Л. Е. Шепелёв
Аппарат власти в России
Эпоха Александра I и Николая I
Санкт-Петербург « Искусство—СПБ » 2007


УДК 94(47) ББК 63.3(2)47
Ш48
anatoli/ waleriy
Издано при финансовой поддержке Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям в рамках Федеральной целевой программы «Культура России»
Оформление художника А. Н. Миронова
ISBN 978-5-210-01519-8
© Издательство «Искусство—СПБ», 2007
© Л. Е. Шепелёв, текст, подбор иллюстраций, 2007
© А. Н. Миронов, оформление, 2007


Предисловие
Предлагаемая вниманию читателя книга посвящена истории возникновения в России министерской системы органов государственного управления и ее функционирования в первой половине XIX в. — в период царствования Александра I и Николая I.
Со времени образования Российской империи проблема организации управления государством являлась главной. Огромные расстояния и бездорожье, длительные и холодные зимы, низкий культурный уровень многонационального населения (к концу XIX в. около тридцати миллионов человек) и недостаток хотя бы элементарно подготовленных государственных служащих — все это создавало труднопреодолимые осложнения для управления империей. В этих условиях церковь и армия являлись едва ли не единственной формой мобилизации и объединения населения и проводниками элементарной грамотности.
При Петре I государство было разделено на губернии, управление которыми возлагалось на доверенных лиц императора. А для централизованного руководства страной образованы коллегии, подконтрольные императору и Сенату. Коллегиальное устройство этих учреждений должно было, по мысли Петра, обеспечить компетентность и неподкупность власти. Оказалось, однако, что коллегиальная форма организации центральных органов власти неоперативна и безответственна.
События Крестьянской войны под предводительством Пугачева (1773—1775) убедили царствовавшую тогда Екатерину II в необходимости усилить прежде всего местную — губернскую власть. Губернии были объединены в генерал-губернаторства во главе с доверенными императрицы. Усиливалось влияние губернского дворянства. Некоторые права самоуправления получили города. Вместе с тем тогда же большинство коллегий было упразднено (сохранялись только коллегии иностранных дел и военные), а их функции передали Сенату, в составе которого образовывалось несколько экспедиций (канцелярий). Важнейшие государственные дела Екатерина II решала лично по докладу генерал-прокурора — руководителя всего сенатского аппарата. Естественно, что и в этом случае решение многих дел замедлялось.
Павел I, наследовавший престол после Екатерины II, встал на путь восстановления центральных ведомств управления государством во главе с единоличными директорами, подчиненными непосредственно императору. Но эти перемены не были ни основательно под готов ле~ 3 ~


ны, ни доведены до конца. Отчасти причиной этого были международная обстановка и военные осложнения того времени, отчасти же — свойства характера Павла. Отметим, однако, факт появления при Павле понятий «департамент» и «директор», «министерство» и «министр». Имелись в виду центральные учреждения, ведавшие определенными отраслями государственного управления, и их руководители.
Вскоре после коронации Павла I наследник престола Александр Павлович доверительно писал своему другу князю В. П. Кочубею (10 мая 1796 г.), как бы подводя итог екатерининскому царствованию: «В наших делах господствует неимоверный беспорядок; грабят со всех сторон; все части управляются дурно; порядок, кажется, изгнан отовсюду, а империя стремится лишь к расширению своих пределов». Через полтора года (27 сентября 1797 г.) в письме своему бывшему воспитателю Ф. Ц. Лагарпу Александр столь же критично отзывается не только о царствовании Екатерины II, но и о правлении Павла I. «Вам известны различные злоупотребления, царившие при покойной императрице; они лишь увеличивались по мере того, как ее здоровье и силы, нравственные и физические стали слабеть... Мой отец, по вступлении на престол, захотел преобразовать все решительно. Его первые шаги были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернуто вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, увеличился еще более... Благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот навыворот. <...> Если когда-нибудь придет и мой черед царствовать [посвящу] себя задаче даровать стране свободу и тем не допустить ее сделаться в будущем игрушкою в руках каких-либо безумцев» [69*, с. 111, 112, 114].
Воцарение самого Александра I совпало с началом века, чему было придано некоторое символическое значение. Неудачные опыты организации государственного управления в России перед тем и недавние революционные события во Франции вынуждали молодого императора неотлагательно принять радикальные меры по созданию в России стабильной системы органов государственного управления, которая обеспечивала бы ускоренное развитие страны в кругу современных европейских государств. Сам Александр I и его сподвижники пример для подражания видели в министерской организации такого управления в ведущих государствах Западной Европы. Скептики же полагали, что прямое копирование западных образцов для России неприемлемо как вследствие ее естественных особенностей, так и по причине отсутствия в стране достаточного числа хотя бы элементарно подготовленных служащих. Последнее затруднение считалось временным,
* Здесь и далее курсивом дан номер источника цитаты по списку литературы, помещенному в конце настоящего издания.


поскольку предполагалось создать сеть учебных заведений, а вначале организовать процесс делопроизводства в министерствах таким образом, чтобы обязанности каждого служащего были возможно просты и подконтрольны.
Реорганизация центрального государственного аппарата Российской империи в царствование Александра I рассматривалась современниками как главное, наиболее важное событие внутриполитической истории страны в первой четверти XIX в. Хотя к изучению этого события неоднократно обращались правоведы и историки, оно до сих пор остается недостаточно изученным. В XIX в. многие относящиеся к этой проблеме материалы были недоступны для исследователей. В советские годы история царского государственного аппарата считалась несущественной в научном и неактуальной в политическом отношении. В результате до сих пор не все исторические источники введены в научный оборот. Не всегда верно интерпретируются даже основные правовые акты. Недостаточное внимание уделяется практике функционирования министерской системы, в частности организации службы чиновников и особенностям делопроизводства (в широком смысле этого слова).
Задача нашего исследования — восстановить цепь основных событий процесса формирования министерской системы в России, а также выяснить, как этот процесс воспринимался его инициаторами и участниками.
Настоящая книга состоит из двух частей. В первой рассказывается об образовании и попытках совершенствования министерской системы государственных учреждения в период царствования Александра I, а затем о деятельности секретного комитета, созданного Николаем I в 1826 г. для критического пересмотра всей системы органов государственной власти в стране. Во второй части рассматривается устройство, направление деятельности и основные результаты работы каждого из министерств (ведомств) в течение первой половины XIX в. Вне рассмотрения остались лишь три ведомства: Министерство иностранных дел, Военное и Военно-морское, находившиеся на особом положении и имевшие оригинальную структуру.
Разумеется, организационное устройство министерств весьма важно не только само по себе, но и для понимания правительственной политики в сфере деятельности каждого из ведомств, а именно: целей этой политики, методов их достижения, встречаемых трудностей, причин возможных неудач.
В первые же годы функционирования новой, министерской системы государственного управления среди множества других важнейших дел существенное (если не главное) внимание было обращено на экономику, в частности как на источник налогопоступлений, основу государственного бюджета. Эта всегда актуальная тема освещена в предлагаемом исследовании весьма подробно.
Параллельно с изложением истории органов государственного управления в тексте идет рассказ об организации государственной


службы. Сообщаются краткие биографические сведения обо всех упоминаемых государственных деятелях эпохи.
Наконец, в книге рассматривается система делопроизводства государственных учреждений, являвшаяся важным элементом функционирования аппарата власти, особенно в первой половине XIX в., когда еще не было ни удовлетворительных средств связи, ни средств копирования.
Основными историческими источниками, использованными при работе над книгой, стали прежде всего законодательные акты. Любопытной особенностью этих документов первой четверти XIX в. является то, что они содержат обстоятельные объяснения причин и целей своего появления. Другую важную группу источников составили конфиденциальные записки видных государственных деятелей того времени императорам и другим адресатам с критикой существующего положения вещей и предложениями по реорганизации органов государственного управления. Чтобы возможно полно и точно донести информацию этих материалов до читателя, автор прибегает к широкому их цитированию. Заметим, что адекватный пересказ правовых актов чаще всего вообще невозможен. Хотя документы начала XIX в. написаны языком того времени, в некоторой степени архаичным, их понимание не вызывает больших трудностей. К тому же их стилистика, интонация помогают почувствовать колорит эпохи.
В качестве иллюстраций к тексту использованы портретные и видовые гравюры из трудов Н. К. Шильдера «Император Александр Первый. Его жизнь и царствование» (СПб., 1904—1905), «Император Николай Первый. Его жизнь и царствование» (СПб., 1903).


Часть I


Глава 1
^лександ^ 7 и начало фефофм ашафаша 'юсудлфсшвенно'ю убавления
ж
мафша 4 80 4 ъ., после всего лишь четырех лет царствования, на сорок шестом году жизни, в результате «дворцового заговора» у себя в спальне был убит император Павел I. Будучи единственным законным сыном Екатерины II, он более сорока лет оставался наследником престола, с нетерпением дожидаясь своего часа вступления во власть. Он полагал, что система управления страной нуждается в изменениях, и прежде всего необходимо восстановление дисциплины и порядка в государственной службе.
После Павла I престол наследовал его старший сын — двадцатичетырехлетний Александр (р. 12 декабря 1777 г.), получивший имя в честь Александра Невского.
Кроме Александра у Павла было еще три сына: Константин (р. 1779 г.), Николай (р. 1796 г.) и Михаил (р. 1798 г.).
~ 9 ~


Александр был женат (с 1798 г.) на баден-баденской принцессе (р. 1779 г.), крещенной в России под именем Елизавета Алексеевна. Отношения с ней у Александра не сложились. Это обстоятельство и отсутствие детей (две дочери умерли в малолетстве) отразились на его мироощущении в течение всей последующей жизни.
От рождения он плохо слышал. За столом, например, с трудом мог понять речь собеседника. Глухота стесняла его отношения с людьми, делала его недоверчивым. Вместе с тем она стимулировала повыИмператор Александр I. Гравюра с оригинала Ж.-Л. Вуаля. 1802
шенную любезность Александра в общении с посторонними. Привлекательная внешность и любезность в поведении были причиной того, что в семейном кругу его называли «наш ангел».
Александр был хорошо образован и воспитан. Однако образование его было книжным. Благодаря одному из своих воспитателей, швейцарцу Ф. Ц. Лагарпу, он хорошо знал ситуацию в Европе, новейшие философские и политические теории, историю России. Но совершенно не был знаком с современной реальной ситуацией на родине. В одном из писем Лагарпу вскоре после воцарения он признавался, что не знает, у кого (из ближайшего окружения) какие обязанности.
В речи по случаю коронации Александра I московский митрополит Платон, обращаясь к молодому императору, так обозначил надежды России на новое царствование: «Предстанет лицу твоему пространнейшая в свете империя, которую едва ли когда видела вселенная, и будет от мудрости твоей ожидать во всех своих членах и во всем своем теле совершенного согласия и благоустройства» [42, с. 12]. Первым побуждением Александра I стало «всеобщее преобразование государственной администрации», что с пониманием было воспринято современниками. К этому понуждал прежде всего печальный опыт государственного управления и в последние годы царствования Екатерины II, и при Павле I. К этому вынуждали также очевидное ускорение темпов международной жизни и возросшие политические и экономические связи России со странами Запада. Существовало убеждение, что, если Россия поторопится с правовой модернизацией и правильно распорядится своими естественными ресурсами и условиями, она окажется на пути столь же эффективного


политического и экономического развития, как и ведущие европейские державы.
Принципы просвещенного абсолютизма под сомнение не ставились. Необходим был четко организованный, ответственный перед законом, квалифицированный и приспособленный к социальным условиям страны аппарат управления.
С преобразованием органов государственного управления связывались, в частности, три важнейшие цели:
1. Определение главных долговременных направлений госу- дарственной деятельности (политики).
2. Четкое разграничение функций между ведомствами.
3. Максимальное совершенствование практики управления, в особенности создание условий для контроля за деятельностью ведомств.
В числе первых указов Александра I были два — от 12 декабря 1801 г. и от 20 февраля 1803 г. Первый из них разрешал покупку земли недворянами — купцами, мещанами и государственными крестьянами. Только в 1802— 1804 гг. этими категориями насе- у
ления России было приобретено земли на 1,2 млн. руб. ассигна- Московский митрополит
циями. Второй указ (о «свободных Платон. Гравюра XIX в.
хлебопашцах») давал право помещикам освобождать крестьян с землей за выкуп. За первую четверть века закон применялся в 161 случае и коснулся более 47 тыс. крестьян.
С энтузиазмом Александр I взялся и за реорганизацию аппарата государственного управления страной. В этом он мог опираться на советы и практическую помощь нескольких личных друзей, старшему из которых было сорок два года.
Как это декларировалось при каждом подходящем случае, главной задачей власти было обеспечение России независимости и достойного места среди других (европейских прежде всего) держав. Условиями этого были стабильность политической системы страны, правовое оформление самодержавия и создание эффективного механизма руководства страной, системы учреждений государственного управления, способной вырабатывать, принимать и реализовывать рациональную политику.
~ 77 ~


Взявшись за подготовку реформы системы учреждений государственной власти, Александр I столкнулся с тремя главными трудностями.
Во-первых, среди его сотрудников было мало людей, хорошо знавших Россию, имевших опыт административной работы и вполне добросовестных.
Во-вторых, огромная держава отличалась неоднородностью географических условий, национального состава населения, разным уровнем культурного и экономического развития отдельных регионов.
И в-третьих, необходимо было одновременно решать срочные внешнеполитические и военные проблемы. В 1804—1813 гг. велась война с Персией, в 1806—1812 гг. — война с Турцией, в 1808—1809 гг. — со Швецией. В 1805—1807 гг. Россия воевала с наполеоновской Францией, а в 1812 г. пережила вторжение наполеоновских войск на свою территорию. В 1813—1814 гг. состоялся поход российских войск в Европу. Хотя Александр I снискал славу победителя Наполеона, он не избег обвинений в неудачах своей внешней политики, которые и привели к войне 1812 г.
Непременный совет
26 марта 1801 г. указом Александра I Сенату был упразднен Совет при императорском дворе: «Находя, что учрежденный при дворе нашем Совет в начале своем составлен был только на время случившейся тогда войны, и впоследствии был редко занимаем предметами существенными, доселе носил одно имя государственного установления, без ощутительного влияния на дела общественные, мы признали за благо его упразднить, повелевая членам его остаться при тех должностях и местах, где они по званию каждого состоят, и предоставляя себе для уважения государственных дел и постановлений учредить совет на особенных правилах, о составе коего не оставим мы в свое время объявить нашу волю Сенату» [72, № 19805]. Воля императора была объявлена очень скоро — указом от 30 марта, в котором говорилось: «...признали мы за благо учредить при нас на особенных правилах Совет непременный, составив его из лиц доверенностью нашею и общею почтенных, коих число не ограничивая и предоставляя себе их определение и уменьшение». В состав Совета в 1801 г. были назначены семнадцать военных и гражданских сановников, состоявших в чинах первых двух классов (по Табели о рангах), некоторые из которых возглавляли правительственные ведомства [72, № 19806].
В последующие годы пополнение состава Непременного совета продолжалось, в частности, за счет министров, которые на основании закона от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» являлись членами Совета по должности [72, № 20406, § XV]. Мало того, заседа¬


ния Совета стали признаваться правомочными лишь в случае присутствия не менее пяти министров.
Штат канцелярии Совета состоял из тридцати шести человек. До 1807 г. канцелярия возглавлялась Д. П. Трощинским. Это был видный государственный деятель, юрист, автор многих законопроектов начала XIX в. В 1814—1817 гг. он занимал пост министра юстиции и генерал-прокурора.
Название Совета «непременный» означало, по-видимому, «постоянный, неотменяемый». Но вскоре его стали называть также Государственным советом. 3 апреля 1801 г. Совету был дан «особенный наказ», в котором Александр I разъяснял, что, поскольку «Совет учреждается при нас... не имеет он никакого действия внешнего... и силы другой не имеет, кроме силы соображения». Должность постоянного председателя Совета не предусматривалась.
На первом же заседании Совета были заслушаны и, естественно, одобрены семь проектов указов Александра I: о подтверждении Дворянской грамоты и Городового положения; о прощении находящихся под судом (кроме обвиняемых в важных преступлениях); об уничтожении Тайной экспедиции; указ, «изъявляющий милость к народу», и указ об учреждении Непременного совета и Наказ ему. «Находя во всех сих проектах единое беспредельное милосердие и неусыпное попечение государя императора о пользе и благе верных его подданных, нижеподписавшиеся полагают принесть его императорскому величеству всеподданнейшую свою благодарность; а потому представить, что приемля в соображение с одной стороны ощутительные милости, даруемые в вышеписанных проектах указов дворянству, купечеству и разночинцам, а с другой, что поселяне, составляющие самое большое число обитателей государства, а потому заслуживающие особливого уважения, крайне отягощены различного рода налогами и податями», отменить установленный в 1897 г. сбор с каждой ревизской души в 26 коп. [2, т. 3, с. 4—5].
И сам факт учреждения Совета, и его состав привлекли пристальное внимание русского общества как свидетельствующие о намерениях нового императора. Однако компетенция Непременного совета оставалась не вполне ясной. Он был не законосовещательным, а скорее необязательным официальным консультативным органом для императора. Это определилось после 5 июня 1801 г., когда Александр I распорядился активизировать деятельность Комиссии составления законов.
Комиссия составления законов
Комиссия составления законов существовала еще с XVIII в. Помимо юридической подготовки проектов законов ее задачей являлась кодификация законодательства империи. Руководство работой Комиссии поручалось графу Завадовскому.
— № ~


Петр Васильевич Завадовский (1738—1812) происходил из малороссийских дворян. Окончил иезуитское училище в г. Орша и Киевскую духовную академию. Начал службу войсковым канцеляристом в Малороссии. С 1769 г. — премьер-майор. Во время русско-турецких войн состоял при генерал-фельдмаршале графе П. А. Румянцеве. Принимал участие в редактировании Кучук-Кайнарджийского мирного договора. В 1775 г. рекомендован Румянцевым Екатерине II и вскоре назначен в генерал-адъютанты. С 1780 г. Завадовский переходит на гражданскую службу с чином
Граф П. В. Завадовский. Гравюра с оригинала С. С. Щукина. 1790-е гг.
тайного советника. В качестве доверенного лица Екатерины выполняет ряд ее поручений, в частности по налаживанию народного образования и организации государственного кредита в стране. В 1786 г. назначен управляющим учрежденным по его проекту Государственным заемным банком. С 1795 г. действительный тайный советник. В 1793 г. Завадовский становится графом Священной Римской империи, а в 1797 г. — графом Российской империи. Еще в 1775 г. награжден орденом Св. Георгия 4-й степени; затем получил все высшие российские ордена; в 1799 г. — орден Св. Иоанна Иерусалимского.
При Павле I уволен от службы и выслан в свое поместье. Но сразу же
после убийства Павла был вызван в Петербург, назначен членом Непременного совета и сенатором. В 1801— 1803 гг. он председатель Комиссии
составления законов, а в 1802—1810 гг. — министр народного просвещения. С учреждением Государственного совета (1810) Завадовский становится председателем Департамента законов. В 1805 г. получил алмазные знаки к ордену Св. Андрея Первозванного.
В указе Сенату от 5 июня 1801 г. говорилось: «Комиссию о составлении законов признали мы за благо, имея под собственным нашим ведением, поручить в непосредственное управление действительному тайному советнику графу Завадовскому, которого на сей случай снабдили надлежащим наставлением. Правительствующему же Сенату повелеваем в случае требований его к успеху возложенного на него дела относящихся, подавать ему всевозможную помощь, а притом в число членов, помянутую комиссию составляющих, определить статского советника Прянишникова с жалованьем, какое и прочие тут присутствующие получают» [72, № 19904].
и


На имя Завадовского был составлен и опубликован императорский рескрипт, содержание которого характеризует бедственное состояние законодательства в России, а потому представляет первостепенный интерес.
«Господин действительный тайный советник граф Завадовский! Поставляя в едином законе начало и источник народного блаженства и быв удостоверен в той истине, что все другие меры могут сделать в государстве счастливые времена, но один закон может утвердить их на веки, в самых первых днях царствования моего и при первом обозрении государственного управления, признал я необходимым удостовериться в настоящем части сей положении.
Я всегда знал, что с самого издания Уложения [царя Алексея Михайловича] до дней наших, то есть: в течение почти одного века с половиною, законы, истекая от законодательной власти различными и часто противоположными путями, и быв издаваемы более по случаям, нежели по общим государственным соображениям, не могли иметь ни связи между собою, ни единства в их намерениях, ни постоянности в их действии. Отсюда всеобщее смешение прав и обязанностей каждого, мрак облежащий равно судью и подсудимого, бессилие законов в их исполнении и удобность переменять их по первому движению прихоти или самовластия.
Я всегда знал, что самое Уложение царя Алексея Михайловича, быв издано более для Москвы, нежели для России, и более для россиян того времени, нежели для россиян вообще, не только в наши времена, но и в самых ближайших к его изданию эпохах не могло иметь полного и непременяемого действия. Вслед за изданием его на каждом шагу открывались случаи, составом его не объятые и не определенные. Новоуказанные так называемые статьи пополнениями своими с одной стороны доказывали уже его несовершенство, а с другой во многих частях ему противореча и силу его подрывая, еще более его затемнили и применения его к делам поставив в неизвестности, произвели множество произвольных толкований вреднейших, нежели самая неизвестность.
Петр Великий при самом начале преобразования России объявил все сии недостатки и положил их исправить новым Уложением.
С сего времени известно вам, какие усилия во всех почти царствованиях употреблены были к усовершению законов. Комиссии по сему предмету, под разными видами существовавшие, с большим или меньшим напряжением в продолжение восьмидесяти с лишком лет непрерывно почти действовали и действием своим составили в разных частях планы, сделали проекты, сочинили самые уставы, предположили важные поправления в прежних и приуготовили новые ветви законоведения.
По изобилию сих материалов, я имел причину мыслить, что существующей ныне Комиссии оставалось только привести их в употребление, дать им связь и взаимное отношение и, совокупя воедино рассеянные части законоположения, привести их в состав.


Но вникнув подробнее в упражнении сего места, к сожалению моему нашел я положение его весьма от надежд моих удаленным. Занимаясь делом своим, долго без всякого плана, а потом с некоторым в главных частях разделением, в продолжение четырех лет сия Комиссия едва могла себе назначить некоторый порядок в ее упражнениях и ставила несколько выписок из законов, кои могут иметь свою пользу, быв полнее и основательнее изданные доселе частными людьми сводов, но не могут составить сами по себе лучшего законоположения. Я весьма удален от того, чтоб причитать ей в вину столь мало ощутительный успех; напротив я уверен, что она занималась делом своим со всею ревностию и усердием и успела в нем, сколько возможность ей дозволила; но сия возможность поставлена была в столь тесных пределах, что труды сей Комиссии не имели ни начала постоянного, ими управляющего, ни единства в своем действии, ни внимания к ее успехам. Столько же раз переменяя порядок своего установления, сколько переменялись ее начальники, она переходила от одного недоумения к другому, и быв оставлена самой себе и случаю, ни разрешения в своих вопросах, ни руководства в предположениях, ни средины в соображениях своих не имела и ниоткуда не видела.
Прискорбно бы мне было мыслить, что труды толиких лет, усилия отличных нашего века умов, намерения государей — моих предков, самые приготовления к совершенству, столь уже приближенные, должны остаться без конца, и великое дело законоположения, предмет размышления наилучших государей и цель желаний просвещенной части подданных по бессильным покушениям должно впасть в ничтожество.
Но рассуждая, что материалы к сему собранные, самые неудачные опыты в сем упражнении сделанные, должны быть в актах сей Комиссии сохранены и поставлены в известность. Я имею утешение думать, что, пользуясь сими началами, можно открыть ближайший пусть к достижению сего великого конца, что в сей разнородной массе предположений, дав образ и единство, можно будет надеяться, что возникнет и из нее довольно твердое основание к лучшему законоположению.
К совершению сего мне казалось нужным избрать человека, который бы сверх обширных по сей части сведений имел и достаточное познание о действии бывших доселе комиссий, дабы тем скорее и успешнее мог он все привесть в надлежащее движение.
Находя в вас все сии свойства и зная с одной стороны, с каким успехом употреблены вы были прежде по сей части, с другой быв удостоверен, что честь содействовать пользам отечества в столь важных отношениях не может быть для вас не чувствительна, я поручаю вам сие дело во всем его пространстве, вверяя вашему непосредственному управлению существующую ныне Комиссию о законах, под единственным моим ведением.
~ ~


При поручении сем считаю нужным дать вам и краткое начертание того образа, какой предполагаю я удобнейшим к достижению успеха в сем деле.
1. Прежде всего мне кажется нужно определить с достоверностью настоящее его состояние, узнать черту, на коей оно остановилось и с коей теперь двинуться должно, обозреть, какие материалы собраны, обработаны и в известности находятся.
2. Рассмотрев все планы законоположений Комиссии [в ее архиве], и, может быть, в других местах хранящиеся.
3. По соображении сих планов избрать один из них или составить из многих общее начертание по сей части и внести его вместе с сим планом ко мне.
4. С сим планом, когда будет он утвержден, сообразить и самый состав Комиссии, и если в настоящем своем положении найдется она недостаточною к выполнению его, представить о нужных переменах, держась впрочем того правила, что не количество, а качество людей успех удостоверяет.
5. Все части обработанные и в исполнение сего плана войти могущие, пересмотрев, ежели найдутся они окончательными, вносить ко мне одну за другою.
6. Части начатые и неоконченные, так как и те, коим не было еще положено основания, поручить Комиссии приготовить сходственно предполагаемому начертанию.
7. Если в сем приуготовлении встретятся случаи, на кои в законах наших нет ясного постановления, или постановление сие найдено будет противным принятым уже и в других частях утвержденным законам, можно заимствовать примерные узаконения от других народов или нам смежных, или более известных в просвещении и славящихся лучшими своими законоположениями. Желательно бы было, чтоб Комиссия и вообще снабжена была сими узаконениями, дабы имея их в виду и соображения не только нужные к поправлению законов занимать, но и в твердости собственных своих тем положительнее могла она удостовериться.
8. Я считаю почти излишним здесь примечать, что предположения в Наказе любезнейшей бабки моей государыни императрицы Екатерины II помещенные, содержат в себе избраннейшие в сем роде истины и могут пролить великий свет на упражнения Комиссии. Вам известно сие более, нежели кому-либо другому.
9. Само собою также разумеется, что при составлении законов не только в дополнениях их, но и в самом изложении прежде бывших постановлений одно из существеннейших попечений Комиссии долженствует быть точное и непоколебимое определение слов и вещей и вообще ясность, простота и краткость слога. Сколько произошло нелепых, произвольных и противных разуму закона толкований единственно от неясности выражения, от одного может быть излишнего или несвойственного слова <...>


10. Комиссия, вашему управлению вверенная, состоя, как выше сказано, под единственным моим ведением, вносить ко мне будет о течении дел ее ежемесячно записки.
В прочем предоставляя вашему благоразумию, известной ревности и способностям вашим изыскать по сим первым начертаниям вернейшие пути к успешному дела сего уважению, удостоверен я, что, обнимая во всем пространстве важность его и всю связь с пользами отечества, единая любовь к нему составит уже для вас сильное и достойное вас побуждение, а признательность моя будет неотъемлемым трудов ваших последствием. Пребываю вам всегда благосклонный» [72, № 19904].
Упомянутая в пункте 9 рескрипта необходимость для законодательной практики «точного и непоколебимого определения слов и вещей и вообще ясности, простоты и краткости слога» имела в начале XIX в. важнейшее значение и для делового общения вообще (как устного, так и письменного).
Уже в январе 1802 г. Завадовский доложил Непременному совету о состоянии российского законодательства («понятие о российских законах») и намерении подготовить план работы над законами («общий план законов»). Совет счел, что «составление такого плана необходимо нужно, и когда оный окончен и представлен будет, тогда можно будет определить, какою частью законов прежде других заняться нужно. Причем генерал-прокурор [А. А. Беклешов] предлагал, что поелику план сей, по пространству и множеству соображений, требует продолжительного времени, а между тем в производстве дел великая настает нужда в установлении лучшего канцелярского обряда и формы производства, почему не полезно ли бы было заняться сим сочинением прежде общего плана. Граф Завадовский и прочие члены на сие примечали, что поелику обряд сей входит существенно в самый план законов, то и не можно заняться сочинением его прежде общего соображения, иначе установление обряда может не только выйти из общей системы законов, но и быть в некоторых статьях ей противным» [2, т. 3, с. 5].
Сделать это самому Завадовскому не пришлось: в связи с образованием в сентябре 1802 г. министерств Комиссия составления законов в октябре 1803 г. была передана в ведение министра юстиции князя П. В. Лопухина, а с 1810 г. — в ведение вновь организованного Государственного совета. Все эти переподчиненности осложнили работу Комиссии, сделали ее малоэффективной.
Заявление А. А. Беклешова о приоритетности «установления лучшего канцелярского обряда и формы [делопроизводства» отражало убеждение многих государственных деятелей того времени, что реорганизация системы государственных учреждений должна сопровождаться решительным отказом от архаичной системы коллежского делопроизводства и заменой ее новой, более простой и ясной системой, которая могла бы быть эффективным орудием управления государственной службой и контроля за ней.


Реорганизация Сената
Одновременно с рескриптом на имя П. В. Завадовского Александр I подписал указ Сенату (5 июня 1801 г.), которым этому, основанному еще Петром I, высшему административному и судебному государственному учреждению предлагалось самому представить доклад «о правах и обязанностях его для утверждения оных силою закона на незыблемом основании». Такой подход к проблеме не имел прецедентов. Сенат по традиции назвался «Правительствующим», являлся коллегиальным органом и состоял из более чем ста сенаторов, пожизненно назначаемых императором. Обычно сенаторы имели ранг (чин) третьего класса по Табели о рангах. Некоторые из них могли не назначаться к присутствию в Сенате в данном году и занимать другие должности. Номинальным главой Сената был «первоприсутствующий».
В указе от 5 июня 1801 г. говорилось: «Уважая всегда Правительствующий Сенат, яко верховное место правосудия и исполнения законов, и зная, сколь много права и преимущества, от государей предков моих ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглися перемене, к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восставить оный на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест ему подвластных толи- ко нужную; и на сей конец требую от Сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанность его, с отвержением всего, что в отмену или ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества Правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым» [72, № 19908].
В представленном Сенатом докладе была нарисована яркая картина «Сената порабощенного, в котором молчать тяжело, говорить... бедственно». Отдельные записки о желательном устройстве Сената представили Г. Р. Державин, А. Р. Воронцов, В. А. Зубов и другие сенаторы.
В апреле 1802 г. вопрос о статусе Сената рассматривался в Непременном совете. Вице-канцлер князь А. Б. Куракин, выражая, в сущности, мнение большинства, заявил: «Считаю я, что к распространению прав Правительствующего Сената и к дарованию оному каких- либо новых преимуществ нет теперь надобности и истинных к тому побуждающих причин». По его мнению, «всякое вновь чинимое преобразование вышнего правительства пользою своею никогда не сравнится с тою пользою, которая, многие годы существуя, прочность и влияние свое ко благу общественному неисчислимыми доказательствами ознаменовала». Все это особенно важно иметь в виду, принимая во внимание «настоящее положение общих дел в Европе» и то направление «всех умов, ложными правилами себя соблазняющих к вольности необузданной и ко всякому посягательству не токмо на умаление, но ~ №


даже и на уничтожение древнего порядка и той законной власти, коими государства многие века до сего существовали и охранялись». Все это «клонится к умножению и введению прав и преимуществ новых, существом и действием своим власть самодержавную умаляющих, несовместных с правлением для России, по ее составу и обширности» [2, т. 3, с. 15].
Непременный совет предлагал при возможной реорганизации Сената главное внимание обратить на подбор («разбор») «лиц, в Сенат
Сенатская площадь в 1806 г.
Гравюра с оригинала Б. Патерсена. Начало XIX в.
определяемых, на некоторое исправление обряда внутреннего в течении и производстве дел по канцелярии оного, на составление нового положения для Герольдии, по важности ее обязанностей необходимого» [2, т. 3, с. 65—66]. Имелись в виду функции этого подразделения Сената по комплектованию состава государственных служащих, производству их в чины, назначению на должности и оформлению прав дворянства.
Член Непременного совета А. И. Васильев настаивал на том, что «всего нужнее обратить внимание на изобретение способов к успешному производству дел в Сенате, коих, как на опыте известно, в настоящем течении оных ни сил, ни возможности недостает привести решением в соразмерность с тем количеством, которое поступает» [2, т. 3, с. 50].
Одним из центральных стал вопрос о сохранении за Сенатом не только судебных, но и контрольных и даже административных функ~ ж ~


ций. Участь Сената была решена лишь указом от 8 сентября 1802 г., в день образования в России системы министерств. Указ «О правах и обязанностях Сената» был подготовлен П. В. Завадовским еще в июле этого года и окончательно отредактирован Д. П. Трощинским.
Этим указом (а затем и законом от 27 января 1805 г.) в связи с учреждением министерств Сенат лишался почти всех своих административных (управленческих) функций. Манифестом об учреждении министерств ему предписывалось «окончить все дела ведомства министров, которые в оный поступали» до того. Сенат превращался в хранителя законов (тексты всех законоположений поступали в него для хранения) и контролера за их соблюдением, но главным образом — в высшую судебную инстанцию. Сенат состоял из Общего собрания и нескольких судебных департаментов в Петербурге, Москве, а позднее и в Варшаве.
Указ от 8 сентября 1802 г. открывался преамбулой: «Рассмотрев представленный нам Правительствующим Сенатом во исполнение указа нашего, 5 июня 1801 года ему данного, доклад о существе его должностей, прав и обязанностей, признали мы за нужное и настоящему времени соответственное постановить нижеследующие статьи, которые сим указом нашим в полную силу и действие приводим».
Процитируем лишь основные положения указа:
«1) Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия; наблюдает за собиранием податей и за расходами штатными, имеет попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины, и прекращению всяких противозаконных деяний во всех подчиненных ему местах <...> 2) Власть Сената ограничивается единою влас- тию императорского величества; иной же вышней власти он над собою не имеет <...> 4) Указы Сената исполняются всеми, как собственные императорского величества. Один государь или его именной указ может остановить сенатские повеления <...> 7) Все коллегии, начальники губерний и мест, непосредственно от Сената зависящие, во всех сомнениях и затруднениях, также обо всем, уважения заслуживающем по делам, рассмотрению Сената подлежащим, должны относиться к нему рапортами и доношениями».
На заседаниях департаментов должны были присутствовать не менее трех сенаторов во главе с «первоприсутствующим». Делопроизводство велось канцеляриями, возглавлявшимися обер-секретарями. Высшим органом являлось Общее собрание сенаторов. Организация работы департаментов и контроль за их деятельностью возлагались на обер-прокуроров. Руководство работой Сената в целом осуществлялось генерал-прокурором (как это было и в XVIII в.), должность которого теперь совмещалась с должностью министра юстиции. В обязанности его входила организация работы Сената, надзор за соблюдением законности и арбитраж в некоторых спорных ситуациях.
~ ~


Пункт 11 закона от 8 сентября 1802 г. устанавливал, что каждый сенатор «имеет долг представлять о происходящем вреде в государстве и о нарушителях закона, ему известных, на основании указа 1760 года августа 16 дня. Если он в течение [рассмотрения] дела приметит упущение законного порядка и в самой канцелярии сенатской, то долгом обязан предложить о том Сенату, дабы обратить на виновного силу и действия закона. 12) Ни предполагаем, ни ожидаем, чтобы кто из мужей почтенного сословия Сената обличен был в преступлении должности сенатора, но сверх чаяния если бы то оказалось, не инде (т. е. не иначе. — Л. Ш.) в такой вине судим будет сенатор, как только в Общем собрании Сената. 13) Дела в Общем собрании окончательно решатся по большинству голосов, а большинство составляют две трети оных; в департаментах же единогласно. 14) Ежели в департаменте произойдет разномыслие, ежели даже один будет противного мнения прочим, и если обер-прокурор не убедит всех к единогласному решению, тогда дело переносится на рассмотрение в Общее Сената собрание. <...> 16) Дела, решенные в департаментах общим и согласным мнением всех присутствующих и генерал-прокурором не остановленные, должны почитаться окончательно решенными; переноса им в Общее собрание нет, и исполнение в оных чинится по решению. 17) Ежели в департаментах с резолюциями сенаторов генерал- или обер-прокурор согласны не будут, то да предложат они тому причины на разрешение Сената в течение 8 дней, не далее. 18) Если на таковое предложение Сенат не согласится, а генерал- или обер-прокурор останется при противном мнении, тогда по предложению генерал-прокурора дело поступает в Общее Сената собрание. 19) Если по выслушании такового дела, генерал-прокурор согласится с резолю- циею Общего собрания, то дело окончательно решится. Но если генерал-прокурор не будет согласен с оною, то равномерно да предложит он письменно побуждающие его к тому причины <...> 21) Дела в Сенате должны быть открыты каждому сенатору, и для того как в департаментах, так и в Общем собрании должен быть каждому из них открыт настольный реестр, из которого бы можно было им видеть очередь следующих к слушанию дел, и в котором бы отмечено было, когда какое дело вступило, слушано, резолюция дана, указы посланы и исполнение учинено».
В заключение говорилось: «Издавая сей указ, мы ласкаем себя утешительным удостоверением, что Правительствующий Сенат ощутит в нем меру нашей непреложной к нему доверенности, и будучи точным определением власти своей, не стесняем уже никакими препонами в отправлении долгу его, обратить свои усильные попечения к тому, чтобы во всем кругу внутренних дел надлежаще действовали законы, и нигде не ослабевало бы всякое благоустройство, хранящее пользу общую» [72, № 20405].
О некоторых важных правах Сената говорилось в манифесте «Об образовании министерств», подписанном государем того же 8 сентяб¬


ря 1802 г. (а потому не повторялось в указе «О правах и обязанностях Сената»). Вот наиболее существенное:
«XII. Каждый из министров в конце года должен подавать нам чрез Правительствующий Сенат письменный отчет в управлении всех вверенных ему частей, исключая из них дела, особенной тайне подлежащие. Отчет сей должен изображен быть так, чтобы можно было в нем видеть, какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное сих частей содержание, какие успехи каждая из них имела, в каком положении все они находятся и чего в будущие времена от них ожидать можно.
XIII. Правительствующий Сенат, исследовав сей отчет в присутствии самого министра, требует от него, когда нужда в том настоять будет, объяснений, сравнивает его показания с рапортами, прямо от мест Правительствующему Сенату в течение того года доставленными, рассматривает все указы, по части его отделения в том году нами изданные, равно и доклады нами конфирмованные и сим министром Правительствующему Сенату объявленные; и наконец по учинении всех сих соображений, входит к нам [с] докладом и представляет означенный отчет министра вместе со мнением своим о управлении и состоянии дел, ему порученных.
XIV. Ежели Сенат и прежде окончания года усмотрит из получаемых им рапортов или из донесений губернских прокуроров, что в какую-нибудь часть вкрались злоупотребления и что дела, до нее касающиеся, производятся беспорядочно и противозаконно: в таком случае Сенат должен, не отлагая до другого времени, тотчас требовать объяснения от министра той части, и ежели ответ его не будет признан удовлетворительным, то представить нам о том доклад» [72, № 20406].
Эти требования закона на практике соблюдались лишь несколько лет.
Впоследствии важной функцией Сената стало обнародование законов, хранение их текстов и их толкование. С 1808 г. для официальной публикации законов издавались «Сенатские ведомости». Сенат ведал межеванием земель, утверждением торгов по государственным подрядам на разного рода работы и поставки, винными откупами, а также организацией рекрутских наборов. До 1817 г. Сенат осуществлял заведование иностранными исповеданиями в России.
Учреждение министерств (1802)
Работа по учреждению министерства в России была начата еще весной 1801 г. и велась конфиденциально в кругу личных друзей молодого императора. До решения вопроса о системе органов исполнительной власти (министерств) утверждение указа «О правах и обязанно¬


стях Сената» затягивалось, по-видимому с той целью, чтобы он был обнародован одновременно с манифестом «Об образовании министерств» (8 сентября 1802 г.).
В число личных друзей и соратников Александра I, с которыми он близко сошелся еще в конце 1790-х гг., будучи наследником престола, входили В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов и А. А. Чарторыйский. Считалось, что они образовывали неофициальный «Негласный комитет» при императоре.
Граф В. П. Кочубей. Гравюра с оригинала С. С, Щукина. 1810-е гг.
Граф (с 1831 г. князь) Виктор Павлович Кочубей (1768—1834) — в 1798—1799 и 1801—1802 гг. вице-канцлер, член Коллегии иностранных дел, в 1802—1807 и 1819—1825 гг. министр внутренних дел, в 1816—1819 гг. председатель Департамента гражданских и духовных дел Государственного совета. В 1827—1834 гг. председатель Государственного совета.
Николай Николаевич Новосильцев (1762—1838), с апреля 1838 г. граф. В 1802—1808 гг. товарищ (т. е. заместитель) министра народного просвещения, в 1803—1810 гг. президент Российской Академии наук. В 1809 г. получил отпуск по состоянию здоровья и поселился в Вене. В мае 1812 г. вызван Александром I в Петербург и состоял при нем для особых поручений. В 1815—1824 и 1826—1830 гг. полномочный председатель российского правительства при Правительственном совете Царства Польского; в 1834—1838 гг. председатель Государственного совета и Комитета министров. Оставался холост.
Граф Павел Александрович Строганов (1772—1817) — в 1802— 1807 гг. товарищ министра внутренних дел.
Князь Адам Адамович Чарторыйский (Чарторижский; 1770— 1861). Из литовского княжеского рода, владевшего обширными поместьями в Польше. Завершил образование в западноевропейских университетах. В 1799—1801 гг. российский посол в Сардинии, в 1802— 1804 гг. товарищ министра иностранных дел, в 1804—1806 гг. — министр. В 1830—1831 гг. президент Сената и Национального правительства Польши.
Чарторыйским было высказано предложение в качестве центральных органов власти, взамен существовавших до того коллегий, создать систему министерств, возглавляемых назначаемыми императором ми¬


нистрами. На заседании Комитета 10 февраля 1802 г. он заявил, что существующая система управления «представляет картину величайшего неустройства: между высшими органами, Сенатом и генерал-прокурором, идут постоянные столкновения; министры, учрежденные в некоторых ведомствах, не подвергаются никакой ответственности; наблюдение прокуроров за остальными служащими совершенно недостаточно; вообще, ничьи права не определены, и потому как для целых ведомств, так и для отдельных лиц возможны вторжения в чужую область, а рядом с тем и укло¬
нение от своих прямых обязан- ( Л.
ностей». Заключив из этого, что надлежит преобразовать все управление, докладчик предложил разделить исполнительную власть между министрами; под их ведением поставить советы из старших чиновников министерств; им же подчинить и все «места» управления. Власть охранительная поручалась Сенату, которому министры должны были ежегодно представлять отчеты; в Сенат же должны поступать и жалобы на превышение власти. Этот доклад вызвал сочувствие и императора, и всего Комитета. Известному 'к J своими историческими разыска¬
ниями А. Н. Оленину было пору- Н. Н. Новосильцев,
чено собрать материалы для со- Гравюра. 1810-е гг.
ставления подробного проекта об¬
разования министерства. На заседании 11 апреля Н. Н. Новосильцев прочел программу будущих преобразований. Комитет, с императором во главе, обсудил как саму программу, так и мнения о ней Ф. Ц. Ла- гарпа и графа А. Р. Воронцова и внес в нее некоторые изменения.
Как уже отмечалось, манифест «Об образовании министерств» был подписан императором 8 сентября 1802 г. В начальной его части говорилось: «Благоденствие народов, премудрым промыслом скипетру нашему вверенных, есть священная и главнейшая цель, которую мы поставили себе, приняв бремя царствования над обширною империею Российскою, — над империею, которая столь разнообразна климатами, местными выгодами и естественными произведениями, как и обитатели ее религиею, нравами, языками и образом жизни. Воспламененные ревностным желанием изыскать и употребить все удобные способы к скорейшему и благопоспешнейшему достижению сего, толь драгоценного сердцу нашему предмета, устремили мы внимание свое на все причины и обстоятельства, содействующие или препятствую-


щие оному; и по строгом испытании и сравнении их между собою, твердо уверились, что благоденствие народа незыблемо и ненарушимо утверждено быть может тогда единственно, когда правительство будет иметь спасительные средства не только исправлять всякое явное пагубными следствиями обнаруживаемое зло; но в особенности искоренять самое начало оного, отвращать все причины, могущие подать повод к нарушению общего и частного спокойствия, открывать нужды народа, предупреждать их и благоразумно, ревностно и деятельно способствовать соблюдению и ут- ( верждению необходимого во всем
порядка, и умножению богатства природных и искусственных произведений, основанием силе и могуществу империи служащих.
Примеры древних и новейших времен удостоверяют каждого, что чем удобнее были средства к сему употребляемы и правила государственного правления тому соответственнее, тем стройнее, тверже и вершенное было все политическое тело, тем довольнее и счастливее каждый член, ему принадлежащий. Следуя сему правилу и внушениям сердца нашего, следуя ве- V J ликому духу преобразителя России
Петра Первого, оставившего нам
Граф П. А. Строганов. Гравюра. 1810-е гг.
следы своих мудрых намерений, по коим старались шествовать достойные его преемники, мы забла¬
горассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему. На Правительствующий же Сенат, коего обязанности и первоначальную степень власти мы указом нашим в сей день данным утвердили, возлагаем важнейшую и сему верховному месту наипаче свойственную должность рассматривать деяния министров по всем частям их управлению вверенным, и по надлежащем сравнении и соображении оных с государственными постановлениями и с донесениями прямо от мест до Сената дошедшими, делать свои заключения и представлять нам докладом.
Учреждая Министерство на таковых правилах, мы имеем лестную надежду, что оно споспешествовать нам будет к утверждению народного спокойствия, сего истинного и ненарушимого оплота царей


и царств; к сохранению и возвышению общего всех благосостояния, и к воздаянию каждому должного от лица правосудия; к оживлению трудолюбия промышленности и торговли; к распространению наук и художеств, столь необходимых для благоденствия народов: словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению нашему соответственное устройство.
Посему в следующих статьях означаются все сии части в естественной их связи между собою, все предметы к ним принадлежащие, равно как и главные обязанности министров, коих ведению оные препоручаем» [72, № 20406].
Устанавливалось, что «управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под непосредственным управлением министра, коего мы назначаем ныне, или впредь назначить заблагорассудим. Отделения сии суть следующие: 1. Военных сухопутных, 2. Морских сил, 3. Иностранных дел, по которым дела производятся в первых государственных коллегиях; 4. Отделение Юстиции, 5. Внутренних дел, 6. Финансов, 7. Коммерции, и 8. Народного просвещеКнязь А. А. Чарторыйский.
Гравюра. 1830-е гг.
ния» [там же].
Важной особенностью манифеста «Об образовании министерств» было то, что он предусматривал лишь объединение под властью министров отдельных сфер государственного управления и соответствующих учреждений, оставляя до времени их организационное устройство в большинстве случаев в неизменном виде. Военное министерство и Министерство иностранных дел вообще не подвергались реорганизации и еще два десятилетия сохраняли в своей структуре коллегии. Это обусловливалось нежеланием нарушать деятельность названных ведомств в нестабильных внешнеполитических и военных условиях того времени. Функции Коллегии иностранных дел несколько расширялись передачей ей из придворного ведомства «церемониймейстерских дел».
Особым указом Александра I назначались главы министерств и их товарищи:
министром юстиции — действительный тайный советник Г. Р. Державин (в октябре 1803 г. его сменил П. В. Лопухин, а в 1810 г. — И. И. Дмитриев); товарища министра юстиции предполагалось назна~ 2? ~


чить позже; должность министра юстиции совмещалась с должностью генерал-прокурора — главы правового надзора в стране;
министром внутренних дел — действительный тайный советник граф В. П. Кочубей, а товарищем его — действительный камергер граф П. А. Строганов, тогда же произведенный в тайные советники; в ноябре 1807 г. Кочубея сменил А. Б. Куракин;
министром финансов — действительный тайный советник граф А. И. Васильев, а товарищем его — гофмейстер Д. А. Гурьев; в авгус¬
те 1807 г. Васильева сменил тайный советник Ф. А. Голубцов (до того государственный казначей); в 1810 г. пост министра финансов занимает Гурьев, пользовавшийся большим влиянием при дворе;
министром коммерции — действительный тайный советник граф Н. П. Румянцев (до июля 1810 г.); товарищ ему не назначался;
министром народного просвещения — граф П. В. Завадовский, а товарищем его — тайный советник Н. Н. Муравьев; в апреле 1810 г. Завадовского сменил граф А. К. Разумовский.
Указ заканчивался словами: «Таким образом наполнив все министерства особами, коих достоинства и отличные способности нам известны, повелеваем им приступить немедленно на основании манифеста нашего к отправлению должностей, на них возложенных» [72, № 20409].
Министры являлись членами Непременного совета и могли присутствовать в Сенате. Последнее подразумевало их право принимать участие в рассмотрении Сенатом вопросов, связанных с деятельностью ру-
~ 28 ~


ководимых ими ведомств. «Дела обыкновенные» (по-видимому, имелись в виду не законодательные и не «конфликтные» дела), требовавшие консультации или согласования с другими ведомствами, предписывалось рассматривать («трактовать») «в Комитете, составленном единственно» из министров (Комитете министров).
Уже 10 сентября вновь назначенные министры и их товарищи собрались в доме министра иностранных дел, государственного канцлера и действительного тайного советника 1-го класса графа А. Р. Во¬
ронцова и постановили: «Совету быть по понедельникам, а им, министрам, собираться и держать Комитет по вторникам и пятницам в 6 часов пополудни». Камергеру Н. Н. Новосильцеву поручалось просить императора удостоить Комитет министров своим присутствием. Просьба была принята, и обер-гофмаршалу дано указание приготовить «нарочную для заседаний Комитета комнату во дворце». Сначала члены Комитета собирались в Большой столовой Зимнего дворца; Александр I выходил в Малую столовую, куда приглашались министры. Позднее места заседаний менялись. В 1802 г. Комитет имел 23 заседания, в 1803 г. — 42, в 1804 г. — 26. В большинстве случаев на них присутствовал император. Во многом именно это обусловило все возраставшее значение Комитета и рассмотрение им не только «обыкновенных» дел, но и более важных (вопреки закону) [42, с. 12 и др.]. Во время отлучек Александра I из столицы Комитету поручалось даже принимать некоторые решения вместо него. В 1812 г., когда в связи с внешнеполитическими обстоятельствами эти отлучки участились, ~ 29 ~


специальным указом (от 20 марта 1812 г.) Комитет министров был наделен «особенною властью по всем вообще делам государственного управления», о чем нам еще предстоит говорить подробнее.
В октябре 1802 г. Александр I поторопился написать своему воспитателю и другу Ф. Ц. Лагарпу: «Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии. Министерство образовано и идет хорошо более месяца. Дела оттого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так, как следует». Это был большой шаг вперед сравнительно с предшествовавшим положением вещей, когда, по словам известного правоведа А. Д. Градовского, «трудно было найти лицо или место, действительно ответственное за положение в каждой части администрации». Однако осведомленные современники осознавали, что образование министерств на первом этапе привело «к неловкому смешению коллегиальных и бюрократических форм». Слова эти принадлежат И. И. Дмитриеву — министру юстиции в 1810—1814 гг. Под «бюрократическими формами» подразумевался принцип единоначалия. Реализация его на практике считалась важной задачей ближайшего будущего [42, с. 18, 20].
Записки В. П. Кочубея о развитии министерской системы (1803, 1806 и 1814 гг.)
Будучи убежденным сторонником замены коллежской системы государственного управления министерской, министр внутренних дел В. П. Кочубей в 1803 г. распорядился для более глубокого изучения вопроса подготовить обстоятельную записку (очерк) по истории коллегий вообще и Мануфактур-коллегии (включенной в состав МВД) в частности. Готовая записка была озаглавлена так: «О начале и переменах Мануфактур-коллегии, о настоящем ее положении и неудобствах его». По мнению Кочубея, записка убедительно доказывала «несовершенство коллежского обряда в делах управления» и подводила к пониманию того, «на каком лучшем и удобнейшем основании поставлено быть может производство дел» во вновь созданных министерствах [72, № 20852].
Вот содержание записки.
«Состав коллегий (здесь не разумеются три первые коллегии [Иностранных дел, Военная и Военно-морская (Адмиралтейств-коллегия)], коих образование во многих частях от прочих отлично) может разделен быть вообще на две части: одну составляют члены под именем присутствие*, другую — канцелярия. Члены, разделяя работу с прези-
* Здесь и далее в цитатах — курсив источника.
~ so ~


дентом по частям, по всем входящим в коллегию делам назначают нужные исполнения и, занимаясь рассуждением, дают по тому резолюции; канцелярия исполняет сии резолюции.
Следующие уважения открывают, сколько сей образ производства дел неудобен в части управления.
Коллегии учреждены в такое время, когда не было еще точных понятий о системе управления. Петр I, усмотрев, что дела государственные, рассеянные более нежели в 40 разных приказах, не имеющих ни связи, ни соотношения между собою, шли медленно и друг друга пересекали... нашел нужным назначить другие точки соединения и учредил для сего коллегии, куда дела из разных приказов должны были стекаться, а оттуда переходить в Сенат, который тогда не иное что был, как обще собрание коллегий.
Во время сего учреждения степень просвещения в России был еще весьма ограничен [sic]: известно, что многие бояре и государственные люди того времени, при весьма здравом и остром разуме, писать одна- кож не умели, и некоторые с трудом подписывали свое имя. Сие делало необходимым отделить в приказах и коллегиях часть суждения от части исполнения. Президенты и члены судили, а дьяки в приказах и секретари в коллегиях исполняли.
В сем образе производства дел необходимо было нужно связать могущее быть злоупотребление власти многосложными формами.
Таким образом произошли коллегии и многотрудные их обряды.
Может быть таковой состав их, во время их учреждения, был необходим, как по степени тогдашнего просвещения, так и по власти, которую они имели. Тогда не было еще постановлено различие между указом именным и объявляемым; не были ограничены суммы, до коих коллегии могли давать повеление, не было ни постоянного надзора, ни порядочного отчета. Сенат решал дела без точного ограничения; а президенты коллегий составляли Сенат: на сем положении вещей каким образом можно было основать лучший и кратчайший порядок? Краткость во всех делах есть следствие понятий ясных и определенных. Она есть истинное совершенство во всяком роде дел, и никак не должно ее искать в началах учреждений, но в средине их и у совершении.
В последствие времени, а особливо по введении Учреждения [1775 г.], существо коллегий совсем переменилось. Власть их приведена в те же почти пределы, как и власть палат. Средства управления их вошли в другие части государственного распорядка и сделались от них независимы. Таким образом по бесполезности их мало-помалу, и почти сами собой, они погасли, так, что и бытия их приметно не было.
Не только уничтожение сих мест не произвело в самом существе дел никакой остановки, но и восстановление их в первобытное состояние сделалось уже по общей системе губернского управления невозможным. Власть их разделялась по другим местам, и средства исполнения от них отошли.


Таким образом в 1797 г., собственно говоря, не коллегии были восстановлены, но внешнее их очертание и обряд, то есть восстановлено то, что наиболее в них было затруднительно и бесполезно. Чтоб поддержать их ничтожность, найдено было нужным к каждой приставить главного директора, коего сношениями и действиями дела получали некоторое движение; а коллегии занимались только обрядами и действие одного лица представляли под именем сословия.
Сей взгляд на истории коллегий открывает:
1. Что установление их вначале основано было на тогдашнем порядке губернского управления и на степени бывшего в то время просвещения.
2. Что последующими узаконениями власть коллегий столько ограничена, что ничего почти не могут они решить без Сената или без главного директора. Счеты их подвержены ежегодной ревизии. Самое течение в них дел подлежит постоянному и единообразному надзору. Посему удерживать тот порядок, который в них учрежден для ограничения их власти тогда, как самая власть же отнята, нет никакого основания.
Сверх того, что обряд коллегий с настоящим положением их не сообразен, он представляет в самом себе следующие неудобства:
а) Медленность, в делах управления толико нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда.
Ь) Недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения.
с) Множество форм совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный.
d) Недостаток ответственности.
Неудобства сии умножаются, когда состав коллегий рассматривается в отношении его к Министерству.
Министр, действуя в коллегии как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, то есть: он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение — сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности» [72, № 20852].
Этой записке предшествовал следующий текст: «Министерство внутренних дел с самого начала своего установления признало существенным для себя правилом, чтобы познав точное положение и ход частей, ему вверенных, прежде всего стараться, дабы каждая из них шла исправно, так, как она есть, а потом уже приводить их одну за другою в то положение, в коем им быть должно.
Познание настоящего положения сих частей открыло Министерству два рода неудобств: одни происходят от самого образа управления, другие от несовершенства и недостатка способов совершения.


Ясно, что исправление неудобств первого рода по необходимости должно предшествовать средствам усовершения: ибо сколько бы ни были средства сии в самих себе действительны, они будут тщетны, если образ производства дел и управления будет или слаб, или затруднителен.
При самом почти открытии Министерства внутренних дел, управление мануфактур и соляных дел найдено было в весьма недостаточном положении; но не вверяясь первому воззрению, в продолжение осьми месяцев министерство занималось беспрерывным наблюдением хода сих частей, и не прежде, как снабдило себя всеми сведениями, к ним относящимися, как узнало всю, так сказать, внутренность их устройства и вникнуло в самые мелкие подробности практического обряда, почло оно себя вправе быть удостоверенным в тех недостатках, кои при первом взгляде замечало, и утвердилось в том заключении, что при всем усердии исполнителей не можно положить с надежностью никаких средств усовершения в сих частях, если образ производства дел прежде всего не будет в них исправлен.
На сей конец сделав подробнейшие изыскания о начале сих двух установления и их переменах, исследовав самым опытом их неудобства и сообразив все сведения, какие к лучшему их устройству принадлежать могут, я осмеливаюсь представить их на высочайшее вашего императорского величества усмотрение в следующих трех отделениях, из коих в первом означено будет начало и перемены, бывшие в Мануфактур-коллегии, настоящее ее положение и неудобства его; во втором показание перемен, бывших в соляной части, настоящий ее состав и его несовершенства; в третьем новое обеих сих частей образование» [72, № 20852].
Записка Кочубея по истории коллегий была сочтена частью комплекса законов о министерствах и включена в Полное собрание законов Российской империи.
Тремя годами позже (в 1806 г.) в другой записке, подготовленной для Александра I, Кочубей писал:
«Трудно с точностью определить состав сего управления, до утверждения Министерства бывший. Он представляется в двух весьма различных видах, судя по тому, с которой точки зрения на него взирают.
Судя по первоначальным установлениям, управление сие должно было состоять в том, чтоб все дела из разных коллегий стекались в Сенат и, быв уважены его рассуждением, вносимы были чрез генерал- прокурора к государю.
Но судя по практическому дел течению, сей образ производства, многократно изменяясь, наконец совершенно отошел от своего первоначального правила. В практическом производстве дел каждая часть имела способы более или менее удобные по мере случайной доверенности ее начальников вносить дела свои непосредственно на Высочайшее утверждение. Так, дела военных коллегий шли чрез своих вице- президентов; коммерческие — чрез министра коммерции; казначейские — чрез государственного казначея; удельные — чрез министра


уделов; почтовые — чрез главного директора прямо к государю, не останавливаясь в Сенате, который в отношении к сим делам был сборным только местом высочайших решений и распорядителем некоторых только дел текущих и маловажных. Прочие части, кои или не имели своего главного директора или коих директор не имел доступа к государю, входили по большей части прямо к генерал-прокурору и от него подносимы были непосредственно на высочайшее усмотрение. Наконец дела, кои от всех сих частей случайно и более по усмотрению их начальников, нежели по какому-либо постоянному правилу в Сенат входили, были столько зависимы от влияния генерал-прокурора, что рассмотрение их в Сенате было, так как и большая часть дел в Сенате производимых, только простой обряд; решение же всегда зависело от согласия начальника с генерал-прокурором, и часто и от единого мнения сего последнего. Таким образом, дела в существе своем и до установления министерств шли по большей части чрез главных начальников и особенно и главнейше чрез генерал-прокурора, который посредством сего собственно собою или под прикрытием Сената имел на все части влияние.
Из сего краткого начертания само собою открывается, сколь состав сей в практическом его производстве был недостаточен, произволен и подвержен смешению. Он мог существовать долго без важных неудобств, когда внутренним управлением менее занимались, нежели войною и делами внешними, когда существо сего управления по самому положению государства могло еще в главном надзоре привлекать менее внимания на части. Но когда, с течением времени, расширение народного труда, приумножение богатства, успехи промышленности и просвещения потребовали большей попечительности со стороны правительства, когда признано было нужным точнее означить для каждой части пределы ее и образ ее действия, тогда все неудобства бывшего тогда управления скоро и почти вдруг обнаружились. Одни жаловались на самовластие генерал-прокурора, другие на бездействие Сената, генерал-прокурор сам жаловался на множество дел и недостаток единства. Все изъясняли сии неудобства по своему образу мыслей; но все однакож их чувствовали и все искали и ожидали исправления. Примечание сие не может не быть ощутительно для всех тех, кто захочет обратиться с беспристрастием к 1801 году. Оно не должно наипаче упускаемо быть из виду в последующих рассуждениях.
Среди таковых почти общих заключений о неудобствах и общего расположения к исправлению, издано новое образование министерств» [5, с. 202—203].
Вслед за учреждением министерств, по мнению Кочубея, «открывались... два последствия»: «Первое — ропот и неудовольствие тех, кои по местам своим и по другим отношениям мнили иметь право или участвовать советами своими в сем новом учреждении, или считали себя необходимыми в его исполнении. Быв обойдены в том и другом притязании, для оправдания своего в так называемом ими общем мне¬


нии, они нашли себя в необходимости осуждать то, что или сделано без их участия или сопряжено с переменою их мест и должностей. Второе последствие сего учреждения была ложная надежда, поселившаяся во многих из тех, кои выводят заключения без дальнего размышления, что при самом появлении нового образования все прежние неудобства вдруг исчезнут. Думали, что в первые два или три месяца все злоупотребления [будут] истреблены, все дела будут перевершены и все примет другой вид». Этого не случилось, и «Министерство при самом основании своем было уже предметом неудовольствий, ложных надежд и разных сплетней. Но неудовольствия и все суждения скоро бы умолкли, ест л и бы то же самое начало, которое принято было главным основанием при его учреждении, удержано было и в продолжении его в своей силе.
Начало сие состояло в том, чтоб разделить государственные дела по порядку, сколь можно более им свойственному, в каждой части постановить одного главного исполнителя, который бы управлял вверенным ему департаментом, ответствовал за все дела от него исходящие пред Сенатом и государем, соединить сии части общим их соображением в комитете и таким образом ввести в управление три главные и необходимые свойства: 1) единство и скорость действия, 2) ответственность и 3) общее всех частей соображение.
Но чтобы достигнуть сей важной цели, недовольно было принять при образовании Министерства главное сие правило, недовольно было изобразить начальные черты сего правила в манифесте 8 сентября 1802 года. Надлежало утвердить его постоянным приложением к самому делу, надлежало перелить, так сказать, дух сего правила во все ветви министерского учреждения, надлежало дать исполнителям способы беспрепятственно действовать, оградить их от всяких неправильных нареканий или укоризн и, наконец, наблюсти в выборе их сходство в правилах и образе понятий.
Напротив того, вскоре начали заключать, что Ваше величество отнюдь не привязаны к правилу, которое побудило Вас на сие учреждение, разнесли даже, что представлено было Вашему величеству о вредных последствиях, от оного произойти могущих. Некоторыми же было внушаемо, и может быть и теперь еще внушается, что Ваше величество хотело потрясти древние установления империи, и что потому должно непременно в Сенате и везде, где только можно, восставать против правительства или министерства и всеми способами оградить покушения его на старинные установления. Сие так справедливо, что говорили, когда кого-нибудь из тех, кто правилами сими отличить себя искали: „Он защищает права Сената", „он поддерживает древние государственные положения". К сим проискам присоединился, к сожалению, состав Министерства из людей не только не сходных между собою в правилах, но и не входящих даже в те главные виды, кои при учреждении Министерства были предполагаемы. И сие разнообразие, с самого начала оказавшееся, не только впоследствии не было отвра¬


щаемо, но даже было может быть главным поводом заключений, неблагонамеренном распространяемых, что признано не безнужным питать сей род противодействия в том предположении, что от такового разделения может произойти более пользы для верности дел, нежели от единомыслия в производстве оных, как будто где есть на свете правительство, в котором по части управления допускается разделение исполнителей? Тщетно где бы то ни было искать его; оно быть не может. Мы не видим его ни в Англии, ни во Франции, ни в Пруссии, везде признается оно самым большим злом, так как напротив разделение почитается полезным во всех законодательных собраниях.
Соглашаясь, что единство действия в учреждении министерств могло может быть встретить некоторые препятствия и потому, что прочие части не приведены в надлежащую связь с сим учреждением, но тем не менее невозможно не признать, чтоб согласный ход оного, чтоб никакая наклонность к выполнению видов Вашего величества не имели существенного влияния на общее управление дел государственных. Но вместо того к неудобствам, происходящим от разнообразных планов или правил, на коих управление в России расположено, присоединились еще разнообразные правила и мысли между членами, Министерство составляющими.
Что из всего сего произойти могло, ежели не совершенное смешение? И правду сказать должно, оно дошло до самой высшей степени, так как по мере замешательства сего, а может быть и по каким-либо другим причинам, потеряно всякое уважение и доверенность к высшему правительству и неудовольствие распространяется более или менее повсеместно.
Сие трудное положение вещей требует неминуемо скорого исправления. Должно или обратиться к первоначальным основаниям управления или, удерживая перемены, которые полезными признаны были, стараться уничтожить все препятствия, ныне в последнем образовании существующие, и довершить все то, что в оном получило, так сказать, только первую форму. Лучше, по мнению моему, обратиться к первым началам, сколько они ни были порочны; лучше все обратить паки в Сенат и подвергнуть по-прежнему все дела управлению генерал-прокуроров; лучше паки покрыть все злоупотребления, все беспорядки неответственностию, ибо оной ни в каком сословии, из многих лиц составленном, существовать не может, нежели оставлять настоящую неопределительность и настоящий не твердый ход правительства.
Нельзя кажется полагать, чтоб вопреки столь очевидной пользы, вопреки сильнейших убеждений, которые, не более как четыре года назад, решили принять новое образование государственного управления, чтоб, несмотря на пользу, которую оно со времени установления своего при всех затруднениях и препятствиях однакож произвело, можно было не желать утверждения оного сколько можно на твердых основаниях. Нельзя или, лучше сказать, должно скорее отнести все те препятствия, которые поныне встречались, к каким-либо особенным при¬


чинам, кои так, как дела военные или политические, привлекали к себе все внимание и не дозволяли ничем другим заниматься, нежели каким-либо другим побуждениям; ибо не могу остановиться я на той мысли, которая довольно гласно была разносима, что разные внушения поколебали мысли государя императора. Трудно [предположить], чтоб Ваше императорское величество, дав столь гласный пример убеждения своего, не только пред всею Россиею, но и пред всею Европою, чтоб, получа справедливую дань похвалы, не токмо в России от людей беспристрастных, но и вне пределов ее, где власть Ваша не действует и где потому не можно предполагать ни страха, ни ласкательства, допустить могли Вы до себя таковые внушения. Трудно, чтобы Ваше величество не видели тут намерения, под предлогом коренных и древних установлений, прикрывать злоупотребления и виды самовластия. Трудно, что Ваше величество не видели в лицах, кои осмелились делать такие внушения, кои бы дерзнули предлагать привести все в прежнее положение, людей совершенно отдаленных от всякого попечения о славе Вашей и не привязанных к пользам государства.
Итак не можно, кажется, останавливаться на том, чтоб система управления, вновь принятая, не долженствовала быть предпочтенною и чтоб не следовало стараться довести министерство до того совершенства, в коем по плану его существовать ему было предполагаемо» [5, с. 203—206].
Дальнейший текст записки 1806 г. является своего рода завещанием Кочубея. Он пишет: оставляя Министерство внутренних дел, «не могу я быть укоряем каким-либо пристрастием в защищение прав его. Движим будучи чистейшими побуждениями, я могу только иметь одно то в виду, чтоб открыть пред Вашим величеством неудобства настоящего управления и представить способы, кои, по мнению моему, содействовать могут к усовершению его и с тем вместе к доставлению существенного улучшения разным правительственным частям, во утверждение сугубое к правительству доверенности.
Прежде всего обратить нужно внимание к выбору людей, места министерские занимать долженствующих. Трудно, без сомнения, найти восемь человек, совершенно единомысленных, но должно искать, чтоб люди, соединенные одною целию в их должности, соединены были в общих их правилах и чтоб все виды их с точностию соответствовали видам Вашего величества. Нельзя желать, чтоб при рассуждениях их не было разногласий, но должно желать, чтоб споры, производясь без личных каких-либо побуждений, имели целию единственную пользу предметов или дел, по коим они происходить могут; должно желать, чтоб меры, принятые в комитете, хотя бы то было против частного мнения кого-либо из министров, удерживаемы были вне их сословия, так точно, как бы предложены они были всеми ими совокупно. Должно желать, чтоб министры не дозволяли себе обнаруживать в Сенате или вообще пред публикою мнений, противных мерам уже принятым, чтоб никто из них не присвоял себе права быть защитником древних


установлении против так называемых новизн, вводимых другими, словом, чтоб, при различии мнений в рассуждениях, один был голос министерства в исполнении. Доколе в составе его не будет сего единства, дотоле нельзя ожидать, чтоб положения правительства были единообразно понимаемы и уважаемы.
Нужно, конечно, оставить каждому свободу изъясняться. Сие отнюдь не опасно, ибо естьли деяния не порочные или на пользу пред приемлемые государей или орудий, ими избираемых, иногда неправильно в общем мнении судятся, то нельзя конечно найти много примеров, чтоб впоследствии не отдавали надлежащей оным справедливости. Но не министрам должно составлять в отношении к правительству противудействие. Во всех мерах его они представляют одно лицо, которое не может и не должно иметь двух противоположных мнений. Не можно описать все пространство того вреда, который ныне происходит от нарушения сего правила. Какое доверие могут иметь люди к правительству, когда видят первых его исполнителей в беспрерывном между собою противоречии. Пример их несогласия сильно действует в губерниях. Разделение мнений министров производит разделение мнений в губернии. Чиновники входят в правила министров и между собою разделяются, например губернатор будет того правила, что полезно установление министерств, а губернский прокурор защищает старинные установления; естьли же по каким-либо личным связям или другим причинам и губернатор предан сим старинным установлениям, то вот уже почти вся губерния против высшего правительства, а тут какому быть добру?
На сие то можно бы было токмо возразить, что как дела, министрами по частям производимые, все стекаются к одному центру в лице государя и от него получают решение, то противоположность исполнителей и не может произвесть важного вреда. Мнение сие было некоторыми изъявляемо. Утверждаемо даже было в последнее время, что можно государю не только все самому распоряжать, но даже и заниматься сочинением бумаг.
Но правило сие не может быть совместно и для малых государств, а в больших оно совершенно пагубно. Как действительно государю обнять все отрасли правления, когда начальник одной какой-нибудь части, естьли бы он вздумал все делать сам, никак бы не мог делать с надлежащим успехом. Какое достоинство при том может быть не только для государя, но даже и для начальника какой-нибудь части писать самому или и заниматься еще тем, чтоб писать хорошо. Для сего есть люди, которые, упражняясь непрестанно в сочинении бумаг, имеют и более времени и более к тому привычки. Дело государя думать и повелевать в больших чертах. Дело министра думать, как лучше исполнить повеления, им получаемые, как лучше управлять час- тию, ему вверенною, а механическая, так сказать, работа и мелочные дела должны подлежать подчиненным. Должно и государю и министрам иметь время размышлять и умножать круг сведений их, для


пользы общественной нужных, но в настоящем порядке отправления дел тщетно искать такового свободного времени. В подкрепление сей мысли я привести могу слово человека, которого большим умом, большими заслугами и большими видами Россия конечно тщеславиться может, я хочу сказать — князя Безбородки. Во время, когда, пользуясь доверенностию Вашего величества, угодно было Вам, между прочим, чтоб я склонил его заняться положением на бумаге мыслей его о управлении государственном, к чему было, как известно Вашему величеству, он и приступил, я неоднократно слышал от него, при рассуждениях о тогдашнем ходе дел, о множестве указов выходящих, о скорости, с которою все делалось, о мелочах, коими покойного государя беспокоили, что не дело государей заниматься всем сим и уро- нять достоинство их бесчисленными подписями всяких мелочей; что дело их должно состоять в том, что избирать людей достойных к доверенности, и, снабдив оною их, не затруднять в действии и что способ сей есть единый и самому хорошо управлять и другим доставить возможность исправлять с успехом возложенные на них обязанности. Я думаю, что пример сей не может ослабить истины заключений моих.
Таким образом, утверждаясь в них с тем большею надежностию, должно согласиться в необходимости того правила, что поелику государю не можно всем управлять в подробности самому, то выбор людей, кои бы в исполнение его воли имели всю его доверенность, должен быть одним из самых важных способов управления. И как воля государя есть едина, то и в исполнителях ее должно быть по необходимости единство видов и действия.
Составив Министерство на сих началах, не трудно уже будет, а наипаче при таковом полезном содействии, установить правила и отношения, на коих разные министерства должны руководствоваться, и соединить оные с прочими частями управления.
В сих отношениях можно бы обратить внимание на то:
1) Чтоб определить отношения Министерства к Сенату, Комитету [министров] и Совету, дабы три сии установления действовали в разных формах, но на одном и том же плане, и чтоб поступление дел в сии места было не произвольное, но основанное на существе их.
2) Определить отношения Министерства к управлению губернскому, чтобы каждый министр знал, чего должно требовать от губернских исполнителей и какие части подчинены в них точному его ведомству.
3) Определить отношения министерств между собою, чтоб каждый знал точные пределы своей власти.
4) Рассмотреть, достаточен ли настоящий степень [sic] присвоенной им власти к успешному течению дел, и есть л и не достаточен, то привести его в надлежащую соразмерность. Наконец,
5) определить ответственность министров точными правилами».
К пункту 4 Кочубей делает следующее важное примечание: «В настоящем положении ни один министр не может дать никакого по делам существенного разрешения. В делах самых ничтожных и мелоч¬


ных он должен объявлять именные высочайшие повеления, уменьшая, так сказать, вес, который сим последним свойствен быть может. Покойнее, конечно, оградить ответственность свою именным или сенатским указом, но удобнейшим казалось бы для дел дать министрам способы под отчетом их делать в известных сулчаях разрешения».
Далее Кочубей пишет: «Распорядясь таким образом в рассуждении правил Министерства и людей, в нем употребленных, должно ограждать первые от всякого к ним прикосновения, а последний окружить доверенностию и уважением. Нет установления, которое бы могло удержаться, естьли правило, на коем оно стоит, будет подлежать переменам, естьли постоянным продолжением многих лет не утвердится оно на своем основании. Доверенность к министрам столько же необходима, как и постоянство правил, на коих они действуют. Составляя непосредственное орудие верховной власти, их первое и существенное свойство есть с точностию исполнять ее намерения. Как скоро не предполагают в них сей точности в исполнении, так скоро они бесполезны и терпеть их в управлении не должно. Никакое частное уважение не может удерживать их на местах. Они существенно будут и порядку и делам вредны, как скоро доверенность их оставит, а посему и нужно было бы принять за правило увольнять их от должностей, коль скоро не будут они иметь надлежащей доверенности, равно как и им предоставить свободу всегда оставлять свои знания, коль скоро признают они невозможным исправлять оные соответственно их образу мыслей.
Сие есть единственное средство и правительству иметь министров, доверенностию его всегда пользующихся, и сим последним иметь утешение, что они, приемля на себя такое бремя, лишаясь с оным спокойствия и можно сказать всех приятностей жизни, могут, по крайней мере, оставить бремя сие, коль скоро признают они себя бесполезными в местах ими занимаемых.
Министерство, на сих главных правилах установленное, скоро отразит действие свое на все части управления в губерниях. Стройность высшего начальства приведет само собою в порядок все власти, ему подчиненные. Большая часть неудобств, в губернском управлении ныне существующих и выше подробно изображенных, сами собою исчезнут».
В заключение Кочубей выражал уверенность, что, «естьли сии меры исправления приняты будут как в отношении к губернскому, так и высшему управлению, они в короткое время произведут важную перемену во всех частях управления, и ручаться можно образом самым положительнейшим, что правительство получит новые силы и способы приводить благие намерения свои к успешному действию и действие сие будет столько же прочно, сколь намерения основаны быть могут на попечение о пользе общей» [5, с. 206—211].
Вероятно, записка Кочубея 1806 г. была доведена до сведения императора, так как сохранилась в составе архива Кабинета его величества, но реакция на нее Александра I неизвестна. Однако мы знаем, что реформа аппарата государственного управления была продолжена.
— 40 ~


М. М. Сперанский и его проекты преобразования органов управления
Занятый внешнеполитическими делами, Александр I смог вернуться к рассмотрению проблем совершенствования системы государственного управления лишь в 1808—1810 гг. Его ближайшим сотрудником в этом стал М. М. Сперанский, возможно по рекомендации хоро- шо знавшего его В. П. Кочубея.
Михаил Михайлович Сперанский (1772—1839) родился в семье священника, во Владимирской губернии. Окончил местную духовную семинарию, а затем Александро- Невскую семинарию в Петербурге. Был оставлен при ней преподавателем математики, физики и красноречия. В 1795 г. назначается префектом семинарии и преподавателем философии, но через год увольняется из духовного звания и сначала получает место частного секретаря генерал-прокурора князя А. Б. Куракина, а затем назначается делопроизводи- /
телем (вскоре — экспедитором) в канцелярии генерал-прокурора. М. М. Сперанский.
В связи с этим он получает чин Гравюра. Начало XIX в.
титулярного советника (IX класс).
К 1800 г. он уже статский советник (чин V класса) и в середине этого года назначается секретарем корпорации кавалеров ордена Св. Андрея Первозванного, а в апреле 1801 г. еще и начальником экспедиции гражданских и духовных дел Непременного совета.
С образованием министерств Сперанский (уже в чине IV класса) становится ближайшим помощником министра внутренних дел В. П. Кочубея, иногда заменяя его при докладах Александру I. В октябре 1807 г. ему повелено состоять при императоре. В августе 1808 г. он производится в тайные советники (чин III класса) и назначается товарищем министра юстиции, а также председателем Комиссии составления законов.
В это время Сперанский совместно с Александром I приступает к разработке общего плана модернизации органов государственного управления России. Работа велась строго конфиденциально, поэтому Сперанско¬


му было позволено предлагать вниманию императора любые, даже самые смелые идеи.
Репутация Сперанского была очень высока. Считалось, в частности, что это был государственный деятель «выдающийся по ясности мышления». Лестно отзывался о нем и Наполеон при свидании с Александром I в Эрфурте.
По не вполне ясным причинам в марте 1812 г. Сперанский был уволен от службы и выслан сначала в Нижний Новгород, а затем в Пермь. В 1816 г. возвращен на службу и назначен пензенским губернатором. О его последующей карьере см. далее (с. 105—106).
Сперанский полагал, что «настоящая (доминистерская. — Л. Ш.) система правления несвойственна уже более состоянию общественного духа и что настало время ее переменить и основать новую». Несомненно, он имел в виду не политическую и социальную системы, а систему организации аппарата власти. «Пространство империи, разнообразие населения и степень нашего просвещения требуют, чтобы правительство имело всю возможную силу действовать во благо, и сила сия в одном только злоупотреблении ее должна быть умеряема». Последнему должна служить «русская, отличная от всех других, конституция». Как видно из рассуждений Сперанского, конституция эта должна была представлять собой свод неизменяемых (в видимой перспективе времени) «коренных законов», определяющих (закрепляющих) государственное устройство страны, права (как и обязанности) сословий и гарантии от самоуправства властей. Последнее, по мысли Сперанского, обеспечивалось (помимо прокурорских и судебных органов) существованием государственной, губернских, окружных и волостных «дум», избираемых владельцами недвижимого имущества. В их компетенцию входило бы наблюдение за поддержанием законности и информирование властей о всех нарушениях, осведомление властей об экономических и других нуждах страны, а также (и это, может быть, главное) ответственность (вместе с властями) за осуществление тягостных для населения мер. В частности, Сперанский сетовал на то, что «в настоящем положении нельзя даже с успехом наложить какой-нибудь налог, к исправлению финансов необходимо нужный: ибо всякая тягость народная приписуется единственно самовластию» [71, т. 2, с. 262].
Исполнительная власть, по убеждению Сперанского, в идеале «подлежала ответственности перед обществом». «Внешние формы сей ответственности должны быть самые простые и такие, чтобы державная власть, действуя в исполнение закона, всегда освещаема была мнением народным. Для сего надлежит дать членам законодательного сословия право предъявлять обвинения против министров». Если эти обвинения «утвердятся державной властью, тогда наряжается суд и следствие».
Когда в своих проектах государственных преобразований Сперанский говорит о необходимости «ограничения самодержавия», он не


имеет в виду его умаление, а подразумевает лишь ясное публичное обозначение его границ.
Вероятно, все названные меры были в значительной степени декоративны, поэтому Сперанский не видел особых трудностей в их введении. Можно предположить, что он считал полезным уже само их обсуждение (и даже известность о возможности их проведения).
Вот некоторые разъяснения и подробности этих предлагаемых Сперанским мер.
Дом М. М. Сперанского на Таврической улице в Петербурге. Гравюра с оригинала Б. Патерсена, Начало XIX в.
К «установлениям, коими действуют силы государственные», он относил «Законодательное собрание, Сенат и министерства. К ним присоединяется четвертое [установление], в котором все они сосредоточиваются и чрез которое державная власть на них действует и приемлет их действие — Государственный совет».
Под Законодательным собранием Сперанский подразумевал Государственную думу — самый неожиданный и загадочный элемент в его проекте. Предполагалось, что Государственная дума будет избираться губернскими думами, а те, в свою очередь, окружными. Правом выборов в думы пользовались прежде всего дворяне, «но не иначе как на основании собственности», и «люди среднего состояния» (владельцы собственности) — «купцы, мещане, однодворцы и все поселяне, имеющие недвижимую собственность в известном количестве». Думы должны были работать по сессиям и собираться по «коренному закону» (то есть однажды установленному и не подлежащему изменениям). Уверенность Сперанского в возможности создания Государственной думы


была так велика, что он наметил даже конкретный срок ее созыва — 15 августа 1810 г. Как можно понять, полномочия Государственной думы ограничивались бы обсуждением государственных нужд и лишь правом законодательной инициативы. Вместе с тем оговаривалось, что «Государственная дума есть место, равное Сенату и Министерству» [71, т. 2. С. 381—384].
Насколько известно, этот проект организации государственной власти официально не обсуждался; мнение о нем Александра I также
Кабинет М. М. Сперанского в доме на Таврической улице. Гравюра. 1800-е гг.
неведомо. Для нас важен факт, что реально осуществленные реформы государственного аппарата начала XIX в. не были безальтернативны.
Сперанский первым обратил внимание на целесообразность в новых условиях реорганизации Сената. Еще в 1803 г. он высказывался о возможности разделения этого правительственного органа на Сенат законодательный (состоящий из лиц «по избранию государя»), Сенат исполнительный (составленный «единственно из министров») и Сенат судебный (являющийся высшей судебной инстанцией). Законодательный Сенат виделся Сперанскому как «отделение государева Кабинета» и никаких «внешних актов» издавать не мог. Сенат исполнительный разделялся «до времени на две части: судную и управления». Первая часть оставлялась «в настоящем положении». Вторая же называлась Сенатом управляющим, в функции которого вхо¬


дило: «1) рассмотрение и соображение новых мер, каждым министром принимаемых <...> 4) определение чиновников [к должностям]; 5) производство в чины; 6) хранение [законодательных] актов» [57, с. 125—130].
Вопрос о статусе и организационном устройстве Сената привлек к себе внимание еще раз в 1811 г., когда стали ясны первые результаты функционирования новой системы центральных государственных учреждений. В июле и августе 1811 г. Государственный совет рассматривал проект Сперанского о разделении Сената на два учреждения: Правительствующий и Судебный. Первый из них должен был не только перенять функции административных департаментов Сената, но и стать органом координации деятельности отдельных ведомств (министерств). Большинство членов Государственного совета, а также сам Александр I поддержали эту идею. И все же она не была реализована. (Как мы далее увидим, позже проект Сперанского был положен в основу аналогичного проекта секретного «Комитета 6 декабря 1826 г.».)
Более результативными оказались подготовленные при самом активном участии Сперанского реформы других центральных государственных учреждений (министерств и Комитета министров), а главное — создание Государственного совета.
Образование Государственного совета (1810)
Манифестом от 1 января 1810 г. было объявлено о создании законосовещательного Государственного совета. В преамбуле этого обширного документа (13 страниц типографского текста) говорилось: «...при вступлении нашем на престол» и образовании Непременного совета «мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям». Целью ставилось «утверждение и распространение единообразия и порядка в государственном управлении». «Разум всех усовершенствований государственных должен состоять в учреждении образа управления на твердых и непременяемых основаниях закона». Устанавливались «следующие предметы, поступающие предварительно на уважение Государственного совета: все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения; предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений; дела, требующие в законах, уставах и учреждениях изъяснения истинного их смысла; меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и уч¬


реждений; ежегодные сметы общих государственных докладов и расчетов, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих; и все дела, по коим отчуждается часть государственных доходов или имуществ» [72, № 24064].
Хотя никакой закон не мог быть представлен на утверждение императору минуя Государственный совет, сам Совет не имел права законодательной инициативы. На практике вскоре установился порядок, в соответствии с которым даже внесение законопроектов на рассмотрение Государственного сове¬
та могло последовать только с разрешения императора.
Первоначально Государственный совет включал 35 членов. Министры являлись членами Совета по должности (и чаще всего присутствовали на заседаниях при обсуждении дел, затрагивающих интересы их ведомств).
Совет состоял из Общего собрания и четырех департаментов — законов, гражданских и духовных дел, военных дел и государственной экономии. Общее собрание и департаменты возглавлялись председателями. Как члены Совета, так и председатель назначались императором. Первым председателем Государственного совета стал граф Н. П. Румянцев.
Граф Н. П. Румянцев. Гравюра Е. О. Скотникова. 1810-е гг.
Николай Петрович Румянцев (1754— 1826) был старшим сыном известного генерал-фельмаршала П. А. Ру-
мянцева-Задунайского. Восьми лет был записан на военную службу. Но затем слушал лекции в Лейденском университете, путешествовал по Европе. Увлекался историей, был библиофилом, коллекционировал предметы искусства и старины. При Павле I (в 1799 г.) назначен полномочным представителем России при германском Сейме. Позже назначен сенатором, выслужил чин действительного тайного советника, занимал пост министра коммерции. Более известен потомкам не как дипломат или экономист, а как создатель Румянцевского музея и основатель книжного собрания, ставшего ядром Российской государственной библиотеки в Москве.
В 1812 г. Румянцев на посту председателя Государственного совета был заменен графом Н. И. Салтыковым.


Николай Иванович Салтыков (1736—1816) происходил из русского дворянского рода. Был сыном отставного генерал-аншефа Ивана Алексеевича Салтыкова. С 1748 г. в армии. В 1781—1782 гг. сопровождал на¬
следника престола (Павла Петровича) и его супругу в путешествии по Европе. В 1784 г., имея чины генерал-аншефа, подполковника Семенов¬
ского полка и гофмейстера, назначен воспитателем великого князя
Александра Павловича (до 1793 г.). С 1790 г. временно управлял Воен¬
ной коллегией (замещая князя Г. А. Потемкина). В 1794 г. становится
сенатором. Вскоре после воцарения Павла I производится в гене- рал-фельдмаршалы и назначается президентом Военной коллегии. 30 марта 1801 г. Салтыков вводится в состав Непременного совета. 19 марта 1812 г. он назначен председателем Государственного совета и Комитета министров с поручением управлять внутренними делами империи в отсутствие Александра I в России.
В 1790 г. награжден графским титулом, а в 1814 г. получает титул светлейшего князя. Помимо высших орденов имел портрет императора с алмазами (сентябрь 1801 г.).
После кончины Салтыкова пост председателя Государственного совета занял светлейший князь П. В. Лопухин.
Граф Н. И. Салтыков. Гравюра А. Г. Ухтомского. 1800-е гг.
Петр Васильевич Лопухин (1753—1827) родился в древней дворянской семье и шести лет от роду был зачислен в Преображенский полк. В 1769 г. в чине прапорщика Лопухин начинает действительную службу в полку. К 1781 г. он генерал-майор и московский гражданский губернатор, в 1796-м — генерал-поручик. С началом павловского царствования его карьера приобретает фантастический характер, причиной чему послужил роман его дочери Анны с новым императором. Лопухин был переведен в гражданскую службу с чином тайного советника, пожалован орденом Св. Александра Невского и введен в состав Совета при императорском дворе. В 1798 г. он назначается генерал-прокурором Сената, производится в действительные тайные советники и награждается орденами Св. Андрея Первозванного, Св. Анны и Св. Иоанна Иерусалимского с алмазами. В 1798—1799 гг. он награждается княжеским титулом, портретом импе¬


ратора, бриллиантами к ордену Св. Андрея Первозванного, титулом «светлейший» (вместе с гербом с девизом «Благодать»). Лопухин получает право одевать свою прислугу в платье «придворных цветов». Павел жалует ему громадное имение в Киевской губернии. В июле 1799 г., решив, что фортуне доверять нельзя, Лопухин испросил себе «увольнение
от всех дел».
Однако и в александровское царствование карьера Лопухина развивается столь же блистательно. В 1803—1809 гг. он занимает пост минист-
Князь П. В. Лопухин.
Гравюра с оригинала В. Л. Боровиковского. 1800-е гг.
ра юстиции. В 1806 г. ему жалуется орден Св. Владимира 1-й степени. С 1810 г. Лопухин председательствует в одном из департаментов.
Главой Государственной канцелярии был назначен М. М. Сперанский (государственный секретарь). Канцелярии департаментов возглавлялись статс-секретарями. После Сперанского в 1812—1816 гг. обязанности государственного секретаря исполнял А. Н. Оленин.
Алексей Николаевич Оленин (1763—1843) обучался в Пажеском корпусе, а затем слушал лекции в Страсбургском университете. До 1795 г. состоял на военной службе, потом перешел на штатскую с чином статского советника. Служил в Сенате. В апреле 1801 г. переведен в кан¬
целярию Непременного совета и пожалован в статс-секретари императора. В 1818 г. назначается статс-секретарем Департамента законов Государственного совета. Был директором Императорской публичной библиотеки, президентом Академии художеств. Занимался историей и литературой.
Компетенция государственного секретаря вскоре стала вызывать возражения, в особенности со стороны министров. Так, министр финансов Д. А. Гурьев писал в одной из записок на имя Александра I: «...нельзя оставить без замечания звание государственного секретаря, который от правителя канцелярии Совета учредился первенствующим лицом сего сословия, ибо не только „все дела надписываются на его имя и поступают к нему, но предлагаются им Совету не в том виде, как они представлены от министров, но по приуготовлении оных к канцелярии Совета, под его руководством44 (§ 120 и последую48 ~


щие). Сверх того, чрез него же все журналы подносятся на высочайшее усмотрение и по высочайшим решениям составляются окончательные исполнения, и даже словесные высочайшие повеления, хотя объявляются Совету председателями, но государственный секретарь для предложения их Совету сообщает оные им письменно, то есть он их получает и чрез председателей объявляет Совету. И так по всем важнейшим государственным делам в порядке законодательном, исполнительном и судном, ибо сии три власти в Совете смешаны, по всем частям управления приуго- товление докладов Государственному совету, предложение оных и, наконец, составление окончательных исполнений и самый доклад государю присвоен одному государственному секретарю, с исключением всех министров, которые, таким образом, нося одно звание, лишились прав, оному принадлежащих, как во всех других государствах, так и у нас по манифесту 8-го сентября 1802 года, и чрез сей распорядок соединения и производства всех дел в Совете единственным министром с большими преимуществами нежели когда-либо присвоивали себе генерал-прокуроры, учинился государственный секретарь» [5, с. 62—63].
Министерская реформа (1810—1811)
В манифесте об учреждении Государственного совета от 1 января 1810 г. было «постановлено... чтоб устройство министерств, ныне существующее, довершить разными дополнениями, кои по опыту протекших лет признаны необходимыми». Исправление положения было поручено Сперанскому, который готовил для Александра I проекты соответствующих законодательных актов.
Прежде всего были утверждены и опубликованы два закона: от 25 июля и 17 августа 1810 г.
Первый из них — манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов,


каждому управлению принадлежащих» [72, № 24307] — имел целью «в разделение дел государственных ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означив с точностью пределы власти и ответственности, и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному законов исполнению». «Все дела государственные в порядке исполнительном разделялись на пять главных частей...
1) Внешние сношения: Министерство иностранных дел.
2) Устройство внешней безопасности: Министерство военное; Министерство морское.
3) Государственная экономия: Министерство внутренних дел; Министерство народного просвещения; Министерство финансов; Государственное казначейство; Ревизия государственных счетов; Главное управление путей сообщения.
4) Устройство суда: Министерство юстиции.
5) Устройство внутренней безопасности: для общего соображения и главного управления всех предметов, принадлежащих к государственной полиции, кои доселе ведомы были в Министерстве внутренних дел, восстановляется прежде существовавшее звание генерал-полиц- мейстера под именем министра полиции.
В числе государственных дел предметы, относящиеся к духовенству православного грекороссийского исповедания, имеют свое средоточие в Св. Синоде и не требуют в образе главного их управления никакого дополнения. Но дела духовенства разных других исповеданий, ныне рассеянные по разным департаментам, требуют совокупности. В сем уважении к числу министерств вышеозначенных присоединяется Главное управление духовных дел разных исповеданий».
Министерство коммерции упразднялось. Вместе с тем фиксировалось существование Главного управления путей сообщения [72, №24307, §11].
Вторым законом — от 17 августа 1810 г. («Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» [72, № 24326]) — предусматривалась взаимная передача учреждений и отдельных структурных подразделений из ведения (или из состава) одних министерств в другие.
25 июня 1811 г. Александр I подписал итоговый законодательный акт («Общее учреждение министерств» [72, № 24686]), устанавливавший состав министерств и их устройство. Первая часть его называлась «Образование министерств» и включала главы:
I. Общее разделение государственных дел;
II. Предметы каждого министерства и главного управления;
III. Управление и состав министерств;
IV. Движение дел в общем присутствии департамента;
V. Порядок производства дел.
~ §0 ~


В третьей главе устанавливалось:
«§ 16. Управление каждого министерства вверяется лицу, по непосредственному его императорского величества избранию определяемому с званием министра, главного директора или главноуправляющего.
§ 17. В отсутствие министра, или во время болезни, его управление вверяется товарищу его в тех министерствах, где звания сии ныне состоят или впредь установлены будут.
§ 18. Министерство управляется по точному разуму и силе сего общего и частных учреждений и других существующих и впредь издаваемых узаконений.
§ 19. Главные части, министерство составляющие, суть: 1. Департаменты. 2. Совет министра. 3. Общее присутствие отделений. 4. Канцелярия министра. 5. Особенные установления, при некоторых министерствах состоящие...
§ 20. Каждый департамент делится на столько отделений, сколько есть главных частей, и по тому же порядку отделения делятся на столы.
§21. Каждый департамент состоит в управлении одного директора, который и ответствует за точное исполнение всего, что постановлено уставом и учреждением той части.
§ 22. При директоре полагается секретарь для исправления разных дел и поручений, общих всем отделениям.
§ 23. Каждое отделение департамента имеет начальника отделения, и каждый стол управляется столоначальником.
§ 24. В числе отделений при каждом департаменте состоит архив...
§ 25. В министерствах, коих предметы по пространству их и разнообразию разделены на многие департаменты, для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения, учреждается Совет министра...
§ 26. В министерствах военных, так как и в Министерстве иностранных дел, соединение всех департаментов сохраняет имя коллегии.
§ 27. Совет министра составляется из всех директоров департаментов.
§ 28. Совет составляется под председательством министра, или его товарища, или же одного из директоров, по усмотрению министра...
§ 30. Во всех министерствах в Совет могут быть приглашаемы, по усмотрению министра и по свойству дел, члены посторонние, как то: владельцы заводов по мануфактурам, знаменитое купечество по делам коммерческим и тому подобные...
§31. В департаментах, коих предметы по пространству их и разнообразно разделены на многие отделения, для рассмотрения дел, требующих общего соображения, составляется Общее присутствие. Предметы его означены подробно в 5-й главе сего Учреждения.
§ 32. Общее присутствие департамента составляется под председательством директора, из начальников отделений.
~ ~


§ 33. В Общее присутствие могут быть приглашаемы члены посторонние, как то: фабриканты, заводчики и тому подобные, по усмотрению директора.
§ 34. По части ученой, художественной и искусственной в Общем присутствии могут быть особые члены, определяемые министром по представлению директора.
§ 35. Для производства общих дел, до всех департаментов относящихся, и для предметов, непосредственно разрешению министра подлежащих, учреждается канцелярия.
§ 36. Канцелярия министра делится на отделения и столы, соразмерно количеству и роду дел.
§ 37. Канцелярия управляется директором и состоит из начальников отделений, из секретарей и нужного числа писцов...
§ 39. В тех департаментах, кои по пространству их дел состоят из многих отделений, для общей связи письмоводства учреждается особенная канцелярия при директоре.
§40. Для управления сей канцелярии полагается правитель канцелярии; под его ведением состоят журналист, экзекутор, казначей и нужное число их помощников.
§41. В тех департаментах, кои имеют в ведомстве и управлении своем знатные суммы, полагаются, под непосредственным ведением директоров, счетные отделения, или счетные столы, смотря по числу и свойству сих дел. Счетные отделения разделяются на столы контрольный и бухгалтерский...
§44. Некоторые из департаментов, по свойству вверенных им дел, имеют особенные установления, к наукам и художествам принадлежащие, как то: ученые комитеты, чертежные, лаборатории и тому подобные временные или всегдашние заведения» [72, № 24686].
Вторая часть «Общего учреждения министерств» — «Общий наказ министерствам» — начиналась с установления «степени и пределов власти министров»:
«§ 206. В порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления.
§ 207. Министерства установлены на тот конец, чтоб непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение.
§ 208. Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть устанавливаемы властью министра.
§ 209. Все министры в действиях их подчинены непосредственно верховной власти.


§ 210. Власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений.
§211. Последствия, от сей власти проистекающие, суть: 1. Определение и увольнение высших чиновников по представлениям министров, и нижних собственным их утверждением. 2. Надзор над действием всех подчиненных мест и лиц; взыскание от них ответов, в случае бездействия или неправильного исполнения; удаление от должностей и предание их суду в случае важных преступлений. 3. Разрешение силою существующих законов и учреждений всех затруднений, встречающихся при исполнении. 4. Принятие всех мер, нужных к действию законов или учреждений, когда они утверждены и обращены к исполнению министра».
Далее в «Общем наказе министерствам» регламентировались отношения их к разным установлениям; сношения министров с разными местами и лицами, им равными; действия министерств на подчиненные им управления; сила и порядок их ответственности; степень и пределы власти департаментов и их директоров; обязанности канцелярии министра и ее директора; обязанности разных чинов, составляющих департамент, и отношения их к директору; сила и порядок ответственности директоров и других чиновников [72, № 24686].
Реорганизация Комитета министров (1812)
20 марта 1812 г. статус возникшего еще за десять лет перед тем (8 сентября 1802 г.) Комитета министров был изменен. На время продолжительных отлучек императора из столицы (в связи с международной обстановкой и военной угрозой) Комитету представлялась «особенная власть по всем вообще делам государственного управления на следующем основании:
§ 1. Комитет состоит под председательством генерал-фельмаршала графа Салтыкова из главнокомандующего в столице, который в отсутствие председателя занимает его место, из председателей департаментов Государственного совета, из министров и чинов, управляющих министерствами.
§ 3. Никто из членов Комитета не может себя уволить от присутствия; в случае же болезни министр извещает Комитет чрез управляющего делами оного, что по сей причине присутствовать он не будет <...>
§4. Комитет собирается (буде дела особенных собраний не потребуют) по два раза в неделю в одиннадцать часов утра в Зимнем дворце в обыкновенной комнате; один раз по вторникам, а другой по назначению дня председателем.


§ 6. Из текущих дел, производимых в министерских департаментах, представляются Комитету те, по которым нужно общее соображение или содействие разных министерств, а также те, в разрешении [и] исполнении которых встретит министр по обстоятельствам сомнение.
§ 7. Представляются Комитету все дела, до высочайшего разрешения принадлежащие, т. е. те, разрешение коих превышает предел власти, вверенной в особенности каждому министру, и вообще все те, по которым министры в назначенные дни обыкновенно докладывают его императорскому величеству».
Далее предусматривалась организация деятельности Комитета министров:
«§ 11. Для обыкновенных собраний Комитета министры накануне назначенных дней присылают к управляющему делами Комитета записки о делах, какие они в Комитет внести имеют.
§ 12. Из сих записок управляющий делами Комитета составляет общую записку, по которой председатель назначает к слушанию дела по степени настоятельности их и важности.
§ 14. Для удобнейшего и скорейшего хода дел, вносятся в Комитет дела краткими записками, за подписанием министра, оные представляющего.
§ 19. Когда произойдут по делу разные мнения, то оные записываются в журнале; не присутствовавший член Комитета, в случае несогласия, объявляет свое мнение при подписании журнала.
§ 20. Все журналы по подписанию отправляются председателем Комитета его императорскому величеству.
§21. По делам текущим Комитет приводит свои положения в исполнение.
§ 22. Когда в разрешении дела произойдут разные мнения, то исполнение чинить по большинству голосов.
§ 23. При равенстве мнений, голос председателя имеет перевес.
§24. По делам, требующим высочайшего разрешения... Комитет представляет положения свои на высочайшее усмотрение и ожидает повеления; в случаях же, не терпящих отлагательства, приводит их в исполнение, под общею всех чинов Комитета ответственностью, и о сем немедленно доносит его императорскому величеству.
§ 25. При разногласии в сих случаях поступать на основании §§22 и 23, и тогда ответственность остается на тех, по мнению которых исполнение сделано будет.
§ 27. В случае надобности Комитет имеет право пригласить в свое заседание всякого начальника какого-либо места для объявления или для общего с ним суждения.


§ 28. По делу, по которому приглашен был в Комитет посторонний чиновник, составляется особый журнал, и им вместе с членами Комитета подписывается.
§ 29. Положения Комитета приводятся в исполнение теми же министрами, от которых дела представлены, в потребных случаях именем его императорского величества.
§ 30. На исполнение положений Комитета уполномочиваются министры выписками из журналов, доставленными к ним от управляющего делами Комитета за его подписанием.
§31. В случаях, не терпящих ни малейшего отлагательства в исполнении положений Комитета, сообщаются оные министрам от управляющего делами Комитета, по назначению оного прежде подписания журнала» [72, № 25043].
Председатель Комитета министров генерал-фельдмаршал граф Н. И. Салтыков 29 марта 1812 г. был назначен также председателем Государственного совета. Отныне такое совмещение высших государственных должностей практиковалось до 1865 г. В источниках содержатся сведения о прямом поручении Салтыкову в отсутствие императора управлять внутренними делами государства.
Перед самой кончиной Салтыкова в рескрипте на его имя от 8 марта 1816 г. Александр I следующим образом выразил свое представление о предназначении Комитета министров: «Вам известна воля моя, на основании коей, для удобности и общего соображения к решению дел текущих, вносят министры представления свои в Комитет министров. Минувшие четыре года показали в полной мере возможность и удобность в исполнении предположения такового; а польза общего суждения в государственных делах не требует никаких изменений. Считаю излишним объяснять вам, что заключения Комитета рассматриваются всегда мной прежде исполнения журналов, следовательно я всегда могу видеть согласие или противное мнение представляемому министром; я нахожу, что сим порядком ход текущих дел основательно устроен» [25, т. 1, с. 20].
Само существование Комитета министров вызывало неприязнь в верхах русского общества. Многие полагали, что он, с одной стороны, неоправданно расширял власть министров, а с другой — умалял влияние каждого из них в отдельности, лишая личного делового общения с императором. По мнению В. П. Кочубея, Комитет был любимым детищем Александра I. Император видел в Комитете орган, освобождающий его от массы текущих дел, в большей части финансовых и хозяйственных, и принятия «непопулярных» решений и «жестких» мер. Вообще Александр I не считал своей обязанностью изучать каждую из подписываемых им бумаг и каждое дело, будучи занят множеством более важных дел и полагаясь на мнение своих приближенных.
В 1812—1815 гг. деятельность Комитета министров была в значительной степени посвящена материальному снабжению армии и оказанию помощи губерниям, пострадавшим от военных действий.


Как пишет дореволюционный автор истории Комитета министров С. М. Середонин, с прекращением войны «открылись обширные злоупотребления во многих губерниях по приему рекрут, сбору пожертвований», в расчетах за поставки для армии [25, т. 1, с. 18]. В связи с этим Александр I был недоволен действиями Комитета министров. Так, 15 ноября 1815 г. он писал из Варшавы Н. И. Салтыкову: «Беспорядки, бывшие по продовольствию армии в границах наших, вынудили меня предоставить указом 1 сентября особенному попечению вашему исправное содержание оных при теперешнем расположении по квартирам. Уполномочив вас действовать, не приемля от министерства отговорок, мне оставалось быть только уверенным, что никакая жалоба на недостаток денег или на недостаток продовольствия не дойдет более до меня. Но к крайнему удивлению вижу ныне из копии с донесения к вам управляющего Военным министерством, что по 21 октября ничего решительно еще не сделано. Напротив, Министерство финансов, под предлогом ожидаемого от меня утверждения, с июня месяца не отпускает Военному департаменту дополнительных денег по определению Комитета финансов. Нельзя оставить без внимания, что министерство наше, теряя лишь время, входит с докладами ко мне об отпуске сумм, невзирая на полное разрешение, данное мною вам действовать решительно по сему предмету, и не уважая занятий моих за границей, которые редко позволяют иметь свободные часы для дел текущих, особливо когда я, полагаясь на уполномочие, данное вам, остаюсь в твердом ожидании исправных исполнений моих предписаний. Ежели сам Комитет признал необходимым отпуск денег, ежели войска без пропитания, то для чего нужно утверждение мое на денежный отпуск? Утверждение, которое ежели бы последовало и в день приезда фельдъегеря ко мне, все не ранее месяца получено бы могло быть обратно и которое совершенно уже делается ненужным после решительных моих повелений вам по сему предмету. В заключение обязываюсь сказать, что ежели и после сего подтверждения будет какая неисправность в содержании армии, то по всей строгости взыщу я с виновных, невзирая ни на какое лицо. О чем повелеваю объявить господам министрам» [25, 1, с. 19].
Упомянутый в письме Александра I Комитет финансов был образован 31 марта 1812 г. для обсуждения и решения в отсутствие императора особо важных и «требующих величайшей тайны» вопросов финансовой политики. Он работал председательством того же Н. И. Салтыкова и был наделен теми же правами, что и Комитет министров. В состав этого комитета, помимо министра финансов, по назначению Салтыкова вводились один или два компетентных члена Государственного совета.
Поскольку Комитет министров сразу же оказался перегружен срочными делами, для рассмотрения вопросов специального характера параллельно образуются как бы вспомогательные комитеты, в частности комитет по делам Сибирского генерал-губернаторства. Отвечая на


представление по этому поводу Салтыкова, Александр I писал ему в сентябре 1813 г.: «Я соглашаюсь с мнением вашим, чтобы по делам Сибирского края составлен был особый комитет из членов Министерского комитета. Но как случиться могут дела подобного рода и кроме сибирских, то я считаю полезным постановить на будущее время, чтобы для рассмотрения дел, требующих особого времени, всегда составлены были комитеты таковые. Определение же членов в оные зависит от вас, аки президента. Комитетам сим иметь особо положенные часы для заседания и, окончив каждое дело, представлять с мнением своим и в общее присутствие Комитета министров» [25, т. 1, с. 15].
После кончины Н. И. Салтыкова (16 мая 1816 г.) на место председателя Комитета министров был назначен светлейший князь П. В. Лопухин. А несколько раньше (декабрь 1815 г.) в помощь дряхлому Салтыкову для докладов императору по делам Комитета министров назначается генерал от артиллерии граф А. А. Аракчеев, который вскоре занял в Комитете доминирующее положение.
Алексей Андреевич Аракчеев (1769—1834) — из дворянского рода, сын гвардии поручика. В 1783 г. начал учебу в Артиллерийском и инженерном шляхет-
Граф А. А. Аракчеев.
Гравюра. 1810-е гг.
ском кадетском корпусе. За отличные успехи досрочно (1785) произведен в сержанты и назначен преподавателем арифметики и артиллерии. В 1787 г. выпущен из корпуса подпоручиком. В 1789 г. приглашен преподавать артиллерию и фортификацию сыновьям генерал-аншефа графа Н. И. Салтыкова. В 1792 г. произведен в капитаны и назначен командиром гатчинской артиллерийской роты с правом постоянно обедать вместе с наследником престола Павлом Петровичем. К 1798 г. дослужился до генерал-лейтенанта, но в следующем году был уволен в отставку с запрещением посещать столицы. В апреле 1803 г. был вызван из имения запиской Александра I и назначен инспектором всей артиллерии. В кампанию 1805 г. против Франции находился при императоре. Успешно продолжая военную карьеру, в 1808 г. назначен военным министром и членом Непременного совета. В сентябре 1809 г. награжден орденом Св. Андрея Первозванного, но отказался принять его знаки, не считая себя достойным этой награды.
В начале 1810 г. Аракчеев назначен председателем Департамента военных дел Государственного совета, членом Комитета министров и се¬


натором. В 1812—1815 гг. состоял при императоре и руководил его собственной канцелярией. 31 марта 1814 г. произведен в генерал-фельдмаршалы, но отказался принять этот чин, поскольку непосредственно не участвовал в боевых действиях.
В связи с нездоровьем (а затем и смертью) Н. И. Салтыкова Аракчееву 24 декабря 1815 г. были поручены доклады императору по делам Комитета министров и «надзор» за деятельностью последнего. Возможно, это было сделано по рекомендации самого Салтыкова, давно знавшего Аракчеева как исключительно ответственного человека. Последний (не без оснований) полагал, что администрация в стране действует недостаточно эффективно, и выступал сторонником военной дисциплины и безусловной исполнительности в гражданском ведомстве.
Современников шокировали его педантичность и резкость в общении. Особенные возражения вызывало то, что, будучи назначен в августе 1818 г. управляющим делами Комитета министров, Аракчеев узурпировал право министров на личные доклады императору. В одном из официальных изданий позднее признавалось, что в последние годы александровского царствования «влияние графа Аракчеева было беспредельно» [25, т. 1, с. 33].
Проблема делопроизводства
Коротко говоря, делопроизводством называлась фиксация в письменном виде (в виде документов) предписанной законом деятельности государственных учреждений: составление документов, их учет и контроль за исполнением предписанных мер.
Вводя министерскую систему государственного управления взамен прежней коллежской, власти ставили задачу упростить и тем самым ускорить и удешевить делопроизводство. Устанавливалась номенклатура составляемых в разных случаях документов, в деталях предопределялся их формуляр, регламентировалось их движение — передача по инстанциям.
Напомним читателю, что в первой половине XIX в. (особенно в начале столетия) делопроизводство осложнялось рядом технических обстоятельств. Документы писались исключительно от руки гусиными перьями, требовавшими частой заточки и замены и не позволявшими писать быстро. К тому же писчая бумага была низкого качества (с неровной поверхностью). Освещение свечами и «коптилками» было недостаточным. Текст каждого документа приходилось писать по меньшей мере дважды: в виде черновика и беловика. Так как копировальной бумаги не существовало, для получения копии документа приходилось его переписывать, а в некоторых случаях размножать его текст типографским способом. Отсутствие полного собрания законов вынуждало делать в документах пространные выписки из ~ 58 ~


используемых законодательных актов, что в некоторых случаях увеличивало объем первых до нескольких десятков листов. Заметим, что иногда изложение намеренно усложнялось чиновниками, чтобы запутать дело (и начальство) и избежать взысканий за нерадивость. Большие расстояния России и отсутствие усовершенствованных дорог замедляли доставку документов в провинцию единственно возможным в то время способом — конной почтой. В пределах одного
города использовались многочисленные курьеры.
Стремясь к упрощению и удешевлению делопроизводства, при его реформировании власти пытались возместить вероятную неопытность, необразованность и нерадивость чиновников. Считалось, что вновь устанавливаемый порядок делопроизводства предопределит деятельность чиновника (направит ее) и будет средством контроля за ней. Номенклатура (состав) и формуляры документов для каждого рода учреждений, порядок их оформления и рассмотрения, формулы обращения и подписания — все это предусматривалось законом и строго контролировалось. Идеалом считалась, с одной стороны, содержательность изложения, а с другой — краткость и ясность документов. Однако сохранявшаяся архаичность языка и отсутствие четких правил правописания мешали этому.
Еще на стадии изучения идеи создания министерств в России Дворник и почтальон.
Гравюра из серии «Петербургские типы начала XIX в.»
на несовершенство системы делопроизводства обратил внимание Ф. Ц. Лагарп. Он писал Александру I, что «план учреждения министерств может быть претворен в жизнь только при разработке единого порядка канцелярского делопроизводства». 16 января 1802 г. уже Непременный совет отмечал, что «при производстве дел» государственные учреждения испытывают «великую нужду в установлении лучшего канцелярского обряда и формы [делопроизводства». Когда в марте того же года в Негласном комитете Александр I высказался за немедленное включение коллегий в состав создаваемых министерств, большинство членов Комитета выразило опасение, что коллежское делопроизводство будет сдерживать деятельность министерств.


Поскольку закон от 8 сентября 1802 г. не содержал достаточных указаний относительно организации министерского делопроизводства, 23 декабря того же 1802 г. Александр I «предложил министрам представить каждому из них записку для составления инструкции о порядке производства дел в министерствах». В середине следующего, 1803 г. лишь министр внутренних дел В. П. Кочубей в связи с разработкой им положения об Экспедиции государственного хозяйства подготовил записку, в которой излагал «точнейшие понятия о производстве дел в части управления». Вот ее текст.
«Во всякой части управления должно различать две вещи: состояние, в коем она прежними учреждениями поставлена; и то положение, в которое она должна приходить, постепенно усовершаясь.
Способы, коими часть удерживается в настоящем ее состоянии, можно назвать обрядом текущих дел.
Обряд текущих дел заключает в себе две части: 1) форму письмоводства, 2) форму или порядок самого течения дел.
Изящность формы письмоводства состоит в ясности, приличии и простоте.
Общие правила для сей формы суть следующие:
I. Не должно терпеть в форме письмоводства ничего излишнего, сколько бы ни казалось сие излишество маловажным; ибо при великом стечении дел множество маловажных остановок составляют наконец весьма уважительное препятствие.
II. При великом стечении дел нужно, чтоб каждая бумага несла с собою все признаки, по коим бы можно было по первому взгляду определить принадлежность ее не только к своему отделению, но и к своему столу и к самому делу.
Форма или порядок течения дел имеет следующие общие правила:
I. Никак не должно употреблять к такому делу два или три лица, которое может кончить одно с равным успехом: ибо всякое действие излишнее есть по тому самому действие вредное.
Из сего следует, что в производстве дел текущих не должно допускать общего присутствия двух или более членов, но каждый должен иметь свое отделение, им управлять и за него ответствовать.
II. Работа каждого отделения должна быть распоряжена на степени, одна другой подчиненные, так, чтоб дело, проходя чрез сии степени, в каждой из них у совершал ось, пополнялось или пояснялось, и таким образом возрастая, восходило бы к начальнику отделения, а от него к начальнику части, и так далее. Постепенность и разделение работы есть истинное правило совершенства во всяком роде дел.
III. В делах текущих не должно допускать разделения присутствия от канцелярии; ибо дела текущие сами по себе суть совершенно канцелярские. Выше примечено, что в коллегиях принято было сие разделение по необходимости; но в самом себе оно весьма вредно: 1) потому что бесполезно удваивает работу. И член присутствующий, и секретарь исполняющий должен составить себе о деле полное понятие, ~ 60 ~


должен видеть его во всех подробностях, и следовательно тот и другой равно ставят себя в положение и судить, и исполнять; но тот и другой делает менее, нежели может, по единому только обряду. Отсюда происходит напрасное расточение сил и времени, непростительное ни в каком порядке вещей. 2) Потому что исполняющий не отвечает за суждение, а судящий часто также не отвечает за исполнение.
Скажут, может быть, что соединив исполнение с суждением, отнимается способ цензуры и поправления; но не должно забыть что, разделив по правилу II все производство дела на степени и подчинив одну другой, тем самым установляется средство поправления всякой нижней инстанции от высшей, в исполнении ли ошибка встретится, или в суждении.
Таковы суть общие правила на форму письмоводства и порядок течения дел.
Соединение их представляет общее понятие о обряде текущих дел.
Соображая сии общие начала с первым начертанием Департамента внутренних дел, надлежало бы дела Соляной конторе и Мануфактур- коллегии отнести к двум разным экспедициям к первой и третьей, но причины, выше изображенные, желание избежать излишних издержек и чтоб единством управления доставить в ходе сих частей более удобности, представили нужным соединить сии экспедиции в одну и составить для нее приложением начал, выше изображенных, следующее положение» [72, № 20852].
Одно из «примечаний» к Положению об Экспедиции государственного хозяйства было специально посвящено критике системы делопроизводства, существовавшей на 1803 г., и предложениям по ее реформированию :
«I. О форме письмоводства. Удобности форм, полагаемых в Экспедиции, суть следующие:
1. Чтоб только поместить бумагу к своему делу, по прежде введенному обряду письмоводства, занимаются ею три человека: а) начальник регистратуры должен прочитать ее, чтоб записать в книгу; Ь) начальник экспедиции должен также прочитать, чтоб сказать, к какому отделению она принадлежит; с) начальник отделения должен то же сделать, чтоб отдать ее в стол; d) наконец начальник стола должен ее читать, чтоб присоединить к делу, и, сообразя с ним, сделать выписку. Таким образом четыре человека делают одно и то же, и трое из них делают лишнее, ибо существо дела состоит только в том, чтоб представить выписку. Принимаемая вновь форма отвращает все сии затруднения. По первому взгляду бумага, так сказать, сама собою приходит в свое место. Самая выписка облегчается тем, что есть при каждом представлении готовый экстракт.
2. Приложение сего экстракта нужно и по тому отношению, что, обнажая дело от всех словесных украшений, коими нередко одеваются представления, дает оно способ видеть его во всей простоте и удерживает от представлений маловажных или неосновательных.


3. Простота сих форм пресекает многословие, в коем нередко дела погружаются, так, что надобно каждую бумагу переделывать, чтоб привести ее в ясность.
4. Отсекается неприличный и, можно сказать, грубый обычай в делах службы употреблять слог партикулярных писем.
5. Отсекается повод партикулярные письма принимать за предписания: обстоятельство, несколько раз встречавшееся при следствиях.
II. О представлении всех бумаг министру. Есть два способа для министра иметь сведения о делах текущих: получать мемории и просматривать самые получаемые бумаги. Мемории весьма затруднительны как для экспедиции, так и для министра; это есть работа тем более тяжелая, что она имеет минутную только пользу. Взглянув раз на меморию, великого труда стоившую, она отдается потом в архив и ни к чему более не служит. Просматривание самых бумаг несравненно удобнее и сокращеннее. По форме их и надписям на полях одним взглядом можно определить их содержание. Сим способом министр будет иметь полное познание о всем, что будет входить в экспедицию.
III. О записке в журнал. Удобность сей записки по принятой форме такова, что один писец производить ее может; ему нет нужды даже и прочитывать бумаги, ибо содержание их написано на поле.
IV. О разделении дел на степени. Из разделения дел, в экспедиции полагаемого, видно, каким образом бумага, доходя чрез разные степени к министру, в каждом получает свое усовершение. Начальник отделения дает ей нужное соображение с сведениями и приводит ее в ясность; управляющий присовокупляет к тому свое мнение; министр назначает ей окончательное решение, почерпая его или в общей власти ему данной, или испрашивая особенно высочайшего указа. Таким образом дела, не стекаясь толпою к одному лицу, но быв разделены по роду их и по степеням власти, не будут иметь сей вредной и в деле управления нетерпимой остановки, по коей, за одним важным делом, все маловажные по необходимости должны остаться без движения.
V. Об ответственности коллегий той, какая установляется для Экспедиции хозяйства. Место, отправляющее по данным ему правилам дела текущие, должно ответствовать: 1) за скорое их движение; 2) за наблюдение и обнаружение всех упущений, кои в них встретиться и дойти до его сведения могут; оно не может ответствовать за недостатки и злоупотребления, законом не предвиденные и не определенные; одно отступление от правил, а не самые правила лежат на его отчете.
В сем точно положении состоят ныне коллегии. Они отправляют только дела текущие по тому закону, который для них положен, и никак не могут ни переменить, ни исправить его, сколько бы ни очевидно было его несовершенство. Все, что могут они сделать, состоит в том, чтобы, собрав из дел текущих опыты недостатков, донесть о них Сенату. Впрочем доколе поступают они по принятым правилам, доколе все бумаги по обряду их очищены, отступления от закона, до сведе¬


ния их дошедшие, замечены и обнаружены и подтверждения подчиненным местам сделаны, дотоле не можно взыскать на них ничего, хотя бы между тем все движения отправляемой ими части крайней подвергались расстройке.
Из сего видно:
1. Что ответственность коллегий никак не простирается на истинный успех и совершенство самой части, но только на обряд и точность производства дел.
2. Что самая ответственность в делах текущих есть слаба в коллегиях, потому что упущения или ошибки одного члена могут покрываться именем целого сословия.
Обряд, для Экспедиции полагаемый, усиливает ответственность, приводя ее в большую и так сказать личную точность. По обряду сему всегда можно дойти, не только в каком отделении Экспедиции сделано упущение, но кто именно, какой член отделения его сделал» [72, № 20852].
Прилагались даже формы ряда документов. Приведем некоторые из них, в формулировках которых к тому же весьма наглядно отражены типичные хозяйственные проблемы страны.
«Форма представления.
Г-ну министру внутренних дел.
Изложение дела. Крестьяне такого-то уезда не поставили в свое время в магазины хлеба. — Все средства, употребленные к побуждению их, были тщетны.
Причины. Жестокость бывшей зимы; худой урожай, саранча — были сему причиною.
Неудобства. С одной стороны нарушается сим общее правило, к наполнению магазинов принятое; с другой дальнейшее понуждение крестьян ко взносу хлеба может довести их до разорения.
Заключение. По соображении сих неудобств, я нахожу нужным и на утверждение представляю:
1) На нынешний год взыскание хлеба с крестьян такого-то уезда отсрочить.
2) На будущий год взыскать с них как сей, так и причитающееся тогда количество непременною.
Губернатор N. N.
Примечание. При каждом представлении на обороте листа прилагается краткое извлечение или экстракт из оного. Так, например, из предыдущего представления на обороте изобразится:
Содержание дела. Об отсрочке крестьянам такого-то уезда взносу хлеба в магазины.
Причины. Жестокость бывшей зимы, недостаток в хлебе, разорение, от принуждения их последовать могущее.
Из сего исключаются представления краткие и о делах, не требующих подробных изъяснений.
~ 63


Во всех представлениях в начале каждого отделения писать именно: содержание дела — причины — неудобства, заключение и средства к поправлению, и проч, и проч.
На пакетах о делах, не терпящих времени, надписывать: „О нужном"».
«Форма предписания, коим требуется сведение.
Господину действительному статскому советнику, гражданскому губернатору такому-то.
Экспедиции государственного хозяйства нужно иметь сведение:
1) Сколько в губернии такой-то по вероятному исчислению можно полагать наличного числа душ мужеска и женска пола, как платящих, так и не платящих подати, разумея только тех, кои постоянное в ней жительство имеют.
2) Сколько по вероятному исчислению полагать можно временно приходящих и проживающих людей, и какое количество года они в общей сложности в такой-то губернии проживают.
3) Количество квартирующих в губернии войск.
4) Количество соли, сверх необыкновенного ежедневного употребления обращаемое на разные торговые промыслы, вне губернии вывозимое, как то: соление мяс, рыбы и проч.
Начальник отделения N. N.
Форма ответа.
Г-ну министру внутренних дел.
1) Число жителей, в такой-то губернии постоянно пребывающих, можно полагать такое-то.
К составлению сего исчисления приняты были следующие основания:
а) Соображение метрических книг.
Ь) Донесения земских судов.
с) Общее правило, что на каждый год должно полагать прибыток людей в губернии такой-то столько-то на 1000 ревизских душ.
2) Число проживающих временно в губернии людей можно полагать такое-то, время их пребывания в общей сложности есть столько- то месяцев.
Заключение сие основывается на том-то.
3) Количество ныне квартирующих войск такое-то.
4) Соли сверх ежедневного употребления обращается на промыслы такие-то по стольку-то в год.
Губернатор N. N.
Примечание. Ежели бы случилось, что в одно время всех сведений доставить было бы не можно и должно бы было присылать дополнения, то в отметках всегда должно означать первоначальный номер вопроса или предписания» [72, № 20852].
Проведенная в Министерстве внутренних дел модернизация делопроизводства оказалась небесполезной. Вот что вспоминал один из слу~ 64 —


жащих ведомства: «При учреждении Министерства внутренних дел оно наполнено было чиновниками, собранными из разных присутственных мест. Большая часть из них имела только одни привычки коллежского или приказного производства. Тотчас открылась вся пестрота в производстве дел, ни на каких правилах не основанная. Составлены были формы бумаг, изъяснены правила, на коих они должны быть составлены, обещаны и сделаны поощрения, и в самое короткое время не только молодые образованные люди привыкли к новому производству, но и старые, единственно привычками руководимые, почувствовали удобства правильного изложения дел и простоты слога» [42, с. 99].
В указе об учреждении министерств от 25 июня 1811 г. делопроизводству посвящался целый раздел из 135 параграфов (12 страниц печатного текста [72, № 24686]).
Вопросы губернского управления
Как мы уже отмечали, почти при каждом обращении к проблеме организации системы органов государственного управления затрагивался вопрос о губернских учреждениях. До конца XVIII в. состав и деятельность последних определялись законодательным документом 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» [72, № 14392]. Уже в начале александровского царствования на губернское управление было обращено особое внимание властей.
Прежде всего в дополнение к сорока одной существовавшей в стране губернии образовывались еще пять. Две из них — Пензенская и Олонецкая — восстанавливались после их упразднения в 1797 г.; еще три образовывались в Малороссии, Белоруссии и Литве.
В преамбуле изданного 9 сентября 1801 г. императорского указа [72, № 14392] говорилось: «Исполнение закона в государстве, толико пространном, как Империя Российская, зависит от столь многих и различных соображений, что по мере опыта и открывающихся обстоятельств государственные нужды и пользы требовали от времени до времени у станов л ять в образе его некоторые дополнения. Зная, сколь мера сия к лучшему устройству необходима и сколь тесно действие исполнительной части сопряжено с соразмерным распределением ее относительно к пространству земли, населению ее и нуждами обывателей, мы по всем сим предметам приняли на уважение опыты и наблюдения, в продолжении многих лет собранные, и познав из них затруднения и неудобства, отправление правосудия и действие земской полиции облежащие, признали нужным к существующему ныне образу управления губернии присовокупить на основании общих государст¬


венных законов следующие распоряжения. Как скоро по избрании Сената определены от нас будут начальники губерний», они обязаны согласно статье 3 указа, «отправясь на место, по личному осмотру и соображению местных удобностей, назначить губернские города и донести немедленно Правительствующему Сенату. Сие назначение не относится к губернии Пензенской, в коей по всем отношениям местных выгод губернским городом надлежит быть Пензе. Между тем определены от нас будут первые чины губернские, от утверждения нашего зависящие, а Правительствующий Сенат имеет, на основании Учреждения о губерниях и нижеследующих статей, до образования присутственных мест относящихся, избрать и наполнить места, утверждению его подлежащие, надежнейшими чиновниками, определяя предпочтительно тех, коих должности по настоящему преобразованию палат упразднены быть имеют, если чины и способности их будут сему сообразны, и предписав сим чиновникам немедленно явиться на месте у начальника губернии».
В статьях 4 и 5 этого же указа устанавливалось: «Между тем, как Правительствующий Сенат будет заниматься определением чинов, от утверждения его зависящих, начальники губерний откроют в губерниях Пензенской и Олонецкой на основании учреждений, а в Малороссийской, Литовской и Белорусской, сообразно правам их и обрядам, дворянские выборы для назначения чиновников в места, избранию их подлежащие, и в то же время примут на себя обязанность составить для каждого места канцелярию, соразмерную первой необходимости. До установления настоящих пределов губерний и определения числа уездов, для составления выборов дворянских и первоначального образования губернского и уездного управления да возьмутся сии губернии в том пространстве и границах, какие на расстоянии сем ныне действительно найдутся существующими.
Когда таким образом все члены присутственных мест, или большая их часть в каждом, и необходимое число канцелярских служителей будут определены, тогда по принесении всевышнему подобающих молитв, с обрядами важности сего происшествия сообразными, под главным руководством начальника губернии в предназначенный день откроется губернское правление и за ним по порядку все губернские места, предоставив введение мест уездных назначению числа уездов, в них городов и положению их пределов, как ниже сего изъяснено будет, а дотоле принять в ведомство губернского правления те только уездные места, кои в прежних границах возобновляемой губернии существовали, и потом перейдя в управление смежных губерний на том же пространстве найдутся действительно существующими».
В статье 6 говорилось: «Когда губернское и уездное управление вос- становляемых губерний восприимет свое действие, главною обязанно- стию начальников губерний будет: 1) Постановить пределы губерний, и для сего, избрав достаточное число надежных губернских чиновников вместе с губернским землемером и снесясь с начальниками губер— 66 ~


ний прикосновенных, отправить их на границу, где соединясь с таковыми же чиновниками из смежной губернии и быв снабжены от губернского правления подробными сведениями и наставлениями, имеют они положить пределы губернии, соображаясь не только бывшему доселе разграничению, но если усмотрят новые уважения к лучшему, могут назначить и перемены в нем по обоюдному согласию и с изъяснением причин, их к тому подвигнувших. Положа таким образом границы, имеют выставить на пристойных и более приметных местах гербы губернские, планы же их для удобнейшего и вернейшего назначения их на картах губернских, с показанием урочищ и ближайших селений, сочиня в трех образцах, внести один в Палату гражданского суда, другой в Палату казенную, третий в Межевой департамент Правительствующего Сената, присовокупив к каждому потребные описания за подписанием всех комиссаров и землемеров. 2) Соображаясь с пространством, числом обывателей и другими местными удобностями, определить число уездов, назначить в каждом уездные города и потом разграничить их между собою, возложив сие на уездные суды, в коих для сего имеет присутствовать уездный дворянства предводитель и уездный землемер, коим съехавшись с таковыми же чинами из смежного уезда, в постановлении границ, межевых знаков и гербов уездных поступить по тому, как сказано выше о межах губернских. Планы межевые сочиня на том же основании в 4-х образцах, за подписанием всех комиссаров и землемеров внести один в уездный суд, другой в Палату гражданского суда, третий в Палату казенную, четвертый чрез Губернское правление в Межевой департамент Правительствующего Сената; в Первый же оного департамент доставить полную генеральную всей губернии карту с означением уездов. 3) Назначив уездные города, дабы пределы городского управления от таковых же в округе известным образом отделены были во всех городах, коих выгоны узаконенным порядком уже отведены, положить межи, и сие произвесть посредством съезда городничего с бургомистром и ратманом в присутствии городского главы, коим обще с выезжающими для ограничения уездов чинами назначить городские границы (ставить межевые знаки, сочинить и доставить планы по вышеписанному с прибавкою одного для городового магистрата. 4) При сем разграничении в наставлениях точно подтвердить и всем, до кого сие касается, изъяснить, что сие делается единственно для благоустройства в управлении и что никакие частные споры по землям в сие распоряжение не входят и, оставаясь неприкосновенными, независимо от сего в установленных местах разбираемы быть по порядку долженствуют. 5) Правительствующий Сенат не оставит при том к успешному производству сего разграничения назначить время и сроки, дабы между тем течение обыкновенных дел и доставление правосудия не были прерываемы».
Ставилось целью вернуть организацию управления большинством среднероссийских губерний в соответствие с нормами «Учреждения» о губерниях 1775 г. Для этого признавалось нужным постановить еле-


дующее: «1) В губернском правлении при губернском прокуроре вос- становляются должности губернских стряпчих гражданских и уголовных дел. 2) В казенных палатах прибавляется по одному асессору. 3) Возвратив Палате суда расправы прежнее ее разделение и именование Палаты уголовного и Палаты гражданского суда, дабы соединить в сем месте среднюю губернскую инстанцию с верхнею, присутствие каждой из них состоять отныне будет из одного председателя и советника, определяемых от правительства, двух заседателей по выбору дворянства и двух от купечества. 4) Восстановляются совестные суды и присутствие их составляется из одного судьи, избираемого от дворянства при общих выборах и на том же основании, как и прочие чины от назначения его зависящие, и из заседателей от дворянства, купечества и поселян от каждого состояния по два. 5) В приказах общественного призрения определяются для временного присутствия в оных под непременным управлением губернатора заседатели Совестного суда по одному из каждого состояния и секретарь, который вместе должен быть в сем звании и при губернаторе. 6) В Уездном и Нижнем Земском суде прибавляется по два заседателя от поселян взамен нижней расправы, и с предоставлением оным судам избирать и определять себе способных людей в должности секретарские; увеличивается сумма на канцелярию Уездного суда, ныне отпускаемая, до 650 рублей. 7) Во всех уездах полагается по одному землемеру и по одному уездному стряпчему. 8) В дворянских опеках полагается по одному протоколисту. 9) Медицинская часть оставляется в настоящем ее устройстве со введением такого же порядка в тех уездах, кои по новому разделению учреждены будут. 10) Штатные команды, как губернские, так и уездные, не уменьшая их жалованья, приводятся в то положение, на каком они были до последнего преобразования, выключая конных, коих в одних губернских ротах восстановить по 12 человек при двух унтер-офицерах. 11) В обеих столицах городовые правления, полиции и места, от них зависящие, предоставляются будущему об них рассмотрению, а потому палаты Уголовного и Гражданского суда, ведомство заведений, принадлежащих Приказу общественного призрения, и губернская штатная рота остаются в них до времени в настоящем их положении.
На сем основании подробные штаты каждой губернии немедленно за сим сочинены и в Правительствующий Сенат к исполнению с нашей конфирмацией доставлены быть имеют».
С учреждением министерств условия функционирования губернского управления существенно изменились: ранее подведомственные почти исключительно Сенату, теперь губернские учреждения оказались в функциональной зависимости от нескольких министерств и главных управлений. Возросла их нагрузка. Изменился характер их переписки с центральными ведомствами.
На эту проблему в марте 1806 г. внимание Александра I с тревогой обращал граф В. П. Кочубей — глава ведомства внутренних дел, более прочих связанного с системой местных учреждений. В его за¬


писке на имя императора говорилось: «...я непременным долгом поставляю повергнуть на высочайшее усмотрение замечания о разных неудобствах, опытом четырех летним в управлении, мне вверенном, мною замеченных, и о способах, кои признаю я существенными к исправлению оных. Управляя министерством, которое наиболее имеет связи со всеми частями государства, я нашелся естественно в том положении, что должны были открыться пред мною все недостатки в губерниях; но как они имеют начала или происхождение свое главнейше от высшего управления, то, изложив оные, я должен был обратиться и к неудобствам, в сем последнем существующим, питая себя впрочем надеждою, что исполняя сие, тогда как должен я сделаться чуждым службе, не подвергнулся я укоризне какого-либо пристрастия или собственных видов.
Приступая к изложению неудобств, в губерниях существующих, я, естественно, право имею только обратить внимание Вашего императорского величества на ту часть губернского управления, которая по учреждению вверена губернскому правлению и местам от него зависящим, и, следовательно, состоит непосредственно в моем ведении.
Губернское правление, в разуме установления своего, имело главною обязанностию наблюдение порядка и благоустройства в губернии и исполнение судебных приговоров. Соответственно обязанностям сим расположен был и состав места сего, но впоследствии обязанности его до чрезмерности увеличились.
При введении учреждения о губерниях губернское правление, за исключением вышесказанных коренных обязанностей его, имело только в особенности под наблюдением своим подчинку дорог и препровождение колодников. Не были тогда известны никакие другие земские или городские повинности. Почты содержались от казны. Городская полиция содержалась также. Казармы, конюшни и прочие воинские строения, подчинки, отопление и освещение их были неизвестны.
Ныне сверх предметов сих, в обязанности губернского правления поступивших и безмерно, а наипаче по части воинских требований оное обременивших, присоединились еще поручения по провиантской части, в рассуждении продовольствия войск, справочных цен и пр., часть строительная, по порядку, принятому при разделении дел по министерствам, от казенных палат отошедшая, часть соляная, поступившая также по сим началам в непосредственнейшее губернских правлений ведение, наконец дела по управлению казенных волостей, кои с уничтожением экономии директоров обратились, чрез земских исправников, в губернские правления.
Переступая от сей распорядительной (administrative) части к части исполнительной, открывается, что и дела сего рода нарочито умножились. Известно, что количество дел в судебных местах вообще со времени учреждения увеличилось, а потому и обязанности, так сказать, внутренние губернских правлений должны были соразмерно воз~ 69 ~


расти; но ежели присоединить к сему исполнение по решениям Правительствующего Сената, коих из разных департаментов, прежде существовавших или вновь установленных, выходит несравненно более, нежели сколько было их при введении учреждения; естьли присоединить к сему дела вексельные и производство на месте следствий, с распространением промышленности, народного богатства и просвещения естественно умножившиеся; естьли присоединить к сему новое бремя, на губернские правления указом 1802 года возложенное, входить в дела, по случаям судным возникающие, — то трудно вообразить, как при такой многосложности предметов, при таковом изменении обязанностей губернских правлений могли они оставаться в том положении, в коем поставлены они за тридцать пред сим лет, и как еще могут они действовать и так, как ныне в выполнении должностей своих они обращаются».
Далее в записке Кочубея говорилось: «Показав таким образом, до какой степени губернские правления обременены делами, я должен обратиться к другим неудобствам, в сей части управления существующим.
Естественно, что дела судные и правительственные, столь между собою различные, не должны бы были производиться одинаковым обрядом; между тем однакож неудобство сие существует и медленные канцелярские формы затрудняют действие губернского правления.
Дозволит ли себе гражданский губернатор в деле, не терпящем отлагательства, отступить от порядка и распорядить его кратчашим и удобнейшим образом? Тут восстает губернский прокурор с представлениями; на них делаются объяснения; открывается спор; посылается протест к генерал-прокурору, предлагается Сенату, требуется ответ и часто вслед за тем в награду успешного распоряжения делается губернатору выговор за нарушение форм.
Может быть, неудобства сии меньше бы ощутительны были, естьли бы, по крайней мере, определены были точные границы действия губернских прокуроров, но как кроме некоторых общих правил о должности их ничего не положено, то и выходит, что чиновники сии поставляют почти повсеместно обязанностию быть в непрестанных пререканиях и противуположности с действием губернской власти, и власть сия, управляющая именем императорского величества, которая установлена к охранению порядка и подчиненности, таким образом подвергается унижению. Трудно, конечно, изъяснить, как такое место находиться может под цензурою совсем постороннего лица и на каких правилах самое лицо сие одно только в губернии поставлено без всякой над собою цензуры и отчета.
После сего может ли быть удивительно, что звание начальников губернии столь мало ныне уважается и что люди благонамеренные и способные не только не ищут сих мест, но даже и те, кои теперь их занимают, часто покушаются их оставить и может быть многие из них оставили бы их, естьли бы разными личными убеждениями и надеж-
- ?о -


дою лучшего не были от сего отвлекаемы. Впрочем, Вашему величеству известны те трудности, кои представляются каждый раз, когда дело идет о выборе губернаторов; и трудности сии, есть л и не будут приняты меры исправления, есть л и люди не поставлены будут в надлежащий вес, от времени до времени более будут умножаться и вяще правительство озаботят.
Из всех сих замечаний кажется мне очевидно, что настоящее губернское управление ни связи в частях своих, ни прочности в основаниях не имеет, а потому и должно искать способов исправления. Чтоб найти сии способы, нужно прежде всего обнаружить истинные причины настоящего беспорядка. Хотя, конечно, существуют внутренние и местные в губерниях неудобства, но нельзя не признать, чтоб главное основание оных не происходило от высшего правительства, ибо каким образом ожидать порядка в управлении частей, когда трудно найти оный в основании?» [5, с. 199, 201].
В своей записке Кочубей анализирует «истинные причины настоящего беспорядка» в положении центральных учреждений, но затем снова возвращается к выявившимся недостаткам в губернском управлении и рекомендует «принять следующие правила»:
«1) Стараться дать лучшее образование присутственным местам, особливо правительственным, обратив внимание, дабы устройство сие в губерниях соглашено было сколь можно с устройством частей министерских и чтоб посредством сего низшее управление имело более единства и состояло в совершенной соответственности с высшим.
2) По образовании таким образом управлений губерний возвысить, сколь можно, звание губернаторов, избирая в оное людей лучших, удерживая в нем их всеми знаками уважения и доверенности, не попуская на них ни одной жалобы неосновательной без наказания, не повергая их прицепкам прокуроров, не требуя от них в мелочных вещах ответа и содержа их в надзоре не в мелких канцелярских обрядах и очистке бумаг, но в общем движении их управления.
3) По пространству государства, кажется, было бы полезно определить в губернии, а особливо отдаленные, генерал-губернаторов, вверяя им две, три или четыре губернии каждому. Естьли не будут они вмешиваться во все подробности, то без сомнения в состоянии будут обнять вверенную им часть общим наблюдением. Кроме того, что множество дел посредством власти сей получит, не выходя из губерний, окончание и что тем избавится высшее правительство от большого числа совершенно не нужных хлопот и что частные люди ограждены будут от проволочек, пребывание генерал-губернатора в провинциях существенную пользу приносить может. Образ жизни его, с которым полагается свойственное лицам сим по пребыванию в столицах образование, будет иметь влияние на нравы и образ жизни обывателей. Их дом, служа некоторым соединением для всех дворян, будет служить примером и руководством к очищению вкуса и к присвоению форм, просвещенным народам свойственных. Виды сии входили при изда¬


нии учреждения о губерниях, приложение их без сомнения немалую произвело в губерниях пользу. Нужно только, чтоб особенное внимание обращено было к выбору людей, в звание сие определяемых, и чтоб наипаче не было между ними таковых, которые были бы в открытом, так сказать, противудействии с высшим правительством и не находили никакого неудобства оглашать таковые правила» [5, с. 210].
Через восемь лет — уже после министерских реформ 1810— 1811 гг. — в упоминавшейся уже записке 1814 г. для Александра I
Кочубей снова обращается «к положению губернского управления, которое, быв совершенно расстроено и вверено людям самым ненадежным, представляет картину сколько жалкую, столько и скорого исправления требующую.
Известно, что учреждение о губерниях, столь большую пользу произведшее, ибо до оного не существовало в России никаких определительных гражданских правил по управлению, есть установление, не получившее полного своего образования. Императрица Екатерина при издании оного сама в том была удостоверена и, предполагая дополнять оное, повелела быть оному впредь на три года. Впоследствии недостатки учреждения изъясняемы и пополняемы были особенными именными или сенатскими указами. По времени когда дела умножились, когда по расширении торговли, распространению промышленности и умножению богатств, новые нужды и новые сношения между лиц составлялись, неполнота учреждения штатов губернских и устройства губернского вообще часто были знаменованы.
Здесь не место предлагать, какие меры к достижению цели ее приняты быть могут, ибо сие потребовало бы весьма пространного изло¬


жения, а приведение мер сих в действие потребовало бы нарочитого времени, тогда как необходимо нужно хотя предварительными распоряжениями уменьшить зло, губернии угнетающее. Посему, предоставляя тем, до кого сие касаться может, дополнение недостатков, в губернском учреждении существующих, нужно обратиться к тем мерам, кои неотлагательно правительством к пользе управления губернского приняты быть могут. Предметы по части сей, на кои внимание обратить полезно, суть:
1-е. Инструкция генерал-губернаторам и губернаторам. Несуществование оной, хотя с самого начала предполагаемо было оную составить, представляет важное неудобство.
2-е. Рассмотрение образования губернских правлений и казенных палат. Обязанности мест сих нередко ныне сливаются вместе или оказываются не довольно разграниченными, так что непрестанно почти открываются затруднения в исполнении, ссоры между губернатора в виц-губернатора сколько непристойные, столько и для службы вредные. Сверх того, ни губернские правления, ни казенные палаты не образованы соответственно цели установлений их; обряды их медленны и многосложны и не соответствуют местам, единственно исполнением занимающимся. От сего, а наипаче при умножившихся делах и недостаточных штатах, дела идут и неуспешно и дурно. Нужно посему: а) отсечь от обязанностей губернских правлений и губернаторов все то, что к оным не принадлежит; б) дать оным формы производства простее; в) прибавить штаты; г) дать казенным палатам сообразное предназначению их устройство; ввести наипаче лучший порядок в счетах, ныне в самом худшем положении находящихся, и также дополнить штаты.
3-е. Определение обязанностей губернских и уездных предводителей [дворянства] и отношений их к губернскому начальству. Ныне непрестанно встречаются по сему недоразумения, ибо нередко на предводителей возлагаются обязанности, совсем до них не принадлежащие, или предводители вмешиваются в дела, званиям их посторонние. Сомнения нет, что прочное установление обязанностей предводителей дворянства и присвоение им дел, достоинству звания их соответствующее, может быть по многим отношения для правительства полезным.
4-е. Рассмотрение устройства нижних земских судов. В настоящем виде не могут они быть оставлены. Злоупотребления их везде знаменуются, да и положения судов, заключающихся в одном капитан - исправнике и 2-х заседателях, суть недостаточны.
О судной части в губерниях здесь ничего не упоминается. Сомнения нет, что и она требует внимательного обозрения и усовершения.
Но до времени, когда счастливое преобразование сие последовать может, мера зол может наполниться и страдания губерний увеличатся. Остановить хотя несколько важные неудобства сии можно неотлагательным назначением в губернии генерал-губернаторов, дабы установить в губерниях единство начальства. (Генерал-губернаторов мож¬


но определить на три, на четыре и на пять губерний, смотря по пространству оных, населению, местоположению и пр. В царствование императрицы Екатерины II многие из генерал-губернаторов управляли тремя губерниями; в одно время граф Румянцев-Задунайский был генерал-губернатор Киевский, Черниговский, Новгородско-Северский, Курский и Харьковский.) В звание сие избрать людей достойных из военных генералов или и гражданских заслуженных людей, дав им при достаточном содержании сколько можно более веса и устрани от них, во-первых, в губерниях всякие излишние и без сего ход свой имеющие дела, как то: ревизии всех уголовных дел и тому подобных; и, во-вторых, всякие излишние отсель требования, предписания, объяснения и тому подобные ненужные вещи, ныне многих лучших людей от службы удалявшие.
Таковые главные начальники губерний могут, уменыпа по крайней мере неудобства, от предместников их проистекавшие, доставить жителям губерний утешение видеть, что правительство обратило наконец внимание на положение их; между тем как здесь Комиссии составления законов или особенному комитету предоставлено быть должно заняться вышеизъясненными соображениями о лучшем устройстве губернском, окончить оные непременно в полгода, а дабы с большею удобностью сие исполнить, то вызвать сюда по одному из лучших губернаторов и вице-губернаторов для доставления комиссии замечаний их, на местной опытности основанной» [5, с. 15—17].
Реакция Александра I на все эти рекомендации Кочубея нам неизвестна.
Организация государственной службы
Персонал государственных учреждений состоял из трех категорий служащих: чиновников, имевших ранги (по известной петровской Табели о рангах); канцелярских служителей, не имевших рангов, занимавшихся главным образом перепиской разного рода документов; и так называемой обслуги —швейцаров, дворников, истопников, уборщиков и т. п.
Первая категория служащих являлась как бы (по аналогии с армией) офицерским и генеральским составом. Младший классный чин можно было получить лишь вместе с назначением на должность соответствующего класса, что было возможно лишь при наличии образования. Считалось, что для дворянина служба является почетной обязанностью.
Анализируя первые результаты министерской реформы, М. М. Сперанский пришел к убеждению, что никакая модернизация системы


государственных учреждений не приведет к желаемому успеху, если не будут изменены условия государственной службы, а вместе с тем (и тем самым) не улучшен сам состав служащих
Согласно Табели о рангах все должности в государственных учреждениях разделялись на четырнадцать классов. На то же число классов разделялись гражданские служащие в зависимости от происхождения, образования, опытности и заслуг, а главное — от стажа, срока нахождения на службе. Преимущество по службе давалось дворянам. Но дворянство можно было выслужить, достигнув определенного класса — чина, как тогда говорили. Для поступления на классную должность (то есть должность, отнесенную к одному из классов по Табели о рангах) надо было либо иметь среднее образование, либо проработать несколько лет в качестве канцелярского служителя (например, писаря). Жалованье по службе обычно было незначительным. Но достижение дворянства (сначала личного, а с VIII класса — потомственного) сообщало служащему (чиновнику) ряд важных социальных преимуществ, что и было важным стимулом для вступления в службу всех тех, кто хотел приобрести приемлемый правовой статус, каковым и являлся статус дворянина. На Сенат и существовавшую в его составе Герольдию возлагалась обязанность вести учет дворян и собирать сведения о тех, кто желал бы поступить на гражданскую службу. Через Сенат же оформлялось присвоение чинов и назначения на должности VII—V классов. То и другое регламентировалось установленными верховной властью правилами [72, № 16930, 19219].
Сразу после восшествия на престол Александр I подписал указ «О правилах производства в чины и определения чиновников к должностям» (1 августа 1801 г.). Предварительно (20 июня 1801 г.) этот документ был рассмотрен Непременным советом. В указе говорилось: «Усматривая, что отступлением от правил, для производства в статские чины постановленных, допущены по сей части разные послабления и что самые сии правила с течением времени (разнообразными представлениями и по оным выходящими положениями, к крайнему смешению порядка службы и к унижению цены сих наград, единым истинным и испытанным достоинства предопределенных) в силе своей изменились, мы признали нужным обратить порядок производства в чины к первым его началам и постановить... чтобы отныне впредь все представления о награждении чинами в производстве их основаны были на точной силе указов 1730 декабря 16 и 1799 декабря 9 дня, с отменой всех положений, в последствии времени допущенных и им несообразных» [72, № 19961].
Первый из упомянутых указов — от 16 декабря 1730 г. «О правилах производства в статские чины» — фактически подводил итог предшествующему законодательству в этой области. Получение низшего классного чина (XIV класса по Табели о рангах) могло иметь место только при назначении на должность этого же класса. Для тех, кто уже имел чин XIV класса, устанавливались два пути продвижения - ?s -


вверх по лестнице чинов вне зависимости от наличия вакансий: награждение чином за особые заслуги и выслуга определенного числа лет в предыдущем чине. Относительно второго пути в указе говорилось: «...к одобрению людей достойных и способных, и дабы не заградить таковым пути к преимущественному пред прочими возвышению... давать чины тем из удостоенных, кто не менее трех лет в одном чине действительно служит, разумея до VIII класса». Для перевода в чин VIII класса (дававший потомственное дворянство) из предыдущего не- дворянам требовалось служить не три года, а двенадцать лет.
Предписывалось «при отставке более одного чина не давать, да и то одним дворянам, выслужившим действительно» в последнем чине год. Лица, состоявшие при Дворе, отныне имели право на производство в гражданские чины только тогда, когда они, «получа увольнение от Двора, вступят в гражданскую службу». Предусматривалась возможность «награждения чинами купцов и мещан» за «особенные заслуги», но «единственно» по «милости» императора. Особая система «награждения чинами» устанавливалась для докторов и лекарей.
Наконец, предписывалось впредь «для облегчения Общего собрания Сената» решение всех дел о «помещении на вакансии, представлении кандидатов к отставке, яко... никакому недоразумению не подверженные и на кои имеются ясные законы, делать в Первом Сената департаменте. Рассмотрение же [дел] о произвождении в чины да останется по-прежнему в Общем собрании». Обычно такое рассмотрение проводилось в конце сентября каждого года.
Второй указ — от 9 декабря 1799 г. «О сроках к производству дворян в чины» — утверждал «положение Сената, чтобы производить дворян коллежских секретарей и титулярных советников [X и IX классы] в коллежские асессоры [VIII класс] через 4 года, коллежских асессоров в надворные советники [VII класс] через 5 лет и представлять его императорскому величеству; [представлять] к награждению из надворных советников в коллежские советники [VI класс] через 6 лет, а из сих последних в статские советники [V класс] через 4 года (удостаиваемых же к повышению за отличие и прежде сего времени)» [72, № 19219].
Указом Александра I от 1 августа 1801 г. предписывалось «о всех чиновниках, кои прежде сроков, сими указами положенных, за отличные и особенного уважения заслуживающие деяния представлены будут к награждению чинами, вносить от Сената доклады к нашему усмотрению». Тем же указом «служба дворян, по выбору их собраний к разным должностям определяемых», признавалась «службой государственной». Наградой за нее считалось «доверие и уважение [дворянского] общества, которое и места сии (то есть места службы. — Л. Ш.) им предназначило. А потому и повелеваем дворян, служащих по выбору, производить в чины тех только, кои имеют чины ниже [класса] мест, ими занимаемых, и не иначе, как когда в продолжении двух трехлетий беспрерывно они служили, и когда об от личности их служения от главного начальства их представлено будет».
- ?б ~


Изданием этого указа завершилось в основном складывание системы гражданского чинопроизводства в России.
Однако вскоре оказалось, что реализация коренного правила, согласно которому ранги (классы) должности и чина служащего должны были совпадать (с возможным отклонением лишь в один класс), на практике затруднительно вследствие отсутствия претендентов на занятие низших канцелярских должностей, особенно в провинции. Поэтому 19 июня 1804 г. был издан указ о возможности пополнять «секретарские, протоколистские и другие канцелярские места... чиновниками опытными и способными, хотя бы они и не состояли в соответственных чинах» [72, № 21355].
Как и ранее, в начале XIX в. дворяне не стремились на гражданскую службу (в отличие от военной не престижна и плохо оплачиваема), а находящиеся на службе во многих случаях оказывались плохо подготовленными. Едва ли не единственным учебным заведением, готовившим молодых людей для занятия чиновных должностей главным образом центральных государственных учреждений, была открытая еще в XVIII в. юнкерская школа при Сенате. Между тем осуществлявшиеся в стране государственные преобразования предполагали нахождение на службе людей образованных и опытных. Их не хватало, хотя штаты классных чиновников министерств были невелики (на 1803 г.): Министерство внутренних дел — 47 человек, Министерство финансов — 39, Министерство юстиции — 28, Министерство коммерции — 17, Министерство народного просвещения — 12 человек.
3 апреля 1809 г. была сделана попытка «вытолкнуть» на государственную службу молодых людей, которые «состояли» при императорском дворе, имея почетные придворные звания. Александр I подписал указ «О неприсвоении званиям камергеров и камер-юнкеров никакого чина — ни военного ни гражданского, и об обязанности лиц, в сих званиях состоящих, вступить в действительную службу и продолжать оную по установленному порядку с первоначальных чинов» [72, № 23559].
В указе говорилось: «Поощрение к службе и возбуждение всех сил и способностей к труду и деятельности на пользу общую составляют одно из важнейших попечений правительства. Сему существенному и необходимому правилу настоящее положение чинов при Дворе нашем в звании камергеров и камер-юнкеров не соответствует. Неудобства, от сего происходящие, тем более ощутительны, что молодые люди, в сии звания определяемые, большею частию принадлежа к знатнейшим домам российского дворянства, рождением, воспитанием, способами имущества, предопределены быть надеждою отечества, наследством тех заслуг и личных достоинств, коими предки их, стяжав славу своему имени, передали им ее в залог сохранения и умножения, завещали им искать почестей в делах, а не в званиях, и в подвиге отечественных польз предшествовать всем другим состояниям. По сим уважениям признали мы нужным о порядке чинов камергерских и ка¬


мер-юнкерских постановить следующее: 1) Все камергеры и камер- юнкеры, при Дворе нашем находящиеся и в военной или гражданской службе не состоящие, в течение двух месяцев от издания сего указа должны избрать род действительной службы и представить нам о том их желании. Те из них, кои не изберут службы, будут считаться в отставке. 2) Как настоящие их чины присвоены им существовавшим доселе положением, то и сохраняются они им в том самом порядке, какой доселе был наблюдаем. 3) На будущее же время звания камер- юнкеров и камергеров, кои по уважениям к заслугам предков кому- либо от нас будут пожалованы, имеют представлять придворные отличия, знак особенного внимания нашего к роду или заслугам предшествующим, но не будут они присвоить никакого чина, ни военного ни гражданского, и носящие сие звание, вступив в тот или другой род службы, должен будет проходить ее с первоначальных чинов, по установленному порядку, а посему 4) каждый принимаемый ко Двору в звании камер-юнкера или камергера должен продолжать действительную службу и проходить ее наравне с прочими дворянами, если желает достигнуть чинов, со службой сопряженных».
К этому времени относится проект М. М. Сперанского, предлагавшего радикальное решение проблемы привлечения дворян на государственную службу и получения для этого необходимого образования. Проект предусматривал возможность лишения сыновей потомственных дворян права на дворянство до прохождения ими определенного числа лет государственной службы. «...Дворянство... обязано непременно отправлять [службу]... в гражданском или воинском звании не менее 10-ти лет по своему выбору, но без перехода. <...> Дети дворянина потомственного до совершеннолетия положенных лет службы суть дворяне личные. Окончив службу, они приобретают дворянство потомственное по праву. <...> Но личное дворянство не превращается в потомственное одним служением службы; к сему потребны особенные заслуги, по уважению коих императорскою властью (в течение службы или по окончании ее) даруется потомственное дворянство и удостоверяется особенным дипломом. <...> Дворянство потомственное пресекается и превращается в личное уклонением от службы» [71, с. 380].
Предложения Сперанского, естественно, не были реализованы. Возможно, именно они стали причиной его опалы и ссылки в Пермь в качестве губернатора. Но все это было позже, а 6 августа того же 1809 г. по инициативе Сперанского Александр I подписывает указ, меняющий «правила производства в чины по гражданской службе» и вводящий «испытания в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (первый чин VIII класса, дающий право на потомственное дворянство, второй чин V класса — младшего из числа «генеральских» чинов). Приводим основные положения указа [72, № 23771].
«В Правилах народного просвещения, в 24 день генваря 1803 года изданных, постановлено было: „Чтобы ни в какой губернии, спустя


5 лет по устроении в округе, к которому она принадлежит, на основании общих правил училищной части, не определять к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, людей не окончивших учения в общественном или частном училище" [72, № 20598].
Разум сего постановления состоял в том, чтоб разным частям гражданской службы доставить способных и учением образованных чиновников; чтоб трудам и успехам в науках открыть путь к деятельности, предпочтению и наградам, с службою сопряженным.
Предполагаемо было, что все свободные состояния, и особенно сословие дворянское, с поревнованием воспользуются открытием университетов, гимназий и училищ в округах, губерниях и уездах, с знатным иждивением казны и с нарочитыми пожертвованиями самого дворянства устроенных, и везде уже большей частью существующих, и что отечественные сии установления предпочтены будут способам учения иностранным, недостаточным и ненадежным. Но из ежегодных отчетов Министерства просвещения и из сведений, к нам доходящих, с сожалением мы видим, что предположения сии доселе не восприяли еще своего действия. Исключая университеты Дерптский и Виленский, все прочие учебные заведения, в течение сего времени открытые, по малому числу учащихся, не соразмерны способам их учреждения. К вящему прискорбию нашему, мы видим, что дворянство, обвыкшее примером своим предшествовать всем другим состояниям, в сем полезном учреждении менее других приемлет участия.
Между тем все части государственного служения требуют сведущих исполнителей, и чем далее отлагаемо будет твердое и отечественное образование юношества, тем недостаток впоследствии будет ощутительнее.
Восходя к причинам столь важного неудобства, мы находим между прочим, что главным поводом к сему есть удобность достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы.
В отвращение сего, и дабы положить наконец преграду исканиям чинов без заслуг, а истинным заслугам дать новое свидетельство нашего уважения, признали мы нужным постановить следующее:
1. С издания сего указа никто не будет произведен в чин коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства, не предъявит свидетельство от одного из состоящих в империи университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, гражданской службе свойственным, или что представ на испытание, заслужил на оном одобрение в своем знании. Порядок и образ сих испытаний имеет быть немедленно определен и обнародован от Главного училищ правления.
2. Порядок производства в чины до коллежских асессоров оставляется на прежнем основании.
3. Те, кои до издания сего указа произведены были и ныне состоят в чине коллежского асессора, могут быть производимы до статских со¬


ветников на прежнем основании, но не иначе, как когда с полною выслугою положенных лет соединены будут самые достоверные свидетельства об отличном усердии и делах, особенное одобрение заслуживших. Простое исполнение должности ни в каком случае, хотя бы оно и далее положенных лет простиралось, не дает права на производство.
5. В статские советники никто не может быть произведен по одним летам службы. К производству сему потребно совокупное пред став л е-
Набережная Васильевского острова и Дворцовый мост.
Гравюра с оригинала Б. Патерсена. 1806
ние следующих удостоений: 1) Свидетельство о том, что представляемый чиновник по крайней мере 10 лет продолжал службу с ревностию и усердием. 2) Что в числе разных должностей по крайней мере два года был он действительно в каком-либо месте советником, прокурором, правителем канцелярии или начальником какой-либо положенной по штату экспедиции. 3) Сверх сего он должен представить аттестат университета об успешном учении или испытании его в науках, гражданской службе свойственных. 4) Должен представить одобрение начальства, в коем он служит, изображающее именно, какие он оказал отличные заслуги.
6. В преграждение того, чтоб чины, при отставке даваемые, не были предлогом к неправильному их достижению при обратном вступлении, постановляется, чтоб чиновники, получившие следующие чины при отставке, принимаемы были паки в службу не иначе, как теми самыми чинами, какие имели они до отставки».
~ 80 ~


Специально оговаривалось (§ 9), что «чины гражданские, в ведомстве обеих военных коллегий и подведомственных им мест, также при полках и разных военных командах служащие, подходят под вышеначертанный порядок; переход же чинов военных за ранами и болезнями в гражданскую службу и определение к должностям полицмейстеров, городничих и тому подобных, остается на прежнем положении; но представление их к производству в чины VIII класса должно быть сообразно 3 статье сего указа, и всегда основано на самых достоверных свидетельствах об отличном усердии и делах, особенное одобрение начальства заслуживших». Для чиновников медицинской службы и горных чинов существовали особые правила чинопроизводства.
В заключение устанавливалось, что «с введением в действие» указа от 6 августа 1809 г. «постановление об определении к штатным местам чиновников не выше и не ниже одного класса само собою уже отменяется» [72, № 23771].
Тем же указом устанавливался «порядок, коим полагается производить испытания в университетах желающим вступить в дальнейшее производство по гражданской службе:
Предметы испытания.
I. Науки словесные. Грамматическое познание российского языка и правильное на оном сочинение. Познание по крайней мере одного языка иностранного и удобность перелагать с оного на российский.
II. Правоведение. Основательное познание права естественного, права римского и права частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству. Сведения в некоторых нужнейших частях права общего, как то: экономии государственной и законов уголовных.
III. Науки исторические. Основательное познание отечественной истории. История всеобщая древняя и новая с частями, к ней принадлежащими, как то: с географией и хронологией. Сюда же принадлежат первоначальные основания статистики, особенно Российского государства.
IV. Науки математические и физические. Знание по крайней мере начальных оснований математики, как то: арифметики и геометрии, и общие сведения в главных частях физики.
Образ испытания.
В каждом университете должен быть установлен особенный комитет из ректора и трех профессоров для испытания. Желающий является в сей комитет, представляет аттестаты места, где он обучался, буде их имеет, и получает назначение часов испытания. Испытание производится лично в комитете по вопросам, кои наперед в надлежащем количестве должны быть изготовлены и из коих профессоры без всякого выбора предлагают желающему на разрешение. В словесных науках он должен тут же на данную материю написать небольшое сочинение и сделать перевод. В математических — сделать на доске
- 57 —


выкладку или разрешить несколько проблем с доказательствами. В прочих оставляется ему на волю отвечать словесно или письменно, но не выходя из залы испытания. Испытание может быть продолжаемо в несколько приемов, но никогда менее четырех раз не должно быть совершаемо. Кандидаты, оказавшиеся без нужных познаний, получают отказ и имена их вносятся в журналы комитета для справок впредь. Кандидатам, оказавшим довольные в науках успехи, от правления университетского, по донесению комитета, выдается аттестат в надлежащей форме. Сей аттестат кандидат представляет своему начальству, которое и вносит его в послужной список, и каждый раз, когда впоследствии дело настоять будет о производстве его в осьмиклассный чин, представляется и аттестат сей в сверенной копии вместе с послужным его списком.
Способы учения для молодых людей, службою обязанных.
Дабы доставить молодым людям, ныне в гражданской службе состоящим, способы усовершить себя по возможности в науках, не оставляя должностей, ими отправляемых, в обеих столицах и в тех городах, где находятся университеты, ежегодно будут открываемы в летние месяцы, начиная с мая по октябрь, курсы наук: 1. Словесных, 2. Юридических, 3. Математических и 4. Физических».
Столь крутая мера вызвала и в целом, и в деталях неблагоприятный отклик современников. В частности, подверглась осуждению программа экзаменов. Одним из выступивших с критикой ее был известный историк Н. М. Карамзин. Он представил записку, в которой не без юмора, хотя и не совсем по существу дела, писал: «Отныне никто не должен быть производим ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства о своей учености. Доселе в самых просвещенных государствах требовалось от чиновников только необходимое для их звания: науки инженерной — от инженера, законоведения — от судьи и проч. У нас же председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский — свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор — пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших — римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни сорокалетняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга узнать вещи, совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам не производила действия столь несогласного с их целью...» [33, с. 75].
Указ 1809 г. не стал достаточным стимулом для повышения образовательного уровня чиновничества. К тому же в скором времени возникла необходимость делать исключения из установленных правил ввиду того, что министры жаловались на затруднения в замещении должностей, и каждый из них стремился доказать, что в работе его министерства опыт для служащих имеет преимущественное значение перед общим образованием. Предоставление разрешений не соблюдать предписанный указом порядок применительно к отдельным категориям чиновников и целым ведомствам приняло в результате столь ши¬


рокий характер, что уже через три года после издания закона соблюдение его требований можно было считать исключением.
10 апреля 1812 г. по указанию Александра I был образован особый комитет из четырех министров, на который возлагалось «составление общих по всем частям гражданской службы правил, для какого рода службы, каких именно наук познание нужно, дабы, определив то, подвергать при производстве в чины экзамену, с сим сообразному». В связи с Отечественной войной работа комитета затянулась до 1814 г., когда был составлен проект нового положения об экзаменах при производстве в чины. С этого времени начинается период нескончаемых обсуждений в правительственных верхах вопроса о самой целесообразности сохранения гражданских чинов и о реорганизации их системы и порядка чинопроизводства.
Порядок назначения и увольнения чиновников и низших «канцелярских чинов» устанавливался «Общим учреждением министерств» от 25 июня 1811 г. Вот некоторые из содержащихся в этом законе положений:
«§48. Министры и товарищи их определяются и увольняются по непосредственному высочайшему усмотрению.
§ 49. Директоры департаментов и канцелярии министра определяются и увольняются высочайшею властию, по представлению министра.
§ 50. Начальники отделений и прочие чины, им равные, определяются и увольняются по представлению директора министру; а министр представляет их на высочайшее утверждение.
§ 51. Определение и увольнение всех прочих чинов, составляющих департаменты и канцелярию министра, производится министром по представлению директора.
§ 52. Определение и увольнение нижних канцелярских чинов, положенных по штату канцелярии и департамента, предоставляется директору.
§ 53. Все чиновники высших и нижних классов при определении их к должностям, так как и при производстве в чины, обязаны дать законом установленную присягу: директоры и начальники отделений дают оную в Правительствующем Сенате, прочие в департаментах.
§ 54. Увольнение в отпуски на один месяц с получением жалованья и более месяца без получения жалованья производится на том же основании, как и определение к должностям, то есть: от кого зависит представление и определение к местам и утверждение на оных, от той же власти зависит и у волнение в отпуск.
§ 55. Отрешение от должностей и предание суду производится тем же порядком, как и определение к местам и увольнение от оных.
§ 56. В упущениях должностей и отступлениях от закона, открывшихся по делам и следствиям, директор предает суду чинов, им самим определяемых, а о прочих представляет министру.


§ 57. Представления о производстве в классные чины восходят от директора к министру, и от него по рассмотрении препровождаются, куда следует, по установленному порядку.
§ 58. По представлениям подчиненных департаменту начальств, директор, составляя под своим надзором списки, представляет министру удостаиваемых им к награждению чинами.
§ 59. Производство нижних неклассных чинов предоставляется директору.
§ 60. Представление к разным наградам по службе производится о директорах министром, а о прочих по предварительным представлениям директоров министру» [72, № 24686].
Учреждение министерств вызвало появление множества новых должностных вакансий и многочисленные перемещения чиновников из одних учреждений в другие. В конце 1814 г. В. П. Кочубей писал императору: «Умножение необыкновенное чиновников и канцелярских служителей при министерствах имело самые вредные последствия, а именно... люди сколько-нибудь способные, все, стараясь определиться к министрам, оставили места в Сенате и губерниях, и дела от сего естественно долженствовали и в Сенате, и в губерниях потерпеть... Губернские начальники... не имеют никаких средств удовлетворять требованиям, запросам и проч. И подвергаются столь многим неприятностям, что лучшие люди оставили или ищут удалиться от мест, ими занимаемых». Кочубей считал возможным сокращение штатов по одним министерствам «до половины, а по другим до третьей части» [5, с. 11].
Содержание возросшего числа чиновников оказалось не по силам государственному бюджету, хотя жалованье большинства служащих оставалось недостаточным для жизни вообще, а тем более для образа жизни, признаваемого достойным должностного лица и дворянина. В 1823 г. военный министр А. И. Татищев писал: «Нет сомнения, что никакой чиновник, особенно семейный, не может жить на одно жалованье». Одним из следствий этого стало совместительство одним лицом нескольких должностей (что было возможно в условиях недостатка опытных служащих). Такая практика получила столь широкое распространение, что в 1815 г. последовал указ «не определять никого из чиновников в две или три должности, по коим они могли бы получать столько же окладов».
Другим следствием недостаточности жалованья было взяточничество. В сложившихся условиях взятка считалась явлением почти естественным и неустранимым.
Увеличение количества чиновников вело и к росту численности служилого дворянства — тех, кто приобрел дворянство службой. Уже упоминавшийся нами С. М. Середонин пишет в своем исследовании: «Среди дворянства образовался особый класс, существовавший и в XVIII в., но заметно усилившийся лишь в XIX в. — класс, который может быть назван бюрократическим или служилым дворянством в отличие от дворянства поместного, землевладельческого...» [25, с. 232].


Критика реформ
В. П. Кочубеем и Д. А. Гурьевым
Попытка проанализировать замысел и результаты реализации реформ 1802 и 1810—1812 гг. была сделана в записках таких влиятельных государственных деятелей, как В. П. Кочубей и Д. А. Гурьев. Записки их предназначались для Александра I и не подлежали оглашению.
Кочубей озаглавил свою записку, датированную декабрем 1814 г., «О положении Империи и о мерах к прекращению беспорядков и введению лучшего устройства в разные отрасли, правительство составляющие» [5, с. 10—13]. В ней он пишет, в частности: «Россия находится еще в том счастливом положении, что она не имеет нужды по управлению своему в машинах слишком сложных (подразумеваются органы государственного управления. — Л. Ш.). Между тем как, однакож, должно признаться, что с некоторого времени, случайно или иначе, пружины правительственные нарочито умножены. Ныне довольно часто услышать можно от людей самых обыкновенных: лучше ли дела идут с того времени, как учреждено десять министров и мы не более ли еще обложены сими многочисленными канцеляриями? Замечания сии, самого простого рассудка, суть совершенно основательны».
Кочубей исходит из того, что совокупность учрежденных в стране министерств должна рассматриваться и действовать как нечто цельное. «Министерство есть установление, свойственное всем европейским государствам. Оно во всех монархиях не что иное есть, как орудие исполнительной власти по части управления. Установление сие во всех государствах, наилучше управляемых, из древних времен существует, как то в Англии и Франции. В некоторых германских владениях, как то в Пруссии и Австрии, министерство и формы менее сложные заменили управление коллегий, коими из Германии в начале 18-го века мы заимствовались.
Сие сокращенное изложение о общем понятии о Министерстве, обращающее нас к первым, так сказать, началам науки управления, потому единственно здесь помещается, что в последнее время многие люди, руководствуясь или страстями или какими-либо особенными видами, утверждали выгоды коллегиального управления.
Не место здесь распространяться по сему предмету и возобновлять то, что столь обстоятельно в разных бумагах уже изложено, но одним можно здесь подкрепить выгоды установления министерств и управления оными, это примером других держав. Нужно только пройти всю Европу, чтоб найти везде сообразное сему установление, между тем как однакож ответственность министров нигде не может подвержена быть столь сильному и никаким препятствиям не подверженному взысканию, как в форме российского самодержавного правления.
~ ~


Но утверждая выгоды установления Министерства и невозможность без важных неудобств отклониться от оного, нельзя не согласиться, чтоб учреждение нашего Министерства в настоящем его виде не имело важного неудобства...» [5, с. 9].
В России министерства действуют как автономные ведомства и их деятельность недостаточно согласованна. «Министерство наше разделено подлинно слишком на многие части. Из сего слишком многие подразделения по самим министерствам, а из сего неимоверное почти число чиновников по каждому министерству и переписка многосложная, не только никакой пользы не приносящая, но совершенно не нужная и вредная». В связи с этим Кочубей предлагает установить следующий сокращенный состав министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, полиции и внутренних дел, финансов и государственного казначейства, юстиции, духовных дел и народного просвещения, государственного контроля («для ревизии и поверок счетов»).
«Таковое предлагаемое соединение некоторых министерств имело бы существенную пользу и произвело бы вообще самое приятное впечатление. По неправильным, конечно, понятиям, учреждение Министерства полиции, в которое вошла большая часть прежнего Министерства внутренних дел, было основанием немалого беспокойства всего общества. Смешав полицию с шпионством, вообразили, что никто не останется спокойным, что движение каждого, самое невинное, может при таком новом действии обратиться в преступление, что общество наполнится полицейскими прислужниками, что служители развратятся, что наконец исчезнет то спокойствие, которым наслаждались в первые годы царствования государя императора и пр. Между тем как происходили сии толки, многие вопрошали: зачем же остается Министерство внутренних дел, чем оно будет заниматься, на что значущие издержки на содержание оного?
Соединение сих двух министерств под наименованием Министерства внутренних дел или Министерства внутренних дел и полиции во всех отношениях было бы полезно, но нужно отделить от министерства сего звание военного губернатора С.-Петербургского. Должность последнего есть столь многосложная и требует столь постоянных ежедневно упражнений, что необходимо дела по одной или другой части потерпеть должны, есть л и они одному лицу будут предоставлены.
Что касается до Министерства народного просвещения, то соединение оного с делами управления духовного представляет побуждения еще несравненно уважительнее и на существенных пользах государства основанные. Учреждение университетов наших (в коем находили некоторое единообразие с университетами германскими) и наполнение оных профессорами, из оных заимствованными, не произвело той пользы, которой правительство ожидало, между тем как немалое беспокойство знаменовалось, чтоб люди, зараженные ложными правилами в Германии и университетов ее преодолевшие, не имели влияния на нравственность юношества, им вверяемого. Главная цель при вое- ~ 86 ~


питании есть нравственность. Опыты же доказали, что она не может никогда лучше быть основана как на религии, следовательно религия должна быть первою путеводительницею при образовании юношества. Но кроме сей истины должно присоединить, что в России, где нет еще среднего состояния (tiers etat), одно многочисленное сословие духовенства, составляющее класс людей свободных и отчасти в семинариях к наукам приуготовленных, может доставить существенные способы к составлению класса обучающего. Здесь не место распространяться обширно по сему предмету, но утвердительно сказать можно, что соединение Министерства народного просвещения с управлением духовных дел произвело бы величайшую пользу для воспитания, между тем как и расходы от уменьшения одного министерства обратились бы в казначейство. Впрочем, всем известно, что Министерство народного просвещения, в настоящем его виде, имеет занятия весьма ограниченные» [5, с. 13].
«Учреждение Комитета министров, который не что иное есть, как Совет министров, имеет конечно большую выгоду. Тут поступают по первоначальному учреждению все дела, которые, превышая власть министров, по общей или частной инструкции каждому присвоенную, или требуя совместного распоряжения, должны представлены быть на высочайшее усмотрение и получать по надлежащем суждении утверждение; но с некоторого времени учреждение сие существенно изменилось. Бумаги поступают в Комитет без всякого разбору и большею частию такие, кои сами министры могли бы разрешать; особливо же поступают они вопреки учреждения без означения по каждому делу мнения министра. Сверх того канцелярия и тут получила влияние сколько вредное, столько и противное установлению Комитета министров. Канцелярия сия сделалась некоторым родом инстанции. Она докладывает дела по собственному своему произволу, откладывает одни, поспешает с решениями других. Теперь уже не министры, как прежде сие чинилось, представляют и докладывают по своим делам, но чиновники, в большем числе для сего при Комитете находящиеся.
Комитет министров полезно было бы обратить к первоначальному его учреждению. Заставить министров самих или чрез директоров их докладывать бумаги, между тем как краткими журналами уполномочивались бы они к исполнение мер, правительством утверждаемых. Посредством сего во 1-х, сохранена была бы вся ответственность министров; во 2-х, дела шли бы несравненно успешнее: в 3-х, сохранены были бы немалые издержки уменьшением канцелярии, которую можно было бы составить из трех или четырех человек.
Рассматривая учреждение Комитета министров, не излишним быть может упомянуть о мнении, которое разными людьми было изъявляемо: почему бы, держась старинных установлений, не предоставить Первому департаменту Правительствующего Сената той исполнительной власти, которая Комитету министров присвоена? Наименование в сем случае, конечно, ничего не значит, но почему также и


не оставить наименование Комитета министров, есть л и он будет иметь дела, Сенату не принадлежащие? Впрочем, естьли бы по каким бы то ни было уважениям признано было полезным, чтоб обязанности министров соединились в 1-м департаменте Сената, то должно по крайней мере учредить его иначе и дать ему образование и формы производства дел, свойственные месту исполнительному» [5, с. 10].
По мнению Кочубея, в России «принадлежности законодательства не могут быть вверены никакому иному месту, как Государственному совету. Не могут они присвоены быть депутатам губернским или, как в разных государствах называют, провинциальным штатам, ибо степень просвещения есть еще слишком в Империи ограничена, чтоб можно было нам подражать другим. Государь не может, однакож, не окружать себя некоторыми сведениями, некоторыми суждениями в материи столь важной и столь трудной, каково есть законодательство. Суждения и сведения сии будут, конечно, весьма ограничены, ибо они будут соответствовать степени познаний и просвещения, но по мере как сии последние распространятся, и люди, призванные доверенно- стию государя, более ему и делу могут быть полезны. Мы последуем в сем случае примеру других государств. Вследствие сего нужно остерегаться от той наклонности, которая ныне без всякого основания и единственно по одним преданиям и по склонности к властвованию знаменуется, чтоб все соединить в Правительствующем Сенате. <...>
Полезно... сохранить Государственный совет, предоставя ему исключительно дела законодательные, как то: основные законы, учреждения, толкование законов, определение росписи доходов и расходов государственных. Засим не должно Государственному совету предоставлять никаких других обязанностей. Учреждение Совета, ныне существующее, есть весьма правильное; одной перемены в нем желать можно, это уменьшение влияния канцелярии, а с тем вместе и числа людей, оную составляющих» [5, с. 8—9].
Далее Кочубей останавливается на роли и задачах Правительствующего Сената. «Рассуждения вышеизложенные показали достаточно, какие обязанности оному присвоены быть должны. Они естественно должны заключаться в части судной, и естьли правило сие не будет принято, естьли Сенат будет соединять власть управления с влас- тию судною, то, при многосложных занятиях сей последней неминуемо должна та или другая потерпеть; но естьли его величество учредить изволил министерства, то какое может быть основание и министерству и Сенату заниматься теми же делами? Правда, что многие из министров предпочитают или желают сохранить сию инстанцию, но для чего? Единственно в том виде, чтоб покрыть ответственность свою личиною Сената или чтоб посредством Сената исполнять разные виды свои. Примеров сего найти можно весьма много и тактика сия не есть новая.
Преобразование Сената было из давних времен предметом попечений правительства нашего. Императрица Екатерина II в особенности 88 ~


на сие внимание свое обращала, и кончина ее постигшая единственно воспрепятствовала привести в действо предположения ее по сей части. При императоре Павле I было о сем же помышляемо, а по вступлении государя ныне царствующего на престол неоднократно на образование Сената обращено было внимание. Но большие соображения, таковому предприятию свойственные, вероятно остановили досель довершение сего важного намерения.
Не место здесь входить в рассмотрение, какое внутреннее образование Сенату может быть свойственно. Все для сего нужные материалы, вероятно, давно уже собраны и те, кому предоставлено быть может дополнить настоящее образование Сената, исполнить сие могут с наилучшею удобностию, естьли не потеряют только из виду коренных правил, всякому благоустроенному правительству свойственных, то есть разделения властей, и удалятся от того смешения, которое во всей Европе один только Сенат наш представляет, заключая в себе обязанности и законодательные, и исполнительные, и судные, и наблюдения. Но как таковое образование Сената потребовать может немало времени, между тем как настоит самая большая необходимость прекратить настоящее неустройство судной части или, по крайней мере, уменьшить неудобства оной, то в виде мер предварительных нужно:
1-е. Поставить министру юстиции в обязанность исключительно обратить внимание посредством Правительствующего Сената и собственно самим собою на часть судную в государстве, дабы она хотя в настоящем своем устройстве получила деятельнейшее и существованию своему более соответствующее направление.
2-е. Как Сенат должен служить первым примером наилучшего судопроизводства и от него должно распространиться полезное влияние на все подведомственные присутственные места, то рассмотреть списки сенаторов и всех тех, кои нравственностию своею или незнанием не представляют никакой благонадежности, от должностей их удалить, стараясь заменить их людьми более сведущими и более надежными. Таковых можно отчасти найти между губернаторов, обер-прокуроров Сената и председателей палат. Отвратить неудобство большего числа сенаторов, совсем ненадежных, можно было бы тем, чтоб, оставя одних людей способных в департаментах, остальным предписать присутствовать в Общем собрании, дав сему распоряжению возможную благовидность. Сомнения нет, что полезно было бы сенаторов Общего собрания отделить от сенаторов, в департаментах присутствующих. Чем менее сенаторов будет находиться в департаментах, тем более будет ответственности и тем успешнее производиться будут дела. Многочисленные собрания по делам судным и исполнительным всегда вредны.
3-е. Улучшить жребий канцелярии сенатской и сравнить ее [с] жалованьем, чиновниками и канцелярскими служителями министерских департаментов. (Прибавка жалованья удобно сделана быть может посредством уменьшения министерских штатов.)
~ 89 ~


4-е. Прибавить жалованье сенаторов, в департаментах присутствующих, распространи оное до 10 тысяч рублей каждому. Прибавка таковая не составит важной суммы, естьли не более 3-х или 5-ти сенаторов в каждом департаменте будет находиться, но в сем случае иметь точное наблюдение, чтоб сенаторы, в департаментах присутствующие, ни под каким видом не были отвлекаемы от обязанностей своих посторонними занятиями и не могли употребляемы быть ни в какие другие должности.
5-е. Поручить министру юстиции изыскать средства (и употребить на сие Комиссию законов) сократить везде, где только можно, излишние в производстве дел формы, дабы посредством сего можно было достигнуть успешнейшего отправления дел и удаления излишних чиновников» [5, с. 13—15].
Кочубей констатирует: «Войны, наибольшей славою увенчанные, всегда сопровождаемы были немалым расстройством для государств, а нередко были и основанием разорения, долговременного врачевания требующего... Война последняя, предпринятая не только в защиту безопасности собственной, но в ограждение и самого существования государства, требовала естественно пожертвований и усилий необыкновенных, но чем более выходили они из круга мер, способам и силам в естественном порядке государствам предназначенным, тем более государство должно было истощиться.
Доколе опасность предстояла, все долженствовало пред священным законом свободы и безопасности повиноваться. Слова сии долженствовали быть основанием самой большой твердости и предприимчивости для правительства и не только безмолвного, но и самого радостного приношения от подданных, не только богатств и избытков, но даже живота их. Но когда неимоверная сия война восприяла столь счастливое окончание, когда правительство под покровом Всевышнего оправдало столь блистательно ожидания подданных своих, когда, основав спокойствие внешнее на многие времена, возродило оно самые утешительные ожидания и внутреннего блаженства, то не может благоразумное правительство, не подвергнув себя самым справедливым укоризнам и даже ослаблению чувств, глубоко в подданных громкою славою оружия впечатленных, оставить без надлежащего и неотлагательного внимания настоящего положения государства во внутренности его, не может оно, не забыв самых священнейших обязанностей своих, не обратить всех усилий и стараний своих к излечению глубоких ран, пожертвованиями на войну, а более всего беспорядками Империи нанесенных, не может оно не удвоить стараний, дабы не только возвратить государству прежнее его благосостояние, но, буде можно, и усугубить оное.
Рассматривая беспристрастно внутреннее положение государства, нельзя не признаться, чтоб мера зол, его облегающих, не была чрезмерна. Рассматривая также без страстей, и особливо без всяких личных видов, все то, что государем императором с самого начала царст~ 90 ~


вования его было предпринимаемо, нельзя не согласиться, чтоб виды его величества не заключали самых искреннейших и живейших желаний о пользе государственной. Император, вникнув с самого начала в установления государственные, с свойственным ему проницанием удостоверился, что все установления сии, быв, так сказать, первоначально образованы, требовали окончания или усовершения; что Россия, следуя большими шагами за просвещенным образованием и поставив себя в число держав европейских, необходимо должна и установления свои располагать образом, соответствующим европейской державе; что установления, которые могли быть удобны за век или полвека назад, не могли быть свойственны государству, приближающемуся ежечасно к другим народам, большое общество европейское составляющим, и что потому следует, не повинуяся слепо учреждениям чужеземным, соображать свои собственные с настоящим положением государства и усо- вершать оные.
Таковые благотворные и на неоспоримых истинах основанные намерения не имели однакож желаемого успеха. Затруднительные политические обстоятельства и войны, вследствие оных предпринятые, но еще более интриги людей, кои, основывав всегда благосостояние свое на корыстолюбивых видах, искали безопасности своей в беспорядках и следовательно долженствовали быть противниками всякого устройства, остановили довершение видов его величества, а из сего произошло, что они не получили всей своей полноты, [в результате] злоупотребления усилились до бесконечности, и невежество, лихоимства, пристрастие водворились там, где должно было ожидать благоразумия, бескорыстия и справедливости.
Сии пагубные последствия наипаче ознаменовались с войною. Ожидание, что обстоятельство столь важное и заботы, войне свойственные, покроют деяния самые неправильные, и что отсутствие государя императора ненаказанность еще более сделают удобною, открыло пространное поле к злоупотреблениям. Отсюда распространились слухи оворовствах и беспорядках неслыханных. Большие богатства в них нашли основание свое и, что всего прискорбнее, бесполезно и даже опасно было знаменовать сии злоупотребления; бесполезно, понеже преступления всегда почти покрываемы были судилищами, корыс- тию руководимыми; опасно, понеже ознаменовавшие злоупотребления подвергались мести тех, кто уличаем был, или покровителей их» [5, с. 5—6].
В своей записке 1816 г. министр финансов Д. А. Гурьев во многом солидаризировался с Кочубеем.
Обращаясь к императору, Гурьев писал: «В 1802-м году издан достопамятный манифест об учреждении 8-ми министерств, и управление разными отраслями государственных дел в порядке исполнительном разделено по естественной их связи на разные части. При сем ~ 94 ~


новом образовании управления, три первые государственные коллегии (Военная, Адмиралтейств и Иностранная) оставлены на прежнем основании в ведомстве министров, которые, таким образом, долженствовали заступить места их президентов.
Можно сказать, что сим учреждением не изменялся еще прежний коллегиальный порядок отправления дел, ибо оным ни одна коллегия не уничтожена, но только разные места под именем коллегий, департаментов и экспедиций по роду их соединены и подчинены одному главному директору с званием министра. Сим способом произведена между ими та необходимая связь, которая облегчает ход дел, направляет их к одинакой цели и отвращает те взаимные подрывы общей пользы, которые они производили одна другой, оставаясь разделенными и не находя соединения ни в каком месте, кроме священной особы государя, до которого подробности управления доходить не могут.
Учреждением министерств система правления получила значительное усовершение, установлением порядка исполнительного на основании, отделяющем его от прочих; сим сделано начало дальнейших исправлений, которых требовала происшедшая со времени государя Петра 1-го и после учреждения об управлении губерний перемена в состоянии государства по его просвещению, промышленности, населению и пространству. Проистекающее от сей перемены умножение дел в губерниях, без надлежащего соединения главного их управления в столице, затрудняло их ход ко вреду общего благосостояния, и в сем отношении установление министерств в 1802-м году столько же было полезно и необходимо, как в 1718-м учреждение коллегий, или в 1775-м губерний. <...>
Сим установлением переменялись совершенно обязанности Сената, который перестал быть правительствующим, и хотя в то же время высочайшим указом подтверждены его название и права, но более в отношении к верховной ревизии суда по делам гражданским, уголовным и межевым, ибо собственно управление государственными делами, то есть как наблюдение за исполнением законов, так и представления о перемене и исправлении оных по делам правительственным, возложено на министерства. И сии представления рассматривались в собрании одних министров и восходили к высочайшему утверждению или чрез Комитет министров, или чрез Государственный совет, но ни в каком случае не чрез Сенат, в который оные вносились только по окончательном их утверждении высочайшею подписью, для ведения, как то ясно в ст. X и XI манифеста предписано.
Таким образом, Сенат остался верховным местом [только] в порядке судном. Но как сие противоречило многим предрассудкам и пристрастиям, временем укоренившимся, да и самые лица, Министерство составляющие, не одинакие имели понятия о своих обязанностях и пределах власти, то до издания особенных инструкций не могло еще совершенно утвердиться правильное течение правительственных дел, и сей недостаток, при начале всякого учреждения неизбежный и лег¬


кого исправления требовавший, впоследствии был причиною многих противуречий и запутанности в делах.
Возникшая война в Европе, коей пламень угрожал России, и чрезвычайные происшествия, приближавшие оный к пределам отечества, отвлекая главнейшее внимание вашего величества на сей толико важный предмет и требуя частых и продолжительных отсутствий из государства, была причиною, что возвещенные в манифесте об учреждении министерств инструкции не могли быть изданы, что и продолжало замешательство в делах между Сенатом и департаментами министров.
Настоящий источник сего замешательства заключался, как выше замечено, в том, что:
Во-первых. Манифестом 8-го сентября 1802-го года управление в порядке „исполнительном возложено исключительно на министерства и все подчиненные им места обязаны подавать к ним мемории о текущих делах и требовать разрешения в делах затруднительных“; а в указе о правах Сената, в то же время изданном, между прочим сказано в 7-й статье; „Все коллегии, начальники губерний и места, непосредственно от Сената зависящие, во всех сомнениях и затруднениях, так же и обо всем уважение заслуживающем по делам, рассмотрению Сената подлежащим, должны относиться к нему рапортами и доно- шениями“. И хотя по точному разуму сего указа и манифеста об учреждении министерств, от Сената могли зависеть только те коллегии и места, которые не подчинены министерствам, то есть юстиц-коллегия и католических дел, и места суда и расправы в губерниях, прочим же повел ено относиться к министрам, но слово (все коллегии и проч.) давало повод мыслить, что и сии последние подчинены Сенату, и от сего происходило, что они имели над собою две вышние власти, Сенат и министерства. А как министры имели право представления свои делать и доклады подносить непосредственно государю императору и о делах, подлежащих рассмотрению Сената, в их учреждении ничего не упомянуто, то министры и поступали в управлении вверенных им частей различно, каждый по своему разумению и склонности, от чего нарушалось единство и порядок в управлении, ослаблялась их собственная власть властию Сената и усиливались произвольные деяния мест подчиненных.
Во-вторых. Для отвращения такового противудействия двух властей и с намерением сократить делопроизводство, вскоре по учреждении министреств в подведомых им местах управления отменен коллегиальный порядок и коллегии обращены в департаменты или отделения канцелярий министерских. Таковой перемене подвержены были наконец даже коллегия Адмиралтейская и Военная. Следствием сей перемены было, что департаменты, лишась права разрешать сами собою представления и недоумения зависящих от них мест и лиц и не имея собственной власти давать им предписания и постановлять определения на основании законов, уставов и учреждений, обо всех всту¬


пающих делах, как важных, так и самых мелочных, должны были докладывать министру и испрашивать его разрешения; все даже бумаги надписывались на имя его и поступали к нему и таким образом в последствии времени министр, вместо того, чтоб наблюдать только за подведомственными ему местами управления, исполняют ли они законы и уставы, и самое сие исполнение сообразно ли с пользами государства, в противном же случае изыскивать способы исправления и предлагать оные установленным порядком, — вместо сего министр
обременяем был всеми подробностями управления и от своего имени давал предписания и решения на все дела без изъятия, в подчиненные ему департаменты поступающие. Очевидно, что сей порядок делопроизводства вместо скорости производит медленность более вредную и неизбежную, нежели та, которую приписывали коллегиальному управлению. Важнейшие и новые обстоятельства в управлении, требуя всего внимания и времени министра, принуждали его накоплять дела не столь важные: департаменты освобождались от ответственности, относясь во всех делах к министру, который учинился сам производителем бесчисленности бумаг, из всех мест к нему стекавшихся. При недостатке времени для спокойного соображения обстоятельств дела с законами и прежде принятыми мерами, опасается он разрешать собственною властию и такие дела, на которые предписаны ясные правила, и в избежание ответственности с своей стороны находит одно средство в испрашивании на все Высочайших разрешений. Сколь таковой образ управления не соответствует первоначальному намерению учреждения министреств и сколь мало способен оный


к облегчению бремени правительства, подтверждается ежедневным опытом каждого управляющего какою-либо частию.
Невзирая на то, нельзя не признать, что с учреждения министерств, которое при самом начале распространило новый блеск и уважение благословенного царствования вашего величества не только в России, но и в чужестранных землях, многие части государственных дел приведены в лучшее устройство и порядок: в первые два или три года собраны такие статистические сведения о состоянии разных отраслей управления, каких во все существование Сената и коллегий они не имели. Составление ежегодных отчетов озарило весь ход правительственных дел и необходимо открывало недостатки и средства к исправлению оных, а рассмотрение отчетов в Правительствующем Сенате и ответственность, которой подвергались министры, быв обязаны контра- сигнировать подносимые ими на Высочайшее утверждение указы, долженствовала предохранять правительство от мер и предприятий пристрастных и не зрело обдуманных. Все сие вело ко многим переменам, из коих большая часть существенно полезны, и можно с достоверно- стию сказать, что учреждение министерств под непосредственным руководством вашим, всемилостивейший государь, привести должно в исполнение ту мысль, которую неусыпность государя Петра Великого внушила ему, об установлении особенной коллегии исправлений, коих перемена времени и обстоятельств беспрерывно требует.
Но как манифестом 8-го сентября 1802-го года положено только основание сему лучшему образу управления в порядке исполнительном, который требовал еще постепенного усовершенствования, то не- соответственность прежних понятий о правах и обязанностях Сената с новым учреждением министерств, отступление от первоначальной их цели и затруднения в производстве дел по уничтожении коллегского обряда, при недостатке ясных правил, которые обращали бы места илица к соблюдению порядка, умножали в течение 7-ми лет замешательство в управлении и соделывали оное отчасу более ощутительным и отвращение оного более нужным.
<...> При образовании Государственного совета в 1810-м году и при издании общего и частных учреждений министерств в 1811-м внимание вашего императорского величества было обращено главнейше на сей предмет, но последствия не в полной мере соответствовали благотворным намерениям вашим, всемилостивейший государь, потому единственно, что в оба сии установления вкрались противуречия и недостатки, которые сколь ни были незаметны при самом начале, но в последствии пятилетнего опыта произвели новые затруднения и требуют исправления.
Да позволено здесь будет открыть главнейшие из оных, от которых проистекают и все прочие. Они суть следующие...
I. В высочайшем манифесте о образовании Государственного совета поставлено главным началом, „что Совет есть сословие, в коем рассматриваются и соображаются все вновь предлагаемые законы"; еле-
~ ~


довательно сословие сие принадлежит к порядку законодательному, а не исполнительному или судному, и дела управления только в главных их отношениях к законодательству принадлежат оному. Но сему определению противуречит то, что к законам причислены уставы и учреждения, которые уже не суть законы, но меры, к исполнению законов принимаемые. Закон постановляет, например, что товары привозимые и отвозимые должны платить пошлину, и определяет количество оной, но распоряжение, как взимать сей сбор, то есть учреждение для сего таможен и правил, которым они должны следовать, принадлежит уже к порядку исполнительному, правила сии могут и должны быть переменяемы по обстоятельствам времени и мест; они различны по морям и границам, чрез которые производится торговля, и так далее — и составляют предмет управления, к законодательству не относящийся.
II. Законодательное сие сословие разделено на департаменты: 1) собственно законов, 2) дел военных, 3) гражданских и духовных, 4) государственной экономии.
Разделение сие показывает, что сверх законодательства присвоены сословию Совета и дела управления по исполнительной части, ибо в означении дел, подлежащих уважению Совета, между прочим в § 29 помещены: „2. Предметы ванутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений. 4. Меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений".
В подтверждение сего в Общем учреждении министерств в статье 228 сказано: „Сверх предметов, требующих нового закона, устава или учреждения, министры вносят на уважение Государственного совета по 29-й статье его учреждения: 1-е) Предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений". Напротив того, в сем же учреждении предписано министрам вносить в Правительствующий Сенат (в § 235-м): „все предметы управления, предполагающие новый распорядок, или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде принятых".
Сим явным противуречием министрам предоставлено вносить одни и те же дела и в Государственный совет и в Правительствующий Сенат, и одни и те же дела причислены и к порядку законодательному и к порядку исполнительному. Но сего еще не довольно: сии же самые дела министрам дается право представлять непосредственно государю императору, ибо в статье 232-й им предписано: „Где законы и учреждения недостаточны или когда, по силе самых сих законов и учреждений, предмет требует непосредственного Высочайшего разрешения или утверждения, там дело представляется на Высочайшее усмотрение".
III. Что три департамента Совета установлены для дел управления, доказывает уже их наименование, ибо 1-й только назван Департамен~ 96 ~


том законов, а прочие дел военных, гражданских и духовных и экономии', и в первый „входит все то, что по существу своему составляет предмет закона". Но предметы закона суть и гражданские и военные, и морские, и духовные, и полицейские, и экономические и проч. — Посему не предметы закона входят в прочие три департамента, а предметы управления, как то яснее определено в § 29-м. И потому они установились местами управления в порядке исполнительном, которое возложено, однако, и на Правительствующий Сенат и на министерства; таким образом главное управление делами разделено и смешано между Советом, Сенатом и министерствами. Сие имеет то следствие, как и во всяком случае, когда одно дело поручено многим, что никто за него не отвечает, и всякий вмешивается в оное по колику то соответствует его видам, а не по обязанности, точно определенной.
Можно бы ожидать, что департаментам Совета хотя предоставлены дела управления в порядке исполнительном, но в тех только случаях, когда нет для разрешения их закона или постановления, или когда требуется отмена оных; напротив того из § 39-го явствует, „что к ним поступают и дела управления, не предполагающие нового устава или учреждения, ни отмены прежних постановлений или дополнения их“; но разрешение таковых дел на основании законов и постановлений принадлежит даже и департаментам министерств, не только что министрам и Правительствующему Сенату.
Надлежало бы после сего заключить, что с учреждением Государственного совета и его департаментов предполагалось уничтожение Правительствующего Сената или преобразование его. Однако в учреждении министерств (в Государственном же совете рассматриваемом и в 1811-м году изданном) сохраняется Правительствующий Сенат, и те же обязанности, которые возложены на департаменты Совета, присвоены Сенату, что и в новом проекте Правительствующего Сената, впоследствии составленном, подтверждается.
IV. В означении дел, подлежащих уважению Государственного совета § 29, между прочим сказано: „6. Объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда, по усмотрению обстоятельств, могут они подлежать предварительному общему соображению". Но объявление войны и заключение мира не только в правления самодержавных, но и в ограниченных монархиях, как теперь в Англии и Франции, никогда не принадлежало к уважению законодательного сословия, и все покушения присвоить оное сему сословию во время волнений Франции были тщетны; оно исключительно принадлежит исполнительной власти и может быть только уважаемо в Тайном совете государя.
V. К умножению запутанности в ходе дел, порученных министерствам, Комитет министров (учрежденный по первоначальному образованию министерств манифестом 1802-го года для того единственно, чтобы доклады, подносимые каждым министром государю, были соображены с прочими частями государственных дел) при установлении


Государственного совета оставлен в своем действии и об оном в § 118-м упоминается. Хотя же в учреждении министерств 1811-го года его уже не видно, но как по причине отсутствия вашего императорского величества из государства в 1805, 1807 и 1812-м годах ему присвоены особенные права и обязанности, то существование его, продолжаясь во все сие время, увеличивало неопреде лите л ьность принадлежности дел между министерствами, Советом, Сенатом и им.
Обращаясь к самому учреждению министерств 1811-го года, которое, как выше замечено, столь же мало исправляет прежнюю неопреде лите л ьность, как и образование Государственного совета, остается рассмотреть, способно ли устройство департаментов, оные составляющих, к облегчению производства дел им вверенных.
Власть министров состоит в том, „что они могут понуждать подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений. § 210-й)“. Последствия сего суть (§211): 1) определение и уволнение чиновников; 2) надзор над действием мест и лиц, взыскание ответов и проч.; 3) разрешение силою существующих законов всех затруднений, встречающихся при исполнении; 4) принятие всех мер, нужных к действию законов. Та же самая власть принадлежит директору департамента, как то сими же словами определено в § 301 и 302.
Естьли б департаменты составляли коллегию и производили дела, им вверенные, по законам, уставам и учреждениям, собственным своим распорядком и управлением, как в § 298-м предписано, тогда обязанность министра состояла бы только в том, чтоб исправлять отступления от закона, разрушать недоумения в делах важных и делать представления по делам, требующим нового закона или положения. Но поелику департаменты образованы как канцелярии и в общее присутствие всех начальников отделений входят только те дела, которые превышают власть департаментов и потому в них окончания не получают, а поступают в Совет министра, то можно сказать, что департаменты ничем не управляют собственным распорядком, а все дела предоставляют решению министра.
Таким образом, с уничтожением коллегиального порядка, уничтожилось управление департаментов вверенными им делами, ибо начальник отделения, кроме верности в изложении дел в записках и бумагах, ни за что не ответствует и ничего не разрешает; директор, избегая ответственности, сам собою так же ничего не решит, но подносит все дела министру, к которому стекаются оные из всех ему подведомственных мест и обременяют его можно сказать свыше сил человеческих.
Напротив сего, при сохранении коллегиального порядка в решении дел, коллегии и департаменты, управляя на основании законов и учреждений всеми вверенными им делами, действовали собственным распорядком, министр не был затрудняем разрешением дел маловажных и таких, на которые изданы ясные законы или правила, дела имели свой единообразный и верный ход; ему оставалось наблюдать ~ 93 ~


посредством мемории за правильностью течения дел, и только в случаях важных участвовал он непосредственно в управлении. Сколь много таковой распорядок управления предпочтительнее настоящего, не требует дальнейших изъяснений.
Изложив здесь главнейшие причины, затрудняющие управление делами, вверенными министерствам, и заключающиеся в самом образовании Государственного совета, Правительствующего Сената, министерств и Комитета [министров], нельзя умолчать о том, что местное управление в губерниях, быв оставлено в существе своем в том положении, как оно учреждено в 1775-м году, с некоторыми частными переменами, не соображенными вообще с новым устройством управления в столице, вовсе недостаточно к доставлению законам точного и скорого исполнения, и что сей недостаток увеличивает умножение дел, злоупотреблений, жалоб и доносов, требующих беспрерывных разрешений, исследований и исправлений.
Невозможно достигнуть порядка и благоустройства в правлении без того, чтоб каждая главная часть государственных дел, соединенных в одном министерстве, не имела зависящих от нее средних нижних местных начальств в губерниях и в уездах, чрез которые могла бы она беспрепятственно действовать во всем пространстве империи.
Учреждение губерний 1775-го года представляет совершенный образец таковых установлений по тогдашнему времени, и, не переменяя оных, остается только согласить с учреждениями главных управлений в столице и дополнить их по мере умножившихся с того времени народной промышленности, оборотов и нужд и по мере распространения деятельности правительства на разные предметы его попечения и предусмотрительности .
Заключая обозрение главнейших перемен, которым подвержены верховные правительственные места, непосредственно при лице государя учрежденные, со времен великого преобразователя России до наших, остается [отметить, что все они] имеют равную степень власти в отношении приуготовления дел к представлению на Высочайшее усмотрение. Но для свободной деятельности всех сил правления потребен строгий порядок и связь оных, которые, не препятствуя движению каждой, соблюдали бы согласие в направлении их к единой цели общественного блага, составляющего главный предмет попечений государя, то четыре равные власти, без строгого разделения и означения предметов их деятельности, могут только взаимно пресекать одна другую, замедлять и разрушать порядок и связь их действий. Сие необходимое следствие ощутительно и во всех делах верховных наших правительств.
Министр имеет власть разрешать встречающиеся затруднения силою существующих законов и понуждать места и лица к исполнению оных. Но видя при том, что сие же поставлено в обязанность и департаментов Государственного совета и Правительствующего Сената, не берет на свою ответственность такового разрешения и понуждения, ~ 99 ~


и представляет о том или сим сословиям, или государю. Совет, Сенат и Комитет министров нередко рассматривают и постановляют решения в одно и то же время, по разным обстоятельствам одного и того же дела. Таковая рассеянность дел, питая пронырство, ухищрения и дух партий, производит, что ни польза казны, ни успех какого предприятия не могут постоянно быть сохраняемы; что злоупотребления укореняются и, повреждая нравственность в самых ее основаниях, обещают безнаказанность преступлений и самых явных нарушений закона.
К сим замешательствам и беспорядкам, проистекающим от возложения на многие места одинаких обязанностей, присовокупляя недостатки в местном управлении, к которым принадлежит между прочим и скудость жалованья чиновникам, и потерянная подчиненность, легко уже себе представить и изъяснить, до какой степени в губерниях может достигнуть и в самом деле достигает необузданность корыстолюбия и злонамерения.
Сколь ни прискорбно таковое признание, но справедливость и желание воспрепятствовать дальнейшему распространению зла внушают оное тем более, что, обнаружив причины его, легко открыть и способ исправления» [5, с. 56—66].
К сожалению, нам не известна реакция Александра I на записки Кочубея и Гурьева, хотя император, несомненно, был своевременно ознакомлен с их содержанием. Какие-либо пометы его по тексту записок отсутствуют. Не было организовано их обсуждения, даже с авторами. Само существование записок оставалось секретом. Все это косвенно свидетельствует о согласии государя с их содержанием и в то же время о нежелании его снова пускаться в преобразования, успех которых в те годы был маловероятен и лишь осложнил бы работу государственного аппарата империи.


Глава 2
Николай 7
и попытки реформирования системы государственного управления (ШИШ)
млтератор Николай 7 был третьим сыном Павла I. Он родился 25 июня 1796 г. Разница в возрасте его и старшего брата Александра составляла девятнадцать лет. Уже при рождении отмечались его здоровье и красота. Получив хорошее домашнее образование, Николай Павлович был зачислен в гвардию. После разгрома Наполеона он вместе со старшим братом Константином некоторое время находился во Франции. 1 июля 1817 г. Николай вступил в брак с девятнадцатилетней прусской принцессой, в России получившей имя Александра Федоровна. Имел детей: Александра (р. 1818), Марию (р. 1819), Ольгу (1822), Александру (р. 1825), Константина (р. 1827), Николая (р. 1831) и Михаила (1832).
В день бракосочетания Николай Павлович был назначен главным инспектором Корпуса инженеров. К этому назначению, казавшемуся незначительным, он отнесся очень серьезно и всю свою ~ 7(97 ~


последующую жизнь сохранял в себе «задатки генерал-инспектора по инженерной части», что вскоре, в связи с развитием техники, оказа¬
лось очень полезно.
Современники отмечали энергичность, самостоятельность, трудоспособность и прямоту Николая I. Посетивший в 1839 г. Россию с намерением написать о ней книгу и доброжелательно принятый императором француз А. де Кюстин считал, что «достоинства и недостатки братьев (Александра и Николая. — Л. Ш.) были противоположны», Император Николай I. Гравюра С. фон Вегера. 1840-е гг.
вследствие чего оба «не испытывали один к другому ни малейшей приязни». Может быть, это замечание не вполне верно, но оно отражает впечатление осведомленного окружения императорского двора.
Наблюдая за Александром I после 1815 г., Николай не одобрял его инертность и нерешительность в вопросах внутренней политики. Согласный с ним в том, что России надо дать оправиться после наполеоновского нашествия, Николай все же считал необходимым продвижение реформ аппарата государственного управления и системы государственной службы.
Декабрьское восстание 1825 г. не испугало Николая, а только
подтвердило его опасения, связанные с порядком оформления передачи прав на престол. Его отношения с Константином оставались удовлетворительными.
Так же как Александр I, Николай понимал, что одной из главных проблем России является крепостное право, которое было причиной социальной напряженности в стране и фактором, сдерживавшим развитие ее экономики. Николай I признавал необходимость и даже неизбежность отмены крепостного права. При этом он предполагал, что освобожение крестьян должно сопровождаться наделением их землей. В ином случае такое освобождение привело бы к пауперизации (обнищанию) основной массы крестьян и связанными с этим неисчислимыми бедствиями. Наделение же крестьян землей могло быть осуществлено только за счет помещиков (их земли), потери которых должны быть вознаграждены государством, на что потребуются колоссальные средства. Однако в условиях достигнутого на тот период уровня экономического развития страны получить эти средства было невозможно. А. де Кюстин передает сказанное Нико¬


лаем I в связи с этим: «Не могу же я купить всю Россию». Изучением проблемы в экономическом и организационном отношении Николай I занимался в самом начале своего царствования, затем с середины 1830-х до 1842 г., в середине 1840-х гг. и в самом конце царствования. По одному из вариантов предполагалось проведение крестьянской реформы сначала в казенной деревне Петербургской губернии. Известно, однако, что все эти планы при жизни Николая I осуществлены не были.
Публичное объявление о коронации Николая I в Москве. Литография. 1820-е гг.
С возможной отменой крепостного права Николай I, как и многие, связывал развитие промышленности в стране. Он полагал, что мануфактуры должны не только дать работу тем, кто останется без земли, но и содействовать развитию сельского хозяйства, потребляя его продукцию и снабжая его хотя бы простейшими орудиями производства. Но еще до того, когда отмена крепостного права станет возможна, необходимо принять срочные меры для реорганизации аппарата государственного управления, постоянно вызывавшего критику.
Начало преобразований
Напомним читателю, что после 1811—1812 гг. организация учреждений государственного управления до конца александровского царствования оставалась неизменной. Это было связано главным образом


с трудными военными и внешнеполитическими обстоятельствами, в которых оказалась Россия. Декабрьское восстание на Сенатской площади Петербурга воспринималось властями и большинством населения как вызванное прежде всего сохранявшейся неудовлетворительной организацией управления страной.
Именно с учетом этого Николаем I были приняты четыре меры: во-первых, реорганизована императорская канцелярия; во-вторых, образовано особое Министерство императорского двора; в-третьих, принято решение о создании на случай отъездов императора временных «верховных комиссий»; в-четвертых, активизирована работа по кодификации законодательства империи.
Собственная его императорского величества канцелярия (как она официально называлась) появилась еще в павловское царствование, но получила развитие при Александре I, сопровождая императора во время его отлучек из столицы. Первоначально основной задачей канцелярии было ведение деловой переписки императора. С 1812 по 1825 г. она возглавлялась А. А. Аракчеевым и приобрела важную роль в системе государственного управления. 31 января 1826 г. указом Николая I на имя князя П. В. Лопухина она была разделена на два отделения. Первое восприняло прежние функции канцелярии, затем на него была возложена также задача руководства организацией гражданской службы в России. На Второе отделение в связи с упразднением Комиссии составления законов возлагалась задача подготовки кодификации российского законодательства и издания Полного собрания законов Российской империи. Задачей созданного в том же году Третьего отделения был надзор за соблюдением законности и за политическим настроением в обществе. Своей важной заботой руководители Отделения считали «подавление происков бюрократии» — этого «гложущего червя», паразитирующего на обществе.
После отставки Аракчеева с начала 1826 г. Первое отделение канцелярии в качестве главноуправляющего возглавлял Н. Н. Муравьев.
Николай Назарович Муравьев (1775—1845) родился в селе Малая Тере- бень Новгородского уезда, в дворянской семье. Его отец занимал должность архангельского губернатора. В 1789 г. Муравьев с отличием окончил Горный кадетский корпус, а затем Морской кадетский корпус. Будучи в Англии, изучал математику и естественные науки. Некоторое время служил по ведомству народного просвещения. В 1812 г. по протекции графа А. А. Аракчеева назначен новгородским вице-губернатором, а в 1815 г. — губернатором. В августе 1818 г. становится статс-секретарем при управляющем Собственной его величества канцелярией Аракчееве, с 31 января 1826 г. возглавляет канцелярию (позднее — ее Первое отделение). В августе того же года производится в тайные советники и получает звание сенатора. 2 ноября 1831 г. был уволен с должности управляющего Первым отделением Собственной канцелярии, а в начале 1832 г. — от службы вообще (по болезни). Печатался в разных периодических изда¬


ниях, в связи с чем получил известность среди современников как плодовитый, но бесталанный автор.
После увольнения Муравьева главой Первого отделения Собственной канцелярии назначается А. С. Танеев.
Александр Сергеевич Танеев (1785—1866) получил образование дома и в частных пансионах. В 1799 г. начал службу по горной части в ведомстве
Кабинета его величества. В 1808 г. переводится в Военное министерство с назначением состоять при министре (А. А. Аракчееве) для иностранной переписки и переводов. Через четыре года переходит в Собственную его величества канцелярию, где состоит при ее управляющем Аракчееве. В 1817 г. производится в камер-юнкеры, а в 1821 г. в камергеры императорского двора. Сопровождал императора в его разъездах. Неоднократно ревизовал деятельность помещиков и должностных лиц. С 1831 г. он возглавляет Собственную его величества канцелярию. Еще в 1828 г. получает чин действительного статского советника; в 1835 г. — тайного советника, а в 1853 г. становится действительным тайным советником. Танеев
1853
был кавалером многих россий¬
ских орденов, в частности ордена Св. Владимира 1-й степени (1847 г.); неоднократно получал ценные подарки с портретами императоров. Имел
репутацию хорошего организатора и редактора.
По указанию Николая I в 1827 г. Первое отделение организовало проверки состава столичных чиновников, в особенности низших, на предмет выяснения их прав на занятие должностей государственной службы. Сам император в 1828 г. неожиданно посетил Сенат, явно с контрольными целями.
Первым главой Второго (кодификационного) отделения Собственной канцелярии формально был поставлен известный ученый-правовед, первый ректор Санкт-Петербургского университета (1819—1821), в прошлом один из преподавателей Николая Михаил Андреевич Балугьян- ский. Помощником же его и душой всего дела стал М. М. Сперанский. Н. К. Шильдер сообщает, ссылаясь на свидетельство М. А. Корфа: «Ког¬


да император Николай поручил Сперанскому ведение дела, столь близкого своему сердцу, то выбор был сделан отнюдь не по какому-либо особому доверию к образу мыслей и действий бывшего опального любимца Александра I, а только по необходимости... не найдя вокруг себя никого, к тому более способного. При назначении Балугьянского начальником Второго отделения император, беседуя со своим бывшим наставником, сказал ему в разговоре о Сперанском: „Смотри же, чтобы он не наделал таких же проказ, как в 1810 г.: ты у меня будешь за него в ответе44» [70, т. 1, с. 461]. Какие именно «проказы» имел в виду Николай I, не вполне ясно. Возможно, речь шла об упомянутых в предыдущей главе нашего исследования трех предложениях Сперанского, имевших целью сделать государственную службу условием не только получения потомственного дворянства, но и его сохранения.
Законодательство Российской империи до той поры не было кодифицировано, да и публикация его оставляла желать лучшего. В результате было не только затруднительно (особенно в провинции) обнаружить интересующий закон, но часто просто не было известно, существует ли закон по данному случаю.
И в XVIII в., и в начале XIX в. делалось несколько попыток издания сборников законов, но они были малоудачны. Сперанский считал, что «главные недостатки всех сих собраний суть: неполнота их содержания и неверность в тексте и в показании времени, когда состоялись указы. <...> Надлежало положить конец сим затруднениям — и сие было первым побуждением к соединению всех законов в одно собрание — полное и доступное» [72, т. 1, с. 2]. Ставилась задача подготовить и издать полное собрание как действующих, так и ранее принятых, но потерявших свою силу законов начиная с 1649 г., то есть с Уложения царя Алексея Михайловича. Каждый закон предполагалось «напечатать от слова до слова, как он находится в подлиннике или в печатных экземплярах, изданных от правительства...». Должна была указываться правовая разновидность законов, в частности «означаться именной или сенатский указ».
Для выявления оригиналов законодательных актов уже в 1826— 1828 гг. была проведена огромная работа в архивах Сената, Комиссии составления законов и разных других ведомств. В результате уже в 1830 г. был издан первый том Полного собрания законов Российской империи. В предисловии к нему обозначались «причины и цель Собрания». В частности, пояснялось, что «законы, от самодержавной власти исходящие, и общие постановления, именем ее учрежденных мест издаваемые, двумя путями достигают общего сведения и исполнения: 1) через объявление и обнародование каждого из них в свое время посредством мест и властей для сего установленных, и 2) через издание их, уже по обнародовании, в виде собраний. Путь первый — обнародование, всегда признаваем был существенным и для обязательной силы закона необходимым. Обнародование общих узаконений в печати начинается Соборным уложением царя Алексея Михайловича».
— Юб ~


«Указы печатные рассылаемы были сначала в малом числе экземпляров в одни главные присутственные места; а как в губерниях типографий не было, то в подчиненные места из главных посылались всегда письменные [тексты] и часто неисправные...»
Работа по подготовке Полного собрания законов Российской империи была завершена всего за пять лет. Для его напечатания при Втором отделении Собственной канцелярии была организована особая типография. Одновременно с подготовкой Полного собрания законов
Въезд императора Николая I и императрицы Александры Федоровны в Москву. Литография. 1820-е гг.
Второе отделение в 1832 г. приступило к изданию систематического Свода законов, включавшего только законодательные акты, сохранявшие свою силу.
До николаевского царствования правовое положение учреждений, обслуживавших нужды императорского двора, было неопределенным. Существовало мнение, что все они не государственные учреждения, а как бы частные, ведавшие надобностями царской семьи. Решение проблемы было найдено в создании особого ведомства — Министерства императорского двора, правда находящегося на особом положении, не подчиненного высшим государственным органам. В законе от 22 августа 1826 г. говорилось, что министерство это создается «для управления делами по всем придворным ведениям». В частности, в него включались Департамент уделов (возникший еще в павловское


царствование и возглавлявшийся министром), Кабинет его величества (с 1786 г. ведавший «дела по хозяйственной части всех мест, ко Двору принадлежащих»), Привдорная контора, в функции которой входило содержание императорских дворцов и парков в С.-Петербурге, продовольствие императорской семьи, организация придворных церемоний и заведование придворным штатом, а также Гоф-интендантская, Придворная конюшенная и Егермейстерская конторы.
На протяжении почти всего царствования Николая I Министерство императорского двора возглавлял светлейший князь генерал-адъютант Петр Михайлович Волконский (1776—1852). Он прославился бережливым ведением всего придворного хозяйства, холодностью в поведении, способностью понимать собеседника с полуслова, пунктуальностью. Его страстью было коллекционирование (в частности, часов разных систем). После кончины Волконского министром двора стал друг юности Николая I В. Ф. Адлерберг.
Учреждение «Комитета 6 декабря 1826 г.» и организация его работы
В ноябре 1826 г. Николай I принимает решение о необходимости проведения ряда серьезных преобразований в империи, направленных прежде всего на совершенствование государственного управления и «сословной» организации населения. Для изучения ситуации и разработки возможных реформ 6 декабря создается особый Комитет. Деятельность его в первую очередь оказалась направленной на реорганизацию системы государственного управления. Главой Комитета назначается председательствующий в Государственном совете граф В. П. Кочубей, которому было повелено представить свои предложения на этот счет. Ознакомившись с ними, Николай I вручил Кочубею собственноручную записку, в которой говорилось:
«Занятия Комитета должны вкратце состоять:
1) В пересмотре и разборе бумаг, найденных в Кабинете покойного государя императора.
2) В пересмотре нынешнего государственного управления.
3) В изложении мнения: 1) что предполагалось, 2) что есть, 3) что кончить оставалось бы.
4) В изложении мысли, что ныне хорошо, чего оставить нельзя и чем заменить.
5) Как материалы к сему употребить: 1) то, что найдено в кабинете, 2) то, что г. Балашову поручено было, 3) то, что сами гг. члены предположат.
Простейший способ к достижению желаемой цели будет в моих глазах лучший и самый удовлетворительный. Порядок занятий от сего ~ 108 ~


и должен получить определение. Нужных сведений требовать чрез мою Канцелярию, уведомлением статс-секретаря Блудова.
Нельзя будет вводить изменений, особенно по финансовой части, не выслушав предварительно самого министра, потому и определить должно, как сие удобнее исполнить.
Еженедельно уведомлять меня при наших свиданиях об успехах дела, которое я почитаю из важнейших моих занятий и обязанностей. Успех, который опытом докажется, будет лучшая награда трудящимся, а мне душевное утешение» [23, с. XVI].
6 декабря 1826 г. — в день тезоименитства Николая I — на имя Кочубея был дан официальный рескрипт следующего содержания:
«Граф Виктор Павлович!
Признав нужным сделать обстоятельное обозрение разных предположений, найденных в бумагах покойного государя императора, и, по связи оных со всеми почти важнейшими предметами управления, находя полезным обозреть настоящее положение всех частей управления, дабы из сих соображений вывести правила к лучшему их устройству и исправлению, я положил все сие, под собственным моим ведением и руководством, поручить особому Комитету, членами коего, под председательством Вашим, назначаю: членов Государственного совета генералов графа Толстого и Васильчикова, действительного тайного советника князя Голицына, генерала барона Дибича и тайного советника Сперанского, а производителем дел статс-секретаря Блудова.
Предметы сего Комитета и цель его я лично Вам изъяснил и поручаю Вам сделать оные Комитету известными.
Вы не оставите сообразно тому устроить порядок письмоводства и собрания нужных сведений и, установив дни присутствия Комитета, открыть действия его неотлагательно.
Пребываю Вам всегда благосклонный — Николай.
С.-Петербург, декабря 6-го дня 1826 года» [23, с. XV].
По дате образования Комитет и получил свое наименование — «Комитет 6 декабря 1826 г.».
Кочубей придавал образованию Комитета, его миссии большое значение. Он писал Николаю I: «...достоверен будучи, что [Российское] государство достигает уже той зрелости, или лучше сказать так сближается с европейскими понятиями, что предусмотрительному правительству не должно ничего оставлять наугад и напротив следует благовременными мерами учреждать то, что при небрежении, при оставлении последующего на произвол, может установиться с некоторым потрясением». Кочубей считал важным, чтобы деятельность Комитета помогла, в частности, «отклонить нарекания на счет правительства, столь часто возобновлявшиеся, что оно благоволит предпочтительно к нижнему классу людей» [5, с. 361].
В состав Комитета вошли только сановники, пользовавшиеся личным доверием императора. О Кочубее и Сперанском мы уже говорили. Вот краткие сведения о других его членах.


Граф Петр Александрович Толстой (1770—1844) получил домашнее образование. В 1775 г., пяти лет от роду, был записан в Преображенский полк капралом. В 1785 г. назначен флигель-адъютантом в штаб генерал-аншефа князя Н. И. Салтыкова и произведен в подполковники. В 1799 г. производится в генерал-лейтенанты и назначается в свиту императора. Активно участвовал в войнах с Наполеоном на строевых и штабных должностях. В 1814 г. он генерал от инфантерии. С 1823 г. состоял членом Государственного совета. В начале николаевского царствования управлял
Граф П. А. Толстой. Гравюра с оригинала Дж. Доу. 1820-е гг.
Главным штабом его величества. Впоследствии председатель Департамента военных дел Государственного совета.
Илларион Васильевич Васильчиков (1775—1847) получил домашнее образование. При рождении записан в Измайловский полк рядовым. Принимал активное участие в войнах с Наполеоном. В 1812 г. производится в генерал-лейтенанты (за участие в Бородинском сражении). 14 декабря 1825 г. в качестве генерал-адъютанта находился при императоре на Сенатской площади. Впоследствии граф и князь. С 1838 г. председатель Государственного совета.
Князь Александр Николаевич Голицын (1773—1844) получил домашнее образование. В малолетстве записан в Преображенский полк. В 1797 г.
назначается камергером императорского двора. В 1799 г. уволен в отставку и выслан в Москву. При Александре I, в сентябре 1802 г., назначен обер-прокурором Синода и статс- секретарем императора. Неоднократно замещал Д. А. Гурьева по управлению придворной частью В 1808 г. производится в тайные советники. С 1810 г. он член Государственного совета и главноуправляющий духовными делами иностранных вероисповеданий. В октябре 1817 г. назначен министром духовных дел и народного просвещения, а с 1819 г. еще и главноуправляющим Почтовым департаментом. К 1826 г. действительный тайный советник.
Барон Иван Иванович Дибич-Забалканский (1785—1831) — сын прусского офицера, перешедшего в 1798 г. на русскую службу. Состоял в гвардии, участвовал в войне с Францией в 1805—1807 гг. В 1812—1813 гг. обер- и генерал-квартирмейстер армии. С 1815 г. начальник штаба 1-й армии. В 1821 г. сопровождал Александра I во время Лайбахского конгресса, когда и сблизился с императором. С 1823 г. начальник Главного штаба. Во время русско-турецкой войны 1828—1829 гг. фактически руковоУ/0 -


дил военными действиями на Балканах. Получил титул графа и чин генерал-фельдмаршала. В декабре 1830 г. был назначен главнокомандующим войсками, направленными на подавление Польского восстания 1830—1831 гг. Умер от холеры.
Дмитрий Николаевич Блудов (1785—1864), с 1842 г. граф. Племянник Г. Р. Державина. Получил хорошее домашнее образование. Службу начал по ведомству иностранных дел. Составлял обвинительное заключение Следственной комиссии по делу декабристов. В 1826—1828 гг. товарищ министра народного просвещения. В 1830—1831 и 1838— 1839 гг. управлял Министерством юстиции. В 1832—1838 гг. министр внутренних дел. С 1839 по 1862 г. возглавлял Второе (кодификационное) отделение Собственной его величества канцелярии. В 1861—1864 гг. он председатель Комитета министров и (с 1862 г.) Государственного совета. С 1855 по 1864 г. состоял президентом Императорской Академии наук.
Определив основной состав Комитета, Николай I распорядился: к )
«1-е, чтобы для производства письменных дел Комитета вместе И. В. Васильчиков,
с статс-секретарем Блудовым был Гравюра с оригинала Дж. Доу. употреблен действительный стат- 1820-е гг.
ский советник Дашков; 2-е, чтобы, смотря по надобности, Комитет со временем избрал еще чиновников совершенно благонадежных, сколько будет нужно для безостановочного течения дел; 3-е, чтобы для переписки употребляемы были кантонисты, о чем и сообщено начальнику Главного штаба его императорского величества, и 4-е, чтобы было поручено тайному советнику Сперанскому поместить канцелярию Комитета в доме II Отделения Собственной канцелярии его величества» [23, с. 5]. (Дмитрий Васильевич Дашков позднее занимал пост председателя Департамента законов Государственного совета.)
Занятия Комитета (еженедельно, по средам) продолжались до 1832 г. В 1827 г. было 65 заседаний, в 1828 г. — 40, в 1829 г. — 23, в 1830 г. — 12. Каждое заседание фиксировалось журналом (протоколом), который подавался императору. Все журналы вместе с обсуждавшимися документами в 1834 г. были переданы на хранение в Собственную его величества канцелярию. В 1890 г. государственный секретарь и председатель Императорского русского исторического общества — 777 —


А. А. Половцов испросил разрешение Александра III на публикацию всех материалов Комитета 1826 г. в виде двух томов сборника общества (напечатаны в томах 74 и 90).
8 декабря 1826 г. состоялось первое заседание Комитета. Кочубей объявил, что император «признал нужным, чтобы... Комитет, под собственным его ведением и руководством учреждаемый, приступил к обстоятельному обозрению бывших доселе предположений о лучшем устройстве системы управления, повелевает оному заняться и рассмотБарон И. И. Дибич-Забалканский. Гравюра с оригинала Дж. Доу. 1820-е гг.
рением, равно обстоятельным и точным, состояния всех частей управления в государстве, дабы на извлеченных из сего соображений можно было с достоверностью основать мнение о надежнейших средствамх для желательных исправлений и усовершенствований». При этом «во всех своих действиях и предположениях Комитет обязан не выпускать из вида, что для достижения великой предназначенной оному цели средства простейшие, ближайшие к обыкновенному порядку, — суть лучшие и должны быть предпочтены всяким иным» [23, с. 2].
На этом же (первом) заседании было признано необходимым:
«1) Истребовать сведения об устройстве министерств в 1802 году и при новом образовании
оных в 1811, о пределах ведомства и власти комитета министров и каждого министра в особенности, равно и о бывших в пределах сей власти изменениях, вследствие новых постановлений или, что быть может, и без оных, по одному иногда нечувствительному уклонению от предписанных законами правил. Комитет будет стараться вникнуть в истинные причины сих изменений, означая и последствия оных, а с тем вместе и действие самых первоначальных учреждений и влияние их на благосостояние государства. Для сравнения же числа и рода дел, подлежавших прежде рассмотрению Комитета министров и ныне в оный поступающих, истребуется ведомость о делах одного из первых годов после образования министерств и одного из последних, именно: 1803 и 1824 годов.
2) От Комитета министров перейти к Государственному совету и также истребовать хранящиеся в оном сведения о составе и действиях совета в царствование императрицы Екатерины, после преобразования оного в 1801 году, после нового преобразования в 1810 и ~ 772 ~


вследствие введенных уже в позднейшие времена перемен; при сем также нужна будет ведомость о рассмотренных в Совете делах в 1801, 1811 к 1824 годах.
3) Требовать сведений о состоянии и изменениях Сената до 1811 года, которые, как объявил член Комитета тайный советник Сперанский, собраны и хранятся в Государственной канцелярии. Получив сии, должно будет для новейших сведений отнестись к Министерству юстиции чрез посредство Собственной канцелярии его императорского величества. Комитет в особенности обратит внимание на дела, подлежащие ведению Первого департамента, означая, в чем стеснен круг сего ведомства со времени учреждения министерств и распространения действий Комитета министров и совета и в чем состояли прежде и ныне состоят сношения министров с сим департаментом Сената.
4) В рассуждении нижних, то есть губернских и уездных правительственных и судных мест, Комитет положил также требовать нужных оному сведений для правильного соображения в общем порядке и сих частей государственного управления, но прежде
рассмотрев проекты и мнения о Граф Д. Н. Блудов,
новом устройстве наместничеств, Литография. 1850-е гг.
составленные по воле покойного
государя императора генералом Балашовым, тайным советником Сперанским и другими. Тайный советник Сперанский представил Комитету опись сих бумаг, доселе у него хранящихся» [23, с. 3—4].
На заседании, состоявшемся 19 января 1827 г., был одобрен предложенный председателем Комитета общий план его работы: «...сначала рассмотреть вообще главные части государственного управления, разделение оного на министерства и образование сих министерств, потом обратиться к долженствующему быть средоточием оных Правительствующему Сенату и, определив также в главных отношениях круг действий его, приступить к предначертанию порядка, который может быть у станов ляем в чрезвычайных случаях отсутствия государя, а после того продолжать, и на сей раз входя уже во все подробности, рассмотрение состава и образования как министерств, так и Правительствующего Сената, чтобы наконец заключить первую же часть трудов Комитета: обозрение верховных или общих государственных учреждений предположением правил для устройства Сената Судебного» [23, с. 41].


Кочубей разъяснял, что «постоянная цель Комитета долженствует непрестанно состоять в том, чтоб уничтожить разные беспорядки, улучшить те части, кои требовать могут исправления...». «Должен он обратить внимание на Комитет министров, на Государственный совет и Сенат... Рассмотрено им быть должно [и] настоящее положение губернского управления, неудобств или недостатков, по всем частям оного открыться могущих, и способов исправления» [23, с. XVIII]. Хотя в данном случае Кочубей не упомянул о министерской системе,
реформирование ее имелось в виду прежде всего. Уже 19 января 1827 г. Комитет начал критическое рассмотрение «Общего учреждения министерств» (1811 г.).
Отметим также, что в связи с вопросом о совершенствовании системы органов государственного управления «Комитетом 6 декабря 1826 г.» рассматривалась проблема организации государственной службы, а также сословный строй городского и сельского населения империи.
Естественно, что работа «Комитета 6 декабря 1826 г.» была начата с рассмотрения ранее составленных разными лицами, а теперь переданных ему записок, содержавших критику сложившегося положения в сфере государственного управления и проекты совершенствования последнего. Основное внимание привлекли записки М. М. Сперанского, Д. А. Гурьева, В. П. Кочубея и М. А. Балугьянского. О некоторых из них мы уже говорили в первой части нашей работы. Записки эти интересны прежде всего тем, что характеризуют мнения современников как о проблеме государственного управления вообще, так и о желательной организации последнего в России, с учетом опыта нескольких лет существования министерской системы, сложившей~ Ш ~


ся в условиях тяжелой внутренней и внешней политической обстановки (война с Францией, восстание декабристов).
Помимо записок разных лиц, в распоряжении «Комитета 6 декабря 1826 г.» был «составленный в Военном министерстве свод пожеланий членов злоумышленного общества» (т. е. лиц, причастных к подготовке декабрьского восстания 1825 г.) «о внутреннем состоянии государства». Членами Комитета было признано, что в этих «показаниях» «содержатся многие истины, на кои правительство отчасти обратило уже внимание, но существующее действительно зло весьма увеличено, чего и ожидать надлежало от людей, желающих прикрыть свой умысел благовидным предлогом. Как бы то ни было, Комитет положил извлечь из сих сведений возможную пользу при будущих трудах своих» [23, с. 94].
Представленные
в «Комитет 6 декабря 1826 г.» проекты реформирования органов государственной власти и управления
Записки М. М. Сперанского. От Сперанского Комитет получил на рассмотрение пять ранее подготовленных записок: 1. «Историческое обозрение государственных установлений в России»; 2. Проект закона о Правительствующем Сенате; 3. Записка о Судебном Сенате; 4. Проект закона о губернском управлении; 5. Очерк истории государственных учреждений в России (до XIX в.).
Второй и третий документы представляли собой законопроекты, обсуждавшиеся в Государственном совете еще в 1811 г. Тогда «большинство членов, с мнением которых согласился и император Александр I, высказались за утверждение проекта» реорганизации Сената. Тем не менее дело это в то время не получило дальнейшего движения и было отложено [23, с. 50]. Вопрос о разделении Сената на два учреждения — Правительствующий Сенат и Сенат Судебный — являлся едва ли не центральным в деятельности «Комитета 6 декабря 1826 г.». К его рассмотрению приступили уже 26 января 1827 г. Совмещение в Сенате двух разных функций — судебной (он — высшая судебная инстанция) и отчасти исполнительной власти (Межевой департамент, Герольдия и др.) представлялось Комитету 6 декабря 1826 г. впредь недопустимым. Образование Правительствующего Сената ставило под вопрос и правомерность сохранения Комитета министров, чей правовой статус считался сомнительным («учреждения нового, о коем не объявлено никаким манифестом»). Четвертый документ был подготовлен по специальному поручению Николая I и имел одной из — —


целей согласовать устройство органов губернского управления с теми задачами, которые ставились перед ними реорганизацией центральных правительственных учреждений. Пятый документ имел лишь справочное значение для «Комитета 6 декабря 1826 г.».
Второй, третий и четвертый из названных документов будут рассмотрены далее (см. с. 151—166, 180—184), здесь же заметим, что ранее намечавшееся Сперанским предложение об образовании Законодательного собрания (Государственной и губернских дум) теперь им не выдвигалось. Конкретные причины этого нам не известны. Резонно предположить, что главных могло быть три: опасение, что думы окажутся неуправляемыми; политическая и экономическая ситуация того времени; надежда на то, что «представительные» функции думы будут выполнены губернскими дворянскими собраниями (пользовавшимися правом доводить до сведения правительства о местных нуждах).
Проект Д. А. Гурьева «Об устройстве верховных правительств в России». Упоминавшаяся ранее записка Гурьева — долговременного министра финансов и одновременно министра уделов и управляющего Кабинетом императора — была подготовлена имв1816г. и тогда же, вероятно, представлена Александру I. Она имела претенциозное название: «Об устройстве верховных правительств в России» [5, с. 39—92]. Реакция на нее ни Александра I, ни Николая I нам не известна. Но «Комитетом 6 декабря 1826 г.» ей было придано важное значение. К моменту рассмотрения записки Гурьева уже не было в живых (он скончался осенью 1825 г.), однако это не умаляло ее авторитетности.
Гурьев утверждал, что «сильные и чрезвычайные потрясения, которым подвержено было отечество наше в 1806 и 1812-м годах, много содействовали к умножению беспорядков и к ослаблению способов, приемлемых к искоренению злоупотреблений, которые во всякое время готовы появляться, как скоро подавляющая их сила ослабевает». В другом месте он писал: «Одна власть пресекала другую. Никто не был в ответственности. Всяк относил дела своего управления к управлению вышнему над ним, а сии к управлению в столице; таким образом дела, не получая окончания в тех местах, которые для них учреждены, доходили до министерств и наконец до государя. Медленность и безответственность были следствием такого беспорядка, от которого проистекали притеснения народа, грабительства и всякого рода злоупотребления, предмет всеобщих жалоб и неудовольствий. Жалобы на притеснения, насильства, неправосудие и хищения увеличиваются и размножаются по мере того, как трудность обстоятельств и дороговизна умножают заботливость и опасение в каждом частном лице и водворяют беспокойство и неудовольствие в недра каждого семейства; и хотя никогда не должно оставлять их без уважения, но и не следует также без рассмотрения почитать их всегда основательными.
Сколь ни велики настоящие жалобы на злоупотребления и беспорядки и столь ни желательно прекратить и исправить оные, но благо¬


разумие правительства не может не сделать различения между теми, которые неразлучны с несовершенствами человека или относятся к нравственности народа, и теми, которые проистекают или усиливаются от погрешностей в самых его учреждениях; сии последние призывают непосредственно его заботливость, а первые исправляемы быть должны свободным действием законов.
Впрочем, немалое количество весьма основательных жалоб может уже быть предупреждено большею осмотрительностию в избрании лиц, коим вверяются разные части правительственных и судных дел, и в наполнении мест способнейшими и достойнейшими чиновниками. Постановление правил, коими бы постепенное возвышение чиновников неотъемлено было присвоено заслугам, опытности и честности, есть самым верным и можно сказать единственным к тому средством».
Автор записки считал необходимой существенную реорганизацию аппарата государственного управления. Прежде всего, он предлагал учреждение при императоре особого тайного совета из министров и других особо доверенных лиц. Слово «тайный» означало, что деятельность совета не оглашалась, а рекомендации оного, одобренные императором, рассматривались как исходящие лично от его величества. Затем автор записки предлагал упразднить Комитет министров с передачей его функций Правительствующему Сенату. «Судную часть» прежнего Сената предлагалось «совершенно отделить под названием Сената судного». Такое преобразование Сената предлагалось, как мы помним, М. М. Сперанским еще в 1811 г.
За Государственным советом сохранялся статус законосовещательного учреждения. Гурьев предлагал «ограничить обязанности» Государственного совета «одним законодательством, то есть рассмотрением проектов законов, предлагаемых правительствующим сословием и министрами. Он должен быть составлен большею частию из лиц независимых и не участвующих в управлении, дабы освещать своим беспристрастием в общих видах предположения, ограничивающиеся частными видами одной какой-либо отрасли управления. Министры с своей стороны руководствуют в совещаниях ближайшими сведениями своими о делах их управления. Они настоят в соблюдении и ненарушимости начал, принятых государем в Тайном его совете. Положения Государственного совета подвергаются высочайшему утверждению государя.
По сему начертанию должно уничтожиться разделение [Государственного] совета на департаменты. В тех же случаях, когда Совету нужно будет войти в подробнейшее рассмотрение предлагаемых законов, составляются частные комитеты из членов Совета, которым министры доставляют все потребные объяснения и сведения.
Председательство [в] Совете принадлежит государю. В отсутствие его занимает место председателя министр юстиции, яко законоведец и хранитель государственной печати.
Положения Совета подносятся государю тем министром, к части которого принадлежит дело, непосредственно, естьли они единоглас~ 77? -


ны; или чрез Тайный совет, когда положение Совета противно представлению министра».
Образование исполнительной власти было, по мнению Гурьева, «самой труднейшей частью в государственном установлении, по многосложности оной, по обширности отраслей и по великому влиянию ее на все прочие.
Причин непрочности различных конституций, которые порождались в Европе в недавнем времени, конечно должно искать более в погрешностях образования исполнительной власти, нежели обеих других, и сие от того, что по ложному мнению, посеянному господином Руссо, почитали исполнительную власть просто как подчиненную и обязанную только исполнять повеления власти законодательной. От сего заблуждения, бывшего источником великих бедствий в Европе, самих государей и правителей признавали наравне простыми исполнителями законов.
Исполнительная власть есть существенная часть верховной, единой и нераздельной власти государя. Верховная власть вмещает в себе законодательную и исполнительную совокупно; без той или другой нет верховной власти или есть две равных. Законодательная власть издает закон, то есть правило гражданского поведения; исполнительная употребляет средства истины для соблюдения его или для приведения в действо; собственно она одна есть власть, а первая есть только право; та и другая суть принадлежности одной и той же верховной власти. Подобно тому, хотя делают различия в способностях души, но ни одна из оных не составляет отдельной части и ни одна не подчинена другой.
Государь может, естьли пожелает (или же обязывается, когда постановлено конституцией государства) призывать народ или представителей к отправлению власти законодательной. Когда сие постановлено конституцией, тогда законодательная власть смешана и есть существо нравственное, состоящее из государя и представителей. Когда законодательное сие сословие отправляет свою власть независимо и против воли государя, тогда сие сословие, а не государь обладает верховною властию; и потому необходимо должно государю участвовать, направлять и утверждением своим совершать суждение законодательного сословия, естьли не желает он подвергнуть государство всем бедствиям внутренних переворотов.
Не иначе как посредством лиц, определенных к отправлению власти исполнительной, может государь руководствовать суждениями законодательного сословия; упущение из виду сего предмета было главнейшею причиною разрушения тех конституций, которым деланы были столь много безуспешных опытов в Европе. Даже в неограниченных монархиях, в коих есть особенный совет законодательства, необходимо нужно руководствовать им исполнительной властью, которой одной известно и настоящее положение, и виды государя. Таким образом, исполнительная власть в монархическом правлении важнее законодательной. Первая управляет, действует, вторая соглашается,


одобряет и рассматривает действия правления. Сколь ни велика важность мудрых законов, но они останутся бесполезными, естьли исполнение их будет погрешительно.
Исполнительная власть должна вся принадлежать государю и не может быть сообщаема никакому сословию или собранию народа. В противном случае исполнение было бы подвержено тем же затруднениям, которым нередко причастна бывает законодательная отрасль верховной власти. Один Тайный совет может быть хранителем исполнительной власти, и посредством его государь управляет всем.
Но как дела исполнительной власти суть бесчисленны, то для оных учреждаются различные правительства. Итак, образование исполнительного порядка есть не иное что, как образование правления. Правление есть производство дел в исполнительном порядке, то есть дел правительства, которое есть едино и заключается в особе государя.
Очевидно, что злоупотребление власти в исполнительном порядке столько же возможно, как и в законодательном, и потому надлежит, чтоб и первый состоял во власти государя посредством Тайного его совета, как и последний».
По мнению Гурьева, «высшим правительственным местом» в России должен быть реорганизованный Сенат — «верховное правительственное сословие». Несмотря на «все недостатки в его учреждении... беспредельное почтение к памяти великого его учредителя, столетнее его существование и наконец подтверждение [его] прав вашим императорским величеством, поселили в понятия народные некоторое особенное уважение к сему месту, при самом его упадке, почитаемому доныне „Правительствующим“. Главнейшие его недостатки после разделения на 6 департаментов в 1763 году состояли в том, что все сии департаменты соединены были под одним министром с названием генерал-прокурора, который не был в состоянии обнять всех многоразличных дел, в оные поступавших».
Гурьев предлагал «Правительствующий Сенат обратить в высшее сословие управления в порядке исполнительном, подобно тому как Государственный совет учрежден таким же местом в порядке законодательном. Поелику все дела управления разделены по министерствам, то разделить его на столько присутствий, сколько министерств, с следующими изъятиями: дела иностранные, требуя всегда тайны, не могут входить в Сенат и для них особого присутствия не полагается; производство в чины и другие подобные дела департамента иностранных дел могут входить в присутствие Внутренних дел и Герольдии; засим составить в Сенате присутствие Военных сухопутных дел, Военно-морских сил, Внутренних дел (куда поступать будут дела иностранных исповеданий, просвещения, Внутреннего министерства, Путей сообщения и полиции, Финансов, Ревизии счетов, Юстиции и Герольдии. Все дела, требующие нового закона, учреждения или устава и все важные дела, коих разрешение не может быть основано на точных словах закона, вносятся министрами в назначенные присутствия. Отправление


дел и суждения в присутствиях производятся коллегиальным порядком. Министр, как член Тайного совета, председательствует и предлагает, сенаторы решают по большинству голосов».
Далее автор записки указывал, что «вопросы, подлежащие к разрешению при учреждении министерств, касаются: 1) до разделения их; 2) до их принадлежностей; 3) до их образования.
Разделение министерств. Разделение государственных дел на министерства должно быть основано на строгом уважении взаимной связи их и удобности управления, дабы сколько с одной стороны не отягчить оного великим скоплением разнородных частей, столько с другой излишним раздроблением не установить малозначащих отделений, которые только умножают издержки управления и затрудняют отправление дел. Сверх сего, как всякое министерство непременно должно иметь зависящее от него местное управление в губерниях, дабы свободно могло действовать во всем пространстве империи, то ненужное раздробление государственных дел в главных их отделениях сделает и местное управление без нужды многосложным, затруднительным и многостоящим.
Настоящее число министерств и главных управлений по учреждению 1811 года есть следующее: 1) Иностранных дел. 2) Военное сухопутное. 3) Морское. 4) Иностранных исповеданий. 5) Просвещения. 6) Юстиции. 7) Полиции. 8) Внутренних дел. 9) Путей сообщения. 10) Финансов. 11) Казначейства. 12) Ревизии счетов.
Разделение оных на 8 министерств соответствовало бы настоящим нуждам и успеху управления и сократило бы значительно издержки; таким образом, составились бы следующие отделения: 1) Иностранных дел. 2) Военных сухопутных. 3) Морских. 4) Исповеданий и просвещения. 5) Полиции, внутренних дел и путей сообщения. 6) Юстиции. 7) Финансов. 8) Ревизии счетов.
Причины, оправдывающие сие разделение, суть:
I. Соединением главного управления вероисповеданий и просвещения, которые порознь имеют мало занятий, сократятся издержки не только одного министерства, но и многих частных училищ, которые могли бы также быть соединены. Сверх того, оба сии управления взаимно могут быть одно другому более полезными и действовать в одинаких видах, нежели теперь, что не только облегчит их управление, но и споспешествовать может скорейшему усовершенствованию зависящих от них заведений.
II. Соединение министерств Полиции, Внутренних дел и Путей сообщения нужно потому: 1) что Хозяйственный департамент [Министерства] полиции и два департамента — Мануфактур и Хозяйственный Внутренних дел — в настоящем их положении имеют весьма мало дел, так что, составя из них департамент, будет оный достаточен к отправлению их. 2) Следуя неоспоримым началам государственного хозяйства, к распространению народной промышленности потребны только твердое ограждение безопасности лиц и собственности, при весьма — ш ~


небольших поощрениях. Итак, естьли попечение о безопасности сей вверено особому министерству, что же остается делать еще другому к споспешествованию промышленности? Мнимое направление оной к предметам более выгодным есть не иное что, как помешательство свободному ее ходу и умножение издержек, пользы не приносящих. 3) Обязанность пещись о переселении казенных крестьян возложена на Министерство внутренних дел, [что ему] вовсе несвойственно, когда учрежден особый Департамент казенных имуществ для их управления. И сие раздробление одного и того же дела умножает только переписку, похищает время и обращается к вреду самих поселян. 4) Полиция промышленности должна зависеть от того же министерства, которое печется об общей полиции, так как первая составляет часть последней. Поощрения и ободрения относятся более к Министерству финансов, нежели к другому, ибо оное первое извлечь из того может пользу; и сие тем еще более, что внешняя торговля принадлежит к его ведомству и что от оной никак уже не возможно отделить торговли внутренней. 5) Сухопутные и водяные сообщения, принадлежа к средствам поощрения промышленности, составляют часть общей полиции или благоустройства государства. Присоединя их к Министерству полиции, не нужно будет множество особых чиновников, выключая тех, которые употреблены по технической части. Губернаторы оказывать им будут все зависящее от них содействие, чрез что сократится много излишних расходов и отвратятся все неудобства стечения разных начальств. о) Словом, нынешнее Министерство полиции не иное что есть, как бывшее Министерство внутренних дел до 1811 года, а сие последнее осталось с самой мал означу щей частью. Опыт показал, что по первому образованию оно составляло полное отделение, успешно производило дела и приобрело общее уважение. Соединяя ныне обе сии части, можно бы было для сохранения приличности наименовать его Министерством внутренних дел и полиции. Само собою разумеется, что для управления разными отраслями сего министерства нужны будут особенные департаменты.
III. В учреждении министерств 1811 года предположено особенное Министерство казначейства. Но каким образом может оное быть отделено от Министерства финансов? Как сие последнее будет действовать, не имея ежедневного сведения о состоянии казначеств? Что б сказали, естьли б от Министерства военного отделено было и поставлено в зависимость комиссариатское или провиантское управление? И каким образом могло бы оно быть обеспечено в продовольствии и снабжении войск? Ежедневные сношения Министерства финансов с казначейством столь необходимы, что по самому учреждению 1811 года на сей конец помещено в штате министерства особое отделение для сношения с казначейством. Пяти летний опыт показывает еще более невозможность разделить сии две части и составить из них два различные управления.
Принадлежности министерств. Министерства, составляя вышние управления, должны иметь следующие принадлежности (функции. —
- Ш —


Л. III.): 1) Составление проектов законов, вносимых в Правительствующий Сенат. 2) Составление указов. 3) Предписания о исполнении законов и указов. 4) Решение дел и затруднений, встречаемых при исполнении. 5) Надзор. 6) Исполнение.
Образование министерств. Поелику действия власти исполнительной заключают в себе две существенные власти: суждение или решение и исполнение, то и нужно, чтоб каждое министерство и даже всякое управление составлено было из двух частей — судящей, то есть коллегии, и исполнительной, или канцелярии. Обе они должны действовать совокупно и под одним начальством, ибо составляют одну власть.
Итак, самое приличное образование министерств было бы: министр; совет или коллегия совещательная под его председательством; канцелярия для письмоводства и отправления или исполнения дел. <...>
Естьли Сенат, как выше представлено, будет разделен на 6 присутствий и министры обязаны будут вносить туда предметы новых законов, указов и важнейшие дела, то сии присутствия могут заменить советы министров. И потому министерства надлежало бы учредить следующим образом: министр — член Тайного совета и председатель присутствия Сената; директор, управляющий производством дел; советники-докладчики по разным делам, поступающим к министру из департаментов; канцелярии для письмоводства. Совет министра состоял бы тогда из директора и советников-докладчиков, которые имели бы только объясняющий голос. Предмет законов и указов министры вносили бы в Сенат, а прочие решали бы собственной властью. Таковое образование соединит зрелость суждения или определения со скоростью исполнения. <...> Под ведомством министерств, составленных из министра и канцелярии, учреждаются департаменты или центральные коллегии для управления каждой особенной частью во всем государстве».
Свою записку (проект) Гурьев заключал следующим абзацем: «На сих главных началах основан проект установления, при сем на высочайшее благоусмотрение вашего императорского величества подносимый. Он содержит в себе общие распоряжения и правила и объем лет образование всех государственных мест. Естьли по рассмотрении оного ваше величество соизволите признать его соответственным великим намерениям вашим, к прочному основанию народного блага устремленным, то частные распоряжения и устройство всех министерств и губернских и местных правительств, то есть составление им штатов и частных наставлений, согласно с общими распоряжениями, легко и скоро может быть совершено, ибо проект сей заключает в себе главные начала по всем частям».
Предложения М. А. Балугьянского «О средствах исправления учреждений и законодательства в России». Наиболее полными и систематическими были материалы, представленные в «Комитет 6 де¬


кабря 1826 г.» М. А. Балугьянским, озаглавленные им так: «О средствах исправления учреждений и законодательства в России» [5, с. 27—38]. Вероятнее всего, они были подготовлены специально для Комитета.
Михаил Андреевич Балугьянский (1769—1847) родился в Закарпатье. Учился в Венгрии и Венском университете (на юридическом факультете). В 1796 г. получил ученую степень доктора права. С 1804 г. он профессор политической экономии Петербургского университета. В 1819— 1821 гг. являлся первым ректором Петербургского педагогического института, а затем — ректором Петербургского университета. Позже работал в Министерстве финансов, а в начале николаевского царствования участвовал в работе М. М. Сперанского по подготовке Свода законов Российской империи. Тайный советник и статс-секретарь.
Как пишет Балугьянский, его целью было «показать выгоды и невыгоды отечественных законов и учреждений, возможность исправления их без большого затруднения и наконец достигнуть той постоянности, без которой нет общего и частного блага, спокойствия и народного удовольствия».
М. А. Балугьянский. Литография А. Мюнстера. 1840-е гг.
Одобрив в целом сложившуюся в империи систему высших органов власти, автор затем критически анализирует устройство и деятельность каждого из этих органов.
Государственный совет.
«1) Недостаточное, может быть, число членов в департаментах. Два или три лица соображают многократно дела, требующие разновидных соображений.
2) Ему предоставлены некоторые дела исполнительные, как например, общие внутренние меры к успешному исполнению законов или в чрезвычайных случаях приемлемые, объявление войны и заключение мира.
3) Совет перевершает предположения министров, а иногда и решения Сената и делает им новую редакцию, что с одной стороны рождает негодование оных мест, а с другой сопряжено с потерею времени. Канцелярия его под именем Государственной имеет вид верхов¬


ной канцелярии. Если бы Сенат и министры представляли свои предложения в таком виде, в каком они по утверждению должны быть изданы в свет, то законодательному Совету остались бы только совещания о принятии или непринятии предполагаемого закона и об исправлении некоторых статей или выражений, и тогда канцелярия Совета могла бы быть сокращена и не иметь уже вид общей Государственной канцелярии, управляющей всеми делами государства.
4) В последних временах многие дела, принадлежащие к законному действию Государственного совета, отняты от него и присвоены особенным комитетам. Так, например, предметы департамента Хозяйственного рассматривались и решались в так называемом Тайном комитете финансов, много раз для рассмотрения финансовых мер назначались, по представлению министра, два или три члена, мимо департамента. Изданы узаконения против мнения Государственного совета за подписанием его председателя, как например: закон о гильдиях. В последних годах Комитет министров завладел почти всею законодательной властию. Министры подносили узаконения прямо на утверждение государя о предметах, коих предварительное рассмотрение принадлежало по существу своему в Государственный совет.
История всех веков доказывает, что отступление дел от законного их пути, управление чрез особенных комиссий мимо законных установлений, вело всегда государство в расстройство и ум подданных в замешательство.
Возвращение законной власти Государственному совету, уничтожение всех особенных законодательных комиссий, умножение деятельных членов в департаментах, постановление Комитета министров в пределы, сему званию приличные, сокращение Государственной канцелярии, преобразуя оную в Канцелярию совета, под управлением одного статс-секретаря, суть легко исполняемые средства для усовершенствования сего первого в государстве установления».
Комитет министров.
«В настоящем положении Комитет министров занимается как законодательною властию, так и делами, по законам принадлежащими Сенату. Таким образом достоинство Государственного совета и Сената унизилось. Он занимается мелочами, что отнимает у министров время для занятия важными делами.
Комитет министров, т. е. соединение глав всех управлений, должен бы представлять то, что во Франции есть Conseil des Ministres, в Австрии Staats und Conferenz-Ministerium, в Англии Кабинет (различный от privy Council или Государственного совета). В сем значении он бы был хранитель государевой тайны, совещатель в законодательстве и в управлении. Приняв звание Тайного совета (Кабинет), присовокупив к нему несколько знатнейших и опытнейших особ, под председательством старшего министра или канцлера, он собирался бы не в определенное время, но по повелению государя или в случаях, требующих общего совещания всех глав управлений. Таковые случаи были бы:
- ш


1) Предварительное совещание об отмене законов или об установлении новых, прежде, нежели таковые предположения представлялись Государственному совету.
2) Совещание о принятии решительных мер в случае нарушения безопасности.
3) Совещание о объявлении войны и заключении мира; наконец
4) Предварительное соображение ежегодной сметы доходов и расходов, которая ныне составляется исключительно министром финансов из доставляемых другими министрами сведений, и потому влечет за собою ежегодно ссоры и жалобы министров на министра финансов, сокращающего сметы своих товарищей по своему произволу. Отсюда происходят в течение года расходы сверх расписания по особым высочайшим повелениям, которые разрушают совершенно государственную смету и умножают от года в год недостатки.
Само собою разумеется, что дела, требующие законной формы, вносились бы министром, до управления коего дела принадлежат, обыкновенным порядком в Государственный совет. Дела же правительственные каждого министра порознь вносились бы министрами по принадлежности г Сенат, как сие учреждением министерств §§ 238 и 234 установлено».
Сенат.
«Сенат по существу своего учреждения имеет два назначения: 1) Он есть хранитель и объявитель законов и имеет некоторую правительственную власть, оставшуюся ему от прежнего его величия. 2) Он есть верховное судилище в государстве.
Если здравая политика требует сохранить государственные установления, избежав все новости, которые не что иное, как испытания новых опытом не доказанных форм, то нельзя отнять от Сената сии две должности. Никакое другое место не могло бы оные исполнить с толикою удобностию, с таковым доверием народа.
Первый департамент Сената, в котором заседают по своему званию министры и знатнейшие чины, приняв звание Правительствующего Сената, мог бы с большей удобностию исполнять все то, что ныне составляет предмет и могущество Комитета министров. В Сенате существуют предания прежнего века, он держится более к прежде изданным узаконениям, нежели Государственный совет и министры. Соединив в оном издание министерских указов, происходило бы единообразие правил в разных частях управления и избежались бы многие излишние указы.
Правительствующий Сенат (Первый департамент) состоял бы так под председательством председателя Тайного совета. Один статс-секретарь с 4-мя секретарями, по примеру 4-х департаментов Государственного совета, производили бы письменные дела.
Но в образовании своем в качестве верховного судилища Сенат требует коренного исправления. Восемь департаментов и четыре отделения, всего 12 департаментов! Почему? Потому только, что все почти дела низ¬


ших инстанций переводятся в Сенат. Исправление судопроизводства есть единственное средство для искоренения сего зла, что составляет предмет трудов Второго отделения Собственной канцелярии его величества».
Синод.
«Под ведением Святейшего Синода Российская церковь благоденствовала более ста лет без всякого помешательства в спокойствии государства. Можно ли и подумать о нарушении подобного установления? Сие не исключает доставление некоторых выгод Российской церкви, которая, может быть, лишилась некоторых прав, бытию оной принадлежащих» .
Министерства.
«Число министерств и главных управлений, имеющих права министерств, простирается до 13: 1) Иностранных дел; 2) Главного штаба; 3) Военных дел; 4) Морского штаба; 5) Морского министерства; 6) Уделов, Кабинета и разных придворных управлений; 7) Просвещения и духовных дел; 8) Юстиции; 9) Внутренних дел; 10) Финансов; 11) Государственного контроля; 12) Водяных коммуникаций; 13) Главного управления почт. — А сколько еще других мест и независимых управлений, имеющих право непосредственного доклада к священной особе государя? Не много ли то?
Недостатки в учреждении министерств, по моему мнению, суть: 1) Неопределенность власти, министрам, департаментам и подчиненным в губерниях местам принадлежащей. 2) Многочисленность департаментов, отделений, столов и чиновников. 3) Бесконечность письмоводства, переписки, справок и проч.
Неопределительность власти есть корень всех прочих злоупотреблений. Никакое место, низшее или высшее, не может решить дела окончательно. Дела ничтожные идут из уездных или городских правлений чрез генерал-губернатора, губернатора, виц-губернатора, губернские правления, палаты, с мнениями губернского прокурора и других разных лиц, к министрам или в Сенат, или прежде в особенную государеву канцелярию, а из оной опять к министрам, откуда препровождаются в департаменты, где начинается бесконечное так называемое движение дел в отделениях, в столах, в присутствии, наконец к министру или в его Совет, состоящий из директоров, т. е. людей, не имеющих ни времени заниматься рассуждениями дел своих товарищей, ни нужных для сего сведений. Но и здесь дело еще не кончится, ибо от министра зависит принять мнение своего Совета или нет. Новое производство в Канцелярии министра! И когда он уже на редакцию соглашается, то дело препровождается, по его усмотрению, в Комитет министров, иногда в Государственный совет и нередко на непосредственное высочайшее благоусмотрение государя...
Следствия сего хода дела суть: 1) сосредоточие как больших, так и маловажнейших дел в лице министра. Ему должно бы знать все и иметь время рассматривать, обдумать и решить от первого до последнего предмета своего управления. День ото дня, по утру и по вечеру
~ -126 —


прибывают к нему то тот, то другой директор с 10-ти до 12-ти начальниками отделения и с кипами бумаг. Изнуренный бездною дел, он оные подписывает с легкого взгляда, полагаясь на исправность редакции, составленной нередко молодыми людьми в отделениях.
2) Медленность, ибо нет решения, пока весь круг движения бумаг в канцелярии, в департаментах и пр. не кончится. Управление состоит почти все в переписке и очищении бумаг, между тем подчиненные в губерниях места останавливаются в ожидании решений.
3) Нет ответственности ни в каком управлении. Всякое место и всякий управляющий и чиновник старается сбыть с рук дела, выслав их на разрешение начальства, до получения которого и по получении оного он уже освобожден от всякого притязания. Ответственность грозит только нескольким бедным членам губернского правления и судебных мест, полагающих свои решения нередко по недоумению закона, за что они опубликуются, т. е. лишатся чести при оставлении их в прежних должностях!
4) Произвол и деспотизм всех чиновников от министра до последнего. В нашем веке где деспотизм? В царях? Взглянем на европейских государей: где деспотизм? Он есть в управляющих местах и лицах действующих с совершенно неопределенной властью в замешательстве порядка в производстве дел.


5) Наконец бездна сих мелких дел представляется на высочайшее усмотрение государя. Государя! Будто бы он не имеет гораздо величайших дел, он, который определил места и лица для исполнения своей верховной воли, для производства сих дел!
Нет на свете подобного управления, даже и там, откуда оно взято».
Столь многочисленные и резкие замечания Балугьянского относительно организации министерств и их деятельности в александровское царствование завершались указанием «плана исправления» ситуации, «по соображению всего, что прежде нас было, что ныне есть и бывает в других государствах». Он предлагал:
«I. Сохранить настоящее разделение государственных дел на министерства, соединив, может быть, некоторые главные начальства с министерствами, ибо сие разделение основано на самом существе дел сходно с подобными установлениями в других государствах...
II. Совет министерский, состоящий ныне из директоров и не имеющий никакой власти, уничтожить. На место оного составить коллегию из трех до пяти человек, взятых из отличнейших чиновников того же министерства и не занимающихся никакими другими делами и управлениями. Сие место было бы рассадником (pepiniere) будущих управителей в губерниях, сенаторов, членов Государственного совета и министров. Всяк ныне чувствует недостаток в людях, назначаемых к высшим местам. Неужели природа потеряла свою силу? Нынешнее учреждение министерств, имеющее единственно в виду образование письмоводителей, а не государственных людей, есть сему между прочим главнейшая причина. Дела коллегии и министерства производить по-прежнему в общей канцелярии министра.
III. В некоторых министерствах департаменты упразднить, как, например, в министерствах Просвещения, Внутренних дел, Юстиции и других, по соображению качества их предметов, не требующих отдельного управления дел... В министерствах, в коих бы уничтожились департаменты, определить большее или меньшее число советников по надобности, дав каждому одного секретаря с одним или двумя помощниками и с нужным числом писцов.
IV. Министру и его товарищу председательствовать в коллегии, в которую представлять только дела, требующие нового закона, отмены или дополнения прежнего, меры к улучшению управления, к облегчению народа и т. п., или когда подчиненные управления затрудняются в исполнении и требуют предписания, [дела о] производстве на места и [в] чины, сметы и отчеты по всем частям министерства. Все дела решать по большинству и на основании генерального регламента, а не по произволу министра, как сие установлено в учреждении министерств.
V. В сохраненных департаментах определить (также достаточное число советников, с присовокуплением каждому по одному секретарю с помощником вместо ныне существующих начальников отделений, столоначальников и пр. Дела разрешать в присутствии советни¬


ков по большинству голосов, под председательством директора, как в министерской коллегии. Сему присутствию дать полную власть разрешать и исполнять по закону и под своею ответственностью все дела, ведению департамента вверенные, не испрашивая на то никакого утверждения или разрешения министра, кроме дел, в IV-м пункте изложенных.
VI. Равным образом дать губернским, уездным и городским управлениям до последнего полную власть разрешать, исполнять и оканчивать по закону и под своею ответственностью все дела, к кругу их принадлежащие. Чрез сие только размещение дел между министерствами, департаментами и губернскими правлениями можно бы сократить бесконечную переписку и установить настоящую ответственность.
VII. Подчиненным в губерниях местам относиться прямо в департаменты или в коллегию т. е. в министерство по принадлежности во всех делах, требующих разрешения, а не в других, и доставлять ежемесячные или третные ведомости о всех производимых ими делах. Таким образом министр будет знать, что делается в каждом департаменте, департамент — что в губернских правлениях, сии — что в уездах и т. д. Ежегодная ревизия и отчет в делах и суммах каждого места удостоверит правительство о благонадежности и исправности всех подчиненных мест.
Выгоды, ожидаемые от учреждения подобного установления, полагаются:
1) Образование государственных людей, а не только письмоводителей; 2) Общее удовольствие, ибо учреждение коллегиального образа правления есть общее желание России; 3) Возвышение достоинства и уважения правительственных мест. Ныне что директоры, начальники отделения и пр., как не секретари министра? 4) Пресечение произвола; 5) Зрелое рассмотрение и решение дел не одним, но многими; 6) Скорость решений, что произойдет из удобного размещения дел между разными правительственными местами; 7) Сбережение бесчисленного числа чиновников в центре правительства и перемещение их в губернии, где нужда способных людей ощутительна; 8) К сим выгодам осмеливаюсь присовокупить важнейшую [из] всех: что государь освободится от бремени рассмотрения всяких мелочей, коими нигде государи не занимаются; что ему дела будут представляться зрело обдуманные; что он выиграет время заниматься величайшими делами, которые заблагорассудит избрать предметом своих рассуждений».
Балугьянский предвидел следующие «возражения» на свой проект реорганизации органов государственного управления России:
«1) Что определением 4—5 членов в 13 министерских коллегиях число чиновников, единственно к совещательному сословию принадлежащих, умножится в центре правительства до 65 человек, не исправляющих, впрочем, никаких других должностей, и чрез то увеличатся издержки.
~ ш ~


2) Что для совещания существуют уже Государственный совет, Комитет министров и Сенат.
3) Что министерства суть места исполнительные, требующие скорого решения дел и не допускающие коллегиального совещания.
4) Что коллегиальный порядок производит медленность в исполнении и дает средства скрывать злоупотребления в общем участии и совещании товарищей.
5) Что существующий ныне порядок в совете министра и присутствии департаментов соединяет все выгоды коллегиального образа правления, избегая неудобств, сопряженных с оным.
6) Что коллегии уничтожены Великою Екатериною, которая без сомнения была в состоянии судить об удобности или неудобности того или другого образа правления».
Отвечая на эти возможные возражения, Балугьянский писал:
«На 1-е. Если все неудобства нынешнего учреждения могут отвращены быть определением вновь 65 совещательных членов, то, без сомнения, пожертвование потребной на их содержание суммы нельзя было бы считать слишком дорогою за таковую выгоду ценою. От добрых советов зависит весь успех правительства.
На 2-е. В Государственном совете совещание производится об окончательном виде закона; приуготовление оного (1’initiative) принадлежит министрам. Сие последнее важнее первого, ибо каков есть проект закона, таков по большой части бывает и закон. Члены Государственного совета суть люди престарелые, могущие рассуждать по долговременной опытности о удобствах, последствиях или неудобствах закона, но не имеющее ни физических сил, ни бодрости духа, нужных для составления оного. Сверх сего в министерствах должно принимать меры исполнения, которые Государственному совету принадлежать не могут. Комитет министров не имеет ни времени, ни удобства рассуждать о мерах каждого министерства порознь. О Сенате можно сказать то же самое, что замечено о Государственном совете... Итак, нет установления в настоящем учреждении, которое могло бы заменить предполагаемое коллегиальное управление.
На 3-е. Утверждаю, что министерства не суть места исполнительные, но правительственные. Исполнение бывает в губерниях, в уездах, в городах и селах, а министерства тем менее можно назвать учреждениями исполнительными, что почти весь круг их действия в соображении проектов, узаконений, предписаний, решений, рассмотрении общих счетов и отчетов. Они имеют право предварительного предложения (1’initiative), от них зависит деятельность или бездействие Государственного совета, Сената и подведомственных мест.
На 4-е. Медленность происходит от совокупления дел (Centralisation) в одном лице министра, от бесчисленной переписки, от так называемого движения дел в канцеляриях, в совете министра, в присутствии департаментов, в Комитете министров, в Государственном совете и пр. Если дела распределятся по принадлежности между разными


местами и будут оканчиваться там, где следует, то при коллегиальном совещании справедливо ожидать можно, что оные будут лучше обдуманы и представляемы письмоводителями непременно в положенные дни без дальнейшего отлагательства.
На 5-е. Что ныне существующий совет директорский министра удобнее занимает место предполагаемой коллегии, сие довольно опровергается 15-летним опытом.
На 6-е. При вступлении на престол Екатерины II правительство состояло из одного Сената без всякого разделения на департаменты, из 13 коллегий для управления и 16 губерний, в коих не было никаких особенных мест для управления юстиции, финансов и полиции. Одна воеводская канцелярия исправляла тут все сии должности. Екатерина разделила Сенат на шесть департаментов, или коллегий, из коих два были судные. Она сохранила три первые коллегии: Иностранную, Военную и Морских дел, для управления финансов учредила Статное и Остаточное казначейства и Экспедицию доходов. Разделив империю на 42 губернии, она учредила в каждой губернское правление, палаты судные и казенную, уездные и земские суды и потом уничтожила Юстиц- и Вотчинную коллегии, Камер- и Штатс-контору, коих места заняли департаменты Сената и вновь учрежденные финансовые управления. Итак, уничтожение коллегий Екатериной II не было действительным уничтожением сих мест, оно было только удобнейшее размещение дел и установление управлений, в губерниях доселе не существовавших. Во всех местах, как высших, так и низших, сохранен коллегиальный порядок, учрежденный Петром Великим. Нашему веку было предоставлено уничтожить сей образ правления, под ведением которого Россия благоденствовала в течение целого столетия.
Нужно ли к сему прибавить, что коллегиальное управление действует в Англии, в Пруссии, в Австрии, в целой Европе, кроме Франции, где оно уничтожено прежним правительством, но где оно в возвращении законного государя восстановляется постепенно, как сие доказывает учреждение du Conseil d’Amiraute, du Conseil d’Instruction publique, du Bureau de Commerce и удостоверение министров в законодательных камерах, что оно будет восстановлено во всех управлениях».
Балугьянский выражал уверенность в том, что «исправление высших правительственных мест... не подлежит большим затруднениям... Один манифест для сего достаточен, в котором бы определить: власть и дела, каждому министерству, департаментам и управлениям принадлежащие, состав коллегии и должности советников. В прочем [надлежит] сохранить в полной силе генеральный регламент и учреждение министерств в статьях, не противоречащих коллегиальному образу правления».
Эти и некоторые другие проекты, оказавшиеся в распоряжении «Комитета 6 декабря 1826 г.», после их обсуждения послужили мате¬


риалами для подготовки соответствующих законопроектов, которые должны были определить правовой статус и организационное устройство прежде всего пяти центральных учреждений государственного управления, а также систему губернского управления.
Проекты реорганизации
центральных органов государственного управления, подготовленные «Комитетом 6 декабря 1826 г.»
Государственный совет. Документ под названием «Проект учреждения Государственного совета» включал 83 параграфа [5, с. 109— 112]. Законосовещательный статус совета сохранялся. В первой главе проекта («Положения общие») устанавливалось:
«§ 1. Государственный совет есть одно из верховных, державною властию установленных в империи, мест, и главное назначение оного есть точное изображение предполагаемых по всем частям управления законодательных мер с потребностями и пользою государства.
§ 2. Для сего все предначертания законов, учреждений и уставов по высочайшей воле и на основании предписанных на то правил поступают в Государственный совет, который представляет оные, со своим мнением, на рассмотрение его императорского величества.
§ 3. Никакие законы, учреждения и уставы не могут быть издаваемы Государственным советом или иметь действие без высочайшего утверждения.
§ 4. Государственный совет рассматривает ежегодные расписания расходов и сметы доходов государства, равно и предназначаемые для получения оных средства и прочие предположения Министерства финансов.
§ 5. Государственный совет рассматривает также годичные отчеты всех министров и главноначальствующих разными частями управления и представляет заключения свои об оных на высочайшее усмотрение.
§ 6. Государственный совет составляется из особ, доверенностию монарха к сему призываемых.
§ 7. Члены Государственного совета могут занимать и другие в государственном управлении места, но не присутствуют ни в Судебном Сенате, ни в каком ином судилище, кроме судов военных и учреждаемого в чрезвычайных случах Верховного уголовного суда.
§ 8. Министры и главноначальствующие отдельными, не подлежащими ведению никакого министерства, частями управления суть члены Государственного совета по своему званию: при увольнении от мест,


ими занимаемых, они тем самым увольняются и от присутствия в Государственном совете.
§ 9. Председатель Государственного совета назначается по высочайшему усмотрению: в присутствии его императорского величества он занимает первое место между членами.
§ 10. Сие назначение члена председательствующего возобновляется ежегодно.
§ 11. Предварительное рассмотрение дел в Государственный совет поручается составляемым, по высочайшему назначению, из членов оного комиссиям.
§ 12. Сии комиссии, по мере надобности установляемые, могут быть непременные и временные.
§ 13. В сих комиссиях председательствует один из членов по высочайшему назначению; число членов не определяется.
§ 14. Члены Государственного совета могут заседать в нескольких комиссиях непременных и временных.
§ 15. Министры и главноначальствующие отдельными от министерств частями управления не могут быть ни председателями, ни членами комиссий Государственного совета, но имеют право присутствовать в оных, для объяснений по делам их ведомств.
§ 16. В комиссиях непременных назначение председателей и членов по высочайшему усмотрению возобновляется каждые полгода».
Четыре параграфа второй главы определяли порядок назначения членов Государственного совета и созыва заседаний:
«§ 17. Председатель, заступающий его место в случае отсутствия и прочие члены Государственного совета определяются в сие звание именными указами за собственноручным высочайшим подписанием.
§ 18. При вступлении в Государственный совет всякий новый член дает и подписывает присягу по установленной форме.
§ 19. Члены Государственного совета заседают в оном по установленному для сего особому порядку. В комиссиях непременных и временных они заседают по старшинству, кроме председателя, который всегда занимает первое место.
§ 20. Для заседаний обыкновенных и чрезвычайных в Государственном совете и комиссиях оного дни и часы назначаются председателями».
Третья глава определяла круг дел (вопросов), «подлежащих ведению Государственного совета», и заменяла ранее существовавшие департаменты комиссиями. Последнее проводилось по прямому указанию Николая I и имело целью содействовать равномерной нагрузке членов совета.
«§ 21. Из дел, коих окончательное разрешение зависит от высочайшего утверждения, поступают в Государственный совет для предварительного рассмотрения и соображения:
1) Все предположения новых законов, учреждений и уставов, даже когда они постановляемы лишь на время, в случаях чрезвычайных.


2) Все дела управления, по коим требуется отмена существующих законов или какие-либо в оных изменения, дополнения или даже объяснения, а равно и те, в коих нужны отмена, ограничение или иное изменение учреждений и уставов, хотя бы чрез то и предполагалось только приостановить их действие.
3) Все вопросы по судной части касательно дополнения или объяснения законов, поступающие из Сената Судебного, на основе постановлений оного.
4) Дела, относящиеся к действиям и упущениям, долженствующим подвергать министров и других главноначальствующих определенной пред державною властию ответственности.
5) Ежегодные расписания расходов и сметы доходов государства и предполагаемые для получения оных и для уравнения с расходами меры.
6) Назначение новых в течение года издержек, непредвиденных при сочинении общей сметы, и все чрезвычайные распоряжения по финансам государства.
7) Предположения каких-либо новых земских и градских повинностей, денежных и личных; сметы повинностей и сметы доходов и расходов обеих столиц империи.
8) Дела о вознаграждении частных людей за имущества их, обращаемые на государственные или общественные потребности.
9) Ежегодные отчеты всех министров и других главноначальствующих в управлении вверенных им частей.
§ 22. Для предварительного рассмотрения сих дел учреждаются в Государственном совете три непременные комиссии: 1) Государственного хозяйства, 2) Дел гражданских и духовных, 3) Дел военных и морских.
§ 23. В первой (Государственного хозяйства) рассматриваются те из подлежащих ведению Государственного совета дел, которые относятся к имуществам, доходам, расходам и счетам казны, ко всяким распоряжениям в финансах государства и к мерам, могущим иметь влияние на торговлю или иную отрасль народной промышленности. Во второй (Дел гражданских и духовных) — те, кои касаются градских и земских сборов и повинностей и вообще Министерства внутренних дел, министерств Юстиции, Народного просвещения и Главного управления духовными делами иноверцев. В третьей (Дел военных и морских) — те, кои касаются до военного и морского управлений».
В «Проект учреждения Государственного совета» предполагалось также включить «дополнительные статьи», устанавливающие порядок «для заседаний в общих собраниях» этого органа. В окончательный вариант текста проекта они не вошли, но для нас любопытны [5, с. 119—121]. Вот главное:
«§ 1. <...> Член председательствующий занимает место в средине [одной из сторон стола], на правой от него стороне заседают члены, не принадлежащие к комиссиям, на левой — министры и главнона¬


чальствующие отдельными от министерств частями управления; напротив, по обеим сторонам докладывающего государственного секретаря или статс-секретаря, — председатели комиссий непременных и временных; за ними члены оных по старшинству. В отсутствие председателя Государственного совета место его заступает старший из председателей непременных комиссий, а за отсутствием их, председатель одной из комиссий временных, также по старшинству.
§ 2. При слушании дел и рассуждений, кроме членов Государственного совета, находятся только государственный секретарь и докладывающий по сим именно делам статс-секретарь или помощник его. Директоры и члены министерских советов, представляя, на основании § 36 учреждения Государственного совета, объяснения своих министров или главноначальствующих, не могут присутствовать при рассуждениях Совета и комиссий оного. Представя требуемые от них сведения и все нужные объяснения, они выходят из собрания.
§ 3. Члены, желающие пространнее объяснить мнение свое о предложенном деле, встают с мест и объявляют о сем председателю. Председатель приглашает других присутствующих к вниманию, и речь объясняющего мнение свое члена, так же как и чтение дела, никем не прерывается. Ежели несколько членов в одно время обратятся к председателю, то он предоставляет начать старшему из них по службе.
§ 4. В Государственном совете и комиссиях оного голоса собираются государственным секретарем или статс-секретарем, начиная с младшего из членов.
§ 5. Собираемые голоса означаются на печатных именных списках членов. Государственный секретарь и статс-секретари, собирая голоса, только спрашивают у каждого члена, согласен ли он или не согласен с таким-то положением, и отмечают сие на списках, прибавляя, когда нужно, что член намерен подать особое письменное мнение.
§ 6. Член, изъявивший намерение подать особое письменное мнение, имеет право в одном из следующих заседаний объявить, что переменил свою мысль.
§ 7. Члены Государственного совета обязаны хранить в тайне все происходящее в заседаниях, а равно и собственные свои мнения, в случае несогласия с общим заключением ими подаваемые.
§ 8. Члены Государственного совета обязаны изъявлять мнения свои словесно и письменно на русском языке.
§ 9. Председатели Государственного совета и комиссий оного имеют право не допускать к прочтению и даже возвращать с замечаниями те мнения, в коих члены дозволят себе выражения, почтенные неприличными.
§ 10. В Государственном совете и комиссиях оного при конце каждого заседания председатель объявляет о делах, приготовленных к будущему собранию; в то же время государственным секретарем, статс- секретарем представляется несколько записок с кратким означением сих дел.


§ 11. Сверх обыкновенных заседаний, председатели комиссий Государственного совета в делах, требующих общего суждения нескольких комиссий, могут после надлежащих между собою сношений назначать особые соединенные оных собрания.
§ 12. Если в одной из Комиссий Государственного совета за болез- нию которого-либо из членов или по другим причинам будет менее трех присутствующих, то действия оной останавливаются, доколе будет по высочайшему усмотрению назначен новый в сию комиссию член.
§ 13. Журналы и прочие бумаги Государственного совета и комиссий оного подписываются сначала председателем, а потом другими членами по старшинству.
§ 14. В случае разногласия на полях журнала выставляются имена членов, не согласных с мнениями Государственного совета, в том журнале означенными.
§ 15. Высочайшие повеления об определении членов Государственного совета и принадлежащих к ведомству оного чиновников составляются следующим образом: Такому-то повелеваем присутствовать в Государственном совете, или быть членом такой-то комиссии непременной или временной, или быть государственным секретарем или статс-секретарем в Государственном совете или же исправлять в оном такую-то должность.
§ 16. Высочайшие замечания объявляются Государственному совету за подписанием председателя в следующем виде: „Его императорское величество, усмотрев и проч., повелевает Государственному совету обратить внимание и проч.“».
В четвертой главе основного текста проекта подробно регламентир- вался порядок «производства дел в Государственном совете», учитывавший опыт предшествующей его деятельности:
«§ 24. Дела в Государственный совет поступают или от министров и других главноначальствующих, или по особым высочайшим повелениям и распределяются председателем, по роду их, в непременные или временные комиссии.
§ 25. Из сего исключаются те, кои по высочайшим повелениям должны быть немедленно рассмотрены Государственным советом без предварительного суждения в комиссиях.
§ 26. Дела приготовляются к докладу в канцелярии Государственного совета на основании установленных для сего правил. В комиссиях все дела докладываются подлинниками.
§ 27. Канцелярией Государственного совета управляет государственный секретарь; он ответствует за точность сведений, представляемых канцелярией в Государственный совет, и за ясность в изложении оных; на его же ответственности приготовление всех бумаг исполнительных по журналам Государственного совета.
§ 28. Производством дел в комиссиях Государственного совета, под главным надзором государственного секретаря, заведуют статс-секре¬


тари. Для каждой из комиссий непременных назначается один статс- секретарь и при нем два помощника. Дела временных комиссий распределяются между статс-секретарями и помощниками их, по усмотрению председателя и государственного секретаря.
§ 29. В Государственном совете дела представляются государственным секретарем, после предварительного доклада председателю; в комиссиях докладывает один из статс-секретарей по принадлежности. В случае отсутствия место государственного секретаря занимает один из статс-секретарей по выбору его, а место статс-секретаря — один из его помощников.
§ 30. Дела к слушанию в Государственном совете и комиссиях оного назначаются председателями.
§ 31. Государственный совет и комиссии оного в производстве дел и в рассуждениях своих следуют одним, ниже сего установляемым, правилам.
§ 32. Собрания открываются и закрываются председателем. Во время рассуждений он охраняет установленный порядок, наблюдает, чтоб никто не отдалялся от настоящего оных предмета, и старается соглашать разные мнения, представляя с точностию, в чем состоит подлежащий разрешению вопрос. В случае же каких-либо сомнений о точном смысле или достаточности постановленного вопроса, он обязан снова объяснить настоящую силу оного и существо дела.
§ 33. По усмотрению председателя, в делах, заслуживающих особенное внимание и не подлежащих тайне, членам доставляются печатные записки, или экземпляры рассматриваемых проектов закона, учреждения или устава, для предварительного их сведения. Председатель отлагает суждения до того времени, когда сии записки могут быть напечатаны и приняты членами в надлежащее соображение.
§ 34. Всякий член может требовать рассматриваемые в Государственном совете дела для прочтения в самом Совете; но брать оные к себе, без особенного высочайшего повеления, дозволяется только председателю Государственного совета или той комиссии, к ведомству коей принадлежит дело.
§ 35. Никакой член и сами председатели Государственного совета и комиссий оного не могут без высочайшего дозволения вносить в Совет новых, относящихся к рассматриваемому делу, документов.
§ 36. Министры и главноначальствующие отдельными от министерств частями управления, по другим занятиям своим, могут присутствовать в Государственном совете и за сим порядок назначенных к докладу дел не изменяется; но они должны быть уведомляемы о слушании дел, ими внесенных, и, когда нужно, представляют по оным объяснения сами, или чрез товарищей своих, или же чрез членов совета своих министерств или директоров.
§ 37. Заседания Государственного совета открываются чтением постановлений оного, удостоенных утверждения его императорского величества и других высочайших повелений, к Государственному со- ~


вету относящихся. За сим следует доклад назначенных к слушанию дел. Чтение никем не прерывается.
§ 38. По окончании чтения председатель комиссии, в коей рассматриваемо дело, присовокупляет к сказанному в записке нужные, по мнению его, объяснения, означая, в чем состояли главные предметы бывших о сем в комиссии рассуждений. В дополнение к тому государственный секретарь, смотря по надобности, или прочитывает снова статьи записки, заслуживающие особенного внимания, или изъясняет сущность бумаг, к оной приложенных. Когда же таким образом представлены все нужные для суждения о деле сведения, то председатель Государственного совета постановляет вопросы, долженствующие обнимать сие дело во всем пространстве и всех обстоятельствах оного.
§ 39. В делах, кои не были рассматриваемы в комиссиях, нужные к записке объяснения предлагает председатель Государственного совета.
§ 40. По окончании чтения каждый член может требовать статьи записки, кои показались ему неясными, были объяснены или прочтены снова. Докладывающий государственный секретарь или статс-секретарь обязан удовлетворить сему требованию.
§ 41. За сим начинаются рассуждения; в оных следуют порядку статей записки или предложенных на разрешение Государственного совета вопросов.
§ 42. Для соблюдения сего порядка, председатель предлагает вопросы один за другим.
§ 43. Члены и в суждениях о представленном деле, и для изъявления своего мнения всегда обращаются к председателю.
§ 44. Членам, кои в рассуждениях своих удаляются от поставленного вопроса и от существа рассматриваемого дела, председатель напоминает об оных. Если же, несмотря на сие, они не обратятся к настоящему предмету суждений, он прекращает оные и немедленно приступает к предложению следующего за тем вопроса.
§45. По достаточном рассмотрении всех статей читанной записки и всего существа дела, председатель полагает конец рассуждениям, спрашивает членов о их мнении и объявляет то, которое принято большинством голосов. Сие мнение вносится первое в журнал; потом записываются мнения членов, с оным не согласных.
§46. Предлагая окончательно подлежащие разрешению вопросы, председатель старается постановить оные таким образом, чтобы ответ мог заключаться в одном слове: согласен или не согласен. Он изъясняет свое мнение не прежде, как по окончании всех рассуждений и собрании всех голосов.
§ 47. Председатель имеет право, по требованию одного или нескольких членов, отложить суждение о делах важных до следующего заседания далее, но всегда на определенное время.
§ 48. В назначенный для суждения день и вообще до подписания журнала каждый член может представить и письменное мнение, которое, по прочтении в собрании, записывается в журнал сокращенно.
ш —


§ 49. По собрании голосов и подписании журнала никакое мнение, ни письменное, ни словесное, не может уже быть принято.
§ 50. Государственный совет и комиссии оного в делах частных излагают заключения свои всегда в виде закона, учреждения или устава, для разрешения не в одном случае, а во всех однородных.
§51. Государственный совет имеет два рода журналов. В одних означаются постановления оного, утвержденные его императорским величеством, и вообще высочайшие повеления: сии журналы подписываются лишь председателем и скрепляются государственным секретарем. В других — все положения Государственного совета и мнения членов оного по делам, на рассмотрение его представляемым; журналы подписываются всеми присутствовавшими в том заседании членами и скрепляются государственным секретарем.
§ 52. Если дело на рассмотрение Государственного совета поступило из комиссии, то журнал, заключающий в себе положение оного, прилагается к журналу, в коем означено заключение комиссии.
§ 53. Во всяком заседании Государственного совета и комиссии составляется столько особенных журналов, сколько в оном рассмотрено дел.
§ 54. Словесные высочайшие повеления в Государственном совете объявляются председателем.
§ 55. На основании общих правил, никакими объявляемыми повелениями не могут быть отменены прежние постановления, высочайшим подписанием утвержденные.
§ 56. Все одобренные или исправленные в Государственном совете предначертания законов, учреждений и уставов представляются с заключением оного на усмотрение его императорского величества.
§ 57. Проекты, удостоенные высочайшего утверждения и чрез то получившие вид и силу закона, препровождаются подлинниками в Правительствующий Сенат для обнародования.
§ 58. Они имеют форму манифеста. После высочайшего титула Божиею милостию мы и проч, в оных помещаются сначала краткое означение причин, побудивших к изданию нового законоположения, а потом за словами: Вняв мнению Государственного совета, постановляем или повелеваем — самые статьи закона, учреждения или устава. За сим следует место и время издания, высочайшее подписание и подпись контрасигнирующего манифест председателя Государственного совета.
§ 59. Дополнения к существующим законоположениям, постановления об ограничении их действия или о какой-либо в оных перемене и самые объяснения, если оные были рассматриваемы в Государственном совете, издаются в виде указов правительствующему Сенату; но когда надлежит совершенно отменить закон, учреждение или устав, то для сего издается манифест по форме, означенной в § 58-м».
Процедурная сторона деятельности Государственного совета привлекла внимание и самого Николая I. Как отмечалось в журнале Ко¬


митета 1826 г., в январе 1827 г. «император изволил входить в подробное рассмотрение последствий, могущих произойти от предоставляемого... членам Совета, не согласным с общим заключением, права подавать в течение недели особое мнение, которое должно быть прочтено в Общем собрании вместе с журналом. Его величество изъявил опасение, чтобы из сего не произошло медленности или затруднений, и полагал, что каждый член при суждении о деле дает свое мнение, записываемое в журнал со всеми его доводами, что тогда ничто ему
Набережная Невы у Зимнего дворца. Литография С, Ф. Галактионова. 1821
не препятствует излагать мысль свою со всею подробностью, необходимой для утверждения основательности оной, и что при том нет никакой надобности спешить с суждениями или приступать к заключениям по какому-либо предмету, заслуживающему особенного уважения, в тот самый день, когда дело предлагается, а, напротив, полезно, быть может, употребить несколько заседаний для его рассмотрения. Письменные же мнения, сверх внесенных уже кратко в журнал, влекут за собой всякие неудобства, кои усугубляются укрепившейся ныне привычкою вызываться непременно на подание особых мнений, отличающихся одно от другого маловажными оттенками, и коим нередко существо дела не представляет никакого повода, между тем как на рассмотрение оных теряется много времени». «При сем его величество изложить изволил мысль, нельзя ли, в делах важных, раздавать членам печатные или литографированные записки, с тем, чтобы они могли приготовиться к суждению и подать, если кто пожелает, письменные мнения, кои будут рассматриваться до общего заключения? Одним ело— ио ~


вом, государь император вопрошал, не последует ли каких-либо неудобств, если не поставить некоторой преграды страсти, ныне столь сильной, подавать непрестанно особые мнения» [23, с. 32—33].
Естественно, Комитет согласился с предложением Николая I о том, «что в делах важных полезно было бы раздавать членам [Государственного совета] печатные записки» с изложением существа рассматриваемого дела.
Деятельность канцелярии Государственного совета регламентировала пятая глава проекта. Основные положения ее были следующими:
«§ 60. В Канцелярии Государственного совета производятся, на основании установленных правил, все вступающие в оный дела и приготовляются отправляемые из оного бумаги.
§61. Она составляется из государственного секретаря, трех статс- секретарей, помощников их и других подведомственных им чиновников.
§ 62. Все бумаги, в Государственный совет вносимые, присылаются на имя государственного секретаря.
§ 63. Получая оные из разных министерств и главных управлений, государственный секретарь наблюдает, чтобы в том числе не было: 1) дел, принадлежащих к ведомству Правительствующего или Судебного Сенатов или иных каких-либо правительственных и судебных мест; 2) проектов объяснения законов, учреждений и уставов; по существующим установлениям сие объяснение предоставлено Судебному Сенату или самим министрам и главноначальствующим; и 3) вообще не означенных в § 21-м сего устава и ведению Государственного совета не подлежащих дел.
§ 64. Приготовляя дела к докладу, Государственный совет обязан: во 1-х, наблюдать, чтобы представления министров и других главноначальствующих, на основании Общего наказа министрам, содержали в себе: а) точное изложение существующих законов или учреждений, Ь) означение недостатков сих установлений, или неудобств, опытом доказанных и приложенными к записке бумагами свидетельствуемых; с) предположения министра или главноначальствующего, то есть проект закона, учреждения или устава; во 2-х, проверять, с надлежащею ли точностию выписаны представляющим узаконения, дополняя, буде нужно, записку министра или главноначальствующего новыми сведениями и объяснениями и означая, в чем состоят главные обстоятельства представленного дела.
§ 65. О всех вступающих в Канцелярию Государственного совета делах государственный секретарь обязан предварительно докладывать председателю, который не только назначает порядок для слушания оных, но имеет верховный надзор и за исполнением всего в § 64-м написанного.
§ 66. Нужные для приготовления дел к докладу дополнительные сведения могут быть требуемы государственным секретарем и статс-


секретарями из министерств, главных управлений и других ведомств по принадлежности.
§ 67. Всякая приготовленная к докладу записка представляется государственному секретарю для рассмотрения и поверки содержащихся в оной сведений.
§ 68. Удостоверясь в достаточности и точности помещенного в записке извлечения из дела, государственный секретарь подписывает ее вместе с сочинявшим оную статс-секретарем или помощником статс- секретаря и с согласия председателя вносит в Государственный совет.
§ 69. Списки приготовленных таким образом к слушанию дел и перечень содержания оных доставляются каждую неделю от государственного секретаря председателям Государственного совета и комиссий непременных и временных по принадлежности, для назначения следующих к докладу.
§ 70. Журналы заседаний Государственного совета и комиссий оного составляются по определенной для сего форме самим государственным секретарем или под руководством его статс-секретарями и помощниками их.
§ 71. После подписания оные поступают к государственному секретарю. Он вносит журналы комиссий в Государственный совет и потом, вместе с журналами оного, представляет на высочайшее усмотрение.
§ 72. Проекты манифестов и указов о постановлениях, высочайше утвержденных, также приготовляются в Канцелярии Государственного совета, на основании правил, означенных в § 58-м и 59-м. Государственный секретарь подносит оные к подписанию его императорского величества.
§ 73. Когда на время чрезвычайного продолжительного отсутствия государя императора из столицы учреждается временная Верховная комиссия, то государственный секретарь вносит в оную журналы Государственного совета и рассмотренные проекты законов, учреждений, уставов и иных постановлений, для препровождения оных его императорскому величеству на основании наказа, который в таковых случаях дается сей комиссии и при самом ее учреждении сообщается Государственному совету, Правительствующему и Судебному Сенатам.
§ 74. Все положения Государственного совета, высочайше утвержденные, вместе с другими высочайшими повелениями на основании правил, в § 51-м установленных, означаются в общем журнале за подписанием председателя и скрепою государственного секретаря.
§ 75. Из сих журналов составляется собрание всех высочайших повелений по делам, ведению Государственного совета подлежащим.
§ 76. Все журналы Государственного совета хранятся в архиве оного и разделяются по комиссиям и родам дел.
§ 77. В сем архиве хранятся также скрепленные государственным секретарем копии с высочайших манифестов и указов, препровожденных из Государственного совета в Правительствующий Сенат для обнародования.
U2 ~


§ 78. Подлинные какие-либо документы, прилагаемые министрами и главноначальствующими к представляемым от них в Государственный Совет запискам, возвращаются им по принадлежности; но самые записки и другие для дополнительных сведений в копиях или извлечениях присылаемые бумаги поступают для хранения в архив.
§ 79. В журналах по делам, рассматриваемым в Государственном совете, означаются; 1) содержание дела, 2) главные предметы бывших суждений, 3) причины постановленного Государственным советом заключения, 4) самое заключение.
§ 80. Заключение Государственного совета должно быть означено в журнале с такою точностию, чтобы слова оного могли быть внесены в предначертываемое постановление без перемены.
§ 81. При составлении журналов и в переписке своей Канцелярия Государственного совета следует формам, при сем уставе издаваемым.
§ 82. Канцелярия Государственного совета имеет свою печать.
§ 83. Число чиновников, принадлежащих к Канцелярии Государственного совета, оклады их и содержание определяются в особенном положении».
Среди материалов, относящихся к Государственному совету, сохранилась записка «О лучшем устройстве хода дел в Государственном совете» [5, с. 107—109]. Неизвестный автор был обеспокоен «излишеством дел» в Совете. Причину этого он видел, во-первых, в «привычке... идти в голоса, даже по маловажным оттенкам в мнениях». «Идти в голоса» означало решать вопросы (дела) голосованием, как это было принято в Сенате. Во-вторых, «излишество дел» возникало «от множества оконченных дел, к вторичному рассмотрению в Государственный совет поступивших. Надобно только постановить твердым правилом, что оконченное и в законную силу вошедшее дело не должно быть рассмотрено вновь...... И в-третьих, «от перерешения дел в Государственном совете, который вместо Государевой думы сделался новой инстанцией, тем более не свойственной, что Совету не присвоены формы судилищ и что члены при одном беглом прочтении дела не могут вникать в подробности оного».
«Для отвращения сего предполагается:
а) Департамент гражданских дел должен ограничиться принять из разных мнений одно или из них среднее; но коль скоро открывается новое обстоятельство или предполагается совсем новое заключение, то дело (как бы и следовало) всякий раз обратить чрез министра юстиции в Сенат, для нового суждения, с прописанием причин, почему приговор полагается неправильным.
б) Естьли общее собрание Совета соглашается с общим мнением Сената или с какой-либо стороною, или с мнением департамента, или возникнет особое, но общее прочих членов мнение, то дело представить на высочайшее усмотрение.
в) Естьли возникают разные мнения, но не новые, то поступать таким же образом.
~ ш ~


г) Но естьли подаются новые мнения, не согласные с теми, кои были в виду, то, поелику в таковых мнениях может открываться неизвестность всех обстоятельств дела, не затруднять государя решением оных, а обратить дело в департамент с прикомандированием двух членов, где, при том члене, который первоначально подал мнение, рассмотреть оное вновь и представить новое заключение, хотя бы не согласное с прежним.
д) Возвращение дела в Сенат или в департамент решить по большинству голосов, без представления его величеству.
е) Естьли дело поступит из Сената или из департамента и вторично в Совет, то, предоставив членам только принять одно из имеющихся в виду мнений, представить дело на решение высочайшей власти».
Кроме того, автор записки предлагал «частные дела, по коим в общем собрании Сената две трети сенаторов одного мнения, решить окончательно по оному, не перенося оные в Государственный совет, разве министр юстиции имеет в виду какие-либо чрезвычайные обстоятельства, того требующие».
Через пять лет, в феврале 1832 г., Николай I вновь обратил внимание Комитета на организационно-процессуальную сторону деятельности Государственного совета. Он «признал неудобным правило, в установлениях Государственного совета введенное, что мнения, особо от членов вносимые, оставляются без всякого предварительного обсуждения и приобщаются только к журналам, даже и без прочтения оных, изъяснить изволил высочайшую мысль, что следовало бы постановить, дабы особые мнения не иначе представ л емы были, как по объявлении в присутствии, когда суждение о деле происходило, что в подкрепление изустных объяснений член Совета дополнит оные особым мнением. Комитет в исполнение сей высочайшей воли составил проект правил для подачи особых мнений, в коем для большей удобности соединил он как некоторые из постановлений, ныне существующих, так и дополнения, вновь предполагаемые. Проект сей комитет положил повергнуть на высочайшее усмотрение, с тем, что если удостоится оный монаршего одобрения, то может обращен быть к исполнению в Государственный совет в форме объявляемого высочайшего повеления» [23, с. 480].
Подготовленный Комитетом проект «об особых мнениях в Государственном совете» [23, с. 480—481] 11 февраля того же 1832 г. был утвержден императором. Вот его содержание.
«В коренных законах Государственного совета постановлено:
§ 54. Члены, не согласившиеся с общим заключением, в течение недели доставляют к государственному секретарю их мнения, кои и прилагаются в подлиннике при журнале.
§ 55. В том только случае мнения сии вторично предлагаются Совету, когда последует на сие особенное высочайшее повеление, и в сем случае Совет полагает по оным вновь свое заключение.
Его императорское величество, находя в сем распорядке то неудобство, что особые мнения, быв прилагаемы при журналах, остают~ ил ~


ся без рассмотрения, и признавая, что таковые мнения могут иногда заключать изъяснения к обстоятельнейшему обсуждению предложенного предмета, высочайше повелеть изволил на будущее время руководствоваться следующими правилами:
1) В журнале означать, как досель сие наблюдается, два только мнения, то есть: что столько-то членов полагают одно, а столько-то другое.
2) Вносить в журнал и дополнения, одним или несколькими членами делаемые, но не иначе, как токмо в подкрепление одного из вышеозначенных двух мнений.
3) Если кто пожелает независимо от сих двух общих мнений, в журнале записанных, представить особое мнение, то о сем, с изъяснением, хотя вкратце, сущности оного, должен он тут же заявить.
4) Особые мнения должны быть присылаемы к государственному секретарю, на основании существующего ныне порядка, не позже как чрез семь дней, и накануне дня, назначенного для заседания, дабы в случае надобности собрать справки или приуготовить объяснения сие могло быть исполнено.
5) Внесенное в Государственный совет особое мнение прочитывается в оном до подписания журнала предыдущего заседания.
6) По прочтении мнения, предлагается вопрос: признает ли за сим Государственный совет нужным обратиться к новому суждению?
7) Если большинство отзовется утвердительно, в таком случае открывается новое совещание и журнал изменяется или дополняется тем, что снова будет постановлено; если же, напротив, большинство отзовется отрицательно, тогда журнал предыдущего заседания дополняется кратко тем, что Государственный совет, по выслушании особого мнения, таким-то членом внесенного, не убедился в надобности приступать к новому о том деле суждению. За сим никакое новое мнение уже по предмету бывшего суждения не приемлется и журнал представляется на высочайшее усмотрение, вместе с особым мнением.
8) Особое мнение оставляется впоследствии при журнале и не иначе может поступить к соображению Государственного совета, как в таком случае, если бы государь император за благо признать изволил Государственному совету повелеть рассмотреть вновь дело, не стесняясь прежним решением».
Комитет министров. Вслед за проектом учреждения Государственного совета «Комитет 6 декабря 1826 г.» обратился к рассмотрению вопроса о судьбе Комитета министров. На заседании 9 февраля 1827 г. было признано:
«1) что Комитет министров, составляя первоначально собрание министров, в коем докладывались государю императору дела, совокупного суждения требовавшие, впоследствии обратился в некоторый род присутственного места, без всякого публичного акта, который бы определял его установление;
— и§ ~


2) что занятия его постепенно сделались судебными, исполнительными и совещательными, что министры стали вносить дела однородные в Совет, в Сенат и в Комитет по своему произволу и что нередко Комитет, после долгих прений и с немалою потерею времени, признавал дело не принадлежащим его рассмотрению и требовал на сие заключение высочайшего утверждения;
3) что таковою неопределительностию подан был министрам повод вносить в Комитет все без разбора, чего не хотели они брать на свою ответственность, и что одни разрешали сами все случаи, а другие обращали в Комитет даже самые мелочи и требовали на оные высочайшего утверждения;
4) что в производстве дел допущены запутанность и многосложность, что до 1823 года в мемории вносимы были вместе с делами, подлежащими высочайшему усмотрению, и те, кои разрешались самим Комитетом министров, или по коим нужны были справки и что, по таковому смешению, исполнение самых неважных положений Комитета останавливаемо было до получения на мемории утверждения его величества.
Принимая все сие в соображение, Комитет еще более утвердился в первоначальном своем заключении о пользе и даже необходимости преобразовать Комитет министров и соединить его с Первым департаментом Сената. В относящихся к оному узаконениях не найдено ничего такого, чем бы дополнить можно было предполагаемое образование будущего Правительствующего Сената» [23, с. 62].
Свою главную претензию к Комитету министров Николай I выразил вскоре по воцарении (1826 г.): «Я настоятельно прошу господ министров не вносить в Комитет [министров] таких предметов, по которым разрешение их собственное совершенно достаточно по власти им вверенной» [25, с. 24].
Автор обстоятельного «Исторического обзора деятельности Комитета министров» С. М. Середонин объясняет и оправдывает обращения министров в этот орган необходимостью «внести хотя бы некоторое единство в управление государством. При всеми признанной массе законов, иногда противоречивших друг другу, становилось в высшей степени важным, чтобы в одинаковых случаях по отдельным ведомствам выработалась и установилась одинаковая практика; пока не было свода законов, это было необходимо; да и после издания свода законов необходимость в этом только уменьшилась, но не исчезла вполне; жизнь идет впереди закона: закон, а тем более указ или устав, как бы ни был он хорошо редактирован и приспособлен к потребностям государственной жизни, — непременно с течением времени окажется несколько неудобным, и необходимо, чтоб подобные неудобства сглаживались одинаково во всех частях управления до тех пор, пока признано будет желательным заменить данное законоположение новым» [25, с. 15—16].
Вскоре деятельность Комитета министров оказалась серьезно скомпрометирована обнаружившимися беспорядками в его делопроиз~ U6 ~


водстве. Виновником их оказался сам управляющий делами Комитета министров действительный статский советник Ф. Ф. Гежелинский. Вот что по этому поводу читаем в упомянутом «Историческом обзоре» деятельности этого Комитета.
«При внимательном отношении к делу государь не мог не заметить, что некоторые положения Комитета поступают к нему сравнительно поздно, а потому с 1828 г. государь часто указывал Гежелинскому на неисправности. Сначала замечания эти были сдержанны, но затем государь выражал свое неудовольствие Гежелинскому очень строго: „Если бы лучше знали долг ваш, то не вынуждали бы меня повторять вам столь часто мое неудовольствие. Я предостерегаю вас, что и на всякое терпение есть мера“, или: „На обеих мемориях написано тоже самое, что журналы были 30 марта, а потом в июле; стало [быть] зачем столь продолжительно задерживать дела, уже решенные Комитетом; вам следовало соединить все решенное в марте и представить разом тогда же; то же и о решениях в июле. Подобный беспорядок ничем не извинителен, и я вынужден вам за сие сделать строгий выговор", или: „Вам неоднократно приказывал я всегда уведомлять меня, при присылке в положенные дни меморий, будет ли представлена в следующий другой день мемория; но вы это не соблюдаете; вперед не забывайте, если вы не хотите, чтобы я другими способами вам оживил память и исправность; я до ленивых не охотник — вы это должны знать". Замечание Гежелинскому делал и председатель Комитета гр. Кочубей. Наконец, он был арестован на три дня на гауптвахте, но все это нисколько, по-видимому, не действовало на Гежелинского. Бар. Корф объясняет это предположением, что Гежелинский уже боялся, как бы лицо, назначенное на его место, не обнаружило других, еще более крупных неисправностей его. Между тем государю (21 декабря 1830 г.) подан был безымянный донос, в котором Гежелинский обвинялся в более важных проступках, а не в одной только медленности или беспечности. Донос обвинял Гежелинского в том, что, пользуясь новым порядком подписи журналов, он некоторые дела докладывал Комитету по два раза, пока не добьется желанного решения; что он задерживал представления цесаревича Константина Павловича, который мог думать, что они лежат у государя без движения. Тогда государь приказал немедленно посадить Гежелинского в крепость, абумаги его были опечатаны и описаны государственным секретарем Марченко и флигель-адъютантом гр. Строгановым.
Члены Комитета министров собраны были в особое заседание 30 декабря 1830 г. Председатель гр. Кочубей объяснил Комитету все дело и добавил, что Гежелинский, позванный в кабинет государя, когда его величеством показана была ему мемория, на которой было подчищено число, выставлен год и переставлен собственноручный высочайший знак [рассмотрения документа], сознался в своем преступлении, бросясь на колени пред его величеством. Журнал этого заседания составлен был самим председателем. Комитет нашел не только запу-
- и? ~


щение дел, небрежением действительного статского советника Геже- линского допущенное, которого не могли исправить ни многократно изъявленный гнев его императорского величества, ни многократно всемилостивейше изъявленное ему снисхождение, но и чрезмерную дерзость в неправильных представлениях его величеству и в тех мерах, кои принимал он для сокрытия вины своей, решась даже на преступное действие подчистки числа и знака, собственноручно его величеством на мемории сделанного. По сим обнаруженным обстоятельствам Комитет, признавая Гежелинского виновным, полагает, что он может быть предан суду и подвергнуться ответу <...>
Изложив таковое мнение относительно тех действий действительного статского советника Гежелинского, кои могут подлежать суду, Комитет нужным находит его величеству донести:
1) Что если его величеству благоугодно будет предать Гежелинского суду, то суд должен быть произведен в Правительствующем Сенате, применяясь к тому, как чиновники высших степеней в министерствах, обер-прокуроры и прочие суду в Сенате подлежат.
2) Что как обозрение действий Гежелинского государственным секретарем Марченком и флигель-адъютантом гр. Строгановым не составляет следствия, законом установленного, которое необходимо для судебного производства и постановления приговора, то нужно будет учредить следственную комиссию, которая бы по обвинениям, изъявленным выше, произвела дальнейшее исследование и допросы подсудимому.
При таковых заключениях своих Комитет не мог потерять из виду следующих уважений. Предание Гежелинского суду, оглашая чрезвычайные упущения и самые злоупотребления его, может произвести невыгодное впечатление насчет всего хода высших правительственных дел, даже и наведет некоторое сомнение на акты, от правительства чрез Комитет исходившие, высочайше утвержденные и чрез чиновника сего, по званию его, сообщенные разным местам и лицам к исполнению, а от оных изданные чрез посредство Правительствующего Сената во всеобщее известие, ибо за достоверность выписок из высочайше утвержденных журналов Комитета министров ручается единственно скрепа управляющего делами. От предположения, что были иногда подлоги, могут вновь возродиться дела, положениями Комитета оконченные. Сверх того, в сем случае представляются и другие неудобства, с нашей формой суда неразлучные, как то: требование дел из Комитета в Правительствующий Сенат, очные ставки и прочие, кои полезно для правительства отклонить.
Вследствие рассуждений сих, Комитет полагает представить на благоусмотрение его императорского величества, что, по мнению его, удобнее было бы наказать Гежелинского, как чиновника, достаточно в злоупотреблениях изобличенного, порядком мер правительственных. Впрочем, какой бы вид дело Гежелинского ни получило, во всяком случае, по мнению Комитета, должно обратить внимание и на самого ~ U8 ~


доносителя. В бумагах его есть показание, что Гежелинским делаемы были и другие злоупотребления и даже, что злоупотребленияя сии основываемы были на корыстных видах. Комитет не мог открыть оного из всего того, что было им рассмотрено и тем менее имеет способов к раскрытию, что доноситель остался неизвестным. Наконец, нельзя обойти молчанием и того, что, по-видимому, доноситель был столь близок к делам Комитета, что знал совершенно о ходе оных, а потому в непременной обязанности его было тотчас же, как заметил он злоупотребления управлявшего, довести о сем до сведения начальства.
Рассуждения Комитета не могли убедить государя, и на вышеприведенный журнал последовало собственноручное высочайшее повеление: „Господина Гежелинского судить в Сенате на законном основании, по тем делам, по коим изобличен на самом деле“. Уже из крепости Гежелинский обратился к государю со всеподданнейшей просьбой, которую велено было рассмотреть Комитету. Не дерзая приносить оправдания, Гежелинский взывал к милосердию, которое беспредельно. В виде облегчения своей вины он указывал на то, что при вступлении его в должность оказалось более 1600 неразрешенных дел, которые были окончены менее чем в два года; что с начала царствования в Комитет поступило более 15 тысяч дел, а осталось неразрешенных около 50, да и то отчасти по недостатку писцов. Из письма этого Комитет усмотрел сознание Гежелинского, а вместе с тем и указания на обстоятельства, которые могут преклонить к облегчению его участи. Но все же это нисколько не могло изменить мнение Комитета о виновности Гежелинского» [25, с. 30—34].
События начала 1830-х годов не позволили упразднить Комитет министров. М. С. Середонин пишет: «Повторились обстоятельства, подобные тем, которые были в 1805—1808 гг. и 1812 г.: как в эти годы войны и отъезды государя вызывали всякий раз усиление деятельности Комитета, так точно и теперь события 1830 и 1831 гг. — Июльская революция во Франции, революция в Бельгии, восстание Польши и холера в России» — снова вызвали усиленную деятельность Комитета министров [25, с. 16].
В связи с проблемой упразднения Комитета министров «Комитетом 6 декабря 1826 г.» рассматривался вопрос о координации деятельности государственного аппарата во время отлучек императора из страны. На заседании 25 февраля 1827 г. было решено, что в таких «случаях для отправления дел, не терпящих отсрочки, представляются два средства: или, на основании сочиненного в 1811 году проекта, уполномочить к сему Правительствующий Сенат, или каждый раз при отъезде государя императора учреждать особое временное правительственное место, с высшею над прочими властию, составляя оное из нескольких государственных сановников, облеченных полною доверенностию монарха. Комитет нашел, что и для соблюдения порядка в делах и по многим важным политическим отношениям лучше не распространять пределов власти и круга действия постоянно существующих мест,
- U9 —


а подчинять их комиссии единственно на время отсутствия государя императора учреждаемой и с возвращением его величества уничтожающейся. В актах об образовании Государственного совета и Сенатов Правительствующего и Судебного должно будет, по мнению Комитета, сказать только, что государь император в сих случаях учреждает каждый раз новую Временную правительственную комиссию и что об учреждении оной объявляется указом Правительствующему Сенату; степень же власти ее, сношения с разными в государстве местами и лицами и вообще образ ее действий определяются особым наказом. Сей наказ сообщается Государственному совету и обоим Сенатам, но как сии места, так и все прочие в империи продолжают и в отсутствие государя руководствоваться обыкновенными для них установленными правилами — чрезвычайные полномочия даются одной комиссии.
Засим Комитет 1826 г. приступил к предначертанию главных оснований сего наказа. Для надлежащих при том соображений прочтено снова учреждение Комитета министров, утвержденное в марте 1812 года, когда в Бозе почивающий император Александр отправлялся к армии. Комитет принимал в рассуждение, с одной стороны, постановленные в сем учреждении правила, с другой же, порядок, предназначаемый течению дел при новом образовании Правительствующего Сената и определил, что все дела, поступающие на высочайшее усмотрение из Государственного совета, из Сенатов Правительствующего и Судебного, из министерств, из комиссии прошений или совещательной для дел судных и из прочих мест, долженствуют в отсутствие государя императора быть вносимы в Временную правительственную комиссию; из сего не исключаются и дела, подлежащие тайне.
Комиссия, рассмотрев оные, делит их на три разные рода:
1) дел, в коих, по самому свойству оных, или по особенным обстоятельствам времени, необходимо принять немедленные какие-либо меры;
2) дел, которые надлежит препровождать к его императорскому величеству для разрешения, и
3) таких, которые, по мнению комиссии, столь маловажны, что не могут быть посылаемы к государю императору без излишнего и бесполезного обременения его величества; сии дела комиссия решит сама или отлагает до возвращения государя.
В делах первого рода она принимает нужные решительные меры. К сим делам относятся все чрезвычайные случаи, в коих может быть угрожаема внутренняя или внешняя безопасность государства: бунты, открытие заговоров, нашествие неприятеля, появление моровой язвы или иной опустошительной заразы. В таких случаях и вообще в обстоятельствах отменной важности комиссия действует с полною влас- тию; она может предписывать необыкновенные выдачи денежных казенных сумм, движение войск, отрешение чиновников, не исключая и самых высших, арестование изобличенных или подозреваемых в преступлении людей и вообще делать все распоряжения, кои будут признаны необходимыми для соблюдения или восстановления порядка


и тишины в государстве. Всякий главноначальствующий по военной и гражданской части обязан исполнять ее предписания, как именные указы. О своих решениях комиссия сообщает Правительствующему Сенату или министрам, по принадлежности, подлинными вдвойне подписываемыми журналами, из коих один остается при делах ее. В сих журналах должны заключаться точные слова указа, который имеет быть объявлен Сенатом. Представления же, по коим было испрашиваемо разрешение государя императора, препровождаются в подлиннике, с высочайшею резолюциею, в Государственный совет, Сенаты или к министрам. Формы исполнения, в том и другом случае, одинаковы. Указы Сената всегда начинаются словами: Указ его императорского величества из Правительствующего Сената, и потом именным высочайшим указом его императорского величества повелено и т. д.
О всех делах, в коих ею допущено какое-либо исполнение, комиссия немедленно доводит до сведения государя императора, объясняя притом и причины, к сему побудившие. О тех же, по коим испрашивается разрешение его величества, она не изъявляет никакого мнения и в общем журнале ее означается только, что сии дела, с мнением министра или Правительствующего Сената, представлены на высочайшее усмотрение» [23, с. 67—69].
Правительствующий Сенат. Как мы уже отмечали, идея разделения Сената на два учреждения — Правительствующий и Судебный — возникла еще в 1811 г. Ее автором выступил М. М. Сперанский. Теперь его проект был положен в основу работы «Комитета б декабря 1826 г.». Последний отмечал, что, поскольку Сенат традиционно именуется Правительствующим, возникает впечатление («вид») его реального участия в управлении страной, «коего он не должен и не может принимать по нынешнему составу его, обыкновенному кругу занятий и самой его многочисленности».
Сам В. П. Кочубей, будучи председателем Комитета министров, предлагал, «держась старинных установлений» ( имея в виду всесильный Сенат петровских времен), «предоставить Первому департаменту Правительствующего Сената ту исполнительную власть, которая Комитету министров присвоена» [23, с. 8—10].
Сторонники разделения Сената полагали, что тем самым: 1. Устранялось совмещение в одном учреждении административных и судебных функций; 2. Появлялся благовидный повод для модернизации аппарата Сената; 3. Открывалась возможность для ликвидации Комитета министров (в его прежнем виде) и более правильной организации его координирующей функции в рамках Правительствующего Сената.
Было очевидно, что полномочия Сената в некоторых случаях чрезмерны, а бюрократическое устройство слишком сложно. Вместе с тем личный состав сенаторов вызывал нарекания, поскольку в сенаторы часто назначались чиновники (они имели III класс чина по Табели


о рангах), признаваемые негодными для использования их на других должностях (в апреле 1830 г. на это прямо указывал генерал-прокурор Сената и министр юстиции Д. В. Дашков) [23, с. 463—467].
В основу «Проекта учреждения Правительствующего Сената» был положен текст Сперанского 1811 г. [5, с. 125—140]. Первым параграфом первой главы нового (1827 г.) проекта фиксировалось, что «Правительствующий Сенат есть одно из верховных, державной властью установленных в империи мест; ему вверяются высшие дела управления». Затем разъяснялось:
«§ 2. Правительствующий Сенат именем и с соизволения его императорского величества действует посредством министерств, главных начальств и других установленных властей на все части управления, охраняя силу оного и порядок.
§ 3. Указы, из Правительствующего Сената исходящие, исполняются всеми правительственными местами в империи, во всей их силе и пространстве.
§ 4. Все, что в делах управления превышает власть, данную одному из министров или главноначальствующих в особенности, представляется на разрешение Правительствующего Сената.
§ 5. Правительствующий Сенат разрешает и управляет по законам, учреждениям и уставам.
§ 6. Когда для разрешения каких-либо сомнений или принятия нужных мер положения существующих законов, учреждений и уставов недостаточны или когда, по силе сих самых узаконений, необходимо высочайшее разрешение или утверждение, Правительствующий Сенат испрашивает оного установленным для сего порядком.
§ 7. Председатель Правительствующего Сената назначается по высочайшему усмотрению. В присутствии его императорского величества он занимает первое место между членами.
§ 8. Правительствующий Сенат составляется из государственных министров, главноначальствующих отдельными от министерств частями управления и других особ по высочайшему его императорского величества назначению.
§ 9. Министры и главноначальствующие отдельными от министерств частями управления, будучи членами Правительствующего Сената по своему званию, при увольнении от мест, ими занимаемых, тем самым увольняются и от присутствия в Правительствующем Сенате.
§ 10. В отсутствие министров и главноначальствующих мест их в Правительствующем Сенате занимают их товарищи по званию своему, без особого на то указа.
§ 11. Члены Правительствующего Сената не могут заседать в Сенате Судебном и ни в каком ином судилище, кроме судов военных и учреждаемого в случаях чрезвычайных Верховного уголовного суда.
§ 12. В заседаниях Правительствующего Сената рассматриваются как те дела управления, коих решения зависят от него по свойству их


и степени власти ему данной, так и другие важнейшие, кои Правительствующим Сенатом представляются его императорскому величеству. Сообразно с сим главным разделением дел назначаются особые для каждого рода собрания».
При обсуждении членами «Комитета 6 декабря 1826 г.» восьмого параграфа было отвергнуто предложение «определить некоторое число сенаторов по избранию дворянства». Вместе с тем признавалось возможным, чтобы некоторые назначаемые члены Сената имели чины IV класса, но назывались не сенаторами, а «присутствующими в Сенате».
Вторая глава поясняла порядок «определения членов и назначения заседаний Правительствующего Сената»:
«§ 13. Председатель, заступающий его место в случае отсутствия и прочие члены Правительствующего Сената определяются в сие звание именными указами, за собственноручным высочайшим подписанием.
§ 14. Вступая в должность, они дают присягу в присутствии Правительствующего Сената установленным порядком.
§ 15. Члены Правительствующего Сената заседают в оном по старшинству их.
§ 16. Дни присутствия в Правительствующем Сенате определяются особенным расписанием.
§ 17. Председатель может, в случае надобности, назначать чрезвычайные собрания Правительствующего Сената».
В главе третьей речь шла «о свойстве и пределах власти Правительствующего Сената»:
«§ 18. Власть, Правительствующему Сенату высочайше дарованная, простирается только на дела управления и места, коим оные вверены.
§ 19. Правительствующий Сенат, действуя вверенною ему властию, может понуждать все подведомственные ему места и лица к точному исполнению всего постановленного законами, учреждениями, уставами и высочайшими или сенатскими указами.
§ 20. Для сего ему предоставляется: 1) Определять к местам и должностям чиновников, коих назначение по силе существующих узаконений непосредственно от него зависит, а равно и увольнять их на основании надлежащих представлений и правил, для сего установленных. 2) Иметь верховный надзор за действиями всех подведомственных ему мест и лиц, требовать от них ответа, в случае неисполнения оными или же неточного и неправильного исполнения государственных постановлений и предписаний начальства; чиновников же, им определяемых, и удалять от должностей и предавать суду. Разрешать силою законов или представлением на высочайшее усмотрение все сомнения и затруднения, встречающиеся в делах управления, когда разрешение оных превышает власть, данную министрам и главноначальствующим .
§21. К кругу действий Правительствующего Сената принадлежат также: I. Обнародование высочайших манифестов, законов, учрежде¬


ний, уставов и относящихся к делам управления указов. II. Признание и охранение прав и преимуществ, высочайшею властию дарованных разным состоянием в государстве. III. Определение к должностям в правительственных местах, верховный за оными надзор и управление ими, на основании постановленных в § 20 (135) правил; и IV. По делам государственного казначейства, рассмотрение сравнительного положения кредитов и предварительная смета сумм, кои в течение каждого месяца министры и главноначальствующие по расписанию их потребовать могут.
§ 22. Высочайшие манифесты, законы, учреждения, уставы и относящиеся к делам управления именные указы вносятся для обнародования в Правительствующий Сенат и им препровождаются в те места или к тем лицам, на коих возлагается надлежащее по оным исполнение; Правительствующий Сенат, когда нужно, определяет подробно порядок сего исполнения, наблюдает за точностию оного, назначает следующие к принятию для того меры и силою законов разрешает встречающиеся сомнения или затруднения.
§ 23. Все указы на имя каких-либо начальств или управляющих, исключая токмо подлежащее тайне, также сообщаются Правительствующему Сенату для сведения и для нужных по делам управления соображений.
§ 24. Хранение государственной печати вверяется Правительствующему Сенату, и ему же предоставляется приложение оной ко всем внутренним государственным грамотам и дипломам.
§ 25. Действуя для охранения прав и преимуществу высочайшею властию дарованных разным состояниям в государстве, Правительствующий Сенат: 1) рассматривает дела о доказательстве прав на дворянское состояние; 2) рассматривает и решит дела о переходе в состояние прав дворянских или людей среднего состояния при выборах и вообще о соблюдении надлежащего на выборах порядка, и 4) имеет в своем ведении: а) составление и продолжение родословной книги дворянских родов; Ь) составление и продолжение книги именитых родов среднего состояния; с) приготовление и выдачу всякого рода грамот и дипломов, и d) все дела по причислению в подданство империи и распоряжения для принятия на оное присяги.
§ 26. Для удостоверения в правильности действий подведомственных ему мест в губерниях, Правительствующий Сенат, сверх обыкновенных средств надзора, поручает обозревать сии места тем из членов своих, кои не управляют министерствами или иными от министерств частями, наблюдая при том, чтобы одна треть сих сенаторов ежегодно, по установленной для того очереди, была занята осмотром некоторых губерний, а две трети оставались в столице, для постоянного заседания в Сенате. Правительствующий Сенат, с высочайшего утверждения, составит для сего особое расписание всех губерний империи, соображаясь с тем порядком, который будет принят в Сенате Судебном, дабы каждый год один и тот же округ, заключающий в себе


определенное число губерний, подвергался осмотру и по правительственной, и по судебной части.
§ 27. Правительствующий Сенат, действуя по назначению своему и в пределах ему предначертанных, не входит в рассмотрение и решение дел другим, не подчиненным ему местам, предоставленных, наблюдая в особенности, чтобы подлежащие ведению Сената Судебного и не были смешиваемы с делами управления».
Главы четвертая и пятая разделяли дела, подлежавшие рассмотрению Сената, на решаемые им самим и представляемые на усмотрение императора (§ 28—40).
«§ 28. Дела управления, предоставляемые разрешению Правительствующего Сената, определяются не особенным их свойством, а степенью власти, необходимой для принятия нужных по оным мер.
§ 29. Все дела, производимые в департаментах и канцеляриях министров и главноначальствующих отдельными от министерств делами управления, представляются на рассмотрение Правительствующего Сената [в следующих случаях]:
1) Когда разрешение сомнений или затруднений, при исполнении, хотя и не требует постановления нового закона, или изменения существующих, но зависит не от одного министерства или главного управления, а от соображения и совокупного действия нескольких. 2) Когда между разными частями, как в министерствах и главных управлениях, так и в губернских начальствах, произойдет сомнение о точной принадлежности к той или другой из сих частей самого дела, или исполнения по оному. 3) Когда действие принятой какой-либо меры и точное исполнение данных предписаний по одной части управления будут останавливаемы или затрудняемы противными предписаниями и мерами, принятыми в другой, или же недоразумениями, бездействием или прекословием начальств, другому ведомству подчиненных. 4) Когда для принятия меры, предполагаемой в одном министерстве или главном управлении, нужно как общее соображение, так и содействие других. 5) Когда для собрания нужных сведений о делах и предметах, находящихся в ведомстве не одного министерства или главного управления, одно начальство откажет другому в необходимом для сего содействии или же не с надлежащею точностию исполнит требование оного. 6) Когда для исполнения данных предписаний должно будет прибегнуть к понуждениям, к наложению пеней или иных взысканий. 7) Когда будет нужно для пояснения или подтверждения существующих учреждений или уставов и определенных оными правилами сделать общее и однообразное по всем ведомствам предписание. 8) Когда, не ограничиваясь одним объяснением положений какого- либо учреждения или устава, будет, по непредвиденному в не терпящем отлагательства деле случаю, признано необходимым допустить при том постановлении какое-либо дополнение, то есть распространение смысла и прибавление к существу и силе оного, хотя впрочем совершенно согласное с его целию и главными основаниями, но отнюдь
— 1§§ —


не обращая сего единовременного разрешения в постоянное правило. 9) Когда будет нужно по какой-либо части управления сделать повсеместные торги или заключить с частными людьми договор на суммы свыше тех, кои определены в данном учреждениями и уставами разным местам и лицам на сие полномочии. 10) Когда соблюдение пользы государственной или особенные обстоятельства будут требовать, чтобы в поставках и заготовлениях на значительные суммы, о коих упоминается в предшедшей статье, были сокращены торги или сроки
Дворцовая набережная у Эрмитажного театра. Гравюра с оригинала К. П. Беггрова. 1820-е гг.
вызовов, или сделана какая-либо иная на сей лишь случай перемена, или ограничение в общих правилах, установленных для сего рода сделок, или же чтобы в подрядах, уже утвержденных, был изменен определенный сначала распорядок касательно сроков поставки и прочих действий подрядчика, или и наконец когда, за неявкою желающих и по другим достойным уважения причинам, нужно будет вместо подряда учредить комиссию, либо, напротив, от комиссии обратиться к подрядам. 11) Когда частный человек, жалующийся на неисполнение или нарушение контракта, на неправильное удержание следующих ему сумм или иной собственности местами и лицами, подведомственными какому-либо министерству или главному управлению, и не получив¬


ши удовлетворения от высшего их начальства, обратится с просьбою в Правительствующий Сенат и в сей частной жалобе означить с точностию, что он не начинал и не намерен производить сего иска судебным порядком, а желает, чтобы дело по оному было окончательно решено в Правительствующем Сенате.
§ 30. В случае каких-либо сомнений и за недостатком власти для разрешения оных, министры и главноначальствующие отдельными от министерств частями управления, на основании положений § 4-го и по другим хотя именно в сем учреждении не означаемым делам, входит с представлениями в Правительствующий Сенат.
§31. Председатель назначает особенные собрания для доклада тех дел, коих разрешение превышает власть Правительствующего Сената.
§ 32. К сему принадлежат вообще все дела управления, по коим могут быть нужны новые чрезвычайные распоряжения, для дополнения данных с высочайшего утверждения предписаний или же для прекращения или ограничения их действия.
§ 33. К сему же роду дел принадлежат: 1) определение и увольнение чиновников, исправляющих должности, к коим назначение зависит от непосредственного высочайшего утверждения; 2) награждение орденами и пенсиями; 3) отрешение от мест и предание суду чиновников, высочайшими повелениями определенных; 4) выдача грамот и дипломов на княжеское, графское, баронское и дворянское достоинства; 5) дела о сопричтении к российскому дворянству по доказательствам, в надлежащем месте предъявленным и в Правительствующем Сенате рассмотренным; 6) дела о следующих на высочайшее усмотрение случаях при дворянских и городских выборах и дела, относящиеся почему-либо к охранению прав, сим состояниям дарованных.
§ 34. Дела, требующие разрешения или утверждения его императорского величества, представляются на высочайшее усмотрение председателем Правительствующего Сената.
§ 35. Когда председатель докладывает его императорскому величеству о сих делах не в собрании Правительствующего Сената, то с сим вместе подносит на высочайшее усмотрение как подлинные представления министров и главноначальствующих, так и журналы заседаний, в коих оные рассматривались, и сверх сего краткие о существе дела и о бывших по оным в Правительствующем Сенате суждениях записки.
§ 36. Если по мнениям, в журналах Правительствующего Сената означенным, должны быть приготовлены проекты именных указов, то председатель подносит оные его императорскому величеству, при журналах и записках.
§ 37. Высочайшие решения о делах, таким образом представленных, объявляются Правительствующему Сенату, означаются в журналах и записках министров и главноначальствующих, скрепляются и приводятся в исполнение установляемым ниже сего (в § 40, 76) порядком.


§ 38. О делах, предоставленных окончательному разрешению Правительствующего Сената, председатель оного, для сведения его императорского величества, подносит на высочайшее усмотрение краткие мемории, с означением только существа дела и положений Сената.
§ 39. Когда на время чрезвычайного, продолжительного отсутствия государя императора из столицы учреждается временная Верховная комиссия, то статс-секретарь, управляющий письмоводством Правительствующего Сената, с разрешения председателя, вносит в оную все следующие на высочайшее усмотрение дела, журналы, записки и мемории, для препровождения оных к его императорскому величеству на основании наказа, который в таковых случаях дается сей комиссии и, при самом ее учреждении, сообщается Государственному совету, Правительствующему и Судебному Сенатам.
§ 40. Дела управления, требующие тайны, не входят в круг ведения Правительствующего Сената».
В главе шестой подробнейшим образом нормировалось «производство дел в Правительствующем Сенате» (§ 41—95).
«§ 41. Для производства дел в Правительствующем Сенате назначается статс-секретарь под главным ведением председателя.
§ 42. Отделениями канцелярии Правительствующего Сената управляют помощники статс-секретаря, под его непосредственным наблюдением и ответственностию».
Параграфы 44—53 определяли порядок «вступления дел в Правительствующий Сенат».
«§ 44. Вступающие в Правительствующий Сенат бумаги суть: именные высочайшие манифесты, указы и повеления; 2) представления министров, главноначальствующих разными частями управления и других мест и лиц, подведомственных Правительствующему Сенату, представления от Герольдии по делам, подлежащим ее ведению; прошения частных людей, жалующихся на места и лица, Правительствующему Сенату подведомственные, на основании постановлений, означенных § 29 в пункте 11.
§ 45. Места и лица, не непосредственно Правительствующему Сенату подведомственные, относятся к оному прямо в тех только делах, кои не подлежат ведению никакого министерства или главного управления, и в тех случаях, когда по общему министерств учреждению сие право именно им предоставлено; во всех других они обращаются с представлениями к своим начальствам, по установленному порядку.
§ 46. Все бумаги с надписью в Правительствующий Сенат поступают к статс-секретарю, управляющему письмоводством, распределяются по отделениям канцелярии и записываются в журналы, на основании общих для сего правил.
§ 47. Для удобнейшего и скорейшего хода дел, министры и другие главноначальствующие вносят в Правительствующий Сенат свои представления или краткие о делах записки в двух экземплярах. Эти записки имеют определенную одинакую форму. Каждая должна содер4§8 ~


жать в себе: 1) краткое изложение дела; 2) собранные по оному справки и иные сведения; 3) сущность вопросов или затруднений; 4) мнение министра или главноначальствующего. Засим следуют: подпись министра или главноначальствующего; скрепа директора департамента или правителя канцелярии. К сей записке прилагается в подлиннике мнение совета, при министерстве или главном управлении учрежденного, если дело подлежало рассмотрению сего совета.
§ 48. Если предмет делаемого министром или главноначальствующим представления столь важен, что могут быть нужны подробные по сему объяснения, то к краткой записке, содержащей в себе только существо дела, прилагается другая с означением всех обстоятельств, или менее заслуживающих внимание, также за подписанием министра или главноначальствующего, а по делам, рассмотренным в совете министерства, и с приложением мнения сего совета в подлиннике...
§51. Статс-секретарь, управляющий письмоводством, наблюдает, чтобы представления имели определенную форму и содержали в себе все означенное в §§ 47, 48 и 49. В случае отступления от сих постановлений и форм, он сносится с министром или главноначальствующим, от коего представление поступило, и, доколе оное не исправлено, не может докладывать о семь деле Правительствующему Сенату.
§ 52. К представлениям от Герольдии об определениях, увольнениях и производствах всегда прилагаются послужные списки представляемых за скрепою герольдмейстера; оные выслушиваются в Правительствующем Сенате вместе с представлениями.
§ 53. Прошения частных людей принимаются по общей установленной на то форме, но представляются на усмотрение Правительствующего Сената не прежде, как по собрании всех нужных для объяснения упоминаемого в оных дела сведений. Для сего статс-секретарь или помощник его, к коему оные по роду своему поступают, входит в надлежащие с кем следует сношения».
Порядок «производства дел в самом Сенате» определялся параграфами 54—70:
«§ 54. Все представления в Правительствующий Сенат поступают на усмотрение оного в подлиннике. Бумаги, только для сведения сообщаемые, докладываются кратко по одной надписи, в коей означено содержание оных.
§ 55. Правительствующему Сенату докладывают статс-секретарь или помощники его, каждый по своей части. Помощники статс- секретаря входят в собрание Сената только для доклада или для составления журналов заседания.
§ 56. Дела предлагаются к слушанию не по очереди вступления оных, а по мере их важности и надобности разрешения.
§ 57. Сие определяется председателем Правительствующего Сената по списку, который пред каждым заседанием представляет ему статс- секретарь, управляющий письмоводством.


§ 58. При назначении дела к слушанию наблюдается: 1) Чтобы Правительствующий Сенат не был обременяем делами, не следующими на его рассмотрение, зависящими от разрешения самих министров и главноначальствующих, или не приведенными в надлежащую ясность справками и приложением других нужных сведений. 2) Чтобы в оный не были вносимы дела, относящиеся к законодательству и подлежащие ведению Государственного совета, на основании § 29 его учреждения. 3) Чтобы не входили дела, принадлежащие к ведомству судебных мест.
§ 59. Все такие представления статс-секретарь, управляющий письмоводством, с разрешения председателя, возвращает, не докладывая об оных Правительствующему Сенату.
§ 60. По выслушании представления и приложенных к оному бумаг председатель предлагает вопросы, следующие к разрешению или рассмотрению Правительствующего Сената.
§61. Министр или главноначальствующий, от коего представлено дело, первый вступает в суждения об оном. После него говорят другие члены Правительствующего Сената по общему установленному для рассуждений в совещаниях порядку.
§ 62. Члены Правительствующего Сената и в суждениях о представленном деле и для изъявления своего об оном мнения всегда обращаются к председателю.
§ 63. В продолжение рассуждений один член не может прерывать другого.
§ 64. Председатель, охраняя установленный порядок, наблюдает, чтобы никто не удалялся от настоящего предмета суждений, и объясняет, когда нужно, точный смысл и силу подлежащего разрешению вопроса, стараясь соглашать разные мнения; при явном же отступлении от предписанных правил, он прекращает рассуждения.
§ 65. Когда оказывается разномыслие, то голоса собираются по обыкновению, начиная с младшего члена.
§ 66. Председатель объявляет мнение, большинством голосов принятое и в то же время свое собственное.
§ 67. В случае равенства голосов, председатель имеет перевес.
§ 68. Как скоро мнение, большинством голосов принятое, объявлено, то все рассуждения прекращаются и дело почитается окончательно решенным; одно сие мнение записывается в журнал и приводится в исполнение, когда сие не выходит из пределов власти Правительствующего Сената; но министры, главноначальствующие и сенаторы, с решением большинства несогласные, вместо журнала подписывают особую записку, в коей означается их мнение. Сия записка прилагается к журналу.
§ 69. Отсутствие министра или главноначальствующего отдельною частию управления не останавливает хода и решения дел, относящихся к его ведомству.
§ 70. В отсутствие министра или главноначальствующего место его в Правительствующем Сенате занимает его товарищ; в случае же не¬


прибытия и сего последнего, может, по усмотрению председателя, быть приглашен в собрание директор департамента только для объяснений по делу, ежели многосложность оного и обстоятельства сего требуют. Представя сии объяснения, он выходит из собрания».
Параграфу 68 придавалось важное значение. Николай I «находил [даже] весьма полезным... составить общие правила для совещания и подания голосов, зная, сколь мало порядка у нас даже в самых высших местах наблюдается».
Заслуживает внимания то обстоятельство, что при обсуждении проекта учреждения Правительствующего Сената «Комитет 6 декабря 1826 г.» «принял в соображение» следующее: поскольку на Правительствующий Сенат «возложено... предварительное рассмотрение предположений каждого министерства, коих следствием имеют быть новые установления какого-либо рода или изменения в существующих, также годичные отчеты и сметы о доходах и расходах, но что одобренные Сенатом предположения могут быть отвергнуты Государственным советом и, следовательно, одно из двух верховных и совершенно равных между собою мест по-видимому подчинено другому. Для избежания сего и в то же время для удержания той выгоды, чтобы министры и главноначальствующие разными частями управления в действиях своих сохраняли некоторое единство, Комитет признал необходимым составить из них особое присутствие вне Сената под именем Присутствия или Совещания министров, коего правила будут определены в общем их наказе». Однако позднее Комитет «отменил вышеупомянутое свое предложение» [23, с. 51].
Глава седьмая регламентировала порядок «сношений Правительствующего Сената с другими местами».
«§ 96. Сношения Правительствующего Сената с Государственным советом производятся посредством переписки статс-секретаря, управляющего письмоводством, с государственным секретарем.
§ 97. Сношения Правительствующего Сената с Святейшим Синодом производятся, по установленному издавна порядку, посредством ведений.
§ 98. Сношения Правительствующего Сената с Сенатом Судебным производятся чрез посредство министра юстиции.
§ 99. Все прочие правительственные места и лица, по делам управления употребляемые, подчинены Правительствующему Сенату, получают и исполняют указы оного» [5, с. 141].
Герольдия. Наконец, в восьмой главе «Проекта учреждения Правительствующего Сената» говорилось о «состоящих» при нем «местах». В частности, определялось «устройство Герольдии», к ведению которой, согласно параграфу 102, должны были относиться:
«1)Все дела, касающиеся до приложения государственной печати: составление и заготовление грамот и дипломов на княжеское, графское, баронское и дворянское достоинства и на разные привилегии,
~ —


городам, обществам или сословиям даруемые, также грамот на недвижимые имущества, в собственность жалуемые, и выдаваемых гражданам чиновным и именитым дипломов; ко всем оным в Герольдии прилагается государственная печать.
2) Все дела по охранению прав и преимуществ, разным состояниям дарованных: а) рассмотрение доказательств на дворянство; Ь) рассмотрение дел о переходе в разные степени среднего состояния; с) дел о нарушении прав дворянства или людей среднего состояния при выборах и вообще о соблюдении надлежащего на выборах порядка; d) составление и продолжение родословной книги дворянских родов; е) составление и продолжение книги именитых родов среднего состояния; f) выдача свидетельств о дворянском происхождении, для предъявления при определении в службу и в других случаях; g) дела о причислении в подданство России и о принятии на оное присяг; h) собрание сведений о всех вообще дворянах в империи, чрез сношения с губернскими дворянскими собраниями.
3) Все дела о назначении к разным местам и должностям: а) дела об определении и увольнении чиновников, коих назначение к должностям, по существующим узаконениям, зависит от Правительствующего Сената; Ь) составление и издание общего списка состоящих в гражданской службе чиновников; d) паспорты причисленных к Герольдии и другие сему подобные.
4) Дела по представлениям к ордену Св. Владимира за выслугу узаконенных лет.
5) Дела экономические: сбор пошлин за приложение государственной печати, за выдачу гербов, приготовление грамот, дипломов и тому подобное».
Параграфы 103—107 определяли состав Герольдии:
«§103. Герольдия составляется из одного герольдмейстера и шести советников.
§ 104. Герольдмейстер определяется высочайшим именным указом; советники указами Правительствующего Сената; двое из них — по представлению министра юстиции.
§ 105. Герольдия разделяется на отделения и столы, по роду и обширности вступающих в оную дел.
§ 106. Советники управляют каждый своим отделением, а вместе, под председательством герольдмейстера, составляют общее присутствие.
§ 107. Подробное образование Герольдии будет определено, с высочайшего утверждения, председателем Правительствующего Сената на основании правил, установленных в Общем учреждении министерств».
Параграфы 108—110 устанавливали «порядок для производства дел в Герольдии»:
«§ 108. Герольдия рассматривает в общем присутствии своем и представляет с своим мнением в Правительствующий Сенат следующие дела: 1) о правах на дворянство; 2) о переходе в среднее состоя¬


ние и постепенном возвышении в оном; 3) о мерах для соблюдения порядка при дворянских и городских выборах; 4) о причислении в подданство России; 5) об определении в гражданскую службу и увольнении из оной; 6) о пожаловании орденом Св. Владимира за выслугу узаконенных лет.
§ 109. Прочие дела производятся и решаются в самой Герольдии. В производстве оных наблюдаются также правила, установленные в Общем учреждении министерств. Подробное применение сего порядка к роду и свойству дел Герольдии и нужные из оного исключения предоставляется постановлять самой Герольдии, с утверждения председателя Правительствующего Сената.
§ 110. Дела, зависящие от разрешения Правительствующего Сената, равно и те, в коих нужно высочайшее разрешение, докладываются, по назначению председателя, герольдмейстером и потом возвращаются для исполнения в Герольдию по установленному в § 80 порядку» [5, с. 142—143].
Судебный Сенат. Идея разделения Правительствующего Сената на два учреждения, одно из которых будет чисто судебным (высшим судом империи), существовала давно. Так, она была определенно высказана еще Павлом I, который писал: «Сенату я полагаю быть единственно судебным местом, к которому бы шли дела чрез подчиненные места на конфирмацию во всех казусах, которые не во власти нижних судебных мест» [5, с. 146].
«Проект учреждения Судебного Сената» [5, с. 147—149] был подготовлен «Комитетом 6 декабря 1826 г.» с использованием соответствующего проекта М. М. Сперанского 1811 г. Приведем лишь начальную часть проекта 1827—1828 гг., определяющую организационное устройство этого учреждения. В первой главе, «Положения общие», читаем:
«§ 1. Судебный Сенат именем державной власти управляет всеми гражданскими судами, рассматривает и вершит, в определенных законом случаях, решенные ими дела и охраняет порядок правосудия и точность в исполнении решений.
§ 2. Для вершения дел, предоставленных ведомству совестных судов, учреждаются в Сенате верховные совестные суды.
§ 3. Для суждения государственных преступников, также и высших сановников в преступлении должности учреждается Верховный уголовный суд.
§ 4. Судебный Сенат составляется из сенаторов и присутствующих, державною властию определяемых.
§ 5. Председатель Судебного Сената назначается по высочайшему усмотрению. В присутствии его императорского величества он занимает первое место между членами.
§ 6. Судебный Сенат разделяется на департаменты, а сии на отделения.
§ 7. Соединенные департаменты Сената составляют Общее собрание.
~ 463 ~


§ 8. Указы Судебного Сената во всех судебных местах империи исполняются во всем их пространстве и силе.
§ 9. Окончательные решения, в отделениях, департаментах и Общем собрании Сената постановленные, имеют равную силу.
§ 10. Верховные совестные суды учреждаются в С.-Петербурге и в Москве из сенаторов, державною властию назначаемых. Верховный уголовный суд собирается в нужных случаях, по особенному высочайшему повелению.
Московский Кремль в первой четверти XIX столетия. Гравюра, 1830-е гг.
§ 11. Местопребывание Судебного Сената назначается в С.-Петербурге и в Москве.
§ 12. Пребывающий в каждой столице Сенат разделяется по роду дел, на следующие департаменты в С.-Петербурге: Департамент казенных тяжебных и межевых дел; Департамент частных тяжебных и межевых дел; Департамент уголовных дел. В Москве: Департамент частных тяжебных дел; Департамент уголовных дел.
§ 13. Ведомство каждого из С.-Петербургских и Московских департаментов частных тяжебных и уголовных дел заключает в себе определенное число губерний, по особенному расписанию. Ведомство Департамента казенных тяжебных дел, а равно и межевых отделений при С.-Петербургском Департаменте частных тяжебных дел распространяется на всю империю.
§ 14. Из вышеименованных пяти департаментов Сената, С.-Петербургский казенных тяжебных дел имеет три отделения; из департаментов частных тяжебных дел, Московский имеет также три отделе¬


ния, а С.-Петербургский пять, то есть три для тяжебных, два для межевых дел; наконец департаменты уголовные в столицах разделяются каждый на два отделения.
Примечание. Число отделений в департаментах может впоследствии быть увеличено или уменьшено, по высочайшему усмотрению и по мере надобности.
§ 15. Каждое отделение Судебного Сената состоит из председателя оного, из нескольких сенаторов и присутствующих.
§ 16. Для надзора за порядком производства дел в каждом отделении назначается обер-прокурор, и при нем один помощник который во время отсутствия обер-прокурора исправляет его должность.
§ 17. Для производства дел в каждом отделении находится потребное число рекетмейстеров, и при каждом из них один помощник, который в отсутствие рекетмейстера заступает его место.
§ 18. Каждый департамент состоит из председателя оного, [а также] из председателей, сенаторов и присутствующих всех его отделений.
§ 19. К составу департамента причисляются обер-прокуроры и рекетмейстеры его отделений, и помощники обер-прокуроров и рекетмейстеров.
§ 20. Обер-прокуроры подчиняются генерал-прокурору. Обер-прокурорам подчиняются непосредственно их помощники и рекетмейстеры, а рекетмейстерам их помощники.
§21. Из помощников обер-прокуроров в каждом департаменте составляется особенное присутствие, которое по распоряжению генерал- прокурора занимается поверкою производства дел попеременно во всех отделениях департамента, под председательством того обер-прокурора, по части коего рассматриваемое дело производится. Сие присутствие именуется Советом обер-прокурора: в оном бывает каждый раз и рекетмейстер, производивший рассматриваемое дело.
§ 22. Сверх того в Департаменте казенном и в межевых отделениях находятся сенатские прокуроры казенных дел, для охранения прав и пользы казны в ее тяжбах с частными людьми.
§ 23. Общее собрание Сената в каждой столице состоит из председателя Сената, из председателей, сенаторов и присутствующих всех соединенных его департаментов.
§ 24. Для высшего надзора за порядком производства дел в Сенате назначаются при петербургских и при московских его департаментах два генерал-прокурора.
§ 25. Генерал-прокуроры подчиняются министру юстиции и состоят в точной его зависимости».
В четвертой главе «Проекта учреждения Судебного Сената» говорилось «об определении сенаторов и чинов, принадлежавших к составу [его] департаментов». Пятая глава определяла состав и порядок работы Присутствия Судебного Сената.
При обсуждении «Проекта учреждения Судебного Сената» 23 марта 1827 г. Сперанский объяснил, «что в предполагаемом образовании — ~


сего верховного судилища находятся следующие главные изменения нынешнего его устройства: 1) Распространение ведомства сего Сената, поручением оному надзора за состоянием судебной части в империи. 2) Составление особого присутствия из рекетмейстеров, под председательством обер-прокурора (но вместе и под ревизией Сената), для приготовления дел и для редакции решений. 3) Разделение текущих дел с поступающими в Сенат по апелляции и на ревизию; образование для сего в каждом департаменте двух отделений. 4) Назначение в каждом отделении, департаменте и округе Сената председателей для охранения порядка в суждении и решении дел. 5) Учреждение для всех департаментов одного Верховного уголовного и одного Верховного совестного суда в С.-Петербурге». Эти объяснения Сперанского были приняты Комитетом «с благодарностью» [23, с. 90].
Система министерств. Большое значение «Комитетом 6 декабря 1826 г.» придавалось организации системы министерств, особенно с учетом предполагаемой реорганизации Сената — фактической замены им Комитета министров. Объектом обсуждения стало «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. Уже в начале своей работы (январь — февраль 1827 г.) Комитет «признал, что разделение всей правительственной части на главные управления или министерства должно быть удержано для лучшего сих разных отраслей устройства, для понуждения мест и лиц подчиненных к исполнению законов, и потому что сие разделение представляет более удобства для скорейшего общего обозрения состояния дел в государстве. Но с тем вместе он полагал необходимым внимательно, подробно рассмотреть как самое нынешнее образование министерств, так и круг их ведомства, и поставить точнейшие правила для действия оных, дабы тем отвратить недоразумения и другие неудобства, от недостатка в правилах или от неясности оных происходить могущих». Вместе с тем обращалось внимание на необходимость «избежать двух крайностей, равно клонящихся к искажению необходимого в государственном управлении порядка, а именно: чрезмерного расширения власти министров и напрасного ее стеснения. Если дать им право дополнять по своему произволу учреждения и уставы, то они под сим предлогом могут иногда изменять их сущность и зло далеко пустит корень, пока не будет усмотрено и пресечено Государственным советом по годичным отчетам. Напротив того, если министры будут затрудняемы каждым неясным словом в суждениях, каждым непредвиденным в оных обстоятельством, то обременят Правительствующий Сенат беспрестанными представлениями, а некоторые даже сим воспользуются для прикрытия собственной ответственности...» [23, с. 10].
После изучения «во всех его подробностях» действующего с 1811 г. «Общего учреждения министерств» был «рассмотрен исправленный в Комитете проект общего их устройства». При этом «особенное внимание» члены Комитета обратили «на первые две главы оного: о разJ66 ~


делении государственных дел и о ведомстве каждого министерства и главного управления». Председатель Комитета предложил его членам два «способа суждения при рассмотрении нынешнего Учреждения министерств» (речь шла о законе от 25 июня 1811 г.):
«Первый, чтобы, пропустив главы 1-ю и 2-ю сего Учреждения (то есть все, что касается лишь до разделения части правительственной на разные отрасли), заняться прежде объяснением, дополнением или изменением постановлений, определяющих состав и правила действий, общие для всякого министерства, а по окончании сего рассуждать, какие именно роды дел должны принадлежать той или другой части управления. Сие могло бы, присовокупил председатель, представить между прочим и ту выгоду, что члены Комитета, означая с большей против прежнего точностью, в чем долженствуют состоять обязанности всех министров вообще, имели бы время, на основании того, разрешить заранее, каждый для себя, и следующий за тем вопрос о числе министерств и пределах ведомства их.
Второй способ есть обратиться сначала к рассмотрению первых глав учреждения и постановить: а) Разделение государственного управления на министерства в настоящем виде не имеет ли каких-либо важных неудобств? Ь) Какие суть именно сии неудобства? с) Какое распределение правительственных дел долженствует быть признано наиболее правильным и в особенности соответствующим нынешнему состоянию государства?
Для лучшего же разрешения сего последнего вопроса председатель полагал, что надлежит, приняв систематическое (основанное на общих в Европе о сем понятиях) разделение государственного управления по родам дел, потом уже согласиться, в чем должны быть допущены отступления от оного, как за излишнею обширностию некоторых частей, так и по особенным, заслуживающим уважения, обстоятельствам» [23, с. 41—42].
Комитет предпочел второй из этих «способов».
Было признано, «что все принадлежащее к внешним государственным или политическим сношениям должно быть исключительно предоставлено Министерству иностранных дел; что управление военных сил, служащих почти всегда лишь к охранению внешней безопасности, по свойству оных разделяется на два главные ведомства: сухопутных войск и морских...
Во всех прочих отраслях управления представляются три главные рода дел: 1-й — судебных, 2-й — касающихся до получения и употребления доходов казны и 3-й — относящихся к попечению правительства о внутренней безопасности и нужном для соблюдения оной порядке, о распространении полезных знаний, о средствах для успехов промышленности земледельческой, мануфактурной, торговой и вообще для утверждения и умножения благосостояния в государстве.
Первые, то есть судные дела, должны подлежать ведению одного министерства — юстиции...
- 76? -


Вторые, о государственных доходах и расходах, разделяются на три части: 1-ю — Министерство финансов*, 2-ю — Государственное казначейство; 3-ю — Ревизию счетов всех департаментов военных и гражданских. Министерство финансов, по обширности своей, может (равно как и некоторые другие министерства) быть еще подразделено на несколько главных управлений, ибо вообще и после многолетнего опыта признано, что один министр не в состоянии обнять совершение всех различных и сложных частей, присвоенных его департаментам, от чего происходят часто весьма немаловажные упущения. Посему Комитет полагает, что необходимо учредить вышеозначенные главные управления на таком основании, чтобы оные были лишь в некоторых общих отношениях к министерству, коему подведомтсвенны, имели непосредственную ответственность пред верховным правительством и действовали по определенным с точностию для каждого правилам...». Это было предложение важного новшества в развитие министерской системы России.
«Наконец, дела третьего рода должны бы составлять предмет попечений Министерства внутренних дел, в пространнейшем оного значении, но по их многочисленности и по соображении с существующим ныне порядком предполагается совершенно отделить от сего министерства следующие части: Министерство народного просвещения; Духовные дела православного исповедания; Духовные дела иноверцев; Управление путями и водяными сообщениями; Главное начальство над почтами».
Особо следует отметить следующую рекомендацию «Комитета 6 декабря 1826 г.»: «Для дел, относящихся к устройству внутренней торговли и промышленности мануфактурной», образовать «отдельное главное управление и даже (по особым достойным уважения причинам) до некоторой степени подведомственное Министерству финансов, или по крайней мере в непосредственных с оным сношениях. Комитет предоставляет себе впоследствии снова и подробнее рассмотреть сие предположение и притом разрешить другой вопрос, не полезно ли будет к сему же управлению присоединить и дела внешней торговли».
Затем «Комитет обратился к предметам и способам действий Министерства внутренних дел. За исключением почт и дел по внутренней торговле и мануфактурной промышленности, в ведомстве сего министерства остается все, означенное в § 10 [Общего] учреждения [министерств], и, сверх того, предоставляются оному: городские доходы, денежные земские повинности, приказы общественного призрения, все заведения благотворительные, Департамент медицинский и попечение о внутренней безопасности государства, бывшей целью установлений Министерства полиции. Все меры предосторожности, вся исполнительная часть и во многих случаях приведение в действо распоряжений, делаемых другими начальствами, входят в круг обязанностей сего министерства. Из того следует, с одной стороны, что назначенная для ~ 468 ~


соблюдения внутреннего порядка вооруженная сила должна подлежать непосредственному ведению оного, с другой, что употребляемые им чиновники, особенно высших разрядов, долженствуют быть определяемы с самою строгою разборчивостию и такие, чтобы они были вправе пользоваться доверенностию правительства и уважением частных людей».
С учетом всех этих соображений Комитет признавал необходимым:
«1) Стараться возвысить в общем мнении места начальников губерний. Прежде сих мест желали, искали отличнейшие и заслуженные чиновники; ныне многие пренебрегают ими. Чтобы должность столь важная могла быть исправляема людьми истинно благородными и надежными, надобно положить конец тому, что довело ее до унижения, то есть распространить власть губернаторов, облечь их всеми знаками доверенности верховного правительства и не лишать оной, пока они не заслужили сего, а в таком случае немедленно отрешать их; подчинить, более или менее, надзору их и влиянию все части управления в порученной им области, сделать, чтобы губернское правление, действующее именем императорского величества, было подлинно средоточием всех прочих в губернии властей, кои должны не препятствовать, а способствовать успеху его распоряжений, тем более, что сами собою они, и по существующим узаконениям, не в праве приступать ни к чему.
2) Как по сей главной, заслуживающей все уважение правительства, причине, так и для того, чтобы нужные меры усмирения или предосторожности могли быть принимаемы в надлежащее время, на законном основании вполне соответствовали потребностям, предоставить Министерству внутренних дел и начальствам губернским непосредственное распоряжение действиями внутренней стражи и жандармских команд, с тем, однако же, чтобы составление оных, обучение, переход вышних и нижних чинов из сих войск в армию и обратно, изготовление нужных им припасов и снарядов, словом все образование и внутреннее управление оных подлежало, как и ныне, ведомству военному. Опыт доказал, что совершенная независимость начальников внутренней стражи влечет за собою медлительность, напрасную переписку, недоразумения, несогласия и все, происходящие от того, иногда значительные, упущения.
Комитет полагал, сверх сего, что для соблюдения единства в действиях, имеющих целию безопасность и благоустройство в государстве, и для поверки получаемых известий было бы полезно главного командира жандармов, заведующего высшею полициею, присоединить к Министерству внутренних дел в звании товарища министра, или ином для него приличном. Если сия часть останется вовсе отдельной, то в других, особливо же в губернских начальствах, будет всегдашнее опасение неосновательных показаний и правительство с трудом найдет людей достойных для занятия губернаторских, даже и генерал-губернаторских мест» [23, с. 42—43].
Ко9


Рассмотрев и одобрив одиннадцатый параграф Общего учреждения министерств, «коим определены обязанности Министерства народного просвещения, Комитет положил, что нужно соединить сие министерство, как оно и ныне до некоторой степени соединено, с Главным управлением духовных дел иностранных исповеданий: во-первых, по необширности сих обеих частей, во-вторых и за тем, что есть учебные заведения, состоящие в ведении иноверного духовенства.
Духовные дела православной церкви должны непременно и все без исключения подлежать ведомству Святейшего Синода. Но, по мнению Комитета, было бы полезно иметь в сем собрании, кроме обер-прокурора, еще другого важнейшего гражданского сановника, удостоенного личной доверенности монарха и облеченного в звание более почетное, например генерал-прокурора. Комитет равномерно считает полезным, чтобы сей сановник мог принимать деятельное участие в распоряжениях Министерства просвещения, ибо первоначальное, главное воспитание народа всегда есть дело духовенства, а учебное и нравственное образование самого духовенства зависит от комиссии, действующей под непосредственным управлением Синода. Установление некоторого соединения между сими ведомствами представляет еще и ту особенную выгоду, что при оном гражданские учебные заведения могли бы с большею удобностию заимствовать от духовных училищ многие пособия и что сим вероятно лучше бы утвердилось единобразие в правилах воспитания нравственного, коего основанием должны быть святые откровения веры» [23, с. 44—45].
Двенадцатый параграф того же документа, «определяющий ведомство Главного управления путей и сообщений, оставлен без перемены».
Продолжая рассмотрение Общего учреждения министерств, Комитет счел возможным положения об управлении и составе отдельных министерств оставить «во всей силе».
Затем, «сохраняя разделение министерств на департаменты и предоставляя себе назначить впоследствии число их, Комитет рассуждал о существенной пользе, могущей произойти от лучшего образования советов, при министрах учрежденных. Доныне состояли они почти исключительно из директоров, то есть из лиц, непосредственно подчиненных министру и отвлекаемых от настоящей их должности. Но, вместо того, полезнее было бы составить сии собрания из людей, не зависящих от министра, и в число их помещать, по высочайшему назначению, тех только директоров, кои отличились усердием и способностями, и не прежде, как по увольнении их от управления департаментами. Таким образом, в каждом министерстве было бы всегда несколько высших чиновников, не участвующих в производстве дел, но знающих весь ход и настоящее положение оных, и государь император мог бы легко, в случае отставки или отбытия главноначальствующего, находить ему достойного преемника. Для достижения сей цели и дабы делам важным или из обыкновенного порядка выходящим дать правильное течение, надлежит распространить круг действия сих - Г?0 ~


советов и усилить их влияние. Комитет рассматривал разные предположения своих членов о лучшем их устройстве и постановил предварительно следующие правила:
1) В каждом министерстве должно быть совету из лиц посторонних и доверенностию его императорского величества удостоенных, числом не менее четырех и не более шести, под председательством самого министра, или по крайней мере его товарища. Из директоров присутствует в оном только докладывающий дело, к слушанию предложенное, и тогда имеет голос наравне с непременными членами.
2) Члены совета не состоят ни в какой зависимости от министра и определяются непосредственно высочайшими именными указами. Член совета одного министерства может присутствовать и в другом, если бы таковое двойное назначение найдено было удобным и соответствующим его способностям.
3) В совет должны быть непременно вносимы на предварительное рассмотрение все дела особенной важности, по разным частям министерства производимые, изъяснения и дополнения уставов и учреждений, отчеты и проч. Подробное исчисление оных Комитет полагал начертать при суждениях о главе V сего устава, таким образом, чтобы, определив сколь можно точнее занятия совета, все дела текущие, или так сказать приказные, предоставить разрешению департаментов или министра, по существующему ныне порядку.
4) Совет, быв поставлен выше департаментов своего министерства, может от них требовать всех нужных сведений и справок по делам, ему присвоенным. Он имеет свою небольшую канцелярию для сочинения журналов его заседаний и для необходимой переписки.
5) За сими распоряжениями Общее присутствие отделений по департаментам становится излишним и может быть отменено, тем более, что директор всегда вправе, и без предписанной формы, приглашать своих начальников отделений на общее совещание.
6) Оставляя канцелярии при министрах, надлежит уменьшить в оных число чиновников, соразмерно количеству занятий, а начальникам их дать название правителей канцелярий. Те же, кои учреждены при директорах департаментов, можно заменить одним секретарем с нужным числом писцов, или немногими чиновниками, отряженными от отделений.
7) Прочие особенные установления, при некоторых министерствах состоящие, сохраняются в настоящем их виде, наблюдая при том положение комитета, записанное в журнал заседания 22 декабря, об отделении судной или тяжебной части от правительственной. Определение нужных по сему предмету перемен отлагается до образования Судебного Сената, равно как и устройство горных и военных судов — до образования горной части и министерств Военного и Морского.
8) Чиновников для исполнения разных поручений при директорах не полагается. Число оных при министрах должно быть ограничено особым штатом, точно так же, как и число молодых дворян, кои при-
- 7?7 -


обучались бы к отправлению дел по департаментам и кои, до вступления их в действительную службу, не получали бы ни наград, ни жалованья» [23, с. 48—50].
30 марта 1827 г. В. П. Кочубей ознакомил членов Комитета с предложением Николая I «вменить в обязанность министрам, дабы они представляли планы и отчеты в их видах и предположениях, к усовершенствованию введенной каждому части относящиеся. Сим они были бы побуждаемы вникать более в предметы, принадлежащие к их управлению, и соображать могущие открыться недостатки с средствами к исправлению оных, а между тем государю императору было бы удобно видеть попечительство министра и успехи его управления» [23, с. 96].
Несколько ранее — законом от 30 декабря 1826 г. — во всех министерствах была введена прежде не существовавшая должность «товарища министра». Как разъяснялось, должность эта устанавливалась «для облегчения министров в занятиях их, для споспешествования безостановочному ходу дел и для управления министерством в случае болезни или во время отсутствия министров». В последнем случае товарищ министра «присутствует в Комитете министров и входит с докладами к его императорскому величеству» [73, № 785].
В декабре следующего, 1827 г. «Комитет 6 декабря 1826 г.» рассмотрел «исправленный проект Общего учреждения министерств» и в целом одобрил его [23, с. 212—227].
Проекты реорганизации губернского управления
30 марта 1827 г., после свидания с Николаем I, В. П. Кочубей сообщил членам «Комитета 6 декабря 1826 г.», что император видит «в настоящем положении губерний... самое большое зло». «Из дел и сведений, к его величеству поступающих, открываются беспорядки и злоупотребления». Поэтому «он убежден в необходимости не отлагать исправления [государственного механизма], так сказать, снизу, ибо если и в высших местах существуют замешательства и беспорядки, то при ближайшем наблюдении здесь много может быть исправлено и зло бывает менее ощутительно, нежели на всем пространстве государства, где нельзя иметь везде равного надзора и где неустройства всякого рода могут почти ненаказанно продолжаться» [23, с. 96—97]. Все эти соображения имел в виду и сам Кочубей. Еще в упоминавшейся нами записке Александру I в 1806 г. (т. е. вскоре после первоначального установления министерств) он, будучи министром внутренних дел, писал: «Трудно вообразить, как при такой многосложности предметов, при таком изменении обязанностей губернских правлений, могли они - Р2 ~


оставаться в том положении, в коем поставлены они за тридцать перед сим лет, и как еще могут они действовать и так, как ныне в выполнении должностей своих они обращаются». «...Настоящее губернское управление ни связи в частях своих, ни прочности в основаниях не имеет, а потому и должно искать способов исправления...» В частности, Кочубей обращал внимание на несогласованность действий общегражданских губернских властей и губернских прокуроров. «Чиновники сии поставляют почти повсеместно обязанностью быть в непрестанных пререканиях и противуположности с действием губернской власти...» [5, с. 199—201].
О бедственном положении губернского управления писал и министр финансов Д. А. Гурьев в своей записке 1816 г.: «Местное управление в губерниях... оставлено в существе своем в том положении, как оно учреждено в 1775-м году, с некоторыми частными переменами, не соображенными вообще с новым устройством управления в столице...» [5, с. 64].
Важным показателем неудовлетворительного состояния губернского управления стало падение престижа самой должности губернатора. В конце александровского царствования образование генерал-губернаторств во главе с опытными военными или гражданскими чиновниками казалось наиболее эффективным средством (путем) для наведения хотя бы первоначального порядка на местах. В 1822 или 1823 г. по поручению Александра I М. М. Сперанским были разработаны «основные начала... проекта наместнического или областного учреждения». А в ноябре 1819 г. в порядке опыта по указанию императора генерал- адъютант А. Д. Балашов (в прошлом министр полиции) был назначен главой пяти северо-западных губерний.
По просьбе «Комитета 6 декабря 1826 г.» в апреле 1827 г. Балашов представил подготовленное им ранее донесение императору и записку, содержащие полный отчет в управлении высочайше вверенных ему губерний с 1820 по 1827 года. Как записано в журналах заседаний Комитета, «из сих бумаг и также из словесных... объяснений [Балашова] явствует, что покойный государь император с 1815 года предполагал уже вводить некоторые перемены во внутреннем управлении государства и начал приведение в действо сих видов назначением его генерал-губернатором пяти губерний 4 ноября 1819 года. Генерал- адъютант Балашов, отговаривавшись долго от принятия сего поручения, должен был, наконец, повиноваться высочайшей воле и просил многократно о даровании ему положительной инструкции, коей, однако же, не получил.
Вступив в отправление своей должности, он сперва вникал в дела губернские, не предпринимая никаких у нов лений, и потом уже приступил к образованию одной губернии, применяясь к мыслям покойного государя императора. Нашед важные неудобства в учреждении общего областного совета, он входил о том с представлением к его величеству и, с высочайшего соизволения, заменил оный частными


губернскими советами под председательством самого генерал-губернатора. В то же время устроены им советы уездные, назначены председатель губернского правления и губернский полициймейстер. Впоследствии введено сие же самое образование и в другие губернии, вверенный ему округ составляющие.
Не имея положительной инструкции, генерал-адъютант Балашов получал, по большей части, от покойного государя императора словесные повеления. Только некоторые из его представлений удостоены высочайшего письменного утверждения и оные находятся в виду Комитета.
К сим объяснениям генерал-адъютант Балашов присовокупил еще, что он никогда не скрывал от себя неудобств устроенного им по точной высочайшей воле образования и не считал его учреждением прочным. Не быв основано на предварительном и зрелом рассмотрении всех частей государственного управления, оно не могло быть соображено с высшими и низшими установлениями и сего коренного недостатка не могло заменить все усердие генерала Балашова к исполнению возложенных на него обязанностей. В таковом положении ему оставалось только употреблять лично все возможные усилия к приведению в порядок расстроенного состояния всех управляемых им губерний, к охранению общей безопасности, к исправному взысканию недоимок, к окончательному решению запущенных дел. Но сомневаясь всегда сам в прочности сего нового устройства, он особенно старался не потрясти ни в каком существенном отношении порядка, на учреждении о губерниях основанного. Все его действия и преобразования были расположены так, что ныне можно одним высочайшим указом восстановить совершенно прежнее течение дел во всех пяти губерниях, не подавая повода ни к каким затруднениям и беспорядкам. Для сего достаточно будет повелеть губернским и уездным советам прекратить свои собрания, а председателей губернских правлений и губернских полициймей- стеров определить на другие места, по усмотрению» [23, с. 119—120].
В ходе обсуждения «Комитетом 6 декабря 1826 г.» вопроса о губернском управлении выявилось несколько важных проблем:
1. Как согласовать необходимое единство губернского управления (под главенством губернатора) с функциональной подведомственностью губернских учреждений разным министерствам?
2. Как организовать управление в границах губерний и особых ведомственных округов (например, учебных или путей сообщения)?
3. Насколько целесообразно объединение нескольких губерний под властью генерал-губернаторов?
4. Как должна сочетаться коллегиальная форма обсуждения дел, существующая в губернских учреждениях, с единоличным принятием решений?
5. Как подготавливать чиновников к губернской службе?
6. Как наилучшим образом осуществить взаимодействие государственных губернских учреждений с уездными дворянскими обществами?
- ~


7. Главное: как осуществить губернскую реформу с наименьшими затратами?
Лишь в феврале 1828 г. Комитет «приступил к внимательному обозрению нынешнего устройства губерний». В его распоряжении оказались три документа: записка М. А. Балугьянского «Об учреждении губерний», «Проект учреждения для управления губерний», подготовленный М. М. Сперанским по повелению Николая I, и составленный статс-секретарем Д. В. Дашковым исторический обзор постановлений о губерниях с 1775 г. «до настоящего времени».
Основная часть записки Балугьянского [5, с. 214—244] включала три главы: I. Исторический взгляд на существующее ныне образование губерний по полицеской, казенной и судной части. II. Изложение удобств и неудобств сих учреждений. III. Основания, на коих полагаются оные преобразования. Затем следовали три большие приложения [5, с. 245—274].
Комитет счел, что «мысли и замечания» Балугьянского «заслуживают особенного внимания», и начал свою работу с их рассмотрения.
В первой главе записки автор рассматривает «Учреждение о губерниях» 1775 г. и заключает: «С установлением оного Россия достигла немалой степени благосостояния. До двухсот городов воздвиглись из ничего, как будто бы рукою очарования. Сим и другими средствами земледелие, промышленность устремились к совершенству с новой силою. Учреждение принято с восторгом. С 1796 по 1801 год многие перемены сделаны в учреждении о губерниях, но сила оного возвращена Благословенным Александром 1-м 1801 сентября 9 с сохранением только одной важной перемены, заключающей в себе уничтожение средних инстанций, т. е. Верхнего земского суда, Главного магистрата и Верхней расправы, кои соединены с палатами Гражданской и Уголовной, определив в оные двух заседателей по выбору дворянства и двух от купечества (1801 сентября 9, п. 3). Подобно сему в уездном и нижнем земском суде прибавлены по два заседателя от поселян в замену нижней расправы (п. 6). С сего времени наружная форма губернских управлений сохранена.
Установление министерств само по себе и неприметно произвело большую перемену в положении сих мест. Дух учреждения губерний состоял в единстве власти и в едином отношении к одному Сенату. Вдруг они положены в отношения с 13 министерствами и главными управлениями и их департаментами и другими местами, сохраняя прежнее свое отношение к Сенату. От сего произошли: множество дел прежде неизвестных и огромная переписка, а потом перевод важных дел в министерства. Способные люди стремились в центр правительства, где их ожидали награждения, отличия, производство в высшие места. Достоинство губернских мест унизилось. Дела не исполнялись и если исполнялись, то медленно, превратно, несовместно и нередко в


частных видах. Штрафы, пени, угрозы поступать с виновными по всей строгости законов, опубликование оных, предание в уголовный суд найдены недостаточными для искоренения зла. Наконец учреждены генерал-губернаторы с предположением разделить империю на 12 до 15 большие области, дабы в соединении многих губерний под властью одного чальника ускорить ход дел и истребить все могущие злоупотребления» [5, с. 219—220].
Далее в записке Балугьянского, в главе «Удобства и неудобства настоящего учреждения губерний», говорилось: «Сообразуясь с общими правилами об учреждении управления, с подобными установлениями в других государствах, с 50-летним опытом, нельзя не отдать справедливость учреждению губерний. В числе выгод оного первое место занимает разделение империи на 50 губерний, полагая в каждой от трех до четырехсот тысяч душ, дабы как в § 1-м учреждения сказано: порядочно могла быть управляема губерния. Всякое больше сего пространство было бы, может быть, удобнее для правительства, но невыгоднее для народа. Все главные места, нужные для управления юстиции, финансов и полиции, находятся в губернии. Каждое правление действует отдельно, образ производства более или менее совещательный. Губернским местам ответствуют подобные в уездах. Народ к ним привык. Что важнее всего, ниже управлений, от правительства учрежденных, находятся земские правления в уездах, в городах и селах, что не только дешевле, но и возвышает дух народный, любовь к царю и отечеству. <...>
В исследовании неудобств в учреждении губернских мест должно различать: 1) что можно приписать первоначальному устройству губерний, 2) то, что в оном переменилось в следствие новых учреждений министерств и определение генерал-губернаторов, 3) что недостает в законах, по коим губернским местам действовать должно, 4) что можно приписать различной степени образования народа в губерниях, и наконец, 5) в чем тяжкие обстоятельства, в коих в последних временах находилась империя, способствовали к отягощению народа. Как здесь речь идет только о форме управления, то и настоящие замечания относятся только к двум первым причинам.
Введение Учреждения губерний в 1775 году было величайшим исправлением [ситуации]. В первый раз показались в России три отдельные управления: полиции, финансов и юстиции. От сего времени протекло 50 лет. Высшее правительство получило другое образование. Идеи об основаниях учреждений государств в Европе переменились. С сей точки зрения можно заметить в учреждении о губерниях следующие недостатки:
I. Чрезвычайная власть наместника и губернатора. Он один управляет, а не место, и управляет не одною только частью, но всеми и самим правосудием; ибо, хотя палаты и губернское правление отделены, но по статьям учреждения и наказам вышеприведенным, все зависит от наместника или губернатора.
- ^6 ~


II. Неопре делите л ьность предметов и власти губернского правления. Что губернское правление? Полиция ли только или правление всех или управление известной части государственных дел? В внутреннем своем составе губернское правление представляет коллегию, но только представляет, ибо оно само по себе ничего не разрешает.
Ниже губернского правления управление в уездах, в городах, в волостях, в селах без силы, без уважения.
III. Казенная палата получила равное с губернским правлением образование. Советники рассуждают, не управляют частями, и сии части не имеют особенных своих управлений. Казенной палате присвоены некоторые дела, кои по существу своему принадлежат губернскому правлению, как то: ревизия, избрание рода жизни, переход из одного состояния в другое и т. п. Хотя в прочем в настоящем устройстве податей сей порядок дел необходимый. В последних временах казенная палата завладела властью губернского правления. Ниже казенной палаты финансовое управление в уездах, в волостях, в селах и деревнях ничтожно. Казенные имущества, леса, оброчные статьи, сбор и раскладка податей, гербовая бумага не имеют почти никакого управления. Одни горные, соляные и таможенные дела пользуются собственным своим устройством, которое хотя в некоторых отношениях может быть недостаточно, но одно существование оного представляет уже средства к их исправлению.
IV. Подчиненность судных мест губернатора, определение судей посредством выборов, недостаток власти сделали судную часть более всех несовершенною. Без независимости судной власти от правительственной нет законного правосудия. Определение судей посредством выборов на три года преграждает навсегда возможность, чтобы когда-нибудь судьи приобрели нужные сведения, опытность и то уважение, которым отличается судья долговременно и непременно производящий правду. Какой судья деревенский помещик, отставной офицер или мещанин, избранные на три года и ожидающие с нетерпением своей смены? Если дворянскому и градскому сословиям предоставить права выборов, то оные могут им принадлежать в избрании членов в депутатские собрания, в думы, в ратуши и в другие подобные совещательные сословия, а не в судьи, которых должно определять правительству из людей опытных и сведущих в законах по жизнь или по крайней мере на долгое время. Чрезвычайное ограничение власти судов первой и второй степени обратило почти все дела в Сенат и учинило тяжбы бесконечными.
V. Нет ничего полезнее учреждения прокурорского звания, но действие оного распространено не только на судные места, но и на губернское и финансовое управления, что противно всем понятиям государственного устройства.
Сии неудобства по последовавшему новому устройству высших правительственных мест умножились:
- W


1) По учреждению министерств управление в центре правительства разделено по делам. В губерниях оно сохранило прежний провинциальный порядок, чрез оное произошло некоторое противоречие между новыми и старыми учреждениями и заведение многочисленных отношений и сношений с разными местами и лицами.
2) По последовавшему упадку в достоинстве государственных ассигнаций содержание чиновников сделалось недостаточным и покушение к лихоимству умножилось.
3) Унижением уважения и достоинства губернской службы и установлением несоразмерных штрафов и наказаний благородные чувства потеряли свою силу в сердцах чиновников.
4) Учреждением генерал-губернаторских мест естественный порядок отношений и подчиненности министерствам прекращен, пружины правительства и число высших начальств умножены, и остальная власть губернских мест уничтожилась.
Если некоторые из сих неудобств показались бы сомнительными, то все оные, надеюсь, будут доказаны в следующем рассуждении» [5, с. 220—223].
Балугьянский предлагал следующие «основания, на коих полагается учредить управление губернских мест. Прежде всего должно согласиться о правилах. Двоякий есть способ учреждения губернских мест:
I. На основании единства правительства — учреждение местных управлений по делам.
II. На основании единства провинциального — учреждение местных управлений по пространству земли.
I. Учреждение губерний на основании единства правительства. Первый способ состоит в том, чтобы единство власти существовало только в центре правительства; все местные управления проистекали бы из сего, как ветви общего корня. Сходственно сему правилу область государства (territoire) разделяется по делам, т. е. по министерствам и главным управлениям, из коих каждое имеет собственный свой округ земли.
Иное есть разделение империи по церковному управлению (епархии); по военному (gouvernements ou divisions militaires), иное учебное (округи университетские); иное финансовое (округи таможен, горные, лесные и пр.); судное (arrondissements de la cour d’appel — округи палат) и наконец политическое, или то, что у нас называется губерниями, во Франции — lis Departments, в других государствах — округами, Districts, графствами и пр.
Округ политически должен ограничиваться меньшим пространством земли и быть ненарушимым, потому что по оному производятся дела народа, требующие большого наблюдения и близости правления и защиты; что к нему относятся все прочие управления и что должно связать известное количество жителей в одно тело, соединенное общими выгодами, пользами и одним правлением.


Учрежденные в разных округах управления имеют различный образ устройства, сходственно роду дел, коими они управляют. Другую форму имеют финансовое, другую судное и наконец политическое, т. е. губернское правление. Никакое управление не входит в дела другого. Каждое зависит не от многих или от всех министерств, но только от одного, именно того, которого дела оно производит. Все имеют между собою сообщения.
Сей образ учреждения есть изобретение нашего века; он существует в совершенстве во Франции и во всех других по примеру оной образованных государствах; он существует в старой Англии с древних времен, где область не больше 2700 квадратных миль разделена по политическому управлению на 50 County’s*, по всем другим управлениям на большие округи.
II. Провинциальное учреждение. Следуя провинциальному единству государство разделено на несколько больших губерний, областей, провинций или вицекоролевств, имеющих в своих пределах полное устройство всех управлений: церковного, военного, судного и пр.
В каждой провинции или области учреждается генерал-губернатор, вице-король, губернатор или обер-президент. Губернское правление (Regierung), верховный совет и пр. составляют центр всех прочих управлений, чрез кои идут все повеления к другим управлениям и от коих оные получают донсения. Словом, провинция есть царство и все провинции более союзники, нежели подчиненные правительству управления.
Таковое управление существует с некоторыми различиями в Австрии, в Пруссии, в Швеции, в Дании, в Испании, в Сардинии и прежде, кроме Англии, везде. Россия, следуя духу учреждения о губерниях, имеет провинциальное управление; со времени учреждения министерств она более приближалась к форме единства правительства; ныне, по предположению учреждения генерал-губернаторских и губернских советов, она опять принимает вид провинциального устройства, и то в большем виде. На всякий случай образование губерний не- довершено.
Если сохранить министерства, то преобразование губерний в духе их учреждения необходимо; если же угодно учредить провинциальные правительства, то учреждение министерств с существованием оных несовместно. Один Сенат, разделенный на несколько департаментов под ведением одного генерал-прокурора, может оными управлять по-прежнему. В Австрии одна Придворная канцелярия (Hofkanzlei) есть средоточие всех дел, в Испании Conseil de Castille, в Пруссии прежде Directorium.
Россия велика, [и] только сохранением единства правительства, соразмерным разделением дел на министерства, учреждением соответ-
50 графств (англ.). - ^9 ~


ствующих каждому из них в провинциях управлений можно преодолеть неудобства огромного пространства» [5, с. 224—225].
Затем Балугьянский кратко намечает «средства исправления» существующей системы губернского управления: «В предположении, что правительство намерено учредить губернские места согласно первой системы, осмеливаюсь предложить к достижению сей цели следующие меры исправления:
I. Уничтожить генерал-губернаторские установления внутри империи, сохраняя оные в столичных, сибирских и пограничных губерниях.
II. Сохранив существующие ныне в губерниях места, отделить совершенно правительственную часть (губернское правление) от судной и финансовой, так, чтобы каждое управление зависело от своего министерства, а не одно от другого или от разных министерств.
III. По поводу Общего учреждения министерств определить с точностью для каждого управления высшего и низшего порознь: I. Предметы. II. Состав. III. Власть. IV. Отношения и сношения. V. Письмоводство. VI. Ответственность, соразмерные штрафы и наказания, — ибо в сих чертах состоит образование каждой части и от неопредели- тел ьности оных произошли все беспорядки.
IV. Вообще для всех возвысить достоинство губернской службы и дать всем чиновникам приличное содержание» [5, с. 225—226].
«Проект учреждения для управления губерний», подготовленный М. М. Сперанским по повелению Николая I, — это огромный документ, насчитывающий 492 параграфа и состоящий из трех разделов, соответственно о губернском, уездном и волостном управлении [5, с. 274—358].
Параграфы 3 и 4 определяли «главные предметы управления в губернии... полиция, хозяйство, суд. Сверх сего в губернии находятся особенные ведомства, состоящие в сношении с общим губернским управлением, но подчиненные отдельному высшему начальству. Таковы суть: управление учебное; управление почт; управление водяных и сухопутных сообщений; дворянское депутатское собрание». Смысл термина «полиция» со временем менялся. Здесь же подразумевалась администрация, общее управление.
Параграф 6 пояснял, что «дела полиции и хозяйства отдельно ведаются в губернском правлении и казенной палате; совокупно же — в общем сих мест присутствии».
Рассмотрение судебных дел обособлялось: они должны были «ведаться по роду их отдельно в палате суда гражданского, в палате суда уголовного, суде совестном и в торговом губернском суде; совокупно они ведаются в общем сих судебных мест присутствии».
К рассмотрению проекта Сперанского «Комитет 6 декабря 1826 г. приступил лишь в марте 1829 г. Основное внимание было привлечено
— уда


к вводной части проекта. Вот как это отражено в журнале заседания [23, с. 379—383].
«Управление, то есть действие государственной власти в губерниях, разделяется на три главные отрасли: 1) хозяйство, или охранение целости общественных богатств и распоряжение оными на основании установленных правил; 2) суд над нарушителями законов и по требованиям о возвращении или обеспечении какого-либо права или собственности; наконец, 3) исправу, или полицию со всеми ее подразделениями на предохранительную, в обыкновенном положении дел, понуждающую, в случае неисполнения законных предписаний, и противодействующую, в случае иных, больших беспорядков, и также на общую и на отдельные, в числе коих полиции хозяйственная и судебная. Места, коим сии три отрасли управления вверены у нас в губерниях, разделяются в другом, чиноначальственном отношении на 3 степени: губернские, уездные и волостные... Нет надобности изменять сие разделение, а нужно только найти средства исправить по возможности давно замеченные неудобства нынешнего образования наших правительственных и судебных мест. Для сего... должно:
1) Оставляя вообще состав высших в губерниях начальств в прежнем их виде, действие губернского правления (или, лучше сказать, председателя оного, губернатора), доселе, можно сказать, почти произвольное и безотчетное, подчинить ближайшему местному надзору и не личному и самовластному, каков есть надзор генерал-губернатора, не слабому и ничтожному, каков есть надзор прокурора, а коллегиальному, постоянному, на твердых правилах установленному, имеющему средства не только заявлять беспорядки и злоупотребления, но прекращать их, останавливать зло не чрез месяцы и годы, а в самом начале его, держать чиновников в строгой дисциплине и виновных преследовать судом.
2) Тому же самому надзору и по тем же причинам подчинить и казенную палату.
3) Другой надзор, подобный первому, но независимый от него, установить для дел судных, дав ему власть, не вмешиваясь в решения или рассмотрение существа дела, принимать частные жалобы на нарушение форм или иные беспорядки в производстве и делать надлежащие по оным распоряжения.
4) Личное, рассеянное по всем местам, действие прокурора и казенных стряпчих обратить, на основании новых правил, в пособие установляемой для надзора за судебным порядком власти.
5) Не учреждать новых мест для сего главного в губерниях надзора за течением дел по части правительственной и судной, а вверить оный общим присутствиям правления и палат, но дав им особых председателей, особенный образ производства дел и особую канцелярию.
6) На сем основании, оставляя как губернское правление, так и казенную палату в настоящем их круге дел и в тех же отношениях к Сенату и министерствам, поручить общему их присутствию не токмо


дела, которые или, по связи оных между собой, не могут быть поручены ни тому, ни другому месту отдельно, или же, по важности своей, требуют высшей степени власти.
7) Дать более силы и пространства суду совестному.
8) Учредить в каждой губернии суд коммерческий.
9) Общее присутствие четырех губернских судебных мест поставить под председательством чиновника высшего разряда, равного по степени гражданскому губернатору. Он будет по делам судебного управления относиться к Судебному Сенату так же, как прокурор к министру юстиции.
10) Сие присутствие не вводить ни в какие дела тяжебные, оставив движение оных обыкновенной апелляции в Сенат, но предоставить вместе с надзором... содержать в дисциплине всех, как уездных, так и губернских чиновников судебного ведомства, предавать виновных суду и делать надлежащие распоряжения по частным просьбам в нарушении судебных обрядов.
11) По важным делам уголовным окончательные приговоры о торговой казни и каторжной работе не вершить без пересмотра и утверждения общего присутствия в полном его собрании; не вершить также без утверждения его и тех приговоров, по коим более 10 человек в одном деле подвергаются телесному наказанию с ссылкою на поселение.
12) Следуя той же системе в устройстве судных и правительственных мест в уездах, оставить разделение оных в настоящем виде, но, дабы удалить смешение понятий и утвердить еще более установленное уже различие между судом и полициею, нынешний земский суд переименовать уездною управою.
13) В сию управу, сверх избираемых заседателей, определить еще двух: одного — по выбору и утверждению установляемого общего судебного присутствия, другого — по выбору и утверждению общего присутствия губернского правления и казенной палаты; первому из них поручить распоряжения и действия по судебной, а второму — по хозяйственной полиции, не занимая уже их никакими иными делами; им должны, в случае нужды, содействовать и прочие заседатели, хотя обыкновенно заведующие только другими частями полиции общей.
14) Из разделенных ныне ведомств казначея и двух приставов, также имеющих на руках казну, то есть соль и вино, составить одно место с наименованием казенной управы.
15) Над сими двумя управами установить постоянный местный надзор, подобный губернскому, соединив также начальников сих мест в виде общего присутствия под председательством чиновника, представляющего в уезде лицо гражданского губернатора и сие присутствие именовать уездным правлением.
16) Уездному правлению дать степень власти в уезде, подобную той, какую имеет общее правительственное присутствие в губернии; все предписания губернского начальства должны будут проходить чрез


сие уездное правление, так чтобы обе управы были как бы его отделениями.
17) Предоставить усмотрению общего губернского присутствия соединять в одном лице звание председателя уездного правления с званием уездного предводителя, но, однако же, не обращать сего в правило, ибо есть уезды обширные и многолюдные, в коих дворян мало, выбор труден, и есть предводители, ни к какому значительному делу не способные. Правилом при определении можно постановить только, чтоб чиновник сей был помещик той же губернии.
Наконец, 18) Не делая важных изменений и в образовании волостных и сельских правлений, постановить:
а) что уезд разделяется на волости, а волости на селения, как и ныне, и в каждой волости полагаются две степени управления — волостное и сельское, первое называется волостным правлением, второе сельскою управою;
Ь) что в ведомстве всякой сельской управы имеет состоять от 50 до 100 дворов, или же хотя и немного менее или более, наблюдая при том, чтобы селения не раздроблялись и малолюдные приписывались по сельской управе к соседственным многолюднейшим;
с) что сельская управа состоит: 1) из сельского старшины, избираемого хозяевами домов того сельского ведомства на один год, 2) из сельского мира, который составляют все хозяева домов одного сельского ведомства, 3) из десятников, по каждому селению избираемых от каждых 10 или более до 25 дворов и при сем не раздробляя селений;
d) что сельская управа, то есть старшина с десятниками, ведает сельскую полицию, что с миром она ведает сельский суд, и как казенное, так и общественное сельское хозяйство. Дела в ней все производятся словесно и с волостным правлением по делам обыкновенным она сносится посредством десятников; по делам же значительным — посредством личных объяснений и донесений сельского старшины;
е) что волостное правление состоит: 1) из волостного головы, 2) из двух старост, избираемых волостным миром из сельских старшин, 3) из волостного мира, который составляют сельские старшины;
f) что при волостном правлении состоит волостной писарь, определяемый уездным правлением, с утверждения общего губернского присутствия, из лучших и надежнейших канцелярских служителей, с достаточным жалованьем от казны и на высшем окладе;
g) что при волостном правлении находится, по очереди, определенное число десятников для исправления обязанностей полицейских;
h) что волостное правление, то есть волостной голова со старостами, управляет волостною полициею, а вместе с миром ведает и волостной суд и волостное хозяйство, как внутреннее общественное, так и казенное;
i) что волостное правление дает по определенной форме во всем управлении своем ежегодный отчет волостным выборным, кои ежегодно для сего избираются из хозяев домов, по одному от каждой сель¬


ской управы... отзывы ревизуются в уездном правлении и восходят на окончательное утверждение в общее губернское присутствие».
Комитет признал «в полной мере основательность... замечаний и суждений» Сперанского и выразил намерение позднее определить, «которые из сих постановлений наиболее соответствуют нынешнему состоянию и потребностям государства» [23, с. 383].
Третий из поданных на рассмотрение «Комитета 6 декабря 1826 г.» документов — составленный Д. В. Дашковым «свод из всех с 1775 г. по сие время изданных постановлений о правительственных и судебных местах в губерниях» — был заслушан 23 и 26 октября 1827 г., а позднее использован Комитетом при «рассуждениях о способах усовершенствования существующего ныне в губерниях порядка управления и суда» [23, с. 191].
Как уже отмечалось, важной особенностью местного — губернского и уездного — управления в России было участие в нем выборных представителей от дворянства и городских обывателей. В числе избираемых могли быть только те, кто обладал установленным минимумом имущества. Немногие должности, которые могли замещаться по выборам, определялись законом. Чтобы избежать вероятного отказа избранных от предлагаемых им должностей, «Комитет 6 декабря 1826 г.» счел необходимым «возвышение в общем мнении губернских мест и должностей, зависящих от выборов, так чтобы число желающих получить оные превосходило всегда число вакансий и чтобы избрание дворянством было приемлемо с благодарностью и усердием» [23, с. 296].
Попытки совершенствования гражданской службы
«Комитет 6 декабря 1826 г.» исходил из того, что удовлетворительное функционирование государственного аппарата (учреждений) возможно лишь после серьезной реорганизации порядка гражданской службы. Основное внимание его оказалось направлено на упорядочение гражданских чинов и системы чинопроизводства. Предлагалось: во-первых, сократить количество рангов гражданских чинов с четырнадцати до двенадцати, как это было в то время в военной службе; во-вторых, отказаться от названий гражданских чинов, заменив их названиями должностей, которым они в действительности соответствовали; в-третьих, прекратить предоставление дворянства по чинам, заменив его новым правовым социальным статусом — «почетным гражданством»; в-четвертых, установить, что впредь дворянство могло быть — Ш ~


получено лишь пожалованием его по усмотрению императора за особые заслуги по службу.
В конце августа 1827 г. Комитету был «сообщен... писанный собственной его императорского величества рукой проект указа о введении нового порядка для производства нижних канцелярских служителей в классные чины». Как отмечалось в журнале заседаний Комитета, он «не мог не признать как важности причин, побудивших его величество к предназначению сего нового порядка, так и мудрости начертанных в проекте указа правил. Без сомнения нужно, и не теряя времени, положить преграды сему беспрестанно усиливающемуся, непомерному и оттого вредному стремлению людей нижних состояний выходить из оных посредством службы, часто недействительной и почти всегда не ознаменованной никакими истинно полезными трудами. Но Комитет, имея для сего в виду другое предположение, следствием коего долженствует быть совершенное изменение степени в гражданской службе и уничтожение всех титулярных, или не соединенных с местами чинов, осмеливается полагать, что, если сей план его удостоится высочайшего утверждения, то некоторые из постановлений, внесенных в сообщенный ему проект указа, не будут уже необходимыми; другие же, равно и записка министра финансов о канцелярских служителях, имеют быть приняты в надлежащее соображение, когда Комитет приступит к окончательному составлению своего вышеупомянутого плана. Вследствие оного сочинен тайным советником Сперанским проект нового порядка гражданской службы в губерниях. Комитет положил препроводить сей проект к членам для предварительного рассмотрения; но между тем, однако же, признал нужным ныне же, на основании прежних многократных рассуждений своих, доведенных и до сведения его императорского величества, постановить и всеподданнейше представить на высочайшее усмотрение следующие главные в отношении к сему заключения:
1) Что производство в чины и самые названия чинов по гражданской службе долженствуют быть совершенно отменены и, вместо оных, учреждена приличная каждой части, сообразная с общим в Европе порядком иерархия или постепенность в определении к местам.
2) Что ни места в гражданской службе, ни чины в военной не должны давать прав на дворянство и что, следственно, хотя все приобретенные доселе по существующим законам права остаются неприкосновенными, но впредь уже дворянское достоинство, как одна из высших в государстве наград, может быть даруемо только особенным действием монаршей милости и по собственному усмотрению его императорского величества» [23, с. 153—154].
Ознакомившись с мнением Комитета, Николай I распорядился, «чтобы, следуя предначертанному им плану, Комитет продолжал свои труды относительно тех преобразований, кои он предполагает и из коих иные (каково, например, устройство потомственного гражданства или среднего состояния), после зрелого оных рассмотрения


и соображения, долженствуют служить основанием и для окончательного разрешения вопроса об уничтожении чинов в гражданской службе и о введении той иерархии, на местах основанной, коей учреждение его императорское величество признает полезным» [23, с. 154].
«Что же касается до установления лучшего порядка при определении и производстве канцелярских служителей, государь император находит, что сия мера необходима, как для прекращения многих известных злоупотреблений, так и для того, чтобы канцелярские служители гражданского ведомства не имели никакого преимущества пред теми, кои состоят в ведомстве военном, и посему его величество высочайше соизволяет, чтобы Комитет, рассмотрев снова проект указа, ему сообщенный, а равно и сочиненное министром финансов положение о канцелярских служителях, составил проекты указа и постановления, кои, по мнению его, для достижения вышеозначенной двоякой цели будут нужны. Его императорское величество благоволил присовокупить, что сие постановление о канцелярских служителях может быть издано и приведено в действие, отнюдь не нарушая предполагаемого правила в рассуждении чинов по гражданской службе, если Комитет, не изменяя принятой им системы, только для своих дальнейших соображений определит сначала, какое звание в сей системе долженствует соответствовать первому офицерскому чину, а потом установить, что для достижения сего звания надлежит определяющимся не из дворян прослужить в нижних канцелярских местах не менее 12-ти лет. Впрочем, его величество, изъявляя сию мысль для примера, предоставляет Комитету совершенную свободу основаться на оной, или же начертать себе другие правила, сообразные с предназначаемою целью» [23, с. 155].
«Исполняя объявленную председателем высочайшую волю, Комитет приступил немедленно к рассмотрению сообщенных оному предположений о порядке определения, содержания и производства нижних канцелярских служителей. Сначала было рассуждаемо о средствах иметь всегда достаточное оных число и признано, что намерение его императорского величества, о коем председатель упомянул при подробном изъяснении разных высочайших замечаний, завести особенные училища для предварительного образования канцелярских служителей не только полезно в сем отношении, но долженствует иметь и другие общие, истинно благотворные последствия. Открывая детям бедных дворян, потомственных и личных, а равно и детям приказных служителей новые места хорошего первоначального воспитания, удаляя их от дурных примеров и других поводов к разврату, коими ныне часто окружена их юность, сие учрежденье доставит еще и ту важную выгоду, что правительство скорее может уменьшить значительным образом число канцелярских чиновников, ибо одна из главных причин их размножения есть крайнее невежество их и неспособность».
Воспитанники училищ обязывались «прослужить некоторое определенное время и непременно в гражданской службе. Комитет для сего ~ 486 ~


предназначает 8 лет... В сии училища и в самую гражданскую службу не будет принимаем никто ни из податных состояний, ни из вольноотпущенных и детей их, ни из иностранцев, ни из нижних воинских чинов и детей их...» [23, с. 155—156].
Вместе с тем «Комитет 6 декабря 1826 г.» неоднократно обращал внимание на то, что сама потребность в увеличении числа канцелярских чиновников вызывается постоянным возрастанием объемов делопроизводственной переписки. В феврале 1831 г. Николай I поддержал мнение Государственного совета о необходимости сокращения делопроизводства по министерствам. Но только через двадцать лет, в марте 1851 г., был создан специальный комитет «для изыскания средств к сокращению делопроизводства и отчетности по гражданским управлениям», возглавленный действительным тайным советником князем П. П. Гагариным. Перед комитетом была поставлена задача «рассмотреть весь порядок существующего ныне делопроизводства... исследовать причины постоянно усиливающейся переписки и изыскать меры к сокращению оной и к уменьшению делопроизводства и отчетности в делах на будущее время». Признав, что «увеличение делопроизводства» вызвано «величайшей правительственной деятельностью к развитию государственных сил и богатства», этот комитет представил «Проект изменений в существующих узаконениях и правилах относительно порядка делопроизводства по гражданскому управлению...», который был одобрен Государственным советом и утвержден императором 28 января 1852 г.
Однако реализация намеченных изменений натолкнулась на многие затруднения, включая прямой саботаж ведомств. Уже после кончины Николая I (1856 г.) министр внутренних дел С. С. Ланской официально отмечал, что «все усилия к прекращению огромной переписки будут тщетны, если не будет единственного и совокупного содействия всех правительственных властей к положению конца ежегодно увеличивающемуся бумажному направлению, умножающему до огромных размеров бесполезную переписку, которая вредит, отвлекая должностные лица от существенного дела и занимая их подпискою бумаг и ведомостей». Ознакомившись с мнением Ланского, главноуправляющий II отделением Собственной его величества Канцелярии Д. Н. Блудов вынужден был признать, что «корень сего зла, т. е. умножения и распространения бесполезной, а потому весьма вредной переписки, кроется в самом механизме нашего управления». Блудов предлагал «подвергнуть тщательному и подробному во всех частях пересмотру все наши учреждения и уставы» [22, с. 85—86].
Вместе с тем еще в октябре 1827 г. «Комитет 6 декабря 1826 г.» признал необходимым, «с одной стороны, совершенно уничтожить нынешние названия чинов по гражданской службе и самые чины сии, почти всегда титулярные, не принадлежащие местам, с другой же, начертать правила для сравнения служащих в гражданском ведомстве с военными чиновниками... Для сего положено разделить все по раз- ~


ным частям гражданской службы места на 12 степеней, по числу действительных воинских чинов, но при том ясно и решительно постановить, что никогда и ни в каком случае не может быть производства на степени; что служащие будут по способностям и узаконенному порядку только определяемы на причисленные к которой-либо из сих двенадцати степеней места и не иначе, как точно занимая оные и исправляя по оным должность; что никто не имеет права называться чиновником такого-то класса или степени, а всякий именует себя или настоящим званием, если он в службе, или же, бу де в отставке, тем, которое носил перед увольнением, присовокупляя отставной. Степени устанавливаются в особенности для того, чтобы в торжественных случаях... было известно, в каком порядке занимающие места по гражданской службе должны заседать, подавать голоса и подписывать бумаги вместе с чиновниками военного ведомства» [23, с. 180].
В том же 1827 г. великий князь Константин Павлович представил в Комитет записку, в которой писал: «...я удостоверяюсь, что причиною беспрерывного умножения чинов и, в сравнении с тем, числа достигающих посредством чинов потомственного дворянства не есть преимущество, которое привязано к чинам и орденам, а напротив того, причина сих последствий содержится непосредственно в том, что первоначальное учреждение чинов, нераздельно соединенное с местами, изменилось и следствием сего изменения уничтожилась прежняя их связь и соразмерность с должностями. <...> Указ 1809 г. положил главное основание разделению мест и чинов и, уничтожа прежнее постановление об определении к штатным местам чиновников не выше и не ниже одного класса, открыл обширный путь к беспрестанному исканию, минуя низшие, высших в служебном порядке должностей, за коими естественно последовали многочисленные удостоения и самые повышения в чины, невзирая на лета службы. От сего произошли везде почти по губерниям недостатки в способных канцелярских чиновниках... <...> Находится везде неограниченное число по канцеляриям людей безнужных и бесполезных, которые, мало или ничем не занимаясь, удостаиваются и получают чины...» [5, с. 525—526].
Вопрос об организации гражданской службы в губерниях отдельно рассматривался и «Комитетом 6 декабря 1826 г.». В его журналах за октябрь 1827 г. читаем: «Для справедливейшего определения на открывающиеся канцелярские вакансии кандидатов полагается содержать им в каждом губернском правлении списки, в кои долженствуют быть вносимы, по порядку поданных прошений, во-первых, окончившие курс учения в гимназиях; к сим Комитет признал за нужное присовокупить и тех, кои, не учившись в гимназиях, выдержат, однако же, в оных экзамен и представят надлежащие аттестаты; во-вторых, желающие вступить в канцелярское звание, не окончив учения. Каждый таковой список разделяется на статьи, соответственно различным состояниям, коим предоставлено право вступления в гражданскую службу. Находящиеся в первом списке получают места предпочШ


тительно пред прочими и сие преимущество в пользу представивших ученые свидетельства признано совершенно справедливым. Но затем уже Комитет полагал не постановлять никакого различия между внесенными в один и тот же второй список и определять на вакансии по порядку поданных прошений, не давая никакого преимущества одному состоянию пред другим, ибо детям дворян потомственных и личных назначены уже особенные выгоды относительно к срокам службы в низших званиях, по рассматриваемому ныне в Государственном совете положению о канцелярских служителях. С сим положением надлежит сообразить и порядок разделения на статьи вышепомянутых списков кандидатам».
Намечалось, что «классная» служба в губерниях будет начинаться с 9-го разряда (из предполагавшихся 12). При этом «Комитет постановил: 1) чтобы на вакансии 9 разряда помещаемы были губернским правление лучшие из канцелярских служителей высшего разряда, установленным порядком; 2) чтобы на вакансии секретарей в уездных местах губернское правление определяло лучших чиновников 9 разряда, не разбирая, в губернских или уездных местах оные до того служили; 3) чтобы в секретари губернских мест губернское правление определяло лучшего из секретарей уездных или из чиновников 9 разряда, служащих при том месте, где вакансии открылись» [23, с. 178—179].
В реальной жизни порядок самого поступления на государственную службу лиц разного социального положения был так неопреде- лен, что Николай I счел необходимым урегулировать его, не дожидаясь окончания работы Комитета. 14 октября 1827 г. он подписал указ, который устанавливал четыре категории лиц, пользовавшихся правом на государственную службу. Указ учитывал ту важную реальность, что к этому времени чиновничество в значительной мере воспроизводило само себя. Дети чиновников обычно следовали по пути отцов, поскольку почти не имели других возможностей заработка. По закону они пользовались правом поступления на службу даже вне зависимости от полученного образования. Решение проблемы организации гражданской службы теперь виделось в том, чтобы, во-первых, хотя бы обеспечить замещение всех низших вакансий и, во-вторых, открыть путь к должностям старшего и высшего уровня исключительно для специально подготовленных лиц, преимущественно из числа потомственного дворянства. Последнее предполагалось достигнуть предоставлением дворянству новых льгот в получении образования. Для подготовки служащих низшего уровня Николай I предполагал «открыть детям бедных дворян потомственных и личных, а равно и детям приказных служителей новые места хорошего первоначального воспитания...» [72, № 1469].
Через семь лет указ 1827 г. был дополнен положением (от 25 июня 1834 г.), которое предусматривало сокращение сроков выслуги канцелярскими служителями низшего классного чина [72, № 7224].


Как мы уже отмечали, одной из важных целей подготавливавшейся реформы чинопроизводства было ограничение численности нового, преимущественно беспоместного дворянства. В. П. Кочубей свидетельствовал, что «правительство давно помышляет о том, как остановить непрестанно и ежегодно увеличивающееся число новых дворян. Постановления, к сему относящиеся, быв сообразны с видами и пользами государства, будут приятны коренному дворянству, которое действительно полезно быть может государству тогда, когда члены оного наследственно образоваться будут в правилах чести и приверженности к престолу, и составлять с ним связь, без коей дворянство существовать, а монархия твердость иметь не могут».
Согласно законодательству потомственное дворянство могло быть получено двумя способами: во-первых, достижением чина VIII класса и, во-вторых, получением 4-й (низшей) степени ордена Святого равноапостольного князя Владимира, который, по его уставу, давался за 35 лет «неотлучной и беспорочной» гражданской службы. Такая награда оказывалась особенно важна для тех, кто за этот срок службы не сумел достигнуть чина VIII класса.
«Комитетом 6 декабря 1826 г.» намечалось повысить ранг чина, дающего потомственное дворянство, с VIII до IV класса и ввести (взамен личного дворянства) новую сословную категорию «потомственного гражданства», которая заменяла бы дворянство, получаемое по чинам. Вместе с тем выражались сомнения в эффективности этой меры. В журнале Комитета от 7 сентября 1827 г. читаем: введение потомственного гражданства «не удержит вредного стремления купцов, ученых и художников к достижению дворянского достоинства. От сего стремления, ныне всеобщего, среднее состояние лишается непосредственно лучших своих членов; дарования отличные не обращены к истинному их назначению; дух полезной для государства предприимчивости упадает, а между тем число потребителей и мелкопоместных владельцев умножается, так сказать, ежедневно, к великому вреду государства и к унижению самого дворянского звания, столь необходимого в составе монархического правления. По недостатку в твердых преградах, кои бы отделяли одно состояние от другого, каждый оставляет ремесло отца своего, пренебрегает наследованными для оного способами и силится получить, каким бы то ни было образом, права и преимущества высшего состояния. Чины военные и гражданские представляют удобнейший и всегда успешный путь к достижению сей цели» [23, с. 159].
Новое сословие почетных граждан (потомственных и личных) было установлено манифестом от 10 апреля 1832 г. В частности, к нему причислялись некоторые лица купеческого звания, те, кто получил ученые степени, художники, выпускники высших учебных заведений, дети личных дворян и православных священнослужителей. Звание почетного гражданина освобождало от рекрутской повинности, подушного оклада и телесных наказаний.
— 790


Основательные сомнения в эффективности мер по ограничению численности нового дворянства посредством реформы чиновной системы высказал 20 марта 1830 г. председатель Департамента законов Государственного совета В. А. Пашков: «Сей порядок производства в чины и права, оным принадлежащие, составляли одно из главнейших привлечений к исканию и продолжению службы, ибо жалованье чиновникам вообще у нас столь скудно, что оно не только не устраивает благосостояния служащего, но и не достаточно для самых необходимых потребностей». Недостаточность жалованья большинства низших и даже средних чиновников признавалась всеми. Отчасти это было связано с жизненными условиями того времени. Например, во многих случаях нельзя было обойтись без прислуги. Так как нанимать ее было дорого, вошло в практику покупать крепостных. Правом такой покупки пользовались чиновники-дворяне, то есть либо чиновники из дворян, либо те, кто получил дворянство по чину. Поскольку такие покупки крепостных (без земли, на вывод) получили значительное распространение, они привлекли внимание властей и, естественно, вызвали порицание.
Обеспокоенный «умножением дворовых людей», Николай I предлагал (апрель 1827 г.) впредь ограничить право обладания ими «по чинам» (то есть в зависимости от ранга чина), с тем чтобы «на излишнее число наложена была чувствительная подать». В свою очередь, на заседаниях «Комитета 6 декабря 1826 г.» его председатель В. П. Кочубей заявлял: «Я не позволю себе иметь и малейшего сомнения, чтоб мера о воспрещении личной продажи людей без земли, на самой строгой справедливости основанная, не была принята в настоящем ее виде всеми несколько просвещенными и благонамеренными людьми. Но должно вместе ожидать, что между необразованными и закоснелыми в грубых привычках дворянами, кои, находясь в немалом числе во всех наших губерниях, продают, меняют и переменивают людей своих, мера сия покажется стесняющей права их, ибо понятия их не простираются далее того, что человек их есть такая же собственность, как лошадь, корова и проч.» [23, с. 133].
Заметим, наконец, что недостаточность жалованья, как и прежде, способствовала взяточничеству и служила некоторым его оправданием. Законодательство того времени было направлено лишь против вымогательства взятки.
Подготовленный «Комитетом 6 декабря 1826 г.» проект манифеста «о порядке гражданской службы» был передан на рассмотрение Государственного совета лишь в марте 1830 г. Там «первый и главнейший... вопрос: полезно ли будет постановить, чтобы чины, как гражданские, так и военные, не приносили впредь собой дворянства? — [был] разрешен единогласно тем, что для государственной пользы сие необходимо во всех отношениях». Вместе с тем снова признавалось желательным, «дабы чин по гражданской службе зависел единственно от должности». Проектом манифеста возвещалось, что «отныне,
797 ~


возвращаясь к своему первобытному установлению и свойству, чины гражданские будут неразрывно соединены с местами... и дворянское достоинство, переставая быть принадлежностью чинов как гражданских, так и воинских, будет особою наградою за отличные заслуги, даруемые по усмотрению верховной власти» [5, с. 395—399].
Все же решения Государственного совета не получили санкции императора и остались «в секретном деле 1830 г. по проекту закона о состояниях и о порядке гражданской службы». Дело это поступило в «Комитет 6 декабря 1826 г.» и хранилось в его архиве. Отпечатанные по обыкновению записки по этим вопросам согласно указанию Николая I предназначались «к единственному сведению господ членов» Совета.
Хотя работа «Комитета 6 декабря 1826 г.» в начале 1830-х гг. была свернута и не имела непосредственных организационных последствий, деятельность его не стала бесплодной. Главным было то, что организация государственного аппарата империи подверглась внимательному критическому анализу. Вместе с тем были рассмотрены и позитивные проекты возможных реформ. Втягиваться в осуществление этих реформ признавалось в условиях того времени опасным. Считалось, по-видимому, достаточным учитывать собранные негативные и позитивные замечания о предстоящей деятельности государственного аппарата без коренного его реформирования. В дальнейшем многие из рекомендаций Комитета были так или иначе реализованы еще в николаевское царствование.
Достоинством существовавшей в России после министерских реформ системы учреждений государственного управления Николай I считал ее традиционность и относительную простоту. В 1839 г. в разговоре с маркизом А. де Кюстином он заметил: «...по счастью, механизм управления в моей стране весьма прост. Когда бы при наших расстояниях, создающих трудности во всем, правление было сложным по форме, для него недостало бы головы одного человека» [9, с. 328].
Во второй части нашей работы рассмотрим устройство и основные направления деятельности министерств в течение первой половины XIX в.


Часть II
^Министерства и их деятельностиъ первой половине ХХС в.


Глава 1
Министерство коммерции
всех других министерств (еще до общего их учреждения) в самом конце XVIII в. возникло Министерство коммерции. Настойчивым сторонником его создания выступал граф Н. П. Румянцев (биографическую справку см. на с. 46).
В соответствии с учением известного английского экономиста А. Смита, Румянцев считал, что каждая страна производит то, что наиболее соответствует ее географическим условиям. Для России с ее просторами это главным образом сельское хозяйство (земледелие). Различия в хозяйственной деятельности стран побуждают их развивать торговлю. При этом в выгодных условиях оказываются страны, которые могут быть посредниками в торговле. Россия, в представлении Румянцева, была одной из них. Граф считал, что подчинение внутренней и внешней торговли страны Министерству финансов, как это вначале предлагалось, было


бы неправильно, поскольку «министр финансов должен постоянно иметь в виду умножение государственных доходов, что иногда противоречило бы выгодам коммерции». Румянцев же и возглавил новое ведомство.
К моменту назначения министром коммерции Румянцев уже возглавлял (с 1800 г.) Экспедицию устроения дорог в государстве и являлся (с 1801 г.) главным директором Департамента водяных коммуникаций. Совмещение всех этих должностей имело для него особый смысл. Как позднее разъяснялось в официальной истории Министерства финансов, его планы «были обширны и величавы». Будучи увлечен (как и сам Александр I в то время) идеями А. Смита «о свободе торговли и об основаниях богатства государственного», он мечтал использовать выгодное географическое положение России между Европой и Азией и «включить Россию в круг держав, ведущих активное торговое посредничество, вывести ее из того обособленного положения, в котором она находилась по условиям своей внешней торговли. Для этого надлежало открыть порты на всех морях, омывающих Империю, и соединить их между собой внутренней связью». Отдаленность потенциальных заморских партнеров России не смущала, «в рассуждении вящей удобности мореходного доставления [товаров], противу такова же сухим путем, сопряженного с различными затруднениями и издержками». «Внутреннюю связь» между портами предполагалось осуществить преимущественно по системам рек (которыми богата Россия) и соединяющих их каналов. Сооружение последних казалось делом реальным: гидротехника была в расцвете, рабочих рук изобилие, а средства предполагалось получить за счет товаровладельцев [43, с. 126—136].
Одновременно с обустройством портов, сооружением внутренних водных путей сообщения и организацией их функционирования правительство Александра I пыталось активизировать собственно торговлю, внутреннюю и внешнюю. В одном из первых манифестов императора (от 2 апреля 1801 г.) говорилось: «Известно всем, что с пресечением торговли и отпуска российских произведений за море, земледельцы и поселяне, лишась способов сбывать свои избытки, лишились бы с тем вместе и средств к безбедному себя содержанию. Уважение к их состоянию, паче, нежели другие виды, заставили нас отверзть все источники торговли и поставить ее в полном ее течении, дабы польза ее, развиваясь на все состояния, наипаче способствовала к поощрению земледелия» — главного занятия и средства существования населения страны в то время [72, № 19812]. Немного ранее, 16 марта 1801 г., Александр I повелел «по причине недовольного еще усовершенствования фабрик наших и самого недостатка их к продовольствованию обширной империи нашей» отменить запрещение «на вывоз из чужих краев фарфора, фаянса, стекла, стальных разных инструментов, шелковых, бумажных и полотняных материй и разного рода других товаров». В течение первых лет царствования Александ- 796


pa I Россия «почти неуклонно следовала... системе» свободной торговли [72, № 19791].
Вот как ситуация интерпретировалась через сто лет. «Первые годы царствования императора Александра I отмечены обширными планами к подъему торгового могущества России. Государь стремился поставить торговлю на началах свободы, что так соответствовало его преобразовательным намерениям по другим частям государственного управления, и обеспечить ей правильное ничем не прерываемое развитие, в целях как обмена произведениями земледелия и промышленности, так и транзита. Ставилась широкая мировая задача организации новых, всецело в интересах России, торговых путей международной торговли. Россия должна была выдвинуться из своего изолированного по торговле положения и взять в свои руки торговое между Западной Европой и Азией посредничество, выгодами которого так умело всегда пользовались многие государства Запада» [43, с. 126—136].
Учение А. Смита понималось в александровскую эпоху как обещающее России (при умелом руководстве экономикой и в сотрудничестве с другими цивилизованными странами) быстрое продвижение к благосостоянию и даже богатству. Выводы ученого нередко повторяются Румянцевым в докладах и объяснительных записках к проектам законов. Идеи о свободе торговли составляли полную противоположность началам, которые были положены в основание мер, принятых в предшествовавшее царствование. Еще 11 марта 1801 г. последовал указ Павла I о невыпуске из портов никаких российских товаров без особого его повеления. Но уже 14 марта того же года, тотчас по вступлении на престол, Александр I снимает это запрещение, «желая доставить коммерции свободное и беспрепятственное обращение». В указе от 24 марта 1801 г. — об отмене запрещения на вывоз за границу хлеба и вина — император называет торговлю «важнейшим источником изобилия и богатства» [72, № 19803].
Программа деятельности Министерства коммерции прекрасно обозначена следующими мыслями Румянцева. «Три правила — пишет он в 1802 г., — входят в попечение об изобилии торга: 1) уменьшение числа привозных товаров, не запрещением или стеснением каким, а выделыванием того же рода оных внутри государства; 2) умножение товаров отпускных, чего иначе и достичь невозможно, как отвращением внутренних неудобств и помех и разведыванием, в какой чужой стране можно им открыть новое поприще, и 3) распространением транзита». Эти соображения были доложены Александру I и им одобрены [43, с. 127].
Реализация этих планов на северо-западных границах империи вскоре оказалась невозможной из-за присоединения России к организованной Наполеоном так называемой континентальной блокаде Великобритании. Поэтому основное внимание ведомства направляется на Юг и Восток. Позднее в официальном издании деятельность ведомства - -


коммерции характеризовалась как весьма активная [43, с. 152—153]. Ведется «тщательное изучение условий азиатской торговли, снаряжаются экспедиции на Дальний Восток, издаются узаконения, идущие навстречу торговле и облегчающие ее ход, заботливо поддерживается всякое начинание, указывающее на проявление активной деятельности по международной торговле». Сознавая, что вся эта серьезная и сложная задача может быть проведена лишь при опоре на сильное и полное энергии среднее сословие — купечество, Александр I повышает его значение, дарует ему новые права и преимущества и в то же время указывает способ, следуя которому русское купечество могло бы завоевать себе место в международных сношениях и вступить в успешное соперничество с иностранцами, более богатыми капиталами. Способ этот заключался в объединении купечества в торговые дома (компании). «Все эти огромные начинания остаются, однако, неразрешенными, они оттесняются, а затем и поглощаются новыми задачами, поставленными на очередь общим ходом политических событий. С 1807 г. таможенное законодательство, направлявшее течение внешней торговли, подчинялось ходу дел международной политики и потому отличалось крайней неустойчивостью. В течение десяти лет четыре раза коренным образом менялся таможенный тариф, с переходом от запретительной системы к свободной и наоборот. Неизбежным следствием политических событий явилась в этот период и усиленная работа по устроению таможенной и торговой частей на окраинах — Финляндии, Царстве Польском, Грузии. Но и здесь направление работы носило тот же характер неустойчивости и зависимости от внешних условий» [43, с. 153].
Внимание Министерства коммерции было обращено прежде всего на вновь приобретенные южные губернии — Новороссийский край, где торговля развивалась очень быстро. Там, однако, не было ни учреждений, способствующих торговле, ни класса солидных торговцев. Поэтому представлялось необходимым «ожидающееся изобилие окружить попечением, ускорить правительственными мерами естественное течение вещей», идти навстречу запросам торговли. Из числа принятых мер особенное значение имели следующие: понижение на 25% пошлин на привозные и отпускные товары в черноморских и азовских портах; допущение складирования товаров в Одессе и установление одесского транзита. По закону о складировании товаров предоставлялась возможность их хранения в особых магазинах на срок до полутора лет, без уплаты пошлины; пошлина взыскивалась при выходе товаров из магазина, то есть после их продажи. Эта мера имела большое значение для развития торговли в Новороссийском крае, где недоставало капиталов. Позднее право складирования было распространено на Феодосию и Таганрог, ав1812г. — на Петербург, Ригу и Архангельск.
«Существенно важным представлялось и установление транзита заграничных товаров между Одессой, с одной стороны, и Молдавией, - ш —


Валахией, Австрией и Пруссией, с другой. До того времени существовал только транзит из Риги в Польшу, Литву и Курляндию. Для остальных местностей Империи хотя и были по тарифу 1797 г. установлены правила транзита, но так как не было назначено ни мест, ни дорог, через которые он мог следовать, то эти правила оставались без применения. К одесскому транзиту были применены в общем правила 1797 г. При вывозе транзитных товаров взималась 1/3 часть причитавшейся по тарифу пошлины, но был допущен и ряд существенных облегчений, особенно для товаров азиатского происхождения».
Все эти мероприятия, в связи с колонизацией края, насаждением в нем земледелия и скотоводства, способствовали не только распространению торговой деятельности на юге России, но и повышению там стоимости земель.
Быстрый рост внешней черноморской торговли оживил давние мечты российских правителей о возможности установления непосредственных торговых сношений с Индией, сделав Одессу звеном соединения Востока с Западом. Южнорусские порты представляли удобный выход для транзитных товаров. В частности, устройством этих портов значительно сокращался путь в Индию. В начале XIX в. маршрут туда через Персию был прегражден в связи с политической обстановкой в этой стране («по издавна внутренним мятежам страны сей»), поэтому Министерство коммерции изучало возможность движения на Кабул по другому направлению — через Оренбург и Астрахань. По составленным тогда расчетам, путь из Кабула через Бухару, Хиву и Таганрог в Константинополь мог быть пройден в 84 дня, тогда как движение караванов через Персию в Константинополь по горному пути требовало 236 дней. В целях развития этого транзита с 1804 г. был разрешен беспошлинный провоз азиатских товаров из Одессы; такая же льгота в 1806 г. распространена на Таганрог и Феодосию.
Непосредственного торга с Индией Министерство коммерции стремилось достичь также через Бухтарму (в верхнем течении Иртыша), откуда, как и из Семипалатинска и Усть-Каменогорска, киргизы издавна отправляли свои караваны в пределы Китая. По мысли Румянцева, надлежало Бухтарму превратить в такое же важное место торга, как Кяхта, и связать ее с Ирбитом и Енисейском, через ярмарки в которых направлять европейские и сибирские товары в Китай и Индию. Поэтому в 1803 г. в Бухтарме была открыта таможня и разрешен провоз через нее товаров.
Эти меры не могли, однако, иметь особого значения, так как торговля через Среднюю Азию была небезопасна вследствие постоянных набегов и грабежей «неумиротворенных» племен. Чтобы облегчить движение караванов, русское правительство входило в соглашение с владетельными ханами. Кроме того, в Министерстве коммерции разработан был план постройки ряда укреплений в Средней Азии в це- 199 ~


лях охраны купечества. Однако едва было начато выполнение этого плана, как политические обстоятельства «отвлекли внимание русского правительства всецело на дела в Европе».
К первым годам царствования Александра I относится также попытка установления непосредственных торговых сношений с Китаем и Японией морским путем. В 1803 г. Российско-Американская компания, встречая большие трудности в доставке сухим путем товаров в свои поселения в Америке, задумала произвести опыт отправки их «кругом света». Замысел был встречен Румянцевым сочувственно. В докладе Александру I он называл эту отправку «предприятием, соделывающим знаменитую в российской торговле эпоху». Морской торг должен был проводиться Российско-Американской компанией под «непосредственным покровительством государя императора». Предполагалось отправить на судах компании посольство в Японию, которому надлежало положить там прочное основание русской торговле. Такое же посольство Румянцев имел в виду отправить и в Пекин. Оно должно было просить на случай надобности дружественного содействия русским судам в китайских водах и выхлопотать разрешение торга не только в Кантоне, но и в Нанкине, который не был открыт европейцам, чтобы создать этим русской торговле особые преимущества. В программу посольства входило также достижение заветной цели: открытие торга с Индией через Тибет на Кабул, чему благоприятствовала «постоянная тишина Китайскаго государства». Исходатайствовав разрешение китайского правительства, посольство должно было отправить нескольких своих чиновников в Кабул для объяснения его владетелю миролюбивых намерений России. В связи с этим посольству надлежало войти в сношение с китайским правительством о допущении взаимного обмена товаров как в Бухтарме, так и по всей иртышской линии.
26 июля 1803 г. два судна Российско-Американской компании — «Нева» и «Надежда» — вышли из Кронштадта («Надежда» была под начальством И. Ф. Крузенштерна). Экспедиция стала знаменитой в истории русского мореплавания. Вместе с экспедицией выехал действительный камергер Н. П. Резанов, на которого было возложено посольство в Японию. Суда благополучно обошли вокруг света, разменяли товары в Кантоне и Японии и вернулись в 1806 г. обратно. Но ни политического, ни торгового значения экспедиция не возымела. Не имели успеха и посольства. Посольство в Китай отправилось сухим путем лишь в 1805 г. (во главе с графом Ю. А. Головкиным), но добралось оно только до Урги.
Наряду с югом, признавалось необходимым оживить в торговом отношении еще «одну сторону, — к Северному океану лежащую», без чего «народная промышленность северной полосы останется бездейственной; государство же, созревая в одной части, без причины будет исчезать в другой». По мысли Румянцева, одобренной императором, надлежало сделать «заведения» в устьях Печоры, Оби — 200 ~


и Лены, для чего и были организованы экспедиции к Ледовитому океану, в состав которых входили «академик и офицер из Департамента водяных коммуникаций, по гидравлической части искусный, для описания произведений, местных удобностей и несомненно могущих быть там выгод». Несколько ранее, по указу от 14 августа 1803 г., была учреждена акционерная Беломорская компания, имевшая целью оживить на севере российские промыслы, преимущественно сельдяной, и внешнюю торговлю. Насколько сочувственно отнеслись к этой компании в высших сферах, можно видеть уже из того, что Александр I приобрел десять акций, которые передал компании. Попечителем ее был назначен Румянцев, также состоявший в числе акционеров. Компании были дарованы многие льготы, в частности ей была уступлена часть незамерзающей Екатерининской гавани. Беломорская компания просуществовала, однако, лишь до 1813 г. [43, с. 152—153].
В октябре 1804 г. министр коммерции представил императору обстоятельную записку, в которой обнаруживается «некоторый отход» от теории А. Смита. Румянцев пишет о «необходимости считаться с интересами своего купечества и своих мануфактур», «беречь... все народные предприятия» и содействовать их развитию мерами, «ведущими нацию к обогащению, к здоровью и усовершенствованию моральному». Суждения Смита о преимуществах свободной торговли не опровергались, но приводились доводы против их приложения к русской действительности. Тем не менее предлагавшийся новый проект тарифа был значительно свободнее действовавшего [43, с. 131].
Еще 30 августа 1807 г. Румянцев был назначен министром иностранных дел. В апреле 1809 г. он оставил руководство Департаментом водяных коммуникаций и Экспедицией устроения дорог в государстве. 12 сентября того же года эти учреждения были объединены в Главное управление путей сообщения, которое возглавил находившийся на русской службе принц Георгий Голыптейн-Ольденбургский. Румянцев же в качестве министра иностранных дел получил высший гражданский чин канцлера (I класса по Табели о рангах). 25 июля 1810 г. Министерство коммерции было упразднено, а его функции разделены между Министерством финансов (внешняя торговля и таможенное дело) и Министерством внутренних дел (внутренняя торговля). Нашествие Наполеона на Россию тяжело подействовало на Румянцева: с ним случился апоплексический удар, он потерял слух. Тем не менее он оставался на посту министра иностранных дел в трудные военные годы.
После 1812 г. Румянцев выступал за поддержание охранительных таможенных пошлин, опасаясь, что в противном случае последует «заводчикам вторительное разорение... Последние остатки наших сокровищ — серебро и золото — из государства вытащат, и останемся с одними бумагами. За какие же вещи? — не за жизненные,


а единственно за тряпки, ничего не значащие!» Надежды на то, что от «привозных товаров излишний в сборе пошлин будет казне доход», он считал неосновательными. «Напротив того, казна более сего дохода будет терять от курсов при переводе казной на жалованье и содержание в иностранных местах наших миссий, и для Двора получаемых вещей; сверх того от понижения курсов вся Россия даром будет переплачивать в чужие земли ежегодно более 50 млн.» [38, с. 173—174].


Глава 2
Министерство внутренних дел
Задачи и структура ведомства
ак уэрх отмекьлосъ, первым главой министерства был назначен В. П. Кочубей (биографическую справку см. на с. 24). В Манифесте от 8 сентября 1802 г. [72, № 20406] говорилось: «Должность министра внутренних дел обязывает его пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». И далее: «В управлении своем имеет он все части государственной промышленности, кроме части горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в государстве. Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии. А дабы доставить случай и способы к достижению той цели, какую мы при учреждении сего министерства себе предполагаем, то повелеваем с объявлением сего манифеста нашего:
~ 203 ~


1. Всем военным, по гражданской и полицейской части, равно и гражданским губернаторам, как по личным должностям своим, в числе коих находится и должность их по приказу общественного призрения, так и вообще по всем делам до губернского правления касающимся, и особенному рассмотрению или разрешению нашему подлежащим, относиться к сему министру нашему, равным образом чрез него доставлять нам рапорты как обыкновенные, так и о чрезвычайных происшествиях;
2. Казенным палатам относиться к нему чрез начальников губерний обо всем касающемся до публичных зданий и содержания их, и при том доставлять ему чрез них же ведомости о числе народа и ревизские сказки;
3. Губернским предводителям, когда уполномочены будут дворянством и вообще владельцами своей губернии, представлять о нуждах и пользах общественных не токмо губернаторам (как сказано в 47 статье Дворянской грамоты), но и непосредственно ему — министру нашему».
Намечалось даже существование при министерстве Общества дворян (десять человек), задачей которого было составление «исторического описания начала и перемен каждой части управления» местными делами и создание общей статистики государства.
Уже 19 сентября 1802 г. всем губернаторам был направлен циркуляр о необходимости сообщения в министерство основных статистических данных, необходимых «для полного и надежного познания о положении каждой губернии». Оказалось, однако, что таких данных нет. Не было данных даже о численности населения и количестве поселений в губерниях.
Страна давно уже была разбита на губернии, те на уезды, делившиеся на волости. В основание такого деления была положена численность населения. В условиях России это означало, что площадь, территория губерний (так же как и уездов и волостей) могла быть очень различна. Различны были и их природные условия. Важное значение имела и удаленность территории от столицы страны.
Губернии имели более или менее унифицированное устройство. Возглавлявшие их назначаемые центральной властью губернаторы обладали большими полномочиями. Неоднократно делались попытки объединения управления несколькими соседними и однородными по условиям губерниями под властью одного генерал-губернатора (то есть главного губернатора). Однако практика организации генерал-губернаторств (назначения генерал-губернаторов) не была стабильной.
Теперь в губерниях создавался стандартный набор местных органов управления, главными из которых были: губернское правление и казенная палата. Подбор чиновников для них входил в обязанность Министерства внутренних дел (МВД). Назначения чиновников в губернские органы других министерств согласовывались с МВД.
~ 204 ~


В обязанности ведомства входило также контролирование деятельности разного рода сословных организаций — дворянских, купеческих, мещанский и других. Губернские дворянские общества пользовались правом (и были обязаны) выбора из своей среды не только предводителей дворянства, но и кандидатов на некоторые должности местного административного и судебного управления. Поскольку в некоторых случаях такая «служба по выборам» (несмотря на то, что она материально вознаграждалась) рассматривалась дворянством как тягость, от нее уклонялись. Позже в «Комитете 6 декабря 1826 г.» отмечалась необходимость «изыскать действительнейшие средства, дабы службу по выборам сделать более привлекательною для людей истинно достойных доверенности дворянства и правительства, возбудив общее благотворительное желание принимать возлагаемые по оной должности, столь трудные, к сожалению ныне столь мало уважаемые и, однако же, столь важные для установления и соблюдения порядка управления в самых первых его началах, для охранения главных оснований благосостояния государственного и частного, личной безопасности, спокойного обладания собственностью, спокойного и свободного стяжания плодов трудолюбия во всех законами дозволяемых промыслах» [23, с. 78]. Ни тогда, ни позже «изыскать действительнейШвейцар и продавец щеток. Гравюра из серии «Петербургские типы начала XIX в.»
шие средства» не удалось.
Дворянство играло существенную роль в местном управлении прежде всего потому, что все чиновники старше VIII класса были потомственными дворянами. Во многих случаях они обладали либо наследственной, либо приобретенной недвижимостью в губернии и имели право быть приписанными к местному дворянскому обществу. «Идеальным» считался дворянин, обладавший поместьем, дававшим возможность обучить детей и поддерживать их материально в первые годы государственной службы. Сам дворянин и его семья были свободны от прямых налогов. Налог (подушная подать) начислялся только на его крепостных мужского пола (любого возраста — младенцев и стариков). Но сбор этого налога и его уплата возлагались на помещика. Моральной обязанностью помещика считалась организа~ ж ~


ция хозяйства его крестьян таким образом, чтобы подушная подать и оброк не разоряли их, что было бы опасно в социальном отношении. Обычно крестьяне одного селения, принадлежавшие одному владельцу, образовывали общину, соединенную круговой порукой, во главе со старостой (старейшиной). Со стороны помещика заведование крестьянами вверялось особому управляющему.
В действительности значительная часть дворян в сельской местности влачила полунищенское существование. Нередко они вовсе не владели крепостными и лично занимались хозяйством, а их дети не имели возможности получить образование и поступить на службу. Самое поразительное, что у некоторых из таких «дворян» не было документов о правах на дворянство.
Когда много позже (в середине 1850-х гг.) Николай I приказал министрам внутренних дел, государственных имуществ и финансов «составить положение об этих дворянах и принадлежащих им крестьянах», оказалось, что «число таких дворян весьма значительно». Так, только в Смоленской губернии «семейств дворянских, которые лично занимались хлебопашеством, было 927». В них было мужчин 2184 человека. В том числе: состояло на службе — 220, остальных — 116, неслужащих дворян и детей их — 1339, несовершеннолетних — 509. Лиц женского пола было 2237.
Земельные владения этих дворянских семейств распределялись так:
ничего не имели — 26 семейства
1/2 — Ю десятин — 293 семейства
10—25 десятин —342 семейства
25—50 десятин — 182 семейства
50—75 десятин — 37 семейств.
Лишь 21 дворянское семейство владело «крестьянами при земле» общим числом всего 46 душ [25, т. 2, с. 239].
Были предложения «обратить этих дворян в государственных крестьян».
Естественно, что наряду с этим существовали вполне благополучные помещичьи хозяйства, включавшие множество селений и тысячи крестьян, иногда находившихся в разных районах страны. В этих случаях они управлялись специально созданными владельцами «вотчинными конторами» — правлениями, имевшими агрономические службы и отлаженную систему транспортировки и сбыта производимой сельскохозяйственной продукции.
Для достижения поставленных перед МВД хозяйственных целей в непосредственное его ведение законом 1802 г. «препоручались... 1) Мануфактур-коллегия (кроме Экспедиции о заготовлении и хранении вексельной и гербовой бумаги); 2) Медицинская коллегия; 3) Главная соляная контора со всеми зависящими от нее местами; 4) Главное почтовое правление и 5) Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства» [72, ~ 206 ~


№ 20406]. 7 января и 3 июля 1803 г. в составе МВД создаются еще две экспедиции: спокойствия и благочиния и государственного благоустройства.
Установлению рационального круга функций Министерства внутренних дел всегда придавалось большое значение. Так, по общему мнению членов Негласного комитета, следовало передать ведомству внутренних дел и заведование путями сообщения, поскольку последние, при громадных расстояниях страны, являются важнейшим условием развития промышленности и сельского хозяйства, а также бесперебойного снабжения населения. В декабре 1827 г. «Комитетом 6 декабря 1826 г.» снова отмечалось, что «в пространнейшем смысле МВД должно было бы включать и «главные управления [сухопутными] путями и водяными сообщениями, духовными делами иноверцев, главное начальство над почтами и Министерство народного просвещения». Вызывала опасения, однако, чрезмерная перегрузка в этом случае самого ведомства [23, с. 218].
Указом Александра I от 18 июля 1803 г. Экспедиция государственного хозяйства подразделялась на три отделения: 1) Земледелия и населения; 2) Мануфактур; 3) Соляных дел. В основу этого указа лег представленный императору В. П. Кочубеем подробный доклад, в котором, в частности, говорилось: «Министерство внутренних дел с самого начала своего установления признало существенным для себя правилом, чтоб познав точнее положение и ход частей, ему вверенных, прежде всего стараться, дабы каждая из них шла исправно, так, как она есть, а потом уже приводить их одну за другою в то положение, в коем им быть должно.
Познание настоящего положения сих частей открыло министерству два рода неудобств: одни происходят от самого образа управления их, другие — от несовершенства и недостатка способов усовершения.
Ясно, что исправление неудобств первого рода по необходимости должно предшествовать средствам усовершения: ибо сколько бы ни были средства сии в самих себе действительны, они будут тщетны, если образ производства дел или слаб или затруднителен.
При самом почти открытии Министерства внутренних дел управление мануфактур и соляных дел найдено было в весьма недостаточном положении; но не вверяясь первому воззрению, в продолжение осьми месяцев министерство занималось беспрерывным наблюдением хода сих частей, и не прежде как снабдило себя всеми сведениями, к ним относящимися, как узнало всю, так сказать, внутренность их устройства и вникнуло в самые мелкие подробности практического обряда, почло оно себя вправе быть удостоверенным в тех недостатках, кои при первом взгляде замечало, и утвердилось в том заключении, что при всем усердии исполнителей, не можно положить с надежностью никаких средств усовершения в сих частях, если образ производства дел прежде всего не будет в них исправлен» [72, № 20852].


В подготовленном Кочубеем и утвержденном Александром I «Положении для Экспедиции государственного хозяйства» предусматривалось, что в первом ее отделении «под именем Земледелия и населения ведомы будут следующие дела: 1) Состояние продовольствия хлебом и прочими продуктами. Сюда принадлежат ведомости об урожае хлеба, о ценах его, состояние запасных магазинов, сведения о наличном числе народа в каждой губернии, наделение казенных крестьян землею, рыбные и другие промыслы, качество вина и количество употребляемого для сего хлеба. 2) Насаждение винограда, виноделие, раз- ведение кунжутного семени, овцеводство, шелководство. 3) Опека иностранных переселенцев. <...> Сему отделению подчинятся конторы опекунские, смотрители шелководства и прочие местные управления, какие по усовершению предметов экспедиции впредь установлены быть могут.
Второе отделение, под именем Мануфактур, содержать будет: 1) Общие сведения о состоянии фабрик и заводов в России, качество и количество изделий и места продажи. 2) Ведение обязанных фабрик, расписание на поставку сукон на армию и флот, количество всей их выделки.
Третье отделение, под именем отделения Соляных дел, заключать в себе будет: 1) Дела по добыванию солей. Сюда принадлежат все сведения о извлечении соли из озер, о состоянии заводов, соляных варниц, их капиталах и количестве вывариваемой соли; доставление из них соли в запасные магазины, хранение оной, расписание соли по губерниям и отпуск ее из магазинов. 2) Развозка соли. Сюда принадлежат подряды и комиссии, вызовы подрядчиков, наряд комиссионеров, ведомости о идущей соли в губернии, о приходе, расходе и остатке по губерниям соли и денег. 3) Бухгалтерия или расчеты по соляной операции. Отделению Соляных дел подчиняются местные конторы, Саратовская и Нижегородская, и смотрители заводов».
В этом же документе важное значение придавалось четкой организации делопроизводства в структуре экспедиции: «Всеми отделениями управляет один начальник под именем управляющего Экспедицией государственного хозяйства. В каждом отделении должен быть особенный начальник под именем начальника отделения, и в двух первых по одному, а в третьем два советника в виде его помощников. Каждое отделение имеет под собою несколько столов или разрядов, и в каждом есть начальник стола. <...>
Вся переписка в Экспедиции государственного хозяйства производится по прилагаемым при сем формам. Все бумаги, входящие в Экспедицию, можно разделить на шесть родов:
1. К сведению. Сюда принадлежат ответы о получении предписаний, об окончательном исполнении, ежемесячные уведомления о течении дел и тому подобные, не требующие никакого исполнения от Экспедиции.
~ 208 ~


2. Бумаги к общему соображению. Сюда принадлежат ведомости и известия, принадлежащие к сочинению табелей или к составлению какого-либо общего положения.
3. Бумаги, требующие подтверждения какому-либо месту или лицу, Экспедиции подчиненному, или сообщения кому-либо, от нее не зависящему.
4. Ответы с объяснениями на требование Экспедиции.
5. Бумаги, требующие разрешения на такие предметы, о коих экспедиция имеет общее правило, объявленный ей указ, конфирмованный доклад или утвержденный министром общий на какую-либо операцию план.
6. Наконец бумаги, по коим требуется новое назначение сумм, или к разрешению, коих правила, существующие в экспедиции, недостаточны и нужно новое какое-либо постановление.
Все бумаги должны быть надписываемы на имя министра и из дежурства к нему представляемы. По прочтении их министром они отсылаются к управляющему. Управляющий, пересмотрев бумаги и заметив нужные, прикажет у себя разделить их по роду их на отделения и отдаст в каждое для записки в журнал входящих.
В каждом отделении входящие бумаги записываются в журнал, который, смотря по существу их, назначает исполнение. Исполнение, начальником отделения назначаемое, может быть только трех родов: 1) принять бумагу к сведению или к общему соображению; 2) сделать из нее выписку; 3) собрать по ней сведения и объяснения.
Сие составляет первый степень исполнения в Экспедиции, и сим ограничивается власть начальника отделения. Он подписывает все бумаги, в коих требуется не более, как сведение или объяснение по какому-нибудь предмету. Само по себе разумеется, что сие не относится к тем сведениям, кои должно требовать от других министров. В сем случае начальник отделения должен, изготовив бумагу, поднести ее министру к подписанию.
Все прочие бумаги, по коим требуется высшее исполнение, с выписками и мнениями начальника отделения представляются к управляющему. Управляющий может назначить следующие по бумагам исполнения: 1) подтверждение предписаний местам и лицам, Экспедиции подчиненным; 2) сообщение местам и лицам о помощи, содействии или должном исполнении (здесь в рассуждении министерств наблюдается то же вышеприведенное правило; 3) разрешение на такие предметы, о коих Экспедиция имеет общее правило, объявленный ей указ, конфирмованный (утвержденный императором. — Л. Ш.) доклад или общий план на какую-либо операцию, министром утвержденный.
Назначаемые по всем сим предметам исполнения изготовляются в своем отделении и подписываются управляющим.
В сем состоит второй степень исполнения в Экспедиции.
Все, что превышает сей степень, вносится уже к министру.
— 209 —


Дела вносятся к министру со всеми принадлежащими к ним сведениями, с объяснениями в виде записки, которая всегда должна содержать в себе все изложение дела и мнение о нем управляющего. Она должна быть подписана управляющим и скреплена начальником отделения. Подпись первого означает его мнение, а подпись второго ответствует за верное изложение дела.
Назначаемое министром исполнение составляется в своем отделении, представляется управляющему и от него препровождается к министру для подписания или для поднесения к высочайшему утверждению.
В сем состоит третий и последний степень исполнения в Экспедиции.
Все бумаги, исходящие от министра или экспедиции, записываются в каждом отделении в журнал исходящих, разделяющийся на три книги, из коих в одной записываются конфирмованные доклады и указы, во второй переписки министра, в третьей управляющего и начальника отделения по прилагаемым при сем образцам.
Журналы исходящих и входящих имеют своего начальника, который всякую исходящую бумагу отмечает во входящей книге против ее номера.
По сим отметкам каждый начальник отделения ревизует свою часть тем же порядком, как делается сие вообще в Департаменте внутренних дел, и представляет о количестве исполненных и неисполненных дел управляющему записку, ответствуя в том своим подписанием; а управляющий каждый месяц представляет таковую же записку министру.
При всех отделениях есть общий архив, куда дела по окончании их сдаются для хранения и записываются в книги каждое по своему отделению тем же порядком, как положено в Начертании Департамента.
При всех экспедициях есть экзекутор, который вместе отправляет и должность казначея по внутреннему канцелярскому расходу. <...>
Все чиновники, по штату... положенные, определяются министром, исключая управляющего экспедициею и начальником отделений, кои по избранию министра представляются на высочайшее утверждение. <...>
Различие, постановленное в степенях исполнения, полагает степени и ответственности. А посему:
1. Начальник отделения ответствует а) за точность собранных сведений, Ь) за верное изложение дела, на них основанное, с) за благовременное представление управляющему дел, власть начальника превышающих, и вообще за успешное движение дел, коих отправление от него зависит, и следовательно за ревизию журналов.
2. Управляющий ответствует за все подтверждения и разрешения, на принятых в Экспедиции правилах основанные и им подписанные, за благовременное представление министру случаев, власть управляющего превышающих, и за ревизию журналов во всех отделениях.
~ ш ~


3. Наконец министр ответствует за новые постановления, за отмену прежних, за назначение новых сумм, и словом за все разрешения, на кои не общих в Экспедиции правил и кои им подписаны» [72, № 20852].
В другом докладе Александру I, датированном 18 июля 1803 г., Кочубей писал: «В Начертании производства дел в Департаменте Внутреннего министерства, в 1 день ноября 1802 года высочайшего утверждения удостоенном, я имел уже счастие между прочим представлять Вашему императорскому величеству, что положение Департамента сего должно быть со временем поставлено на обширнейшем плане, ибо можно было тогда же предвидеть, что неудобно будет министру управлять вверенными ему частьми, переводя все течение дел чрез две канцелярские инстанции, из коих одна, нося имя коллежского установления, в деле управления имеет трудный и несовместный ход мест судебных, а другая, под именем Департамента внутренних дел, хотя имеет удобнейший обряд, но принимая дела от первой, собственно говоря, не производит их, а только дает им другие формы.
Теперь, когда положение для Экспедиции государственного хозяйства Вашим императорским величеством утвердится, можно будет и для всего Департамента внутренних дел положить основание лучшего и удобнейшего обраРазносчики. Гравюра из серии «Петербургские типы начала XIX в.»
зования.
Вместив в самый состав его все управления части Хозяйственной и две ныне существующие в нем экспедиции, первую и третью (из коих первая производит дела по солям, а последняя по части хозяйственной), соединив [их] в одну на плане вышеозначенном, останется в Департаменте на время вторая и четвертая экспедиции по делам полицейским и Медицинской коллегии. Обе части сии необходимо должны быть преобразованы, и как скоро сделаны будут все нужные к тому соображения, коими теперь уже Министерство занимается, они войдут в тот же порядок, какой ныне полагается для Экспедиции государственного хозяйства.
Таким образом, Департамент внутренних дел будет состоять из трех экспедиций, из коих первая под именем Экспедиции государственного


хозяйства ныне же может быть открыта; вторая может быть названа Экспедициею государственного благоустройства, а третья Государственной медицинской управы, и обе вслед за сим могут быть образованы. <...>
Хотя можно бы было желать, чтоб все сии части вдруг приведены были в предназначаемый им порядок; но как две последние требуют особенных и довольно обширных соображений, коих обнять всех в одно время невозможно, а между тем управление Соляных дел требует поспешного исправления, то и нет, кажется, причины останавливаться устроением Хозяйственной части за двумя первыми. Нужно только ныне же присвоить им в Департаменте те же формы письмоводства, какие назначаются для первой.
Представляя на благоусмотрение Вашего императорского величества все сии предположения, если удостоены они будут высочайшего утверждения, я приступлю немедленно к распоряжениям, коими они приведены быть в действие могут, и как скоро состав и порядок управления Хозяйственной части, ныне предлагаемый, установится, я буду иметь счастие представить и те способы, коими самые операции ее улучшены и усовершены быть могут. Теперь уже есть в виду и положены на деле важные поправления по соляным операциям; но все они столько сопряжены с лучшим составом управления сей части, что не только произвесть их в действие, но и представить об них на утверждение я еще не могу, ибо способы поправления по самой необходимости зависят от образа их исполнения [72, № 20852]».
Земледелие или промышленность (1802—1807)?
Итак, «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности» законами 1802 и 1811 гг. возлагалось на Министерство внутренних дел. В отличие от горной, «мануфактурная промышленность признавалась исключительным достоянием народа» и как бы приравнивалась к основному занятию населения — к сельскому хозяйству. Близость этих сфер хозяйства становилась очевидной с развитием сельской кустарной промышленности.
Первоначально руководители МВД отдавали несомненный приоритет земледелию (вместе с животноводством). В отчете ведомства за 1803 г. его составитель М. М. Сперанский писал: «Россию природа и все обстоятельства призывают предпочтительно к земледелию... Пространство земли, несоразмерное числу жителей (менее чем достаточному. — Л. Ш.) запрещает нам думать о предпочтительном благоприятствовании фабрикам над другими отраслями труда». Тем не менее «земледелие в собственном смысле не может быть предметом управ ле¬


ния. Приемля начало свое в необходимости и частной пользе, оно возникает, растет и усиливается теми же частными и личными побуждениями. <...> Иметь об успехах земледелия сколь можно вероятнейшие примерные сведения, очищать с пути его все препятствия, ему представляющиеся, обращать внимание частных людей на некоторые его отрасли, менее других известные...» — только в этом видело ведомство свою задачу [48, с. 61].
Отметим, что последовавшие в начале века, а затем в 1820—1822, 1833 и 1840 гг. неурожаи, вызвавшие голод в ряде губерний страны, существенно не изменили этой позиции властей.
В том же отчете министерства задача заведования мануфактурной промышленностью формулировалась так: «Оставлять в свободе частную промышленность; иметь сколь можно достоверные об успехах ее сведения, доставлять ей в случаях необходимых нужные пособия, особливо удалять от нее всякое стеснение, — в сем состоят общие правила в управлении сей частью. <...> Опыт всех государств доказывает, что фабрики, особливо фабрики роскошных и утонченных произведений, там только на твердом основании существовали, где был избыток рук. Россию природа и все обстоятельства призывают предпочтительно к земледелию... Фабрики ее должны, так сказать, составлять отрасль ее земледелия...» И все же «фабрики наши требуют особенного внимания. Известно, что наиполезнейшие суть те, кои обращаются на изделия собственного и первого произрастания. Правило сие России сугубо присвоено быть может. Если фабрики ей нужны, то, конечно, не в той соразмерности, которая принята быть может для земель, где население достигло до полной меры и где хлебопашество доведено до большого градуса совершенства. Фабрики... не к роскоши служащие, но [фабрики] вещей, наиболее к употреблению общему служить могущих, нужны, как, например: сукон, полотен, кож, всяких шерстяных и шелковых материй... и других такого рода вещей. Лучшее... поощрение фабрик есть то, чтоб сии не были стесняемы. Чтоб при случаях каковых-либо полезных заведений были они поощряемы или денежными пособиями, или другими каковыми выгодами. Чтоб предпочтительно внимание обращено было на малые фабрики, нежели на большие, кои государству не так полезны. Чтоб особенное внимание обращено было, дабы исчезли все притеснительные распоряжения по части казенных и обязанных фабрик, приводя их в положение сколько можно более свойственное свободе таковых заведений... без коей, так, как и без ожидания барышей, оные не иначе как принужденно существовать могут» [48, с. 61].
Еще прямее выражались эти идеи (в духе А. Смита) «Санкт-Петербургским журналом» (органом Министерства внутренних дел) в 1804 г.: «Обязанность правительства весьма легка. Оно не должно действовать, ему надлежит только не вредить, ему должно только покровительствовать естественной свободе промышленности... Пусть оставит правительство все системы запрещения и одобрения; пусть не


связывает оно промышленность постановлениями своими и не думает усилить ее награждением».
В одном из первых своих докладов по должности министра внутренних дел Кочубей писал: «Фабрики не могут процветать иначе, как в частных руках, и управление их должно быть основано на коммерческом обряде. В казенном ведомстве заведения сии не только не могут принести ожидаемой прибыли и достигнуть до совершенства, но по большей части приходят в упадок, как сие многими опытами в России доказано. Главнейшие неудобства при казенном управлении фабриками состоят в том, что для сего потребно множество чиновников и приказных, на содержание коих выходит по большей части вся получаемая прибыль; сверх того, неопытность тех чиновников в мануфактурном производстве нередко расстраивает фабрики, заготовление нужных материалов на законном основании и с наблюдением разных письменных обрядов происходит обыкновенно весьма медленно на всех казенных фабриках, от чего в работах бывают остановки. Фабрики под казенным управлением не могут сбывать вскорости с рук готовых товаров, которые, по перемене вкуса, выходят из употребления или подвергаются порче. Нельзя им притом войти в совместничество с партикулярными людьми относительно назначения цен на товары. Частные фабрики, соображая время и обстоятельства, по своему усмотрению понижают цены без дальней разгласки, а в казне, где всякая перемена установляется протоколами и указами, сделать сего с нужною спешностью нельзя».
По отношению же к частным — так называемым «обязанным» фабрикам задачей властей, по мнению министра, являлось лишь наблюдение за тем, «чтобы принадлежащие к фабрике (по особым договорам с казной. — Л. Ш.) люди и угодья ни на что иное употребляемы не были, как только на фабричные надобности... Поэтому всегдашний над оным надзор может быть посредством местных губернских начальств (а не центральных учреждений. — Л. Ш.)».
По мнению Кочубея, «существенная обязанность управления мануфактур в настоящем порядке вещей состоять должна в том, чтоб иметь точные и подробные сведения о состоянии фабрик, о количестве изделий, капиталах и образе продажи; чтоб брать от времени до времени общие меры для доставления фабрикам наибольшей свободы, облегчительных способов в работе и удалять, сколько можно, все могущие встретиться им препятствия. К сему должно присоединить... и управление фабрик обязанных.
Затем все прочие предметы, ведомые ныне в Мануфактур-коллегии, лучше и естественнее могут размещены быть следующим образом:
1. Фабрики казенные отдать в частные руки, разве бы случились такие, кои выходят из обыкновенного соображения, так, как фабрика гобеленов в Париже, фабрика шпалерная и фарфоровая в Санкт-Петербурге, или тому подобные заведения, где более уважен вкус или покровительство какого искусства, нежели польза самой фабрики.


2. Снабжение войск сукнами с обязанных и вольных фабрик может быть устроено на таком основании, на каком оно было до восстановления Мануфактур-коллегии, с 1780 по 1797 год. Управление мануфактур, сделав расписание обязанным фабрикам, и сколько каждая, по числу душ, должна делать в год сукна, и каразеи, доставить оное в Комиссариатскую экспедицию в Адмиралтейств-коллегию, предоставляя места сим самим требовать посредством губернских начальств положенного количества и выставку туда, где прием ими назначен будет. Вольных фабрикантов могут они также сами вызывать и заключать с ними контракты; в случае же неисправности тех и других, сноситься прямо с губернскими начальствами, как Мануфактур-коллегия поныне сие делала; ибо и она в таковых случаях иначе действовать не могла, как посредством тех же начальств. Губернские же штатные команды могут довольствоваться сукнами по распоряжениям губернских правлений.
Удовольствование сим способом войск сукнами и каразеею будет гораздо успешнее и удобнее, нежели посредством Мануфактур-коллегии, ибо тогда уже излишние переписки, коими теперь Комиссариатская экспедиция и Адмиралтейская коллегия по сей части с Мануфак- тур-коллегиею заниматься должны, прекратятся; да и фабриканты облегчены будут, имея впредь дело при отдаче своих изделий и при получении за них денег непосредственно с теми местами, от коих то и другое зависит, и избавляясь от двойных отношений к Комиссариату и к Мануфактур-коллегии [72, № 20852].
Возложенное на Экспедицию государственного хозяйства МВД «соляное дело» заключалось в снабжении солью населения страны. Эта задача имела в то время важное значение, поскольку соль использовалась, в частности, для заготовки продовольствия на зиму. В «управлении соляной части» выделяли «три главные предмета: 1) добывание солей из источников их и на заводах; 2) развозку солей по губерниям; 3) продажу их на местах и возврат капиталов в Казначейство. Из предметов сих последний всегда принадлежал Казначейству и ныне состоит в ведомстве министра финансов; потому два только первые предметы должны быть ведомы в Хозяйственном управлении. Означив сим образом существенные предметы сих частей, нужно определить, какое место, существу их приличнейшее, должны они занимать в Министерстве внутренних дел. С первого взгляда очевидно, что дела Мануфактур-коллегии, по естественной связи их с предметами промышленности, ведомыми в Экспедиции государственного хозяйства, могут быть присоединены к сей последней, тем с большею удобностию, что в настоящем фабрик положении, быв ограничены одним только умозрительным, так сказать, за ними наблюдением, не могут они сами по себе составить особенного управления.
Дела соляные, не имея сего сходства с делами хозяйства (то есть с функциями Экспедиции государственного хозяйства. — Л. Ш.)


и относясь более к нуждам народным, нежели к промышленности, должны бы были сами по себе составлять особенную часть в Министерстве внутренних дел. Но как, с одной стороны, установление таковой части с особенным для нее штатом потребовало бы немаловажных издержек, а с другой — Экспедиция хозяйства и с присоединением к ней мануфактур не имела бы довольно упражнения и пространства, чтоб составить собою особенную в Министерстве часть, то и представляется нужным присоединить и соляные дела к сей же Экспедиции по тому рассуждению, что входя в часть народного продовольствия и ведая хлебные запасы, может она с приличием ведать и запасы соляные, делясь таким образом на две главные части, из коих в первой хлеб и соль, яко предметы первой необходимости, будут составлять в ней предметы продовольствия народного} а во второй фабрики и хозяйственные заведения будут составлять предметы народной промышленности. Ведомство сих двух главных частей с удобностию размещено быть может на три отделения, и с уничтожением Мануфактур-коллегии с ее Конторою и Главной соляной конторы, составит одну экспедицию под именем Экспедиции государственного хозяйства.
Но прежде, нежели можно будет определить с точностию состав сей Экспедиции, нужно ограничить, на каком основании должна она производить свои дела: должна ли существовать она на праве и обряде коллегий или должно дать ей другое лучшее образование, и какое именно? Чтоб разрешить сей вопрос, должно прежде всего исследовать вообще удобства и неудобства установления коллегий и обряда их в делах управления». Что и было сделано.
Вопрос решался на основе изучения практики деятельности коллегий начиная с петровского времени. Этому, в частности, был посвящен раздел доклада Кочубея, озаглавленный «О началах и переменах Мануфактур-коллегии; о настоящем ее положении и неудобствах его». Раздел этот интересен тем, что характеризует систему представлений руководства МВД о задачах, методах и опыте государственного заведования промышленностью.
Приоритет промышленности (1807—1819)
В 1807 г. В. П. Кочубея на посту министра внутренних дел сменил князь А. Б. Куракин, возглавлявший это ведомство в течение последующих трех лет.
Алексей Борисович Куракин (1759—1829) получил домашнее образование, затем изучал юридические науки в Лейденском университете. В 1774 г.


записан в гвардию. В 1780 г. Куракин поступает на службу в канцелярию генерал-прокурора. В 1794 г. назначен главным директором государственного Ассигнационного банка, а в 1796 г. — генерал-прокурором и главой Департамента удельных имений в ранге министра. В 1801 г. назначен малороссийским генерал-губернатором, а с 1804 г. — членом Государственного совета. В 1810 г. он переходит на придворную службу, но остается членом Государственного совета, а с 1821 г. становится председателем Департамента экономии этого совета.
С 1808 г. товарищем князя Куракина по должности министра внутренних дел становится О. П. Козодавлев.
Осип Петрович Козодавлев (1754—1819) принадлежал к старинному мекленбургскому дворянскому роду, укоренившемуся в России. Рано потерял отца. Образование получил в Лейпцигском университете, где слушал лекции на философском и юридическом факультетах. В 1774 г. начал службу протоколистом в Сенате. С 1780 г. он советник Петербургской гражданской палаты. А в 1783 г. назначается советником при президенте Академии наук княгине Е. Р. Дашковой. В 1784 г. Козодавлев перешел на службу в
Князь А. Б. Куракин.
Гравюра. Начало XIX в.
Комиссию о народных училищах, задачей которой было разработать план развития учебных заведений в России и осуществлять надзор за их деятельностью. Карьере Козодавлева содействовала его женитьба в 1785 г. на княжне А. П. Голицыной (р. 1754). В 1797 г. он становится обер-прокурором 3-го департамента Сената и заведующим юнкерской (для начинающих чиновников) школой при нем. В декабре 1799 г. назначается сенатором, а с 1800 г. становится директором Герольдии, руководит изданием Гербовника русских дворянских родов. На всех этих должностях он проявляет себя как широко образованный и гуманный человек. Считалось, что им немало было сделано для собственных крепостных крестьян. С 31 марта 1810 г. Козодавлев фактически возглавляет ведомство внутренних дел (формально министром он становится в январе 1811 г.). Тогда же он вводится в состав Государственного совета. Осенью 1810 г. ему поручается разработать проект нового положения о Министерстве внутренних дел в связи с выделением из него в особое министерство полицейской части. Считая, что «критика есть единственный способ для искоренения -


заблуждений», он предпринимает издание при министерстве газеты «Северная почта», продолжавшееся с 1810 по 1819 г. (вместо «Санкт-Петербургского журнала»).
Автор статьи о Козодавлеве в Русском биографическом словаре (М. Полиевктов) пишет: «Заботы об отечественной промышленности и торговле составляли главный предмет деятельности Козодавлева... все меры его в этой области отмечены двумя чертами: во-первых, отсутствием всякой излишней регламентации и стремлением предоставить промышлен¬
ности наибольшую степень свободы и, во-вторых, покровительством российскому производству сравнительно с иностранным». Козодавлев «усердно поощрял» появление на российских мануфактурах разного рода механизмов, включая и паровые машины, и отвергал мнение о том, что техника нужна только от бедности и при нехватке рабочих рук. Вообще официально признавалось, что он «успел достичь в этой области значительных результатов».
При всем том он занимался литературой: писал стихи, переводил произведения зарубежных авторов (в частности, перевел одну из трагедий И.-В. Гёте).
Авторитет Козодавлева и доверие к нему Александра I были очень велики. В 1816 г. ему поручается
временно совмещать управление Министерством внутренних дел с управлением Министерством юстиции, в 1817 г. — с заведованием Главным управлением духовных дел иностранных исповеданий, ав1818г. — с управлением Министерством на¬
родного просвещения.
Заметим кстати, что, по мнению осведомленного современника, барона М. А. Корфа, в первой четверти XIX в. МВД «далеко опередило другие и стало на первую степень во вновь образованной машине государственной администрации... В его действиях обнаруживалась везде жизнь, господствовало одушевление, была инициатива» [34, с. 32].
7 мая 1810 г. в докладе императору «О нынешнем состоянии мануфактур в России» Козодавлев подверг критическому анализу состояние фабрик, заводов и мануфактур и пришел к выводу, что принимавшиеся правительством меры к развитию промышленности «нимало не соответствуют ожидаемой прибыли от фабрик, но обращаются в крайний казне убыток». Автор видел «главную пружину» развития


промышленности в «частном прибытке» для владельцев, чему противоречит правительственный надзор. Главное внимание им уделялось суконной промышленности, изделия которой были необходимы для нужд армии. Козодавлев заключал, что «все показанные причины достаточно, кажется, изъясняют несвойственные начала, на коих поныне мануфактурное управление было основано, и необходимость приступить сколь возможно скорее к перемене и исправлению оного, ибо одни обязанные фабрики не могут выставить потребного для войск количества сукна» [68, с. 196—197].
Уже 13 мая 1810 г. был издан указ Александра I, предписывающий образовать специальный Комитет, которому поручалось:
«1. Войти в рассмотрение всех существующих по части мануфактурной постановлений, не найдется ли в них, по нынешним обстоятельствам, чего-либо такого, что должно отменить, поправить или дополнить.
2. Сообразить нынешнее состояние мануфактур с необходимыми для правительства потребностями в некоторых изделиях и приискать удобнейшие средства, к одобрению и распространению фабрик служащие, без всякого при том их стеснения» [72, № 24227].
Манифестом от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» главный предмет ведения МВД определялся как «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. Посему следующие роды дел принадлежат к сему министерству: 1) Дела о поощрении земледелия, колоний, внутренние переселения и разные ветви хозяйства, к сей части принадлежащие; 2) Фабрики; 3) Внутренняя торговля; 4) Почты; 5) Публичные здания» [72, № 24307].
В связи с упразднением Министерства коммерции и образованием особого Министерства полиции согласно «разделению государственных дел по министерствам», утвержденному Александром 117 августа того же 1810 г. [72, № 24326], к МВД были отнесены «следующие предметы:
I. Все дела промышленности, за исключением дел соляных и предметов, в состав Министерства полиции отделяемых.
II. 1. Часть строительная, со всеми ее принадлежностями и с строительным комитетом... 4. Дела о торговле и промышленности. 5. О устройстве новых весов и мер... 7. Дела о дворянских и купеческих выборах...
III. Почтовый департамент, со всеми его принадлежностями, исключая дел полицейских, в Почтовое отделение причисленных и показанных в расписании Министерства полиции.
IV. Главное правление мануфактур.
V. Внутренняя торговля».
Далее дополнительно разъяснялось, что к компетенции МВД относятся: «а) сведения о произведениях фабрик, о заводах, количестве и доброте их изделий, о внутреннем их потреблении и избытках к от¬


пуску, издание Коммерческих ведомостей; Ь) частные торги, ярмарки, сведения о движении на них товаров; с) о промыслах на Ледовитом, Каспийском, Черном и Восточном морях; о компаниях торговых, заводских и фабричных; d) записка иностранных торгующих в подданство и наблюдение за силою Манифеста 1 генваря 1807 года о правах купечества; е) мореходные штурманские училища и пансионеры в казенных по сей части заведениях; f) коммерческие внутренние строения гостиных и меновных дворов, складочных амбаров, исключая тех зданий, кои принадлежат к таможням, также бирж, пакгаузов и тому подобного; g) сведения о торговых путях, о числе судов речных и мореходных, местах, удобнейших к их построению, о выгоднейших их ходе, внутренней нагрузке и складке товаров; h) купеческие верфи и снабжение судоходства шкиперами и матросами».
Вместе с тем «часть соляная», «клеймение и продажа новых весов и мер», а также «все дела по городским и земским повинностям, сборам и доходам» передавались в Министерство финансов.
В составе МВД Главное управление мануфактур было реорганизовано в Департамент мануфактур и внутренней торговли.
В акте об общем учреждении министерств (25 июня 1811 г.) снова подтверждалось, что «главный предмет [ведения] Министерства внутренних дел есть попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. Посему к министерству сему принадлежат дела о поощрении земледелия, колонии, внутренние переселения и разные ветви хозяйства, фабрики, внутренняя торговля, почты и публичные здания» [72, № 24686]. Тогда же организуется Департамент государственного хозяйства и публичных зданий. В сентябре 1833 г. он вошел в состав Хозяйственного департамента МВД, задачей которого являлась разработка мер по усовершенствованию земледелия и других отраслей сельского хозяйства, по развитию городов, переселению крестьян и т. п.
Оказание рационального государственного воздействия на развитие промышленности в стране требовало прежде всего точного знания правительством ее состояния и нужд. Однако даже достоверными сведениями о числе промышленных предприятий и их размерах власти не располагали. Поэтому в 1811 г. по повелению императора было организовано специальное обследование «всех российских мануфактур» в 21 губернии. Обследование возлагалось на сенатора И. Я. Аршенев- ского, который в то время был одним из наиболее осведомленных в этом деле чиновников.
Перед тем Илья Яковлевич Аршеневский (1755—1820) служил в Ману- фактур-конторе (где достиг должности старшего члена) и заведовал суконными фабриками князей Хованских. В чине тайного советника в марте 1800 г. Аршеневский назначается президентом Мануфактур-коллегии, а также присутствующим в Сенате. Однако вследствие болезни он через год должен был оставить пост президента.
~ 220


В 1801 г. ему поручается ознакомление с промышленными предприятиями на Юге, а в 1811 г., как уже отмечалось, обследование «наиболее значительных фабрик и заводов империи с целью изыскания мер к усовершенствованию и развитию российской мануфактурной промышленности». Собранные им «сведения и образцы товаров заинтересовали государя». На основании представленных Аршеневским данных можно было сделать вывод о достигнутом «новом благоустройстве мануфактурной части». Позже в этом духе самим О. П. Козодавлевым была написана обширная статья, напечатанная в нескольких номерах органа МВД «Северная почта».
По наблюдениям Аршеневского, «в недавнее время» в промышленном производстве России «совершился переворот: на фабриках и мануфактурах начали применяться новоизобретенные механические приспособления, сокращавшие рабочий труд». Он с одобрением отмечает стремление правительства «всеми средствами содействовать распространению машинного производства. С этой целью, например, были возвышены пошлины на бумажную пряжу, для того, как сказано в указе, чтоб умножить собственное прядение посредством механических станков, которые уже с приметным рачением заводились в государстве». Отмечает Аршеневский и другое новое важное явление: если до того производство было организовано «заводским образом», когда одно предприятие не только осуществляло все стадии обработки главного продукта, но и наряду с ним производило «все орудия, к производству сему потребные», то теперь «вводится уже по примеру иностранных мануфактур разделение фабричных работ» между разными предприятиями. Специализация фабрик особенно заметна была в Москве. Считалось, что это позволит устраивать мануфактуры «с меньшим капиталом и трудом». Добавим, что с 1819 г. стали появляться даже паровые машины [51, с. 375—382].
И Аршеневским, и другими авторами того времени отмечалось, что рост численности русских фабрик и заводов в первое десятилетие XIX в. «шел с небывалой дотоле быстротой». По неполным данным, поступавшим от губернских властей, с 1803 по 1813 г. прибавилось почти 800 новых фабрик и заводов. В действительности же, как отмечается во многих источниках, это число должно быть значительно увеличено.
«Ободрение» мануфактурной промышленности заключалось, кроме щедрой выдачи от казны ссуд фабрикантам, еще в таких мерах, как установление звания мануфактур-советника в 1810 г., образование специального мануфактурного капитала в 1811 г., раздача медалей и даже орденов за развитие и усовершенствование производства и т. п. Помимо того, правительство старалось усилить потребление продуктов русского производства. С этой целью поощрялось открытие мануфактурных магазинов, торгующих исключительно русскими товарами, а в 1811 г. состоялось два узаконения, предписывавших не упо~ ~


треблять в присутственных местах другого сургуча и другой бумаги, кроме приготовляемых в России. В то же время МВД стремилось поднять качество самих изделий, посылая на фабрики опытных людей для обозрения мануфактур и «сообщения мануфактуристам полезных советов» [3S, с. 162].
Проблемы суконного производства
Из всех отраслей мануфактурной промышленности, подведомственных МВД, в начале XIX в. наибольшее беспокойство вызывало суконное производство. Сукно (разного качества) в то время являлось не просто основным материалом для изготовления верхней одежды, но и единственным материалом для мундиров, которые были обязательны для всех чиновников и даже помещиков. Главное же то, что сукно было необходимо для обмундирования войск. Сукно высшего качества традиционно приобреталось в Англии. В условиях континентальной блокады это стало невозможным. Поэтому суконное производство было той отраслью, в которой раньше всего и наиболее полно выявился весь арсенал мер правительственной политики, направленной на активную поддержку и расширение промышленности.
Суконная промышленность признавалась одной из тех отраслей, занятию которой условия России вполне благоприятствовали. Овчарный промысел обеспечивал сукноделие своей шерстью. Внутренний спрос на сукно был гарантирован. Технология производства позволяла заводить суконные фабрики в поместьях.
Одним из первых актов содействия сукноделию было увеличение императорским указом от 19 июня 1803 г. цены на поставляемое в казну сукно. В 1805 г. по докладам министра внутренних дел «для заведения суконных фабрик в полуденном крае России, Малороссии и Одессе» было разрешено выдать иностранным фабрикантам ссуды в размере от 3 до 10 тыс. руб. без процентов.
В 1804 г. в России было выработано всего 2825 тыс. аршин сукна, но только 150 тыс. из них тонкого. Ввоз сукна из-за рубежа в этом же году оценивался в очень значительную для того времени сумму — 5 млн. руб. В 1807 г. положение было особенно катастрофическим: для нужд армии требовалось 759 тыс. аршин сукна, а отечественные фабрики могли дать только 267 тыс. аршин требуемого качества (то есть примерно треть).
Это вынудило министра внутренних дел князя А. Б. Куракина направить императору обширный доклад, в котором предлагалась целая система мер в целях усиления отечественного суконного производства [72, № 23132]. Доклад был утвержден Александром I. Намечалось (излагаем близко к тексту документа):


1) Усилить и распространить выделку солдатских сукон на существующих уже в польских губерниях заведениях для шерстяных изделий и умножить, сколько возможно, число суконных фабрик посредством привлечения к суконному производству евреев и так называемой чиншевой шляхты, выдавая каждому из содержателей существующих уже суконных заведений, желающих увеличить свое производство, на каждый вновь прибавляемый стан ссуду в размере 300 руб.; а учредителям новых суконных фабрик — на каждый стан от 1000 до 3000 руб., причем в обеспечение ссуды велено брать от помещиков в залог их имения, а от евреев — поручительство от целого их общества или кагала, с обязательством поставки в казну до выплаты долга от 800 до 1200 аршин сукна с каждого стана. В докладе Куракина разъяснялось, что в 1808 г. должно начаться переселение всех евреев (говоря точнее, тех из них, кто придерживался иудаизма) из деревень и шинков в города и местечки; частью же они могли «поступить в хлебопашцы, по собственному их выбору». Считалось, что значительное число их, «издавна единственно продажей вина по деревням и корчмам пропитание снискивающее, без привычки и склонности к земледелию с одной стороны, с другой же, не имея по бедности средств к построению себе жилищ и к прокормлению себя с семейством в городах и местечках, охотно обратится на фабрики, где верная работа доставит им тотчас верное пропитание». Что касается «чиншевой шляхты», то эта весьма многочисленная часть населения западных губерний «обреталась в такой бедности, что по большей части существовала подаянием, скитаясь с одного места на другое и переходя от одного помещика к другому».
2) В прочих губерниях, где существуют суконные фабрики, стараться наиболее об усилении выделки суровья, которое потом может отделываться как на существующих уже в Москве и других местах частных заведениях, так равно и на фабриках, которые казна предполагала учредить вновь в разных пунктах империи.
3) Усилить выделку сукон на «обязанных» фабриках, посредством заведения на них прядильных и чесальных машин, с какою целью разрешено было устроить образцовые машины на Александровской мануфактуре и на одной из суконных фабрик в Москве, с тем, чтобы от всех «обязанных» фабрик присылаемо было туда по два мастеровых для изучения искусства, как строить эти машины и как работать на них, и велено выдавать фабрикантам на приобретение машин пособия в размере половины платы, следуемой за сукно, которое должно быть поставляемо в казну.
4) Купцам и другого звания людям, не имеющим права покупать крестьян, дать на то позволение для учреждения суконных фабрик, с установлением на этот предмет особых правил. Правила эти имели целью «предупредить всякое могущее быть злоупотребление и не стеснить участь крестьян». Министр внутренних дел полагал, что «производство мануфактурных работ вольными мастеровыми, имеет неоспо-


римое преимущество перед тем, которое совершается людьми, по необходимости к сему принужденными». «Вообще [же], дозволение покупать крестьян ко всем фабрикам и заводам без исключения не может столько доставить пользы чрез облегчение мануфактурного дела и умножение сей отрасли народной промышленности, как нанести вред государству, чрез уменьшение числа земледельцев», поэтому каждая покупка к фабрикам крестьян должна быть с «высочайшего соизволения, испрашиваемого через министра внутренних дел»; купленные же крестьяне не считаются крепостными фабрикантов, а также не принадлежат к фабрикам навсегда, а только временно и, во всяком случае, не более чем на двадцать лет.
5) Жаловать купцам за усиленное производство сукон звание коммерции-советника и другие знаки отличия, как то: золотые медали на алой или владимирской ленте без украшений или с бриллиантовыми украшениями, грамоты на пергаменте за высочайшей подписью и т. п.
6) Приглашать через наши миссии в Россию иностранных суконных мастеров с выдачей им путевых и кормовых денег на проезд, а по прибытии на место назначения снабжать их квартирами, суконными станами и прочими хозяйственными принадлежностями за счет казны с тем, чтобы они вырабатывали в год для казны не менее 720 аршин сукна за установленную плату, применительно к ценам, узаконенным для «обязанных» фабрик. Причем, однако, все предоставляемое первоначально в их распоряжение имущество остается навсегда собственностью казны.
7) Выдавать всем вольным фабрикантам, обязывающимся на добровольных условиях поставлять в казну сукна или суровье, а равно и дворянам, желающим заводить суконные фабрики, ссуды на том же основании, как это было установлено относительно польских губерний, для чего назначен особый капитал в миллион рублей.
1808 г. стал переломным: «правительство из политических видов» (требований внешней политики) «было принуждено отступить от тех именно принципов», которых оно придерживалось со времени манифеста 3 апреля 1801 г. 27 июня 1808 г. Александр I утвердил совместный доклад министров внутренних дел и военных сухопутных сил, в котором предлагалось, «чтобы все распоряжения и главное управление по приготовлению и по поставке сукон [для обеспечения войск обмундированием] были в зависимости и единственном заведовании министра внутренних дел, [для чего] нужно учредить особое по сей части управление под названием Главное правление мануфактур». Правление это «должно иметь те же почти самые обязанности, кои пред сим бывшая Мануфактур-коллегия имела». Одной из главных его задач было «пещись о приготовлении и своевременной поставке всего потребного для армии и флота количества сукна». «Вызовы желающих на поставку сукон или суровья Главное правление мануфактур чинить имеет чрез гражданских губернаторов, кои... отберут от всех


объявивших желание на поставку оную письменные отзывы и препроводи оные в означенное правление, которое если утвердит содержащиеся в них условия, то самые те отзывы служить будут вместо конфликтов...»
Отделение мануфактур в первой экспедиции МВД упразднялось.
Из всех намеченных министром Куракиным мероприятий успешным оказалось только одно — выдача казенных субсидий деньгами. Сумма, ассигнованная на этот предмет, была роздана весьма скоро, но не могла удовлетворить требованиям всех фабрикантов, изъявивших желание усилить выделку сукон. Сверх того в 1809 г., по докладу министра внутренних дел, утвержденному императором 1 июня, постановлено было всем желающим заводить вновь суконные фабрики или распространить уже существующие, выдавать денежное пособие под залог домов, лавок и всяких строений в городах, а в уездах под залог местных дач, пахотных полей, сенокосных лугов и других земель, от купцов же и мещан, не имеющих вовсе залогов, принимать в обеспечение ссуды поручительство магистратов или их обществ. Вследствие этого 29 июля того же года велено было, согласно докладу Куракина, отпустить из Государственного казначейства дополнительно два миллиона рублей для выдачи ссуд фабрикантам и заводчикам в целях усиления выделки солдатских сукон. 21 октября 1809 г. было отменено запрещение (возобновленное в 1808 г.) вольной продажи сукон, по той причине, что мера эта, как указывал министр внутренних дел, «единой крайностью вызванная, оказалась не соответствующей ожиданиям правительства». «Всякая мера запрещения или принуждения, — заявлял министр, — конечно, не может не дать стеснения и помешательства в распространении трудолюбия и промышленности». Имея, однако, в виду сохранявшийся недостаток в солдатских сукнах, правительство решилось на первый раз предоставить право свободной продажи их только тем фабрикантам, которые обяжутся поставлять ежегодно определенное количество сукна в казну [72, № 23679, 23923].
Но указанные мероприятия, как было сказано в законе «О способе к лучшему устройству суконных фабрик», подписанном императором 1 ноября 1810 г., не всегда соответствовали цели. Опыт показал разные «в них неудобства». Посему признано было нужным поручить особому комитету (под председательством товарища министра внутренних дел Козодавлева) исследовать означенные неудобства «во всем их пространстве» и изыскать способы к лучшему устройству суконной части [72, № 24403].
Выработанные Комитетом правила, признанные согласными с «истинным разумом государственного хозяйства», заключались в следующем. 1) Цены на сукна, поставляемые «обязанными» фабриками, установляются ежегодно на основании сведений, получаемых от местных начальств, от Павловской казенной фабрики и от главнейших «обязанных» фабрик, — во что им сукно каждого цвета обходится,


с прибавкой в пользу фабрикантов по 10 процентов, причем эти цены публикуются «во всеобщее сведение». 2) Если кто-то из вольных или обязанных фабрикантов сверх поставки, принятой им на себя или возложенной на него, согласится ставить годные для войска сукна, тому сверх платежа по ценам, какие с ним условлены будут, производится из казны ссуда за каждые 1000 аршин по 3000 руб. на десять лет без процентов под верные залоги. 3) Всем фабрикантам, как вольным, так и обязанным, дозволяется выделывать всякого рода и всяких цветов сукна и шерстяные материи и продавать их свободно и повсеместно без всякого принуждения. 4) Для «вящего» поощрения как вольных, так и обязанных фабрикантов фабрики и их здания освобождаются от военного постоя. 5) Фабриканты из купеческого сословия, которые поставляют сукна в казну, не могут быть выбираемы без их согласия на общественные должности. 6) В ознаменование внимания правительства к суконной части установляется новое звание мануфактур- советника для всех фабрикантов, которые будут поставлять в казну более 100 тыс. аршин сукна, выделываемого на собственных их фабриках. Те же фабриканты, которые будут поставлять в казну до 200 тыс. аршин, награждаются медалями с соответствующими их заслугам украшениями. 7) Все фабрики, исправно выполняющие свои обязанности, освобождаются от освидетельствования внутреннего их устройства, даже в том случае, если они получили от казны денежные ссуды. 8) Крестьяне, имеющие в окрестностях Москвы и в других местах суконные станы, пользуются полной свободой в производстве работ и продаже своих изделий. 9) На МВД возлагается попечение о доставлении фабрикантам способов к приобретению лучших машин, о чем должно быть объявлено повсеместно [72, № 24403].
В результате принятых мер, в частности — сокращения импорта сукон, положение удалось исправить. Даже в 1812 г., когда «исключительное увеличение... военных сил могло бы, казалось, вызвать задержку в заготовке обмундировочного материала», не возникало затруднений, как и в последующие годы, когда «неприятельское вторжение, сопровождавшееся опустошением страны, захватило самые промышленные губернии». В 1810 г. «Северная почта» в объяснение успехов суконного производства писала: «Представить себе невозможно того сильного стремления, с каким всякий из них (суконных фабрикантов. — Л, Ш.) старается воспользоваться ободрениями правительства и настоящим торговым положением».
К 1814 г. число суконных фабрик возросло до 225 (с 45,3 тыс. рабочими на них), а производство составило 3600 тыс. аршин. Забегая вперед, отметим, что в конце интересующего нас периода (1825 г.) существовало 324 суконных фабрики (63,6 тыс. рабочих), на которых изготавливалось 7092 тыс. аршин сукна.
С учетом этого 13 июля 1816 г. Государственный совет, по представлению министра внутренних дел, «мнением положил»: «Оставляя права и преимущества, дарованные... Манифестом 1 ноября 1810 г.
226


суконным фабрикантам, в полной силе, освободить последних от всякой поставки сукон в казну, взамен которой обложить их казенной податью, считая по два рубля за каждую ревизскую душу» [72, № 24352].
В начале 1820-х гг. внутренний спрос на сукна опять превысил их производство. Вследствие этого ввоз снова достиг уровня начала века и составил по стоимости почти 5 млн. руб. Лишь к концу александровского царствования суконное производство вновь превысило внутренний спрос, за исключением тонких сукон, которые еще в 1824 г. покупались за границей. 15 апреля и 19 августа 1824 г. «разным казенным местам, учебным и другим заведениям предписано было снабжать себя сукнами исключительно русского изделия». Это распоряжение было подкреплено введением покровительственного таможенного тарифа [72, № 30208].
Л. Н. Нисселович, исследовавший в конце XIX в. историю фабрично-заводского законодательства, пришел к выводу, что «мероприятия правительства к поощрению суконного производства оказались весьма успешными» [46, с. 122].
Таможенная политика
В 1810 г. О. П. Козодавлев активно поддержал предложенное М. М. Сперанским введение нового таможенного тарифа, предусматривавшего «доступ в Россию только самых необходимых произведений».
Изменение таможенной политики было вызвано главным образом обеспокоенностью властей состоянием государственных финансов. «Частые войны и беспрерывные военные приготовления, продолжавшиеся в России с 1799 г., вызвали значительные издержки, не покрывавшиеся обыкновенными государственными доходами» [33, с. 162]. Налоговые возможности населения были исчерпаны в том числе и потому, что рекрутские наборы лишили многие крестьянские хозяйства наиболее деятельных работников. Главным источником средств для правительства стал все усиливавшийся выпуск ассигнаций, в царствования Павла I и Александра I «обратившийся в пагубную привычку». С 1801 по 1808 г. количество их в обращении возросло с 210,7 млн. руб. до 477,4 млн., а курс рубля упал с 77 до 50 коп. серебром (к1810г. — до 25 коп.). Вместе с тем государственный бюджет на 1810 г. обещал дефицит в 65 млн. руб. [33, с. 162].
Правительство было сильно озабочено таким положением дела. В 1809 г. Александр I, ожидавший после эрфуртского свидания с Наполеоном и окончания войны со Швецией скорого наступления продолжительного мирного времени, приказал заготовить план устройства русских финансов «на правильных началах» и поправления курса бумажных денег. Разработка плана была поручена Сперанскому, кото¬


рый предложил, чтобы правительство: 1) признало кредитные билеты государственным долгом и безусловно прекратило новые выпуски; 2) ввело новые налоги, прекратило увеличение расходов и привело бюджет в порядок; 3) сократило число обращающихся в народе ассигнаций путем постепенного их погашения. По мнению Сперанского, такой план мог бы привести к цели только в том случае, если вместе с ним будут приведены в исполнение также некоторые другие мероприятия, касающиеся экономической жизни России. Одним из них он считал введение нового таможенного тарифа, «посредством коего можно было бы достигнуть: 1) возможно большего сокращения привоза иностранных товаров, 2) возможного облегчения вывоза русских продуктов. На этих основаниях была построена новая таможенная система, по которой допускался свободный доступ в Россию только самых необходимых произведений» [3S, с. 163].
Эти идеи были учтены затем подготовленным Сперанским же и одобренным Александром I 19 декабря 1810 г. Манифестом и «Положением о натуральной торговле на 1811 г. в портах Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей и по всей западной сухопутной границе». В названных документах говорилось, что усиливавшийся привоз иностранных товаров «несравненно превосходит выпуск русских произведений», это ведет к «ущербу внутренней промышленности» и связано «с нарочитым понижением денежных сборов». Чтобы исправить положение, признавалось нужным «постановить особенные правила, коих цель есть преградить усиление непомерной роскоши, сократить привоз товаров иностранных и поощрить, сколь можно, произведения внутреннего труда и промышленности». Так как с изданием «Положения» ожидался рост цен на товары, в тексте манифеста говорилось: «Хотя... цены на вещи устанавливаются единою их потребностью (спросом на них. — Л, Ш.), но непомерное возвышение цен, не от нужды, но от своекорыстных перекупов происходящее, без сомнения обращается в стыд и укоризну тем, кои пользуются одною внезапностью сих мер и употребляют их во зло свободной торговле и отягощают тем другие сословия». Вместе с тем высказывалась надежда на то, что российские подданные «с удовольствием пожертвуют... мгновенными прихотями прочному устройству внутреннего трудолюбия» [72, № 24464].
Реализации «Положения» сильно содействовал подъем в это время патриотических настроений в российском обществе. В населении распространилось желание обойтись совершенно без иностранных «произведений» и заменить их отечественными. Журнал «Северная почта» с восторгом извещал своих читателей: московские торговцы не стыдятся своих товаров и охотно и открыто объявляют всем, что их товары суть произведения русские. В Петербурге и Москве открылись магазины, специально предназначенные для продажи исключительно русских мануфактурных изделий. В высшем обществе стало принятым делать закупки в этих именно магазинах. В литературе — 228 ~


того времени появились насмешки над французскими модами, над непрочностью и бесполезностью иностранных мануфактур и т. п. [3S, с. 163].
Введение «Положения» имело следствием поднятие цен на продукты мануфактурной промышленности, что сделало чрезвычайно выгодным устройство новых фабрик, расширение прежних и основание таких производств, каких не существовало прежде в России.
Вызванное войной 1812 г. разорение центрального, самого развитого экономически, района страны сделало таможенное покровительство необходимым для восстановления промышленности. Теперь эта цель — восстановление и развитие промышленности (самой по себе, а не ради подъема курса ассигнаций) — стала основной для ведомства внутренних дел.
Хотя война нанесла российской промышленности тяжелый удар, внимание к ней со стороны правительства и особенно министра внутренних дел Козодавлева, как это официально отмечалось тогда же и много позже, способствовало ее возрождению и «поразительно быстрому» развитию. Это развитие не только поднимало материальное благосостояние фабрикантов, но и стало для лиц непривилегированных сословий способом выдвинуться на почетное место. Изменился в лучшую сторону и взгляд общества на лиц, занимающихся фабричной промышленностью. Наконец, жертвы, принесенные купечеством в 1812 г. во имя спасения отечества, еще более способствовали росту уважения к этому сословию, доказав, что оно в материальном и нравственном отношении занимает далеко не последнее место среди прочих сословий.
Вместе с тем в условиях действия «Положения» 1810 г. «многие стали выражать надежду, что русское производство успеет в скором времени так развиваться, что совершенно удовлетворит внутренним требованиям, и что таким образом не будет представляться нужды в снятии запрещения на привоз иностранных изделий». Высказывалось пожелание, чтобы тариф 1810 г. был утвержден как постоянный, что повысило бы его эффективность.
Когда в 1813 г. министр финансов Д. А. Гурьев предложил ввести более «свободный» таможенный тариф, Козодавлев выступил с категорическими возражениями. Он доказывал, что тариф Гурьева «клонится к пользе иностранных и к потрясению наших фабрик — словом, основан на внушениях чужеземных торговцев... Проект... полагает обратить Россию к землепашеству, забывая, что и хлебопашество без фабрик процветать не может и что народ, занимающийся единственно земледелием, навсегда останется в нищете и невежестве. Фабрики и мануфактуры наши истребятся. Тысячи подданных наших разорятся и придут в нищету; употребленные на разные заведения капиталы, выданные из казны ссуды и все благотворительные меры наши обратятся в ничто... Фабриканты солдатского сукна обратят тогда капиталы свои на другие промыслы... Когда же иностранцы уви¬


дят, что наши фабрики рушены, тогда обложат свои изделия ценою по своему произволу, и мы будем совершенно в их руках». Под влиянием этих соображений император оставил проект Министерства финансов без движения. Это распоряжение привело в отчаяние лиц, уже надеявшихся на скорую отмену запретительной системы. Ежегодно продлеваясь, тариф сохранял свою силу до 1816 г., когда был заменен более «свободным» [38, с. 172—174].
Все это время потребность России в импорте сохранялась на высоком уровне. По официальным данным в 1812 г. ввоз оценивался в 67,3 млн. руб., в 1813 г. он возрос до 121,5 млн. руб. и оставался примерно на этом же уровне до 1816 г. [38, с. 174]
После Отечественной войны и с учетом нанесенного ею «разорения» упоминавшийся уже нами И. Я. Аршеневский подготовил для О. П. Козодавлева итоговую записку (1816 г.), озаглавленную: «О недостатках, замедляющих усовершенствование российских мануфактур». Автор констатировал, что многие российские фабрики работали не экономично; в техническом и в технологическом отношении они значительно отставали от «благоустроенных иноземных заведений». «Можно заключить, — отмечал Аршеневский в записке, — что фабрики наши еще весьма невелики в механических и химических искусствах». Причину этого он усматривал главным образом в «недостатке просвещения между фабрикантами и проистекающих от оного [недостатка] вкуса и разборчивости». Надежды на то, что собственные интересы заставят фабрикантов идти на усовершенствование производства, не оправдываются. «Не имея потребных в своем деле сведений, они не будут искать способов к тому в исправлении орудий или сбережении рук и материалов, но обратятся скорее к хитростям и обманам» [51, с. 204].
По-видимому, собственные интересы, которые должны были быть стимулом прогресса, не очень-то ощущались. Внутренний спрос на изделия даже низкого качества был обеспечен. Рабочие руки стоили дешево, что не вынуждало к вложению средств в технические усовершенствования. К тому же польза последних могла казаться сомнительной при низкой квалификации рабочей силы.
Главным фактором, тормозившим техническое и технологическое развитие российской промышленности, Аршеневский считал отсутствие у большинства фабрикантов соответствующих знаний. «Оставление правительством устройства и распорядка в мануфактурах на произвол их хозяев — вот настоящие источники худых успехов наших в усовершенствовании сей части». Под просвещением фабрикантов следует понимать «открытие им средств к лучшей обработке их изделий, облегчение их производства и т. п.». Но отсутствие необходимых сведений есть, в свою очередь, следствие отсутствия стимулов к их приобретению. Аршеневский приводит случаи того, как те фабриканты, которые искали такие сведения, их находили. Далее он писал: «Удаление наших мануфактуристов от всеобщего просвещения Европы не — 230 —


может не иметь худых для них последствий: они сами добираются до известных и в книгах уже описанных способов; не имея понятия о первых началах механики и химии, производят опыты, редко удачею сопровождаемые, и между тем теряют на них время, труд и деньги». Средство изменения ситуации сенатор видел в том, чтобы правительство по примеру «государств, где мануфактуры наиболее процветают», содействовало бы учреждению собраний фабрикантов, в которых, «рассуждая между собой о недостатках или несовершенствах некоторых из изделий своих», они «сообщают оные в виде задач ученым, а сии производят опыты и, достигнув до желаемого предмета, сообщают свои открытия фабрикантам». «Необходимо для них таковое общество или правительственное место», которое давало бы мануфактурным заведениям «наставления... постоянно», а «советы, им подаваемые, должны быть подкрепляемы примерами и пособиями».
Городовое положение и жалованная грамота, позволившие всем и каждому заводить промышленные предприятия без особого разреше- ниия, внесли в дело развития русской промышленности настоящую анархию. Считалось, что Департамент мануфактур и внутренней торговли не может «прямо содействовать устроению и усовершенствованию фабрик в России». Дело развития промышленности будет стоять до тех пор, пока его не поручат людям, «основательно сведущим в разных частях мануфактурного дела». «Обширный круг действия, для сего предполагаемый, не может быть объят иначе, как тогда, если сословие, коему поручается сие дело, имеет пребывание в таком месте, откуда оно, как бы из центра, могло беспрепятственно обозревать весь ход промышленности» [51, с. 205]. Смысл сказанного сводится к тому, что представители промышленников должны принять личное участие в деятельности учреждений, ведавших промышленностью. Но эта идея была реализована только в 1828 г.
В том же 1816 г. Аршеневский представил Козо дав леву тщательно разработанный проект учреждения, задачу которого он видел в «открытии» фабрикантам «средств к лучшей обработке их изделий, облегчению производства и т. п.». Таким учреждением должен был стать Мануфактурный совет, фактически учрежденный позже — в 1829 г.
Считалось общепризнанным, что в десятилетие, когда Козодавлев был министром внутренних дел (1810—1819), имело место «замечательное усиление нашей промышленности, главным образом шелковой, шерстяной, свекло-сахарной и кунжутовой». По неполным данным, число фабрик и мануфактур за эти годы возросло почти вдвое: с 2,5 тыс. до 4,5 тыс. При Козо дав леве практиковались командировки специалистов за границу для ознакомления с техническими усовершенствованиями в Европе, постоянно печатались и в «Северной почте», и отдельными брошюрами наставления фабрикантам, продолжались командировки сведущих людей в фабричные районы. Сам министр лично обозревал некоторые мануфактуры и заводские предприятия.
- 231 ~


В конце 1816 г. Козодавлев выступил с предложением запретить покупку крестьян к фабрикам и заводам, подведомственным МВД, ни с землей, ни без земли, «впредь до дальнейшего на то разрешения». Предложение Козодавлева было поддержано Александром I (указ от 6 ноября 1816 г.) [73, № 26504]. Заметим, что запрещение это отменяло закон от 31 июля 1802 г. «О покупке крестьян к фабрикам и заводам из расположенных к оным мест поблизости» и сохраняло свою силу до отмены крепостного права.
Вместе с тем в сфере внимания МВД оставалась и проблема развития мелкой крестьянской промышленности, конкуренция которой ощущалась все сильнее.
Реорганизация ведомства (1819)
27 июня 1819 г. в дорожной катастрофе погиб О. П. Козодавлев. Управление Министерством внутренних дел 3 августа этого года было возложено на князя А. Н. Голицына, который с 1817 г. занимал должность министра духовных дел и народного просвещения. При нем 4 ноября 1819 г. принимается решение передать Департамент мануфактур и внутренней торговли в состав Министерства финансов, которому уже были подведомственны Департаменты внешней торговли и горный. Было ли целью их объединение в одном ведомстве, или же просто сокращение функций Министерства внутренних дел — неясно. Вероятнее последнее, поскольку 9 ноября из Министерства внутренних дел в подчинение Голицыну передается и Почтовый департамент. В тот же день подписано решение об упразднении Министерства полиции и возвращении его функций снова в Министерство внутренних дел. Все это означало еще большее превращение последнего в ведомство надзора за губернской администрацией, сословиями и сельским хозяйством.
Лишение МВД в 1819 г. функции заведования торгово-промышленным развитием страны представлялось не согласованным с перспективой отмены крепостного права. Предполагалось, что при любых условиях проведения реформы часть крестьян останется без земли. Владение ими кустарным производством или навыками работы на фабриках давало им возможность менее болезненно пережить эту реформу, в чем МВД было особенно заинтересовано. Это обстоятельство понималось, естественно, многими современниками, но официально не рассматривалось.
Через несколько лет вопрос о функциях Министерства внутренних дел привлек специальное внимание «Комитета 6 декабря 1826 г.». Уже в январе 1827 г. члены этого комитета согласились в том, что «долж¬


ны различаться три „образа управления"», «три главные рода дел: 1-й — судебных, 2-й — касающихся до получения и употребления доходов казны и 3-й — относящихся к попечению правительства о внутренней безопасности и нужном для соблюдения оной порядке, о распространении полезных знаний, о средствах для успехов промышленности земледельческой, мануфактурной, торговой и вообще для утверждения и умножения благосостояния в государстве... Дела третьего рода должны бы составлять предмет попечения Министерства внутренних дел, в пространнейшем оного значении. Но по их многочисленности и по соображению с существующим ныне порядком предполагается совершенно отделить от сего министерства следующие части: Министерство народного просвещения; духовные дела православного исповедания; духовные дела иноверцев; управление путями и водяными сообщениями; главное начальство над почтами» [23, с. 42— 43]. О промышленности и торговле в последнем случае речи не было, поскольку предполагалось, что они должны оставаться в ведении Министерства внутренних дел.
Придавая такой своей позиции принципиальное значение, «Комитет 6 декабря 1826 г.» в декабре 1827 г. еще раз подтвердил ее. Вместе с тем передача заведования «внешней и внутренней торговлей» и «народной промышленностью и мануфактурами» Министерству финансов вызывала возражения со стороны комитета, который «находил, что для лучшего их устройства и для ближайшего деятельного надзора за течением дел всего удобнее было бы составить из оных особенное управление под наименованием Министерства коммерции, существовавшего и прежде с 1802 по 1810 год» [23, с. 217]. Этого сделано не было. Сторонники передачи функций заведования промышленностью и торговлей Министерству финансов полагали, что промышленности и торговле было выгоднее находиться в ведении такого сильного ведомства, как финансовое, чем вне его и в условиях вероятного антагонизма с ним.
В 1819 г. министром внутренних дел вновь становится В. П. Кочубей, остававшийся в этой должности до февраля 1825 г. В последующие годы, до конца николаевского царствования, МВД возглавлялось шестью быстро сменявшими друг друга министрами: В. С. Ланским (1825—1828), А. А. Закревским (1828—1831), Д. Н. Блудовым (1832— 1839), А. Г. Строгановым (1839—1841), Л. А. Перовским (1851—1852) и Д. Г. Бибиковым (1852—1855).
1830—1850-е гг. были временем интенсивного развития промышленности, как фабрично-заводской, так (главным образом) и мелкой (кустарной), городской и сельской. Последняя в аграрной России преобладала. По сложившемуся распределению функций между ведомствами, кустарная промышленность и после 1819 г. оставалась в ведении МВД.


Сельская кустарная промышленность
Еще в самом начале XIX в., по данным министра финансов Д. А. Гурьева, многочисленные «торгующие крестьяне (как их не вполне точно называли) «занимались всякого рода торгами во всем государстве, выступали под именем и кредиту купцов или по доверенности дворян в частные и казенные подряды, поставки и откупа; содержали заводы и фабрики; трактиры, постоялые дворы и торговые бани; имели речные суда и производили рукоделия и ремесла наемными людьми» [73, № 25302]. Последнее особенно важно отметить. Численность «торгующих крестьян» сравнялась с численностью купцов и мещан вместе взятых (считалось, что купцов и мещан в начале века было 722 тыс. душ — менее 5% населения страны).
Всепроникающая деятельность «торгующих крестьян», оказывавшихся в относительно выгодных условиях, стала вызывать жалобы гильдейского купечества, чья деятельность была обусловлена и уплатой значительной пошлины, и некоторыми другими требованиями.
С учетом этих жалоб купечества Гурьев в конце 1811 г. выступил с законопроектом, который должен был более четко определить права «торгующих крестьян» (предлагалось учредить такую сословно-податную категорию). Министр констатировал, что до тех пор формально крестьянам «почти запрещено заниматься промыслами». Между тем их хозяйственные успехи особенно выделяются на фоне застоя в деятельности купцов и мещан и падения их численности. Становилось ясно, что государственная поддержка «торгующих крестьян имела бы важное значение и для развития экономики страны», и как объект налогообложения. «Дабы не оставить никакого недоразумения, чем отличается торговля купеческая или мещанская от торговли крестьянской, надлежало определить сумму или капитал торга», — считал Гурьев. 11 февраля 1812 г. законопроект был утвержден. Однако при его рассмотрении в Государственном совете ставки налогообложения (по трем разрядам, в зависимости от объявленного капитала) были увеличены вдвое (до 2500, 1000 и 400 руб.). Вследствие этого уже в мае правительство вынуждено было признать, что «наложенная на торгующих крестьян подать весьма для них отяготительна и с торгом большей части из них несоразмерна». 29 декабря 1812 г. были изданы «дополнительные правила», вводившие, в частности, четвертый разряд обложения (минимум 40 руб.). Новая сословно-податная группа толковалась правительством так: крестьяне «входят чрез временное объявление капиталов в купеческое право» [73, № 25302].
В апреле 1817 г., ссылаясь на то, что «желание... правительства и высочайшая воля государя императора есть содействовать промышленности и между крестьянами», О. П. Козодавлев предложил «даровать крестьянам право учреждать и иметь фабрики и заводы» без приобре¬


тения гильдейских свидетельств. «Дарование» крестьянам этого права «обещает впоследствии великие выгоды, ибо, с одной стороны, сим постановлением расширены будут пределы внутренней промышленности, а с другой — сим крестьянам доставлены будут средства к углублению их доходов». По настоянию министра финансов это было отвергнуто. Однако на практике, по официальным данным, сообщаемым историком Л. Н. Нисселовичем, некоторые из крестьян «содержали обширные фабрики и заводы, прибегая для этого к обходу закона, — именуя свои заведения домашними рукоделиями», не «объявляя капиталов» и не уплачивая соответствующих сборов [46, с. 110—112]. Но гораздо чаще крестьяне заводили небольшие надомные предприятия.
Искони сельское население занималось кустарным (домашним) производством множества «промышленных» изделий, необходимых для нужд своих семей и соседей. Предметами производства были одежда, обувь, конская упряжь, сельскохозяйственный инвентарь, посуда и другие предметы домашнего хозяйства. Заметим, что в то время некоторые из этих вещей вообще не изготавливались фабричным способом. Большие расстояния между населенными пунктами и плохие дороги (и даже их отсутствие в распутицу) затрудняли обращение в город. Постепенно развиваясь из предприятий, работавших на себя и на заказ, в заведения, работавшие на рынок, домашние предприятия в некоторых случаях вырастали в мануфактуру или фабрику. Но чаще им было выгодно экономически и организационно оставаться на уровне мелкого кустарного производства. В этом случае не требовалось больших средств на оборудование мастерских, была возможность использовать труд членов семьи, легче было приспособиться к меняющимся условиям спроса. Если кустарным производством занимались крепостные крестьяне, помещики — их владельцы — в большинстве случаев поддерживали их своим авторитетом, что было важно, например, при сношениях с местными властями. Известны случаи, когда помещики были инициаторами организации кустарных предприятий крестьян.
С распространением фабрик не единичным, а массовым явлением стало совмещение крестьянами земледелия с работой на фабриках в свободное от сельскохозяйственных занятий время года. В 1816 г. в Петербурге вышла книга «Рассуждения о тарифе», автор которой указывает на тот факт, что «огромное большинство фабричных рабочих в России отнюдь не порывает связи с земледелием и летом возвращается в деревню».
Навыки работы на фабрике во многих случаях переносились в деревню. Зарекомендовав себя на фабрике, крестьяне брали определенные виды работ (с материалами) для исполнения дома в специально оборудуемых помещениях («светелках»). Владельцы фабрик выигрывали, поскольку могли гибко менять объемы производства, не тратиться на организацию новых рабочих мест и дешевле оплачивать труд; работники-крестьяне имели возможность, не уходя из дома для отхожего промысла, продуктивно использовать вместе с членами своих


семей те несколько месяцев в году, когда по климатическим условиям занятия сельским хозяйством были невозможны. Явление это получило свое развитие в последующие годы.
Складывалась двойственная ситуация: кустарное производство могло перерастать в фабрику, но и фабрика порождала кустарное производство. Особенное развитие второе получило в хлопчатобумажном производстве вследствие его технологических особенностей.
Конкуренция со стороны торгующих крестьян вновь вызвала жалобы на «упадок купеческих капиталов». Министерство финансов вынуждено было в 1823 г. просить купеческие организации разъяснить ситуацию. Московское купеческое общество в ответ указало на то, что «торгующие крестьяне, по великому количеству своему, овладели совершенно многими частями городских промыслов и торговли, коими прежде занимались купечество и посадские». «Ограждаясь правом крестьянского звания», торгующие крестьяне в коммерческих сделках с купцами нередко уходят от финансовой ответственности. «Торговля крестьян уничтожает купеческое в России состояние, лишает оное силы... Торгующие же крестьяне уничтожаемое ими купеческое состояние заменить не могут, поскольку большая часть их принадлежит помещикам, а поэтому, будучи подвержены по капиталам своим и личности власти господ, не могут составить настоящих городских жителей и прочных капиталистов... От сего число жителей городских не умножается и оные беднеют». Одним из результатов этого было экономическое ослабление городов: «Когда помещики и уездные жители могут довольствоваться покупкой разных товаров в селениях у торгующих крестьян, то не для чего им ездить за покупкой таковых в город» [64, с. 180].
Особенные возражения гильдейского купечества вызывало фактическое «дозволение заводить каждому крестьянину фабрики и мануфактуры без платежа за промысел... ко вреду устроенных больших фабрик и мануфактур». «Производя работы свои без правил и соблюдения постановлений», крестьяне «уменьшают вес или меру доброты своих изделий», что «препятствует улучшению русских изделий».
Способ решения проблемы «купечество — торгующие крестьяне» был избран тот же, что и в 1812 г. Министром финансов Е. Ф. Канк- риным был подготовлен указ от 14 ноября 1824 г. («гильдейская реформа»), который упорядочивал ситуацию. С одной стороны, он должен был «уменьшить тяготение крестьян к городским промыслам». Канкрин указывал на желание правительства добиться того, «чтобы крестьяне и сельские жители занимались исключительно земледелием». Но вместе с тем, по мнению большинства исследователей, 1824 г. «раз навсегда установил в принципе полную свободу на поприще заводско-фабричной промышленности». Из закона следовало, «что право учреждения фабрик и заводов не есть исключительная принадлежность того или другого сословия, а наоборот учреждение фабрик и заводов как бы само обусловливает вступление учредителя в торго¬


вое сословие» [73, № 30115]. В особом положении, конечно, находились крепостные крестьяне, вынужденные заниматься предпринимательством лишь от имени (по доверенности) своих владельцев. Поскольку в успехе их дела были заинтересованы и помещики, предпринимательство крестьян получало не только общую поддержку с их стороны, но и (во многих случаях) прямую помощь и правовую защиту [46, с. 113—116].
В 1830 г. «Журнал мануфактур и торговли» писал: «Вопрос о крестьянских фабриках, размножившихся в России, есть один из самых затруднительных к разрешению. Те из фабрикантов, которые не стараются об усовершенствовании своих фабричных изделий или же не довольствуются умеренным барышом, вопиют против свободы, даруемой крестьянам, заниматься фабричным рукоделием, которые все работают дешевле, хотя и не столь добротно. Желая заключить деревенскую фабричную промышленность в некоторые пределы, не совместные с быстрым ходом нашей промышленности, они хотели бы подчинить ее правительственному надзору... словом, связать ее по рукам и ногам». Между тем «кому же мы обязаны первоначальным образованием и столь быстрыми удивительными успехами нашей мануфактурной промышленности, если не крестьянам-фабрикантам», — задавался журнал риторическим вопросом. Распространение же последних, в свою очередь, связывалось с появлением фабрик. В отчете Департамента мануфактур и внутренней торговли за 1832 г. разъяснялось: «Искусство в обработке изделий, приобретаемое в городах на больших заведениях, переносится в селения простыми работниками, которые начинают работать в домах своих или за свой счет, или по заказам из чужих материалов». Десятки примеров этого из разных отраслей промышленности приводит историк-марксист М. И. Туган-Барановский в своей книге «Русская фабрика в прошлом и настоящем» [64, с. 184]. Анализируя ситуацию, он приходит к заключению, что в николаевскую эпоху отчетливо выявилась «антипатия правящих сфер к фабрике и капитализму и симпатия к народной промышленности». Между тем реальная политика правительства противоречила этой «раскладке». «...Правительство не препятствовало развитию кустарного производства — и только. Никакого содействия развитию последнего оно не оказывало... Зато оно сделало очень много для поддержания фабрик. Интересы фабрикантов на практике находили себе как в Канкрине, так и в прочих правительственных лицах этой эпохи, самых горячих защитников. Достаточно вспомнить историю фабричного законодательства...» Туган-Барановский придает большое значение этому противоречию, видя в нем некоторый парадокс. Между тем все объясняется просто. Как справедливо замечает сам историк, желая развить в России национальную промышленность, подобную западной, власти не могли «перенести в страну новое производство иначе как в форме фабрик». А содействуя развитию фабрик, власти тем самым способствовали мелкой крестьянской промышленности [64, с. 203].


Мечтой российских властей (и Канкрина едва ли не прежде всего) было этим путем достичь уровня промышленного развития стран Запада без ошибок и социальных проблем, которые возникали на их пути. Поскольку перспективы технического прогресса были неведомы, осуществить эту мечту казалось возможным.
Вот что пишет Туган-Барановский об особенностях сосуществования фабрик и кустаря в 1830-х гг.: «...как только население освоилось с новыми техническими приемами, мелкое производство стало вытеснять крупное. Так как, по чисто техническим условиям, крупное производство не имело значительных преимуществ перед мелким (и на фабрике, и в кустарной избе работа производилась руками, без помощи дорогих приспособлений и инструментов; ручной ткацкий станок... стоил так мало, что был вполне доступен всякому крестьянину), то вполне понятно, что фабриканты скоро убедились в невыгодности устройства огромных и дорогих фабричных зданий, когда та же работа могла быть исполнена с таким же успехом обученным рабочим у себя на дому. Таким образом, фабрика раздробилась в домашнюю промышленность. Мелкое производство оказалось сильнее крупного по той причине, что состояние техники не требовало крупного производства. Что касается до перехода домашней промышленности в „самостоятельное" кустарное производство, то и этот переход вполне понятен: когда промысел находится в первом периоде своего развития и им занимается не много рук, цена за работу бывает высока, и сбыт изделий совершается без затруднения. В этом периоде домашний рабочий при удаче легко может начать работу из покупного материала, продавать изделия на рынке, и, таким образом, наемный рабочий превращается в „самостоятельного" производителя. <...> Кустарь стал по всем пунктам бить фабриканта» [64, с. 203].
Вот как тот же автор описывает обычную систему отношений «фабрика — кустарь» в наиболее развитой хлопчатобумажной промышленности: «Тканье производилось обыкновенно в светелках на 5, 10, 20 и более ткацких станов. Крестьяне... не ткали бумажных тканей в самой избе вследствие тесноты и законченности изб, так как у большинства избы были курные. В избах с трубами иногда помещались ткацкие станки. Раньше чем дойти до ткача, материал (бумажная пряжа) проходил через несколько рук. Хозяин материала (ситцевый фабрикант или владелец раздаточной конторы) отдавал пряжу особому комиссионеру — производчику или подрядчику. Этот производчик или подрядчик, как общее правило, сам ткачеством не занимался и не имел ткацких заведений; но нередко он имел свое собственное сновальное заведение. В таком случае он получал от хозяина неоснован- ную бумажную пряжу и сновал ее сам. Если же у него не было сновального заведения, то он получал от фабриканта уже готовую основу. Основу и уток подрядчик отдавал „мастерку", занимавшемуся раздачей пряжи по светелкам или по избам отдельных ткачей. Владелец светелки — „хозяин" иногда сам от себя нанимал несколько тка¬


чей и вместе с ними приготовлял миткаль, иногда же места в светелке отдавались ткачам за плату, и тогда „мастерок44 непосредственно сносился с ткачами. Изготовляемый миткаль доставался „мастерку44, он же передавал его подрядчику, а подрядчик — фабриканту. Плата производилась с веса; фабрикант выдавал бумажную пряжу по весу подрядчику и от подрядчика же получал обратно соответствующее количество миткаля, причем разумеется, производился вычет на „угар44 — потерю пряжи при тканье и пр. Фабрикант знал только подрядчика, подрядчик — только „мастерка44, „мастерок44 — только „хозяина44 (светелочника) или ткачей, с которыми он сносился лично.
Плата, выданная фабрикантом, распределялась между всеми участниками производства, причем подрядчик и „мастерок44 вычитали в свою пользу определенную комиссионную плату, а остальное передавали „хозяину44 светелки, если он от себя нанимал ткачей, или самим ткачам, если они сами сносились с „мастерками44.
Таким образом было организовано в своей наиболее развитой форме посредничество между собственниками материала и домашними производителями. Иногда тот или другой посредствующий член этой цепи выпадал. Так, например, нередко подрядчик непосредственно сносился со свете л очниками или ткачами; в других случаях, хотя и редко, подрядчик имел свои собственные ткацкие светелки и сам ткал миткаль из хозяйского материала. Наконец, иногда фабрикант непосредственно сносился с ткачами, а именно с теми из них, которые жили по соседству с фабрикой. Ткач являлся на фабрику, брал у хозяина основу и уток и ему же обратно приносил миткаль» [64, с. 203—204].
Такая организация наемного домашнего ткачества бумажных материй (а отчасти шелковых и полотняных), при всей ее сложности, «настолько удачно служила своим целям», что сохранилась до второй половины XIX в.
Успехи русской промышленности в 1830—1840-х гг. послужили соблазнительным примером и для помещиков, которые стали во множестве организовывать в своих владениях сравнительно мелкие (не учитывавшиеся статистикой) мануфактуры и фабрики. По сведениям Туган-Барановского, «рабочими на этих фабриках сначала были дворовые, но они работали плохо; затем помещики стали брать на фабрики крестьян, которые были излишни для земледельческих работ, а под конец — нередко и отрывать крестьян от земледелия, так как фабричное дело оказалось гораздо выгоднее земледелия». Помещикам пришлось убедиться, что «русский крестьянин работает на фабрике очень плохо, если трудится из-под палки, но может быть превосходным работником по вольному найму». Поэтому работа силами крепостных стала сокращаться [64, с. 93].
В связи с общим тяжелым положением в сельском хозяйстве Канк- рин отмечал в своем «Обзоре» 1843 г. то важное обстоятельство, что «часть центральных губерний — малоземельных или менее плодород¬


ных, ныне поддерживается фабричной промышленностью», городской и деревенской.
Современники отмечали появление в России новой социальной группы, которую составляли крестьяне-мастеровые, свысока смотревшие и на крестьян-земледельцев и на фабричных рабочих. Вероятно, их, главным образом, имел в виду А. С. Пушкин, когда в 1833 г. в своих «Мыслях на дороге» писал: «Прочтите жалобы английских фабричных работников: волосы станут дыбом от ужаса. Сколько отвратительных истязаний, сколько мучений! Какое холодное варварство с одной стороны, с другой — какая страшная бедность!.. У нас нет ничего подобного... Взгляните на русского крестьянина: есть ли тень рабского унижения в его поступи и речи? О его сметливости и смышлености и говорить нечего. Переимчивость его известна; проворство и ловкость удивительны... В России нет человека, который бы не имел собственного жилища. Нищий, уходя скитаться по миру, оставляет свою избу. Этого нет в чужих краях... Судьба крестьянина улучшается со дня на день» [52, с. 222—223].
Развитие крестьянского надомного промышленного производства, в хлопчатобумажном ткачестве проявившееся с особенной силой, было характерно и для многих других отраслей. В начале 1845 г. на это обратил внимание гжатский купец Жуков, подавший Николаю I записку о «неправильном ходе торговли и промышленности». По объяснению Жукова, «неправильность хода торговли» заключалась в том, что «в уезде образовались промышленники, называемые прасолами, разносчиками, ходебщиками и мужиками-фабрикантами, которые производят, не платя никакой гельдейской повинности, торговлю, принадлежащую, по всем правам, одним только городам... Сверх того, в уезде существуют крестьяне-подрядчики, которые берут в Москве основы и уток для выделки миткаля и плисов... При дворах имеют они рабочие светлицы, а за недостатком таковых раздают основу по деревням... А потому фабриканты, старавшиеся об улучшении изделий, производством своим почти вовсе теперь не занимаются, ибо дело их перешло в руки крестьян, которые, заботясь о том только, чтобы сработать выгоднее другого, наперерыв низводят товары на самую низкую степень. Подобными же промыслами занимаются и в разных уездах кругом Москвы и во Владимирской губернии, особенно в Шуйском уезде, — там почти все крестьяне или фабриканты, или разносчики... В одном с. Иванове крестьяне привозят на рынок до 50 000 штук миткалей... Теперь прибылых торговцев, вышедших из крестьян и мальчиков, гораздо больше 2/3 против пригородных московских жителей, и все они, по прежней привычке, продолжают руководствоваться обманом».
Чтобы оградить фабрикантов от конкуренции кустарей, Жуков предлагал установить строгий надзор за мелким производством (это пресечет уклонение производителей от уплаты казенных сборов) и вместе с тем назначить законом обязательную ширину и длину ткани, ~ 240 ~


вес ее, качество окраски и прочее. Так как крестьяне производили товары низшего сорта, такие меры должны были совершенно убить кустарную промышленность. Понятно, что Министерство финансов выразило категоричное несогласие с предложениями Жукова, направленными одинаково как против самостоятельных мелких «мастерков», так и против фабрикантов, раздававших пряжу по домам [64, с. 224].
В том же 1845 г. владимирский купец Зимин подал министру внутренних дел записку, в которой жаловался на то, что «крестьяне, получившие материал для разматыванья или для тканья, не доставляют работы в условленный срок... весьма часто делают значительные про- вески и порчи... нередко бывает, что запираются в получении данных в задаток им денег... ткачи уверены, что, когда у них в руках материал, фабрикант по необходимости должен сделать им удовлетворение. Предосудительней же всего — проматывают материалы и после по приезде к ним скрывают, не то объявляют, что они заложены... Необходимость заставляет фабриканта материалы выкупать. Все вышеизложенное, кроме упадка коммерческих дел фабрикантов, ввергает самих крестьян в совершенную безнравственность».
Зимин предложил курьезный проект закона, который должен был регулировать отдачу работы кустарям. По этому проекту, чтобы иметь право брать работу на дом, крестьянин обязывался представить свидетельство начальства о хорошем поведении; в этом же свидетельстве должно быть показано число станов у крестьянина. «Свидетельство хранится у фабриканта, и он на нем отмечает всякую неисправность крестьянина, в каковом случае производится, на основании этих записей, взыскание с неисправного. За провес и порчу материалов крестьянин должен платить вдвое. Крестьянину поставляется в непременную обязанность брать материал не более, как на столько станов, сколько у него имеется в своем доме или светелке, не передавая оный ни под каким видом другим... Воспрещается крестьянам, имеющим свои светелки, допускать в оные посторонние работы... Продажа или залог взятого материала должны рассматриваться как уголовное преступление — воровство или мошенничество... В соблюдение казенного интереса и в отвращение фабрикантам подрыва, воспрещалось крестьянам, без выборки свидетельств на право торговли, производить вырабатывание миткаля и прочего в домах и светелках для торговли оными».
Владимирский губернатор, которому этот проект был послан для отзыва, признал его стеснительным и для крестьян, и для фабрикантов, раздающих работу на дом.
Вероятно, сам Зимин был фабрикантом, не практиковавшим этого способа работы. Московское отделение Мануфактурного совета высказалось против всяких мер, стесняющих развитие домашней работы, и представило свой проект, который тоже не был утвержден Министерством финансов. Дело окончилось изданием 4 ноября 1846 г. закона, давшего возможность фабрикантам, раздающим работу на дом, защищать свои интересы в суде.
~ ^77 —


В следующем году в Министерстве финансов возникает новое дело того же рода, на этот раз по записке одного из крупнейших фабрикантов Владимирской губернии, Я. Гарелина (автора многочисленных сочинений о промышленности села Иванова). Проиведем выдержки из этой записки: «Незаконное производство мануфактурных изделий крестьянами в селе и около села Иванова служит к большим злоупотреблениям. Фабриканты раздают пряжу крестьянам, но крестьяне весьма часто злоупотребляют доверенностью фабрикантов и присваивают себе пряжу, которую продают на рынках, или вырабатывают миткали для собственной продажи в ущерб фабрикантам». Предложения Гарелина сводились, главным образом, к запрещению крестьянам, не имеющим права торговли, продавать бумажную пряжу и бумажные изделия; запрещению иметь более четырех станов в каждом семействе; установлению обязательности клеймения товаров и «запрещению крестьянам и мещанам, без права на фабричное и торговое производство, иметь цилиндровые машины и набивать на оных другим лицам, не имеющим права на торговлю» [64, с. 225—226].
Департамент мануфактур и внутренней торговли, согласно мнению Мануфактурного совета, не одобрил этих предположений, и они дальнейшего хода не имели.
Между тем кустарная промышленность привлекала к себе пристальное общественное внимание. Л. В. Тенгоборский писал в своей книге 1857 г.: «Кустарная промышленность приняла национальный характер, она приспособлена к нравам и обычаям нашего народа, способствует патриархальной организации наших сельских общин — этому основанию нашего общественного строя, не отнимает рабочих рук у земледелия, не мешает семейной жизни крестьянина, не влечет за собою крупных неудобств и гибельных последствий скопления и концентрации рабочего класса в больших городах, не вызывает образования пролетариата — этой язвы современных обществ; эта промышленность прежде всего и больше всего заслуживает сохранения и особенной поддержки» [62, с. 196].
Средством борьбы с кустарным хлопчатобумажным ткачеством стало введение на фабриках механических ткацких станков. Именно хлопчатобумажное производство стало той отраслью обрабатывающей промышленности, где машины в массе появились прежде всего. Сначала они были введены в ситцепечатании. Ручная набойка постепенно вытесняется машинной: в 1840 г. появляются усовершенствованные станки — пирротины, каждый из которых мог заменить 30—50 набойщиков. Положение последних «сделалось незавидно». До 1850-х гг. механизация ткачества шла «крайне туго». Одной из причин этого был запрет (до 1842 г.) вывоза машин из Англии. Французские и бельгийские машины были хуже качеством и покупались неохотно. Только Л. Г. Кнопу в 1841 г. удалось нарушить запрет и тайно, заплатив двойную цену, закупить в Англии машины для устраиваемой им в России первой механизированной хлопчатобумажной фабрики. В 1846 г. ме¬


ханическая ткацкая фабрика была устроена в Шуе. Механизация производства делала необходимой и введение паровых двигателей [64, с. 258—260].
В том же 1846 г. в Комитете министров рассматривалось предложение инженера-механика Ригеля «об устройстве в Москве механического заведения для выделки и починки машин, выписываемых из- за границы». Идею поддержали ввиду того, что ремонт ввезенных в Россию станков не был должным образом налажен. Ригелю была назначена ссуда в 50 тыс. руб., дана льгота в уплате податей на пять лет и разрешена беспошлинная поставка необходимых «машинных принадлежностей». Вместе с тем Ригель обязывался «содержать безвозмездно при мастерских нескольких воспитанников Технологического института». Заведение Ригеля, по существу, положило начало собственному машиностроению в России. В «Обозрении выставки мануфактурных изделий 1849 г.» констатировалось, однако, что «машинное ткачество у нас еще можно считать предметом редкости» [25, т. 2, ч. 2, с. 220].
Хотя механизация российской промышленности (разных ее отраслей) существенно тормозилась дешевизной ручного неквалифицированного труда, все же 1840—1850-е гг. стали началом распространения машин и паровых двигателей. К сожалению, мы не располагаем даже примерными цифрами на этот счет. Источники лишь указывают на понимание и в предпринимательской среде, и властями самой возможности и экономической эффективности перехода к машинному производству и паровым двигателям. Практика показала, что расходы по приобретению машин в большинстве случаев довольно скоро окупаются.
По зафиксированным наблюдениям, в 1850-е гг. «большинство павловских мастеров не имеет собственного капитала... Главные покупатели суть павловские торговцы, единицы против массы мастеров; они торгуют материалом, нужным для изготовления ножиков... Часто или обыкновенно мастер берет материал на дом у торговца, которому обязывается за это доставлять изделия за самую низкую цену... Крестьянин покупает материал дорого, а продает дешево». «За малейшую погрешность в выделке ножиков делают большие вычеты». И все же «крестьяне, занимающиеся слесарством, живут не бедно, отправляют натуральные повинности исправно и уплачивают подати без недоимок. Но положение их было бы цветущим, если бы они не находились в совершенной зависимости от павловских торговцев» [64, с. 243, 261—264].
Кустарное производство (деревенское и городское) было распространено и в металлообрабатывающей промышленности. Особенную известность получал гвоздарный промысел. Николаевское время считалось «золотым веком ручного гвоздарного производства». Положение гвоздарей в 1840—1850-х гг. считалось блестящим (по сравнению с последующим временем). В «Обозрении мануфактурной промышленности Тверской губернии в 1850 году» сообщалось, что ковка гвоздей стала самым важным кустарным промыслом в крае. Гвоздари полу¬


чали железо и сбывали товар исключительно крупным торговцам. Последние приобретали железо на ярмарках в Нижнем Новгороде. При продаже его кустарям торговец получал «до 20% лишку» (плата за перевоз, хранение на складе, комиссия). При оптовой покупке готовых гвоздей торговец зарабатывал еще 12%.
О ярославских гвоздарях официальная статистика сообщала: «Промысел этот находится в полной зависимости от крупных капиталистов-купцов, которые стесняют до последней степени выручку кустарей тем, что назначают произвольно слишком высокие цены на железо. В особенности в этом отношении стеснены промышленники Ярославского уезда, принужденные работать на ярославских купцов- монополистов — Пастухова и Чапурина. Так, например, пуд лазаревского железа стоит по вольным ценам 1 руб. 70 коп., а купцы кладут за него при расчете с кузнецами 2 руб. 35 коп.». В г. Улома Череповецкого уезда в 1850-х гг. насчитывалось до 20 тыс. гвоздарей, фактически бывших «наемными рабочими гвоздарных торговцев». В 1857 г., например, ими произведено 500 пудов гвоздей.
Примерно такой же была схема отношений «мастер — торговец» в Павловском районе. Слесарное производство возникло там еще в конце XVIII в. после ликвидации железоделательного завода графов Шереметевых. Местные помещики для содействия развития местной промышленности выписывали английских мастеров, организовывали обучение ремеслу местных жителей. Большую роль в возникновении промыслов всего Павловского района играли и соседние старинные Балашовские заводы. Отцом ножничного производства в Павлове был петербургский фабрикант Канапль, «который ездил в Павлово и обучал ножничному делу тамошних более смышленых мастеров, чтобы, за дороговизной петербургской работы, иметь возможность получать более дешевые изделия местной выработки». Он же содействовал «улучшению техники производства перочинных ножей». О Канапле пав л овцы «вспоминали не иначе, как с почетом, а многие чтили его решительно своим благодетелем» [64, с. 243, 261—264].
Рабочий вопрос
И до и после реорганизации 1819 г. Министерство внутренних дел было ответственным за бесконфликтность отношений фабрикантов и рабочих.
В рассматриваемый нами период на заводах и фабриках использовался труд трех категорий рабочих: «своих» крепостных (и «приписанных» к заводам) на предприятиях, принадлежавших дворянам; «чужих» крепостных по договору фабриканта-дворянина с помещиком или прямо с его крепостными; и вольнонаемных. Число дворянских фабрик с крепостным трудом в 1840-х гг. сокращалось. Хотя отдача


помещиком своих крепостных для работ на фабриках, принадлежавших недворянам, была запрещена еще законами 1820-х гг., однако в закамуфлированной форме такая отдача в 1840-е гг. еще имела место (например, отдавали на фабрику детей в качестве учеников на семилетний срок). Но все же это было время «решительного отступления» крепостного труда на фабриках перед вольнонаемным. Посетивший Россию немецкий исследователь А. Гакстгаузен свидетельствует, что «на большинстве фабрик употребляются не собственные крепостные, но рабочие, добровольно нанимающиеся за определенную плату» [10].
Были случаи использования на фабриках детей из воспитательных и приходских домов. Объявления о возможности получения детей для фабричных работ на определенных условиях можно было найти даже в газетах. Такая практика была вполне подобна существовавшей в Англии. В связи с обсуждением фактов использования на московских фабриках детского труда при круглосуточном производстве (на 23 бумагопрядильных работало более двух тысяч детей) в августе 1845 г. ночная работа малолетних (до двенадцатилетнего возраста) была запрещена.
Как уже отмечалось, до 1840-х гг. наиболее квалифицированным и высокооплачиваемым трудом считалась работа в хлопчатобумажной промышленности, особенно работа ткачей и набойщиков. В 1840— 1850-х гг. жалованье рабочих в других отраслях поднялось до этого же уровня. Гакстгаузен, а вслед за ним и Туган-Барановский пришли к выводу, что «николаевская эпоха была временем сравнительно высокой рабочей платы». Этот факт поразил Гакстгаузена. По мнению Туган-Барановского, сравнительно высокий уровень заработной платы объяснялся прежде всего тем, что «быстрый рост фабричной промышленности создавал огромный спрос на рабочие руки». Вместе с тем предложение уменьшилось вследствие «развития кустарной промышленности, давшей занятие крестьянину у себя дома и избавлявшей его от фабрики». В самом конце 1850-х гг., например, в условиях возросшего спроса на ситец во Владимирской губернии «цены на рабочие руки поднялись до невероятной степени», а в селе Павлове и Вознесенском Посаде не было «никакой возможности найти рабочих людей за очень хорошую плату».
Но это была исключительная ситуация. Конфликты между фабрикантами и рабочими были обычным явлением. В конце 1840-х гг. возросло число жалоб фабричных рабочих, вызванных главным образом тремя обстоятельствами: 1. Платежами фабрикантов не деньгами, а фабричными изделиями; 2. Негодностью харчей; 3. Штрафами и другими произвольными вычетами из заработной платы. Под влиянием этих жалоб московский генерал-губернатор князь Щербатов распорядился подготовить проект типового письменного условия по найму рабочих и «расчетной тетради». Однако Мануфактурный совет высказался против обязательного введения этих документов как «крайне стеснительных для фабрикантов».


Вместе с тем некоторыми статьями «Уложения о наказаниях» 1845 г. были усилены кары рабочих за «волнения». По одной из статей этого закона, в «случае явного неповиновения фабричных и заводских людей владельцу или управляющему заводом, оказанного целой артелью или толпой, виновные подвергались наказаниям, определенным за восстание против властей, правительством установленных». Другой статьей того же «Уложения» впервые было установлено наказание за стачки рабочих: зачинщику — арест от трех недель до трех месяцев, прочим — от семи дней до трех недель. Разъяснялось, что постановление это «заимствовано из законодательства иностранного». Взыскание считалось «довольно умеренным, потому что умышленное и приводимое в действие принуждение хозяев не соединено с буйством».
В связи с революционными событиями в Европе внимание царского правительства в конце 1840-х гг. привлекло нежелательное скопление фабричных и других рабочих в крупнейшем промышленном центре России — в Москве и ее районе. Московский генерал-губернатор граф А. А. Закревский представил Николаю I записку, в которой обращал внимание на то, что «большая часть московских фабрик устроена самостоятельно, без надлежащего дозволения со стороны начальства». По данным Закревского, «кроме 36 тысяч фабричных, в Москве считается временно-цеховых, вольноотпущенников и дворовых 37 тысяч человек. Все эти люди состоят в знакомстве, приятельстве и даже родстве с фабричными людьми». Поскольку все они могут «легко пристать к каждому движению, нарушающему общественное или частное спокойствие», предлагалось «нужным совершенно запретить устройство в Москве новых фабрик и заводов» и расширять производство силами существующих. Николай I склонен был поддержать Закревского. Но Министерство финансов встало на защиту московских предпринимателей и добилось того, что ограничения реально не были введены. Хотя 28 июня 1849 г. и был издан закон, который должен был затруднить устройство в Москве новых фабрик, он остался на бумаге [64, с. 91, 176, 179, 205].


Глава 3
Министерство
полиции
аконом ош июля 48 J О г. предусматривалось образование особого Министерства полиции «для общего соображения и главного управления всех предметов, принадлежащих к государственной полиции, кои доселе ведомы были в Министерстве внутренних дел». В связи с этим «восстанавливалось прежде существовавшее звание генерал- полицмейстера под именем министра полиции». В § 12 того же закона разъяснялось, что «предметы Министерства полиции делятся на две главные части, из коих в первой ведаются все учреждения к общему благоустройству (или к полиции предохранительной) относящиеся, как то: дела медицинские и карантинные, дела по продовольствию, хлебные городские и сельские магазины, безопасность путей сообщения, дела по цензурным установлениям, по приказам общественного призрения и проч. Во второй части ведаются все
- 24? -


дела полиции исполнительной, как то: приведение в исполнение приговоров судебных мест, сбор недоимок, устройство внутренней стражи, заведения смирительные, рабочие, полиция темничная и прочее» [72, № 24307]. Указом от 17 августа того же года [72, № 24326] перечень дел, передаваемых в новое министерство из МВД, конкретизировался следующим образом:
«Все дела по охранению народного продовольствия жизненными припасами. Сюда относятся: 1. Об охранении общих постановлений, относительно продовольствия. 2. О мерах, приемлемых в случае неурожая и других чрезвычайных обстоятельств, к продовольствию относящихся. 3. Содействие в заготовлении провианта и фуража для войск и мест казенных. 4. Составление, содержание, возобновление и распорядок сельских и городских хлебных магазинов и табели их состояния. 5. О переселении крестьян в города и обратно. <...>
Соображение и составление полицейских штатов и других мест, из городских доходов содержимых. Рассмотрение годовых губернаторских отчетов. Донесение от мест губернских о протестах губернских прокуроров по частям, до благоустройства вообще относящимся. О разногласии, между губернскими начальствами до управления губернского и полицейского относящемся. О числе родившихся, браком сочетавшихся и умерших. О продовольствии столиц и городов мясными припасами. Сюда относятся сведения о прогоне рогатого скота и ведомости о количестве употребления сих припасов.
По предосторожностям в рассуждении пограничных сношений. Сюда относится: переписка о причинах недостатка медной монеты и мелких ассигнаций; о злоупотреблениях, какие в сем случае встречаются, как то: потаенный вывоз монеты за границу, обращение оной в разные изделия и взимание на ассигнации промена, или лажа.
Понуждение о исправном взносе податей и установленных сборов.
О невольниках, в крепостях содержащихся. Сюда относится распределение преступников к работам по некоторым городам, как то: в Феодосии, Таганроге и проч.
О бродяжничестве. Сюда относятся: предписания о пресечении бродяжничества, о распределении цыган в постоянные классы городских и сельских жителей, о поимке беглых, постановление о выходцах, освобождение их и бродяг от крепостной работы и присмотр за людьми, к местному пребыванию из столиц высланными.
Заведения по губерниям типографий. О лотереях и аукционах. Сношение о театрах, маскарадах и других увеселительных собраниях. О книга, противных нравственности и общим постановлениям. О ложных слухах, разглашениях, пасквилях, сочинении подложных бумаг и тому подобном.
О содержании дорог, мостов, перевозов, плотин, бечевников, лоцманов, маяков; о чистке рек и вообще о средствах к облегчению сообщений, как на земле, так и на воде. Сюда относятся: а) перемена почтовых трактов, домов и знаков по сношениям с министром ~ 248 ~


внутренних дел и начальниками губерний; Ъ) сборы с мостов и перевозов.
По приказам общественного призрения. Сюда относятся: а) перевод капиталов в банк и воспитательные дома; Ъ) разные богоугодные заведения; с) пожертвования на сии заведения и на училища; d) дома рабочие, смирительные и проч.; по опекам над имением малолетних, ума лишенных и других; выдача паспортов отъезжающим за границу; о сектах и расколах; перенесение тел умерших из одного места
Вид Мойки у Полицейского моста и здания Управления городской полиции в Петербурге. Гравюра по рисунку М.-Ф. Дамам-Демартре. 1810-е гг.
в другое и наблюдение, чтоб тела закапываемы были в надлежащую глубину; рассмотрение ведомостей о пропускаемых через границу с неузаконенными паспортами людях.
Соображение губернских штатов. Сюда относятся: а) установление губернских и уездных городов и снабжение для частных построений планами и фасадами; Ь) прибавка чиновников сверх утвержденных штатов; с) разграничение губерний и уездов; d) собрание атласов и карт губернских и уездных; е) рассмотрение вновь представляемых гербов губернских и уездных городов и установление губернских мундиров. Об определении, перемещении и увольнении чиновников, по части Министерства полиции от должности и в отпуск, и о награждении их, полагая тут и начальников губерний. О штатных и полицейских воинских командах. Сюда относится наполнение сих команд и определение в оные офицеров, обмундирование их и проч. Донесения о чрезвычайных происшествиях вообще.
~ 249 ~


Сношения по делам воинским. Сюда относятся: а) рекрутский набор, со всем относящимся к оному распоряжением; Ь) содержание войск от земли; с) устроение казарм и конюшен и пособие в построении крепостей. Наряд людей для адмиралтейских работ, пособие в рубке леса на кораблестроение и переписка о платеже за оные работы. Сведение об издержках, по случаю войны, обывателями понесенных. Вознаграждения и облегчение жителей, от военных и других бедствий потерпевших. Распоряжение об отвращении заразиА. Д. Балашов. Гравюра с оригинала А. Г. Варнека. 1810-е гг.
тельных и других прилипчивых болезней и учреждение карантинов. Производство по неповиновению крестьян своим помещикам. Вообще о кочующих в Оренбургской, Астраханской, Кавказской и других губерниях азиатских народах. Сюда относятся: переход их с места на место, примирение ссор и проч.
О распоряжениях по недостатку продовольствия хлебом в губерниях. Комитет для рассмотрения состояния приказов общественного призрения и их заведения».
В начальной части «Учреждения Министерства полиции» от 25 июня 1811 г. [72, № 24686] говорилось, что министерство это «составляется из трех департаментов, из особенного Медицинского совета и канцелярии министра». Департамент полиции государственной ведал «вообще всеми предметами, относящимися к продовольствию», и приказами общественного призрения. В обязанности Департамента полиции исполнительной входил надзор за исполнением земских повинностей и за рекрутскими наборами, а также комплектование штатов полиции. Медицинскому департаменту были подведомственны все лечебные и аптечные заведения, а также медицинские учебные заведения.
Одним из параграфов «Наказа Министерству полиции» разъяснялось: «...существо власти, вверяемой министру полиции, состоит в том, чтобы действием его и главным надзором законам и учреждениям, к охранению внутренней безопасности установленным, доставить скорое и точное исполнение».
В функции Министерства полиции до марта 1813 г. входило также заведование «строительной частью по всему государству». Затем эта функция была возвращена Министерству внутренних дел.
~ 250


Министерство полиции просуществовало лишь до 1819 г., когда в связи с гибелью О. П. Козодавлева из МВД в Министерство финансов перешло заведование мануфактурной промышленностью и появилась возможность возвратить в МВД все то, что в 1810 г. было из него передано в ведомство полиции.
За время своего недолгого существования Министерство полиции возглавлялось А. Д. Балашовым а также с октября по ноябрь 1819 1812 г. по октябрь 1819 г.).
Александр Дмитриевич Балашов (1770—1837) родился в Москве, получил хорошее домашнее образование. Пяти лет был зачислен в Преображенский полк. В 1781 г. определен в Пажеский корпус, из которого в 1791 г. выпущен в Измайловский полк поручиком. Будучи уже генерал-майором, в 1799 г. назначен комендантом Омской крепости, а в 1800 г. ревельским военным губернатором. Дважды оставлял службу по болезни. В 1803 г. назначен московским, а в 1808 г. — петербургским обер-полицмейстером. В 1809 г. становится петербургским военным губернатором, получает чин генерал-лейтенанта и звание генерал-адъютанта. В 1810 г.
(с июля 1810 г. по март 1812 г., г.) и С. К. Вязмитиновым (с марта
вводится в состав Государственного совета. После не долгого пребывания в должности министра полиции в марте 1812 г. оставляет этот пост и со¬
стоит при императоре, выполняя ряд военных и дипломатических поручений (в частности, ведет переговоры с Наполеоном о прекращении военных действий). В 1817 г. возвратился в Россию. Участвовал в обсуждении проекта разделения страны на генерал-губернаторства. В октябре 1819 г. вновь назначен министром полиции. В декабре 1823 г. получает чин генерала от инфантерии. В 1834 г. уволен в отставку по прошению.
Сергей Кузьмич Вязмитинов (1744—1819) — сын помещика Курской губернии. Начал военную службу в 1759 г. В 1786 г. он уже генерал-майор. Принимал участие в русско-турецкой войне, за что был награжден в 1792 г. орденом Св. Владимира 2-й степени. В 1794 г. назначен сенатором, в 1796 г. — малороссийским генерал-губернатором, в 1797 г. он комендант петербургской Петропавловской крепости. В 1798 г. произведен в генералы от инфантерии. Затем в 1801 г. ему было поручено управлять ~ ~


гражданской частью в Малороссии. С начала 1802 г. Вязмитинов — вице- президент Военной коллегии и член Непременного совета; с сентября 1802 г. до начала 1808 г. — военный министр. После временной отставки в апреле 1811 г. он назначается членом Государственного совета, а с марта 1812 г. по октябрь 1819 г. управляет Министерством полиции. С октября 1816 г. совмещает эти посты с должностью петербургского военного генерал-губернатора. В 1814 г. награжден орденом Св. Андрея Первозванного, а в 1818 г. получает титул графа.
Функции упраздненного в ноябре 1819 г. Министерства полиции передавались специально для этого образованной Особенной канцелярии министра внутренних дел, просуществовавшей до 1826 г., когда задачи политического сыска были возложены на известное Третье отделение Собственной его величества канцелярии. В 1832 г. в «Комитете 6 декабря 1826 г.» рассматривалось предложение о подчинении полиции Министерству юстиции, но это было признано нецелесообразным.


Глава 4
финансов
Функции и структура ведомства в 1802—1823 гг.
Закону от 8 сентя^я 3802 г. на министра финансов и его ведомство возлагались две важнейшие обязанности: «управление казенными и государственными частями, кои доставляют правительству нужные на содержание его доходы, и генеральное всех доходов рассигнование по разным частям государственных расходов». Министру финансов были подчинены Берг-коллегия, Монетный департамент, Лесной департамент, оброчные статьи и хозяйственное управление казенных земель и имений разного наименования, все государственные банки, придворные банкиры и комиссионеры, наконец, казенные палаты по винным подрядам и откупам и вообще «по всем делам, до умножения государственных доходов и рассигнования сумм касающимся». Министр финансов обязан был в конце каждого года составлять роспись государственных доходов и расходов на наступающий год и отсылать ~ 2^ ~


ее после утверждения императором государственному казначею для исполнения.
Как мы уже отмечали, внутренняя организация министерств, оставленная на прежних коллегиальных началах, противоречила личному управлению, положенному в основу должности министра. Министр имел дело с целыми учреждениями-коллегиями, которые представляли ему свои мемории, а он отвечал им предложениями. Канцелярии или департаменты министров существовали только для сношения с коллегиями, а не для непосредственного заведования делами. Состав их поэтому был очень ограничен. Так, по штату, утвержденному 19 ноября 1802 г., в Департаменте министра финансов положено было только 39 чиновников с ассигнованием на содержание их по 52,3 тыс. руб. в год.
Манифестом от 25 июля 1810 г. о новом разделении государственных дел в порядке исполнительном Министерству финансов отведены были все источники доходов: управление государственными имущест- вами, дела горные и соляные, сборы и пошлины всякого рода, в том числе и управление таможен, городские доходы и земские денежные повинности, дела монетные, банковые и проч. Ему же передавались дела упраздненного Министерства коммерции, в частности «сведения о российских промыслах за границей; заграничные торговые предприятия и экспедиции... учреждение коммерческих банков; таможенное управление, ревизия книг и документов; баланс привоза и вывоза товаров; предположения о переменах в тарифе; дела по транзитной торговле вообще». Внутренняя торговля оставалась в ведении МВД.
Наконец, 25 июня 1811 г. вместе с «Общим учреждением министерств» и «Общим наказом министерствам» было издано частное «Учреждение Министерства финансов и Наказ ему». Согласно последнему, казенными имуществами ведал Департамент государственных имуществ, которому были переданы и дела прежнего Лесного департамента; к нему же перешло из МВД заведование казенными крестьянами разных наименований, кроме заводских и фабричных. Департамент горных и соляных дел заменил прежний Горный департамент, с присоединением соляной части, переданной из МВД. Департамент внешней торговли получил в свое ведение все дела упраздненного Министерства коммерции, то есть наблюдение и направление заграничной торговли и таможенное управление. Департамент разных податей и сборов, образованный для заведования податным делом, не имел предшественника; ему были поручены подати, повинности, сборы с купеческих капиталов, сборы рекрутские, сбор подорожный и по водяным сообщениям, почтовые доходы; наконец, разные пошлины — гербовые, крепостные, канцелярские, за повышение в чинах и т. п. Существенную обязанность этого же департамента составляло заведование питейными сборами всех наименований. Канцелярия вела все сношения министра с его департаментами и с Государственным казначейством, все дела по внутренним и внешним займам, рас¬


сматривала финансовые проекты и «учреждения» по всем частям министерства.
Вследствие того, что Министерство финансов оказывалось чрезмерно крупным и сложным по составу учреждением, некоторые его структурные подразделения приобретали определенную автономность. Особенно это относилось к учреждениям, ведавшим горным делом и государственными имуществами. В 1837 г. было образовано даже особое Министерство государственных имуществ, в состав которого в 1874 г.
Здание на Садовой улице в Петербурге, где располагались в начале XIX в. департаменты Министерства финансов. Гравюра. XIX в.
вошел и Горный департамент. Соответственно историю двух этих ведомств мы рассмотрим в отдельных главах (5-й и 6-й).
Главная функция Министерства финансов — организация налого- поступлений и решающее участие в распределении государственных средств между ведомствами — делала его весьма влиятельным в сфере государственного управления. Годовой доход казны в рассматриваемый период составлял около 200 млн. руб. По мнению специалистов того времени, население России «сравнительно с [его имущественным] состоянием» было «обложено более высокими податями», чем в других странах, и это являлось главной причиной частых недоборов налогов. Около четверти государственных сборов давала подушная подать — подать с мужского населения (любого возраста). От нее было освобождено дворянство и некоторые другие социальные группы населения. За поступление подушной подати с крепостных крестьян отвечали их владельцы. Важной статьей доходов являлись акцизные сборы, в особенности сбор за торговлю вином. Отметим также доход с казенных имуществ (земель, лесов, рудников), сбор с частных горных заводов, пошлины за право заниматься торгово-промышленной деятельностью.


Первые министры финансов
На должность первого министра финансов в день воцарения Александра I был назначен А. И. Васильев, незадолго перед тем (22 ноября 1800 г.) уволенный Павлом I со всех занимавшихся им должностей. Среди министров нового царствования Васильев оказывался одной из главных фигур, олицетворявших традиции и опыт
екатерининского времени.
Граф А. И. Васильев.
Гравюра. 1800-е гг.
Назначение Васильева министром финансов было, по-видимо- му, безальтернативным. Пост этот представлялся в то время очень важным. Во многих странах Европы было осознано громадное значение финансового управления в контексте не только внутренней, но и внешней политики. В Англии должность министра финансов стала соединяться с должностью премьер-министра.
Алексей Иванович Васильев (1742— 1807) родился в Петербурге. Отец его служил в Сенате секретарем, по его стопам пошел и сын. Двенадцати лет он поступил в сенатскую юнкерскую школу и по окончании ее был определен протоколистом в Сенате. Генерал-прокурор князь А. А. Вяземский назначил его правителем своей канце¬
лярии. Считалось, что продвижением по службе Васильев был обязан только своему трудолюбию. Но, видимо, играла роль личная поддержка Вяземского, на немолодой двоюродной сестре жены которого, княжне В. С. Урусовой, Васильев женился. В 1770 г. он был назначен обер-секретарем Сената и стал заниматься в комиссии по составлению Уложения (свода законов). В частности, им был подготовлен сборник законов по финансовому управлению. Затем ему было поручено составление государственной окладной книги, чем впервые был внесен некоторый порядок в податное дело. Им же было написано наставление по финансовой части для учрежденных в губерниях казенных палат. Все эти работы способствовали переводу Васильева в 1781 г. во вновь созданную при Сенате же Экспедицию для ревизии государственного счетоводства. В случаях болезни генерал-прокурора ему поручалось докладывать Екатерине II о делах по казначейской части. После кончины Вя¬
земского Васильев был назначен директором Медицинской коллегии — одной из четырех, сохранившихся к концу 1780-х гг., — и вскоре сделан


сенатором. В медицинском ведомстве Васильев, по словам его биографов, «проявил значительную распорядительность».
После вступления на престол Павла I он, имея уже чин тайного советника, возвратился на финансовую работу: 4 декабря 1796 г. был назначен государственным казначеем, возглавив и объединив несколько учреждений, «представлявших собой как бы первообраз будущего Министерства финансов». В указе о назначении Васильева говорилось: «При самом вступлении в важную должность, на Вас возлагаемую, приложите старание собрать сведения и нам, как наискорее, доставить о всех доходах, о штатных и чрезвычайных или временных расходах, дабы мы, рассмотри оные и распорядя сообразно прямым нуждам государственным, могли поставить Вас в лучшую удобность управлять сею частью и отвратить всякий недостаток или затруднение» [72, т. 24, № 17609]. На государственного казначея возлагалась, в частности, обязанность составлять ежегодные сметы государственных доходов и расходов. Васильев сумел внести в это важное дело определенный порядок. 78-миллионная смета на 1801 г. была сбалансирована им с небольшим превышением доходов над расходами. Намерение Павла I установить должность финанс-минист- ра, соединявшую заведование Камер-, Эконом- и Берг-коллегиями, в его царствование не было реализовано. На местах органами государственного казначея были казенные палаты.
В 1797 г. Васильев жалуется баронским титулом (такой же титул одновременно был пожалован А. А. Аракчееву). Одним из первых он получил большой Мальтийский крест, что означало вхождение его в ближайшее окружение Павла I. Вскоре он получает следующий чин — действительного тайного советника — и награждается орденом Св. Андрея Первозванного. Однако в конце 1800 г. он был уволен «по наветам», а его преемником стал Г. Р. Державин. В марте 1801 г. Александр I вновь назначает Васильева государственным казначеем, а в сентябре того же года награждает графским титулом. Через год Васильев становится первым министром финансов и остается в этой должности пять лет.
В августе 1807 г. Васильев скончался «от удара». Поскольку прямых наследников у него не было, в память о нем Александр I распорядился передать графский титул его племяннику.
Несмотря на войны и череду неурожаев (лишь 1804 г. считался вполне урожайным), управление Министерством финансов Васильевым признавалось удовлетворительным. Отзывы современных ему государственных деятелей рисуют его с выгодной стороны. Канцлер князь А. А. Безбородко в своих письмах к графу С. Р. Воронцову называет Васильева человеком честным, твердым и знающим; граф В. П. Кочубей в переписке с тем же лицом указывает на благородное и независимое поведение Васильева и считает увольнение его от должности государственного казначея (в 1800 г.) незаменимой потерей. По поводу того же перерыва в служебной деятельности Васильева граф П. В. Завадовский просит С. Р. Воронцова сообщить, «чем провинился человек


благонравный, тихий и отнюдь не заносчивый». Воронцов в письме брату указывает на присущие Васильеву качества — честность и усердие к службе. В не менее привлекательных чертах обрисовывается личность графа Васильева в воспоминаниях лиц, служивших под его начальством. По их свидетельству, Васильев обладал проницательным умом и способностью обнимать предметы обсуждения во всех подробностях; трудолюбие, бережливость и беспристрастие были отличительными признаками его характера. Снисходительный и терпеливый в
отношениях с подчиненными, он нередко сам руководил занятиями начинавших службу в финансовом департаменте, и среди лиц, разделявших его труды, сохранилась о нем благодарная память. «Финансами заведовал очень разумный и практический Васильев, и они находились в прекрасном состоянии; подати были невелики, и народ преисполнен рвения», — вспоминал один из современников. Другой, однако, отмечал «сильное обеднение и утомление в русском народе» [43, с. 27].
Преемником А. И. Васильева на посту министра финансов стал его племянник Ф. А. Голубцов.
Ф. А. Голубцов. Федор Александрович Голубцов
Гравюра. 1810-е гг. (1758—1829) родился в семье самар¬
ского и уфимского помещика. Отец служил воеводой Пермской провинции и поручиком правителя Симбирского наместничества; мать была старшей сестрой А. И. Васильева. Выпущенный в 1776 г. из Артиллерийского и инженерного шляхетского корпуса в офицеры, Голубцов оставался на военной службе до 1782 г., когда был переведен на гражданскую службу — в канцелярию генерал- прокурора князя А. А. Вяземского. Проходя почти все время службу под начальством своего дяди, Голубцов занимал в 1785—1790 гг. должность «секретаря у генерал-прокурорских дел», в 1790 г. был назначен в число советников экспедиции, «для казенного управления учрежденных», а в 1796 г. в чине статского советника занял должность управляющего одной из этих экспедиций. В день назначения Васильева министром финансов, 8 сентября 1802 г., Голубцову, тогда уже тайному советнику и кавалеру ордена Св. Анны 1-й степени, было повелено вступить в должность государственного казначея, которая при образовании министерств «осталась на прежних основаниях». Заведуя казначейством, «Голубцов разделял до 1807 г. труды Васильева в тяжелую для государственных финансов эпоху


войн с Францией и Турцией». За это время деятельность Голубцова была отмечена назначением его в 1803 г. к присутствию в Комитете министров и пожалованием орденов Св. Александра Невского (1805), Св. Владимира 2-й степени (1806) и звания сенатора (1807). Тесная связь между Министерством финансов и Государственным казначейством, а также долголетняя служба Голубцова по финансовому управлению указали на него как на преемника Васильева.
Переход учреждений Министерства финансов в ведение Голубцова состоялся не сразу и считался временным. Должность министра финансов оставалась незамещенной более двух лет, в течение которых бремя заведования государственным хозяйством лежало на Голубцове. Вскоре началась война с Англией, а вслед затем, в марте 1808 г., произошел разрыв со Швецией. Военные события вновь принудили к крупным жертвам и к напряжению сил страны. Между тем предпринятые правительством организационные преобразования не коснулись еще государственных финансов, и на долю Голубцова выпало лишь принимать меры, чтобы предъявляемые к казначейству требования не оставались без удовлетворения. В этом отношении он может считаться продолжателем финансовой политики своего предшественника, взгляды которого были к тому же усвоены им за их долгую совместную работу. Перемены в служебном положении Голубцова за время заведования Министерством финансов состояли в производстве его в действительные тайные советники и назначении членом Непременного совета (1808). Из отдельных его мероприятий в области финансового управления должны быть отмечены издание правил о ревизии государственных счетов и составление обнародованных в указе от 25 августа 1809 г. правил о внутренних займах.
Критическое положение государственного бюджета вызвало неудержимую эмиссию бумажных денег (к 1810 г. курс рубля упал до 25 коп.). Было решено воспользоваться мирной передышкой, наступившей в 1809 г., для коренного преобразования финансов. Считалось, что Голубцов с этим не справится, и он в конце 1809 г. был уволен в отставку. Остаток своей жизни он провел в стороне от служебной деятельности. Современники отзывались о нем как о человеке добром и доступном каждому, имевшему к нему дело, но слабом.
При назначении преемника Голубцову (начало 1810 г.) выбор пал первоначально на графа В. П. Кочубея, но из-за отказа его Министерство финансов было вверено Д. А. Гурьеву.
Дмитрий Александрович Гурьев (1751—1825) происходил из старого дворянского рода. Получил домашнее образование. Молодость провел на военной службе (с 1772 г.). Сближение с графом П. М. Скавронским (двоюродным племянником императрицы Елизаветы Петровны) дало ему случай совершить трехлетнее путешествие по Европе. После возвращения в Петербург, в 1786 г., он был пожалован (по-видимому, благодаря покро~ 259


вительству породнившегося со Скавронским князя Г. А. Потемкина) из
капитан-поручика Измайловского полка в камер-юнкеры. Продолжая службу в придворном чине и упрочив свое положение женитьбой на дочери графа Н. В. Салтыкова, Гурьев в 1797 г. был произведен в гофмейстеры, а в следующем году награжден орденом Св. Анны 1-й степени. В феврале 1800 г. последовало увольнение его от службы, но уже в августе 1801 г. он был принят вновь и вскоре вступил в тесные отношения с кружком молодых советников императора Александра I (Кочубея, Новосильцева, Строганова и Чарторыйского). При учреждении министерств указом от 8 сентября 1802 г. Гурьев назначается товарищем министра финансов. Эту должность он совмещал с заведованием Кабинетом его величества. Пожалованный в 1804 г. орденом Св. Александра Невского и чином действительного тайного советника, Гурьев был сделан в 1806 г. министром уделов с оставлением в прежних должностях. После увольнения Ф. А. Голубцова при содействии М. М. Сперанского, а быть может и графа А. А. Аракчеева, Гурьев, сохраняя прежние должности, стал во гла-  ве финансового ведомства и вместе с тем был назначен членом Государ-
Граф Д. А. Гурьев. ственного совета (1 января 1810 г.).
Литография. 1800-е гг. в продолжение всего времени
своего управления Министерством финансов Гурьев пользовался неизменным доверием Александра I. Выражением милости к министру финансов было пожалование ему 30 августа 1814 г. ордена Св. Владимира 1-й степени, а 1 января 1817 г. — ордена Св. Андрея Первозванного. Высочайшим указом от 12 декабря 1819 г. во внимание к отличной службе министра финансов и в знак «особенного благоволения к трудам, понесенным им по управлению вверенным ему министерством», Гурьеву «с нисходящим потомством» пожаловано графское достоинство. В 1822 г. расстройство здоровья побудило Гурьева просить императора об освобождении от управления финансами, но эта просьба была уважена лишь 22 апреля 1823 г., когда состоялся указ следующего содержания: «Снисходя на прошение министра финансов действительного тайного советника графа Гурьева, по расстроенному здоровью, всемилостивейше увольняем его от звания министра финансов, оставляя в управлении его Кабинет и Министерство уделов» [43, с. 30, 34]. Эти должности Гурьев сохранил до своей кончины.
В воспоминаниях лиц, служивших в Министерстве финансов при Гурьеве и близко стоявших к нему, он предстает просвещенным — 260 ~


государственным деятелем, имевшим редкие для того времени познания в государственном хозяйстве, добрым начальником и человеком, не терявшим самообладания даже в тяжелые для него минуты. Гурьев и жена его (впоследствии статс-дама, скончалась в 1830 г.) имели двух дочерей и двух сыновей. Дочь Мария Дмитриевна была замужем за канцлером графом К. В. Нессельроде; ее великосветский салон считался первым в столице, гостей принимали в роскошной квартире, находившейся в здании Министерства иностранных дел на Дворцовой площади. Вторая дочь, Елена Дмитриевна, находилась в супружестве с А. В. Сверчковым. Александр Дмитриевич служил генерал-лейтенантом и был киевским, волынским и подольским генерал-губернатором, а впоследствии, в 1850-х гг., председателем Департамента экономии Государственного совета. Николай Дмитриевич состоял российским посланником в Гааге, Риме и Неаполе.
Должно быть отмечено, что в течение первых двух лет деятельности Гурьева на посту министра финансов ему была отведена скромная роль: истинным руководителем государственных финансов являлся тогда М. М. Сперанский, которому император в конце 1809 г. поручил разработать план финансовых реформ. Этим планом, внесенным в Государственный совет в день его открытия (1 января 1810 г.) и утвержденным императором манифестом от 2 февраля того же года, намечалось прекращение выпуска ассигнаций, погашение государственных долгов, увеличение государственных доходов посредством повышения существующих налогов и введения новых. Из числа намеченных мероприятий не все были приведены в исполнение (в частности, в связи с военными обстоятельствами), а некоторые не имели успеха, но главные установки «Плана финансов» оказали благотворное влияние на все последующее развитие российских финансов.
Одной из важных составляющих «Плана финансов» была установка на сокращение импорта, что делало желательным развитие собственного промышленного производства и благоприятствовало этому. Но прежде всего законом от 26 февраля 1810 г. было ужесточено таможенное обложение. А 19 декабря того же года Александр I утвердил подготовленное Сперанским же «Положение о неутральной торговле на 1811 г.», покровительствовавшее отечественной промышленности. Однако сокращение импорта повело к существенному падению таможенного дохода. Возросшие вскоре военные расходы вынудили продолжить выпуск не обеспеченных золотом ассигнаций. В результате улучшения финансового положения страны не последовало. Продолжившееся же падение курса рубля сильно затрудняло развитие внутреннего производства.
Гурьев с самого начала выступал противником покровительственного тарифа 1811 г. По его подсчетам только на потреблении сукон при повышенных пошлинах частные производители теряли до


24 млн. руб. в год, а правительство — до 4,5 млн. руб.; кроме того, от недостатка сукна в России сильно страдала торговля с азиатскими странами, которая давала «такие большие барыши». Видимого же эффекта национальной промышленности от повышения тарифов, по мнению Гурьева, не было. «Запретительная система оказывает вред внутреннему производству, отнимая у промышленников всякое побуждение к соревнованию и к усовершенствованию своих изделий и возбуждая промышленную спекуляцию», — писал он в 1813 г. [3S, с. 172—174]. Им был подготовлен свой вариант тарифа — с умеренными ставками. Но только в 1815 г. Гурьеву было разрешено (под влиянием идей о свободе торговли, господствовавших на Венском конгрессе) подготовить более либеральный тариф, который рассматривался как «мера переходная и осторожная» (опубликован 31 марта 1816 г.). Все же в 1818 г. по сравнению с 1816 г. объем импорта удвоился, достигнув 257,3 млн. руб.
1819 год стал важным рубежом в складывании финансового ведомства. Как мы уже отмечали, 4 ноября этого года заведование мануфактурной промышленностью и торговлей было передано из МВД в Министерство финансов. Это не только существенно усиливало влияние последнего, но и меняло направленность торгово-промышленной политики власти. Считалось, что широкие задачи торгово-промышленного развития страны теперь подчинялись фискальным интересам финансового ведомства. Когда вскоре же (20 ноября 1819 г.) был введен новый таможенный тариф, по существу строго охранительный, современниками он был воспринят как свободный (по сравнению с тарифами 1811 и 1816 гг.), открывающий дорогу иностранным товарам. Хотя ввоз возрос незначительно (в 1819 г. — 215 млн. руб., а в 1820 г. — 231 млн. руб.), последствия введения тарифа 1819 г. современники расценивали как «второе разорение» после наполеоновского нашествия.
Новый перелом в таможенной политике произошел в 1822 г. В одной из столичных газет объяснялось, что обстоятельства вынуждают Россию прибегнуть к системе торговой независимости, поскольку «туземные произведения» не находят уже сбыта за границей, отечественные фабрики закрываются одна за другой, звонкая монета уходит за рубеж, а русским купеческим домам грозит разорение. Было ясно, что торговые партнеры России вовсе не намерены адекватно вводить у себя «систему свободной торговли» и если Россия хочет развить свою промышленность, она должна ее защитить. Новый таможенный тариф предусматривал разделение всех товаров «на 4 класса: 1) товары первой необходимости, которые имелось в виду пропускать беспошлинно, как то: сырье, необходимое для наших фабрик и которого у нас недостаточно или вовсе нет, жизненные припасы и медицинские материалы, которые не могут быть заменены отечественными; 2) материалы, необходимые или полезные для наших фабрик и мануфактур или для жизни, которые со временем могут быть у нас — 262 ~


производимы или заменены отечественными произведениями; для этих товаров проект устанавливает очень умеренные пошлины; 3) товары, служащие для роскоши или прихоти, мануфактурные произведения, без которых можно обойтись, а также произведения, которые, при условии премий и других поощрений, а также вследствие введения машин у нас могут быть вырабатываемы, — на все эти товары наложена высокая пошлина, и 4) товары, привоз которых вредил бы преуспеянию нашей промышленности, — привоз их запрещен» [43, с. 143].
Тариф 1822 г. сразу же оправдал возлагавшиеся на него надежды: активный характер внешней торговли России был снова восстановлен.
Много позже (в 1858 г.), наблюдая отдаленные последствия тарифа 1822 г., И. С. Аксаков писал: «Никакая правительственная мера в России не произвела такого переворота в быту промышленном, как знаменитый тариф 1822 г. Московская, Владимирская, Костромская губернии образовали целый мануфактурный округ: целое народонаселение получило иное, фабричное направление; сотни тысяч рук пришли в движение, сотни фабрик выбрасывали ежедневно массы произведений, требовавших сбыта. Украина и Новороссийский край представлялись готовым обширным рынком» [2, с. 13].
И в дальнейшем (до 1841 г.) правительство неукоснительно держалось правила: допускать иностранные товары с пошлинами настолько высокими, чтобы нельзя было ожидать подрыва русскому производству. На те предметы, которые не производились в стране, назначались «очень возвышенные оклады», чтобы с них поступало как можно более таможенного дохода.
К передаче в 1810 г. (после ликвидации Министерства коммерции) управления внешней торговлей, а в конце 1819 г. и заведования мануфактурной промышленностью и внутренней торговлей, Министерство финансов оказалось не готово. Позднее признавалось, что до того финансовое ведомство оставалось в полном неведении «о действительных причинах успеха или упадка промышленности и о тех средствах, которыми правительство могло бы поддержать и восстановить падающие и сохранить, усилить и поощрить существующие мануфактурные заведения» [43, с. 42].
Сомнения в целесообразности передачи Министерству финансов заведования промышленностью и торговлей оставались и позже.
В день отставки Гурьева, 22 апреля 1823 г., министром финансов был назначен Е. Ф. Канкрин. При нем вопрос о передаче заведования промышленностью и торговлей в Министерство финансов возник вновь, что было связано с деятельностью «Комитета 6 декабря 1826 г.».
~ 26S ~


Е. Ф. Канкрин и его ведомство в 1823—1844 гг.
В стратегическом отношении главной задачей Министерства финансов как наиболее влиятельного экономического ведомства в первой половине XIX в. было содействие развитию промышленности и превращение России из аграрной страны в аграрно-промышленную, Граф Е. Ф. Канкрин. Литография с оригинала Ф. Крюгера. 1836
не зависящую исключительно от своего сельского хозяйства и промышленного импорта. Эту задачу ставил перед собой и новый министр финансов Е. Ф. Канкрин.
Егор Францевич Канкрин (1774— 1845) родился в гессенском городе Га- нау. Его прадед был пастором, а дед — горным чиновником. Отец, Франц- Людвиг Канкрин, известный своими учеными трудами минералог и инженер, находился на службе гессен-кас- сельского ландграфа, а в 1784 г. по приглашению графа П. А. Румянце- ва-Задунайского вступил на русскую службу (называясь в России Францем Ивановичем) и был назначен членом Берг-коллегии. В 1797 г. он вызвал к себе из Германии своего сына, Егора Францевича.
Молодой Канкрин учился сначала в классической гимназии в родном Ганау, а затем изучал юридиче¬
ские и политические науки в Гессенском и Марбургском университетах. В 1794 г. он получил степень доктора прав. Кроме юридических сведений Канкрин приобрел основательные познания в естественных науках и во многих отраслях техники, особенно в горном, лесном и строительном деле; вместе с тем он занимался философией и литературой. Окончив свое образование, Канкрин поступил на службу владетельного князя ан- гальтбернбургского и выслужил звание правительственного советника (Regierungsrath), но упрочить свое служебное положение в Германии ему
не удалось.
Благодаря связям отца, Егор Францевич поступил на русскую службу надворным советником, однако первые три года не занимал определенной должности и в течение этого времени добывал средства к жизни частными занятиями, испытывая нередко лишения и нужду. В 1800 г. способности Канкрина были замечены вице-канцлером графом И. А. Остер-
— 264 —


малом, которому он представил записку об улучшении овцеводства в России. При содействии Остермана Канкрин был определен в том же году помощником своего отца по управлению старорусским соляным заводом с чином коллежского советника, а 16 ноября 1803 г. переведен в Экспедицию государственного хозяйства Министерства внутренних дел советником по отделению соляных дел. Занимая эту должность, Канкрин совершил несколько служебных поездок по России, которыми воспользовался, чтобы ознакомиться со своим новым отечеством. Отличное исполнение возлагавшихся на него поручений послужило поводом к высочайшему пожалованию ему перстня с алмазами (1804), чина статского советника (1805) и ордена Св. Анны 2-й степени (1808). 7 августа 1809 г. Канкрин был определен инспектором иностранных колоний Петербургской губернии. Новая служба оставляла ему достаточное время для литературных занятий, результатом которых явились две работы по актуальным в то время проблемам: брошюра «О военном искусстве» и проект «О средствах продовольствия больших армий». Эти работы обратили на него внимание военного министра М. Б. Барклая-де-Толли, и в феврале 1811 г. он был переведен в Военный департамент.
Во время военных событий 1812—1815 гг. Канкрин проявил необычайную энергию и распорядительность по обеспечению продовольствием русской армии при передвижениях ее в пределах России и за границей. Способствуя своими умелыми распоряжениями успеху военных действий, Канкрин постоянно привлекался к участию в разработке планов движения войск. Мнение его ценилось М. И. Кутузовым, по представлениям которого Егор Францевич был награжден в 1813 г. орденом Св. Владимира 3-й степени. Организация снабжения русских войск за границей доставила ему еще две награды — ордена Св. Анны 1-й степени (1813) и Св. Владимира 2-й степени (1814). В 1815 г. он был награжден чином генерал-лейтенанта.
Деятельность Канкрина в эпоху Отечественной войны обнаружила в полной мере его выдающиеся административные и хозяйственные способности: своим знанием дела и бережливостью он способствовал сокращению издержек продолжительной войны и из средств, ассигнованных на ее ведение, сберег значительную сумму.
После окончания военных действий Канкрин состоял при главной квартире армии, проживая в Могилеве, Орше и Шклове. В 1816 г. он вступил в брак с Е. 3. Муравьевой, свойственницей Барклая-де-Толли.
С присущей ему энергией Канкрин воспользовался наступлением мирного времени, чтобы заняться двумя литературными работами. Первой из них было обширное сочинение «О военной экономии во время мира и войны и об отношении ее к военным действиям», которое вышло в свет в начале 1820-х гг. и явилось результатом личных наблюдений и опыта. Вторая работа касалась вопроса об освобождении крестьян от крепостной зависимости и была представлена императору в 1818 г. В ней Канкрин выступил сторонником освобождения крестьян с землей и начертал план мероприятий в этом направлении. Согласно плану, составленному в духе ~ 263 ~


осторожности и отодвигавшему окончание реформы на долгий срок, предполагалось постепенно ограничить крепостное право, затем отдать земли в наследственное владение крестьян и, наконец, даровать им право перехода и выкупа личных повинностей. Однако этот проект не имел практических последствий.
31 октября 1821 г. Канкрин назначен членом Государственного совета по Департаменту государственной экономии. В том же году вышло в свет его сочинение под заглавием «Всемирное богатство, национальное богатство и государственное хозяйство». Появление этого труда, содержавшего в себе, кроме теоретических положений, мысли автора о нуждах русских финансов, послужило как бы предвестием близкого перехода Канкрина к руководящей деятельности по финансовому управлению. Назначение его министром финансов, состоявшееся 22 апреля 1823 г., было неожиданностью для петербургского общества, хотя глубокие познания нового министра в финансовом деле признавались уже давно. Еще в 1813 г. М. М. Сперанский говорил: «Нет у нас во всем государстве человека, способнее Канкрина быть министром финансов» [43, с. 193].
Уже в конце александровского царствования Канкрин был награжден орденом Св. Александра Невского (1824), ему были пожалованы денежные суммы и аренда. Вскоре после воцарения Николая I Канкрин награждается орденом Св. Владимира 1-й степени (1826), а затем орденом Белого Орла и чином генерала от инфантерии. В 1829 г. он был возведен в графское достоинство, а в 1832 г. получил орден Св. Андрея Первозванного. В рескрипте, данном Канкрину при пожаловании этого ордена, заслуги министра охарактеризованы следующим образом: «Восьмилетнее управление ваше Министерством финансов постоянно отличалось благоразумной попечительностью и непоколебимым рвением, к благоустройству сей важной части государственного управления необходимыми. Многими полезными предначертаниями вашими, нами одобренными, точным выполнением оных и бдительным надзором доходы государственные при всех обстоятельствах не только удержаны от упадка, но и важные чрезвычайные расходы по войнам с Персиею и Турциею и по неожиданным событиям в Царстве Польском и в западных губерниях наших успешно удовлетворены; мануфактурам и промышленности отечественной дано быстрое, полезное направление...» [65, с. 150]. В 1834 г. Канкрину были пожалованы алмазные знаки к ордену Св. Андрея Первозванного, а в 1838 г. «вензелевое изображение имени императора на эполеты» (с повелением состоять при особе его величества). Тогда же он получил 30 тыс. десятин земли в Бессарабской области.
В конце 1830-х гг. вместе с М. М. Сперанским и В. А. Жуковским Канкрин принимал участие в воспитании наследника престола: читал цесаревичу Александру Николаевичу лекции по финансовой науке (с этой целью им был составлен труд под заглавием «Краткое обозрение российских финансов», обнимавший все стороны государственного и земского хозяйства).
— 266 —


В начале 1840-х гг. при его участии были решены в особом комитете, собиравшемся у императора, окончательные меры по исправлению денежного обращения, которые выразились в манифестах от 1 июля 1841 г. о выпуске кредитных билетов и 1 июня 1843 г. о замене ассигнаций и других бумажных денежных знаков государственными кредитными билетами, «разменными на звонкую монету».
Еще в 1833 г. Канкриным был подготовлен для Николая I отчет о деятельности финансового ведомства за десять лет. В марте 1843 г. он представил императору «Обзор примечательнейших действий по финансовой части в течение двадцати последних лет (с 1823 г.)».
К этому времени в деятельности Егора Францевича уже не было прежней энергии: здоровье его заметно разрушалось. В начале 1844 г. он настоял на своем решении оставить Министерство финансов. Указом от 1 мая 1844 г. он был назначен членом Государственного совета, причем получил от императора рескрипт следующего содержания: «Душевно соболезную к недугам, вас столь продолжительно томящим, вынужденным нахожусь согласиться на желание ваше оставить управление Министерства финансов, которым двадцать один год вы заведовали к совершенному удовольствию как покойного государя императора Александра Павловича, так и к моему. Повторяя еще вам искреннюю признательность за столь полезное ваше служение, надеюсь, что с восстановлением сил не оставите явиться вновь на службу в Государственном совете и при лице моем, с прежним вас отличающим усердием и ревностию к пользам государства» [43, ч. 1, с. 189].
Оставив Министерство финансов, Канкрин уехал за границу, где прожил около года. За это время здоровье его несколько окрепло; он мог вернуться к литературному труду и написал сочинение под заглавием «Экономия человеческих обществ и финансовый строй», которое явилось как бы окончательным выводом из его государственного опыта. В 1844 г. он был избран почетным членом парижской Академии наук. По возвращении в Россию летом 1845 г. Егор Францевич поселился в Павловске, близ Петербурга. К осени приступы тяжелой болезни возобновились и в ночь с 9 на 10 сентября Канкрин скончался. Торжественное погребение его совершилось 15 сентября на Смоленском кладбище в Петербурге.
От брака с Е. 3. Муравьевой Канкрин имел семерых детей.
Главными чертами характера Канкрина, по отзывам сотрудников, были непоколебимая честность, скромность привычек, бережливость и скрытая под внешней суровостью сердечная доброта. Чуждый всякой официальности в отношениях с подчиненными, он пользовался с их стороны искреннею любовью. Разносторонние познания и умственные качества Канкрина его современник граф М. А. Корф характеризует следующими словами: «С обширными, если не всегда глубокими, сведениями по всем отраслям знаний человеческих, с изумительной деятельностью и быстротой в работе, с прозорливой дальновидностью, наконец, с умом необыкновенно практическим, в нем соединялся чрезвычайный дар находить простую и удобоисполнимую развязку для самых сложных и щекотливых


вопросов. В речах его, несмотря на странный немецкий их склад и еще более странный выговор, всегда было что-то пластическое, осязательное для умов и понятий всех степеней...» [34, с. 269].
Судя по тому, что до 1840 г. Канкрин работал, не имея товарища (заместителя), он действительно отличался поразительной работоспособностью и, вероятно, скрытностью. До нас не дошло ни одного отзыва Канкрина о своих сотрудниках. Лишь в 1840—1841 гг. в связи с болезнью он передоверил часть своих дел Ф. П. Вронченко.
Упоминавшийся уже «Обзор примечательнейших действий по финансовой части...» заключался Канкриным так: «Вышеизложенный обзор беспристрастному читателю может служить материалом к суждению [есть ли основания] упрекать министра финансов, как то делали некоторые, что будто бы он в течение 20-ти лет ничего не делал и действовал без системы. Напротив того, обращая мысленные взоры свои назад — на столь значительный период своей жизни, министр финансов спокоен своею совестью и осмеливается думать, что между необъятным множеством бесполезных, лишних или маловажных дел и формальностей, в нашем управлении чаще, нежели где-либо, встречающихся, он не упустил сделать сколько мог существенно полезного, лаская себя надеждою, что разные действия Министерства финансов имели в некоторых отношениях не одно только временное влияние на направление дел и умов в Отечестве» [77, оп. 22, д. 105, л. 93].
Политические и экономические воззрения Канкрина изложены прежде всего в его печатных трудах и в отчетах о деятельности финансового ведомства. Он хорошо знал Россию, ее естественные, политические и социальные условия. Свою главную цель как министр финансов он видел в укреплении экономического могущества страны и роста народного богатства. При этом он полагал, что последнее должно быть достоянием возможно большего числа лиц, чем обеспечивалась бы социальная стабильность и хозяйственная активность общества. Сильная политическая власть и отлаженный государственный механизм рассматривались им как важные условия такой активности. Хозяйственная свобода признавалась предпочтительной перед свободой политической. На первое место Канкрин ставил не поиски новых благоприятных условий, а наиболее полное использование существующих, пусть и несовершенных. Не менее, чем общую производительность народного хозяйства, Канкрин считал важной трудовую занятость населения, а следовательно — социальное благополучие. Он выступал за отмену крепостного права (в перспективе) по соображениям более морального, нежели экономического свойства. Ссылаясь на примеры других стран, Канкрин считал положение крепостных не худшим из возможных, а способы улучшения их положения — не исчерпанными. Немедленная отмена крепостного права привела бы к катастрофе. Осуществлению такой акции в будущем должна была предшествовать прежде всего экономическая подготовка: интенсифи~ 268 ~


кация земледелия и сельскохозяйственных промыслов, с одной стороны, и развитие в стране промышленности (в том числе и в виде мелкого крестьянского производства), с другой. В разумном сочетании фабричного и кустарного производства Канкрин видел перспективу экономического развития страны на несколько десятилетий вперед. Нужны были время и опыт хозяйствования в уже существующих условиях, прежде чем станет возможным отказ от крепостного права без катастрофических последствий.
Проиллюстрируем обозначенную нами схему воззрений Канкрина рядом его собственных высказываний.
В самом начале своего труда «Экономия человеческих обществ и финансовый строй» (1844) автор пишет: «Для правильного приложения производительных человеческих сил, нужны известные обстоятельства, как необходимые условия, без которых силы остаются недеятельными или действуют очень мало.
Во-первых, нужно, чтобы устройство общества как государства было такое, в котором бы царствовал мир и порядок, — где бы каждый мог спокойно употреблять свои силы, равно как и то, что ими производится.
Для этого нимало не нужно, чтобы государство было идеального совершенства или чтобы принадлежало к так называемым свободным. Опыт учит нас, что даже и в монархиях, реже в деспотических, производительность народа может быть весьма великой. Не политическая, но личная свобода, но свобода развития и употребления сил и наслаждения их плодами споспешествуют производительности, а такая свобода может равно существовать и в республике и при единодержавии. Здесь иногда имеют разрушительное влияние общественные беспорядки и ожидание от них дурных последствий. <...>
Второе условие производительности есть собственность, движимая и недвижимая, и она должна быть потомственной... Коммунисты считают приобретение собственности чистым похищением; во многих случаях это могло быть справедливо. Но главный вопрос состоит не в происхождении собственности, которую время и политика уже освятили, но в том, чем бы можно заменить нынешние собственности. Новый наследственный раздел перешел бы в короткое время в прежнюю несоразмерность. Введение общественной коммунальной собственности, в которой каждый член пользовался бы пожизненно своим участком, не только приведет в упадок производительность, двигатели которой исключительная польза и попечение о своем потомстве, но и на практике это нововведение не может осуществиться, как идея слишком неотчетливая и неограниченная. Сделать государство, — по идеям коммунистов, — так сказать, отцом семейства было бы еще более фантастическим, было бы практической невозможностью невозможностей. Каким образом дать каждому то, что он заслуживает?
Но в делах человечества всегда останется явлением печальным то, что одни обладают неимоверно многим, а другие не имеют необходи¬


мого. Надобно улучшать где можно, но это трудно, и допускается только в известной степени.
Третье основное условие производительности состоит в наличности капитала. Производя, человек должен жить; множество вещей должны уже быть произведены, чтобы сделать возможною дальнейшую производительность; самые главные нужды человека и многие другие созревают только в известные эпохи: надобно сеять — чтобы пожинать; требуется тоже помещение, одежда, освещение, отопление, а всегда этого нельзя получить со дня на день. Одним словом, нужен запас, чтобы жить и удовлетворять всем исчисленным потребностям. Этот запас есть капитал потребительных предметов, то есть капитал вещей».
Канкрин считал, что в России более или менее обеспеченные люди, в частности чиновничество, живут не по средствам, не создавая капитала. «Мы не допускаем, — пишет Канкрин, — чтобы целью общества была возможно большая производительность и чистая прибыль». Целью должно быть «общее, хотя бы и среднее, благосостояние большей... части» членов общества. Это не только способствовало бы социальной стабильности государства, но и активизировало бы производительность.
Канкрин отмечает, что в начале века «химия и механика, физика и другие науки произвели... много великого и глубокомысленного в технических работах». Но все «эти изобретения произвели дешевизну и увеличили потребление, не дав собственно людям ни более богатства, ни более счастия... Они вспомоществуют избытку производительности и... делают не верным существование трудящегося класса, а часто повергают его в бедствие. Но нельзя положить пределов успехам человеческого духа и промышленности, и необходимо довольствоваться тем, что приносит время, будет ли это добро или зло».
Отдавая должное фабричному производству, где все эти достижения находят первоочередное и наибольшее применение, Канкрин настороженно относился к фабрике. «Фабричная же промышленность производит наиболее, но и порождает величайшую нищету... Страшно посмотреть, до чего дошло это в некоторых ветвях фабрик у различных народов, и еще страшнее подумать, до какой степени оно еще может дойти...» «Несмотря на необходимость в предпринимателях, чтобы дать ход делам общественным, они все же могут считаться угнетателями работников, которых принуждают трудиться в свою пользу; это всегда удобоисполнимо, и, таким образом, слабые и убогие по большей части делаются жертвами сильных и богатых».
Положение государств с развитой фабричной промышленностью, по мнению Канкрина, крайне опасно в социальном отношении. Опасным их положение было и в военном отношении: земледельческие страны тяготились бы своей зависимостью и пытались бы выйти из нее, а набор солдат из рабочего сословия не мог дать удовлетворительного контингента. Он считал, что в России ситуация складывалась иным, чем


на Западе, образом. «В России фабричные и другие работники приходят из селений, что, между прочим, имеет то величайшее достоинство, что препятствует чрезмерному умножению городского фабричного сословия, которое при застое в работах впадает в нищету. Крестьянин в таком случае возвращается в деревню, и если даже ничего не выработал и не уплатил податей, то имеет, по крайней мере, кров и ежедневную пищу. Фабричное сословие не соединяется, чтобы вынудить увеличение платы... Оставление работы, смятение не улучшают состояния работников фабричных и еще менее ограждают их от несчастного состояния... а всегда опаснее то, что невозможно предвидеть, как далеко может зайти в своем озлоблении такой народ при подобных обстоятельствах» [32].
В записке царю от 1 ноября 1834 г., в связи с рабочим движением в Европе, Канкрин писал: «У нас, однако, положение дела в сем отношении совсем другое, ибо работники на городских фабриках почти исключительно состоят из приходящих крестьян или имеют у себя дома хлебопашество... и при остановке работ возвращаются домой... Обстоятельство сие доказывает, что умножение у нас фабрик гораздо выгоднее и безопаснее, нежели в других государствах, что хозяева фабрики, с одной стороны, не могут иметь столько влияния на своих рабочих, а с другой стороны, сии последние не составляют опасного целого; первые же по собственному интересу привязаны везде к существующему порядку. Посему нет причины противодействовать у нас сосредоточению фабрик».
Особенной симпатией Канкрина пользуется «семейная фабричная промышленность» — так он называет мелкую крестьянскую промышленность. Ее развитие «имеет место в странах мало устроенных, где крестьянин большей частью производит сам предметы своих потребностей... Это выгодно там, где зима продолжительна», как в России. В качестве одной из причин возникновения крестьянской промышленности Канкрин указывает на то, что крестьянину выгоднее «употребить свой капитал и труд на торговлю и промысел, чем на дорогостоящее улучшение почвы».
«Работник в семейной промышленности находится, без сомнения, в самом счастливом положении. Мастерская фабрикация дает обществу более всего опоры. Фабричная же промышленность производит наиболее, но и порождает величайшую нищету... Фабричное производство порождает в низшем классе безнравственность, унижение, тупость, бунты, домогательство высшей платы... Страшно посмотреть до чего дошло в некоторых ветвях фабрик у различных народов, а еще страшнее подумать, до какой степени оно может еще дойти. <...> Иначе должно смотреть на фабрики, служащие собственно для государства. Пока частная промышленность верно и вполне удовлетворяет потребностям государства, все должно быть ей предоставлено. Но так как государство должно быть независимо и обеспечено в различных потребностях военного дела, и редко, а может быть и никогда, нельзя - 2?-!


исключительно положиться в этом отношении на частную промышленность, то государству необходимо иметь собственные литейные и пороховые заводы, оружейные фабрики и отчасти чугунные заводы, верфи и тому подобное. Без сомнения, казенные фабричные произведения могут обойтись дороже нежели на частных заводах; но зато все более обеспечено, можно в чрезвычайном случае усилить труд, избегнуть затруднений от частных промышленников, когда предстоит нужда, равно и возможных подлогов постановщиков и приемщиков. По- этому-то казенные фабрики такого рода существуют везде, равно как и горные промыслы, чтобы обеспечить себя в сыром материале» [32].
Известно, что Канкрин скептически (и даже враждебно) отнесся к планам сооружения в России железных дорог, в частности посредством акционерных обществ. Вот что он писал по этому поводу: «Не подлежит никакому сомнению, что железные дороги могут быть устраиваемы с большой выгодой в сильно населенных государствах, или при особенных обстоятельствах. Но... не всегда должно ожидать прибыли, и чем многочисленнее сделаются железные дороги, тем необходимо будут уменьшаться сообщения по этим путям. Между прочим заметим еще следующие обстоятельства:
1) Перевозка тяжестей и на большие дистанции не будет иметь слишком большого употребления на железных дорогах, в особенности когда она может производиться водой, тем менее, что жатва бывает раз в продолжение года и поэтому не требует скорого подвоза. Далее, для легких товаров необходимо во всяком случае заводить повсеместные магазины. Приняв все это в соображение, видим, что скорая перевозка желательна только для отдельных, чрезвычайных случаев. Притом же цена за перевоз не может быть низка на железной дороге.
2) Итак явственно, что главный доход с железных дорог основывается единственно на перевозке людей. Но ускоренная езда во многих случаях есть только потребность роскоши. Железная дорога подстрекает только к частым путешествиям без всякой нужды и таким образом увеличивает непостоянство духа нашей эпохи.
3) При железных дорогах, заманчивый блеск ажиотажа, как известно из опыта, будет отнимать капиталы и причинит этим большой вред земледелию. Весьма неестественно употреблять капиталы столь несоразмерно на одну из менее важных отраслей производительности, то есть на перевозку товаров и перемещение людей. Мелкие города должны прийти в упадок, а главные пункты железных дорог возвысятся еще более.
4) Между тем если железные дороги по необходимости должны быть введены, то весьма вредно предоставлять сооружение их вполне или пополам частным лицам, а в первом случае еще обеспечивать проценты. Правительство не должно предавать публику в жертву корыстолюбию частных обществ, но само предпринять дело, чтобы держать его в своих руках, и в случае нужды понижать цены, хотя бы с ущер¬


бом (оно может его перенести, а общество он убивает). Если же правительство решилось обеспечить проценты, то они должны быть гораздо ниже процентов от государственных капиталов; иначе когда акционер надеется кроме обеспечения еще и на барыши, тогда порождается раздражительный ажиотаж, как мы недавно видели.
Многое еще можно бы сказать. Мы смотрим на умножающееся число железных дорог, как на истинный недуг века, однако же от них происходит и польза: именно та, что несметные капиталы погибнут, распадутся между низшими классами, а там отчасти образуют новые капиталы. Таким образом человечество освободится от излишних капиталов, а это необходимо, дабы уравновесить великую несоразмерность богатства...» [32].
Не все аргументы Канкрина одинаково весомы. Несомненно, однако (и он ясно понимал это), что железные дороги должны были нарушить уклад экономической жизни многих районов страны и сделать необходимым ускоренное развитие в России железоделательной (и машиностроительной, в частности) промышленности. Образование же акционерных компаний с многомиллионными капиталами делало реальным и биржевой ажиотаж, и потери средств акционеров.
Канкирн, естественно, не одобряет крепостного права, но и не считает его существенной помехой на пути экономического развития России. Он пишет: «Не должно упускать из виду существенного различия между рабством и крепостным состоянием. У древних [для рабов] существовали домашние работы и сельские. Их положение, как видно из истории, было сноснее нежели положение нынешних негров, потому что последние употребляются только на специальные, в особенности тяжкие работы. Крепостное состояние, напротив, далеко не бедственно, потому что всякий крепостной в селении есть вольный работник, в те дни когда не исправляет барщины. В ином положении находится домашняя крепостная прислуга... С этим состоянием сопряжена беззаботность, которая у большей части людей этого состояния не допускает сильного желания перемены; в России крепостная дворовая челядь ставит себя выше простого мужика. Вообще всякое состояние должно быть сносно некоторым образом, если оно назначено иметь продолжительность... Нимало не желая оправдывать существования неволи, нельзя, однако ж, утаить того, что крепостное состояние, конечно, не самое бедственное, в какое может впасть человек. Русский крепостной мужик находится в несравненно лучшем положении нежели мелкий ирландский арендатор».
«Вознаграждение трудом за пользование землей составляет естественный и даже единственный способ в некоторых государствах; однако ж барщина должна переходить постепенно в аренду за деньги или за естественные произведения и, наконец, смениться совершенно, как это теперь везде видим. При том отнюдь не должно упускать из виду, чтобы крестьянин получал землю в собственность или, по крайней мере, в наследственное пользование; опыт уже доказал, что освобож¬


дение без предоставления собственности, а только соединенное с кратковременной арендой, гораздо вреднее нежели крепость: иначе освобождение такого рода можно назвать птичьей свободой» [32].
Некоторые из приведенных высказываний Канкрина не вполне понятны (возможно, это следствие неудачного перевода с немецкого), иногда кажутся наивными или лицемерными. Естественно, не все они прямолинейно реализовывались, но, несомненно, влияли на политику финансового ведомства.
При своем назначении министром финансов Канкрин застал на должности директора Департамента мануфактур и внутренней торговли небезызвестного С. С. Уварова. Его переход на эту должность с поста попечителя Петербургского учебного округа был, по-видимому, случайным — следствием конфликта с министром духовных дел и народного просвещения графом А. К. Разумовским. В 1824—1825 гг. Уварова сменил Я. А. Кайсаров, а после кончины последнего — Я. А. Дружинин, который еще с 1811 г. возглавлял канцелярию Министерства финансов. До 1830 г. он совмещал обе эти должности. Во главе департамента Дружинин оставался до 1848 г. По отзыву Н. Н. Греча, он «был человек очень способный к делам, мастер писать и отписываться, притом до чрезвычайности добрый, снисходительный и услужливый». Должность директора Департамента внешней торговли с 1824 по 1835 г. занимал Д. Г. Бибиков, а затем до 1849 г. — Д. С. Языков. Общую канцелярию министра в 1831—1844 гг. возглавлял А. М. Княжевич, а главой Канцелярии по кредитной части в 1824—1840 гг. был Ф. П. Вронченко. Оба они позднее занимали пост министра финансов.
При Канкрине Министерство финансов продолжало оставаться одним из крупнейших правительственных ведомств со сложной структурой. В его состав входили:
Департамент мануфактур и внутренней торговли и Комитет снабжения войск сукнами;
Департамент внешней торговли;
Департамент горных и соляных дел (позднее вошел в состав Министерства государственных имуществ);
Департамент государственных имуществ (до 1837 г.);
Строительная комиссия (1834—1845);
Департамент разных податей и сборов;
Департамент государственного казначейства и Главное казначейство;
Государственные банки: Ассигнационный, Заемный и Коммерческий;
Общая канцелярия, Канцелярия по кредитной части и Канцелярия по секретной части (с 1823 г.), а также другие структурные подразделения.
Опасения, что один человек (министр) будет не в состоянии удовлетворительно руководить таким огромным и сложным ведомством, как Министерство финансов, сохранялись в правительственных верхах


и при Канкрине. Уже в январе 1827 г. «Комитет 6 декабря 1826 г.» признал, что «Министерство финансов, по обширности своей, может... быть... подразделено на несколько главных управлений, ибо вообще и после многолетнего опыта признано, что один министр не в состоянии обнять совершенно всех различных и сложных частей, присвоенных его департаментам, от чего происходят часто весьма немаловажные упущения. Почему Комитет полагает, что необходимо учредить вышеозначенные главные управления на таком основании, чтобы они были
Здание Ассигнационного банка на Садовой улице в Петербурге. Гравюра Б. Патерсена. Начало XIX в.
лишь в некоторых общих отношениях к министерству, коему подведомственны, имели непосредственную ответственность перед верховным правительством и действовали по определенным с точностью для каждого правилам».
В частности, рекомендовалось «для дел, относящихся к устройству внутренней торговли и промышленности мануфактурной», образовать «отдельное главное управление и даже (по особым, достойным уважения причинам) до некоторой степени подведомственное Министерству финансов, или по крайней мере в непосредственных с оным сношениях. Комитет предоставляет себе впоследствии снова и подробнее рассмотреть сие предположение и притом разрешить другой вопрос, не полезно ли будет к сему же управлению присоединить и дела внешней торговли» [23, с. 42—43].
В декабре того же 1827 г., обсуждая «проект общего учреждения министерств», «Комитет 6 декабря 1826 г.» снова высказывался за


«отделение от Министерства финансов всех дел, касающихся до внешней и внутренней торговли, до народной промышленности и мануфактур... Для лучшего их устройства и для ближайшего деятельного надзора за течением дел» Комитет признавал «всего удобнее... составить из оных особенное управление под наименованием Министерства коммерции, существовавшего и прежде с 1802 по 1810 год...». Ведению главы этого министерства предполагалось «подчинить и ярмарки, кои ныне принадлежат к Министерству внутренних дел, хотя попечение об оных связано тесно с охранением и поощрением торговли промышленности» [23, с. 217].
Отвечая на эти предположения, Канкрин писал: «Обширность Министерства финансов... требует больших усилий. Но сему воспособить нельзя, ибо если бы сие Министерство потеряло единство распорядителя и совокупность мер и ресурсов, то в скором времени прервались бы связи и успехи, а дела и междоусобная переписка еще более бы умножились» [43, с. 123]. Впрочем, естественное расширение предметов ведомства имело все же последствием те или иные перемены в организации департаментов Министерства финансов.
Существенных преобразований в составе Министерства финансов было только два: Департамент государственных имуществ (ведавший, в частности, казенными крестьянами и лесным делом) был в 1837 г. преобразован в самостоятельное Министерство государственных имуществ, а в горном ведомстве, переданном позже в это министерство, в 1834 г. был создан военизированный Корпус горных инженеров.
Казенные палаты и другие губернские учреждения Министерства финансов не подверглись преобразованиям. Канкрин считал, что «губернское устройство лучше выдумать нельзя, как оно есть, ибо Екатерина II руководствовалась примером лучше устроенных монархий. Недостатки сего учреждения (местных органов власти. — Л. Ш.) происходят не от первоначальных ошибок, а оттого, что не решились благовременно приступить к тем починкам, кои в каждом здании по временам необходимы; но сии исправления не трудны, не требуют коренной переломки или вставления новых колес, а еще менее совершенной перемены духа сего управления. Главные недостатки оного ныне, кажется, суть: обессиление местной власти, излишество мертвых форм; недостаток постепенности в исполнении и ответственности; множество бесплодной переписки, дел, ведомостей, справок, наиболее уморительных и столь огромных, что их читать нельзя; полицейское утеснение общежития; недостаток способов сношений правительства с публикой; некоторые неудобства в порядке дворянских выборов; множество худо заплаченных чиновников; недостатки общего нашего законодательства, разные материальные недостатки, требующие перемены. Исправление сих недостатков, по моему мнению, может быть сделано постепенно, с удобностью; крутая переформировка будет сопровождаема большими потрясениями и останов¬


ками. Известно, что стоило первоначальное введение губернского [управления] даже исподволь» [43, с. 123].
Широкое распространение в николаевское царствование получили «особые вневедомственные комитеты», в деятельности многих из которых Министерство финансов принимало участие. Назовем лишь комитет «для устройства Петербурго-Московской железной дороги» (1842).
Однако все учреждения Министерства финансов в центре и на местах подверглись внутреннему усовершенствованию по следующим направлениям:
1. Были уточнены их функции, компетенция и структура.
2. Сокращена переписка и упрощено делопроизводство.
3. Приняты меры для улучшения состава чиновников и их профессиональной подготовки.
Условием успешной деятельности ведомства Канкрин считал «исправление недостатков организации по разным местам, к составу Министерства финансов принадлежавших». Вместе с тем, по его мнению, не следовало «делать коренных перемен» «без очевидной необходимости... ибо формы управления сами по себе мертвы, а успехи главнейше зависят от лиц и направления» политики. К тому же «каждая важная перемена влечет за собой неудобства и недостатки непредвидимые, а на первый раз умножает трения [управленческой] машины».
Существенный недостаток тогдашней администрации, по мнению Канкрина, заключался в чрезмерном развитии формализма. Необходимо, писал он, стараться направлять умы «более к сущности дела, которая теряется нередко в формах, переписках и обрядах, от страсти к излишним справкам и особенно от умножения инстанций и совещаний, всякую ответственность уничтожающих». В 1831 г., например, по одному Департаменту разных податей и сборов было отменено более 10 тыс. лишних отчетных ведомостей в год. В результате усилий Канкрина «убеждение в необходимости упростить дела стало почти общим».
Канкрин считал чрезвычайно важным «принять меры главным образом к тому, чтобы уменьшить по возможности злоупотребления по всем частям... сократить число чиновников, подготовить способнейших и улучшить их состояние».
Озабоченность вызвало слабое знание чиновниками «элементов того дела, к которому они были приставлены». Возникала необходимость «постепенно заменять прежних чиновников-канцеляристов специалистами-техниками». Для подготовки последних открывается множество новых учебных заведений, организуется издание пособий, приглашаются зарубежные ученые, командируются российские специалисты за границу.
Еще в конце 1824 г. Департамент мануфактур и внутренней торговли в докладе Канкрину обращал его внимание на то, что «ничто не может столько способствовать успехам народной промышленности,


как распространение познаний, необходимых для тех, кои ею занимаются. Денежные вспомоществования, при неослабном надзоре за действиями воспользовавшихся ими, порождали иногда быстрые успехи, каких нельзя ожидать от естественного хода вещей, но по большей части не приносили ожидаемой пользы, а личные ободрения и награды, удовлетворив тщеславие, весьма часто убивали стремление идти далее. После множества опытов наконец удостоверились, что просвещение есть хотя и не самое быстрое, но зато самое надежное средство к усовершенствованию промышленности. Ныне науки и искусства почти ежедневно обогащаются новыми открытиями, которые в других странах немедленно сообщаются мануфактуристам и приводятся в действие на их заведениях. Таким образом, промышленность во всех странах уравнивается, так сказать, в успехах своих: не следовать за успехами других значило бы оставаться в вечном младенчестве и осудить промышленность на совершенное бесплодие». Поэтому признавалось «необходимым приступить и изданию с начала 1824 г. периодического сочинения, которое будет иметь целью сообщение публике мануфактурных и торговых сведений». Периодическое издание было названо «Журнал мануфактур и торговли». С учетом примерно тех же соображений с середины 1825 г. было начато издание «Горного журнала». В мае 1825 г. по предложению Канкрина в Москве, «как средоточии... мануфактурной деятельности», был учрежден Технологический институт. Однако «по неимению слушателей» он «остался без действия».
«Специалисты-техники готовились прежде всего к государственной службе, постепенно заменяя прежних чиновников, зачастую незнакомых с элементами того дела, к которому они были приставлены». Вместе с тем через них власти пытались «руководить» «частной инициативой», которая «была в то время еще крайне слаба», «подавать пример улучшений и в горном, и в лесном деле, и даже в сельском хозяйстве». Считалось, что таким образом был достигнут «подъем общего уровня образования и промышленной деятельности народа».
Наконец, Канкриным были приняты меры к улучшению материального положения чиновников в центре и на местах. Это дало ему основание утверждать в обзоре деятельности Министерства финансов за двадцать лет, что «даже при сравнении с другими государствами не было... повода жаловаться на недостаточность содержания чиновников» [43, с. 205—206].
Важным шагом было образование 11 июля 1828 г. при Департаменте мануфактур и внутренней торговли Мануфактурного совета (под председательством директора департамента) из фабрикантов и заводчиков или других специалистов, дворян и купцов, в числе не менее шести лиц от каждого сословия, и, сверх того, из двух профессоров (специалистов по химии и механике) и одного технолога. Цель нового учреждения состояла в том, «чтобы доставлять правительству подробнейшие сведения о частных фабриках и содействовать их усовер¬


шенствованию как со стороны химических и механических познаний, так и путем устройства выставок мануфактурных произведений и иностранных образцов». Мануфактурный совет имел отделение в Москве; в губернских городах промышленных губерний положено было создавать губернские комитеты из фабрикантов — дворян и купцов, под председательством гражданских губернаторов; в прочих губернских городах и в промышленных уездах назначены были мануфак- тур-корреспонденты. 23 октября 1829 г. учрежден другой — Коммерческий совет с отделениями в Москве, Риге, Архангельске, Одессе, Таганроге и где впредь признано будет нужным. В Коммерческом совете «присутствовали» директора обоих департаментов — мануфактур и внутренней торговли и внешней торговли. Непременных членов положено было двенадцать (из русских негоциантов первой гильдии, производящих внешнюю и внутреннюю торговлю, и из иностранных гостей, по выбору купеческого общества), с утверждения министра финансов. Отделения включали по шесть членов из купечества первой и второй гильдий; председательствовали губернаторы и градоначальники. Коммерческий совет по требованиям министра финансов давал заключения по вопросам, «к торговым делам относящимся», и делал министру представления «о пользах и нуждах торговли и о препятствиях, затрудняющих свободное ее движение и успех». Для рассмотрения дел, касающихся одновременно и торговли и мануфактур, Коммерческий совет должен был иметь общие заседания с Мануфактурным советом; в Москве впоследствии назначен был даже общий председатель местных отделений Коммерческого и Мануфактурного советов.
Кроме того, в стране организуется несколько обществ для содействия отдельным отраслям торгово-промышленного дела.
В 1829 г. наблюдение за развитием промышленности на Западе было возложено на специальных агентов Министерства финансов сначала в Париже, а затем в Лондоне, Берлине, Вене и других «значительных городах». Там, где агентов не было, их функции возлагались на российских консулов. Агенты следили за новыми изобретениями, за положением промышленности; доставляли описания наиболее совершенных фабрик, присылали новейшие образцы изделий, чертежи, модели и даже экземпляры машин. Обо всех этих новостях доводилось до сведения фабрикантов через корреспондентов Мануфактурного совета и через «Журнал мануфактур и торговли». Кроме того, агенты Министерства финансов, так же как некоторые посольства и консулы, оказывали помощь фабрикантам в приискании иностранных мастеров. Присылаемые агентами коллекции образцов, а также модели машин выставлялись для обозрения всех желающих в особом зале департамента, о чем публиковалось в газетах; затем такую выставку отправляли в Москву и другие города; доставляемые же агентами Министерства новые машины передавались для опытов на фабрики. С 1843 г. фабрикантам и заводчикам предоставлялось право


приглашать губернских механиков для осмотра их заведений, совещания относительно возможных улучшений и производства разных построек, причем механики обязаны были производить это безвозмездно.
Таким образом, Министерство финансов «внутренне во многих частях своих было совершенно обновлено, хотя с внешней стороны сохранило почти весь строй и состав прежних своих установлений» [43, с. 341—342].
Проблемы внутренней и внешней экономической политики
Не вдаваясь в детали, отметим, что, находясь во главе Министерства финансов, Е. Ф. Канкрин основными своими задачами видел, во- первых, достижение равновесного бюджета преимущественно за счет всемерной экономии государственных средств, во-вторых, проведение «реформы денежной системы» с целью «восстановления металлического обращения» и, в-третьих, развитие национальной промышленности.
В борьбе за экономию государственных средств Канкрин проявлял большую твердость, рискуя отказывать самому Николаю I, пользуясь доверительными отношениями с ним. В литературе бытует рассказ о том, как на свои предложения об ассигновании государственных средств на некоторые мероприятия император нередко получал ответ Канкрина: «Нельзя, ваше величество, никак нельзя...» — и должен был отказываться от своего замысла.
К исправлению денежного обращения, нарушенного главным образом вследствие войны с Наполеоном, приступили после длительной подготовки реформы. 1 июля 1839 г. монетной единицей был объявлен серебряный рубль, и установлено неизменное отношение ассигнаций к серебру (1 руб. серебром равен 3 руб. 50 коп. ассигнациями), а с 1 января 1840 г. при Государственном коммерческом банке открылась депозитная касса для приема вкладов с выдачей взамен их депозитных билетов, исчисленных в серебряной валюте. Из этих вкладов главным образом и образовался металлический фонд, послуживший впоследствии для размена кредитных билетов. Мысль об исправлении денежного обращения посредством создания металлического фонда и открытия размена бумажных денег на монету высказывалась Канкриным еще до назначения его министром финансов. В своих сочинениях он заявил себя решительным противником бумажных денег и полагал, что действительная потребность в них может возникнуть лишь в стране с высокой культурой, при значительном развитии денежных оборотов. Если же бумажные деньги не-
- 280 —


избежны, то необходимо приложить все старания для устройства обращения их на правильных основаниях. Вред ассигнационного обращения Канкрин видел в колебании цен, исчезновении монеты из оборота, легкости пользования выпусками ассигнаций для бюджетных целей и с замечательной проницательностью предлагал, задолго до осуществления реформы, средство для исправления этого зла в виде упрочения (фиксации) курса ассигнаций. Теоретические выводы Канкрина, в главных их чертах, легли в основание денежной реформы, и хотя при обсуждении ее некоторые его предположения были отвергнуты, а другие видоизменены, тем не менее исправление денежного обращения совершилось.
В целях пополнения государственного бюджета и вместе с тем поддержки российской промышленности был взят курс на переход от строго покровительственного внешнеторгового таможенного тарифа 1822 г. к тарифу охранительному. Высокие таможенные пошлины на предметы импорта во все время управления Канкриным Министерством финансов сохранялись твердо и последовательно. Вместе с тем была усилена борьба с контрабандой. В результате Канкрин сумел значительно повысить эффективность таможенной политики относительно и развития промышленности, и повышения таможенных доходов. Опыт (прежде всего опыт Англии и Франции) показывал, что при некотором снижении ввозных пошлин таможенный доход государства может быть не только сохранен, но и повышен за счет увеличения объема ввоза (не опасного для отечественной промышленности). Министерство финансов успешно следило за конкретными результатами воздействия отдельных действующих пошлин на развитие конкретных отраслей отечественной промышленности. В зависимости от последнего ставки обложения постепенно менялись. Были повышены ставки на товары, приобретаемые представителями зажиточных слоев населения. Канкрин видел в тарифе «средство для привлечения неподатных классов населения к платежу налогов».
В отчете за десять лет управления Министерством финансов Канкрин писал, что «запретительная и охранительная система, судя вообще, может подлежать большим возражениям; но в частности для многих государств уже невозможно от оной отойти, особливо и по видам дохода, здесь всегда большое влияние имевшим». К числу таких государств, по мнению министра финансов, принадлежала и Россия. Канкрин ставил поэтому своей задачей постепенный, без крутой ломки таможенного тарифа 1822 г., переход от запретительной системы к охранительной. В одном из первых своих представлений по вопросу о таможенных пошлинах, в 1825 г., он так излагал свою таможеннотарифную программу, которой всегда оставался верен: «Министр финансов по части таможенной всегда имел в виду то правило, чтобы по возможности уменьшать пошлину с отпускных наших товаров, и особливо с тех, сбыт коих может быть стеснен взимаемой ныне с них пошлиной. С другой стороны, опыты доказывают, что запрещение-


привоза тех совершенно необходимых товаров, кои не выделываются у нас вовсе или в достаточном количестве или в надлежащем совершенстве, не уменьшая самого потребления, вредит честной торговле, лишает казну справедливого дохода, поддерживает лишь только контрабанду, процветанию наших фабрик наиболее вредную, и, наконец, затрудняет нашу торговлю, а по некоторым видам даже препятствует усилению вывоза наших произведений». Последовательное уничтожение запретительных статей министр финансов считал также мерой покровительства отечественным фабрикам и заводам, «кои нуждаются в образцах и требуют побуждения и соревнования» [77, оп. 22, д. 105, л. 93].
Первое в царствование Николая I изменение таможенного тарифа проведено в конце 1825 г.: пошлины с многих отпускных товаров уменьшены, а с некоторых сняты (между прочим, с железа), разрешен ввоз нескольких запрещенных товаров роскоши и произведено, с целью технического улучшения тарифа, уравнение некоторых ставок. Пошлины на вновь допущенные к ввозу товары назначены очень высокие. От этих изменений Министерство финансов ожидало небольшого сокращения таможенного дохода, в действительности же поступления 1826 г. превысили на 2 млн. руб. доход 1825 г. Законом от 26 марта 1830 г. список запрещенных к ввозу товаров еще более сокращен. Вместе с тем повышены пошлины на некоторые товары, привоз которых, как показал опыт, неблагоприятно отражался на российских фабриках. От внесенных в тариф перемен ожидалось уже некоторое увеличение дохода, но целью нового закона, как указывал министр финансов в представлении Государственному совету, был «не доход, а усиление и улучшение промышленности и облегчение торговли». В следующем году Канкрину вновь пришлось внести в Государственный совет представление по таможенному тарифу: необходимо было повысить пошлины с целью увеличения государственных доходов, равновесие которых с расходами было нарушено польским восстанием. 11 ноября 1831 г. пошлины на все привозные товары были огульно повышены на 12,5% «впредь до усмотрения». Принятая как временная мера, эта надбавка, однако, вошла в новое издание таможенного тарифа (1833). Но как только финансовое положение позволило, министр финансов исходатайствовал через Государственный совет об ее отмене на некоторые товары. Вместе с тем был сделан дальнейший шаг к осуществлению таможенно-тарифной программы финансового ведомства. В указе Николая I Правительствующему Сенату от 16 декабря 1836 г. говорилось: «Мы с удовольствием удостоверились, что действие строгих охранительных мер, в свое время необходимых, ныне, с быстрым промышленности сей (мануфактурной и фабричной. — Л. Ш.) расширением, может быть умерено не только без вреда дальнейшим ее успехам, но и с уверенностью, что раскрытие входа иностранным изделиям высшего достоинства, при соразмерной на них пошлине, поощрит производительные кассы


к вящей деятельности, посредством возбуждения полезного соревнования». Этим же законом был разрешен привоз некоторых запрещенных ранее товаров и «уменьшены пошлины с тех предметов, коих привоз мог быть облегчен без вреда внутренним произведениям» [65, с. 187]. Через два года, законом от 16 марта 1838 г., по тем же основаниям был расширен перечень допущенных к ввозу товаров и уменьшены пошлины на некоторые предметы ввоза.
В 1841 г. таможенный тариф подвергся коренному пересмотру, который был произведен «для соблюдения секрета» единолично министром финансов. Главной причиной пересмотра стала необходимость из бюджетных соображений повысить таможенный доход на 2,9 млн. руб. Как писал Канкрин государственному секретарю, он «весьма неохотно приступал к предположению о значительном возвышении таможенного дохода, предвидя большие неудовольствия». Пошлины были повышены не на все товары: на некоторые «из-за соображений о ходе торговли», наоборот, допущено понижение ставок; вместе с тем дано разрешение на ввоз еще целого ряда товаров. В результате под запрещением их осталось немного. Для облегчения расчетов карантинные пошлины и прибавочные (12,5) проценты присоединялись к основной пошлине.
Таковы главнейшие изменения в системе таможенного тарифа, произведенные по инициативе Канкрина. Отмена значительного числа запретительных статей и обложение вновь допущенных к ввозу товаров высокими пошлинами, понижение ставок с целью развития привоза и вывоза и повышение их для тех товаров, которые могут выдержать усиление обложения, — все эти меры, конечно, должны были, прежде всего, увеличить размеры внешней торговли и, соответственно, дать значительное повышение таможенного дохода. Действительно, доход за 1825—1843 гг. увеличился вдвое — с 15,5 млн. руб. серебром до 29,5 млн. руб.
Формируя и видоизменяя таможенную политику страны, Канкрин вынужден был считаться с существованием развитой контрабанды. Как это специально отмечалось в отчете о деятельности Министерства финансов за двадцать лет, несмотря на постоянную борьбу с контрабандой, «она оставалась в полной силе, подрывая правильную торговлю, вызывая среди заграничных негоциантов недоверие к русским фирмам, развращая и купечество, и чиновничество». Канкрин полагал, что «коренным условием всякой запретительной системы» (к которой здесь он относит и свою систему) является «ограничение контрабанды до самой возможной степени, без чего теряется цель и запретительная система обращается в тягость». Для этого имелось два пути: сокращение числа запрещенных к ввозу товаров и понижение пошлин (что подрывало контрабанду). Вместе с тем было необходимо улучшение содержания и самого состава таможенных чиновников и усиление охраны границ. 5 августа 1827 г. императором было утверждено представление министра финансов «О новом устройстве тамо— 2SS —


женной пограничной стражи». Главные перемены состояли «в твердом воинском разделении стражи, в назначении воинских командиров, в точном определении обмундирования и прочих снаряжений; в усилении числа людей и умножении жалованья надзирателям и помощникам». В 1835 г. на некоторых участках западной границы пограничная черта (зона) была расширена до 30 верст. Одновременно увеличивалось число таможен, переходных пунктов и «рыночных мест».
Весьма болезненной была проблема таможенной черты между основной частью России и Царством Польским. К началу николаевского царствования в Польше действовал тариф 1822 г. Уже вскоре по его введении русские фабриканты сукон подали министру финансов жалобы на подрыв их фабрик усилением ввоза польских сукон. Со своей стороны, и Канкрин находил, что польские фабриканты пользуются преимущественными выгодами перед российскими и что польское правительство только искусственными мерами (льготами, лицензиями и изъятиями по таможенной части) поддерживало сукноделие в Польше. Кроме того, были основания предполагать, что через Польшу ввозится в Россию много иностранных сукон. Канкрин не раз докладывал Николаю I о необходимости повысить пошлину на сукна из Польши, но император на это не соглашался. В 1826 г. министр финансов Царства Польского К. Любецкий возбудил вопрос об уничтожении таможенной черты между Россией и Польшей. Но это предположение встретило сильного противника в лице Канкрина, который «полагал, что таможенная черта весьма полезна в политическом отношении, отчуждая от Царства губернии, от Польши присоединенные». Не надеясь одолеть «контрабанду в польских таможнях и судебных местах», он «опасался совершенного упадка российской фабричной промышленности, так сказать, еще в младенчестве находящейся». Проект Любецкого был отклонен.
В экономических отношениях с Царством Польским Россия должна была постоянно иметь в виду тот факт, что польская шерстяная промышленность находилась в более выгодном положении, чем российская. Польские фабриканты пользовались дешевой шерстью от местного овцеводства и от близлежащих силезских и саксонских овчарен (при тогдашних способах перевозки расход на транспортировку сырого материала был весьма значителен). Кроме того, правительство Царства Польского всегда оказывало поощрение основанию новых фабрик и развитию прежних. Польский банк выдавал под очень низкие проценты и часто в убыток себе ссуды в поддержку лицам, устраивавшим фабрики. С другой стороны, в Польшу из соседней Германии постоянно приливали капиталы, предприниматели и рабочие, и таким образом немецкая промышленность перемещалась на польскую почву. Изделия, которые вырабатывались в Польше из привозного сырья, при ввозе в Россию оплачивались очень незначительными пошлинами, поэтому Польше было чрезвычайно выгодно разви~ ш


вать у себя «переделочную промышленность». Желая содействовать развитию последней, польское правительство в широких размерах разрешало беспошлинный ввоз в Царство шерстяной пряжи и даже сотканных шерстяных тканей, которые на польских фабриках только аппретировались (проходили завершающий этап отделки, обработки), снабжались свидетельствами о происхождении и привозились в Россию с уплатой 3% пошлины. Наконец, польские полицейские власти выдавали свидетельства о польском происхождении таких сукон, которые в готовом виде привозились в Польшу. Благодаря всему этому, ввоз в Россию польских сукон, при свидетельствах о местной выработке, быстро увеличивался: если в 1825 г. было ввезено 34 929 пудов сукна на сумму 5058 тыс. руб., то в 1830 г. — 56 896 пудов на сумму 7050 тыс. руб.
Вместе с тем возрастало и количество сукон из Царства Польского, выменивавшихся в Кяхте на китайские товары.
Польское восстание прервало торговые сношения с Царством Польским. 2 января 1831 г. Николай I утвердил доклад министра финансов о недопущении, впредь до повеления, привоза товаров из Царства в Империю. Как докладывал министр финансов, «выгоды от непривоза польских сукон тотчас обнаружились»: цены на сукна поднялись (особенно в Москве) «может быть более, нежели бы следовало». В том же 1831 г. московские суконные фабриканты подали просьбу об обложении польских сукон той же пошлиной, какая взималась со всех прочих иностранных сукон. Канкрин же полагал, что не следовало на Царство Польское распространять общий европейский тариф и «по заключающимся в оном запретительным статьям, и потому, что такое распространение вредило бы собственным нашим фабрикам затруднением сбыта в Польшу. Напротив того, снова надобно принять систему облегчительную, как для пользы обеих земель, так и для успокоения умов, присоединяя, сколько можно, к мерам справедливой защиты российской промышленности правило уравнительного взаимства прав для обеих земель». В основу своего проекта таможенного тарифа с Царством Польским Канкрин положил тариф, действовавший до 1831 г. Сохранялось право обеих частей государства на беспошлинный привоз из одной в другую сырья. Пошлины на польские изделия частью оставлены без изменения, частью же повышены в три — пять раз, «как в защиту и поощрение обоюдной промышленности, так и для получения умеренного дохода, по крайней мере для покрытия издержек по таможенной части». Наибольшее изменение коснулось сукон и шерстяных товаров: пошлина на них назначена приблизительно в 15% стоимости (в соответствии с обложением в Царстве Польском русских хлопчатобумажных изделий). Впредь не должно было допускаться никаких таможенных преимуществ одной из сторон. Предложения Канкрина были утверждены 12 ноября 1831 г. Восстановление торговых сношений Империи с Царством Польским предполагалось произвести постепенно.


Положение от 12 ноября 1831 г. вызвало возражения польских фабрикантов, в соответствии с ходатайствами которых было решено сократить срок введения нормальных торговых сношений Империи с Царством Польским: уже 28 января 1832 г. разрешен ввоз польских изделий (кроме льняных и шелковых); для облегчения положения фабрикантов сукон 5 февраля «дозволено, в виде особого снисхождения», отправлять в Кяхту транзитом сукно польских фабрик; 11 марта 1832 г. польским фабрикантам, мастерам и рабочим в случае переселения их в Россию предоставлены существенные облегчения. Последняя мера была ответом на заявление польских суконщиков, что введение повышенных пошлин вынудит их переселиться в Пруссию.
Введенные 12 ноября 1831 г. меры «не мало способствовали», как указывало правительство Царства Польского, «упадку в нем фабричной деятельности». Время от времени возникали предположения о снятии таможенной черты между Империей и Царством Польским. Правительство последнего ссылалось при этом на увеличение контрабанды в Царстве и значительность издержек на усиление таможенной стражи (в случае оставления в силе отдельного тарифа), а также на необходимость, «в виду возбуждения умов в Европе», более тесного единения Царства Польского с Империей.
Вопрос разрешился только в 1845 г., когда по указанию Николая I был создан особый комитет, в наставлении которому император писал: «Польза этого дела — государственной важности, и для достижения сего следует непременно преодолеть все затруднения, тем более, что все это возможно» [65, с. 192]. Но комитет пришел к заключению, что русский таможенный тариф нельзя применить к Царству Польскому, не нанося крупного ущерба польской промышленности. Главное препятствие заключалось в том, что польский тариф был «свободнее» русского и построен на иных основаниях.
14 июня 1835 г. Николаем I было утверждено положение о торговых сношениях Империи с Великим княжеством Финляндским. Положение вносило изменения в правила, действовавшие с 23 января 1824 г. Уменьшались таможенные формальности, расширялся список финляндских товаров, разрешенных к ввозу в Империю без пошлин. Но теперь иностранные товары могли ввозиться из Финляндии в Империю только морем. Товары из России, ввозимые в Финляндию морем или по сухопутной границе, пропускались беспошлинно.
Еще в 1821 г. российскому Закавказью было предоставлено право льготного ввоза всех европейских товаров. Таким образом, предполагалось установить прямой, через Тифлис, торговый путь между Европой и Азией, а вместе с тем привлечь в Закавказский край иностранные капиталы. Благодаря льготам установился правильный транзит европейских товаров, главным образом из Лейпцига через Броды, Одессу и Редут-Кале в Закавказье и далее в Персию, куда отправлялось также немало и русских мануфактурных изделий. В 1827 г. Канк- ~ ж ~


рин представил в Государственный совет предложения о «стеснении» такого транзита: «Опыты доказали, что наши фабрики требуют еще защиты и некоторых пожертвований; следовательно, правила, противные запретительной системе, остающиеся в своей силе в Грузии, принося некоторые частные выгоды для сей части государства, вредны, однако, для целого, особенно уменьшением потребления российских произведений в Закавказском крае. Степень вредности сего транзита очевидно доказывается тем, что четвертый уже год нижегородская ярмарка не снабжает Персию и самую даже Грузию товарами российских фабрик в той степени, как бывало прежде, и купечество на сие жалуется единогласно, особенно на ярмарку прошедшего года. Равным образом, хотя министр финансов старался поощрять наших фабрикантов к заведению в Тифлисе большого депо сукон, ситцев и пр., но они на сие не решились, опасаясь чужого соперничества. Следовательно, если не успокоить и не обнадежить торгового сословия, то российские товары более и более должны быть вытесняемы из персидской торговли». Соображения Канкрина встретили возражения со стороны ведомства иностранных дел, считавшего, что «во всяком случае нельзя приступить к изменению указа 1821 г. до истечения десятилетнего срока». Николай I повелел «считать дело сие отложенным до окончания персидской войны, и тогда войти... вновь с докладом» [65, с. 193].
К транзиту европейских товаров в Азию Канкрин вообще относился недоверчиво. Он полагал, что азиатские рынки должны быть сохранены для русских изделий, которые не могут выдержать соперничества на Западе. Опасался он и того, что под видом транзита будет производиться контрабандный ввоз европейских изделий на российские рынки. Поэтому Канкрин «всегда стеснял транзит» для европейских товаров. Наоборот, транзит азиатских товаров в Европу он считал вполне допустимым.
По туркманчайскому договору с Персией (1828) русские купцы получили право не только нанимать дома и кладовые для складирования товаров, но и приобретать их в собственность. Учреждались российские консульства в Персии.
В 1831 г. Канкрин вновь направил в Государственный совет представление об устройстве торговых и таможенных дел в Закавказском крае. Министерство финансов через особо командированных чиновников произвело подробное исследование условий закавказской и персидской торговли. Выяснилось, что в северные персидские провинции проникает много европейских товаров через Эрзерум или Трапе- зунд и Константинополь. Эти товары из Персии распространяются и по Закавказью. Таким образом, признавал Канкрин, «нам не удалась одна из главнейших целей издания указа 1821 г. — отвлечь от сего пути торговлю в Грузию; к сему и на будущее время мало представляется надежд». Что касается транзита европейских товаров из Лейпцига через Одессу, то он сильно стеснял российскую мануфактурную промышленность: европейские изделия не только шли этим путем


в Персию, но и распространялись по Закавказскому краю, влияя на сбыт русских мануфактур и сокращая торговлю через Астрахань. Из русских товаров продавались только громоздкие или ломкие, а также мануфактурные изделия, по своей дешевизне выдерживавшие конкуренцию с лейпцигскими, например ситцы и нанка. Задачей проектированной Канкриным новой торговой системы для Закавказского края было «поощрение собственной нашей мануфактурной деятельности и торговли, с сохранением транзита для иностранных товаров только по мере возможности». Предположения министра финансов, одобренные Государственным советом, были утверждены 3 июня 1831 г. вместе с правилами об устройстве таможенной части в Закавказском крае. Эта мера была с одобрением встречена российскими предпринимателями, один из которых писал: «Прекращение тифлисского транзита, столь для нашей торговли пагубного, вновь откроет ей пути к азиатским странам, ныне иностранными изделиями наводненным» [65, с. 194].
Вместе с тем по инициативе Канкрина в Тифлисе учреждается ярмарка, организуется конвой караванам, идущим в Персию, даются льготы и облегчения торговым компаниям и привлекаются к их учреждению капиталисты и предприимчивые люди. В большинстве случаев такие компании оказывались, однако, недолговечными. Министерство финансов и само делало попытки отправки товаров на южно-азиатские рынки, с целью ознакомить азиатских потребителей с изделиями русских фабрик и тем проложить дорогу российским промышленникам. Результат многих таких попыток получился неутешительный. Пришлось признать, что «соперничать с англичанами в мануфактурных произведениях нам еще невозможно» (1838). Сам Николай I очень интересовался успехами восточной торговли. На одном из докладов Канкрина с отчетом о распродаже в Астрабаде составленной Министерством финансов партии русской мануфактуры и железа он написал: «Не весьма удачно, но не надо терять надежды и повторить опыт» (1839).
Собственно на Закавказский край Канкрин смотрел как на колонию России в субтропической зоне; поэтому, по его мысли, задачей Министерства финансов являлось поощрение там культуры тех ценных тропических растений, которые Россия получала на крупные суммы из других стран, как то: хлопок, чай, сахарный тростник, индиго, кошениль, рис, маслины и пр. С этой целью министерством производится перепись населения Закавказского края и его камеральное и финансовое описание, туда командируются сведущие в тропических культурах лица, оттуда рассылаются семена, саженцы и пр., в Тифлисе учреждается Закавказское общество для поощрения промышленности и сельского хозяйства (1833), раздаются земли для разведения фабричных и садовых растений (1834), «исходатайствываются» льготы иностранцам по «насаждению» ими разных отраслей промышленности (1839).
— ш ~


Постоянное внимание Министерства финансов привлекала также традиционная торговля с Китаем в пограничном городе Кяхте. Главным китайским товаром являлся чай. Российская сторона предлагала пушнину, юфть, мануфактурные изделия, сукно. Сделки осуществлялись путем обмена товара на товар. 18 августа 1826 г. был установлен возврат кяхтинской пошлины за чай, вывозимый для продажи в Европе. Благодаря этой мере русско-кяхтинский чай появился в 1827 г. в Лейпциге и на других рынках Европы, но торговля им никогда не достигала сколько-нибудь существенных размеров. Чтобы предупредить всякую конкуренцию кяхтинскому чаю, ввоз в Россию кантонского чая был воспрещен.
В 1825 г., несмотря на просьбы прусского правительства, Россия не согласилась на дальнейшее допущение транзита прусских сукон в Кяхту. Тогда главное участие в продаже шерстяных изделий Китаю перешло к полякам. По имеющимся свидетельствам, многие прусские фабриканты перенесли свое производство в Польшу именно для того, чтобы иметь возможность продавать свои изделия в Китай — это было в то время чрезвычайно выгодно. Тогда количество как польских, так и прусских сукон, сбывавшихся в Кяхте, стало быстро возрастать. С изданием положения от 12 ноября 1831 г., увеличившего пошлины с польских сукон, привозимых в Россию, торговля ими в Кяхте должна была упасть. В виде временной меры было дозволено польским промышленникам отправлять в Кяхту в 1832 г. 300 тыс. аршин, а в 1833 и 1834 гг. по 200 аршин. Затем транзит польских сукон в Кяхту совершенно прекратился, и выгодный китайский рынок был предоставлен только русским фабрикантам.
В конце 1830-х гг. возникли опасения конкуренции Англии на китайских рынках. Опасения эти особенно усилились после заключения в 1842 г. в Нанкине трактата между Китаем и Великобританией, которым открывались для европейской торговли порты Кантон, Амой, Фучжоу, Нин-бо и Шахай, чем облегчалась возможность доставки европейских товаров в Монголию и Маньчжурию. Между тем постоянные несогласия между русскими и китайскими купцами в Кяхте достигли таких размеров, что министр финансов вынужден был испросить повеление императора «внушить через председателей московских отделений Мануфактурного и Коммерческого советов московскому купечеству, что в настоящем положении дел Китая и Англии желательно не вредить торговле возвышением без крайней необходимости цен товарам». Поддержание добрососедских отношений и устойчивость законов, касающихся пограничных сношений, составляли, по мнению Министерства финансов, условие развития российской торговли в Китае. В 1838 г. Канкрин отклонил проект одного из кяхтинских купцов о пересмотре утвержденного еще в 1800 г. тарифа, хотя тот основательно доказывал, что тариф уже не соответствует товарным ценам и пошлины легко могут быть возвышены. В тарифы по кяхтинской торговле 1840 и 1841 гг. также внесены лишь немногие перемены.
- 289 ~


Министерство финансов осторожничало, считая более надежным оставить прежние пошлины, лишь исчислив их в серебряной валюте, так как опасалось, что перемена в пошлинах вызовет изменения в расценке товаров, а это поведет к замешательству в меновой торговле с Китаем.
Тотчас по получении известий о воспрещении китайским правительством ввоза опиума Министерством финансов был запрещен пропуск опиума в китайские пределы «для вящего утверждения доброго согласия, издавна существующего между Россией и Китайской Империей». Чтобы ознакомить китайцев с русскими изделиями, министерство несколько раз составляло образцовые партии отечественных товаров, которые отправляло в Китай для продажи и раздачи китайцам; сведения о том, как встречен товар китайцами, какие сорта наиболее понравились, сообщались мануфактуристам.
Как отмечал сам Е. Ф. Канкрин, одну из важнейших своих задач он видел в том, чтобы «усилить всеми способами внутреннюю и внешнюю торговлю, фабрики и все вообще ветви народной производительности, поколику сие последнее зависит от Министерства финансов, ибо Министерство финансов упустило бы самое высшее свое занятие, если бы, ограничиваясь пользованием обыкновенными плодами народной деятельности, на часть государства причитающимися, не думало об умножении самих источников общего богатства» [43, с. 368].
Внимание к промышленности в начале 1830-х гг. обусловливалось, в частности, неурожаями в стране и сокращением внешнего спроса на хлеб. В решении этих задач Канкрин имел возможность опираться на решительную поддержку Николая I. Последний сам хорошо понимал значение промышленного развития страны и лично интересовался достижениями промышленности. В 1832 г. в рескрипте на имя Канкри- на император благодарил его за то, что «мануфактурам и промышленности отечественной дано быстрое, полезное направление». Как справедливо отмечается в юбилейной истории Министерства финансов, Николай I «постоянно стремился» «поднять отечественную промышленность на высоту, равную иностранной» [43, с. 369].
К началу царствования самые первые шаги в этом направлении, казалось, были сделаны: по официальным данным (явно не полным), в 1826 г. только в обрабатывающей промышленности насчитывалось более 5 тыс. фабрик с более чем 200 тыс. рабочих. Особую группу составляло несколько десятков горнозаводских предприятий (в том числе железоделательные). Наконец, третью группу составляли предприятия мелкой крестьянской (деревенской) промышленности. Во многих случаях четких границ между предприятиями этих трех групп не существовало. Даже терминология для их обозначения не была четкой. Этой же классификации вынуждены держаться и мы.
Предприятия первых двух групп были подведомственны соответственно Департаменту мануфактур и внутренней торговли и Департаменту горных и соляных дел Министерства финансов. Исключение
— 290


составляли оружейные предприятия, подчиненные придворному ведомству. Существование мелких крестьянских предприятий законом практически не регулировалось, и они оказывались «безнадзорными», не учитывались статистикой. Фактически они развивались в фарватере фабричной промышленности.
Время с конца 1820-х и до начала 1840-х гг. было особым периодом в экономическом развитии России. Он характеризовался сокращением сельскохозяйственного экспорта, падением цен на хлеб, а в
1833 г. — небывалым неурожаем и голодом. Голод «раскрыл перед государем и правительством... потрясающую картину народного бедствия» [25, т. 2, ч. 1, с. 191]. Все эти обстоятельства заставили страну обратиться к промышленности и торговле.
Еще в 1827 г. «Журнал мануфактур и торговли» писал: «Россия до сего времени почиталась государством единственно земледельческим. Мнение сие укрепилось веками. Да и впредь Россия надолго еще ограничилась бы сим уделом, если бы неожиданное событие не расстроило совершенно существовавшей до сего времени теории и не изменило всего вида вещей открытием для нашего государства обширнейшего и блистательнейшего поприща... Все иностранные государства, кои прежде по большей части от нас получали земные произведения, ныне уже с примерным успехом занимаются собственным


земледелием, употребляя все старания к усилению оного. Ибо которое государство не пожелает сбросить с себя иго монопольной зависимости..?» Отсюда делался вывод, что «на столь богатой естественными произведениями земле, какова есть в обширной России, при столь многих благоприятствующих местных положениях и климатах, мануфактуры и промышленность должны избрать в ней свою вековечную столицу...»
Предпринимателями неоднократно возбуждался вопрос о необходимости активных государственных мер поощрения развития промышленности. Шагом в этом направлении стало, как уже отмечалось выше, образование 11 июля 1828 г. при Департаменте мануфактур и внутренней торговли Мануфактурного совета. Годом позже в записке Мануфактурного совета в Министерство финансов констатировалось как общеизвестное явление, что «повсеместный упадок цен на хлеб и на все без исключения произведения сельской промышленности заставил все почти сословия народа обращаться на промышленность рукодельную — искать занятия и способов жизни на станах мануфактурных и покидать истощенные поля и неблагодарное орало» [64, с. 92]. Под «промышленностью рукодельной» в то время подразумевалась главным образом группа производств, составлявших текстильную промышленность, — 1287 предприятий из 5 тысяч, существовавших в России на 1825 г. В том числе хлопчатобумажных фабрик и мануфактур насчитывалось 484, суконных — 324, полотняных — 295 и шелковых — 184. Преобладание текстильных предприятий для этого времени — явление обычное во всех странах, поскольку они обеспечивали армию и население одеждой (а флот — парусиной).
Проблема первой четверти XIX в. — снабжение армии сукном — во второй четверти века была решена. Внутренняя конкуренция понизила цены на сукно, в том числе на сукно высшего качества. На первое место выдвинулась хлопчатобумажная промышленность, продукция которой, по выражению Канкрина, «переменила даже одеяние простого народа». Само существование и успехи развития этой отрасли поражали современников. Всегда считалось, что успешнее всего развиваются те отрасли промышленности, которые могут основываться на национальном сырье. Тут же не было ничего подобного. Лишь в конце XVIII в. хлопок стал широко ввозиться в Европу из Индии, Америки и Египта. Возможность механизировать производство хлопковой пряжи и тканей из нее укоренило и развило производство хлопчатобумажных тканей сначала в Англии, затем, в начале XIX в.,— во Франции и других странах. Ткани эти, несмотря на импорт сырья, оказались относительно дешевы и к тому же гигиеничны. Менее технологичные льняные ткани были оттеснены.
В записке неизвестного нам автора, датированной 1841 г., читаем: «Из всех произведений природы, Богом нам дарованных, конечно, ни одно не споспешествовало столько к удовлетворению потребности человека и к развитию народного богатства, сколько хлопчатая бумага.
- 292 ~


Еще в недавнем времени, назад тому по л века с небольшим, бумажная пряжа и ткани привозились в Европу... на значительные суммы. А ныне образованные европейские государства ограничиваются только привозом хлопка. Обрабатывая сами этот сырой материал, они не только удовлетворяют собственную потребность, но и снабжают тканями те самые страны, откуда получают сырой материал и где туземные фабрики не могут уже с ними соперничать». В России «правительство всеми мерами деятельно старается дабы прочным водворением внутри империи бумажной фабрикации не только поставить себя в независимость от иностранцев по сему важному и сделавшемуся необходимым предмету, но и усвоить в пользу государства великие созидаемые оным богатства». Многие из российских хлопчатобумажных фабрик «стоят уже на высокой степени совершенства, как, например, фабрики Волкова, Штиглица и др.». «Что же касается до немеханической пряжи и особенно до прочих частей фабрикаций, последующих бумажно-прядильному производству, как то крашение, тканье миткалей и набивка, то стараниями нынешнего министра финансов производство сие размножилось и беспрерывно размножается не только по городам, но и по селениям. Словом, все отрасли хлопчатобумажного дела прочно водворились у нас. Особенно в центральных наших губерниях, как то Московской, Владимирской, Ярославской, Калужской...»
Делался вывод: «хлопчатобумажное дело составляет вообще важнейший... предмет народной фабричной производительности» и «благие по сему предмету усилия Министерства финансов увенчались желаемым успехом».
Автор записки ратует за развитие льняной промышленности, которая могла бы использовать отечественное сырье. По его данным, почти 20% стоимости вывоза из России приходилось на лен-сырье. В льнопрядильной промышленности «ручное производство сильно соперничествует механическому», хотя «учреждено уже несколько частных фабрик... где пряжа производится улучшенными механическими способами и этому образу производства наступило наконец время желаемого развития», при условии «большей дешевизны многосложных потребных к тому машин». Несмотря на то, что в Россию ежегодно ввозится машин на сумму до 2 млн. руб., «механическая часть находится у нас не в удовлетворительном еще положении, и посему она могла бы еще нуждаться... в поддержке от казны», — заключает автор записки [77, оп. 24, д. 427].
Главным средством развития промышленного производства считалось «насаждение» фабрик как наиболее совершенной формы организации промышленности. Для ускорения дела практиковалось приглашение в Россию опытных и обладающих капиталом западных предпринимателей, которые довольно быстро русифицировались.
Как уже отмечалось, отношение к фабрикам (как отечественным, так и иностранным) было двойственным. С одной стороны, они удовлетворяли внутренний спрос на промышленные изделия и служили - 293 ~


примером для российских предпринимателей. С другой — они порождали пролетариат, возможные последствия чего были видны на примерах Запада, особенно же Англии. Была, однако, утешительная надежда на то, что численность пролетариев в России некоторое время не будет чрезмерной, поскольку значительную часть рабочих составят крестьяне-отходники, не порывавшие связи с землей.
Учитывая климатические условия России (длительную зиму и продолжительный несельскохозяйственный период вообще), фабрики (как отечественных, так и иностранных предпринимателей) во многих случаях основывались не в городах, а вблизи их в расчете на работу крестьян окрестных деревень. К сезонной работе приспосабливали и сам режим деятельности фабрик. Связь крестьян с землей использовалась фабрикантами и для сокращения оплаты их труда. Особенно отход на фабрику получил развитие в центральных малоземельных губерниях страны и там, где крестьяне издавна занимались домашней работой (промыслом) для себя и соседей.
В отраслях фабричного производства с несложной технологией (чаще всего в текстильной промышленности) такой симбиоз имел важные последствия. Получив навыки работы, крестьяне сначала стали договариваться о выполнении ее части у себя на дому с использованием труда членов семьи (примитивная техника того времени это позволяла). Следующим шагом стала работа крестьян на дому, с использованием своего сырья, и самостоятельный (или через посредников) сбыт изделий или полуфабриката. Крестьянское производство стало конкурировать с фабрикой. Как правило, крестьянский товар обходился дешевле, хотя и был менее качественным, чем фабричный. Поэтому он имел самого массового невзыскательного покупателя — сельских жителей.
Работать на фабрике или на дому могли крестьяне разных категорий. При работе крепостных помещик имел, по понятным причинам, свой интерес, иногда выступая организатором дела и «опекуном» своих людей.
Ряд исследователей отмечал тот факт, что крепостное право способствовало развитию крестьянской промышленности, в частности потому, что помещики нередко направляли своих крепостных для обучения разным профессиям и организовывали мастерские и даже фабрики в имениях.
Мелкое крестьянское производство в то время казалось многим средством и сдерживания фабричного (капиталистического) производства, и смягчения отношений между помещиками и крепостными, и, что более важно, некоторой «подготовкой» к отмене крепостного права. В частности, навыки промышленного (кустарного) производства облегчали отрыв крестьянина от земли, давая ему новую точку экономической опоры.
Совершив путешествие по стране (1829—1830), председатель Мануфактурного совета барон А. К. Мейендорф пришел к выводу, что — ш —


«промышленность в России развивается так быстро, что даже излишне было бы ускорять ход оной. Таковые действия имели бы опасные последствия, ибо произведения превзошли бы меру потребления». Это опасение в январе 1831 г. было поддержано Канкриным, который предупреждал Николая I, что «произведение и сбыт должны умножаться взаимно и на сие требуется время. Чрезмерное размножение фабрик в Англии, как ныне опыты доказывают, было зло...». В 1843 г. Канкрин отмечал уже как факт, что «последствием» всех принятых Министерством финансов мер и «собственных порывов промышленников было известное (в значении «общеизвестное». — Л. Ш.) развитие наших фабрик почти по всем отраслям сего народного занятия и продолжающееся постепенное улучшение оных. К сожалению, должно сказать, что фабрики наши по некоторым отраслям начали слишком много производить». В связи с низким спросом, «несмотря на принятые особые меры, отстало только льняное утонченное производство». Преемник Канкрина на посту министра финансов Ф. П. Вронченко в 1844 г. обращал внимание на другую сторону явления — на то, что «развитие промышленности России в последние 20 лет... привело к... сокращению спроса» на зарубежные товары. Последнее было зафиксировано и в отчете Департамента мануфактур и внутренней торговли за 1845 г.: количество европейских товаров на российском рынке «ежегодно уменьшается, ибо быстрое улучшение качества отечественных мануфактурных изделий... дает преимущественный сбыт отечественным произведениям» [77, оп. 38, д. 10, л. 110].
Здесь следует отметить четыре обстоятельства. Во-первых, что успехи в развитии «обрабатывающей промышленности» были успехами главным образом в текстильном производстве. Во-вторых, что начавшееся распространение машин грозило еще большим увеличением производительности промышленности. В-третьих, что промышленное развитие осуществлялось не только посредством фабрик и крупных мануфактур, но и за счет гораздо большего числа мелких кустарных заведений в деревне. Наконец, в-четвертых, что внутренний рынок был сужен из-за слабого развития городов и незначительности городского населения.
Еще в начале 1825 г. Канкрин в записке в Комитет министров обращал особое внимание на то, что «первейший из всех к возвышению внутреннего благосостояния способов состоит в направлении и умножении городов и усилении городского населения, которое ныне в массе если не уменьшается, то едва ли имеет соразмерное к умножению направление. Вообще, — развивал он свою мысль, — число городских жителей у нас находится еще в такой малой против земледельцев соразмерности, что внутреннее потребление не может иметь равновесия с произведением без значительных заморских отпусков хлеба, тогда как сей торг, по всей вероятности, впредь не может быть весьма значителен, исключая неурожайные годы и чрезвычайные случаи. Сверх того, по недостатку городов не может усилиться мена всех прочих раз¬


личных потребностей между городским жителем и землепашцем, от коей единственно происходит внутреннее богатство разных классов людей, но сей благодетельной цели нельзя достигнуть, доколе в каждом уезде не будет довольно значительного города и нескольких торговых местечек» [25, т. 2, ч. 2, с. 208].
Причиной слабого развития провинциальных городов считалось малое число в них торгово-промышленных заведений. Последнее объяснялось, в частности, излишней концентрацией промышленности «в Москве и ближайших ее окрестностях». Концентрация эта сама по себе вызывала опасения. В «Историческом обзоре деятельности Комитета министров» опасения объяснялись двумя причинами. Во-первых, «скопление массы рабочих в одном месте представлялось опасным и в полицейском, и даже в политическом отношении». Во-вторых, «истреблением фабриками и заводами лесов в окрестностях Москвы» и возвышением в связи с этим цен на дрова. Получив доклад по этому поводу, Николай I наложил резолюцию: «Нужно обратить внимание на вопрос, не нужно ли теперь положить преграду распространению в Москве и уезде оной паровых машин, которыми леса опустошаются, а дрова до непомерной стоимости достигнут. Этим давнишнее желание отвлечь от Москвы чрезмерное распространение фабрик с переносом в ближайшие губернии...» будет достигнуто. Рекомендовалось вместе с тем перейти на отопление углем и торфом [25, т. 2, ч. 2, с. 209].
Главными средствами поддержки промышленности со стороны государства оставалось таможенное покровительство, ограничение заимствований с внутреннего рынка капиталов и привлечение в страну иностранных инвестиций — на этом этапе главным образом путем разрешения иностранным фабрикантам переселяться в Россию, перенося сюда капитал, технологию, механизмы и руководящий персонал.
Методы содействия промышленному развитию менялись. В частности, прежняя система поощрения фабричной и заводской деятельности, заключавшаяся главным образом в выдаче из казны денежных субсидий, была оставлена. Министр финансов находил, что эта система, «имеющая свою пользу для введения новых отраслей фабрик, влечет с собою, однако, впоследствии тот вред, что фабрики, получившие ссуду, по многим естественным причинам подрывают те прочнейшие, кои основаны на собственные капиталы заводчиков». В подготовленном Канкриным «Обзоре примечательнейших действий по финансовой части...» (1843) читаем: «Продолжение системы больших денежных ссуд не токмо было бы убыточно для казны, но и вредно фабрикантам, работающим собственными капиталами, почему в течение двадцати лет были даваемы, по особым только случаям, незначительные пособия и поддерживались те заведения, на коих остались казенные долги. Напротив, представлялось необходимым предпринимать и отчасти продолжать меры другого рода, к коим принадлежат: ~ 296 ~


постоянство системы таможенной защиты, усиление капитала познаний и технического искусства, облегчение приезда полезных иностранцев: меры, могущие сделать общее впечатление на класс промышленников, как то: наружные отличия наиболее выказавшимся, учреждение ближайшей связи по фабричному делу вообще, приближение нашего купечества к европейскому направлению и другие менее важные распоряжения». Существенной задачей было «повышение энергии и самодеятельности среднего класса», чему способствовали «ласковое обращение, разговоры и советы, скорое решение дел, до фабрик относящихся, и защита фабрикантов у местных начальств», а также почетные награды, «придававшие бодрость фабрикантам и возвышавшие их в глазах общества», и, наконец, содействие к введению на фабриках и заводах технических усовершенствований [77, оп. 22, д. 105, л. 123].
Одним из наиболее эффективных средств содействия техническому развитию частных промышленных заведений была организация «образцовых» казенных предприятий. Некоторые из них создавались и существовали при благотворительных воспитательных и странноприимных учреждениях. На этих предприятиях осваивалась новая технология. Воспитанники получали там профессиональные знания, знакомились с новейшей техникой и получали опыт работы. Затем они приносили свои навыки на частные предприятия. Вместе с тем на «образцовых» предприятиях изготовлялись показательные экземпляры механизмов, распространявшиеся по стране. Естественно, что такие предприятия часто были убыточными.
Самым известным из «образцовых» предприятий была Александровская мануфактура Мариинского (благотворительного) ведомства в Петербурге. Ее специальной задачей было «водворение в России усовершенствованного бумажно-прядильного и льняного производства». Во второй половине 1820-х гг. на мануфактуре работало свыше 4 тыс. человек при трех паровых машинах мощностью 170 лошадиных сил. Действовала она «в явный убыток». Здесь впервые в России было начато машинное прядение хлопка и льна (пряжа продавалась затем частным фабрикам), а также ткачество льняных и пеньковых полотен. Частные бумагопрядильни начинают основываться лишь в конце 1820-х гг., но упрочились они только с 1840-х гг. Анонимный автор писал в 1841 г., что Александровская мануфактура достигла поставленные перед ней цели: хлопчатобумажное и льняное «производства... повсеместно распространившись у нас, сделались общеизвестны», а «лучшие частные фабрики достигли до высшего совершенства, не требуя со стороны казны никаких дальнейших пожертвований капиталами» [64, с. 59].
Важное значение имела организация Мануфактурным советом периодических промышленных выставок, с помощью которых Министерство финансов стремилось «ознакомить публику с успехами отечественной промышленности, победить предрассудки, дающие преимущество


всему иностранному, и отличиями и наградами за изящнейшие произведения возбудить дух соревнования между фабрикантами и поощрить их к дальнейшему усовершенствованию своих изделий» [65, с. 199]. Первая выставка проходила в мае 1829 г. в Петербурге; она имела несомненный успех; всего на ней было 326 экспонентов, а посетителей более ста тысяч. Следующая выставка состоялась через два года в Москве, затем в 1833 г. в Петербурге; в 1836 г., согласно представлению министра финансов, повел ено устраивать выставки через четыре года, попеременно в Петербурге и Москве.
Список вновь открытых специальных учебных заведений в «Обзоре примечательнейших действий по финансовой части...» насчитывает шестнадцать пунктов. Наиболее значительным событием было открытие в 1828 г. Санкт-Петербургского практического технологического института — «рассадника общеполезных знаний, по недостатку коих в промышленном классе народа коснели все природные способности». При институте читались публичные лекции по наукам, относящимся к фабричной деятельности, работала воскресная школа рисования. В 1839 г. такая же школа открыта на Васильевском острове, но с более широкой программой. Публичные лекции по техническим наукам читались также при университетах. По просьбе торгующего в Кяхте купечества там в 1832 г. Министерством финансов открыто на пожертвованные деньги училище для преподавания китайского языка. А в столице для подготовки молодых людей к «состоянию негоцианта», «которое при достаточном образовании, при нужных сведениях и при непоколебимой купеческой честности, столь полезно для общества, что заслуживает особого уважения», учрежден в 1847 г. Петербургский высший коммерческий пансион.
К мерам поощрения развития промышленности и торговли «путем распространения знаний» относится также начало публикации двух специальных периодических изданий — упомянутого ранее «Журнала мануфактур и торговли», выпускавшегося с 1824 г. Департаментом мануфактур и внутренней торговли, и «Коммерческой газеты», выходившей с 1825 г. при Департаменте внешней торговли. По мнению Канкрина, эти издания «имели важное влияние на образование нашего купечества и уменьшение духа торгашества».
Еще осенью 1824 г. купцам 1-й гильдии для поощрения было предоставлено право ношения губернских мундиров, таких же, как у дворян-помещиков и губернских чиновников. В повседневной работе такой мундир мог служить защитой от произвола властей.
В качестве средства поощрения торгово-промышленной деятельности рассматривалась и такая мера, как установление новой сословной группы почетных граждан — потомственных и личных (она не имела ничего общего с позднее получившим распространение званием почетных граждан городов). Идея эта возникла в «Комитете 6 декабря 1826 г.» и ассоциировалась там с созданием в стране «третьего сословия» — между дворянством сверху и прочим свободным населе~ 298 ~


нием снизу. По закону от 10 апреля 1832 г. почетные граждане получали ряд важных в то время личных прав: освобождались, как и дворяне, от подушного налогообложения, рекрутской повинности и телесных наказаний. Почетное гражданство стало даваться, в частности, купцам 1-й гильдии (после десяти лет пребывания в ней), коммерции- и мануфактур-советникам, лицам, получившим ученые степени, художникам, выпускникам ряда учебных заведений. Впоследствии круг лиц, имевших право на получение звания почетного гражданина, расширяется.
С начала николаевского царствования практиковалось также награждение купцов за полезную торгово-промышленную деятельность и за благотворительность низшими орденами, что до 1845 г. давало им права потомственного дворянства, а после этого года — права личного дворянства.
Наконец, Министерство финансов содействовало установлению правовых условий торгово-промышленной деятельности в стране [43, с. 344—349].
4 июня 1842 г. было утверждено «Положение о мерах и весах». Изданию положения предшествовала долговременная работа Министерства финансов. Еще в 1829 г. были выписаны образцовые, официально засвидетельствованные меры размеров и веса, принятые в ведущих иностранных государствах; затем «для постановления на неизменных началах системы российских мер и весов» составлена комиссия из чинов Министерства финансов, Министерства внутренних дел и Академии наук. На последнюю было возложено «с возможной по нынешнему состоянию наук точностью» определить нормальные меры и веса Российской империи, сравнить их с заграничными образцами и составить сравнительные таблицы. Выработанная комиссией система российских мер и весов после рассмотрения ее в Комитете министров была утверждена императором 11 октября 1835 г. Согласно этой системе подготовлено полное собрание эталонов российских мер, которое помещено для хранения в особо устроенное в Петропавловской крепости несгораемое здание, вместе с собранием мер и весов иностранных государств. Копии эталонов аршина, фунта, ведра и четверика разосланы во все губернии. С 1 января 1845 г. во всех частях империи введены в употребление однообразные российские меры и весы. Постоянное наблюдение за сохранением по всему государству этого единообразия возложено на Министерства финансов и внутренних дел. Министерство финансов обязывалось хранить нормальные образцы, приготовлять и исправлять копии, разрешать общие вопросы по метрологии.
12 января 1831 г. Государственным советом было утверждено составленное в Министерстве финансов «Положение о биржевых маклерах, гофмаклерах, аукционистах, нотариусах, корабельных маклерах, диспашерах и о надзоре за благочинием биржевых собраний при Петербургском порте». Это положение, установившее внутренний распо-
— 299


рядок биржи, послужило основанием для выработки уставов прочих бирж. В 1832 г. утвержден устав Петербургского биржевого комитета, в 1837 г. — Московского, в 1842 г. — Рыбинского, в 1848 г. — Нижегородской ярмарочной биржи и Одесской биржи.
Взгляд на бракование отпускных товаров, составлявшее одну из отраслей биржевой деятельности, с течением времени изменялся. Вначале смотрели на брак как на «последнюю руку, которая прилагается к произведению и избавляет купца от ответственности»; брак являлся ручательством государственно-общественных учреждений перед иностранцами за качество товара, и, следовательно, как полагали, он содействовал устойчивости цен. В первые годы царствования Николая I, особенно в 1828 и 1829 гг., появился ряд правил браковки товаров и подробные инструкции браковщикам. Понижательное движение товарных цен, резкие их колебания и жалобы иностранцев на неудовлетворительное качество товаров заставили смотреть на брак как на операцию, не достигающую цели, а с другой стороны, отягощающую торговлю лишними издержками и потерей времени. Начиная с 1837 г. браковка становится необязательной; лишь при заграничном отпуске требовалось приложение клейм продавцов. Возможные споры разрешались двумя посредниками. Для балтийских и беломорских портов обязательный брак, однако, не был отменен.
Для повышения правового уровня крупной торговли 14 июня 1834 г. утверждаются правила ведения купеческих книг. Вопрос о них возник при рассмотрении в 1832 г. уставов о векселях, о торговой несостоятельности и коммерческом суде. Государственный совет поручил Министерству финансов составить положение о купеческих книгах. Их цель определялась так: «Содержание купеческих книг в должной исправности, составляя существенную принадлежность благоустроенной торговли и способствуя к сохранению необходимого к оной доверия, представляет для самого торгующего сословия средства, с одной стороны, к подтверждению прав своих в случае исков, а с другой, к оправданию действий в случае непредвиденного несчастия или упадка» [65, с. 203]. В случае отсутствия книг узаконенной формы или ведения их в беспорядке последствия были жестки: неправильные книги не принимались в доказательство при судебном процессе, а в случае несостоятельности купца, не исполнявшего закона о купеческих книгах, он объявлялся злостным банкротом.
По мере распространения и успехов фабричной и мануфактурной промышленности возник вопрос о порядке клеймения изделий. В 1829 г. министр финансов представил Государственному совету проект положения о клеймении, рассмотренный заинтересованными лицами. Канкрин полагал необходимым установить обязательное клеймение (за исключением товаров несомненно русского происхождения) как меру, необходимую при действии запретительной таможенной системы и облегчающую борьбу с контрабандой и, кроме того, полагающую «начало к вкоренению фабричной честности, сего столь ~ S00 ~


важного предмета». Но Государственный совет, опасаясь стеснить промышленность, решил предоставить клеймение на волю каждого производителя, установив только некоторые преимущества клейменым товарам; это мнение было утверждено 5 февраля 1829 г. По новому положению о клеймении, фабриканты, желающие приобретать права и преимущества, сопряженные с клеймением, должны были представлять образцы своих клейм на утверждение Департамента мануфактур и внутренней торговли. За подделку клейм полагалось уголовное наказание и, кроме того, устанавливалась гражданская ответственность: товар с чужим клеймом отдавался фабриканту, чье клеймо подделано.
22 ноября 1833 г. было пересмотрено устаревшее и не отвечавшее более требованиям времени «Положение о привилегиях на изобретения», принятое еще в 1812 г.
Акционерное учредительство
Одним из главных препятствий на пути торгово-промышленного развития России был недостаток в стране капиталов, с одной стороны, и нежелание владельцев имеющихся капиталов помещать их в промышленность (как дело ненадежное) — с другой. Во втором случае было предпочтительным помещать средства в государственные облигации и держать их на счетах в государственных банках, получая незначительный, но верный доход. В это же время устройство фабрик в России «обходилось в три раза, а содержание их в полтора раза дороже, чем в Англии». К тому же из-за отсутствия собственного капитала промышленникам часто приходилось работать на заемный, уплачивая за него высокие проценты. С учетом этого имели важное значение две правительственные меры: снижение процентов по вкладам в государственных банках (1830 г.) и регламентация учреждения акционерных компаний (1836 г.).
Еще в ноябре 1824 г. Е. Ф. Канкриным была усовершенствована система налогообложения торгово-промышленной деятельности. В императорском манифесте по этому поводу говорилось: «Желая оказать верноподданным нашим новый опыт попечительности нашей к облегчению повинностей и к поощрению торговли, мануфактур и всякого рода промышленности, мы признали за благо допустить с наступающего года значительное понижение платимых торговыми классами повинностей...» Выражалась уверенность, что «верноподданные» «усугубят трудолюбие свое и промышленность, и распространением торговой деятельности оправдают приятнейшие надежды наши» [65, с. 175]. В зависимости от характера (промышленное производство,
— 301 —


внутренняя или внешняя торговля и т. п.) и размеров все предприятия разделялись на группы, а их владельцы должны были заранее (на год вперед) уплачивать определенную сумму налога (от 40 до 2000 руб.). Владельцы наиболее крупных предприятий получали гильдейские купеческие свидетельства, сообщавшие им важные социальные права. 21 декабря 1827 г. эта система была несколько усовершенствована, а низшие ставки налога сокращены. Вообще считалось, что налогообложение торгово-промышленной деятельности не было излишне тягостно. Важно иметь в виду, что размер налога определялся главным образом не действительным объемом производства, а размером сбыта (торговли). В результате на практике имелось много возможностей обойти закон, особенно для мелких предприятий.
Министр финансов полагал, что закон 1827 г. «значительно возвысил казенный доход и утвердил более порядка и определительности» в самой системе налогообложения промышленности и торговли.
Вскоре после окончания русско-турецкой войны 1828—1829 гг. Канкрин доложил Николаю I «о непомерном количестве капиталов, вносимых в банки ко вреду ценности недвижимых имений и к неминуемому впоследствии убытку кредитных установлений». Сумма вкладов достигла к этому времени нескольких сот миллионов рублей. Выплачивая по ним 5% годовых, кредитные установления использовали вклады на выдачу ссуд под залог помещичьих имений из 6% годовых и для внутренних займов, в частности в связи с войной. Однако к 1830 г. образовался излишек вкладов в 155 млн. руб. Канкрин высказывал убеждение, что и впредь «капиталы сии будут оставаться большей частью праздными, ибо хотя и могут быть делаемы займы на разные общеполезные заведения, но не в толиком пространстве; свободных же для залога имений остается уже весьма немного. Главной причиной сего неудобства суть несоразмерно высокие банковые проценты, которых дворянские имения выносить не в состоянии». С целью решения проблемы предлагалось понизить процент по ссудам с 6 до 5, а соответственно и по вкладам с 5 до 4. Сумма вкладов, которая могла быть истребована вкладчиками в результате этой меры, определялась министром финансов со значительным завышением — в 600 млн. руб. 20 сентября 1829 г. Николай I распорядился передать эти предложения на рассмотрение специального секретного комитета.
Комитет этот признал необходимым «приискать способы уменьшить вклады в банках и обратить народные капиталы постепенно к выгоднейшему употреблению, т. е. на покупку имений и на разные полезные частные предприятия». В дальнейшем отмечалось, что «источники» более выгодного помещения капиталов «не могут представиться вскоре. Частный кредит, к сожалению, весьма слаб, покупка большого числа имений вдруг невозможна, торговля и промыслы не могут также вдруг поглотить большие новые капиталы; хранить же деньги без употребления немногие решатся». Вместе с тем определенно указывалось на то, что «положение дворянства требует облегчения S02 ~


и оно ожидает такового от правительства». В подготовленном Комитетом проекте манифеста о понижении банковских процентов отмечалось, в частности, что поступившие в банки капиталы «оставались без употребления, быв изъяты из оборотов торговли, фабрик и промышленности», порождая «усиление наклонности довольствоваться банковыми процентами без соревнования действовать полезною деятельностью к умножению общего достояния». Далее выражалась уверенность в том, что понижением процентов преподано «важное облегчение владельцам недвижимых имений и что капиталисты усилением деятельности своей, без сомнения, найдут способы к вознаграждению некоторой потери...» [79, on. 1, 1829 г., д. 1, л. 2—19].
10 и 21 декабря 1829 г. журнал секретного комитета рассматривался общим собранием Государственного совета. Совет присоединился к рекомендациям комитета. А 1 января 1830 г. Николай I утвердил мнение Государственного совета и подписал манифест, обнародовавший решение о снижении банковских процентов. Но в окончательном варианте этого манифеста, в частности, говорилось: «Сим охраняя пользы дворянства и всех вообще владельцев недвижимых имуществ, мы желали им дать новый залог непрерывного нашего попечения о их благосостоянии» [79, on. 1, 1829 г., д. 1, л. 73—76, 90, 91]. О вкладчиках же просто не упоминалось.
Сокращение дохода вкладчиков на одну пятую само по себе еще не лишало владельцев капиталов резона держать деньги в банках. Однако теперь доход по вкладам оказывался ниже процента по государственным облигациям (он был равен 5) и выглядел совсем незначительным по сравнению с доходностью торгово-промышленных предприятий, в частности акционерных. Последние давали в среднем 8— 10% дохода. Далеко не все вкладчики имели возможность основать собственные предприятия. Но принять участие в акционерных компаниях в принципе оказывалось возможным для всех. Значение снижения банковских процентов для оживления акционерного учредительства было общепризнанно. «Оживлению его, — писал журнал «Современник», — много способствовало уменьшение в 1830 г. банковых процентов с 5 до 4 на сто, заставившее капиталы искать выгоднейшего употребления в разных отраслях промышленности. Стремление к акционерным компаниям вскоре усилилось до такой степени, что лишь только замышлялось какое-нибудь предприятие, акции его были с жадностью разбираемы и число желающих участвовать в нем своими капиталами нередко превышало определенный для них размер». То же явление отмечалось и Государственным советом: «...нельзя было опасаться недостатка в акционерах ни для какой вновь образующейся компании»; «по первому вызову акции компаний бывали расхватаны в несколько часов» [84, оп. 2, д. 319, л. 26].
Вторая четверть XIX в. стала временем распространения в России, как и на Западе, акционерных компаний. Акционерное учредительство активизировалось в 1820-х гг.: в 1823 г. было учреждено три ком-
- SOS —


пании, в 1825 г. еще одна, в 1826 г. — две, в 1827 г. — четыре, в 1828 г. — пять и в 1829 г. — две. Большая их часть имела целью главным образом страховые, внешнеторговые и транспортные операции, а также городское хозяйство. Основанное в 1827 г. в Петербурге Первое страховое от огня общество имело «самый блистательный успех» из всех акционерных обществ, существовавших в России в первой половине XIX в. Общество получило двадцати летнее исключительное право на застрахование имуществ от пожара в обеих столицах, Петербургской, Московской и прибалтийских губерниях, а также в Одессе. Капитал общества по уставу был определен в 10 млн. руб. ассигнациями; цена акций устанавливалась в 1000 руб. Несмотря на значительные отчисления в запасный капитал, средний ежегодный дивиденд за двадцать лет составил 45%. Судьба общества оказала серьезное воздействие на весь ход акционерного учредительства во второй четверти XIX в.
Успех некоторых первых компаний послужил толчком к возникновению новых акционерных предприятий, в том числе и в промышленности. Так, в 1830 г. было учреждено по меньшей мере шесть новых акционерных компаний, в том числе Общество частной машинно-паровой прачечной в Петербурге. В следующие два года было учреждено или намечено к учреждению почти столько же акционерных компаний, сколько за все предшествующие годы с начала XIX в. В 1835 г. были учреждены и вступили в действие девять акционерных компаний. Министерством финансов этому было придано важное значение. В отчете Департамента мануфактур и внутренней торговли за этот год высказывалась надежда, что «таковое умножение частных заведений по всем родам торговой и мануфактурной промышленности, возбуждая движение народных капиталов и представляя легкий способ, посредством складочных сумм, совершать с выгодой обширные и с значительными издержками сопряженные торговые предприятия, без сомнения произведет и у нас те же важные улучшения во всех источниках народного богатства, какие с удивлением мы усматриваем в других европейских государствах». В 1836 г. возникло еще восемь компаний. Кроме того, в 1835 и 1836 гг. появилось четырнадцать проектов учреждения акционерных предприятий, которые, однако, не были реализованы. Среди компаний, открывших действия в эти два года, семь были основаны для эксплуатации фабрично-заводских предприятий, одна — для сооружения первой в России железной дороги (Царскосельской) и две страховые — Второе российское страховое от огня общество и Третье страховое от огня общество.
Получившее распространение участие в акционерном учредительстве чиновников и аристократии было следствием двухсторонней тенденции. С одной стороны — следствием заинтересованности этих лиц в прибылях акционерных компаний. К этому времени участие в акционерных компаниях не только не считалось предосудительным


для дворянской или чиновной чести, но даже стало модным и расценивалось как поддержка общественно полезных предприятий. С другой стороны — следствием заинтересованности самих компаний иметь в своем составе как можно больше влиятельных деятелей для получения наибольших привилегий и преимуществ. В свою очередь, правительство поощрительно относилось к участию в акционерных компаниях чиновных или общественно известных лиц, видя в этом залог коммерческой благонадежности компаний и успеха их деятельности. В своих воспоминаниях М. А. Корф писал, например, что имя графа А. X. Бенкендорфа «стояло всегда во главе всех промышленных и спекулятивных предприятий той эпохи; он был директором всех возможных акционерных компаний и учредителем многих из них. Но все это делалось не по влечению к славе, не по одному желанию общего добра, а более от того, что все спекуляторы, все общества сами обращались преимущественно к графу для приобретения себе в нем сильного покровителя» [34, с. 487].
Некоторые компании возникали по инициативе и даже прямому указанию властей.
К середине 1830-х гг. интерес к акционерным компаниям со стороны владельцев капиталов возрос настолько, что эмиссия акций не поспевала за спросом. Это привело к значительному росту цен на акции и развитию торговли ими. Государственный совет имел основания отмечать, что каждый акционер мог быть уверен, «что чрез перепродажу купленных им акций он выручит свой капитал в несколько недель или даже дней вдвойне и втройне», и такая «уверенность... была оправдываема на самом деле». Спрос на акции утратил связь и с родом деятельности компаний, и даже с их доходностью: во многих случаях акции покупались «независимо... от цели и выгодности предприятия». Автор упоминавшейся уже нами статьи в «Современнике» свидетельствует, что в это время на основной бирже страны — Петербургской — «возникла значительная торговля акциями, привлекшими к себе интересы всех сословий». С этим было связано «чрезвычайное возвышение цен на акции некоторых компаний». Получила развитие «биржевая игра» — сделки с акциями на срок.
Министерство финансов должно было расценить обстановку на фондовом рынке как ажиотаж. Была ограничена выдача разрешений на учреждение новых компаний. Но это не помогло предотвратить биржевой крах. «Несколько неудачных попыток» учреждения компаний, «на легковерие публики рассчитанных, и несколько значительных банкротств от азартной игры в акции» к середине 1836 г. коренным образом изменили обстановку на фондовом рынке. «Не только мелкие вкладчики... но и более достаточные капиталисты наши, без того робкие и малопредприимчивые... последствием этих неудач, так сказать, запуганы, и дело приняло быстрый оборот от одной крайности в другую: прежняя слепая доверчивость заменилась почти совершенным отвращением» к акциям, — тогда же отмечалось SOS ~


на заседаниях Государственного совета. «Не поименовывая никаких примеров, достаточно... упомянуть как о вещи гласной и всем известной, что некоторые компании остаются теперь с своими акциями без средств к сбыту, тогда как прежде они были бы расхватаны в несколько часов, что акции других продаются почти вполовину против нарицательной цены и при всем том не находят покупщиков и, наконец, что есть компании, которые за неимением требований на их акции принуждены были закрыться, не начиная еще своих действий». Правительство стало выказывать опасения, как бы с прекращением ажиотажа не оказались подорванными процесс акционерного учредительства и «дух предпринимательства» вообще [74, оп. 4, д. 517, л. 6].
Оценка итогов акционерного учредительства со стороны Министерства финансов изменилась на противоположную. Если в 1835 г., как мы отмечали, эта оценка была вполне положительной, то в 1836 г. она стала настороженной и критической. Министр финансов Канкрин писал 5 марта 1836 г. министру внутренних дел Д. Н. Блудову: «Я не могу скрыть, что сомнительные успехи некоторых компаний, у нас учрежденных, грозят отохочиванием публики вовсе от участия в оных, тем более что немалое число людей уже разорилось от ажиотажа, почему на будущее время требуется вящая осторожность правительства, и в сем отношении лучше отказать десяти не совершенно положительным компаниям, нежели допустить одну ко вреду публики и самого дела». Канкрин пояснял, что он имеет в виду не только опыт акционерного учредительства в России, но и уроки его на Западе [S4, оп. 2, д. 319, л. 26].
В октябре 1835 г. по указанию Николая I Государственным советом был рассмотрен вопрос об общих правилах учреждения акционерных компаний. Советом вполне осознавалось значение, какое могли иметь акционерные предприятия. В утвержденной царем мемории общего собрания Совета отмечалось: «Нет, конечно, сомнения, что в видах государственных нельзя не желать распространения у нас общеполезных, совершаемых частными компаниями предприятий как средств, возбуждающих движение народных капиталов и дающих им более или менее выгоднейшее направление и вместе как источников разумных улучшений в государстве, совершаемых без всяких пожертвований со стороны казны, источников, которым во Франции, Англии и Америке обязаны существованием своим важные каналы, усовершенствованные дороги и проч.». Вместе с тем высказывалось опасение, что учреждение акционерных компаний, «не огражденных положительным законом от покушений своекорыстных», может привести к таким нежелательным, но свойственным им последствиям, как биржевые кризисы и ажиотаж. Результатом их могло быть не только разорение мелких акционеров («огромного числа легковерных любостяжателей»), но и «безуспешность цели предприятия, подвигшей правительство на дарование привилегий, не до~ ж ~


верие публики, потеря кредита и охлаждение возрождающейся благонамеренной предприимчивости». Последнее вызывало особое беспокойство. Из всего этого делался вывод о необходимости тщательной правительственной регламентации акционерного учредительства [SO, д. 115, л. 20].
Государственный совет с самого начала поставил «вопрос о том, не должно ли вместе с определением порядка рассмотрения дел о частных компаниях на акциях поставить в то же время и положительные правила, на коих впредь надлежит допускать самое учреждение таковых компаний и предоставлять им исключительные привилегии». Были подготовлены «Начала», на которых должен был основываться будущий закон. «Прожектирование» его было возложено на министров внутренних дел и финансов.
Между тем Канкрин еще до этого препроводил на заключение министра внутренних дел составленный в Министерстве финансов проект закона о «компаниях на акциях». В основание проекта положены следующие главные соображения: «первое — безопасность капиталов публики; почему не следует допускать компаний, кои по хозяйственным и другим видам очевидно несбыточны или весьма сомнительны. Второе — прекращение ажиотажа, не токмо по многим видам вредного для публики, ибо отвлекает капиталы от прежних производительных занятий и распространяет дух игры вместо духа полезных предприятий, но имеющего последствием, что делаются предположения о компаниях единственно для ажиотажа. По сим видам необходимо, чтобы ограничено было участие в акциях учредителей; чтобы акции, буде можно, раздавались публично, и чтобы ограничен был ажиотаж на бирже воспрещением условия о поставке акций на срок с платежом одной разности в курсе хождения их, ибо продажа наличных акций за наличные деньги или за обязательства по известной цене есть мера достаточная для сбыта акций. Третье — чтобы обезопасить и самый ход предприятия компаний, особливо в том случае, если сначала вносится только часть капитала по акциям, с дополнением впоследствии. Ибо если потом успех исполнения предприятия компаний начнет колебаться, и акции упадут, то с последних владельцев оными нельзя будет получить дополнительных взносов денег. А для сего обеспечения самого успеха предприятия необходимо нужно не только недопущение предприятий сомнительных, но и сокращение ажиотажа». Вообще Канкрин полагал, что не следует излишне поощрять компаний, против которых «в Европе возникают многие возражения и из коих многие не удались и приносили малую или сомнительную пользу... Правительство должно быть осторожно в допущении компаний, дабы сей важный способ [собирания капиталов] сберечь на действительно полезные дела. Лучше отказать десяти не совершенно положительным компаниям, нежели допустить одну ко вреду публики и самого дела» [43, с. 345—346].


Министр внутренних дел разошелся во взглядах с министром финансов и сообщил ему свой проект, с которым Канкрин не согласился и просил представить в Государственный совет оба проекта. Совет, рассмотрев заключения министров внутренних дел и финансов, составил свой проект «Положения о компаниях на акциях», в который вошли главные идеи проекта Канкрина. Положение было утверждено императором 6 декабря 1836 г. [73, № 9736].
Сохранялась разрешительная (концессионная) система акционерного учредительства, согласно которой устав каждой компании (являвшийся сепаратным законом) рассматривался в Министерстве финансов (главным образом) и в Комитете министров, после чего утверждался императором. Такой порядок задерживал учреждение компаний, но делал возможным обход некоторых запретительных и ограничительных норм общего законодательства, если это признавалось властями необходимым. Ходатаем за это обычно выступало Министерство финансов.
Со времени принятия «Положения о компаниях на акциях» (6 декабря 1836 г.) и до отставки Канкрина (1844 г.) было учреждено 36 акционерных компаний с капиталом не менее 14 млн. руб. серебром. В большинстве случаев они возникали для организации ранее не существовавших предприятий. Из числа фабрично-заводских такими компаниями были Общество российской бумагопрядильной мануфактуры в Петербурге (с капиталом 1 млн. руб.), Общество для заведения фабрики эмалированных чугунных изделий (с капиталом 285,7 тыс. руб.), Товарищество для устройства бумагопрядильной мануфактуры в Петербурге (с капиталом 285,7 тыс. руб.), Товарищество бумагопрядильной мануфактуры в селе Жукове Масальского уезда Калужской губернии (с капиталом 283 тыс. руб.).
Вместе с тем начинают учреждаться общества для приобретения уже функционировавших предприятий, главным образом фабрично- заводских, и расширения их деятельности. Прежние их собственники обычно входили в состав учредителей и акционеров. Так было при учреждении Общества Нарвской суконной мануфактуры с капиталом 514 тыс. руб. и Общества бумагопрядильной мануфактуры Манухина в Московской губернии с капиталом 143 тыс. руб. В последнем случае три пая из десяти получил владелец фабрики в качестве компенсации; семь паев достались нескольким другим пайщикам, а внесенные за них средства пошли на расширение предприятия. Принадлежавшая купцу М. Веберу Царевская мануфактура в Дмитровском уезде Московской губернии была акционирована по инициативе кредиторов (капитал товарищества на паях был определен в 1 млн. руб.). Общество распространения за Кавказом шелководства и торговой промышленности с капиталом 571,5 тыс. руб. было организовано, в частности, для эксплуатации переданных ему казной тутовых садов, а затем и фабрики в Тифлисе.
~ ж ~


Фабрика и рабочие
В источниках и литературе имеются лишь следующие цифровые данные о развитии фабричной промышленности в николаевское царствование:
Годы
Число фабрик
Число рабочих
Среднее число рабочих на одной фабрике
1826
5158
206 480
40
1827
5122
209 547
41
1828
5244
225 414
43
1829
5260
231 624
44
1830
5450
253 893
47
1831
5599
264 358
47
1832
5636
272 490
48
1833
5664
273 969
48
1834
сведений нет
1835
сведений нет
1836
6332
324 203
51
1837
6450
376 838
58
1838
6855
412 931
60
1839
6894
454 980
66
1840
6863
435 788
63
1841
6831
429 638
63
1842
6939
455 827
66
1843
6813
466 579
68
1844
7399
469 211
63
Как видим, почти за двадцать лет количество предприятий возросло на 60%, а число рабочих увеличилось в 2,5 раза [46, ч. 2].
Сбор этих сведений был поручен Мануфактурному совету. Как это делалось, в частности какие именно предприятия учитывались, не вполне ясно. Заметим лишь, что на 1825 г., например, учитывались кожевенные предприятия с числом рабочих в среднем пять человек. Эксперты полагали, что полученные сведения в целом были «менее действительных по крайней мере на 20 или 30 процентов». Это объяснялось тем, «что наша промышленность еще в юношеском возрасте, переменяется и перемещается с каждым годом и потому неуловима». «Производителям» же «свойственна... скрытность» и нежелание «делать гласным действительное положение их мануфактурных и коммерческих дел, особенно при недовольно значительном производстве...». Неуловимыми для статистики были и гораздо более многочисленные крестьянские кустарные предприятия, на которых было занято значительно больше рабочих рук, чем на фабриках. Вне приведенных дан~ 309 ~


ных остались предприятия горного и военного ведомств. Нет сведений и о производительности.
Все же эти данные позволяют судить о динамике промышленного развития в стране. Кроме того, при всей их возможной неполноте они дают представление о том, как виделась и оценивалась ситуация современниками. Последние все время внимательно и заинтересованно отслеживали успехи отечественной промышленности. Именно этим было вызвано издание в 1842 г. цветной «Карты промышленности Европейской России с показанием фабрик, заводов и промыслов, административных мест по мануфактурной части, главнейших ярмарок, водяных и сухопутных сообщений, портов, маяков, таможен, главнейших пристаней, карантинов и пр.».
Руководителем работы над картой был председатель Мануфактурного совета А. К. Мейендорф, «посвятивший себя изучению России в отношении ее промышленных сил». Известно, что Мейендорф сам совершал многочисленные поездки по стране для ознакомления с состоянием промышленных заведений. Карта была с интересом встречена публикой, весь тираж ее был распродан.
Карту 1842 г. нам не удалось обнаружить. Но через десять лет, в 1853 г., она была переиздана с уточнениями и дополнена разъясняющим ее обстоятельным «Очерком мануфактурно-промышленных сил Европейской России» [49].
Отражая представления того времени, на карте цветом были выделены три зоны страны: северная, средняя и южная. Считалось, что в южной зоне по климатическим условиям жители могут прокормить себя только за счет сельского хозяйства. В средней зоне помимо сельскохозяйственных занятий оказывались необходимыми промышленные приработки. Наконец, в северной зоне главные занятия населения были связаны с лесом и морскими промыслами. Средняя зона была названа «центральной промышленной страной», в которой «заключалась большая часть промышленной деятельности империи». Как разъяснялось далее, в этой стране, «начиная с востока, мы находим промышленность горнозаводскую. Между реками Вяткой, Камой и Волгой по обилию леса распространено приготовление деревянных изделий. От Волги и южных пределов Костромской губ. до р. Десны преобладает производство тканей: льняных — в губерниях Костромской, Ярославской и Владимирской; бумажных — в Московской и Владимирской, в которых приготовляются также ткани шелковые, шерстяные и другие; окрестности Калуги доставляют пеньковые [изделия]. Среди этих значительнейших отраслей промышленности важны также в этой стране производства: писчебумажное, металлическое, стекольное, гончарное и все вспомогательные фабрикации, как химические так и механические... Западная часть мануфактурной страны между Десной и Днепром отличается значительным производством пеньки; кроме того, в ней развито сукноделие, табаководство и проч.». И далее: «К центральной промышленной стране подвозятся сырые ЗЮ ~


материалы и по обработке развозятся по всем частям России. Эта же страна при избытке рабочих рук доставляет отдаленным концам России разных ремесленников, как то плотников, каменщиков, огородников и др.»
В «центральной промышленной стране» особо выделялся московский район, «между верхней Волгой и Окой», где «исторически сложилась промышленная и мануфактурная деятельность». По мнению составителей карты, этот район страны «характеризуется... энергичной деятельностью своих жителей, разнообразием произведений их труда». Объяснялось это, в частности, тем, что «в продолжение 6 месяцев в этой центральной части империи природа неподвижна; но врожденная энергия народа требует деятельности — искусства и ремесла доставляют ему случай к удовлетворению свойственной ему наклонности».
Среди почти полумиллиона фабричных рабочих были: во-первых, «приписные» крестьяне (в свое время переданные фабрике для ее поддержания казенные крестьяне); во-вторых, частновладельческие крестьяне, работавшие на фабрике по соглашению ее владельца с помещиками; и в-третьих, вольнонаемные рабочие из числа городского населения, вольноотпущенных крестьян, отставных солдат и т. п. (таких в ведущей отрасли промышленности — хлопчатобумажной — уже к 1825 г. было большинство). Работа на фабрике считалась худшей из возможных, в частности потому, что была связана с жестким фабричным распорядком.
Вопрос об отношениях между фабрикантами и рабочими привлек внимание властей в 1832 г. в связи с участившимися жалобами их друг на друга. Тогда мысль о нормировании этих отношений была отвергнута, поскольку посчитали, что фабрикант, «достигнувший желаемых успехов по делам своим, сам, произвольно, ведет лучший порядок, не по нужде». Вместе с тем такая нормировка «затруднит мелкие фабрики, которые составляют значительную промышленность».
Еще 20 декабря 1824 г. по представлению Е. Ф. Канкрина было принято положение Комитета министров «О дозволении принадлежащим к фабрикам людям переходить в другое звание» (по ходатайствам владельцев фабрик). Канкрин полагал, что, «имея надежду получить некогда свободу», фабричные люди «усерднее будут исполнять свои обязанности». Владельцы же «приписных» нередко соглашались платить за увольняемых их подати казне впредь до очередной ревизии [73, № 30167].
«Жалобы содержателей фабрик и заводов на рабочих людей и сих последних на самих хозяев» были, по свидетельству Министерства финансов, «непрестанными». Разбор этих жалоб «чрезвычайно затруднялся отсутствием письменных... условий» между сторонами. Введение же таких условий в практику осложнялось неграмотностью большей части рабочих.
—


В начале 1830-х гг. Министерством финансов был представлен в Государственный совет проект положения, регулирующего отношения фабрикантов и рабочих. Рабочим воспрещалось оставлять фабрики или заводы до истечения договорного срока или требовать прибавки «задельной» платы. С другой стороны, хозяин мог рассчитать рабочего до срока лишь в случае невыполнения им своих обязанностей или дурного поведения, но во всяком случае хозяин обязывался объявить рабочему об этом за две недели до увольнения. Фабрикант, принявший работника до истечения срока его обязательства на другой фабрике, должен вознаградить прежнего хозяина от всех убытков, вызванных таким переходом. Хозяева обязывались или заключать с рабочими письменные условия, или выдавать им расчетные листы и, кроме того, иметь особую книгу для записи производимых ими расчетов и платежей рабочим; они должны были также вывесить на видных местах общие правила о порядке, который рабочие обязаны соблюдать на фабрике. Эти правила, а также расчетные листы и книги должны были служить основанием при разборе споров между хозяевами и рабочими. Государственный совет вполне согласился с предположениями Канкрина, но выразил опасение, что положение не отвратит затруднений, вследствие безграмотности рабочих, и поэтому полагал, «не утверждая правил в виде положительного закона, предоставить министру финансов привести их в действие в виде опыта сначала только в столицах». Это мнение Совета было Николаем I утверждено 24 мая 1835 г. В том же году положение было распространено на Лифляндскую, Курляндскую и Эстляндскую губернии, а затем постепенно вводилось и в других местах [43, с. 343].
В начале 1840-х гг. с согласия императора Канкрин поручил Московскому отделению Мануфактурного совета обязать «всех содержателей фабрик в Москве и ее окрестностях иметь неослабное попечение о чистоте воздуха в мастерских и рабочих палатах при том, чтобы мужчины и женщины, равно малолетние дети имели для ночлега отдельные и не слишком тесные помещения; чтобы на случай болезней в заведениях, где рабочих до 50 человек, был особый покой с двумя кроватями и нужным прибором; чтобы малолетние не были подвержены изнурению слишком продолжительной работой, и чтобы хозяева пеклись об их учении; чтобы фабриканты заботились о свежести пищи рабочих и старались удерживать их от неумеренного употребления крепких напитков, наблюдая за нравственностью их на самих фабриках». Предписывалось сделать это «внушение» фабрикантам «с кротостью и нужной осторожностью, чтобы не возбудить в работниках преждевременных притязаний и духа неповиновения и ропота». (На членов местных отделений Мануфактурного совета возложено было осматривать через каждые полгода фабрики и доносить министру финансов о положении на них рабочих). В 1844 г. А. К. Мейен-
— s-ig


дорф докладывал министру финансов, что «в результате двухлетних его усилий не более 20 самых благонамеренных в Москве фабрикантов последовали внушениям... приняв, по возможности, к исполнению высочайшую волю. Действия мои в сем деле всегда были самые осторожные. При личном обозрении фабрик первой обязанностью вменяю себе внушать фабричным повиновение хозяевам» [43, с. 344]. Добавим, что в 1845 г., уже при преемнике Канкрина на посту министра финансов, была запрещена ночная работа на фабриках и заводах малолетних рабочих.
Периодические издания того времени изображали положение рабочих как вполне удовлетворительное. Вот что писал, например, некто П. Веретенников в славянофильском журнале «Москвитянин» (1841 г.). Автор противопоставляет русского фабричного рабочего западноевропейскому. На Западе, особенно в Англии, «рабочий народ находится в крайней бедности». Что же касается наших рабочих, то «нет причины предполагать, чтобы они когда-либо доведены были до той степени бедности, которая существует между ними в Англии и иногда во Франции. Чтобы убедиться в справедливости этого мнения, стоит только обратить внимание на то, что собственно фабричных людей, т. е. не имеющих других способов пропитания, в России почти нет. У нас фабричными работами занимаются крестьяне, имеющие землю для пашни и сенокосов... Фабрики у нас способствуют только благосостоянию народному, доставляя средства трудом приобретать деньги для удовлетворения необходимых нужд. Работники из больших семейств идут в свободное время на фабрики, где получают за труд хорошую плату. Одинокие, устроив хозяйство, берут от фабрикантов основы по домам и зимние месяцы не остаются праздными... Наши фабричные мастеровые ведут себя не только удовлетворительно, но даже хорошо» [64, с. 229].
Тогда же в «Журнале мануфактур и торговли» была напечатана статья («записка») фабриканта Жукова. Он «глубоко проникся сознанием цели правительства обеспечить положение многочисленного сословия полезных государству фабричных рабочих» и представил в Департамент мануфактур и внутренней торговли записку с описанием установленного им на своей фабрике распорядка.
Так, для отвращения рабочих от «порчи нравов» предписывалось, «чтобы по истечении нескольких лет, каждый из рабочих непременно отправлялся в дом свой в деревне, под опасением высылки с фабрики. Эта мера, — поясняет Жуков, — приносит нравственности рабочих величайшую пользу потому, что посредством ее фабричный: 1) не перестает сознавать себя крестьянином; 2) поддерживает с благочестием обязанности сына, мужа и отца; 3) не прилепляется к столичной роскоши; 4) возобновляет в деревне понятие о необходимости непрерывного труда и умеренности в пище, питье и одежде; 5) вообще приносит из деревни примеры покорности, смирения и


одобрения, являя себя довольным и счастливым в настоящем своем положении на фабрике...». При увольнении рабочих по праздникам с фабрики, все они обязаны: 1) «быть у обедни, 2) после обедни, отлучись со двора, им не позволено ходить ни по одиночке, ни толпами, для того, чтобы в первом случае всякий из них имел свидетеля своему вне фабрики поведению, а в последнем случае большинство партии не могло внушить им ни малейшей мысли о превосходстве перед кем бы то ни было в силе физической. Если же... и отправляются куда рабочие в значительном числе, то всегда сопровождает их или старший, или приказчик». За поведением рабочих на фабрике учрежден самый строгий надзор, «делающий известным всякий добрый и худой поступок рабочего». Особые «старшие» из отставных унтер-офицеров «ежедневно ведут журнал о поведении каждого рабочего, причем каждый рабочий, открывший какой-либо предосудительный поступок своего товарища... непременно вознаграждается или единовременной выдачей суммы, соразмерной важности открытия, или прибавкой жалованья... Доноситель же остается неизвестным рабочим».
Все эти меры, по словам Жукова, привели к тому, что его рабочие даже на улице отличались от других рабочих «своей скромной и довольной физиономией, а более — по той радушной готовности и осторожности, с которыми уступают они дорогу проходящим» [64, с. 240].
Излишне комментировать эти «откровения» Жукова. Еще раз отметим лишь, что они были напечатаны на страницах ведущего торгово-промышленного издания как нечто серьезное и, видимо, заслуживавшее подражания.
Главных итогов развития обрабатывающей промышленности в стране на деле было два: армия и чиновничество могли быть одеты в мундиры российского сукна, а население в массе перешло на одежду из хлопчатобумажных тканей. В этих отраслях внутренний спрос оказался исчерпан. Дальнейшее расширение производства было возможно лишь в случае, с одной стороны, роста благосостояния населения (что требовало времени), а с другой — снижения цен на производимые товары. Последнее делало необходимой механизацию производства и совершенствование технологии.
Но самой неотложной задачей торгово-промышленной политики становилась интенсификация (ускорение развития) народного хозяйства прежде всего посредством постройки железных дорог. Вместе с тем создавался бы ёмкий рынок для металлургической и машиностроительной промышленности. Все это стало делом преемников Канкрина.
— SU —


Финансовая политика в 1840—1850-е гг.
Министры Ф. П. Вронченко и П. Ф. Брок
Конец николаевской эпохи и начало царствования Александра II — переломное время в истории России. Это был период интенсивного развития промышленности, начала железнодорожного строительства, Крымской войны, отмены крепостного права.
Относительно промышленности отметим, что за десятилетие 1844— 1854 гг. число фабрично-заводских предприятий в стране возросло на треть, а к 1861 г. почти удвоилось. С предубеждением относившийся к России и внимательно следивший за ее экономической эволюцией Ф. Энгельс в 1848 г. должен был признать, что там «развитие промышленности идет гигантскими шагами» [41, с. 468]. А отмену крепостного права он считал окончательным поворотом страны к капиталистической системе хозяйства. В самой России проблемы экономики и в правительственных верхах, и в обществе никогда не обсуждались так активно и заинтересованно, как это было в начале царствования Александра II.
В течение всего рассматриваемого нами периода система заведования промышленностью и торговлей в стране оставалась неизменной. В составе Министерства финансов продолжали действовать Департамент мануфактур и внутренней торговли, Департамент внешней торговли и Департамент горных и соляных дел.
После отставки графа Е. Ф. Канкрина пост министра финансов занял долговременный его сотрудник Ф. П. Вронченко.
Федор Павлович Вронченко (1779—1852) родился в дворянской семье, глава которой состоял протоиереем в одном из городов Могилевской губернии. Несмотря на скромные средства семьи, Вронченко получил достаточную подготовку для поступления в 1797 г. в Московский университет, где «за успехи в науках» был награжден золотой и двумя серебряными медалями.
Выдающиеся (как считалось) способности Вронченко стали известны Н. Н. Новосильцеву — ближайшему сотруднику Александра I, состоявшему в то время «при особо порученных от его императорского величества делах». Благодаря ему в 1802 г. Вронченко получил назначение временно состоять в свите императора «для исправления письменных дел», а затем продолжил службу у Новосильцева, управлявшего делами вновь образованного Комитета министров и исполнявшего обязанности товарища министра юстиции. В 1804 г. Вронченко был привлечен к работе «Комиссии составления законов», которую возглавил Новосильцев. В 1805 и 1807 гг. принял участие «во французских походах» русской армии: он


состоял при свите Александра I, занимаясь преимущественно редактиро¬
ванием военных реляций.
После того как в 1808 г. Новосильцев оставил Министерство юстиции,
Вронченко оказался под покровительством М. М. Сперанского и занимался подготовкой проекта Гражданского уложения. С 1810 г. совмещал эту работу с исполнением обязанностей начальника одного из отделений канцелярии министра финансов Д. А. Гурьева. Тогда же был произведен за отличие в статские советники. В последующие годы на него возлагается
Граф Ф. П. Вронченко. Литография. 1840-е гг.
ряд особых поручений, за исполнение которых он в 1816 г. награждается орденом Св. Владимира 3-й степени, а в 1818 г. чином действительно статского советника (IV класс по Табели о рангах). С этого времени он сосредоточивается на службе в канцелярии министра финансов и становится членом Ученого комитета Министерства финансов. Когда в 1824 г., уже при новом министре финансов Е. Ф. Кан- крине, была образована Особенная канцелярия по кредитной части, Вронченко назначается ее директором и становится ближайшим помощником и доверенным сотрудником Канкрина. В биографическом очерке о Вронченко из юбилейного издания по истории Министерства финансов находим такую фразу: «Доверие министра дало Ф. П. Вронченко возможность сделаться известным императору Ни¬
колаю Павловичу и, благодаря своим трудам, приобрести расположение государя, которое осталось за ним навсегда» [43, с. 200]. Еще в 1825 г. он награждается орденом Св. Анны 1-й степени, а в 1826 г. получает алмазы к этому ордену, в 1827 г. — чин тайного советника, в 1832 г. — орден Белого Орла и в 1834 г. — орден Св. Александра Невского. 15 марта 1840 г. он назначается товарищем ми¬
нистра финансов (с подчинением ему Кредитной канцелярии) и главноуправляющим Корпусом горных инженеров. В период болезни Канкрина получил право заменять его в Комитете министров, Государственном совете, Сенате. В том же 1840 г. Вронченко назначен сенатором, а в 1841 г. членом Комитета по делам кредитных установлений и высшего государственного учреждения по делам финансов — Комитета финансов. В 1842 г. он производится в действительные тайные советники. После одного из длительных замещений Канкрина (1843) Вронченко получил «высочайший рескрипт», в котором говорилось: «Отлично-усердная и полезная служба ваша в течение долгого времени, с многими трудными и важными обя-
— 3-16


занностями сопряженная, всегда обращала на вас наше особенное внимание. Ныне управление вами Министерством финансов и Корпусом горных инженеров, во время отсутствия министра... вполне соответствующее... нашим ожиданиям, дало вам новое право на наше благоволение. Вменяя себе в особое удовольствие изъявить вам за то полную нашу признательность, мы остаемся удостоверены, что вы и впредь с тою же ревностью и с тем же стремлением к пользам государства продолжите служение ваше нам и отечеству» [43, с. 202].
1 мая 1844 г. Вронченко было присвоено звание статс-секретаря с назначением его управляющим Министерством финансов; 17 марта 1845 г. он утвержден в должности министра. Есть свидетельства того, что он пытался отклонить высокое и ответственное назначение, но обещание Николая I «облегчить его бремя своим личным руководством» заставило подчиниться желанию императора.
В одной из частных бесед Николай I признавался, что был рад избавиться от ига авторитета Канкрина, поскольку в течение семнадцати лет «должен был слепо и безусловно утверждать все представленное ему по финансовой части, о которой не имел никакого понятия...» [43, с. 203].
Деятельность Вронченко на посту министра финансов поддерживалась и щедро вознаграждалась императором: в 1846 г. он получает орден Св. Владимира 1-й степени, в 1849 г. возводится в графское достоинство, а в 1851-м становится кавалером ордена Св. Андрея Первозванного.
В должности министра финансов Вронченко оставался всего восемь лет, на семьдесят четвертом году жизни он скончался. В воспоминаниях знавших его людей он предстает «человеком высоко честным, преданным службе, нередко резким, но добрым в душе и доступным всем».
Вскоре после назначения Вронченко министром финансов был начат радикальный пересмотр таможенной системы страны, основы которой были заложены еще Канкриным (этой теме целиком посвящена следующая подглавка). Несомненной заслугой Вронченко считалось завершение начатой также при Канкрине денежной реформы (1847) и сохранение устойчивости денежного обращения в 1848— 1849 гг., когда ему угрожали «чрезвычайные политические события» и «стеснения» на денежных рынках в Европе. В заслугу Вронченко ставилось и «изменение откупной питейной системы, недостатки которой озабочивали правительство» уже давно. Но главное внимание министра было направлено «на увеличение ресурсов казны». В упоминавшемся уже юбилейном издании по истории Министерства финансов указывалось, что «изыскание новых источников государственного дохода» обусловливалось «непрерывным ростом расходов, увеличением недоимочности сельского населения, обессиливаемого частыми недородами хлебов во многих местностях государства, и чрезвычайными затратами во время военных действий на Кавказе и венгерской кампании». Предпринятая по инициативе Вронченко «попытка сократить ассигнования по разным ведомствам не удалась», что вынудило 3-!? -


правительство «прибегнуть к увеличению налогов, главным образом косвенных» [43, с. 251—257].
В обществе деятельность Вронченко на посту министра финансов оценивалась негативно. Один из современников в 1856 г. писал Александру II, что хотя Вронченко и «сознавал необходимость улучшений», но ни по знаниям, ни по активности он «не удовлетворял условиям, необходимым в министре... В течение всего его управления финансами России не было ни одной улучшительной меры, которая оставила бы за собой след пользы или успеха»
Z Л [81, т. XVI, д. 52, л. 14].
Преемником Вронченко стал П. Ф. Брок.
Петр Федорович Брок (1805—1875) в 1831 г. окончил Московский университет и затем в течение восемнадцати лет служил в канцелярии Комитета министров, где имел возможность познакомиться с делами по финансовому ведомству. В 1849 г. Брок назначается на должность товарища министра финансов. После смерти Вронченко (1852) он получает звание статс-секретаря и назначается управляющим Министерством финансов, а  J через год утверждается в должности министра. Современниками это Ha- П. Ф. Брок. значение (как ранее и назначение
Литография. 1861 Вронченко) признавалось неудачным
и объяснялось отсутствием других более подготовленных и способных кандидатов. Едва ли не главным достоинством нового министра считалось то, что он был на двадцать шесть лет моложе предшественника. Действительно, деятельность его была более активной, но все же малоуспешной по конечным результатам вследствие неспособности и непопулярности. Это особенно выявилось в начале царствования Александра II на фоне общего оживления правительственной и общественной деятельности.
После отставки с поста министра финансов, последовавшей в марте 1858 г., Брок был назначен членом Государственного совета и оставался в этой должности до конца своей жизни; в 1862—1863 гг. был председателем Департамента государственной экономии.
Главным делом Брока вскоре после назначения министром стало финансирование Крымской войны. Поскольку оно осуществлялось главным образом за счет выпуска кредитных билетов, денежное обращение страны оказалось совершенно расстроенным. Обилие денег при~ 818 ~


вело к значительному росту вкладов в государственных кредитных установлениях, по которым выплачивались сложные проценты из 4% годовых. Это вынудило правительство в июле 1857 г. понизить оплачиваемый процент до трех, а затем приступить к коренной реорганизации кредитных установлений. Снижение процентов по вкладам повело к их отливу и перемещению в значительной степени в сферу промышленного предпринимательства. Это совпало с намерениями правительства. При подготовке названной меры Брок высказывал надежду, что она будет «иметь то полезное последствие, что побудит капиталистов... уменьшить взнос капиталов своих в банковые установления и дать им производительное употребление обращением их на развитие новых внутренних предприятий, в чем настоит неотложная надобность и чего именно желает правительство». Это мнение было поддержано особым комитетом. Осведомленные современники констатировали, что всей своей политикой правительство «поощряет частные предприятия». В том же 1857 г. при организационной и материальной помощи правительства были учреждены две огромные акционерные компании — Главное общество российских железных дорог и Русское общество пароходства и торговли, что также было, по мнению современников, «явным поощрением капиталистов к этого рода предприятиям». Их первоначальный успех действительно «вызвал частную инициативу». Одним из последствий всех этих мер правительства было развитие акционерной горячки, вызвавшей в декабре 1858 г. постановление Комитета финансов о «приостановке разрешения вновь акционерных компаний».
Одним из первых мероприятий нового министра была организация разработки в Министерстве финансов в 1853—1855 гг. проекта изменения системы налогообложения промышленности и торговли и условий приобретения правового статуса купечества. Проект не получил тогда осуществления, но послужил материалом для последующих работ в том же направлении. Есть сведения, что в 1856 г. Министерство финансов приступило к разработке нового закона об акционерном учредительстве взамен устаревшего закона 1836 г. Однако эта работа не была доведена до конца и возобновилась только в 1858 г.
К 1857 г. относится поворот в правительственной политике и в области железнодорожного строительства, имевший определяющее значение для последующего торгово-промышленного развития страны. 26 января этого года Александр II подписал указ Сенату, в котором говорилось: «Мы давно сознали, что обильное дарами природы, но разделенное огромными пространствами» российское государство «нуждается особенно в удобных сообщениях» — железных дорогах. Для создания сети таких дорог признавалось предпочтительным «обратиться к промышленности частной, как отечественной, так и иностранной» [73, № 31448]. Фактически тем самым предрешался вопрос о развитии собственного производства необходимого оборудования для железных дорог. В связи с этим 15 февраля 1858 г. Комиссия для изыска-
— ~


ния средств к развитию железного производства в России, образованная еще в июне 1852 г., была реорганизована в Комиссию для пересмотра Горного устава.
Наконец, отметим, что к 1857 г. относится введение в действие нового таможенного тарифа, разработка которого была начата предшественниками Брока — министрами финансов Канкриным и Вронченко.
Расстройство денежной системы, дефициты государственного бюджета, развитие акционерного и биржевого ажиотажа, а главное — отсутствие твердого направления в деятельности финансового ведомства — все это ставилось в вину Броку. Упоминавшийся уже нами современник писал Александру II в 1856 г., что Россия вообще «не чувствует существования в ней министра финансов, а только иногда примечает действия департаментов, распоряжающихся более или менее правильно разными финансовыми явлениями. Ни одна из отраслей промышленности вкупе, никто из деятелей в отдельности не верят и не надеются на покровительство или поддержку со стороны власти, а потому все движения мертвеют, несмотря на благоприятность обстоятельств по многим частям» [81, т. XVI, д. 52, л. 14—15]. Беспокойство, которое вызывалось этим в правительственных сферах, усугублялось осознанием необходимости создания условий для финансирования намечавшихся реформ. Все это, а также укоренившееся мнение о Броке «как о неудачном министре финансов» вынуждало его четырежды просить об отставке. В 1858 г. его просьба была удовлетворена. Это было явное увольнение по неспособности.
Настойчивая, притом публичная критика деятельности Брока и вообще системы заведования народным хозяйством страны стала возможной и получила развитие лишь после кончины Николая I. Молчание общества было нарушено запиской курляндского генерал- губернатора (позже министра внутренних дел) П. А. Валуева «Дума русского во второй половине 1855 года», которая хотя и не была напечатана в то время, но стала известна в обществе. Основной пафос записки был направлен прежде всего против существовавшего «устройства разных отраслей нашего государственного управления», не благоприятствующего «развитию духовных и вещественных сил России». «Отличительные черты его заключались, — по мнению автора, — в повсеместном недостатке истины, в недоверии правительства к своим собственным орудиям и в пренебрежении ко всему другому. Многочисленность форм подавляет у нас сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь. Взгляните на годовые отчеты: везде сделано все возможное, везде приобретены успехи, везде водворяется, если не вдруг, то по крайней мере постепенно, должный порядок. Взгляните на дело, всмотритесь в него, отделите сущность от бумажной оболочки, то, что есть, от того, что кажется, и редко где окажется прочная, плодотворная польза. Сверху — блеск, внизу — гниль. В творениях нашего офи~ 320 ~


циального многословия нет места для истины — она затаена между строками. Но кто из официальных читателей всегда может обращать внимание на междустрочия? У нас самый закон нередко заклеймен неискренностью. <...> Он всюду предписывает истину и всюду предопределяет успех; но не про лагает к ним пути и не обеспечивает исполнения своих собственных требований. Кто из наших начальников, или даже из подчиненных, может точно и последовательно исполнить все, что ему вменено в обязанность действующими постановлениями? Для чего же вменяется в обязанность невозможное? Для того, чтобы, в случае надобности, было на кого обратить ответственность!»
Валуев отмечает усложнение функции государственного управления, а вместе с ней и государственного механизма (он называет это «возрастающей механизацией делопроизводства»). В результате сложилось такое положение, когда «все правительственные инстанции уже ныне более заняты друг другом, чем сущностью предметов их ведомства. Высшие едва успевают наблюдать за внешнею правильностью действий низших инстанций; низшие почти исключительно озабочены удовлетворением внешней взыскательности высших. Самостоятельность местных начальств до крайности ограничена; а высшие начальники, кажется, забывают, что доверие к подчиненным и внимание, оказываемое их взгляду на дело, суть также награды <...> Недоверчивость и неискренность всегда сопровождаются внутренними противоречиями. Управление доведено по каждой отдельной части до высшей степени централизации; но взаимные связи этих частей малочисленны и шатки. Каждое министерство действует, по возможности, особняком и ревностно применяется к правилам древней системы уделов. Централизация имеет целью наивозможно большее влияние высших властей на все подробности управления, и на этом основании значительно стесняет в иерархическом порядке власть административных инстанций. Но масса дел, ныне восходящих до главных начальств, превосходит их силы. Они, по необходимости, должны предоставлять значительную часть этих дел на произвол своих канцелярий. Таким образом, судьба представлений губернских начальников и генерал-губернаторов весьма нередко зависит не от господ министров, но от столоначальников того или другого министерства» [61, с. 78—80].
Вскоре после воцарения Александра II (1855) по его указанию Комитет финансов рассматривал анонимный проект образования самостоятельного Министерства промышленности и торговли. Очевидно, что преследовалась цель изъять торгово-промышленную политику из ведения П. Ф. Брока и Министерства финансов вообще. Проект был отвергнут большинством членов Комитета.
В феврале следующего, 1856 г. Александру II и великому князю Константину Николаевичу была представлена записка действительного статского советника Н. А. Жеребцова (в прошлом члена совета


министра внутренних дел) «Об устройстве министерств вообще и Министерства финансов в особенности». Автор выдвигал тезис: «От хорошего финансового управления зависит успех оружия и дипломатии». В связи с этим он писал, что «настоящая эпоха могла бы послужить к необычайному развитию нашей торговой и мануфактурной деятельности и положить основания будущего преуспеяния», поэтому особенно необходимо оживление «деятельности... в Министерстве финансов». Жеребцов утверждал также, что «Россия представляет обильнейший источник богатств и значительные удобства для поддержания государственного кредита... и настоящее стеснительное финансовое положение наше происходит не от чего другого, как от незнания дела и неспособности управлявших и управляющих финансами России».
Поскольку подходящего кандидата на пост министра финансов при экономической ситуации того времени, по мнению Жеребцова, найти представлялось затруднительным, он считал возможным либо поставить во главе ведомства коллегию из ряда лиц (сам он заявлял себя сторонником именно этого варианта), либо разделить Министерство финансов на две части путем выделения из его состава особого Министерства государственного хозяйства. Новое ведомство должны были, по его мысли, составить департаменты податей и сборов, внешней торговли, мануфактур и внутренней торговли, горных и соляных дел и сельского хозяйства. Последний департамент выделялся из состава Министерства государственных имуществ. Предложение включить в Министерство государственного хозяйства Департамент податей и сборов имело важный смысл, поскольку его реализация означала бы на деле подчинение налоговой политики интересам развития производительных сил. Сам же автор записки полагал, что, «имея в распоряжении своем все производительные силы государства», новое ведомство «будет источником всех соображений, клонящихся к материальному развитию благосостояния в государстве». Одним из желательных условий успешной деятельности нового ведомства он считал организацию в департаментах особых советов, которые бы «составлялись из людей, специально сведущих по управляемой части» [67, с. 200—202].
В апреле 1856 г. Н. А. Жеребцов сообщал Д. Н. Блудову (влиятельному государственному деятелю той поры), что судьба записки ему неизвестна. Не знаем и мы, к сожалению, какую конкретно реакцию она вызвала в правительственных верхах. Ясно, однако, что оба предлагавшиеся автором варианта реформы осуществления не получили.
Большое внимание было уделено другой записке, поданной Александру II в Москве 31 марта того же 1856 г. [77, оп. 14, д. 292, л. 1— 14]. Вероятным автором ее (или одним из авторов) был Ф. В. Чижов — крупный предприниматель и общественный деятель, близкий к славянофилам.
ж —


Записка эта начиналась следующими рассуждениями: «Господствующее ныне стремление к материальному благосостоянию, порожденное быстрым развитием промышленности у всех образованных народов, в свою очередь сделалось теперь сильнейшим ее двигателем. Будучи обще всем народам, оно вызывает их на умственную и промышленную борьбу, от которой ни один не может и не должен уклоняться из чувства самосохранения». «Если промышленность и торговля составляют везде главнейшие предметы заботливости правительства, — говорилось далее в записке, — то они тем более требуют попечения в России... где народ надо усиленными мерами подвигать на пути к совершенствованию, ибо в самом себе он еще не находит довольно сильных к тому побуждений».
«Промышленность и торговля, — продолжал автор записки, — будучи коренными источниками богатства всякой страны, доставляют и казне доходы непосредственно или другими побочными путями, но тем больше, чем деятельнее развиваются внутренние промышленные силы государства, а это возможно только при условии, чтобы они в своем движении как можно более пользовались свободой и менее подвергались стеснениям, чего нельзя ожидать, если правительство будет руководить и направлять торговлю и промышленность не столько в общих государственных видах, сколько в духе фискальной системы с целью извлечения из них сколько можно более выгоды для казны». Существовавший в стране порядок заведования промышленностью и торговлей подвергался критике. Во-первых, вызывало возражение само подчинение торгово-промышленной деятельности финансовому ведомству. Во-вторых, признавалось порочным «распределение торговли по предметам ведомства между двумя департаментами» (имелись в виду Департамент мануфактур и внутренней торговли и Департамент внешней торговли). В-третьих, в записке отмечалась некомпетентность бюрократического руководства торгово- промышленным развитием страны. «Нельзя не согласиться, — говорилось в записке, — что судьба торговли и промышленности у нас в руках чиновников, наименее способных понимать их нужды и потребности. К тому же много зависит и от личности их». Отсутствие при этом «посредствующего звена между промышленным и торговым сословиями, с одной стороны, и правительством, с другой стороны, представляет один из самых важных недостатков». Этот недостаток в организации управления промышленностью и торговлей «не исправляется учреждением Коммерческого и Мануфактурного советов. В Своде законов и на бумаге они, конечно, всякому бросаются в глаза и дают повод к весьма выгодному заключению о нашей администрации, но в существе они бесполезны — не потому, чтобы сами по себе не заключали живого начала, но потому, что вся польза, какую они могут приносить, уничтожается тем же бюрократическим направлением, тою же канцелярской письменностью... Таково уже горестное направление нашей администрации, что выгодам казны подчи¬


няются все народные интересы, что казна противостав л яется народу как начало, ему некоторым образом враждебное».
Обвинения, которые высказывались относительно руководства Министерством финансов и которые, как мы считаем, являлись выражением широко распространенного в то время мнения, были в значительной мере критикой правительства и его политики вообще.
Для того чтобы «исправить все указанные несовершенства и недостатки», предлагалось реорганизовать саму систему управления промышленностью и торговлей, изъяв это управление из Министерства финансов и передав его особому ведомству — Министерству коммерции и промышленности (другое наименование — Министерство торговли и промышленности), организованному на необычных основаниях. Департамент мануфактур и внутренней торговли и Департамент внешней торговли низводились до положения простых канцелярий. Главным (и единственным) распорядительным органом Министерства должен был стать единый Мануфактурный и коммерческий совет. Министру отводилась роль лишь формального главы ведомства. Председатель Совета должен был назначаться императором из числа лиц, «сведущих в торговле и промышленности». Кроме него и еще трех членов от правительства в состав этого органа предполагалось избирать (на три года) четырех членов от купечества и четырех от фабрикантов и заводчиков. Таким образом, обеспечивалось двукратное преобладание избираемого предпринимательского элемента. Органами нового министерства на местах должны были стать отделения Мануфактурного и коммерческого совета [77, оп. 14, д. 292, л. 1—14].
Как видим, в записке предлагалось, по сути дела, установление не имевшего прецедента ни в России, ни в странах Западной Европы самоуправления частной промышленности. Из всех известных это наиболее далеко идущее требование российских предпринимателей середины XIX в. Основанием к его выдвижению был казавшийся в то время вероятным отказ правительства от попечительной поддержки промышленности в связи с отменой крепостного права. Становится понятно, почему в записке не было речи о горной промышленности и учреждениях, ведавших ею (Департамент горных и соляных дел и др.). По-видимому, вся горная промышленность рассматривалась лишь как казенная или посессионная, то есть не вполне частная, и автор записки просто не счел возможным усложнять решение выдвигаемой им проблемы, затрагивая и этот вопрос.
Александр II распорядился обсудить записку в Комитете финансов. Рассмотрение ее состоялось 5 мая 1856 г. Естественно, Комитет «нашел, что образование министерства на основаниях, в оной изложенных, представляется совершенно невозможным». Формальная мотивировка этого мнения основывалась не на затруднительности или нерациональности отделения заведования промышленностью и торговлей от Министерства финансов, а на неприемлемости предлагав- ~ ш —


мой организации нового ведомства. Руководствуясь этими соображениями, Комитет рекомендовал «проект сочинителя записки, по неудобоисполнимости, оставить без последствий» [77, оп. 14, д. 292, л. 15—18].
Однако два члена Комитета финансов — председатель Департамента экономии Государственного совета граф А. Д. Гурьев и Л. В. Тен- гоборский — сочли, «что обсуждению Комитета подлежит не один образ исполнения, в проекте изложенный, но и основная мысль оного, то есть отделение торговой и промышленной части от Министерства финансов». Оба названных члена вполне разделяли изложенное в записке мнение, что управление промышленностью и торговлей требует особых познаний, специального внимания и массы труда. Важно свидетельство Гурьева и Тенгоборского о том, что эти соображения «неоднократно представлялись уже вниманию правительства и мысль разделить Министерство финансов не есть новая». Сославшись на наличие за границей особых сельскохозяйственных и торгово-промышленных ведомств, Гурьев и Тенгоборский высказывали убеждение, что «в России учреждение отдельного от Министерства финансов управления по части торговли и промышленности еще более... необходимо, с одной стороны, по самому разнообразию источников народного богатства, зависящих от различных местных условий государства, столь обширного, как Россия, а с другой — по степени развития нашей торговли и промышленности, требующих особенного попечения правительства». К проекту, изложенному в записке, предлагалось резонное дополнение: «Для большего облегчения министра финансов отделить от финансового ведомства и передать в состав нового министерства также и Департамент горных и соляных дел. Общий вывод, содержавшийся в особом мнении, сводился к тому, что образование особого Министерства торговли и промышленности, «не представляя никаких затруднений и неудобств, должно принести существенную пользу». Правда, организационное устройство предлагаемого в записке нового министерства Гурьевым и Тенгоборским также признавалось неприемлемым. Но они полагали, что «предмет сей представится яснее и может быть удобнее обсужден, когда будет разрешен самый вопрос об учреждении особого Министерства торговли и промышленности» [77, оп. 14, д. 292, л. 18—27].
Поскольку образование Министерства торговли и промышленности рассматривалось как начальное звено и даже как предварительное условие изменения курса политики в этой области, ни основы, ни частности этой политики обстоятельно не выяснялись.
Александр II согласился с мнением большинства Комитета финансов: идея образования Министерства торговли и промышленности была отклонена. Можно полагать, что решающее значение при этом имели соображения о необходимости сохранения заведования финансами, промышленностью и торговлей в одном ведомстве и в одних руках.


Через два года, в 1858 г., при назначении министром финансов А. М. Княжевича генерал-адмирал великий князь Константин Николаевич рекомендовал ему «отделить от Министерства финансов департаменты Коммерции и Горный». Естественно предположить, что это было сделано под влиянием (хотя бы отчасти) указанных записок. Однако Княжевич не решился на этот шаг, что,
возможно, и послужило причиной князем [60, с. 422].
конфликта между ним и великим
Между тем вопрос о необходимости образования особого министерства торговли и промышленности проник и на страницы печати. Так, в марте 1861 г. он был поднят в редакционной статье « Вестника промышленности ».
Возможно, что одной из причин отставки прежнего министра финансов, П. Ф. Брока, было появление в 1856—1857 гг. двух записок высокопоставленного чиновника финансового ведомства Ю. А. Гагемейстера, содержавших обстоятельный критический анализ финансового положения страны и перспектив развития ее промышленности.
Юлий Андреевич Гагемейстер (1806— 1878) окончил Дерптский университет и в 1829 г. начал государственную
службу в Сенате, а затем во Втором отделении Собственной его величества канцелярии. В 1833—1839 и 1845—1848 гг. он занимал разные должности в провинции и в Министерстве финансов, так или иначе связанные с заведованием делами промышленности и торговли. В 1839—1845 гг. находился на посту агента Министерства финансов в Берлине. В 1848 г. Гагемейстер производится в действительные статские советники и вводится в состав Тарифного комитета и Совета министра государственных имуществ. Весной 1853 г. назначается старшим членом комиссии для рассмотрения положения о купеческих гильдиях (Торгового устава), а в октябре 1858 г. — директором Кредитной канцелярии Министерства финансов с производством в тайные советники. Одновременно он был введен в состав ученого комитета этого министерства. В следующем году он назна¬
чается от финансового ведомства членом редакционных комиссий для выработки законоположений по крестьянскому делу и председателем учрежденных при Министерстве финансов комиссий: для улучшения системы податей и сборов, об устройстве земских банков и по реорганизации госу~ 326 ~


дарственных кредитных учреждений. Гагемейстер — автор большого числа печатных работ, в том числе добросовестно выполненных «Разысканий о финансах древней России» (1833), исследования «О теории налогов, примененной к государственному хозяйству» (1852), а также обстоятельного описания Сибири. С учетом его ученой деятельности в апреле 1860 г. Гагемейстеру было выхлопотано звание статс-секретаря, что для чиновника его ранга (действительного статского советника) было делом «совершенно исключительным в служебном мире». Будучи прекрасно осведомленным о состоянии государственных финансов, Гагемейстер предрекал «неминуемое государственное банкротство России». За разговоры в этом духе за границей он по требованию Александра II в 1861 г. был уволен с должности директора Кредитной канцелярии. В январе 1862 г. он стал сенатором.
Первая из названных записок Гагемейстера — «О финансах России» (начало 1856 г.) — это не только квалифицированный анализ состояния финансов страны к середине 1850-х гг., но и попытка определить ближайшие «задачи» финансового ведомства. Была ли она заказана автору, или написана по его инициативе, мы не знаем. Такого рода документы обычно рассматривались в Комитете финансов — высшем совещательном учреждении по вопросам финансового управления.
Вторая записка была опубликована в январском 1857 г. номере самого читаемого в то время журнала «Русский вестник» (издавался М. Н. Катковым) под названием «Взгляд на промышленность и торговлю России». Гагемейстер исходил из того, что «ни одно обширное государство не может оставаться чисто земледельческим, не обрекая себя на вечное невежество, ибо фабрики и мануфактуры служат самым действительным проводником просвещения во все классы народа. Без их пособия и сельское хозяйство не в силах развиваться». Применительно к торгово-промышленной политике царского правительства автор выдвигал две главные идеи: во-первых, о необходимости для России прежде всего расчистить в экономической и правовой сферах преграды на пути органического развития промышленности и лишь затем принять специальные меры поощрения этого развития; во-вторых, о возможности и предпочтительности для царского правительства применения избирательных административных мер поощрения промышленного развития, а не общих законодательных мер (в частности, мер таможенно-тарифного законодательства). В пору написания статьи возможность реализации обеих идей, казалось, не вызывала сомнений (хотя, конечно, автор статьи находился в выгодном положении человека, не несущего тогда прямой ответственности за это). Время же показало, что реализация первой идеи оказалась возможной лишь в малой степени. Вторая же идея была широко использована Министерством финансов на практике, причем тем более, чем менее удавалось реализовать первую идею, чем в менее бла¬


гоприятных правовых условиях должно было проходить развитие промышленности.
К сожалению, нам не известны какие-либо отклики на статью Гагемейстера. Но несомненно, что современники (во всяком случае, наиболее экономически сведущие) ясно понимали ситуацию и в общем верно представляли необходимость и перспективы торгово-промышленного развития страны.
Таможенная политика и проблемы внешней торговли
Еще в октябре 1844 г. Министерство финансов приступило к изучению вопроса о внесении некоторых корректив в действующий таможенный тариф (1841 г.). Имелось в виду «только разрешить к привозу некоторые запрещенные товары и допустить другие облегчения по торговле» без изменения «пошлин с главных предметов привоза и отпуска». Уже в начале следующего года Ф. П. Вронченко представил в Государственный совет записку, в которой утверждалось, что допущение после 1841 г. к привозу в Россию некоторых предметов, бывших в прежнее время запрещенными, не только не имело вредного влияния на ход нашей мануфактурной промышленности, «но послужило к пользе наших фабрик, доставив им возможность получать своевременно образцы новых изделий, подражать им и усовершенствовать собственные произведения». Была подготовлена роспись товаров, разрешаемых к ввозу, получившая утверждение Государственного совета 17 апреля 1845 г. [33, с. 228—230]. Вместе с тем Николай I распорядился: «...министру финансов иметь в виду желание мое постепенно и сообразно с возможностью слагать пошлины со всех наших вывозных предметов промышленности, в видах возможного поощрения» российского производства [33, с. 238].
В тот же день императором был утвержден журнал специального комитета, созданного незадолго перед тем под главенством председателя Государственного совета графа А. Ф. Орлова. Комитет этот был образован для рассмотрения записки известного в то время коммерции советника Попова. Он обращал внимание правительства на то, что «молодые земледельческие страны — Австралия, Соединенные Штаты и Канада — постоянно усиливают вывоз в Европу тех самых продуктов (сала, пеньки, льна, леса и т. п.), которые составляют главнейшие статьи отпуска из России». Поскольку эти страны «имеют возможность продавать свои отпускные продукты по более дешевым ценам, чем Россия... их соперничество может вызвать совершенный упадок нашей отпускной торговли, а следовательно и земледельческой производительности». Попов предлагал ряд мероприятий для поддержки российско¬


го экспорта. В частности, он считал «настоятельно необходимым совершенно отменить пошлины со всех вывозных товаров» и пересмотреть ставки таможенного тарифа на ввозимые в Россию промышленные товары. Он писал: «Запретительность привозного тарифа... нарушая соразмерность привоза и отпуска, отвлекает иностранцев от запроса наших товаров, а с другой стороны, заставляя суда идти за нашими продуктами с балластом, усиливает расход их на фрахт и сим возвышает ценность русских отпускных произведений» [33, с. 248].
Вронченко признал правильными предложения Попова относительно понижения отпускных пошлин, но «совершенное отклонение от строго ограничительной системы» при ввозе промышленных изделий считал «мерой в высшей степени рискованной» и наносящей развитию промышленности в России «чрезвычайный вред». Комитет же счел, что некоторое понижение ввозных пошлин (достигавших в некоторых случаях от 30 до 250% цены товара и даже более), «будучи необходимо в интересах российского экспорта, может оказаться полезным и для внутренней производительности». В последнем случае имелось в виду облегчение условий ввоза «некоторых материалов, необходимых для наших фабрик». Обращалось внимание и на то, что высокие ввозные пошлины создают стимул для контрабанды. Комитет рекомендовал образовать комиссию для более глубокого изучения проблемы. Как мы уже отмечали, к этому времени Министерство финансов имело свои предложения по поводу усовершенствования таможенного тарифа.
Тогда же было принято во внимание решение английского правительства об отмене пошлин на ввозимые в страну материалы для мануфактур, в целях снижения цен на конечные изделия. Считалось, что эта мера была бы выгодна и для России, откуда ввозились материалы, потому английская сторона просила русское правительство отменить вывозные пошлины на них. Вместе с тем Англия высказывала пожелание, чтобы Россия сократила ввозные пошлины на фаянсовые и глиняные изделия английского производства, обложенные сбором до 400% к их цене.
Имея в виду все эти обстоятельства, Министерство финансов выработало и в марте 1846 г. представило в Государственный совет проект нового частичного понижения таможенных пошлин. В объяснительной записке к нему констатировалось, что русская «фабричная промышленность... распространилась и во многих ее отраслях усовершенствовалась». Это позволяет «понизить пошлины с некоторых отпускных и привозных произведений с соблюдением, впрочем, главного правила, чтобы в таможенных сборах не последовало через то для казны большого ущерба, так как сборы сии для казны служат одним из важнейших источников государственных доходов, и чтобы не вредить интересам нашей мануфактурной и фабричной промышленности» [43, с. 323]. 1 июня 1846 г. проект Министерства финансов был утвержден.


В том же году было признано своевременным принять меры по упразднению до тех пор существовавшей таможенной границы между Россией и Царством Польским в целях их сближения. Вполне осознавалось, что реализовать этот замысел можно было лишь «путем значительных уступок в русском тарифе применительно к требованиям и условиям» Польши, поскольку простое введение в Польше русской таможенной системы означало бы гибель «некоторых отраслей промышленности» края. Население Польши традиционно потребляло иностранные товары, ввозимые с низкими пошлинами. Их повышение до уровня российских «возбудило бы... сильное неудовольствие» поляков, что «привело бы к последствиям, как раз противоположным тем целям», которые ставились изначально.
Разработка нового таможенного тарифа по рекомендации министров иностранных дел и финансов возлагалась на Л. В. Тенгоборского, хорошо знакомого с условиями в Польше. В задании ему признавалось важным в особенности «исследовать, для каких именно отраслей народной деятельности безусловное запрещение привоза разных предметов по внешней торговле становится уже излишним и даже вредным по недостатку иностранных предметов соревнования и какими пошлинами можно бы заменить эти запрещения, не лишая внутреннюю промышленность необходимого покровительства противу иностранного соперничества».
Работа Тенгоборского продолжалась более года, а затем подверглась рассмотрению в особом комитете под председательством императора (1848 г.). По итогам работы этого комитета Николай I повелел: «1) сообразиться, не полезно ли будет главнейшие статьи проекта тарифа рассмотреть особо назначенным почтеннейшим лицам из купцов и фабрикантов, с тем, чтобы они откровенно и добросовестно сделали свои примечания; 2) понижение [ввозных] пошлин с фабричных изделий может допущено быть токмо в такой степени, чтоб не могло повести к уменьшению числа рабочих на фабриках наших, и 3) иметь в виду, удобно ли будет и когда, судя по ходу политических обстоятельств, ввести новый тариф» [43, с. 324]. Во исполнение этого повеления в Министерстве финансов были образованы два новых комитета: один — под председательством товарища министра финансов П. Ф. Брока для пересмотра проекта тарифа, а второй — во главе с самим Ф. П. Вронченко для выяснения мнений представителей промышленности и торговли. По рекомендациям обоих комитетов «решено было повысить в проекте пошлины по многим статьям» ввоза. В соответствии с пожеланиями наместника в Польше ставки тарифа по ввозу через западную сухопутную границу предполагалось установить в меньшем размере, чем при более дешевом привозе товаров морем.
Февральская революция 1848 г. во Франции, а затем «политические смуты в Германии и Италии произвели общее потрясение в торговых делах и кредитных оборотах» (как это отмечалось в отчете 330 —


Департамента внешней торговли). Эта ситуация была сочтена благоприятной для введения нового тарифа.
21 апреля 1850 г. был опубликован императорский указ, в котором говорилось: «В постоянном попечении нашем о развитии торговли и промышленности признали мы за благо для вящего облегчения как заграничных торговых сношений, так и внутренних между нашими верноподданными в Империи Российской и Царстве Польском, издать для Империи и для Царства один общий таможенный тариф, со снятием в то же время внутренней между оными таможенной линии».
В конце мая 1850 г. проект нового таможенного тарифа был внесен в Государственный совет и с небольшими изменениями им одобрен, а 13 октября утвержден Николаем I. В действие он вступал с 1 января 1854 г.
Роспись товаров была сокращена с 1176 статей (по тарифу 1841 г.) до 472. Из 89 запрещенных к ввозу товаров оставлено только 25, в том числе железо и чугун «не в деле» (то есть при привозе морем), очищенная селитра, консервы, сахар-рафинад, чай, спиртные напитки, некоторые меха и пр. Ввозные пошлины были уменьшены для 622 статей (из 951 статьи тарифа 1841 г.), отменены для 37 статей поставлены без изменения для 292. В отношении понижения пошлин наиболее характерными для тарифа 1850 г. являлись понижения ставок на сырые материалы, на некоторые полуобработанные химические и красильные вещества и на инструменты и машины для облегчения российским фабрикантам «способов дешевейшей выделки отечественных изделий», а также понижения с целью опустить, хотя и в ограниченных пределах, конкуренцию иностранных товаров. Отпускная торговля облегчалась отменой карантинного сбора для всех товаров и вывозных пошлин для 151 товара (из 179 обложенных по тарифу 1841 г.), разрешением вывоза почти всех до того запрещенных товаров и уменьшением некоторых вывозных ставок. По западной сухопутной границе уменьшенные дифференциальные пошлины были назначены, в частности, на гребенную шерсть, чугун и железо «не в деле», а из изделий — на чугун «в деле», железные и стальные инструменты, льняные и пеньковые изделия.
Вслед за опубликованием тарифа 1850 г. он сделался предметом жалоб со стороны фабрикантов, заводчиков и биржевых обществ прибалтийских портов; многие из этих жалоб, поданных на высочайшее имя и в Министерство финансов, представлялись министром финансов вместе со своим заключением Государственному совету, но все они оставлены были без последствий. Тариф 1850 г. имел ближайшим своим последствием значительное оживление внешней торговли, преимущественно вывоза, который достиг в 1850 г. 109 млн. руб., в 1852 г. — 127 млн. руб., а в 1853 г. уже 164 млн. руб.; привоз, равнявшийся в 1850 г. 108 млн руб., составил в 1853 г. 113 млн. руб. В том числе по европейской границе вывоз возрос с 85 млн. руб. в 1850 г. до 137 млн. в 1853 г., а ввоз соответственно с 77 до 89 млн. руб.
— 33-1


Тариф 1850 г. предполагалось через три года скорректировать с учетом опыта его применения, но этому помешало начало Крымской войны, потребовавшей чрезвычайных мер. 17 февраля 1854 г., по представлению министра финансов П. Ф. Брока, высочайше повелено было запретить до 1 сентября отпуск хлеба из азовских и черноморских портов, а также по австрийской границе; 7 сентября это распоряжение продлено «впредь до повеления». Манифест 11 апреля объявил о войне с Англией и Францией. Блокада российских портов вызвала разработку в Министерстве финансов мер к направлению нашей внешней торговли на западную сухопутную границу. 23 июня была утверждена роспись товаров, пошлина на которые по сухопутной границе уменьшалась. Цель состояла в том, чтобы кроме облегчения торговли и промышленности уменьшить контрабанду и усилить таможенные доходы. Всего понижались ставки по 107 статьям, причем с таким расчетом, чтобы и по восстановлении мира пошлины по сухопутной границе могли оставаться без возвышения.
Еще в 1846 г., указом от 14 декабря, закавказской торговле был предоставлен ряд облегчений. Издан новый таможенный тариф для черноморских портов; вновь допущен беспошлинный транзит через Сухум-Кале и Редут-Кале европейских товаров через Тифлис и Нахичевань в Персию и персидских через Баку; для поощрения же российских мануфактуристов установлена на пять лет премия, в размере половины взимаемой по общему тарифу пошлины с иностранной бумажной пряжи, за вывозимые российские бумажные изделия из Керчи в Редут-Кале и Сухум-Кале и из Персии в Баку; для развития судоходства сбавлены до половины так называемые ластовые сборы с приходящих и отходящих в порты Черного моря судов заграничного плавания. Таможенный тариф 1846 г. лег в основание той части тарифа 1850 г., которая касалась закавказской торговли. Понижались лишь ставки на товары, составлявшие главный предмет контрабанды или принадлежавшие к необходимым предметам потребления; привоз по сухопутной границе европейских товаров в империю тарифом 1850 г. был запрещен, а морем дозволен лишь при условии уплаты дополнительной (к европейскому тарифу) пошлины.
Как и прежде, озабоченность руководства страны вызывала торговля с восточными соседями. В конце 1844 г. начальник российской миссии в Китае представил в Министерство иностранных дел записку о положении торговли в этой стране. Он сообщал, что выгоды, приобретенные англичанами по Нанкинскому договору 1842 г., очень важны, что этот договор дает возможность и другим государствам распространить свою торговлю в Китае и что хотя до сих пор не открывается еще для российской торговли в Кяхте опасности, но можно предвидеть, что вскоре дело примет иной оборот. Эта записка встревожила правительственные сферы. По повелению Николая I министр финансов и директор Азиатского департамента составили общие соображения о средствах к поддержанию кяхтинской торговли. Эти соображе— 332


ния, одобренные императором, легли в основание выработанного в Министерстве финансов проекта изменений в кяхтинской торговле, который был сообщен чрез Московское отделение Коммерческого совета на заключение кяхтинского купечества. В июле 1845 г. Вронченко внес в Государственный совет представление об облегчениях в кяхтинской торговле. С целью увеличения ввоза чая понижалась пошлина на обыкновенный черный чай; с цветочных же чаев и высших сортов зеленого, для уменьшения потери в таможенном доходе, пошлина повышалась; для подавления контрабанды конфискуемые кантонские чаи уничтожались, а «открывателям» выдавалось в награду по 30 коп. с фунта. Чтобы побудить наше купечество выменивать у китайцев новые предметы и тем увеличить наши торговые обороты на Кяхте, снималась пошлина со многих товаров, поименованных в кяхтинском тарифе, и устанавливалось, что все не внесенные в этот тариф товары пропускаются беспошлинно. Кроме того, для поощрения вывоза в Китай русских бумажных изделий, конкурирующих там с английскими и американскими изделиями, назначалась премия за вывоз ситцев и других бумажных изделий. Предположения министра финансов были утверждены Николаем I 20 июня 1845 г. В 1848 г. были понижены премии на вывоз бумажных изделий, так как выяснилось, что они обращались в пользу одних только кяхтинских купцов, не доставляя выгод бумажным фабрикантам. Как показал опыт, принятые меры себя оправдали, но выдача премий за бумажные изделия была в 1851 г. прекращена.
По торговому трактату, заключенному с китайским правительством 21 июля 1852 г., была разрешена русская торговля в Кульдже и Чу- гучаке. Правила этой торговли «по некоторым особым уважениям» не обнародовались. Согласно им торговля велась по вольной цене (запрещались сделки в кредит). Для поощрения торговли с Западным Китаем все отпускные и все привозные товары освобождались от платежа пошлины.
По окончании Крымской войны, уже при Александре II, Государственный совет предложил министру финансов Броку ускорить пересмотр общего таможенного тарифа с учетом новых политических и экономических обстоятельств, с тем чтобы новые таможенные пошлины стали известны купечеству до открыия навигации 1857 г. Уже в августе 1856 г. Брок испросил разрешение императора на учреждение нового «комитета для общего пересмотра тарифа» под председательством того же Тенгоборского. Разработка тарифа проходила в условиях «такого напряжения экономической мысли русского народа, какое не замечалось ни в какое другое время его истории». Хотя «в обществе было... распространено убеждение в том, что цель пересмотра тарифа — уменьшение окладов с привозных товаров» для усиления полезной конкуренции со стороны иностранной промышленности, но все же считалось несомненным, что в целом умеренная таможенная охрана русской промышленности должна быть сохранена до


устранения внутренних правовых препятствий на пути ее развития. Среди таких препятствий в первую очередь имелось в виду крепостное право, а также модернизация правовых условий экономической деятельности в стране; ожидалось развитие сети железных дорог, организация коммерческого кредита и т. п.
Как видно из журналов заседаний Комитета «для общего пересмотра таможенного тарифа», при решении вопроса «о необходимости уменьшения окладов на ту или другую категорию [импортных] товаров», члены комитета исходили из следующего:
1) Пошлины на «жизненные припасы» должны быть понижены, во-первых, в видах доставления большему числу лиц возможности потреблять такие продукты, которые по причине дороговизны до тех пор были для них мало доступны, во-вторых, для увеличения доходов казны от размножившегося потребления и усиления привоза их, и в-третьих, в целях предотвращения контрабанды.
2) «Распространение разного рода изделий в русском народе, а также оживление внутренних мануфактур могут происходить только под условием возможного удешевления сырых материалов производства». Поэтому в тех случаях, когда русская промышленность не доставляет достаточного для фабрик количества таких материалов и последние приходилось привозить из-за границы, необходимо понижение пошлин на них. Относительно чугуна, например, отмечалось: «Очерк нашего положения ясно обнаруживает, что из числа значительных европейских государств Россия наиболее нуждается в иностранном железе, ибо во 1-х, собственные средства ее, особенно при современных обстоятельствах, слишком недостаточны для удовлетворения всем потребностям частным и государственным, и во 2-х, от невыгодного распределения местонарождений железа, цена его обременяется огромными расходами и делает его недоступным для многочисленнейшего класса потребителей, что задерживает естественное развитие производительных сил. Посему и представляется допустить облегченный ввоз железа в Россию из-за границы, разрешив привоз чугуна, доселе запрещенного к портам, и умерив пошлины на различные виды железа».
3) Мотивом к понижению пошлин служило, главным образом, желание уменьшить контрабанду, а в некоторых случаях — дать стимул к усовершенствованию внутреннего производства, когда последнее представлялось достаточно укрепившимся [38, с. 252—254].
Важно отметить, что новый тариф вырабатывался в неведении того, как именно скажется предстоявшая отмена крепостного права и на внутреннем производстве, и на крестьянском спросе на промышленные товары. Ожидалось «значительное напряжение производительных сил русского крестьянства и развитие его потребностей».
Проект таможенного тарифа для выигрыша времени вносился в Государственный совет по частям. При его рассмотрении в проекте не было сделано существенных изменений. Окончательно он был утвержден 25 апреля 1857 г.
~ 334 ~


Во время действия этого тарифа дважды — в 1859 и 1861 гг. — огульно повышались на 5% пошлины на все товары, за исключением сахара в сыром виде и рафинированного.
К новому общему пересмотру таможенного тарифа приступили в 1867 г. В докладе министра финансов по этому поводу в частности говорилось, что пересмотр тарифа 1857 г. «должен ограничиться стремлением к достижению возможного усиления государственного дохода...». Новый тариф был принят 5 июля 1868 г. и введен в действие с 1 января следующего года.
Отметим, наконец, что за двенадцать лет — с 1857 по 1868 г. — вывоз по европейской границе возрос на 25%, а привоз — на 70%.
Тариф 1857 г., разработанный под руководством Л. В. Тенго- борского, признавался современниками и исследователями удачным, соответствовавшим условиям времени. Но в том же 1857 г. Ю. А. Гагемейстер поставил под сомнение экономическую целесообразность таможенно-тарифного законодательного регулирования торгово-промышленного развития (во всяком случае, обратил внимание на его недостатки). Вот что он писал в упоминавшейся уже нами статье «Взгляд на промышленность и торговлю России» [61, с. 37—69].
«Во всех почти государствах, не исключая Соединенных Штатов Северной Америки, правительства считали себя обязанными покровительствовать туземной промышленности посредством мер законодательных. Прибегать же к поощрительным мерам путем административным предоставлено только тем правительствам, которые считают себя призванными не только охранять, но и руководить народ. Из монархических правлений одно только великобританское не признает за собой сего последнего права; оно даже не считает себя обязанным учреждать школы, устраивать дороги, основывать кредитные установления, а тем менее давать премии или пособия фабрикантам. К таможенным, однако, постановлениям прибегали в Англии не менее, чем в других странах, для ограждения произведений туземной промышленности от состязания чужих товаров, совершенно воспрещая привоз или облагая их высокими пошлинами. Равным образом предоставлялись туземным судам разные преимущества перед иностранными, ас товаров, на них привозимых, взимались низшие пошлины, чем с прибывавших на иностранных судах. Наконец, для поощрения отпуска за границу отечественных произведений, назначаемы были купцам премии, которые давали им возможность понижать продажную цену вывозимых товаров.
Административные меры, принимаемые в пользу промышленности, ограничиваются обыкновенно пособиями торговцам или фабрикантам, выпиской из других мест образцов или даже мастеров, учреждением образцовых промышленных заведений и технических школ. Между двумя этими способами поощрений — законодательным и административным — есть то главное различие, что первый, заключающий меры общие, более постоянные, способен дать направление промыш¬


ленной деятельности целого народа, которую потом изменить весьма трудно, тогда как меры административные могут быть лишь временными, частными, и потому не связывают правительства на будущее время. Относясь обыкновенно к лицу или к известному заводу, они прямее идут к цели, чем таможенное постановление, обнимающее целую отрасль промышленности. Наконец, будучи всегда сопряжены с прямыми расходами казны, правительственные пособия не принимают никогда широких размеров, тогда как наложение высокой пошлины или даже запрещение привоза товара, по-видимому, ничего не стоит и потому нередко устанавливается без надлежащего основания и обсуждения.
На деле же таможенные пошлины, налагаемые с целью охранительной для отечественной промышленности, обходятся казне и народу несравненно дороже всякого прямого денежного пособия: казне — потому что, затруднив или воспретив привоз иностранных товаров, она лишается дохода, который получала бы, если бы товары оплачивались в таможне умеренной пошлиной; народу — оттого что, во-первых, дает искусственное и часто противоестественное направление его промышленной деятельности, заставляя употреблять труд и капитал на предприятия непроизводительные. <...>
Во-вторых, постановления охранительного тарифа, чтобы сделаться действительными, невольно заходят за предположенную цель, то есть они охраняют покровительствуемый промысел свыше своего намерения, потому что, с одной стороны, при колебании цен товаров и частных кризисах невозможно определить, почем может обходиться иностранное произведение, привозимое в наше отечество; с другой — столь же неопределенная действительная стоимость туземного изделия, зависящая от многих неуловимых условий. Верно только то, что труд, не возбуждаемый соревнованием, обходится дороже и потому менее производителен, чем труд свободный. Наконец, не все заводы в государстве находятся в одинаковом положении: одни, по местным условиям, может быть вовсе не нуждаются в покровительстве тарифа, другие без этого существовать не могут. Оттого таможенная пошлина, только что достаточная для одного завода, доставит другому безмерные выгоды, которые, разумеется, падут на потребителей.
В-третьих, охраняемый тарифом промысел ставится в исключительное положение, а привилегия, дарованная ему этим способом, не может не обратиться, как и всякая привилегия, в ущерб всем тем отраслям, которые не пользуются равным преимуществом. Невозможно же ставить все классы народа в исключительное друг против друга положение: это породило бы что-то чудовищное и потому меньшинство, пользующееся исключительным покровительством, непременно тяготеет над всем остальным населением. Да оно и само страждет под гнетом своих привилегий, ибо всякая отрасль промышленности, ограждаемая тарифом, непременно мешает развитию многих других...


Наконец, в-четвертых, неизбежным следствием охранительной таможенной системы есть уединение государств, затруднение или перерыв сношений между соседями, а это не может не оказывать чувствительного влияния на политические их отношения и бывает нередко причиной непреодолимой народной вражды, оканчивающейся кровопролитной войной. Еще вреднее то, что промышленное отчуждение нередко делается и умственным, останавливая тем успехи цивилизации».
Однако Гагемейстер не упускает из виду того, что таможенные пошлины занимают в России «второе место между косвенными налогами» и дают стране «около 30 млн. руб. дохода (из которого следует вычесть 7% на содержание таможенных чиновников)». Еще больший доход можно было бы получить, понизив пошлины на всякого рода иностранные изделия. «Но это значило бы лишить туземные фабрики того покровительства, которого они вправе требовать, пока не будут даны им все способы, нужные для их развития, а именно: хорошие пути сообщения, кредит, правосудие, одним словом, все средства, тесно связанные с просвещением».
Все эти рассуждения Гагемейстера крайне интересны. Однако он опускает то обстоятельство, что для торговца таможенная пошлина складывается с транспортными расходами. Последние в огромной России с ее слабо развитой путейской сетью — весьма значительны.
Традиционно в российской внешней торговле выделялись две главные составляющие: торговля по европейской и по азиатской границам. По данным Гагемейстера, с 1820-х по 1850-е гг. экспорт России в Европу возрос с 55 до 95 млн. руб. (или на 43%). Соответственно импорт вырос с 239 до 620 млн. руб. (или на 159%). (В последнем случае учитывается только ввоз товаров из Англии; превышение в семь раз английского импорта над российским экспортом подчеркивается указанием на то, что число жителей в Англии вдвое меньше, чем в России.) Вывоз российских товаров в Азию за тот же период возрос с 3,9 до 12,2 млн. руб., а ввоз — с 5,4 до 16,1 млн. руб. Таким образом, товарооборот по азиатской границе утроился. Фиксируя значительное «расширение» европейской торговли России, Гагемейстер объясняет его главным образом «увеличившимися... требованиями на хлеб и на всякие материалы, нужные для фабрик», со стороны стран Запада. Мануфактурных изделий вывозилось «самое ничтожное количество». «Одни только русские канаты, как самый грубый вид изделий, сохранили прежнюю свою славу» в российском экспорте.
По мнению Гагемейстера, «Россия вероятно и впредь будет выменивать на сырые произведения земли обработанные европейские и американские товары и те азиатские пряности и красильные вещества, которые доставляются ей через Европу». Поскольку 40% европейского экспорта России шло в Англию, куда «стекаются сырые произведения со всех концов света», необходимо предвидеть, что впредь «без больших усилий со стороны русских производителей и улучшения


путей сообщения в Империи нельзя ожидать дальнейшего увеличения отпуска из России» в Европу.
Иной характер имела торговля со странами Азии. Половина экспорта туда состояла из обработанных товаров. С 1844—1848 гг. и до 1849—1852 гг. (до начала Крымской войны) азиатская торговля России возрастала следующим образом (в тыс. руб.):
1844—1848 гг.
1849—1852 гг.
Экспорт Импорт
7358
3542
8772
4404
Торговля России с Азией разделялась на турецко-персидскую, среднеазиатскую и китайскую. В 1852—1853 гг. товарообмен составил (в тыс. руб.):
В азиатскую Турцию
В Персию
В Киргизскую степь
В вольный Туркестан
Экспорт
979,2
826,3
1778,4
742,1
Импорт
870,3
2908,2
2172,0
1626,4
Особенно увеличился вывоз в азиатскую Турцию (главным образом закавказского шелка, который ранее за границу почти не вывозился). Усиление вывоза в Киргизскую степь было связано «с водворением там большего порядка и спокойствия». Важное значение имело возрастание импорта хлопчатой бумаги (из Бухары, Хивы и Ташкента, из Персии и Туркестана) с 25 тыс. пудов в середине 1840-х гг. до 225,6 тыс. в 1854 г. Из Киргизской степи значительно увеличился ввоз «скота и произведений скотоводства».
Гагемейстер приходил к заключению, что торговля России с Западной и Средней Азией «довольно неподвижна; весьма мало надежды на усиление ее с Турцией и Персией, вследствие соперничества европейских товаров, а с Средней Азией — по невежеству и бедности обитателей этой страны».
«Совершенно особенным характером, — по мнению того же автора, — отличается торговля России с Восточным Китаем. В Кяхте по сие время русские сукна, бумажные бархаты и рухлядь беспрепятственно променивались на чай, и пока цена его зависела от произвола торгующего там купечества, дороговизна [российских] мануфактурных изделий не могла мешать их сбыту в Китае... Купцы, общим советом, по своему усмотрению, и соображаясь с обстоятельствами, устанавливали им цену, возмещая на чае убытки, понесенные на мануфактурных товарах. Чай есть почти единственное произведение, которое выменивается у китайцев на русские товары, потому что только тот товар может выносить сухопутный провоз между Китаем и Россиею, который огражден от иностранного соперничества».
— 338 —


Далее цитируемый нами автор с огорчением констатирует: «...на обеих оконечностях Азиатского материка, в Турции и в Китае, русские изделия имеют одинаково мало надежды выдержать соперничество европейских товаров» [61, с. 39—65].
Правовые и финансовые условия коммерческой деятельности
Правовое положение промышленности в рассматриваемый период определялось тремя комплексами законоположений. Один из них определял взаимоотношения предпринимателей в связи с коммерческими сделками между ними (главным образом ответственность по обязательствам вообще и за долги в частности). Второй устанавливал условия учреждения и функционирования предприятий. Третий определял круг лиц, которые могли заниматься торгово-промышленной деятельностью, и состав их прав. Рассмотрим в общем виде положение, сложившееся в каждой из названных областей законодательства.
Взаимоотношения предпринимателей регламентировались так называемым торговым законодательством (имелась в виду, по существу, всякая коммерческая деятельность). При кодификации российского законодательства в начале 1830-х гг. и подготовке XI тома систематического Свода законов был выделен «Свод учреждений и уставов торговых», механически объединивший все действовавшие к этому времени законоположения о торговле. Законы, определявшие технические и организационные условия учреждения и деятельности фабрично-заводских заведений, а также отношения фабрикантов и рабочих составляли особый «Устав о промышленности».
Тогда же в важнейших торгово-промышленных центрах страны были учреждены коммерческие суды, назначение которых — квалифицированное и скорое разрешение всех конфликтов между предпринимателями на почве торгово-промышленных сделок. С созданием таких судов связывалась надежда, что практика их деятельности поможет, с одной стороны, восполнить недостатки торгового законодательства, а с другой — выработать в будущем новые нормы этого законодательства. Деятельность коммерческих судов несколько оживилась после Крымской войны. Участие в выборе состава этих судов было предоставлено купеческим обществам соответствующих городов.
Постоянно используемую возможность корректировки общего законодательства давало административное регулирование. Министерские административные распоряжения в России вообще играли важную роль, открывая путь к обходу законодательных норм. Примени¬


тельно к промышленности и торговле Министерство финансов могло административным путем не только дополнять законодательство, но и способствовать более льготному применению его норм.
Необходимо отметить, что формальное сохранение некоторых запретительных норм законодательства давало в руки министров финансов важное орудие воздействия на частную промышленность и торговлю: как явно устаревшие они могли не соблюдаться, зато в необходимых случаях о них можно было «вспомнить» и грозить их применением.
Общее коммерческое законодательство, рассматриваемое в целом, не отвечало требованиям, выдвигаемым развитием промышленности и торговли. Жалобы на его неудовлетворительность были постоянным явлением. Так, в 1860-х гг. Комиссия для устройства земских банков отмечала «недостатки» российского «законодательства и административной системы», которые «слишком мало охраняют неприкосновенность прав частной собственности и частной промышленной деятельности», а также «взаимные отношения капиталистов и должников». Позднее Министерство финансов справедливо объясняло причины неудовлетворительного состояния торгового законодательства не только тем, что «для него не существовало тех норм обычного права, из которых выросло такое законодательство в западноевропейских государствах», но и тем, что «правительство, предоставляя административной власти широкое вмешательство в случаях нарушения интересов частных лиц, считало почти излишним регламентацию путем закона отношений, вытекающих из купли-продажи» [53, с. 232].
Промышленные предприятия по закону делились на три группы:
1. Фабрично-заводские, подведомственные Департаменту мануфактур и внутренней торговли, Горному департаменту и военному ведомству.
2. Мелкие ремесленные предприятия в городах, объединенные в цеха, подконтрольные городским властям и Министерству внутренних дел.
3. Мелкие ремесленные предприятия в деревне (крестьянские), называвшиеся «домашними» и не учитывавшиеся государственной статистикой (по невозможности их выявления и учета).
Между фабрично-заводскими и ремесленными учреждениями устанавливалось различие: первые «имеют в большем виде заведение и машины», а во вторых «нет их, кроме ручных машин и инструментов». Статьей I «Устава ремесленного» определялось: «Под именем ремесел разумеются занятия, имеющие предметом обработание вещей посредством ручной работы». При этом ремесленным заведением признавалось лишь такое, где был по крайней мере один наемный работник. В середине 1850-х гг. было предложено относить к числу фабрично-заводских те предприятия, на которых было занято более шестнадцати рабочих, употреблялись паровые и гидравлические двигатели и существовало «систематическое разделение работ». «Домашними заведениями» при~ 340 ~


знавались «малые фабрики и заводы, отличающиеся от настоящих мануфактурных заведений только меньшим размером производства, но не имеющие притом вовсе ремесленного характера». Ясно, что все эти признаки отличия одного рода предприятий от другого были нечетки. Особенно неясными были признаки домашних заведений.
По закону правом учреждать фабрично-заводские предприятия в России пользовались: а) лица, состоящие в гильдиях и имеющие торговые гильдейские свидетельства; б) дворяне в их имениях, а также в городах при условии записи в одну из купеческих гильдий; в) крестьяне «с дозволения их начальства» по установленным торговым свидетельствам; г) колонисты в местах их поселения на тех же основаниях; д) евреи на общем основании, но только в местах, определенных для их постоянного жительства, е) акционерные компании на основании существующих для них особых узаконений.
Гильдии (или купеческие гильдии) объединяли как владельцев фабрично-заводских заведений, так и торговцев (крупных и средних) каждого города. Существовало три гильдии, каждая из которых объединяла купцов с разным размером капитала, занимавшихся торгово- промышленной деятельностью в различных масштабах вне зависимости от рода деятельности (купцы 3-й гильдии должны были иметь капитал более 2,4 тыс. руб., 2-й гильдии — более 6 тыс. и 1-й гильдии — более 15 тыс. руб.). Свидетельство о принадлежности к гильдии должно было ежегодно возобновляться.
Купцы 3-й гильдии могли продавать изделия только в своем уезде или городе из лавки при фабрике. Владельцы домашних фабрично- заводских заведений и мелкие торговцы также уплачивали сбор и получали свидетельства на право промысловой деятельности (свидетельство четвертого рода), но от записи в гильдии они освобождались. Гильдейские купцы могли заниматься и цеховыми ремеслами (в городах, где они записаны в гильдии) без записи в цехи, но с «припиской к цехам», причем заниматься ремеслами они могли посредством наемных работников, без испытания в знании ремесла и без обязанности держать цехового мастера (как это требовалось для собственно цеховых ремесленников). Крепостные крестьяне могли заниматься купеческой деятельностью, приобретя соответствующие свидетельства, но «личных преимуществ» им не давалось. После 1861 г. это ограничение, естественно, было отменено.
Купеческое звание (связанное с принадлежностью к гильдии) сообщало некоторые особые личные (гражданские) права. Более важные из них — освобождение от подушной подати, от рекрутской повинности и от телесных наказаний (последнее лишь для купцов 1-й и 2-й гильдий). Дети купцов 1-й гильдии имели право поступления на государственную службу (как и дети личных дворян). Дворяне, занимавшиеся торгово-промышленной деятельностью, в гражданских правах купечества не были заинтересованы, поскольку обладали более широким кругом прав.
— ЗМ —


Российское законодательство допускало противоположные суждения относительно сословной принадлежности лиц, занимавшихся торгово-промышленной деятельностью в значительных масштабах. Поскольку права купечества были не только не потомственными, но и не пожизненными и зависели лишь от вступления в гильдии, мы склоняемся к тому, что по действовавшим законам в России купечество не являлось сословием в точном смысле слова. Вместе с тем каждая из четырех основных сословных групп населения (дворянство, духовенство, городские и сельские обыватели) обладала «некоторыми промышленными правами», объем которых зависел главным образом от прав на владение имуществом и места жительства. Точно так же не являлись сословием и ремесленники, о правовом положении которых речь пойдет в дальнейшем.
Купцы каждого штатного города образовывали так называемое купеческое общество — корпоративную организацию с правами сословного самоуправления. Для заведования делами купечества в Петербурге, Москве и Одессе существовали купеческие управы, избиравшиеся на три или четыре года; каждая из гильдий в названных городах возглавлялась купеческим старостой. В прочих городах избирались лишь купеческие старосты. Дисциплинарной власти над своими членами купеческие общества не имели. Купеческим обществам давалось право через городских голов или биржевые комитеты обращаться в Министерство финансов с представлениями о нуждах торговли. Они же могли ходатайствовать об учреждении местных комитетов торговли и мануфактур как органов постоянного представительства торгово-промышленных интересов.
В середине века определенные правила учреждения фабрично-заводских заведений существовали только для Петербурга. Выдача разрешения на открытие предприятий зависела здесь от генерал- губернатора. Будущим владельцам предприятий 1-го разряда (не доставлявшим беспокойства окружающим) необходимо было подать соответствующее прошение. Желавшие основать предприятия 1-го разряда должны были, кроме того, «изложить с ясностью способ производства и в случае надобности приложить чертеж и представить свидетельство Физиката о степени вредности или безвредности заведений». Прошение это препровождалось к министру финансов для рассмотрения в Мануфактурном совете. С учетом мнения совета министр принимал решение о возможности учреждения предприятия и сообщал генерал-губернатору «об отказе или о выдаче свидетельства на дозволение учредить заведение». Предприятия 3-го разряда (определенно вредные для окружающих) разрешались тем же порядком, но могли основываться лишь в специально отведенных для этого частях города. В 1860 г. был подготовлен новый проект таких правил.
Во всех других губерниях разрешение на открытие промышленных заведений выдавали губернские власти, которые должны были


лишь ставить о том в известность министра финансов. При этом местные власти руководствовались многими разрозненными, писаными и неписаными указаниями, применяя их по своему усмотрению к местным условиям. Среди них важное значение имели указания, ограничивающие развитие промышленности в целях борьбы с обнаружившимися в то время явлениями загрязнения природной среды (водоемов, воздуха), нерационального использования естественных ресурсов (вырубка лесов, приводящая к обмелению рек и лишающая города дров), появлением многочисленного пришлого элемента в городах (рабочих на фабриках и заводах), повышенной пожарной опасностью, вероятностью возникновения эпидемических заболеваний, нарушениями правил застройки городов, возможностью несчастных случаев в связи с применением техники (в особенности паровых котлов высокого давления). Поскольку прямая заинтересованность местных административных властей в развитии промышленности в некоторых случаях отсутствовала, регламентация нередко принимала форму предъявления трудновыполнимых условий или даже прямого запрещения. Так, в Петербурге, Москве и их губерниях было «положительно запрещено частным лицам устраивать заведения, употребляющие много рабочих рук и требующие значительного количества дров». В Москве и ее уезде с 28 июня 1849 г. было вообще «воспрещено... устройство бумагопрядилен, шерстопрядилен, чугунолитейных, стеариновых, сальных, лаковарных и вообще таких заводов, которые производят горючие химические продукты» [53, с. 235]. Правда, установленные ограничения соблюдались далеко не всегда.
Что касается ремесленного производства, то по закону в городе им мог заниматься всякий при условии записи в один из ремесленных цехов (исключение делалось лишь для личных дворян, которым разрешалось в городах заниматься ремеслами без личной записи в цех, но с причислением к цехам их заведений). Цеховая организация имела целью создание условий для саморегулирования промысловых занятий и полицейского надзора за ремесленниками. Устанавливались единые требования к качеству изделий. По словам председателя Комитета министров Д. Н. Блудова, целью властей было «следить за добротою ремесленной работы и за поведением ремесленников». До 1853 г. проводилось испытание в мастерстве. Записанные в цехи подлежали «тем же государственным и земским податям и повинностям, какими обложены местные мещане». Но, кроме того, они должны были уплачивать сборы на общецеховые нужды, в частности благотворительного характера. До 1846 г. ремесленное управление было одинаковым во всех городах, кроме Петербурга и Москвы.
Для населенных мест с развитой промышленностью предусматривалось так называемое общее цеховое устройство. Ремесленники одного или смежных производств объединялись в цех. В столицах цехи делились на русские и иностранные. Все цехи возглавлялись управами в составе старшины и двух его товарищей, избиравшимися цехо-
— 343 -


вым сходом. Цеховые управы подчинялись общей ремесленной управе (в столицах их было две — для русских и иностранных цехов). Ремесленную управу составляли голова и старшины цехов. В административном отношении ремесленные управы подчинялись городским думам. Для пунктов со слабым развитием промышленности 16 апреля 1852 г. было разрешено создание упрощенной цеховой организации. (Заметим, что к этому времени в Европе цеховое ремесленное устройство уже отмерло.)
Обязательное вступление в цех могло осуществляться в двух видах: постоянно и на время (без изменения первоначального состояния вступавшего). Временно в цехи могли записываться мещане и разночинцы, крестьяне и иностранцы. Иногородние ремесленники, крестьяне и разночинцы записывались на срок паспорта. Записанные в цехи ремесленники могли вместе с тем вступать и в гильдии, пользуясь правами «обоих состояний».
Вечно-цеховые обычно составляли меньшинство членов цехов. Многие из них фактически утратили связь с ремеслом (а некоторые никогда ее не имели) и либо занимались мелочной торговлей, либо находились в услужении. Принадлежность к цехам была нужна им лишь как социальный статус. Между тем именно им принадлежала власть в цехах, поскольку временно-цеховые не допускались к участию в управлении делами цехов. Сохранение же ими статуса «временных» вызывалось либо трудностью выхода из другой социальной группы либо нежеланием связывать свое будущее с цеховой организацией в надежде на переход в купечество. Ясно, что вечно-цеховые были не в состоянии правильно выражать интересы ремесленного производства.
Деление промышленных заведений на три категории (фабрично- заводские, домашние и ремесленные) с различной их организацией и не одинаковой совокупностью прав владельцев порождало на практике целый ряд осложнений, проистекающих из того, что закон, как мы отмечали, не устанавливал четких критериев различия между ними.
Особые жалобы вызывали попытки некоторых ремесленных управ подчинить нормам ремесленного управления мелкие фабрично-заводские заведения «из видов усиления ремесленных сборов». Вместе с тем многие из владельцев ремесленных заведений выдавали их за фабричные. На это были у них две побудительные причины: во-первых, не зная мастерства, они не могли выдержать испытание на звание мастера, и во-вторых, как открывающие новую фабрику, они пользовались трехлетней налоговой льготой. Лишь «в 1853 г. купцам дозволено было заниматься цеховыми ремеслами посредством наемных работников, без испытания в знании ремесла...».
Наоборот, стремились избежать записи в цехи те из предпринимателей, которые в дальнейшем собирались развивать свои заведения и превращать их в фабрично-заводские предприятия. В конце 1850-х гг. - &и ~


московское отделение Мануфактурного совета, по заданию Министерства финансов специально изучавшее правовые условия развития промышленности в стране, так объясняло это нежелание: «...всякий опасается, попав однажды в цех, встретить впоследствии неодолимые затруднения к выходу из цеха и к поступлению на фабричное положение. К такому опасению есть достаточные основания, ибо по Уставу ремесленному ремесленные управы присваивают себе право удерживать в цехах мастеров и хозяев, даже записавшихся в гильдии, и в том успевают... Оттого многие из промышленников, имея настоящие фабрики, остаются, однако, в цехах по неволе и в противность закону. В некоторых случаях также пребывание фабрик и заводов в цехах сопряжено с утратой дохода для казны, ибо содержатели оных избегают чрез то платежа гильдейских повинностей».
Главную же опасность зачисления фабричных заведений в разряд ремесленных московское отделение того же совета видело в искусственном закреплении примитивных ремесленных приемов производства: «С тех пор как при содействии правительства у нас распространилось фабрично-заводское производство, распределяющееся между большими и малыми заведениями, цеховые учреждения ведут только к стеснению промыслов. Цехи клонятся к удержанию промыслов на степени мастерства, тогда как успехи технологии и мануфактурного дела беспрестанно требуют от производителей усвоения фабричных приемов».
Необходимым условием освобождения ремесленной промышленности от пут цеховой регламентации, а вместе с тем нормализации положения «домашних заведений» московское отделение Мануфактурного совета считало «окончательную отмену цеховых учреждений как вовсе не свойственных фабрично-заводской промышленности и мало полезных, а во многих случаях даже стеснительных для промышленности ремесленной». Оно предполагало «разделить все вообще промышленные заведения на два отдела: в один отнести фабрики и заводы, в другой — домашние заведения» (включая сюда и ремесленные).
В марте 1859 г. записка московского отделения Мануфактурного совета с отмеченными предложениями была рассмотрена в Министерстве финансов, а затем в Министерстве внутренних дел. Министр внутренних дел С. С. Ланской «нашел, что вопрос об отмене существующего цехового устройства и начертании новых правил для производства ремесленной промышленности по сложности своей потребует обширных соображений и значительных трудов при разработке». Для этого было решено образовать особую комиссию из представителей обоих ведомств, поручив ей составление вообще проекта нового Промышленного устава. Такая комиссия была создана при Министерстве финансов по докладу А. М. Княжевича Александру II под председательством члена совета министра внутренних дел А. Ф. Штакельберга. В сфере ее внимания оказался широкий круг


вопросов промышленного законодательства, в том числе о правах предпринимательской деятельности, о порядке учреждения и деятельности промышленных заведений, о взаимоотношениях фабрикантов и рабочих, об организациях предпринимателей, об учреждениях, ведавших промышленностью. Помимо изучения российских материалов был принят во внимание опыт Запада (председатель комиссии в марте 1860 г. был специально командирован за границу). Работа комиссии была завершена уже после крестьянской реформы — в 1862 г., когда все собранные и составленные ею материалы были подготовлены к печати, а затем и изданы в 1863—1865 гг. [63; 77, оп. 38, д. 146, л. 60—64].
Комиссия усмотрела серьезную опасность для промышленного развития страны в том, что российское «правительство находилось в совершенном неведении о средствах к упрочению и развитию промышленных интересов страны. От того многие из его распоряжений, задуманных в видах самых благих, весьма часто вместо пользы приносили вред промышленности, да и этот вред, не разоблаченный и не оцененный в свое время, большею частью обозначался чрез продолжительный период времени рядом самых плачевных опытов и результатов».
Главную цель своей работы комиссия видела в предоставлении «полного простора собственной инициативе рабочего сословия (имелись в виду предприниматели. — Л. Ш.) и лучших его представителей. Остальное сделает время и распространение в народе более здравых понятий о лучших способах производства» [63, ч. 1, с. 180].
Проект нового «Устава о промышленности» включал следующие разделы: общие положения; об управлении делами промышленности; о промышленных обществах и артелях; об отношениях хозяев, их помощников, рабочих и учеников; о порядке открытия промышленных заведений, требующих особых мер предосторожности; о соблюдении правил предосторожности, о работе малолетних и о надзоре за заведениями; о промышленном суде и о взысканиях. Сущность того, что предполагалось комиссией относительно правового положения предпринимателей, их организации, порядка открытия промышленных заведений и системы управления промышленностью, сводилось к следующему. «Самостоятельное производство разного рода промыслов, на основании настоящих правил, предоставляется во всех местностях империи как русских подданных, так и иностранцам всякого звания и сословия и обоего пола». Представление о всесословности промышленной деятельности закреплялось указанием на то, что «содержатели промышленных заведений и вообще люди, занимающиеся производством промыслов, не составляя отдельного сословия, подчиняются общим, правительством установленным учреждениям и властям и подлежат государственным, земским и общественным повинностям каждый по своему званию или сословию». Гильдейская и цеховая организация предпринимателей, «возникшая из прежней раздельности — §46 ~


интересов внутри промышленного класса и из исключительных прав, принадлежавших цехам», проектом упразднялась. Впредь промышленники «подлежали ближайшему ведению общественных учреждений, а именно в городах — ведению дум или мест, их заменяющих, а в селениях — сельских общественных управлений». На городское и сельское общественное управление возлагался и надзор за возникновением и деятельностью самих промышленных заведений [63, ч. 1, с. 487, 489].
Публикация материалов комиссии вызвала широкий отклик и много замечаний, которые так и не удалось согласовать. В результате новый промышленный устав так и не получил утверждения и все свелось к разновременным изменениям отдельных законодательных норм «новыми постановлениями, не имеющими органической связи» с другими.
Реализация торгово-промышленных прав предпринимателей во многих случаях была обусловлена уплатой установленных пошлин и сборов. В рассматриваемый нами период сохранялась система торгово-промышленного налогообложения, введенная еще при Е. Ф. Канк- рине (в 1824 и 1839 гг.). Главной частью ее были два сбора: за свидетельства (патенты) на право ведения промышленной и торговой деятельности в течение года и за билеты на право содержания отдельных промышленных заведений и лавок (сверх трех, на которые выдавались бесплатные билеты). Сбор за свидетельства устанавливался трех размеров, в зависимости от добровольно заявленного капитала: при капитале более 15 тыс. руб. серебром сбор этот (с некоторыми процентными надбавками) составлял 660 руб., от 6 до 15 тыс. руб. — 264 руб. и при капитале от 2,4 до 6 тыс. руб. — 66 руб. В зависимости от объявленного капитала (чем был обусловлен масштаб коммерческой деятельности) предприниматель причислялся к одной из трех купеческих гильдий и получал определенную сумму не только хозяйственных, но и социальных прав. Билеты на право содержания промышленных заведений и лавок купцами 1-й и 2-й гильдий стоили 30 руб. в столицах и 23 руб. в прочих городах; купцы 3-й гильдии уплачивали за билеты соответственно по 23 и 15 руб. Существовали также сборы за свидетельства на право содержания мелких промышленных и торговых заведений лицами, не принадлежавшими к купечеству. Наконец, подлежало оплате получение права на исполнение обязанностей приказчика. С 1853 г. сбор за свидетельства был увеличен на 25% (как считалось, в возмещение расходов на исполнение государственных и земских повинностей). Затем с той же целью на 15% были увеличены сборы за билеты [53, с. 138—141, 196].
Ремесленники при записи в цех уплачивали до 3 руб. серебром; кроме того, с них полагались платежи за держание учеников и в благотворительных целях.
Даже по признанию властей налогообложение мелких предприятий (предпринимателей) было особенно тягостным, превышая об ложе-


ние аналогичных предприятий в других странах. Тем самым развитие торгово-промышленной деятельности затруднялось на самой ранней стадии.
Тягостью гильдейского сбора Ю. А. Гагемейстер, к работам которого мы уже обращались, объяснял то обстоятельство, что в России «число купцов высших разрядов постепенно уменьшается, несмотря на личные преимущества, сопряженные с состоянием в 1 и 2 гильдиях». Так, в 1837 и 1851 гг. в гильдиях состояло лиц:
1-я гильдия 2596 1760
2-я гильдия 5256 4918
3-я гильдия 125 048 129 605
Единственным, а потому более заметным, исключением было освобождение от налогообложения так называемых домашних заведений в сельской местности, принадлежавших главным образом крестьянам. В действительности причиной этого была невозможность для властей выявить подобные предприятия и реализовать само налогообложение. Но экономический эффект такого освобождения нисколько не умалялся. Московское отделение Мануфактурного совета считало, что возникновение мелких «домашних» предприятий «содействовало успехам и развитию мануфактур вообще», поскольку «цветущее положение мануфактурной промышленности во всяком государстве предполагает одновременное существование по большей части ее отраслей значительного числа больших заведений и гораздо значительнейшего числа заведений малых; размножение последних в особенности показывает прочное водворение фабричных и заводских промыслов, их сродство с нравами и обычаями народа и служит признаком, что эти промыслы начинают обращаться в обильные источники народного благосостояния, раздробляясь на ветви, доступные для малейших капиталов» [53, с. 241].
В 1853—1855 гг. в целях придания ставкам налога большего соответствия с действительным объемом торгово-промышленной деятельности предполагалось: во-первых, увеличить число членений этой деятельности по объему и виду заведений; во-вторых, ввести дополнительное обложение, зависящее от числа заведений в пределах каждого членения, и, в-третьих, дифференцировать размер сборов в зависимости от экономического развития местности. Подготовленный проект не был реализован.
К началу 1861 г. Комиссией для пересмотра системы податей и сборов был предложен другой порядок торгово-промышленного налогообложения. Беря за образец принятую во Франции систему налогообложения, комиссия считала необходимым установить «оклады торговых сборов... насколько возможно, в умеренном размере», руководствуясь при этом «тем соображением, что постепенное возрастание дохода от торговых сборов достигается не посредством высоких окладов, а вследствие более правильного распределения сборов и естест¬


венного свободного увеличения торговых и промышленных предприятий» [53, с. 242]. Предложения комиссии были опубликованы и подверглись широкому обсуждению. Затем обновленный налоговый законопроект был снова переработан и наконец утвержден 1 января 1863 г. в виде «Положения о пошлинах за право торговли и других промыслов».
Еще более опасной Гагемейстер считал ситуацию с основным видом налогообложения населения в России — с подушной податью. Как размер этой подати, так и способ ее взимания он считал губительными для плательщиков. В последних он видел, с одной стороны, потенциальных покупателей промышленной продукции, а с другой — возможных мелких предпринимателей. Вот что он писал: «В России подушная подать рассчитывается по числу лиц мужеского пола, какого бы они ни были возраста. Оклад, назначенный, собственно, в 95 коп., сделался невыносимым, ибо от присовокупления разных других поборов, кои равным образом раскладываются по душам, ныне причитается на душу: с поселян частных владельцев — более 2 руб., с государственных крестьян со включением оброка за состоящую в пользовании их казенную землю — более 5 руб., а с мещан часто еще более. Нельзя же считать более одного работника на 2 2 ревизские души,
и потому с беднейшего из них берется не менее 12 руб. Принимая в соображение, что во многих местах России поденная плата не превышает 10 коп., можно видеть, что многие вынуждены работать 120 дней, или треть года, для уплаты одной подушной подати». Все это означало, что плательщики подушной подати лишались покупательной возможности и вовсе не могли заниматься активным предпринимательством .
Тот же автор обращал внимание на то, что любая «предпринимательская» деятельность населения серьезно ограничивалась прикреплением его к месту жительства. Перемещение крепостных крестьян полностью зависело от усмотрения помещиков. Возможность же перемещения «свободного» населения ограничивалась общинной круговой порукой в уплате податей. «...Вольные люди податных званий делаются столь же крепкими к своему месту жительства, как и владельческие поселяне». Отмечая это обстоятельство, Гагемейстер заключает: «...а это служит явной препоною всякому успеху промышленности» [61, с. 13—14].
Позднее признавалось, что хотя «в системе и способах промыслового обложения в 1863—1865 гг. сравнительно с 1824 г. не произошло почти никаких существенных изменений», Положение о пошлинах 1863 г. означало существенное улучшение ранее действовавшего порядка, несмотря на то, что «соразмерность обложения все же не была достигнута». Положение это «освободило русскую торговлю и промышленность от лежавших на ней при крепостном праве слишком резких сословных стеснений и ограничений, подчинивши сословные права торговым и представившим каждому, без различия звания и со¬


стояния, пола, возраста и сословия, свободно заниматься, по собственному выбору, торговой или промышленной деятельностью во всех видах ее» [53, с. 243].
Во все периоды торгово-промышленного развития России одной из главных была проблема его финансирования. Проблема эта имела две стороны: одна из них — бедность страны капиталами, вторая — нежелание владельцев свободных капиталов вкладывать их в промышленность и торговлю. Наиболее привлекательными для вложения капиталов были государственные облигации и особенно процентные счета в государственных кредитных установлениях. Последние принимали без ограничения вклады до востребования и выплачивали по ним 4% годовых (причем сложных). Этот процент превышал средний возможный доход с земли, был гарантирован и не требовал хлопот. Сконцентрированные в виде вкладов средства правительство использовало на государственные нужды, но главным образом на выдачу ссуд помещикам под залог имений, «на учет векселей, на ссуды под залог товаров, домов, населенных и ненаселенных земель». Взимаемые с них проценты (5% годовых) были основным источником уплаты процентов по вкладам. Таким образом, соблюдение правильного соотношения между вкладами и ссудами было главным содержанием кредитной политики правительства.
В одной из своих записок Гагемейстер упрекал власти в том, что «кредитные установления обязались принимать все предлагаемые денежные вклады и уплачивать по ним проценты, но они не приняли вместе с тем никаких мер для надлежащего употребления этих денег, и потому правительство поставлено в необходимость тратить вверенные ему суммы по своим надобностям и не могло не тратить их частью на безделье».
В результате, с одной стороны, сумма «вкладов постоянно возрастает, ибо при совершенном недостатке частного кредита, при малом развитии промышленности и беспечности, в особенности русского дворянства, капиталисты находят более удобным вверять деньги банку и довольствоваться малыми процентами, чем пускаться в неверные предприятия. Притом банки наши в том отношении представляют вкладчикам более выгод, чем всякие другие кредитные установления в мире, что не только платят проценты со дня вклада, но считают проценты на проценты для сумм, оставляемых в банках более года...». С другой стороны, «потребность... денег в банках с каждым годом уменьшается, потому что в последнее время число закладываемых недвижимых имений мало увеличивается, так как большая часть уже давно заложена. Притом правила, по которым действует Коммерческий банк, столь стеснительны, что в 1855 г. учтено векселей только на 25 млн. руб. и ссуд под залог товаров произведено на сумму не более 5 млн., тогда как в 1821 г. было учтено векселей на 46 млн. руб.».
В этих условиях, чтобы обезопасить себя от востребования вкладов, «нужно было всячески противодействовать утверждению частно¬


го кредита и образованию компаний и всяких обширных промышленных предприятий, которые могли бы представить капиталистам более выгод и столько же обеспечения, как правительственные кредитные установления. Потому, например, общества, образовавшиеся для постройки железных дорог, или вовсе не удостаивались утверждения, или утверждались с тем только условием, чтобы раздавали большую часть акций своих за границей. По той же причине Министерство финансов постоянно противилось установлению гипотечной системы, или системы залогов, которая послужила бы основанием частному кредиту. Оттого закон в России ограждает только должника, а не заимодавца». «Долго ли правительство будет продолжать противодействовать развитию промышленных сил народа?» — задается вопросом Гагемейстер [61, с. 24—25].
Прилив вкладов стал превышать востребования еще до Крымской войны. Во время же войны и сразу после нее превышение вкладов над ссудами достигло размеров, поставивших кредитные учреждения в трудное положение. К началу 1855 г. это превышение составляло 20 млн. руб., а к 1857 г. оно возросло до 104 млн. руб. В этом году темп прироста вкладов еще более усилился, и к июню разность между вкладами и ссудами достигла 145 млн. руб. Причину роста вкладов известный экономист того времени В. П. Безобразов объяснял, в частности, тем что в годы Крымской войны и сразу с ее окончанием «большие суммы денег очутились... в руках людей, чуждых промышленному и коммерческому делу, чуждых производительному употреблению капиталов» [3, с. 20—21].
Катастрофический рост задолженности государственных кредитных установлений побудил министра финансов П. Ф. Брока обратился к Александру II с докладом, в котором он ставил вопрос о необходимости принятия срочных «мер к отвращению угрожающего... сим установлениям ущерба и к сокращению вообще вносимых в оные вкладов». «Одной из самых действительных мер» к этому он считал понижение процентов, платимых по вкладам [80, on. V (1857), д. 103, л. 2].
В указе Александра II Сенату от 20 июля 1857 г., возвещавшем о снижении банковских процентов по ссудам с 4 до 3%, эта мера мотивировалась намерениями правительства «дать праздным капиталам направление, более соответственное пользам государства».
Сокращение банковского процента послужило важным импульсом развития предпринимательства, и прежде всего в форме акционерного учредительства, поскольку экономические особенности акционерных компаний позволяли участвовать в них владельцев сравнительно небольших капиталов, недостаточных в отдельности для производительного их использования. Кроме того, компании не требовали активного участия владельцев капиталов в их руководстве, что делало возможным привлечение в состав акционеров и тех, кто был не в состоянии заниматься предпринимательской деятельностью самостоя-
~ ~


тельно. Наконец, имело значение и то, что в случае неудачи предприятия владельцы капиталов не теряли более вложенной в дело (в акции) суммы.
Начавшееся вследствие понижения процента истребование вкладов из государственных кредитных установлений и отток средств в акционерные компании вызвали обеспокоенность властей и намерение ограничить акционерное учредительство (1858 г.). Но уже в середине следующего года необходимость в поддержании курса рубля (упавшего в результате вызванной Крымской войной эмиссии) вынудила правительство взять курс на «всяческое» развитие промышленности, в частности за счет привлечения иностранных капиталов. В условиях того времени это было немыслимо вне акционерной формы предпринимательства.
Вот основные цифры развития акционерного учредительства: в 1845—1854 гг. была учреждена 31 компания с капиталом более 26 млн. руб.; в 1855 и 1856 гг. соответственно 13 компаний с капиталом более 21 млн. руб.; в 1857 г. возникло 15 компаний с капиталом 144,4 млн. руб., а в 1858—1860 гг. — 86 с капиталом 137 млн. руб. Из учрежденных в 1857—1860 гг. компаний было шесть железнодорожных и одна кредитная с капиталом 167,5 млн. руб.
Назовем торгово-промышленные компании, возникшие в 1845— 1855 гг.:
1845 г. Товарищество Ваулинской бумагопрядильной фабрики
1848 г. Компания Суксунских горных заводов
Товарищество Охтинской бумагопрядильни
1851 г. Компания Сампсониевской бумагопрядильной и ткацкой мануфактуры
Компания Невского стеаринового и мыловаренного завода
1852 г. Товарищество для обжигания тосненской извести Компания Спасской бумагопрядильной мануфактуры
1853 г. Товарищество механической обработки золотых россыпей
Общество Кнауфских горных заводов
Компания русской лесной торговли
1854 г. Общество заводской обработки животных продуктов
1855 г. Товарищество Наталовского свекловаренного завода Компания Онежского лесного торга
Компания Полюстровского содо-мыловаренного и клееварного завода
Компания Богородско-Глуховской мануфактуры


Особенности и итоги развития отечественной промышленности
Обращаясь к истории развития промышленности в России в середине XIX в., мы располагаем лишь данными весьма несовершенной статистики Департамента мануфактур и внутренней торговли, учитывавшей лишь предприятия, подведомственные этому департаменту, — фабричные заведения так называемой обрабатывающей промышленности. Есть основания подозревать эти данные в неполноте, поскольку, с одной стороны, предприниматели, чтобы избежать налогообложения, стремились уклониться от учета, а с другой — минимальный (низший) порог признания предприятия фабрикой по числу рабочих и применению механизмов был очень неопределенным. И все же, принимая во внимание эти замечания, имеющиеся данные официальной статистики [64, с. 77] достаточно показательны, особенно для уяснения динамики развития промышленности.
Годы
Число фабрик
Число рабочих
На одну фабрику рабочих
1845
8302
507 577
61
1846
8333
508 607
61
1847
9029
532 056
59
1848
8928
483 542
54
1849
9172
495 364
54
1850
9848
501 639
51
1851
10126
465 016
46
1852
10 388
470 914
45
1853
10 087
481 018
47
1854
9944
459 637
46
1856
11 556
518 661
45
1857
10 856
513 324
47
1858
12 259
548 921
45
1861
14 148
522 500
37
(Данные за 1855, 1859 и 1860 гг. отсутствуют.)
Как видно, число фабрик и заводов за пятнадцать лет возросло на 75%. Число же рабочих увеличилось незначительно, а среднее число их на одном предприятии уменьшилось на треть. Последнее обстоятельство объясняется исследователями различно. Сомнительно, чтобы это было результатом частичного включения в число фабрик мелких («домашних») предприятий, фабриками не являвшихся. Вероятнее, это следствие расширения механизации производства (по крайней мере на части фабрик), что давало возможность сократить число рабочих.


По данным Департамента мануфактур и внутренней торговли на 1860 г. [63, ч. 2, с. 330—331], наибольшую производительность (в руб.) имели предприятия следующих 20 губерний (из 66):
Губернии и области
Стоимость выделанных изделий
Число фабрик и заводов
Число рабочих
Московская
61 775 931
1436
107 313
Петербургская
48 150 826
572
33 148
Владимирская
29 719 921
399
87 095
Киевская
14 443 254
236
32 135
Костромская
7 493 611
522
8622
Тверская
7 668 501
456
11489
Калужская
5 974 190
253
12 407
Лифляндская
5 919 884
120
9730
Пермская
5 493 337
332
6823
Орловская
5 319 624
324
9459
Самарская
4 798 329
359
8841
Нижегородская
4 617 805
545
15 260
Курская
4 125 452
323
9990
Оренбургская
4 011 751
352
13 642
Саратовская
3 911 776
347
9213
Ярославская
3 838 018
319
5813
Екатеринославская
3 188 727
506
5439
Гродненская
2 913 309
356
4856
Тобольская
2 463 948
590
2510
Волынская
2 420 033
651
5130
Всего:
292 549 388
15 388
565 142
К сожалению, аналогичные данные за ранние годы отсутствуют.
Центральным статистическим комитетом МВД на 1858 г. в городах разных губерний было зарегистрировано более 116,6 тыс. ремесленных заведений. Наибольшее их число (более 6 тыс.) существовало в следующих 17 губерниях [63, ч. 2, с. 326—327]:
Губернии и области
Всего ремесленников
Мастеров
Рабочих
Учеников
Общее число населения обоего пола
Московская
44 480
10 321
21 119
13 058
1 599 808
Петербургская
38 508
5656
21434
11418
1 083 091
Киевская
14 586
6206
5230
3150
1 944 334
Полтавская
11 729
4998
3834
2897
1 819 110
Тверская
10 669
6672
2663
1334
1 491 427
Херсонская
9607
3763
4741
1103
1 027 459
Харьковская
9180
3442
3297
2441
1 582 571


Черниговская
9137
3722
2909
2506
1 471 866
Орловская
8962
3238
3635
2089
1 532 034
Владимирская
8104
1744
5630
730
1 207 908
Нижегородская
7950
3643
3139
1168
1 259 606
Таврическая
7452
3065
3531
856
687 343
Лифляндская
7355
1700
3225
2430
883 681
Костромская
6669
2116
3607
946
1 076 987
Подольская
6514
3279
1752
1483
1 748 466
Тульская
6283
1594
2785
1904
1 172 249
Гродненская
6061
2789
1830
1442
881 881
Всего
по России:
331 555
116 616
135 402
79 537
59 301 246
По причинам, о которых ранее говорилось, статистические сведения о «домашних» заведениях вообще отсутствуют.
В течение всего рассматриваемого нами периода в России доминировало текстильное производство. Важнейшей в этой отрасли, как и прежде, оставалось сукноделие. Поставка сукон в казну считалась особенно выгодной. Поэтому и во второй половине 1840-х гг. правительство ставило целью «привлечь к поставкам на армию по мере возможности все [суконные] фабрики государства», чтобы они находились в равных условиях конкуренции (закон от 26 марта 1847 г.). В 1850 г. всего к распределению подлежал казенный заказ на 4,4 млн. аршин. Значительная часть суконных фабрик принадлежала помещикам. Так как качество российских сукон оставалось низким, тонкие сукна высшей выработки выписывались из Англии [25, т. 2, ч. 2, с. 206].
Столь же исконной отраслью промышленности была обработка льна и пеньки. И здесь преобладала выделка грубых продуктов. Центрами производства льняных тканей была Калужская губерния и Серпуховской уезд Московской губернии. В Калужской губернии в 1832 г. существовало 17 парусных фабрик, к 1849 г. число их сократилось до 4 (соответственно количество станков уменьшилось с 3500 до 696). Серпуховские фабрики за то же время сократили производство с 25 тыс. кусков ежегодно до 6 тыс. кусков. В 1814—1823 гг. за рубеж из России было вывезено 203 тыс. кусков парусных полотен и равендуков (толстая льняная ткань). Но к 1844—1846 гг. этот вывоз уменьшился до 121 тыс. кусков [64, с. 68].
Собственно фабрики занимались лишь ткачеством полотен. Пряжа же «заготовлялась преимущественно по деревням, отчасти по заказам фабрикантов из их материала, отчасти же за собственный счет крестьян». Постепенно и ткачество стало осваиваться окрестными крестьянами, что вызывало «упадок» полотняных фабрик.
Упразднение некоторых парусно-полотняных фабрик в Калужской губернии привело к возникновению в крае «нового кустарного про¬


мысла» — прядения и тканья пеньковых тканей для парусов, мешков, брезентов и проч. Главным организатором промысла стал один из ткачей закрывшейся фабрики. Он основал свое предприятие и стал раздавать крестьянам пеньку для прядения и тканья. Прядение канатной пряжи по крестьянским дворам в зимнее время получило развитие также в Тверской (г. Ржев) и Орловской губерниях по заказам местных канатных фабрик и торговцев [64, с. 240—241].
Причина сокращения полотняного производства «коренилась, главным образом, в области техники», а именно в трудности его механизации. Кроме того, с развитием парового флота потребность в парусных полотнах и цены на них стали быстро падать. Наконец, была еще одна причина: конкуренция хлопчатобумажной промышленности, получившей в XIX в. бурное развитие.
Хлопчатобумажное производство обладало двумя важными особенностями. Во-первых, оно основывалось на импортном сырье (хлопчатник). Лишь в рассматриваемый нами период выращивание хлопчатника получило распространение на южных границах России. Во-вторых, хлопчатобумажное производство было на всех его стадиях технологично и поддавалось механизации.
Раньше всего в России была освоена завершающая операция хлопчатобумажного производства — ситцепечатание (ручная набойка). Затем получило развитие ткачество. По качеству оно долгое время уступало английскому и могло укорениться в России только в условиях долгой таможенной поддержки. Бумагопрядильное производство появилось лишь в начале XIX в. Затем оно «очень пострадало от разорения 1812 г.», но вновь развилось и «установилось вполне прочно» к 1840-м гг. К началу 1850-х гг. Россия занимала пятое место в мире по числу бумагопрядильных веретен (их было 1100 тыс.).
Приведем данные о ввозе в Россию хлопка-сырца и бумажной пряжи (в десятках тысяч пудов):
Годы
Хлопок
Пряжа
1841—1845
53
59
1846—1850
112
35
1851—1855
167
12
1856—1860
262
21
Как видно, 1840—1850 гг. были временем существенного сокращения импорта пряжи и увеличения потребления хлопка для собственного ее (пряжи) производства. С начала XIX в. количество перерабатываемого в России хлопка возросло в пятьдесят раз.
Вот как разъясняет российскую «последовательность развития различных отраслей хлопчатобумажной промышленности» М. И. Туган- Барановский в своей книге «Русская фабрика в ее прошлом и настоящем»: «Такая последовательность не заключает в себе ничего стран—" Зс)6 —'


ного. Набойка по холсту была распространена у нас задолго до начала ситцепечатания, и переход к набойке по миткалю, ввозимому из-за границы, не представлял никаких трудностей. Ткачество миткаля было почти совершенно незнакомо Московской Руси; но так как ручное ткачество бумажной пряжи представляет собой операцию очень простую, которую можно свободно изучить в несколько месяцев, то неудивительно, что, по мере развития ситцепечатания, стало распространяться и бумаготкацкое производство. Бумагопряденье появилось у нас всего позже потому, что в конце XVIII и начале XIX века (когда бумажные ткани стали входить у нас в общее употребление) ручное пряденье было совершенно невыгодно вследствие крайней дешевизны английской машинной пряжи» [64, с. 61—62].
Относительно ткачества — второй стадии хлопчатобумажного производства — Туган-Барановский приходит к выводу, что развитие его в 1840—1850-х гг. «выражалось, главным образом, в росте мелкого» крестьянского производства. Последнее порождалось фабрикой, затем с ней конкурировало и во многих случаях ее вытесняло. В бумажном ткачестве кустарное производство достигло наибольшего развития [64, с. 63].
Бумагопрядильное производство быстро распространялось из двух главных центров — Москвы и Владимирской губернии — ив конце 1840-х гг. стало «преобладающим крестьянским промыслом в большинстве центральных губерний: Ярославской, Костромской, Рязанской, Калужской и др. Распространение промысла совершалось двумя путями: промысел или заносился в новую местность крестьянами, возвращавшимися с ткацких фабрик других губерний, или же он возникал под влиянием устройства в данной местности ткацкой или прядильной фабрики». Например, в Шуйском уезде Владимирской губернии в конце 1840-х гг. было 1200 ткачей на фабриках, тогда как в деревнях работало на фабрикантов до 20 тыс. ткачей. В начале 1850-х гг. в той же губернии на бумажных фабриках было 18 тыс. ткацких станков, а по деревням — 80 тыс. [64, с. 219, 229].
Вследствие широкого распространения домашнего ткачества доходы ткачей уменьшились, и в 1840-х гг. считалось, что «промысел тканья бумажных изделий принадлежит к самым невыгодным». Он мог «существовать без обеднения крестьян только в тех местах, где земледелие доставляет достаточные средства к содержанию». Положение изменилось в 1850-х гг., когда «благодаря оживлению промышленности» домашнее ткачество стало более прибыльным [64, с. 256].
Вместе с тем обострились разнообразные конфликты между фабрикой и домашним производством. Вот что можно прочесть в «Вестнике Географического общества» за 1852 г.: «Известно, что кустарничество у нас в постоянной вражде с фабриками, и фабрикант с большим неудовольствием следит и смотрит за оборотами кустарника. Оно так и должно быть по ходу вещей... Фабрикант встречает сильное соперничество в кустарнике, который, приютившись в светлице, без¬


данно-беспошлинно, без машины и рабочих, при свете одной лучины, трудится с семьей своей над отделкой одного какого-нибудь товара... Прямой вывод из этого тот, что если за товар фабрикант не может взять меньше рубля, кустарник будет вполне удовольствован шестью гривнами».
В отношения фабриканта и домашнего ткача включается посредник. По свидетельству современников, к концу 1840-х гг. «сильно размножились фабричные конторы — заведения, совсем не занимавшиеся фабричной работой, а лишь раздачей материала по деревням». «Раньше чем дойти до ткача, материал — бумажная пряжа — проходил через несколько рук. Хозяин материала — ситцевый фабрикант или владелец раздаточной конторы — отдавал пряжу особому комиссионеру — производчику или подрядчику. Этот производчик или подрядчик, как общее правило, сам ткачеством не занимался и не имел ткацких заведений; но нередко он имел свое собственное сновальное заведение. В таком случае он получал от хозяина неоснованную бумажную пряжу и сновал ее сам. Если у него не было сновального заведения, то он получал от фабриканта уже готовую основу. Основу и уток подрядчик отдавал мастерку, занимавшемуся раздачей пряжи по светелкам или по избам отдельных ткачей. Владелец светелки — хозяин — иногда сам от себя нанимал несколько ткачей и вместе с ними приготовлял миткаль, иногда же места в светелке отдавались ткачам за плату и тогда мастерок непосредственно сносился с ткачами. Изготовляемый миткаль доставался мастерку, он же передавал его подрядчику, а подрядчик — фабриканту. Плата производилась с веса; фабрикант выдавал бумажную пряжу по весу подрядчику и от подрядчика же получал обратно соответствующее количество миткаля, причем, разумеется, производился вычет на угар — потерю пряжи при тканье и пр. Фабрикант знал только подрядчика, подрядчик — только мастерка, мастерок — только хозяина (светелочника) или ткачей, с которыми он сносился лично. Организация эта, при всей своей сложности, настолько удачно служила своим целям, что удержалась почти в неизменном виде» до второй половины века [64, с. 228, 229, 253—254].
Несколько позже (1858 г.) некто Ф. Журов на страницах «Вестника промышленности» рисовал следующую картину отношений фабрики и домашних ткачей: «Такие ткачи, пришед в фабричную контору, просят обыкновенно: „Не пожалуете ли основы?44, „Не дадите ли основки?“, а иногда и таким тоном, глядя в потолок: „Раздаете ли основы-то?“... Миткаль, приносимый ими в контору, всегда бывает тяжелее и сырее фабричного. Для того, чтобы сделать его тяжелым, они прибегают к разным хитростям; иногда просто напрыскивают его водой и приносят в контору без всякого стыда совершенно мокрым... Улика налицо, а сделать ничего нельзя, потому что деньги всегда за ткачом, а не за хозяином... Не давать же деньги вперед невозможно... Нынешние ткачи не довольствуются этими злоупотреблениями, они


уже прямо продают весь товар, основу и уток, без остатка, а деньги пропивают. Взять с них нечего. Таких негодяев всегда довольно, и от них не убережется ни один фабрикант. Грустно уверять в упадке нравственности, но, к несчастью, это правда» [64, с. 256].
В прессе того времени сообщалось о злоупотреблениях посредников: комиссионеры «понижают цену на работу... С осени, когда начинается ткачество, объявляют цены весьма высокие. Дают вперед деньги крестьянам на уплату податей или оброка, отпускают им в долг разную провизию, разумеется, с надбавкой против базарных цен. После того, как крестьяне, таким образом, войдут в долг, они понижают задельную плату».
Что касается фабрикантов, то о них один из исследователей того времени говорил следующее: «Нам не раз приходилось слышать от ткачей, что и со стороны фабрикантов дело нечисто: например, бумажная пряжа при фабриках хранится всегда в сырых местах, из которых и раздается сыроватая. Вытканный же миткаль, принимаемый, как и пряжа, по весу, во всех хорошо устроенных фабричных конторах тщательно провешивается. Обманы, на которые жалуются фабриканты, не могут играть важной роли в промышленном отношении и делать фабрикантам значительный убыток... Бывали и такие случаи, что фабриканты не уплачивали ткачам заработанных денег или выдавали, вместо денег, кульки гнилого ситца. И говорят это, по преимуществу, про более богатых фабрикантов, рассчитывающих на свои капиталы и влияние» [64, с. 257—258].
Хотя механизация российской промышленности в целом (разных ее отраслей) существенно тормозилась дешевизной ручного неквалифицированного труда, все же 1840—1850-е гг. стали началом распространения машин и паровых двигателей. К сожалению, мы не располагаем даже примерными цифрами на этот счет. Источники лишь указывают на понимание и в предпринимательской среде, и во властных кругах самой возможности и экономической эффективности перехода к машинному производству и паровым двигателям. Практика показала, что расходы по приобретению машин в большинстве случаев довольно скоро окупались. Капитал же удавалось получить путем акционирования предприятий.
Возможность механизации производства несколько улучшилась в связи с началом сооружения железных дорог. Встал вопрос о расширении производства в стране чугуна и железа (рельсы, крепления), подвижного состава и паровозов. Вместе с тем остро стала ощущаться необходимость в каменном угле, поскольку использование дровяного топлива вело к нерегулируемой вырубке лесов. Горная промышленность страны, сосредоточенная в основном на Урале, оказалась не в состоянии дать необходимое количество металла. В самом горном ведомстве признавалось, что в течение первой половины XIX в. железоделательное производство в России не сделало успехов и к началу 1840-х гг. выплавка чугуна по-прежнему немногим превышала


10 млн. пудов. Между тем в Западной Европе к тому времени установилась более дешевая выплавка чугуна на ископаемом угле, причем чугун, хотя и не был столь же чистым, как древесноугольный, все же легко переделывался в железо благодаря новому способу обработки при помощи пудлингования. Указанная причина вызвала к середине столетия почти полное прекращение вывоза нашего чугуна за границу [47, с. 161].
В юбилейном издании, посвященном истории Министерства финансов, констатировалось, что, «несмотря на все принятые в царствование императора Николая I меры к подъему нашей горнопромышленности, производство металлов не сделало заметных успехов». Архаичная техника производства и отдаленность уральских заводов делали железо дорогим и недоступным для массового потребителя. По свидетельству современников, «в западных губерниях крестьянские лошади не подковывались, более 9/10 колес телег и повозок не были окованы железом; даже лопаты и бороны лишь обшивались железом по краям» [43, с. 360].
В середине XIX в. перспективы развития металлургической промышленности оценивались экономистами пессимистически. Все они считали условием развития горных заводов передачу тех из них, которые принадлежали казне, в частные руки и использование на всех заводах свободных рабочих. Относительно небольшого числа казенных горных заводов Ю. А. Гагемейстер писал следующее: поскольку работы на этих заводах «производятся обязанными крестьянами, а не вольнонаемными... весьма сомнительно, можно ли будет когда-либо отдать их в частные руки, не разоряя крестьян и без ущерба для заводов». Относительно же частных горных заводов считалось, что любые усовершенствования на них вообще невозможны до отмены крепостного положения их рабочих.
Гагемейстер относил машиностроение к тем отраслям промышленности, которые заслуживают «особенного внимания... ибо пока фабриканты принуждены выписывать из-за границы не только целые машины, но и отдельные их части, пока затрудняться будут чинить машины в России... до тех пор промышленность будет в жалком положении. Она вполне оживится, когда во всяком городке будет механическое заведение, и все население уже с малолетства приучится к механическим снарядам и приемам. Высшей степени развития в этом отношении Россия, по малолюдству своему, едва ли когда-нибудь достигнет; но пример Соединенных Штатов Северной Америки доказывает, в какой степени механические заведения и приемы могут распространиться даже в стране малонаселенной и без помощи глубоких научных познаний. В России, по дороговизне железа и топлива, существование механических заведений во многих местах сопряжено с большими затруднениями без особой поддержки со стороны правительства; затруднять же ныне привоз машин из-за границы значило бы наложить подать на все фабрики и заставить их возвысить цену ~ 360 ~


своих изделий, которую правительство желает привести в уровень с ценами заграничными. Потому выгоднее пособить механическим заведениям не посредством охранительных таможенных пошлин, а распоряжением, чтобы все казенные места и частные компании, имеющие обширный круг деятельности, заказывали нужные им механические снаряды в России. Ввиду огромной потребности в пароходах морских и речных и в паровых двигателях для будущих железных дорог, непременно возникнет всюду множество механических заведений, которые, будучи обеспечены в сбыте известного числа машин, найдут для себя выгодным работать и для частных лиц за умеренные цены. Таким образом, сначала устроятся только заведения обширнейших размеров, которым работа обходится дешевле, но со временем, в удобных местах, возникнут и механические заведения малого объема. Пожертвования, необходимые для поддержания этих заведений против соперничества иностранцев, разложатся непосредственно на весь народ, не падая исключительно на фабрикантов» [61, с. 56].
Реальная экономическая политика России в середине XIX в. в целом соответствовала рекомендациям Гагемейстера. Поскольку для начала необходимые 1860 тыс. пудов рельсов не могли быть поставлены отечественными заводами, они были в 1845 г. заказаны в Англии по цене от 85 до 87 коп. серебром за пуд, тогда как российским предпринимателям предлагалось около 1 руб. 43 коп. серебром за пуд. Для постройки локомотивов и вагонных тележек был реорганизован Александровский казенный литейный завод (близ Санкт-Петербурга), «переданный на срок с 1844 по 1850 г. в распоряжение американских механиков Уайненса и Гаррисона». В 1853 г. власти разрешили беспошлинный привоз «всех металлических принадлежностей для пароходов, строившихся в России». В следующем году на заводах С. И. Мальцева по повелению Николая I были заказаны «три винтовых механизма для черноморского флота». Комитет министров вообще счел необходимым «развить в России заведения, которые могли бы приготовлять для русского флота паровые машины и избавить Россию от зависимости в этом отношении от иностранцев» [45, т. 1, с. 31—33]. Положение Комитета было утверждено императором.
Для последующего распространения машин и новых технологий в российской промышленности огромное значение имел удачный пример их применения на практике отдельными пионерами.
В целом же торгово-промышленная политика России в 1840— 1850-е гг. была последовательным развитием политики предыдущего периода. Содействие властей возникновению фабрик имело одной из целей расширение крестьянских промышленных промыслов. Последние были важной составляющей процесса промышленного развития страны. Главным объектом внимания и лидирующей отраслью оставалась текстильная промышленность, и прежде всего хлопчатобумажная. Наблюдалось постоянное существенное наращивание объемов производства, значительно превышавшее темпы прироста населения ~ ~


в стране. Начался процесс механизации производства и внедрения совершенных технологий, получивший динамичное развитие лишь с конца 1850-х гг. Политика правительства постоянно учитывала предстоявшую отмену крепостного права. Возможные ближайшие экономические последствия этой меры и желательные сопутствующие ей реформы в области торгово-промышленной политики с конца 1850-х гг. стали объектом активной полемики в бюрократической среде и в печати.
В одном из официальных документов Министерства финансов позднее констатировалось, что «пятидесятые годы ознаменовались пробуждением» в России «частной предприимчивости в промышленном деле». Некоторый дополнительный импульс этому был дан Крымской войной, вызвавшей увеличение спроса на самые разные товары. Упоминавшийся выше экономист В. П. Безобразов писал, что 1855 и 1856 гг. были временем, «о котором решительно все участники нашей промышленной и коммерческой деятельности говорят как о золотом времени... Строились новые фабрики и расширялись старые: удваивалось число рабочих часов, работали ночью; цены на товары и заработки росли непомерно» [3, с. 20—21]. Однако к осени 1860 г. экономическая конъюнктура изменилась: вызванное войной расстройство денежного обращения оказало гнетущее воздействие на торговлю и промышленность и болезненно ударило по интересам «всех классов народа». Государственные финансы оказались на грани краха. Иностранные капиталы стали уходить из России, тогда как она особенно в них нуждалась для осуществления намеченных экономических преобразований.


Глава 5
Горное бедожтпбо
Берг-коллегия
ocydaj/сМенное управление горным делом в России начало складываться еще в XVII в. 24 сентября 1700 г. был образован особый Приказ рудокопных дел, реорганизованный затем в Берг-коллегию, которая действовала с 1719 по 1731 г. и с 1742 по 1783 г. К концу екатерининского царствования большинство коллегий (в том числе Берг-коллегия) было упразднено с передачей их функций местным — губернским органам власти. Это преобразование себя не оправдало. При Павле I многие коллегии были восстановлены, среди них и Берг-коллегия (с 1797 г.).
Когда в сентябре 1802 г. в России возникли министерства, горная промышленность (как частная, так и казенная) оказалась в подчинении Министерства финансов, тогда как прочие отрасли промышленности были переданы в ведение Министерства внутренних дел. Как говорилось в
— 363 —


Положении о Министерстве финансов, его первой задачей являлось изыскание средств, необходимых для содержания государственной администрации. Горнозаводская промышленность (в отличие от обрабатывающей — мануфактурной) рассматривалась, таким образом, в качестве одной их «доходных статей государства». Подобный подход существенно отразился на организации управления горным делом.
Берг-коллегия «со всеми подчиненными [ей] местами» сохранялась в качестве структурной части Министерства финансов. Внимательно ознакомившись с состоянием горной промышленности в стране, первый министр финансов А. И. Васильев пришел к заключению, что горные заводы «доведены... по многим частям до весьма худого состояния» [39, с. 43, 150]. Помимо финансовой стороны дела, вызывала обеспокоенность неготовность горной промышленности удовлетворить нужды армии, в частности в артиллерийском вооружении.
Основательно изучив ситуацию, Васильев в 1804 г. разработал систему мер по развитию горной промышленности. Отметим две из них.
Прежде всего, организованное еще в 1773 г. горное училище в январе 1804 г. преобразуется в Горный кадетский корпус. Инициаторами выступили несколько «опытных, искуснейших и отличнейших горных чиновников». Корпус должен был готовить горных инженеров. Ежегодно в него принималось шестьдесят воспитанников на казенном содержании (из детей горных офицеров и чиновников), закончивших школы при горных заводах, имевших не менее двенадцати лет от роду и знавших арифметику, а также умевших читать и писать по-русски, по-немецки и по-французски. Кроме того, за собственный счет в Горный корпус без ограничения принимались дети заводчиков и дворян. В корпусе соблюдалась строжайшая дисциплина. Состав изучаемых дисциплин был очень широк. Сверх того, дабы в будущем воспитанники «могли приятно проводить свободное от трудов и должности время, особенно в отдаленных местах на заводах», было признано «не излишним» обучать их музыке. «Так как танцевание в обществе для благородного молодого человека почти есть необходимость и способствует телесному сформированию», полагалось обучение кадетов танцам, так же как и фехтованию. Для отличившихся в учебе установлена была выдача шести золотых и восьми серебряных медалей и других призов. По окончании теоретического курса воспитанники на два года отправлялись на заводы, где осваивали дело с самых низших ступеней, «дабы тем... собственным опытом приобрести ясное и совершенное понятие об обязанностях будущих их подчиненных». Окончившие Горный корпус получали чин XIII или XIV класса; четыре лучших выпускника отправлялись на три года за казенный счет для стажировки за границу. Казеннокоштные воспитанники обязаны были прослужить в горном ведомстве десять лет.
— 364 ~


Позже с сожалением отмечалось, что, хотя Горный корпус как столичное воспитательное заведение «занимал одно из первых мест, немногие из окончивших его приобрели известность в горном деле» [46, с. 40—46].
В сентябре того же 1804 г. Васильев представил Александру I доклад, в котором признавал: «с первого почти взгляда» ясно, что принятая в XVIII в. система управления горнозаводским делом не соответствует задачам «совершенствования этой столь важной отрасли государственного хозяйства». Он предлагал организовать особый комитет «для обсуждения вопроса о необходимости изменения системы управления горными заводами всей империи». Такой комитет был создан и после изучения ситуации в отрасли констатировал, что «ограниченная власть [местных] горных начальств в делах хозяйственных по действию заводскому полагала преграду не только к устроению заводских частей, но и усовершению [горного] искусства. Течение дел, основанное на формах и обрядах, отнимало наибольшую часть... времени [администрации горных заводов], нужного на распоряжение и устройство практической и искусственной части заводской. Самое хозяйство заводское весьма много от того терпело. Казна не знала своих расходов на выделку металлов. В отпущаемых суммах не было возможности иметь верного и надлежащего отчета, сколько по причине затруднительных форм и обрядов, не менее и по неизвестности и по неопределительному положению расходов на металлы. Главное горное начальство... за отдаленностью не могло входить в подробности дел заводских. По принятому же... порядку... оно было в необходимости требовать многие таковые подробности к себе на разрешение, которое в делах, не терпящих времени, всегда получаемо было уже на заводах не вовремя. В хозяйстве заводском решение дел, зависящее от многих голосов, а скорость течения оных — от обрядов и форм, наводили всегда не только по горной, но и по прочим частям весьма великие затруднения. С другой стороны местные горные начальства, по существу дел своих не завися от гражданских властей, имея однако ж часто дела общие по земской полиции и по другим частям, всегда находили затруднения, противоречия, недоразумения, происходившие между ними; а сие было причиною не только разных неприятностей, но часто самой остановки в делах».
По мнению членов упомянутого комитета, «существо горнозаводского дела, местоположение заводов, состояние горного населения, обязанности последнего и собственные его нужды требовали исключительных прав и узаконений для горных заводов» [72, № 22208].
Руководствуясь этим мнением комитета, Васильев 13 июля 1806 г. в докладе императору предлагал:
«1. Основать главное горное начальство как возможно ближе к заводам, означить как возможно определительнее его должность, освободить оное от всех обязанностей по существу дел, ему не принадле~ S6S ~


жащих, или сопряженных в исполнении с непреоборимыми затруднениями.
2. Оставить горное начальство по-прежнему независимым от гражданского во всех его частях; привесть однако ж все его дела к одному и тому же средоточию (к генерал-губернатору), к которому стекаются прочие дела по гражданской и другим частям, для отвращения препятствий в течении дел и для предупреждения всяких недоразумений. При том все сие учредить так, чтоб хозяйственная и распорядительная часть по оборотам заводским и по действию заводов ни под каким видом не имела двух распоряжающих властей.
3. Горным начальникам с одной стороны дать свободу действовать в пользу заводов беспрепятственно, с другой — положить правила и границы на той черте, которую если бы они преступили, то могли бы уже сделать впредь заводам или сослужащим с ними при оных.
4. Судную часть отделить от распорядительной, исполнительной и хозяйственной, облегчить ее ход, учредить так, чтоб нужные познания дел и прав горных всегда служили основанием в решении споров по сей части.
5. Дать нужные предписания и правила для устроения как фабрик и прочих принадлежностей заводских, так и заводских селений; равным образом сделать должные постановления и учреждения для блага жителей, населяющих оные, следовательно между прочим образовать и горную полицию.
6. Поелику по сему новому образованию горного начальства Берг- коллегия будет уже совершенно излишнее место, то учредить здесь при министре финансов особенное таковое место, в которое бы вступали все нужные сведения по заводам; для соображения оных, в отношении к делам общим государственным, для доклада императорскому величеству и так далее. Наконец:
7. Для всех сих мест, нужных по новому предположению, составить надлежащие штаты, определить число чинов, им жалованье и прочие расходы» [72, № 22208].
Доклад Васильева был тогда же, 13 июля 1806 г., утвержден Александром I.
Управление казенными горными заводами после 1806 г. осуществлялось «на коммерческом основании». Это разъяснялось следующим образом: «Для каждого металла, а равно изделия, определена была цена, сообразно которой заводы должны были изготовлять свои произведения: понижение цен составляло их выгоду, повышение — убыток; прибыль делилась между казной и заводским управлением, а убытки падали на казну». Заводская отчетность стала так запутана, что для понимания ее «требовалось столько же местных познаний, сколько и для самого управления заводами». К тому же цены на металлы и заводские изделия со временем «чрезвычайно поднялись», тогда как «заводские люди оставались много десятков лет все при одном и том же жаловании» [43, с. 160—164, 358].
— 366 —


В докладе министра финансов императору от 13 июля 1806 г. указывалось на необходимость дополнить горную администрацию образованием Общества горнозаводчиков. Васильев писал: «Все сословия в государстве, не только имеющие собственность, но и занимающиеся ремеслами и разными другими отраслями народной промышленности, имеют общества, законом покровительствуемые, держат собрания и советуются о пользе и выгодах, им принадлежащих. Сие правило, признанное не только полезным, но и необходимо нужным для поддержания промышленности каждого сословия и для охранения прав, каждому из них присвоенных, распространено во всех просвещенных государствах. Общество каждого сословия, зная подробно все свои нужды, делает правительству, пекущемуся об общественном благе всего государства, надлежащие представления, во всяком случае, когда оно находит нужной его помощь, когда видит права свои недостаточными или примененными в его невыгоду по стечению обстоятельств. Оно объясняет правительству причины, приводящие в упадок промышленность и вредящие собственности, и предлагает средства к поправлению сих обстоятельств». «Никогда, — продолжал Васильев, — заводчики не имели столько нужды в учреждении такого общества, как ныне, когда сия отрасль народной промышленности чувствительно упадает и когда она требует необходимой помощи со стороны правительства. Часто самые лучшие постановления правительства бывают полезны по местным и другим обстоятельствам для одной части сословия и невыгодны для другой в одном и том же роде промышленности. Но если бы сии постановления были основаны на сведениях, отобранных от общества всего сословия, то они были бы равно полезны вообще для всего сословия. Бесспорно, что правительство имеет средства отобрать таковые сведения и мнения от каждого члена какого-либо общества порознь, выяснить все обстоятельства каждой части промышленности целого сословия и по оным делать свои постановления. Но с одной стороны, долговременное и затруднительное собрание таковых сведений удаляет нужную помощь или нужные постановления правительства, а с другой стороны, соображение сих сведений и трудность согласить разность мнений и привести их к одной и той же цели может вовлечь правительство в те же неудобства в его постановлениях, какие случаются, когда оно делает их по частным сведениям».
Предлагалось даже оказать содействие будущему Обществу горнозаводчиков в найме помещения, приглашении секретаря и в «других предварительных расходах» [72, № 22208].
Предложение министра финансов относительно организации Общества, поддержанное императором, не было реализовано — возможно, потому, что Васильев вскоре скончался, но главным образом вследствие пассивности самих горнозаводчиков.


Департамент горных и соляных дел, его структура и функции
16 июля 1807 г. Берг-коллегия упраздняется, а взамен ее учреждается Департамент горных и соляных дел «при министре финансов». Соляное дело было передано в Министерство финансов из Министерства внутренних дел. Заметим, что в то время добыча соли и снабжение ею населения представлялось весьма важным делом, поскольку, в частности, соль обеспечивала длительную консервацию многих продуктов питания.
Устройство Департамента горных и соляных дел представляет собой любопытное сочетание коллегиального и бюрократического начал, несомненно послужившее образцом при образовании министерских департаментов в 1811 г. Дела хозяйственные и исполнительные, требующие быстрого и безостановочного движения, поручены были Горной экспедиции — учреждению чисто бюрократического строя, с управляющим во главе, которому даны более широкие права, чем обыкновенному директору канцелярии (ради облегчения обязанностей министра финансов), поскольку «горная часть в Российской империи столь обширна, что может занять одна сама собою все время министра». А для дел «учредительных, законодательных, ученых, искусственных и художественных», требовавших зрелого рассмотрения, образован под председательством того же управляющего Горный совет из двух советников, начальников отделений Экспедиции, командира и инспектора Горного корпуса, а также из находившихся в Петербурге местных горных начальников и берг-инспекторов.
Россия разделялась на пять горных округов: Уральский, Замо- сковный, округ заводов Олонецкого и Луганского, Грузинский и Польский. На первом этапе реально организовывались только два первых округа, причем управление уральскими заводами переносилось из Екатеринбурга в Пермь. На местах горная администрация совершенно отделялась от общегубернской, но обе они подчинялись власти пермско-вятского генерал-губернатора, который в данном случае определялся как «блюститель выгод... казны». Под личным его надзором состояло горное правление, занимавшее такое же положение в составе местной администрации, как и губернское правление. Во главе горного правления ставился берг-инспектор, должность которого соответствовала должности губернатора. «Внутреннее управление» казенными горными заводами вверялось горным начальникам, в распоряжении которых находились военизированные команды. Частные горные заводы каждого округа «совершенно зависели в отношении внутреннего управления от самих заводчиков» (владельцев). Контроль за сбором податей с частных заводов и за использованием труда приписных крестьян осуществлялся заводскими исправниками [66, с. 8, 9].
~ 868 ~


В целях усовершенствования горного производства тогда же (в 1807 г.) был разрешен беспошлинный ввоз образцов и инструментов, употребляемых на горных заводах в Европе, и особенно в Англии, которая в то время «с небывалой быстротой увеличивала... свое производство железа». В связи с последним обстоятельством вывоз в Англию русского железа сократился. Как это отмечается в официально изданной истории Министерства финансов, военные конфликты тех лет заставили правительство «ограничить задачи горного ведомства удовлетворением требований только военного ведомства» [43, с. 163]. Последнему в 1808 г. были переданы казенные Камский оружейный и Ижевский железоделательный заводы, а в 1809 г. «все оружейное производство сосредоточивается на заводах военного ведомства». Вскоре выяснилось, что только казенные заводы не могут удовлетворить требования военного ведомства на поставку орудий и снарядов, вследствие чего ряд заказов был передан частным заводам.
В августе 1807 г. вместо умершего А. И. Васильева министром финансов назначается Ф. А. Голубцов, а 1 января 1801 г. его сменяет Д. А. Гурьев, пользовавшийся неизменным доверием императора.
В связи с новой реформой министерской системы России 25 июня 1811 г. снова устанавливались «состав и предметы Департамента горных и соляных дел», управление которыми вызывало особенные сложности. Департамент разделялся на пять главных отделений: «1. Отделение монетное. 2. Отделение казенных заводов. 3. Отделение частных заводов. 4. Отделение добывания солей и минералов. 5. Отделение продовольствия солью государства» [72, № 24688].
«Предметы каждого отделения» определялись следующим образом: «Монетное отделение ведает: 1. Монетные дворы с их чиновниками, мастеровыми и рабочими людьми. 2. Медальерное производство. 3. Лабораторию разделения золота от серебра. 4. Обращение монеты относительно ее пробы, чистоты и внутреннего достоинства. 5. Вымен золота и серебра на монетных дворах. 6 Пробирные палатники, их учреждение и управление. 7. Пробу, клеймение и обращение золота и серебра в слитках, вещах, изделиях и иностранных монетах. 8. Производство следствий в делах монетных и пробирных, по вышеизъяс- ненным предметам».
«Отделение казенных заводов имеет в своем ведении: 1. Все казенные горные металлические заводы (исключая принадлежащие Кабинету его императорского величества) с их чиновниками, мастеровыми и рабочими людьми, непременными работниками и приписными крестьянами, пока сии последние приписными остаются. 2. Все казенные металлические рудники, каменоломни цветных и всяких других камней и каменноугольные копи. 3. Леса и земли, к казенным заводам приписанные. 4. Пристани, казенным заводам принадлежащие. 5. Снабжение флота, сухопутной артиллерии и прочих казенных мест металлами и изделиями. 6. Устроение, размножение и распространение заводов и фабрик по горной части. 7. Разыскание гор и слоев земных; попечение ~ 369 ~


об открытии руд и минералов. 8. Горный кадетский корпус со всеми горными школами при заводах. 9. Перевозку металлов до известных мест для флота, артиллерии и других казенных мест».
Отделению казенных горных заводов предписывалось руководствоваться следующими «установлениями»:
«§232. Главное начало, на коем заводы казенные должны быть устрояемы, состоит в том, чтоб они содействовали и поощряли частную промышленность, а не были бы ей преградою.
§ 233. Казенные заводы должны быть постепенно доводимы до того, чтоб доходы их по крайней мере равнялись тем, кои можно бы было получить от капитала и людей, на них употребленных, когда бы капитал сей и люди обращены были на другое полезное употребление.
§ 234. К особенному наблюдению и попечению министра финансов относится распространение и приведение заводов, нужных для снабжения флота, артиллерии и оружейных заводов металлами и изделиями, в такое устройство, чтоб они: 1. Снабжали означенные места надлежащим количеством потребных металлов и изделий, и в тех видах, какие им нужны. 2. Металлы и изделия были бы возможно лучшей доброты по свойству и качеству руд. 3. Доставление их к местам назначения было бы облегчено.
§ 235. Министр финансов, по сношению с министерствами военными, определит, какого рода сколько металлов и изделий для них потребно, и сообразно с сим сделает положение, какие заведения и до какой степени нужно увеличить.
§ 236. Министр финансов имеет власть посылать чиновников с нужным числом людей для разыскания недр земных, где он признает нужным, на счет сумм, отпущенных в ведение Департамента горных и соляных дел; но если на то потребна особенная сумма, то он представляет о сем по принятому порядку, куда следует».
Перечень обязанностей Отделения частных заводов был следующий: «1. Сбор податей. 2. Надзор, чтоб металлы и минералы не оставались во внутренности земли без разработки. 3. Правильность разработки рудников и действия заводского. 4. Вспоможение суммами, искусными мастерами, рудами, лесами и проч. 5. Позволение разрабатывать рудники, копи и каменоломни и учреждать заводы. 6. Попечение об умножении тех произведений, кои наиболее нужны и полезны для государства, и вообще ободрение сего рода промышленности. 7. Следствия в делах, коих разрешение основывается на знании горных наук». Относительно частных заводов, «имевших пособия от казны», этому отделению, кроме того, поручались: «1. ...Мастеровые и рабочие люди, данные от казны. 2. Леса заводские. 3. Земли, занимаемые заводами и людьми. 4. Металлические и минеральные рудники. 5. Введение устройства к облегчению труда рабочих людей и к сбережению руд и лесов».
Отделению частных горных заводов были подведомственны «частным людям принадлежащие металлические и минеральные заводы


и рудники, каменоломни и каменноугольные копи. Частные заводчики, по роду их собственности и степени права на оную, разделяются на два рода: первые суть те, кои владеют заводами по праву дворянства, не заимствуя ни лесов, ни земель, ни людей, ни других пособий от казны; вторые, кои имеют пособия от казны: 1. В людях. 2. В землях. 3. В лесах. 4. В рудниках. 5. Кои получили позволение владеть заводом и при оном крепостными людьми, не имея права дворянства».
Обязанности руководителя финансового ведомства в этом случае определялись так:
«§ 237. Министр финансов по заводам частных людей имеет попечение о снабжении заводчиков всеми законными пособиями, нужными для действия заводов.
§ 238. Из туне лежащих рудников и приисков в казенных землях министр финансов снабжает частных людей на законном основании и облагает их узаконенною податью.
§ 239. Министр финансов, в наблюдении за заводами частных людей, имеет целью размножения оных, усиление выплавки и выделки металлов и особенно изделий, нужных для государства и для внешней торговли.
§ 240. Посему он наблюдает, чтоб открытые руды и минералы в землях частных людей не оставались необработанными.
§ 241. На попечении министра финансов лежит уравнить и впредь уравнивать заводчиков в пособиях, даваемых им от казны, так чтобы действие заводов упрочивалось на будущее время.
§ 242. Министр финансов старается преимущественно ободрять тех заводчиков, коих произведениями заменяются произведения иностранные, употребляемые внутри государства, или производится внешняя торговля.
§ 243. В наложении податей на заводы частных людей министр финансов наблюдает во-первых, чтоб все заводчики платили уравнительно государственную подать, и во-вторых, чтоб особенная подать была взимаема за пособия, данные заводам от казны.
§ 244. В умножении или уменьшении податей с заводов частных людей министр финансов наблюдает: 1. Чтоб подати были уравнены по числу и количеству данных заводчикам пособий. 2. Чтоб заводчики излишними налогами не были принуждены остановить частию или совсем каких-либо рудников, заводов и фабрик. 3. Чтоб несоразмерными податями с одних заводчиков против других не обессилить платящих большие подати и не дать слишком великого перевеса одним против других. 4. Чтоб изделия, нужные для внешней торговли, облагаемы были податями, соразмерными обстоятельствам и существу сей торговли. 5. Чтоб новые заведения для выделки произведений взамен произведений иностранных не имели подрыва от наложения подати, но получили бы против других всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы.


§ 245. Дабы снабжение военных министерств металлами и прочими изделиями из оных сколько возможно более было обеспечено, министр финансов употребляет меры и средства к добровольному соглашению заводчиков приготовлять сии вещи на их заводах».
В ведении Отделения добывания солей и минералов находились: «1. Соляные заводы и промыслы. 2. Соляные озера. 3. Соляные слои, горы и копи. 4. Казенные минеральные рудники, копи, заводы для выварки разных минеральных солей, как то: купороса, квасцов и проч, и для добычи горючей серы, и другие оных принадлежности. 5. Люди и все селения, принадлежащие к соляным заводам, промыслам, озерам, минеральным рудникам и разным заведениям. 6. Леса, к ним принадлежащие. 7. Земли, занимаемые селениями и варницами, и вообще принадлежащие как собственно казне, так и людям, живущим и работающим при всех заведениях сей промышленности, какого бы рода они ни были. 8. Приготовление обыкновенных солей вообще; в том числе перевозка оных до первых главных запасных магазинов. 9. Казенные люди, определенные правительством к перевозке соли». В круг функций отделения входили: организация перевозки соли, снабжение ею губернских и уездных магазинов и продажа соли из них.
На министра финансов возлагалась обязанность «все минеральные рудники, прииски и копи... распространить не только для внутреннего продовольствия государства, но и для выпуска по внешней торговле».
Наконец, закон 1811 г. предписывал министру финансов «иметь попечение о снабжении подведомственных Горному департаменту мест людьми, знающими как в умозрительной и распорядительной, так и в практической и исполнительной частях». Министр являлся главным начальником Горного корпуса — главного учебного заведения ведомства. «Для приуготовления людей искусных и знающих по всем частям Департамента» ему предоставлялось право посылать воспитанников Горного корпуса и других людей в путешествия, не только по российским заводам, но и «в иностранные края, употребляя на то сумму, положенную штатом, а в случае недостатка оной, на счет самих заводов, промыслов и прочих заведений, располагая издержки в сем последнем случае на счет металлов, изделий и прочих произведений». Он мог «приглашать иностранцев, искусных в горных науках, разных по сей части художников и мастеров на таких условиях, как он может их согласить, употребляя на то остатки сумм, назначенных на действие и производство работ по местам, подчиненным Департаменту горных и соляных дел». Кроме того, министр финансов получал право разрешать повышение жалованья чиновникам, иностранным специалистам, мастерам и художникам («как бы сие жалованье ни было велико»), если такое повышение не превысит «установленных цен» производимых мастером изделий [72, № 24688].
В официальном издании по случаю столетия Министерства финансов законодательные реформы по горной части начала XIX в. расце¬


нивались как «один из лучших памятников... царственных забот о благе подданных». Вместе с тем признавалось, что события, связанные с войной 1812 г., затормозили или даже сделали невозможной модернизацию горного дела в России.
Последовавшее по восстановлении мира «оживление промышленности не коснулось... горных заводов: выплавка чугуна продолжала сокращаться», а вывоз его за границу — падать. Об этом новый министр финансов Е. Ф. Канкрин «с прискорбием» доносил Александру I. Канкрин исходил из того, что в условиях современного «весьма быстрого и даже бурного» экономического развития общества «горный промысел образует главную отрасль производительности». «Горное дело... принадлежит к самым производительным занятиям народа, но вместе с тем требует высоких познаний и большой практики». Между тем в России «число ученых по горной части, особливо для преподавания наук... чрезвычайно мало; давно уже не было посылаемо людей за границу». Вообще «часть сия» — научная и учебная составляющие горного дела — «находилась в упадающем положении». По мнению Канкрина, «главный недостаток казенных и частных горных заводов состоял в устарелом их устройстве». Большинство заводов к тому же было вверено «людям, снискавшим опытностью навык, который, не будучи подкреплен теорией и нынешними усовершенствованиями, остается всегда в тесных пределах собственного опыта» [43, с. 163, 164].
В конце своего царствования Александр I посетил Урал и остался недоволен действиями казенных горных заводов. По возвращении он поручил В. Ю. Соймонову, известному горному деятелю того времени, составить записку о причинах неудовлетворительного действия заводов и о мерах к их устранению [39, с. 48, 49, 65].
Владимир Юрьевич Соймонов (1772—1825) окончил курс в Горном училище, затем служил на Нерчинских и Колывано-Воскресенских заводах, производил разведки на Урале и в Средней России, был последовательно вице-президентом Берг-коллегии, членом Кабинета его величества, московским берг-инспектором и в 1806 г. назначен сенатором, причем он не переставал принимать участие в рассмотрении разных вопросов, относящихся к горному делу. «У меня таких сенаторов немного, как Соймонов», — выразился однажды о последнем император.
В своей записке Соймонов (указав на причины, приведшие заводы в расстройство) «находил нужным не новый переворот в заводском управлении, а устранение некоторых неудобств, мешавших правильному его ходу». Вместе с тем он высказал свою заветную мысль о необходимости преобразования горной части, путем отделения ее от Министерства финансов и придания ей полной самостоятельности. Мысль эта сочувственно была принята Александром I, но смерть Соймонова, а затем кончина самого императора воспрепятствовали осуществлению такого преобразования [39, с. 48, 49, 65].


Реорганизация ведомства в 1824—1827 гг.
Еще в 1824 г. при Департаменте горных и соляных дел был образован особый комитет для пересмотра Горного положения 1807 г., и в первую очередь изменения системы управления казенными горными заводами. Комитет «пришел к убеждению, что управление заводами» по заранее установленным «штатам и положениям гораздо удобнее управления, основанного на коммерческом начале», как это было установлено в 1806 г. В последующие годы (с 1828 г.) штатными расписаниями стала регламентироваться вся хозяйственная и техническая деятельность каждого казенного завода: размеры производства, потребные расходы, количество заготовки и расходования материалов, количество материалов на домну, цены на провиант, материалы и прочее. Министерство финансов неоднократно сообщало Комитету министров «об успешности хода дела» на заводах. Заводское же начальство доносило «о полном успехе новой меры», но добавляло, что «изделия обходятся несколько дороже против штатной суммы» [39, с. 67, 68].
В ходе подготовки нового Горного положения один из самых крупных частных горнозаводчиков — обер-егермейстер В. А. Пашков представил записку, в которой снова предлагалось образовать Общество владельцев горных заводов с целью некоторой координации деятельности горнозаводчиков и информации правительства о нуждах горной отрасли промышленности. Е. Ф. Канкрин находил, что от такого общества менее всего можно ожидать пользы. Можно ли, спрашивал он, «от людей, которые держатся различного образа мыслей, ведут между собой многолетние споры, ожидать единогласных предположений?». По мнению Пашкова, люди разных направлений и люди, ведущие между собой тяжбы, разрешаемые общим порядком, будут согласны в делах собственной пользы. Он добавлял: если признана правительством польза от учреждения Мануфактурного и Коммерческого советов, почему же наподобие их не устроить совет (общество) горнозаводчиков? Канкрин остался при своем мнении и разъяснял, что Мануфактурный совет вовсе не есть представительное общество фабрикантов, а лишь «совещательное место», где занимаются не столько общими интересами фабрикантов, сколько предметами, содействующими улучшению самих фабрик. Горные заводы не исключены из круга занятий этого совета, и он ничего не имеет против того, чтобы в этот совет назначалось больше горнозаводчиков, чем это делается в настоящее время.
При рассмотрении дела в Комитете министров было отмечено, что составление общего горного закона — труд необыкновенно сложный: с одной стороны, нет законодательной ветви, с которой бы закон этот не приходил в соприкосновение, а с другой — нет в этом законе


статьи, которая не основывалась бы на местных соображениях, следовательно и составление закона, и рассмотрение его в высших установлениях будет делом чрезвычайным. А до того, по мнению Канкрина, «частные решения, обусловленные потребностями места и времени, суть лучшие исправления всякого существующего порядка». По вопросу об организации общества горнозаводчиков Комитет министров был согласен с министром финансов в том, что нельзя ожидать единогласных заключений даже от владельцев горных уральских заводов, находящихся в соседних губерниях; прочие же заводы рассеяны повсюду в России и работают в разных условиях. Горнозаводчики — люди не одного состояния и владеют заводами не на одном праве. Нужды заводов весьма различны. Поэтому должно опасаться, как бы в случае утверждения общества правительство вместо ожидаемых полезных советов не поставлено было в неприятную необходимость повторять отказы на отдельные представления. Конечно, бывают случаи, когда никто не может подать лучшего совета, чем тот, кого непосредственно касается решение; но в таких случаях всякий министр имеет право пригласить к общему совещанию как служащих, так и посторонних лиц [25, т. 2, ч. 2, с. 216—219].
Вместе с тем 21 марта 1825 г. был образован Ученый комитет по горной и соляной части, в обязанности которого входило рассмотрение проектов и предположений об изменениях и улучшениях по технической стороне дела, а также издание «Горного журнала», или «собрания сведений о горном и соляном деле с присовокуплением новых открытий по наукам, к сему предмету относящимся, который должен был служить для распространения сведений о новых открытиях по горной части и особенно облегчать чиновникам горной службы следить за успехами горных наук в Европе» [39, с. 71]. Ученый комитет состоял из действительных членов и членов-корреспондентов; из числа членов избирались и утверждались министром финансов редакторы для издания журнала, причем для каждого из разделов журнала полагался особый редактор. Первые члены Ученого комитета были назначены, а затем они должны были выбирать, по своему усмотрению, новых членов и представлять их на утверждение министра финансов. В заводских округах предполагалось образовать горные общества под председательством горного начальника, которые должны были представлять собой нечто вроде отделений Ученого комитета.
Таким образом, Ученый комитет был не узким бюрократическим учреждением, но ученым обществом, в котором существовало выборное начало, а все известные горные инженеры состояли членами комитета.
В отношении частных горных заводов Министерство финансов «главнейше стремилось обеспечить непрерывность их деятельности и ее устойчивость». С этой целью позже, законом от 21 декабря 1836 г., в случае необходимости разрешалось учреждение на заводах «казен¬


ного управления, облегчались опись и оценка заводов для публичной продажи, а также способы распоряжения ими в случае перехода по наследству или продажи». Для Министерства финансов, как докладывал Канкрин императору, ведение дел с частными заводами представляло самую неприятную обязанность. «Тут нужна осторожность, чтобы с одной стороны не ослабить власть владельца, а с другой защитить горных людей. Сложность долговечных тяжб, при затруднительности горных узаконений, частые распри сонаследников и владеющих заводами, недостаток у многих капиталов, разделение трудов и ответственности управления через казенных чиновников, когда заводы и без того расстроены, частые ябеды и доносы — все сие превышает едва ли не все трудности многих других частей Министерства». Все это было причиной того, что частные горные заводы «прошли в упадок, особливо с тех пор, как заводчики начали более жить в столицах», а спрос на российское железо и медь сократился [43, с. 358].
Впрочем, «упадок» частных заводов не лишал некоторых из них высоких доходов (до 40%).
В конце 1827 г. секретный «Комитет 6 декабря 1826 г.» (созданный, как читатель помнит, по указанию Николая I для критического пересмотра системы органов государственного управления) высказался за разделение горного и соляного управления. Было сочтено, что «дела горные и соляные... не имеют ничего общего между собой, различествуют в образе управления, в приготовлении и определении на места чиновников и в самих штатах». «Дела соляные, в настоящем их положении, хотя и составляют значительную отрасль государственных доходов, но относятся существенно к продовольствию народному. Во всех распоряжениях о продаже соли главною целью благотворного правительства долженствует быть изобильное доставление сей необходимой потребности жизни всем состояниям народа и во всех краях империи; попечение о выгодах казны занимает только второе место. На сем основании Комитет полагал бы полезным соединить оное управление с Министерством внутренних дел...»
В действительности соляное управление лишь в 1863 г. было передано в Департамент неокладных сборов того же Министерства финансов. Горные же дела, «оставляя их при Министерстве финансов», уже тогда предлагалось «вверить особенному главному директору, который бы разрешал сам собою все дела, не превышающие присвоенной вообще министрам власти, ответствуя за них непосредственно, но представлял бы на усмотрение своего министра все случаи большей важности, кои по учреждениям и уставам надлежит вносить в Правительствующий Сенат, Государственный совет или представлять прямо его императорскому величеству» [23, с. 218].


Создание Корпуса горных инженеров (1834)
Законом от 1 января 1834 г. по личной инициативе Николая I и по примеру Франции структура органов управления горным делом в России снова была изменена. «Для заведования распорядительной и искусственной частью горного, монетного и соляного производств» образовывался военизированный Корпус горных инженеров, то есть дипломированных специалистов горного дела. Причисление горных специалистов к категории военных давало им некоторые служебные преимущества. Позднее появление военных корпусов в гражданских ведомствах объяснялось довольно прозаической причиной: стремлением привлечь на весьма незаманчивую в дореформенное время службу молодых людей привилегированных сословий, дав им «военные чины и военные мундиры» [73, № 6685].
Штатный состав Корпуса насчитывал 320 человек, в том числе 9 генералов, 16 полковников, 20 подполковников, 36 майоров, 48 капитанов и т. д. Главноначальствующим (впоследствии главноуправляющим) был назначен сам министр финансов Е. Ф. Канкрин. Образовывался Штаб Корпуса.
Корпус горных инженеров предполагалось комплектовать «из одних отличнейших горных чиновников», а впоследствии — только из воспитанников Горного института; на места же генералов вначале назначали и из других родов службы. Горные инженеры должны были определяться только в те должности, которые собственно принадлежали к «распорядительной и искусственной части» и были «не слишком малозначительны»; в Департаменте же горных и соляных дел и в горных правлениях только те места могли быть замещаемы горными инженерами, которые требовали точных познаний в горных науках.
Отныне «настоящим руководителем» «искусственной и распорядительной частью горного дела» являлся не директор департамента, а начальник Штаба. Департамент становится более хозяйственно-делопроизводственным органом.
Ученый комитет Горного департамента был преобразован. Теперь он предназначался «для обсуждения дел, заключающих новые предположения или исправление недостатков существующего устройства по научной и технической части, а также планов и смет важнейших построек». Созданный еще в 1806 г. Горный совет был переименован в Совет Корпуса горных инженеров под председательством самого министра. В 1837 г. создается Горный аудиториат, «куда должны были поступать на окончательную ревизию все военносудные и следственные дела» [39, с. 69—72].
Директором Горного департамента 16 августа 1824 г. был назначен Е. В. Карнеев.


Егор Васильевич Карнеев (1773—1849) окончил курс в Московском университете и первое время служил в лейб-гвардии Семеновском полку, но в царствование императора Павла I ушел в отставку. В 1800 г. поступил на службу по гражданскому ведомству; в 1811 г. назначен директором Департамента мануфактур и внутренней торговли, а в 1822 г. — попечителем Харьковского учебного округа. Карнеев был человек высокого классического образования, замечательного трудолюбия и энергии. Знал прекрасно языки, в особенности греческий и латинский. 1 января 1834 г.
Е. В. Карнеев. Портрет кисти неизвестного художника, 1834
та оставался до 1843 г. Позднее, в ного просвещения.
Карнеев был произведен в генерал- лейтенанты и назначен первым командиром Корпуса горных инженеров, сохраняя должность управляющего Департаментом горных и соляных дел. В 1837 г. он становится сенатором.
После Карнеева место директора Департамента горных и соляных дел занял горный инженер генерал-майор Е. П. Ковалевский.
Евграф Петрович Ковалевский (1790—1867) в 1810 г. закончил Горный кадетский корпус, много работал на юге России, в 1826—1830 гг. возглавлял Горный кадетский корпус, а в 1830 г. был назначен томским гражданским губернатором и главным начальником Алтайских заводов. На посту директора департамен- L858—1861 гг., был министром народ-
Начальником Штаба Корпуса горных инженеров в 1834—1845 гг. был К. В. Чевкин.
Константин Владимирович Чевкин (1803—1875) получил образование в Пажеском корпусе; участвовал в войнах; в 1836 г. ознакомился с организацией горной промышленности в Европе. В 1840 г. он изучал железнодорожное дело за рубежом, а в 1855—1862 гг. занимал пост главноуправляющего путями сообщения. По общему мнению, и в период службы в горном ведомстве, и позже Чевкин «принес весьма много пользы горному делу в России» [39, с. 79].
В 1843 г. Канкрин представил Николаю I «Обзор примечательнейших действий по финансовой части в течение двадцати последних


лет», в котором подводил итог своей деятельности и в области горного дела. Он напоминал о приглашении в Россию для геологических исследований ряда знаменитых иностранных естествоиспытателей, в том числе Александра Гумбольдта, который в 1829 г. совершил поездку по России с научной целью. В своем «Обзоре» Канкрин констатировал: «Посредством отряженных чиновников по горным округам и по Закавказью и особо отправленных экспедиций в Западные и Остзейские губернии, Поморский край, южные провинции, поволжские места, к вершинам Абалани и Чулишмани по Китайской гра- ( нице... на сибирские золотые промыслы и в разные другие места, и с помощью открытий вышеозначенных ученых путешественников геологические и минералогические познания о положении огромной России весьма распространились». Канкрин считал, что «главнейше через действия горной части русские ученые по естественным наукам вступили в сословие европейских ученых» [77, оп. 22, д. 105].
Одну из главных забот Министерства финансов составляло улучшение заводской техники. \ у
С этой целью неоднократно командировались за границу для К. В. Чевкин. Литография. усовершенствования в горном Середина XIX в.
деле молодые офицеры и инжене¬
ры, несколько лет уже поработавшие на русских заводах, а также печаталась техническая литература. Продолжается издание «Горного журнала».
Горный кадетский корпус (названный в 1833 г. Горным институтом) был реорганизован в Институт Корпуса горных инженеров. Он также получил военное устройство и предназначался не только к образованию сведущих инженеров и чиновников для горной службы, но и «для усиления общих способов образования». Преподавательский состав института был улучшен. По части общей и воинского устройства институт подчинялся начальнику Штаба, а дела хозяйственные остались в заведовании Департамента горных и соляных дел. Горные учебные заведения на заводах были «улучшены или учреждены вновь». В 1840 г. на Урале были впервые созданы «женские школы». В Петербурге при Технологическом институте организована Горная техническая школа для подготовки механиков. В 1842 г. там же открылась пробирная школа.


Меры по развитию горной промышленности
Горными промыслами, развитие которых начало активизироваться еще во второй половине царствования Александра I и продолжалось во второй четверти XIX в., были разработка залежей каменного угля и добыча золота.
Министерство финансов принимало энергичные меры по развитию добычи каменного угля, особенно на юге страны, где отсутствовали леса. Расходы по разведке угля казна взяла на себя. С 1829 г. разработка угля на казенных землях разрешена всем желающим. В 1832 г. на Луганском заводе начаты опыты плавки чугуна на каменном угле.
К 1830-м гг. золотые промыслы настолько распространились, что Министерство финансов признало необходимым подчинить их особым правилам, утвержденным 11 декабря 1831 г. Этими правилами для отвращения и разрешения споров между искателями золотосодержащих россыпей в Сибири устанавливался порядок заявок и отвода участков. В 1833 г. для надзора за золотым промыслом учреждена должность горного ревизора, обязанностью которого было следить за исполнением золотоискателями установленных правил, а также за снабжением продовольствием и лечением хозяевами рабочих и поведением последних. 30 апреля 1838 г. было утверждено Положение о частных золотых промыслах в Сибири. Оно более точно определило права и обязанности золотопромышленников, условия составления товариществ, порядок найма и содержания рабочих, а также установило меры к прекращению тайной торговли золотом, похищенным с частных промыслов. Эта торговля настолько тягостно отзывалась на золотопромышленности, что возникло даже предложение местной администрации о совершенном запрещении производства старательных работ на частных золотых промыслах. Министерство финансов не пошло, однако, столь далеко: старательные работы не были запрещены, но разрешено производить их не иначе, как артелями, не менее десяти человек, и вместе с тем постановлены были правила, препятствующие утайке золота старателями (1853 г.).
К концу 1840-х гг. производство чугуна в России лишь немного превысило уровень конца XVIII в. (соответственно 8 и 10 млн. пудов), тогда как в Англии оно выросло примерно в пятнадцать раз. Доля России в мировом производстве чугуна в 1830-е гг. составляла 12%. Экспорт металла постоянно сокращался, несмотря на его высокое качество. В самой России главным потребителем железа была казна (прежде всего военное ведомство). Частный спрос был незначительным вследствие низкой покупательной способности населения, с одной стороны, и высокой цены металла, с другой. Последнее было следствием монопольного положения горных заводов и больших транспортных расходов.
~ S80 ~


Слабость российской железоделательной промышленности скандально обнаружилась в 1842 г., когда заводчикам было предложено поставить «со своих заводов потребное для сооружения железной дороги» от Петербурга до Москвы «количество рельсов» (до 5 млн. пудов) по выгодной цене 1 руб. 43 коп. серебром за пуд. Однако созданное для этой цели «общество русских заводчиков... оказалось решительно не в состоянии изготовить на существовавших в то время... железоделательных заводах все необходимое для линии количество рельсов». В результате рельсы были заказаны в Англии по цене 85— 87 коп. серебром за пуд.
Заинтересованность казны в собственных горных заводах Канкрин объяснял следующим образом: «Казенные заводы служат не столько для прибылей, как для независимости армии и флота в некоторых потребностях первой необходимости. Но как снаряды требуются в таком совершенстве, как нигде, а пушки чугунные, разного рода железо и изделия из оного, также белое (холодное. — Л. Ш.) оружие, должны быть высшего достоинства, то все сие, совокупно с издержками казенного управления, делает их довольно дорогими. Однако наверное можно сказать, что если все сии потребности и можно было получить дешевле с частных заводов, но далеко не такого высокого качества, к важному вреду при употреблении, как то уже опытом доказали. Впрочем, и Англия имеет казенные заводы некоторых родов...» [45, с. 31—32; 77, оп. 22, д. 105].
Положение рабочих на горных предприятиях, главным образом приписных крестьян, привлекало к себе внимание Министерства финансов, и оно шаг за шагом проводило меры к улучшению их быта. В 1826 г. установлен безденежный отпуск продовольственных пайков, как на казенных, так и на частных заводах. Новым положением о горных заводах введена «задельная плата» и увеличено содержание мастерам и работникам; они наделены также землей для садоводства и хлебопашества; для предоставления приписным работникам возможности поддерживать сельское хозяйство уменьшено число трудовых дней; за счет найма увеличено число рабочих; устроены госпитали. На частных заводах по отношению к работникам, «отданным от казны», применялись правила, установленные для казенных заводов. Вообще же положение рабочих на частных заводах было улучшено посредством «секретных обязательств самих заводчиков». Обязательства эти не обнародовались, «дабы на других заводах, где мастеровые получают меньше, не возникало неудовольствия и беспорядков» [43, с. 359].
Наконец, поощрялось занятие горнозаводских крестьян разного рода промыслами, например гвоздильным, проволочным, кузнечным. Так, в литературе по истории кустарной промышленности сообщается: «Нижнетагильское кустарное дело обязано своим развитием вниманию администрации [заводов] в старые годы... Заводская администрация старалась направить избыток рабочей силы на... кустарный промысел, [который] буквально процветал». То же самое мы узнаем ~ Ж ~


о кустарном производстве разных металлических изделии вокруг заводов Воткинских, Ревдинского и других [64, с. 197].
С учетом уроков Крымской войны (1853—1856) и в предвидении активизации железнодорожного строительства в стране появились новые идеи модернизации управления горной промышленностью. В апреле 1861 г. адмирал В. И. Мелихов при несомненной поддержке великого князя Константина Николаевича выдвинул предложение преобразовать горное ведомство в отдельное управление, мотивировав это преобразование главным образом необходимостью улучшить пушечное дело в стране (казенные горные заводы снабжали армию и флот артиллерийским вооружением). Александр II распорядился рассмотреть проект в Комитете министров. Последний счел, что обособление горного ведомства «решительно невозможно». Вновь идея создания особого «главного или центрального учреждения по горной части» была высказана в 1863 г. Комиссией по пересмотру горного устава. Но и тогда она не получила одобрения.
В 1863 г. был упразднен Штаб Корпуса горных инженеров. А в 1864 г. военный министр Д. А. Милютин «высказался против оставления военных чинов в путейском ведомстве». Мнение это поддержал Александр II, и в 1867 г. решено было ликвидировать все четыре существовавшие в то время военных корпуса в гражданских ведомствах. 22 апреля Корпус горных инженеров был упразднен, а его чины (офицеры) преобразованы в гражданские. Единственным центральным органом заведования горной промышленностью снова становится Горный департамент.
В самом конце 1873 г. Горный департамент был включен в состав Министерства государственных имуществ, где хотя и получил большую самостоятельность, но оказался оторван от управления всеми прочими отраслями промышленности, остававшимися в ведении Министерства финансов. Александр II мотивировал это решение ссылкой на то, что «горная часть... в настоящем состоянии... ближе принадлежит к предметам ведомства государственных имуществ» [39, с. 89].


Глава 6
Министерство юсударственных имуществ
Предыстория ведомства
онятие «государственные имущества» появилось в Рос- сии в 1811 г., когда в составе Министерства финансов был образован особый департамент под таким названием. Он должен был заведовать принадлежавшими казне крестьянами, землями и разного рода оброчными статьями. Считалось желательным, чтобы заведование это, с одной стороны, приносило казне возможную прибыль, а с другой стороны, было бы некоторым примером для помещиков при ведении их хозяйства. Заведование лесами и горным делом вверялось Лесному и Горному департаментам того же Министерства финансов.
Вскоре после воцарения Николай I имел «твердое намерение устроить сельское состояние вообще, как источник силы, могущества и процветания государства, положил начать сие устройство с государственных крестьян». В правительственных верхах существовала надежда на то, что улучше-
— 383 ~


ние управления примерно 15 миллионами государственных крестьян будет не только способствовать повышению их благосостояния, но и окажет благотворное влияние на хозяйство и быт частновладельческих (помещичьих) крестьян. Так, на заседании 28 сентября 1827 г. созданный по распоряжению Николая I секретный «Комитет 6 декабря 1826 г.» поддержал высказанное М. М. Сперанским предположение, что «одним из первых и надежнейших средств для улучшения состояния помещичьих крестьян было бы учреждение лучшего хозяйственного управления для крестьян казенных. Такое управление, будучи и непосредственно полезно в отношении к поселянам, принадлежащим казне, послужило бы образцом для честных владельцев. Благоразумнейшие, видя порядок и довольство в казенных селениях, вскоре последуют примеру правительства. Другие будут увлечены примером общим, а если и найдутся между помещиками некоторые упорные и нерассудительные люди, то сие малое число легко уже будет принудить сообразовать свои поступки с действиями прочих, не прибегая ни к каким чрезвычайным и почему-либо опасным мерам. Чувствуя всю важность сей мысли, Комитет считает, что нужно бы немедленно заняться изысканием способов для приведения оной в исполнение...». Тем более что «новое устройство казенных крестьян должно... не только вести к образованию порядка, в политическом отношении полезного... но и [в конечном счете] способствовать увеличению доходов государства» [23, с. 173].
В марте 1828 г. Николай I одобрил предложение «Комитета 6 декабря 1826 г.» об организации «особой комиссии для начертания плана управления казенными крестьянами». Предполагалось, что «комиссия обязана будет рассмотреть и исправить все прежние проекты постановлений по сему предмету, не только в отношении к управлению хозяйственному, но и к полицейскому, и вообще обратить свое внимание на все то, что может способствовать лучшему устройству и благосостоянию казенных крестьян, так и увеличению доходов государства». Комиссию предполагалось составить «из опытных в сельском хозяйстве людей и определить в нее одного чиновника из Министерства финансов для доставления надлежащих сведений и для соглашения предположений комиссии с потребностями государственной казны» [23, с. 285]. Последнее обстоятельство — зависимость государственного бюджета от доходов, поступающих по статье «государственные крестьяне», — всегда имело важное значение.
Вместо «особой комиссии» в декабре 1828 г. был образован «особенный комитет» под председательством князя А. Б. Куракина. Последний в это время возглавлял Департамент уделов (создан 5 апреля 1797 г.), ведавший имуществами, доходы с которых выделялись на содержание членов императорской фамилии. (Департамент этот был подведомствен Кабинету императора — хозяйственному органу придворного ведомства.)
~ 384 ~


Алексей Борисович Куракин (1759—1829) происходил из литовского княжеского рода. Получил домашнее образование, затем изучал юридические науки в Лейденском университете. Владел землями и несколькими тысячами крестьян в разных губерниях страны. С 1778 г. начал службу при Дворе. В 1795 г. получил чин тайного советника, ав 1797-м — действительного тайного советника и обер-церемонимейстера. В том же 1797 г. назначен министром внутренних дел. С 1826 г. Куракин — канцлер российских орденов.
Уже в конце 1828 г. Куракин представил «Комитету 6 декабря 1826 г.» свои первоначальные предположения о мерах, с помощью которых можно было бы «начать ныне же постепенно улучшать состояние крестьян казенных, с тем вместе положить основание для постоянного и твердого порядка в сей части, открыть новые пути промышленности земледельческой, торговой и рукодельной и, доставляя трудолюби- вейшим из поселян средства снискать себе выгоды собственности, мало-помалу возвысить сей класс и приготовить его к получению прав, соответствующих его месту и назначению в гражданском обществе, без вреда для других классов, без важных изменений и потрясений в государственных установлениях, даже без значительного ущерба в доходах казны» Князь А. Б. Куракин.
Гравюра с оригинала
В. Л. Боровиковского, 1799
[23, с. 346].
Тогда же «Комитет 6 декабря 1826 г.» рассмотрел и ранее представленные бывшим министром финансов графом Д. А. Гурьевым проекты реформы управления государственными крестьянами. Последний «предполагал устремиться непосредственно к сей цели, сделав собственностью казенных крестьян те участки земель, коими они пользуются ныне как члены сельских обществ, и остановить, таким образом, столь противные улучшению хлебопашества беспрестанные переделы земли. По другим проектам и по введенному в 1826 г. для опыта положению, им не предназначается ни собственности, ни постоянного владения землей, — они поставлены наряду с крестьянами имений помещичьих и удельных. Отвергая сию последнюю систему, как оставляющую в основаниях своих все коренные и важнейшие недо~ ж ~


статки нынешнего порядка, кн. Куракин находит, что предположения гр. Гурьева, напротив, достойны всякого одобрения по началам, коими он руководствовался, но что приведение оных в действо может быть затруднительно, даже и опасно, если не будут предварительно сделаны многие, необходимые для их успеха, распоряжения и, в то же время, не изменится, по крайней мере по наружности, главное из предначертанных в плане гр. Гурьева постановлений, дающее крестьянину право собственности на обрабатываемую им землю. Мысль, что сия земля принадлежит ему не только как хозяину, но, по нынешним понятиям нашего народа, как господину, может распространиться между крестьянами, принадлежащими дворянству, и, укоренясь, сделаться новым препятстсвием для установления иного порядка сношений их с помещиками и для уничтожения личного рабства. С другой стороны, неограниченная свобода располагать даруемой им собственностью будет для ленивых и легкомысленных крестьян иметь гибельные последствия, что доказывается печальным опытом в большей части селений вольных хлебопашцев. Наконец, и прекращение переделов общественной земли, само по себе столь полезное, столь необходимое, может быть вредно, разделяя внезапно крестьян на два совершенно различные класса — хозяев и работников без недвижимого имущества и слишком быстро умножая число сих последних, если правительство не примет против того надлежащие достаточные меры» [23, с. 345].
Ни конкретные предложения Куракина (изложенные им в 15 пунктах), ни проекты Гурьева в целом не получили поддержки «Комитета 6 декабря 1826 г.».
Через восемь лет (в 1836 г.) для составления проекта положения о новой организации управления государственными крестьянами и земельными имуществами в составе Собственной его величества канцелярии создается особое Пятое отделение во главе с генерал-адъютантом П. д. Киселевым, протежируемым самим императором.
Граф Павел Дмитриевич Киселев (1788—1872) принадлежал к старинному польскому дворянскому роду. Православный. Получил домашнее образование. В начале 1805 г. начал службу в Московском архиве Коллегии иностранных дел. В октябре следующего года зачислен корнетом в гвардейский Кавалергардский полк. С 1807 г. участвовал в боевых действиях против Наполеона в Пруссии, а с весны 1812 г. — во многих других значимых сражениях с французами. Закончил войну в Париже в чине ротмистра и обладателем почетного золотого оружия.
Вскоре он становится адъютантом генерала М. А. Милорадовича, что помогло ему в 1814 г. в возрасте двадцати шести лет быть зачисленным флигель-адъютантом в императорскую свиту. Это положение открывало возможность личных контактов с Александром I в связи с разного рода важными поручениями. В 1816 г. он представил императору записку «О постепенном уничтожении рабства в России». В 1819 г. Киселев, имевший к тому времени чин генерал-майора, был назначен начальником


штаба одной из двух российских армий (2-й). В этой должности он получил возможность подробно ознакомиться с кругом чисто хозяйственных проблем, а также с практикой гражданского управления обширной территорией дислокации армии. Он много читал, занимаясь самообразованием. В 1823 г. после императорского смотра армии был пожалован в генерал-адъютанты.
Кончина Александра I и декабрьское 1825 г. восстание в Петербурге, близким к участникам которого безосновательно сочли Киселева, при¬
остановили его успешное продвижение по службе. Но весной 1828 г. он был вызван в Петербург для работы совместно с императором Николаем I, К. В. Нессельроде и И. И. Дибичем над планами надвигавшейся войны с Турцией. Участвуя в этой войне, Киселев сумел отличиться и был отмечен императором — произведен в генерал-лейтенанты и награжден орденом Св. Александра Невского.
В октябре 1829 г. Николай I назначил Киселева полномочным представителем России в Молдавии и Валахии. До 1834 г. Киселев фактически управлял этими княжествами. Считалось, в частности, что он сумел удачно организовать «устройство» местных крестьян. Его отчет об управле-
Ф. Крюгера. 1830-е гг.
нии княжествами обратил внимание Николая I «своей особой благожела¬
тельностью к нуждам сельского населения».
В декабре 1837 г. Киселев возглавил вновь образованное Министерство государственных имуществ. Позднее, в 1856 г., переведен на дипломатическую службу — был послом России во Франции. С 1862 г. —
в отставке.
9 мая 1834 г. Николай I имел с Киселевым доверительный разговор по вопросу о перспективах отмены крепостного права в России. «Я со вступления моего на престол собрал все бумаги, относящиеся до процесса, который я хочу вести против рабства, когда наступит время, чтобы освободить крестьян во всей империи». Далее Николай I посетовал: «Я говорил со многими из моих сотрудников и ни в одном не нашел прямого сочувствия, даже в семействе моем...» Ввиду политической и экономической сложности отмены крепостного права соответствующая реформа, по мнению императора, могла быть осуществ¬


лена лишь позже, при его наследнике. Свою же задачу он видел в изучении проблемы и проведении подготовительных мер [И, с. 366].
В конце апреля 1836 г. Николай I поручает Киселеву организовать и возглавить особое отделение Собственной его величества канцелярии. В рескрипте на имя Киселева говорилось: «Из указа, в сей день на имя министра финансов данного и при сем прилагаемого, вы усмотрите намерение мое преобразовать постепенно управление казенных крестьян, начав сие с С.-Петербургской губернии. В сем намерении, и дабы особенным моим вниманием содействовать успешному совершению сей цели, я признал нужным учредить в Собственной моей канцелярии особое Временное отделение и поручить вам: 1) Составить Временное V отделение Собственной канцелярии моей и по имеющим поступать в оное делам, требующим разрешения моего, докладывать мне и приводить в исполнение мои повеления. 2) Для управления сим Отделением назначаю директора Хозяйственного департамента статского советника Карнеева. Затем вы поднесете на мое усмотрение штат чиновникам сего Отделения и вместе с тем представите соображения ваши о способах его помещения и прочих подробностях, к устройству его принадлежавших. В сем Отделении должны быть собраны и приведены в надлежащую совокупность все сведения и предположения, вообще к преобразованию управления казенных крестьян относящиеся. 3) За сим вы приступите к устройству С.-Петербургской конторы казенных имуществ и по сношению с министром финансов немедленно распорядитесь о принятии в ведомство сей конторы казенных крестьян, оброчных статей и лесов, кроме тех, кои имеют особое назначение. 4) Как одна из важнейших мер в предполагаемом порядке управления казенных крестьян есть хозяйственное измерение владеемых ими земель, то я приказал сообщить вам все сведения, кои по сему предмету были доселе собраны. На основании сих сведений вы не оставите представить соображения ваши об устройстве сей части, которая должна состоять также, как и Контора, под ведомством V Отделениям» [73, № 9119].
Упомянутый нами указ на имя министра финансов Е. Ф. Канкрина был опубликован 2 июня того же 1836 г. Вот его содержание:
«О преобразовании управления казенных крестьян С.-Петербургской губернии.
По признанной давно уже необходимости преобразовать управление казенных крестьян, рассмотрев разные о сем предположения, я нахожу удобнейшим то из них, в коем преобразование сие полагается ввести первоначально в одной С.-Петербургской губернии, распространяя его потом по мере успехов и на другие; а чтобы ускорить движение сего дела и особенным моим вниманием содействовать успешному его совершению, я признал за благо учредить для сего особое Временное отделение в Собственной моей канцелярии, и вследствие того повелеваю: 1) Отделить от ведомства здешней казенной палаты все дела, относящиеся к управлению казенных крестьян, всех оброчных статей и лесов, кроме тех, кои имеют особое назначение, и передать оные — 888 ~


в учреждаемую для сего С.-Петербургскую контору казенных имуществ. 2) Дела вновь учреждаемой Конторы, так как и все сведения, к постепенному преобразованию управления казенных крестьян относящиеся, имеют восходить для окончательного соображения и разрешения в V Отделение Собственной моей канцелярии. 3) В сие Отделение передать из Департамента государственных имуществ все дела, относящиеся к казенным крестьянам, оброчным статьям и лесам С.-Петербургской губернии, и сообщить оному все сведения и предположения о постепенном преобразовании управления казенных крестьян.
Вы не оставите войти в надлежащее сношение с генерал-адъютантом Киселевым, коему поручено от меня образовать V Отделение и докладывать мне по делам оного, дабы по соглашению с ним распоря- дить все нужное к приведению сих мер в точное и неукоснительное действие» [73, № 9120].
Образование министерства, его функции и структура
26 декабря 1837 г. именным указом Сенату было учреждено особое Министерство государственных имуществ [73, № 10834]. Приведем начальную часть этого указа, в которой излагалась предыстория нового ведомства.
«При общем образовании министерств дела управления государственных имуществ отнесены были к составу Министерства финансов и ведомство их, общее по государству, вверено одному из департаментов сего министерства, а местное по губерниям — возложено на казенные палаты. К сему же управлению присоединена часть, не менее обширная, и по существу ее еще более важная: ведомство государственных крестьян по всему пространству Империи.
Опыт вскоре показал недостатки и несоразмерность в сем распределении дел. Затруднения, отсюда возникавшие, отвращаемы были сначала прибавкою в составе казенных палат, а потом предположено было учредить и особый порядок местного государственных крестьян управления, чему в двух губерниях, С.-Петербургской и Псковской, еще в 1826 году сделан был первоначальный опыт. Но сии предварительные меры, преграждая дальнейшие затруднения, не разрешали их в самом их основании; они пролагали только путь к окончательному устройству. Между тем устройство сие, по сведениям, непосредственно к нам доходившим, представлялось день от дня более необходимым и настоятельным.
По сим уважениям признали мы нужным, приняв часть сию в непосредственное наше ведение, учредить особое в Собственной нашей канцелярии для нее Отделение. Главною целию сего учреждения было, собрав самые достоверные и положительные местные сведения о со— 889 ~


стоянии государственных крестьян и имуществ, на основании оных и согласно постановленным нами правилам составить полное образование их управления, как вообще по государству, так и в особенности по губерниям, образование, обширности и важности дел соразмерное и благосостоянию государственных крестьян наиболее соответственное. Положив таким образом начало сему делу, мы с непрерывным вниманием следовали за дальнейшим его движением».
Далее следовали основные положения, касающиеся предметов ведения нового министерства.
«1. Для управления государственными имуществами, для попечительства над свободными сельскими обывателями и для заведования сельским хозяйством, учреждается Министерство государственных имуществ.
2. К управлению сего министерства принадлежат: 1) Казенные заселенные, незаселенные и пустопорожние земли. 2) Казенные оброчные статьи. 3) Леса казенного ведомства, кроме изъятых от надзора лесного начальства...
3. К попечительству Министерства государственных имуществ относятся: 1) Государственные крестьяне всех наименований, кроме приписных к особым ведомствам. 2) Свободные хлебопашцы, как исполнившие обязанности свои к помещикам, так и не исполнившие еще оных. 3) Иностранные поселенцы, водворенные: а) на землях казенных, б) на землях приобретенных в собственность и в) на частных землях по договорам с их владельцами. 4) Кочующие народы: а) калмыцкий в Астраханской губернии и Кавказской области, б) сибирские инородцы: оседлые, кочевые и бродячие, и в) самоеды.
4. К заведованию Министерства государственных имуществ принадлежат предметы сельского хозяйства... как то: 1) Меры к поощрению и усовершенствованию сельского хозяйства. 2) Хлебопашество и огородничество. 3) Разведение торговых, мануфактурных и аптекарских растений. 4) Садоводство и разведение винограда. 5) Виноделие. 6) Шелководство. 7) Скотоводство и овцеводство. 8) Морские рыбные и тюленьи промыслы, а равно промыслы звериные. 9) Все принадлежащие к сим частям и особо учрежденные по лесной части общества и компании; Лесной корпус; Лисинское учебное лесничество; [а также] училища виноделия и шелководства, казенные фруктовые и шелковичные сады; редакции земледельческого и лесного журналов и капиталы для поощрения сельской промышленности Южного края России».
Этим же указом определялась структура нового ведомства. Устанавливалось, что Министерство государственных имуществ состоит из трех департаментов, Канцелярии министра, Совета министра и Ученого комитета. Организации последнего уделялось особенное внимание.
«121. Ученый Комитет учреждается для рассмотрения всех тех дел, кои, заключая в себе новое предположение, или исправление недостатка существующих учреждений по государственным имуществам и сельскому хозяйству, требуют сведений специальных и соображений ученых.
— §90 —


122. К его обязанности принадлежит также: 1) Переписка с разными учеными и экономическими обществами, отечественными и иностранными, а равно и с лицами, известными своими сведениями в государственном хозяйстве. 2) Рассмотрение доставляемых от находящихся за границею чиновников Министерства государственных имуществ и других ведомств, донесений и описаний разных тамошних учреждений и заведений. 3) Предварительное соображение предметов и курсов преподавания наук в Лесном и межевом институте и в других учебных заведениях, подведомственных Министерству государственных имуществ. 4) Снабжение учебными пособиями тех заведений. 5) Рассмотрение книг и сочинений, представляемых министру по части сельского хозяйства. 6) Изыскание способов к распространению сведений по хозяйственной и камеральной части между чиновниками Министерства. 7) Обнародование задач для публичных конкурсов; рассмотрение ответов и присуждение установленных за лучшее решение наград. Наконец 8) Комитету поручается, по особой инструкции, собирать справки, делать потребные извлечения, следовать вообще за ходом государственного хозяйства в Европе, в теоретическом и практическом отношении, и доводить до сведения министра.
123. Ученый комитет состоит под председательством директора Третьего департамента и, по роду своих занятий, разделяется на три отделения: а) Сельского хозяйства, б) Лесное и в) Кадастра.
124. Каждое отделение состоит из двух членов, которые избираются и утверждаются непосредственно министром.
125. Члены могут занимать и другие должности, как в Министерстве государственных имуществ, так и в других ведомствах, с сохранением жалованья.
126. Ученый Комитет имеет сверх того членов-корреспондентов, избираемых им из лиц, известных своими познаниями или опытно- стию в делах административных и хозяйственных, равно как приоб- ревших по сей части особенную известность своими сочинениями.
127. Члены-корреспонденты утверждаются в сих званиях министром. Они особенных определенных обязанностей не несут, но Ученый комитет может обращаться к ним с вопросами, до его занятий относящимися.
128. Члены-корреспонденты, присутствующие в С.-Петербурге, могут быть приглашаемы председателем в заседание Ученого комитета.
129. Сверх того в заседания Ученого комитета могут быть приглашаемы: начальник того отделения, по части коего рассматривается дело, и другие лица, своими познаниями могущие способствовать объяснению дела.
130. Дела, следующие в Ученый комитет, вносятся в оный председателем и поступают, по роду своему, в одно из отделений. По рассмотрении дела в отделении оно, вместе с мнением отделения, обсуживается в общем собрании Комитета, где и составляется уже окончательное заключение, в особом журнале, за подписанием председателя и членов.


131. Ученый Комитет, с разрешения министра, обнародывает ежегодно программу, коею приглашает хозяев и ученых к разрешению избранной им задачи. Для сего, поставляя в виду преимущественно цель практическую, он назначает такие предметы, которые, занимая современное внимание, могут способствовать: а) улучшению какой- либо отрасли управления государственных имуществ; б) развитию и усовершенствованию сельского хозяйства; в) открытию легчайших средств к сбыту отечественных произведений и г) поощрению различных ветвей промышленности.
132. Комитет заключение свое о достоинстве рассмотренных им ответов представляет, в особом докладе, на уважение министра и с его разрешения выдает награды тому, чье сочинение признано будет удовлетворительнейшим» [73, № 10834].
Первый и Второй департаменты нового министерства ведали государственными имуществами и крестьянами, один — в великороссийских, другой — в западных губерниях. Причем из девяти отделений Первого департамента только одно ведало собственно государственными имуществами и оброчными статьями (в частности, государственными лесами), а остальные восемь заняты были предметами, имевшими отношение к различным сторонам жизни крестьян.
Как это формулировалось в дореволюционной истории министерства, «Третий департамент, ведавший собственно сельское хозяйство, дела по кадастру, по изданию журнала Министерства государственных имуществ, земледельческой газеты и лесного журнала, а до 1843 года также и по управлению Корпусом лесничих, посвящал немало забот и казенным крестьянам. Так, например, в этом департаменте рассматривались и составлялись нормальные планы расположения казенных селений и производились дела по составлению планов селений и фасадов крестьянских домов и других строений, дела по устройству в казенных селениях дорог, мостов, мельниц и т. п. Все это составляло предмет ведения так называемого искусственного отделения» [11, с. 5].
В 1845 г. Третий департамент получает более соответствующее главному предмету его ведения название — Департамент сельского хозяйства. Управлявший департаментом А. И. Лёвшин мотивировал необходимость этой перемены названия тем, что ни одно другое ведомство не занимается вопросами по управлению сельским хозяйством в отношении ко всем вообще сословиям; между тем название Третьего департамента «вовсе не выражает рода его занятий, а, напротив, дает часто повод заключать, что он ведает хозяйство только казенных крестьян; это название дает также повод многим... говорить и печатать, что в России нет особого ведомства для наблюдения за ходом земледелия и смежных с ним отраслей сельской промышленности» [11, с. 6].
Но и после переименования Третьего департамента в Департамент сельского хозяйства последний ведал значительным количеством дел, не имевших прямого отношения к сельскому хозяйству.


Из обозначенных в указе от 26 декабря 1837 г. трех главных направлений деятельности Министерства государственных имуществ приоритетным считалось «попечительство» над казенными крестьянами. Было продолжено начатое еще в 1824 г. переселение части казенных крестьян на новые места проживания, целью которого являлось «уменьшение малоземелья в густо населенных местностях и заселение пустопорожних земель, так и в некоторых случаях необходимость из политических соображений быстрого заселения пограничных мест; так поощрялось переселение на Оренбургскую линию, на восточный берег Черного моря и в центр Кавказской линии». Продолжалось и начатое в 1832 г. переселение казенных крестьян в города, содействуя тем самым «умножению населения и устройству полезных заведений, составляющих главные способы к приведению городов в лучшее положение и к распространению в них промышленности».
Много внимания Министерство государственных имуществ уделяло изучению экономической и социальной ситуации в государственной деревне и выяснению, по возможности, как поведут себя в массе государственные крестьяне в случае их «освобождения», насколько эффективно может быть их хозяйство, не предпочтут ли они вообще оставить сельскохозяйственные занятия и уйти в города. Эти опасения вызывались многочисленными фактами как неумения крестьян успешно вести хозяйство, так и случаями лености и пьянства. Усилия ведомства государственных имуществ улучшить ситуацию им самим признавались неэффективными.
Местными органами управления государственными имуществами и крестьянами являлись палаты государственных имуществ, окружные управления и, наконец, волостные и сельские управления.
Каждая палата государственных имуществ состояла из управляющего и двух советников: один из них заведовал хозяйственной частью, другой — лесной, последний назывался губернским лесничим. При некоторых палатах был еще советник, заведовавший иностранными поселенцами. Кроме того, при палатах состояли землемеры и гражданские инженеры.
Окружные начальники являлись исполнителями распоряжений палаты по управлению государственными имуществами в уездах и попечителями над крестьянами уезда.
Наконец, волостные управления имели значение административных единиц, а сельские — хозяйственных. Министерство государственных имуществ, в силу лежащего на нем «попечительства» над государственными крестьянами, ведало и организацией крестьянских обществ. По словам Киселева, сельские общества были «восстановлены сообразно с исконными, древними нашими постановлениями». В состав сельского управления входили: сельский старшина, сельский староста, сборщик податей, смотритель сельского хлебного магазина, писарь, десятские и полесовщики и, сверх того, сельская расправа и мирской сход [11, с. 9—10].


Лесной департамент
Обеспокоенность властей заметным сокращением лесных богатств страны стала причиной создания в 1843 г. в составе Министерства государственных имуществ особого Лесного департамента. Напомним, что лес был материалом для строительства кораблей (и вообще плавательных средств), изб и других построек, основным видом топлива (которого при российских зимах требовалось немало), средством обустройства путей сообщения, как сухопутных, так и водных, наконец, важным предметом экспорта. С развитием фабрично-заводской промышленности и появлением паровых двигателей потребность в лесе как топливе значительно возросла.
Органы государственного заведования лесами начали возникать еще в XVIII в. Так, 26 мая 1798 г. при Интендантской экспедиции Адми- ралтейств-коллегии был образован «особый департамент по лесной части», которому стали подведомственны все «государственные леса».
При учреждении министерств в 1802 г. Лесной департамент был причислен к Министерству финансов. 11 ноября того же года Александр I утвердил Устав о лесах. В нем отмечалось важное значение леса, в частности как водоохранного фактора и важной статьи государственных доходов. Для подготовки специалистов лесного ведомства в 1803 г. в Царском Селе было открыто Практическое лесное училище. В 1811 г. его переводят в Петербург и преобразуют в Лесной институт (Форст-институт).
В 1811 г. заведование лесами (кроме «корабельных») сосредоточивается в Департаменте государственных имуществ Министерства финансов. Закон возлагал на министра финансов «устройство» и «приведение в совершенство» управления лесами, прежде всего управления ими на местах. «Для чего избирает он способных чиновников, преимущественно... обучавшихся в лесных институтах и училищах российских; для иностранных же, желающих проходить сию службу, установляет порядок испытаний, и поручает производить оный в присутствии [чинов] департамента, посторонних профессоров и других, в сей части сведущих людей... Министр финансов старается вообще, чтобы сия отрасль богатства учреждена была на соответственных правилах хозяйства, приносила соразмерную прибыть казне, без отягощения народа и без потери польз государственных» [73, № 24688]. В 1828 г. заведование корабельными лесами вновь передается в военно-морское ведомство.
Назначенный в 1823 г. министром финансов Е. Ф. Канкрин считал «одной из основных причин неудовлетворительного положения лесов... отсутствие связи между обер-форстмейстерским управлением и общегубернским: обер-форстмейстеры находились лишь в некоторой зависимости от губернаторов и были совершенно независимы от казенных палат». По инициативе Министерства финансов 19 июня 1826 г. для усиления охраны лесов «увеличивается состав лесной стражи». С 1832 г. стража эта «избиралась из семейных казенных крестьян
§94 —


или семейных отставных солдат, которые поселялись вне деревень близ казенных лесов особыми дворами». Затем Канкрин обратил внимание на бедственное состояние Лесного института, который в начале николаевского царствования «был в развалинах и не имел настоящего профессора лесных наук». Для изучения лесного дела за рубежом было командировано «несколько молодых людей». Учреждаются школа межевщиков (1832 г.) и Лисинское учебное лесничество (1834 г.) «для образцового в большом виде правильного лесоводства и введения
Вид Мойки и Конюшенного ведомства в Петербурге. Художник А. Е. Мартынов. 1809
воспитанников Института в надлежащую по лесной части практику». В целях рационального использования казенных лесов заведование ими в некоторых районах страны стало передаваться заинтересованным в них ведомствам. Считалось, что «собственная польза побудит» их «стараться о сбережении лесов». Успех этих мер был невелик, и Канкрин сетовал на то, что «огромность государства и множество людей», потребных на организацию рационального лесного хозяйства, «затрудняют сие дело для казны» [43, с. 351—352].
п. д. Киселев был обеспокоен тем, что к 1840-м гг. в центральной России в результате «самого беспорядочного» ведения хозяйства «оставалось [лишь] около половины того количества» леса, которое «было по генеральному межеванию». «Спекулянты скупали лесные дачи и поднимали цены», а «казенные леса страдали от хищнических порубок еще больше, чем помещичьи». Киселев считал, что принятыми мерами «такому хозяйству в последнее время положен конец».


Появившиеся предположения о желательности (для сохранения лесов и снижения спроса на дрова) ограничить учреждение новых «паровых фабрик и заводов», по его мнению, «едва ли [имели] основания», тем более что «Россия больше других государств страдала от недостатка рабочих рук», а потому нуждалась в паровых машинах. Он рекомендовал, однако, «обратить внимание на распространение усовершенствованных способов отопления» (вероятно, имея в виду использование каменного угля и нефти) [11, с. 156—158].
30 января 1839 г. специалисты лесного дела были объединены в военизированный Корпус лесничих. В штате корпуса числилось 4 генерала, 12 полковников, 33 подполковника, 40 майоров и 636 обер-офицеров. Для офицеров Корпуса был введен мундир особого образца.
В 1848—1856 гг. и с 1874 г. Министерство государственных имуществ заведовало и столь важной в то время отраслью, как коннозаводство.
Еще в 1819 г. было образовано Военно-конское управление, в 1833 г. переименованное в Управление императорскими военно-конскими заведениями; 10 апреля 1843 г. учреждается Главное управление государственного коннозаводства. Государство не только выступало покупателем лошадей у частных коннозаводчиков, но и само имело конские заводы и занималось разведением лошадей и совершенствованием их пород. В то время коннозаводство имело значение не только для военного дела (кавалерия), но и для земледелия и как средство транспорта [11, с. 8].
Министерство государственных имуществ считалось «любимым детищем императора Николая I», где должны были отрабатываться условия и методы будущего освобождения как государственных, так и помещичьих крестьян. После кончины Николая I упраздняется (30 августа 1856 г.) Пятое отделение Собственной канцелярии. В 1866 г. заведование государственными крестьянами перешло к учреждениям, созданным по Положению от 19 февраля 1861 г., отменявшему крепостное право. В 1874 г. к Министерству государственных имуществ присоединяется Горный департамент, ранее входивший в состав Министерства финансов.


Глава 7
^Ведомство путей сообщения
Реорганизация управления водяными и сухопутными коммуникациями (1809)
в 1?98 г. был образован Департамент водяных сообщений, а в 1800 г. учреждена Экспедиция устроения дорог в государстве. В 1802 г. в связи с образованием министерств В. П. Кочубей предлагал объединить управление водяными и сухопутными путями сообщения. Но это не было поддержано другими членами Негласного комитета. Заведование водяными путями сообщения фактически отошло к Министерству коммерции (было подчинено его главе — графу Н. П. Румянцеву), а «направление и содержание дорог» передавалось Министерству внутренних дел.
Лишь в 1809 г. было принято решение о фактическом образовании самостоятельного ведомства путей сообщения. 18 апреля этого года состоялись два распоряжения Александра I.
В рескрипте на имя Румянцева император писал:
~ 39? ~


«Граф Николай Петрович.
В продолжение управления вашего Департаментом водяных коммуникаций с удовольствием я видел многократные опыты отличной попечительности, с коею тщились вы преобороть все препятствия, часть сию обл ежащие. Личным вниманием вашим и трудами заменяем был, по возможности, недостаток в сведущих чиновниках и отдаленность Главного управления от средоточия важнейших ее движений.
Труды и упражнения ваши усугубились, когда доверенностию моею и достоинствами вашими призваны вы были соединить с прежними должностями управление Министерством иностранных дел. Помыш- ляемо было облегчить бремя, на вас лежащее; но предположение сие, по разным причинам, не могло доселе совершиться.
Вы показали мне здесь новый опыт пожертвования сил ваших на пользу общую, продолжая управлять Департаментом водяных коммуникаций с свойственною вам ревностию.
Ныне, с назначением общего главного начальства для губернии Новгородской, Тверской и Ярославской, представился способ соединить с оным и начальство сего Департамента. Возложив звание сие на его императорское высочество принца Георгия Ольденбургского, я не мог в доверенности моей избрать вам достойнейшего преемника.
Но освобождая вас от сего управления, не могу освободить вас от того содействия, которое по любви вашей к отечественным пользам ни в каком положении не обременитесь вы оказывать, споспешествуя успешному движению сея части в настоящем управлении видами и советами вашими. От известных правил ваших я ожидаю сего и несомненно надеюсь, пребывая вам всегда доброжелательным» [35, с. 25—27].
В тот же день Сенату был дан именной указ, в котором говорилось: «По местному положению губерний Новгородской, Тверской и Ярославской, по взаимным отношениям их промышленности к устройству водяных путей, чрез пространство их к столице нашей пролегающих, и по необходимой связи губернского их начальства с водоходным, признали мы нужным постановить в оных генерал- губернатора.
Предмет учреждения сего есть: ввести в порядке общих сведений сих губерний более единства и удобности, споспешествовать взаимной их промышленности и особенно усилить способы и движение судоходства в одном из важнейших его средоточий связию управления его с главным начальством губернским.
Возлагая звание генерал-губернатора новгородского, тверского и ярославского и главное управление Департаментом водяных коммуникаций на его императорское высочество принца Георгия Ольденбургского, мы желаем отличным способностям его отверзть способы трудом и деятельностию доказать известную нам ревность и любовь его к новому Отечеству» [72, № 23592].


Немецкий герцог Георг Гольштейн-Ольденбургский (1784—1812) оказался в России в связи с нашествием Наполеона. В 1808 г. он официально вступил на русскую службу, вскоре получил чин генерал-лейтенанта и был
назначен эстляндским генерал-губернатором по гражданской части. В апреле следующего года герцог женился на сестре Александра I — великой
княжне Екатерине Павловне. Тогда же Ольденбургский получил новое вы¬
сокое назначение. На посту руководителя ведомства герцог оставался
немногим более трех лет — в связи с началом Отечественной войны он
был отозван в армию, а в декабре 1812 г. скончался от горячки. В официальной истории ведомства путей сообщения его деятельность оценивалась как «чрезвычайно плодотворная: приняв управление учреждением, характер которого еще не успел определиться, он оставил после себя целое ведомство, строго организованное, имеющее определенные цели и задачи» [35, с. 42]. Особенно существенное значение имела организация в составе ведомства военизированного Корпуса инженеров путей сообщения и института, готовившего для него специалистов.
21 апреля 1809 г. граф Румянцев представил герцогу Ольденбургскому членов Департамента водяных коммуникаций.
Герцог Г. Ольденбургский. Гравюра с оригинала П. Ф, Соколова, 1811
Центром генерал-губернаторства и местом нахождения департамента должна была стать Тверь.
При назначении в июле 1809 г. Ольденбургского главным директором водяных коммуникаций ему было поручено подготовить доклад о реорганизации департамента с учетом опыта успешного руководства водяными путями сообщения графом Я. Е. Сиверсом в 1797 г. Рассмотрев поданный вскоре доклад, Александр I подписал рескрипт на имя герцога, в котором говорилось, в частности: «Сообразив представленные мне вашим императорским высочеством о положении Департамента водяных коммуникаций сведения, усмотрел я в настоящем его образовании многие неудобства. Главнейшие из них состоят: 1) в слиянии разнородных частей и в неизбежном от того в них замешательстве; 2) в неопределительности обязанностей; 3) в недостатке ответственности; 4) в порядке отправления дел, который, отдаляя главное за течением их наблюдение, многое л ожностию обрядов купно производит в них медленность» [72, № 23745].
§99 ~


Ознакомившись с деятельностью ведомства, герцог Ольденбургский пришел к убеждению, что при настоящей своей организации департамент не может выполнить возложенные на него обширные задачи. Препятствия к этому он видел в «слиянии разнородных частей и неизбежном от того в них замешательстве и неопределительности обязанностей» [35, с. 27].
По предложению герцога департамент упразднялся, а вместо него учреждалась (16 июня 1809 г.) Экспедиция водяных коммуникаций. С 30 августа 1809 г. Экспедиции были подведомственны также «государственные дороги». Н. П. Румянцев же освобождался от управления Экспедицией об устроении дорог в государстве, которая объединялась с Экспедицией водяных коммуникаций. Ольденбургскому поручалось разработать проект объединенного учреждения. Им были отправлены циркуляры всем начальникам губерний с распоряжением «о доставлении местных сведений о разных недостатках и неудобствах» в организации путей сообщения и «о всем том, что к исправлению их было нужно». Кроме того, герцог «лично осмотрел главнейшие пункты» трех существовавших тогда водных систем — Мариинской, Тихвинской и Березинской [72, № 23816].
На основании всех собранных таким путем сведений был выработан проект нового учреждения, которое могло бы удовлетворять во всей полноте возрастающие потребности водяных и сухопутных сообщений. Проект этот был представлен Александру I и 20 ноября 1809 г. утвержден.
Тогда же вместе с «Учреждением об управлении водяными и сухопутными сообщениями» был обнародован следующий манифест:
«С самого вступления нашего на престол всегдашнее попечение наше обращаемо было к тому, чтобы, усовершая и дополняя существующие для пользы общей учреждения, открыть подданным нашим все способы к собственному их благоденствию, к приумножению государственного богатства и к славе нашей империи.
Находя, что устройство многочисленных и удобных сообщений в государстве, толико обширном и обилующим столь различными произведениями, составляет одну из важнейших частей управления, и с течением времени опытом удостоверясь, что распространение земледелия и промышленности, возрастающее население столицы и движение внутренней и внешней торговли превосходят уже меру прежних путей сообщения, мы признали нужным доставить части сей все расширение, какое может быть ей свойственно по пространству империи, по обилию ее произведений и по соревнованию промышленности. Насей конец предположив образовать сию часть управления в правильнейшем и обширнейшем виде, поручили мы главному ее директору, его императорскому высочеству принцу Георгию Голыптейн- Ольденбургскому, составить особенное для сего учреждение, важности сего управления сходственное и благоразумным его усмотрениям сообразное.
~ 400 ~


Рассмотрев учреждение, вследствие сего от него нам представленное, мы с удовольствием видели, что точность и постепенность исполнения соединяется в нем с зрелым уважением всех дел в Совете под непосредственным начальством главного директора.
В порядке предначертания и производства разных устроений, в верности отчетов, в точности управления, в деятельности надзора, полагаются надежным и достаточные правила.
Для образования способных исполнителей учреждается особенный институт, в коем юношеству, желающему посвятить себя сей важной части, открыты будут все источники наук, ей свойственных.
Для поощрения тех, кои пожелают предопределить себя в сей род службы, полагаются разные награды и поощрения.
На сих основаниях составленное учреждение признав управлению сей части и общей пользе совершенно сходственным и утвердив оное со всеми принадлежащими к нему положениями и штатами, предоставили мы главному директору приводить оное постепенно в исполнение, быв удостоверены, что в отличной ревности его и любви к Отечеству употребит он все усилия к достижению степени совершенства, на коем часть сию видеть мы желаем» [72, № 23996].
Для более эффективного управления путями сообщения территория страны разделялась на десять округов.
Корпус инженеров путей сообщения
Вместе с организацией ведомства учреждался Корпус инженеров путей сообщения, «коему [надлежало] быть на положении воинском». Корпус состоял из 5 генерал-инспекторов, 10 окружных начальников, 15 управляющих-директоров, 20 директоров — производителей работ, 30 инженеров 1-го класса, 45 инженеров 2-го класса, 7 инженеров 3-го класса. Генерал-инспекторы должны были иметь чин не ниже генерал-лейтенанта, окружные начальники — не ниже полковника, директоры — производители работ — подполковника, инженеры 1-го класса — майора, 2-го — капитана и 3-го — поручика [35, с. 31].
Специальной главой «Учреждения об управлении водяными и сухопутными сообщениями» регламентировались ранги воинских чинов ведомства.
«7. Корпус инженеров.
§ 15. Генерал-инспекторы должны быть не ниже генерал-лейтенантского чина.
§ 16. Окружные начальники должны быть не ниже генерал-майор- ского чина.
404 ~


§ 17. Директоры-управляющие должны быть не ниже полковничьего чина.
§ 18. Директоры — производители работ состоят в чине подполковника.
§ 19. Инженеры 1 класса в чине майора.
§ 20. Инженеры 2 класса в чине капитана.
§ 21. Инженеры 3 класса в чине поручика.
II. Мастерская бригада.
§ 22. Офицеры мастерской бригады состоят в чине подпоручика.
§ 23. Шлюзные и другие мастера мастерской бригады суть в звании: старших сержантов, старших и младших унтер-офицеров.
III. Полицейская команда.
§ 24. Смотрители суть от 7 до 12 класса.
§ 25. Унтер-офицеры, как и по мастерской бригаде, разделяются на три разряда.
[IV. Институт инженеров путей сообщения]
§ 26. Директор Института должен быть не ниже генерал-майор- ского чина.
§ 27. Профессоры Института производятся в чины по выслуге лет, но не должны быть ниже чина майорского. Смотритель мастерских и эконом Института в чине капитана.
§ 28. Воспитанники Института суть в чине прапорщика».
Разъяснялось, что «поступающие в Корпус чиновники, по усмотрению их заслуг, производятся в военные чины высочайшими повелениями по представлению главного директора, и от него же о выдаче им патентов, по установленному порядку до капитанского чина, сообщается Военной коллегии; на чины же штаб-офицерские выдаваемы им будут патенты за высочайшим подписанием и с контрасигнирова- нием главного директора» [72, т. 30, с. 1307].
Наконец, устанавливалось, что мундир чинов Корпуса и Института инженеров путей сообщения «будет воинский».
Статус института и условия обучения в нем подробно разъяснялись:
«§ 110. Учреждается в С.-Петербурге Институт для Корпуса инженеров.
§ 111. Дом Института должен заключать в себе удобные для преподавания наук залы, одну или более пространных зал для помещения моделей, библиотеку; залу для инструментов и залу для заседания Совета Института. Директор и эконом должны иметь в доме приличные квартиры.
§ 112. В нем должны быть разные мастерские, для показания воспитанникам на практике разных построений и образования различных мастеровых. Для производства работ нужных. <...>
§ 113. Желающие быть приняты в Институт относятся о том к директору Института, который представляет кандидатов главному директору.
402 ~


§ 114. Никто не будет принят в Институт, если не имеет по крайней мере 15 лет от роду, если не будет здорового сложения и сверх того не будет уметь говорить и писать по-русски и по-французски.
§ 115. Число воспитанников не должно превосходить 80-ти».
Далее говорилось о преподавании наук.
«§116. Науки будут преподаваемы на российском и французском языках.
§ 117. В первые два года воспитанники обучаются арифметике, алгебре до уравнений третьей степени, в том числе и прогрессиям, логарифмам, геометрии, плоской тригонометрии, съемке на план местных положений и нивелированию, рисовальному искусству и архитектуре.
§ 118. Воспитанники, выдержавшие испытание в науках, в течение сего двухлетия преподаваемых, будут во время летней рабочей поры посылаемы на практику к работам к ближайшем округе.
§ 119. В третьем и четвертом году они обучаются стереометрии, разрезке и кладке камней, плотничной работе, коническому сечению, выводке сводов, основаниям механики и гидравлики, правилам производить работы, составлять проекты и сметные на материалы исчисления, также обряду производства дел и счетов при публичных строениях. — В заключение всего сообщаются им подробные сведения о всех в государстве реках и каналах, существующих или только предполагаемых, и изъясняется им настоящая или ожидаемая польза.
§ 120. Директор Института по истечении шестимесячного срока представляет на утверждение главному директору [Конуса инженеров путей сообщения] табели учению или лекциям.
§ 121. Ежели кто из воспитанников имеет отличные способности, таковой может быть послан в чужие края для усовершенствования познаний своих.
§ 122. Воспитанникам производится испытание по прошествии первых двух лет в чистой математике, а по истечении четырех лет в прочих частях.
§ 123. Если воспитанник способностями предупредит определяемое время учения, то может требовать испытания и прежде назначаемого срока; но при сем случае директор Института предварительно на то испрашивает согласия главного директора.
§ 124. При испытаниях должны находиться: 1 член Совета, 1 профессор Института, третье лицо постороннее, зависит от избрания главного директора.
§ 125. Испытание чинится публично.
§ 126. Кроме словесно предлагаемых при испытании воспитанникам вопросов по всем частям преподаваемого учения, каждый из них обязан представить сочинение в доказательство своих знаний и также чертежи.
40S ~


§ 127. Воспитанник должен под присягою удостоверить, что представленное им при испытании сочинение составлено самим им, без всякого постороннего в том содействия.
§ 128. Испытатели доносят о последствиях испытания главному директору и, присовокупляя доказательства в его знаниях, представляют о повышении его.
§ 129. Если воспитанник при испытании окажется способным, то принимается в корпус и производится в инженеры 3 класса, или в поручики.
§ 130. Если воспитанник по прошествии трех лет не имеет познаний, которые следовало ему приобресть в течение двух первых лет, то выключается из Института. Воспитанники исключаются из Института и за дурное поведение.
§ 131. В сих случаях директор Института обязан предварительно доносить главному директору и поступать по его предписаниям.
§ 132. Библиотека должна заключать в себе превосходнейшие сочинения и журналы, до инженерной науки относящиеся, равно как планы, карты и чертежи всех водяных и сухопутных сообщений.
§ 133. В особой зале хранимы будут модели всем важным в России и других землях сооружениям, существующим или только еще предназначенным, равно как и машинам, при гидравлических работах употребляемым.
§ 134. Другая зала будет заключать в себе все для инженеров нужные инструменты или орудия.
§ 135. В мастерских воспитанники будут обучаемы всем нужным при производстве работ построениям, дабы впоследствии они сами могли производить их, надзирать и исправлять их.
§ 136. В мастерских приготовляются мастеровые для мастерской бригады» [72, т. 30, с. 1311—1313].
Вот что читаем в любопытных воспоминаниях одного из первых воспитанников Института инженеров путей сообщения, впоследствии генерал-лейтенанта инженерного корпуса, барона А. И. Дельвига (1813—1887), двоюродного брата известного поэта: «Учреждение инженеров путей сообщения, наподобие ingenieurs des ponts et chausse es во Франции, было давно задумано императором Александром I, чему служит доказательством то, что он, при свидании в Тильзите с императором Наполеоном I, просил его прислать в Россию четырех лучших инженеров, кончивших курс в политехнической школе и потом в школе мостов и дорог в Париже. Вследствие этой просьбы в 1809 г. присланы были Базен, Фабр, Потье и Дестрем, действительно лучшие из последневыпущенных этими школами учеников. Первые двое были приняты на службу младшими инженерами 1 класса, а последние младшими же инженерами 2 класса.
Фабр, во время учреждения военных поселений, был прикомандирован к штабу этих поселений, остальные трое продолжали службу ~ 404 ~


в Корпусе инженеров путей сообщения. Из них Базен и Потье впоследствии были генерал-лейтенантами и директорами, один после другого, Института инженеров путей сообщения, а Дестрем был инженер- генералом и директором департамента проектов и смет главного управления путей сообщения. Все трое были и членами совета этого управления.
Польза, ими принесенная, не подлежит сомнению. Они оставили после себя разные ученые труды, в особенности по чистой математике. Дестрем и в особенности Базен отличались замечательным красноречием.
Такой крайний недостаток в инженерах путей сообщения побудил правительство в одно время с образованием Главного управления путей сообщения учредить Институт инженеров путей сообщения, воспитанники которого, по окончании курса, должны были поступать на службу в Корпус инженеров путей сообщения.
В институте назначено было преимущественно преподавать высшие математические науки в таком объеме, как их не преподавали еще в России, и военные науки. Профессора были большею частью французы, а потому, за исключением закона божия и русской словесности, преподавание наук шло на французском языке. Заведение было открытое. Для него был куплен дом близ Обухова моста, с большим садом, нынешний дом министра. Часть этого дома была занята главным начальником института генерал-лейтенантом Бетанкуром, происхождением испанцем, из значительной аристократической фамилии, служившим прежде во Франции и впоследствии бывшим с 1818 по 1822 г. главным директором путей сообщения в России. Воспитанники были разделены на 4 класса, называвшиеся бригадами. Первые два носили обер-офицерские серебряные эполеты; воспитанники первого класса с одною шитою золотом звездочкою на поле эполет (подпоручики), а 2 класса с чистым полем без звездочек (прапорщики), треугольные шляпы с черными султанами и ботфорты со шпорами. Воспитанники низших двух классов носили также офицерскую форму, но без эполет и не имели шпор на ботфортах.
Все поступающие на военную службу должны были начать ее с нижних чинов, юнкерами или кадетами в кадетских корпусах, и при этом носить солдатскую форму; следовательно для инженеров путей сообщения было сделано исключение.
Желание учиться у лучших иностранных профессоров, на языке, с детства хорошо изученном в аристократических и других богатых русских семействах, а может быть частью и желание прямо надеть офицерский мундир, побудило многие из этих семейств отдать своих сыновей во вновь образованный институт. Назову двух братьев баронов, впоследствии графов Строгановых (Сергея и Александра Григорьевичей), двух братьев баронов Мейендорф, Шабельского. Но все они, увидев, что в ведомстве путей сообщения нельзя сделать карьеры, вскоре перешли в другие ведомства.


В России всегда была отличаема военная служба. После войны 1812—1815 гг. военные еще более возгордились, и потому первый порыв аристократических и богатых родителей к определению их сыновей в институт скоро остыл, тем более, что в Институт инженеров путей сообщения дозволялось поступать и сыновьям купцов первых двух гильдий.
В начале 20-х годов офицерская форма воспитанников института заменена кадетскою. Он преобразован в закрытое заведение, причем переведен во вновь отстроенный дом на Обуховском проспекте... а дом, в котором он помещался прежде, отдан весь под помещение главноуправляющего путями сообщения герцога Александра Вюртембергского» [17, т. 1, с. 62].
(В довершение отметим, что этот институт, один из старейших технических вузов России, поныне успешно существует как Санкт- Петербургский государственный университет железнодорожного транспорта.)
С начала 1824 г. вводилось новое положение об Институте инженеров путей сообщения. Число воспитанников устанавливалось в 160 казеннокоштных и 80 своекоштных (они платили за обучение по 1200 руб. в год). Окончившим курс учения полагался чин поручика. В случае перехода на гражданскую службу они получали «университетские права по чинопроизводству».
В том же 1824 г. начал издаваться журнал (на русском и французском языках), который «заключал в себе все последние научные новости, касающиеся специальности ведомства».
Развитие водных путей сообщения
В продолжение 1810, 1811 и отчасти 1812 гг. деятельность ведомства путей сообщения главным образом сосредоточилась на улучшении водяных сообщений. Основными в то время считались Мариинский водный путь (1070 верст) и Вышневолоцкая система (812 верст). Последняя рассматривалась «как важнейшая по числу судов, по привычке купечества и по количеству груза. Одним сим путем снабжалась столица» [35, с. 39]. Водные пути были крайне несовершенны. Так, в 1810 г. между Рыбинском и Петербургом осталось зимовать более 4900 судов, в том числе близ Твери, в Тверце, свыше 3000 судов.
Началось улучшение судоходства по Ладожскому и Сясьскому каналам. Признавалось, однако, что «судоходство на наших водяных путях находилось в самом первобытном состоянии».
Начавшаяся Отечественная война вынудила прекратить крупные работы. В декабре 1812 г. на место внезапно скончавшегося герцога Ольденбургского главноуправляющим путями сообщения был назначен Ф. П. Деволлан.
— 406 ~


Франц Павлович Деволл ан (1752—1818) в отличие от своего титулованного предшественника был высокообразованным специалистом в области фортификации, гидравлики, математики, владевшим помимо французского и русского языков английским, голландским и латынью. Француз по происхождению, он на русской службе оказался с 1787 г. в чине инженер-майора. Сначала числился по армии. В самом конце XVIII в. служил по водяным коммуникациям и был членом Экспедиции о построении дорог в государстве. Обследуя пути сообщения в России и участвуя в их сооружении, проехал почти 150 тысяч верст. С 1810 г. инженер-генерал.
В апреле 1819 г. пост главноуправляющего путями сообщения в связи с кончиной Деволлана переходит к А. А. Бетанкуру.
Августин Августинович Бетанкур (1753—1824) был нормандским дворянином, переселившимся в Испанию. Специализировался в механике и инженерном деле вообще. После тридцати лет работы в Западной Европе в 1808 г. был принят на русскую службу. Некоторое время возглавлял Институт инженеров путей сообщения. Во главе путейского ведомства Бетанкур оставался только три года: в августе 1822 г. он заболел и вышел в отставку.
При Деволлане и Бетанкуре Управление водяных и сухопутных сообщений снова было переименовано в Департамент (в мае 1820 г.), а в 1822 г. получило статус Главного управления путей сообщения.
- 40? -


В сентябре 1822 г. Бетанкура на должности главного директора водяных и сухопутных сообщений сменяет еще один представитель немецких владетельных домов — герцог Александр Вюртембергский. До того в России он занимал должность белорусского военного губернатора. На посту главноуправляющего путями сообщения герцог Вюртембергский оставался более десяти лет. Не имея надлежащей технической подготовки, он вынужден был всецело полагаться на личный состав Корпуса путей сообщения.
Еще в 1821 г. Бетанкур доложил императору о первых попытках ввести пароходы на Волге. Все это время внутренние водные пути сообщения оставались главным средством массовых грузовых перевозок. Вверх по течению суда разных видов двигались конной тягой, а иногда и бурлаками. Для этого по берегам сохранялась свободная от строений и других препятствий дорожная полоса. По расчетам того времени на каждую тысячу пудов груза требовалось 3,5 бурлака. Паруса могли использоваться лишь на открытых водных просторах. Обычно путь от Москвы до Петербурга занимал два-три месяца. В большинстве случаев суда имели самую примитивную конструкцию и в конце пути разбирались на дрова. Для Петербурга это был едва ли не основной способ его снабжения дровами, в особенности на зимнее время [35, с. 53].
В первой четверти XIX в. власти вели не всегда успешную борьбу с грабежами и разбоем на водных путях, в особенности на Волге, Суре и Оке. Судовые рабочие были настолько напуганы возможностью нападений, что даже не решались вступать в борьбу с разбойниками. В 1816 г. нижегородский губернатор доносил, что в случае нападения на суда «рабочие люди... боясь какого-то старинного разбойничьего слова „сарань (сарынь) на кичку“, ложатся все ниц лицом и находятся без движения». Ни угроза суда, ни денежные награды — ничто не могло заставить рабочих преодолеть панический страх. «Сарынь на кичку!» — таков был в старину крик волжских разбойников при нападении на судно. Это означало приказ спустить парус (сарынь) на носовую перекладину (кичку) судна. При этом грозном оклике рабочие беспрекословно ложились ниц, предоставляя разбойникам полную свободу хозяйничать на судне. Судохозяев обязали содержать ночной и дневной вооруженный караул из четырех-пяти человек на носу и корме баржи. Было увеличено число небольших вооруженных судов для несения охранной службы. За захват каждой разбойничьей лодки назначалась крупная награда. Не оказавшие сопротивления на баржах предавались военному суду. В 1819 г., казалось, разбои прекратились, но уже в следующем году они проявились с большей силой. Ввиду этого Управлением путей сообщения совместно с Министерством внутренних дел были учреждены вдоль берегов военные посты из чинов земской полиции. Кроме того, по указанию Комитета министров в 1823 г. велено было раздавать всем судохозяевам выписку из статей «Усталов ~


ва купеческого водоходства по рекам, водам и морям», изданного еще в 1781 г., «касательно обережения судов от насилия разбойников». Затем Комитетом министров в том же году было положено обязательное вооружение рабочих, регистрирование лодок всех прибрежных жителей, причем каждая лодка должна была иметь особый знак, присвоенный селению, жителю которого она принадлежала, и быть окрашена в цвет губернии: Нижегородской — красный, Казанский — желтый, Симбирский — зеленый, Саратовской — белый, Астраханской — голубой.
Эти меры возымели свое действие, и начиная с 1824 г. разбои на Волге прекратились, и дальнейшему судоходству была обеспечена безопасность [35, с. 55—57].
Расширение функций ведомства
В 1830-х гг. заметно активизируется строительство правительственных и общественных зданий в крупных городах страны, и прежде всего в Петербурге. В 1833 г. «вся строительная часть гражданского ведомства» (ранее подчиненная Министерству внутренних дел) была передана Главному управлению путей сообщения, которое получало в связи с этим новое название: Главное управление путей сообщения и публичных зданий. Руководство им с октября 1833 г. поручалось генералу от инфантерии графу К. Ф. Толю, который с работой путейского ведомства не был знаком.
Карл Федорович Толь (1777—1842) имел голландские корни. В 1796 г. он окончил Сухопутный кадетский корпус. Затем участвовал во многих военных походах и сражениях. Награжден орденами Св. Владимира 1-й степени Св. Георгия 2-й степени, Св. Александра Невского и алмазными знаками к нему. В 1812—1815 гг. был генерал-квартирмейстером Главного штаба. Во время русско-турецкой войны 1828—1829 гг. и подавления Польского восстания в 1831 г. — начальник штаба действующей армии. С 1830 г. член Государственного совета.
Стараниями Толя в ноябре 1834 г. штат генералов и офицеров Корпуса инженеров путей сообщения был увеличен почти вдвое.
Состояло
Прибавление
Итого
Генерал-лейтенантов
3
—
3
Генерал-майоров
14
4
18
Полковников
15
8
23
Подполковников
21
10
31
Майоров
32
14
46
Капитанов
45
40
85
409 ~


Число поручиков, подпоручиков и прапорщиков, зависевшее от числа учащихся и окончивших курс в Институте инженеров путей сообщения, не было определено [35, с. 67—68].
В качестве местных органов в губерниях организовывались строительные комиссии, заведовавшие сооружением казенных зданий и надзиравшие за частным строительством в городах.
В связи с расширением строительных работ потребовалось увеличить штат архитекторов. Так как их не хватало, Главное управление финансировало обучение ( нескольких человек в Академии
художеств.
Главными грузовыми путями сообщения при Толе оставались водные. Хотя появились первые пароходы, расширилось применение конной тяги, все же в основном движение судов осуществлялось «человеческой силой». Вот что отмечалось в официальной истории ведомства: «Положение бурлаков было чрезвычайно тяжелое. Изнурительный труд их весьма скудно вознаграждался, вследствие злоупотреблений судохо-  у зяев. В видах облегчения участи бурлаков главноуправляющий
Граф К. Ф. Толь. вошел в сношение с министром
Гравюра с оригинала Дж. Доу. внутренних дел и начальниками 1820-е гг. губерний. Результатом этого был
закон 31 декабря 1836 г. о бурлаках. Этим законом строго ограждались права рабочих и определялись их отношения к судохозяевам» [35, с. 71].
В связи с окончанием работ по строительству шоссе Москва — Петербург (680 верст), в марте 1833 г. «была определена, в общих чертах, сеть предполагаемых к постройке шоссейных дорог и высочайше утверждены основные правила об устройстве и содержании дорог в государстве. Согласно этому закону, все дороги империи разделялись на пять классов» [35, с. 71]. Местные дороги строились за счет как государственных, так и земских средств.
— 440


Начало железнодорожного строительства
К 1832 г. относится начало обсуждения перспектив железнодорожного строительства в России. В апреле 1838 г. открылось «постоянное паровозное движение» по небольшой (27 километров) Царскосельской железной дороге. Однако в широких масштабах железнодорожное строительство развернулось в России позже, когда путейское ве- домство возглавил П. А. Клейнмихель.
Петр Андреевич Клейнмихель (1793—1869) родился в Петербурге. С молодых лет успешно продвигался по военно-штабной службе: с 1812 г. — адъютант А. А. Аракчеева, с 1819 г. — начальник штаба военных поселений; с 1826 г. — генерал-адъютант, один из приближенных Николая I. Руководил восстановлением сгоревшего в 1837 г. Зимнего дворца, за что в 1839 г. по- J
лучил графский титул. С 1842 г.
член Государственного совета. Граф П. А. Клейнмихель.
В 1842—1855 гг. главноуправ- Литография. XIX в.
ляющий путями сообщения и публичными зданиями, за этот период под его руководством в Петербурге были построены Благовещенский (вскоре переименованный в Николаевский, а с 1918 по август 2007 г. носивший имя лейтенанта Шмидта) мост через Неву, здание Нового Эрмитажа, сооружена железная дорога, связавшая старую и новую столицы.
По отзывам современников, это был малообразованный и грубый генерал от инфантерии, обладавший, однако, организаторскими способностями и настойчивостью в достижении цели. Был замешан в крупных злоупотреблениях по службе и в октябре 1855 г. уволен от должности по прошению с получением благодарственного рескрипта.
Начало железнодорожного строительства в стране связано с приездом в Россию в 1834 г. по приглашению главы горного ведомства генерала К. В. Чевкина австрийского инженера Ф. А. фон Герстнера. В результате своих деловых поездок по стране фон Герстнер «пришел к убеждению, что Россия, богатая естественными силами и столь обширная по своей территории, более всякого другого государства нуж¬


дается в железных дорогах». В Англии еще в 1829 г. была построена и открыта для пассажирского движения железная дорога от Ливерпуля до Манчестера. Во Франции отношение к новому виду путей сообщения было скептическим. В России преобладало мнение, что ее климатические условия слишком неблагоприятны для железных дорог и что стоимость их сооружения значительно превысит ожидаемую пользу, в частности и от недостатка грузов. Этого мнения придерживался и К. Ф. Толь [35, с. 71]. Для изучения опыта железнодорожного строительства в Соединенные Штаты Америки были командированы инженеры путей сообщения Н. О. Крафт и П. П. Мельников.
Павел Петрович Мельников (1804— 1880) родился в Москве. В 1825 г. «первым по наукам» окончил Институт Корпуса инженеров путей сообщения. Совместно с Н. О. Крафтом разработал проект железной дороги от Петербурга до Москвы и с 1842 г. возглавлял северную дирекцию по ее строительству. С 1862 г. главноуправляющий, а в 1866—1869 гг. министр путей сообщения, в 1870—1875 гг. член Комитета железных дорог.
J Много внимания уделял преподаванию и развитию теории железно- П. П. Мельников. дорожного строительства, воспитал
Литография. XIX в. большое число высококвалифициро¬
ванных инженеров. Еще в середине 1830-х гг. впервые в России ввел в курс прикладной механики раздел о железных дорогах и издал теоретический труд на эту тему. В дальнейшем участвовал в составлении проекта железных дорог юга России.
На свои средства построил на станции Любань, под Петербургом, школу для детей железнодорожников и дом для престарелых, все личные сбережения завещал на содержание этих учреждений.
Позднее, в 1850-х гг., Николай I говорил Мельникову: «Мы терпим от избытка расстояний. Я смотрю на сближение Петербурга с Москвой как на дело великой государственной важности. Какие бы ни были намерения великого Петра при основании Петербурга, но время и обстоятельства сделали из Петербурга резиденцию русских государей, главный правительственный центр и один из самых больших портов Европы. С другой стороны, Москва по положению своему есть естественный центр государства, средоточие его внутреннего движения, можно сказать, всей внутренней жизни России, и поэто¬


му всякое сближение этих двух столиц должно быть достигнуто для пользы отечества, с какими бы то ни было денежными пожертвованиями. Железная дорога разрешает этот вопрос сближения, сокращая почти втрое против обыкновенных путей время и стоимость переезда и перевозки, и потому железная дорога между этих пунктов должна существовать. Я решил ей быть против мнения большинства призванных мною на совет и надеюсь, что потомство оправдает мое решение» [35, с. 96].
Поезд Царскосельской железной дороги. Литография. 1837
А. И. Дельвиг вспоминал, что Николай I «не любил ведомства путей сообщения, полагая, впрочем очень несправедливо, что в нем распространены либеральные идеи и, с большей справедливостью, что в нем распространено казнокрадство» [17, с. 87]. Последнее было связано с необходимостью для ведомства огромных закупок разного рода материалов. Что касается обвинения чиновников путейского ведомства в вольнодумстве, то для этого все же были некоторые основания ввиду очевидной независимости технических познаний от идеологических установок властей.
Главная для того времени железная дорога России — от Москвы до Петербурга — строилась сразу в две колеи. 1 ноября 1851 г. она была открыта для общего использования. Преимущества ее сразу стали очевидны. Так, если водные грузовые перевозки от Твери до Петербурга по Вышневолоцкой системе длились около двух месяцев и осуществлялись главным образом бурлаками, то по железной дороге на это требовалось двое суток и обходилось в шесть — восемь раз де¬


шевле (12 коп. с пуда). Теперь большое значение приобретало сооружение «подвозных» (как тогда говорили) путей — дорог для доставки груза к промежуточным станциям железной дороги. Пассажирский переезд из Петербурга в Москву, ранее занимавший около недели, теперь требовал лишь суток и был более комфортен.
По мнению авторитетных экономистов, огромные затраты на сооружение железных дорог вполне оправдывались. Вот что писал по этому поводу в середине XIX в. в одном из журналов видный чиновник Министерства финансов Ю. А. Гагемейстер: «Постройку правильной сети железных дорог мы считаем наивыгоднейшей финансовой операцией, потому что она наверное даст правительству возможность сократить военный бюджет, хотя одною третью, как вследствие уменьшения армии, так и удешевления продовольствия и сбережения в военных сооружениях. Третья же часть суммы, отпускавшейся в 1852 г. на расходы Военного министерства, равняется 25 млн. руб., представляющим капитал в 500 млн. руб., на который можно построить 12 тыс. верст железных дорог, что совершенно достаточно для обеспечения сообщения в Европейской России по всем главным направлениям. Следовательно, если бы железные дороги не представляли никаких других выгод, кроме возможности сократить военные расходы, то они и в таком случае совершенно бы окупались. Но от устройства их сократится расход на устройство другого рода путей. В ведомство же путей сообщения отпускается из одного Государственного казначейства до 6 млн. руб. в год. От устройства железных дорог облегчится также земство в содержании почтовых лошадей, на что расходуется ныне до 7 млн. руб. в год. От поселян будут требовать менее подвод, которых в 1852 г. было выставлено одними государственными крестьянами 2 754 288 на сумму 1 282 532 руб. Менее нужно будет рабочих для починки дорог, что обошлось одним государственным крестьянам в 1852 г. в 658 535 руб. Квартирная повинность облегчится тем, что при передвижениях войск они не будут останавливаться по дороге.
Наконец, и самые железные дороги доставят, даже вначале, чистый доход, который, вероятно, со временем совершенно покроет проценты употребленного на сооружение их капитала.
Всех этих выгод вполне достаточно не только для вознаграждения казны за все ее расходы по устройству железных дорог, но и для доставления ей значительной прибыли, не говоря о том, 1) что от сокращения армии и уменьшения, вследствие того, рекрутских наборов сохранится для земледелия и промыслов часть самого лучшего народонаселения; 2) что войско не будет изнуряться частыми, как ныне, переходами; 3) что народ обогатится от легкости сбыта своих произведений и без труда станет уплачивать хотя бы и высшие против настоящих подати.
Дороги могут строиться иждивением правительства или частными людьми, или, наконец, совокупными силами тех и других. Первого


в России желать не должно, потому что работы, производимые казной, обходятся дороже частных. Второе несбыточно потому, что найдется у нас весьма мало линий железных дорог, которые бы обещали строителям достаточную прибыль, и линии эти, во всяком случае, могут быть только весьма короткие; разбивать же собственность линий между различными компаниями невыгодно, поэтому без участия правительства будут строиться только дороги, выходящие из столиц к какому-либо ближайшему месту. Следовательно, большая часть дорог в России должна строиться частными компаниями с пособием правительства и пособие это должно преимущественно заключаться в обеспечении им известного процента, ныне едва ли менее 4,5% на употребленный капитал.
Может быть, было бы полезно отдавать строителям для работы солдат по вольным ценам, чтоб при повсеместной и одновременной постройке в империи дорог не отвлекать слишком большое число людей от полевых работ и облегчить казну в содержании войска.
Образование некоторого числа больших компаний железных дорог привлечет в Россию из-за границы значительные суммы, множество людей, предприимчивых и умных, и создаст у нас новый круг деятельности вне государственной службы, которая поныне поглощает всю деятельность народа. Постройка железных дорог есть поэтому средство живительное, противодействующее нынешней централизации всех сил народа в одной правительственной точке. Оттого время ей пришло и исполнение не встретит никаких затруднений» [77, оп. 43, д. 194, л. 41—42].
Ю. А. Гагемейстер справедливо обращает внимание на то, что железные дороги не только ускоряют и облегчают перевозку грузов, но и сокращают расстояния — делают возможным значительное ускорение доставки почты и, соответственно, обмена информацией, что в огромной России было особенно важно.
Здесь, пожалуй, уместно будет кратко осветить историю самого почтового ведомства. Еще 22 мая 1722 г. в России был образован Генеральный почтамт, 30 сентября 1758 г. переданный в ведение Коллегии иностранных дел. 4 марта 1782 г. он был подчинен Сенату. Затем 19 мая 1782 г. учреждено Главное почтовых дел правление, преобразованное 16 апреля 1799 г. во временный Почтовый департамент. 9 июня 1806 г. он был включен в состав МВД, а 9 ноября 1819 г. подчинен министру духовных дел и народного просвещения.
Когда в 1824 г. в России появился оптический (визуальный) телеграф, он был подчинен ведомству путей сообщения. А в 1842 г. этому же ведомству передается заведование и электрическим телеграфом. 17 декабря 1864 г. Телеграфное управление передается в ведение Почтового департамента, а 15 июля 1865 г. образуется особое Министерство почт и телеграфов. С 9 марта 1868 г. по 6 августа 1880 г. и с 16 марта 1881 г. по 22 мая 1884 г. почтово-телеграфное ведомство входило в состав МВД. С 22 мая 1884 г. по 5 мая 1917 г.
—


существовало особое Главное управление почт и телеграфов [35, с. 102—103].
Естественно, что удачное начало железнодорожного строительства в стране повысило авторитет ведомства путей сообщения и повело к его расширению и реорганизации. После передачи заведования строительством и телеграфным делом в другие ведомства в 1865 г. Главное управление путей сообщения реорганизуется в Министерство путей сообщения, руководство которым возлагается на П. П. Мельникова. В 1867 г. военизированный Корпус инженеров путей сообщения и его штаб были упразднены [35, с. 117—118, 128—129].


Глава 8
народного просбеу^ения
Первое в Европе
ри ylpeojcdeunn министерств 8 сентября 1802 г. первым главой ведомства народного просвещения был назначен один из высших сановников империи, П. В. Завадовский (напомним, что в начале царствования Александра I он возглавил Комиссию по составлению законов), а его товарищем по должности стал М. Н. Муравьев.
Михаил Никитович Муравьев (1732—1807) — потомственный дворянин, сын сенатора. Родился в Смоленске, получил хорошее домашнее образование, которое продолжил в академической гимназии при Московском университете (1768—1770) и в самом университете (1770—1771). Изучил латынь, английский, немецкий языки и российскую историю. В 1774 г. поступил в лейб-гвардии Измайловский полк. Одновременно продолжал заниматься самообразованием, изучая греческий и -


итальянский языки. В 1785 г. назначен наставником великих князей Александра и Константина Павловичей, преподавал им нравственную философию, российскую словесность и историю. В 1796 г. произведен в пол¬
ковники.
В 1797 г. Муравьев переходит на гражданскую службу. В 1800 г. назначен сенатором, в 1801 г. — статс-секретарем по принятию прошений, приносимых на имя императора. В 1804 г. избран членом Российской
академии.
М. Н. Муравьев. Гравюра Н. И. Уткина. 1800-е гг.
В должности товарища министра народного просвещения Муравьев оставался до своей кончины.
Наряду с государственной деятельностью занимался литературным творчеством, известен также как автор многочисленных работ по различным областям знаний.
Оба руководителя ведомства должны были личным авторитетом поддержать саму идею организации министерства, которого не существовало ни в одной из стран Европы.
К «непосредственному ведению» Министерства народного просвещения законом были отнесены: «Главное училищное правление со всеми принадлежащими ему частями, Академия наук, Российская академия, университеты и все другие училища (кроме предоставленных особенному попечению любезнейшей родительницы нашей императрицы Марии Феодоровны и находящихся по особенному повелению нашему в управлении других особ или мест), типографии частные и казенные (исключая из сих последних состоящие также под непосредственным чьим-либо ведомством), цензура, издание ведомостей и всяких периодических сочинений, народные библиотеки... натуральные кабинеты, музеи и всякие учреждения, какие впредь для распространения наук заведены быть могут» [72, № 20406].
Одновременно с учреждением министерства Александр I подписал именной указ «О должности Комиссии училищ», которая фактически унаследовала функции образованной еще Екатериной II в 1782 г. Комиссии об учреждении народных училищ. В 1803 г. Комиссия училищ была слита с упомянутым Главным училищным правлением и получила значение совета Министра народного просвещения. Комиссия —


состояла из семи человек. Членам ее предписывалось «разделять между собой» заведование всеми «состоящими в империи верхними и нижними училищами» и «пещись о успехе всех заведений, для распространения просвещения учрежденных, по соображению нужд и удобностей каждого». Разъяснялось, что «всякое новое распоряжение, признанное членом сей Комиссии нужным для дальнейших успехов и пользы вверенной ему части, предлагается полному собранию на усмотрение и утверждается министром». Главная цель, «которую должны иметь члены тех отделений, где еще нет университетов, есть учреждение оных. Университеты, расширяя круг познаний в своих отделениях, могут удобно принять на себя надзирание над всеми прочими училищами, и вспомоществовать членам в управлении их отделений. Таким образом... облегчится и скорее совершенства достигать может сия часть государственной попечительности, образуя повсеместно просвещенных и благонравных граждан для всех родов службы и должностей общественных». Вместе с тем «труды каждого члена сей комиссии, к пользе и славе отечества подъемлемые, по мере успехов каждого, явны учинятся и обратят на себя признательность нашу».
Комиссии предписывалось подготовить и представить императору на рассмотрение «полный план, по которому она поступать будет согласно с сим указом, для скорейшего и надежнейшего достижения своего назначения; в оном объяснятся и те правила, на которых должны быть основаны сношения и зависимость окружных училищ от центральных университетов, а сих последних от членов Комиссии».
Такой «полный план» был подготовлен довольно быстро. Уже 26 января 1803 г. Александр I подписал указ «Об устройстве училищ».
Это любопытнейший документ, в котором интерес представляют не только провозглашаемые цели, но и предлагаемые организационные методы их достижения. В преамбуле указа говорилось: «Рассмотрев поднесенный нам министром просвещения, обще с членами Правления училищ, доклад об устроении училищ и распространении наук в империи нашей, признали мы за нужное утвердить предварительные правила народного просвещения. И как сия государственная часть, по различию предметов, в нее входящих, касается не только до гражданских, но и духовных властей, то посему повелеваем Правительствующему Сенату, снесясь с Святейшим Синодом, учинить, сообразно с правилами народного просвещения, при сем указе изданными, зависящее от них распоряжение. Мы удостоверены, что и все наши верноподданные примут деятельное участие в сих заведениях, для пользы общей и каждого учреждаемых, и тем самым будут споспешествовать нашим попечениям о сем предмете, толико важном и толико сердцу нашему любезном» [72, № 20597].
Подготовленные «Предварительные правила народного просвещения» состояли из трех глав. В первой главе — «О заведении училищ» — говорилось:
~ 4^9 ~


«1. Народное просвещение в Российской империи составляет особую государственную часть, вверенную министру сего отделения, и под его ведением распоряжаемую Главным училищ правлением.
2. Для нравственного образования граждан соответственно обязанностям и пользам каждого состояния, определяются четыре рода училищ, а именно: 1, училища приходские; 2, уездные; 3, губернские или гимназии и университеты.
3. Всякий церковный приход или два прихода вместе, судя по числу прихожан и отдалению их жительств, должны иметь по крайней мере одно приходское училище.
4. Приходские училища в казенных селениях вверяются приходскому священнику и одному из почетнейших жителей; в помещичьих селениях он предоставляются просвещенной и благонамеренной попе- чительности самих помещиков.
5. В приходских училищах за порядком учения наблюдает смотритель училища того уезда, к которому он принадлежит.
6. В каждом уездном городе должно быть по крайней мере одно уездное училище.
7. Смотрители уездных училищ определяются университетом непосредственно, или по представлению губернского директора училищ. Они состоят в 9 классе, если выше чинов не имеют.
8. Смотрители уездных училищ подчинены губернскому директору во всех отношениях по училищам, в их ведении находящимся. В прочем они и сами в том, что принадлежит до благоустройства приходских училищ в помещичьих селениях, могут требовать пособия от помещиков и содействия от уездного предводителя дворянства.
9. В каждом губернском городе сверх нижних училищ первых двух классов имеет быть гимназия, которая состоять будет под непосредственным ведением и управлением губернского директора училищ.
10. Губернские директоры училищ определяются Главным училищ управлением, по представлению университета того округа, к которому оные принадлежат. Они состоят в 7 классе, если выше чинов не имеют.
11. Губернские директоры имеют в губерниях общее смотрение не только над уездными училищами, но и над частными заведениями сего рода, как то, пансионами и проч., исключая из них те, которые по особенным обстоятельствам вверены будут иному начальству.
12. Губернские директоры во всех случаях, где для благосостояния гимназий, уездных и приходских училищ их ведомства нужно будет пособие земского правительства, требуют оного чрез отношения к губернатору.
13. Училища нескольких соседственных губерний, сходствующих между собою в местных обстоятельствах, составят особый округ, который будет подведом одному из членов Главного училищ правления.
~ 420 ~


14. В округах учреждаются университеты для преподавания наук в вышней степени; ныне назначается их шесть, а именно: кроме существующих уже в Москве, Вильне и Дерпте, учреждаются в округе Санкт-Петербургском, в Казани и в Харькове, во уважение патриотического приношения, предложенного дворянством и гражданством сей губернии. За тем предназначаются для университетов города: Киев, Тобольск, Устюг Великий и другие, по мере способов, какие найдены будут к тому удобными. Округи сих последних составятся в свое время из ближайших губерний.
15. Каждый университет имеет собственное правление. Председатель оного есть ректор университета; он избирается общим университета собранием, и Главным училищ правлением чрез министра народного просвещения представляется на высочайшее утверждение.
16. Профессоры избираются на сие звание общим собранием университета, и по представлению попечителя утверждаются министром просвещения; для преподавания ж богословия в каждом университете определяются духовные особы Святейшим Синодом. Ординарные профессоры состоят в седьмом классе, а ректор в пятом, доколе в должности пребывают.
17. Университет посылает ежегодно одного или несколько своих членов для личного обозрения училищ своего ведомства и исследованиях их успехов.
18. Ректор, как начальник университета, получает донесения от гимназий обо всех предметах, касающихся до учебного и хозяйственного распоряжения училищ, в округе того университета состоящих, и доносит о том члену Главного училищ правления, определенному от императорского величества попечителем того университета и его округа.
19. Главное училищ правление состоит из попечителей университетов и их округов с другими членами, определяемыми от императорского величества.
20. Попечитель отвечает за благоустройство всех училищ вверенного ему округа; получает донесения от своего университета, до учреждения ж оного и до общего устройства округа прямо от училищ тем порядком, какой в сходство сих правил постановлен будет; представляет министру о текущих делах и в важнейших, власть его превышающих, ожидает от него разрешение. Он обязан пещись об устроении в своем округе университета и других училищ, если где оных еще нет; о приведении их, на основании сих правил, в цветущее состояние, словом, о распространении и успехах народного просвещения в местах ему вверенных. Профессоров и директоров гимназии он непосредственно представляет на утверждение министра; но обо всяком новом распоряжении по учебной или хозяйственной части предлагает на общее рассуждение своих сочленов; равным образом представляет отчет во всех суммах, отпускаемых на годичное содержание училищ, в округе его состоящих. Он имеет нужных людей для письмоводства.
— 42<! ~


21. Попечитель обязан обозревать училища своего ведомства, по крайней мере, один раз в два года; в случае ж какого-либо препятствия министр испрашивает высочайшее повеление об отправлении в тот округ другого члена Главного училищ правления.
22. Ежегодно будут назначаемы награждения определенному для каждого отделения числу учителей, коих ученики окажут отличные успехи.
23. Посвятившие себя учительскому званию в общественных училищах за постоянное и рачительное исправление должности имеют получать пенсии, соответственные числу лет их службы.
24. Ни в какой губернии, спустя пять лет по устроению в округе, к которому она принадлежит, на основании сих правил, училищной части, никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончав учения в общественном или частном училище.
25. Университеты имеют право давать ученые степени или достоинства, но не иначе, как по строгом испытании в знаних.
26. Университетские степени суть следующие: первая, или достоинство кандидата, состоит в 12 классе; вторая, или магистерское достоинство, состоит в 9 классе, к которому принадлежат также и старшие учителя гимназии; третья, или докторское достоинство, состоит в 8 классе, к которому принадлежат и адъюнкты университета. Младшие учители гимназий состоят в 10, а учители уездных училищ в 12 классе. Студенты по окончании наук принимаются в службу 14 классом.
27. Имеющие ученые степени, вступая в род службы, соответствующий их познаниям, по предъявлении данных им свидетельств, принимаются чинами тех классов, в которых они состоят. При отставке же прямо из ученой должности, получают они следующий гражданский чин, если выслужили число лет, законами для производства определенное.
28. Университетам исключительно предоставляется внутренняя расправа над починенными им лицами и местами. Апелляция, по приговорам университетского совета, идет только в Правитеьствующий Сенат. В случае уголовного преступления университет, учинив предварительное исследование, виновного с мнением своим отсылает, куда следует, для суждения и поступления по законам.
29. Университеты в отношении к присутственным местам сравниваются с коллегиями.
30. Цензура всех печатаемых в губернии книг имеет принадлежать единственно университетам, коль скоро они в округах учреждены будут.
31. Для университетов, гимназий и прочих училищ будут изданы частные уставы, в которых имеет быть изъяснено все до них принадлежащее: попечители, каждый для своего округа, представят в училищное правление свои мнения и сведения, нужные к сочинению оных».


Вторая глава регламентировала учебную работу училищ.
«32. В приходских училищах учитель обучает чтению, письму и первым действиям арифметики; наставляет в главных началах закона Божия, в благонравии, в обязанностях к государю, начальству и ближнему; и общему простым, ясным и состоянию учащихся соответственным образом, старается дать им правильное понятие о вещах. Учение продолжается от окончание полевых работ до начала оных в следующем годе.
33. Как весьма бы полезно было, если б приходские священники и церковнослужители сами исправляли должность учителей, толь соответственную их званию, то Святейший Синод должен пещись, чтобы в непродолжительном времени сие произведено было в действие без малейшего отягощения как для священников, так и прихожан.
34. В уездных училищах преподается ученикам, поступающим из приходских, грамматика языка российского и местного, как то: польского, немецкого и проч.; сокращенная география и история; первоначальные основания естественных наук; также наставления в должностях человека и гражданина, и практические знания, полезные местной промышленности и потребностям края.
35. В гимназиях имеют быть преподаваемы изящные науки, языки латинский, французский и немецкий, логика, основание чистой математики, также механики, гидравлики и других частей физики, наиболее в общежитии нужных, сокращенная естественная история, всеобщая география и история, основания политической экономии и коммерции. Сверх того будут читаны и переводимы сочинения, служащие к образованию сердца и подающие чистое понятие о законе Божием и гражданских обязанностях. Сверх штата могут быть присоединены учителя гимнастических упражнений.
36. В университетах поступающим из гимназии в качестве студентов, или по испытании удостоенным сего имени, преподаются науки во всем пространстве, нужные для всех званий и разных родов государственной службы.
37. В университетах профессоры, для порядка и ученых советований, составляют особые по роду наук отделения или факультеты, из коих каждый избирает по большинству голосов своего старейшину (Decanus) на определенное время. Сии старейшины вместе с ректором составляют правление университета. Профессоры же всех отделений вместе — общее собрание университета.
38. Для учения в приходских и уездных училищах и гимназиях будут употребляемы единообразные книги и правила; в каждом же университете способ и предметы преподавания будут предначертаны общим собранием и представлены на усмотрение попечителю.
39. Всякий университет должен иметь учительский или педагогический институт. Студенты, принятые в оный, получают степень кандидата, соединенную с особенными выгодами в содержании.
~ 423 ~


40. Положенное число кандидатов преимущественно наполняется казенными воспитанниками. Они не могут без важных причин оставить учительского звания, не прослужа в нем по крайней мере шесть лет от определения к должности.
41. Под ведением Главного училищ правления будет издаваться периодическое сочинение, назначенное для повсеместного известия о успехах народного просвещения».
Финансовое и хозяйственное положение училищ определялось в третьей главе.
«42. Назначение сумм на содержание приходских училищ предоставляется учинить впредь, по соображении местных обстоятельств и удобностей.
43. Уездные училища в том, что принадлежит до смотрителей, учителей и зданий, будут содержимы из доходов городских обществ с достаточным дополнением из казны, где оное потребуется.
44. Гимназии будут содержимы на счет приказов общественного призрения, с достаточным дополнением из казны, если где оное потребуется.
45. Местные начальства всеми образами должны ободрять заведение таких пенсионов, которых хозяева имели бы предметом токмо содержание и надзор за поведением юношества, получающего учебные наставления в училищах.
46. Главное училищ правление в суммах, получаемых им на устроение и содержание училищ, отдает отчет на основании XII статьи манифеста 8 сентября 1802 года. Таковой отчет публикуется во всенародное известие способом, показанным в 41 статье.
47. Все высшие училища будут иметь свои библиотеки, открытые в определенное время для посетителей; также собрание естественных и искусственных произведений и тому подобное, на содержание чего будут назначены в штатах суммы.
48. Местные начальники, споспешествуя исполнению намерения правительства относительно народного просвещения, не понудительными средствами, но благоразумием и деятельностию обратят на себя отличное его внимание. Равным образом и все благонамеренные граждане, при устроении училищ вспомоществуя правительству патриотическими приношениями и пожертвованиями частных выгод общей пользе, приобретут особенное и преимущественное право на уважение своих соотчичей и на торжественную признательность учреждаемых ныне заведений, имеющих возвысить в нынешнее и утвердить на предбудущее время благосостояние и славу их отечества» [72, № 20597].
На Министерство народного просвещения возлагалось особенно много надежд. Предполагалось, что уже одно учреждение нескольких университетов и гимназий при них привлечет множество охотников получить образование, дававшее, в частности, важные права в поступлении на государственную службу и при прохождении ее. Скажем сразу, что эти надежды не оправдались.
— 424


Специальным указом от 24 января 1803 г. страна разделялась на учебные округа с университетом в каждом из них. Так, округ Московского университета включал, кроме Московской губернии, Смоленскую, Калужскую, Тульскую, Рязанскую, Владимирскую, Костромскую, Вологодскую, Ярославскую и Тверскую. Поскольку Петербургского университета еще не существовало (он был образован лишь в 1819 г.), «высшие познания» преподавались «при Академии наук». Главами округов назначались: «Московского — тайный советник товарищ министра М. Н. Муравьев, Виленского — тайный советник товарищ министра иностранных дел князь А. А. Чарторижский, Дер- птского — генерал-майор Ф. И. Клингер, Харьковского — тайный советник граф Потоцкий, Казанского — тайный советник граф Мантейфель, Петербургского — действительный камергер Н. Н. Новосиль- цов» [72, № 20598].
В начале XIX в. открыты были университеты в Казани и Харькове, лицей в Царском Селе. На частные пожертвования учреждены Демидовский лицей в Ярославле и лицей графа Безбородко в Нежине.
Законы 1802 и 1803 гг. оставляли не вполне выясненным вопрос о подведомственности разного рода духовных учебных заведений. Поэтому в манифесте от 25 июля 1810 г. разъяснялось, что учебные заведения, готовящие православное духовенство, подчиняются Святейшему Синоду «и не требуют в образе главного их управления никакого дополнения [т. е. изменения]». Духовные училища неправославного исповедания оставлялись «в зависимости университетов и их окружного начальства». Военные и другие профессиональные учебные заведения ставились в двойное подчинение «своего» ведомства и Министерства народного просвещения.
Образование и чины
Напомним, что еще 6 августа 1809 г. по инициативе М. М. Сперанского Александром I был подписан указ Сенату «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». В преамбуле отмечалось, что главная причина низкой образованности чиновничества «есть удобность достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы». «Между тем, — говорилось далее, — части государственного служения требуют сведущих исполнителей, и чем далее отлагаемо будет твердое и отечественное образование юношества, тем недостаток впоследствии будет ощутительнее... В отвращение сего и дабы положить наконец преграду исканиям чинов без заслуг, а истинным заслугам дать новое свидетельство нашего уважения», признавалось необхо-
~ 423 ~


димым установить, что производству в чин коллежского асессора (VIII класс) впредь могли подлежать лишь лица, имеющие высшее образование либо выдержавшие экзамен по установленной программе (помимо соответствующей выслуги лет). Чин коллежского асессора был первым (низшим) штаб-офицерским чином, дававшим права потомственного дворянства.
Предполагалось, что указ послужит стимулом к получению образования всеми претендентами на государственную службу (в частноГраф А. К. Разумовский.
Гравюра. 1810-е гг.
сти, в стремлении получить права потомственного дворянина), что поведет и к расширению сети государственных и частных учебных заведений.
Указ от 6 августа 1809 г. не вызвал тех последствий, на которые рассчитывали его составители. Реорганизация всей системы государственных учреждений потребовала такого значительного числа чиновников, что пришлось принимать на службу людей с самым незначительным образованием. А вновь открывшиеся университеты и другие учебные заведения часто не имели достаточного числа учащихся, потому что обучение в них оказывалось многим не по средствам.
11 апреля 1810 г. П. В. Зава-
довский оставляет пост министра народного просвещения, и на его место назначается граф А. К. Разумовский.
Алексей Кириллович Разумовский (1748—1822) был сыном известного генерал-фельдмаршала и малороссийского гетмана. Получил домашнее образование под руководством историка А.-Л. Шлёцера, затем слушал лекции в Страсбургском университете. Два года путешествовал с отцом по Италии и Англии. Служил при императорском дворе. В 1807 г. назначен попечителем Московского учебного округа. Активная деятельность его на посту министра была недолгой. В 1812 г. он получил длительный отпуск, в 1814—1816 гг. фактически отошел от дел, а в августе 1816 г. уволен в отставку по собственному прошению.
Законом от 17 августа 1810 г. в ведомство народного просвещения передавалась дополнительно Медико-хирургическая академия, а также следующие медицинские учреждения и соответствующие им функции: «1. Медицинский совет. 2. Школа на Аптекарском ~ 426 ~


острову. 3. Институты повивального искусства и другие учебные медицинские заведения. 4. Архивы медицинские, до ученой части принадлежащие. 5. Производства в медицинские и фармацевтические ученые достоинства. 6. Вызов врачей иностранных и образование российского юношества в сей науке. 7. Позволение и запрещение врачебной практики. 8. Цензура всех медицинских сочинений, рассмотрение опытов, открытий и тому подобные предметы, к ученой части принадлежащие» [72, № 24326].
В период Отечественной войны реализация всех программ в сфере народного образования была поставлена под угрозу. Особую тревогу Разумовского вызывало плохое знание русского языка молодыми дворянами не только западных, но и некоторых центральных губерний, на что он обращал внимание Комитета министров. Разумовский объяснял это тем, что значительная часть молодых людей воспитывалась дома или в частных пансионах. Домашними воспитателями и учителями были иностранцы, преимущественно французы, мало подготовленные к педагогической деятельности. Разумовский указывал на то, что русское дворянство, опора государства, Князь А. Н. Голицын. Литография с оригинала К. П. Брюллова. 1820-е гг.
«возрастает нередко под надзором
иностранцев, одною собственною корыстью занятых, презирающих все незаграничное», «они внушают юным россиянам презрение к природному языку, охлаждают сердце их ко всему домашнему и в недрах России из россиянина образуют иностранца...» [26, с. 76].
В 1814 г. князь В. П. Кочубей имел основания констатировать, что «Министерство народного просвещения в настоящем его виде имеет занятия весьма ограниченные».
Преемником Разумовского на посту министра стал один из самых известных и влиятельных государственных деятелей России первой половины XIX в. — князь А. Н. Голицын.
Александр Николаевич Голицын (1773—1844) принадлежал к известному дворянскому роду, был сыном отставного гвардейского капитана. Овдовев, мать отправила его учиться в Петербург, поручив мальчика заботам своей приятельницы, известной наперсницы Екатерины II М. С. Переку- сихиной. Представленный императрице, Голицын пришелся ей по нраву.


Он был определен в Пажеский корпус, а по воскресеньям приглашался играть с ее внуками — Александром и Константином. В 1794 г. Голицын назначается поручиком в Преображенский полк. Вскоре он оставил военную службу и, получив звание камер-юнкера, был назначен состоять при великом князе Александре Павловиче.
Он считался вольтерьянцем, не был женат, обладал веселым нравом и числился в любимцах Александра I. Один из дипломатов писал: «Император удостаивает его своими милостями с тех пор, как он появился при дворе в качестве камер-юнкера. Его веселый и сатирический характер, редкая способность к подражанию и светский ум, соединенный с другими качествами, делающими его общество приятным, заслужили расположение государя, которым он пользовался предпочтительно перед всеми».
С 1803 по 1824 г. князь был в числе руководителей канцелярии Синода и четырнадцать лет возглавлял ее, являясь обер-прокурором с правом личного доклада императору всех дел церковного ведомства. В 1810 г. Голицын вводится в состав Государственного совета, тогда же ему было подчинено вновь образованное Главное управление духовных дел иностранных исповеданий.
10 августа 1816 г. Голицын был назначен министром народного просвещения. Один из его подчиненных так отзывался о своем шефе: «Князь Голицын был любезнейшим и добрейшим начальником, какого можно пожелать себе. В образе мыслей его не было ничего мелочного, и никаких причуд за ним не водилось. Он сносил противоречия, к чему не все министры способны. Даровитый по природе и приобретший опытность в делах, он держался верных государственных понятий, коль скоро не вводили его в заблуждение. Он умел говорить прекрасно. Серый фрак был постоянным его одеянием, и он носил его до глубокой старости. Никогда не слыхал я от него обидного слова, не видел на лице его, что он недоволен мной» [26, с. 105—113].
24 октября 1817 г. под главенством Голицына учреждается объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения. Манифест Александра I по этому случаю начинался словами: «Желая, дабы христианское благочестие было всегда основанием истинного просвещения, признали мы полезным, дабы соединить дела по Министерству народного просвещения с делами всех вероисповеданий в составе одного управления». В состав нового министерства вошли Департамент народного просвещения, Синод (пост обер-прокурора Синода был передан другому лицу) и Департамент духовных дел иностранных исповеданий. Тогда же Голицыну были подчинены цензурное ведомство и благотворительное Императорское Человеколюбивое общество.
В 1819 г. из состава Министерства внутренних дел был выделен Почтовый департамент, заведование которым было поручено лично Голицыну. В то время почте придавалось особое значение. Практико~ 428 ~


валась перлюстрация корреспонденции. Вместе с тем аккуратность в доставке почты в установленные сроки (в условиях отсутствия других средств связи, а также с учетом российских расстояний и плохих дорог) рассматривалась как дело политическое.
15 мая 1824 г. по совету Александра I Голицын оставил министерский пост, сохранив за собой лишь должность главноначальствующего над Почтовым департаментом с правами члена Комитета министров. Тогда же Министерство духовных дел и народного просвещения было вновь разделено на Министерство народного просвещения, Главное управление духовных дел иностранных вероисповеданий и Синод. Главой первых двух учреждений был назначен адмирал А. С. Шишков.
Александр Семенович Шишков (1754—1841) происходил из старого дворянского рода. В 1771 г. окончил Морской кадетский корпус, участвовал в плаваниях и боевых действиях флота. К 1799 г. дослужился до чина вице-адмирала. Назначен историографом флота и членом Ученого комитета при Адмиралтейств коллегии. В период военной кампании 1812—1814 гг. почти неотлучно состоял при Александре I, подготавливая для него тексты важнейших рескриптов, приказов и
А. С. Шишков.
Гравюра с оригинала О. Эстеррейха. 1820-е гг.
обращений к населению. В 1813—1841 гг. был президентом Российской
академии. Член Государственного совета. 8 февраля 1824 г. произведен в адмиралы. Был членом суда над декабристами, одним из инициаторов цензурного устава 1826 г. Неслужебное время посвящал литературному творчеству (автор пьес, од, стихов на разные случаи, исследования о русском фольклоре), возглавлял (вместе с Г. Р. Державиным) петербургское литературное общество «Беседа любителей русского слова» (1811—1816).
Автор «Исторического обзора деятельности Комитета министров» С. М. Середонин, имевший доступ к личному архиву Николая I, пишет, что «император Николай Павлович придавал чрезвычайно важное значение учебно-воспитательному делу. Его взгляды на это дело были вполне определенные и не изменявшиеся, можно сказать, от начала царствования до конца его: учебные заведения должны ~ 429


были не только учить подрастающее поколение, но и воспитывать его в строго государственном направлении, в уважении главных основ русской жизни... Главною причиною событий 14 декабря 1825 г., при которых ему пришлось вступить на престол, государь считал превратное воспитание, получаемое многими русскими дворянами от учителей иностранцев. Государь желал поэтому взять все вообще воспитание русского юношества под правительственный надзор... Воспитание и образование должны были не только внушать юношеству уважение к существующему строю и любовь к России, но они должны были быть приноровлены к состоянию воспитанников... Правительство не желало, чтобы получаемое образование сделалось средством для перехода людей низшего и среднего состояний в высшее, т. е. в дворянство, путем получения чинов на государственной службе».
Императорским рескриптом от 14 мая 1826 г. Шишкову указывалось на необходимость «общего переустройства учебно-воспитательного дела в государстве». Особому комитету поручалось «сличить уставы всех учебных заведений, равно как и читаемые в них курсы... затем определить точно курсы для каждого учебного заведения и указать книги, по которым эти курсы должны быть излагаемы». В случае необходимости полагалось составить учебные пособия, поручив это «известным своими трудами ученым» [25, т. 2, ч. 2, с. 231—235].
В сентябре 1825 г. Комитет министров обсуждал записку Шишкова, в которой тот указывал на необходимость и полезность «придерживаться... в гражданских учебных заведениях некоторых существенных форм и порядка военных». Он полагал, в частности, что форменная одежда в столичных учебных заведениях «произведет действительную пользу, облегчит присмотр за воспитанниками и вообще придаст сим заведениям вид порядка и благоустройства, которые, при произвольном употреблении собственного платья между чиновниками и воспитанниками, водворить и удержать весьма трудно; постоянное же ношение форменных мундиров и строгое наблюдение установленного порядка есть одно из надлежащих к тому средств». Надо заметить, что еще в 1794 г. мундиры были введены для служащих Московского университета, в 1809 г. мундиры получил Петербургский учебный округ, а в следующем году — чиновники Министерства народного просвещения.
19 января 1827 г. «Комитет 6 декабря 1826 г.» «положил, что нужно соединить... Министерство [народного просвещения], как оно и ныне до некоторой степени соединено, с Главным управлением духовных дел иностранных исповеданий», в частности «по необширно- сти сих обеих частей». Вместе с тем отмечалось, что «духовные дела православной церкви должны непременно и все без исключения подлежать ведомству Святейшего Синода, но, по мнению Комитета, было бы полезно иметь в сем собрании кроме обер-прокурора еще другого
430 —


важнейшего гражданского сановника, удостоенного личной доверенности монарха и облеченного в звание более почетное, например генерал-прокурора. Комитет равномерно считает полезным, чтобы сей сановник мог принимать деятельное участие в распоряжениях Министерства просвещения, ибо первоначальное, главное воспитание народа всегда есть дело духовенства» [23, с. 45].
В мае 1828 г. вместо Шишкова министром народного просвещениия назначается князь К. А. Ливен, — по словам одного из современников, «добрый, но совершенно бездарный» человек.
Карл Андреевич Ливен (1767— 1844) был старшим сыном воспитательницы двух поколений малолетних детей царской семьи статс-дамы Шарлотты Карловны Ливен. Под ее «ближайшим наблюдением» прошли младенческие годы и самого Николая Павловича. Екатерина II называла ее «океаном нежности и снисходительности». При Павле I она получила титул графини; при коронации Николая — княжеский титул, а в декабре 1826 г. — титул светлейшей княгини. Ее сын оставался на посту министра на¬
родного просвещения в течение пяти лет.
Князь К. А. Ливен. Гравюра. 1830-е гг.
В помощь Ливену (его товарищем по должности) Николай I назначил многосторонне талантливого С. С. Уварова.
В том же 1828 г. Департамент духовных дел иностранных исповеданий, возглавляемый Д. Н. Блудовым, был передан в состав Министерства внутренних дел, а Блудов стал товарищем министра внутренних дел А. А. Закревского.
При Ливене была сделана попытка активизировать деятельность низшего звена учебных заведений — приходских училищ (училищ в церковных приходах). Их финансирование предполагалось возложить на «городские общества». Оказалось, однако, что многие города были не в состоянии ммтериально содержать такие училища. Чтобы немного помочь в таких случаях, Министерство народного просвещения предложило в бедных городах устроить при уездных училищах приготовительные классы, куда принимать детей, не требуя от них никаких познаний. Предложение это было высочайше одобрено.
— 4S1


21 марта 1833 г. министром народного просвещения был назначен граф Уваров, остававшийся на этом посту шестнадцать лет.
Сергей Семенович Уваров (1786—1855) происходил из богатого дворян¬
ского рода татарского происхождения. Получил домашнее образование,
затем слушал лекции в Геттингенском университете в Германии. Начал
службу по ведомству иностранных дел. В декабре 1810 г. становится по¬
печителем столичного учебного округа и членом Главного правления Граф С. С. Уваров.
Офорт Н. И. Уткина. 1835
училищ. В 1818 г. назначен президентом Академии наук. В 1822— 1824 гг. состоял директором Департамента мануфактур и внутренней торговли Министерства финансов. В 1832 г. назначается товарищем министра народного просвещения, а в следующем году — министром. В этой должности он оставался до октября 1849 г. До кончины являлся членом Государственного совета и президентом Академии наук. Автор многих печатных работ, в том числе по археологии и древнегреческой литературе. Входил в петербургское литературное общество «Арзамас» (1815—1818).
Уваров получил известность как идеолог самодержавия. Революция во Франции и восстание в Польше (1830—1831 гг.) потребовали от русского правительства проведения такого курса внутренней политики, который бы исключил подобные события в России. Считалось необходимым стабилизировать социальную структуру, улучшить организацию управления страной и повысить образовательный уровень чиновничества при сохранении его социальной кастовости.
Уваров явился автором знаменитой формулы, определявшей официальный курс правительства: «Православие, самодержавие и народность». Еще в 1827 г. были установлены три категории лиц, пользовавшихся исключительным правом поступления на государственную службу: дворяне; дети личных дворян, купцов 1-й гильдии и священников; дети канцелярских служителей (не имевших чинов). При минимальном образовании они могли начать службу низшими канцелярскими служителями, а затем через два, четыре и шесть лет службы получить первый классный чин (XIV класс). Положением 1834 г. срок выслуги XIV класса при наличии образования был


сокращен соответственно до одного, двух и четырех лет. Дальнейшее чинопроизводство зависело уже не от происхождения, а от образования. (Сословное происхождение учитывалось только при получении чина VIII класса, дававшего права потомственного дворянства; для недворян срок выслуги его увеличивался независимо от наличия образования.) Образование же Уваров считал привилегией прежде всего дворянства и чиновного сословия. Он сетовал на то, что по бедности некоторые чиновники не могут дать надлежащего образования своим детям, так как были вынуждены брать их «из гимназий и даже уездных училищ для определения на службу». Вместе с тем он выступал против того, что некоторые «ремесленники стараются дать сыновьям своим высшее образование, сперва в гимназиях, а потом в университетах... Заметив такое стремление в молодых людях, рожденных в низших сословиях, к образованию, которое для них бесполезно, составляет лишнюю роскошь и выводит их из первобытного состояния», Уваров распорядился повысить для них плату за обучение в университетах и гимназиях. Кроме того, от поступающих в учебные заведения «лиц податных классов стали требовать увольнительные свидетельства».
Восстание в Польше вновь привлекло внимание к разного рода частным учебным заведениям. Местными властями предписывалось «удостоверяться в... образе мыслей и нравственности» их организаторов. Если это были иностранцы, они «должны были представлять свидетельства от своих духовных наставников в том, что они известны им своим благочестием...». Требовались также свидетельства от российских консулов за рубежом «о прохождении курса, о познаниях и нравственности» организаторов учебных заведений.
Комитет министров «отнесся скептически к этим предложениям» Уварова ввиду того, что в России «так мало учителей, что число их едва достаточно для правительственных учебных заведений, а частные заведения, и тем более лица, долго еще должны будут обращаться к услугам в этом отношении иностранцев...» [25, т. 2, ч. 2, с. 297]. В 1847 г. Уваров выступил категорическим сторонником сохранения системы гражданских чинов, являвшихся, как он считал, важным средством правительственного воздействия на государственных служащих, а через них и на государственную службу. В двух записках Николаю I он указывал на важность поддерживать в чиновниках идеи чести, обольстительную мысль, «что чин возвышает их над всеми званиями, хотя и пользующимися вполне житейскими выгодами». По мнению Уварова, сохранение системы чинов стимулировало бы государственных служащих к повышению образовательного уровня.
Однако вскоре стало ясно, что достичь требуемого уровня путем предоставления льгот в чинопроизводстве по образованию (правила 1834 г.) в желательных масштабах не удалось. Во-первых, потому что сами эти льготы оказались неэффективными; во-вторых, потому что


ежегодный выпуск высших учебных заведений далеко не покрывал образующихся вакансий — около трех тысяч мест в год. (Университеты же, лицеи и Училище правоведения выпускали в год в общей сложности примерно четыреста человек; примерно столько же новых кадров давали специальные высшие учебные заведения — институты Технологический, Горный, Лесной, Межевой и Институт путей сообщения.)
Разумеется, из этого вовсе не следует делать вывод, что работа министерства за рассматриваемые полвека была бесплодной и неэффективной. О росте образования в стране — и начального, и специального — свидетельствовало многое.


Глава 9
Задачи и структура ведомства
Законе от 8 сентября 3802 г. ни о функциях, ни о структуре Министерства юстиции ничего не сообщалось. Устанавливалось лишь, что «должность министра юстиции особенно определена быть имеет при издании сочиняемого Уложения законов», а до того времени она должна оставаться «на основании инструкции генерал-прокурору». Это означало, что министр юстиции являлся одновременно и главой прокуратуры. Последнее давало возможность Министерству юстиции быть в курсе обстановки на местах и юридически влиять на деятельность всего административного аппарата империи.
В «Общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г. пояснялось, что «предмет Министерства юстиции состоит в устройстве судебного порядка» в империи [72, № 24686].
Аппарат самого министерства вырос из канцелярии генерал-прокурора и был невелик: он состоял


из министра и его товарища, совета («консультации»), канцелярии министра и одного департамента.
В результате статус Министерства юстиции оставался не вполне ясным. С одной стороны, это министерство (как и прочие) было в некотором подчинении Сенату, как одному из высших административных учреждений империи. С другой — Сенат как высшая судебная инстанция был подведомствен Министерству юстиции, глава которого являлся одновременно генерал-прокурором Сената. На «консультацию» возлагалась обязанность давать юридические заключения на законопроекты, подготавливавшиеся во всех ведомствах. По закону, «ближайший надзор за производством дел» на местах возлагался на губернских и уездных прокуроров и их помощников — стряпчих. Их деятельность сводилась к присутствию на заседаниях различных учреждений, к представлению заключений по делам и к просмотру журналов всех присутственных мест и постановлений, которые они санкционировали (делая на них отметку «читал») или не санкционировали, в зависимости от того, находили ли их законными или нет. О всех замеченных злоупотреблениях и беспорядках губернский прокурор обязан был немедленно доносить губернскому начальству, а в некоторых случаях и министру юстиции, которому он представлял срочные ведомости и особые по делам доно- шения, называвшиеся «протестами». Он имел право требовать к своему рассмотрению подлинные дела присутственных мест и входить во всякое время в губернские присутственные места, но при решении дела должен был выходить из присутствия.
Первым министром юстиции стал Гаврила Романович Державин. Но уже через год, в октябре 1803 г., вследствие многочисленных конфликтов с коллегами и по возрасту он был уволен. Его сменил князь П. В. Лопухин, занимавший этот пост до 1810 г. Затем министром юстиции был назначен И. И. Дмитриев, ныне более известный как поэт и баснописец.
Иван Иванович Дмитриев (1760—1837) родился в Казанской губернии, в семье помещика. В четырнадцать лет начал военную службу рядовым, в 1796-м вышел в отставку в чине полковника. В 1797 г. поступил на ~ 436 ~


гражданскую службу, был назначен товарищем министра уделов и обер- прокурором Сената. В 1799 г. получает чин тайного советника и увольняется со всех должностей. Но с 1806 г. он вновь на службе. В начале 1810 г. назначен министром юстиции (занимал этот пост три с половиной года) и членом Государственного совета.
На литературном поприще впервые выступил в 1777 г. Помимо собственных сочинений занимался переводами и переложениями французских авторов.
В своих воспоминаниях Дмитриев пишет: «При первом обзоре всех частей моего министерства я уже видел, что многого недостает к успешному ходу этой машины: излишние инстанции, служащие только к проволочке дел и в пользу ябеднических изворотов; недостаточное назначение сумм на содержание судебных мест, особенно же палат гражданских и уголовных; определение чиновников к должностям большею частью на удачу, по проискам или чрез покровительство; неравенство в жалованье и производстве в чины: палатские председатели оставались и за выслугою узаконенного срока, по нескольку лет без повышения, между тем, как молодые люди, числящиеся только в службе при министерствах, летали из чина в чин, даже и без выслуги лет... и награждаемы были знаками отличия.
С тою же беспечностью определяемы были в Сенат обер-прокуроры и обер-секретари. Первые — большею частию молодые люди из придворной или военной службы, благовоспитанные, но неопытные и поваженные к изощрению себя более в снискании выгодных связей и покровительства для получения знаков отличия. Последние поступали также отовсюду; испещрены были второстепенными орденами, но некоторые из них не умели порядочно составить даже и неважного определения. Какая разница между старинными и нынешними секретарями! В 1760-х и 70-х годах обер-секретарь Крамарен- ков переводил Монтескье „О духе законов", а Богаевский — Юстия „О благосостоянии царств". Последнего я еще застал в Сенате, но уже в глубокой старости.
Обращая особенное внимание к Сенату, долженствующему быть образцом для прочих судилищ, я горел желанием охранить его достоинство, возвратить ему прежнюю важность. Но как это зависело более от качеств и опытности членов, составляющих сословие сенаторов, то и предполагал, что не бесполезно было бы настоящее постановление о Сенате дополнить следующим.
В каждый департамент Сената определять по непременному (постоянному. — Л. Ш.) и равному числу сенаторов, чтобы несмотря на отпуски, положенное время отдохновения или болезнь сенатора всегда было достаточное число для полного присутствия. В случае отставки или кончины сенатора даровать Сенату право избирать на его место из списка кандидатов и представлять о избранном на высочайшее усмотрение государя. Список же кандидатов составлять


преимущественно из губернаторов, прослуживших в последнем звании не менее пяти лет. Подвергнуть сенатора строгой ответственности, если, по рассмотрении дела в общем собрании Сената или Государственного совета, откроется, что оное перенесено было за несогласием его с прочими, по одному только видимому упрямству или пристрастию.
Поставить министру [юстиции] в обязанность, при конце каждого года, представлять на высочайшее усмотрение список всех сенаторов и ходатайствовать о награждении знаком отличия, арендою или столовыми деньгами трех сенаторов, отличившихся пред прочими деятельным участием в делах и беспристрастным суждением. Такое положение заставило бы всех неблагонамеренных или безголосных, тупых сенаторов, обходимых несколько лет сряду в наградах, или исправиться, или выходить в отставку, а достойных поощрило бы к большему соревнованию.
Не возлагать, наконец, на сенатора никакой посторонней должности, ни по Опекунскому совету, ни губернаторской, ни по комитетам, ни по министерствам,
Д. П. Трощинский. где ныне они, для скорейшего по-
Гравюра А. Зубилина. 1810-е гг. лучения ленты или аренды, доб¬
ровольно подчиняют себя министрам и, к унижению достоинства своего звания, заступают места почти экспедиторов.
Сверх того, — продолжает Дмитриев, — я признавал весьма полезным учредить в разных местах империи училища законоведения со всеми принадлежащими к тому пособиями для дворянских, купеческих и мещанских детей» [18, с. 182—185].
Реализовать свои предположения Дмитриев даже не пытался. В июне 1813 г. он получил отпуск по болезни, а в августе 1814 г. был заменен более опытным Д. П. Трощинским.
Дмитрий Прокофьевич Трощинский (1749—1829) происходил из малороссийского дворянского рода. Отец его был войсковым писарем. Трощинский получил первоначальное домашнее образование. В 1766 г. поступил в Малороссийскую коллегию канцеляристом. С 1773 г. служил секретарем в канцеляриях при генерал-аншефе князе Н. В. Репнине, затем возглавлял их. В 1784 г. назначен правителем дипломатической канце-
438 —


лярии тайного советника графа А. А. Безбородко и советником возглавляемого им Почтового департамента. С 1791 г. замещал Безбородко на докладах Екатерине II, а в сентябре 1793 г. назначен «состоять у собственных ее императорского величества дел». В 1797 г. получает чин тайного советника, в 1798-м назначается сенатором и президентом Главного почтового правления. В октябре 1800 г. увольняется со службы, слушает лекции в Московском университете. Но уже 13 марта 1801 г. Трощин- ский вновь принимается на службу в качестве главного директора почт, сенатора и члена Непременного совета. Вместе с тем ему поручается состоять при особе императора — составлять и редактировать важнейшие государственные акты. В сентябре 1801 г. он получает чин действительного тайного советника, а через год назначается главой (министром) Департамента уделов. В июне 1806 г. по неясным причинам уволен с должности и лишь восемь лет спустя вновь приглашается на государственную службу. Пост министра юстиции занимал в течение последующих трех лет.
При назначении Трощинского министром юстиции Александр I рекомендовал ему «усугубить надзор, дабы дела как в Правительствующем Сенате, так и во всех подчиненных ему местах имели успешнейшее течение, чтобы законы и указы повсюду исполнялись неизменно... чтобы право судей не было омрачаемо ни пристрастиями к лицам, ни мерзким лихоимством, богу противным и мне ненавистным, и чтобы обличаемые в сем гнусном пороке нетерпимы были в службе и преследуемы со всею строгостью законов». Однако даже только для осуществления надзора у чинов Министерства юстиции сил не хватало. Сам Трощинский оценивал ситуацию в современном ему суде следующим образом: «Сие море великое и пространное, и в нем гадов несть числа» [44, с. 99].
Модернизация сенатского делопроизводства
Прежде всего, необходимо было усовершенствовать саму систему сенатского делопроизводства. Рассмотрение дел в Сенате обычно оформлялось тремя основными документами: запиской по делу, журналом и определением. Подготовка обстоятельной записки возлагалась на канцелярию. Она должна была в удобной форме обобщить все имеющиеся материалы по делу и относящиеся к нему законы. Затем записка направлялась на изучение членам присутствия. Журнал фиксировал ход обсуждения дела. Отдельным документом (определением) оформлялось решение по делу. Дела в Сенате должны были решаться единогласно. Каждое решение по делу согласовывалось с обер-проку~ 439


рором. В этом случае последний выступал в качестве юридического эксперта. Если единогласие в департаментах не достигалось, дело передавалось в общее собрание сенаторов, где оно решалось двумя третями голосов. Сам министр юстиции в качестве генерал-прокурора сносился с Сенатом предложениями. Сенат и Синод, а также сенатские департаменты сносились друг с другом ведениями и известиями. К императору Сенат обращался «всеподданнейшими» докладами и рапортами. Заметим, что Сенат был единственным органом власти, пользовавшимся правом давать указы другим государственным учреждениям, в том числе министерствам.
Система оформления документации, фиксировавшей деятельность Сената, имела свою особенность — архаичность языка. Вот что писал в 1814 г. один из чиновников Сената: «Кто испытал заседания и дела сенатские, тот сознаться должен, что так называемые докладные записки представляют большей частью несообразные громады бумаг, коих никто не слушает, потому что, не заключая ни системы, ни логики, ни стиля, никто их не понимает, а по обширности их никто не может иметь достаточно внимания, дабы не потерять цепи излагаемых обстоятельств. Другие бумаги и самые даже доклады государю императору не лучше обделываются. Сие положение причиняет немалый вред, ибо от неясности или... нарочито введенной запутанности дело представляется не в настоящем виде; делаются определения или указы непонятными или дают повод к неправильным толкованиям, умножается напрасно письмотворство... Сверх того странно некоторым образом кажется, чтобы в XIX веке писали в Сенате так, как никто уже в России из людей сколько-нибудь образованных не пишет» [30, т. 3, с. 658—664].
В судебных департаментах Сената количество нерешенных дел постоянно возрастало. На тот же 1814 г. только в общем собрании Сената числилось 319 нерешенных дел, некоторые из них — с 1809 г. В департаментах дела длились по тридцать — сорок лет.
Судейский корпус в начале николаевского царствования
В 1817—1827 гг. министром юстиции и генерал-прокурором был князь Д. И. Лобанов-Ростовский.
Дмитрий Иванович Лобанов-Ростовский (1758—1838) происходил из старинного дворянского рода. Получил хорошее домашнее образование, с малолетства начал военную службу. В 1807 г. получил чин генерала от инфантерии. Занимал ряд высших военных должностей. В декабре 1813 г. становится членом Государственного совета, а в 1819—1824 гг. ~ 440 ~


совмещает должность министра юстиции с должностью председателя Департамента законов Государственного совета. Еще в 1814 г. был награжден орденом Св. Андрея Первозванного, а в 1826 г. алмазами к нему.
При Лобанове-Ростовском проблема взаимоотношений Министерства юстиции и Сената была поднята секретным «Комитетом 6 декабря 1826 г.». Его члены определенно высказались за необходимость разделения Сената на Правительствующий (административный) и Судебный (напомним, что такую же идею выдвигал еще в 1803-м, а затем в 1810 г. М. М. Сперанский). Последний был бы высшей судебной инстанцией, подведомственной Министерству юстиции. В 1828 г. некоторые члены Комитета отмечали, что главный порок российской судебной системы — неудовлетворительный состав судейского корпуса. «Иные члены и самых высших судов наших нередко, по легкости характера, привычке к невниманию или побуждению страстей, бывают готовы отступить от предписанного им законами долга и удерживаются единственно страхом, мыслью, что сведения о их поступках дойдут до высочайшей власти и что хотя оных нельзя доказать судебным порядком, но будет довольно и Гравюра В. В. Матэ с оригинала 1820-х гг.
одной нравственной достоверности, известия, чтобы навлечь на них праведный гнев государя. Благонамеренное правительство не должно лишать себя способа обуздывать людей не совершенно твердых в правилах чести» [23, с. 243].
Однако вопрос о разделении и переподчинении Сената и в этом случае остался нерешенным.
В 1829—1839 гг. главой Министерства юстиции был Д. В. Дашков.
Дмитрий Васильевич Дашков (1788—1839) родился в Москве. После окончания Благородного пансиона при Московском университете долго служил по ведомству иностранных дел. В 1826 г. был пожалован в статс- секретари императора и назначен товарищем министра внутренних дел В. С. Ланского. С 1829 г. он тайный советник. Участвовал в создании


первого «Свода законов Российской империи». В 1826 и 1835 гг. работал в комиссиях по крестьянскому вопросу.
Дашков имел репутацию независимого и морально стойкого человека. Был одним из основателей известного петербургского литературного общества «Арзамас» (1815—1818).
Вскоре после своего назначения министром юстиции Дашков обратил внимание на неудовлетворительный состав сенаторов в судебных департаментах Сената. По его мнению, «две главные причины препятствовали успешному дел течению: с одной стороны — недостаток в хороших сенаторах и вредное влияние на дело тех из них, кои не имеют или надлежащих способностей или довольно свободного времени для занятий по Сенату, а с другой — беспрерывные разногласия...» [23, с. 463—464].
В 1831 г. по согласованию с императором Дашков выступил со своим планом реорганизации Министерства юстиции. Он предлагал, «чтобы от Министерства внутренних дел отделены были, с присоединением к Министерству юстиции, часть собственно полицейская и главное заведование губернаторами и губернскими правлениями». Разъяснялось, что для «приведения таковой высочайшей воли в действие полагается присоединить к Министерству юстиции, или ближе связать с Правительствующим Сенатом, Департамент полиции исполнительной». Последний подчинялся бы министру юстиции «по его званию генерал-прокурора». В составе Министерства юстиции полицейский департамент имел бы «название Департамента распорядительного, а нынешний Департамент Министерства юстиции наименовать Судебным» [23, с. 469—470].
Соответствующая записка была представлена Дашковым пятью годами ранее, в декабре 1826 г., в Комитет министров. Последний, как записано в журнале заседаний, «видя, с одной стороны, из отзыва управляющего Министерством юстиции, что вышеизложенная записка составлена вследствие точной воли его величества, ему изъявленной, а с другой стороны, усматривая из собственноручного высочайшего повеления, на записке сей последовавшего, что принятые в оной основания решительно удостоены высочайшего утверждения, поло~ М2 ~


жил: руководствуясь сими основаниями, составить проект указа и поднести оный к подписанию его величества. Не имея, однако же, в виду, должен ли указ сей содержать в себе одни главные начала предполагаемого преобразования, с предоставлением самим министерствам установить впоследствии, по взаимному их соглашению, ближайший распорядок исполнения, или же надлежит в сей самый проект включить и все подробности о соответственной перемене форм делопроизводства и сношений, о новом составе и круге действия Департамента полиции исполнительной, Комитет в обязанность себе вменяет испросить на сие предварительно высочайшее разрешение, тем более, что в последнем случае необходимо потребуются некоторые сведения и справки от обоих министерств и от Сената».
«Предположив исполнить на сем основании высочайшую волю», Комитет решил выждать, «на которое из предположений сих его величеству благоугодно будет изъявить свое соизволение, для дальнейших соответственно тому действий» [23, с. 470].
Дашков же, «разделяя вообще мнение Комитета», полагал:
«1) Что, хотя по систематическому разделению разных частей государственного управления, часть полицейская или распорядительная, конечно, долженствует быть отдельною от судебной, и хотя посему в Министерство юстиции могли бы отойти только полиция дел судных и уголовных и разве еще дела о раскольниках, но предполагаемая перемена не была бы противна существующему ныне порядку, ибо Министерство юстиции и без того заведывает 1-м Департаментом Правительствующего Сената, где сосредоточены дела текущие по части распорядительной и куда входят со своими представлениями губернские правления по множеству дел, коих разрешение превышает власть их.
2) Что по многим из сих представлений Сенат требует заключения министра внутренних дел, а министр обязан испрашивать разрешение Сената по многим из доходящих до него прямо представлений губернских начальств, от чего происходит многосложная переписка и замедление в течении дел, между тем как в сношениях Сената с министром юстиции все сие заменяется весьма удобно представлением заготовленных резолюций на предварительный просмотр министра» [23, с. 475].
Со своей стороны, министр внутренних дел Д. Н. Блудов «объявил, что он... не предвидит... неудобств от присоединения Департамента полиции исполнительной к ведомству Министерства юстиции. Сии части у нас никогда не были еще совершенно и правильным образом одна от другой отделены. Они имеют естественную между собою связь — судебную полицию, и в сем отношении распространение надзора министра юстиции на губернские правления и чрез них на нижние земские суды может даже быть полезно для скорейшего и точнейшего исполнения приговоров и лучшего производства следствия» [23, с. 476].


Но и этот план реорганизации ведомства юстиции не был реализован. Утвержденные в конце 1831 г. структура и штаты Министерства юстиции сохранялись до 1864 г.
Важными событиями в период пребывания Дашкова на посту министра юстиции стали выход в свет (в 1833 г.) систематического «Свода законов Российской империи» (существенно облегчавшего как судопроизводство, так и правовые отношения в стране), открытие в столице Училища правоведения (в 1835 г.), а также учреждение специальных коммерческих судов в Петербурге и Москве.
Сенаторские ревизии
В 1839 г., после смерти Дашкова, управляющим, а вскоре и министром юстиции стал граф В. Н. Панин.
Виктор Никитич Панин (1801—1874) принадлежал к знатному графскому роду (его отец, Никита Иванович, был известным дипломатом и государственным деятелем елизаветинских времен). Родился в Москве, получил домашнее образование. Затем слушал лекции в Йенском университете в Германии и выдержал выпускные экзамены в Московском университете. С 1819 г. был на дипломатической службе; в 1832 г. назначен товарищем министра юстиции. Пост министра юстиции Панин сохранял за собой более двадцати лет, до 1862 г. В 1864—1867 гг. служил главноуправляющим Вторым отделением Собственной его императорского величества канцелярии. Скончался во Франции, в Ницце.
Панин выступал сторонником усиления влияния Министерства юстиции на деятельность Герольдии, «ведавшей сословиями и чинами». Возможно, именно в связи с этим в 1848 г. Герольдии был придан статус департамента Сената, а в 1858-м переданы еще и функции упраздненного Инспекторского департамента Собственной его императорского величества канцелярии.
Тесные функциональные отношения Министерства юстиции с Сенатом вызывали в середине века даже предложения о перемещении министерства в величественное здание Сената на Петровской (Сенатской) площади. Впрочем, предложения эти не получили реализации.
Как генерал-прокурор министр юстиции имел право надзора за деятельностью всех субъектов власти и юридической квалификации их действий. Одной из самых важных форм такого надзора были сенаторские расследования, в частности ревизии состояния государственного управления на местах, особенно в отдаленных регионах ~ ил


страны. По мнению А. И. Герцена, злоупотребления местной власти были особенно велики в тех «губерниях, где нет дворянства», а следовательно и дворянской сословной организации, хоть как-то противостоящей власти губернатора. К числу таких губерний он относил, в частности, Пермскую, Вятскую и сибирские.
Одной из самых крупных в середине 1840-х гг. стала ревизия сенатором И. Н. Толстым губерний с которыми столкнулся Толстой, докладывал Комитету министров 14 ноября 1844 г.:«Всеобщий беспорядок, допущенный губернаторами в вверенных им губерниях, многие части управления, требующие для пользы края значительных изменений и улучшений, поставляют его в необходимость исследовать все в подробности или лично, или через состоящих при нем чиновников, на усердие которых он может положиться».
Между тем намерение ревизора произвести обстоятельное всестороннее обследование края натолкнулось на сопротивление генерал-губернатора В. Я. Рупперта, писавшего в Петербург Николаю I донос за доносом на сенатора. В мае 1845 г. генерал-губернатор обвинил Толстого в том, что он превысил инструкцию ревизуюВосточной Сибири. О трудностях, глава ведомства юстиции Панин
Граф В. Н. Панин. Литография. 1830-е гг.
щим сенаторам, утвержденную
еще в 1819 г., и подверг обследованию Горное правление, которое подчиняется лишь ему, генерал-губернатору, чьи права равны министерским. Вскоре Рупперт выдвинул против сенатора обвинение в том, что тот привлек к участию в ревизии высланных в Сибирь «государственных преступников. Действительно, Толстой был близок с некоторыми членами тайных обществ до восстания 14 декабря 1825 г. Стремясь укомплектовать состав ревизии образованными исполнителями, хорошо знающими местный край и владеющими пером, Толстой воспользовался услугами П. А. Муханова, который описал пороги на реке Ангаре и составил проект улучшения плавания по ней. К работе был привлечен и А. В. Веденяпин.
Благодаря умелой организации ревизии и ее продолжительности (она длилась не менее четырех лет) Толстому удалось собрать разнообразный и обширный материал, необходимый ряду ведомств для разработки путей освоения этого богатейшего края, и внести в Комитет


министров ценные предложения о заселении Енисейской губернии казенными крестьянами, переселении крестьян из Восточной Сибири на Камчатку, устройстве Кругобайкальской дороги, реорганизации устройства золотых приисков и др.
Помимо того, ревизор представил Николаю I отчет, изобличающий местную администрацию в бездействии, злоупотреблениях и полной запущенности всех отраслей управления краем. Рупперт был уволен с должности генерал-губернатора, а многие чиновники преданы суду [S3, on. 1, д. 1653, 1654, 1713, 1796; S5, оп. 48, д. 1372].


§аклю1ение
В советское время было принято считать первую половину XIX в. временем застоя, в частности в экономическом развитии России. Приведенный в данной книге материал позволяет утверждать, что такое мнение ошибочно. Это было время настойчивых поисков лучшей организации государственного аппарата и государственной службы. Несомненно, накапливался опыт управления, профессиональные качества чиновничества (особенно в центре) возросли и были вполне сопоставимы с общеевропейскими. Успехи в развитии промышленности и транспорта несомненны. Достигнутый уровень экономического развития страны дал возможность начать подготовку к проведению главной реформы века — отмене крепостного права.
Реформа 1861 г. справедливо считается рубежом между феодальным и капиталистическим периодами развития России. Сложившийся к этому времени аппарат государственного управления в целом оказался жизнеспособен и в новых условиях. Лишь в результате революции 1905 г. была создана Государственная дума — одна из палат российского парламента; другой его палатой стал Государственный совет. Тогда же были образованы такие новые ведомства, как Министерство торговли и промышленности и Министерство земледелия. Система государственной службы изменилась мало.
Нет смысла сравнивать достоинства и недостатки прежней и нынешней организации управления страной, поскольку коренным образом изменились политические, социальные, экономические, технические условия жизни. Однако, как и прежде, среди многих факторов, от которых зависит эффективность управления страной, решающее значение имеет нравственный и культурный уровень как самих руководителей государства, так и народонаселения вообще, уровень, обусловленный длительным историческим опытом нации.
Следует иметь в виду, что со времени установления советской власти и вплоть до начала 1990-х гг. изучение истории органов государственного управления дореволюционной России было затруднено цензурными условиями. Требовалась безусловно критическая (проще говоря, отрицательная) оценка как политики властей в целом, так и деятельности отдельных правительственных учреждений и их руководителей. В этих условиях организационное устройство министерств
- 44? -


и других ведомств царского правительства считалось не заслуживающим серьезного внимания историков...
Фактически лишь в последнее десятилетие началось серьезное и кропотливое изучение огромного блока документов и старых печатных источников, связанных с историей становления и функционирования органов управления страной. Эта тема многогранна и разно- планова, и у каждого исследователя свой ключ к ней. Насколько полно и убедительно удалось осветить предмет в нашей книге, — судить читателю.


Auiwfyamyfa и источники
Исследования и публикации
1. Аксаков И. С. Исследования о торговле на украинских ярмарках. СПб., 1858.
2. Архив Государственного совета. Совет в царствование императора Александра I (1801—1810): В 3 т. СПб., 1878.
3. Безобразов В. П. О некоторых явлениях денежного обращения в России в связи с промышленностью, торговлей и кредитом. М., 1863.
4. Блинов Н. А. Сенаторские ревизии // Журнал Министерства юстиции. 1913. Апр. — июль.
5. Бумаги Комитета, учрежденного высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 года // Сб. Императорского русского исторического общества. СПб., 1894. Т. 90.
6. [Валуев П. А.] Дневник П. А. Валуева — министра внутренних дел. М., 1961. Т. 2.
7. Варадинов Н. История Министерства внутренних дел: В 3 ч. СПб., 1858—1862.
8. Вигелъ Ф. Ф. Записки. М., 2000.
9. Выскочков Л. В. Император Николай I: человек и государь. СПб., 2001.
10. Гакстгаузен А. Исследование внутренних отношений народной жизни и в особенности сельских учреждений России. М., 1870.
11. Гинс Г. К., Шафранов П. А. Сельскохозяйственное ведомство за семьдесят пять лет его деятельности. 1837—1912. Пг., 1914.
12. Государственная канцелярия. 1810—1910. СПб., 1910.
13. Государственный контроль. 1811—1911. СПб., 1912.
14. Государственный совет. 1801—1901. СПб., 1901.
15. Даневский П. Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859.
16. Двухсотлетие Кабинета его императорского величества. 1704—1904. СПб., 1911.
17. [Дельвиг А. И.] Полвека русской жизни: Воспоминания А. И. Дельвига: В 4 т. М., 1912—1913.
18. [Дмитриев И. И,] Воспоминания И. И. Дмитриева // Дмитриев И. И. Соч.: В 2 т. СПб., 1895.
19. Дружинин Н. М. Государственные крестьяне и реформа П. Д. Киселева. Т. 1. М.; Л., 1946.
20. Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1887.
~ 449 ~


21. Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. (Первая половина XIX века). М., 1981.
22. Ерошкин Н. П, Министерства России первой половины XIX в. М., 1980.
23. Журналы Комитета, учрежденного высочайшим рескриптом в декабре 1826 года // Сб. Императорского русского исторического общества. СПб., 1891. Т. 74. С. 173—346.
24. Зайончковский П, А, Правительственный аппарат самодержавной России первой половины XIX в. М., 1978.
25. Исторический обзор деятельности Комитета министров: В 5 т. / Сост. С. М. Середонин. СПб., 1902.
26. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802—1902. СПб., 1902.
27. Исторический очерк правительственных мероприятий по устройству центрального управления Министерства путей сообщения. СПб., 1894.
28. Исторический очерк учреждений по горной части. СПб., 1910.
29. Историческое обозрение пятидесятилетней деятельности Министерства государственных имуществ: 1837—1887: В 5 ч. СПб., 1888. Ч. 4.
30. История Правительствующего Сената за двести лет. 1711—1911: В 5 т. СПб., 1911.
31. История уделов за столетие их существования: В 2 т. СПб., 1902.
32. Канкрин Е. Ф. Экономия человеческих обществ и финансовый строй. Париж, 1844 (на нем. яз.; в рус. переводе напечатана в 1850-х гг. в нескольких томах журнала «Библиотека для чтения»).
33. Карамзин Н. М. О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях // Русский архив. 1870. Т. 2.
34. Корф М. А. Записки // Русская старина. 1899. Т. 100.
35. Краткий исторический очерк развития и деятельности ведомства путей сообщения за сто лет его существования. 1798—1898. СПб., 1898.
36. Краткий очерк деятельности II отделения Собственной его императорского величества канцелярии. СПб., 1876.
37. Куломзин А. Н., Рейтерн-Нолъкен В. Г. М. X. Рейтерн: Биографический очерк. С приложениями из посмертных записок М. X. Рейтерна. СПб., 1910.
38. Лодыженский К История русского таможенного тарифа. СПб., 1886.
39. Лоранский А. М. Краткий исторический очерк административных учреждений горного ведомства в России. 1700—1900. СПб., 1900.
40. Майков П. М. Второе отделение Собственной его императорского величества канцелярии. СПб., 1906.
41. Маркс К, Энгельс Ф. Соч. М., 1955. Т. 4.
42. Министерство внутренних дел. 1802—1902. СПб., 1902.
43. Министерство финансов. 1802—1902: В 2 ч. СПб., 1902. Ч. 1.
44. Министерство юстиции за сто лет. 1802—1902: Исторический очерк. СПб., 1902.
45. Наша железнодорожная политика по документам Комитета министров: Исторический очерк: В 2 т. / Сост. Н. А. Кислинский. СПб., 1902. Т. 1.
~ 430 ~


46. Нисселович Л, Н. История заводско-фабричного законодательства: В 2 ч. СПб., 1884.
47. Общий обзор главных отраслей горной и горнозаводской промышленности. Пг., 1915.
48. Отчет министра внутренних дел за 1803 г. СПб., 1804.
49. Очерк мануфактурно-промышленных сил европейской России. Некоторые вопросы изучения. СПб., 1853.
50. [Половцов А. А.] Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. В 2 т. М., 1966.
51. Предтеченский А. В. История основания Мануфактурного совета // Известия АН СССР. Л., 1932, VII сер., № 5.
52. Пушкин А. С. Соч.: В 12 т. М., 1988. Т. 5.
53. Рудченко И, Я. Исторический очерк обложения торговли и промыслов в России. СПб., 1893.
54. Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. 1802—1900: В 18 т. СПб., 1901.
55. Селезнев И. Я. Пятидесятилетие IV Отделения Собственной его императорского величества канцелярии. 1828—1878. СПб., 1878.
56. Современник. 1847. Т. 5. Отд. IV. С. 1.
57. Сперанский М. М. Проекты и записки. М.; Л., 1961.
58. Стоюнин В. Я. Консерваторы сороковых годов // Исторический вестник. 1882. Т. 7.
59. Строев В. Н. Столетие Собственной его императорского величества канцелярии. СПб., 1912.
60. Судейкин В. Т. Александр Максимович Княжевич // Русская старина. 1892. Т. 76. С. 413.
61. Судьбы России: Доклады и записки государственных деятелей императорам о проблемах экономического развития страны (вторая половина XIX в.). СПб., 1999.
62. Тенгоборский Л. В. Очерки производительных сил России. М., 1857.
63. Труды Комиссии, учрежденной для пересмотра уставов фабричного и ремесленного: В 5 ч. СПб., 1863—1865.
64. Туган-Барановский М. И. Русская фабрика в ее прошлом и настоящем. Л., 1926.
65. Шепелёв Л, Е. Е. Ф. Канкрин и торгово-промышленная политика финансового ведомства (1823—1844 гг.) // Английская набережная, 4. Ежегодник. СПб., 2001.
66. Шепелёв Л. Е. К истории горной службы в дореволюционной России // Из истории горно-геологической службы России: Сб. статей. СПб., 2000.
67. Шепелёв Л, Е. Торгово-промышленная политика царизма в середине XIX в. // Английская набережная, 4. Ежегодник. СПб., 2004.
68. Шепелёв Л. Е. Торгово-промышленные ведомства России в первой четверти XIX в. // Английская набережная, 4. Ежегодник. СПб., 2000.
69. Шильдер Н. К. Император Александр Первый. Его жизнь и царствование: В 4 т. СПб., 1904—1905.
~ ~


70. Шильдер Н. К. Император Николай Первый. Его жизнь и царствование: В 2 т. СПб., 1903.
71. Щеглов В. Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности: В 2 т. Ярославль, 1892—1895.
Законодательные источники
72. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое: В 45 т. СПб., 1830.
73. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе: В 55 т. СПб., 1830—1884.
Архивные материалы
Российский государственный исторический архив (Санкт-Петербург):
74. Ф. 18 — Департамент мануфактуры и внутренней торговли Министерства финансов.
75. Ф. 40 — Всеподданнейшие доклады по части торговли и промышленности.
76. Ф. 47 — Комиссия по пересмотру Горного устава.
77. Ф. 560 — Общая канцелярия министра финансов.
78. Ф. 758 — Опекунский совет ведомства учреждений имп. Марии Федоровны.
79. Ф. 1148 — Финансовая комиссия Государственного совета.
80. Ф. 1152 — Департамент экономии Государственного совета.
81. Ф. 1250 — Дела и бумаги председателей и членов Государственного совета (коллекция).
82. Ф. 1261 — Второе отделение Собственной его величества канцелярии.
83. Ф. 1263 — Комитет министров.
84. Ф. 1287 — Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.
85. Ф. 1405 — Министерство юстиции.


УкаЗашлъ имен
Адлерберг В. Ф. 108
Аксаков И. С. 263, 449
Александр I, российский император 3—6, 9—13, 19, 24, 27, 29, 30, 33, 40—42, 44, 45, 47—50, 55— 57, 59, 60, 68, 72, 74—78, 83, 85, 100—102, 104, 106, 110, 115, 116, 150, 172, 173, 175, 196—198, 200, 201, 207, 208, 211, 218, 219, 222, 224, 227, 228, 232, 256, 257, 260, 261, 267, 315, 316, 365, 366, 373, 380, 386, 387, 394, 397, 399, 400, 404, 417—419, 425, 428, 429, 439, 449, 451
Александр II, российский император 101, 266, 315, 318—322, 324, 325, 327, 333, 345, 351, 382
Александр III, российский император 112
Александр Николаевич, великий князь см. Александр II
Александр Павлович, великий князь см. Александр I
Александр Ярославич (Невский), великий князь Владимирский 9
Александра Николаевна, великая княжна 101
Александра Федоровна, российская императрица 101, 107
Алексей Михайлович, русский царь 15, 106
Аракчеев А. А. 57, 58, 104, 105, 257, 260, 411
Аршеневский И. Я. 220, 221, 230, 231
Базен, инженер 404, 405
Балашов А. Д. 108, 113, 173, 174, 250, 251
Балугьянский М. А. 105, 106, 114, 122, 123, 128—131, 175, 176, 178, 180
Барклай-де-Толли М. Б. 265
Беггров К. П. 156
Безбородко А. А. 39, 257, 425, 439
Безобразов В. П. 351, 362, 449
Беклешов А. А. 18
Бенкендорф А. X. 305
Бетанкур А. А. 405, 407, 408
Бибиков Д. Г. 233, 274
Блинов Н. А. 449
Блудов Д. Н.109, 111, 113, 187, 233, 306, 322, 343, 431, 443
Богаевский, секретарь Сената 437
Боровиковский В. Л. 48, 385
Брок П. Ф. 318—321, 326, 330, 332, 333, 351
Брюллов К. П. 427
Валуев П. А. 320, 321, 449
Варадинов Н. 449
Варнек А. Г. 250
Васильев А. И. 20, 28, 256—259, 364—367, 369
Васильева (урожд. Урусова) В. С. 256
Васильчиков И. В. 109—111
Вебер М. 308
Вегер С. фон 102
Веденяпин А. В. 445
Веретенников П. 313
Вигель Ф. Ф. 449
Виноградов Е. 28
Волков, фабрикант 293
Волконский П. М. 108
Воронцов А. Р. 19, 25, 29
Воронцов С. Р. 257, 258
— ~


Вронченко Ф. П. 268, 274, 295, 315—318, 320, 328—330, 333
Вуаль Ж.-Л. 10
Выскочков Л. В. 449
Вюртембергский А., герцог 406, 408
Вяземский А. А. 256, 258
Вязмитинов С. К. 251, 252
Гагарин П. П. 187
Гагемейстер Ю. А. 326—328, 335, 337, 348—351, 360, 361, 414, 415
Гакстгаузен А. 245, 449
Галактионов С. Ф. 140
Гарелин Я. 242
Гаррисон, механик 361
Гежелинский Ф. Ф. 147—149
Герстнер Ф. А. фон 411
Герцен А. И. 445
Гёте И.-В. 218
Гинс Г. К. 449
Голицын А. Н. 109, 110, 232, 427— 429
Головкин Ю. А. 200
Голубцов Ф. А. 28, 258—260, 369
Голыптейн-Ольденбургский Г. см.
Ольденбургский Г.
Гомер 82
Градовский А. Д. 30
Греч Н. Н. 274
Гумбольдт А. 379
Гурьев А. Д. 261, 325
Гурьев Д. А. 28, 48, 85, 91, 100, 110, 114, 116—119, 122, 173, 229, 234, 259—263, 316, 369, 385, 386
Гурьев Н. Д. 261
Дамам-Демартре М.-Ф. 249
Даневский П. Н. 449
Дашков Д. В. 111, 152, 175, 184, 441—444
Дашкова Е. Р. 217
Деволлан Ф. П. 406, 407
Дельвиг А. И. 404, 413, 449
Державин Г. Р. 19, 27, 111, 257, 429, 436
Дестрем, инженер 404, 405
Дибич-Забалканский И. И. 109, 110, 112, 387
Дмитриев И. И. 27, 30, 436—438, 449
Доу Дж. 110—112, 410
Дружинин Н. М. 449
Дружинин Я. А. 274
Евреинов В. А. 449
Екатерина II Великая, российская императрица 3, 4, 9, 10, 14, 17, 72, 74, 88, 112, 130, 131, 256, 276, 427, 431, 439
Екатерина Павловна, великая княжна 399
Елизавета Алексеевна, российская императрица 10
Елизавета Петровна, российская императрица 259
Ерошкин Н. П. 450
Жеребцов Н. А. 321, 322
Жуков, купец 240, 241
Жуков, фабрикант 313, 314
Жуковский В. А. 266
Журов Ф. 358
Завадовский П. В. 13—15, 18, 19, 21, 28, 257, 417, 426
Зайончковский П. А. 450
Закревский А. А. 233, 246, 431
Зарянко С. К. 105
Зимин, купец 241
Зубилин А. 438
Зубов В. А. 19
Иванов И. 94
Кайсаров Я. А. 274
Канапль, фабрикант 244
Канкрин Е. Ф. 236—239, 263—278, 280—290, 292, 295, 296, 298, 300—302, 306—308, 311—317, 320, 347, 373—379, 381, 388, 394, 395, 450, 451
Канкрин Ф.-Л. (Ф. И.) 264


Канкрина (урожд. Муравьева) Е. 3. 265, 267
Карамзин Н. М. 82, 450
Карнеев Е. В. 377, 378, 388
Катков М. Н. 327
Киселев П. Д. 386—389, 393, 395
Кислинский Н. А. 450
Клейнмихель П. А. 411
Клингер Ф. И. 425
Кноп Л. Г. 242
Княжевич А. М. 274, 326, 345, 451
Ковалевский Е. П. 378
Козодавлев О. П. 217—219, 221, 225, 227, 229—232, 234, 251
Козодавлева (урожд. Голицына) А. П. 217
Константин Николаевич, великий князь 101, 321, 326, 382
Константин Павлович, великий князь 9, 101, 102, 147, 188, 418, 428
Корф М. А. 105, 147, 218, 267, 305, 450
Кочубей В. П. 4, 24, 28, 30, 33, 34, 37, 39—41, 55, 60, 68, 70, 71, 74, 84—86, 88, 90, 91, 100, 108, 109, 112, 114, 147, 151, 172, 173, 190, 191, 203, 207, 208, 211, 214, 216, 233, 257, 259, 260, 397, 427
Крамаренков, обер-секретарь Сената 437
Крафт Н. О. 412
Крузенштерн И. Ф. 200
Крюгер Ф. 264
Куломзин А. Н. 450
Куракин А. Б. 19, 28, 41, 216, 217, 222, 223, 225, 384—386
Кутузов М. И. 265
Кюстин А. де 102, 192
Лагарп Ф. Ц. 4, 10, 25, 30, 59
Ланской В. С. 233, 441
Ланской С. С. 187, 345
Лёвшин А. И. 392
Ливен К. А. 431
Ливен Ш. К. 431
Лобанов-Ростовский Д. И. 440, 441
Лодыженский К. 450
Лопухин П. В. 18, 27, 47, 48, 57, 104, 436
Лопухина А. П. 47
Лоранский А. М. 450
Любецкий К. 284
Майков П. М. 450
Мальцов С. И. 361
Мантейфель, тайный советник 425
Манухин, фабрикант 308
Мария Николаевна, великая княжна 101
Мария Федоровна, российская императрица 418
Маркс К. 450
Мартынов А. Е. 395
Марченко, государственный секретарь 147, 148
Матэ В. В. 441
Мейендорф А. К. 294, 310, 312
Мейендорфы 405
Мелихов В. И. 382
Мельников П. П. 412, 416
Милорадович М. А. 386
Милютин Д. А. 382
Михаил Николаевич, великий князь 101
Михаил Павлович, великий князь 9 Монтескье Ш. 437
Муравьев М. Н. 417, 418, 425
Муравьев Н. Н. 28, 104, 105
Муханов П. А. 445
Мюнстер А. 123
Наполеон I Бонапарт, французский император 12, 42, 101, 110, 201, 227, 251, 280, 386, 399, 404
Нессельроде К. В. 261, 387
Нессельроде (урожд. Гурьева) М. Д. 261
Николай I, российский император 3, 5, 6, 9, 101—109, 111, 115, 116, 133, 139, 141, 144, 146, 161, 172, 175, 180, 185, 187, 189, 191, 192, 206, 240, 246, 266, 267, 280, 282,


284—288, 290, 295, 296, 300, 302, 303, 306, 312, 316, 317, 320, 328, 330—333, 360, 361, 376—378, 383, 384, 387, 388, 394, 411—413, 429, 431, 433, 445, 446, 449, 452 Николай Николаевич, великий князь
101
Николай Павлович, великий князь см. Николай I
Нисселович Л. Н. 227, 235, 451 Новосильцев Н. Н. 24, 25, 29, 260,
315, 316, 425
Оленин А. Н. 25, 48, 49
Ольга Николаевна, великая княжна 101
Ольденбургский Г., герцог 201, 398—400, 406
Орлов А. Ф. 328
Остерман И. А. 264, 265
Павел I, российский император 3, 4, 9, 10, 14, 46, 47, 57, 89, 101, 163, 197, 227, 256, 257, 363, 378, 431
Павел Петрович, великий князь см.
Павел I
Панин В. Н. 444, 445
Панин Н. И. 444
Пастухов, купец 244
Патерсен Б. 20, 43, 80, 275
Пашков В. А. 191, 374
Перекусихина М. С. 427
Перовский Л. А. 233
Перро Ф. 29
Петр I Великий, российский император 3, 15, 19, 26, 31, 92, 95, 131, 412
Платон, митрополит Московский 10, 11
Полиевктов М. 218
Половцов А. А. 112, 451
Попов, коммерции советник 328, 329
Потемкин Г. А. 47, 260
Потоцкий, тайный советник 425 Потье, инженер 404, 405 Предтеченский А. В. 451
Прянишников, статский советник 14
Пугачев Е. И. 3
Пушкин А. С. 240, 451
Разумовский А. К. 28, 274, 426, 427
Резанов Н. П. 200
Рейтерн М. X. 450
Рейтерн-Нолькен В. Г. 450
Репнин Н. В. 438
Ригель, инженер 243
Рудченко И. Я. 451
Румянцев Н. П. 28, 46, 195—197, 200, 201, 397—400
Румянцев-Задунайский П. А. 14, 46, 74, 264
Рупперт В. Я. 445, 446
Руссо Ж.-Ж. 118
Салтыков И. А. 47
Салтыков Н. В. 260
Салтыков Н. И. 46, 47, 55—58, 110
Сверчков А. В. 261
Сверчкова (урожд. Гурьева) Е. Д. 261
Селезнев И. Я. 451
Середонин С. М. 56, 84, 146, 149, 429, 450
Сиверс Я. Е. 399
Скавронский П. М. 259, 260
Скотников Е. О. 46
Смит А. 195—197, 201, 231
Соймонов В. Ю. 373
Соколов П. Ф. 399
Сперанский М. М. 41—45, 48, 49, 74, 78, 105, 106, 109, 111, 113—117, 123, 151, 152, 163, 166, 173, 180, 184, 185, 212, 227, 228, 260, 261, 266, 316, 384, 425, 441, 451
Стоюнин В. Я. 451
Строганов А. Г. 405
Строганов А. С. 233
Строганов П. А. 24, 26, 28, 260
Строганов С. Г. 405
Строганов, флигель-адъютант 147, 148
Строев В. Н. 451
Судейкин В. Т. 451
— 4§6 —


Танеев А. С. 105
Татищев А. И. 84
Тенгоборский Л. В. 242, 325, 330,
333, 335, 451
Толстой И. Н. 445
Толстой П. А. 109, 110
Толь К. Ф. 409, 410, 412
Трощинский Д. П. 13, 21, 438, 439
Туган-Барановский М. И. 237—239,
245, 356, 357, 451
Тюмлинг Л. 127
Уайненс, механик 361
Уваров С. С. 274, 431—433
Уткин Н. И. 49, 418, 432
Ухтомский А. Г. 47
Фабр, инженер 404
Феокрит 82
Хованские, князья 220
Чапурин, купец 244
Чарторыйский (Чарторижский) А. А.
24, 27, 260, 425
Чевкин К. В. 378, 379, 411
Чижов Ф. В. 322
Шабельский 405
Шафранов П. А. 449
Шепелёв Л. Е. 451
Шереметевы 244
Шильдер Н. К. 6, 105, 451, 452
Шишков А. С. 429—431
Шлёцер А.-Л. 426
Шмидт П. П. 411
Штакельберг А. Ф. 345
Штиглиц, фабрикант 293
Щеглов В. Г. 452
Щербатов Н. Г. 245
Щукин С. С. 14, 24
Энгельс Ф. 315, 450
Эстеррейх О. 429
Юстий 437
Языков Д. С. 274


Оглавление
Предисловие 3
Часть I
Формирование министерской системы
Глава 1. Александр I и начало реформ аппарата государственного управления (1801—1825) 9
Непременный совет 12
Комиссия составления законов 13
Реорганизация Сената 19
Учреждение министерств (1802) 23
Записки В. П. Кочубея о развитии министерской системы (1803, 1806 и 1814 гг.) 30
М. М. Сперанский и его проекты преобразования органов управления 41
Образование Государственного совета (1810) 45
Министерская реформа (1810—1811) 49
Реорганизация Комитета министров (1812) 53
Проблема делопроизводства 58
Вопросы губернского управления 65
Организация государственной службы 74
Критика реформ В. П. Кочубеем и Д. А. Гурьевым 85
Глава 2. Николай I и попытки реформирования системы государственного управления (1825—1855) 101
Начало преобразований 103


Учреждение «Комитета 6 декабря 1826 г.» и организация его работы 108
Представленные в «Комитет 6 декабря 1826 г.» проекты реформирования органов государственной власти и управления 115
Проекты реорганизации центральных органов государственного управления, подготовленные «Комитетом 6 декабря 1826 г.» 132
Проекты реорганизации губернского управления 172
Попытки совершенствования гражданской службы 184
Часть II
Министерства и их деятельность в первой половине XIX в.
Глава 1. Министерство коммерции 195
Глава 2. Министерство внутренних дел 203
Задачи и структура ведомства 203
Земледелие или промышленность (1802—1807)? 212
Приоритет промышленности (1807—1819) 216
Проблемы суконного производства 222
Таможенная политика 227
Реорганизация ведомства (1819) 232
Сельская кустарная промышленность 234
Рабочий вопрос 244
Глава 3. Министерство полиции 247
Глава 4. Министерство финансов 253
Функции и структура ведомства в 1802—1823 гг 253
Первые министры финансов 256
Е. Ф. Канкрин и его ведомство в 1823—1844 гг 264
Проблемы внутренней и внешней экономической политики 280


Акционерное учредительство 301
Фабрика и рабочие 309
Финансовая политика в 1840—1850-е гг. Министры Ф. П. Вронченко и П. Ф. Брок 315
Таможенная политика и проблемы внешней торговли 328
Правовые и финансовые условия коммерческой деятельности 339
Особенности и итоги развития отечественной промышленности 353
Глава 5. Горное ведомство 363
Берг-коллегия (1797—1807) 363
Департамент горных и соляных дел, его структура и функции 368
Реорганизации ведомства в 1824—1827 гг 374
Создание Корпуса горных инженеров (1834) 377
Меры по развитию горной промышленности 380
Глава 6. Министерство государственных имуществ 383
Предыстория ведомства 383
Образование министерства, его функции и структура 389
Лесной департамент 394
Глава 7. Ведомство путей сообщения 397
Реорганизация управления водяными и сухопутными коммуникациями (1809) 397
Корпус инженеров путей сообщения 401
Развитие водных путей сообщения 406
Расширение функций ведомства 409
Начало железнодорожного строительства 411
Глава 8. Министерство народного просвещения 417
Первое в Европе 417
Образование и чины 425


Глава 9. Министерство юстиции 435
Задачи и структура ведомства 435
Модернизация сенатского делопроизводства 439
Судейский корпус в начале николаевского царствования 440
Сенаторские ревизии 444
Заключение 447
Литература и источники 449
Указатель имен 453


Шепелёв Л. Е.
Ш48 Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и Николая I. — Санкт-Петербург: «Искусство—СПБ», 2007. — 461 с., ил.
ISBN 978-5-210-01519-8
Книга представляет собой солидное документальное исследование государственного устройства и экономической политики России в первой половине XIX в. Автором привлечен богатейший архивный и публицистический материал, подробно освещающий тему. Очерчен широкий круг проблем, с которыми сталкивалось руководство страны при создании и реформировании аппарата власти. Показана деятельность существовавших в тот период министерств; приведены биографические справки о лицах, возглавлявших эти ведомства. Впервые вводятся в научный оборот проекты крупных теоретиков-реформаторов государственного управления — М. М. Сперанского, П. В. Завадовского, Д. А. Гурьева, В. П. Кочубея и др.
Иллюстративный ряд составляют портреты упоминаемых исторических лиц, гравюры, передающие атмосферу эпохи.
Издание адресовано как специалистам (историкам, правоведам, экономистам), так и широкому кругу читателей.
УДК 94(47)
ББК 63.3(2)47
Научное издание
Леонид Ефимович Шепелёв
Аппарат власти в России.
Эпоха Александра I и Николая I
Редактор О. Н. Нечипуренко Компьютерная верстка С. Л. Пилипенко Корректор Л. Н. Борисова
Подписано в печать 25.10.07. Формат 70 х 100 1/1б. Бумага офсетная. Гарнитура School.
Печать офсетная. Усл. печ. л. 37,70. Усл. кр.-отт. 38,68. Уч.-изд. л. 29,77. Тираж 3000 экз. Заказ № 4901.
Издательство «Искусство—СПБ».
191014, Санкт-Петербург, Саперный пер., 10, оф. 8. Отпечатано по технологии CtP в ОАО «Печатный двор» им. А. М. Горького.
197110,Санкт-Петербург, Чкаловский пр., 15


Издательство «Искусство—СПБ» предлагает приобрести (оптом, в розницу, через систему «Книга — почтой») следующие издания:
Ю. М. Лев. Крылья над Петербургом.
(527 с., цв. ил. ISBN 978-5-210-01489-4)
Автор посвятил свое исследование лишь одному декоративному мотиву в убранстве Северной столицы — крыльям. Их изобилие в Петербурге оказалось впечатляющим, о чем свидетельствуют 600 с лишним цветных иллюстраций, представленных в книге. Это крылья ангелов и античных богинь, грифонов и драконов, геральдических и обыкновенных орлов, птиц самых разных пород, летучих мышей, насекомых и даже фантастических существ. Текст содержит множество любопытных и малоизвестных сведений о создателях, владельцах и обитателях строений, украшенных крыльями, о судьбах самих архитектурных памятников. Важным дополнением к основному тексту является справочный аппарат: маршрутный указатель, указатель имен, список литературы по теме.
Гречук Н. В. Петербург: секунды истории.
(552 с., ил. ISBN 978-5-210-01577-8)
В основе книги-альбома фотографии знаменитого Карла Буллы и его современников. В очерках, сопровождающих фотографии, автор показывает не парадный Петербург с его дворцами, соборами, европейской архитектурой, а Петербург в его повседневной, будничной, иногда и праздничной жизни, и делает это с хроникальной точностью и подробностью. Представленные фотографии запечатлели многогранный быт столицы XIX — начала XX в. В книге приводится множество любопытных и неизвестных широкому читателю фактов о «малой истории» нашего города.
А. С. Пушкин. Документы к биографии. 1799—1829 / Сост. В. П. Старк.
(943 с. ISBN 978-5-210-01594-5)
Впервые наиболее полно представлен свод документов, касающихся жизни и творчества А. С. Пушкина за период 1799—1829 гг.; от документов, свидетельствующих о рождении поэта и происхождении рода Пушкиных, до документов конца 1829 г., когда в переписке с III Отделением обозначается новый кризис во взаимоотношениях Александра Сергеевича с властями.
Издание подготовлено коллективом сотрудников Института русский литературы (Пушкинского Дома) и насчитывает 573 текста, сверенных с оригиналами, хранящимися как в фондах Пушкинского Дома, так и различных архивах Москвы и Петербурга. Каждый документ атрибутирован, прокомментирован, часть документов публикуется в первый раз.


М. А. Климкова. «Край отеческий...».
История усадьбы Боратынских.
(623 с., ил. ISBN 5-210-01592-0)
В книге подробно исследована история усадьбы дворян Боратынских в Тамбовском крае. Публикуются материалы о судьбах трех поколений ее владельцев и обитателей. Впервые вводится в научный оборот более пятисот архивных источников — писем, документов, воспоминаний. В качестве иллюстраций к тексту использованы произведения искусства и фотографии, являвшиеся достоянием Боратынских, а ныне хранящиеся в музейных и частных собраниях.
Е. Ф. Петинова. От академизма к модерну. Русская живопись конца XIX — начала XX века. (Серия «Школа искусства»).
(572 с., ил. ISBN 5-210-01572-6)
Книга продолжает серию научно-популярных изданий, посвященных истории русского искусства. В ней представлены творческие биографии блестящих мастеров «серебряного века» русской культуры — М. А. Врубеля, В. А. Серова, В. М. и А. М. Васнецовых, В. Э. Борисова-Мусатова, Н. К. Рериха, художников объединений «Мир искусства», «Союз русских художников» и др. Об общей историко-культурной атмосфере эпохи, о художественных процессах, происходивших в России и Европе, подробно рассказано во вступительной статье. Текст сопровождается цветными и тоновыми иллюстрациями, дополнен словарем искусствоведческих терминов и списком литературы.
Н. И. Баторевич. Екатерингоф:
История дворцово-паркового ансамбля.
(271 с., ил. ISBN 5-210-01584-Х)
В книге подробно исследована история архитектурно-паркового ансамбля, существующего с петровских времен. Автором задействованы многочисленные архивные и литературномемуарные источники, подобран уникальный иллюстративный материал. Перед читателем последовательно проходят картины из жизни Екатерингофского дворца и парка в разные исторические периоды, предстают люди, так или иначе связанные с этой жемчужиной северной столицы, — зодчие и мастера ландшафтного искусства, коронованные владельцы, именитые завсегдатаи.
Книги можно приобрести в издательстве «Искусство—СПБ» по адресу: 191014 Санкт-Петербург, Саперный пер., 10, офис 8.
Коммерческая служба издательства:
тел.: (812) 275-29-49; факс: (812) 275-46-45
E-mail: iskusstvo-spbl@mail.ru
«Книга — почтой»: ФГУП СПб фирма «Академкнига».
197345 Санкт-Петербург, Петрозаводская ул., д. 7. (812) 235-40-64.
E-mail: ak@akbook.ru