фонды и оборотные средства.
Расширена самостоятельность местных Советов в управлении предприятиями местного подчинения. Так, согласно, например, постановлению Совета Министров РСФСР от 12 февраля 1966 г. «О передаче дополнительно на решение министерств, ведомств РСФСР, Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, Московского и Ленинградского горисполкомов вопросов хозяйственного и культурного строительства»2 крайисполкомам и облисполкомам предоставлено право утверждать, а в случае необходимости изменять в установленном порядке по
1 Следует иметь в виду, что помимо предприятий местного подчинения (областного, краевого, АССР, городского и районного) местная промышленность включает также предприятия республиканского подчинения.
2 СП РСФСР 1966 г. № 4. ст. 26.
54
предприятиям и организациям местного подчинения задания по производству, капитальным вложениям и другим показателям в пределах плановых заданий, установленных крайисполкому или облисполкому. Они теперь также могут изменять по просьбе потребителей годовой объем производства и номенклатуру изделий, планы производства которых утверждаются крайисполкомом (облисполкомом), с соответствующим изменением плана по труду, себестоимости и накоплениям, без уменьшения платежей в бюджет1.
Крайисполкомы (облисполкомы) получили право вносить в планы производства отдельных видов товаров народного потребления (по предприятиям местного подчинения) изменения, связанные с сокращением, в связи с предложениями торгующих организаций, производства товаров, которые пользуются ограниченным спросом населения, и соответственно увеличивать производство товаров, пользующихся спросом, с последующим внесением необходимых поправок в другие показатели без уменьшения плана накоплений и платежей в бюджет.
Крайисполкомы и облисполкомы получили право утверждать совместно с соответствующими профсоюзными организациями для предприятий местного подчинения переходящие Красные знамена с денежными премиями за счет сверхплановой прибыли или сверхплановой экономии от снижения себестоимости продукции, полученной предприятием с начала календарного года, разрешать, в виде исключения, предприятиям местного подчинения иметь фонд предприятия при частичном невыполнении условий, необходимых согласно действующему законодательству для его образования.
Крайисполкомы и облисполкомы могут разрешать предприятиям местного подчинения передавать: кооперативным и общественным организациям здания и сооружения за плату по инвентарной оценке; государственным предприятиям и организациям с баланса на баланс безвозмездно — демонтированное, излишнее и неиспользуемое оборудование, за исключением оборудования, полученного предприятиями для комплектации.
Одной из важнейших задач местной промышленности является обеспечение населения товарами народного потребления. О ее возрастающем значении свидетельствуют Директивы XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971—1975 гг., в которых намечено существенно расширить на предприятиях местной «промышленности «производство высококачественных изделий художественных промыслов, сувениров, мелких хозяйственных изделий, необходимых в быту, и других товаров народного потребления, максимально используя для этой цели местные ресурсы сырья и материалов»2.
1 Эти изменения вносятся в пределах планов, установленных крайисполкому или облисполкому.
2 «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 260.
55
Местные Советы принимают меры по развитию производства товаров народного потребления и стройматериалов на базе местного сырья, а также на базе отходов производства промышленных предприятий, расположенных на их территории, по переработке продуктов сельского хозяйства, развитию народных промыслов и ремесел. Они выдают в установленном порядке разрешения на производство изделий народных промыслов и ремесел, иных промысловых работ и оказание услуг.
Важное значение для дальнейшего развития местной промышленности и повышения роли местных Советов в руководстве ею имеет принятое в сентябре 1966 года постановление Совета Министров СССР «О мероприятиях по дальнейшему развитию местной промышленности и художественных промыслов»1. В нем указано, что местная промышленность должна стать серьезным подспорьем союзной и союзно-республиканской промышленности в деле более полного удовлетворения потребностей населения в разнообразных товарах за счет использования местных резервов, сырья, материалов, отходов промышленного и сельскохозяйственного производства. В этих целях в союзных и автономных республиках, краях, областях и городах решено создавать фонды развития местной промышленности, используемые на расширение, реконструкцию и строительство предприятий местной промышленности сверх плана капитальных работ, а также на жилищное и культурно-бытовое строительство.
В постановлении установлено, что для повышения заинтересованности Советов в развитии местной промышленности вся продукция из местного сырья и отходов производства, изготовленная предприятиями этой отрасли, остается в распоряжении республик, областей, городов для выполнения заявок местных торгующих организаций.
Местные Советы осуществляют определенные права и обязанности также в отношении всех других расположенных на их территории предприятий, в том числе предприятий союзного и республиканского подчинения. Местные Советы оказывают им помощь в развитии производства, эффективности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов, повышении производительности труда, в развертывании социалистического соревнования, подъеме материального и культурного уровня жизни рабочих и служащих. По всем этим вопросам местные Советы рассматривают доклады руководителей предприятий, дают им рекомендации, а в необходимых случаях вносят свои предложения в вышестоящие органы. Они дают подлежащие обязательному рассмотрению заключения по вопросам, связанным с расширением действующих и строительством новых промышленных предприятий, зданий и сооружений, вносят в необходимых случаях предложения об организации, реорганизации или ликвидации промышлен-
1 «Известия» 8 октября 1966 г.
56
ных предприятий вышестоящего подчинения на подведомственной им территории.
Местные Советы наблюдают за правильной разработкой предприятиями нерудных ископаемых (глина, песок, торф и т. д.) и регулируют использование строительных материалов, производящихся на их территории, независимо от подчиненности предприятий.
Так же как и промышленность, строительство, осуществляемое на территории местных Советов, по своей подчиненности неоднородно. Оно включает объекты, как подведомственные, так и не подведомственные местным Советам.
Неоднородны по своей подчиненности и организации, осуществляющие это строительство. Часть из них подчинена местным Советам, другая часть — это строительные организации вышестоящего подчинения.
К числу объектов строительства, подведомственных местным Советам, относятся промышленные объекты местного значения, а также жилые дома, административные здания, коммунальные предприятия и сооружения (водопровод, канализация, энерготеплоснабжение и газовое хозяйство, водоемы, колодцы, бани и пр.), строительство которых осуществляется за счет средств, отпускаемых местным Советам.
Местные Советы утверждают проекты и титульные списки постройкам и объектам, находящимся в их подчинении, в пределах сметной стоимости, устанавливаемой республиканским законодательством, планы строительства промышленных объектов местного значения, организуют жилищное, коммунальное, дорожное, культурно-бытовое строительство, строительство объектов просвещения, здравоохранения, торговли, общественного питания и других объектов.
Местные Советы несут определенную ответственность также и за строительство неподведомственных им объектов. Они наблюдают за выполнением планов капитального строительства, ведущегося на их территории, осуществляют контроль за ходом строительства жилых домов, социально-культурных учреждений и коммунальных предприятий на территории Совета, рассматривают доклады руководителей предприятий, колхозов, совхозов и других хозяйственных организаций о ходе строительства этих объектов, запрещают или приостанавливают строительство объектов жилищно-гражданского назначения, проводимое с нарушением требований законодательства.
Местные Советы решают с согласия колхозов, совхозов предприятий, учреждений и других организаций, расположенных на их территории, вопросы о совместном использовании их средств, выделяемых на жилищное, коммунальное, дорожное, культурно-бытовое строительство, строительство объектов просвещения, здравоохранения, торговли и общественного питания, а также в необ-
57
ходимых случаях об объединении средств, выступают заказчиком или определяют заказчика по этим видам строительства.
Местные Советы содействуют развитию индивидуального жилищного строительства. Они принимают меры к развитию в городах и поселках городского типа жилищно-строительной кооперации, включают в государственный план подрядных строительномонтажных работ строительство жилых домов жилищно-строительных кооперативов1.
Местные Советы осуществляют контроль за качеством жилищного, культурно-бытового и сельского строительства независимо от его ведомственной подчиненности, назначают комиссии по приемке вновь выстроенных зданий и утверждают акты этих комиссий, а также принимают участие в приемке в эксплуатацию других законченных строительством объектов, расположенных на их территории.
Местные Советы несут большие обязанности по планировке и застройке расположенных на их территории населенных пунктов. Они рассматривают и утверждают либо вносят на утверждение в вышестоящие органы проекты планировки и застройки этих населенных пунктов, контролируют соблюдение планов застройки, приостанавливают строительство, если оно ведется с нарушением этих планов. Они рассматривают схему и проект планировки подведомственной им территории и представляют их на утверждение в соответствующие вышестоящие органы государственного управления.
§ 4. Компетенция местных Советов в области сельского хозяйства, землепользования, водопользования, лесного хозяйства и охраны природы
Сельское хозяйство — важнейшая отрасль народного хозяйства нашей страны, от состояния которой во многом зависит дальнейший подъем уровня жизни советского народа. В соответствии с Программой КПСС, решениями XXIII и XXIV съездов партии, мартовского (1965 г.), майского (1966 г.) и июльского (1970 г.) Пленумов ЦК КПСС разработан и успешно осуществляется комплекс мер по обеспечению высоких устойчивых темпов развития сельского хозяйства.
Местные Советы руководят деятельностью расположенных на их территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. Они рассматривают планы развития их хозяйства, принимают меры по совершенствованию экономической работы в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных предприятиях,
1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР», СП СССР 1957 г. № 9, ст. 102; см. также постановление ЦК КПСС и Совета /Министров СССР от 1 июня 1962 г. «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве», СП СССР 1962 г. № 12, ст. 93.
58
утверждают им плановые задания по государственным закупкам, рассматривают годовые отчеты колхозов, оказывают им помощь в развитии сельскохозяйственного производства, выполнении производственно-финансовых планов и обязательств перед государством по сдаче и сверхплановой продаже продукции, в эффективном использовании земельных угодий, материальных и трудовых ресурсов, в организации и развитии подсобных предприятий, повышении производительности труда и укреплении трудовой дисциплины, подъеме материального и культурного уровня жизни колхозников, рабочих и служащих совхозов.
Местные Советы осуществляют контроль за соблюдением колхозами и совхозами законодательства, своевременным выполнением планов и обязательств перед государством, за сохранностью и правильным использованием сельскохозяйственной техники, сооружений, а также минеральных удобрений и ядохимикатов. Они регистрируют Уставы колхозов, их изменения и дополнения, проверяя их соответствие союзному и республиканскому законодательству, проявляют заботу об организационно-хозяйственном укреплении колхозов, осуществляют контроль за соблюдением Уставов колхозов, демократических основ управления делами колхозов, правильным сочетанием личных и общественных интересов колхозников, рассматривают и разрешают жалобы колхозников об исключении из членов колхоза.
Местные Советы регистрируют Положения (Уставы) расположенных на их территории межколхозных и государственно-колхозных предприятий и организаций, а также изменения и дополнения этих Положений (Уставов), осуществляют контроль за деятельностью межколхозных и государственно-колхозных предприятий и организаций, оказывают помощь колхозам и совхозам в создании и развитии подсобных предприятий и промыслов, а также филиалов (цехов).
Местные Советы контролируют работу действующих на их территории заготовительных организаций по закупкам излишков сельскохозяйственных продуктов, наблюдают за тем, как соблюдаются договоры между хозяйствами и заготовительными торговыми организациями, предприятиями перерабатывающей промышленности.
По всем вопросам, входящим в их ведение, местные Советы правомочны рассматривать доклады правлений колхозов, директоров совхозов, руководителей бригад, ферм и отделений, расположенных на территории Совета, давать им рекомендации, а в необходимых случаях вносить свои предложения в вышестоящие органы.
Местные Советы руководят делом электрификации сельского хозяйства, осуществляют контроль за выполнением планов мелиоративных работ, освоением и правильным использованием осушенных земель, за проведением мероприятий по охране посевов и насаждений колхозов, совхозов и других государственных и об-
59
щественных хозяйств, за выполнением колхозами, совхозами, лесхозами и другими предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями сельскохозяйственных растений и сорняками, за соблюдением мер по технике безопасности при применении химических средств защиты и правил по карантину растений. Они осуществляют контроль за ветеринарно-санитарным состоянием животноводческих ферм колхозов, совхозов, других предприятий и организаций, за соблюдением гражданами ветеринарных правил содержания скота, находящегося в их личной собственности, а также в соответствии с действующим законодательством — за соблюдением карантинных правил и выполнением иных мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных.
Местные Советы контролируют правильность использования и хранения сельскохозяйственной техники, минеральных удобрений, ядохимикатов и нефтепродуктов.
Большое место в деятельности местных Советов занимают вопросы землепользования, водопользования, лесного хозяйства и охраны природы. Они осуществляют государственный контроль за использованием всех земель на подведомственной им территории. Они предоставляют и изымают земельные участки и разрешают земельные споры в случаях и в порядке, установленных законодательством СССР и союзной республики, дают заключения о предоставлении и изъятии земельных участков, производимых вышестоящими органами.
Они выдают колхозам, совхозам и другим землепользователям государственные акты на право пользования землей, принимают решения о предоставлении во временное пользование колхозам, совхозам, предприятиям, учреждениям и другим организациям, а также гражданам земельных участков для сельскохозяйственных целей в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством СССР и союзной республики.
Местные Советы контролируют осуществление землепользователями мероприятий по повышению плодородья земель, их орошению и осушению, правильному и рациональному использованию орошаемых и мелиорированных земель, борьбе с эрозией, засолением и заболачиванием почв, созданию полезащитных лесных насаждений, организуют проведение работ по землеустройству, дают заключения по планам землеустроительных работ, проводимых на их территории.
Они определяют в необходимых случаях сроки начала и место геологосъемочных, поисковых, геодезических и других изыскательских работ, осуществляемых соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями на подведомственной им территории, дают разрешения на разработку общераспространенных полезных ископаемых, осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка ведения работ и приведения земельных участков в пригодное состояние для использования их по назначению.
60
Местные Советы обеспечивают контроль за соблюдением всеми предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами законодательства об охране природы и за выполнением мероприятий по сохранности и восстановлению природных ресурсов и животного мира, осуществляют государственный контроль за использованием и охраной вод, контролируют строительство и эксплуатацию ирригационных и мелиоративных сооружений, принимают меры к воспроизводству рыбных запасов и охране промысловых водоемов, ведают охотничьими угодьями, устанавливают правила охоты и рыболовства и наблюдают за их выполнением, ведают пригородной зеленой зоной и организуют лесонасаждения по оврагам, пескам, склонам и т. п.
§ 5. Компетенция местных Советов в области дорожного хозяйства, транспорта и связи
Дорожное хозяйство, транспорт и связь — важные самостоятельные области компетенции местных Советов.
Все дороги, имеющиеся и строящиеся в нашей стране, в зависимости от интенсивности движения подразделяются на пять категорий. Дороги первой (с интенсивностью движения свыше 6 тыс. автомобилей в сутки) и второй (с интенсивностью движения от 3 тыс. до 6 тыс. автомобилей в сутки) категорий имеют, как правило, союзное значение. Дороги третьей категории (с интенсивностью движения от 1 тыс. до 3 тыс. автомобилей в сутки) являются дорогами республиканского значения. Дороги четвертой (интенсивность движения от 200 до 1 тыс. автомобилей) и пятой (с интенсивностью движения менее 200 машин в сутки) категорий имеют местное значение.
Непосредственной задачей местных Советов является руководство подведомственным им дорожным хозяйствам, улучшение существующих дорог и расширение сети дорог местного значения, а также проведение мероприятий по улучшению дорог союзного и республиканского значения.
Местные Советы руководят строительством и обеспечивают проведение благоустройства и ремонта дорог местного значения, содействуют строительству и правильной эксплуатации дорог республиканского и союзного значения. Они организуют дорожнолинейную службу по охране и содержанию в исправном состоянии дорог, мостов, дамб, переправ, дорожных знаков, озеленения, гражданских и других сооружений.
Работы по дорожному строительству выполняются как за счет государственных капитальных вложений, так и за счет привлеченных средств различных организаций. Местные Советы финансируют дорожные работы и контролируют использование средств по назначению. Одним из важных участков их деятельности является также привлечение сил и средств предприятий и хозяйствен-
61
ных организаций к строительству и ремонту дорог местного значения.
К участию в строительстве и ремонте местных автомобильных дорог в соответствии с действующим законодательством привлекаются колхозы, совхозы, промышленные, транспортные и другие предприятия и хозяйственные организации, расположенные как в сельской местности, так и в городах, независимо от подчиненности1.
Местные Советы обеспечивают также своевременное поступление от автотранспортных организаций (транспорта общего пользования) министерств и ведомств союзного, республиканского и местного подчинения двухпроцентных отчислений от доходов по эксплуатации автомобильного транспорта на строительство и реконструкцию автомобильных дорог. Они обеспечивают участие сельского населения в строительстве и ремонте дорог, а также всемерно поддерживают общественную инициативу в дорожном строительстве. Они контролируют рациональное использование рабочей силы и механизмов на строительстве и ремонте дорог.
В области транспорта местные Советы обеспечивают развитие и эффективное использование местного автомобильного, водного и гужевого транспорта, руководят работой подчиненных транспортных предприятий и организаций, а также организацией движения транспорта и пешеходов и проводят мероприятия по обеспечению безопасности движения.
На местные Советы возложено осуществление контроля за работой неподведомственных им транспортных организаций по обслуживанию населения автомобильным и другими видами транспорта на территории Совета, а также координация планов работы и эксплуатации всех видов транспорта для обеспечения рациональных перевозок грузов, удовлетворения потребностей в перевозке пассажиров. Им предоставлено также право давать распоряжения колхозам, совхозам, предприятиям, учреждениям и другим организациям независимо от их подчиненности о предоставлении транспорта для борьбы со стихийными бедствиями, пожарами и в других исключительных случаях.
Местные Советы обеспечивают учет автомобилей и других видов транспортных средств предприятий, учреждений, организаций и граждан, а также контролируют правильность использования автомототранспорта, находящегося в личной собственности граждан.
Местные Советы содействуют в работе железнодорожного, водного и воздушного транспорта и оказывают помощь в выполнении планов перевозок, осуществляют контроль за правильной ор-
1 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1958 г. «Об участии колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и хозяйственных организаций в строительстве и ремонте автомобильных дорог», «Ведомости Верховного Совета СССР», 1958, № 34, ст. 415.
62
ганизацией работы на вокзалах, в аэропортах и на пристанях по обслуживанию пассажиров.
В отличие от дорожного строительства и транспорта связь относится к числу таких сфер деятельности местных Советов, в которых у них в непосредственном подчинении нет ни предприятий, ни руководящих ими органов.
Местные органы связи находятся в подчинении соответствующих республиканских управлений, которые в свою очередь подчиняются министерствам связи союзных республик. Именно поэтому в области связи местные Советы не осуществляют функции управления. Их задачи сводятся главным образом к осуществлению функций содействия работе местных органов и предприятий связи, а также контроля за их деятельностью.
Местные Советы осуществляют контроль за работой органов и предприятий связи, оказывают им помощь в деле распространения печати, перевозки и доставки почтовых отправлений1, ремонта и обеспечения сохранности сооружений связи. На них возлагается обеспечение почтовых отделений безвозмездно пригодными помещениями с квартирами при них для начальников отделений2. Они проводят мероприятия по развитию радиофикации, телевидения и телефонизации в городах, поселках и сельских населенных пунктах и качественному обслуживанию ими населения, организуют местное радиовещание и телевидение.
§ 6. Компетенция местных Советов в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства
Коммунистическая партия и Советское государство проявляют неослабную заботу об улучшении жилищно-бытовых условий трудящихся. Успешно реализуются предусмотренные Программой КПСС и решениями XXIV съезда КПСС мероприятия по разрешению важнейшей проблемы подъема благосостояния советского народа — жилищной проблемы. В стране осуществляется широкая программа коммунального строительства и благоустройства городов и рабочих поселков, предусматривающая завершение их электрификации, в необходимой степени газификации, обеспечение коммунальным транспортом, водопроводом и канализацией, проведение системы мероприятий по дальнейшему оздоровлению условий жизни в городах и других населенных пунктах, включая их озеленение, обводнение, решительную борьбу с загрязнением воздуха, почвы и воды.
1 На местные Советы возложена, в частности, обязанность контролировать правильность заключения договоров между конторами связи и колхозами по перевозке и доставке почты в сельской местности, а также устанавливать количество колхозников и транспортных средств колхозов для доставки и перевозки почты.
2 СЗ СССР 1936 г. № 26, ст. 244; СП СССР 1946 г. № 10, ст. 188 с последующими изменениями.
63
Большую роль в выполнении всех этих задач играют местные Советы депутатов трудящихся. Они располагают значительным по своему объему жилищно-коммунальным хозяйством. В его состав входят жилой фонд, водопровод, канализация, системы газификации, теплофикации и снабжения электроэнергией, внутригородской транспорт, гостиницы и многие другие объекты.
Местные Советы руководят подведомственным им жилищно- коммунальным хозяйством. Они осуществляют непосредственное управление его объектами, организуют их эксплуатацию, капитальный и текущий ремонт. Советы несут полную ответственность за его сохранность, в соответствии с действующим законодательством распределяют жилую площадь, ведут учет граждан, нуждающихся в жилье, утверждают ставки квартирной платы и тарифы арендной платы за нежилые помещения в домах, находящихся в их ведении. Они создают и ликвидируют на основе Примерного Устава жилищно-строительные и иные кооперативы, регистрируют их уставы и контролируют их соблюдение.
Они руководят работой по электрификации, теплофикации, водоснабжению, канализации и газификации населенных пунктов, осуществляют руководство развитием городского пассажирского и грузового транспорта.
Наряду с жилищно-коммунальным хозяйством местных Советов на их территории имеется большое число ведомственных и иных организаций и предприятий жилищно-коммунального хозяйства, не подчиненных местным Советам. В отношении их местные Советы осуществляют функции наблюдения и контроля. Они ведут контроль за правильным распределением неподведомственной им жилой площади, за исполнением правил и инструкций по ее содержанию, ремонту и эксплуатации. Они осуществляют технический и санитарный надзор, а также наблюдение и контроль за содержанием и производством ремонта не подчиненных им предприятий и организаций коммунального хозяйства. Они рассматривают и дают заключения по планам строительства электрических, водопроводных, канализационных, тепловых и газовых сетей и сооружений предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; контролируют строительство и эксплуатацию очистных сооружений и устройств. Местные Советы принимают меры по обеспечению населения топливом.
Местные Советы принимают меры по благоустройству населенных пунктов, содержанию в исправном состоянии их улиц, площадей, тротуаров, мостов и переправ. Они организуют охрану и расширение площадей зеленых насаждений, присваивают наименования площадям, улицам, переулкам, проездам, скверам, бульварам, паркам, устанавливают нумерацию домов.
Большие задачи и обязанности по дальнейшему развитию жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства возложены на местные Советы и их органы постановлением Совета Министров
64
СССР от 26 августа 1967 г. «О мерах по улучшению эксплуатации жилого фонда и объектов коммунального хозяйства»1.
Советом Министров СССР признана целесообразной дальнейшая передача местным Советам принадлежащего предприятиям, организациям и учреждениям жилищного фонда в городах и рабочих поселках, а также объектов коммунального хозяйства, обслуживающих население городов и поселков.
§ 7. Компетенция местных Советов в области торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения
Среди мероприятий партии и Советского государства по улучшению благосостояния советских людей важное место занимает развитие торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, которое является необходимым условием удовлетворения растущих потребностей народа.
Большую роль в деле успешного развития этих отраслей народного хозяйства играют местные Советы. Они осуществляют руководство всей торговлей, ведущейся на их территории, разрабатывают мероприятия по дальнейшему развитию советской торговли, обеспечивают расширение сети предприятий торговли и правильность их реализации, а также увеличение товарооборота за счет всемерного вовлечения в него товаров, изготовляемых из местного сырья и отходов промышленных предприятий.
Местные Советы осуществляют контроль за работой предприятий торговли, независимо от их ведомственного подчинения, за соблюдением ими правил торговли и надлежащим обслуживанием покупателей, за соблюдением установленных цен, за состоянием весоизмерительных приборов, а также за соблюдением санитарных правил, направляют работу общественных контролеров на этих предприятиях. Они устанавливают часы работы торговых предприятий, порядок торговли спиртными напитками, решают вопросы развертывания сезонной мелкорозничной торговли, осуществляют контроль за бесперебойной продажей населению продовольственных и промышленных товаров, особенно предметов первой необходимости, выдают разрешения о закрытии на текущий ремонт торговых предприятий (независимо от их ведомственной подчиненности). Они контролируют работу торговых организаций по закупке, хранению, переработке и продаже сельскохозяйственных продуктов, дикорастущих плодов и ягод.
В ведение местных Советов входит составление плана распределения выделенных фондов промышленных и продовольственных товаров, организация государственного и общественного контроля при приеме поступающих товаров, участие в работе по уценке
1 СП СССР 1967 г. № 22, ст. 156.
5-2220
65
устаревших товаров в соответствии с правилами, установленными постановлениями правительства и ведомственными инструкциями.
Как известно, советская торговля по своему социально-экономическому характеру неоднородна. Она складывается из государственной, кооперативной (торговля потребительской кооперации) и колхозной торговли.
В области подведомственной им государственной торговли объем прав и обязанностей местных Советов особенно велик. Они утверждают плановые задания по товарообороту, осуществляют управление ее предприятиями, утверждают и освобождают от должности их руководителей. Местные Советы осуществляют также контроль и наблюдение за хозяйственной деятельностью предприятий государственной торговли вышестоящего подчинения.
В отличие от государственной торговли в области кооперативной и колхозной торговли местные Советы осуществляют не функции непосредственного управления, а планово-регулирующие и надзорные функции. Так, в области кооперативной торговли они контролируют работу потребительской кооперации, соблюдение уставов потребительских обществ и демократических принципов управления делами потребительской кооперации, заслушивают доклады правлений потребсоюзов о работе союзов потребительских обществ и т. д.
Что же касается колхозной торговли, то местные Советы содействуют ее развитию путем расширения сети, строительства и благоустройства колхозных рынков и комиссионных магазинов по продаже сельскохозяйственных продуктов, заботятся об обеспечении колхозных рынков необходимым количеством торгового инвентаря, спецодеждой, о предоставлении колхозам и колхозникам за соответствующую плату складских помещений для хранения сельскохозяйственных продуктов, а также необходимого инвентаря, об обеспечении бесперебойного обслуживания колхозов и колхозников мясоконтрольными и молочноконтрольными станциями.
В ведение местных Советов входит также утверждение планов и смет по строительству, благоустройству и эксплуатации колхозных рынков, утверждение в пределах, установленных законом, ставок арендной платы за торгово-складские помещения, утверждение правил работы рынков, контроль за соблюдением правил колхозной торговли, организация ветеринарного и санитарного надзора на рынках, обеспечение общественного порядка на рынках и борьбы со спекуляцией.
Роль местных Советов в руководстве торговлей неуклонно повышается. За последние 10—15 лет в ведение местных Советов передано значительное количество различных торговых предприятий, находившихся ранее в подчинении главков министерств торговли союзных республик или принадлежавших промысловой кооперации.
66
Расширен объем прав и обязанностей местных Советов в области торговли. Так, краевые и областные Советы в настоящее время вправе ежегодно утверждать торгующим организациям планы прироста торговой сети, разрешать (по согласованию с Министерством торговли республики) организацию, реорганизацию и ликвидацию трестов общественного питания и торгов «местного подчинения, распределять товарные фонды по всем торгующим организациям, утверждать оптовые и розничные цены (без налога с оборота) на широкий круг продовольственных и промышленных товаров, вырабатываемых предприятиями местной промышленности, а в ряде случаев — и промышленности республиканского подчинения.
Важнейшей составной частью советской торговли является деятельность предприятий общественного питания, в отношении которых местные Советы наделены функциями, аналогичными функциям, осуществляемым ими в отношении всех других торговых предприятий.
Вместе с тем следует иметь в виду, что предприятия общественного питания в отличие от других предприятии торговли выполняют не только чисто торговые функции, связанные с реализацией продукции. Они осуществляют также определенную производственную деятельность, связанную с изготовлением продукции. Это обстоятельство вносит во взаимоотношения предприятий общественного питания с местными Советами элементы, характерные для рассмотренных уже ранее взаимоотношений этих Советов с подчиненными и не подчиненными им промышленными предприятиями.
В нашей стране проводятся крупные мероприятия по дальнейшему развитию общественного питания. Они определены постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 марта 1967 г. «О мерах по дальнейшему развитию и улучшению общественного питания»1.
Наряду с торговлей и общественным питанием важной отраслью народного хозяйства СССР, от которой во многом зависит повышение благосостояния советских людей, является бытовое обслуживание населения. «Бытовое обслуживание, — указывалось на XXIV съезде КПСС, — должно в современных условиях развиваться как крупная механизированная отрасль»2. Большая роль в решении этой задачи, во всемерном улучшении бытового обслуживания трудящихся принадлежит местным Советам. Они руководят делом бытового обслуживания населения, принимают меры по организации бытового обслуживания населения и по расширению сети осуществляющих его предприятий и организаций, содействуют внедрению новых видов и форм бытового обслуживания.
1 СП СССР 1967 г. № 7, ст. 31.
2 «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 180.
67
По своему характеру бытовые услуги, оказываемые населению, делятся на два вида — промышленные и непромышленные.
К промышленному виду услуг относятся: изготовление по индивидуальным заказам новых и восстановление бывших в употреблении вещей; индивидуальный пошив и ремонт обуви, швейных, меховых и кожаных изделий, головных уборов и изделий текстильной галантереи; ремонт металлоизделий и технически сложных бытовых машин и приборов, включая гарантийный ремонт; ремонт и изготовление мебели по индивидуальным заказам; химическая чистка и крашение; индивидуальный пошив и вязка трикотажных изделий; ремонт галантереи, прочие виды ремонта вещей; ремонт жилищ по заказам населения.
Предприятия и цехи, выполняющие услуги промышленного характера, относятся к сфере материального производства. Их взаимоотношения с местными Советами совершенно аналогичны взаимоотношениям этих Советов с предприятиями местной промышленности, действующими на их территории.
В состав непромышленных видов бытового обслуживания входят услуги прокатных пунктов, посреднические услуги по обмену жилой площади, мытье и натирка полов, протирка стекол, оклейка окон, уборка квартир, услуги по присмотру за детьми и другие аналогичные виды обслуживания, оказываемые бюро добрых услуг, обслуживание граждан медицинскими весами, транспортные услуги по заказам населения, работы, выполняемые парикмахерскими, и др. Выполняющие их организации и учреждения по характеру своей деятельности не отличаются от организаций государственной торговли, коммунального хозяйства и других объектов непромышленного характера. Поэтому и их взаимоотношения с местными Советами не отличаются от взаимоотношений этих Советов с подчиненными и не подчиненными им организациями и учреждениями жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, государственной торговли и т. д.
26 сентября 1967 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по дальнейшему развитию бытового обслуживания населения», наметившее обширную программу дальнейшего развития обслуживания населения в стране1. В нем определены важные задачи местных Советов в улучшении этого ответственного дела.
1 СП СССР 1967 г. № 23, ст. 160.
ГЛАВА V. КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Компетенция местных Советов в области народного образования, культурно-просветительной работы и науки
В Советском Союзе осуществлена подлинно культурная революция. За годы Советской власти в стране создана разветвленная сеть учебных заведений, учреждений внешкольного и дошкольного воспитания детей, широкая система культурно-просветительных и научных учреждений.
Важный вклад в это всенародное дело вносят местные Советы, на которые Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик возложено руководство местным культурным строительством.
Важнейшей составной частью культурного строительства на местах является народное образование. Местные Советы руководят всем делом народного образования на подведомственной им территории. Это руководство охватывает вопросы школьного дела, внешкольного и дошкольного воспитания детей и ряд других вопросов.
Первейшей задачей местных Советов в области народного образования является руководство школьным делом. Осуществляя это руководство, местные Советы прежде всего обеспечивают выполнение закона о всеобщем обучении. Они несут ответственность за точный учет детей школьного возраста и полный охват их обучением, за принятие необходимых ‘мер по предупреждению отсева учащихся из школ. Советы обеспечивают организацию и расширение интернатов и групп продленного дня при школах, решают в соответствии с действующим законодательством вопросы о предоставлении гражданам льгот по содержанию детей в школах-интернатах, интернатах при школах, а также по плате за питание детей в школах (группах) с продленным днем, состоящих на бюджете Совета, принимают меры по обеспечению бесплатного проезда в школу и обратно, к месту жительства проживающих в сельской местности учащихся начальных, восьмилетних и средних общеобразовательных школ. Они создают для обеспечения нуждающихся учащихся бесплатным питанием, одеждой, обувью за счет средств бюджета, привлечения средств колхозов, потребительских обществ и профсоюзов фонд всеобуча, распределяют его между школами и осуществляют контроль за правильным использованием этого фонда.
69
Местные Советы обеспечивают развитие сети школ, организуют их финансирование, капитальный и текущий ремонт и благоустройство школьных помещений, обеспечение школ топливом, приобретение мебели, учебных пособий и оборудования. Они утверждают и освобождают от должности по согласованию с соответствующими вышестоящими органами народного образования руководителей подчиненных Совету школ.
В ведение краевых и областных Советов входит также организация и реорганизация всех подведомственных им учебных заведений. Они правомочны принимать решения об открытии школ, заочных отделений при них, вечерних школ и школ-интернатов, производить реконструкцию и расширение школ за счет средств, предназначенных на их капитальный ремонт, а также дополнительно полученных при исполнении местного бюджета.
Помимо подчиненных Советам школ, на их территории может действовать целый ряд других учебных заведений, как подведомственных им, так и не подведомственных. Местные Советы руководят всей деятельностью подчиненных им учебных заведений, а также осуществляют контроль за постановкой учебно-воспитательной работы во всех других учебных заведениях, расположенных на их территории.
Важным звеном системы народного образования, с помощью которого в пашей стране осуществляется коммунистическое воспитание подрастающего поколения, являются учреждения внешкольного и дошкольного воспитания детей. К ним относятся Дворцы и Дома пионеров, станции юных натуралистов, станции юных техников, экскурсионно-туристские станции, лагеря, туристские базы, детские парки, детские сады и площадки и др.
Местные Советы, на которые возложено руководство внешкольным и дошкольным воспитанием детей, занимаются организацией и развитием сети учреждений внешкольного и дошкольного воспитания, осуществляют их ремонт и благоустройство, назначают и освобождают от должности их руководителей по согласованию с вышестоящими органами народного образования или здравоохранения. Они осуществляют контроль также за постановкой воспитательной работы в неподведомственных им учреждениях этого типа.
Местные Советы принимают меры к устройству детей, оставшихся без родителей, в детские дома, в школы-интернаты, интернаты при школах и семьи трудящихся (патронат), руководят работой подчиненных им детских домов, делом социально-правовой охраны несовершеннолетних, ведают решением вопросов усыновления (удочерения), опеки и попечительства над несовершеннолетними, а также организуют работу по предупреждению детской беспризорности и безнадзорности.
Важнейшей составной частью культурного строительства на местах наряду с народным образованием является культурно-просветительная работа. Местные Советы руководят всем делом
70
культурно-воспитательной работы на подведомственной им территории.
Местные органы государственной власти руководят деятельностью подведомственных нм культурно-просветительных организаций и учреждений, обеспечивают правильное размещение их сети, строительство и ремонт их помещений, осуществляют контроль за правильностью использования специальных средств этих учреждений. Они заботятся о приобретении учреждениями культуры оборудования, мебели и снабжении их топливом. Они содействуют обществу «Знание» в его работе по распространению политических и научных знаний среди населения, добиваются развития театрального, музыкально-хореографического и других видов искусства, радиовещания, телевидения, кинофикации, краеведения, музейного, издательского дела, народного творчества, художественной самодеятельности, содействуют развитию книжной торговли, организуют картинные галереи, выставки, олимпиады, проводят массовые мероприятия, связанные с государственными праздниками, знаменательными датами, содействуют внедрению в быт новых гражданских обрядов.
Местные Советы обеспечивают учет и охрану исторических, историко-революционных и мемориальных комплексов и памятников, памятников военной и трудовой славы, культуры, искусства, архитектуры, археологии и заповедных мест, расположенных на их территории.
Местные Советы по согласованию с вышестоящими органами управления культурой утверждают и освобождают от должности руководителей подчиненных Совету учреждений культуры, а краевым и областным Советам дано право организовывать и реорганизовывать все подведомственные им бюджетные учреждения культуры.
Являясь органами государственной власти на местах, Советы депутатов трудящихся контролируют и координируют также работу неподведомственных им учреждений культуры, расположенных на их территории. Они осуществляют контроль за правильностью использования средств культфондов колхозов, совхозов, потребительских обществ, предприятий, учреждений и других организаций и в необходимых случаях принимают по согласованию с ними меры к централизованному использованию этих средств.
§ 2. Компетенция местных Советов в области здравоохранения, охраны материнства и детства, физической культуры и спорта
В результате построения в нашей стране социалистического общества, укрепления его экономической мощи, неуклонного подъема материального и культурного уровня жизни народа и прогресса науки достигнуты большие успехи в охране и улучшении здоровья советских людей.
За годы Советской власти создана широкая сеть больниц, поликлиник, родильных домов и других медицинских учреждений, а
71
также курортов, санаториев и домов отдыха. Особую заботу Советское государство проявляет об охране материнства и детства, об организации специализированных /детских медицинских учреждений и о создании условий для воспитания здорового подрастающего поколения.
Охрана здоровья населения в СССР обеспечивается целой системой социально-экономических и медико-санитарных мер, включающих проведение широких оздоровительных и профилактических мероприятий, создание на производстве и в быту надлежащих санитарно-гигиенических условий, устранение причин производственного травматизма, профессиональных болезней, а также других факторов, отрицательно влияющих на здоровье; проведение мероприятий по оздоровлению внешней среды, обеспечению санитарной охраны водоемов, почвы и атмосферного воздуха; плановое развитие сети учреждений здравоохранения и предприятий медицинской промышленности; бесплатное удовлетворение потребностей населения во всех видах медицинской помощи; бесплатное предоставление лечебных и диагностических средств при стационарном лечении; расширение сети санаториев, профилакториев, домов отдыха, пансионатов, туристских баз и других учреждений для лечения и отдыха трудящихся; физическое и гигиеническое воспитание граждан; развитие массовой физической культуры и спорта и т. д.1.
Большую роль в деле претворения в жизнь всех этих мероприятий играют местные Советы.
В соответствии с законами о местных Советах, с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, а также с целым рядом других нормативных актов местные органы государственной власти страны руководят делом здравоохранения на подведомственной им территории. Это руководство охватывает вопросы организации лечебно-профилактической помощи населению, обеспечения его санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны материнства и детства, санаторно-курортного лечения, а также организации отдыха, туризма, физической культуры и спорта.
Местные Советы организуют обслуживание населения бесплатной медицинской помощью в больницах, амбулаториях, на предприятиях и на дому. Они руководят проведением санитарно-профилактических и противоэпидемических мероприятий, организацией санитарно-просветительной работы среди населения, осуществляют контроль за санитарным состоянием населенных пунктов, источников водоснабжения, предприятий торговли и общественного питания, жилищ, школ и других учреждений. Они принимают в случае возникновения эпидемий инфекционных болезней меры к использованию помещений для размещения больных, про-
1 См. ст. 5 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, «Ведомости Верховного Совета СССР», 1969, № 52, ст. 466.
72
водят мероприятия карантинного характера и контролируют их исполнение.
Местные Советы обеспечивают проведение мероприятий по предупреждению, снижению интенсивности и устранению шума в производственных, жилых и общественных зданиях, во дворах, на улицах и площадях населенных пунктов, осуществляют государственный контроль за соблюдением правил охраны атмосферного воздуха, вод, почвы и природной среды, в том числе санитарных требований в этой области.
Среди вопросов охраны здоровья населения, входящих в ведение местных органов государственной власти, особое место принадлежит вопросам материнства и детства. Советы организуют на подведомственной им территории охрану материнства и детства, проводят оздоровительные мероприятия среди детей и подростков, контролируют организацию им медицинской помощи.
Местные Советы руководят делом опеки и попечительства над совершеннолетними лицами, признанными судом недееспособными или ограниченно дееспособными.
Местные Советы руководят работой подчиненных им органов и учреждений здравоохранения. Они утверждают и освобождают от должности их руководителей по согласованию с вышестоящими органами здравоохранения, они вправе решать вопросы организации и реорганизации находящихся в их подчинении бюджетных учреждений здравоохранения, предусмотренных народнохозяйственным планом и бюджетом.
Местные Советы принимают меры к строительству и рациональному размещению на своей территории больниц, амбулаторий, родильных домов, пунктов скорой помощи, аптек, фельдшерско-акушерских пунктов и других медицинских учреждений, к расширению сети детских яслей, молочных кухонь и иных детских учреждений, заботятся об их ремонте, а также укреплении материально-технической базы.
Они координируют и контролируют деятельность расположенных на их территории медицинских учреждений вышестоящего подчинения и работу всех предприятий, учреждений и организаций по разработке и проведению мер в области охраны здоровья, обеспечения санитарного благополучия населения, охраны и оздоровления внешней среды, а также осуществляют контроль за соблюдением законодательства об охране здоровья населения.
По всем этим вопросам они правомочны заслушивать доклады руководителей расположенных на их территории предприятий и учреждений.
Местные Советы руководят делом повышения квалификации врачей и организуют подготовку кадров младших и средних медицинских работников. Они содействуют деятельности Союза обществ Красного Креста и Красного Полумесяца.
Местным органам государственной власти принадлежит важная роль в деле организации санаторно-курортного лечения и от-
73
дыха населения. Они содействуют развитию и благоустройству курортов, санаториев и домов отдыха, принимают меры по развитию зон массового отдыха, их оснащению и благоустройству, осуществляют контроль за использованием этих зон.
Местные Советы руководят делом физической культуры и спорта. Они принимают меры к массовому развитию физической культуры и спорта среди населения, организуют проведение различных соревнований, спартакиад, турниров и других массовых спортивных и туристических мероприятий. Они помогают органам здравоохранения и народного образования в выполнении государственных программ по физическому воспитанию в школах и осуществляют контроль за проведением этих мероприятий.
§ 3. Компетенция местных Советов в области труда, подготовки кадров и социального обеспечения
В нашей стране каждый советский гражданин имеет право на труд. «Право на труд, — указывается в ст. 118 Конституции СССР, — обеспечивается социалистической организацией народного хозяйства, неуклонным ростом производительных сил советского общества, устранением возможности хозяйственных кризисов и ликвидацией безработицы».
Местные Советы содействуют трудоустройству граждан, оказывают им помощь в приобретении специальности. Они ведут учет и регулируют распределение трудовых резервов на своей территории, принимают меры к их рациональному использованию. Они осуществляют руководство подготовкой и переподготовкой кадров массовой квалификации и делом организованного набора молодежи в (Профессионально-технические и технические училища, обеспечивают трудоустройство молодежи, окончившей общеобразовательные школы. Они руководят делом организованного набора рабочих и служащих для использования их в различных отраслях народного хозяйства, организуют переселение граждан в малонаселенные районы страны, а также оказывают им содействие в хозяйственном устройстве на новых местах.
Местные Советы совместно с профсоюзными организациями осуществляют контроль за соблюдением трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности на предприятиях, в учреждениях, в колхозах, совхозах и других организациях, расположенных на их территории, контролируют соблюдение правил приема на работу и увольнения подростков и молодежи.
Как известно, в Советском государстве труд является не только незыблемым правом граждан. Сам труд, соблюдение трудовой дисциплины — это также важнейшие конституционные обязанности советских граждан. Именно поэтому местные Советы, содействуя. трудоустройству граждан, желающих реализовать свое право на труд, одновременно заботятся также и о том, чтобы
74
каждый способный к труду советский гражданин принимал участие в общественно полезном труде.
Местные Советы принимают также необходимые меры к укреплению государственной и трудовой дисциплины на предприятиях, в учреждениях и организациях, для воспитания рабочих и служащих в духе сознательного отношения к труду, строжайшего соблюдения государственной и трудовой дисциплины1.
Местные органы власти нашей страны руководят всем делом социального обеспечения на своей территории. Они обеспечивают своевременное и правильное назначение и выплату установленных законодательством пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а также семьям военнослужащих и погибших воинов, пособий многодетным и одиноким матерям; назначают в пределах ассигнований, предусмотренных в местных бюджетах, пособия лицам, не имеющим права на получение государственных пенсий, а также единовременные пособия гражданам, потерпевшим от стихийных бедствий; контролируют соблюдение пенсионного законодательства, организуют и контролируют работу врачебно-трудовых экспертных комиссий; возбуждают в порядке, предусмотренном законодательством, ходатайства об установлении персональных пенсий и осуществляют контроль за делом назначения этих пенсий.
Местные Советы осуществляют контроль за своевременным внесением отчислений средств колхозов в централизованный союзный фонд социального страхования колхозников, образуют советы социального обеспечения колхозников и контролируют их деятельность, а также деятельность касс общественной взаимопомощи в колхозах.
Местные Советы обеспечивают трудовое устройство инвалидов войны и труда, членов семей военнослужащих, погибших воинов и партизан, осуществляют контроль за предоставлением этим лицам льгот и преимуществ, установленных законодательством, принимают меры к улучшению их материально-бытовых условий, содействуют профессиональному обучению инвалидов и обеспечивают организацию производств с использованием их труда, заботятся об улучшении материальных и жилищно-бытовых условий многодетных семей. На них возложено содействие работе организаций обществ слепых и глухонемых.
Местные Советы оказывают помощь в развитии сети учреждений социального обеспечения (дома инвалидов, дома престарелых), как государственных, так и колхозных или межколхозных, и осуществляют контроль за их работой.
1 См. постановление ЦК КПСС «О работе партийных организаций Тульской области по воспитанию социалистической дисциплины труда в коллективах промышленных предприятий и строек», «Правда» 22 декабря 1966 г.
75
ГЛАВА VI. КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ В ОБЛАСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Компетенция местных Советов в области обеспечения социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан и осуществления народного контроля
Согласно Конституции СССР (ст. 97) и принятым на ее основе конституциям союзных и автономных республик местные Советы призваны обеспечивать на подведомственной им территории охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан. Они организуют контроль за точным и неуклонным соблюдением всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями, а также должностными лицами и гражданами собственных решений и распоряжений, а также правовых актов вышестоящих государственных органов, направляют в соответствии с действующим законодательством работу подведомственных им предприятий, учреждений и организаций, обеспечивают охрану государственного и общественного порядка, социалистической собственности, политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений, кооперативных и других общественных организаций трудящихся.
Местные Советы отменяют в необходимых случаях приказы и распоряжения руководителей подчиненных им органов управления, предприятий и учреждений; отменяют противоречащие законодательству решения общих собраний колхозников (собраний уполномоченных) и пайщиков потребительских обществ, членов жилищно-строительных и других кооперативных организаций, собраний уполномоченных расположенных на территории Совета межколхозных и государственно-колхозных предприятий и организаций, правлений колхозов, потребсоюзов и других кооперативных организаций, советов межколхозных и государственно-колхозных предприятий и организаций; приостанавливают исполнение противоречащих законодательству приказов и распоряжений руководителей предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, находящихся на их территории, по вопросам землепользования, благоустройства, застройки населенных пунктов, жилищно-коммунального и культурно-бытового строительст-
76
ва; охраны природы, памятников истории и культуры, социальнокультурного и бытового обслуживания населения и сообщают об этом соответствующим вышестоящим органам.
По вопросам охраны общественного порядка; благоустройства и сохранения жилищного фонда; санитарного состояния населенных пунктов; охраны лесов, зеленых насаждений и природных источников; водных ресурсов, водохозяйственных сооружений и рыбных запасов; правил рыболовства; правил охоты; правил, обеспечивающих безопасность движения автомобильного транспорта и городского электротранспорта, и правил пользования этим транспортом; правил торговли на колхозных рынках; борьбы с вредителями сельского и лесного хозяйства; борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями местные Советы принимают в установленном порядке решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность.
Важные задачи стоят перед местными Советами в деле успешного функционирования советской милиции. Они осуществляют руководство отделами и управлениями внутренних дел, обеспечивают соблюдение правил паспортной системы. В настоящее время на исполкомы городских и районных Советов возложено также утверждение участковых инспекторов милиции, а на сельские и поселковые Советы — контроль за их работой на территории этих Советов1.
Местные Советы осуществляют руководство товарищескими судами и деятельностью добровольных народных дружин по охране общественного порядка, несут ответственность за организационно-техническое обеспечение народных дружин, осуществляют координацию их деятельности с работой органов милиции. Они образуют в необходимых случаях при своих исполнительных комитетах административные комиссии для рассмотрения дел о правонарушениях, влекущих за собой наказание в административном порядке, и осуществляют контроль за их деятельностью.
Важными рычагами местных Советов в деле укрепления социалистической законности и профилактики правонарушений служат создаваемые при их исполкомах наблюдательные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних.
Местные Советы организуют прием граждан, рассматривают в установленные законом сроки2 предложения, заявления и жалобы трудящихся и принимают по ним необходимые меры. Они осуществляют контроль за соблюдением порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб как в своих отделах и управлениях, так и на предприятиях, в учреждениях, в колхозах и совхозах и других организациях, расположенных на их территории.
1 См. «Правда» 29 ноября 1967 г.
2 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», «Ведомости Верховного Совета СССР», 1968, № 17, ст. 144.
77
Местные Советы принимают меры к сохранности и использованию бесхозяйного имущества, а также имущества, перешедшего к государству в порядке наследования; организуют проведение противопожарных мероприятий в населенных пунктах и осуществляют контроль за работой добровольных пожарных дружин; рассматривают и возбуждают ходатайства перед вышестоящими органами о награждении орденами и медалями СССР, присвоении почетного звания «Мать—героиня», награждении наградами союзных и автономных республик. Они принимают меры к предупреждению и ликвидации последствий стихийных бедствий и в случае необходимости привлекают в установленном порядке население к борьбе со стихийными бедствиями и ликвидации их последствий, организуют работу по охране жизни людей на реках, озерах, прибрежных участках морей, водохранилищах и иных водоемах.
Местные Советы руководят работой органов загса, нотариата, опеки и попечительства, местных государственных архивов, контролируют деятельность находящихся на их территории исправительно-трудовых учреждений; содействуют органам суда, прокуратуры, органам юстиции и другим организациям в их борьбе с правонарушениями. Они контролируют соблюдение законодательства о религиозных культах.
Местные Советы образуют комитеты народного контроля и руководят их деятельностью, принимают меры по координации участия трудящихся в осуществлении государственного и общественного контроля на своей территории, вовлекают население в работу по обеспечению законности и правопорядка.
§ 2. Компетенция местных Советов в решении вопросов административно-территориального устройства
Местные органы власти на всех этапах развития Советского государства принимали участие в разрешении вопросов его административно-территориального устройства. Однако до 1956 года окончательное их решение находилось в ведении высших органов государственной власти союзных республик.
В 1956—1957 гг. компетенция краевых, областных Советов в решении вопросов административно-территориального устройства была расширена. Так, в РСФСР они получили право окончательно решать вопросы образования, упразднения, передачи из одного района в другой сельсоветов и дачных поселков, а также переименования сельсоветов, расширения черты рабочих, курортных, дачных поселков и тех городов, генеральные планы которых не подлежат утверждению Советом Министров РСФСР, при условии, что отвод земельных участков для расширения черты города
78
(района) произведен в установленном порядке1. Им было также предоставлено право самостоятельно решать вопросы об отнесении населенных пунктов к категории рабочих или курортных поселков, упразднении и передаче их из одного района в другой2.
В УССР областные Советы получили право осуществлять изменения административно-территориального деления районов в связи с передачей территорий отдельных населенных пунктов, сельских и поселковых Советов в другие районы в пределах области; изменения границ городов областного и районного подчинения и поселков городского типа; отнесение населенных пунктов к городам районного подчинения и поселкам городского типа и вновь возникших поселений к числу сел и поселков; образование новых, объединение, ликвидацию, переименование сельских и поселковых Советов и перенесение их центров; объединение, установление наименований и переименований населенных пунктов в сельской местности3.
Почти аналогичные полномочия были предоставлены областным Советам в области административно-территориального устройства и в других союзных республиках.
Впоследствии в целях упорядочения дела наименования и переименования административно-территориальных единиц, населенных пунктов и т. п. было установлено, что наименование и переименование всех населенных пунктов, в том числе поселков и сел, производится Президиумами Верховных Советов союзных республик. Исполнительным комитетам краевых, областных Советов было предоставлено право входить с ходатайствами в Президиумы Верховных Советов союзных республик о наименовании или переименовании находящихся на подведомственной им территории населенных пунктов4.
1 См. постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1956 г. «О передаче некоторых вопросов административно-территориального деления РСФСР на разрешение исполнительных комитетов краевых, областных Советов депутатов трудящихся и Президиумов Верховных Советов автономных республик», «Справочник для работников сельских и поселковых Советов», изд-во «Юридическая литература», 1969, стр. 161.
2 См. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 г. «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков», «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1957, № 1, ст. 3.
3 См. постановление Президиума Верховного Совета УССР от 4 сентября 1956 г. «О передаче некоторых вопросов административно-территориального деления на рассмотрение исполкомов областных Советов депутатов трудящихся», «Ведомости Верховного Совета Украинской ССР», 1956, № 8, ст. 138, а также постановление Президиума Верховного Совета УССР от 30 декабря 1956 г. и утвержденное им Положение «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, населенных пунктов сельского типа и рабочих поселков Украинской ССР», «Ведомости Верховного Совета Украинской ССР», 1956, № 10, ст. 163.
* См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 сентября 1957 г. «Об упорядочении дела присвоения имен государственных и общественных деятелей краям, областям, районам, а также городам и другим населенным пунктам, предприятиям, колхозам, учреждениям и организациям», «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957, № 19, ст. 494, а также постановление Президиу-
79
§ 3. Компетенция местных Советов в области организации выборов в Советы и формирования судов
Местные Советы проводят большую организаторскую работу при подготовке и проведении выборов органов государственной власти нашей страны.
В их ведение входит составление списков избирателей и обеспечение избирателям возможности ознакомления с ними. Списки избирателей составляются в городах исполнительными комитетами городских Советов, в городах с районным делением — исполнительными комитетами районных Советов, в поселках — исполнительными комитетами поселковых Советов, в сельских местностях — исполнительными комитетами сельских (станицы, деревни, хутора, аула) Советов.
На местные Советы возложено также рассмотрение вопросов о неправильности в списке избирателей. Заявления о неправильности в списке избирателей (невключение в список, исключение из списка, искажение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список) подаются в исполнительный комитет Совета, опубликовавший список, который обязан не позднее чем в трехдневный срок рассмотреть каждое такое заявление. По рассмотрении заявления исполнительный комитет Совета обязан либо внести необходимые исправления в список избирателей, либо выдать заявителю письменную справку о мотивах отклонения его заявления.
Целый ряд обязанностей местных Советов связан с образованием избирательных округов, избирательных участков, а также образованием и функционированием избирательных комиссий. Исполнительные комитеты местных Советов образуют избирательные округа по выборам в соответствующие местные Советы, утверждают избирательные комиссии по выборам в нижестоящие Советы, окружные комиссии по выборам в соответствующий Совет. Кроме того, исполнительные комитеты краевых, областных Советов и Советов городов республиканского подчинения утверждают окружные избирательные комиссии по выборам в Верховные Советы союзных республик и окружные избирательные комиссии по выборам в Совет Союза Верховного Совета СССР, а исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов утверждают избирательные комиссии автономной области и национального округа по выборам в Совет Национальностей, а также окружные по выборам в Совет Национальностей избирательные комиссии округов, расположенных на территории автономных областей и национальных округов.
ма Верховного Совета СССР от 25 сентября 1964 г. «О порядке наименования и переименования краев, областей, районов, а также городов и других населенных пунктов, предприятий, колхозов, учреждении и организаций», «Ведомости Верховного Совета СССР», 1964, № 45, ст. 506.
80
Исполнительные комитеты местных Советов образуют избирательные участки для приема избирательных бюллетеней и подсчета голосов при проведении выборов как в Верховные, так и местные Советы.
На местные Советы возложен ряд обязанностей, связанных с отзывом депутатов Верховных и местных Советов и проведением выборов в Советы по отдельным избирательным округам вместо выбывших депутатов. Их исполнительные комитеты рассматривают направленные им решения общественных организаций и собраний трудящихся, возбудивших вопрос об отзыве депутата соответствующего местного Совета, и если вопрос об отзыве депутата возбужден с соблюдением требований законодательства, назначают проведение голосования об отзыве депутата; утверждают окружные комиссии по проведению голосования об отзыве депутатов местных Советов; назначают выборы в избравшие их Советы вместо выбывших депутатов и рассматривают жалобы на неправильные действия образуемых для проведения этих выборов избирательных комиссий.
Местные Советы располагают значительными полномочиями в области формирования судов. Краевые, областные Советы, Советы автономных областей и национальных округов избирают соответственно краевые, областные суды, суды автономных областей и суды национальных округов, устанавливают их количественный состав, утверждают председателей судебных коллегий этих судов и состав их президиумов, заслушивают отчеты о работе этих судов и имеют право досрочно отозвать и соответственно доизбрать их председателей, заместителей председателей и членов. Они устанавливают количество народных судей и народных заседателей для каждого районного (городского) народного суда, а в районах и городах, где избрано несколько народных судей, — утверждают председателей районных (городских) народных судов из числа избранных народных судей.
Местные Советы проводят значительную организаторскую работу по выборам районных (городских) народных судов. В их ведение входит составление списков избирателей для выборов народных судей.
Выборы народных судей организуются исполнительными комитетами краевых, областных Советов, Советов автономных областей и национальных округов через исполнительные комитеты районных, городских Советов. Исполкомы районных, городских Советов образуют на подведомственной им территории избирательные участки для выборов народных судей, утверждают участковые избирательные комиссии и обеспечивают хранение их делопроизводства, регистрируют кандидатов в народные судьи, выставленных в соответствии с действующим законодательством, снабжают участковые избирательные комиссии избирательными бюллетенями, устанавливают результаты выборов народных судей, выдают избранным народным судьям удостоверения об из-
6-2220 81
брании, рассматривают жалобы на неправильные действия участковых избирательных комиссий.
Исполнительные комитеты краевых, областных Советов, Советов автономных областей и национальных округов на основании указов Президиумов Верховных Советов союзных республик о времени проведения выборов народных заседателей устанавливают срок проведения выборов народных заседателей районных (городских) народных судов на подведомственной им территории.
Выборы народных заседателей районных (городских) народных судов организуются исполнительными комитетами районных, городских Советов. Они определяют результаты выборов народных заседателей и составляют списки избранных народных заседателей, выдают им удостоверения об избрании, наблюдают на подведомственной им территории за исполнением в ходе выборов Положения о выборах, рассматривают заявления и жалобы на неправильное проведение выборов народных заседателей.
§ 4. Компетенция местных Советов в области оборонной работы
Местные Советы играют важную роль в организации обороны страны. Это находит свое отражение в Законе СССР от 12 октября 1967 г. «О всеобщей воинской обязанности», в законах и положениях о местных Советах, а также в некоторых других правовых актах, регламентирующих права и обязанности местных Советов в области оборонной работы. На местные Советы прежде всего возлагаются важные обязанности в деле проведения в жизнь Закона о всеобщей воинской обязанности, закрепляющего ленинские принципы строительства Вооруженных Сил Советского государства. Местные Советы обеспечивают точное и неуклонное исполнение этого закона всеми гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на их территории.
Местные Советы оказывают содействие в подготовке и проведении призывов граждан на военную службу и учебные сборы. Для проведения призыва граждан на действительную военную службу в краях, областях, национальных округах, районах и городах организуются призывные комиссии, персональный состав которых утверждается исполкомами соответствующих Советов.
Исполнительные комитеты Советов на время приписки к призывным участкам и призыва граждан на действительную военную службу, а также отправки призванных в воинские части предоставляют военным комиссариатам оборудованные помещения, пригодные для проведения указанной работы, и выделяют необходимое количество врачей технических работников и лиц обслуживающего персонала.
Местные Советы оказывают содействие в проведении ряда других мероприятий, связанных с успешной реализацией Закона о всеобщей воинской обязанности. Они обеспечивают в установлен-
82
ном порядке первичный учет всех военнообязанных и призывников, проживающих в сельской местности, а также в городах и поселках, где нет военных комиссариатов. Он возлагается на военноучетные столы при исполнительных комитетах соответствующих местных Советов. Исполнительные комитеты сельских и поселковых Советов обязаны также по требованию военных комиссариатов оповещать военнообязанных и призывников об их вызове в военные комиссариаты и содействовать своевременной явке по этому вызову.
Местные Советы обеспечивают выполнение установленных законодательством льгот для военнослужащих, военнообязанных и членов их семей.
Исполнительные комитеты местных Советов обязаны предоставлять уволенным в запас военнослужащим срочной и сверхсрочной службы работу не позднее месячного срока со дня обращения с учетом их специальности и опыта работы. На них возлагается также обеспечение жилой площадью офицерского состава и военнослужащих сверхсрочной службы, уволенных в запас или отставку, в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР.
Исполнительные комитеты Советов обязаны проявлять заботу о семьях призванных на действительную военную службу и принимать меры к строгому соблюдению действующего законодательства о льготах и пособиях для этих семей.
Важным элементом обороны Советского государства является организация гражданской обороны. Ее основными организаторами на местах выступают местные Советы1. Исполнительные комитеты Советов создают различные службы гражданской обороны, определяют их количество и базы организации, назначают руководителей этих служб. Они следят за осуществлением инженерно- технических мероприятий гражданской обороны при новом строительстве и реконструкции городов и промышленных предприятий, организуют изучение населением способов и средств защиты от оружия массового поражения.
На местные Советы законодательством возлагается также и целый ряд других обязанностей, связанных с укреплением обороноспособности страны. Они содействуют распространению военных знаний среди населения, пропагандируют боевые традиции, развивают шефские связи коллективов трудящихся с воинскими частями, оказывают всемерную помощь ДОСААФ и Союзу обществ Красного Креста и Красного Полумесяца в их деятельности по укреплению обороны страны, ведут работу по военно-патриотическому воспитанию населения, особенно молодежи, и обеспечивают проведение допризывной подготовки граждан.
1 В краях, областях, районах, городах, поселках, сельсоветах начальниками гражданской обороны являются председатели исполкомов соответствующих Советов.
83
РАЗДЕЛ ТРЕТИЙ
ОСОБЕННОСТИ КОМПЕТЕНЦИИ КРАЕВЫХ, ОБЛАСТНЫХ, РАЙОННЫХ, ГОРОДСКИХ, СЕЛЬСКИХ И ПОСЕЛКОВЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ
ГЛАВА VII. ОСОБЕННОСТИ КОМПЕТЕНЦИИ КРАЕВЫХ, ОБЛАСТНЫХ СОВЕТОВ
§ 1. Роль и место краевых, областных Советов в системе местных Советов
Положение краевых и областных Советов в системе местных Советов определяется той ролью, которую играют края и области в жизни нашей страны.
В отличие от всех других административно-территориальных единиц, имеющихся в союзных республиках, края и области до сих пор образовывались только в некоторых, наиболее крупных из этих республик. В настоящее время края и области имеются только в РСФСР1, а области — также в УССР, БССР, Узбекской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР и Туркменской ССР2. Следовательно, краевые и областные Советы создаются только в указанных республиках.
Образование краев и областей только в некоторых союзных республиках обусловлено разнообразием местных условий в этих республиках, наличием в их составе большого числа других административно-территориальных единиц (например, районов, городов и т. д.), часто находящихся в значительном удалении от республиканских центров.
Край и область — административно-территориальные единицы, различающиеся не только по названию. Край обычно превосходит область по количеству населения и по величине территории. Он отличается от области также и тем, что в его состав, как прави-
1 В составе РСФСР имеется 6 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский), 5 автономных и 49 административных областей.
2 Всего в этих республиках 65 областей, причем в Киргизской ССР имеется только три области — Ошская, Иссык-Кульская и Нарынская, в Таджикской ССР — одна — Ленинабадская область и в Туркменской ССР — три — Марыйская, Ташаузская и Чарджоуская области. Остальная территория этих республик подразделяется непосредственно на районы.
84
ло, входит автономная область, а в отдельных случаях — одна или несколько административных областей1. Однако, несмотря на имеющиеся между ними различия, края и области представляют собой одно звено системы административно-территориального деления союзной республики. Поэтому действующие на их территории краевые и областные Советы также представляют одно звено системы местных органов государственной власти нашей страны и занимают одинаковое положение в этой системе, характеризующееся следующими чертами, которые определяются спецификой краев и областей.
Края и области являются самыми крупными подразделениями административно-территориальной системы соответствующих союзных республик, ее высшими звеньями. Они объединяют все другие звенья этой системы и представляют собой опорные пункты ЦК КПСС, Правительства СССР, Центральных Комитетов коммунистических партий и правительств союзных республик во всей их деятельности.
Края и области обычно занимают довольно значительные территории, на которых проживает большое количество населения. Достаточно сказать, что по размерам своей территории и по численности проживающего на ней населения многие из них превосходят целые государства. Поэтому Советы, действующие на территории краев и областей, представляют собой важные центры государственного руководства, охватывающие значительные по численности населения участки территории нашей страны.
В экономическом отношении края и области являются целостными, как правило, многоотраслевыми или иногда специализированными (в зависимости от природных условий) хозяйственными образованиями, включающими как индустриальные центры, так и сельскохозяйственные районы. Они характеризуются устойчивыми производственными связями между расположенными на их территории промышленными и сельскохозяйственными предприятиями, городами и сельскими местностями. В результате краевые и областные Советы представляют собой крупные центры хозяйственного руководства в нашей стране.
Место и роль краевых и областных Советов в системе местных органов государственной власти нашей страны определяют объем их материально-финансовых возможностей, особенности их компетенции.
§ 2. Особенности материально-финансовой базы краевых, областных Советов
Занимая руководящее положение в системе местных Советов, краевые и областные Советы располагают развитой хозяйствен-
1 Например, в состав Хабаровского края до января 1956 г. кроме Еврейской автономной области входили также две административные области — Камчатская и Нижне-Амурская.
85
ной базой, а также значительными материальными и финансовыми ресурсами.
Важнейшей особенностью материальной базы краевых и областных Советов является ее многоотраслевой характер. В непосредственном ведении этих Советов находятся предприятия местной промышленности, часть сельскохозяйственных предприятий, розничная торговая сеть, дороги местного значения, значительная часть государственного жилого фонда, почти все больницы, поликлиники, амбулатории, школы, большая часть домов культуры, клубов, библиотек, кинотеатров и других социально- культурных и культурно-просветительных учреждений, а также предприятия, учреждения и организации коммунально-бытового обслуживания населения.
Рядом особенностей характеризуется и такая важная составная часть материально-финансовой базы краевых и областных Советов, как их бюджеты.
Бюджеты краевых и областных Советов объединяют в своем составе местные бюджеты всех других Советов, действующих на территории края или области. Именно поэтому бюджет каждого края и области состоит из областного (краевого) бюджета, обеспечивающего денежными средствами финансирование хозяйственного, социально-культурного и бытового строительства областного (краевого) значения, а также содержание областных (краевых) органов государственной власти и управления, и бюджетов районов, городов областного (краевого) подчинения и других входящих в его состав бюджетов.
Через краевые и областные бюджеты перераспределяется часть денежных средств между бюджетами районов, городов краевого и областного подчинения и иных нижестоящих Советов в целях всемерного развития местного хозяйства, повсеместного обеспечения культурно-бытовых потребностей населения.
Доходы бюджетов краев и областей складываются из отчислений от прибылей и других поступлений от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных местным Советам; подоходного налога с кооперативных предприятий и организаций и предприятий общественных организаций; лесного дохода; сельскохозяйственного налога, местных налогов и сборов, государственной пошлины и других доходов, направляемых в бюджеты краев, областей в соответствии с законодательством союзной республики. Сверх этого в бюджеты краев и областей передаются отчисления от налога с оборота, подоходного налога с колхозов, подоходного налога с населения и других государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в государственном бюджете союзной республики.
Расходы бюджетов краев и областей направляются на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных местным Советам, на финансирование осуществляемых
86
учреждениями и организациями, подведомственными местным Советам, мероприятий по просвещению, науке, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления края, области, а также на другие мероприятия, финансируемые в соответствии с законодательством союзной республики из бюджета края, области.
§ 3. Особенности компетенции краевых, областных Советов
Являясь высшим звеном в системе местных органов государственной власти нашей страны, краевые, областные Советы обладают компетенцией, характеризующейся рядом особенностей, отличающих ее от компетенции всех других видов местных Советов.
Одна из таких особенностей состоит в том, что краевые, областные Советы располагают наиболее широкой по сравнению с другими местными Советами сферой деятельности. Так, например, если городские Советы выступают главным образом как органы непосредственного руководства городским хозяйством и обслуживанием населения, а районные Советы прежде всего как опорные пункты коммунистического строительства в сельской местности, то сфера деятельности краевых, областных Советов распространяется на все подведомственные местным Советам отрасли как городского, так и сельского хозяйства.
Кроме того, к этому необходимо добавить, что в сферу деятельности краевых, областных Советов входят некоторые вопросы, решение которых неподведомственно никаким другим местным органам власти нашей страны. Так, например, краевые, областные Советы являются единственным в настоящее время видом местных Советов, которые правомочны решать целый ряд вопросов административно-территориального деления союзных республик. Только им принадлежит также право утверждать образование тех отделов исполкомов районных Советов, которые создаются в соответствии с особенностями хозяйства района, в дополнение к перечню отделов, перечисленных в конституции союзной республики, и по поручению Совета Министров союзной республики утверждать положения об отделах, о которых не имеется единого республиканского положения. Только в их ведение входит утверждение и изменение структуры и штатов управлений и отделов исполкомов краевых, областных Советов, аппарата исполкомов, отделов и управлений исполкомов окружных, городских и районных Советов, которое может осуществляться исполкомами краевых, областных Советов в пределах общей численности и фонда заработной платы органов государственного управления области (края), с соблюдением схем должностных окладов, по согласованию с Министерством финансов союзной республики, а также отнесение исполкомов сельских и поселковых Советов к установлен-
87
ным законодательством группам по ставкам заработной платы руководящих советских работников.
Другой характерной особенностью компетенции краевых, областных Советов является то, что, они «обладают самыми широкими по сравнению с другими видами местных Советов полномочиями в различных областях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства и располагают наибольшими правовыми средствами влияния на неподведомственные местным Советам предприятия, учреждения и организации.
Так, в частности, в сфере планирования народного хозяйства только краевым, областным и приравненным к ним местным Советам принадлежит право представлять в Госпланы и соответствующие министерства (ведомства) союзных республик предложения по проектам планов, разрабатываемым министерствами и ведомствами СССР и союзной республики, схемам развития и размещения промышленности соответствующей отрасли, а также по заданиям на проектирование новых, реконструкцию действующих предприятий, находящихся на территории края, области и т. д.
Аналогичные примеры можно было бы привести и по многим другим сферам деятельности краевых, областных Советов.
Наконец, важная особенность компетенции краевых, областных Советов состоит также и в том, что она предусматривает выполнение этими Советами как непосредственно оперативных, управленческих функций, так и функций планово-регулирующих. Причем последние должны занимать в работе краевых, областных Советов преобладающее место. Решая многие свои задачи, краевые, областные Советы согласно их компетенции должны действовать прежде всего через нижестоящие Советы и их исполнительные и распорядительные органы, работу которых они направляют. Непосредственное руководство эти Советы и их органы осуществляют в основном лишь применительно к предприятиям, учреждениям и организациям краевого, областного подчинения.
Такая особенность компетенции краевых, областных Советов полностью соответствует их положению в системе местных органов власти, которую они возглавляют, выступая по отношению к другим местным Советам в качестве руководящих, планово-регулирующих и контролирующих органов.
ГЛАВА VIII. ОСОБЕННОСТИ КОМПЕТЕНЦИИ РАЙОННЫХ СОВЕТОВ
§ 1. Роль и место районных Советов в системе местных Советов
Роль и место районных Советов в системе местных Советов депутатов трудящихся определяются прежде всего тем положением, которое занимают районы в административно-территориальном устройстве нашей страны. Как указывается в постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся», районные и городские Советы являются «узловым звеном государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии и государства».
В соответствии с существующим ныне в стране административно-территориальным делением районы имеются во всех союзных республиках. Однако их положение в административно-территориальном делении этих республик неоднородно. Оно зависит как от системы административно-территориальных единиц, имеющихся в союзных республиках, так и от их национально-государственного устройства.
В союзных республиках, не имеющих краевого, областного деления (например, Латвия, Молдавия и др.), а также в автономных республиках районы являются высшей административной единицей. Следовательно, и районные Советы в этих условиях выступают в качестве высших звеньев системы местных органов власти соответствующих союзных и автономных республик, возглавляющих всю систему местных Советов на подведомственной им территории и обеспечивающих на этой территории проведение в жизнь политики партии и актов вышестоящих государственных органов Союза ССР, союзных и автономных республик.
В союзных республиках, имеющих краевое, областное деление (например, Украинская ССР, Белорусская ССР и др.), районы составляют лишь среднее звено в системе административно-территориальных единиц этих республик. Аналогичное положение занимают и районы автономных областей, входящих в состав союзных республик с районным делением (например, Грузинская ССР). Поэтому действующие на территории таких районов районные Советы также представляют среднее звено системы местных органов государственной власти соответствующих союзных республик, связывающее нижестоящие городские (районного под-
89
чинения), поселковые и сельские Советы с вышестоящими краевыми, областными Советами.
Однако, несмотря на различия в административно-территориальном устройстве отдельных союзных республик, «районы представляют собой единое звено в системе административно-территориального деления. Их объединяет одинаковое положение, которое все они занимают в хозяйственном и социально-культурном строительстве.
В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий крупные сельскохозяйственные предприятия —колхозы и совхозы, как правило, небольшие промышленные предприятия, главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации, ведущее место в котором принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район является «базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения. Вот почему районы служат узловыми пунктами коммунистического строительства в сельской местности, а районные Советы, действующие на их территории, —важнейшими руководящими центрами этого строительства, узловым звеном государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии и государства.
Современный период коммунистического строительства предъявляет новые, более высокие требования к деятельности районных Советов депутатов трудящихся. Учитывая это, ЦК КПСС принял в марте 1971 года постановление «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся»1.
В нем подчеркивается, что районные Советы, как полномочные органы государственной власти, призваны решать на своей территории все вопросы местного значения, координировать и контролировать в пределах своей компетенции работу всех предприятий и организаций независимо от их ведомственной подчиненности, вести активную воспитательную работу среди населения.
Районные Советы и их исполкомы должны активно участвовать в разработке планов развития сельскохозяйственного производства, обеспечить контроль за деятельностью колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий по выполнению ими планов и сверхплановых задании по продаже зерна, мяса, молока и других сельскохозяйственных продуктов, соблюдению требований законодательства, проведению в жизнь уставов колхозов и принципов внутриколхозной демократии. Районные Советы обязаны вести решительную борьбу с бесхозяйственностью и расточительством в использовании земли, государственных и кол-
1 См. «Правда» 14 марта 1971 г.
90
хозных средств, с проявлениями местничества и иждивенческих настроений.
В соответствии с названным постановлением ЦК КПСС Президиум Верховного Совета СССР 19 марта 1971 г. принял Указ «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и одобрил Примерное положение о районном Совете депутатов трудящихся. В соответствии с этими актами Верховные Советы союзных республик приняли законы о районных Советах. Аналогичные акты приняты также в автономных республиках.
Особенности районов, а также место районных Советов в системе местных Советов депутатов трудящихся находят отражение в материально-финансовой базе районных Советов и их компетенции.
§ 2. Особенности материально-финансовой базы районных Советов
Действуя на территории районов, представляющих собой сложные, многоотраслевые экономические комплексы, районные Советы обладают довольно развитой материально-финансовой базой.
Материальная база районных Советов характеризуется прежде всего тем, что ее основу составляют сельскохозяйственные предприятия района, действующие под непосредственным руководством районных Советов. Помимо сельскохозяйственных предприятий в состав материальной базы районных Советов входит основная масса предприятий и учреждений, осуществляющих социально-культурное и коммунально-бытовое обслуживание населения района и находящихся в непосредственном подчинении районных Советов.
Известными особенностями характеризуются и бюджеты районов, составляющие финансовую базу деятельности районных Советов.
Бюджет района является составной частью бюджета союзной или автономной республики, края, области, автономной области, национального округа и обеспечивает необходимыми денежными средствами финансирование хозяйственного и культурного строительства, осуществляемого районным Советом. Он объединяет в своем составе районный бюджет и местные бюджеты всех других Советов, действующих на территории района (бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты).
Доходы бюджетов районов складываются из отчислений от прибылей и других поступлений от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету, местных налогов и сборов, государственной пошлины и других доходов, направляемых в бюджет района в соответствии с законодательством союзной республики. Помимо этих доходов в бюджет районов передаются отчисления от налога с оборота, подоходного налога с
91
кооперативных предприятий и организаций и предприятий общественных организаций, лесного дохода, подоходного налога с колхозов, подоходного налога с населения, сельскохозяйственного налога и других государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в бюджетах краев, областей, автономных областей и национальных округов.
Расходы бюджетов районов направляются на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районным Советам, на финансирование осуществляемых учреждениями и организациями, подведомственными районным Советам, мероприятий по просвещению, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления районов, на другие мероприятия.
Современный этап коммунистического строительства характеризуется последовательным укреплением материально-финансовой базы районных Советов. Важнейшие направления дальнейшего укрепления этой базы намечены в постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (март 1971 года).
ЦК КПСС признал необходимым, чтобы в районное подчинение были дополнительно переданы предприятия, учреждения и организации, обслуживающие преимущественно население данного района.
В целях более активного участия предприятий и организаций в развитии районного хозяйства, повышения заинтересованности районных Советов в результатах работы предприятий и организаций, расположенных на их территории, признано необходимым, чтобы в бюджеты районов передавалась часть прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского, краевого и областного подчинения.
В соответствии с этим постановлением Совет Министров СССР принял постановление о мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся.
Правительство поручило Советам Министров союзных республик обеспечить в течение 1971—4975 годов исполкомы районных Советов благоустроенными помещениями, а также транспортными средствами, предметами оргтехники, оборудованием, мебелью и инвентарем.
В целях укрепления доходной части районных бюджетов, расширения источников финансирования и увеличения средств, оставляемых в распоряжении исполкомов районных Советов на развитие местного хозяйства и улучшение культурно-бытового обслуживания населения, Советам Министров союзных республик поручено рассмотреть и решить вопросы:
— о дополнительной передаче в ведение исполкомов районных Советов предприятий местной промышленности, бытового обслу-
92
живания населения, коммунального хозяйства, торговли и других предприятий и хозяйственных организаций, обслуживающих преимущественно население данного района;
— об оставлении в распоряжении исполкомов районных Советов доходов, дополнительно получаемых при исполнении бюджета, а также сумм превышения доходов над расходами, образующихся на конец года за счет перевыполнения доходов или экономии по расходам;
— об оставлении в распоряжении исполкомов районных Советов части прибыли подведомственных им предприятий бытового обслуживания населения, местной промышленности и коммунального хозяйства, а также о передаче в бюджеты районов части прибылей предприятий и хозяйственных организаций республиканского и областного (краевого) подчинения;
— об оставлении в распоряжении исполкомов районных Советов части налога с оборота по товарам народного потребления, изготовленным сверх плана на предприятиях республиканского и местного подчинения, а также части налога с оборота, отчислений в бюджет союзной республики, поступающих от реализации товаров, произведенных по дополнительным заданиям из сырья и материалов, выделенных в централизованном порядке1.
§ 3. Особенности компетенции районных Советов
Некоторыми особенностями, обусловленными, с одной стороны, тем местом, которое занимают районные Советы в системе местных органов государственной власти нашей страны, а с другой стороны, тем положением, которое принадлежит им в коммунистическом строительстве, характеризуется также компетенция этих Советов.
Являясь средним (в некоторых республиках—высшим) звеном в системе местных органов государственной власти, районные Советы призваны осуществлять как непосредственно оперативные, управленческие функции применительно к предприятиям, учреждениям и организациям районного подчинения, так и руководящие, в том числе планово-регулирующие функции в отношении нижестоящих Советов. В этом отношении они сходны с краевыми, областными Советами.
Вместе с тем, действуя на менее обширной территории, чем краевые, областные Советы, районные представительные органы государственной власти больше их приближены к объектам управления и населению. В их непосредственном подчинении находятся различные сельскохозяйственные и промышленные пред-
1 См. постановление Совета Министров СССР «О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся», «Ведомости Верховного Совета СССР» 1971 г, № 12, стр. 195—196.
93
приятия, основная масса предприятий и учреждений, осуществляющих социально-культурное и коммунально-бытовое обслуживание населения. Что же касается планово-регулирующих и иных руководящих функций по отношению к нижестоящим Советам, то они у районных Советов носят более ограниченный характер по сравнению с краевыми, областными Советами хотя бы в силу существенных различий в количестве объектов применения этих функций. Вот почему в отличие от краевых, областных Советов в деятельности районных Советов преобладающее место принадлежит не планово-регулирующим и иным подобного рода руководящим функциям, а функциям непосредственно оперативным, управленческим.
Обусловленный компетенцией районных Советов характер выполняемых ими функций, а также их соотношение являются существенными особенностями компетенции этих Советов.
Как центры коммунистического строительства в сельской местности, районные Советы располагают целым рядом прав и обязанностей в деле контроля и непосредственного регулирования сельскохозяйственного производства, а также в области землеустройства и руководства землепользованием на своей территории, несвойственных другим местным Советам.
Так, в ведение районных Советов входит регистрация уставов- сельскохозяйственных артелей и проверка соответствия их общесоюзному и республиканскому законодательству, рассмотрение решений руководящих органов колхозов (например, об исключении из колхоза) и направление этих решений на новое рассмотрение в колхозы в случае их несоответствия законодательству или уставу колхоза, надзор за соблюдением норм внутриколхозной демократии, в особенности в отношении выборности руководящих органов сельскохозяйственной артели, регулярного созыва общих собраний колхозников и собраний уполномоченных, подотчетности правления колхоза и его председателя общему собранию колхозников и т. п. Они выдают колхозам государственные акты на бессрочное (вечное) и бесплатное пользование землей, ведают государственным земельным фондом, контролируют соблюдение требований о размерах приусадебных участков колхозников, рабочих совхозов, служащих и других граждан и т. д.
ГЛАВА IX. ОСОБЕННОСТИ КОМПЕТЕНЦИИ ГОРОДСКИХ И РАЙОННЫХ В ГОРОДАХ СОВЕТОВ
§ 1. Роль и место городских Советов в системе местных Советов
Роль и место городских Советов в системе местных Советов депутатов трудящихся определяется значением городов в выполнении задач коммунистического строительства. Ранее уже отмечалось, что в постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» городские Советы, наравне с районными Советами, характеризуются как узловое звено государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии и государства.
Города играют исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни нашей страны. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, государственного жилого фонда, развитой сети медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. В городах проживает более половины населения нашей страны. Основную часть жителей городов составляют рабочие, служащие и члены их семей.
Характер городов как промышленных и культурных центров страны оказывает определяющее влияние на положение действующих на их территории городских Советов. Выступая в первую очередь как органы непосредственного руководства городским хозяйством и обслуживанием населения, городские Советы вместе с тем являются важнейшими организующими центрами в деле осуществления руководящего влияния рабочего класса на колхозное крестьянство.
Однако, обладая рядом общих черт, объединяющих их в единое звено системы административно-территориального деления Советского государства, города различаются между собой по численности их населения, объему хозяйства и по ряду других признаков. Эти различия оказывают существенное влияние на специфику положения как самих городов, так и действующих на их территории городских Советов.
В зависимости от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города нашей страны подразделяются
95
на следующие основные виды: 1) города республиканского (союзной республики) подчинения; 2) города краевого, областного, республиканского (АССР), окружного подчинения; 3) города районного подчинения.
Согласно этому делению наиболее крупные города находятся в непосредственном подчинении республиканских (союзной республики) органов. Например, в Украинской ССР к ним могут быть отнесены города с населением свыше 500 тыс. человек, являющиеся крупными экономическими, культурными и административными центрами и с точки зрения их дальнейшего развития нуждающиеся в непосредственном руководстве со стороны республиканских органов УССР. Действующие на их территории городские Советы, также находящиеся в непосредственном подчинении республиканских (союзной республики) органов, являются высшими звеньями системы местных органов государственной власти соответствующих союзных республик, возглавляющими всю систему местных Советов на подведомственной им территории и обеспечивающими на этой территории проведение в жизнь политики партии и указаний вышестоящих государственных органов Союза ССР и союзных республик.
Для других значительных по размерам городов установлено краевое, областное, республиканское (АССР), окружное подчинение. Так, в РСФСР к этой категории городов могут быть отнесены населенные пункты, имеющие крупное промышленное значение и являющиеся культурно-политическими центрами, насчитывающими свыше 50 тыс. жителей. В отдельных случаях к этой категории городов могут быть отнесены также населенные пункты с населением и менее 50 тыс. жителей, если они имеют крупное промышленное, культурно-политическое значение и перспективы значительного экономического развития и роста численности населения. Советы городов этого вида, находящиеся в непосредственном подчинении республиканских (АССР) органов, являются высшими звеньями системы местных органов государственной власти соответствующих автономных республик. Города районного подчинения — наиболее распространенный вид городского поселения, к которому, например в РСФСР, могут быть отнесены населенные пункты, являющиеся культурными и промышленными центрами с населением не менее 12 тыс. человек, при условии, что не менее 85% этого населения составляют рабочие, служащие и члены их семей. Действующие на их территории Советы являются низовыми звеньями системы местных органов государственной власти нашей страны, наиболее среди городских Советов приближенными к населению.
На современном этапе коммунистического строительства роль городских Советов существенно возрастает, повышаются требования к их работе. Конкретная программа всесторонней активизации и совершенствования деятельности этого вида Советов содержится в упоминавшемся ранее постановлении ЦК КПСС «О
96
мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся».
В нем указывается, что городские Советы, как полномочные органы государственной власти, призваны решать на своей территории все вопросы местного значения, координировать и контролировать в пределах своей компетенции работу всех предприятий и организаций независимо от их ведомственной подчиненности, вести активную воспитательную работу среди населения.
Важное значение придается в постановлении усилению государственного контроля со стороны Советов за выполнением планов жилищного, коммунального строительства, строительства объектов социально-культурного и бытового назначения, осуществляемого по линии министерств и ведомств, за качеством и комплексностью строительства, за соблюдением генеральных планов городов. Обращается внимание на то, что следует шире внедрять практику выполнение исполкомами городских Советов обязанностей заказчика по этим видам строительства, улучшать контроль со стороны Советов за состоянием и правильной эксплуатацией ведомственного жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства.
Характер и особенности городов, место и роль городских Советов в системе местных Советов депутатов трудящихся находят отражение в их материально-финансовой базе и обусловливают правовое положение этих Советов.
§ 2. Особенности материально-финансовой базы городских Советов
Осуществляя руководство такими экономическими и культурными центрами, какими являются города, городские Советы располагают прочной материальной и финансовой базой.
Состав материальной базы городских Советов, действующих на территории городов различных категорий, неоднороден. Он зависит от величины города, уровня его промышленного и культурного развития и иных подобного рода факторов. Однако главная, основная особенность материальной базы городских Советов всех видов состоит в том, что она представляет обычно комплекс, объединяющий значительную часть промышленных предприятий, строек, коммунально-бытовых предприятий, жилищного фонда, транспорта, социально-культурных учреждений и организаций.
Неоднородна и финансовая база Советов городов различного подчинения.
Бюджеты Советов городов республиканского (союзной республики) подчинения объединяют в своем составе местные бюджеты всех других Советов, действующих на подведомственной этим городским Советам территории.
Доходы бюджетов городов республиканского (союзной республики) подчинения складываются из отчислений от прибылей и
7-2220 97
других поступлений от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных местным Советам; подоходного налога с кооперативных предприятий и организаций и предприятий общественных организаций, лесного дохода; сельскохозяйственного налога, местных налогов и сборов, государственной пошлины и других доходов, направляемых в бюджеты городов республиканского (союзной республики) подчинения в соответствии с законодательством союзной республики. Кроме того, в бюджеты городов республиканского (союзной республики) подчинения передаются отчисления от налога с оборота, подоходного налога с колхозов, подоходного налога с населения и других государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в государственном бюджете союзной республики.
Расходы бюджетов городов республиканского (союзной республики) подчинения направляются на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных местным Советам, на финансирование осуществляемых учреждениями и организациями, подведомственными местным Советам, мероприятий по просвещению, науке, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления городов республиканского (союзной республики) подчинения, а также на другие мероприятия, финансируемые в соответствии с законодательством союзной республики из бюджета города республиканского (союзной республики) подчинения.
Бюджеты городов краевого, областного, республиканского (АССР), окружного подчинения объединяют городские бюджеты, бюджеты городских районов, а также бюджеты тех поселковых, сельских Советов, которые находятся в административном подчинении городских Советов.
Доходы бюджетов городов краевого, областного, республиканского (АССР), окружного подчинения складываются из отчислений от прибылей и других поступлений от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных городским Советам; местных налогов и сборов; государственной пошлины и других доходов, направляемых в бюджеты городов в соответствии с законодательством союзных республик. Помимо этих доходов в бюджеты указанных городов передаются отчисления от налога с оборота, подоходного налога с кооперативных предприятий и организаций и предприятий общественных организаций, подоходного налога с населения и других государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в бюджетах краев, областей, автономных областей, государственных бюджетах АССР, бюджетах национальных округов.
Расходы бюджетов городов краевого, областного, республиканского (АССР), окружного, подчинения направляются на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных городским Советам; на финансирование осуществля-
98
емых учреждениями и организациями, подведомственными городскому Совету, мероприятий по просвещению, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению; на содержание органов государственной власти и органов государственного управления городов; на другие мероприятия, финансируемые в соответствии с законодательством союзных и автономных республик, а также в соответствии с решениями краевых, областных Советов, Советов автономных областей и национальных округов из бюджетов городов.
Бюджеты городов районного подчинения являются составными частями бюджетов районов и обеспечивают необходимыми денежными средствами финансирование хозяйственного и культурного строительства, осуществляемого городскими (города районного подчинения) Советами.
Коммунистическая партия и Советское государство проявляют постоянную заботу об укреплении материально-финансовой базы городских Советов. Убедительным свидетельством этому служит постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (март 1971 г.), наметившее важнейшие направления дальнейшего укрепления материально-финансовой базы городских Советов.
ЦК КПСС признал необходимым, чтобы в городское подчинение были дополнительно переданы предприятия, учреждения и организации, обслуживающие преимущественно население данного города.
В целях более активного участия предприятий и организаций в развитии городского хозяйства, повышения заинтересованности городских Советов в результатах работы предприятий и организаций, расположенных на их территории, признано необходимым, чтобы в бюджеты городов передавалась часть прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского, краевого и областного подчинения.
В названном постановлении ЦК КПСС предусмотрена также дальнейшая передача городским Советам принадлежащего предприятиям, организациям и учреждениям государственного жилищного фонда в городах, а также объектов коммунального хозяйства, обслуживающих население этих городов. Соответствующим государственным органам поручено разработать условия и установить сроки постепенной передачи городским Советам ведомственного жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства при одновременном укреплении материальной и ремонтно-строительной базы исполкомов городских Советов.
В соответствии с этим постановлением Совет Министров СССР принял упоминавшееся ранее постановление о мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся.
99
§ 3. Особенности компетенции городских Советов
Различия между видами городов оказывают существенное влияние на характер и особенности компетенции действующих на их территории городских Советов. Это влияние находит свое отражение в том, что Советы городов республиканского (союзной республики) подчинения, которые по своему месту в системе органов государственной власти нашей страны могут быть приравнены к краевым, областным Советам, располагают компетенцией, в целом сходной с компетенцией краевых, областных Советов и характеризующейся в значительной мере теми же особенностями, что и компетенция этих Советов.
В отличие от них Советы городов краевого, областного и республиканского (АССР) подчинения, занимающие в системе местных органов государственной власти положение, аналогичное положению районных Советов, наделены компетенцией, во многих отношениях сходной с компетенцией районных Советов и характеризующейся многими свойственными ей особенностями.
Наконец, Советы городов районного подчинения, являясь низовым звеном системы местных Советов, располагают компетенцией, отличающейся от компетенции Советов как городов республиканского (союзной республики), так и городов краевого, областного и республиканского (АССР) подчинения. Ее главная особенность состоит в том, что она не предусматривает выполнение этими Советами каких-либо руководящих функций в отношении других Советов. Решая возложенные на них задачи, Советы городов районного подчинения осуществляют лишь функции непосредственно оперативные, связанные с управлением подведомственными им предприятиями, учреждениями и организациями.
Наряду с особенностями, свойственными компетенции отдельных видов городских Советов, имеются также определенные особенности, характерные для компетенции всех видов городских Советов.
Так, для компетенции городских Советов, имеющих в своем непосредственном ведении значительное число предприятий и учреждений коммунального хозяйства, значительный государственный жилой фонд, развитую сеть медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения, характерен особенно широкий круг полномочий и обязанностей, обусловленных руководством этими объектами. Вместе с тем полномочия и обязанности этих Советов в области сельского хозяйства по понятным причинам носят весьма ограниченный характер.
Это последнее обстоятельство является одной из наиболее существенных особенностей компетенции городских Советов, отличающей ее от компетенции всех других Советов. Так, несмотря на то, что, как уже отмечалось, компетенция Советов городов республиканского (союзной республики) подчинения во многом сходна с компетенцией краевых, областных Советов, она не может в
100
силу указанного обстоятельства в полной мере характеризоваться такой свойственной компетенции краевых, областных Советов особенностью, как обладание наиболее широкой по сравнению с другими Советами сферой деятельности. То же самое можно сказать и в отношении Советов городов краевого, областного и республиканского (АССР) подчинения. Их компетенция, сходная с компетенцией районных Советов, не может, разумеется, характеризоваться такой ее особенностью, как свойственный ей особенно широкий круг полномочий и обязанностей в области руководства сельскохозяйственным производством. Именно в этом заключаются также основные отличия компетенции Советов городов районного подчинения от компетенции сельских Советов.
§ 4. Особенности компетенции районных в городах Советов
Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы — районы.
Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного подчинения, насчитывающих, например, в РСФСР свыше 100 тыс. человек населения, в УССР более 50 тыс. и т. д. Они являются составной частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.
Районирование городов имеет целью создание условий, при которых городские Советы могли бы сосредоточить свое внимание и деятельность на узловых вопросах общегородского хозяйственного и социально-культурного строительства, на руководстве наиболее крупными объектами общегородского значения. Это обстоятельство определяет главные черты компетенции районных Советов, действующих на территории городских районов, ее соотношение с компетенцией городских Советов.
В непосредственном ведении районных Советов обычно находится жилой фонд, значительная часть предприятий торговли, бытового обслуживания, медицинских учреждений, учреждений культуры, большинство школ. Они осуществляют непосредственное руководство работой сельских и поселковых Советов, действующих на территории городов.
Что же касается всех других объектов городского хозяйства и культуры, то они находятся либо в совместном ведении городских и районных Советов, либо в ведении одних лишь городских Советов.
Так, например, решение целого ряда вопросов жилищного хозяйства, благоустройства, коммунально-бытового обслуживания, торговли и общественного питания, здравоохранения, социального обеспечения, народного образования, культуры осуществляется как городскими, так и районными Советами.
8-2220 101
В то же время объекты городского хозяйства и культуры, имеющие важное общегородское значение (например, крупные больницы, гостиницы, театры, «кинотеатры и т. д.), а также целые отрасли городского хозяйства, успешное функционирование которых в силу технических условий требует централизованного управления (например, городской транспорт, водопроводно-канализационное и топливно-энергетические хозяйства и т. п.), находятся в непосредственном ведении городских Советов. В отношении их районные Советы на своей территории осуществляют лишь функции контроля, а также содействия их дальнейшему развитию.
Наконец, имеется группа отраслей городского хозяйства, руководство которыми требует централизации главным образом из-за необходимости их специализации (например, капитальное строительство, металлообрабатывающая промышленность и т. п.). Ими руководят исключительно городские Советы без какого-либо влияния в этом деле районных Советов.
Придавая важное значение этому виду Советов, ЦК КПСС в своем постановлении «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» рекомендовал Советам Министров союзных республик принять меры по улучшению деятельности районных в городах Советов, предоставить им более широкую самостоятельность в решении основных вопросов обслуживания населения районов, организации службы быта, торговли и общественного питания, культурно-просветительной работы, обеспечить их активное участие в рассмотрении и решении вопросов, имеющих общегородское значение.
ГЛАВА X. ОСОБЕННОСТИ КОМПЕТЕНЦИИ СЕЛЬСКИХ И ПОСЕЛКОВЫХ СОВЕТОВ
§ 1. Роль и место сельских и поселковых Советов в системе местных Советов
Сельские и поселковые Советы являются низовыми, наиболее многочисленными звеньями системы местных Советов. Число сельских и поселковых Советов составляет 90 процентов всех местных Советов. Сельские и поселковые Советы являются и наиболее массовыми органами власти. Депутаты этих Советов составляют 72 процента всех депутатов Советов.
Сельские Советы образуются на территориях, на, которых расположены сельские поселения — населенные пункты, не отнесенные специальными актами Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик, областных (краевых) исполкомов к категории городов, рабочих и курортных поселков (то есть поселков городского типа). Всего в нашей стране насчитывается около 700 тыс. сельских населенных мест, в которых проживает 110 миллионов человек, то есть почти 46 процентов населения страны. Сельское поселение весьма разнообразно: это села, деревни, станицы и хутора, кишлаки и аулы (около одной пятой всех сельских поселении составляют населенные пункты при центральных усадьбах и отделениях совхозов, подсобных хозяйствах, опытных станциях, фермах, станах, отгонных пастбищах, лесничествах и лесхозах и т. п.). Поэтому, как правило, на территории сельского Совета имеется не один, а несколько (иногда до двух и более десятков) населенных пунктов. Но, конечно, есть и такие сельские Советы, территория которых ограничена по существу одним крупным населенным пунктом.
На территории сельских Советов расположены почти все колхозы. Естественно, что один из первых и главных факторов, определяющих территорию сельских Советов, — фактор экономический. Помимо экономической целостности территории, при образовании сельсовета и определении его границ учитывается близость органа власти к населению, наличие на его территории необходимых социально-культурных учреждений, бытовых и торговых предприятий, состояние дорог и средств связи.
103
Если сельские Советы образуются на территории, где расположены сельские поселения, то поселковые Советы образуются в населенных пунктах, которые отнесены к категории поселков городского типа. По действующему законодательству такими поселками являются рабочие, курортные, а в некоторых союзных республиках и городские поселки. Обычно поселки городского типа — это населенные пункты при крупных предприятиях, стройках, железнодорожных станциях, в курортных местностях — при лечебных и оздоровительных учреждениях. Развитие сети поселковых Советов связано с особенностями развития производительных сил в союзной республике, строительством промышленных предприятий вне городских поселений, различных гидротехнических сооружений, железных дорог, шахт, электростанций и т. п. Поэтому и число поселковых Советов так различно в союзных республиках (например, в РСФСР — 1 843, в Украинской ССР — 766, Белорусской ССР — 123, Казахской ССР — 177, Узбекской ССР — 85, Азербайджанской ССР — 104) 1.
Отнесение населенных пунктов к категории поселков городского типа, их упразднение и передача из одного района в другой относятся к компетенции тех же органов, которые вправе образовывать и упразднять территорию сельских Советов, то есть Президиумов Верховных Советов автономных республик, облисполкомов, крайисполкомов, а в республиках без областного деления — Президиумов Верховных Советов союзных республик. Однако для отнесения населенных пунктов к категории поселков городского типа законодательством союзных республик установлены определенные (несколько различные в каждой союзной республике) требования. Так, устанавливается, что в таких населенных пунктах прежде всего должен быть определенный минимум населения (например, не менее 3 тыс., 2 тыс. жителей). Далее предусмотрено, что среди населения поселка большинство жителей должно быть занято не в сельском хозяйстве, а в других отраслях народного хозяйства (например, рабочие, служащие и члены их семей должны составлять среди населения поселка 60, 70 или 85 процентов и т. п.). Различия в условиях для отнесения населенных пунктов к категории поселков городского типа в союзных республиках объясняется особенностями республики, ее территории, населенных мест, интересами размещения нового производства.
Поселковые Советы образуются, как правило, в одном населенном пункте — рабочем, курортном поселке. Однако иногда на территории поселкового Совета могут находиться и сельские населенные пункты, подчиненные в административном отношении поселковому Совету2.
1 См. «Правда» 20 нюня 1971 г.
2 По законодательству ряда республик (например, Украинской ССР, Азербайджанской ССР, Молдавской ССР) к поселениям городского типа могут oт-
104
Отнесение населенных пунктов к категории поселков городского типа означает, что на такие населенные пункты распространяются некоторые законоположения, касающиеся городов. Так, например, в РСФСР земельные отношения в поселках городского типа регулируются Положением о земельных распорядках в городах. В соответствии с правилами, установленными для городов, используются и строения, находящиеся в ведении поселковых Советов. Кроме того, на поселки городского типа распространяются налоги и сборы, которые существуют в городах.
Но указанные различия не могут изменить тех общих, наиболее характерных черт в функциях и роли сельских и поселковых Советов, которые присущи им как низовым органам власти. Они определяются прежде всего тем, что сельские и поселковые Советы — это органы власти, образуемые на небольшой территории с каким-то средним минимумом жителей, комплексом обслуживания населения (школы, медицинские, культурно-бытовые учреждения и т. п.). Поэтому наше законодательство устанавливает одинаковые нормы представительства в сельские и поселковые Советы, равный объем компетенции в основных вопросах хозяйственного и социально-культурного строительства на их территории, в обеспечении законности и охране прав граждан, сходные размеры штатов их аппарата.
Учитывая особое значение низовых органов власти и неотложные задачи, связанные с повышением их роли на современном этапе, ЦК КПСС принял в 1967 году постановление «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». В нем подчеркивается важная роль сельских и поселковых Советов в осуществлении государственной власти на местах, решении многих вопросов, связанных с удовлетворением разнообразных запросов населения, привлечении народных масс к управлению государственными делами.
Вместе с тем ЦК партии обратил серьезное внимание на то, что уровень работы сельских и поселковых Советов отставал от требований жизни. Они не полностью использовали предоставленные им права, не оказывали должного влияния на работу колхозов, совхозов, предприятий и учреждений. Мало проявлялось инициативы в привлечении трудящихся к повседневной работе Советов. ЦК КПСС наметил обширную программу по активизации деятельности этих Советов, усилению влияния на развитие экономики колхозов и совхозов, предприятий промышленности и бытового обслуживания, работу социально-культурных учреждений.
В соответствии с решениями XXIII съезда партии и постановлением ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» Президиум Верховного Совета СССР принял 8 апреля 1968 г. Указ «Об основных правах и обя-
носиться довольно мелкие населенные пункты, которые не составляют самостоятельных административно-территориальных единиц. В них поселковые Советы не образуются.
105
занностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» и одобрил Примерное положение о сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся. На основании и в соответствии с этими актами в союзных республиках были приняты в 1968 году законы о сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся. Во всех союзных республиках (кроме Украинской ССР и Узбекской ССР) приняты единые законы о сельских и поселковых Советах. В РСФСР такой закон принят на III сессии Верховного Совета республики в июле 1968 года. В Украинской ССР приняты закон о сельском Совете и отдельно закон о поселковом Совете, а в Узбекской ССР — закон о кишлачном Совете и закон о поселковом Совете. На основании союзного указа и законов союзных республик Верховные Советы автономных республик приняли законы о сельских и поселковых Советах.
§ 2. Особенности материально-финансовой базы сельских и поселковых Советов
Характер материально-финансовой базы сельских, поселковых Советов в целом определяется положением этих органов в системе местных Советов, размерами и особенностями их территории, а также особенностями организации управления различными отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства.
В непосредственном ведении сельских и поселковых Советов находятся, главным образом, социально-культурные учреждения, а также некоторые предприятия коммунального хозяйства, небольшой жилищный фонд. Так, в сельских Советах это начальные, восьмилетние (в некоторых Советах — и средние) школы, школы рабочей и сельской молодежи, интернаты при школах, библиотеки, сельские клубы и избы-читальни, фельдшерско-акушерские пункты, детские ясли, больницы, здравпункты при предприятиях. Сельские и поселковые Советы не имеют в своем подчинении промышленных предприятий. Что же касается предприятий в области сельского хозяйства, то иногда сельские Советы имеют на своем бюджете лишь небольшие ветеринарные участки или пункты.
В поселковых Советах круг подчиненных им социально-культурных учреждений аналогичен соответствующему кругу учреждений, подчиненных сельским Советам (иногда среди них могут быть также, например, дома пионеров, дома культуры). Что же касается медицинских, а также коммунальных предприятий, то их число относительно больше в поселковых Советах, чем в сельских Советах (могут быть также поликлиники, санэпидстанции, водопроводы, бани). Более значителен в поселковых Советах и подведомственный им жилой фонд.
Доходная часть сельских бюджетов складывается из местных и закрепленных доходов, а также отчислений от государственных
106
налогов и доходов. К доходам от местных источников и полностью закрепленным за сельским бюджетом доходам относятся: арендные доходы от находящегося в их распоряжении жилого фонда, доходы от коммунальных предприятий (не переведенных на хозяйственный расчет и финансируемых в сметном порядке), отчисления от прибылей, поступающих от жилого фонда и коммунальных предприятий, переведенных на хозяйственный расчет, арендная плата от нежилых или жилых помещений, сдаваемых в долгосрочную аренду, арендная плата за пользование земельными участками, налог со строений и земельная рента, налог со зрелищ, доходы от государственной пошлины, разовый сбор, взимаемый на колхозных рынках. В сельский бюджет передаются отчисления от следующих государственных налогов и доходов: подоходного налога с потребительской кооперации, подоходного налога с колхозов, сельскохозяйственного налога, подоходного налога с населения, налога с холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР.
Состав и структура доходов бюджетов поселковых Советов в целом имеет много сходного с составом и структурой бюджетов сельских Советов. К доходам от местных источников относятся доходы от имущества и предприятий (отчисления от прибыли или платежи из прибыли предприятий и организаций, находящихся в ведении поселковых Советов, валовые доходы предприятий и организаций жилищного хозяйства, не переведенных на хозяйственный расчет, доходы от сдачи в аренду нежилых помещений и сельскохозяйственных участков, а также от реализации имущества и другие поступления), налог со строений, земельная рента, сбор с владельцев транспортных средств, налог с владельцев скота, налог со зрелищ, государственная пошлина, подоходный налог с предприятий, организаций потребительской кооперации и предприятий общественных организаций, поступления по государственному страхованию.
Отчисления от государственных налогов и доходов состоят из платежей социалистических предприятий и организаций (налог с оборота, подоходный налог с колхозов, лесной доход и др.), платежей населения (подоходный налог с населения, сельскохозяйственный налог, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР) и поступлений по денежно-вещевым лотереям и от реализации Государственного 3-процентного внутреннего выигрышного займа. В поселковых бюджетах первое место занимают налоги с населения.
Постановлением Совета Министров СССР от 14 марта 1968 года «О мерах по укреплению материально-финансовой базы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»1 было поручено Советам Министров союзных и автономных республик, исполкомам решить вопросы о дополнительной передаче на бюджеты
1 СП СССР 1968 г. № 6, ст. 30.
107
сельских и поселковых Советов учреждений и организаций, непосредственно обслуживающих население, принять меры по расширению источников дохода низовых Советов с тем, чтобы их бюджеты обходились, как правило, без дотации. В соответствии с этим постановлением союзного правительства Советы Министров союзных республик приняли постановления о мерах по укреплению материально-финансовой базы сельских и поселковых Советов.
§ 3. Особенности компетенции сельских и поселковых Советов
Для современного развития компетенции сельских и поселковых Советов характерно значительное расширение полномочий этих органов во всех областях местного хозяйственного и социально-культурного строительства, в обеспечении законности и охране прав граждан.
Это было осуществлено Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» и республиканскими законами о сельских и поселковых Советах.
Многие новые полномочия этих Советов существенно расширяют их возможности эффективно влиять на экономику колхозов и совхозов, руководить местным социально-культурным строительством, лучше обеспечивать соблюдение социалистической законности на своих территориях.
В области хозяйственного строительства полномочия сельских и поселковых Советов касаются организации народнохозяйственного планирования на их территории, взаимоотношений с колхозами, совхозами и другими не подчиненными им предприятиями и хозяйственными организациями. Значительно расширены возможности Советов оказывать свое влияние на планирование деятельности не подчиненных им предприятий и организаций, в первую очередь колхозов и совхозов. Теперь, согласно законам, сельские и поселковые Советы принимают участие в рассмотрении перспективных и годовых планов в колхозах, совхозах, на предприятиях местной промышленности. Советы имеют право вносить свои предложения по производственно-финансовым планам колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и других организаций вышестоящего подчинения в части жилищного строительства, социально-культурного, бытового и торгового обслуживания населения, благоустройства сел и поселков, строительства местных дорог, использования местных сырьевых и трудовых ресурсов. Причем в законах предусматривается, что сельский, поселковый Совет получает от исполкома вышестоящего Совета данные о плановых показателях для колхозов, совхозов, предприятий и организаций местного подчинения, находящихся на территории Совета, и осуществляет контроль за их выполнением. Совету также предоставлено право запрашивать и получать от колхозов, совхозов, предприятий и организаций местного значе-
108
ния, расположенных на территории Совета, установленные статистические и иные данные об их работе.
Сельские и поселковые Советы осуществляют контроль за соблюдением колхозами и совхозами законодательства, своевременным выполнением планов и обязательств перед государством. Этот контроль распространяется на все стороны производственной деятельности колхозов и совхозов — сохранность и использование сельскохозяйственной техники, сооружений, удобрений; мероприятия по охране посевов и насаждений, борьбе с вредителями и болезнями сельскохозяйственных растений; ветеринарно-санитарное состояние животноводческих ферм; выполнение плана мелиоративных работ и соблюдение законодательства об охране природы, законодательства о землепользовании и т. д.
Совет имеет право заслушивать доклады правлений колхозов, директоров совхозов, руководителей бригад, ферм и отделений, расположенных на территории Совета, давать им рекомендации, а в необходимых случаях вносить свои предложения в исполнительный комитет вышестоящего Совета. Они обладают также правом представлять в исполнительный комитет вышестоящего Совета свои замечания и предложения по Уставам сельскохозяйственных артелей, расположенных на их территории.
Всем сельским и поселковым Советам предоставлено право отводить земельные участки из земель сельского населенного пункта, поселка в пределах и порядке, установленных законодательством. Кроме того, они распределяют между предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами из выделяемых в установленном порядке сельскому, поселковому Совету земель государственного запаса участки под огороды, покосы и пастбища.
Целый комплекс новых полномочий получили низовые Советы в области сельского строительства, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, транспорта. Теперь эти Советы вправе рассматривать и вносить в вышестоящий исполнительный комитет проекты планировки и застройки населенных пунктов, расположенных на территории Совета. Низовым Советам предоставлены особые права при решении Вопросов размещения наиболее важных для обслуживания населения предприятий на их территориях: они утверждают планы размещения и специализации предприятий торговли и общественного питания. Кроме того, сельские и поселковые Советы вправе приостанавливать строительство, если оно ведется с нарушением планов застройки населенных пунктов.
В законах предусмотрена возможность совместного использования средств колхозов, совхозов, предприятий и других организаций, расположенных на территории Совета, на жилищно-коммунальное строительство и благоустройство. Сельский, поселковый Совет по согласованию с указанными организациями может принять решение об объединении этих средств.
109
Кроме того, Совет имеет право контроля за деятельностью расположенных на его территории колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области жилищно-коммунального обслуживания населения, эксплуатации жилого фонда, коммунальных предприятий и сооружений.
Сельские и поселковые Советы имеют право давать распоряжения колхозам, совхозам, предприятиям, учреждениям и другим организациям о предоставлении транспорта для борьбы со стихийными бедствиями, пожарами, для транспортировки больных, выездов медицинских работников к тяжелобольным и в других исключительных случаях.
В области торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения сельским, поселковым Советам новым законодательством предоставлено право утверждать планы размещения и специализации предприятий торговли и общественного питания. Они контролируют работу магазинов, столовых, чайных, рынков, соблюдение правил торговли, установленных цен и правил обслуживания покупателей, а также осуществляют контроль за работой предприятий бытового обслуживания (парикмахерские, швейные и сапожные мастерские, мастерские по ремонту предметов хозяйственного обихода и т. п.).
Сельские и поселковые Советы вправе заслушивать доклады руководителей предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, а также правлений сельских потребительских обществ об их деятельности.
Новым законодательством предусмотрено, что сельские, поселковые Советы устанавливают с учетом местных условий удобные для населения часы работы предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, контролируют соблюдение установленного времени их работы.
В области социально-культурного обслуживания населения сельские и поселковые Советы располагают целым комплексом прав. Они обеспечивают организацию всеобщего обязательного обучения и ведут учет детей школьного возраста, принимают меры к устройству детей, оставшихся без родителей, в школы-интернаты, детские дома и на воспитание в семьи граждан, ведут работу по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних. Они создают при школах фонд всеобуча за счет средств бюджета, привлечения средств колхозов, потребительских обществ и профсоюзов. На сельские, поселковые Советы возложена обязанность принимать меры по обеспечению бесплатного проезда в школу и обратно к месту жительства проживающих в сельских местностях учащихся школ.
Сельские и поселковые Советы руководят работой подчиненных им клубов, домов культуры, библиотек, краевых уголков, контролируют и координируют работу других учреждений культуры, расположенных на территории Совета, независимо от их
подчиненности, контролируют правильность отчислений и расходования средств культфондов колхозов, потребительских обществ и в необходимых случаях принимают меры к централизованному их использованию на территории Советов.
Низовые Советы принимают меры к рациональному размещению на подведомственной им территории участковых больниц, родильных домов, фельдшерско-акушерских пунктов, аптек и других учреждений. Они осуществляют контроль за санитарным состоянием населенных пунктов, источников водоснабжения, предприятий торговли и общественного питания, жилищ, школ и других учреждений.
Новым законодательством установлено, что сельские и поселковые Советы утверждают и освобождают от должности всех руководителей состоящих на бюджете и подчиненных Совету школ и детских дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений культуры, медицинских учреждений (по согласованию с вышестоящими органами народного образования, здравоохранения, культуры).
Новым законодательством расширены задачи сельских и поселковых Советов в области труда и социального обеспечения.
Особую область деятельности сельских и поселковых Советов составляет контроль за предоставлением инвалидам, членам семей военнослужащих, погибших воинов и партизан льгот и преимуществ, а также контроль за соблюдением пенсионного законодательства, работой колхозных советов социального обеспечения колхозников, правильностью ведения трудовых книжек колхозников. Им предоставлено право вносить предложения в исполком вышестоящего Совета о назначении пособий многодетным и одиноким матерям и о выдаче единовременных пособий гражданам, пострадавшим от стихийных бедствий. Сами сельские и поселковые Советы имеют право назначать в пределах ассигнований, предусмотренных в их бюджетах, пособия лицам, не имеющим право на получение государственных пенсий.
Расширены права сельских и поселковых Советов и в области бюджетно-финансовой работы. Им предоставлено новое право — в необходимых случаях самостоятельно передвигать бюджетные средства из раздела в раздел, из статьи в статью. Расширены и цели, на которые могут быть израсходованы средства, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии по расходам. Такие средства могут быть ими направлены на финансирование подведомственного хозяйства и социально-культурных мероприятий, включая капитальные вложения, в том числе на строительство и ремонт зданий исполкомов сельских и поселковых Советов, приобретение для Советов транспорта, инвентаря и оборудования. В Указе Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Co¬
ветов депутатов трудящихся» и республиканских законах о сельских и поселковых Советах указывается, что изъятие у сельского, поселкового Совета таких средств не допускается.
Ряд новых прав получили сельские и поселковые Советы и в других областях их бюджетно-финансовой работы. Теперь низовые Советы предоставляют льготы по местным налогам и сборам, а также по сельскохозяйственному налогу по предварительному заключению районных (городских) финансовых органов. Они получили право принимать решение о предоставлении учреждениями Госбанка в установленном порядке денежных ссуд гражданам на индивидуальное жилищное строительство (в пределах лимита, выделенного сельскому, поселковому Совету).
В области обеспечения социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка и прав граждан сельские и поселковые Советы, как и все местные Советы, осуществляют контроль за соблюдением законодательства на своей территории, обеспечивают охрану политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и законных интересов граждан. Однако если ранее они могли лишь приостанавливать незаконные решения правлений и общих собраний колхозов, то теперь их права в отношении незаконных актов существенно расширены.
Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» и республиканскими законами низовым Советам предоставлено теперь право приостанавливать исполнение противоречащих законодательству решений собраний колхозников и пайщиков потребительского общества, правлений колхозов и сельпо, приказов и распоряжений руководителей предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения по вопросам землепользования, благоустройства, застройки населенных пунктов, охраны природы и памятников культуры и сообщать об этом вышестоящим органам.
Новым законодательством предусмотрено, что с разрешения вышестоящего исполкома при исполкоме сельского, поселкового Совета может образовываться административная комиссия для рассмотрения дел о правонарушениях, влекущих за собой наказание в административном порядке. Расширен и сам круг правонарушений, за которые сельские и поселковые Советы могут налагать административные взыскания. Так, по закону РСФСР сельский, поселковый Совет налагает административные взыскания на должностных лиц и граждан за нарушение общественного порядка, правил, обеспечивающих поддержание чистоты в населенных пунктах, охрану природы, памятников истории и культуры, правил благоустройства и застройки населенных пунктов, торговли спиртными напитками, за потравы посевов и за другие нарушения в случаях и порядке, устанавливаемом законодательством РСФСР. Новыми законами также установлено, что сельский, по-
112
селковый Совет руководит деятельностью народных дружин по охране общественного порядка.
Сельские и поселковые Советы осуществляют прописку и выписку граждан, производят регистрацию актов гражданского состояния, назначают опекунов и попечителей и контролируют выполнение ими своих обязанностей, регистрируют семейно-имущественные разделы колхозных (крестьянских) дворов, производят нотариальные действия, выдают гражданам справки, удостоверяющие личное, имущественное положение, и другие оправки, предусмотренные законодательством.
Сельские и поселковые Советы организуют проведение противопожарных мероприятий и руководят работой добровольных пожарных дружин.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Раздел ПЕРВЫЙ. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ
Глава I. Понятие компетенции местного Совета 3
§ 1. Место и роль местных Советов в системе органов Советского государства. Особенности развития функций и компетенции местных Советов на современном этапе 3
§ 2. Понятие и структура компетенции местного Совета 9
§ 3. Правовая регламентация компетенции местных Советов 15
Глава II. Особенности осуществления компетенции местных Советов 20
§ 1. Соотношение компетенции местного Совета и компетенции его исполнительно-распорядительных органов 20
§ 2. Исключительные полномочия местных Советов 23
§ 3. Роль исполкомов в осуществлении компетенции Советов 31
Глава III. Эффективность осуществления компетенции местных Советов 35
§ 1. Общие критерии эффективности осуществления компетенции местных Советов 35
§ 2. Основные условия и гарантии эффективного осуществления компетенции местных Советов 38
Раздел ВТОРОЙ. КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ В ОБЛАСТИ ХОЗЯЙСТВЕННО-ФИНАНСОВОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Глава IV. Компетенция местных Советов в области хозяйственно-финансовой деятельности 49
§ 1. Компетенция местных Советов в области планирования, учета и отчетности 49
§ 2. Компетенция местных Советов в области бюджетно-финансовой работы 51
§ 3. Компетенция местных Советов в области промышленности и
строительства 53
§ 4. Компетенция местных Советов в области сельского хозяйства, землепользования, водопользования, лесного хозяйства и охраны природы 58
§ 5. Компетенция местных Советов в области дорожного хозяйства, транспорта и связи 61
§ 6. Компетенция местных Советов в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства 63
§ 7. Компетенция местных Советов в области торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения 65
Глава V. Компетенция местных Советов в области социально-культурной деятельности 69
114
§ 1. Компетенция местных Советов в области народного образования, культурно-просветительной работы и науки 69
§ 2. Компетенция местных Советов в области здравоохранения, охраны материнства и детства, физической культуры и спорта 71
§ 3. Компетенция местных Советов в области труда, подготовки кадров и социального обеспечения 74
Глава VI. Компетенция местных Советов в области административно- политической деятельности 76
§ 1. Компетенция местных Советов в области обеспечения социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан и осуществления народного контроля 76
§ 2. Компетенция местных Советов в решении вопросов административно-территориального устройства 78
§ 3. Компетенция местных Советов в области организации выборов в Советы и формирования судов 80
§ 4. Компетенция местных Советов в области оборонной работы 82
Раздел ТРЕТИЙ. ОСОБЕННОСТИ КОМПЕТЕНЦИИ КРАЕВЫХ, ОБЛАСТНЫХ, РАЙОННЫХ. ГОРОДСКИХ, СЕЛЬСКИХ И ПОСЕЛКОВЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ
Глава VII. Особенности компетенции краевых, областных Советов 84
§ 1. Роль и место краевых, областных Советов в системе местных Советов 84
§ 2. Особенности материально-финансовой базы краевых, областных Советов 85
§ 3. Особенности компетенции краевых, областных Советов 87
Глава VIII. Особенности компетенции районных Советов 89
§ 1. Роль и место районных Советов в системе местных Советов 89
§ 2. Особенности материально-финансовой базы районных Советов 91
§ 3. Особенности компетенции районных Советов 93
Глава IX. Особенности компетенции городских и районных в городах Советов 95
§ 1. Роль и место городских Советов в системе местных Советов 95
§ 2. Особенности материально-финансовой базы городских Советов 97
§ 3. Особенности компетенции городских Советов 100
§ 4. Особенности компетенции районных в городах Советов 101
Глава X. Особенности компетенции сельских и поселковых Советов 103
§ 1. Роль и место сельских и поселковых Советов в системе местных Советов 103
§ 2. Особенности материально-финансовой базы сельских и поселковых Советов 106
§ 3. Особенности компетенции сельских и поселковых Советов 108
Редактор Б. И. Ременникова
Техн. редактор З. В. Садикова
Корректор И. Н. Тарасова
Л-101061 Сдано в набор 20/IX 1972 г. Подписано к печати 19/11 1973 г.
Заказ 2220 Объем 7,25 п. л. Тираж 3000 Цена 31 коп.
РИО ВЮЗИ, Спартаковский пер., д. 27/26
Типография НИИМАШ, ст. Щербинка