Ю. А. Иванов
ш ми
Возможности
и методы
влияния
ИЗДАТЕЛЬСТВО’НАУКА*

АКАДЕМИЯ НАУК СССР
ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКЕ!
И КАНАДЫ
Ю. А. Иванов
Ш виш
Возможности
и методы влияния
(1970—1980 гг.)
в
ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА» МОСКВА 1982

В монографии определяется место высшего законодательно -
го органа США среди других органов государственной власти,
участвующих в выработке внешнеполитического курса, анали¬
зируются политические факторы, влияние которых сказывается
на его позициях в этой области, рассматриваются причины значи¬
тельной активизации внешнеполитической деятельности конгресса
в 70-х годах.
ОТВЕТСТВЕННЫЙ РЕДАКТОР
А. А. КОКОШИН
0804000000-271	Ю82 г
И	358—81 кн. 1 © Издательство «Наука», 1982 г.
042(021-82

ВВЕДЕНИЕ
Согласно Конституции США, в основу функциониро¬
вания государственного механизма страны заложены
принципы разделения властей — законодательной, ис¬
полнительной и судебной — и «сдержек и противовесов»:
каждая из властей в своей деятельности зависит от
двух других, и выполнение ряда функций может быть осу¬
ществлено лишь совместно исполнительной и законо¬
дательной властями. Это, в частности, касается и про¬
цесса выработки внешней политики США. В этом слож¬
ном механизме один из его компонентов — судебная
власть — практически не участвует в определении внеш¬
неполитического курса страны, и, если говорить о ее
влиянии в этой сфере, оно ограничивается лишь некоторы¬
ми решениями Верховного суда, формулирующими гра¬
ницы конституционных полномочий исполнительной и
законодательной властей. Внешняя политика США фор¬
мируется в результате взаимодействия исполнитель¬
ной власти в лице президента и подчиненной
ему федеральной бюрократии, с одной стороны, и за¬
конодательной власти — конгресса — с другой.
В области внешней политики для взаимоот¬
ношений президента с конгрессом характерно преж¬
де всего сотрудничество, без которого функцио¬
нирование механизма разделения властей было бы не¬
возможным. В основе этого сотрудничества лежит тот
факт, что и исполнительная, и законодательная
власть — это составные части одного и того же госу¬
дарственного механизма, утверждающего господство
правящего класса — буржуазии, и объединяет их общ¬
ность классовой позиции. Тем не менее между пре¬
зидентом и конгрессом подчас возникают противоре¬
чия и происходят столкновения по тем или иным вопросам
внешней политики. Борьба вокруг этих проблем идет и
внутри самого конгресса, где представлены почти все
политические течения класса буржуазии — от край¬
них консерваторов до либералов. Причина таких кол¬
3

лизий— существующие внутри общей позиции доволь¬
но широкие расхождения в подходе к конкретным
проблемам или даже к некоторым концепциям внеш¬
ней политики между различными группами монополисти¬
ческого капитала, различными слоями буржуазии и
отражающими их настроения различными политичес-
дшми группировками в США.
В 70-х годах внутри правящего класса США раз¬
вернулась острая борьба между теми, кто выступал
за пересмотр американской внешней политики, за ее
приспособление к изменившимся реальностям между¬
народной обстановки, и теми, кто противился
процессу разрядки. В борьбу по этим кардинальным
вопросам были вовлечены многие группировки буржуа¬
зии, преследовавшие различные цели, политические дея¬
тели и средства массовой информации. Одно из своих
выражений эта борьба нашла и в более активном,
чем прежде, вмешательстве конгресса во внешнеполи¬
тическую область.
И в процессе сотрудничества между исполни¬
тельной и законодательной властью, и тогда, когда между
ними возникают конфликты, конгресс в пределах своих
конституционных полномочий и политических возможнос¬
тей в определенной степени воздействует на внеш¬
неполитический курс и действия США на международ¬
ной арене.	—
В течение последнего десятилетия конгресс замет¬
но активизировал свое участие в выработке внешней
политики США. Он предпринимал попытки самоутвер¬
диться, отстоять от покушений со стороны президент¬
ской власти прерогативы, предоставленные ему конститу¬
цией, и расширить свое влияние на формирование внеш¬
ней политики страны. Он укреплял свои позиции, а пре¬
зидентская власть' вынуждена была в какой-то мере
Отступать, оказывая при этом конгрессу противо¬
действие п стремясь сохранить свои полномочия в
прежнем объеме. Действие этих тенденций было характер¬
но для взаимоотношений Белого дома и Капитолия как при
президентах-республиканцах Никсоне и Форде, так и
после прихода к власти администрации демократов во
главе с Картером.
Выступая 24 февраля 1978 г. на заседании
Президиума Верховного Совета СССР, Генеральный сек¬
ретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного
4

Совета СССР Л. И. Брежнев подчеркнул необхо¬
димость приложить новые усилия для придания совет¬
ско-американским отношениям динамизма и более
конструктивного характера и в этой связи сказал:
«В этом деле, разумеется, свою роль могли бы сыг¬
рать Верховный Совет СССР и конгресс США»1.
В какой мере конгресс способен сыграть такую роль,
каковы его возможности внести свой вклад в дело раз¬
вития советско-американских отношений или как он
может быть использован противниками разрядки
и помешать позитивному развитию этих отношений, —
все эти вопросы представляют лишь различные аспекты
более общей проблемы о роли конгресса в формиро¬
вании внешней политики США, которой и посвящена
эта работа.

Глава первая
КОНСТИТУЦИОННЫЕ
ПРЕРОГАТИВЫ КОНГРЕССА
В ОБЛАСТИ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ
Закрепленная в Конституции США система «сдержек
и противовесов» предоставляет конгрессу достаточно
эффективный инструментарий, чтобы вынудить испол¬
нительную власть искать с ним сотрудничества и учи¬
тывать его мнение при разработке политики. По едино¬
душному мнению как советских, так и американских
исследователей, возможности конгресса оказывать влия¬
ние на внешнюю политику страны значительно более
ограниченны, чем его воздействие в сфере внутренней
политики, где его роль как главного центра законо¬
творчества трудно переоценить. Тем не менее и в области
внешней политики исполнительная власть не может иг¬
норировать мнение и позицию конгресса, ибо если кон¬
гресс воспротивится, используя доступные ему рычаги
воздействия, само осуществление политики может быть
поставлено под угрозу. В проведении внешней политики
США, пишет американский исследователь X. Г. Гэл-
лахер, ни один президент не смог найти способ избежать
сотрудничества с конгрессом — «конституция связывает
их вместе, а подозрительность разделяет»1. К такому
же выводу приходят как многие американские ученые,
так и деятели, непосредственно принимавшие участие
в формировании американской внешней политики в
последнее время2.
Поскольку и сотрудничество, и соперничество между
президентом и конгрессом по вопросам внешней по¬
литики развиваются в рамках определенных консти¬
туционных норм, отражающих принцип разделения
властей, анализ степени влияния конгресса в этой об¬
ласти целесообразно начать с рассмотрения соответст¬
вующих положений Конституции США. Конечно, как
отмечает советский исследователь А. А. Мишин, гра¬
ницы компетенции трех властей, будучи условно де¬
маркированы конституционным правом, «зависят прежде
всего от соотношения классовых сил в стране, от
6

конкретной политической ситуации»3. И все же поло¬
жения конституции, хоть правящий класс постоянно
перетолковывает их и приспосабливает к своим
сегодняшним потребностям, даже в этом качестве
продолжают, в свою очередь, оказывать определенное
воздействие на развитие конкретных политических
ситуаций. В случаях обострения отношений и прези¬
дент, и конгресс для обоснования своей позиции
ссылаются на конституцию, толкуя ее каждый по-своему.
В американской политической практике ссылки на кон¬
ституцию являются непременным атрибутом любого
крупного политического спора и, по выражению се¬
натора Дж. Джавитса, ее цитируют «каждый раз,
когда нужно оправдать человеческие поступки чем-
нибудь, кроме того, что «это просто удобно»4.
Прежде всего следует отметить, что в тексте Кон¬
ституции США сам термин „внешняя политика“не
только не определяется, но даже ни разу не исполь¬
зуется. Некоторые из внешнеполитических полно¬
мочий конгресса перечислены в ст. I, касающейся
конгресса, в то время как некоторые другие, весьма
важные, как, например, необходимость «совета и
согласия» сената на ратификацию договоров и назначе¬
ний, мы находим лишь в ст. II, определяющей
полномочия президента.
Если оставить в стороне вопрос о внешних эконо¬
мических связях, где конгресс располагает довольно
широкими прерогативами, включая регулирование
«торговли с иностранными государствами», заклю¬
чение займов, установление пошлин и регулирова¬
ние ценности национальной валюты (ст. I, разд. 8,
§ 1, 2, 3, 5), а также' некоторые устаревшие положе¬
ния, такие, например, как положения о выдаче ка¬
перских свидетельств и борьбе с пиратством, кон¬
грессу принадлежат, согласно Конституции США,
следующие прерогативы в области внешней политики.
Он имеет право объявлять войну и создавать и со¬
держать армию и флот; для ратификации договоров
и утверждения важнейших назначений требуются
«совет и согласие» сената; ему принадлежит контроль
над выделением финансовых средств на проведение
внешнеполитических акций, выполнение междуна¬
родных обязательств и ведение военных действий.
Кроме того, для давления на президента по вопро¬
7

сам внешней политики конгресс может использовать
и некоторые другие конституционные полномочия.
Он имеет также возможность оказывать определен¬
ное влияние на исполнительную власть и обществен¬
ное мнение путем принятия резолюций, заявлений
конгрессменов, проведения расследований и слушаний
в комитетах и публикации документов по тем или иным
внешнеполитическим проблемам.
ВОЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ
Конституция США (ст. I, разд. 8, § 11,12,13)
предоставляет конгрессу право «объявлять войну»,
«набирать и содержать армии» и «создавать и со¬
держать флот»6. Однако если конгресс вправе объ¬
явить войну, то президенту как главнокомандующему
армией и флотом принадлежит право вести войну
или отражать внезапное нападение.
Такое разделение полномочий в военной области
между конгрессом и президентом было, по выраже¬
нию американского историка А. Шлезинджера, «по су¬
ти своей нестабильным»6 и, как показали после¬
дующие события, привело к тому, что использование
вооруженных сил США для достижения их внешне¬
политических целей стало фактически прерогативой
президентской власти. За всю историю США до на¬
чала 70-х годов XX в. вооруженные силы Соединен¬
ных Штатов участвовали в конфликтах, число ко¬
торых колеблется, согласно различным подсчетам,
примерно от 150 до 200'. И тем не менее со времени при¬
нятия конституции конгресс лишь 5 раз воспользовался
своим правом объявления войны: во время войны 1812 г.,
войны с Мексикой в 1846—1848 гг., испано-американской
войны 1898 г. и в двух мировых войнах.
В четырех случаях из этих пяти на долю конгрес¬
са оставалось лишь признать фактическое состояние
войны, в которую страна уже вступила под руко¬
водством президента. И лишь однажды, в 1812 г.,
вопрос об объявлении войны Англии мог быть решен
двояко при голосовании в обеих палатах. Однако
господствовавшая тогда в конгрессе группа «ястребов»
с Генри Клеем во главе, стремившихся к захвату Канады
и индейских земель на Западе, была настроена даже
более агрессивно, чем президент Мэдисон, и добилась
объявления войны.
8

Хотя и в XIX в. вооруженные силы США неоднократ¬
но использовались за рубежом по единоличному ре¬
шению президентов, практика применения вооружен¬
ной силы без санкции конгресса получила значитель¬
ное развитие начиная с рубежа нашего столетия, что
явилось отражением общего усиления исполнительной
власти США в эпоху империализма. При этом, когда
вооруженные силы США без объявления войны вме¬
шивались во внутренние дела других государств, по¬
давляли народные и революционные движения и даже
в течение многих лет оккупировали целые страны,
конгресс предпочитал не настаивать на соблюдении
буквы закона, ибо такие действия соответствовали
интересам американского монополистического капитала
и предпринимались для их защиты. Соблюдение
этих интересов и президент, и конгресс ставили выше
соблюдения конституции. Об интервенции империа¬
листических государств Запада, в том числе и США,
против Советской России В. И. Ленин писал: «Ни
одно из этих демократических государств не реши¬
лось и не посмеет по законам своей собственной страны
объявить войну Советской России»8 Однако вопреки
этому закону американские солдаты сражались против
Советской власти и на Дальнем Востоке, и на Севере
нашей страны.
Решительные действия президента Ф. Рузвельта
в канун вступления США во вторую мировую войну
и в ходе ее повлекли за собой еще более расширитель¬
ное толкование права президента как главнокомандую¬
щего использовать вооруженные силы страны за ру¬
бежом без санкции конгресса. В послевоенные годы,
когда ослепление правящих кругов США несбыточной
мечтой о «pax Americana» повергло мир в долгие го¬
ды «холодной войны» и гонки вооружений, в Капи¬
толии вообще перестали оспаривать это право пре¬
зидента (исключение составили лишь несколько рьяных
законников, которые к тому же зачастую руководст¬
вовались лишь узкопартийными соображениями)
В июне 1950 г президент Трумэн, не имея на это
санкции конгресса в какой бы то ни было форме, от¬
дал приказы о посылке в Корею сначала военно-морских
и военно-воздушных сил, а затем и наземных войск, что
на практике означало вступление США в войну. И это
не было вызвано поспешностью или необходимо-
ч

стыо безотлагательных действий — такова была прин¬
ципиальная позиция президента По совету своего го¬
сударственного секретаря Д.. Ачесона он отклонил
даже предложение о принятии конгрессом совмест¬
ной резолюции, одобряющей действия президента,
поскольку считал ее ненужной. Государственный де¬
партамент в распространенном им меморандуме, оправ¬
дывая действия Трумэна, настаивал на том, что «пре¬
зиденту как главнокомандующему вооруженными си¬
лами Соединенных Штатов принадлежит полный
контроль за их использованием»9. Как свидетель¬
ствует Д. Ачесон, Г. Трумэн был настолько убежден
в праве президента единолично начинать войну, что отка¬
зался от принятия конгрессом резолюции одобрения,
чтобы не «создавать прецедента, наносящего ущерб пра¬
ву президента посылать., вооруженные силы на поле
боя»10.
В сенате раздались лишь отдельные голоса
(Р. Тафт, А. Уоткинс, К- Уэрри), которые, одобряя
действия Трумэна, указывали все же на то, что они
предприняты в нарушение конституции. Конгресс
же в целом — и демократы, и республиканцы — ока¬
зал президенту полную поддержку, что, в частности,
проявилось в ходе двух встреч Трумэна с лидерами
конгресса от обеих партий в первые дни войны11
Конгресс настолько безразлично относился к своему
праву решать вопрос об участии в войне, что в эти
решающие дни, 3 июля, обе палаты были распуще¬
ны на каникулы на неделю, и если бы даже президент
действительно стремился получить резолюцию поддерж¬
ки, ему бы пришлось их специально созывать.
В середине 50-х годов в практике конгресса появ¬
ляется новая форма делегирования военных полномочий
президенту путем принятия так называемых регио¬
нальных резолюций поддержки. Первой из них была
резолюция 1955 г. по Тайваню, которая гласила, что
президент «уполномочивается применять воору¬
женные силы Соединенных Штатов так, как он считает
это нужным, для определенной цели обеспечить безо¬
пасность и защитить Формозу... а также предпринимать
и такие меры, которые, по его мнению, потребуют¬
ся...»12. Спустя два года также по требованию
президента Эйзенхауэра конгресс принял резолюцию по
Ближнему Востоку, которая, правда, не содержала прямо¬
ю

го упоминания о передаче полномочий, но. лишь потому,
что сенатский комитет по иностранным делам согла- '
сился с У. Фулбрайтом, который настаивал на том, что
президент и так имеет достаточные полномочия для
того, чтобы применить силу в случае чрезвычайных
обстоятельств. Осенью 1962 г. конгресс одобрил, хотя
администрация Кеннеди на этом и не настаивала, ре¬
золюцию по Кубе, которая не содержала конкретного
положения о передаче полномочий президенту, но
декларировала полную поддержку его политики:
Принятие конгрессом этих резолюций рассматрива¬
лось прежде всего как возможность продемонстриро¬
вать противникам на международной арене готовность
США к решительным действиям. Ни Эйзенхауэр, ни
Кеннеди не считали, что без таких резолюций они не
располагали бы достаточными конституционными полно¬
мочиями, чтобы прибегнуть к применению вооружен¬
ных сил13. Кстати, когда Эйзенхауэр в 1958 г.,
осуществляя вмешательство во внутренние дела Лива¬
на, направил туда подразделения американской мор¬
ской пехоты, он ссылался не на резолюцию конгрес¬
са по Ближнему Востоку, а на свои президентские
полномочия. В заявлениях в ходе карибского кризи¬
са 1962 г. Кеннеди также лишь один раз, и то походя,
упомянул о резолюции конгресса, считая, что его дей¬
ствия никоим образом не выходят за рамки полномо¬
чий президента. Более того, и в самом конгрессе преоб¬
ладало мнение, что, хотя такие резолюции и полезны
как демонстрация поддержки президента, он и без них
располагает достаточными полномочиями, чтобы
прибегнуть к применению силы. Практика принятия
региональных резолюций, которые каждый раз лишь
подтверждали признание за президентом права на
применение по собственному усмотрению силы в меж¬
дународных отношениях, не могла не привести к даль¬
нейшему принижению военных полномочий самого
конгресса.
Особенно ярко это было продемонстрировано в связи
с принятием в августе 1964 г. последней до настоящего
времени региональной резолюции по «поддержанию
международного мира и безопасности в Юго-Восточной
Азии». Еще в мае того же года, планируя значительное
расширение агрессии во Вьетнаме, включая посылку кон¬
11

тингентов наземных войск и бомбардировки территории
ДРВ, администрация Л. Джонсона решила заручиться
поддержкой конгресса, и помощник государственного
секретаря У. Банди подготовил текст будущей резо¬
люции14. Администрация воспользовалась спровоци¬
рованными ею в начале августа инцидентами между
американскими эсминцами и военно-морскими силами
ДРВ, чтобы в обстановке шовинистического угара по¬
лучить от конгресса такую резолюцию, которая полностью
развязала бы руки президенту. Хотя у многих сенато¬
ров вызывало озабоченность предоставление президенту
неограниченных полномочий, а проводивший резолюцию
через сенат У. Фулбрайт признал в ходе дебатов, что
она может быть интерпретирована как уполномочиваю¬
щая президента применять силу вплоть до ведения
войны, резолюция была одобрена в сенате 88 голоса¬
ми против двух и в палате представителей единоглас¬
но. Резолюция провозглашала, что «конгресс одобряет
и поддерживает решимость президента как главно¬
командующего предпринять все необходимые меры для
отражения любого вооруженного нападения на вооружен¬
ные силы Соединенных Штатов и для предотвращения
дальнейшей агрессии»15. Привлекает внимание то, что
в резолюции речь идет не о санкционировании примене¬
ния вооруженных сил, а о поддержке права президента
как главнокомандующего предпринимать все шаги, ко¬
торые он сочтет необходимыми, вплоть до применения
силы. Такова была концепция самого Л. Джонсона, и,
как показало голосование, она пользовалась почти едино¬
душной поддержкой в конгрессе. Президент использовал
эту резолюцию как законодательное оправдание необъ¬
явленной войны во Вьетнаме: уже в начале 1965 г.
он заявил группе конгрессменов: «Вы, джентльмены,
приняли эту резолюцию, и пока резолюция по Тонкин¬
скому заливу остается законом нашей страны, я намерен
ее выполнять»16. Так одна из региональных резолю¬
ций поддержки стала законодательным эквивалентом
объявления войны, но решал вопрос о войне и мире
в данном случае не конгресс, а президент, за которым
подобные резолюции неизменно признавали такое право.
В сущности этими резолюциями конгресс делегировал
президенту предоставленные ему Конституцией США
военные полномочия, что, кстати, конституцией не
предусматривается.
12

Широкая поддержка, которую получил в конгрессе
Л. Джонсон при голосовании резолюции, по-видимому,
подтверждает мысль А. Шлезинджера о том, что на
практике президент в тот момент мог бы получить от
конгресса даже еще более широкие полномочия или,
если бы он это предложил, формальное объявление вой¬
ны17. Но президент не предлагал конгрессу объявлять
войну ДРВ. Осенью 1969 г. в беседе с телевизионным
комментатором У. Кронкайтом, отвечая на вопрос, по¬
чему он этого не сделал, Джонсон утверждал, что он
опасался того, что между ДРВ, СССР и КНР существова
ли секретные договоры и объявление войны автоматичес¬
ки повлекло бы за собой расширение конфликта18.
Таким образом, становится очевидным, что по крайней
мере в то время правящие круги США рассматривали
применение вооруженной силы президентом без санкции
конгресса как одно из специфических орудий в борьбе
против освободительных движений. Другие примеры ис¬
пользования того же метода, но в меньших масштабах —
это вмешательства США в Ливане в 1958 г. и в До¬
миниканской Республике в 1965 г.
По мере того как Соединенные Штаты все глубже
увязали в трясине агрессивной войны против народов
Индокитая, в стране нарастал протест, который нашел
отражение и в конгрессе. В 1969—1973 гг. в обеих палатах
были внесены десятки резолюций и поправок, имевших
целью добиться прекращения войны, вывода американских
войск из Вьетнама или географического ограничения
театра военных действий путем принятия соответствую¬
щего законодательства. Были предложения и о прекра¬
щении огня, и о принятии совместной декларации пре¬
зидента и конгресса относительно вывода войск, и
требования о немедленном выводе войск или выводе к
определенному сроку. Предлагался также запрет на
использование призывников во Вьетнаме или даже пол¬
ная отмена призыва и многие другие меры. Несомнен¬
но, наиболее эффективными могли бы оказаться поправ¬
ки, запрещающие дальнейшее финансирование войны,
которые также неоднократно вносились и которые будут
рассмотрены ниже в связи с полномочиями конгресса
по выделению ассигнований. Но фактом остается то, что
вплоть до вывода американских наземных войск из
Вьетнама конгресс так и не смог, используя законодатель¬
ные меры, добиться прекращения войны
13

До того как американские войска были выведены
из Вьетнама, пределы достигнутого конгрессом в анти¬
военной области отмечены лишь поправками, запре¬
щавшими финансирование наземных операций на тер¬
риториях Лаоса, Таиланда и Камбоджи, и принятой
конгрессом осенью 1971 г. поправкой Мэнсфилда, кото¬
рая призывала президента установить окончательную
дату вывода всех вооруженных сил США из Индокитая
при единственном условии освобождения всех американ¬
ских военнопленных. Законопроект о военных закупках,
содержавший поправку Мэнсфилда, был подписан прези¬
дентом и стал законом. Но, подписывая закон, Р. Никсон
заявил: «Поправка... не имеет обязательной силы и
действия и не отражает моего мнения о том, каким
образом должна быть закончена эта война. Подписание
мною законопроекта, содержащего этот параграф, таким
образом, не изменит политики, которую я проводил и
которую буду продолжать проводить для достижения
этой цели».19 Это резкое заявление Никсона отражало
соотношение сил, существовавшее в то время между
президентом и конгрессом, где большинство законодателей
не поддержало бы применения эффективных мер для
воздействия на военную политику Белого дома.
Опираясь на сторонников продолжения войны в кон¬
грессе, администрации Никсона до 1973 г. удавалось вы¬
холащивать и устранять различные антивоенные поправки
в ходе многоступенчатого рассмотрения в конгрессе. Хотя
настроения против войны нарастали и в палате предста¬
вителей (первая антивоенная поправка была отвергнута
в палате в августе 1971 г. 297 голосами против 108,
а через год такая поправка собрала 178 голосов против
228), тем не менее в течение всех лет агрессии в
Индокитае палата оставалась бастионом сторонников
войны и надежной опорой администрации. Даже те
антивоенные поправки, которые принимал сенат, либо
полностью исключались из законопроектов, либо при¬
обретали совершенно безобидный с точки зрения адми¬
нистрации вид в согласительных комитетах сената и
палаты представителей. Кроме того, следует иметь в
виду, что принципиальная позиция Никсона, считавшего
вмешательство конгресса в ведение войны во Вьетнаме
нарушением его прерогатив как главнокомандующего,
на практике означала, что для принятия любой анти¬
14

военной поправки необходимо было бы большинство
в 2/3 в обеих палатах конгресса, чтобы отвергнуть
президентское вето, которое могло быть, применено к
содержащему ее законопроекту.
И тем не менее пока ^продолжалась агрессия США
во Вьетнаме, антивоенные силы постоянно вносили поправ¬
ки и резолюции об окончании войны даже тогда, когда
практически не было надежды, что они будут одобрены
конгрессом. Среди них было и предложение объявить
войну ДРВ, внесенное весной 1972 г. известным «го¬
лубем», сенатором М. Грейвелом. Он рассчитывал, что
сенат проголосует против и тем самым будет провозгла¬
шена незаконность войны, но сенат огромным большин¬
ством просто отказался рассматривать это предложе¬
ние. Профессор Ф. Раурк сравнивает действия антивоен¬
ных сил в конгрессе в этот период с партизанской
войной, имевшей целью тревожить превосходящие силы
администрации и неизменно держать проблему вьетнам¬
ской войны в центре внимания20. Лишь в 1973 г. кон¬
грессу удалось, используя свою власть над ассигнова¬
ниями, принять поправки, эффективно ограничивавшие
действия американских вооруженных сил в Индокитае,
которые и после подписания Парижских соглашений
продолжали варварские бомбардировки Камбоджи и Лао¬
са. Но к этому времени как общая политическая си¬
туация, так и соотношение сил администрации и конгрес¬
са изменились. Во-первых, наземные вооруженные силы
США были уже выведены из Вьетнама, а следователь¬
но, конгрессмены могли не опасаться обвинений в том,
что они нанесли «удар в спину ребятам», сражающимся
с врагом. Во-вторых, нарастание антивоенного движения
в стране привело к заметному укреплению позиций
противников войны и в конгрессе в результате выборов
1972 г. И в-третьих, позиции администрации Никсона
быстро ослабляло развитие уотергейтского дела, а конг¬
ресс соответственно усиливался.
В начале 70-х годов, когда для антивоенных сил в кон¬
грессе все более очевидной становилась безрезультатность
попыток покончить с войной путем резолюций или попра¬
вок к текущему законодательству и когда даже некоторые
представители центра и консервативного крыла стали
проявлять обеспокоенность тенденцией администрации
Никсона игнорировать мнение конгресса в отношении
ведения войны в Индокитае, в Капитолии возникли проек¬
15

ты ограничить военные полномочия президента специаль¬
ными законодательными мерами. Первый такой законо¬
проект был внесен сенатором Дж. Джавитсом в середине
июля 1970 г. и, по мнению его автора, представлял
собой «логическое завершение» серии антивоенных попра¬
вок21. В августе того же года в палате представи¬
телей К- Заблоки внес проект совместной резолюции
о военных полномочиях, который шел не так далеко,
как предложения Дж. Джавитса, и даже признавал за
президентом право действовать в отдельных случаях
вообще без санкции конгресса.
К тому времени как в марте 1971 г. сенатский комитет
по иностранным делам начал слушания по вопросу о
военных полномочиях, на его рассмотрении находились
законопроект Дж. Джавитса и проект совместной ре¬
золюции по этому же вопросу сенатора Т. Иглтона.
В первые же дни работы комитета подобные законо¬
проекты предложили сенаторы Р. Тафт и Л. Бентсен.
В мае проект совместной резолюции о военных полно¬
мочиях президента внес в сенате Дж. Стеннис, пред¬
седатель комитета по делам вооруженных сил, известный
своими консервативными взглядами и неизменно под¬
держивавший вьетнамскую политику правительства.
Это было знамением времени: за восстановление прав
конгресса выступали теперь не только либеральные про¬
тивники войны в Индокитае, но и влиятельные консер¬
вативные деятели. Осенью 1971 г. предложения Джа¬
витса и Иглтона были сведены в единый законопроект,
который поддержал также и.Стеннис. Весной следующего
года законопроект был одобрен комитетом по иностран¬
ным делам сената. 13 апреля 1972 г. сенат принял
законопроект о военных полномочиях. В августе палата
представителей одобрила свой законопроект на основе
предложения К. Заблоки. Различия между двумя законо¬
проектами были так значительны, что работа согласи¬
тельного комитета закончилась безрезультатно, и с оконча¬
нием работы 92-го конгресса законопроекты были похоро¬
нены.
В начале работы нового, 93-го, конгресса, в январе
1973 г., сенаторы Стеннис, Джавите и Иглтон, поддержан¬
ные шестьюдесятью соавторами, снова внесли в сенат
тот же законопроект, который был одобрен ранее. В
палате представителей был внесен новый законопроект
К. Заблоки и Д. Фэ.с<;е^а4 а также несколько других
16

законопроектов о военных полномочиях. Законопроект
Заблоки был одобрен палатой 18 июля, а через два
дня сенат одобрил свой вариант законопроекта о воен¬
ных полномочиях. Окончательный текст законопроекта,
представлявший собой компромисс между более реши¬
тельной позицией сената и предложениями палаты пред¬
ставителей, был выработан в ходе двухмесячной работы
согласительного комитета и одобрен 10 и 12 октября
обеими палатами конгресса.
Р. Никсон наложил вето на принятый конгрессом
законопроект, заявив, что он противоречит конституции
и подорвет обороноспособность страны. Однако рас¬
становка политических сил в конгрессе и в стране была
на этот раз не в пользу президента. Все дальше разма¬
тывался запутанный клубок уотергейтских разоблачений.
За несколько дней до этого Никсон уволил назначен¬
ного им же самим специального следователя по уотергейтс¬
кому делу А. Кокса, и страну захлестнула волна возму¬
щения. Законопроект о военных полномочиях был девя¬
тым законопроектом конгресса в 1973 г., на который
президент наложил вето, и в восьми предыдущих случаях
конгресс не смог преодолеть его. Законопроект о воен¬
ных полномочиях предоставлял конгрессу удобную
возможность продемонстрировать свою силу. По свиде¬
тельству сенатора Т. Иглтона,22 именно эти два фактора
сыграли решающую роль, и 7 ноября 1973 г. обе палаты
большинством, превышающим необходимые 2/3 голосов,
отклонили вето президента. Совместная резолюция
конгресса о военных полномочиях стала законом Сое¬
диненных Штатов.
В ходе работы каждой из палат и согласительного
комитета закон о военных полномочиях претерпел
значительные изменения. Его окончательный текст содер¬
жит следующие положения23 Преамбула провозгла¬
шает, что «коллективное суждение как конгресса, так
и президента будет применяться» при введении вооружен¬
ных сил США на театр военных действий или в ситуа¬
ции, чреватые их возникновением. Закон предусматривает,
что президент будет консультироваться с конгрессом до
применения вооруженных сил, а также в течение всего
периода, когда они участвуют в военных действиях.
Президент обязан представить конгрессу в течение 48 час.
доклад во всех случаях, когда при сггцутетвии объявления
2 Ю. А. Иванов
17

войны он вводит войска на театр военных действий или в
ситуации, чреватые их возникновением, на территорию
других государств или существенно увеличивает воору¬
женные силы США, уже размещенные за рубежом.
Президент обязан прекратить использование вооруженных
сил США, если в течение 60 дней после представления
доклада конгресс не объявит войну или .не примет
специального санкционирующего законодательства на
такое использование, или не продлит этот 60-дневный
период. Он может быть также продлен по решению
президента не более чем на 30 дней, если президент
сообщит конгрессу, что это вызвано «неизбежной воен¬
ной необходимостью», связанной с выводом вооруженных
сил. Тем не менее в любой момент вооруженного кон¬
фликта силы США «должны быть выведены президентом,
если конгресс примет постановление об этом в виде
совпадающей резолюции». Секции 6 и 7 закона устанав¬
ливают процедуру приоритетного рассмотрения и приня¬
тия соответствующих законодательных мер, включая
предельные сроки рассмотрения, но тем не менее любой
из этих сроков может быть изменен решением каждой
из палат.	’
Следует отметить, что все законопроекты о военных
полномочиях, которые рассматривались в конгрессе в
1970—1973 гг., содержали положения, исключавшие войну
в Индокитае из сферы их действия. Как отмечает Т. Игл-
тон, именно это позволило получить поддержку законо¬
проектов со стороны таких консерваторов, как Дж.
Стеннис и его единомышленники24. Поправки в
сенате, направленные на то, чтобы распространить дейст¬
вие будущего закона на военные действия в Индокитае,
были отвергнуты. Раздел 9 законопроекта, специально
оговаривавший неприменимость его в отношении действий
вооруженных сил США в Индокитае, был изъят из
текста лишь при голосовании по законопроекту в сенате
в июле 1973 г., когда сам по себе этот вопрос утратил
актуальность.
Анализ текста закона о военных полномочиях 1973 г.
свидетельствует о том, что, хотя он и устанавливает
некоторые нормы информирования конгресса президентом
и действий конгресса в связи с вооруженным конфликтом
с участием США, все эти действия могут быть предпри¬
няты конгрессом лишь после того, как вооруженные силы
США по решению президента уже участвуют в конфликте.
1.8

В первоначальном сенатском законопроекте была пред¬
принята попытка ограничить возможность единоличного
применения вооруженных сил президентом до санкции
конгресса лишь несколькими перечисленными ситуа¬
циями. Однако в результате работы согласитель¬
ного комитета это перечисление в измененном виде было
перенесено из оперативных разделов закона в раздел 2
(«Цель и политика»), который играет роль преамбулы
и положения которого не имеют силы закона25. Это
было отмечено и в докладе согласительного комитета,
и, в частности, в письме, направленном сенатору Иглтону
государственным департаментом: «По мнению департа¬
мента раздел 2 (с) не представляет собой имеющего
силу закона определения конституционных полномочий
президента как главнокомандующего... Раздел 2 не содер¬
жит формулировки, которая требует или запрещает ка¬
кое-либо конкретное действие»26.
Таким образом, закон 1973 г. никоим образом не
ограничивает свободу президента применять вооруженные
силы США в любой части мира по своему усмотрению
в течение по крайней мере 60 или 90 дней. Единствен¬
ное, чего требует закон, —это представления им доклада
конгрессу о его действиях в течение 48 час. с момента
начала этих действий. Сенаторы Джавите и Маски,
участвовавшие в работе согласительного комитета, а затем
проводившие окончательный законопроект через сенат,
накануне решающего голосования по законопроекту обра¬
тились с письмом ко всем сенаторам, в котором предло¬
жили свои соображения о том, как новый закон мог бы
сказаться на возможностях президента в дни ближне¬
восточного октябрьского кризиса 1973 г., когда Никсон
привел в состояние боевой готовности вооруженные силы
США во всем мире. Сенаторы писали: «Ничто в резо¬
люции о военных полномочиях не могло бы помешать пре¬
зиденту в его действиях в связи с недавним ближне¬
восточным кризисом... Законопроект требовал бы только
от президента представить доклад конгрессу в течение
48 час. относительно развертывания вооруженных сил
США на иностранной территории, в воздушном простран¬
стве и водах»27.
Ранее право президента использовать по единоличному
решению вооруженные силы выводилось лишь из толкова¬
ния его конституционных полномочий как главнокоман¬
дующего. С принятием закона 1973 г. это право получило
2*	19

законодательное подтверждение. С другой стороны, в
соответствии с этим законом конгрессу предоставляется
альтернатива — либо объявлять или одобрять войну, ко¬
торую уже начал президент, либо пытаться остановить
войну, после того как президент предпринял такие
действия на вполне законных основаниях.
Содержащаяся в законе оговорка о том, что ни одно
из его положений не имеет целью «изменить конституцион¬
ные полномочия конгресса или президента» 28, никоим
образом не ограничивает президента, ибо сам закон
признает за ним право использования вооруженных сил
по личному усмотрению, которое, хотя и было освящено
прецедентами, до 1973 г. не получило законодательного
оформления. Кстати, именно на это положение закона о
военных полномочиях в докладе сенату от 28 апреля 1980 г.
ссылался президент Картер, утверждая, что тем самым
в законе оговорено право президента единолично прини¬
мать решение об использовании вооруженной силы.
Закон о военных полномочиях содержит также оговор¬
ку о том, что президент не обязан направлять конгрессу
доклад относительно «развертывания (вооруженных
сил. — Ю. И.), связанного исключительно со снабжением,
заменой, ремонтом техники или обучением таких сил» 2Э.
Это, несомненно, открывает широкие возможности для
таких действий президента, которые эвентуально могут
привести к непосредственному участию США в вооружен¬
ном конфликте. Тем более, что эффективный контроль
за использованием военного персонала на местах может
осуществлять лишь исполнительная власть. Участие аме¬
риканских военнослужащих в операциях в Камбодже в
1972 — 1973 гг. представляет собой достаточно убедитель¬
ный пример того, как «советники» или «специалисты» по
снабжению и военной технике на практике становятся
непосредственными руководителями боевых действий.
Важно подчеркнуть, что все положения закона о
военных полномочиях распространяются только на исполь¬
зование регулярных вооруженных сил. Из его действия
преднамеренно исключена возможность военного исполь¬
зования президентом за рубежом сил ЦРУ и различных
других нерегулярных формирований, таких, как были
использованы при попытке вторжения на Кубу в 1961 г.,
или наемной армии ЦРУ в Лаосе, действовавшей в течение
более чем десятилетия. В ходе обсуждения законопроекта
в сенате Т. Иглтон настаивал на принятии соответствую¬
20

щей поправки, которая запрещала бы вмешательство за
рубежом без ведома конгресса с помощью сил ЦРУ,
однако против нее выступили не только консерваторы
во главе с Дж. Стеннисом, но и Дж. Джавите, и Э. Маски,
стремившиеся сохранить поддержку законопроекта в це¬
лом. Поправка была отвергнута. Совершенно оправдан¬
ными представляются опасения А. Шлезинджера, который
писал, что закон о военных полномочиях, игнорирующий
проблему ЦРУ, мог бы «поощрить будущих президентов
припомнить пример Эйзенхауэра и сделать ЦРУ главным
инструментом американского вмешательства за рубе¬
жом» 30.
На первый взгляд положение, обязывающее президента
прекратить военные действия, если конгресс не санкцио¬
нирует их в течение 60 дней, как будто усиливает позиции
конгресса. Но на деле это не совсем так. Как правило,
именно в первые несколько недель после начала военных
действий страну охватывают шовинистические настроения.
Президент, в руках которого находятся все бразды прав¬
ления, контролирующий всю доступную информацию о
конфликте и пользующийся поддержкой средств массовой
информации, не только легко сможет преодолеть сопро¬
тивление конгресса, если таковое будет, но скорее всего
с ним даже не столкнется. Конечно, теоретически можно
представить себе ситуацию, когда еще до начала воору¬
женного конфликта внутри страны определится влиятель¬
ная оппозиция участию в нем, но в Этом случае скорее
всего президент учтет это, прежде чем начинать военные
действия. Установленный законом 60-дневный лимит прев¬
ращается, таким образом, на практике просто в предель¬
ный срок, в течение которого конгресс будет вынужден
одобрить действия президента.
Параграф закона, касающийся действий конгресса в
течение установленного.60-дневного периода, сформулиро¬
ван таким образом, что, если конгресс в течение этого
времени не предпримет никаких действий, президент будет
обязан отвести вооруженные силы 3|. Сенатор Дж. Джа¬
вите считает, что «бездействие законодательной ветви
является ключом к предотвращению вторжения испол¬
нительной власти в прерогативы конгресса» и «одним
из самых важных элементов закона о военных полномо¬
чиях» 32. Авторы закона предвидели, по-видимому, те труд¬
ности, с которыми придется столкнуться конгрессу при
попытке ограничить начатую президентом войну, и попыта-
21

дись оставить открытым для конгресса самый легкий и
избавляющий от ответственности путь—бездействие.
Однако возникают большие сомнения относительно того,
сработает ли на практике положение о так называемом
«автоматическом окончании» войны. Во-первых, в обста¬
новке первого периода войны, о которой мы говорили выше,
конгрессу вряд ли удастся просто отмолчаться, тем более,
что в Капитолии президент всегда имеет достаточно союз¬
ников, которые будут добиваться одобрения его действий.
Во-вторых, в условиях кризисного развития международ¬
ных событий пассивность законодательной власти может
лишь поощрить активизм президента и послужить оправ¬
данием шагов Белого дома, предпринятых без согласова¬
ния с законодателями.
Сама по себе формула, предусматривающая, что в
результате действий или бездействия конгресса «прези¬
дент должен прекратить любое использование вооружен¬
ных сил Соединенных Штатов» 33 в конкретном конфликте,
на практике вполне может оказаться неисполнимой. За
60 или 90 дней американские войска могут захватить
и удерживать какую-то территорию, вести боевые действия
против местных или иных вооруженных сил, и на 61-й или
91-й день они просто не смогут прекратить свои действия,
не подвергаясь угрозе уничтожения. Но в этом случае пре¬
зидент может оправдывать продолжающееся участие в
вооруженном конфликте необходимостью Защиты жизней
американских военнослужащих, как это делал Никсон,
который более четырех лет вел войну в Индокитае и даже
осуществлял вторжения в Камбоджу и Лаос, прикрываясь
именно этим тезисом.
Закон о военных полномочиях предусматривает, что
«в любое время», когда американские вооруженные силы
участвуют без объявления войны или законодательной
санкции в военных действиях, «такие силы будут отведены
президентом, если конгресс так постановит путем приня¬
тия совпадающей резолюции» 34, которая принимается
простым большинством обеих палат. Это, возможно, самая
эффективная часть закона, поскольку она действительно
предоставляет конгрессу право или по крайней мере юри¬
дическую возможность добиться прекращения американ¬
ского участия в военных действиях. Текст закона, предус¬
матривающий использование конгрессом совпадающей
резолюции, которая не нуждается в одобрении президен¬
22

том, несомненно, усиливает позиции конгресса по сравне¬
нию с первоначальным сенатским законопроектом, соглас¬
но которому такой шаг мог быть сделан только путем
принятия совместной резолюции, на которую президент
имеет право наложить вето.
Тем не менее не следует оставлять без внимания и те
слабые стороны, которые имеет это положение закона.
Прежде всего, если обе палаты конгресса и их органы
будут соблюдать все сроки, установленные этим законом
в приоритетной процедуре рассмотрения совпадающей
резолюции35, для ее принятия понадобится не менее
48 дней. Таким образом, если даже проект резолюции
будет внесен в первый же день американского вооружен¬
ного вмешательства, президент будет располагать более
чем полутора месяцами для развертывания военных опе¬
раций, а затем, если она будет принята, он может исполь¬
зовать как прикрытие все тот же тезис о защите жизней
военнослужащих. Для одобрения совпадающей резолюции
необходимо согласие обеих палат конгресса, но, как пока¬
зал опыт поведения законодателей в годы вьетнамской
войны, пока американские войска непосредственно участ¬
вовали в боевых действиях, палата представителей отка¬
зывалась ограничить свободу действий президента. Она,
как правило, вообще склонна занимать более воинствен¬
ные позиции, чем сенат. Например, за несколько дней
до проведения вооруженной провокации против Ирана
в конце апреля 1980 г., когда в сенате высказывались
■серьезные опасения относительно курса правительства на
применение силы, комитет по иностранным делам палаты
представителей одобрил резолюцию, полностью поддер¬
живающую антииранские карательные меры США. Такая
ее позиция, если она сохранится и в будущем, сделает при¬
нятие предусмотренной законом совпадающей резолюции
сомнительным, если не невозможным.
Присущие закону о военных полномочиях 1973 г. сла¬
бости становятся очевидными как в свете трактовок, кото¬
рые он получил со стороны органов исполнительной власти,
так и тех немногих случаев его применения на практике,
которые имели место до настоящего времени. Всего через
несколько недель после вступления закона в силу тогдаш¬
ний министр обороны Дж. Шлезинджер заявил, что новый
закон, по его мнению, не мешает президенту возобновить
бомбардировки ДРВ, если он сочтет это нужным. Давая
23

разъяснение по этому вопросу, государственный секретарь
Г. Киссинджер изложил юридическое мнение своего ведом¬
ства, согласно которому возвращение вооруженных сил
США в Индокитай противоречило бы принятым к тому
времени и не отмененным законом 1973 г. положениям
о запрещении использовать в этом регионе военные ассиг¬
нования 36. Иными словами, и по мнению государствен¬
ного департамента, сам по себе закон о военных полно¬
мочиях не связывал руки президенту.
В 1975 г. президент Форд представил конгрессу четыре
доклада в связи с использованием американских воору¬
женных сил за рубежом: об эвакуации американских
и других граждан из Дананга, Пномпеня и Сайгона, а так¬
же об инциденте с судном «Маягез». В каждом из этих
случаев доклады содержали лишь минимум информации,
предусмотренной законом 1973 г., и в них подчеркивалось,
что президент действовал в осуществление своих консти¬
туционных полномочий как главнокомандующий, а док¬
лады представлялись «в соответствии с желанием прези¬
дента полностью информировать конгресс» и «принимая
во внимание § 4 резолюции о военных полномочиях». Пре¬
зидент избегал прямых указаний на то, что он действует
во исполнение закона 1973 г. Такая позиция открывала
перед исполнительной властью широкие возможности
вообще игнорировать существование закона о военных
полномочиях. Например, юридический советник государст¬
венного департамента М. Ли в ходе слушаний в подкоми¬
тете по международной безопасности и научным вопросам
комитета по международным отношениям палаты предста¬
вителей выдвинул аргумент о том, что, поскольку прези¬
дент действует в рамках своих конституционных полно¬
мочий как главнокомандующий, постольку любое законо¬
положение, имеющее целью прекращение использования
вооруженных сил, в том числе и предусмотренные законом
о военных полномочиях, было бы неконституционным37.
Некоторые поучительные выводы относительно дейст¬
венности закона о военных полномочиях можно сделать
из событий, связанных с инцидентом с судном «Маягез»
(май 1975 г.). Это американское судно, нарушившее тер¬
риториальные воды Кампучии, было задержано ее воору¬
женными силами на одном из островов. Несмотря на то что
продолжались дипломатические демарши, имевшие целью
освободить судно, президент Форд отдал приказ о проведе¬
нии военной операции. Морская пехота была высажена
24

на остров, где находился «Маягез», было потоплено нес¬
колько судов ВМС Кампучии, и одновременно американ¬
ская авиация нанесла бомбовые удары по другим объек¬
там на территории Кампучии. К тому времени как пре¬
зидент представил конгрессу предусмотренный законом
доклад, операция была закончена и вооруженные силы
США отведены. Привлекает внимание, что действия прези¬
дента получили в конгрессе практически единодушную
поддержку и если бы он нуждался в какой-либо одобряю¬
щей акции Капитолия, он ее, несомненно, получил бы.
Первые критические вопросы по поводу инцидента с «Мая-
гезом» были подняты в конгрессе лишь примерно месяц
спустя и то небольшой группой либеральных членов пала¬
ты представителей, которая не оказала бы существенного
влияния на исход голосования. В первые дни после опера¬
ции в Кампучии лидеры конгресса не протестовали против
единоличного принятия президентом решений, и лишь
позднее раздались голоса, критикующие Форда за то, что
он скорее информировал руководство конгресса об уже
начавшейся операции, чем консультировался с ним, как
предусмотрено законом 1973 г. Исполнительная же
власть, настаивая на том, что буква закона была при этом
соблюдена, могла сослаться на содержащуюся в законе
оговорку о том, что консультации будут иметь место
«каждый раз, когда это возможно» 38.
Вмешательство США в Анголе на стороне антинарод¬
ных фракций в 1975 г. также продемонстрировало огра¬
ниченность закона о военных полномочиях. Поскольку
в этих операциях участвовали не военнослужащие, а слу¬
жащие ЦРУ, президент не обязан был представлять док¬
лад конгрессу и, пытаясь прекратить вмешательство, зако¬
нодательная власть не смогла опереться на закон 1973 г.,
она вынуждена была прибегнуть к испытанному орудию
контроля над ассигнованиями. Обосновывая право испол¬
нительной власти на широкое использование сил ЦРУ для
операций за рубежом, специальный советник директора
ЦРУ М. Роговин заявил в декабре 1975 г. в комитете
палаты представителей по разведке: «Если президент
имеет право посылать в зарубежные страны войска и
использовать военную силу, не вступая в войну... то из
этого логически'следует, что ему принадлежит право посьь
лать в другие страны гражданский персонал для участия
в секретных акциях»39.	'
25

Администрации Картера впервые пришлось столкну¬
ться с ситуацией, к которой мог быть применен закон о
военных полномочиях 1973 г., во время вмешательства
стран НАТО на стороне Мобуту в события в заирской
провинции Шаба в мае 1978 г. В отличие от правительства
Форда Картер не пытался оспаривать обусловленные
законом прерогативы конгресса. В интервью редакторам
провинциальных газет 19 мая 1978 г. он заявил: «Закон о
военных полномочиях, по которому президент не может
отдать распоряжения о вступлении в военные действия без
консультаций с конгрессом, меня вполне устраивает. Я
считаю этот момент положительным. Но в пределах пред¬
писаний существующего закона, которого мы строго
придерживаемся, мы сделаем все возможное». И хотя
США сыграли ведущую роль в «операции Шаба», а без
их участия, по признанию премьер-министра Бельгии
Л. Тиндеманса, она вообще была бы немыслима, хотя была
приведена в боевую готовность 82-я парашютно-десант¬
ная дивизия и американские транспортные самолеты
дальнего действия «С-141» установили воздушный мост,
по которому в Заир непрерывным потоком перебрасыва¬
лось оружие, боеприпасы и горючее, несмотря на то что
туда же был направлен американский военный персо¬
нал, — все эти интервенционистские действия были
предприняты президентом в рамках закона 1973 г. и не
вызвали никаких протестов на Капитолийском холме.
Равным образом не последовало никаких возраже¬
ний со стороны конгресса, когда администрация Картера
неоднократно осуществляла демонстрации военной силы,
направленные против Кубы и других демократических
стран карибского региона.
В течение более пяти месяцев — с ноября 1979 г. до
конца апреля 1980 г. —конгресс, не требуя отчета у пра¬
вительства Картера, благосклонно наблюдал, как оно
наращивало американскую вооруженную мощь в районе
Персидского залива, подведя туда едва ли не крупнейшую
в истории военно-морскую эскадру, подразделения мор¬
ской пехоты и другие боевые части. Могло сложиться
впечатление, будто, по мнению американских законода¬
телей, все это не представляло собой, как сказано в
законе 1973 г., «ситуации, когда обстоятельства ясно
указывают на скорое вовлечение и боевые действия» и
когда президент должен консультироваться с конгрессом.
Лишь настойчиво повторяемые публичные угрозы пре¬
зидента и его помощников применить вооруженную силу
•26

против Ирана в конце концов вынудили конгресс действо¬
вать. По иронии судьбы письмо сенатского комитета по
иностранным делам, подписанное его председателем
Ф. Черчем и старшим представителем республиканцев
Дж. Джавитсом и содержащее утверждение, что «пора»
начать консультации, предусмотренные законом 1973 г.,
было направлено днем 24 апреля 1980 г., когда антииран-
ская военно-диверсионная операция была уже в разгаре
и американские военнослужащие находились на иранской
территории, о чем комитету было, конечно, неизвестно.
Более того, это письмо было адресовано государственному
секретарю С. Вэнсу, который еще за три дня до этого
подал президенту заявление об отставке в знак несогласия
с этой авантюристической акцией, о чем комитету также
было неизвестно.
Никаких предварительных консультаций ни с одним
законодателем до начала этой операции президент не
проводил. Единственным из членов конгресса, кому он
намекнул о возможности таких событий, был лидер де¬
мократического большинства в сенате Р. Берд. Беседуя
с ним в непринужденной обстановке в Белом доме 23
апреля, Картер спросил сенатора, каково его мнение
насчет такой операции, однако и ему при этом не сказал,
что решение о ее проведении принято и подготовка к ней
идет полным ходом уже почти две недели.
Когда стало известно о провале военной акции против
Ирана, реакция членов конгресса была различной: от рез¬
кого осуждения до одобрения действий президента. Раско¬
лолся конгресс и по вопросу о том, нарушил ли президент
своими действиями закон о военных полномочиях: не¬
которые отвечали на этот вопрос утвердительно (сенаторы
Ф. Черч, Дж. Джавите, член палаты представителей
Г. Реусс), другие считали, что закон нарушен не был (ли¬
дер республиканского меньшинства в сенате Г. Бейкер,
члены палаты представителей Э. Дервински, К. Хаббард).
25 апреля Картер провел в Белом доме полуторачасо¬
вую встречу с руководителями конгресса, в результате ко¬
торой заручился поддержкой некоторых из них. Оправды¬
вая свой отказ от заблаговременных консультаций с кон¬
грессом, администрация утверждала, будто в данном слу¬
чае речь шла не о военных действиях, а лишь о «гуманной
акции» освобождения заложников, которая-де не подпа¬
дает под действие закона о военных полномочиях. Еще за
десять дней до начала операции министр юстиции США
27

Б. Сивилетти уведомил президента, что, если будет осу¬
ществляться «спасательная операция», такие консульта¬
ции не требуются. Эту позицию администрации полностью
поддержал лидер демократического большинства в сена¬
те Р. Берд, заявивший на пресс-конференции, что по его
мнению, провалившаяся операция в Иране не относится к
разряду военных действий, на которые распространяется
закон 1973 г. Такое же мнение высказал и заместитель
Р. Бэрда по фракции демократов в сенате А. Крэнстон.
Итак, на практике оказывается достаточно переименовать
военно-диверсионную акцию, в которой участвовали и
военная авиация, и военнослужащие США, в «спасатель¬
ную» операцию, для того чтобы закон 1973 г. оказался
неприменимым.
Тем не менее, правда с опозданием на 48 час. по
сравнению с требованиями закона, 28 апреля Картер
направил конгрессу доклад об операции в Иране. Однако
в докладе содержался лишь минимум информации о ней,
а анализ текста позволяет сделать вывод, что Дж. Картер
нисколько не в большей степени, чем его предшествен¬
ник Форд, намерен был считаться с требованиями закона
, о военных полномочиях. Представляя доклад, Картер
пишет: «Поскольку я хочу, чтобы конгресс был инфор¬
мирован об этом деле и в соответствии с положением
о подотчетности в резолюции 1973 г.» В конце доклада
он утверждает: «Приказ об этой операции был отдан
в соответствии с конституционными полномочиями пре¬
зидента как главы исполнительной власти и главнокоман¬
дующего американскими вооруженными силами, особо
оговоренными в разделе 8 [d (1) ] резолюции о военных
полномочиях». Но ведь это как раз положение, гласящее,
что закон не изменяет «конституционных полномочий
конгресса или президента», т. е., иными словами, Картер
заявляет, что право применять вооруженные силы США
он сохраняет за собой в том же объеме, как это было
до принятия закона 1973 г.! В этой связи нельзя отказать
в последовательности Картеру, который и после апрель¬
ского провала, по словам Бэрда, не дал конгрессу никаких
заверений в том, что в будущем он заблаговременно,
проконсультируется с законодателями о военных акциях
против Ирана.
Закон о военных полномочиях 1973 г. не стал пре¬
пятствием на пути проведения президентом военно-ди-
28

версионной операции против Ирана в апреле 1980 г. по
его единоличному решению и без консультаций с конгрес¬
сом. Администрация Картера игнорировала этот закон
и даже заняла позицию отрицания его применимости
к традиционным полномочиям президента как главно¬
командующего. Таким образом, вопрос о том, насколько
эффективным на практике может быть применение закона
о военных полномочиях, остается открытым.
Неоднократно предпринимавшиеся конгрессом в пер¬
вой половине 70-х годов попытки ограничить всевластие
президента в области применения вооруженных сил стра¬
ны за рубежом не дали существенных результатов. Опи¬
раясь лишь на свои военные полномочия, конгресс не
смог ограничить или прекратить войну в Индокитае и
вынужден был прибегнуть для этого к другому своему
инструменту — контролю над ассигнованиями. Закон о
военных полномочиях 1973 г., хотя и отражает стремле¬
ние конгресса к более активной роли в вопросах войны
и мира, носит ограниченный характер и признает за пре¬
зидентом право применения вооруженных сил США по
его единоличному решению, резервируя, правда, за кон¬
грессом некоторые возможности воздействия после на¬
чала конфликта. В определенных политических ситуациях
конгресс, возможно, попытается использовать предо¬
ставляемые ему законом 1973 г. права. В целом же в об¬
ласти военных полномочий президентская власть за¬
нимает доминирующее положение и сохраняет за собой
ряд прерогатив, признанных за ней в послевоенный
период.
КОНТРОЛЬ НАД АССИГНОВАНИЯМИ
Согласно Конституции США (ст. I, разд. 7, § 1; разд. 8,
§ 17Т2,‘ 13; ’разд. 9, § 7) 40 только конгресс имеет право
устанавливать налоги и выделять ассигнования на лю¬
бые государственные акции. Эта «власть кошелька», не¬
сомненно, является потенциально мощным средством
воздействия на внешнюю политику страны. Все финан¬
совые законопроекты исходят от палаты представителей/
хотя сенат также обсуждает их и может видоизменять
и вносить поправки. В одной из своих резолюций в первые
годы существования Соединенных Штатов палата пред¬
ставителей даже претендовала на право решать, следует
ли вводить в силу тот или иной договор, если он связан
с выделением ассигнований, но, правда, ни разу не по¬
29

пыталась осуществить эту претензию на практике 41. Тем
не менее, по-видимому, нельзя не признать, что в связи
с огромным ростом военных ассигнований в последнее
30-летие и их прямым воздействием на стратегический
баланс сил, а также в связи с появлением ассигнований
на так называемую иностранную помощь и ее значением
как орудия внешней политики США, вес палаты предста¬
вителей в определении внешней политики, несомненно,
возрос.
Конгресс, однако, до самых последних лет почти:
никогда не прибегал к использованию своего контроля
над ассигнованиями для активного воздействия на внеш¬
нюю политику. И дело здесь не только в том, что на
практике существуют определенные пределы этого кон¬
троля, о которых речь пойдет ниже, но и в том, что всякая
попытка ограничить внешнеполитические действия пре¬
зидента путем отказа в ассигнованиях — это серьезней¬
ший акт, чреватый политическими последствиями как
для самих конгрессменов, так и для президента и страны.
Например, до середины 1973 г. конгресс ни разу не сумел
отказать президенту в ассигнованиях на войну во Вьетна¬
ме, несмотря на ее непопулярность, потому что обвинения
в антипатриотизме, в попытке бросить на произвол судьбы
«наших парней» могли бы означать конец политической
карьеры для многих законодателей. Еще в 1970 г. сена¬
тор Джавите, который в последующем зачастую голо¬
совал за применение финансового давления на прези¬
дента, писал: «Единственное оружие, которое мы имеем,—
контроль и выделение ассигнований или власть кошель¬
ка — по необходимости должно использоваться с ве¬
личайшей осторожностью... Использование этой власти
во внешней политике путем отказа в ассигнованиях под¬
разумевает несогласие с американским президентом,
почти такое же ошеломляющее по своим последствиям,
как вотум недоверия в парламентской системе, который
приводит к уходу правительства. По всей вероятности,
оно сделало бы для президента очень трудным испол¬
нение его функций в сфере внешней политики» 42. Такая
позиция была характерна для большинства законодате¬
лей в течение десятилетий, и как результат этого власть
кошелька оставалась почти до середины 70-х годов
потенциально весьма эффективным, но почти неприме-
няемым орудием конгресса.
Действенное использование власти кошелька для
30

влияния на внешнюю политику затруднено также и тем
обстоятельством, что, хотя конгресс выделяет ассигно¬
вания, президент и подчиненная ему федеральная бюро¬
кратия располагают значительной свободой действий в
их использовании. По мнению американского ученого
Л. Фишера, который детально исследовал это явление,
история весьма свободного обращения исполнитель¬
ной власти с выделенными конгрессом ассигнованиями
восходит ко временам первого президента и вопреки рас¬
пространенному мнению не является порождением лишь
XX в.43	'
Большую свободу действий получает президент в тех
случаях, когда конгресс выделяет ассигнования в виде
общей суммы, т. е. когда в законе об ассигнованиях
определяется лишь цель расходов и самое общее направ¬
ление действий исполнительной власти, иногда даже с
включением формулы о расходовании по усмотрению
министра или президента. Ассигнования в виде обшей
суммы чаще всего принимаются конгрессом в период
войны или других кризисных ситуаций. В качестве клас¬
сического примера такого расходования средств без
всякого контроля со стороны конгресса Л. Фишер и
Дж. Робинсон называют работы по созданию в США
атомной бомбы44. Без ведома конгресса президент смог
израсходовать для этой цели за счет общих сумм по
графам «Инженерная служба армии» и «Ускорение про¬
изводства» 800 млн. долл., а затем, с ведома лишь не¬
скольких сенаторов и членов палаты представителей, —•
еще более 1 млрд, долл., которые без расшифровки были
включены в законы об ассигнованиях.
Другим важным источником средств, которыми пре¬
зидент может распоряжаться по своему усмотрению, яв¬
ляются так называемые фонды на случай непредвиден¬
ных обстоятельств. Такие фонды обычно закладываются
в законы об ассигнованиях в областях, связанных с на¬
циональной безопасностью и внешней политикой, как,
например, в бюджеты министерства обороны, в законы
о помощи иностранным государствам и т. п. На практике
же в условиях чрезвычайных обстоятельств, когда пре¬
зидент может рассчитывать на благоприятную реакцию
конгресса, он подчас расходует без предварительного сог¬
ласия конгресса весьма значительные суммы. Достаточно
сказать, что за первые 12 дней ближневосточного конф¬
ликта 1973 г. США израсходовали на экстренную помощь
Израилю 825 млн. долл., о чем президент сорбщил конгрес-
31

сулишь 19 октября в послании, в котором запрашивал 2,2
млрд. долл, на военную помощь Израилю45.
Широко используются также содержащиеся чаще все¬
го в законах об ассигнованиях на оборону и иностранную
помощь оговорки, позволяющие президенту переводить
средства, выделенные по одной статье, для расходования
по другой статье. В 1970 г. после вторжения в Камбоджу
правительство Никсона без санкции конгресса передало
правительству этой страны военную помощь на сумму
108,9 млн. долл., полученную за счет соответствующих
сокращений поставок Греции, Турции, Тайваню и Юж¬
ному Вьетнаму, а затем запросило у конгресса ассигно¬
вания на помощь Камбодже в размере 255 млн. долл.,
из которых и должны были быть покрыты эти расходы 46.
Другим приемом, позволяющим исполнительной власти
использовать средства по своему усмотрению, является
перепрограммирование, т. е. изменение распределения
средств внутри статьи закона без увеличения общей
суммы по данной статье. Такое перераспределение ас¬
сигнований может быть произведено без формального
утверждения конгрессом, а согласование носит неофи¬
циальный .характер и производится на уровне комитетов.
Кроме того, в распоряжении администрации нахо¬
дятся значительные переходные суммы, расходование
которых растягивается на несколько финансовых лет.
Правда, такой вид ассигнований чаще применяется для
финансирования внутренних программ, но в ассигнова¬
ниях министерства обороны крупные закупки финанси¬
руются на трехлетней основе, в судостроении — даже на
пятилетней, а исследовательско-испытательские рабо¬
ты — на двухлетней. Конгресс предпринимает усилия,
для того чтобы установить более строгий контроль за
такими переходными суммами, тем более, что по неко¬
торым подсчетам в 1972 финансовом году они составили
259,5 млрд, долл.47
Другой формой влияния президента на использование
уже ассигнованных конгрессом средств является «им-
паундмент», т. е. нерасходование исполнительной властью
тех или иных ассигнований. Президенты Трумэн, Эйзен¬
хауэр и Кеннеди прибегали к «импаундменту» в отно¬
шении ассигнований на некоторые военные программы
(бомбардировщик В-70, сверхавианосцы, ПРО и др.),
которые, по их мнению, были либо несвоевременными,
либо плохо подготовленными, но на которые конгресс
с готовностью выделял средства под давлением военно-
32

промышленного комплекса. Такие их действия хотя и
вызывали недовольство конгресса, но никогда всерьез
не оспаривались. И лишь тогда, когда республиканец
Никсон стал прибегать к этому приему в широких мас¬
штабах, и не только в отношении военных ассигнований,
но и в отношении социальных программ, которые выд¬
вигали господствовавшие в конгрессе демократы, кон¬
грессмены взбунтовались, было возбуждено несколько
судебных дел и суды в некоторых случаях поддержали их
позицию.
Положения, ограничивающие возможности примене¬
ния президентом этой тактики, были включены конгрес¬
сом в закон о бюджете 1974 г.48 В случае, когда пре¬
зидент только откладывает расходование средств, вы¬
деленных конгрессом, его решение может быть отменено,
если любая из палат примет резолюцию с требованием
использовать фонды. Если же президент вообще отка¬
зывается расходовать средства на утвержденные про¬
граммы, то конгресс с течение 45 дней может принять
решение, аннулирующее положения закона о соответст¬
вующих ассигнованиях. Президент обязан расходовать
ассигнования, если такое решение не будет принято кон¬
грессом. Здесь, как и в законе о военных полномочиях,
мы сталкиваемся с тем, что конгресс, осознавая свою
неспособность к решительным действиям, резервирует
за собой право на пассивность: бездействие конгресса
должно повлечь действия президента. Однако в случае
отказа президента подчиниться акциям конгресса, отме¬
няющим «импаундмент», закон о бюджете 1974 г. пре¬
дусматривает лишь возможность обращения в суды, ко¬
торые весьма неохотно рассматривают споры между
исполнительной и законодательной властями. Насколько
эффективными окажутся положения закона 1974 г. на
практике, пока судить трудно, поскольку после принятия
закона президент еще ни разу не прибегал к использо¬
ванию этого приема.
Огромная федеральная машина исполнительной
власти использует различные бюрократические уловки, с
тем чтобы избежать контроля конгресса за выделенными
ассигнованиями и обеспечить себе свободу в их расхо¬
довании. Особое место в этом отношении занимает Пен¬
тагон, распоряжающийся громадным военным бюджетом
и имеющий возможность прикрывать свои действия по¬
кровом секретности. В 1971 г., когда главное счетное
3 Ю. Л. Иванов
33

управление (ГСУ) —ревизующий орган конгресса —
попыталось получить от министерства обороны сводные
данные о военной помощи, предоставляемой США своим
союзникам, оказалось, что ни Пентагон, ни какой-либо
иной орган правительства такими данными не распо¬
лагают 49. Через несколько месяцев попытка контроле¬
ров ГСУ установить точные размеры расходов на обу¬
чение иностранного военного персонала в США была
встречена в штыки и им попросту было отказано в до¬
ступе к необходимым документам 50. Когда-летом и осенью
1973 г. ГСУ предприняло шаги, чтобы установить общую
сумму расходов министерства обороны на поддержку
Южного Вьетнама, Пентагон блокировал это рассле¬
дование, ограничившись заявлением, что представляемые
конгрессу сведения «необязательно имеют прямое отно¬
шение к подлинным обязательствам»51.
О том, какими значительными неподконтрольными
конгрессу средствами располагает военная бюрократия,
свидетельствует эпизод, происшедший весной 1974 г. Когда
конгресс неожиданно отверг запрос администрации Ник¬
сона о срочном увеличении помощи Южному Вьетнаму
в размере 474 млн. долл., Пентагон объявил, что в его
бюджете «нашлись» 266 млн. долл., которые можно из¬
расходовать для той же цели. Эта сумма, было заявлено,
осталась неизрасходованной в 1972/73 финансовом году
в результате «бухгалтерской ошибки». Конгресс не по¬
требовал никаких более убедительных объяснений и раз¬
решил направить эти средства на помощь сайгонскому
режиму 52.
До недавнего времени в еще меньшей степени был
возможен контроль конгресса над расходованием ассиг¬
нований на нужды таких организаций, как Центральное
разведывательное управление. Оно создало и длительное
время финансировало действия целой наемной армии в
Лаосе, прежде чем конгрессу стало даже известно об
этой операции. В 1971 г. в Южном Вьетнаме организация
ЦРУ по «умиротворению сельской местности» КОРД С,
которую одно время возглавлял будущий директор управ¬
ления У. Колби, израсходовала за год 4Ó0 млн. долл.,
о чем конгресс даже не был поставлен в известность 53.
И все же, несмотря на отмеченные выше возможности
президента и аппарата исполнительной власти расходо¬
вать определенные финансовые средства без контроля
конгресса, власть кошелька остается в его руках важным
34

и, если конгресс сможет им воспользоваться, эффектив¬
ным рычагом воздействия на внешнюю политику. Это
было продемонстрировано в 70-х годах, когда в усло¬
виях общей активизации деятельности конгресса во внеш¬
неполитической сфере он несколько раз эффективно при¬
менил свою власть над ассигнованиями. Такую тенден¬
цию в поведении конгресса, в частности, совершенно
справедливо отмечает в своих работах В. А. Савельев 54
Как уже отмечалось, именно к использованию своей
власти над ассигнованиями вынужден был прибегнуть
конгресс, чтобы попытаться оказать влияние на ход войны
в Индокитае. Однако вплоть до отвода американских во¬
оруженных сил из Вьетнама в 1973 г. конгресс смог при
помощи власти кошелька достичь лишь весьма скромных
результатов: он ограничил использование регулярных
сил американской армии границами Вьетнама. Еще в
декабре 1969 г., когда в результате расследований конгрес¬
су стали известны факты широкого участия США в войне
в Лаосе, была принята поправка к закону об ассигновани¬
ях на оборону, запрещавшая использование выделяемых
средств на ввод американских наземных войск в Лаос
или Таиланд. Следует отметить, что эта поправка сравни¬
тельно быстро и легко прошла обе палаты, потому что ее
формулировка была заранее одобрена Белым домом. .
Когда в 1970 г. американские войска по приказу прези¬
дента вторглись на территорию Камбоджи, недовольство
в сенате расширением театра военных действий породило
новую попытку опереться на власть кошелька. К. законо¬
проекту о продаже военных материалов за границу сена¬
торами Купером и Черчем была внесена поправка, запре-'
щавшая использование любых средств, выделенных кон¬
грессом, для военных действий в Камбодже. В своем перво¬
начальном варианте она запрещала использование любого
американского военного персонала в Камбодже, а также
любую поддержку или обучение камбоджийских воору¬
женных сил. Опираясь на своих сторонников в сенате,
администрации Никсона удалось организовать обструкцию
поправке, в результате чего она была одобрена сенатом
в значительно измененном виде лишь после того, как аме¬
риканские войска были уже выведены из Камбоджи. Более
того, к этому времени администрация заручилась твердым
обещанием руководства палаты представителей о том,
что поправка не будет принята палатой и будет отвергнута
в согласительном комитете 55. Это обещание было выпол-.
3
35

нено: в течение шести месяцев законопроект оставался
заблокированным в согласительном комитете до тех пор,
пока представители сената не уступили и поправка Купе¬
ра — Черча не была из него исключена. К этому времени,
однако, развитие событий в Камбодже вынудило адмиж-
страцию обратиться к конгрессу с просьбой о выделении
„ассигнований для военной помощи режиму Лон Нола. Этот
запрос, а также запрос о выделении средств на военную
помощь Израилю содержался в законопроекте о дополни¬
тельных ассигнованиях, представленном в ноябре 1970 г.
Стремясь ускорить одобрение конгрессом этого законо¬
проекта, администрация Никсона дала свое согласие на
включение в него сильно видоизмененного варианта поп¬
равки Купера — Черча. Эта поправка в том виде, в каком
она стала частью закона, лишь запрещала использовать
выделенные ассигнования на ввод в Камбоджу американ¬
ских наземных войск или посылку туда советников.
Поправки к законам об ассигнованиях, запрещавшие
использование американских войск в Лаосе, Таиланде
и Камбодже, несомненно, в какой-то степени ограничивали
свободу действий президента. После их принятия админи¬
страция не смогла бы, например, повторить вторжение
в Камбоджу в таких масштабах, как это было сделано
весной 1970 г. Тем не менее не следует переоценивать
их эффективность. И Лаос, и Камбоджа были периферией
основного театра военных действий во Вьетнаме, и пред¬
ставляется сомнительным, что американское командова¬
ние вообще намерено было использовать в широких мас¬
штабах регулярные американские армейские части в этом
районе. Дж. Лемэн, работавший в это время в аппарате
Совета национальной безопасности, отмечает, что после
принятия поправки Купера — Черча в Белом доме сожале¬
ли не столько о невозможности предпринять новое вторже¬
ние в Камбоджу, сколько о том, что была ликвидирована
сдерживающая ценность угрозы такого вторжения56.
В то же время обе эти поправки запрещали лишь
использование в Лаосе и Камбодже регулярных назем¬
ных американских войск, но не действия других элементов
вооруженных сил, а также иррегулярных соединений,
созданных под эгидой ЦРУ. Администрация Никсона не
возражала ни против поправки 1969 г. о Лаосе и Таилан¬
де, ни против окончательного варианта поправки Купера—
Черча, а, следовательно, их содержание не противоречило
позиции Белого дома, сводившейся, по-видимому, к тому,
36

чтобы оказывать поддержку марионеточным режимам
любыми способами, кроме прямого участия американской
армии в боях. И после принятия поправок американская
авиация осуществляла массированные бомбардировки
районов Лаоса, контролируемых патриотическими силами,
а ЦРУ до середины 70-х годов содержало в стране не толь¬
ко наемную армию из местных племен численностью до
30 тыс., но и 20-тысячный отряд таиландских «доброволь¬
цев». При этом на содержание местных наемников исполь¬
зовались и фонды ЦРУ, и значительная часть ассигнова¬
ний на экономическую помощь Лаосу 57.
Поправка Купера—Черча ни в коей мере не ограничи¬
вала ни продолжавшиеся до августа 1973 г. бомбарди¬
ровки Камбоджи, ни действия американской авиации
в поддержку южновьетнамских войск и войск режима
Лон Нола, ни даже операции американских вертолетов
поддержки, которые не подпадали под определение назем¬
ных войск, поскольку вели обстрел позиций патриотиче¬
ских сил с воздуха на высоте верхушек деревьев, ни уча¬
стие в подготовке и разработке операций американских
военнослужащих (при том, однако, условии, что они не
именовались советниками).
Таким образом, факты свидетельствуют о том, что
принятые конгрессом ограничения на использование ас¬
сигнований, призванные географически сузить рамки
войны в Индокитае, на практике оказались малоэффектив¬
ными. Расстановка сил в конгрессе помешала принятию
более строгих ограничений, а те компромиссные варианты
поправок, которые были приняты, возбраняли лишь пря¬
мое вторжение американской армии в Лаос и Камбоджу,
что к моменту их принятия не входило в планы Белого дома.
Предоставляя конгрессу полный контроль над ассигно¬
ваниями, Конституция США, казалось бы, оставляет за
законодателями последнее слово в вопросе о войне или
мире, ибо невозможно вести войну, если будет отказано
в соответствующих ассигнованиях. Однако практика
весьма далека от этого теоретического построения. Отказ
в ассигнованиях — это для каждого конгрессмена пробле¬
ма не столько юридическая, сколько политическая, пос¬
кольку, если конгресс проголосует против военных ассиг¬
нований, он не только лишит президента возможности
вести войну, но и одновременно лишит вооружения и
снабжения американцев на поле боя. Никогда в истории
США конгресс не решился использовать свои финансовые
полномочия таким образом, и в годы войны в Индокитае,
37

несмотря на нарастающую в Капитолии оппозицию этой
войне,, законодатели год за годом одобряли запрашивае¬
мые на нее ассигнования. Обращаясь к критикам вьет¬
намской войны из Капитолия, президент Джонсон сумми¬
ровал соотношение сил в этом случае между конгрессом
и администрацией следующим образом: «Мне безраз¬
лично, какие речи вы произносите, пока вы не голосуете
против ассигнований» 58.
И все же начиная с 1969 г., когда сенатор Ч. Гуделл
внес первую поправку об отказе в ассигнованиях на войну
во Вьетнаме, и в сенате, и в палате представителей снова
и снова вносились десятки поправок, смысл которых сво¬
дился к тому, чтобы использовать власть кошелька для
окончания войны. Авторы этих поправок тем не менее не
ставили вопроса о немедленном прекращении финанси¬
рования войны, стремясь избежать обвинений в «преда¬
тельстве соотечественников на поле боя». Подавляющее
большинство поправок, внесенных в последние годы вой¬
ны, устанавливало более или менее отдаленный срок, к
которому президент должен был бы закончить войну,
после чего прекратилось бы ее финансирование , т. е. отказ
в ассигнованиях после установленного срока рассмат¬
ривался лишь как фактор, который будет побуждать пре¬
зидента свернуть военные действия к указанному сроку.
До 1973 г. ни одна из этих поправок не прошла долгого
и тернистого пути через обе палаты и их комитеты.
Использование в полной мере власти над ассигнова¬
ниями для окончательного прекращения войны в Индоки¬
тае стало политически возможным для конгресса лишь
после полного вывода из Вьетнама американских наземных
войск. В январе 1973 г. сенаторы Черч и Кейс внесли поп¬
равку, предусматривавшую запрет на использование
военных ассигнований в Индокитае после 28 марта, даты
окончательного вывода войск из Вьетнама, установлен¬
ной Парижскими соглашениями. В конце весны того же
года, когда стало ясно, что, несмотря на отвод войск из
Вьетнама, администрация Никсона продолжает в широ¬
ких масштабах применять американскую авиацию в
Камбодже и Лаосе, в комитетах по ассигнованиям и па¬
латы представителей, и сената были внесены поправки
ко второму законопроекту о дополнительных ассигнова¬
ниях 1973 г., запрещавшие использование средств для
воздушной войны в Индокитае. В ходе рассмотрения
все эти поправки были сведены в единую поправку сена¬
тора Иглтона, которая налагала запрет на использова-
38

ние для этих целей любых, ассигнований, а не только пре¬
дусмотренных данным законопроектом. В последнюю неде¬
лю июня он был одобрен обеими палатами. Впервые прези¬
дент был поставлен перед дилеммой: с одной стороны, до
конца финансового года оставались считанные дни и, для
того чтобы правительство продолжало функционировать,
нужны были деньги, а с другой — он не желал согласиться
с установленными конгрессом ограничениями его военных
полномочий. И все же Никсон наложил вето на законо¬
проект о дополнительных ассигнованиях.
Сенат ответил повторным принятием поправки Иглто-
на, которая на этот раз была включена в текст законо¬
проекта о размерах государственного долга. Если бы пре¬
зидент наложил вето на этот законопроект, это вызвало
бы полный хаос в работе государственного аппарата.
К этому времени сенат одобрил также и поправку Черча—
Кейса, которая была включена в законопроект о бюдже¬
те государственного департамента. Решимость конгресса
снова и снова включать антивоенные поправки в финан¬
совые законопроекты, на которые президент не мог накла¬
дывать вето, не рискуя вызвать кризис, вынудила его пойти
на уступки. 29 июня на закрытом заседании сенатского
комитета по иностранным делам был выработан компро¬
мисс между представлявшим президента его советником
М. Лэйрдом и членами комитета: администрация соглаша¬
лась с включением в законодательство положения о прек¬
ращении финансирования войны в Индокитае, но срок
вступления этого запрета в силу откладывался до 15 ав¬
густа. Никсон одобрил эту договоренность, и председа¬
тель комитета сенатор Фулбрайт внес поправку, которая
заменила все остальные антивоенные предложения. Эта
поправка, которая была быстро принята сенатом и палатой
представителей, гласила: «Невзирая на любое другое
законоположение, 15 августа 1973 г. или после этой даты
никакие фонды, ассигнованные настоящим актом, ранее
или в последующем, не могут быть предназначены или
израсходованы для финансирования участия вооружен¬
ных сил Соединенных Штатов в военных действиях на
территории или в воздушном пространстве, или у берегов
Северного Вьетнама, Южного Вьетнама, Лаоса или Кам¬
боджи» 59.
Поправка стала частью совместной финансовой резо¬
люции, разрешавшей финансирование расходов государ¬
ственных учреждений до 30 сентября. Резолюция была
подписана Никсоном 1 июля, и, таким образом, компро¬
39

миссная формулировка запрета использования ассигнова¬
ний на войну стала законом. Бомбардировки Камбоджи
действительно были прекращены в середине августа, но,
несмотря на кажущуюся категоричность запрета, участие
США в военных действиях в Индокитае продолжалось,
хотя и в ограниченных размерах. Как и предшествующие
запреты, поправка касалась лишь вооруженных сил,
поэтому ЦРУ продолжало свои операции в странах Индо¬
китая вплоть до падения в них проамериканских режи¬
мов. Пентагон осуществлял разведывательные полеты
над Индокитаем, полученные данные передавались армии
Лон Нола, а сотрудники американского военного атташа-
та в Пномпене фактически выполняли функции ее советни¬
ков, хотя энергично отрицали это в беседах с представите¬
лями печати. Чтобы обойти букву закона, Пентагон
создал фиктивную «частную» авиакомпанию «Бэрд эйр»
и предоставил ей транспортные самолеты ВВС и их об¬
служивание, но водили эти самолеты в Пномпень «отстав¬
ные» пилоты ВВС, состоявшие на службе компании.
Итак, с принятием поправки Фулбрайта конгресс при¬
менил власть кошелька, для того чтобы покончить с войной
в Индокитае. Но для того чтобы это совершить, ему
пришлось пойти на компромисс с президентом и, в сущно¬
сти, санкционировать продолжение войны президентом
в течение 45 дней. Ни с военной точки зрения, ни с внеш¬
неполитической продолжение бомбардировок Камбоджи
не могло принести США никаких выгод, но, пойдя на уступ¬
ку президенту, конгресс еще раз признал широту ето
военных полномочий как главнокомандующего. Сенатор
Иглтон писал, что после 12 лет сражений в Индокитае
война бы «не закончилась, если бы президент не закончил
ее и на своих условиях» 60. Следует также подчеркнуть,
что и в 1973 г. конгресс не отступил от американской
политической традиции: власть кошелька он смог исполь¬
зовать лишь после того, как все наземные американские
войска покинули театр военных действий. Принятию этого
решения конгрессом в немалой степени способствовали
также и такие факторы, как ослабление президентской
власти в результате уотергейтского скандала, и чрезвы¬
чайно сильные настроения в стране и конгрессе в пользу
полного ухода из Индокитая, после того как удалось
покончить с участием в войне во Вьетнаме.
Власть конгресса над ассигнованиями предоставляет
ему один из важнейших рычагов воздействия на форми¬
рование военной и внешней политики страны — это
40

обсуждение и утверждение военного бюджета США.
В военной области, как и в вопросах войны и мира, кон¬
ституция предоставляет часть полномочий конгрессу и
часть президенту. Конгресс устанавливает размеры во¬
оруженных сил и ассигнований на их содержание, но под¬
чинены они президенту как главнокомандующему. Однако
это предусмотренное конституцией равномерное разделе¬
ние полномочий уже давно не существует. Его сводят
на нет постоянное усиление президентской власти, влияние
подчиненной президенту гигантской военной бюрократии,
постоянное усложнение систем вооружения в послевоен¬
ный период и господствующее в конгрессе преклонение
перед военными. И размеры, и содержание военного бюд¬
жета разрабатывает Пентагон, одобряет президент, а
конгресс уже в течение многих лет утверждает его, не
внося, как правило, существенных изменений. Таким
образом, на практике Капитолию отводится вторичная
роль в этой важнейшей области.
И все же поскольку от согласия конгресса зависят и
размеры военных ассигнований, и финансирование тех
или иных программ Вооружений, его решения в этой обла¬
сти оказывают непосредственное влияние на ту роль,
которую играют Соединенные Штаты на международной
арене, и даже на международную обстановку в целом.
Выделение конгрессом средств на создание все новых
и новых систем оружия объективно подстегивает гонку
стратегических вооружений. Кроме того, законы об ассиг¬
нованиях на военные нужды обычно содержат положения,
которые, хотя и имеют по форме финансовый характер,
на деле определяют важнейшие аспекты военной и внеш¬
ней политики США. В них устанавливаются, например,
ассигнования на содержание, а следовательно, и числен¬
ность американских войск в Европе или в других странах,
выделяются средства на предоставление военной помощи
союзникам США или на строительство американских
военных баз за рубежом.
В годы «холодной войны», когда на Капитолийском
холме безраздельно господствовали настроения воин¬
ствующего антикоммунизма, конгресс никогда не прибе¬
гал к власти кошелька, чтобы ограничить военный бюджет,
и практически никто из законодателей не пытался даже
поставить под сомнение целесообразность создания новых
типов вооружений. В своей книге о разработке американ¬
ской внешней политики, вышедшей в 1966 г., американ¬
ский исследователь Б. Сейпин писал об этом периоде:
41

, «В военной области конгресс всегда в среднем голосовал
по крайней мере за ту сумму денег, которую запрашивала
исполнительная власть. В действительности в последние
годы конгресс стал раз за разом голосовать за дополни¬
тельные фонды, не запрашиваемые исполнительной вла¬
стью, а затем безуспешно пытался заставить испол¬
нительную власть использовать их» 61.
В конце 60-х годов, однако, в прохождении военного
бюджета через конгресс появились новые элементы. И в
сенате, и в палате представителей все чаще раздавалась
критика размеров военного бюджета в целом и расходов
на определенные системы вооружений. В конце 60-х —
начале 70-х годов конгресс, как правило, даже несколько
урезывал запрошенные администрацией ассигнования на
военные нужды и, хотя эти сокращения составляли лишь
малую долю от огромных военных расходов, сам факт
того, что конгресс их принимал, свидетельствовал о
более критическом отношении с его стороны к запросам
военных. Этот изменившийся подход к рассмотрению воен¬
ного бюджета был одним из проявлений общей активиза¬
ции конгресса по внешнеполитическим проблемам. Можно
назвать по крайней мере три главные причины,
которые способствовали такому подходу. Во-первых,
непосредственным толчком к более критической оценке
военных ассигнований послужили события вьетнамской
войны, в какой-то степени скомпрометировавшие в глазах
многих конгрессменов непререкаемый ранее авторитет
военных. Во-вторых, резкое обострение в конце 60-х годоз
внутренних социальных проблем США настоятельно тре¬
бовало пересмотра системы приоритетов в расходовании
государственных средств, и сокращение раздутого воен¬
ного бюджета рассматривалось многими в Капитолии
как возможный источник дополнительных фондов. И, нако¬
нец, в-третьих, некоторые наиболее дальновидные и реа¬
листически мыслящие сенаторы все чаще высказывались
за необходимость прекращения гонки вооружений, созда¬
ющей опасность ядерной войны, и пытались, если не
полностью изъять, то хотя бы сократить ассигнования на
создание опасных новейших систем оружия.
Первым заметным проявлением такого критического
подхода конгресса к военному бюджету была дискуссия,
имевшая место в конце 60-х — начале 70-х годов по вопро¬
су о развертывании систем противоракетной обороны
(ПРО). Если в первой половине 60-х годов конгресс не
только активно настаивал на быстрейшей разработке и
42

развертывании системы ПРО, но и выделял для этого
ассигнования сверх запрошенных администрацией, то уже
в 1968 г. в сенате впервые были высказаны сомнения
в необходимости осуществления этих планов. Правда,
внесенная тогда поправка сенатора Г. Нельсона об изъя¬
тии из военного бюджета ассигнований на программу
ПРО собрала лишь 17 голосов, но оппозиция продолжала
нарастать. Учитывая это, новая администрация Никсона
переориентировала программу ПРО на защиту баз меж¬
континентальных баллистических ракет, и тем не менее
именно в 1969 г. противники этой программы в сенате
добились наибольших успехов: одна из их многочислен¬
ных поправок была отклонена лишь в результате голосо¬
вания, при котором голоса разделились поровну — 50 про¬
тив 50. Борьба вокруг программы ПРО продолжалась в
конгрессе и в 1970 — 1971 гг., однако позиции ее против¬
ников были ослаблены, ибо администрация настаивала на
том, что ассигнования на ПРО нужны как «козырь» на
начавшихся переговорах об ограничении стратегических
наступательных вооружений. Хотя противникам ПРО и
не удалось добиться принятия ни одной из радикальных
поправок, которые бы полностью предотвратили развер¬
тывание системы ПРО, их борьба не осталась без послед¬
ствий: в 1970 г. Сенатский комитет по делам вооруженных
сил вынужден был сократить наполовину количество пред¬
лагаемых районов размещения ПРО, а в следующем году
сократил число таких районов до двух. Можно, по-видимо¬
му, согласиться с мнением американского исследователя
Э. Фрайя, который считает, что оппозиция в конгрессе
программе ПРО затормозила ее осуществление настолько,,
что в большой мере способствовала заключению Договора
об ограничении систем противоракетной обороны 62.
В этот же период в конгрессе были предприняты попыт¬
ки сдержать развертывание баллистических ракет с раз¬
деляющимися боеголовками индивидуального наведения
(МИРВ). Сенатор Э. Брук выступил с предложением об
объявлении как американской, так и советской стороной
моратория на развертывание этой системы вооружений.
Это предложение встретило значительную поддержку, и
в апреле 1970 г. сенатом была принята резолюция, под¬
черкивавшая срочную необходимость объявления мора¬
тория. Однако ни эта резолюция, не имевшая обязательной
силы, ни другие шаги, предпринимавшиеся сенатором
Бруком и его единомышленниками, не оказали существен¬
ного влияния на позицию Пентагона и Белого дома. Как
43
было подчеркнуто в редакционной статье газеты «Правда»
от 11 февраля 1978 г., «уже в период переговоров об
ограничении стратегических вооружений, когда выраба¬
тывались и принимались первые соглашения, США начали
развертывание ракет с ядерными разделяющимися голов¬
ными частями» 63. Попытка конгресса предотвратить
развертывание одной из новейших систем оружия была
беспрецедентной, но он все же не смог этого добиться 64.
Имевшие место в 1968 — 1974 гг. попытки конгресса
критически подойти к военному бюджету были связаны
с настроениями в пользу некоторого ограничения новейших
систем оружия. Эта тенденция, однако, просуществовала
недолго: уже к середине десятилетия в конгрессе снова
преобладающее влияние получила коалиция консервато¬
ров и центристов, с готовностью поддерживающая выделе¬
ние любых ассигнований на вооружения. Несмотря на то
что администрации Форда и Картера ежегодно увеличива¬
ли суммы запрашиваемых ассигнований на военные
нужды, в последние годы конгресс одобрял их, внося лишь
несущественные сокращения и изменения. В 1977 г., хотя
президент Картер решил прекратить строительство бом¬
бардировщика «В-1» и сенат аннулировал соответствую¬
щие ассигнования в сумме 1,4 млрд, долл., палата пред¬
ставителей, уже выделившая эти ассигнования ранее, в
течение нескольких месяцев настаивала на сохранении
их в военном бюджете, и Белому дому пришлось даже
прибегнуть к нажиму, чтобы добиться все же их исключе¬
ния. На позиции конгресса последних созывов в отношении
военного бюджета в большой мере сказались активиза¬
ция в стране противников разрядки и давление со стороны
представителей военно-промышленного комплекса. Не пос¬
леднюю роль сыграли также настойчиво повторяемые как
администрацией Форда, так и правительством Картера
утверждения о якобы возрастающей «советской угрозе»
Западу. И хотя в обеих палатах раздавались голоса,
в частности конгрессмена Л. Эспина и сенатора У. Прокс-
майра, ставившие под сомнение подобные стратегические
выкладки правительственных органов, подавляющее боль¬
шинство членов конгресса склонно принимать их на веру.
Выдвинутые администрацией Картера планы долго¬
временного раздувания военного бюджета, имевшие целью
добиться военного превосходства над Советским Союзом,
были полностью поддержаны коалицией законодателей,
пекущихся об интересах военной промышленности и Пен¬
тагона. Более того, пользуясь сложившейся конъюнкту-
44

рой, конгресс подчас стремится увеличить военные расходы
даже по сравнению с запросами администрации. Так, при
рассмотрении ассигнований на военные нужды на 1979
финансовый год конгрессом были выделены 1,9 млрд. долл,
на постройку ядерного авианосца, которая не предусмат¬
ривалась правительством. Чтобы добиться перераспреде¬
ления этих средств в пользу других военных программ,
президент вынужден был прибегнуть к наложению вето
на законопроект о военных закупках. И все же конгресс
настоял на своем: в законе о военных ассигнованиях
на 1980 финансовый год были выделены средства на
постройку этого авианосца в сумме 2,1 млрд. долл.
Во второй половине 70-х годов единственной попыткой
представителей умеренно-либерального блока в конгрессе
воспротивиться наращиванию гонки вооружений, исполь¬
зуя власть кошелька, были инициативы, направленные на
аннулирование ассигнований на производство нейтронной
бомбы, но в обеих палатах либералы потерпели поражение.
Под давлением администрации поправка сенатора-респуб¬
ликанца М. Хэтфилда об исключении этих ассигнований
из законопроекта об ассигнованиях на общественные рабо¬
ты была 14 июля 1977 г. отклонена сенатом 58 голосами
против 38. Аналогичная поправка, внесенная в палате
представителей Т. Вейсом, была отклонена в конце сентяб¬
ря 297 голосами против 109.
С. Б. Четвериков в одной из своих работ высказывает
совершенно справедливую мысль о том, что независимо
от публичных заявлений и деклараций членов конгресса
«утверждение ассигнований приобрело значение реального
выражения воли законодательного органа» 65. Если приме¬
нить этот критерий к оценке позиции конгресса в отноше¬
нии военных ассигнований в 70-х годах., то нельзя не
признать, что и тогда, когда критика военного бюджета
достигала своего апогея, и в последующие годы конгресс
неизменно выделял ассигнования на разработку и развер¬
тывание всех основных программ стратегических воору¬
жений. Отдельные случаи ограничений на использование
тех или иных военных ассигнований, которые все же
одобрялись конгрессом, не оказывали существенного вли¬
яния на наращивание военно-стратегического потенциала
Соединенных Штатов.
Предпринимавшиеся в начале 70-х годов попытки в
конгрессе поставить под сомнение те или иные программы
стратегических вооружений ушли в прошлое, но и теперь
прохождение военного бюджета через комитеты обеих
45

палат значительно отличается от того, что имело место
полтора десятилетия назад, когда конгресс безоговороч¬
но и послушно штамповал все запросы военных. На Капи¬
толийском холме стали намного глубже вникать в подроб¬
ности военного бюджета и стремиться через финансовое
законодательство активно воздействовать на деятельность
правительства в военной области. В 1977 г., например,
комитет по ассигнованиям палаты представителей сопро¬
водил военный бюджет 400 страницами инструкций о том,
как он должен расходоваться, а всего десятилетие назад
объем таких инструкций редко превышал 40 страниц.
Конгресс требует также больше информации, прежде чем
выделить ассигнования: в 1976 г. в комитетах давал по¬
казания 1721 чиновник Пентагона, в то время как в 1964 г.
было вызвано 630 представителей военного ведомства 6б.
Все это свидетельствует о том, что, хотя конгресс в послед¬
ние годы склонен поддерживать наращивание вооруже¬
ний, он тем не менее не намерен довольствоваться лишь-
правом пассивно одобрять любые запросы в этой области
и стремится быть активным участником формирования
военного бюджета США.
Характерной особенностью рассмотрения военных
ассигнований в конгрессе является то, что в ходе его
практически не принимается во внимание неразрывная
связь между основными внешнеполитическими и военно¬
стратегическими концепциями страны и ее вооруженными
силами. Даже тогда, когда в конгрессе возникла оппозиция
таким системам стратегического оружия, как ПРО и
МИРВ, которые могли оказать дестабилизирующее влия¬
ние на военно-стратегическое равновесие между США и
СССР, критика лишь походя затрагивала этот аспект
проблемы и концентрировалась главным образом на техни¬
ческих и финансовых сторонах этих программ. Э. Фрай
пишет, что среди американских законодателей «широко
распространено мнение, что система оружия не может
быть аннулирована по стратегическим причинам. Сущест¬
вовало подразумеваемое убеждение, что стратегический
вызов ПРО стал возможен в основном потому, что пред¬
лагаемая система могла быть объявлена технически несос¬
тоятельной. Это нелогично, но это политический факт...
Жизненно важным стратегическим соображениям, кото¬
рые должны были бы доминировать, была, таким образом,
отведена второстепенная роль в дискуссии о ПРО» 67.
В июне 1975 г. сенат впервые, прежде чем приступить
к обсуждению статей военного бюджета, провел двухднев¬
46

ные дебаты, имевшие целью прояснить связь между основ¬
ными внешнеполитическими и стратегическими целями
США и представленными администрацией запросами на
военные ассигнов.ания. Единственным существенным ре¬
зультатом этой дискуссии было принятие сенатом поправки
Дж. Калвера, обязывающей министра обороны после
консультаций с государственным секретарем ежегодно
представлять конгрессу доклад «о внешней политике и
структуре вооруженных сил Соединенных Штатов на
предстоящий финансовый год» и о том, как они между
собой соотносятся. Характерно, что в согласительном
комитете члены палаты представителей возражали против
представления такого доклада как «ненужного и излиш¬
него» 68, но затем уступили, и это требование стало зако¬
ном 69. Такой доклад впервые был представлен в виде
введения к заявлению министра обороны об ассигнованиях
на 1977 финансовый год. Вместо того чтобы попытаться
в рамках своих органов критически соотнести финансовые
запросы Пентагона с целями американской внешней поли¬
тики, конгресс затребовал от исполнительной власти еще
один ежегодный доклад, который, несомненно, может лишь
оправдывать размеры этих запросов и вряд ли окажет
влияние на рассмотрение военных ассигнований. Тот факт,
что при обсуждении и утверждении военных ассигнований
в конгрессе проблемы внешней политики и стратегии ото¬
двигаются на второй план, не может не ограничивать
возможности использования Капитолием власти кошелька.
Еще более ограничивает эти возможности готовность
большинства обеих палат принимать на веру оценки воен¬
ных относительно потребности в тех или иных системах
вооружений и восприимчивость конгресса к антикоммуни¬
стической аргументации. Каждый раз, когда исполнитель¬
ная власть не может логически обосновать рост военных
расходов, она использует лишенные всяких оснований, но
тем не менее принимаемые конгрессменами на веру аргу¬
менты о «советской угрозе». Некоторую активизацию пози¬
ции конгресса при рассмотрении военных бюджетов в
первой половине 70-х годов но следует переоценивать.
В сфере военной политики решающее слово по-прежнему
остается за президентом, а принадлежащая конгрессу
власть кошелька используется лишь весьма ограниченно
и не затрагивает основных направлений наращивания
вооружений, проводимого Соединенными Штатами.
Осенью 1974 г., когда многочисленные факты незакон¬
ной деятельности американских органов разведки внутри
47

■. страны и за ее пределами стали достоянием гласности,
конгресс впервые предпринял попытку использовать свою
власть над ассигнованиями, чтобы получить возможность
в какой-то мере контролировать подобные акции ЦРУ.
В конце года была принята поправка Хьюза — Райана
к закону об иностранной помощи, согласно которой ни¬
какие ассигнования не могут быть использованы ЦРУ на
операции, не связанные исключительно со сбором разве¬
дывательных данных, если президент не установит, что
«такая операция является важной для национальной
безопасности», и не «сообщит своевременно описание и
объем такой операции» соответствующим комитетам кон¬
гресса, включая оба комитета по иностранным делам 70.
Это положение закона, однако, не содержало никакого
упоминания о том, что могут предпринять комитеты в
случае их несогласия на проведение секретной операции.
Таким образом, они могли попасть в положение, при
котором, зная о такой операции, они были бы бессильны
■ее прекратить.
Ограниченность влияния этой поправки была проде¬
монстрирована уже в 1975 г., когда в соответствии с тре¬
бованиями закона шесть комитетов конгресса были проин¬
формированы о секретных операциях ЦРУ в поддержку
антинародных группировок в Анголе, но лишь сообщения
об этом, появившиеся в печати, заставили конгресс дейст¬
вовать п. В декабре 1975 г. — январе 1976 г., когда в
конгрессе обсуждался вопрос об американском вмешатель¬
стве в Анголе, администрацией Форда была развернута
широкая кампания обработки конгрессменов представи¬
телями государственного департамента и Пентагона. Куль¬
минацией этой кампании было письмо Форда тогдашнему
спикеру палаты представителей Альберту, в котором пре¬
зидент выражал «серьезную тревогу по поводу междуна¬
родных последствий» возможного решения палаты о зап¬
рещении вмешательства. И тем не менее вопреки всем
усилиям правительства обе палаты конгресса проголосова¬
ли за запрет на использование ассигнований для секретных
американских операций в Анголе. Несомненно, главной
причиной, побудившей конгресс к таким решительным дей¬
ствиям, были опасения, что, поддерживая противников
национально-освободительного движения в Африке, США
могут оказаться вовлеченными в войну, подобную вьетнам¬
ской, память о которой была еще очень свежа.
В закон об иностранной военной помощи и контроле
за экспортом оружия, вступивший в силу 30 июня 1976 г.,
48	‘	’

была включена поправка сенатора Р. Кларка, запрещав¬
шая предоставление любой помощи, которая «прямо или
косвенно» могла бы способствовать «ведению военных
или полувоенных операций в Анголе, если и до тех пор,
пока конгресс специально не санкционирует такую.по¬
мощь путем принятия закона, вступившего в силу после
даты вступления в силу настоящего раздела» 72. Наложив
почти абсолютный запрет на финансирование вмешатель¬
ства в Анголе, конгресс предотвратил более глубокое
вовлечение США в этот африканский конфликт. Запрет
оказался эффективным не только в отношении ад¬
министрации Форда. Попытки обойти его, предпринятые
администрацией Картера в апреле — мае 1978 г., также
были безуспешными. Применив власть кошелька, кон¬
гресс в данном случае смог решительно повлиять на внеш¬
неполитическую позицию правительства. В то же время
нельзя не отметить, что запрет касался лишь одного ас¬
пекта проблемы — содействия военным операциям в
Анголе и ни в коей мере не затрагивал политических
принципов отношений США с народной Анголой и на¬
ционально-освободительными движениями в Африке.
Дело здесь не только в том, что конгресс был не готов
и не намерен принимать решения по этому вопросу, но
я в том, что, используя власть над ассигнованиями, тех¬
нически это сделать трудно, если вообще возможно73.
Известно, каким важным орудием американской
внешней политики являются программы иностранной
помощи, и в этой области контроль над ассигнованиями
предоставляет конгрессу такие возможности влияния,
каким он не пользуется ни в одной другой сфере внеш¬
неполитической деятельности. В процессе рассмотрения
ассигнований на иностранную помощь конгресс обычно
включает в законодательство большое количество усло¬
вий, ограничений, оговорок и рекомендаций, отражающих
заинтересованность определенных групп капитала, круп¬
ных фермеров и профсоюзов в том, как будут израс¬
ходованы эти ассигнования: ведь 3/4 этих средств расхо¬
дятся внутри США и 1 /3 сельскохозяйственной продукции
сбывается в развивающихся странах. Однако, как пишет
Ф. Уилкокс, «очень немногие из этих запретов, ограни¬
чений и рекомендаций не могут быть до известного пре¬
дела обойдены, особенно когда президент заявляет, что
это должно быть сделано в национальных интересах» 74.
К середине 70-х годов стремление конгресса к более ак¬
тивному участию в выработке внешней политики нашло
4 К > \. 11нянин	49
свое выражение в попытках ограничить сравнительную
свободу действий администрации в реализации программ
экономической и военной помощи, но на практике это
вылилось лишь во включение в соответствующее законо¬
дательство еще более детализированных ограничений и
еще более подробных предписаний по каждому пункту
ассигнований.
Тем не менее в отдельных случаях почти абсолютная
власть конгресса над ассигнованиями на иностранную
помощь, в том числе и военную, позволяет ему эффектив¬
но влиять на отношения США с отдельными странами.
После того как в ходе кипрского кризиса в июле 1974 г.
на остров были введены турецкие войска, в обеих па¬
латах было внесено несколько проектов резолюций с тре¬
бованием вывода иностранных войск с Кипра и прекра¬
щения военной и экономической помощи Турции. За все¬
ми этими требованиями стояла весьма сильная коалиция
членов конгресса, объединявшая различные группировки.
Ее действия направляло влиятельное прогреческое лоб¬
би, располагавшее значительными финансовыми и орга¬
низационными ресурсами и опиравшееся на поддержку
традиционно враждебного Турции армянского лобби.
Кроме того, в коалицию вошли члены конгресса, озабо-
’ ценные ростом наркомании в США и озлобленные отка¬
зом Турции запретить выращивание опийного мака. Ад¬
министрация Форда решительно возражала против пре¬
кращения помощи Турции, предвидя далеко идущие
внешнеполитические последствия такого шага. В октябре
президент дважды наложил вето на резолюции конгресса
по ассигнованиям, содержавшие требование о немедлен¬
ном прекращении помощи, и конгресс не смог преодолеть
его вето. Но потребность в фондах на иностранную помощь
вынудила президента пойти на компромисс и подписать
третью резолюцию, запрещавшую помощь Турции после
10 декабря 1974 г.
30 декабря президент подписал закон об иностранной
помощи 1974 г., содержавший запрет на военную помощь
Турции, но позволявший президенту отсрочить его введе¬
ние в силу до 5 февраля 1975 г.75 Форд воспользовался
оговоркой, но после этой даты правительство вынуждено
было прекратить военные поставки Турции. В первой
половине 1975 г. президент, государственный секретарь,
министр обороны и многочисленные представители со¬
ответствующих ведомств вели активную кампанию об¬
работки членов конгресса и общественного мнения, на¬
50

стаивая на отмене запрета. Наступило заметное охлаж¬
дение в американо-турецких отношениях, и Анкара объ¬
явила о пересмотре статуса американских баз на террито¬
рии страны. В этих условиях в сенате, а затем и в палате
представителей усилились позиции противников запрета,
в октябре администрации удалось добиться некоторого
ослабления введенных конгрессом ограничений. В част¬
ности, было разрешено поставить Турции военное сна¬
ряжение, контракты на которое были заключены до 5
февраля, а также был снят запрет на продажу оружия 76.
Тем не менее и в последующие годы прогреческому лобби
в конгрессе удавалось добиваться сохранения ограниче¬
ний на военную помощь Турции и они оставались в силе
до сентября 1978 г.
Эти события свидетельствуют о том, что, используя
власть кошелька в области предоставления США иност¬
ранной помощи, конгресс может активно вторгаться во
внешнюю политику страны и даже в известной степени
влиять на развитие международных отношений. Запрет
на военную помощь практически не изменил позицию
Турции по кипрскому вопросу, что провозглашалось как
главная цель конгресса, но в то же время не только стал
причиной напряженности в американо-турецких отноше¬
ниях, но и подтолкнул Турцию к известной переоценке
своих отношений с другими странами. Важно отметить,
что в основе создания той коалиции в конгрессе, которая
поддержала запрет на военную помощь Турции, лежали
внутриполитические причины. Именно влияние внутри¬
политических соображений на конгрессменов имело своим
следствием то, что при принятии этого важного решения
конгресс игнорировал его вероятные последствия в об¬
ласти внешней политики.
Свою власть над ассигнованиями конгресс стремился
усилить принятием закона 1974 г. о бюджете и контроле
над импаундментом 77. Этот законодательный акт был
следствием развернувшейся в США в начале 70-х годов
дискуссии о национальных приоритетах и, по замыслу
его авторов, должен был установить процедуру, которая
дала бы конгрессу возможность принимать решение о
соотношении в пределах установленных им размеров
бюджета между различными его составными элемента¬
ми — расходами на социальные программы, на содержа¬
ние государственного аппарата и различные другие внут¬
риполитические программы правительства, военными
расходами, ассигнованиями на иностранную помощь и
т. д. Такая процедура была установлена этим законом и,’
начиная с 1975 г., конгресс придерживается ее при раз¬
работке законодательства о государственном бюджете.
Однако предсказания некоторых специалистов о том, что
закон 1974 г. будет иметь «важные последствия для внеш¬
ней политики» 78, пока не реализовались. В 1975 г., пер¬
вом году применения новой бюджетной процедуры, окон¬
чательный лимит на военные расходы был установлен
конгрессом всего на 300 млн. долл, ниже запрошенной
администрацией суммы — 107,7 млрд. долл. В последую¬
щие годы новая бюджетная процедура также не оказала
заметного влияния на перераспределение ассигнова¬
ний в пользу внутренних программ, и военные расходы
Продолжали расти. Заметным новшеством при рассмот¬
рении конгрессом проблем национальной безопасности
стали, пожалуй, лишь доклады по этим вопросам соз¬
данной законом 1974 г. бюджетной службы конгресса.
Однако первые такие документы, подготовленные в 1977—
1978 гг., были полны алармистских рассуждений о «со¬
ветской угрозе» и вряд ли могут способствовать появле¬
нию в конгрессе более трезвой оценки военного бюджета.
Законом 1974 г. созданы юридические возможности для
конгресса производить по своему усмотрению перерас¬
пределение государственных ресурсов в пользу внутрен¬
них программ, но политически Капитолий, по-видимому,
не готов использовать их.
Согласно букве закона конгрессу принадлежит абсо¬
лютная власть над ассигнованиями. Крупнейший знаток
американского конституционного права проф. Э. С. Кор¬
вин писал: «Президент не может долго обходиться без
фондов, а конгресс может их не предоставить ему, просто
не предпринимая никаких действий» 79. Однако эти строй¬
ные юридические соображения все же весьма далеки от
практики. Отказ конгресса предоставить необходимые
ассигнования исполнительной власти неизбежно повлек
бы за собой приостановку деятельности всего правитель¬
ственного аппарата и возникновение конституционного >
кризиса. Невозможно представить ситуацию, при которой
конгресс готов был бы пойти на такой риск при столкно¬
вении с президентом не только по любой проблеме внеш¬
ней политики, но даже по самому острому внутриполити¬
ческому вопросу. Практические соображения вынуждают
членов конгресса, угрожая применением власти кошель¬
ка, искать компромиссов с исполнительной властью, ко¬
торые позволили бы избежать необходимости принятия
столь радикальных решений. Одним из таких компромис¬
са

сов и было продление в 1973 г. по требованию президента
бомбардировок Камбоджи на 45 дней и прекращение
военных действий в Индокитае после этого срока.
Выше уже упоминалось о другом важном факторе,
ограничивающем эффективность власти кошелька: по по¬
литическим мотивам конгресс не может отказать в ассиг¬
нованиях на военные действия, в которых участвуют
вооруженные силы США. В области внешней и военной
политики использование конгрессом власти над ассигнова¬
ниями ограничено также тем, что во многих случаях
требуются быстрые и комплексные решения сложных
проблем, которые способна принять и осуществить испол-.
нительная власть, но к которым совершенно неприменим
длительный и многоступенчатый процесс выделения
средств конгрессом. И, наконец, существенным ограниче¬
нием власти кошелька является то, что она может быть
применена лишь к будущему — любые акции президента в
прошлом или настоящем совершались или совершаются в
рамках уже действующего законодательства об ассигнова¬
ниях, поэтому конгресс имеет возможность ввести ограни¬
чения, запреты и т. п. в подготавливаемые билли, но не
может воспрепятствовать тому, что уже происходит.
Хотя власть над ассигнованиями предоставляет кон¬
грессу важнейший рычаг влияния на внешнюю политику
страны, эта власть серьезно лимитирована политическими,
факторами и практическими возможностями конгресса.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА	\
Принятие международных обязательств путем заклю¬
чения договоров, соглашений или иными способами явля¬
ется одной из основных форм участия страны в между¬
народных отношениях. Поэтому вопрос о том, в какой
степени конгресс может оказывать влияние в этой области,
представляет особый интерес 80.
Согласно Конституции США (ст. II, разд. 2, § 2), пре-'
зидент «имеет право с совета и согласия сената заключать
международные договоры при условии их одобрения 2 /3
присутствующих сенаторов» 81. Сенат может полностью
одобрить или отвергнуть договор, а также обусловить
его принятие поправками, оговорками, толкованиями,
декларациями, заявлениями, интерпретациями или заявле¬
ниями в докладе комитета по иностранным делам. Однако
в отличие от законопроектов и резолюций договоры оста¬
ются на рассмотрении сената, даже если конгресс данного
созыва заканчивает свою деятельность или если они не
53

получают требуемого для одобрения количества голосов.
Договор снимается с рассмотрения лишь при одобрении
или если президент отзывает его, а сенат выражает свое
согласие с этим в форме резолюции. «Совет и согласие»
сената не следует смешивать с ратификацией договора:
это право остается за президентом после получения им
«совета и согласия» сената.
Хотя во власти сената отвергнуть договор полностью
или настаивать на его изменении путем внесения поправок,
случаи применения этого права сенатом в последнее время
относительно редки 82. В отличие от поправок к договорам,
внесение которых после подписания противоречит обы¬
чаям международного общения и в сущности изменяет
согласованные в ходе переговоров договорные отноше¬
ния сторон, оговорки имеют силу только для той стороны,
которая их сделала. Иными словами, оговорки сената к
договору имеют силу только для Соединенных Штатов.
. Между тем по своему содержанию они могут фактически
изменять сущность достигнутых договоренностей и даже
представлять собой посягательство на суверенитет другой
страны. К договору о нейтралитете Панамского канала
сенатом была принята оговорка Д. Деконсини, провозгла¬
шающая право США применять в будущем столетии воен¬
ную силу, если по каким-либо причинам канал будет
закрыт, т. е. право вооруженного вмешательства даже
в случае забастовки, которая может временно приостано¬
вить функционирование канала. По своему содержанию
эта оговорка противоречит нормам современного между¬
народного права, уставам ООН и ОАГ.
Отклонение важного договора на практике равнознач¬
но публичному выражению недоверия исполнительной
власти, президенту, и пойти на такой шаг — это большой
политический риск для сенаторов, особенно для тех из
них, кто принадлежит к партии президента. С другой
стороны, президент может использовать нежелание сена¬
торов доводить дело до такой крайней ситуации, как рычаг
для давления на них в пользу договора. В последние
недели перед голосованием в сенате по новым договорам
о Панамском канале в марте— апреле 1978 г. президент
Картер и другие представители администрации в своих
выступлениях делали акцент на том, что в случае откло¬
нения договоров может пострадать институт президентства
как таковой. Насколько убедительным это было для сена¬
торов, судить трудно, но какое-то воздействие на них такая
аргументация, несомненно, оказывает.
54

Осуществить в ходе обсуждения в сенате внесение поп¬
равок в тщательно сбалансированные международ¬
ные соглашения, например по разоружению, или в много¬
сторонние экономические соглашения — это значит зачер¬
кнуть результаты трудных и длительных дипломатических
усилий. В одном из докладов исследовательская служба
конгресса отмечала: «Ко времени, когда международное
соглашение попадает в конгресс, обычно создается си¬
туация — все или ничего, требующая либо отклонения,
либо одобрения. Перспективы того, что действия конгресса
смогут оказать влияние на направление или нюансы опре¬
деленной политики, сильно сокращаются или почти исче¬
зают в тот момент, когда договор уже заключен»83.
Тем не менее, хоть и редко, сенат прибегал к использо¬
ванию своего права отказать президенту в «совете и
согласии». Несомненно, в нынешнем столетии самым из¬
вестным примером этого, имевшим важные исторические
последствия, было отклонение сенатом Версальского дого¬
вора, в результате чего США не присоединились к Лиге
наций. После этого только три международных договора
были отклонены сенатом: о присоединении к Постоянной
палате Международного правосудия (1935 г.), о морском
пути по р. Св. Лаврентия (1934 г.) и об одобрении Необя¬
зательного протокола относительно принудительного раз¬
решения споров, принятого Женевской конференцией по
морскому праву (1960 г.).
Вопрос о том, может ли президент без согласия кон¬
гресса, но в соответствии с текстом того или иного договора
расторгнуть его, в американском конституционном праве
долгое время оставался спорным. В многолетних то за¬
тухающих, то возрождающихся дисскуссиях по этому воп¬
росу сторонники конгресса выдвигают аргумент о том,
что. если для заключения договора нужно согласие сената,
следовательно, такое согласие необходимо и для его
расторжения. Однако президенты и ряд юристов еще
с XIX в. отстаивали тезис о том, что, поскольку конститу¬
ция не содержит положений относительно расторжения
договоров, постольку эта прерогатива остается полностью
за президентом. Американская внешнеполитическая прак¬
тика знает прецеденты расторжения договоров президента¬
ми и без получения согласия конгресса и с его санкции 84.
Не так давно этот длительный спор вновь обрел акту¬
альность в связи с объявлением в середине декабря 1978 г.
о том, что США денонсируют договор о взаимной обороне
с тайваньским режимом в рамках нормализации отноше-
55

ний с КНР. Еще до этих событий сенат попытался в зако¬
нодательном порядке закрепить за собой право голоса
при решении этого вопроса. В июле 1978 г. сенатом еди¬
ногласно (94 голоса «за») была принята поправка к зако¬
нопроекту об иностранной военной помощи, которая тре¬
бовала от администрации Картера «предварительных
консультаций» с сенатом в случае попыток изменить ка¬
ким-либо образом договор с Тайванем 85. Единогласное
принятие поправки, конечно, не означало, что все прого¬
лосовавшие за нее сенаторы возражали против любого
изменения условий договора или отношений США с Тай¬
ванем, но оно убедительно показало, что сенат настаивает
на том, чтобы администрация консультировалась с ним,
прежде чем будут приняты окончательные решения. Позже
по инициативе сенатора-демократа Р. Стоуна и сенатора-
республиканца Р. Доула аналогичная поправка была
также включена в законопроект о военных ассигнованиях.
Администрация Картера не выполнила этих требований
сената. О решении нормализовать отношения с КНР и
денонсировать договор с Тайванем лидеры сената были
проинформированы на встрече в Белом доме лишь за
час до выступления президента по телевидению.
Интересно отметить, что заявление правительства по этому
вопросу было сделано, когда конгресс не работал: сессия
конгресса 95-го созыва уже закончилась, а новый состав
конгресса должен был начать работу лишь в середине
января 1979 г. Действия правительства получили полную
поддержку большинства сенаторов-демократов, но многие
республиканцы и некоторые консервативные демократы
в сенате выступили с критикой расторжения договора с
Тайванем. 6 июня 1979 г. сенат 59 голосами против 35
одобрил резолюцию, гласящую, что без согласия сената
президент не может аннулировать подобные договоры.
Особенно шумную кампанию против этого решения
Картера развернул известный консервативный деятель
сенатор Б. Голдуотер. Он публично обвинил президента
в том, что тот «проявил неуважение к конгрессу», что его
действия были «незаконными и неконституционными».
Совершенно очевидно, что решительная позиция, которую
занял Голдуотер по этому дискуссионному вопросу, была
продиктована отнюдь не юридическими соображениями,
а его давними связями с тайваньским режимом. В декабре
1978 г. Голдуотер, поддержанный еще 23 членами конг¬
ресса, возбудил судебный иск, чтобы блокировать действия
Картера в отношении договора с Тайванем. В середине
56

октября 1979 г судья федерального суда О. Гэш постано¬
вил, что договор должен оставаться в силе, если конгресс
не примет решения, одобряющего расторжение договора
президентом. Через полтора месяца, однако, это постанов¬
ление было отменено федеральным апелляционным судом,
который единогласно подтвердил право президента рас¬
торгнуть без одобрения конгресса договор о взаимной
обороне с Тайванем, а в декабре Верховный суд отказался
принять иск Голдуотера к рассмотрению.
Как правило, международные переговоры от имени
США ведут органы исполнительной власти, хотя иногда
в состав американских делегаций включаются и предста¬
вители конгресса, как, например, в делегации на сессии
Генеральной Ассамблеи ООН, на Конференцию ООН по
морскому праву и т. д. В этих случаях члены конгресса
играют лишь ограниченную роль в работе делегации.
Новым элементом в деятельности конгресса было то,
что при обсуждении в сенате договоров по Панамскому
каналу его представители — лидеры демократического
большинства Р. Бэрд и республиканского меньшинства
Г Бейкер — весьма активно и непосредственно вели
переговоры с другой стороной в договорах. В декабре
1977 г.— январе 1978 г. они посетили Панаму, где имели
встречи с главой государства генералом О. Торрихосом,
в ходе которых заручились согласием на включение в до¬
говоры положений заявления Картера — Торрихоса от
14 октября 1977 г. относительно защиты канала от угрозы
режиму нейтралитета и прохождения военных судов США
в случае чрезвычайных обстоятельств. В последние же
дни рассмотрения договоров, когда руководство сената
проводило компромиссную оговорку, призванную сгладить
недовольство Панамы оговоркой Деконсини, оно поддер¬
живало связь непосредственно с панамским послом в Ва¬
шингтоне и через него с Торрихосом, а правительство
практически утратило контроль над этими контактами.
За последнее время это не единственный пример дей¬
ственного участия членов конгресса в международных
переговорах. В мае—июне 1978 г., стремясь добиться в
конгрессе отмены эмбарго на поставки оружия Турции,
администрация выступила посредником в организации
двух встреч: сторонников отмены эмбарго в палате пред¬
ставителей с турецким послом в Вашингтоне и лидеров
противников его отмены в конгрессе—с премьер-минист¬
ром Турции Б. Эджевитом. В середине 1978 г. лидер демок¬
ратического большинства сенатор Р. Бэрд в качестве пред¬
57

ставителя президента совершил поездку в ФРГ, Англию,
Бельгию и Испанию, где вел от его имени переговоры.
В июле 1979 г. Р. Бэрд по приглашению Парламентской
группы СССР посетил нашу страну. Он был принят Гене¬
ральным секретарем ЦК КПСС, Председателем Прези¬
диума Верховного Совета СССР Л. И. Брежневым. В со¬
стоявшейся беседе были затронуты принципиальные воп¬
росы советско-американских отношений. Обстоятельный
■обмен мнениями по проблеме ограничения стратегических
вооружений в свете Договора ОСВ-2 имел также место
в ходе беседы члена Политбюро ЦК КПСС, министра
иностранных дел СССР А. А. Громыко с Р. Бэрдом.
Непосредственное участие членов конгресса в контактах
с зарубежными правительствами, по-видимому, отражает
возросшую внешнеполитическую роль конгресса.
Конституционное положение о необходимости «совета
и согласия» сената на заключение договоров, казалось бы,
предоставляет ему широкие возможности контроля над
принятием страной международных обязательств. На
практике, однако, эти возможности ограничены вследствие
широкого использования исполнительной властью иной
формы международной договоренности, именуемой в аме¬
риканском праве исполнительным соглашением (executive
agreement). Формально исполнительное соглашение,
■о котором, кстати, нет ни слова в конституции, является
зафиксированной договоренностью между президентом
или другими органами исполнительной власти и их парт¬
нерами по международным переговорам, а следовательно,
не подлежит одобрению сенатом. В зависимости от их
формы исполнительные соглашения либо вообще не пред¬
ставляются конгрессу, кроме как в порядке информации,
либо одобряются обеими палатами простым большинством
голосов. Тем не менее с точки зрения американского закона
они имеют такую же силу, как и договоры, что было
неоднократно подтверждено и конгрессом, и Верховным
судом. Если в первые десятилетия существования США
такими соглашениями регулировались в основном только
технические вопросы, то в последующем, особенно в XX в.,
многие важные международные акции США стали оформ¬
ляться в виде исполнительных соглашений, их число
по сравнению с договорами возросло. По подсчетам го¬
сударственного департамента на 1 января 1972 г. США
участвовали в 947 договорах и 4359 исполнительных со¬
глашениях (последняя цифра не включает соглашений на
уровне ведомств) 86. Лишь в течение 1978 г. США заклю¬
58

чили 15 договоров и 417 исполнительных соглашений87.
Особое место среди международных договоренностей
США занимают любые соглашения по вопросам разоруже¬
ния. Согласно закону 1961 г. о создании Агентства по
разоружению и контролю над вооружениями, никакие
обязательства от имени США, касающиеся разоружения,
сокращения или ограничения вооруженных сил и воору¬
жений не могут быть приняты, кроме как либо в виде
договора, утверждаемого в соответствии с положениями
конституции, либо исполнительного соглашения, которое
будет утверждено законодательным актом конгресса88.
Фактически этот закон запрещает заключение испол¬
нительной властью любых соглашений в этой области
без санкции конгресса, но, с другой стороны, оставляет
за президентом право выбора формы соглашения, а сле¬
довательно, и одобрения таких договоренностей: либо
2 /з голосов в сенате, либо простым большинством обеих
палат. По-видимому, принимая решение о форме дого¬
воренности, президент может руководствоваться как сте¬
пенью ее важности и сроком действия, так и чисто прак¬
тическими соображениями, связанными с необходимостью
получить одобрение в конгрессе. Такие документы, как
Договор о запрещении ядерных испытаний в атмосфере,
космосе и под водой от 1963 г., Договор о нераспростра¬
нении ядерного оружия и советско-американский Договор
об ограничении систем противоракетной обороны, были
одобрены сенатом как договоры. В то же время заключен¬
ное между СССР и США Временное соглашение о некото¬
рых мерах в области ограничения стратегических насту¬
пательных вооружений получило одобрение конгресса в
виде совместной резолюции, принятой обеими палатами.
Падение роли договора как основной формы принятия
Соединенными Штатами международных обязательств
и вытеснение договоров исполнительными соглашениями
отражает усиление позиций исполнительной власти в обла¬
сти внешней политики и соответственно уменьшение влия¬
ния конгресса. Поэтому, когда в разгар войны в Индокитае
в конгрессе нарастали настроения в пользу активизации
его роли во внешней политике, одним из первых шагов
в этом направлении была попытка выяснить, каковы же
в действительности международные обязательства США,
принятые не только по договорам, но и по исполнительным
соглашениям, о существовании которых конгрессу могло
быть даже неизвестно. Сенатским комитетом по иностран¬
ным делам в начале 1969 г. был создан подкомитет по
соглашениям США о безопасности и обязательствам
59

за рубежом под председательством С. Саймингтона. Из-за
противодействия администрации этому подкомитету так
и не удалось выполнить до конца поставленную перед
ним задачу, но даже те факты, которые вскрылись в ходе
расследований и слушаний, показали, как мало знал конг¬
ресс о весьма обширной системе исполнительных соглаше¬
ний, согласно которым Вашингтон в обмен на предоставле¬
ние баз или другие формы сотрудничества принимал на
себя перед иностранными правительствами обязательства
военного, политического или экономического характера.
Более того, в некоторых случаях эти обязательства проис¬
текали даже не из формально заключенных межправитель¬
ственных соглашений, а из совместных военных планов
Пентагона и военного ведомства страны, например
Таиланда.
Следующим шагом в борьбе за утверждение своего
влияния на внешнюю политику было принятие
сенатом резолюции, которая провозглашала, что между¬
народным обязательством США может считаться только
то, которое подтверждено конгрессом. 25 июня 1969 г. была
принята резолюция, в которой сенат постановил: «... 2) по
мнению сената национальное обязательство Соединенных
Штатов возникает только в результате акта утверждения,
предпринятого исполнительной и законодательной ветвями
правительства Соединенных Штатов в виде договора, зако¬
на или совпадающей резолюции обеих палат конгресса,
определенно предусматривающих такое обязательство» 89.
Однако эта резолюция не имела силы закона и лишь
выражала «мнение» сената, с которым президент волен
был считаться или игнорировать его. В условиях, когда
президенту-республиканцу противостоял конгресс, где
доминировали демократы, администрация Никсона избра¬
ла последний путь и отказалась представить на утверж¬
дение сената в 1970 г. соглашения с Испанией, а в 1972 г.—
с Португалией и Бахрейном о предоставлении баз. При¬
нятие в этой связи сенатом дополнительных резолюций
в духе резолюции 1969 г. не оказало в то время на админи¬
страцию никакого влияния. Сенатский комитет по ино¬
странным делам ввел процедуру, согласно которой каж¬
дый рассматриваемый комитетом кандидат на замещение
дипломатического поста должен представить в письмен¬
ном виде заявление о признании резолюции 1969 г. о нацио¬
нальных обязательствах. Представление такого формаль¬
ного заявления вряд ли оказывает какое-либо влияние
на практическую деятельность дипломата и его служебные
обязанности в учреждениях исполнительной власти.
60

Принятие резолюции о национальных обязательствах
на практике оказалось лишь символическим жестом, под¬
черкнувшим решимость сената настаивать на своих преро¬
гативах в области договорных отношений, а действия
администрации Никсона еще более подстегнули озабочен¬
ность в сенате неограниченным использованием исполни¬
тельных соглашений. В 1972 г. конгресс принимает закон
Кейса — Заблоки, согласно которому «государственный
секретарь должен представить конгрессу текст любого
международного соглашения, но не договора, одной из
договаривающихся сторон которого являются Соединен¬
ные Штаты, так скоро, как это практически возможно,
после того как оно вступило в силу в отношении Соединен¬
ных Штатов, но ни в коем случае не позднее 60 дней
после того». Закон предусматривал также специальную
процедуру для передачи органам конгресса секретных
соглашений 90. Таким образом, хотя далеко не все исполни¬
тельные соглашения могут представлять интерес для
конгресса, как предполагалось, в соответствии с законом
Кейса — Заблоки он будет получать все такие соглашения
и сможет сам решать, какие из них должны быть под¬
вергнуты более пристальному изучению. Закон, однако,
не устанавливал никаких действий, которые могли бы быть
предприняты конгрессом в отношении уже вступивших
в силу исполнительных соглашений. Иными словами,
оставался открытым вопрос о том, в какой форме могло
бы быть выражено отношение к этим соглашениям кон¬
гресса и смог ли бы он предотвратить проведение в жизнь
соглашения, если оно окажется для него неприемлемым.
Согласно сложившейся процедуре, все исполнительные
соглашения, передаваемые в конгресс по этому закону,
поступают в комитеты по иностранным делам обеих палат,
их списки получают все члены комитетов и персонал, а но¬
тификация об их передаче публикуется в «Конгрешнл ре¬
корд». С момента вступления в силу закона Кейса — Заб¬
локи в августе 1972 и до конца 1978 г. конгрессу были
представлены 2339 исполнительных соглашений 9‘. Если
сопоставить эту цифру с приведенной выше оценкой
государственного департамента относительно действую¬
щих исполнительных соглашений, нельзя не прийти к
выводу, что, несмотря на существование закона Кейса —
Заблоки, далеко не все такие документы поступают в
конгресс. Об этом же свидетельствуют и ставшие известны¬
ми другие факты. Конгрессу не были переданы и он даже
не был поставлен в известность о письмах, которыми в
61

1972 и 1973 гг. президент Никсон обменялся с южновьет¬
намским правителем Нгуен Ван Тхиеу и в которых Вашинг¬
тон обязался предпринять «быструю и жестокую акцию
возмездия» против ДРВ, если Парижские соглашения
1973 г. будут нарушены. С точки зрения американского
права этот обмен письмами — исполнительное соглашение.
Лишь год спустя после заключения советско-амери¬
канских соглашений по экономическим вопросам от 1972 г.
и то только по специальному требованию сенатского коми¬
тета по иностранным делам администрация Никсона пере¬
дала их в конгресс. По подсчетам влиятельного члена
палаты представителей Л. Эспина к 1975 г. в нарушение
закона Кейса — Заблоки администрация не передала
конгрессу несколько сот исполнительных соглашений92.
Администрации Никсона и Форда придерживались
мнения, что под действие закона Кейса — Заблоки вообще
не подпадают исполнительные соглашения, заключенные
на уровне ведомств исполнительной власти и их зарубеж¬
ных партнеров, а следовательно,, они не должны переда¬
. ваться конгрессу. В начале 1976 г. ГСУ конгресса уста¬
новило, что не существует даже общего списка, этих
соглашений. Тем не менее такого рода соглашения могут
быть чреваты важными внешнеполитическими послед¬
ствиями: ведь эта категория включает и военные планы,,
разработанные Пентагоном совместно со своими парт¬
нерами, и соглашения между разведывательными органа¬
ми США и другими разведками.
В 1978 г. были приняты дополнения к закону Кейса —
Заблоки, в соответствии с которыми передаче конгрессу
подлежат и устные международные соглашения; прези¬
дент «за собственной подписью» должен направлять в
конгресс доклады относительно не переданных своевремен¬
но исполнительных соглашений, поясняя «полностью» при¬
чины опоздания; международные соглашения должны
заключаться лишь с ведома государственного секретаря и
ему надлежит определять «в рамках исполнительной
власти», какие договоренности являются исполнительными
соглашениями93. Поскольку исполнительная власть
сохраняет, таким образом, за собой право решать, что
является исполнительным соглашением, эти дополнения
вряд ли существенно повлияют на применение закона.
Сравнительно ограниченная эффективность закона
Кейса — Заблоки стала очевидной едва ли не сразу же
после его принятия и породила в обеих палатах целую
серию законодательных предложений, обсуждавшихся в
62

последние годы и направленных на усиление контроля за
исполнительными соглашениями. Хотя между ними су¬
ществовали определенные различия,суть всех этих предло¬
жений сводилась к тому, чтобы предоставить конгрессу
право предотвращать вступление в силу соглашения путем
принятия совпадающей резолюции обеих палат или одного
сената в течение 60 Дней. Ни одно из этих предложений не
нашло достаточной поддержки и не было принято.
Тем не менее конгрессу удалось провести в жизнь
подобный принцип в отношении исполнительных согла¬
шений в некоторых специальных областях. В 1974 г.
была принята поправка к закону об атомной энергии,
согласно которой путем принятия совпадающей резолю¬
ции в течение 60 дней конгресс может предотвратить
вступление в силу любого соглашения о сотрудничестве
в области атомной энергии94. В 1974 г. была впервые
принята, а в 1976 г. усовершенствована процедура,
согласно которой принятием совпадающей резолюции в
течение 30 дней конгресс может воспретить предлагаемую-
продажу оружия за рубеж на сумму более 25 млн. долл,
или важнейшего военного снаряжения на сумму более
7 млн. долл.95 Конгресс может также воспрепятствовать
вступлению в силу исполнительных соглашений в области
рыболовства, но тогда он должен принять совместную
резолюцию, нуждающуюся в подписании президентом 96.
Общая активизация внешнеполитической деятельности
конгресса. в 70-х годах привела к такому положению,
что от его согласия может зависеть осуществление
соглашений между другими странами, в которых извест¬
ная роль отводится США. Так, о синайских соглашениях
от 1 сентября 1975 г. между Египтом и Израилем, заклю¬
ченных в результате «челночной» дипломатии Г. Кис¬
синджера, У. Олсон совершенно справедливо писал, что.
«это был первый случай в истории, когда дипломатичес¬
кий документ, разработанный на переговорах между
двумя- государствами, был поставлен в зависимость от
определенного одобрения парламентом третьей страны —
санкционирования конгрессом США посылки примерно
200 американских наблюдателей на синайские пере¬
валы»97.
9 октября 1975 г. конгресс одобрил размещение
американских наблюдателей на Синайском полуострове
и тем самым сделал возможным вступление в силу
египетско-израильского соглашения. Однако он отказался:
признать за администрацией Форда право на заклю-
63:

чение четырех других секретных американо-израильских
и американо-египетских документов, включенных в
синайские соглашения, настаивая на том, что эти
документы содержат обязательства, которые исполнитель¬
ная власть не могла брать от имени США без санкции
законодателей. Конгресс специально подчеркнул, что
принятая резолюция «не означает одобрения конгрессом
любого другого соглашения, договоренности или обяза¬
тельства, взятого на себя исполнительной властью»98.
Администрация заявила, что ею переданы конгрессу все
секретные компоненты синайских соглашений, и в момент
принятия этой оговорки законодатели были убеждены,
что это так и есть. Однако, как выяснилось значитель¬
но позже, были и такие секретные договоренности, о
которых администрация, несмотря на существование за¬
кона Кейса—Заблоки, просто не поставила конгресс в
известность. Во всяком случае в октябре 1977 г. в
Иерусалиме был впервые опубликован американо-изра¬
ильский протокол, являвшийся частью синайских сог¬
лашений, в котором США брали на себя обязательства
не признавать ООП, приложить усилия к тому, чтобы
переговоры Израиля с арабскими странами осуществля¬
лись лишь на двусторонней основе, и проводить совмест¬
ные. консультации в случае изменения состава или
полномочий Женевской конференции по Ближнему
Востоку.
Специфика положения сената среди органов власти,
от которых зависит принятие США важнейших между¬
народных обязательств, и особенности процедуры рас¬
смотрения договоров этой палатой подчас используются
американской дипломатией как дополнительное орудие
давления в ходе переговоров. Наиболее распространен¬
ный тактический прием сводится к тому, что от другого
участника переговоров заранее требуют уступок, ссылаясь
на то, что в противном случае сенат не одобрит достиг¬
нутое соглашение. В недавнем прошлом эта тактика
была эффективно применена на переговорах об испано¬
американском договоре о дружбе и сотрудничестве,
который вступил в силу в 1976 г. В ходе переговоров,
продолжавшихся более года, испанская сторона, зная о
большой заинтересованности США в сохранении воен¬
ных баз на испанской территории, выдвинула требова¬
ние о том, чтобы будущая договоренность имела харак¬
тер договора о взаимной обороне. Представители админи¬
страции Форда, которая не была готова принять такие
64

далеко идущие обязательства в соглашении с франкист¬
ской Испанией, аргументировали свою позицию тем,
что-де сенат не одобрит статей о взаимной обороне,
и в результате длительной борьбы добились изъятия
этих положений из текста договора.
Осенью 1979 г. та же тактика была применена США
для оказания нажима на европейских союзников в связи
с вопросом о размещении в этих странах около 600 но¬
вых американских ядерных ракет. Требуя от этих стран
безотлагательного и безоговорочного согласия на нагне¬
тание гонки вооружений в Европе, министр обороны
США Г. Браун заявил: «Американский конгресс никогда
не согласится выделить средства на такие системы,
если не будет знать, что они будут размещены».
Не менее опасный характер носят попытки применить
эту тактику в ходе переговоров по таким важнейшим
проблемам, как ограничение стратегических наступатель¬
ных вооружений. Еще в начале 1977 г., сразу же после
того как в результате довольно острой борьбы в сенате
он был утвержден директором Агентства по разоружению
и контролю над вооружениями и главой делегации на
<,советско-американских переговорах, П. Уорнке попытался
истолковать результаты этого голосования как «сигнал
Советскому Союзу» о том, что-де сенат не «примет с
легкостью все достигнутое не переговорах». Попытки
добиться от Советского Союза неоправданных уступок
в пользу США, используя ссылки на настроения сената,
предпринимались американской стороной и в дальнейшем
ходе переговоров. В редакционной статье от 11 февраля
1978 г. «Правда» дала достойную отповедь таким ма¬
неврам. «Пугать советскую сторону отказом в рати¬
фикации соглашения бессмысленно. Мы ведь тоже могли
бы точно так же поставить вопрос»99, — говорилось
в статье.
В случае принятия сенатом США поправок, оговорок
или интерпретаций, затрагивающих сущность между¬
народной договоренности, другая договаривающаяся
сторона оказывается перед альтернативой: либо принять
то, что привносится в договор без ее согласия пар¬
ламентом другой страны, либо отказаться от договора
вообще. По-видимому, есть и третий выход — возвраще¬
ние за стол переговоров, если другая договариваю¬
щаяся сторона или президент откажутся ратифицировать
договор с изменениями, внесенными конгрессом. Под
разумевается, что исполнительная власть, представляв-
5 Ю. А Иванов
65

шая США на переговорах и подписавшая текст до¬
говоренности, готова ее поддерживать и отстаивать как
в отношениях со своими контрагентами по между¬
народному общению, так и с законодательной властью
своей страны. Но можно представить и иную ситуацию.
Ссылаясь на американские исследования 30-х годов,
А. М. Белоногов отмечает, что в американской прак¬
тике имели место случаи, когда инициатива внесения
поправок в сенате к уже заключенным договорам при¬
надлежала администрации, которая их подписала, но
стремилась к изменению их условий в пользу США 10°.
Конечно, такие действия не афишируются, чтобы из¬
бежать обвинений в недобросовестности со стороны
международных партнеров, но к применению этого ме¬
тода исполнительная власть США продолжает прибегать
даже в отношении международных соглашений перво¬
степенной важности. Об этом свидетельствует, в част¬
ности, история принятия так называемой оговорки
Джексона к совместной резолюции обеих палат об одоб¬
рении Временного соглашения о некоторых мерах в
области ограничения стратегических вооружений.
После того как 13 июня 1972 г. президент Никсон
официально направил конгрессу для одобрения Договор
об ограничении систем ПРО и Временное соглашение,
они получили, по мнению политических наблюдателей,
в обеих палатах широкую поддержку, достаточную для
их одобрения. Об этом же свидетельствует быстрое и
единогласное одобрение и договора, и соглашения ко¬
митетом сената по иностранным делам, Договора о
ПРО в сенате 88 голосами против 2 и Временного
соглашения палатой представителей (за — 329,
против — 7). Однако рассмотрение Временного соглаше¬
ния в сенате было заторможено внесением проекта огово¬
рок к резолюции одобрения, одна из которых предоставила
бы США право расторгнуть соглашение до истечения срока
его действия, а другая содержала требование, чтобы
на предстоящих переговорах об ОСВ американская
сторона добилась установления равного числа стратеги¬
ческого наступательного вооружения для США и СССР.
Хотя в качестве главного автора оговорок выступал
сенатор Г. Джексон, соавторами их с самого начала
были лидер республиканского меньшинства в сенате
X. Скотт и председатель республиканского политического
комитета в сенате Л. Оллотт.
Даже для непосвященных стало ясно, что за предло,-
66

женными оговорками стоит Белый дом. Это особенно
и не скрывалось: в день их внесения, 3 августа, по¬
желавший остаться неизвестным «высокопоставленный
чиновник» заявил корреспондентам, что оговорки «усилят
нашу (американскую. — Ю. И.) позицию на следующем
раунде переговоров» *01. А еще через несколько дней
модифицированное при непосредственном участии Белого
дома предложение Джексона было оценено в официаль¬
ном заявлении администрации по этому вопросу как
«согласующееся» с политикой Никсона |02.
Обсуждение Временного соглашения затянулось, и
когда сенат вернулся к нему в начале сентября, сло¬
жилось парадоксальное положение, при котором, по
словам «Вашингтон пост», либеральное крыло сената
во главе с У. Фулбрайтом защищало «соглашение, с
которым возвратилась домой администрация, против
объединенной атаки на него Джексона и самой админи¬
страции» 103. В этом столкновении силы были явно
неравны: под пересмотренной оговоркой Джексона, из
которой было исключено положение о возможности рас¬
торжения соглашения, поставили свои подписи 44 со¬
автора. Она была принята 14 сентября 56 голосами
против 35, а соглашение было одобрено в тот же день
88 голосами против 2. Еще через несколько дней палата
представителей, которая раньше одобрила Временное
соглашение без оговорок, вынуждена была согласиться
с текстом совместной резолюции, подготовленным сенатом.
В окончательном варианте текста резолюции оговорка
Джексона гласит: «Конгресс... настаивает и призывает
президента стремиться в будущем к договору, который,
помимо прочего, не ограничивал бы Соединенные Штаты
уровнями межконтинентальных стратегических сил, более
низкими, чем уровни, предусматриваемые для Советского
Союза»104.
Поддерживая оговорку Джексона, администрация
Никсона руководствовалась как внешнеполитическими
соображениями, так и расчетами, связанными с внутрен¬
ней политикой, — поддержка «жесткой» позиции Джек¬
сона призвана была привлечь на сторону Никсона голо¬
са консервативных избирателей в ходе предстоявших в
ноябре президентских выборов. Однако, каковы бы ни
были мотивы администрации, совершенно очевидно, что
любые попытки модифицировать путем поправок или
оговорок в конгрессе, в том числе принимаемых под
эгидой исполнительной власти, важные международные
5*
«7

договоренности по вопросам ограничения вооружений и
разоружению могут стать серьезным препятствием для
достижения прогресса в этой области.
Небходимость получения «совета и согласия» сената
для ратификации договоров — потенциально одно из
самых эффективных орудий воздействия конгресса на
внешнюю политику США. В периоды усиления конгресса
и активизации его участия во внешнеполитических делах
Капитолий обычно чаще прибегает к его использованию,
как это имело место, например, в течение двух-трех
десятилетий после гражданской войны 1861 —1865 гг. В
1868 г. сенат одобрил постановление, позволяющее прини¬
мать поправки к договорам простым большинством, и
в последующие годы так широко пользовался своим пра¬
вом изменять и отвергать достигнутые исполнительной
властью соглашения, что, по наблюдению А. Шлезин-
джера, между 1871 и 1898 гг. сенат не одобрил ни од¬
ного важного международного договора |05. Конечно,
истекшее столетие внесло огромные перемены как в
международное положение самих Соединенных Штатов,
так и в положение сената в механизме государствен¬
ной власти. Тем не менее, поскольку право отказать в
«совете и согласии» или изменить договор по-прежнему
остается одним из немногих средств влияния сената на
внешнюю политику, нельзя исключать возможности того,
что общая тенденция самоутверждения конгресса во
внешнеполитической области может найти свое отражение
и в более широком использовании этого права.
УТВЕРЖДЕНИЕ НАЗНАЧЕНИЙ
НА ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ И ВОЕННЫЕ ПОСТЫ
Важной, прерогативой конгресса в области внешней
политики является контроль за назначениями: президент
может «назначать послов и иных полномочных предста¬
вителей и консулов» равно, как и судей Верховного
суда и других лиц на должности, установленные зако¬
ном, только «с совета и согласия сената» 106. Утвер¬
ждению сенатом подлежат назначения на руководящие
посты в Государственном департаменте, Министерстве
обороны, Центральном разведывательном управлении.
Агентстве по разоружению и контролю над вооружени¬
ями и в других правительственных органах, участвующих
в проведении внешней политики страны. Исключением из
этого общего правила являются посты помощника прези¬
дента по национальной безопасности и других чиновников
68

Совета национальной безопасности, которые не подлежат
утверждению сенатом, так как являются частью организа¬
ционной структуры самого института президентской власти
Комитеты сената рассматривают, а сенат утверждает
не только основные назначения президента, но и лю¬
бые передвижения и продвижение по службе высших
чинов вооруженных сил и чиновников заграничной служ¬
бы. Именно такого рода дела численно составляют глав¬
ную часть всех вопросов о назначениях, хотя обычно
такие утверждения превращаются в чистую формальность
и производятся автоматически. В течение работы конгрес¬
са 93-го созыва сенатский комитет по иностранным
делам рассмотрел 2737 назначений, из которых 2492 были
делами о продвижении чиновников заграничной службы |07.
В документах комитета по иностранным делам сената
не зафиксировано ни одного случая отклонения назна¬
чений президента (хотя, по некоторым сведениям, в
80-х годах прошлого века сенат отказался утвердить
посланником журналиста, который в своих статьях
разоблачал практику покупки мест в сенате) ,08. Это,
однако, не означает, что сенат одобряет все назначе¬
ния президента на дипломатические посты. Не прибегая
к отклонению как таковому, но используя арсенал других
доступных ему методов влияния, сенат может вынудить
президента изменить или вообще отозвать назначение
или поставить самого кандидата в такое положение, при
котором он снимет свою кандидатуру. Подобного рода
действия наблюдаются чаще всего в периоды, когда
активизируется внешнеполитическая деятельность конг¬
ресса, либо влияние президента ослаблено по тем или
иным причинам, либо вопрос о конкретном назначении
приобретает для сената неприемлемое политическое зву¬
чание.
Примером может служить рассмотрение в сенатском
комитете по иностранным делам назначения карьерного
дипломата Дж. Макмертри Годли на пост помощника
государственного секретаря по вопросам Восточной Азии
и Тихого океана в 1973 г. Это было время, когда
администрация Никсона все глубже увязала в трясине
уотергейтских разоблачений, а конгресс активно само¬
утверждался во внешней политике. 11 июля, стремясь
еще раз продемонстрировать свое неодобрение полити¬
ки президента во Вьетнаме, комитет 9 голосами против
7 постановил отложить на неопределенное время одоб¬
рение назначения. Председатель комитета У. Фулбрайт
69

■заявил, что Годли был «так тесно связан с вьетнам¬
ской политикой и был таким ярым сторонником» амери¬
канского вмешательства, что он не должен занять пост,
позволяющий определять политику для всего региона
Юго-Восточной Азии. При этом в решении комитета
содержалось тем не менее обращение к государствен¬
ному секретарю о том, что комитет не возражал бы
против назначения Годли на другой пост, не связан¬
ный с этим регионом.
Хотя представитель Белого дома и осудил комитет
за решение, которым чиновник заграничной службы
«был наказан за точное проведение в жизнь политики
своего правительства, которую не он определяет», Ник¬
сон все же был вынужден отозвать назначение |09.
Примечательно, что назначение того же Годли послом
в Лаос в 1969 г. тоже проходило негладко в комитете
по иностранным делам: тогда сенатор Т. Додд тормо¬
зил одобрение, потому что считал, что, будучи до этого
послом в Конго (Заир) Годли недостаточно старался
отколоть Катангу, чего добивался сенатор |10.
Комитет по иностранным делам сената располагает
и таким оружием, как бездействие в отношении пред¬
. ложенного назначения. В этом случае не проводится
голосование и тем самым судьба назначения остается
неопределенной, пока его не снимает либо президент, либо
сам кандидат, либо истечет срок его рассмотрения.
В конце каждой сессии конгресса или в случае объявле¬
ния перерыва в работе сената больше чем на 30 дней
утрачивают силу все переданные сенату запросы о наз¬
начениях, по которым не было принято никакого реше¬
ния. Президент, однако, имеет право возобновить свои
предложения после перерыва в работе сената. В сентяб¬
ре 1974 г. президент Форд объявил о назначении послом
в Испанию П. Флэнигена, который, как вскрылось в
ходе уотергейтского расследования, при Никсоне продавал
посты послов тем, кто был готов внести достаточно
весомый вклад в финансирование избирательных кампа¬
ний. Это назначение немедленно вызвало резкую оппо¬
зицию в сенатском комитете по иностранным делам со
стороны как демократов, возмущенных предлагаемой
кандидатурой одного из близких сотрудников Никсона,
так и республиканцев, опасавшихся, что в ходе слушаний
по этой кандидатуре снова всплывет в преддверий выборов
вся уотергейтская грязь. Хотя комитет провел предва¬
рительные слушания, но не принял никакого решения
70

до середины октября, когда был объявлен месячный пере¬
рыв в работе конгресса и запрос о назначении утратил
силу. В ноябре Флэниген сам снял свою кандидатуру 1И.
В распоряжении сената и его комитета по иностран¬
ным делам есть и другие средства воздействия на внешне¬
политические назначения президента. Например, в
1969 г., когда Никсон направил в сенат назначение извест¬
ного идеолога крайне правых Р. Страус-Хюпе послом
в Марокко, председатель комитета Фулбрайт просто
отказался проводить слушания по этой кандидатуре,
заявив, что она является «воплощением жесткой,
бескомпромиссной» антикоммунистической полити¬
ки112. Правда, позже, когда Никсон, по-видимому,
по согласованию с Фулбрайтом, отозвал это назначе¬
ние и назначил Страус-Хюпе послом на Цейлоне и
Мальдивских островах, сенат согласился с этим решением.
В 1972 г. его назначение послом в Бельгии также не
вызвало оппозиции в сенате113.
.. Иногда вмешательство влиятельного сенатора бывает
достаточным для того, чтобы блокировать назначение
даже на те посты, которые не подлежат контролю се¬
ната. В 1970 г. государственный департамент объявил
о назначении на пост представителя департамента по
связи с печатью А. Олсена. Однако сенатор Б. Голду¬
отер возражал против этого назначения, потому что в
1964 г. во время президентской избирательной кампа¬
нии Олсен, будучи корреспондентом «Нью-Йорк тайме»
в ФРГ, разоблачил в своих статьях связи Голдуотера
с крайне правыми и реваншистскими кругами Запад¬
ной Германии. Голдуотер имел с государственным секре¬
тарем Роджерсом разговор по телефону об Олсене, а
затем направил ему письмо, в котором писал, что Олсен
ему «лично неприятен», и пригрозил, что его назначение
доставит «хлопоты». Государственный секретарь отступил
и отменил назначение Олсена114.
Так же, как сенатский комитет по иностранным де¬
лам может оказывать влияние на назначения и прод¬
вижение по службе во внешнеполитическом аппарате,
комитет сената по делам вооруженных сил влияет на
карьеры военнослужащих, в том числе имеющих отно¬
шение к внешней политике, и тем самым может оказывать
на них давление. Во время слушаний в комитете по
делам вооруженных сил по вопросу о Временном согла¬
шении об ограничении стратегических вооружений сена¬
тор Г. Джексон настойчиво пытался добиться от гене-
71

рал-лейтенанта Р. Алисона, представлявшего в амери¬
канской делегации на переговорах Комитет начальников
штабов (КНШ), признания того, будто соглашение делало
уязвимыми для удара 95% американских стратегических
ракет. Алисон не согласился с этим и дал показания
в пользу соглашения. После слушаний Джексон известил
КНШ, что какое бы то ни было продвижение Алисона
по службе или назначение его на важный пост встре¬
тит сопротивление комитета. Служебная карьера Али¬
сона зашла в тупик только потому, что он осмелился
противоречить сенатору-«ястребу». Не помогла даже
личная встреча Алисона с сенатором, и он вынужден
был уйти в отставку за два с половиной года до
срока115. Можно предположить, что урок, преподанный
Алисону, не останется без последствий.
Хотя время от времени сенаторы либерального
толка в комитете по иностранным делам критикуют
так называемые «политические назначения», т. е. наз¬
начения послами лиц, оказавших президенту финан¬
совую или иную помощь в ходе избирательной кампа¬
нии, сам комитет ни в коей мере не может рассмат¬
риваться как преграда на пути таких назначений.
Когда перед ним предстает крупный промышленно-финан¬
совый воротила, а именно такие люди делают весо¬
мые взносы в избирательные фонды, даже очевидное
отсутствие необходимых знаний, не говоря уже об опы¬
те, не служит препятствием к утверждению.
По данным персонала сенатского комитета, рассле¬
довавшего уотергейтское дело, Никсон и его сторонники
в ходе кампании 1972 г. собрали в обмен на обещания по¬
сольских постов 1,8 млн. долл.116 О том, что многие из
представленных президентом кандидатов получили
эти назначения в обмен на взносы в кампанию, комите¬
ту по иностранным делам было известно, и все же все
они были утверждены. Была утверждена послом в Люк¬
сембурге в марте 1973 г. Р. Феркас, признавшая на
слушаниях, что она внесла в избирательную кампанию
Никсона 300 тыс. долл., но отрицавшая всякую связь
этого взноса со своим назначением. Когда комитет
рассматривал назначение послом в Бельгию Л. Файрсто-
на, директора «Файрстон тайр энд раббер К°», кото¬
рый сам и через родственников внес более 200 тыс.
долл, в никсоновские фонды, произошел примечательный
обмен замечаниями между председательствовавшим се¬
натором Спаркмэном и кандидатом: «Конечно же,
72

никакие из сделанных вами взносов не имеют никакой
связи с вашим назначением?»— задал вопрос Спаркмэн.
«Никакой»,— ответил Файрстон11', и был утвержден.
Этот диалог, имевший место в апреле 1974 г.,
наглядно демонстрирует, насколько неэффективна
принятая конгрессом в 1973 г. поправка к закону
об ассигнованиях государственного департамента, яко¬
бы имевшая целью положить конец практике предостав¬
ления посольских постов в обмен на избирательные
взносы 118. Поправка ограничивается тем, что требует
от кандидата представить сенатскому комитету и спи¬
керу палаты представителей доклад о взносах его са¬
мого и его ближайших родственников. Но ведь и до
принятия этого положения комитету по иностранным
делам сената обычно было известно о таких взносах
или, как показывает пример Феркас, их и не скрывали, а
после принятия, поправки достаточно было лаконичного
отрицания кандидата, чтобы вопрос о взносах был снят.
Назначения президента на высшие государственные
посты весьма редко оспариваются сенатом. С 1789 г.
было только восемь случаев отклонения сенатом кан¬
дидатур на посты на уровне членов кабинета 119, но
прецеденты отзыва или снятия таких кандидатур
более многочисленны. Борьба в сенате по вопросу об
утверждении кандидатур такого ранга — это обычно
признак того, что по крайней мере значительная часть
палаты стремится оказать воздействие на политичес¬
кий курс президента. В январе 1977 г. в результате
враждебной кампании, развернутой в сенате, был вынуж¬
ден снять свою кандидатуру Т. Соренсен, назначенный
Картером на пост директора ЦРУ. Затем в течение нес¬
кольких недель энергично и шумно велась кампания в
сенате против назначения П. Уорнке директором Агент¬
ства по разоружению и контролю над вооружениями
и главой американской делегации на советско-амери¬
канских переговорах ОСВ. П. Уорнке был утверж¬
ден, однако голосование показало, что блок сторон¬
ников «жесткой» линии на переговорах с Советским
Союзом способен был привлечь на свою сторону до
40 голосов в сенате конгресса 95-го созыва. Избрав
для пробы сил утверждение высших назначений прези¬
дента. противники разрядки стремились драматичес¬
ки продемонстрировать свое влияние в сенате, чтобы
заставить Белый дом учитывать это при разработке
внешней политики в предстоящие годы.
73

Нельзя не признать, что уже давно ставшая устой¬
чивой традиция не отклонять внешнеполитические наз¬
начения президента в известной мере сокращает воз¬
можности сената влиять на внешнюю политику страны.
Эта традиция, кстати, касается лишь назначений,
связанных с внешней и военной политикой, что же
касается внутриполитических назначений, отклонения
предложенных кандидатур случаются намного чаще. Тем
не менее, как мы видели, сенат располагает известны¬
ми возможностями воздействия и на внешнеполитичес¬
кие назначения, а президент, осуществляя их, вынуж¬
ден учитывать отношение сената к своим кандидатурам.
Подводя итог, можно согласиться с X. Дж. Галлахером,
который писал: «Право совета и согласия на назначе¬
ния президента не остается без последствий, хотя оно
и не имеет того важного значения, которое придавали
ему авторы конституции» 12°.
ИМПИЧМЕНТ ПРЕЗИДЕНТА
Особое место среди предоставленных Конституцией
США конгрессу средств воздействия на исполнительную
власть занимает процедура импичмента. «Президент, вице¬
президент и все гражданские должностные лица Соединен¬
ных Штатов отстраняются от должности/если при осуж¬
дении в порядке импичмента они будут признаны винов¬
ными в измене, взяточничестве или других тяжких прес¬
туплениях и проступках» (ст. И, разд. 4). При этом только
палата представителей имеет право возбуждать преследо¬
вание в порядке импичмента (ст. I, разд. 2, § 5), и только
сенат осуществляет в этом случае суд, и для осуждения
необходимо согласие 2/3 присутствующих сенаторов (ст.
I, разд. 3. § 6). При обсуждении вопроса об импичменте
президента или вице-президента в сенате председатель¬
ствует председатель Верховного суда. В случае осуждения
в порядке импичмента должностное лицо отстраняется от
занимаемой должности. Это, однако, не исключает того,
что такое лицо в последующем может быть предано суду
п наказано в соответствии с законом (ст. 1, разд. 3, § 7) 12‘.
На практике сложная процедура импичмента приме¬
няется нечасто: с 1789 г. палата представителей возбуж¬
дала дела об импичменте более 60 раз, лишь 12 таких
дел рассматривались сенатом, и лишь четверо обвиняе¬
мых—все федеральные судьи—были признаны винов¬
ными..Четыре раза процедура импичмента возбуждалась
против президентов США: палата представителей откло-
74

няла предложения об импичменте президента Дж. Тай¬
' лера в 1843 г. и Гувера в 1932 и 1933 гг.; против президен¬
та Э. Джонсона были выдвинуты обвинения палатой, но он
был оправдан сенатом в 1868 г.; и, наконец, после того как
юридический комитет палаты представителей принял
решение об импичменте Никсона, он ушел в отставку |22.
Импичмент, задуманный отцами-основателями как
политический процесс расследования поведения должност¬
ных лиц, становится особенно трудно применимым, ког¬
да речь идет о президенте. Это ведет к накалу поли¬
тических страстей внутри страны; тормозит и
дезорганизует работу федерального правительствен¬
ного аппарата, глава которого занят не столько проб¬
лемами управления, сколько поисками способов избежать
осуждения; наносит известный ущерб даже внешне¬
политическим позициям Соединенных Штатов, ибо,
во-первых, партнерам США на международной арене
в течение многих месяцев приходится вести дела с выс¬
шим представителем власти, который у себя в стране
является обвиняемым, и, во-вторых, политическое
брожение в стране достигает таких масштабов, что пре¬
зидент фактически не может говорить от ее имени. Все
эти обстоятельства заставляют конгресс прибегать к
процедуре импичмента против президента лишь в ис¬
ключительных, самых крайних случаях национального
кризиса, как это имело место в ходе развития уотер¬
гейтского дела. Импичмент — это, по выражению
А. Шлезинджера, «последнее оружие» конгресса 123.
В какой же степени это грозное оружие применимо
для воздействия на президента во внешнеполитичес¬
кой сфере? Видимо, упоминание измены как основания
для импичмента прямо предполагало бы предатель¬
ские действия президента в сговоре с иностранными го¬
сударствами. Но то, что казалось вполне возможным
во времена отцов-основателей, теперь представляет¬
ся настолько невероятным, что скорее всего это основа¬
ние для импичмента президента навсегда останется
непримененным. Вряд ли применимо к президенту
также и обвинение во взяточничестве в связи с внеш¬
ней политикой124.
Остаются лишь «тяжкие преступления и проступки».
До 70-х годов нашего века конгресс ни разу не пред¬
принял попытки подвести под эту категорию какие
бы то ни было внешнеполитические акции президента.
Лишь в мае 1970 г., когда конгресс и вся страна были
75

охвачены возмущением в связи с вторжением амери¬
канских войск в Камбоджу по приказу Никсона, член
палаты представителей Дж. Браун заявил о своем на¬
мерении потребовать импичмента президента за посыл¬
ку туда войск без согласия конгресса 125. Однако
дальше заявления для прессы Браун не пошел.
Впервые проект разолюции об импичменте президента
за его внешнеполитические действия был внесен членом
палаты представителей Г. Ф. Драйненом, который
требовал осудить Никсона за сокрытие от конгресса
фактов бомбардировок Камбоджи в 1969—1970 гг.
Он был внесен в палату 31 июля 1973 г. и, кстати, был
первым предложением об импичменте Никсона. Драйнен
не настаивал на чрезвычайной процедуре обсуждения
своего проекта, при которой палата немедленно начала
бы его рассмотрение, потому что, по его словам, на том
этапе многие еще поддержали бы президента. Инициа¬
тива Драйнена не встретила также положительной
реакции в сенате. Резолюция была передана на рас¬
смотрение юридического комитета палаты представителей.
И хотя председатель этого комитета П У Родино в
это же время заявлял, что палате пора «преодолеть свое
понятное нежелание и посмотреть в лицо неприятному,
но неизбежному факту о том, что слушания об импич¬
менте президента стали теперь нашим конституцион¬
ным долгом», он без энтузиазма встретил предложение
Драйнена, которое так и не получило дальнейшего
движения из комитета 126. Такая позиция Родино,
по-видимому, объясняется тем, что на практике добиться
импичмента президента можно, лишь опираясь на серьез¬
ные основания, связанные с внутренней жизнью страны,
а обвинение в нарушении закона во внешнеполитичес¬
кой сфере, даже весьма серьезное, не получит доста¬
точной поддержки. В этом случае скорее всего возоб¬
ладает нежелание смотреть в лицо неприятным фактам.
Даже когда юридический комитет палаты представи¬
телей в июле 1974 г. заканчивал рассмотрение статей
обвинения против Никсона и оставались считанные дни до
его отставки, он одобрил три такие статьи и отверг
две, среди которых одна была первой в истории статьей,
требовавшей импичмента по внешнеполитическому
мотиву. Эта статья, автором которой был член палаты
представителей Дж. Коньерс, требовала импичмента,
суда и устранения президента от должности за то, что
он с «17 марта 1969 г. и впоследствии санкциониро¬
76

вал, отдавал приказы об этом и утверждал сокрытие
от конгресса фактов и представление конгрессу ложных
и вводящих в заблуждение заявлений относительно
существования, объема и существа американских
бомбардировочных операций в Камбодже в ущерб праву
конгресса объявлять войну, выделять ассигнования и
набирать и содержать армии»127. Эта статья об¬
винения была отвергнута комитетом 26 голосами против
12, хотя связанные с ней факты были к тому времени про¬
верены и подтверждены в ходе расследований конгресса.
_ Итак, как об этом свидетельствуют факты исто¬
рии, импичмент президента — это настолько серьезное
потрясение для страны, что применяется он лишь в
случаях крайнего обострения внутреннего кризиса и только
конкретные проявления такого кризиса служат для него
основанием. Как показал опыт с отклонением статьи Конь¬
ерса, даже связанные с таким кризисом и сопутствую¬
щие ему внешнеполитические акции президента при
этом не принимаются во внимание. Таким образом,
если события 1974 г. показали, что импичмент прези¬
дента не является все же мертвой буквой амери¬
канского закона, как до этого многие полагали, они
также убедительно продемонстрировали исключитель¬
но малую вероятность применения импичмента по вопро¬
сам внешней политики. "В этой области вряд ли можно
предвидеть использование конгрессом этого оружия.
ДРУГИЕ ПРЕРОГАТИВЫ КОНГРЕССА
„После перечисления прав конгресса, в том числе и
в области внешней политики, в Конституции США мы
находим так называемое положение о «необходимых
и соответствующих» законах (ст. I, разд. 8, § 18),
которое по своему объему охватывает все неперечисленные
до этого области деятельности и тем самым открывает
перед конгрессом огромные возможности законодатель¬
ного воздействия, ограниченные, пожалуй, только са¬
мой буквой конституции. Оно гласит, что конгресс
имеет право «издавать все законы, которые будут необ¬
ходимыми и соответствующими для осуществления выше¬
перечисленных прав и всех других прав, которыми настоя¬
щая конституция наделяет правительство Соединен¬
ных Штатов или любой из его департаментов, или
должностное лицо»128.
Конечно, применение этого положения в полном объе¬
ме могло бы означать всесилие конгресса, но развитие
77

государственного механизма США пошло по линии усиле¬
ния исполнительной власти во главе с президентом в
ущерб полномочиям конгресса, особенно в сфере
внешней политики. Тем не менее этот параграф кон¬
ституции является юридической основой многочислен¬
ных актов конгресса по внутриполитическим и
экономическим вопросам, а также время от време¬
ни применяется для обоснования законодательства,
затрагивающего проблемы внешней и военной поли¬
тики. В частности, именно на это положение конституции
ссылается конгресс, оправдывая свое право на при¬
нятие закона о военных полномочиях от 1973 г.129
На этот же параграф опирались и законы о «нейтра¬
литете», которые принимал конгресс в 30-х годах.
В известной степени конгресс может использовать
для воздействия на внешнюю политику страны и дру¬
гие свои полномочия, такие, как право расследова¬
ния, право надзора за деятельностью органов испол¬
нительной власти, и, наконец, даже просто те возмож¬
ности, которые открывает перед сенаторами и члена¬
ми палаты представителей дискуссия в конгрессе
или его постоянных комитетах, а также выступления
на телевидении, радио, в печати130. Значительная
оппозиция в конгрессе тем или иным аспектам внеш¬
ней политики президента может нанести существен¬
ный ущерб его положению и популярности. Кроме
того, если исполнительная власть отказывается прини¬
мать во внимание взгляды оппозиции по внешнепо¬
литической проблеме, она может столкнуться с тем,
что в порядке возмездия одобрение, по крайней мере
некоторых ее внутренних программ, будет заторможе¬
но в конгрессе. Президент, несомненно, заинтересо¬
ван в получении максимально широкой поддержки своей
внешней политики в конгрессе, ибо это укрепляет его пози¬
ции как внутри страны, так и на международной арене.
Нужно, однако, отметить, что далеко не все произ¬
носимые с трибун конгресса критические речи по воп¬
росам внешней политики следует воспринимать как
последовательные заявления о политической позиции,
которую „ авторы готовы подтвердить законодатель¬
ными действиями. Зачастую их броская и даже резкая
форма рассчитана лишь на то, чтобы привлечь к заяв¬
лению внимание средств массовой информации и соз¬
дать конгрессмену рекламу, или на то, чтобы удовлет¬
ворить требования влиятельного лобби или группы
78

избирателей. 'Сенаторы и члены палаты, выступающие
с подобными заявлениями, в ходе законодательной
деятельности Соглашаются на очень далеко идущие
компромиссы, и совсем меняют тон, когда встречают¬
ся с президентом, в Белом доме. Даже такой извест¬
ный критик администрации Никсона, как бывший
лидер сенатского большинства Мэнсфилд, в одной
из телепередач, описывая свое поведение во время таких
рстреч, говорил: «Я полагаю, что для меня было бы неу¬
местно высказываться, если меня не спросят или если не
возникнет подходящая возможность» 131.
Своеобразным орудием конгресса, применимым и в
области внешней политики, являются слушания,
проводимые постоянными комитетами сената и палаты
представителей в рамках права надзора за испол¬
нительной властью или расследования проблем для пос¬
ледующего . законодательного регулирования. Такие
рамки, безусловно, предоставляют комитетам полную
свободу в выборе тем для слушаний, тем более, что
начало расследования, например, совсем не означает,
что оно увенчается законодательными предложения-
,ми. На слушания комитеты имеют право приглашать
или даже вызывать всех чиновников исполнитель¬
ной власти, исключая сотрудников аппарата Белого до¬
ма, а также любых экспертов или частных лиц, кото¬
рых комитет захочет выслушать. Протоколы слушаний
публикуются и, если они содержат важные факты или
взгляды, зачастую находят отражение в средствах
массовой информации, воздействуя на обществен¬
ное мнение.. В период активизации внешнеполитической
деятельности конгресса в конце 60-х и 70-х годах конг¬
ресс неоднократно прибегал к проведению слушаний,
с тем чтобы привлечь внимание общественности к
важнейшим проблемам внешней политики, таким, как
война во Вьетнаме, создание систем ПРО, секретные
международные обязательства исполнительной власти,
незаконные действия ЦРУ и других органов разведки.
Несомненно, дискуссии по вопросам внешней политика
в палатах конгресса и постоянных комитетах оказывают
влияние на общественное мнение страны, но опосред¬
ствованное таким образом воздействие на политик)
правительства представляется весьма относительным
X. Г. Гэллахер, уподобляя красноречивые высказыва¬
ния в конгрессе проповедям, пишет: «Проповеди, хотя ош
могут и быть красивыми, редко изменяют политику, лич
ную или национальную»132.

ФОРМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ
Реальная власть конгресса состоит в его способности
принимать законодательные акты, которым йспол--
нительная власть в зависимости от их формы вынуж¬
дена либо подчиняться, если они имеют силу закона,
либо по крайней мере принимать их во внимание^ В
этом смысле форма того или иного акта конгресса имеет
немаловажное значение. Таких основных форм четыре:
законопроект, или билль (bill), совместная резолю¬
ция (joint resolution), совпадающая резолюция, (con¬
current resolution) и простая резолюция (simple resolu¬
tion) .
Наиболее распространенной формой законодатель¬
ного предложения в конгрессе, независимо от его целей и
объема, является билль, который может быть внесен в
любой из палат. В период работы конгресса 93-го со¬
зыва (1973 — 1974 гг.), например, в обеих палатах было
внесено более 21950 биллей133 Для того чтобы
стать законом, билль, после того как он будет принят
в идентичной форме обеими палатами, должен быть под¬
писан президентом. Он также становится законом, если
президент не вернет его со своими возражениями в палату,
где он был внесен, в течение 10 дней работы конгресса или
•если обе палаты большинством в 2/з отвергнут вето прези¬
дента.
Характерной особенностью американского законода¬
тельного процесса являются довольно широкие, осо¬
бенно в сенате, возможности внесения поправок к биллям
на различных стадиях их обсуждения и одобрения, в том
числе и таких поправок, которые могут не иметь пря¬
мого отношения к основному предмету законопроекта —
так называемых «наездников» [rider]. Поскольку
президент имеет право наложить вето только на весь
билль в целом, а не на отдельные положения законопроек¬
та, конгресс, пристегнув такого рода поправки к законо¬
проектам, в одобрении которых президент крайне нуж¬
дается, например об ассигнованиях, может вынудить
его пойти на уступки. Такая тактика применима в не¬
которых случаях и в области внешней политики. Вы¬
ше мы останавливались на том, как она была исполь¬
зована в середине 1973 г. для того, чтобы вынудить
администрацию Никсона согласиться на законодатель¬
ное запрещение использования вооруженных сил в
Юго-Восточной Азии.
80

Другой важной формой законодательного пред¬
ложения является совместная резолюция. Такая ре¬
золюция может быть внесена в палате представите¬
лей или сенате, и то, что она «совместная», вовсе не
предполагает, что она вносится или обсуждается
одновременно в обеих палатах. Хотя форма совместной
резолюции используется конгрессом реже, чем форма
билля (в 1973 — 1974 гг. было внесено 1446 таких ре¬
золюций) 134, на практике принятие совместной резо¬
люции, для чего требуется простое большинство, при¬
водит к таким же результатам, как и одобрение билля.
Чтобы стать законом, она должна либо быть подпи¬
санной президентом, либо конгресс должен отвергнуть
его вето. Единственным исключением является ис¬
пользование этой формы для принятия поправок к
конституции: в этом случае такая резолюция прини¬
мается большинством в 2/з и после этого передает¬
ся непосредственно штатам для ратификации. Конг¬
ресс не проводит резкого разграничения между формами
билля и совместной резолюции, и законы, одобренные
прежде в форме билля, изменяются принятием такой ре¬
золюции, а принятые в форме резолюции — биллем.
В области внешней политики совместные резолюции
применяются конгрессом для одобрения международных
соглашенищдля решений по вопросам участия в междуна¬
родных организациях, а также в тех случаях, когда обе
палаты стремятся придать своей позиции по внешне¬
политической проблеме силу закона. В форму совместной
резолюции могут быть облечены даже самые важ¬
ные законодательные акты конгресса. Например, имен¬
но в такой форме был принят конгрессом закон
1973 г. о военных полномочиях, Техас вошел в сос¬
тав США на оснований совместной резолюции кон¬
гресса в 1845 г., аннексия Гавайских островов была
оформлена совместной резолюцией, наконец, после того,
как был отвергнут Версальский договор, конгрессом была
принята совместная резолюция, «провозглашающая
мир», которую подписал президент Гардинг.
Совпадающая резолюция после принятия обеими па¬
латами не подписывается президентом и не имеет силы
закона. Такие резолюции равным образом необязательно
вносятся и обсуждаются палатами одновременно. Они
принимаются по вопросам, затрагивающим обе палаты
конгресса, и служат обычно для выражения мнений, прин¬
ципов или целей, которые разделяют обе палаты.
6 Ю. А. Иваной
81

• Однако есть одна область, где кажущаяся ограничен¬
ность влияния совпадающей резолюции, состоящая в том,
что она не имеет силы закона и не подписывается президен¬
том, становится в глазах конгресса ее сильной стороной.
Такое положение складывается, когда в закон, делегиру¬
ющий президенту полномочия или разрешающий какие-
либо действия, включается оговорка, устанавливающая,
что президент получит право, предпринять такие действия
только, если поставленный об этом в известность конгресс
в течение обусловленного времени не выскажется против
путем принятия совпадающей, а в некоторых случаях
даже простой, резолюции. Поскольку ни на совпадающую,
ни на простую резолюцию президент не может наложить
вето, конгресс получает возможность окончательного
запрета; Этот метод, именуемый «законодательным ве¬
то», конгресс начал применять с 30-х годов нашего сто¬
летия. На практике такое вето, пожалуй, даже эффек¬
тивнее президентского, которое, все же может быть от¬
вергнуто конгрессом. При помощи законодательного
вето конгресс может сохранить за собой'право отменить
закон или ' программу, когда сочтет нужным, потре¬
бовать определенных действий или поставить админи¬
страцию в такое положение, когда при исполнении
делегированных конгрессом, полномочий она каждый
раз нуждается в его одобрении. Применение законода¬
тельного вето, несомненно, расширяет сферу вмеша¬
тельства конгресса в административную область.
Естественно, что активизация деятельности конгресса
в области внешней политики в 70-х годах повлекла за
собой и расширение использования законодательного
вето как важного инструмента контроля со стороны кон¬
гресса. Соответствующие положения были включены в
закон о военных полномочиях, закон о торговле от 1974 г.,
закон о продажах оружия за границу и в ряд других.
Они позволяют постоянным комитетам обеих палат по¬
лучать от администрации информацию по ' конкретным
проблемам и даже в известной степени влиять на позицию
правительства. В 1975 г. реальная угроза принятия сов¬
падающей резолюции, запрещающей уже согласованную
продажу Иордании систем ПВО «Хоук» и «Вулкан»,
вынудила правительство возобновить переговоры с этой
страной и добиться от нее новых уступок, чтобы умиро¬
творить произраильски настроенных законодателей. Прав¬
да, в 1975 г. по двум другим и в 1976 г. по одной совпадаю¬
82

щей резолюции такого рода конгресс не смог принять
решения в течение установленного законом периода и,
таким образом, администрация получила полную свободу
действий 135. Одним из наиболее драматических столкно¬
вений конгресса с президентом Картером была попыт¬
ка, предпринятая законодателями под давлением сиони¬
стского лобби, наложить в 1978 г. законодательное вето
на так называемую «комплексную» продажу оружия
Саудовской Аравии, Египту и Израилю, но и в этом
случае конгресс не смог принять необходимой для этого
совпадающей резолюции.
Ни один из президентов, которым пришлось столк¬
нуться с применением законодательного вето, не приз¬
навал за конгрессом этого права, и исполнительная власть
не оставляет попыток добиться признания этой практики
неконституционной в судах. В конце июня 1978 г. прези¬
дент Картер направил конгрессу послание, в котором
утверждал, что «положения относительно законодатель¬
ного вето противоречат конституции», а «чрезмерное ис¬
пользование законодательных вето и других средств для
ограничения внешнеполитических действий может осла¬
бить нашу способность быстро реагировать на меняющиеся
условия в мире». Картер пригрозил, что на некоторые
законопроекты, содержащие такие положения, он может
наложить вето, а в других случаях применения законода¬
тельного вето он может не «считать его юридически обя¬
зывающим». Пока эта позиция президента не подверглась
испытанию на практике, трудно сказать, удастся ли вы¬
нудить конгресс отказаться от применения такого эффек¬
тивного орудия, как законодательное вето.
Наконец, самой элементарной и не имеющей силы
закона формой принятия решения или выражения мнения
является простая резолюция, которая принимается одной
из двух палат конгресса и действие которой распростра¬
няется только на эту палату. Такая форма законодатель¬
ной акции также в известной мере применяется конгрессом
в его внешнеполитической деятельности, хотя чаще всего
простые резолюции носят чисто декларативный характер.
В них, например, может провозглашаться поддержка осу¬
ществляемых или подготавливаемых внешнеполитических
шагов правительства, и в этом случае инициатором появ¬
ления такой резолюции обычно бывает сама администра¬
ция. В то же время при иных обстоятельствах простая
резолюция может действительно быть отражением не-
6*
83

зависимого мнения сената или палаты представителей по
внешнеполитической проблеме: резолюция сената о нацио¬
нальных обязательствах от 1969 г., q которой упоминалось
выше, по форме является простой резолюцией.
. Обычно простые резолюции передаются клерку палаты
представителей или секретарю сената и публикуются. В
последние годы сенат, рассматривая такие резолюции по
внешнеполитическим вопросам, как осуществление своего
права давать совет в рамках формулы о «совете и согла¬
сии», стал включать в них требование к секретарю сената
Направить резолюции президенту.
* * *
Подводя итог рассмотрению конституционных преро¬
гатив конгресса в области внешней политики, хотелось
бы подчеркнуть некоторые аспекты этой проблемы, кото¬
рые особенно важны для правильного понимания степени
влияния конгресса на участие США в мировой политике.
Прежде всего, как отмечают и Советские, и американ¬
ские исследователи |36, ход исторического развития привел
к созданию государственного механизма, который и не
Снился отцам-основателям, а сам текст конституции США
был в значительной степени наполнен новым смыслом.
Цо выражению А. А. Мишина, теперь конституцию можно
рассматривать лишь как «скелет механизма власти» 137,
который служит правовой опорой для сложного организма
государственного управления США. Это в полной степени
может быть отнесено и к тем положениям конституции,
которые регулируют взаимоотношения исполнительной
и законодательной властей, в области внешней и военной
политики. Хотя, как пишет X. F, Гэллахер, обусловленные
конституцией нормы этих отношений в ходе истории «ока¬
зались в значительной степени неприменимыми и старо¬
модными» 138, они по-прежнему составляют остов сложив¬
шегося к нашему времени механизма этих отношений и
как таковые заслуживают тщательного изучения. Это
тем более необходимо потому, что конгресс ссылается
именно на конституционные положения, когда в определен¬
ных политических ситуациях’ он проявляет стремление
к усилению своего влияния на внешнюю политику США.
Вместе с тем единственный подход к изучению консти¬
туционных прерогатив законодательной и исполнительной
властей в области внешней политики; который позволяет
дать реалистичные оценки положения-дел в настоящем,
84

неизбежно должен полностью учитывать те значительные
изменения, которые имели место, тот новый смысл, кото¬
рым наполнялась конституция. По сравнению с буквой
конституции конгресс утратил значительную часть своих
военных полномочий, своих возможностей контроля над
ассигнованиями и своих прав в области принятия между¬
народных обязательств. Эти перемены были обусловлены
особенностями исторического развития страны и неиз¬
бежностью усиления исполнительной власти в период
государственно-монополистического капитализма. По-
видимому, никакие ссылки на конституцию не помогут
конгрессу вопреки существующей реальности восстановить
прошлое и все его попытки расширить свои возможности
не могут пойти дальше того, что позволяют требования
проведения эффективной внешней политики. Об этом сви¬
детельствует, кстати, и сравнительно ограниченный харак¬
тер тех мер, которые конгресс одобрил в период усиления
его внешнеполитической активности, таких, как закон
о военных полномочиях, закон Кейса — Заблоки и др.
Как показывает обсуждение в Капитолии некоторых по¬
добных, но более радикальных предложений, законода¬
тели не готовы пойти дальше исправления лишь самых
одиозных эксцессов исполнительной власти.	■
С течением времени, особенно в XX в., институт пре¬
зидентства усиливался по сравнению с законодательной
властью, но не следует упускать из виду тот факт, что с
самого начала конституция предоставила президенту цен¬
тральное положение в процессе формирования и проведе¬
ния внешней политики. Однако отказ президента учиты¬
вать степень согласия конгресса может лишь ослабить
его позиции как внутри страны, ибо в случае столкновения
конгресс располагает возможностями затормозить и внеш¬
неполитические, и внутриполитические начинания пре¬
зидента, так и на международной арене, поскольку отрица¬
тельное отношение конгресса к тем или иным договорен¬
ностям или обязательствам делает их выполнимость сом¬
нительной. По объему своих полномочий и по чисто прак¬
тическим причинам конгресс не может быть ведущим
органом внешней политики, но в его власти либо полностью
отвергнуть политику президента, что на практике случает¬
ся исключительно редко, либо добиться определенных
изменений, уступок, корректив внешней политики пре¬
зидента.

Глава вторая
• КОНГРЕСС:
ЕГО ОТНОШЕНИЯ С ПРЕЗИДЕНТОМ,'
ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕСТО
В АМЕРИКАНСКОЙ ПОЛИТИКЕ
/Конституционные нормы являются не более, чем осто¬
вом нынешнего . государственного внешнеполитического
Механизма США. И сам этот механизм, и методы его
функционирования очень далеко ушли от-буквы консти¬
туции, а потому было бы ошибкой пытаться определить
место конгресса в этой структуре исходя лишь из текста
основного закона страны. Степень влияния конгресса на
формирование внешней политики США в очень большой
мере зависит от таких политических, а не юридических
факторов, как реальные повседневные отношения между
законодательной и исполнительной властью, расстановка
политических сил внутри конгресса, его состав, организа¬
ция.иметоды работы, классовая сущность этого органа
государственной власти,, а также ряд других.
Несомненно, и исполнительная, и законодательная
власть Соединенных Штатов — это два опорных столпа
государственной машины господствующего класса: Обус¬
ловленная этим общность основных классовых полити¬
ческих целей представляет собой ту основу, на которой
строится сотрудничество конгресса и президента. Такое
единство классовых позиций,-однако, не исключает того,
что борьба между различными группировками монополи¬
стического капитала, расхождения в оценках конкретных
политических целей и методов их достижения, стремление
тех или иных групп капитала и отражающих их интересы
политиков воспользоваться рычагами государственного
управления в своих интересах — все это находит свое
выражение в борьбе внутри конгресса, а также в напря¬
женности и даже столкновениях, которыми нередко харак¬
теризуются отношения между БеЛым домом и Капитолием.
Соперничество между конгрессом и федеральной испол¬
нительной властью, несмотря на общую классовую сущ¬
ность их позиций, обусловлено также й тем, что они за¬
нимают различное положение в механизме государствен-
§6

кого управления США. Состав конгресса формируется из
людей, которые в значительно большей степени, чем цен¬
тральные органы исполнительной власти, связаны с инте¬
ресами местных групп капитала из своих штатов и зависят
от них. Есть все основания предположить, что в определен¬
ных случаях эти интересы могут прийти в столкновение с
политическим курсом правительства, отражающим на¬
циональные цели, как их понимает монополистический
капитал. Тогда администрации приходится идти на уступ¬
ки конгрессу, либо готовиться к возникновению трений
с законодателями.
ОТНОШЕНИЯ. С ПРЕЗИДЕНТОМ
Принцип разделения властей, закрепленный в Консти¬
туции США, устанавливает независимость каждой из
них в отношении двух других. На деле же практика
политической жизни в Вашингтоне весьма далека от кон¬
ституционных норм: президент и органы исполнительной
власти, с одной стороны, и конгресс, его органы и отдель¬
ные члены конгресса — с другой, вступают между собой
во множество непосредственных контактов, связанных ć
повседневной деятельностью, их интересы могут при этрм
совпадать, переплетаться или сталкиваться. Естественно,
что возникают и своеобразные формы влияния, давления
и зависимости. Поэтому без анализа некоторых специфи¬
ческих черт взаимоотношений конгресса с президентом
и органами исполнительной, власти нельзя рассчитывать на
правильную оценку действий конгресса, в частности, по
вопросам внешней политики.
Президент располагает многими средствами воздей¬
ствия на членов конгресса, и в своем поведении в Капито¬
лии им приходится это постоянно учитывать. Карьера
члена конгресса в очень большой степени зависит от его
способности добиться максимального притока средств фе¬
дерального бюджета в свой округ или штат. Поскольку
в основном от исполнительной власти зависит выбор тех
мест, где будет осуществляться строительство с привлече¬
нием федеральных средств или будут размещаться военные
базы, определение размеров государственных закупок и
различных субсидий, а также вопросов о том, как будут
распределяться федеральные контракты и т. п., это Стано¬
вится весьма эффективным средством давления президента
на позицию каждого члена конгресса.
87

Обычно достоянием гласности становятся лишь очень
немногие закулисные сделки между правительством и
отдельными членами конгресса, предусматривающие те
или иные уступки или подачки правительства в обмен
на поддержку его позиции по внешнеполитическому воп¬
росу. Однако, например, на последнем этапе борьбы
Дж. Картера за голоса сенаторов для одобрения новых
договоров о Панамском канале эта практика применялась,
видимо, так широко, что один из последовательных сторон¬
ников договоров сенатор Б. Пэквуд даже пригрозил, что
проголосует против них в знак протеста, потому что ему
«противны» маневры, к которым прибегал для. этого пре¬
зидент. Во всяком случае, как сообщал Д>к. Андерсон,
президент Картер отказался от предусматривавшегося
закрытия нескольких устаревших военных баз в штатах
тех сенаторов, которые были готовы поддержать дого¬
воры *. Накануне решающего голосования по панамским
договорам вице-президент У. Мондейл согласился с тре¬
бованием сенатора Д. Деконсини о том, чтобы правитель¬
ство произвело большие закупки меди, что, в свою очередь,
снизило бы уровень безработицы на шахтах, представляе¬
мого, им штата Аризона. Незадолго до голосования по
первому из этих договоров администрация' сняла свои
возражения против законопроекта сенатора Г. Толмеджа
о выплате фермерам более 2 млрд, долл., хотя через
несколько недель снова выступила против него. Как
писал в связи с этим журнал «Тайм», «нет точных
данных о том, что были заключены какие-либо сделки,
нарушаТощие правила этики, но политики знают, как их
совершать» 2.
У президента есть также многие другие возможности
отблагодарить члена конгресса за поддержку или не ока;
зать ему определенных услуг, если он выступает против
администрации. От президента зависит назначение на 4600
высших должностей в органах исполнительной власти;
на посты судей, атторнеев и т. д., а также на более чем
2000 постов в различных комиссиях и управлениях3.
Для членов конгресса; постоянно находящихся в погоне
за популярностью, а следовательно, и рекламой, Значи¬
тельную ценность приобретают такие знаки внимания
президента, как приглашение в Белый дом, присутствие
на церемониях подписания важнейших законов, переда¬
ваемые в печать письма от президента и даже телефонные
разговоры с ним. .
88

Бывший вице-президент Мондейл, проработавший
более 10 лет в сенате й занимавший там видное положение
высказывает мнение, что с общим усилием исполнитель¬
ной власти возрастают и ее возможности воздействия на
конгресс. Он пишет: «Вместе с расширением власти фе¬
дерального правительства наступило и подобное же уве¬
личение доступности ему фондов, которыми оно может,
распоряжаться по своему усмотрению, многих новых наз¬
начений на важные посты, а также количественное воз¬
растание других способов одаривать влиянием президента
или исполнительной власти. Миллиарды долларов, доступ¬
ные для того, чтобы одарить правительственной щедростью
или отказать в ней, — и все это совершенно в рамках зако¬
на. — нельзя упускать из виду как... важное средство
борьбы против власти конгресса» 4.
Для членов конгресса, принадлежащих к той же пар¬
тии, что и президент, при определении их поведения на
Капитолийском холме часто важное значение имеют со¬
ображения о том, что президент обычно может оказать
ценную поддержку, если он в ходе предвыборной кампании
выступит за того или иного члена конгресса или даже
совершит для этого поездку в его округ или штат. Вместе
с тем критические выступления президента против канди:
дата в конгресс могут повлечь даже крах его политической
карьеры. Незадолго до ноябрьских выборов 1970 г. Нйксон
заявил, что в сенате ему нужны люди, которые будут
поддерживать его вьетнамскую политику, а не бороться
против нее 5. Вице-президент Агню публично выступил с
нападками на противника вьетнамской войны либераль¬
ного сенатора-республиканца от штата Нью-Йорк Ч. Гу¬
делла, который добивался переизбрания, и косвенно
поддержал другого кандидата. Гуделл потерпел пораже¬
ние.
Весомым средством воздействия президента на кон¬
гресс являются также его публичные обращения к амери¬
канцам, которые, естественно, получают широкое освеще¬
ние в средствах массовой информации. Как правило,
вследствие таких заявлений президента усиливается, под¬
держка его позиции в стране, что, в Частности, находит
свое выражение в результатах опросов общественного
мнения. После речи Никсона 3 ноября 1969 г., в которой он
изложил свой план «вьетнамизации» конфликта в Индо¬
китае, опрос Гэллапа зарегистрировал скачок на 12% в
его популярности, которая достигла самого высокого
Уровня за все время его пребывания в Белом доме —
89

68% 6. Опросами отмечалось усиление поддержки прези¬
дента Никсона и после других важных внешнеполитиче¬
ских заявлений и даже после заявлений в 1973 г., в кото¬
рых он пытался оправдать свою роль в уотергейтском
деле 1. Завоеванная президентом путем обращения к стра¬
не поддержка не может не оказывать влияния на членов
конгресса и делает их более податливыми в их отношениях
с администрацией.
Обращаясь к общественному мнению страны, прези¬
дент находится в преимущественном положении по срав¬
нению с конгрессом. Это объясняется тем, что при.множе-
стве различных группировок и сравнительно независимой
позиции каждого члена конгресса никто не может высту¬
пить от имени законодательной власти в целом, оспаривая
тезисы президента. Более того, внутри конгресса всегда
есть более или Менее значительная группировка, поддер¬
живающая президента, что также препятствует выраже¬
нию общего мнения конгресса. В ином положении. нахо¬
дится президент.. Хотя и внутри исполнительной власти
происходят столкновения и компромиссы между ее орга¬
нами, президент как ее глава всегда имеет возможность
четко и наиболее выгодно изложить свою позицию, тем
более, что он сам волен выбирать время и содержание
своего заявления. Его обращения немедленно получают
освещение в средствах массовой информации, поскольку,
действия президента всегда котируются как перворазряд¬
ные новости. В своей прощальной речи перед Националь¬
ным клубом печати сенатор Фулбрайт привел такой при¬
мер: важнейшие слушания в комитете по иностранным
делам по вопросам разрядки летом 1974 г. не нашли
отражения в прессе, а отставка Никсона получила «неог¬
раниченное, доводящее До скуки,/освещение» ®.
Многие деятели конгресса и исследователи отме¬
чают, что телевидение дало президенту новое могучее
орудие воздействия но общественное мнение 9. В Белом
доме есть студия, подключенная ко всем телевизионным
сетям страны. Предполагается, что президент может во¬
спользоваться ею в случае чрезвычайных обстоятельств
или важных государственных событий, но на практике
он имеет неограниченный Доступ к телевизионной ауди¬
тории в любое время, которое он изберет, даже без пред¬
варительного согласования и без оплаты времени веща¬
ния. С тех пор как телевидение стало самым влиятельным
из средств массовой информации в США, все президенты
прибегали к его помощи, чтобы обеспечить себе поддержку
90

общественного мнения, но в 70-х годах этим приемом
пользовались даже чаще, чем прежде. Эйзенхауэр за
восемь лет пребывания в Белом доме выступил по теле¬
видению 49 раз, а Никсон за неполных шесть лет своего
президентства — 79 раз.
Нельзя не отметить, что в отношении доступа на
телевидение возможные оппоненты президента на Капито¬
лийском холме находятся в явно невыгодном положении.
Конечно, влиятельных сенаторов и членов палаты интер¬
вьюируют на телевидении, их высказывания включают
в выпуски новостей, но даже за деньги они не могут полу¬
чить на телевидении равное с президентом время для
систематического изложения своих взглядов. В 1970 г.,
после того как Никсон в одном из своих телевизионных
выступлений подверг критике антивоенную поправку Мак¬
говерна— Хэтфилда, 14 сенаторов во главе с авторами
поправки подали официальную жалобу на отказ всех трех
главных телевизионных компаний (Эй-Би-Си, Си-Би-Эс и
Эн-Би-Си) предоставить им бесплатно или за деньги
равное время вещания для ответа президенту и ничего: не
добились. По поводу другой такой же жалобы, поданной
летом 1972 г. группой из 7 сенаторов и 7 членов палаты
представителей, Федеральная комиссия связи вынесла
постановление о том, что соответствующее законодатель¬
ство не «устанавливает специального доступа (на тёлеви-.
дение.— Ю. И:) для групп из конгресса, выполнения кото¬
рого комиссия могла бы добиваться» 10.
В последние годы палаты и комитеты конгресса откры¬
вают свои заседания для телевидения, однако силу воздей¬
ствия на телезрителя репортажа из Капитолия,— возмож¬
но, лишь за исключением таких событий, как расследова¬
ние Уотергейта,—вряд ли можно сравнить с влиянием
выступления президента. Прямой репортаж из комитета
транслируется обычно в дневное время, а сама довольно
скучная и непонятная для рядового зрителя процедура
слушаний не может вызвать интереса и эмоционального
отклика у широкой публики. Все это, несомненно, снижает
степень воздействия таких репортажей. В то же время
выступления президента, как. правило, назначаются на
самое л уч шее.вечернее время, подаются как сенсация и
широко распространенное почитание, которым окружена
фигура президента, придает им особый вес.
Примером эффективного влияния президента и органов
исполнительной власти на настроения в стране по внешне¬
политической проблеме может служить развернутая пре¬
91

зидентом Картером и почти беспрецедентная по своей
интенсивности кампания воздействия на общественное
мнение по вопросу о заключении новых договоров о
Панамском канале. В течение нескольких месяцев, пред¬
шествовавших голосованиям в сенате, сам президент,
члены его кабинета и ближайшие помощники снова и
снова обращались к общественности, которая поначалу
встретила новые договоры враждебно. Картер провел
десятки брифингов в Белом доме для влиятельных деяте¬
лей из 35 штатов, для редакторов провинциальной печати
и представителей групп давления. Стоило сенатору
Э. Зоринскому сказать, что его голосование будет зави¬
сеть от настроений в его штате Небраска, как президент
предложил представить список 250 жителей штата, кото¬
рые будут приглашены в Белый дом. Через неделю
190 влиятельных деятелей из Небраски прибыли в Вашинг¬
тон, при входе в Белый дом каждого из них приветствовала
жена президента, а затем перед ними выступили сам
Картер, представители Комитета начальников штабов и
государственного департамента11. Усилия администра¬
ции Картера принесли свои плоды: если в октябре 1977 г.
согласно опросу службы Л. Харриса 58% американцев
не одобряли новые договоры и только 23% их поддержива¬
ли, то к весне 1978 г. чаши весов общественного мнения
стали склоняться в пользу договоров. Опрос службы
Гэллапа показал, что в феврале 45% американцев
поддерживали договоры, а 42% выступали против. Соот¬
ветствующие цифры согласно опросу службы Л. Харриса
составили в апреле 44% против 39%. Это свидетельствует
о том, что даже по такой острой внешнеполитической
проблеме, как проблема Панамского канала, отношение
к которой окрашивалось широко распространенными
шовинистическими настроениями, президент может
добиться поддержки своей позиции общественным мне¬
нием.
Обычно президенту легко повести за собой обществен¬
ное мнение, играя на псевдопатриотических чувствах
рядовых американцев. Именно это сделал Дж. Картер
осенью и зимой 1979—1980 гг. В начале осени на амери¬
канцев обрушилась лавина «ужасающих» сообщений
о «советской боевой бригаде» на Кубе, хотя о присутст¬
вии там советских специалистов Вашингтону было давно
известно, да этого никто и не скрывал. Позже, в ноябре —
декабре, президент максимально использовал перипетии,
92

связанные с захватом заложников в посольстве США в
Тегеране, для того, чтобы еще более накалить обстановку.
И когда Картер объявил, что события в Афганистане
будто бы представляют угрозу миру и США, накал шови¬
нистических страстей был доведен уже до такой степени,
что подавляющее большинство американцев даже не заду¬
мывались о том, насколько такие утверждения соответст¬
вуют действительности. Вся эта кампания обработки обще¬
ственности была проведена администрацией Картера для
того, чтобы оправдать уже давно подготавливаемый ею
резкий поворот в американской внешней политике.
Отмечено, что действия и заявления президента по
вопросам внешней политики в большинстве случаев оказы¬
вают определяющее влияние на настроения в стране. Это
в значительной степени объясняется тем, что в сознании
массы американцев, далеких от внешнеполитических проб¬
лем и мало с ними знакомых, с личностью президента
отождествляется понятие руководства внешней полити¬
кой, и в этой области они чаще всего готовы полностью
принять его лидерство. Известный американский полито¬
лог С. Хесс напоминает, что в течение многих лет, судя
по опросам общественного мнения, большинство амери¬
канцев выступали против признания КНР и принятия ее в
ООН, но стоило Никсону предпринять шаги именно в этом
направлении, как в настроениях общественности был
зарегистрирован внезапный поворот на 180 градусов.
«Такого рода лидерство президента может иметь место
только в области внешней политики. Сравнимого изме¬
нения настроений не случилось бы, если бы президент
занял твердую позицию по внутренней проблеме, которая
была бы в равной мере спорной»,— пишет С. Хесс 12.
Влияние на общественное мнение внешнеполитических
акций и заявлений президента настолько велико и прояв¬
ляется настолько устойчиво, что оно может даже стать
важным фактором внутриполитической обстановки, дей¬
ствующим в пользу президентской власти. Н. Кэтценбах
отмечает, что как следствие проявлений президентом ли¬
дерства во время внешнеполитических кризисов или в дру¬
гих драматических обстоятельствах, связанных с междуна¬
родной жизнью, «институт президентской власти расцве¬
тает пышным цветом, как президентство Никсона расцвело
в результате поездок в Китай и Россию, которые освеща¬
лись по телевидению» 13. Кстати, Никсон часто исполь¬
зовал внешнеполитические инициативы для укрепления
93

Своих позиций внутри страны: достижения президента
в области внешней политики были лейтмотивом его избира¬
тельной кампании в 1972 г., и даже в последние месяцы
перед вынужденным уходом в отставку он преднамеренно
акцентировал свои шаги на международной арене, на¬
деясь, по-видимому, что под давлением общественного
мнения конгресс оставит в покое президента, столь пекуще¬
гося о мировых делах.
В сфере осуществления внешней политики президент и
исполнительная власть располагают по сравнению с кон¬
грессом целым рядом практических преимуществ, значи¬
тельно усиливающих и без того широкие конституцион¬
ные прерогативы президента.
К числу таких факторов следует отнести прежде всего
само существование в рамках исполнительной власти
огромной бюрократической машины, работающей для
нужд внешней и военной политики,— это аппарат Совета
национальной безопасности, Государственный департа¬
мент, Министерство обороны и органы разведки. Внеш¬
неполитический механизм исполнительной власти подчи¬
нен президенту и управляется из этого единого центра,
имеет сравнительно четкую и функциональную организа¬
цию, опирающуюся на иерархическое подчинение и соблю¬
дение дисциплины. Только деятельность этого централизо¬
ванного административного аппарата позволяет президен¬
ту принимать решения по важнейшим проблемам между¬
народной жизни и осуществлять при должной координации
и под централизованным контролем соответствующие
внешнеполитические акции, и наконец, этот же аппарат
под руководством назначенных президентом лиц обеспе¬
чивает осуществление повседневных внешнеполитических
функций государства.
Способность подчиненного президенту бюрократиче¬
ского аппарата внешней и военной политики своевремен¬
но реагировать на назревшие проблемы международной
жизни выгодно отличает исполнительную власть от кон¬
гресса, который в силу своей организации, традиций и
правил практически лишен возможности принимать быст¬
рые и эффективные решения. Внешнеполитический аппа¬
рат исполнительной власти по своей сущности ориентиро¬
ван на достижение общенациональных целей, как их
понимает правящий класс, при максимальном учете
реально складывающихся обстоятельств международной
жизни и позиций других стран. В то же время в ходе
серии компромиссов, из которых рождается решение
94

конгресса, позиции партнеров США по международному
общению, за исключением тех случаев, когда на конгресс
влияют иностранные лоббисты, могут найти свое отраже¬
ние в этом процессе лишь опосредствованно, главным
образом через позицию исполнительной власти.
Особенно полно преимущества централизованной бю¬
рократии исполнительной власти по сравнению с конгрес¬
сом сказываются в периоды чрезвычайных внешнеполити¬
ческих обстоятельств и кризисов. Только президент,
опираясь на правительственный внешнеполитический
аппарат, имеет возможность принять необходимые реше¬
ния в пределах сроков, диктуемых обстоятельствами, и
предпринять все вытекающие из них шаги, координируя
действия в дипломатической и военной областях, а также
меры внутриполитического порядка. Как свидетельствует
опыт последних десятилетий, в ситуации международного
кризиса влияние конгресса на внешнеполитические акций
США сводится к минимуму и он покорно во всем следует
за президентом, по крайней мере до того момента, когда
напряженность спадает Именно такой была, в частности,
роль конгресса в период раздутого администрацией Кар¬
тера кризиса вокруг событий в Иране и Афганистане на
рубеже 1979—1980 гг
На службу президенту могут быть поставлены все
организационные ресурсы внешнеполитического бюрокра¬
тического аппарата. Американский исследователь Лемэн,
который при Никсоне работал в аппарате СНБ, приводит
два примера того, как в ответ на угрозу неугодных
президенту действий конгресса в рамках исполнительной
власти создавались специальные органы, единственной
целью которых было активное противодействие этим
инициативам конгресса 14
Когда в 1969 г. под председательством С. Саймингтона
специальный подкомитет сената по соглашениям о безо¬
пасности и обязательствам США за рубежом начал свои
расследования, Белый дом тотчас же принял меры, чтобы
максимально сократить возможности его вмешательства
во внешнюю политику. Отрицательное отношение админи¬
страции к подкомитету было определено на совещании
в Белом доме, в котором участвовали министр юстиции
Дж. Митчелл, министр обороны М. Лэйрд, заместитель
государственного секретаря Э. Ричардсон, директор ЦРУ
Р. Хелмс, Г. Киссинджер, Дж. Эрлихман, А. Хейг и др.
В аппарате Белого дома была создана руководящая
95

группа, преобразованная позже по личному указанию
Никсона в официальную рабочую группу, уполномоченную
разрабатывать общие принципы тактики администрации
в отношении подкомитета Саймингтона и добиваться их
соблюдения всеми органами исполнительной власти. Ей
была подчинена другая, межминистерская группа, кото¬
рую возглавлял представитель государственного депар¬
тамента и в задачи которой входило практическое осуще¬
ствление этих принципов. Эти две группы разработали
целую систему обструкционистских приемов, которые в
большой степени затруднили деятельность подкомитета.
Были установлены жесткие границы того, какие показания
могут давать вызываемые свидетели из органов исполни¬
тельной власти, и вне этих пределов оказались все воен¬
ные планы США, разработанные совместно с другими
государствами, деятельность ЦРУ, соглашения о разме¬
щении ядерного оружия и многое другое. Свидетелям
предписывалось переадресовывать всё щекотливые вопро¬
сы сенаторов в министерства, а им, в свою очередь, были
даны указания тянуть с ответами до последней возможно¬
сти. Межминистерская группа проводила специальные
предварительные инструктажи для свидетелей, а один
известный своей прямолинейностью генерал даже был
отправлен в госпиталь на несколько недель, чтобы из¬
бежать явки в подкомитет.
В начале 1970 г., когда чиновники подкомитета готови¬
лись к поездке в Европу для сбора материала, во все стра¬
ны, которые они намеревались посетить, была направлена
инструктивная телеграмма государственного департамен¬
та, одобренная Белым домом, в которой послам предлага¬
лось строго соблюдать ограничения на предоставление
им информации. Более того, втайне даже от государствен¬
ного департамента Белый дом направил в каждое из этих
посольств и военных организаций работников аппарата,
которые провели соответствующие инструктажи с высши¬
ми американскими чиновниками на местах. Неудивитель¬
но, что из этой поездки подчиненные Саймингтона воз¬
вратились с мизерными результатами.
Созданием специального бюрократического органа
ответил Белый дом и на появление в сенате в мае 1970 г.
поправки Купера — Черча, имевшей целью прекратить
вооруженное вмешательство США в Камбодже. Через
несколько дней после ее внесения в аппарате Белого дома
была создана специальная группа (task force), в которую
96

вошли работники этого аппарата, сотрудники СНБ и
чиновники министерства юстиции, государственного де¬
партамента и министерства обороны. Отличительной осо¬
бенностью организационных шагов администрации в
данном случае было то, что она действовала в тесном
сотрудничестве со своими сторонниками в конгрессе.
Тактика президента, сводившаяся к тому, чтобы затя¬
нуть принятие сенатом поправки до того времени, когда
американские наземные войска уже будут выведены из
Камбоджи, а затем и вовсе похоронить ее с помощью
палаты представителей, была разработана на совещании
в Белом доме, в котором участвовали Никсон, Роджерс,
Лэйрд, руководство республиканцев в обеих палатах и
некоторые сотрудники Белого дома. Специальная группа,
в течение семи недель координировавшая обструкцию
поправке в сенате и готовившая тексты речей и доку¬
ментацию для ее противников, работала в настолько тес¬
ном контакте со сторонниками администрации в сенате,
что бюро лидера республиканцев X. Скотта стало ее
своеобразным командным пунктом.
Конечно, приводимые Дж. Лемэном примеры относятся
к деятельности администрации Никсона, для которой
вообще было характерно стремление централизовать
управление федеральной бюрократией в Белом доме, и
к тому же они имели место в период резкого обострения
отношений конгресса, где большинство составляли демо¬
краты, с президентом-республиканцем. Это придало дея¬
тельности созданных органов обструкционистскую направ¬
ленность. Однако факты свидетельствуют о том, что к
применению подобных организационных приемов исполни¬
тельная власть прибегает не только в исключительных
обстоятельствах и может использовать их для более
эффективного достижения своих целей в конгрессе. Как
сообщала печать, создание в рамках аппарата Белого
дома специальных рабочих групп, в задачи которых
входило руководство всеми звеньями федеральной бюро¬
кратии при прохождении через конгресс тех или иных
внешнеполитических инициатив, стало обычной практикой
при президенте Картере 15. Такие группы создавались
для воздействия на конгресс и координации усилий орга¬
нов исполнительной власти при обсуждении на Капи¬
толийском холме новых договоров о Панамском канале,
Договора ОСВ-2 и многих других важных внешнеполи¬
тических проблем.	'
7 Ю. А. Иванов
97

Эти примеры достаточно убедительны и свидетельству¬
ют о том, что в соперничестве с конгрессом президент
имеет возможность использовать все преимущества
централизованного бюрократического аппарата вплоть до
создания специальных его органов, имеющих целью в.
зависимости от обстоятельств либо препятствовать
влиянию конгресса на внешнюю политику, либо обеспе¬
чивать его поддержку.
Наконец, весьма важным преимуществом президента и
исполнительной власти перед конгрессом является то, что
в их распоряжении находится несравнимо больший объем
внешнеполитической информации, чем у членов конгресса.
Подчиненный президенту аппарат внешней и военной
политики постоянно получает по своим каналам — дипло¬
матическим, военным, разведывательным и другим —
обильный поток информации, переработкой и оценкой
которой занята целая армия правительственных экспер¬
тов, имеющих специальные знания и подготовку. Если по
проблемам внутренней политики конгресс и его органы
могут получить и получают достаточную информацию из не
зависящих от правительства источников, то в том, что
касается внешней политики, исполнительная власть
обладает почти полной монополией на соответствующую
информацию. Это ставит конгресс в неравноправное поло¬
жение, поскольку лишь тот, кто располагает информа¬
цией,— в данном случае президент и исполнительная
власть—способны сформулировать позицию по той или
иной проблеме и, если это необходимо, предложить кон¬
грессу одобрить ее. Отбор, оценка, интерпретация и выбор
формы, в которой информация будет преподнесена кон¬
грессу, дают администрации большие возможности воздей¬
ствия на законодательную власть, не говоря уже о случаях
предвзятого ее использования, которые также имели место.
Бывший помощник директора ЦРУ по исследованиям
Г. Сковилл заявил в сенатском комитете по иностранным
делам в марте 1972 г.: «История последних 20 лет
усеяна многими и многими примерами того, как злоупот¬
ребляли разведывательной информацией, чтобы продви¬
гать в конгрессе программы отдельных органов или даже
администрации в целом» 16.
Эффективным орудием сохранения в руках админист¬
рации контроля над внешнеполитической информацией
является система ее засекречивания, установленная на
основании распоряжений президентов и приобретшая
98

в послевоенный период поистине огромные размеры^
Бывший министр обороны Р. Макнамара как-то прогово-,
рился в сенатском комитете по иностранным делам, что.
в правительстве действуют не предусмотренные даже
президентскими распоряжениями степени секретности;
которые выше категории «совершенно секретно» и сами по
себе являются секретными. По данным ГСУ, к 1972 г.
лишь расходы на охрану секретных материалов в мини¬
стерстве обороны, государственном департаменте, комис¬
сии по атомной энергии и НАСА превысили 60 Млн. долл-
в год. В этот, же период в системе министерства обороны
хранилось 20 млн. секретных документов (включая - ко-,
пии) |7. Система секретности позволяет администрации
манипулировать информацией по своему желанию.
В 1969—1970 гг., когда по указанию правительства Ник¬
сона осуществлялись массированные бомбардировки
пограничных с Вьетнамом районов Камбоджи, министер¬
ство обороны направляло в сенатский комитет по делам
вооруженных сил «секретные» доклады, в которых ут¬
верждало, будто эти бомбежки осуществляются против
целей на территории. Вьетнама. Секретность дает воз¬
можность вообще скрывать нежелательную информа¬
цию от конгресса. Когда в 1970 г. тогдашнего министра
обороны М. Лэйрда журналисты спросили, почему, вы¬
ступая в комитете сената по иностранным делам, он.
умолчал о бомбежке. Ханоя, он отпарировал: «Я отве¬
чаю только на те вопросы, которые мне задают» 18.-
Но ведь ни один сенатор и не мог ему задать соответствую¬
щего вопроса по той простой причине, что из-за системы
секретности им ничего не было об этом известно.
Другим способом, позволяющим администрации
осуществлять контроль над информацией, доступной
конгрессу, является так называемая «привилегия испол¬
нительной власти», т. е. отказ президента или органов
федерального правительства предоставить затребованную
конгрессом информацию на том основании, что она пред¬
ставляет собой мнения, сообщаемые лично президенту,
или может нанести, ущерб .секретности его военной или
дипломатической деятельности. Первый случай такого'
отказа имел место еще при Вашингтоне, и с тех пор практи¬
чески все президенты отстаивали, свое право отказать
конгрессу в предоставлении информации, хотя сам термин-
«привилегия исполнительной власти» был впервые упот-’
реблен лишь при Эйзенхауэре в 1958 г.19 Конституция
7*
99

США никоим образом не оговаривает «привилегии», но
на основе многочисленных прецедентов она стала
традицией в отношениях президента с конгрессом;.
Применение «привилегии» достигло апогея в годы
правления Никсона и отражало, с одной стороны, его
стремление к использованию всех возможностей сильной
президентской власти, а с другой — активизацию конгрес¬
са, все решительнее настаивавшего на предоставлении
ему необходимой информации. Только за время своего
первого срока пребывания на посту президента Никсон
воспользовался «привилегией исполнительной власти»
19 раз20 — ни один президент до него не прибегал
так часто к этому методу. Дело доходило, до того, что
аппарат Совета национальной безопасности в течение
какого-то времени не предоставлял сенатскому комите¬
ту по иностранным делам даже стенограммы инструк¬
тажей Г. Киссинджера для печати, на. которые при¬
глашались и иностранные журналисты, включая совет¬
ских 21.
Хотя использование президентами «привилегии испол¬
нительной власти» неоднократно вызывало недовольство
.на Капитолийском холме, .ни одна из попыток в кон¬
грессе ограничить ее применение законодательным путем
пока не имела успеха. Последнее по времени авторитет¬
ное юридическое обоснование «привилегия исполнитель¬
ной власти» получила в решений Верховного суда
США от 1974 г. по так называемому «делу о магнитофон¬
ных записях» (U.S.v. Nixon), которое повлекло за
собой отставку Никсона. Мнение суда, которым сопро¬
вождено это решение, отвергая абсолютный характер
«привилегии исполнительной власти», тем не менее приз¬
нает ее существование, отмечает «важность общей при¬
вилегии конфиденциальности президентского общения для
выполнения им своих обязанностей» и в качестве воз¬
можного основания для ее использования упоминает
«дипломатическую тайну» или важные секреты в области
«национальной безопасности». В 1975 г. У. Мондейл выска¬
зывал уверенность, что в будущем президенты смогут
ссылаться на это решение Верховного суда, обосновывая
им отказы в представлении информации конгрессу 22.
«Привилегией исполнительной власти» воспользова¬
лась администрация Картера, когда в марте 1980 г. она
отказалась предоставить комитету по иностранным де¬
100

лам палаты представителей документы относительно
голосования США в Совете Безопасности ООН по ре¬
золюции, осуждавшей Израиль за создание поселений
на оккупированных арабских землях.
Когда в начале 70-х годов в конгрессе отчетливо
проявилась тенденция к усилению его роли в области
внешней политики, одним из первых требований законо¬
дателей стало расширение доступа к соответствующей
информации. В 1971 г. комитет сената по иностранным
делам потребовал от министерства обороны передать в
его распоряжение пятилетний план предоставления воен¬
ной помощи иностранным государствам и, ссылаясь на ма¬
лоизвестное положение закона от 1961 г. 23, пригрозил,
что в случае отказа предоставить документ в течение
35 дней автоматически прекратится финансирование всех
программ военной помощи. После длительных проволо¬
чек администрация Никсона все же отказалась передать
план комитету на основании «привилегии исполнитель¬
ной власти». Такая же судьба постигла в следующем
году попытку одного из подкомитетов палаты предста¬
вителей получить от правительства информацию о помо¬
щи Камбодже, опираясь все на тот же закон 1961 г.
В середине 1973 г. сенат принял поправку У. Фулб¬
райта к законопроекту об ассигнованиях для государ¬
ственного департамента и связанных с ним учреждений,
предусматривавшую прекращение финансирования, если
в течение 35 дней любой из этих органов откажется удов¬
летворить требование о предоставлении информации со
стороны внешнеполитических комитетов сената или пала¬
ты представителей, однако эта поправка была отклонена
палатой. Тем не менее такое положение было включе¬
но в законопроект об ассигнованиях для Информаци¬
онного агентства США (ЮСИА), но президент Никсон
наложил на него вето, и в конечном счете эта поправка
была из него исключена.
Самым большим достижением конгресса в борьбе с
исполнительной властью за доступ к информации было
принятие закона о свободе информации и поправок к
нему24. По этому закону суду предоставляется, право
решать вопрос о предании гласности правительственных
документов, и в каждом отдельном случае на правитель¬
ство возлагается бремя доказательства того, что отказ
предоставить информацию обоснован. Президент Форд
101

наложил вето на этот законопроект, но в условиях, когда
еще свежи были в памяти отставка Никсона и уотер¬
гейтские разоблачения, конгресс отклонил вето, и закон
вступил в силу. Несомненно, в известной степени закон
1974 г. облегчает доступ к информации, которой распола¬
гает правительство. Следует, однако, иметь в виду, что
лишь суд имеет право вынести решение, обязывающее
правительство предоставить ту или иную информацию, и
в случае, когда такой спор приобретает характер конфлик¬
та между законодательной и исполнительной властью, осо¬
бенно по вопросам, связанным с внешней и военной
политикой, судебная власть, соблюдая давнюю традицию,
скорее всего предпочтёт уйти от конкретного решения.
Тем более, что и в самом законе есть оговорка, по¬
зволяющая правительству отказать в передаче информа¬
ции «в интересах национальной безопасности или внеш¬
ней политики»25.
Со стороны конгресса были предприняты также уси¬
лия для того, чтобы получить доступ к той внешне¬
политической информации, которой снабжает правитель¬
ство так называемое «разведывательное сообщество».
В начале 70-х годов сенатор Дж. Ш. Купер предло¬
жил поправку к закону о национальной безопасности
отг 1947 г., согласно которой конгресс получал бы ре¬
гулярно от ЦРУ основные факты, выводы и доклады.
Поправка получила поддержку • сенатского комитета
по иностранным делам, но была похоронена в комитете
по делам вооруженных сил, в ведении которого тогда
..находилось ЦРУ. Сенатор С. Саймингтон предпринял
попытку добиться получения конгрессом информации от
ЦРУ, угрожая в противном случае сократить бюджет
управления до 4 млрд. долл. Однако и эта попытка
ни к чему не привела. Лишь работа комитетов сената
и палаты представителей, расследовавших деятельность
разведывательных органов в 1974—1976 гг., в какой-то
степени приоткрыла непроницаемую завесу, которая
скрывала от конгресса не только саму деятельность раз¬
ведки, но и поставляемую ею информацию. В настоящее
время к материалам ЦРУ имеют доступ комитеты обеих
палат по контролю над деятельностью разведывательных
органов и еще несколько комитетов — всего, по подсче¬
там президента Картера, около 75 человек.
По сравнению с концом 60-х — началом 70-х годов
конгрессу к настоящему времени, несомненно, удалось
102

существенно расширить объем информации по внешнепо¬
литическим вопросам, которая поступает в его распоря¬
жение. Это достигнуто прежде всего путем включения
соответствующих положений в целый ряд законодатель¬
ных актов, касающихся сферы внешней и военной по¬
литики. К тому же администрация Картера, стремясь
избегать резких конфликтов с конгрессом, которые были
характерны для времен Никсона—Форда, в своих отноше¬
ниях с Капитолием предпочитала, по-видимому, при¬
бегать к тактике консультаций с ведущими деятелями
конгресса, в ходе которых им обычно предоставлялась
довольно подробная информация даже о ходе перегово¬
ров по важнейшим внешнеполитическим проблемам.
И тем не менее контроль над информацией по-преж?
нему остается одним из важнейших орудий исполни¬
тельной власти в области внешней политики, а возмож¬
ности получения и обобщения информации конгрессом
не могут идти ни в какое сравнение с возможностями
президента и подчиненного ему бюрократического ап-,
парата. Такое положение, видимо, и не может быть
существенно изменено в силу специфики внешнеполити¬
ческой деятельности государства: ведь такая информа¬
ция может поступать в конгресс либо из органов ис¬
полнительной власти, непосредственно занятых проведени¬
ем в жизнь внешней политики, а это неизбежно ставит
их в преимущественное положение, либо из печати и.
других публикаций. Было бы абсурдно предположить, что
конгресс предпримет попытки создать для получения и.
обработки внешнеполитической информации дубли¬
рующую бюрократическую машину, хоть в какой-то.
мере равноценную уже существующей в рамках испол¬
нительной власти.
Несравнимы также возможности конгресса и прави¬
тельства в области обработки информации, В то время
как в различных внешнеполитических органах исполни¬
тельной власти работают тысячи специалистов, в кон¬
грессе оценка .доступной информации ложится на плечи
чиновников соответствующих комитетов и исследователь¬
ской службы конгресса. Последняя была создана законом
о реорганизации легислатуры от 1970 г. на базе су¬
ществовавшей ранее законодательной справочной службы*
и на нее была возложена обязанность «советовать и
помогать любому комитету сената или палаты предста¬
вителей, а также любому объединенному комитету кон¬
юз

гресса в анализе, оценке и рассмотрении законодатель¬
ных предложений в рамках юрисдикции комитета или
рекомендаций, представленных конгрессу президентом или
любым органом исполнительной власти»26. Служба
получала также право запрашивать у органов испол¬
нительной власти соответствующую информацию. Однако
как по числу персонала, так и по своим техническим
и другим возможностям исследовательская служба
конгресса весьма значительно уступает тем звеньям
бюрократического аппарата, работу которых, как пред¬
полагается, она должна анализировать. Интересно от¬
метить, что исследования в области внешней политики
и национальной безопасности тем не менее составляют
значительную часть работы службы: например, в 1973
финансовом году на них было затрачено около четверти
(24,4%) всего рабочего времени, и число таких ис¬
следований имеет тенденцию увеличиваться27.
Лишь в самые последние годы в работе конгресса
нашли применение технические средства оценки информа¬
ции, однако и по сей день потенциалы исполнительной
и законодательной власти в этой области не идут ни
в какое сравнение. По подсчетам У. Мондейла, в 1975 г.
аппарат исполнительной власти располагал более чем
7 тыс. ЭВМ, которые обслуживали более 50 тыс. чело¬
век, в то время как конгресс имел в своем распоря¬
жении лишь 12 ЭВМ и менее 500 человек обслужива¬
ющего персонала28. Роль пионера в освоении информа¬
ционной техники играл, кстати, сенатский комитет по
иностранным делам, который первым из постоянных
комитетов ввел автоматическую систему хранения и по¬
лучения информации, а также систему слежения с по¬
мощью ЭВМ за движением посланий исполнительной
власти, договоров, законопроектов, поправок, резолюций
и назначений, которые поступают в комитет.
Нельзя не отметить, что при всех усилиях, предпри¬
нятых конгрессом в 70-х годах с целью обеспечить себе
более широкий доступ к внешнеполитической информа¬
ции, американские законодатели, руководствуясь своими
политическими мотивами, далеко не всегда готовы вос¬
пользоваться даже той информацией, которая им доступ¬
на. В период 1969 — 1973 гг., когда в конгрессе разверну¬
лась борьба за утверждение его внешнеполитических
прерогатив и за доступ к информации, Совет на¬
циональной безопасности на постоянной основе предло¬
104

жил инструктировать любого члена конгресса по любому
вопросу внешней политики с использованием самой полной
и секретной информации при том, однако, условии, что
не будут вестись стенограммы и предоставляться докумен¬
ты. За пять лет члены конгресса воспользовались этой
возможностью только 3 раза29. Стремясь обеспечить
наиболее широкую поддержку в конгрессе подготавлива¬
емому второму советско-американскому соглашению ОСВ,
администрация Картера пригласила всех 100 сенаторов
3 ноября 1977 г. принять участие в совершенно секрет¬
ном инструктаже о ходе переговоров с участием 8 долж¬
ностных лиц правительства. На инструктаж явились
лишь 7 сенаторов. Не редки случаи, когда в ходе слуша¬
ний важные заявления представителей исполнительной
власти делаются в присутствии лишь одного члена со¬
ответствующего комитета или подкомитета или когда
члены этих органов конгресса выслушивают такие заяв¬
ления, не ознакомившись заранее с сущностью проблемы
и не будучи в состоянии задать дельные вопросы.
Слишком примитивно было бы объяснять все это
лишь загруженностью и недостатком времени у членов
конгресса, их незнанием проблем внешней политики.
Корни такой линии поведения следует искать глубже — в
личной мотивации члена конгресса как профессиональ¬
ного политика, постоянно борющегося за сохранение за
собой места в Капитолии. Неполучение или незнание
соответствующей информации служит для них доста¬
точным оправданием того, что ответственность за внешне¬
политическое решение возлагается на президента и орга¬
ны исполнительной власти. И такое положение полностью
отвечает их политическим соображениям: ведь, как пи¬
сал А. Шлезинджер, «лишь немногие голоса избира¬
телей можно потерять, поддерживая внешнюю политику
президента, но многие можно выиграть; а если дела
пойдут худо, тогда за это отвечает президент»30.
Если рассматривать отношения конгресса и президен¬
та под углом зрения личных политических интересов
законодателей, становится очевидным, что нежелание
воспользоваться доступной внешнеполитической инфор¬
мацией — это лишь одна грань, один аспект более общего
явления, а именно стремления конгресса снять с себя
ответственность за внешнюю политику и переложить ее
на плечи исполнительной власти. Для каждого из чле¬
нов конгресса намного удобнее сетовать на недоста-
105

ток возможностей влиять на внешнюю политику и в
периоды обострения отношений даже обвинять президен¬
та в узурпации полномочий конгресса, чем с риском
для карьеры пытаться занять принципиальную позицию.
Тем более, что за конгрессом всегда остается право
впоследствии критиковать и расследовать действия пре¬
зидента, если его постигнет неудача. Эта тенденция,
проявляясь в течение длительного времени, не могла не
повлиять существенно на соотношение политического
веса власти президента и конгресса, и, видимо, прав
был большой знаток американского конституционного
процесса сенатор С. Эрвин, когда заявил, что из-за
•своего попустительства конгресс сам стал «главным
возвеличителем исполнительной власти»31.
Тенденция членов конгресса устраниться от активной
позиции по вопросам внешней политики, несомненно,
проявляется неравномерно, с большей или меньшей си¬
лой, в зависимости от характера проблемы, политической
обстановки в стране и других политических факторов.
Она в меньшей степени влияет на позицию конгресс¬
мена, если по конкретной международной проблеме, как,
например, одобрение договоров о Панамском канале,
■он испытывает давление групп капитала в своем окру¬
ге и значительных слоев избирателей. По-видимому, в
меньшей степени она сказывается и тогда, когда в
результате действия крупных факторов политической
жизни всей страны происходит общая активизация роли
конгресса, в том числе и по проблемам внешней поли¬
тики. Но тем не менее эта тенденция всегда присутствует
в жизйи конгресса и неизбежно проявляется, поскольку
она обусловлена постоянно действующими интереса¬
ми каждого из его членов.
Для сложившейся к настоящему времени системы
отношений между президентом и конгрессом по вопросам
внешней и военной политики характерна роль президента
как лидера страны и главы сильного и разветвленного
бюрократического аппарата, непосредственно осущест¬
вляющего государственные функции в этой области, а
конгресс в силу специфики своего положения в этой
системе склонен следовать за президентом. Помимо
■общности классовых интересов, о чем мы говорили
выше, целый ряд практических и политических факто¬
ров — заинтересованность в результатах добрых отноше¬
ний с исполнительной властью; информационная и другая
106

зависимость от внешнеполитической и военной бюрокра¬
тии; наконец,-соображения личной карьеры — делают
.для членов конгресса сотрудничество с Белым домом
предпочтительнее столкновений. В рассматриваемой нами
области отношения сотрудничества между президентом
и конгрессом проявляются более устойчиво, чем проти¬
воречия. Это совсем не исключает того, что в определен¬
ных политических ситуациях, как, например, сложившаяся
в первой половине 70-х годов, между ними может
возникать довольно острая напряженность. Но важно
отметить, что даже в этом случае конгресс практи¬
чески не ставил под сомнение роль президента как ди¬
лера в области внешней политики.
КОМИТЕТЫ КОНГРЕССА—
ГРОМОЗДКАЯ И РАЗДРОБЛЕННАЯ СТРУКТУРА
Одним из важнейших факторов, влияние которых по¬
стоянно сказывается на возможностях конгресса воз¬
действовать на внешнюю политику США, являются
особенности организационной структуры законодательной
власти. Прежде всего это существование разветвленной
системы постоянных комитетов обеих палат, деятельность
которых специализирована в той или иной области
государственного управления. Хотя Конституция США
ни словом не упоминает о системе комитетов, она была
создана конгрессом, и в настоящее время, по мнению
большинства исследователей, именно в комитетах сос¬
редоточена основная часть законодательной работы конг¬
ресса, а сами комитеты приобрели большой вес и пред¬
ставляют собой как бы почти независимые законода¬
тельные единицы в пределах своей компетенции32.
В конгрессе 96-го созыва, в палате представителей
действовало 28 комитетов, а в сенате — 1933.
Наряду с подготовкой законодательных мер в функ¬
ции комитетов входит осуществление контактов и над¬
зор за деятельностью соответствующих подразделений
федеральной правительственной машины, расследование
действий как органов правительства, так и частных лиц
и организаций, а также проведение слушаний по лю¬
бым вопросам, входящим в компетенцию данного комите¬
та. И тем не менее влияние комитетов на деятельность
конгресса в целом проявляется главным образом в
подготовке текстов законодательных актов: как правило,
107

и палата представителей, и сенат одобряют подавляющее
большинство законопроектов, предложенных комитетами.
По подсчетам Дж. Робинсона, проанализировавшего
десятилетний период, 91% законопроектов и резолюций,
предложенных комитетом по иностранным делам, был
одобрен сенатом, и лишь к 20% из них были приняты
поправки при рассмотрении в сенате34. Конечно, в
отдельных случаях сенат может проголосовать и против
предложений комитета, как, например, 16 июня 1977 г.,
когда было отклонено решение комитета по иностран¬
ным делам о частичном снятии эмбарго на торговлю
с Кубой, но такие действия представляют собой скорее
исключение из общего правила.
Ведущую роль в работе каждого из комитетов играет
его председатель. Он назначает заседания комитета,
решает, какие вопросы и когда будут рассматривать¬
ся, какие законопроекты будут обсуждены и по каким
вопросам проведены слушания, определяет состав под¬
комитетов и назначает членов согласительных комитетов,
ему принадлежит решающий голос при найме на работу
и определении функций профессиональных сотрудников
комитета (для партии большинства). Кроме весьма
широких формальных прав, влиятельности председателей
комитетов способствует также то, что _ обычно к их
голосу прислушиваются представители администрации и
лидеры фракции, а сами они имеют длительный опыт
работы в конгрессе и глубоко знают проблемы, стоящие
перед их комитетом.
До начала 70-х годов при назначении председателей
постоянных комитетов незыблемо соблюдалось правило
старшинства (seniority), которое обеспечивало кон¬
сервативным членам палаты и сената, десятилетиями
избиравшимся от прочно контролируемых одной партией
округов и штатов, чаще всего с Юга, контроль над клю¬
чевыми позициями, а следовательно, и над всей деятель¬
ностью конгресса. В течение длительного времени система
старшинства была объектом критики со стороны либераль¬
ного крыла и молодых членов конгресса, и в рамках общей
активизации конгресса в первой половине 70-х годов были
осуществлены реформы, в результате которых от нее отка¬
зались и был введен порядок избрания председателей
комитетов тайным голосованием на собраниях партийных
фракций. Это в заметной мере ослабило их влияние,
ограничило возможности бесконтрольно властвовать вну¬
108

три комитета и поставило в зависимость от большинст¬
ва фракций.
Ослабление власти председателей комитетов вносит
новый элемент во взаимоотношения исполнительной
власти и конгресса, в частности, в области форми¬
рования внешней политики. При всевластии председа¬
телей комитетов именно они были тем звеном в струк¬
туре конгресса, с которым администрация обычно кон¬
сультировалась по намечаемым мерам и, заручившись
их согласием, могла рассчитывать на поддержку комитета,
а следовательно, и конгресса. Консультации с предсе¬
дателем комитета или нескольких комитетов, а также
со старшими членами комитетов от оппозиции практи¬
чески приравнивались к согласованию с конгрессом.
Такие консультации по вопросам внешней и военной
политики позволяли, между прочим, избежать огласки,
когда она была нежелательна. Новое положение председа¬
телей комитетов ставит под угрозу эту сложившуюся
систему контактов между исполнительной и законода¬
тельной властью и, хотя она продолжает действовать,
ее, с одной стороны, подвергают критике в конгрессе,
а с другой — она утрачивает свою ценность для админи¬
страции, поскольку поддержка председателем комитета
той или иной акции перестает означать автоматическую
поддержку комитетом и конгрессом.
Система комитетов представляет собой лишь как бы
первую ступень специализации и разделения власти
внутри конгресса. Второй ступенью являются подкомите¬
ты, которые создаются внутри комитетов для выполнения
тех же функций, но по более узкому кругу проблем.
В конгрессе 96-го созыва существовало в комитетах
сената около 100 подкомитетов, в комитетах палаты
представителей — более 15035. Нормы взаимоотношений
комитета со своими подкомитетами весьма напоминают
описанные выше отношения комитетов и палат, т. е.
комитет, как правило, одобряет предложения подкоми¬
тета и, поддержав их своим авторитетом, передает на
рассмотрение палаты. Этим обусловлен тот факт, что
роль подкомитетов в законодательном процессе в послед¬
нее время неизменно возрастает и, по мнению Р. Рипли,
«существенная работа конгресса производится главным
образом в подкомитетах»36. В подавляющем большин¬
стве комитетов именно в подкомитетах разрабатываются
тексты законодательных актов, которые на последующих
109

этапах могут быть изменены лишь путем внесения попра.-
вок. По сравнению с комитетами подкомитеты по своему
составу малочисленны, и, поскольку из-за занятостив
других органах члены конгресса часто не присутствуютна
их заседаниях, решающую роль в подготовке законода¬
тельства приобретает председатель подкомитета. Ослаб¬
ление влияния председателей комитетов в Гвязи с введе¬
нием правила выборности повлекло за собой дальнейшее
увеличение веса подкомитетов и особенно их председа¬
телей.
Первостепенная роль в подготовке законодательства,
узкая специализация и сравнительно ограниченное ос¬
вещение деятельности этих органов средствами массовой
информации были предпосылками того, что подкомитеты
стали именно тем звеном в структуре конгресса, где наи¬
более эффективно сотрудничают по каждой проблеме
три стороны — законодатели, соответствующие подраз¬
деления федеральной бюрократии и представителей заин¬
тересованных групп капитала.
В. И. Ленин писал: «Смена министров значит очень
мало, ибо реальная работа управления лежит в руках
гигантской армии чиновников... Эта армия связана от¬
ношениями чинопочитания, известных привилегий «го¬
сударственной» службы, а верхние ряды этой армии чрез
посредство акций и банков закрепощены полностью
финансовому капиталу, в известной степени сами пред¬
ставляя из себя его агентов, проводников его интересов
и влияния» 37. Президент осуществляет так называемые
«политические» назначения, которые включают посты
министров, их заместителей, руководителей различных
агентств и федеральных учреждений и т. п. Предполагает¬
ся, что эти назначенные президентом руководители будут
претворять в жизнь крупные политические решения самого
президента. Однако, хотя в их власти определять общее
политическое направление деятельности своих учрежде¬
ний, реальное управление огромным федеральным бю¬
рократическим аппаратом осуществляет его следующий
эшелон. Это примерно 8000 профессиональных чиновников
гражданской и дипломатической служб и военных высших
рангов. Большинство из них, пройдя все ступеньки карье¬
ры, возглавляют бюро или эквивалентные подразделения в
министерствах (высшие посты, доступные чиновникам)
и занимают эти посты длительное время, зачастую охва¬
тывающее период деятельности нескольких админист¬
110

раций. Действия этих «верхних рядов» чиновничьей армии
не могут не накладывать существенного отпечатка на
конкретное осуществление политических решений даже
в такой области, как внешняя и военная политика, которая
в наибольшей степени контролируется президентом.
Структура подкомитетов и комитетов конгресса в-
основном соответствует структуре бюрократической ма¬
шины исполнительной власти. Таким образом, каждый из
них, занимаясь своей специализированной областью, по¬
стоянно в течение многих лет сотрудничает с соответству¬
ющими бюро или другими подразделениями федеральной
бюрократии, работающими над теми же проблемами и
возглавляемыми профессиональными чиновниками. Хотя
эти органы являются частью исполнительной власти, на
практике они в очень большой мере зависят от конгресса.
Полномочия, организационная структура, задачи, штаты
и, наконец, финансирование правительственных органов
и их подразделений устанавливается актами конгресса,
и, естественно, их руководители заинтересованы в сотруд¬
ничестве с теми звеньями законодательного аппарата,
где принимаются эти решения. В этом же заинтересованы
> и члены конгресса, ибо от правительственных чиновников
зависит практическое осуществление их решений, расходо¬
вание федеральных средств в их штатах или избиратель¬
ных округах, размещение там федерального строительства
или выгодных контрактов и многое другое.
Совместные действия бюрократов и их друзей в кон¬
грессе в известной степени могут влиять на решения
высших эшелонов исполнительной власти по вопросам
внешней и военной политики. Для этого применяются раз¬
личные приемы. Связанное с подкомитетом конгресса зве¬
но бюрократии может поставить его заблаговременно в
известность о готовящемся неугодном ему решении и ис¬
кать его поддержки. В том случае, если от конгресса тре¬
буется принятие законодательства или выделение ассигно¬
ваний, их совместные действия на практике могут воспре¬
пятствовать принятию этого решения. К такой тактике
чаще других прибегают военные, добивающиеся все новых
систем вооружения, потому что подкомитеты и комитеты
по делам вооруженных сил предоставляют поддержку
таким требованиям почти автоматически и, кроме того,
конгресс решительно отстаивает свое право выслушивать
«личные» мнения военных по этим вопросам. В результате
зачастую конгресс выделяет ассигнования в военном
111

бюджете на такие системы оружия, развитие которых
администрация даже не планировала. Другой подобный
прием, которым также часто пользуются чиновники Пен¬
тагона,— это «утечка» информации. В этом случае подраз¬
деление бюрократии, неудовлетворенное предстоящим
решением в рамках исполнительной власти, передает
сведения о нем в печать или членам конгресса, на под¬
держку которых может рассчитывать. Если расчет оказы¬
вается правильным, а в конгрессе и печати возникает
значительная оппозиция такому решению, «утечка» инфор¬
мации может затормозить или даже предотвратить его
принятие.
Подкомитеты и комитеты конгресса могут также ока¬
зывать влияние на содержание действий исполнительной
власти, определяя, на каком уровне, а следовательно,
кем должен решаться тот или иной вопрос или какие
бюрократические органы должны принимать участие в его
решении. Это могут быть нормы, внесенные в законо¬
дательство, или требования, выдвигаемые в ходе слушаний
и другой практической работы органов конгресса. Напри¬
мер, в начале 70-х годов сенатский комитет по иностран¬
ным делам в ряде случаев настаивал на том, чтобы ад¬
министрация до принятия решения по некоторым военным
вопросам запрашивала мнение Агентства по разоружению
и контролю над вооружениями, очевидно, исходя из того,
что мнение этого органа будет служить противовесом
притязаниям Пентагона.
На уровне первых и решающих ступеней разработки
законодательства в подкомитетах и комитетах большую
активность проявляют лоббисты тех, кто заинтересован
в содержании будущих актов конгресса. Как справедливо
отмечает Н. Г. Зяблюк, хотя к практике лоббизма для
воздействия на конгресс прибегают очень многие различ¬
ные группы и организации, господствующее положение
в этой области занимает большой бизнес 38. Что же касает¬
ся вопросов внешней и военной политики, то наиболее
сильное воздействие на конгресс оказывает такая могу¬
щественная группа давления, как военно-промышленный
комплекс. Степень влияния лоббистов корпораций, на¬
живающихся на гонке вооружений, широко известна.
Достаточно упомянуть, что Д. Пирсон и Дж. Андерсон,
известные американские журналисты, в своей книге о
конгрессе рассматривают лоббистов военно-промышлен¬
ного комплекса как «самую могущественную группу
112

давления» в Вашингтоне, которая «ежегодно раздувает
государственный бюджет ненужными миллиардами дол¬
ларов, неизбежно влияющими на внешнюю политику
страны в направлении войны» 39.
Известное влияние на действия конгресса в области
внешней политики оказывают и лоббисты иностранных
государств, которые также сосредоточивают свои усилия
прежде всего на обработке подкомитетов. Хотя право
поддерживать официальные контакты с зарубежными
правительствами принадлежит исключительно президенту,
многие страны стремятся воздействовать на американскую
внешнюю политику в свою пользу и через конгресс.
Поскольку по закону «каждое лицо, которое становит¬
ся агентом иностранного патрона», должно зарегист¬
рироваться в министерстве юстиции 40, число официаль¬
ных лоббистов иностранных государств или фирм извест¬
но. В апреле 1977 г. их было 633 и они представляли инте¬
ресы 600 иностранных клиентов 41 .Чаще всего — это вли¬
ятельные юридические фирмы, среди партнеров которых
мы находим имена многих бывших членов конгресса и го¬
сударственных деятелей, знакомых до мелочей с обычаями
и нравами вашингтонской политической кухни. С лоббиз-■
мом в пользу иностранных государств связаны сейчас
или были связаны в прошлом такие видные деятели, как
член конгресса в течение 12 лет, бывший сенатор Ч. Гуделл,
бывшие государственные секретари Д. Ачесон и У. Род¬
жерс, бывший министр обороны К- Клиффорд, бывший
министр юстиции Р. Клайндинст и многие другие.
Преобладающее большинство лоббистов иностранных
государств отстаивает в Вашингтоне их экономические
интересы. Наиболее известным примером была деятель¬
ность так называемого «сахарного лобби», которое дейст¬
вовало с 1934 по 1974 г., когда существовала система
квот на импорт сахара в США. В эти годы экспортеры
сахара выплатили огромные гонорары лоббистам, ко¬
торые боролись за увеличение квоты на ввоз для своих
стран-клиентов.
Многие экономические вопросы настолько тесно пере¬
плетены с политикой, что провести между ними четкую
грань зачастую практически невозможно. Семь крупных
американских юридических фирм представляли интересы
производителей франко-английского сверхзвукового лай¬
нера «Конкорд» и смогли предотвратить принятие конгрес¬
сом акта, запрещающего его посадки в США, хотя в кон-
8 Ю. А. Иванов	11
грессе 94-го и 95-го созывов было внесено более 30 таких
законопроектов. Важно подчеркнуть, что из этих законо¬
проектов лишь по десяти было проведено голосование в
палате представителей или сенате, т. е. более 2/3 таких
законопроектов лоббистам удалось похоронить на стадии
обсуждения в подкомитетах и комитетах. Поскольку воп¬
рос об эксплуатации «Конкорда» на маршруте через Север¬
ную Атлантику перерос чисто экономические рамки и стал
фактором в американо-французских и американо-англий¬
ских политических отношениях, деятельность лобби «Кон¬
корда» получила политическое звучание. Вряд ли можно
квалифицировать только как защиту коммерческих интере¬
сов и лоббистскую деятельность бывшего сенатора Ч. Гу¬
делла в пользу западногерманской фирмы «Краусс —
Маффей», производителя танка «Леопард», закупок ко¬
торого добивались не только сама фирма, но и правитель¬
ство ФРГ.
Деятельность в Вашингтоне официальных лоббистов
правительств Южной Кореи и ЮАР носит в основном
политический характер. При этом следует, конечно, иметь
в виду, что, как показало дело о подкупе членов конгресса
агентом южнокорейской разведки Пак Тон Суном, методы
влияния на них далеко не ограничиваются деятельностью
официально зарегистрированных лоббистов.
Именно на уровне подкомитета или в отдельных случа¬
ях комитета, в недрах которых рождается законодательст¬
во, образуется трехсторонний центр влияния, треугольник
сотрудничества между конгрессом, соответствующими
звеньями федеральной бюрократии и группами капитала.
В этом треугольнике каждая из сторон заинтересована в
сотрудничестве с двумя другими, поскольку его результа¬
том является получение материальных выгод для одних,
удовлетворение политических или иных амбиций — для
других. Но при этом самый независимый и самый сильный
элемент в этом треугольнике — это капиталистическая
корпорация и ее лоббисты, а, следовательно, подготовлен¬
ное в таком сотрудничестве законодательство неизбежно
отражает это соотношение сил. В своей работе Р. Рипли
отмечает, что, хотя бюрократия и зависит в большой мере
от покровителей в конгрессе, на уровне подкомитетов ини¬
циатива в определении общего политического направления
действий все же принадлежит представителям исполни¬
тельной власти42. Таким образом, если попытаться
разместить элементы треугольника по их политическому
114

весу, на первом месте окажутся группы капитала и их
лоббисты, на втором — бюрократы и лишь на третьем —
подкомитеты конгресса, хотя они и представляют тот
центр, вокруг которого создается эта форма сотрудни¬
чества.
Некоторые исследователи указывают на усиливающе¬
еся в последнее время воздействие на деятельность этих
треугольников нового элемента — чиновников постоянных
штатов комитетов и подкомитетов 43. Это является лишь
одним из частных выражений общего заметного возраста¬
ния влияния чиновников комитетов и личных помощни¬
ков членов конгресса на всю его деятельность. Существо¬
вание разветвленного бюрократического аппарата кон¬
гресса — явление сравнительно новое. Усиление роли это¬
го аппарата шло параллельно с его численным, организа¬
ционным и качественным ростом после войны и особенно в
последнее десятилетие. В 1947 г. профессиональных со¬
трудников при комитетах насчитывалось лишь 500, а в
1977 г. эта цифра выросла до 3500. Кроме того, на Капи¬
толийском холме работают более 10 тыс. человек, состав¬
ляющих штаты личных помощников сенаторов и членов
палаты представителей, многие из которых также ока¬
зывают через своих патронов немалое влияние на законо¬
дательный процесс 44.
При обсуждении в Капитолии тех или иных проблем
внешней и военной политики чиновники конгресса играют
заметную роль. По конкретной проблеме могут возникать
даже неофициальные совещательные группы помощников
сенаторов, отстаивающих определенную позицию. Так,
Э. Фрай сообщает, что в 1969—1970 гг. регулярно проис¬
ходили встречи персонала сенаторов, выступавших против
создания систем ПРО, в которых принимали участие пред¬
ставители более 30 сенаторов. По его словам, «эта опера¬
ция персонала была бесценна как способ сбора информа¬
ции и предупреждала ведущих сенаторов о возможных от¬
ступниках и потенциальных новых сторонниках»45. Такие
совещательные группы персонала создавались и при об¬
суждении некоторых других проблем внешней политики.
Как правило, они не имеют постоянного характера и их
деятельность прекращается, когда вопрос теряет актуаль¬
ность.
Действующая и строго соблюдаемая в Капитолии си¬
стема разделения функций между комитетами приводит к
тому, что отдельные аспекты внешнеполитической и в еще
8’
115

большей степени внешнеэкономической активности США
попадают в сферу деятельности многочисленных комите¬
тов и подкомитетов, казалось бы, не имеющих прямого от¬
ношения к внешней политике. Так, например, сенатский
комитет по вопросам сельского хозяйства, питания и лесно¬
го хозяйства имеет подкомитет по внешней сельскохозяйст¬
венной политике; комитет сената по банкам, вопросам
жилья и городов имеет подкомитет по международным
финансам; подкомитет по международным организациям
в области развития и финансов действует в рамках комите¬
та палаты представителей по банкам, финансам и пробле¬
мам городов; в юридическом комитете палаты есть подко¬
митет по иммиграции, беженцам и международному праву;
комитет палаты по торговому мореплаванию и рыболовст¬
ву имеет подкомитет по Панамскому каналу и т. д. По под¬
счетам бывшего главы иностранного отдела исследова¬
тельской службы конгресса У. Олсона, кроме подкомитетов
комитетов по иностранным делам сената и палаты пред¬
ставителей, в последние годы от 50 до 60 различных
комитетов и подкомитетов было вовлечено в решение
вопросов, связанных с отношениями Соединенных Штатов
с зарубежными странами 46.
И все же при обсуждении в конгрессе вопросов внеш¬
ней и военной политики ведущую роль играют комитеты
сената и палаты представителей по иностранным делам,
а также комитеты по делам вооруженных сил обеих палат.
Определенное влияние в этой области, видимо, будут
оказывать также недавно созданные комитеты обеих палат
по контролю над деятельностью разведывательных орга¬
нов.
Комитет по иностранным делам открывал список пер¬
вых десяти постоянных комитетов, созданных сенатом
в декабре 1816 г., и, хотя формально не проводится раз¬
личия в степени важности комитетов, назначение в этот
комитет всегда считалось почетным. Р. Рипли, проана¬
лизировав отношение сенаторов к различным комитетам,
приходит к выводу, что комитет по иностранным делам
занимает первое место среди всех прочих, в которых
стремятся работать сенаторы 47. По-видимому это объяс¬
няется прежде всего тем, что членство в комитете дает
возможность претендовать на знакомство с проблемами
внешней политики, а если учитывать, что многие сенаторы
рассматривают приход в Белый дом или на другие высшие
государственные посты как возможный венец своей
Н6

карьеры, это может стать немаловажным преимуществом.
Такие надежды, видимо, не лишены оснований: из рядов
членов комитета вышли 6 президентов, 10 вице-президен¬
тов и 19 государственных секретарей.
Это особое положение комитета по иностранным делам
в сенате отражается на его составе. В него обычно входят
влиятельные и опытные сенаторы, нередко обладающие
сравнительно широкими познаниями в области междуна¬
родных отношений и далеко идущими политическими ам¬
бициями, что побуждает их к более ответственному под¬
ходу к проблемам внешней политики. В 70-х годах в коми¬
тете неизменно доминировала либерально-центристская
тенденция и он в основном противодействовал рецидивам
политики «с позиции силы». Следует, однако, иметь в виду,
что именно из-за специфичности подбора его состава
комитет не отражает реального соотношения сил в сенате
по основным вопросам внешней и военной политики. На¬
пример, против одобрения новых договоров о Панамском
канале в комитете проголосовал лишь один сенатор (6,6%
состава), а в сенате было подано 32 голоса (32% состава).
Такая диспропорция тем не менее не снижает его перво¬
степенной роли при обсуждении вопросов внешней поли¬
тики, учитывая широкие полномочия комитета и его поли¬
тический вес.
В сенатском комитете по иностранным делам конгресса
96-го созыва усилились позиции консерваторов, что, в част¬
ности, проявилось в ходе рассмотрения в комитете Дого¬
вора ОСВ-2. Решение рекомендовать сенату одобрить
договор с включением в резолюцию около 20 оговорок,
уточнений и заявлений было принято комитетом в нояб¬
ре 1979 г. 9 голосами против 6. Отражая общее поправение
конгресса нынешнего, 97-го созыва в результате выборов
1980 г., влияние консерваторов в комитете по иностранным
делам также возросло.
В рамках конгресса сенатский комитет по иностранным
делам является самым влиятельным органом в области
внешней политики, что обусловлено, конечно, конститу¬
ционными полномочиями сената в этой сфере, которые
он осуществляет, опираясь на рекомендации комитета.
В начале 70-х годов, когда конгрессом были предприняты
усилия для утверждения своих позиций по отношению
к исполнительной власти, комитет занимал в этой борьбе
одно из ведущих мест. Именно от него исходили проекты
таких мер, как резолюция о национальных обязательствах,
117

закон о военных полномочиях, закон Кейса об исполни¬
тельных соглашениях, положения о контроле за продажей
оружия и другие подобные законодательные акции. Это
не могло не способствовать дальнейшему росту автори¬
тета комитета.
Однако критическая позиция, которую занимало боль¬
шинство сенатского комитета по иностранным делам в от¬
ношении войны в Индокитае, исходившие от него инициа¬
тивы, направленные на прекращение этой войны или ог¬
раничение прерогатив президента,— все это не должно
заслонять того факта, что наряду с противоречиями между
внешнеполитическим аппаратом исполнительной власти
и комитетом постоянно существует и высокая степень
сотрудничества. Даже в годы разделенного правления
в первой половине 70-х годов, когда обострение отношений
между президентом и конгрессом достигло своего апогея,
между администрацией и комитетом существовало сог¬
ласие по таким важнейшим аспектам американской внеш¬
ней политики, как отношения с Советским Союзом, КНР,
европейскими союзниками и многим другим. Хотя в подхо¬
де к некоторым международным проблемам существовали,
по-видимому, расхождения между комитетом и админи¬
страцией Картера, комитет оказал президенту поддержку
по таким сложным и вызвавшим большие противоречия
вопросам, как новые договоры о Панамском канале и
Договор ОСВ-2.
В отдельных случаях возможности комитета по ино¬
странным делам могут быть использованы для достиже¬
ния конкретных внешнеполитических целей США. Приме¬
ром этого может служить довольно распространенная
практика, при которой от исполнительной власти посту¬
пает в сенат и далее в комитет международный договор или
конвенция, которую США политически выгодно подписать,
но которую они совершенно не собираются вводить в силу.
Мотивом администрации в таком случае, как признает
даже документ самого комитета, является «неискреннее
выражение отношения к .международной организации
или зарубежному правительству»48, и комитет, зная это,
в течение многих лет и даже десятилетий не рассматривает
эти договоры, блокируя присоединение к ним США.
Характерно, что значительную часть таких договоров в
настоящее время составляют международные документы,
относящиеся к области прав человека. Среди них-—кон¬
венция ООН о предупреждении преступления геноцида
118

я наказании за него, направленная в сенат Трумэном
еще в 1949 г., конвенция ООН о политических правах жен-
шин, конвенция МОТ об упразднении принудительного
труда, пакты ООН об экономических и политических пра¬
вах человека и многие другие.
Согласно постоянным правилам сената [Правило
XXV (I)] в юрисдикцию комитета по иностранным делам
входит следующее: отношения Соединенных Штатов с
зарубежными странами в целом; договоры; установление
линий границ между Соединенными Штатами и зарубеж¬
ными странами; защита американских граждан за рубе¬
жом и экспатриация; нейтралитет; международные
конференции и конгрессы; американский национальный
Красный Крест; вмешательство за рубежом и объявление
войны; меры, относящиеся к дипломатической службе;
приобретение земли и строений для посольств и миссий
в зарубежных странах; меры по поощрению торгового
обмена с зарубежными странами и по охране американских
деловых интересов за рубежом; Организация Объединен¬
ных Наций и международные финансовые и валютные
организации; зарубежные займы 49. Сенат передает в коми¬
тет по иностранным делам все законопроекты, резолюции,
назначения, доклады или послания исполнительной власти,
которые касаются перечисленных вопросов. Независимо
от содержания и области отношений, которую они регули¬
руют, все договоры также поступают на рассмотрение ко¬
митета. Когда договоры или другие внешнеполитические
решения затрагивают проблемы внутренней политики, се¬
нат может прибегнуть к передаче таких вопросов на рас¬
смотрение сразу нескольких комитетов. В разное время
комитету по иностранным делам приходилось сотрудничать
практически со всеми постоянными функциональными
комитетами сената при рассмотрении тех или иных вопро¬
сов.
Комитет по иностранным делам имеет свою систему
подкомитетов. В период работы конгресса 96-го созыва
их было семь: пять региональных — по делам Европы,
Африки, Восточной Азии и Тихого океана, Западного
полушария, Ближнего Востока и Южной Азии; и два
■функциональных — по контролю над вооружениями, океа¬
нам, международным операциям и проблемам окружаю¬
щей среды; по международной экономической политике.
Характерной особенностью комитета является то, что
по традиции рассмотрение законопроектов, договоров и
назначений производится им в полном составе. Деятель-
119

носгь же подкомитетов ограничена функцией надзора.
В функции комитета по иностранным делам входит также
утверждение санкционирующего законодательства об
ассигнованиях для тех звеньев внешнеполитического
государственного аппарата, которые подпадают под его
юрисдикцию, — государственного департамента, агент¬
ства по контролю над вооружениями и разоружению,
агентства международного развития, корпуса мира и орга¬
нов внешнеполитической пропаганды. Стремясь усилить
контроль за деятельностью этих органов исполнительной
власти, с 1971 г. конгресс установил порядок, по которому
ассигнования для них утверждаются на один финансовый
год. Поскольку, согласно закону о бюджете от 1974 г.,
законопроекты об ассигнованиях должны быть переданы
функциональными комитетами сенату не позже 15 мая
каждого года, все санкционирующее законодательство
рассматривается в начале года.
Штат сотрудников комитета насчитывает около 60 слу¬
жащих 50. Хотя по количественному составу своего штата
комитет занимает далеко не первое место среди других
органов сената, исследователи отмечают высокий уровень
профессиональной подготовки работающих для комитета
специалистов. В частности, доклады, подготовленные
сотрудниками комитета но некоторым проблемам войны
в Индокитае не только предоставили комитету объектив¬
ные сведения, позволившие критиковать политику пра¬
вительства, но и открыли перед общественностью реальную
картину происходивших событий. Комитет набирает сот¬
рудников главным образом либо из бывших сотрудников,
внешнеполитических органов исполнительной власти,
либо из академических кругов.
Традиционно влияние на внешнюю политику анало¬
гичного комитета палаты представителей было значитель¬
но меньшим, чем сенатского. Это объясняется не только
меньшим объемом конституционных полномочий палаты
в этой области, но и общей политической позицией палаты
представителей, которая намного больше, чем сенат,
склонна следовать за исполнительной властью по внешне¬
политическим вопросам. Многие родившиеся в сенате ини¬
циативы, направленные на прекращение войны во Вьетна¬
ме, не достигали своей цели, потому что палата представи¬
телей отказывалась их поддержать. Объективно сущест¬
вующую разницу в положении комитетов по иностранным
делам сената и палаты пыталась — и не без успеха —
120

использовать в своих целях администрация Никсона. Как
сообщает Дж. Лемэн, в начале 70-х годов аппарат СНБ и
Белого дома разработал и проводил «долговременную
политику» противопоставления комитета палаты, роль
которого всячески поднимали, комитету сената, с которым
у администрации существовали трения. Это позволяло,,
опираясь на комитет палаты, торпедировать неугодные
администрации инициативы сенатского комитета 51.
Важной функцией комитета по иностранным делам
палаты представителей является разработка законода¬
тельства об иностранной помощи. Поскольку все финан¬
совые законопроекты исходят от палаты представителей
и лишь после нее рассматриваются сенатом, комитету и
его подкомитетам принадлежит в этой области первое,
и, возможно, решающее слово. Трудно недооценить то
значение, которое имеют программы иностранной помощи
во внешней политике США, и соответственно важность
роли комитета и палаты представителей, облекающих эти
программы в форму законодательного акта. В содержа¬
нии этих законопроектов непосредственно заинтересованы
предприниматели многих отраслей промышленности и
сельского хозяйства, а также некоторые профсоюзы. И те
и другие через своих лоббистов оказывают значительное
воздействие на их разработку.
В последние годы в комитете палаты представителей
наметилась тенденция к активизации его участия в форми¬
ровании внешней политики. В 1976 г. комитет провел ряд.
слушаний по таким кардинальным проблемам, как состоя¬
ние советско-американских отношений, отношения в «тре¬
угольнике» США — СССР — КНР, использование США
ядерного оружия в случае конфликта, роль конгресса во
внешней политике и др. В 1977 г. в одном из подкомитетов
снова были проведены содержательные слушания по
советско-американским отношениям, в ходе которых выс¬
тупили некоторые сторонники разрядки и которые, по
словам председателя подкомитета Л. Гамильтона, должны
были выявить «широкий диапазон потенциальных поли¬
тических альтернатив, имеющихся в распоряжении Соеди¬
ненных Штатов». В том же году комитет решительно
высказался за принятие мер, направленных на предот¬
вращение распространения ядерного оружия, и рекомендо¬
вал законопроект, устанавливавший соответствующие
жесткие ограничения на экспорт ядерных материалов из
США. В связи с пронизанным духом антисоветизма вы¬
12t

ступлением по американскому телевидению 28 мая 1978 г.
помощника президента по национальной безопасности
3. Бжезинского 14 членов комитета направили письмо
Дж. Картеру, в котором выражали озабоченность измене¬
нием политики в отношении СССР. Характерно для пози¬
ции конгресса, что, сетуя на «неразбериху» во внешней по¬
литике правительства, авторы письма подчеркивали, что
■она затрудняет для них задачу эффективно его поддер¬
живать.
Таким образом, продолжает проявляться тенденция
к более активной роли комитета палаты по иностранным
делам. Возможно, этому способствует и приход в 1977 г.
к руководству комитетом нового председателя — К- Заб-
локи, довольно влиятельного и деятельного члена палаты
представителей. Он со стороны палаты представителей
непосредственно участвовал в подготовке таких важней¬
ших актов конгресса, как закон о военных полномочиях
1973 г. и закон 1972 г., обязывающий исполнительную
власть информировать конгресс о заключении исполни¬
тельных соглашений.
, Стремление сделать работу комитета по иностранным
.делам более эффективной нашло свое отражение также
в проведенной в 1975 г. реорганизации- его структуры.
Региональные подкомитеты были упразднены и заменены
десятью функциональными по основным глобальным проб¬
лемам. Однако, по-видимому, такой организационный
подход не оправдал надежд, и в конгрессе 95-созыва
региональные подкомитеты были возрождены. В 1979 г.
комитет имел четыре региональных подкомитета — по
.делам Африки, Азии и Тихого океана, Европы и Ближ¬
него Востока, межамериканским вопросам; и четыре
функциональных — по вопросам международной безопас¬
ности и науки, по международной экономической политике
и торговле, по международным операциям и по междуна¬
родным организациям.
За обоими комитетами по делам вооруженных сил —
и сената, и палаты представителей — прочно и справедли¬
во укрепилась репутация органов, неизменно поддержи¬
вающих требования Пентагона о наращивании вооруже¬
ний. Несомненно, основные решения в области военной
политики принимаются в рамках исполнительной власти,
но от конгресса и в конечном счете от комитетов по делам
вооруженных сил зависит выделение необходимых средств.
122

В составе обоих комитетов по делам вооруженных сил
преобладают консерваторы и сторонники жесткой линии
в области внешней политики. По словам члена комитета
палаты представителей Л. Эспина, каждый член палаты,
избранный от округа, где главным работодателем являет¬
ся крупный военный поставщик, стремится стать членом
комитета по делам вооруженных сил, и в «результате
комитет заполнен конгрессменами, которые через своих
избирателей ориентированы на оборонные интересы».
Если в начале 70-х годов в полном составе палаты пред¬
ставителей поправки о сокращении военного бюджета
получали 25 — 30% голосов, то в комитете — лишь около
10% 52. Понятно, что члены этого комитета заинтересованы
в первую очередь не в рассмотрении кардинальных проб¬
лем военной политики или размеров военного бюджета,
а в том, кто получит военные заказы, где будут израсхо¬
дованы средства на военное строительство и размещены
военные базы. И Пентагон не скупится на оказание такого
рода услуг влиятельным членам комитета, на поддержку
которых он может всегда рассчитывать. Недаром об одном
из бывших председателей комитета — М. Риверсе—в кон¬
грессе ходила мрачная шутка, что если в его прибрежном
избирательном округе в Чарльстоне будет возведено еще
хоть одно военное сооружение, весь округ потонет под
тяжестью военных баз. Общая сумма выплат военному
персоналу, размещенному в Чарльстоне, составляла
200 млн долл, в год 53.
В 70-х годах в комитете палаты представителей по
делам вооруженных сил появилось несколько либеральных
конгрессменов, выступавших с критикой раздувания воен¬
ного бюджета, что было воспринято как изменение атмо¬
сферы в комитете. Однако голоса либеральных критиков
не оказывают существенного влияния на общую позицию
комитета, где по-прежнему господствуют сторонники Пен¬
тагона. Эспин пишет, что любая попытка отдельного конг¬
рессмена остановить Пентагон «не может не привести к
крушению» и что «безнадежно пытаться поднимать боль¬
шие вопросы» в настроенном в пользу военных комитете
палаты по делам вооруженных сил 54.
В своей безоговорочной поддержке Пентагона комитет
сената по делам вооруженных сил ничем не отличается
от своего аналога в палате представителей. О крайних
промилитаристских и шовинистических настроениях, кото¬
рые преобладают в комитете, свидетельствует следующий
123

эпизод. Когда в 1968 г. в ходе дискуссии о развертывании
систем ПРО сенатор Р. Кларк заявил, что новая война
будет означать десятки миллионов жертв, разрушение
цивилизации, а немногие Выжившие вернутся, возможно,
к пещерному образу жизни, тогдашний председатель ко¬
митета по делам вооруженных сил Р. Рассел возразил:
«Если придется нам начинать все сначала, с новых Адама
и Евы, я хочу, чтобы они были американцами, и я хочу,
чтобы они жили на этом континенте, а не в Европе» 55.
В начале 70-х годов, когда в стране нарастал протест
против вьетнамской войны и политики Пентагона, комитет
сената по делам вооруженных сил также стал объектом
критики как в печати, так и в самом Капитолии. Возник¬
новение таких настроений, совпавшее с активизацией
внешнеполитической деятельности конгресса, привело к
тому, что сенатский комитет по иностранным делам
в своей деятельности все чаще стал обращаться к воен¬
ным проблемам, проводя открытые слушания по ПРО,
стратегической стабильности, ядерному оружию и другим
вопросам, которые ранее были в исключительной компе¬
тенции комитета по делам вооруженных сил. Развернув¬
шаяся в стране дискуссия о национальных приоритетах
также вызвала отклик в конгрессе, и объединенный эконо¬
мический комитет создал подкомитет по приоритетам и
экономии в правительстве. Он привлек внимание общест¬
венности к значительным перерасходам средств по про¬
граммам Пентагона и проводил в своих документах мысль,
что значительное отвлечение ресурсов и рабочей силы
на выполнение военных программ может отрицательно
сказаться на экономическом росте страны. В такой обста¬
новке комитету сената по делам вооруженных сил приш¬
лось пойти на некоторые изменения своей практики, чтобы
не выглядеть в глазах общественного мнения лишь ору¬
дием Пентагона в конгрессе. Проведение этих изменений
в жизнь взял на себя новый председатель комитета
Дж. Стеннис, сменивший на этом посту Р. Расселла в¬
начале 1971 г.
Были учреждены подкомитеты, в задачу которых вхо¬
дило детальное рассмотрение отдельных составных час¬
тей военного бюджета. Чтобы приглушить критику по
вопросу, который вызвал самое большое число нарека¬
ний на Капитолийс1\рм холме, — об огромных перерасхо¬
дах ассигнованных сумм по отдельным системам вооруже¬
ний — комитет установил процедуру регулярного пред¬
124

ставления докладов министерством обороны и ГСУ кон¬
гресса о ходе осуществления и расходах по 30 программам
создания нового оружия. Наибольшие изменения произош¬
ли в сфере подбора сотрудников комитета. Дж. Стеннис
покончил с господствовавшей прежде практикой, когда
персонал комитета состоял в основном из профессиональ¬
ных военных, которые предоставлялись ему для временного
использования Пентагоном и после двух-трех лет работы
в конгрессе возвращались к военной карьере. Естественно,
такие сотрудники не могли не ставить интересы Пентагона
выше запросов своих временных боссов в Капитолии.
Персонал комитета был значительно пополнен за счет
специалистов, знакомых с процессом составления военного
бюджета, и комитет стал чаще прибегать к помощи ГСУ.
Комитет также впервые начал осуществлять консульта¬
ции с сотрудниками различных неправительственных ис¬
следовательских учреждений, таких, как Брукингский
институт.
И все же все эти перемены носили поверхностный
характер и имели целью лишь изменить представление
о комитете по делам вооруженных сил как об органе,
покорно штампующем печатью конгресса любые запросы
Пентагона. Даже такой исследователь, как Э. Фрай, склон¬
ный в целом положительно оценивать реформы Дж.
Стенниса и высказывавший надежду, что в будущем они
принесут свои плоды, вынужден признать, что законода¬
тельный контроль над министерством обороны «остается
проблематичным», принесенные реформами «конкретные
результаты нелегко определить» и что «работа комитета
по-прежнему сфокусирована главным образом на более
узких вопросах бюджета и управления и при этом слишком
мало исследуются стратегические альтернативы или срав¬
нительная желательность определенного вида оружия для
определенной стратегии» 56. Не произошло изменений и в
устойчивой промилитаристской позиции комитета. Как
не поставить рядом с приведенным выше высказыванием
Р. Расселла заявление его преемника 1 июля 1977 г.
на закрытом заседании сената о том, что разработка
нейтронной бомбы — это «лучшая новость, которую я уз¬
нал за много лет» 57.
Однако реформы Дж. Стенниса включали и важный
элемент, который оказывает негативное влияние на по¬
зицию конгресса по одному из ключевых вопросов внешней
политики. Это было создание в рамках комитета по делам
125

вооруженных сил подкомитета по контролю за вооруже¬
ниями. О том, какие цели преследовал этот шаг и какова
направленность деятельности подкомитета, красноречивее
всего говорит личность его первого председателя — сена¬
тора Г. Джексона, чье враждебное отношение к заключе¬
нию советско-американских соглашений в этой области
широко известно. Созданием этого подкомитета комитет
Дж. Стенниса сделал заявку на участие в обсуждении
проблем разоружения, которыми раньше он почти не
занимался и которые входили лишь в компетенцию коми¬
тета по иностранным делам. Этот организационный шаг
позволял противникам соглашений об ограничении стра¬
тегических вооружений и Пентагону использовать подко¬
митет Г Джексона как свою трибуну в противовес комите¬
ту по иностранным делам. Так, под видом на первый
взгляд незначительного организационного изменения
структуры комитета было создано дополнительное пре¬
пятствие на пути ограничения и сокращения вооружений.
Определенное влияние на внешнеполитические акции
конгресса оказывает также деятельность созданных нес¬
колько лет назад комитетов обеих палат по разведке.
Сенатский комитет по разведке провел слушания по
Договору ОСВ-2 и в начале октября 1979 г. представил
свой доклад, содержавший важный вывод о том, что
большинство положений договора можно проверить «с
высокой или достаточно высокой степенью уверенности».
Председатель комитета по разведке сенатор Б. Бай выс¬
тупил с резюме этого доклада на двухдневном закрытом
заседании комитета по иностранным делам. Этот доклад
комитета по разведке, несомненно, укрепил позиции сто¬
ронников ОСВ-2 в сенате.
В целом же деятельность комитетов по разведке пока
не служила серьезным препятствием для осуществления
даже весьма авантюристических планов ЦРУ и прави¬
тельства. Например, 9 января 1980 г. заместитель дирек¬
тора ЦРУ Ф. Карлуччи проинформировал членов сенат¬
ского комитета по разведке о помощи, оказываемой его
ведомством афганским контрреволюционерам, и о планах
существенного расширения этой программы. Сенаторы
не выразили возражений, и на следующий день Дж. Кар¬
тер официально утвердил этот план.
Законодательные результаты работы комитетов по раз¬
ведке пока весьма скромны. В 1978 г. ими был разработан
закон, определяющий юридические нормы для ведения
126

органами разведки подслушивания и контроля за другими
средствами коммуникаций. Примечательно, что этот закон
специально разрешает американским разведывательным
службам без всяких ограничений вести подслушивание
любых коммуникаций между иностранными государ¬
ствами. Чуть ли не с момента начала своей деятельности
оба комитета по разведке разрабатывают всеобъемлющий
закон о деятельности разведывательных органов США.
В 1980 г. на рассмотрении комитетов находились несколь¬
ко законопроектов по этому вопросу, между которыми су¬
ществовали большие различия. Если законопроект сена¬
тора Д. Мойнихэна и предложения исполнительной власти
имели целью добиться отмены даже скромных требований
поправки Хьюза — Райана от 1974 г., то некоторые дру¬
гие предложения (сенатора У. Хаддлстона, члена палаты
представителей Л. Эспина) были направлены на ужесточе¬
ние контроля конгресса за разведывательными органами.
Особую и весьма влиятельную роль во всех областях
деятельности конгресса, включая его воздействие на
Внешнюю и военную политику, играют комитеты по ассиг¬
нованиям обеих палат. Для проведения в жизнь любой
законодательной меры, требующей расходов, необходимо
принятие конгрессом двух законопроектов, которые затем
становятся законами: подготавливаемого функциональ¬
ным комитетом санкционирующего законопроекта (autho¬
rising bill) и законопроекта об ассигнованиях с включе¬
нием соответствующих расходов (appropriation bill),
которые готовят комитеты по ассигнованиям. Контроль
за выделением всех.ассигнований был передан соответст¬
вующим комитетам палаты представителей и сената
в начале 20-х годов, и со временем они стали одними
из самых могущественных и престижных комитетов. Дело
в том, что комитеты по ассигнованиям не связаны решения¬
ми других постоянных комитетов, и даже в том случае,
если санкционирующее законодательство определяет
суммы расходов, как, например, законодательство об
иностранной помощи, комитет по ассигнованиям волен
сократить или увеличить эти суммы. Он может также при¬
нимать и другие, в сущности политические решения, кото¬
рые выражает через законопроекты об ассигнованиях.
Например, в последние дни работы конгресса 91-го созыва
лидерам большинства в сенате лишь с большим трудом,
идя на компромиссы и процедурные уловки, удалось
исключить из законопроектов об ассигнованиях включен-
127

ные туда, вопреки санкционирующему законодательству,
положения, на практике позволявшие Никсону расходо¬
вать средства на военные действия в Камбодже, а также
на несанкционированную иностранную помощь, включая
помощь Камбодже, и на продажу оружия в кредит
Когда проект бюджета поступает в комитет по ассигно¬
ваниям, он разделяется на части и передается в подкоми¬
теты, число которых (13) примерно соответствует числу
основных законопроектов об ассигнованиях, которые пред¬
стоит утвердить конгрессу Подготовкой таких законопро¬
ектов, связанных с внешней и военной политикой, непо¬
средственно занимаются подкомитеты по оборонным ас¬
сигнованиям, по зарубежным операциям и по ассигнова¬
ниям для государственного департамента, министерств
юстиции, торговли и для судебной системы. Подкомитеты
по ассигнованиям еще более независимы и влиятельны,
чем аналогичные звенья в других органах конгресса. Их
члены, и особенно председатели, располагающие огромным
весом, годами занимаются подготовкой законопроектов
об ассигнованиях в конкретной области и становятся в ней
подлинными экспертами. Например, М. Лэйрд, который
до прихода в Пентагон 14 лет проработал в подкомитете
по военным ассигнованиям, дважды оспаривал представ-
.ленные министерством обороны оценки расходов на войну
во Вьетнаме и в обоих случаях оказался прав 58. Решения
подкомитетов еще реже, чем решения в других органах
конгресса, подвергаются изменениям в комитете, и на
практике их позиция полностью предопределяет содержа¬
ние будущего законопроекта, по крайней мере на уровне
той палаты, которой принадлежит комитет. В составе
обоих комитетов по ассигнованиям преобладают консер¬
вативные члены конгресса, избирающиеся в течение мно¬
гих лет от «безопасных» однопартийных округов и заня¬
вшие свои места в соответствии с традицией «стар¬
шинства».
В 70-х годах в практике комитета палаты представите¬
лей по ассигнованиям произошли некоторые изменения.
Если ранее вся работа комитета и его подкомитетов проис¬
ходила за закрытыми дверьми, то в 1974 г 90% слушаний
в комитете были открытыми-, хотя половина заседаний,
посвященных окончательной разработке текстов, по-преж¬
нему оставалась закрытой. Стали открытыми также засе¬
дания большинства подкомитетов. С 1975 г. конференция
демократической фракции палаты утверждает тайным
128

голосованием назначения всех председателей подкомите¬
тов по ассигнованиям 59. Однако, хотя в конгрессах пос¬
ледних созывов несколько увеличилось число либералов
среди членов комитета, влияния на общую его практику
это не оказало.
Одобренный палатой законопроект об ассигнованиях
поступает в сенат, где передается на рассмотрение коми¬
тета по ассигнованиям и его подкомитетов. Характерной
чертой организации этого комитета в сенате является то,
что согласно регламенту в подкомитетах по ассигнованиям
должны быть представлены члены соответствующего функ¬
ционального комитета. Кроме того, все члены комитета
по ассигнованиям являются одновременно членами дру¬
гих постоянных комитетов сената. Это, конечно, в какой-то
мере способствует тому, что комитет сената по ассигнова¬
ниям в своих решениях учитывает положения санкцио¬
нирующего законодательства. Вместе с тем законопроекты
по ассигнованиям, исходящие от палаты представителей,
как правило, не подвергаются в сенате столь же детально¬
му рассмотрению, как в комитете палаты. Зачастую орга¬
ны исполнительной власти используют рассмотрение зако¬
нопроекта в подкомитетах по ассигнованиям сената, для
того чтобы попытаться восполнить те сокращения в выде¬
ляемых средствах, которые были сделаны комитетом
палаты представителей. Обычно в результате деятель¬
ности подкомитетов и комитета по ассигнованиям,
а затем самого сената принимается законопроект, который
может отличаться от предложенного палатой предста¬
вителей, и тогда окончательный текст и суммы выраба¬
тываются в согласительном комитете обеих палат.
Существование системы комитетов и подкомитетов
конгресса превращает прохождение любого законопроек¬
та, в том числе и по внешнеполитическим вопросам, в дли¬
тельный и многоступенчатый процесс, на каждой из стадий
которого законопроект может быть либо похоронен пол¬
ностью, либо существенно изменен. А. А. Мишин выделяет
15 таких основных этапов прохождения законопроекта б0,
но при этом он не включает в свой подсчет рассмотре¬
ние его в подкомитетах как в сенате, так и в палате, а ведь
и подкомитет может либо принять негативное решение,
либо не принять никакого, что фактически исключает воз¬
можность его дальнейшего прохождения. Сторонникам
предлагаемого законодательства нужно добиться его
одобрения на каждой из стадий его прохождения, между
9 Ю. А. Иванов
129

тем как его противникам достаточно получить отрицатель¬
ное решение или даже никакого решения на одной из них.
Это дает возможность небольшой группе противников,
если они располагают сильными позициями в подкомитете
или комитете, эффективно воспрепятствовать одобрению
законопроекта.
Торможение рассмотрения законопроекта, что доволь¬
но просто может быть достигнуто в комитете или подко¬
митете, зачастую равносильно его отклонению, поскольку
в конгрессе действует принцип дисконтинуитета, и билГть
либо одобряется на всех этапах в течение работы конгрес¬
са данного созыва, либо считается похороненным — на
следующую сессию он не переносится. Сенатский комитет
по иностранным делам в одном из своих документов под¬
черкивает, что. хотя комитет может представить сенату
и позитивный, и отрицательный доклады о законопред-
ложении «как общее правило, однако те меры, которые
комитет не одобряет, либо оставляются в комитете (tab¬
led), либо задерживаются, либо рассмотрение их отклады¬
вается без каких-либо письменных объяснений»61.
Система функционирования и формирования комите¬
тов дает конгрессу одно из немногих организационных
преимуществ в его отношениях с исполнительной властью
по вопросам внешней политики: это значительно большая
продолжительность исполнения функций ведущими члена¬
ми комитетов по сравнению с назначаемыми президентом
главами ведомств и приобретаемые благодаря этому
богатый опыт и сравнительно глубокое знание, по крайней
мере некоторых внешнеполитических проблем. Выступая в
одном из подкомитетов палаты представителей в 1976 г.,
Э. Фрай приводил подсчеты, согласно которым в течение
последнего десятилетия средняя продолжительность пре¬
бывания на посту членов кабинета равняется двум годам,
а их заместителей (также «политическое» назначение) —
всего 18 месяцам 62. В то же время, как отмечал Гэллахер,
в конгрессе 91-го созыва общий стаж работы в конгрессе
19 членов сенатского комитета по иностранным делам
составлял 350 лет при средней продолжительности этой
деятельности 18 с половиной лет 63 К тому времени, когда
в 1974 г. сенатор Фулбрайт потерпел поражение на выбо¬
рах и ушел с поста председателя комитета по иностранным
делам, он проработал в конгрессе более 30 лет, в течение
которых сменилось 10 государственных секретарей: Кис¬
синджер, Роджерс, Раск, Гертер, Даллес, Ачесон, Мар¬
130

шалл, Бирнс, Стеттиниус и Хэлл. Более 20 лет проработал
в конгрессе председатель комитета палаты представите¬
лей по иностранным делам К. Заблоки.
Тем не менее следует отметить, что те преимущества,
которые дает членам конгресса длительное участие в рабо¬
те комитетов, занимающихся вопросами внешней и воен¬
ной политики, относятся лишь к их отношениям с самым
верхним эшелоном бюрократии — с «политическими» наз¬
начениями президента. Что же касается следующего звена
чиновников исполнительной власти — профессиональных
бюрократов, то они продвигаются по служебной лестнице
в ведомствах и находятся на руководящих постах намного
дольше своих назначаемых президентом руководителей.
Как мы уже отмечали, отношения конгресса с этой группой
федеральной бюрократии носят особый характер и им
присуща высокая степень сотрудничества.
Длительная карьера в стенах Капитолия и связанное
с ней продвижение на важнейшие позиции в структуре
комитетов предоставляют ветеранам конгресса доступ
к рычагам политического влияния. В свою очередь, поли¬
тические концепции и субъективные особенности предсе¬
дателей комитетов накладывают заметный отпечаток
на деятельность этих органов. Это прослеживается и на
деятельности в 70-х годах сенатского комитета по ино¬
странным делам. Под руководством сенатора У. Фул¬
брайта, обладающего широкими познаниями в области
международных отношений и отстаивавшего активную
внешнеполитическую роль конгресса, комитет занял
весьма влиятельное положение в сенате. Его активность
заметно упала с приходом в 1975 г. нового председателя —
сенатора Дж. Спаркмэна, который усматривал свои
задачи лишь в поддержке внешней политики президента
и отражении мнения большинства в комитете. По его
мнению, «конгресс не имеет большого отношения к активи¬
зации внешней политики»64, и эта позиция председателя
привела к общему снижению роли комитета. Кроме того,
сказывался и возраст председателя: ему было 78 лет, и он
не мог уже выполнять сложные организационные функции,
связанные с проведением через сенат предложений коми¬
тета. Поэтому при рассмотрении в сенате новых договоров
о Панамском канале в качестве организатора обсуждения
вместо него выступал сенатор Ф. Черч. Это, конечно, в
какой-то мере ослабило воздействие комитета на обсуж¬
дение столь важного вопроса.
9*
131

После выборов 1978 г. Дж. Спаркмэн вышел в отставку
и в конгрессе 96-го созыва пост председателя комитета по
иностранным делам занял Ф. Черч. Он — активный поли¬
тик с президентскими амбициями (Черч выставлял свою
кандидатуру в 1976 г.), выступал в поддержку Договора
об ОСВ-2, много внимания уделял проблемам внешней
политики и зачастую занимал по ним независимые по¬
зиции. В частности, в начале июня 1978 г. Черч в телеви¬
зионном интервью выступил против нагнетания антисовет¬
ской истерии в Вашингтоне, последовавшей за интервью
3. Бжезинского 28 мая и речью Дж. Картера в Аннаполисе.
Он не остановился даже перед тем, чтобы прямо возложить
вину за эту кампанию на Дж. Картера. «Вашингтон— го¬
род, который чутко реагирует на позицию Белого дома, и
президент является именно тем человеком, который зада¬
ет тон», — заявил Черч. Приход такого председателя нес¬
колько активизировал деятельность комитета.
Как мы уже упоминали, не только комитеты по иност¬
ранным делам обеих палат воздействуют на внешнеполи¬
тический курс правительства. Сосредоточив в своих руках
несколько важных позиций даже вне рамок этих комите¬
тов, влиятельная личность в сенате может заставить адми¬
нистрацию постоянно принимать во внимание свою точку
зрения. Таким было положение в конгрессе 96-го созыва
лидера блока противников разрядки сенатора Г. Джексо¬
на. Он являлся председателем комитета сената по энерге¬
тике и природным ресурсам, председателем подкомитета
по контролю над вооружениями комитета по делам во¬
оруженных сил, членом комитета по разведке и комитета
по правительственным учреждениям. Совершенно оче¬
видно, что первый пост открывал перед ним широкие воз¬
можности влияния на внешнеполитические аспекты энер¬
гетической проблемы. Председательство в подкомитете
по контролю над вооружениями давало, Джексону воз¬
можность активно противодействовать любым неугодным
ему соглашениям в области ограничения и сокращения
вооружений. На практике совмещение всех этих функций
обеспечивало ему значительное влияние в Вашингтоне.
Существование разветвленной и специализированной
системы комитетов и подкомитетов порождает то, что
является главной особенностью и, по мнению большинст¬
ва исследователей, главным пороком рассмотрения воп¬
росов внешней политики в конгрессе, — предельную
фрагментацию этого процесса. Любая крупная современ¬
132

ная международная проблема представляет собой сложное
переплетение, целый комплекс не только дипломатических,
но и многих иных факторов — экономических, финансо¬
вых, военных, технологического сотрудничества и др.
Существующая организационная структура конгресса
на практике исключает возможность комплексного и
координированного рассмотрения такой проблемы или
даже отношений с той или иной страной. Разграничение
юрисдикции между комитетами приводит к тому, что
чисто политические вопросы и предоставление экономи¬
ческой помощи рассматриваются в комитетах по иност¬
ранным делам, военные вопросы — в комитетах по делам
вооруженных сил, соглашения о рыболовстве — в коми¬
тете по делам торгового флота и рыболовства, соглашения
о продаже сельскохозяйственных продуктов — в комите¬
тах по сельскому хозяйству, и т. д. Периодические пере¬
распределения сфер компетенции комитетов лишь изме¬
няют, но не упраздняют эту раздробленность. Принятая
в октябре 1974 г. резолюция палаты представителей рас¬
ширила компетенцию ее комитета по иностранным делам
за счет включения в нее международных соглашений по
сырью, международной торговли и торговли с врагом,
контроля над экспортом и международной деятельности
в области образования, но этой же резолюцией из юрис¬
дикции комитета были изъяты ранее входившие в нее
международные соглашения по рыболовству и участие
в международных финансовых и валютных организаци¬
ях, которые отошли к другим комитетам 65.
Существующий метод рассмотрения не только приво¬
дит к тому, что по отдельным компонентам общей пробле¬
мы могут быть приняты никак не связанные или даже
противоречивые решения, он также может быть исполь¬
зован для того, чтобы проводить через благосклонно наст¬
роенные комитеты важные политические решения при
полном неведении конгресса в целом. Э. Фрай сообщает,
что к моменту начала испытаний многозарядных боего¬
ловок индивидуального наведения (МИРВ) об этой прог¬
рамме, стоимость которой оценивалась в 10.млрд, долл.,
было известно лишь членам комитетов по делам воору¬
женных сил и объединенного комитета по атомной энер¬
гии, хотя конгресс к этому времени уже выделял на нее
значительные суммы в течение нескольких лет66. Еще
более разительными могут оказаться результаты, когда
.администрация не доводит дело до обсуждения в комите¬
133

тах, а ограничивается консультациями с их руководителя¬
ми. В 1969 г., прежде чем начать секретные рейды, бомбар¬
дировщиков В-52 на Камбоджу, Никсон консультировался
с председателями комитетов по' делам вооруженных сил:
сенатского — Р. Расселлом и палаты представителей —
М. Риверсом, которые поддержали решение президента
и настояли на том, чтобы никто из других членов конгресса
не был поставлен о нем в известность 67. Таким образом,
решение, чреватое серьезными внешнеполитическими пос¬
ледствиями, было принято президентом с ведома лишь
двух членов конгресса и оставалось неизвестным не
только конгрессу в целом, но даже председателям коми¬
тетов обеих палат по иностранным делам.
Отрицательные последствия расчлененного рассмот¬
рения различных аспектов внешнеполитической пробле¬
мы в комитетах могут быть усугублены еще и тем, что
отношение каждого из комитетов к проблеме в целом мо¬
жет оказаться разным в зависимости от их состава или
давления групп капитала, интересы которых отражает
большинство в данном комитете. Комитеты обеих палат
по сельскому хозяйству, например, выражая заинтересо¬
ванность своих избирателей в расширении экспорта их
продукции, поддерживают любые шаги в этом направле¬
нии даже тогда, когда они встречают значительное про¬
тиводействие со стороны других сил в конгрессе. По мне¬
нию видного американского юриста Б. Мэннинга, «раз¬
дробленная структура комитетов практически исключает
любой процесс взаимных уступок в конгрессе, путем кото¬
рых местные и специальные интересы могут быть подчи¬
нены широким национальным интересам» 68.
Предполагается, что функцию координации решений
различных комитетов должно выполнять обсуждение
предлагаемых мер полным составом палаты представи¬
телей и сената. Однако на практике этого не происходит,
поскольку, как уже было показано, в подавляющем боль¬
шинстве случаев решения комитетов одобряются без
существенных изменений. Пытаясь добиться координации
таких решений, обе палаты в последнее время все чаще
прибегают к методу передачи внешнеполитического воп¬
роса сразу нескольким комитетам для совместного, одно¬
временного или последовательного обсуждения. Наряду
с комитетом по иностранным делам к обсуждению вопроса
могут быть подключены все другие комитеты, компетенцию
которых он затрагивает. Только в случае совместного об¬
134

суждения комитеты должны представить общий доклад и
рекомендации, хотя слушания и заседания необязательно
проводятся совместно. При последовательном или одно¬
временном обсуждении каждый комитет представляет,
свой доклад и рекомендации. Применение этого метода
для координации пока ощутимых результатов не дает:
каждый из комитетов по-прежнему ревниво отстаивает
свои права и свою позицию.
Многие американские исследователи (Дж. Робинсон,
Ф. Уилкокс, Дж. Лемэн, Б. Мэннинг и др.) указывают на
то, что громоздкая и крайне фрагментированная система
комитетов конгресса мешает ему принимать конструктив¬
ное участие в формировании внешней политики США.
Правда, некоторые ученые (Э. Фрай, Ф Бэкс) отмечают
и позитивные ее стороны: появление новых идей, учет
более широкого круга факторов в связи с множественно¬
стью центров влияния в конгрессе69. Среди многих орга¬
низационных мер, предлагаемых с целью улучшения ко¬
ординации действий отдельных комитетов при рассмот¬
рении внешнеполитических вопросов, чаще других повто¬
ряется предложение создать либо в каждой из палат, либо
объединенный комитет обеих палат по вопросам нацио¬
нальной безопасности. Что касается названия такого
комитета и его состава, существует множество различных
мнений, но в целом он мыслится как некий «сверх-коми-
тет», состоящий из председателей и старших представи¬
телей оппозиции от ряда комитетов, в компетенцию кото¬
рых входят внешнеполитические проблемы. Такие проекты
несколько раз вносились на рассмотрение конгресса, но
не нашли достаточной поддержки, несмотря на то, что
администрация Никсона, например, благосклонно отно¬
силась к этой идее, усматривая в ней новую возможность
повседневных контактов с конгрессом. Причиной неудачи,
несомненно, было нежелание постоянных комитетов отка¬
заться от части своих широких полномочий в пользу ново¬
го органа, и по той же причине эта идея вряд ли будет
проведена в жизнь в обозримом будущем.
Организационная структура конгресса в том виде,
в каком она существует в настоящее время, при рас¬
смотрении проблем внешней и военной политики спо¬
собствует воздействию на законодательство заинтересо¬
ванных групп капитала или других влиятельных группи¬
ровок и превращает принятие решения в длительный,
сложный и подверженный многим воздействиям процесс.
135

ПАРТИИ И БЛОКИ В КОНГРЕССЕ
Важной особенностью конгресса США, без учета
которой невозможна правильная оценка его законода7
тельной деятельности, в том числе и по вопросам внеш¬
ней политики, является ограниченная роль партийной
структуры и партийной принадлежности в этом органёТ"
В отличие от парламентской практики европейских бур¬
жуазных парламентов с их сильным руководством фрак¬
ций и партийной дисциплиной, формы организации и
демократов, и республиканцев в конгрессе весьма аморфны
и независимы от национальных комитетов этих двух
крупнейших буржуазных партий, а члены конгресса в
своих действиях не связаны фракционной дисциплиной.
Организационно фракции каждой из двух партий в
обеих палатах возглавляют лидеры, которым помогают
заместители — партийные организаторы (whip). Роль
собрания фракции (caucus, conference) фактически сво¬
дится к “избранию лидеров и их заместителей, распре¬
делению постов и мест от данной партии в комитетах,
а в палате представителей фракция большинства выдви¬
гает кандидатуру на- очень влиятельный пост спикера,
которая затем утверждается голосованием в палате.
На собраниях фракций обсуждаются также важнейшие
внутриполитические и экономические проблемы, рассмат¬
риваемые конгрессом, но вопросы внешней и военной
политики почти никогда не становятся предметом такого
обсуждения. Пожалуй, самым заметным исключением
из этого общего правила в 70-х годах были решения
фракции демократической партии о законодательных
мерах, призванных положить конец войне в Индокитае.
И все же эти решения были не более чем манифестация¬
ми нарастающей в конгрессе оппозиции войне: ведь они,
как и все другие решения фракции, носят лишь харак¬
тер рекомендаций и никоим образом не обязывают кон¬
грессмена им следовать.
Главная причина слабого влияния партийных ап¬
паратов в конгрессе состоит в том, что характерной
особенностью и демократической, и республиканской
партий является значительная фрагментация центров
влияния в их структуре. Как указывает В. П. Золо¬
тухин, «структура двух партий отличается децентрали¬
зацией, большой степенью автономии партийных орга¬
низаций» на местном уровне и на уровне штатов70.
136

При этом переизбрание члена конгресса, его положе¬
ние как политика обеспечивают партийная организация
в его избирательном округе или штате и те местные
круги, с которыми она связана, а не национальная
партия. Этим для конгрессмена все сказано: для него
первое место по важности занимают интересы и наст¬
роения тех, от кого зависит его карьера, и лишь одно
из последующих — позиция партии.
При рассмотрении в конгрессе вопросов внешней
политики партийная принадлежность играет еще мень¬
шую роль, чем при обсуждении внутриполитических
проблем. Ф. Уилкокс подчеркивает, что «в очень не¬
многих случаях, если вообще такие были, член конгрес¬
са, принадлежащий к партии, находящейся в оппозиции
к президенту, голосовал против позиции исполнительной
власти по важному вопросу внешней политики, исходя
из чисто партийных соображений»71 Возглавляемый
демократом Фулбрайтом сенатский комитет по иностран¬
ным делам первым в конгрессе подверг критике вьет¬
намскую политику президента-демократа Л. Джонсона, и
в последующие годы, при Никсоне, антивоенные меры
поддерживали как демократы, так и республиканцы.
Наиболее известные поправки противников агрессии во
Вьетнаме были внесены совместно республиканцем Ку¬
пером и демократом Черчем, республиканцем Хэтфилдом
и демократом Макговерном. За одобрение договоров о
Панамском канале, на чем настаивала администрация
президента-демократа, проголосовали более трети респуб¬
ликанцев в сенате (16), в то время как почти треть
голосовавших против (10) составили сенаторы-демократы.
Заметным фактором, еще более принижавшим роль
партийной принадлежности при внешнеполитических де¬
батах и принятии решений в конгрессе, был тезис
о двухпартийности внешней политики, пущенный в обо¬
рот в годы «холодной войны» и поддержанный руко¬
водством обеих партий. Согласно этому тезису обе партии,
невзирая на разногласия по вопросам внутренней по¬
литики, обязаны были оказывать поддержку внешнеполи¬
тическим акциям президента. В течение почти двух
десятилетий начиная с послевоенных лет двухпартийная
поддержка в конгрессе была обеспечена внешней полити¬
ке сменявшихся президентов, которая неизменно была
основана на антикоммунизме, положении о противобор¬
стве с Советским Союзом «с позиции силы» и утвер¬
137

ждении роли США как «мирового жандарма». При
этом демократов Трумэна и Ачесона поддерживали
возглавлявшие комитеты по иностранным делам респуб¬
ликанцы Ванденберг и Гертер, а лидер демократи¬
ческого большинства в сенате Джонсон отстаивал внешне¬
политический курс Эйзенхауэра—Даллеса. В этих усло¬
виях партийная принадлежность члена конгресса при рас¬
смотрении вопросов внешней и военной политики просто
утрачивала какое бы то ни было значение. Те немногие
конгрессмены, которые критиковали внешнеполитические
акции правительства, объективно выступали против ру¬
ководства обеих партий. Таков был смысл голосова¬
ния в 1964 г. против предложенной президентом-де¬
мократом так называемой резолюции по Тонкинскому
заливу сенаторов-демократов Морса и Грюнинга — лишь
двоих; решившихся на этот шаг. Возникший в конгрессе
в начале 70-х годов блок противников вьетнамской
войны также включал представителей, обеих партий, хотя
и находился в оппозиции как раз к той политике, ко¬
торая, как предполагалось, должна была пользоваться
двухпартийной поддержкой.
И все же при всей ограниченности влияния партий¬
ных структур в конгрессе не следует недооценивать ту роль,
которую играют в его деятельности лидеры партийных
фракций. В силу своего положения они служат как бы
главным связующим звеном между конгрессом и пре¬
зидентом. Последний сравнительно часто консультирует¬
ся с лидерами своей партии в конгрессе, реже — с
лидерами обеих партий по вопросам как внутренней, так
и внешней политики. Правда, в период пребывания у
власти Никсона и Форда такие консультации по внешне¬
политическим проблемам чаще всего сводились лишь к
информированию лидеров об уже принятых президентом
решениях. По сообщениям печати, Картер проявил боль¬
шую готовность учесть их советы и внимательно прислу¬
шаться к мнениям спикера палаты представителей
Т. О’Нила и лидера большинства в сенате Р. Бэрда, с кото¬
рыми встречался в Белом доме как минимум раз в неделю.
Лидеры фракций имеют возможность подробно информи¬
ровать президента об отношении в конгрессе к тем или
иным акциям правительства, о шансах на их одобре¬
ние, рекомендовать форму и время внесения инициатив,
исходящих от исполнительной власти.
138

Хотя лидер фракции или ее организатор не распола¬
гает властью указать члену конгресса, как ему следует
голосовать, им доступны многие другие методы воздей¬
ствия, которые, по словам Б. Сейпина, «обычно не
рекламируются»'2. Чтобы сколотить нужное большинст¬
во, партийные лидеры используют личное влияние, ока¬
зание конгрессменам тех или иных услуг (это особен¬
но эффективно, если их партия владеет Белым домом),
а также выступают в роли активных посредников для
достижения многочисленных закулисных компромиссов, в
результате которых и образуется такое большинство.
При этом самыми ценными качествами для партийного
лидера становятся глубокое знание механизма конгрес¬
са и умение искусно лавировать в сложном перепле¬
тении как личных интересов конгрессменов, так и
интересов многочисленных групп и органов. Незауряд¬
ными способностями такого рода обладал лидер боль¬
шинства в сенате конгресса 96-го созыва Бэрд.
Примером влияния, которое оказывают лидеры пар¬
тийных фракций при рассмотрении в конгрессе внешне¬
политической проблемы, может служить весьма важная
роль, которую сыграли в одобрении сенатом новых до¬
говоров о Панамском канале лидер демократов Р. Бэрд
и лидер республиканцев Г. Бейкер. Когда в сентябре
1977 г. договоры поступили на рассмотрение сената,
Бэрд заявил, что их обсуждение в сенате начнется не
раньше начала следующего года, что, по-видимому,
отвечало желаниям администрации, но сам он занял
выжидательную позицию и долго не одобрял, но и не
отвергал договоры. С его стороны это был продуманный
тактический прием: он выжидал, пока, по его мнению,
обстановка в стране и сенате позволит добиться одобре¬
ния договоров, и лишь тогда, в январе 1978 г., реши¬
тельно выступил в их поддержку. Он возглавил сторон¬
ников договоров и успешно удерживал под своим контро¬
лем весь ход длительных дебатов в сенате. Бэрд также
неизменно участвовал в достижении тех компромисс¬
ных решений и сделок между Белым домом и колеб¬
лющимися сенаторами, которые позволили в конце концов
сколотить необходимое большинство в поддержку догово¬
ров. Наконец, именно ему принадлежала инициатива в вы¬
работке, согласовании с панамским правительством и
проведении через сенат оговорки об отказе США от
вмешательства во внутренние дела Панамы, спасшей
139

судьбу договоров, которые панамцы угрожали отверг¬
нуть из-за интервенционистской оговорки Деконсини.
Роль лидера меньшинства сенатора Г. Бейкера была
не менее активной, но еще более трудной, поскольку
со времен выступлений Р. Рейгана в ходе избиратель¬
ной кампании 1976 г. против изменения статуса канала
республиканская партия оставалась расколотой по воп¬
росу о Панаме. Консервативное крыло партии пригро¬
зило, что каждый, кто поддержит договоры, тем самым
исключит возможность выдвижения своей кандидатуры
на пост президента в 1980 г. Хотя, как известно, Бейкер
входил в число кандидатов, он решительно пренебрег
угрозами и выступил в поддержку договоров. На всех
этапах прохождения договоров через сенат он активно
сотрудничал с Бэрдом и вместе с ним выступил в
качестве соавтора двух поправок и оговорки, которые
были предварительно согласованы с панамской сторо¬
ной. Бейкеру удалось повести за собой значительную
часть сенаторов республиканской партии, без поддержки
которых администрации Картера не удалось бы добиться
одобрения панамских договоров.
Отмеченная выше децентрализация партийных струк¬
тур, их фрагментарность приводят к тому, что полити¬
ческое лицо конгрессмена определяется не принадлеж¬
ностью к той или другой партии, а политическими
характеристиками его округа. В результате обе партии
капитала — и демократическая, и республиканская —
включают в себя группировки самой различной политичес¬
кой окраски — от консерваторов до либералов. Партий¬
ный ярлык вовсе не определяет политической позиции
члена конгресса.
При том, что среди конгрессменов каждой из пар¬
тий можно найти представителей почти всей гаммы
политических настроений буржуазного класса, практичес¬
ки исключается возможность размежевания позиций в
палатах по партийному признаку. Политическое раз¬
межевание. происходит не между партиями, а между
тремя широкими блоками близких по взглядам членов
конгресса, которые не имеют никакой организационной
структуры и границы которых часто неопределенны и
размыты. Это блоки консерваторов, либералов и центра,
К которому, по меткому выражению Дж. Риди, обычно
относят всех конгрессменов, чьи взгляды просто не под¬
даются описанию 73. По наблюдениям В. П. Золотухина,
140

в области внутренней политики водораздел между пози¬
циями консерваторов и либералов образует отношение к
роли федерального правительства в жизни страны: первые
выступают за «свободное предпринимательство», минимум
государственного вмешательства в экономику и против
социальных программ; а к либералам причисляют де¬
ятелей, отстаивающих необходимость активного государ¬
ственного регулирования экономики и осуществление на
федеральном уровне широких социальных программ74.
В области внешней политики большинство консерва¬
торов обеих партий активно отстаивают внешнеполити¬
ческие доктрины, выработанные в годы «холодной вой¬
ны», они выступают против разрядки и улучшения со¬
ветско-американских отношений, истово веруют в воз¬
можность достижения военного превосходства над
Советским Союзом и ратуют за продолжение гонки
вооружений, готовы подписаться под предоставлением
помощи любому расистскому или диктаторскому режиму,
лишь бы он стоял на позициях антикоммунизма.
По сравнению с прямолинейной, откровенно реак¬
ционной и промилитаристской позицией консерваторов
поведение представителей либерального блока в конгрес¬
се по вопросам внешней политики сложнее и подчас
противоречивее. С одной стороны, они составили ядро
коалиции, выступавшей против агрессии в Индокитае,
впервые в начале 70-х годов поставили под сомнение
постулаты внешней политики времен «холодной войны»
и развернули борьбу за активизацию внешнеполитичес¬
кой роли конгресса, выступали в пользу разрядки, огра¬
ничения и прекращения гонки вооружений, в поддерж¬
ку реалистических шагов по развитию сотрудничества
с социалистическими странами. Однако, с другой стороны,
подавляющее большинство представителей либерального
блока поддерживает агрессивные притязания Израиля и
военную помощь ему, они с готовностью принимают
участие в различных пропагандистских антисоветских
кампаниях, затеваемых как на правительственном, так и
на других уровнях, и непоследовательны в своем под¬
ходе к развитию советско-американских отношений:
высказываясь в целом за их улучшение, они подчас
поддерживают шаги, которые не могут не привести к
их ухудшению. Противоречивость в поведении либера¬
лов объясняется как известной ограниченностью их
идейных позиций, так и тем фактом, что в поддержи¬
141

вающих в их округах и штатах избирательных коалициях
большое место принадлежит влиятельным антисоветским
силам, которые оказывают на них постоянное воздействие.
Непоследовательность политики либерального блока
объективно усиливает позиции консерваторов и их союз
ников, выступающих против разрядки международной
напряженности. Нельзя не согласиться с видным по¬
литическим обозревателем С. Розенфельдом, который
писал: «В отличие от консерваторов многие либералы
не желают признавать, что их заинтересованность в
правах человека или Израиле льет воду на мельницу
того, что они сами при иных обстоятельствах назвали
бы холодной войной и гонкой вооружений». Обвинения
в адрес Советского Союза «подхватывают консерваторы
и используют для того, чтобы привлечь голоса в пользу,
предположим, новой подводной лодки»75
Подход к проблемам внешней политики конгресса
двух последних созывов (95-го и 96-го), работавших
при президенте Картере, окрашен возросшим влиянием
консервативного блока, который зачастую пользовался
поддержкой большей части центристов. В частности,
это нашло свое выражение в том, что ежегодно раз¬
дуваемые администрацией военные ассигнования без
значительных сокращений одобрялись конгрессом, а
если гам и возникали споры, то они касались лишь
того, какой из новейших систем вооружений отдать
предпочтение, а не самих размеров военного бюджета.
Влияние же либерального крыла конгресса по сравне¬
нию с предыдущим периодом несколько ослабло, и за
последние годы по вопросам, связанным с военными
ассигнованиями, ему не удалось провести ни одной
из своих инициатив.
Хотя принадлежность члена конгресса к одному из
крупных политических блоков и может послужить извест¬
ным ориентиром при определении его позиции по
вопросам внешней политики, такой подход имеет свои
недостатки и позволяет сделать лишь довольно приб¬
лизительные выводы. Это тем более справедливо пото¬
му, что и сами-то эти блоки не представляют собой орга¬
низованных структур. Например, можно с уверенностью
утверждать, что любому позитивному шагу к улучше¬
нию отношений с СССР будут противиться крайние
консерваторы, такие, как С. Тэрмонд или Дж. Хелмс.
Но в целом ряде случаев и центристы, и даже либералы
142

голосовали вместе с консерваторами по некоторым проб¬
лемам советско-американских отношений, как и по не¬
которым другим внешнеполитическим вопросам.
По каждому конкретному вопросу внешней и военной
политики, как и по вопросам внутренней жизни страны, в
конгрессе образуются коалиции сторонников и противни¬
ков той или иной позиции. При этом каждый член конгрес¬
са определяет свою линию поведения, исходя прежде всего
из интересов своего избирательного округа, как он их пони¬
мает, личных политических расчетов и соображений и,,
наконец, своих политических взглядов. Э. Фрай пишет,
что наметившиеся в конгрессе в первой половине 70-х
годов тенденции к ограничению военных расходов поддер¬
живала коалиция, состоявшая из весьма различных
групп: в нее входили не только те, кто считал необходи¬
мым добиться контроля над вооружениями и страте¬
гической стабильности или разочаровался в военном
«истэблишменте» в результате вьетнамской войны, но и
те, кто был озабочен главным образом слишком высокой
стоимостью современного оружия, и те, кто видел в
сокращении военных затрат возможность получения
средств для решения внутренних проблем страны76.
Возможно, именно из-за разнородности входящих в эту
коалицию элементов ей и не удалось добиться ощутимых
результатов. Другой пример — это широкая коалиция,
добившаяся включения дискриминационных поправок
в отношении социалистических стран в закон о торгов¬
ле 1974 г. В нее входили и консерваторы, для кото¬
рых принятие антисоветских поправок было вопросом
принципа, и либералы, и центристы, большинство кото¬
рых пошло на поводу у сионистского лобби и реакцион¬
ной верхушки профсоюзов.
Каждый из активных участников коалиции, стоящей
за той или иной законодательной акцией, оказывает
воздействие на ее формулирование, а следовательно, и
содержание. Таким образом, конечный результат стано¬
вится суммой ряда компромиссов, имеющих целью обес¬
печить большинство голосов для ее одобрения. При¬
менительно к существовавшей в 70-х годах рас¬
становке сил в конгрессе это ставило в невыгодное по¬
ложение либеральный блок. Не располагая большинством,
либералы для того, чтобы провести через конгресс внешне¬
политическую инициативу, вынуждены были искать союз¬
ников среди центристов или консерваторов. Но платой
143

за поддержку таких союзников всегда является вклю¬
чение положений, в какой-то степени выхолащивающих
первоначальную направленность документа. В ходе
подготовки закона о военных полномочиях 1973 г. се¬
наторы-либералы Т. Иглтон и Дж. Джавите, чтобы
обеспечить поддержку влиятельного консерватора
Дж. Стенниса, согласились на включение в законопроект
сената положения о неприменимости закона к войне
в Индокитае, а также чрезвычайно опасного положения,
разрешавшего президенту применять вооруженные силы,
чтобы «предупреждать» нападение, если оно «прямое
и близкое», г. е. начинать превентивную войну77
Нечто подобное произошло и с резолюцией о «мнении
сената» № 406 («Значение здоровых отношений с Совет¬
ским Союзом»), принятой 5 мая 1976 г в разгар из¬
бирательной кампании и имевшей целью продемонстри¬
ровать поддержку сенатом процесса нормализации совет¬
ско-американских отношений. С момента внесения проек¬
та этой резолюции его поддерживала влиятельная груп¬
па как либерально, так и консервативно настроенных
сенаторов, представляющих и демократическую, и рес¬
публиканскую партии, — Крэнстон, Бейкер, Мэнсфилд,
Скотт, Спаркмэн, Кейс, Кеннеди, Тауэр, Кларк и Метайес.
Попытка провести ее через сенат без передачи в ко¬
митет потерпела неудачу, а процесс рассмотрения в
комитете и создания в ее поддержку широкой коали¬
ции (она была принята 86 голосами за при 7 против)
повлек за собой существенные изменения в ее содер¬
жании. Окончательный текст этой резолюции наряду со
многими позитивными элементами содержал также неко¬
торые положения, которые не могли способствовать
улучшению советско-американских отношений. Хотя в
целом резолюция отражала стремление сената способ¬
ствовать процессу разрядки, этот термин как таковой
в ней не был употреблен, чтобы не оттолкнуть сторон¬
ников президента Форда, незадолго до этого отказав¬
шегося от его применения. Наряду с призывом к ско¬
рейшему достижению соглашения об ограничении стра¬
тегических вооружений резолюция провозглашает, что
«в основе подхода» США к отношениям с СССР «ле¬
жит посылка, что Соединенные Штаты должны оставаться
настолько сильными в военном отношении, чтобы им
нельзя было бросить вызов» В день окончательного
обсуждения в сенате в резолюцию по настоянию кон¬
14-1

серватора Аллена, который тем не менее все же голо¬
совал против нее, была включена оговорка о равенстве
ограничений стратегических сил для США и СССР,
аналогичная известной оговорке Джексона в связи с
одобрением первого советско-американского соглашения
об ОСВ78. Так, расширение коалиции, поддержавшей
резолюцию, привело к появлению в ней положений,
наносящих ущерб как раз той цели, которой она долж¬
на была бы служить.
Если попытаться охарактеризовать расстановку сил в
сенате в истекшем десятилетии по признаку принадлеж¬
ности сенаторов к тому или иному из трех основных блоков,
то в грубом приближении можно утверждать, что каж¬
дый из них составлял примерно треть состава. При
этом нужно иметь в виду, что центр неоднороден: есть
центристы, склоняющиеся к либералам, и есть в этом,
блоке сенаторы, ориентирующиеся в основном на кон¬
серваторов79. Ни блок либералов, ни блок консерва¬
торов не располагали абсолютным большинством, и,
следовательно, для проведения своих законодательных
мер каждый из. блоков нуждался в получении под¬
держки по крайней мере какой-то части центристов.
Такая расстановка сил в конгрессе обусловливала тот
факт, что любая законодательная акция по вопросам
внешней и военной политики неизбежно несла йа себе
отпечаток настроений центра.
В таких условиях, как показало рассмотрение в сенате
панамских договоров весной 1978 г., когда решение по
внешнеполитической проблеме первостепенной важности:
встречало активное противодействие консервативных сил
в стране и сенате и когда для принятия его необходимо
было большинство в 2 /з, решающее значение при голосо¬
вании приобретала позиция примерно десятка правых
центристов. Перед голосованием по договору о нейтрали¬
тете Панамского канала таких колеблющихся было
12 — 6 демократов (Толмедж, Нанн, Лонг, Деконсини,
Зорински и Хэтфилд) и 6 республиканцев (Швайкер,
Хайнц, Рот, Брук, Беллмон и Дэнфорт). Таким образом,
одобрение исключительно, важных для страны междуна¬
родных соглашений оказалось поставленным в зависи¬
мость от согласия сравнительно небольшой группы сена¬
торов, большинство которых разделяло довольно консер¬
вативные взгляды и к тому же не имело ни опыта, ни доста¬
точных познаний в области внешней политики.
10. Ю. А. Иванов
Ц5

В то же время нельзя не отметить, что существовавшая
в конгрессе расстановка сил объективно открывала
для администрации дополнительные возможности и предо¬
ставляла ей определенную свободу маневра в рамках сог¬
ласия центристов. По тем вопросам, где существовало
четкое разграничение между позициями консерваторов
и либералов, администрация, если ей, что очень веро¬
ятно, удавалось заручиться поддержкой центра, могла
добиться желательного для нее результата. Например,
требование о выделении военных ассигнований получало
поддержку коалиции консерваторов и центристов. Вместе
с тем, как показало рассмотрение панамских догово¬
ров, если администрации удавалось получить поддержку
даже правого центра, она могла опереться и на коа¬
лицию либералов и центристов.
Соотношение сил между блоками в сенате резко изме¬
нилось в результате выборов в конгресс 1980 г. По подсче¬
там большинства специалистов, в составе сената конгрес¬
са 97-го созыва консерваторов от обеих партий насчиты¬
вается едва ли не больше половины. Такое преобладание
консерваторов в сенате вполне может стать фактором,
в известной мере лимитирующим свободу действий прези¬
дента во внешнеполитической области.
ВЫБОРЫ И ЗАВИСИМОСТЬ ОТ КАПИТАЛА
. Конгресс — это собрание профессиональных полити¬
ков, для которых их законодательная деятельность—лишь
одна из форм политической карьеры. В своей недавно
опубликованной работе о роли конгресса М. Файорина
пишет: «Конгресс сегодня захвачен людьми, делающи¬
ми карьеру в политике...» 80w Важнейшая особенность
такой карьеры в конгрессе состоит в необходимости
постоянно добиваться переизбрания. Для членов пала¬
ты представителей, которая полностью переизбирается
каждые два года, борьба за сохранение своего места
на выборах становится просто образом жизни. Член
палаты представителей Л. Эспин писал в 1973 г.: «Когда
конгрессмена избирают впервые, одна из вещей, о
которых он немедленно задумывается, — это как добиться
переизбрания»81. Таким образом, постоянная борьба за
переизбрание, от которого зависит его дальнейшая
карьера, становится для члена конгресса одним из глав¬
ных факторов, определяющих его поведение в Капитолии.
146

В палату представителей может быть избран лишь
житель данного избирательного округа, а в сенат —'■
штата, который он представляет. Это правило ставит
членов конгресса в полную зависимость от настрое-:
ний и интересов их избирательного округа или шта¬
та. Конечно, прежде всего речь идет о местных ин¬
тересах, как их понимают группы капитала, базирую¬
щиеся территориально в данных округах и штатах,
ибо от их поддержки, как финансовой, так и организа¬
ционной, в решающей мере зависит переизбрание
законодателя. Именно такую зависимость конгрессменов
от местных групп капитала отмечают в своих иссле¬
дованиях Л. Фридмен, писавший о больших возмож¬
ностях «бизнесменов эффективно внушать свои взгляды
конгрессу»82, и ведущий американский исследователь
групп давления И. И. Шаттшнейдер, полагающий,
что 90% взрослого населения США фактически лише¬
ны возможности оказать влияние на вашингтонских
политиков, и лишь остальные 10% бизнесменов и
состоятельных избирателей являются источником полити¬
ческого влияния83
Поскольку и в этой, последней, группе политичес^
кое влияние распределяется не равномерно, а в зави¬
симости от экономической силы, логично предполо¬
жить, что политическая карьера члена конгресса за¬
висит прежде всего от поддержки крупнейших капи¬
талистов его округа или штата84. Это может быть
местная крупная финансовая или промышленная
группировка, компания или предприятие. Но это мо¬
жет быть и расположенное в округе крупное предприя¬
тие или дочерняя фирма монополии, центр которой
находится на другом конце страны. Тогда устанавли¬
вается более сложная форма зависимости, опосредство¬
ванная через местную фирму, но имеющая своим источ¬
ником крупную корпорацию национального масштаба.
Член конгресса может представлять отсталый округ,
где нет ни промышленных, ни финансовых центров и,
следовательно, сильных местных давлений, но по при¬
бытии в Вашингтон он скорее всего поспешит реа¬
лизовать находящийся в его руках политический ка¬
питал— свой голос — и, добиваясь время от времени
мелких подачек своему округу, станет активно сот¬
рудничать с лоббистами крупнейших корпораций.
Именно такая линия поведения чаще всего характер-
147

на для консервативных конгрессменов от сельско¬
хозяйственных округов глубокого Юга.	■
Существуют и иные формы зависимости члена кон¬
гресса от капитала. Как правило, председатель коми¬
тета может рассчитывать на щедрую финансовую под¬
держку так называемых комитетов политических дейст¬
вий, которые создаются для этой цели корпорациями,
заинтересованными в решениях его комитета. На
выборах 1978 г., например, из 22 председателей ко¬
митетов палаты представителей и двух сенатских
только один не получил денег от комитетов поли¬
тических действий , да и то, видимо, потому что он
был единственным кандидатом. В среднем же каждый
председатель получил от таких комитетов по 45 тыс.
долл., а некоторые — до 200 тыс. долл. Среди полу¬
чивших такую поддержку были, в частности, предсе¬
датель комитета палаты представителей по вопросам
торгового флота и рыболовства, который готовил за¬
конопроект об исполнении новых панамских договоров.
Дж. Мерфи и председатель комитета по иностранным де¬
лам палаты К- Заблоки, более 3Д расходов которого на
избирательную кампанию покрыли такие комитеты 85.
И все же, хотя, конечно, влияние местных групп
капитала на членов конгресса не следует возводить в
абсолют, оно весьма значительно. В любом случае в
условиях общества, где господствует монополистичес¬
кий капитал, каждый из членов конгресса, как и весь
этот орган в целом, становится орудием этого господ¬
ства. В. И. Ленин писал, что финансовая олигархия
налагает «густую сеть отношений зависимости на все
без исключения экономические и политические учреж¬
дения современного буржуазного общества»86. В
этой сети зависимости находится и конгресс СЩА.
В то же время для уяснения положения конгрес¬
са в структуре государственной власти важно под¬
черкнуть, что для правящего класса ценность этого органа
заключается не только в выработке законодатель¬
ства, но, пожалуй, не в меньшей степени в том, что
он служит демократическим декорумом, прикрывающим
всевластие монополий. Еще в начале века В. И. Ленин
писал: «Без выборов в наш век нельзя; без масс не
обойтись, а массы в эпоху книгопечатания и парламен¬
таризма нельзя вести за собой без широко разветвлен¬
ной, систематически проведенной, прочно оборудован¬
ной системы лести, лжи, мошенничества, жонглерст-
148

ва модными и популярными словечками, обещания
направо и налево любых реформ и любых благ...»87.
Совершенно очевидно, однако, что эта система лести
и лжи может успешно функционировать лишь при
условии, что буржуазные законодатели в какой-то сте¬
пени учитывают настроения избирателей. Это делает
конгресс более чувствительным к таким настроениям.
Как же сказывается ориентированность членов конг¬
ресса на местные интересы на их позициях по вопросам
внешней политики? Как советские, так и американ¬
ские исследователи отмечают, что для члена конгрес¬
са первостепенную роль играют вопросы внутренней
политики и экономики, которые непосредственно затраги¬
вают нужды его округа, а внешнеполитические проб¬
лемы как бы отодвигаются на второй план88. Тем не менее
это совсем не означает, что конгресс готов отказать¬
ся от участия в формулировании внешней политики
страны: целый ряд факторов, как связанных все с той же
зависимостью от местных интересов, так и иных, побуж¬
дают конгрессменов добиваться участия в этом процес¬
се, а в определенные периоды — даже активного учас¬
тия. Но при этом на их поведении всегда неизбежно
лежит отпечаток их зависимости от характеристик изби¬
рательных округов. Сенатор У Фулбрайт подчерки¬
вал: «При их слишком большой местной ориентиро¬
ванности конгрессмены остро чувствительны к влиянии?
частного давления, а также к резким колебаниям и
недостаточной информированности общественного
мнения, зачастую совсем не знакомого с потребнос¬
тями, опасностями и возможностями в области наших за¬
рубежных отношений»89.
Тесная связь с влиятельными кругами местной
буржуазии и являющаяся для членов конгресса необ¬
ходимым качеством способность быстро улавливать
изменения в настроениях избирателей придают конгрессу
в рамках государственного механизма США функ-'
цию звена, которое в известной степени корректирует
политику правительства с учетом общественного мнения.
Это относится также к внешней политике. Бывший
государственный секретарь Д. Ачесон считал, что
реакция сената является важным показателем на¬
строений и, если сенат противится той или иной акции,
это значит, что она непопулярна в стране 90. Ф. Уилкокс
пишет, что в области внешней политики роль законо¬
дателей «помогает установить удовлетворительное равно-
149

весне между идеальным и практически приемлемым,
между взглядами эксперта и широкой публики»91.
Хотя основная масса американских избирателей
не проявляет непосредственной заинтересованности во
многих вопросах внешней политики, некоторые из них,
такие, как вопросы войны и мира или непосредственного
участия США в вооруженном конфликте, затрагивают
каждого и вызывают вполне определенную политическую
реакцию в стране, чего не могут не учитывать члены кон¬
гресса, если хотят сохранить свое место в Капитолии.
Именно непопулярность вьетнамской войны и нарастаю¬
щий протест общественности стали причиной антивоенных
выступлений в конгрессе. В своей работе Д. Мэйхью
приводит пример: члену палаты представителей респуб¬
ликанцу У. С. Мейллиарду упорная поддержка непо¬
пулярной среди избирателей вьетнамской политики
Никсона стоила места в палате. Представляя в кон¬
грессе один из калифорнийских округов с 1952 г., он обычно
получал на выборах внушительное большинство голо¬
сов, например на выборах 1968 г., — 73%. Однако
в 1970 г. он получил лишь 53% голосов92, в 1972 г.—
52%, а в 1974 г. Мейллиард вообще потерял свое место
в конгрессе, проиграв выборы Дж. Бертону, либералу
и последовательному противнику вьетнамской войны.
Зависимость конгресса от местных влияний, и в первую
очередь от местных бизнесменов, способствует тому, что
это звено американского политического механизма может
быть использовано в своих целях противниками разрядки
международной напряженности. Все американские госу¬
дарственные деятели, начиная от президента, испыты¬
вают ощутимое давление господствующей идеологии
антикоммунизма. Однако президент и правительство,
вырабатывающие национальную внешнюю политику пра¬
вящего класса, именно в силу своего положения вынуж¬
дены в какой-то мере считаться с реальностями между¬
народной жизни и учитывать их в своей деятельности.
В то же время сенаторы и конгрессмены не несут та¬
кой ответственности, но в большей степени подвер¬
гаются давлению идеологии антикоммунизма, ибо
зависят от выборов в своем округе или штате, где
решающую роль могут играть консервативные бизнес¬
мены или даже просто богатые и влиятельные привер¬
женцы примитивного антикоммунизма из крайне правой
части политического спектра. Таким образом, конгресс
зачастую становится орудием противодействия реалисти-
150

ческим шагам в сторону разрядки, что уже и было
неоднократно продемонстрировано в последние годы.
Этому же способствует то особое положение
среди местных групп капитала, оказывающих влияние
на действия членов конгресса, которое занимает про¬
мышленность вооружений. Эта отрасль промышлен¬
ности, где, по подсчетам сенатора У. Проксмайра, норма
прибыли подчас превышает 50% на вложенный ка¬
питал93, может обеспечить себе дальнейшее про¬
цветание только в условиях существования между¬
народной напряженности и продолжающейся гонки
вооружений, и соответственно ее представители требуют
от своих конгрессменов активного противодействия
шагам в пользу разрядки. При этом следует учитывать,
что по стране разбросаны тысячи предприятий, ра¬
ботающих на войну, на которых заняты сотни тысяч
рабочих, а экономическое благосостояние некоторых
избирательных округов почти полностью зависит
от получения местными фирмами военных заказов
или размещения там военных баз и сооружений.
Видный американский экономист Б. Селигмен подсчитал,
что к концу 60-х годов более 3 /4 избирательных ок¬
ругов имели на своей территории одно или не¬
сколько военных предприятий, 5300 больших и малых
городов жили за счет по меньшей мере одного воен¬
ного завода, а в таких штатах, как Канзас, Вашингтон,
Калифорния, Коннектикут и Аризона, от 20 до 30% заня¬
тых в обрабатывающей промышленности трудились на
предприятиях военно-космической промышленности94.
Зависимость конгрессменов от фабрикантов оружия
в их округах делает конгресс восприимчивым к про¬
поведям неизбежности гонки вооружений и между¬
народной напряженности.
На рубеже 70-х годов Г. Киссинджер, анали¬
зируя методы деятельности американской бюрократии,
сделал меткое замечание о том, что в США процесс
принятия решений превращается «в серию сделок между
специальными интересами — процесс, который больше
подходит для внутренней, чем для внешней полити¬
ки. Такая процедура игнорирует дальние перспективы,
потому что у будущего нет в административном ап¬
парате группировки сторонников и оно остается
непредставленным в процессе соперничества... Конеч¬
ный результат обычно зависит в большей степени от дав¬
лений или способности убеждать сторонников различных
151

мнений, участвующих в споре, чем от концепции
общей цели»95.
Эта оценка системы принятия решений в еще большей
степени относится к конгрессу. Ведь в сущности каж¬
дый законодательный акт есть результат именно такой
«серии сделок» и компромиссов между членами конг¬
ресса как представителями групп капитала, непос¬
редственно заинтересованных в конечном итоге это¬
го процесса. Применительно к основным проблемам
внешней политики это приводит к тому, что в конгрес¬
се администрации, если она к этому стремится, подчас
намного труднее получить поддержку разумным ком¬
промиссам и реалистическим шагам в пользу разряд¬
ки, чем «жесткому» курсу. Одно из объяснений
этому следует, по-видимому, искать в том, что хотя
большинство американцев в принципе одобряют
улучшение советско-американских отношений, это
остается лишь их пассивной позицией и не находит
воплощения в крупных организованных акциях. Боль¬
шинство общественных организаций, выступающих
за мир и разрядку, не располагает ни политическим
влиянием, ни материальными возможностями для
того, чтобы провести в конгрессе своих кандидатов.
В то же время на платформе борьбы против разрядки
объединяются и активно действуют такие полити¬
чески влиятельные и хорошо организованные груп¬
пы, как военно-промышленный комплекс,
ское лобби и антикоммунисты всех мастей,
прочные позиции в рамках двухпартийной
Такая расстановка сил на уровне местной
и борьбы за переизбрание находит свое отражение в
конгрессе, где блок сторонников наращивания во¬
оружений неизменно добивается своих целей, и на под¬
держку этого
президент при
ческой линии.
Необходимо
бился популярности
и внешней политики,
члены конгресса, как
ним его популярность,
ти, и потому, что это
переизбрание. Кроме
конгресса и президента в моменты
сионист-
имеющие
системы,
политики
рассчитывать
внешнеполити-
блока всегда может
проведении «жесткой»
подчеркнуть, что если
президент до¬
и поддержки своей внутренней
пока он будет ею пользоваться,
правило, стремятся разделить с
а не бороться с ним, в частнос-
повышает их личные шансы на
того, при анализе отношений
внешнеполитичес-
152

ких кризисов или неудач следует иметь в виду то,
что в американской политической терминологии на¬
зывается синдромом «сплочения вокруг флага», или,
иными словами, волну шовинистических настроений,
традиционно нарастающую в стране в таких случаях.
Опросы общественного мнения показали, например,
резкое увеличение поддержки президента Кеннеди после
поражения на Плайя-Хирон в 1961 г. и Джонсона в
дни принятия так называемой Тонкинской резолюции в
августе 1964 г. Популярность Дж. Картера возросла и в
связи с американо-иранским кризисом в конце 1979 г.
Конгресс чутко реагирует на сдвиги в обществен¬
ном мнении, и стало уже американской политичес¬
кой традицией, что в момент внешнеполитического
кризиса или неудачи президент всегда может рассчитывать
на демонстрацию единодушной поддержки в конгрессе.
Это, однако, совсем не означает, что позже, если
поддержанные им действия президента окажутся
несостоятельными, конгресс не будет их критиковать.
Тонкинская резолюция, принятая почти единогласно,
стала для конгресса в последующие годы символом
попрания его прав и была отменена. В 1975 г. действия
президента Форда в ходе инцидента с судном «Маягез»
были поддержаны конгрессом, а в следующем году
комитет того же конгресса провел расследование
инцидента и опубликовал доклад, в котором под¬
верг критике эти действия.
В этом неправильно было бы усматривать только
противоречие, ибо это лишь прямое отражение зави¬
симости каждого из членов конгресса от необходимос¬
ти бороться за переизбрание и победить. С одной
стороны, независимая и, возможно, непопулярная
позиция по внешнеполитическому вопросу может по¬
вредить в этой борьбе, а с другой, — по выражению'
Н. Кэтценбаха, «роль критика после того, как факт
свершился, часто дает большее политическое возна¬
граждение, чем роль творческого участника»96. Таким
образом, соображения карьеры, озабоченность пере¬
избранием подталкивают членов конгресса к тому,
чтобы занять позу критика, когда внешняя полити¬
ка президента заведомо непопулярна, и, наоборот,
попытаться в какой-то степени связать и со своим
именем внешнеполитические успехи правительства, но>
при этом каждый из них почитает за благо не ока-
15i

даться слишком тесно связанным с линией правительства,
чтобы не попасть впросак.
Во вред ответственному подходу членов конгрес¬
са к важнейшим международным проблемам подчас
действуют их предвыборные расчеты. Например, пред¬
седатель сенатского комитета по иностранным делам
Ф. Черч, выступавший в поддержку Договора ОСВ-2,
в период антисоветской и антикубинской пропагандист¬
ской кампании, развернутой администрацией Картера
в сентябре 1979 г., сделал несколько алармистских
заявлений в духе «холодной войны» и даже на некото¬
рое время затормозил работу своего комитета, где
рассматривался договор. При этом? он, видимо, руковод¬
ствовался исключительно предвыборными соображениями:
в 1980 г. ему предстояло добиваться переизбрания,
а его противники выдвигали против него обвинения в
том, будто он не заботился о «национальной безо¬
пасности». Участие в шумихе по поводу «советских
боевых частей» на Кубе предоставило Черчу возмож¬
ность занять хорошо разрекламированную «жесткую»
позицию, которую он оценивал как полезный козырь
в предвыборной игре. Один из главных инициаторов
той же кампании сенатор-демократ от штата Фло¬
рида Р. Стоун рассчитывал, что в его штате, где сос¬
редоточена главная масса контрреволюционной ку¬
бинской эмиграции, его выступления против «совет¬
ского присутствия» на Кубе могут принести ему боль¬
шое число голосов консервативных избирателей.
Зависимость членов конгресса от местных групп
капитала, как правило, предопределяет их позицию
по вопросам внешних экономических связей США. Кон¬
грессмены, в избирательных округах которых раз¬
мещаются предприятия текстильной или обувной
промышленности, заинтересованные в сохранении
за собой внутреннего рынка, обычно выступают за
введение протекционистских мер, а конгрессмены от
округов с предприятиями, работающими на экспорт,
или от районов, производящих зерновые и хлопок,
отстаивают любые меры, облегчающие выход на миро¬
вой рынок. И та и другая позиции находят выражение
в многочисленных поправках и оговорках, которыми
обильно начинено законодательство по вопросам
внешней торговли и экономики, но на основные нап¬
равления внешней политики США такие законодатель-
154

ные инициативы оказывают лишь косвенное и ограни¬
ченное влияние.
В отдельных случаях, правда, поправки, принятые
под давлением местных бизнесменов, могут существен¬
но повлиять на некоторые аспекты политики США в
отношении тех или иных стран. В июле 1974 г. США
парафировали соглашение с ЧССР об урегулирова¬
нии взаимных экономических претензий, которое рас¬
сматривалось Вашингтоном как важная состав¬
ная часть политики развития отношений с социалисти¬
ческими странами Восточной Европы. По этому сог¬
лашению Чехословакия соглашалась выплатить 40%
стоимости национализированной после войны американ¬
ской собственности, а США должны были вернуть ей
18,4 т золота, вывезенных еще нацистами и находя¬
щихся под контролем США, Англии и Франции, а также
предоставить ЧССР режим наибольшего благоприят¬
ствования и кредиты. Однако вступление этого согла¬
шения в силу было сорвано в результате того, что се¬
натор М. Грейвел, тесно связанный с одним из круп¬
нейших претендентов на возмещение, неким Э. Главсом,
провел поправку к закону о торговой реформе 1974 г.,
требующую от Чехословакии выплатить 100% стоимости
национализированной собственности.
Воздействие на конгресс по вопросам внешней
политики может оказывать также профсоюзное движение.
Речь, конечно, не идет о массе рядовых членов проф¬
союзов: спекулируя на зависимости конгрессменов от
миллионов их голосов, непосредственное давление
на Капитолий оказывает реакционная верхушка проф-
бюрократии, и направлено оно в большинстве случаев
совсем не в пользу мира и международного сотруд¬
ничества. Именно по инициативе бывшего председа¬
теля АФТ-КПП Дж. Мини, недовольного наметившими¬
ся прогрессивными сдвигами в деятельности Между¬
народной организации труда (МОТ), конгресс в нару¬
шение норм международного права отказался ассиг¬
новать средства- на взнос США в эту организацию.
Это был первый шаг к выходу США из МОТ, осущест¬
вленному в 1977 г. также по настоянию Мини и реак¬
ционных предпринимательских организаций. По оценке
влиятельного члена палаты представителей Б. Конэйб-
ла, именно с нажимом со стороны руководства АФТ-КПП
связано в большой, мере усиление протекционистских
тенденций в конгрессе97.	’
155

Одним из проявлений зависимости членов конгрес¬
са от местного капитала является их чувствительность
к давлению со стороны определенных этнических групп,
таких, как еврейская община, выходцы из Восточной
Европы, американо-ирландцы, американо-греки и др.,:
которых та или иная международная проблема вол¬
нует по причине их национального происхождения.
Степень воздействия этих групп на членов конгресса,
несомненно, различна и зависит от их экономичес¬
кого положения, политического влияния, организован¬
ности и численности, но подчас их давление настоль¬
ко сильно, что влияет на политику США по некоторым
международным проблемам.
Наиболее разительным примером этого является,
конечно, политика США на Ближнем Востоке, на
которую, по мнению Ф. Уилкокса, как ни на какую
другую проблему внешней политики, определяющее
влияние оказали внутриполитические соображения.
Уилкокс пишет: «Давление на конгресс исходит
главным образом от сильной эмоциональной привязан¬
ности, которую испытывают к государству Израиль
американские сионисты и американская еврейская
община, и от политического влияния, которым они
пользуются в Соединенных Штатах. В свою очередь,
это является следствием их численности и роли в аме¬
риканской жизни, а также частично их внушитель¬
ными вкладами в политические кампании»98. На¬
ряду с перечисленными факторами влиянию сионист¬
ского лобби способствуют те значительные финансовые,
политические и другие возможности, которым распо¬
лагают его сторонники, а также высокая степень ор¬
ганизованности. Произраильские позиции занимают
в США и некоторые другие политические силы, но
сионистское лобби, несомненно, представляет тот
центр, вокруг которого группируются все активные
сторонники Израиля.
Организационным ядром деятельности сионистского'
лобби в Вашингтоне является Американский израиль¬
ский комитет общественных дел, существующий более
20 лет и зарегистрированный при палате представителей
и сенате как внутриполитическая лоббистская организа¬
ция. Комитет поддерживает постоянную связь с обеими
палатами конгресса, государственным департаментом,
министерством обороны и ЦРУ. Еженедельно в Вашингто¬
не

не под эгидой комитета проводятся совещания с предста¬
вителями 13 других крупнейших сионистских организаций
США, на которых обсуждаются вопросы оказания содей¬
ствия Израилю. Через эти организации комитет ведет
кампании воздействия на конгрессменов в их избиратель¬
ных округах. Например, в июле 1975 г. администрация
Форда направила в конгресс сообщение о намерении
продать Иордании ракетные системы «Хоук», и, несмотря
на секретный характер этого документа, о нем было
немедленно сообщено директору комитета сотрудниками
сенатора Кейса и члена палаты представителей Бингхэма.
Через несколько дней комитет подготовил меморандум
о том, что продажа ракет якобы угрожает безопасности
Израиля, и он был разослан всем членам конгресса, а
также сионистским организациям в почти 400 городах по
всей стране. Реакция была немедленной: в Капитолий
полетели протесты избирателей, и совершение сделки
надолго затормозилось. Любой сенатор или член палаты,
осмелившийся критиковать Израиль, рискует навлечь на
себя гнев сионистов и поток десятков тысяч писем протеста
■от избирателей. Дело доходило до того, что, когда сенатор
Абурезк, единственный член конгресса—араб по проис¬
хождению, был приглашен на новогодний вечер в своем
штате Южная Дакота, произраильское лобби разослало
всем другим приглашенным досье с порочащими его
материалами ".
Неудивительно, что в условиях сильного давления и
влияния сионистских организаций на местах конгресс
в целом занимает произраильские позиции. В одном из
телевизионных интервью бывший председатель сенатского
комитета по иностранным делам Фулбрайт заявил, что
сенат «раболепствует» перед Израилем: «Огромное
большинство сената Соединенных Штатов — что-то
около 80% — полностью поддерживает Израиль, все,
чего бы Израиль ни пожелал. Это уже было продемонстри¬
ровано неоднократно, и это ставит в трудное положение
наше правительство» 10°. В результате сложилась
ситуация, при которой правительство Израиля в отноше¬
ниях с Вашингтоном фактически проводит свою политику
на двух уровнях: с исполнительной властью и с неизменно
благожелательным конгрессом. В последние годы стало
уже традицией, что при официальных визитах в столицу
США государственные деятели Израиля встречаются
с большими группами сенаторов и членов палаты пред-
157

ставителей и с комитетами по иностранный делам, чтобы
изложить им свою позицию.	'
С годами выработалась даже устоявшаяся полити¬
ческая тактика, к которой лидеры Израиля прибегают
каждый раз, когда им нужно что-либо получить от Белого'
дома: через сионистское лобби они апеллируют к конгрес¬
су и добиваются своего. Под влиянием сионистов
значительная часть обеих палат конгресса объективно
выступает в качестве одного из внутренних американ¬
ских факторов, тормозящих процесс мирного урегулиро¬
вания ближневосточной проблемы.
В этой связи нельзя не отметить еще одно важное
обстоятельство, характерное для поведения конгресса в
вопросах внешней политики. В те же годы, когда конгресс
все решительнее выступал против войны в Индокитае,
те же члены конгресса, которые активно критиковали эту
войну, такие, как сенаторы Макговерн, Маски, Джавите,
Кейс, Хэмфри и другие, поддерживали агрессивные-
притязания Израиля и настаивали на предоставлении
ему любой помощи. Это показывает, что в вопросах внеш¬
ней политики от членов конгресса вряд ли можно ожидать,
политической последовательности: при решающем влия¬
нии на их позицию местных интересов она может радикаль¬
но изменяться в зависимости от каждой конкретной проб¬
лемы, отношение к которой нужно определить.
Влияние, которым пользуется сионистское лобби в
Капитолии, является также фактором, обусловливающим
иногда негативную позицию многих членов конгресса в
отношении мер по улучшению советско-американских
отношений, что проявилось, в частности, в принятии
известной поправки Джексона — Вэника. При этом
следует принять во внимание, что, поскольку влияние
сионистского лобби особенно сильно в штатах Северо-
Востока и в больших городах, которые обычно представле¬
ны в конгрессе либералами, антисоветское давление
сионистов толкает на союз с консерваторами как раз ту
часть конгрессменов, которые при иных обстоятельствах
скорее всего могли бы занять более разумную позицию.
Несомненно, произраильская политика США представ¬
ляет собой по силе воздействия этнического меньшинства
исключительное явление в американской политической
практике, что объясняется не только и не столько числен¬
ностью еврейской общины, сколько экономическими
позициями сторонников сионистского лобби, а ;гакже их
; 158

влиянием на местную политику и средства массовой ин¬
формации. Однако практика 70-х годов показывает, что.
и другие этнические меньшинства, используя в своих целях
конгресс, могут оказывать воздействие на внешнюю поли¬
тику страны. Убедительным примером этого послужило,
наложенное конгрессом эмбарго на поставки оружия
Турции в 1974 г., которое, как уже упоминалось, явилось
результатом давления на конгресс многочисленной и
влиятельной греческой общины.
Вместе с тем нужно отметить, что в подавляющем
большинстве случаев лобби этнических меньшинств удает¬
ся добиться от членов конгресса лишь публичного
выражения сочувствия позиции меньшинства по той или
иной проблеме, соответствующих речей в конгрессе,
или как максимум, принятия необязательных резолюций,
провозглашающих символическую поддержку таких пози¬
ций, и внесения таких же поправок, не имеющих никаких
шансов быть принятыми. Д. Мэйхью отмечает, что с точки
зрения завоевания поддержки избирателей, для членов
конгресса «выражение отношения» (posit ion — t aking)
к какой-либо проблеме може^г быть не менее эффективным,
чем участие в реальных акциях конгресса. «Выражение
отношения» приобретает политическую ценность само по
себе 101. Прибегая к этому приему, член конгресса успеш¬
но расплачивается с эмигрантскими организациями за
поддержку на выборах дешевой монетой, поскольку сам
отлично понимает полную бесполезность и безрезультат¬
ность подобных символических деклараций. Это выгод¬
но члену конгресса — он получает поддержку на выборах
без финансовых затрат, но не следует забывать, что
такие действия помогают многим реакционным эмигрант¬
ским организациям, в частности, выходцев из Восточной
Европы, удерживать в своих сетях политически неискушен¬
ных представителей этнических меньшинств.
Один из способов «выразить отношение» — это часто
предпринимаемые членами конгресса от больших городов
Северо-Востока поездки в Ирландию, Польшу, Италию
и Израиль, с которыми эмоционально связаны значитель¬
ные этнические группы в их избирательных округах.
По той же причине спикер палаты представителей
Т. О'Нил весной 1979 г. резко критиковал во время визита
в Европу английскую политику в Ольстере, а сенатор
Кеннеди даже выступал с требованием вывода англий¬
ских войск из этой провинции и объединения ее с Ирланд-
159

ской Республикой. Оба они представляют штат Масса¬
чусетс, где выходцы из Ирландии — это, пожалуй, самая
многочисленная группа избирателей. Предложение
Э. Кеннеди, как и другие подобные требования, были под¬
держаны теми членами палаты представителей и сенато¬
рами, среди избирателей которых много ирландцев, но
никакого видимого влияния на позицию правительства
США не оказали.
В этой же категории способов «выразить отношение»
находятся и проводимые в угоду реакционным восточно¬
европейским эмигрантским организациям такие провока¬
ционные антисоветские и антикоммунистические меро¬
приятия, как «неделя порабощенных народов», всевоз¬
можные «дни национальной независимости» и неисчисли¬
мые речи и резолюции на излюбленную тему о так
называемых «правах человека». Такие «дни национальной
независимости» в конгрессе превратились в сущности в
пустую трату времени, когда конгрессмены один за
другим зачитывают почти идентичные речи, тексты кото¬
рых обычно заготавливает, размножает и рассылает
им какая-нибудь из эмигрантских организаций. Нередко,
пытаясь внести что-нибудь от себя в такой стандартный
текст, слабо знакомые с историей и культурой Восточной
Европы конгрессмены попросту демонстрируют свое
невежество. Резолюции конгресса, принятые в угоду аме¬
риканским этническим меньшинствам, хотя подчас они
представляют вмешательство во внутренние дела других
стран, чаще всего не оказывают никакого влияния на
внешнюю политику США и вполне правомерно игнори¬
руются в практике международных отношений как совер¬
шенно безответственные заявления.
В целом, если попытаться взвесить негативные и пози¬
тивные стороны воздействия на внешнюю политику США
зависимости конгрессменов от местных влияний, придется
признать, что возобладают первые. Б. Мэннинг отмечал,
что раздробление власти, предоставляющее небольшим
группам, имеющим специальные интересы, рычаги воз¬
действия на внешнюю политику, — это «слабое место
структуры управления» США. По его мнению, необходи¬
мым элементом международных переговоров являются
«сделки, которые часто могут привести к результатам,
весьма выгодным для коллективных национальных
интересов Соединенных Штатов, но наносящим ущерб
интересам некоторых американских внутренних подгрупп»,
160

а эти последние через конгресс имеют возможность вос¬
препятствовать достижению таких сделок102. Кроме
того, как уже было отмечено, по ряду причин давление
местных групп капитала на членов конгресса обусловли¬
вает негативную позицию влиятельной части конгресса
в отношении разрядки международной напряженности.
* * *
В области внешнеполитической деятельности прези¬
дент и исполнительная власть обладают целым рядом
практических преимуществ, которые, хотя они и не обус¬
ловлены никакими конституционными нормами, делают
несравнимыми возможности исполнительной и законо¬
дательной власти. Важнейшими из таких факторов явля¬
ются существование подотчетного президенту огромного
бюрократического аппарата, осуществляющего внешнюю
и военную политику, а также почти полный контроль ис¬
полнительной власти над соответствующей информацией.
Президент располагает многими возможностями оказы¬
вать влияние и даже давление на позиции членов кон¬
гресса. Особенно велики его возможности воздействия
на общественное мнение и настроения в стране, т. е. именно
в той области, к которой наиболее чувствителен Капито¬
лий. Позиции президента страны и исполнительной власти
объективно усиливает также тот факт, что из-за личных
политических соображений члены конгресса стремятся
устраниться от ответственности за конкретные внешнепо¬
литические решения, а это повышает их готовность деле¬
гировать президенту права конгресса в этой сфере.
Особенности положения конгресса в структуре орга¬
нов государственной власти США, воздействующих на
формирование внешней и военной политики, а также
возрастающая сложность международных проблем,
необходимость решать их с полным учетом интересов
партнеров по международному общению, в ограниченные
сроки и с достаточной гибкостью, что почти недостижимо
для конгресса, — все это обусловливает лишь ограничен¬
ную роль конгресса в области внешней политики даже
по сравнению с его конституционными прерогативами.
11 Ю. А. Иванов

Глава третья
ИСТОКИ
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ АКТИВНОСТИ
КОНГРЕССА В 70-Х ГОДАХ
Активизация внешнеполитической деятельности кон¬
гресса в первой половине 70-х годов проходила под
аккомпанемент подчас весьма шумных и острых, к тому же
раздуваемых до сенсационных размеров печатью и теле¬
видением, дебатов между законодательной и исполнитель¬
ной властью о границах конституционных полномочий
каждой из них в области внешней и военной политики.
И Белый дом, и Капитолий, защищая свои позиции, упорно
ссылались при этом на букву и дух конституции XVII1 в.
Такова американская традиция: каждый спор между
различными ветвями власти чаще всего облекается в
форму дискуссии по конституционным и юридическим
проблемам.
Однако, анализируя стремление конгресса оказывать
большее влияние на внешнюю политику страны, за плот¬
ной завесой конституционных аргументов нужно видеть
главное — по существу своему политический спор, прояв¬
ление борьбы между различными группировками внутри
правящего класса. При этом каждая из них для достиже¬
ния своих политических целей, когда это выгодно, готова
использовать даже аргументацию своих недавних против¬
ников. Достаточно напомнить, что Никсон, ставший для
капитолийских либералов воплощением «имперского пре¬
зидентства», в бытность свою в конгрессе зарекомендовал
себя ярым противником сильной президентской власти
и энергично обрушивался на ее теоретиков. В 70-х годах
активные поборники расширения власти конгресса кри¬
тиковали того же Никсона едва ли не в тех же выраже¬
ниях, которые 20 годами раньше были в ходу у него и у
других консерваторов-республиканцев.
Таким образом, положения конституции США, на
которые ссылаются стороны в споре, вряд ли помогут
разобраться в том, почему в конгрессе проявился новый
подход к вопросам внешней политики. Это явление не
162

правовое, а политическое, и потому причины его следует,
искать в тех событиях в мире и внутри США, которые
определяли ход политического развития. Именно их влия¬
ние привело к заметному изменению роли конгресса в,
70-х годах по сравнению с предыдущим периодом. э
К более активной позиции по вопросам внешней поли*
тики конгресс побуждали различные причины. В очень
большой мере эта активность проистекала из осознания
значительной частью правящего класса США необходи*
мости пересмотра политического курса страны, приспособ*
ления его к реальностям современной эпохи. Поскольку
на рубеже 80-х годов дискуссия в США по вопросу об
основных концепциях внешней политики, по-видимому,
еще далека от завершения, она скорее всего и впредь
будет влиять на позиции конгресса. К активному участию
в формировании внешней политики конгресс подталкивают
также многие внутриполитические и экономические причи¬
ны, действие которых, видимо, будет сказываться в тече*
ние длительного времени. Наряду с этим на отношения
между законодательной и исполнительной властью в
70-х годах наложили свой отпечаток и такие политические
явления, как особенности отношений Капитолия с адми¬
нистрацией Никсона, уотергейтский скандал и положение,
при котором Белый дом занимал республиканец, а конгресс
контролировали демократы. И хотя эти события и специ¬
фические черты политической жизни США 70-х годов
уже ушли в прошлое, в известной степени их последствия
продолжают оказывать влияние на позицию конгресса.
Война во Вьетнаме
Катализатором активности конгресса, направленной
на усиление его роли в выработке внешней и военной
политики страны, несомненно, явилась агрессивная война
США против народов Индокитая. В. И. Ленин писал: «Оче¬
видно... для всех стран есть предел. Для разных стран
разный предел, но — предел, дальше которого вести
войну, ради интересов капиталистов, нельзя» *. Именно
к такому пределу, по-видимому, подошли Соединенные
Штаты на рубеже 70-х годов.
Следствием войны в Юго-Восточной Азии был один
из глубочайших в истории США расколов американского
общества. Все выше нарастала волна протестов против
л»
16'3

непопулярной войны, захлестнувшая Америку еще в конце
60-х годов. В меморандуме, переданном президенту Ник¬
сону осенью 1969 г., лидер демократического большинства
в сенате М. Мэнсфилд предостерегал его: «Самое серь¬
езное— это глубокие разногласия внутри нашего обще¬
ства, порождаемые этим конфликтом, и происхождение
и цели которого сомнительны» 2.
Американские специалисты по изучению обществен¬
ного мнения отмечают, что чем больше возрастали потери
США во Вьетнаме, тем меньшей поддержкой обществен¬
ности пользовалась политика правительства. Пока в пер¬
вые годы войны в джунглях Вьетнама проливали свою
кровь белые и черные бедняки, недовольство войной оста¬
валось в значительной мере подспудным, не оказывало
прямого воздействия на политическую жизнь страны. Од¬
нако, когда в 1967 и 1968 гг. правительство вынуждено
было отменить отсрочки от призыва для студентов, война
непосредственно затронула так называемый «средний
класс»— буржуазию, и антивоенные настроения стали все
больше находить свое выражение в политических дейст¬
виях в рамках двух крупнейших буржуазных партий и
конгресса 3. Так, косвенным образом была еще раз про-'
демонстрирована классовая сущность американской го¬
сударственности.
Недовольство войной приобрело такие масштабы, что
президент Л. Джонсон вынужден был отказаться от борь¬
бы за переизбрание. Для Никсона, пришедшего в Белый
дом в январе 1969 г., задача ослабить позиции антивоен¬
ных сил оставалась проблемой первостепенной важности.
Он надеялся добиться этого проведением программы
«вьетнамизации» войны, что должно было бы сократить
американские потери. Однако надеждам Никсона не
суждено было сбыться: в течение первых лет десятилетия
антивоенное движение, хотя оно и знало периоды спадов
и подъемов, продолжало оставаться одним из важнейших
факторов политической жизни США. «Никогда со времен
гражданской войны наша страна не переживала такого
интенсивного и широко распространенного несогласия
с официальной политикой»,— писал об этом периоде сена¬
тор Дж. Джавите 4.
_< Обострение внутренних противоречий, порожденное
войной во Вьетнаме, стимулировало стремление конгресса
занять более активную позицию по вопросам внешней
политики и войны. Конгрессмены не могли не учитывать
J64

антивоенные настроения широких слоев избирателей, в том
числе и влиятельных буржуазных слоев, от которых
в первую очередь зависит их переизбрание. Еще с конца
60-х годов оплотом противников вьетнамской войны
стал комитет сената по иностранным делам под председа¬
тельством У. Фулбрайта. В сенате, а затем и в палате
представителей были внесены буквально десятки пред¬
ложений, имевших целью положить конец войне в Юго¬
Восточной Азии, и администрации Никсона пришлось при¬
ложить немало усилий, чтобы они были в конечном счете
либо отвергнуты, либо выхолощены до неузнаваемости.
В то же время нельзя не отметить, что, несмотря на мно¬
жество антивоенных выступлений и инициатив, общий
итог деятельности конгресса в отношении вьетнамской
войны далеко не однозначен. Прежде всего юридической
основой войны была так называемая Тонкинская резолю¬
ция, принятая обеими палатами почти единогласно. В те¬
чение всех лет войны конгресс исправно из года в год
выделял ассигнования на нее. И лишь после того как
американские войска были выведены из Вьетнама, в сере¬
дине 1973 г. была принята, наконец, поправка, положив¬
шая конец американскому вооруженному вмешательству,
.да и та содержала уступки президенту.
В сущности противники вьетнамской войны в конгрессе
так и не смогли использовать его власть, чтобы покончить
с ней. Тем не менее борьба по вопросам войны в Индоки¬
тае внутри самого конгресса и между Капитолием и Белым
домом вызвала к жизни новый подход в конгрессе — и не
только противников войны и либералов, но и многих дру¬
гих — к проблемам внешней и военной политики, она
породила осознание необходимости перемен в отноше¬
ниях между законодательной и исполнительной властью.
В этом и состоит главный итог длительных и упорных деба¬
тов в конгрессе по Вьетнаму в конце 60-х — и начале
70-х годов.
Под напором отрезвляющих и трагических фактов
вьетнамской войны пошатнулась широко распространен¬
ная в конгрессе вера в непогрешимость внешней политики
президента. Эта война на практике показала, какими
опасностями чревато беспрецедентное сосредоточение
президентом в своих руках внешнеполитических и воен¬
ных решений, которое было характерно для предшест¬
вующего периода. По оценке А. Шлезинджера, «ни один
эпизод в американской истории не сопровождался боль¬
шим количеством ошибочных суждений, недоразумений
165

и просчетов, чем война во Вьетнаме» 5. При этом админи¬
страции как Джонсона, так и Никсона изо всех сил пыта¬
лись скрыть от американцев суровую правду и прикрыть
покровом секретности, а то и дезинформации свои собст¬
венные ошибки. Закономерным результатом этих маневров
стал кризис доверия к правительству как у американской
общественности, так и в конгрессе. Сенатор У. Фулбрайт,
который до этого в течение многих лет отстаивал идею без¬
раздельного господства исполнительной власти во внеш¬
ней политике, признавал в 1972 г.: «Вьетнамское бедствие
вынудило меня пересмотреть свою позицию» 6. И он был
не одинок: доверие к президенту как к лидеру, который
почти единолично формулировал внешнюю политику
страны, было подорвано. Однако, оценивая оппозицию
в конгрессе всевластию президента, не следует упускать
из виду тот факт, что наряду с конгрессменами, искренне
стремившимися вскрыть причины внешнеполитических
неудач, к ней примкнули и многие другие, для которых
это было лишь удобным поводом снять с себя политиче¬
скую ответственность и попытаться взвалить вину за них
на исполнительную власть.
Из провала во Вьетнаме ведущие деятели конгресса
того времени сделали по крайней мере один твердый
вывод: Соединенные Штаты не могут больше быть ми¬
ровым жандармом, им не по силам вооруженное вмеша¬
тельство в любой точке земного шара для подавления
освободительных и демократических движений. Когда 10
октября -1973 г. Никсон пригласил в Белый дом 10 сена¬
торов и 9 членов палаты представителей, чтобы проинфор¬
мировать их о конфликте на Ближнем Востоке, еще до
встречи с президентом лидер сенатского большинства
М. Мэнсфилд заявил корреспондентам, что США ни в коем
случае не должны быть втянуты в эту войну. «Я не хочу
больше Вьетнамов»,— заявил он 7. Такими же настроени¬
ями было продиктовано и принятие конгрессом в 1976 г.
эффективного запрета на вмешательство США во внутрен¬
ние дела Анголы.
Вместе со значительным обновлением состава обеих
палат конгресса во второй половине 70-х годов и усилением
в этот же период позиций в Вашингтоне сторонников
политики силы эти поучительные выводы начали забывать¬
ся. Во всяком случае активное участие США во вмеша¬
тельстве стран НАТО в события в заирской провинции
Шаба в мае 1978 г. было осуществлено президентом
Картером с молчаливого согласия Капитолия. Наращи-
166

вание американского военного присутствия в Индийском
океане и планы создания «корпуса быстрого развертыва¬
ния», которые представляют не что иное, как подготовку
новых вооруженных интервенций США в горячих точках
планеты, также не вызывают противодействия конгресса:
он с готовностью выделяет все необходимые для этого
средства.
БОРЬБА ВОКРУГ ПЕРЕМЕН
ВО ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОМ КУРСЕ США
В значительной мере новая роль конгресса в 70-х годах
была реакцией на события, происходившие за пределами
страны и часто вопреки активному сопротивлению США.
Эти события повлекли за собой большие перемены в поло¬
жении Соединенных Штатов на международной арене
и поставили правящие круги страны, в том числе и
конгресс, перед необходимостью определить свою позицию
в отношении ряда важных проблем, с которыми ранее
им не приходилось сталкиваться.
В течение почти четверти века после второй мировой
войны главным стержнем американской внешней политики
были слепая вера во всемогущество США и антисове¬
тизм. Видный деятель сената и бывший вице-президент
Г. Хемфри вспоминал в 1974 г.: «Я не могу не думать,
что в те послевоенные годы... мы действительно видели
себя почти богоподобными»8. Внешняя политика, '
исходным моментом которой было стремление давлением
или силой навязать в любом уголке мира угодные США
решения, в первые послевоенные десятилетия встречала
практически единодушное одобрение всего правящего
класса. Немногочисленные критические выступления
против нее в правящих кругах были непоследовательны
и зачастую продиктованы лишь личными или партийными
соображениями. Сенатор У. Фулбрайт писал об этом
времени в начале 70-х годов: «Злобная антикоммунисти¬
ческая идеология... едва ли подвергалась,— если подвер¬
галась вообще,— критической оценке в исполнительной
ветви правительства, в комитетах конгресса, в множив¬
шихся тогда «фабриках мысли» или в университетах» 9.
Таким образом, можно констатировать существование
в этот период внутри правящего класса определенного
единства мнений или «консенсуса» по вопросам внешней
политики, что обеспечивало правительству широкую
поддержку.
167

Потребовался шок поражения во Вьетнаме, чтобы
наиболее дальновидные американские буржуазные
политики осознали, что внешнеполитические концепции
США, выработанные еще в годы «холодной войны»,
оказались неэффективными перед лицом новых реально¬
стей международной обстановки, сложившихся к 70-м го¬
дам, что внешняя политика страны нуждается в коренном
пересмотре. Соотношение сил между миром социализма
и миром капитализма изменилось в пользу социализма.
В военно-стратегической области сложилось примерное
равенство сил между Советским Союзом и Соединенными
Штатами. Важные перемены имели место и внутри самого
мира капитализма: Соединенные Штаты утратили то
доминирующее положение в его экономике, которое при¬
надлежало им после второй мировой войны; Западная
Европа и Япония выдвинулись как новые центры экономи¬
ческого могущества, способные конкурировать с заокеан¬
ским гигантом; и это соответственно нашло свое отражение
в более независимом политическом курсе американских
союзников. В странах Азии, Африки, Латинской Америки
попытки США применять прежнюю тактику диктата все
чаще оканчивались фиаско: развивающиеся страны
отказывались мириться с неравноправием и неоколониа-'
лизмом, а решительные действия некоторых из них, в
частности нефтедобывающих стран, весьма наглядно
продемонстрировали, насколько уязвимы позиции капита¬
листического Запада в случае конфликта.
В новых условиях политика силы и «холодной войны»
не только оказалась неэффективной и была чревата риском
неприемлемых жертв в случае ядерной войны, но и
препятствовала решению важнейших проблем, вставших
перед страной. Это стало очевидным даже для многих
из тех американских политических деятелей, которые ранее
эту политику активно поддерживали. Прямым следствием
осознания несостоятельности прежнего курса было кру¬
шение единства мнений внутри американского правящего’
класса по вопросам внешней политики. Произошло это
не в какой-то определенный момент. Процесс этот
нарастал в течение второй половины 60-х годов, и, как
отмечают большинство наблюдателей, к началу следую¬
щего десятилетия наступила полная дезинтеграция
внешнеполитического консенсуса времен «холодной
войны». В немалой степени этому способствовало и то,
что политика опоры на силу вынуждала страну к такому
безрассудному расходованию материальных и иных
168

ресурсов, что оно, по выражению У Фулбрайта, «искале¬
чило гиганта» — США 10
В годы, когда в американском правящем классе царило
согласие по вопросам внешней политики страны, опираю¬
щейся на антисоветизм и культ силы, на этой основе все
более мощным становился институт президентской власти,
пока не превратился в то, что А. Шлезинджер назвал
«имперским президентством». Поэтому, когда такого
согласия не стало, вместе с ним исчезла и вера в необхо¬
димость всевластия президента. Осознание бесперспектив¬
ности политики «холодной войны» многими деятелями
конгресса породило его активизм в области внешней
политики. В 1973 г сенатор Дж. Джавите писал: «Некото¬
рые из предпосылок, из которых исходила наша внешняя
политика со времен окончания второй мировой войны,
более неприменимы. Американский институт президент¬
ской власти из-за своей монолитности, которой мы его
наделили, слишком долго продолжал преклоняться перед
мифом... Возможно, мы достигли такого этапа в нашей
истории... когда конгресс, вместо того чтобы склоняться
перед волей президента, должен быть институционным
фактором, настаивающим на возможности вести дела
с миром таким, как он есть или каким он скорее всего
станет». Примерно такого же мнения о причинах активи¬
зации конгресса придерживается и бывший сенатор, а
затем вице-президент в администрации Картера У. Мон-
дейл, который писал, что ими были болезненное осознание
«пределов американской мощи» и потеря веры во «всеве¬
дение» президента 11
Реалистическому пересмотру внешнеполитического
курса страны противились весьма влиятельные силы,
и вокруг этой проблемы разгорелась ожесточенная борьба.
Неудивительно, что в нее самым непосредственным
образом был вовлечен конгресс. И если на первых порах,
в начале 70-х годов, стремление к пересмотру догм
«холодной войны» послужило толчком к усилению роли
конгресса в области внешней политики, то ко второй
половине десятилетия в активизме конгресса, отражая
общее контрнаступление сторонников «жесткого курса»,
возобладали противоположные тенденции и Капитолий
все чаще становился опорой тех, кто противился реали¬
стическому подходу к внешнеполитическим проблемам.
Причин тому много. Это прежде всего отмеченная выше
особая зависимость членов конгресса от местных групп
капитала, и особенно от предприятий, связанных с произ¬
169

водством вооружений, а также от местных политических
активистов правого толка. Не последнюю роль сыграло
то, что после важных шагов в сторону разрядки, сделанных
в первые годы этого десятилетия, администрации и
Никсона, и Форда, и тем более Картера, не были последо¬
вательны в своем отношении к ослаблению международной
напряженности и выработке новых концепций внешней
политики США. Нельзя также не учитывать, что многие
политические деятели США, в том числе и в конгрессе,
и даже среди его либералов, по-прежнему находятся в
плену некоторых представлений времен «холодной войны»,
и инерция привычного мышления снова подталкивает их
к поискам решения внешнеполитических проблем на
путях применения силы.
Именно потому что после недолгого периода критиче-
кого подхода к традиционной внешней политике в конгрес¬
се вновь заняла господствующее положение консерватив¬
но-центристская коалиция, даже в период его повышенной
активности в 70-х годах конгрессом было сделано очень
мало, для того чтобы предложить нечто новое в области
внешней политики. В 1972 г. конгресс одобрил заключен¬
ные администрацией Никсона советско-американские
Договор о ПРО и Временное соглашение ОСВ-1. Однако
уже в 1974 г. им были воздвигнуты преграды на пути
развития советско-американского экономического со¬
трудничества. В последующие годы, если не считать не¬
скольких довольно туманных и противоречивых простых
резолюций и слушаний в комитетах, конгресс практически
не внес своего вклада в поиски новых подходов к таким
кардинальным проблемам внешней политики страны, как
разрядка и разоружение, отношения с европейскими
союзниками и Японией, с развивающимися странами.
В тех же случаях, когда исполнительная власть запра¬
шивала согласие конгресса на некоторые важнейшие
международные акции (Договор ОСВ-2, новые договоры
о Панамском канале), на Капитолийском холме проис¬
ходили весьма острые баталии между их сторонниками и
влиятельными силами, не желающими покидать окопы
«холодной войны».
В начале 70-х годов конгресс принял несколько законо¬
дательных мер, которые, хотя и не затрагивали основных
проблем внешней политики как таковых, имели целью
усилить позиции Капитолия в ее выработке и осуществле¬
нии. Это такие акты, как закон о военных полномочиях
1973 г., закон Кейса — Заблоки и некоторые другие.
170

Во второй половине десятилетия наметилась тенденция
непосредственного вмешательства конгресса в решение
конкретных внешнеполитических проблем. Примечательно
при этом, что такое вмешательство имело место либо по
вопросам, по которым существовали большие расхожде¬
ния в оценках в правящих кругах (Ангола), либо по
таким, которые для самих конгрессменов имели скорее
внутриполитическое звучание, ибо были связаны с изби¬
рательными соображениями или давлением этнических
и других влиятельных лобби (эмбарго на военную помощь
Турции, ряд акций по ближневосточной проблеме и др.).
Многие наблюдатели отмечают, что тенденция вмеши¬
ваться в решение конкретных внешнеполитических
проблем в угоду влиятельным лобби или локальным
группам, от которых зависит переизбрание, стала одним
из немаловажных аспектов активизма конгресса. В начале
1979 г. У. Фулбрайт писал: «Хотя существует видимость
силы в навязывании требований униженному президентст¬
ву, многие из этих требований навязаны мощными заинте¬
ресованными группами самим законодателям, которые,
вместо того чтобы получить какую-то степень независи¬
мости, кажется, лишь поменяли одно рабство на другое.
Податливость конгресса специальным интересам в области
внешней политики дорого обходится национальным
интересам» 12.
Отсутствие последовательной внешней политики
у администрации Картера, ее метания и зигзаги от
широковещательных «миротворческих» деклараций до
использования вооруженной силы — все это лишало
президента возможности требовать от конгресса решений,
соответствующих четко определенному и разработанному
политическому курсу страны. Пока будет сохраняться
активная позиция конгресса, по-видимому, можно ожидать
повторяющихся случаев вмешательства через конгресс
специальных интересов и лобби в решение конкретных
внешнеполитических проблем.
Во второй половине 70-х годов многие американские
исследователи, политики и даже некоторые деятели
конгресса отмечали, что активное вмешательство конгрес¬
са во внешнюю политику страны, возможно, зашло
далеко и подчас наносит ей ущерб. Председатель подко¬
митета по Европе и Ближнему Востоку комитета по
иностранным делам палаты представителей Л. Гамилтон
высказывает мысль, что слишком большая вовлеченность
171

конгресса в осуществление внешней политики объясняется
тем, что его мало привлекали к ее формулированию 13.
Такие идеи неоднократно выдвигались в последнее деся¬
тилетие, и подчеркивалось, что более широкое участие
конгресса в разработке внешней политики, возможно,
снизило бы степень его вмешательства в ее проведе¬
ние.
Однако подобные рекомендации вряд ли могут быть
проведены в жизнь в настоящее время. Для совместной
разработки внешней политики необходима готовность
исполнительной власти пойти на сотрудничество с Капито¬
лием. Но чем больше проявляется стремление прибегать
к силовым приемам на международной арене, тем меньше
администрация изъявляет готовность консультироваться
с конгрессом о внешнеполитических решениях. В обозри¬
мом будущем исполнительная власть скорее всего будет
обращаться к конгрессу лишь по конкретным внешнеполи¬
тическим проблемам в тех случаях, когда она не сможет
обойтись без его. участия, а это неизбежно повлечет за
собой и его вмешательство в осуществление внешней
политики.
Поворот США на рубеже 80-х годов к политическим
ориентирам прошлого не получил единодушной под¬
держки. Многие в правящей элите США понимают, что
возврат к концепциям и методам, неэффективность кото¬
рых и их несоответствие требованиям времени уже были
доказаны жизнью, не может не привести к новым неуда¬
чам. Об этом, в частности, свидетельствовал уход в
отставку государственного секретаря С. Вэнса, который,
отражая настроения значительной части «истэблишмен¬
та», выступал за более реалистический курс. Выдвинутое
в марте 1980 г предложение сенатора Э Кеннеди о созда¬
нии комиссии для переоценки всей внешней политики
США, конечно, было окрашено предвыборными сообра¬
жениями, но привлекает внимание тот факт, что его
поддержали многие видные деятели, занимающие весьма
различные и даже противоположные политические пози¬
ции. Среди них были два бывших посла в СССР — Дж.
Бим и М. Тун, бывший заместитель государственного
секретаря Дж. Болл, бывший директор ЦРУ У Колби,
бывший директор Агентства по разоружению и контролю
над вооружениями и глава американской делегации на
переговорах об ОСВ-2 П. Уорнке, бывший начальник
172

штаба военно-морских сил США адмирал Э. Замуолт, два
профессора Гарвардского университета — С. Гофман и
Р. Пайпс и др. Комментируя такой широкий отклик на
предложение Э. Кеннеди, газета «Нью-Йорк тайме» писа¬
ла: «Есть один аспект, общий для всех секторов идеологи¬
ческого спектра: глубокая тревога по поводу состояния
американской внешней политики» 14
Борьба вокруг внешнеполитического курса США, види¬
мо, будет продолжаться. Она, в свою очередь, неизбежно
найдет отражение в активных действиях конгресса в об¬
ласти внешней и военной политики. Однако значительный
рост влияния консерваторов в конгрессе 97-го созыва
дает основания полагать, что в ближайшие годы направ¬
ленность такой активности будет отражать этот факт
МЕЖДУНАРОДНАЯ РАЗРЯДКА
И АКТИВНАЯ ПОЗИЦИЯ КОНГРЕССА.
Многие американские исследователи, анализируя срав¬
нительно короткую историю США, установили своеобраз¬
ную закономерность: в периоды военных конфликтов, в
которые вовлечены США, или кризисных внешнеполити¬
ческих событий, как правило, усиливается власть пре¬
зидента, а в периоды нормального развития международ¬
ных отношений, когда страна не испытывает непосред¬
ственной внешней угрозы, конгресс стремится в большей
мере реализовать свои прерогативы и усиливает свое
влияние на формирование внешней политики. Правда,
и при таком маятниковом движении в длительной перспек¬
тиве исполнительная власть все больше укрепляет свое
доминирующее положение во внешнеполитической облас¬
ти, а конгресс, несмотря на возрождающееся время от
времени вмешательство в эту сферу, постепенно все больше
утрачивает свои позиции.
Если принять такую схему маятниковых колебаний,
то после окончания второй мировой войны должен был бы
наступить период усиления внешнеполитической актив¬
ности конгресса. Но продолжался он недолго, потому что
правящие круги США вступили на путь «холодной войны»
и тем самым почти на четверть столетия обрекли свою
страну и весь мир на существование в условиях постоянной
напряженности и повторяющихся внешнеполитических
кризисов. Чтобы обеспечить поддержку этой политики,
173

исполнительная власть изображала внешнюю угрозу в
апокалипсических тонах. Еще в 1947 г. сенатор А. Ван¬
денберг советовал Трумэну «запугать страну до чертиков»,
чтобы получить согласие конгресса на помощь Греции
и Турции 15. С тех пор запугивание «коммунистической
угрозой» постоянно применялось исполнительной властью,
и в атмосфере страха на Капитолийском холме восприни¬
мались как откровения высказывания государственных
секретарей Д. Ачесона и Дж. Даллеса о том, что-де в
такие времена не до соблюдения конституционных норм
разделения власти 16. Конгресс с готовностью следовал
в фарватере исполнительной власти в проведении той
самой политики силы и антисоветизма, которая фактичес¬
ки сводила на нет его собственную самостоятельную роль.
Прозрение наступило лишь после вьетнамского пораже¬
ния, которое, по мнению Дж. Джавитса, «заставило кон¬
гресс впервые порвать со стандартным мышлением времен
холодной войны» 17.
Освобождение конгресса от запуганной покорности
прежних лет почти совпало по времени с важными шагами
В сторону разрядки и улучшения советско-американских
. отношений, предпринятых администрацией Никсона.
Поездка в США Генерального секретаря ЦК КПСС
Л. И. Брежнева, визиты президента в Москву, подписание
ряда советско-американских документов, в которых были
сформулированы новые основы отношений между стра¬
нами, в большой мере способствовали ослаблению между¬
народной напряженности. В новых условиях, когда кон¬
гресс избавился от призрака внешней угрозы, потеряла
всякий смысл аргументация о необходимости всевластия
президента в области внешней политики. Отмечая прямую
связь между господствующим положением президента во
внешнеполитических делах и политикой, порождавшей
кризисы, Ф. Раурк предсказывал в 1973 г.: «Престиж
и мощь его поста вполне могут стать первой жертвой
«целого поколения мира», которое Никсон неоднократно
провозглашал своей главной целью в течение своего пер¬
вого срока пребывания на этом посту» |8.
Это предсказание сбылось, хотя, разумеется, фактор
разрядки сыграл далеко не главную роль в падении
«имперского президентства». Разрядка на практике соз¬
давала такие внешнеполитические условия, при которых
в американской истории обычно нарождался активизм
174

конгресса, и объективно способствовала проявлению и
развитию этого процесса.
Со вновь обретенной активной ролью конгресса пред¬
ставленные в нем различные политические группировки
связывали достижение разных, а подчас и противополож¬
ных политических целей.
Либеральное крыло конгресса в начале 70-х годов
подвергло критической оценке внешнюю политику времен
«холодной войны» и в целом поддержало пересмотр в
позитивном направлении советско-американских отноше¬
ний. В течение нескольких лет либералы при поддержке
части центристов добивались пусть незначительных, но
все же сокращений военных ассигнований. Впервые за
послевоенное время они попытались поставить под со¬
мнение необходимость некоторых новейших систем во¬
оружений и по крайней мере затормозить их разверты¬
вание (ПРО, МИРВ, «В-1», нейтронная бомба и др.).
Либералы выступали за скорейший выход из войны в
Индокитае, и от них исходили предложения ограничить
бесконтрольность президента, что, по их мнению, было
одним из источников внешнеполитических неудач США.
Однако, хотя инициаторами борьбы за новую роль кон¬
гресса были либералы, блок консерваторов не преминул
использовать в своих целях сравнительную самостоятель¬
ность этого органа, достигнутую к середине 70-х годов.
Главной из этих целей было контрнаступление против
разрядки. Это нашло свое выражение в подрыве советско-
американского экономического сотрудничества дискрими¬
национными поправками; в попытках помешать разработ¬
ке, а затем в нападках многих конгрессменов на договор
ОСВ-2; в ежегодном раздувании военных ассигнований,
что стало характерным для второй половины десятилетия;
в шумной поддержке лицемерной кампании администра¬
ции Картера о «правах человека» с приглашением в Капи¬
толий разного рода отщепенцев и т. п. Нужно отметить,
что и многие другие действия активного конгресса 70-х го¬
дов были предприняты по инициативе консерваторов.
Например, они добились принятия и сохранения в силе
в течение нескольких лет поправки Бэрда, позволявшей в
нарушение международных санкций закупки родезий¬
ского хрома. Под давлением консервативного крыла кон¬
гресса было принято решение о выходе США из МОТ.
Довольно долго консерваторам удавалось тормозить зак¬
лючение новых договоров о Панамском канале, а затем
175

они дали по ним битву в сенате, и, чтобы ее выиграть, им
не хватило лишь двух голосов.
Разрядка создавала международную обстановку,
благоприятствующую активизации выступлений кон¬
гресса по вопросам внешней политики, устранив напря¬
женность, служившую тому препятствием. Поворот к по¬
литике силы, ведет к воссозданию политической атмосфе¬
ры конфронтации с Советским Союзом и попыткам воз¬
родить в правящем классе антисоветский консенсус времен
«холодной войны», а это, в свою очередь, неизбежно
снова повлекло бы за собой принижение внешнеполи¬
тической роли конгресса. Однако в долговременной пер¬
спективе, принимая во внимание, что лишенный реалисти¬
ческой основы политический курс не может не привести
в конечном счете к неудовлетворительным результатам,
следует признать, что такие его итоги могут вызвать
новый прилив внешнеполитической активности конгресса.
НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ — НОВАЯ ЗАВИСИМОСТЬ
Еще одна важная причина, побудившая конгресс
активно вмешиваться в формирование внешней политики
страны, — это заметно возросшая в последние десятиле¬
тия вовлеченность- США в мировую экономику, их зави¬
симость от внешних источников сырья, энергетических
ресурсов и внешних рынков, усилившееся воздействие на
жизнь страны проблем глобального порядка. США импор¬
тируют около половины всей потребляемой ими нефти,
на 3 /4, а то и на все 100% зависят от импорта важнейших
металлов Из внешних источников, главным образом из
развивающихся стран. Экономика Соединенных Штатов
намного теснее, чем в прошлом, связана теперь с экономи¬
кой других развитых капиталистических стран, и не
только ее состояние в целом, но и положение в тех
или иных ее отраслях, в тех или иных районах страны мо¬
жет в большой степени зависеть от событий, происходящих
далеко за пределами национальных границ. Вопросы эко¬
логии, использования ядерной энергии, эксплуатации бо¬
гатств океана также затрагивают экономические и другие
интересы многих групп населения внутри страны, хотя
по сути своей имеют глобальный характер.
Проблемы, связанные с экономической зависимостью
США от внешнего мира, настолько тесно переплетаются
с внутренней экономической жизнью страны, интересами
тех или иных групп ее населения, что Б. Мэннинг даже
176

предложил называть их «внешне-внутренними». Он под¬
черкивает, что в настоящее время почти все географи¬
ческие районы страны и отрасли промышленности в той
или иной степени зависят от экспорта и импорта, а поэ¬
тому любые колебания в мировой экономике задевают
интересы отдельных групп населения и вынуждают защи¬
щать их различными способами, в том числе и через
своих представителей в конгрессе. «До тех пор, пока
существует конгресс Соединенных Штатов, он будет иг¬
рать главную и часто определяющую роль по внешне¬
внутренним вопросам» 19.
По мнению Б. Мэннинга, государственный аппарат
США в целом и особенно конгресс, сильнее других его
звеньев подверженный влиянию местных групп капитала
и заинтересованных групп, не готов к решению этих новых
проблем таким образом, чтобы на первое место ставились
общенациональные, а не узкие групповые интересы. Этого
можно было бы достигнуть, утверждает он, только про¬
ведя некоторые реформы в структуре государственного
механизма. Однако его призыв остался гласом вопиющего
в пустыне именно потому, что реформы могли бы быть
осуществлены только в ущерб материальным интересам
многих влиятельных сил страны. Поэтому, видимо, и в
обозримом будущем не следует ожидать таких перемен,
а реакцией конгресса при столкновении с подобного рода
проблемами по-прежнему будет активизм, замешанный
на преданной защите интересов тех групп капитала, от
которых зависит каждый из конгрессменов.
Интересно отметить, что при решении многих подобных
проблем, особенно таких острых и затрагивающих инте--
ресы широких слоев населения, как, например, цены на
бензин и другие виды горючего, президентская власть,
по-видимому, также заинтересована в активном участии
конгресса. Такого рода решения неизбежно чреваты воз¬
никновением значительного недовольства в стране, и при
этом, чтобы смягчить их политические последствия, каж¬
дая из властей стремится снять с себя и переложить на
партнера хотя бы часть ответственности за их принятие.
Таким образом, разделение ответственности за непопу¬
лярные решения становится одной из целей президента,
а активная роль конгресса позволила бы ее достичь.
Но именно в таких случаях Капитолий стремится избежать
ответственности, прибегая к тактике пассивности, затя¬
жек, а то и отказа поддержать президента.
Широкое проникновение американского капитала за
12 Ю. А. Иванов
177

пределы США также способствует вовлечению конгресса
во внешнюю политику. По некоторым данным, крупнейшие
американские банки более 50% своих доходов выкачи¬
вают из-за рубежа20. Из почти 400 транснациональ¬
ных корпораций, деятельность которых была изучена ООН,
около половины составляют американские 21. Но, будучи
таковыми, они, разумеется, стремятся и будут стремиться
использовать американский государственный механизм
для защиты своих интересов, простирающихся на все
континенты. Внутри же страны эти крупнейшие корпора¬
ции располагают достаточными рычагами влияния, чтобы
привести в действие этот механизм, в том числе и конгресс.
Поскольку связи и взаимозависимость экономики
США с экономикой других капиталистических и разви¬
вающихся стран не ослабляются, а неуклонно возрастают,
постольку, очевидно, и проблемы, связанные с этим, будут
играть все большую роль во внешней политике. По самой
своей сущности они затрагивают конгресс, и, следова¬
тельно, он будет настаивать на своем активном участии
в их решении.
РАКЕТЫ ИЛИ СОЦИАЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ?
Одним из важнейших внутриполитических факторов,
определивших изменение взаимоотношений конгресса
и президента, было нарастание в конце 60-х — начале
70-х годов волны протестов против застарелых пороков
американского общества. Вьетнамская война обнажила
во всей неприглядности политику сменявших друг друга
правительств, которые готовы были тратить десятки
миллиардов долларов на «борьбу с коммунизмом» в джунг¬
лях Индокитая и создание все новых вооружений, в то
время, как социальную и экономическую структуру бога¬
тейшей страны мира разъедали язвы массовой бедности,
безработицы, расизма, упадка городов, преступности,
бездумной растраты естественных ресурсов и др. В США
сложилась ситуация социального кризиса. Страну потря¬
сали выступления наиболее эксплуатируемых меньшинств.
Массовые движения протеста требовали от Вашингтона
принятия безотлагательных мер для решения назрев¬
ших проблем внутренней жизни. Социальная напряжен¬
ность достигла накала, которого страна не знала со
времен кризисных 30-х годов.
В такой обстановке перед правящими кругами США
остро, как никогда прежде, встала проблема приорите¬
178

тов: чему отдать предпочтение при распределении имею¬
щихся ресурсов, которые оказались к этому времени
далеко не безграничными,— программам, имеющим целью
смягчить социальную напряженность и устранить хотя
бы самые вопиющие из пороков американского общества,
или продолжению безудержной гонки вооружений.
Администрация Никсона, которая, по-видимому,
ассоциировала большую часть выступлений протеста
с движением против вьетнамской войны, избрала позицию
конфронтации с ними. Конгресс же, который из-за своего
положения в государственном механизме более зависим
от настроений избирателей, а следовательно, и более
чувствителен к ним, отреагировал на социальную напря¬
женность усилением своей активности, в том числе и по
проблемам внешней политики. В этот период обострения
социальных противоречий конгресс, как обычно, сыграл
двоякую роль: с одной стороны, он действительно в какой-
то степени способствовал корректировке политического
курса с учетом сложившихся внутриполитических обстоя¬
тельств, с другой — выступления в конгрессе, которые
далеко не всегда приводят к реальным результатам,
призваны были сбить накал борьбы масс, загнать
дискуссию по наболевшим проблемам в прокрустово
ложе привычных норм буржуазной демократии. В начале
70-х годов либеральное крыло конгресса настойчиво
требовало пересмотра национальных приоритетов в
пользу социальных программ. Принятый конгрессом
в 1974 г. закон о бюджетной реформе, по замыслу его
авторов, должен был позволить конгрессу добиться более
уравновешенного соотношения между военными и
невоенными ассигнованиями.
Как показывает практика первых лет применения
новой бюджетной процедуры, эта цель так и не была
достигнута — военный бюджет продолжает расти в ущерб
социальным программам,'что неизбежно, пока Вашингтон
будет продолжать безнадежные попытки добиться
военного превосходства над странами социализма.
Во второй половине 70-х годов наступил некоторый спад
в массовых движениях социального протеста, хотя
основные причины их возникновения не были устранены и
по-прежнему требуют решений. Так, в 1980 г. американ¬
цев, доходы которых ниже официальной «черты бедности»,
стало примерно на 5 млн. больше, чем в середине 70-х
годов. Их насчитывается около 30 млн. По мнению
советских исследователей, на рубеже 89-х годов в США
12»	179

снова «налицо объективные предпосылки для углубления
и обострения внутриполитической борьбы на различных
уровнях по вопросу о приоритетах в государственной
политике»22. Таким образом, есть основания ожидать
усиления действия еще одного из факторов, способствую¬
щих активной роли конгресса в области внешней политики.
«ИМПЕРСКОЕ ПРЕЗИДЕНТСТВО» И КОНГРЕСС
В то время когда конгресс делал первые шаги для
возрождения своего влияния на внешнюю политику,
к власти пришла администрация Никсона и была предпри¬
нята перестройка аппарата исполнительной власти, кото¬
рая, в свою очередь, усилила стремление Капитолия к
самоутверждению. По замыслу Никсона, в результате
этих реформ полный контроль над принятием всех
важнейших решений должен был быть сосредоточен
в Белом доме, в руках президента и его личного аппарата,
а кабинету и департаментам отводилась лишь второстепен¬
ная роль.
Особенно явно, как отмечает У. Мондейл, эта тенден¬
ция проявилась в области выработки внешней политики 23.
Фактически в этот период творцом и руководителем
внешней политики США стал помощник президента по
национальной безопасности Г. Киссинджер, а не государ¬
ственный секретарь У. Роджерс. На уровне аппарата
СНБ был создан подлинный центр принятия всех сколько-
нибудь важных решений по проблемам внешней и
военной политики. «Государственному департаменту
и министерству обороны было запрещено предпринимать
что бы то ни было существенное без разрешения СНБ»,—
пишет работавший в это время в Белом доме Дж. Лемэн 24.
Вершиной этой пирамиды был Г. Киссинджер, без личного
участия которого и в аппарате СНБ не решался ни один
важный вопрос. За государственным секретарем и его
департаментом было оставлено лишь выполнение рутинных
внешнеполитических функций, и зачастую они оставались
в полном неведении относительно готовящихся и предпри¬
нимаемых важнейших внешнеполитических акций.
Прямым следствием такой перестройки аппарата было
дальнейшее ущемление возможностей конгресса. Дело
в том, что даже в периоды своего самоустранения от
внешней политики конгресс всегда ревниво оберегал
свое право надзора за действиями исполнительной власти,
что, в частности, конкретно выражалось в его праве
180

приглашать в комитеты для дачи показаний государствен¬
ного секретаря и чиновников государственного департа¬
мента. Теперь же представители этого ведомства сами не
располагали достаточной информацией, а помощник
президента по традиции как его личный советник не
может быть вызван для той же цели органами конгресса.
Таким образом, как раз в тот момент, когда конгресс
предпринимал попытки активизировать свое участие в
выработке внешней политики, администрация Никсона
лишала его даже существовавших прежде скромных
возможностей надзора за своей деятельностью. Это не
могло не вызвать ответной реакции.
Возвышение помощника президента по национальной
безопасности и аппарата Белого дома имело другим
своим следствием заметное падение влияния и престижа
государственного департамента. И если сам У. Роджерс,
по-видимому, готов был мириться с создавшимся положе¬
нием, то подчиненные ему профессиональные дипломаты ’
не скрывали своего недовольства. Стремление Никсона
сосредоточить в Белом доме принятие всех важнейших
решений пришло в столкновение с кастовыми интересами
федеральной бюрократии. Г. Киссинджер признавал;
что существовало чувство неудовлетворенности и ущем¬
ленности новыми порядками в «среднем звене бюрократии»
государственного департамента25. Припомним, что это
именно то звено бюрократии, с которым конгресс тесно
связан ежегодной процедурой выделения средств и с кото¬
рым на этой основе у законодателей существует длитель¬
ная и прочная традиция сотрудничества. При обоюдном
стремлении усилить свои позиции в противостоянии
Белому дому интересы конгресса и профессионалов из
государственного департамента совпадали, и в своей борь1-
бе за самоутверждение Капитолий нашел в их лице
союзников.
Обострение отношений между президентом и конгрес¬
сом было усугублено тем, что решающий пост помощника
президента по национальной безопасности занимал
Г. Киссинджер, чьи личные качества не. способствовали
сглаживанию возникавших' трений. Например, обладая
незаурядным даром убеждения, в стремлении перетянуть
собеседника на свою сторону он нередко заходил слишком
далеко. Были отмечены случаи, когда деятели конгресса,
придерживавшиеся прямо противоположных точек зре¬
ния, после бесед с Киссинджером утверждали, что он
разделяет позицию каждого из них26. Это, конечно,
181

вызывало обвинения в неискренности и двуличии, опро¬
вергнуть которые было трудно.
Помощник президента по национальной безопасности
был убежден, что главные внешнеполитические шаги,
осуществленные администрацией в первый срок пребыва¬
ния Никсона в Белом доме, должны были быть подготов¬
лены в обстановке полной секретности узким кругом
специалистов при непосредственном участии президента.
Склонность Киссинджера к тайне проистекала из его
убеждения, что внешняя политика не может успешно
осуществляться в условиях даже ограниченной гласности
Пост помощника президента по национальной безопасно¬
сти, который неподотчетен никому, кроме самого прези
дента, идеально соответствовал представлениям Киссинд¬
жера о положении руководителя внешней политики
страны. При проведении важнейших внешнеполитических
акций он считал излишними предварительные консуль¬
тации с руководителями конгресса и соответствующую
подготовку в Вашингтоне, а это не раз приводило к
нареканиям на Капитолийском холме.
Отношения Киссинджера с конгрессом за время его
руководства американской внешней политикой прошли
три этапа. Наибольшим напряжением был отмечен
первый из них, когда, занимая лишь пост помощника
президента, он почти полностью игнорировал конгресс.
Сенатский комитет по иностранным делам настойчиво
требовал, чтобы Киссинджер давал показания на заседа¬
ниях комитета, но этого ему так и не удалось добиться.
Президент и Киссинджер предлагали вместо этого
неофициальные встречи помощника президента с членами
комитета, которые и происходили несколько раз. Однако
в ходе таких встреч Киссинджер подчас скрывал от сенато¬
ров самую важную информацию. Например, 23 апреля
1970 г он встречался дома у сенатора У. Фулбрайта
с ним и семью другими сенаторами. Речь шла главным
образом о положении в Камбодже. Четыре или пять раз
за время этой встречи Никсон вызывал Киссинджера
к телефону: полным ходом шла подготовка к вторжению
в эту страну, которое началось неделю спустя. Но в беседе
с сенаторами Киссинджер не обмолвился об этом ни
единым словом 27 Такие методы помощника президента
не могли не вызывать растущего раздражения в Капи¬
толии.
, Второй этап отношений Киссинджера с конгрессом
начался, когда в августе 1973 г он был назначен государ¬
182

ственным секретарем, продолжая оставаться помощником
президента по национальной безопасности. Это было
время, когда уотергейтский скандал все более подрывал
позиции Никсона и назначение Киссинджера, видимо,
имело целью укрепить позиции руководителя внешней
политики и как бы вывести ее за рамки внутренних раздо¬
ров. При своем утверждении на новом посту Киссинджер
сделал несколько почтительных реверансов в сторону
Капитолия, заявляя, что-де «целью президента является
сделать политику более доступной проверке и взглядам
конгресса» 28. Лидеры конгресса также были озабочены
тем, чтобы обеспечить ее преемственность. По-видимому,
этим и объясняется повышенная благосклонность конгрес¬
са к Киссинджеру в этот период, простиравшаяся так
далеко, что сенатский комитет по иностранным делам
даже ограждал его от обвинений,.-выдвинутых против
него в связи с Уотергейтом. «В последние дни администра¬
ции Никсона и в первый период деятельности администра¬
ции Форда конгресс полагал, что без государственного
секретаря Генри Киссинджера обойтись нельзя и что он
не подлежит критике»,— писал в «Нью-Йорк тайме»
Л. Гелб 29.
Этот период благожелательности продолжался недол¬
го — уже в последние полтора-два года президентства
Форда отношения Киссинджера с конгрессом вновь
обострились. Однако теперь причиной этого были не
столько методы государственного секретаря и его
недостаточно уважительное отношение к конгрессу, сколь¬
ко само существо его политики. В контратаку перешли
противники разрядки и улучшения советско-американских
отношений во главе с сенатором Джексоном, и им удалось
провести пресловутую поправку к закону о торговле
1974 г Но недовольство Киссинджером выражали и
многие другие группировки в конгрессе и влиятельные
лобби: и многие либералы, критиковавшие присущие
киссинджеровскому курсу элементы «политики силы»
и так называемой «увязки»; и сторонники сионистского
лобби, не оценившие ловкой игры, которую он вел на
Ближнем Востоке, и настаивавшие на твердолобой
антиарабской политике; и те, кто понимал бесперспектив¬
ность новых авантюр, направленных против национально¬
освободительных движений в Африке; и конгрессмены,
■протестовавшие против американской позиции по Кипру,
отражая интересы греческого лобби. В условиях, когда
конгресс все решительнее вмешивался во внешнюю поли¬
183

тику, это недовольство Киссинджером находило свое
выражение не только в речах в Капитолии, но и в дей¬
ствиях — таких, например, как эмбарго на военную
помощь Турции или запрет вмешательства в Анголе.
Поддержку подобным мерам оказывали различные
группировки в конгрессе, которые подчас были недовольны
совсем другими аспектами политики Киссинджера.
Конгресс, опиравшийся в начале 70-х годов на внешне¬
политическую бюрократию в своем соперничестве с
Никсоном и его всесильным помощником по национальной
безопасности, в середине десятилетия был переполнен
критиками того же Киссинджера, вставшего во главе
государственного департамента, и Капитолий зачастую
активно препятствовал проведению в жизнь его политики.
После ухода Киссинджера с поста помощника прези¬
дента по национальной безопасности ни один из его
преемников не располагал такой полнотой власти и влия¬
ния, как он. Однако воспоминания о бессилии конгресса
перед энергичным помощником президента и опасения,
что это может повториться, до сих пор преследуют
многих на Капитолийском холме. И, возможно, не без
оснований. Весной 1980 г. некоторые члены конгресса
резко критиковали действия помощника Картера по
национальной безопасности 3. Бжезинского, который
в ходе переговоров в Пакистане заявил Зия уль-Хаку,
что США готовы на военное вмешательство для защиты
его режима, и заверял его, что американская помощь
в дальнейшем значительно превысит первоначально
названную сумму в 400 млн. долл. Выгораживая
Бжезинского, представитель Белого дома утверждал,
что тот «скрупулезно» следовал инструкциям президента.
Но Ведь, если строго придерживаться буквы закона, и
сам президент не имел права давать такие заверения
без по крайней мере консультаций с конгрессом. В данном
случае действия администрации Картера, и особенно
Бжезинского, очень напоминали методы, применявшиеся
при Киссинджере.
Конгресс практически не располагает средствами, для
того чтобы воспрепятствовать в будущем кому-либо
из назначенных на пост помощника президента по нацио¬
нальной безопасности снова сосредоточить в своих
руках все бразды правления внешней и военной полити¬
кой. Именно осознание этого вызвало неоднократные
попытки, последняя из которых относится 1979 г.,
184

добиться, чтобы кандидатов на этот пост утверждал
сенат, и обязать помощника давать показания в комитетах.
До настоящего времени, однако, все попытки поставить
под надзор конгресса деятельность помощника президента
по национальной безопасности не увенчались успехом.
Столкновения конгресса с Г. Киссинджером в бытность
его помощником президента по национальной безопасно¬
сти были лишь одним из проявлений более серьезного'
конфликта: между Р. Никсоном, стремившимся сделать
власть президента едва ли не абсолютной, и конгрессом,
который пришел к осознанию того,что и ему отведена опре¬
деленная роль в выработке внешней политики.
Две противоположные тенденции не могли не прийти
в столкновение, и недаром годы правления Никсона
отмечены самыми острыми конфликтами между президен¬
том и конгрессом за последнее десятилетие.
Придя в Белый дом, Никсон унаследовал пост, который
по своему политическому влиянию, широте полномочий
и возможностей не имел равных в американской истории.
Однако с первых же шагов нового президента стало-
ясно, что он намерен еще более расширить и усилить эту
власть, практически избавить ее от любых ограничений.
Замыслы Никсона не следует рассматривать как случай¬
ность, как некое отклонение от нормы: наоборот, они
были лишь последовательным развитием прочно устано¬
вившейся традиции, по которой почти каждый новый
президент в чем-то усиливал позиции Белого дома по
отношению к другим органам власти. Действия Никсона
представляли собой высшую точку длившегося десяти¬
летиями процесса, а не историческую случайность.
Вместе с тем, хотя, конечно, не следует преувеличивать
значение субъективных факторов, личные качества
президента Никсона тоже оказывали влияние на развер¬
нувшиеся события. А. Шлезинджер писал, что в лице
Никсона «институт президентской власти, так возвели¬
ченный внешнеполитическими иллюзиями и внутренними
движущими силами, нашел президента, чей характер,
сочетающий уязвимость и честолюбие, побуждал его
довести историческую логику до ее крайней точки» 30
Планы Никсона неизбежно должны были натолкнуться
на сопротивление конгресса, где нарастал протест против
президентского всевластия. Усилению соперничества
между президентом и конгрессом способствовали также
методы, применявшиеся Никсоном в его отношениях
185.

■с законодателями. Отказ президента от предусмотренных
законом и освященных традицией форм и норм сотрудни¬
чества между исполнительной и законодательной властью
не мог не вызвать ответной реакции со стороны последней.
Уже в первый год пребывания Никсона у власти
между администрацией и ее критиками в конгрессе
установились, по словам Дж. Лемэна, отношения «очень
глубокой и острой враждебности» 31. В последующем эти
отношения не только не улучшились, но, наоборот,
приобретали все большую и большую обостренность.
Этому в немалой степени способствовали действия
администрации, которая, предпринимая важные внешне¬
политические и военные акции, не считала нужным даже
оповещать об этом конгресс и раз за разом ставила его
перед свершившимися фактами, которые он уже был бес¬
силен изменить.
Когда весной 1970 г. планировалось вторжение в
Камбоджу, лишь два сочувствовавших правительству
•сенатора были заранее поставлены об этом в известность,
а когда агрессия уже свершилась, Никсон даже не пытал¬
ся ни оправдать каким-либо образом то, что конгресс
■был оставлен в полном неведении, ни получить, хотя бы
задним числом, его поддержку. Летом того же года
■сенатский комитет по иностранным делам энергично
настаивал, чтобы новые соглашения с Испанией были
представлены сенату в форме договора; к этому же
склонялся и государственный секретарь У. Роджерс.
■Однако по личному указанию Никсона в Вашингтон
втайне от сената был приглашен министр иностранных
дел Испании Л. Браво, и документ был подписан в форме
исполнительного соглашения, о чем конгрессу стало
известно лишь из опубликованного совместного заявле¬
ния 32. В 1969—1970 гг. администрация Никсона осущест¬
вляла варварские бомбардировки Камбоджи, а конгресс
узнал об этом лишь много времени спустя и то лишь в
результате проведенного им специального расследования.
В 1971 г. член палаты представителей Р. Маккарти обна¬
ружил, что полным ходом проводятся работы по созда¬
нию и совершенствованию химического и бактериологиче¬
ского оружия, хотя ранее представители Пентагона
•официально отрицали это в конгрессе. Подобных примеров
можно было бы привести еще очень много.
Ухудшению отношений между Белым домом и Капито-
.лием способствовало и то, что представители республикан¬
ской администрации, не стесняясь в выборе выражений,
186

публично поносили конгресс, где большинство составляли
демократы. Вице-президент С. Агню с присущей ему
невоздержанной риторикой заявлял, что «троглодитские
леваки господствуют теперь в конгрессе» 33. А помощник
президента и один из ближайших его советников X. Хол¬
деман, выступая в телевизионной программе, утверждал,
что в конгрессе «критики, стоящие на партийных пози¬
циях, сознательно помогают и содействуют врагам
Соединенных Штатов»34.
В своем переизбрании на второй срок в 1972 г. Никсон
усмотрел возможность дальнейшего усиления президент¬
ской власти. По мнению А. Шлезинджера, для президента
полученный на этих выборах «мандат стал источником
такой широкой власти, на которую никогда ранее не
претендовал ни один президент»35. Практически речь
шла о президентском правлении, которое в промежутках
между выборами каждые четыре года было бы избавлено
от надзора конгресса не только в области внешней поли¬
тики, но даже в исполнении буквы закона и в расходовании
средств, ассигнованных конгрессом.
Особенно болезненно в Капитолии было воспринятр
именно это последнее обстоятельство: все чаще прибегая
к импаундменту, исполнительная власть покушалась на
святая святых конгресса — на власть кошелька. Члены
палаты представителей и сенаторы добивались выделения
ассигнований на различные социальные программы, на
проекты, осуществляемые в их избирательных округах и
штатах, а после утверждения закона президент одним
росчерком пера аннулировал эти ассигнования. По консти¬
туции президент может наложить вето на весь законо¬
проект, но не имеет права сделать это в отношении отдель¬
ных его частей, а широкое применение импаундмента на
практике было равносильно применению выборочного
вето по усмотрению президента. К концу первого срока
пребывания Никсона в Белом доме он применил импаунд-
мент более чем к 100 федеральным программам. Был
момент, когда импаундменту подлежало около 20%
контролируемого сектора внутренней части бюджета.
Весной 1973 г. администрация объявила об импаундменте
ассигнований на общую сумму 18 млрд, долл.36
Раздражение в Капитолии вызывала и получавшая все
большее распространение практика отказов от предостав¬
ления информации конгрессу путем ссылки на «привиле¬
гию исполнительной власти» Никсон широко прибегал и к
187

использованию такой крайней меры, как президентское
вето на подготовленное конгрессом законодательство.
Чтобы преодолеть вето, нужно собрать при повторном
голосовании большинство в 2/з в каждой из палат. Добить¬
ся этого было трудно, поскольку в большинстве случаев
президент мог рассчитывать на поддержку более чем
трети членов сената и палаты представителей, и законо¬
проекты, отражавшие позицию конгресса, один за другим
погибали под ударами вето. Применение вето Белым
домом, конечно, полностью соответствует конституции,
но каждый президент, который злоупотребляет этим
правом и пытается управлять страной с помощью вето,
надеясь на поддержку лишь меньшинства конгресса,
должен быть готов к тому, что это вызовет обострение
отношений с Капитолием.
Администрация Никсона постоянно нарушала и давно
сложившиеся нормы взаимоотношений q конгрессом.
По традиции Белый дом всегда заранее ставил в извест¬
ность председателя сенатского комитета по иностранным
делам о предполагаемых назначениях на высшие внешне¬
политические посты. Однако при Никсоне и председатель,
и члены комитета узнавали лишь из газет о назначении
Дж. Скали представителем США при штаб-квартире ООН,
К- Раша и У Кейси — заместителями государственного
секретаря, Дж. Вольпе — послом в Италии и т. д.37.
Начало второго срока пребывания Никсона в Белом
дбме ознаменовалось крайним обострением отношений с
Капитолием. Настроения большинства в конгрессе в этот
период нашли свое выражение в речи, с которой сенатор
Э. Маски выступил на телевидении по поручению лидеров
большинства обеих палат в ответ на одну из речей прези¬
дента. Он сказал: «Мы в конгрессе опасаемся, как опаса¬
ются все американцы, угрозы единоличного правления.
Мы в конгрессе не доверяем, как не доверяют все амери¬
канцы, любому президенту, который заявил бы, что ему
одному известно, что лучше для Америки... Такое пред¬
ставление о единоличном правлении... является злоупот¬
реблением властью президента»38.
Действия Никсона и его стремление к практически
бесконтрольному президентскому правлению стимулиро¬
вали активность конгресса. Процесс самоутверждения
законодательной власти был вызван к жизни более
глубокими причинами и начался раньше, но, по-видимому,'
он протекал бы медленнее и, возможно, без таких обостре¬
188

ний, если бы эксцессы администрации Никсона не выну¬
дили конгресс к ответным действиям. К тому же самые
острые столкновения Никсона с конгрессом в начале его
второго срока в Белом доме происходили уже на фоне
разворачивавшегося уотергейтского скандала.
УОТЕРГЕЙТ
Внешнеполитические акции невозможно как-то отгоро¬
дить, изолировать от происходящих внутри страны собы¬
тий, и Уотергейт, потрясавший всю структуру государ¬
ственной власти в Америке в последние два года пребы¬
вания Никсона в Белом доме, оказал заметное влияние
на внешнюю политику США и в еще большей мере сказал¬
ся на отношениях президента и конгресса в этой области.
Жертвой Уотергейта стал, например, торжественно
провозглашенный Киссинджером «год Европы» президент
был больше озабочен борьбой с противниками внутри
страны, чем переговорами с союзниками, а западно¬
европейские правительства испытывали столь большие
сомнения в стабильности американского руководства,
что не проявляли желания брать на себя дополнительные
обязательства. Соображения, связанные с разворачи¬
вающимся внутри, страны кризисом, подчас подталкивали
администрацию Никсона к безответственным и рискован¬
ным действиям, как было с приведением в боевую готов¬
ность американских вооруженных сил во всем мире в дни
ближневосточного конфликта в октябре 1973 г Исходя
из этих же соображений президент прилагал немало
усилий, чтобы максимально связать внешнеполитические
успехи со своей личностью, чтобы придать побольше
пропагандистского веса каждому своему визиту за рубеж.
Порой в этом ему даже изменяло чувство такта — прибыв
в Париж на похороны президента Помпиду, Никсон
организовал серию встреч на высшем уровне, что мини¬
стерство иностранных дел Франции квалифицировало
в письме, распространенном среди журналистов, как
«бесстыдную подмену общенационального траура ре¬
кламной кампанией» 39
Уотергейтское дело повлекло за собой значительное
ослабление позиций исполнительной власти, и, разу¬
меется, в таких условиях получила дальнейшее развитие
тенденция к усилению конгресса. Сам факт активного
и результативного участия органов конгресса в рассле¬
довании Уотергейта продемонстрировал одновременно и
189

его возможности, и его готовность прибегнуть к крайним
мерам в противостоянии президентской власти. Пока
Белый дом вынужден был защищаться от все новых
разоблачений, конгресс, осознав сложившееся соотно¬
шение сил и открывающиеся в связи с этим возможности,
предпринял более решительные, чем прежде, шаги к ут¬
верждению своей роли, в том числе и во внешнеполитиче¬
ской области. Именно в этот период в Капитолии были при¬
няты такие важные решения, как отказ в финансировании
продолжения войны в Индокитае, закон о военных
полномочиях 1973 г- и закон о бюджете. Это стало возмож¬
ным потому, что под влиянием Уотергейта администрация
быстро теряла союзников в конгрессе, что было особенно
заметно в палате представителей, и многие центристы и
даже консерваторы, стремясь отмежеваться от скомпро¬
метированного президента, поддерживали инициативы
его противников.
Уже в 1973 г. было отмечено резкое падение влияния
президента на конгресс. Анализируя итоги сессии кон¬
гресса 93-го созыва, исследовательская служба «Кон-
грэшнл Куортели» отмечала, что Никсону удалось по¬
лучить поддержку лишь в 50,6% голосований, по ко¬
торым он занял определенную позицию. Эта цифра была
ниже, чем у любого другого президента за 20 лет, когда
проводился такой анализ40- Ослабление президентской
власти не могло остаться незамеченным партнерами США
на международной арене. В сентябре 1973 г влиятельная
швейцарская газета «Нойе Цюрхер Цайтунг» писала: «Ав¬
торитет самого президента серьезно подорван, особен¬
но в отношении конгресса... Отныне и впредь каждый,
кто имеет или получает от Вашингтона обещание о
поддержке, будет про себя добавлять оговорки: «если
конгресс одобрит» или «если конгресс завтра будет
настроен так же, как вчера»41
В Капитолии господствовала атмосфера подозритель¬
ности в отношении Белого дома. Как демократы, так
и республиканцы высказывали опасения, что Никсон
попытается использовать внешнеполитические проблемы
для «политиканских маневров в связи с импичмен¬
том»42. Сам же президент не только ничего не пред¬
принимал для налаживания отношений с конгрессом,
но по-прежнему пытался его игнорировать. В ходе
подготовки к визиту Никсона в Москву в 1974 г. ру¬
ководство обеих фракций по инициативе сенатора
190

У Мондейла предложило, чтобы в американскую'
делегацию наблюдателями были включены предста¬
вители конгресса. При этом в качестве возможных
кандидатов для участия в поездке в Москву назы¬
вались члены конгресса, которые были известны как:
последовательные сторонники разрядки и процесса
ОСВ. И тем не менее, несмотря на то что эту идею
поддерживали и Киссинджер, и лидеры республиканцев.
Никсон отказался ее осуществить43.
Все возрастающим антагонизмом между конгрес¬
сом и президентом и ослаблением исполнительной
власти сумели воспользоваться в своих целях против¬
ники разрядки и улучшения советско-американских
отношений в Капитолии. Уже в 1973 г. в палате пред¬
ставителей в законопроект о торговле были включены
поправки, обусловливающие представление Советское
му Союзу режима наибольшего благоприятствования
требованиями, означающими вмешательство во внут¬
ренние дела нашей страны. Когда в следующем году
этот законопроект поступил в сенат аналогичные
требования выдвинул лидер врагов разрядки сенатор-
Г. Джексон. Администрация Никсона, парализован¬
ная уотергейтскими разоблачениями, больше не имела
ни авторитета, ни достаточного влияния, чтобы про¬
тивостоять этой кампании в конгрессе. Закон о тор¬
говле 1974 г., подорвавший основы советско-американ¬
ского экономического сотрудничества, был принят уже-
после ухода Никсона в отставку, но можно с уверенностью
сказать, что включение в него дискриминационных попра¬
вок было одним из прямых последствий Уотергейта.
Весной 1974 г. Никсон стал все больше заигрывать
с крайне правым крылом сената Отмечая это, большинст¬
во политических наблюдателей сходилось во мнении, что-
целью президента было обеспечить себе поддержку
более трети консервативных сенаторов от обеих партий,
что позволило бы ему избежать импичмента. При этом
Никсон шел на уступки консерваторам не только по-
внутренним, но и по внешнеполитическим проблемам,
а те, в свою очередь, настаивали на выполнении опре¬
деленных условий. Например, Киссинджеру перед его,
поездкой в Москву весной 1974 г был вручен на Капито¬
лийском холме список «требований», невыполнение кото¬
рых советской стороной, по мнению авторов этого ультима-
19».

гума, должно было бы повлечь за собой отказ США от
политики разрядки 44
Эта тактика заигрывания с консерваторами, продикто¬
ванная внутренними, а точнее, даже личными сообра¬
жениями, связанными с развитием уотергейтского скан¬
дала, оказала значительное воздействие на позицию
•американской стороны в ходе встречи на высшем уров¬
не в Москве в 1974 г. Представленные США в Москве
предложения по ограничению стратегических вооруже¬
ний явно отражали пожелания милитаристских кругов
и были направлены к тому, чтобы добиться для США
преимуществ в развертывании современных ракет с раз¬
деляющимися боеголовками индивидуального наведения.
Это признает в своих мемуарах и сам Р. Никсон. Приводя
•строки из своего дневника, он не скрывает и того, что
действовал с оглядкой на консерваторов в Капитолии:
«Возможно, и хорошо, что мы не смогли достичь никакого
•соглашения по ядерным вопросам с русскими, потому
что. если бы мы это сделали в данный момент, это
•означало бы, что нам нужно было бы выступить против
некоторых из наших лучших друзей накануне голосо¬
вания по импичменту» 45.
Интересно отметить, что даже в моменты падения
престижа президентской власти до самого низкого
уровня, которые страна пережила в связи с Уотергей¬
том и началом процесса импичмента, руководство
внешней политикой США оставалось полностью в руках
президента, как бы ни ограниченны были возможности
его и назначенных им руководителей внешнеполити¬
ческого и военного аппаратов. Это еще одно дока¬
зательство того, что при любых обстоятельствах имен¬
но исполнительная власть во главе с президентом
направляет и осуществляет внешнюю политику Сое¬
диненных Штатов. Конгресс же, как бы ни были уси¬
лены его позиции в этой области, играет лишь второ¬
степенную роль. Такое признание фактического по¬
ложения дел совершенно не исключает того, что
уотергейтский скандал и связанное с ним крайнее
обострение соперничества между исполнительной
и законодательной властью, несомненно, наложили
свой отпечаток как на существо, так и на методы про¬
ведения американской внешней политики.
Когда авторитет президента был безнадежно по¬
дорван скандальными разоблачениями, конгресс расши¬
192

рил свои возможности воздействия на внешнюю поли¬
тику и закрепил за собой более активную роль, ко¬
торой до того был лишен. Однако этим далеко не ис¬
черпываются последствия Уотергейта. По словам
У. Мондейла, «Уотергейт положил начало падению
веры американцев в жизнеспособность и честность их
правительственных институтов»46. Этот синдром недо¬
верия к правительству не только не исчез с уходом
Никсона в отставку, но в силу целого ряда причин,
таких, как экономические потрясения, социальная
напряженность и разнобой в подходе к основным
проблемам внешней политики, даже усилился во вто¬
рой половине 70-х годов. Он существует и поныне
как важный фактор политической жизни США — неда¬
ром это неоднократно вынужден был признавать пре¬
зидент Картер. И хотя большинство американцев
вряд ли испытывают к конгрессу как к институту влас¬
ти большее доверие, чем к президенту, именно такое
положение подталкивает Капитолий к активизации.
Поскольку.. конгресс, как и исполнительная власть,
бессилен решить внутренние проблемы, такая актив¬
ность подчас направлена на внешнюю политику стра¬
ны. В этом смысле уотергейтское дело и теперь про¬
должает оказывать влияние на отношения между
президентом и конгрессом, и такое положение, по-види¬
мому, сохранится в течение некоторого времени.
КАПИТОЛИЙ ПОД КОНТРОЛЕМ ДЕМОКРАТОВ
И ПРЕЗИДЕНТЫ-РЕСПУБЛИКАНЦЫ
Среди причин, повлиявших на изменение расстановки
сил между президентом и конгрессом, следует также упо¬
мянуть, что в течение восьми лет (1969 — 1976 тг.)
страна жила в условиях разделенного правления — кон¬
гресс постоянно и прочно контролировала демокра¬
тическая партия, а пост президента занимал предста¬
витель республиканцев. Элементы межпартийной конку¬
ренции накладывались на проявившуюся еще при прези¬
денте-демократе Л. Джонсоне тенденцию к более активной
роли конгресса, что придавало столкновениям ис¬
полнительной и законодательной власти своеобраз¬
ную окраску, а порой и дополнительную остроту. Однако
при всем том было бы неправильно слишком переоцени-
13 Ю. А. Иванов
193

вать влияние этого фактора на отношения между
Капитолием и Белым домом.
Приход Никсона к власти совпал с осознанием в
конгрессе кризиса так называемой «двухпартийной»,
основанной на антисоветизме внешней политики, одним
из постулатов которой была безоговорочная поддерж¬
ка внешнеполитического курса президента представите¬
лями обеих партий, что неизбежно вело к постепен¬
ной атрофии внешнеполитических функций конгресса.
Однако, несмотря на разделенное правление, на сме¬
ну «двухпартийности» пришел не узкопартийный
подход, а размежевание сил в конгрессе исходя из
различий в отношении к основным внешнеполитичес¬
ким проблемам, стоявшим перед страной. Влиятель¬
ные либеральные деятели обеих партий объединяли
свои усилия и даже, как правило, выступали с сов¬
местными инициативами, направленными на прекращение
войны в Индокитае. На противоположном конце поли¬
тического спектра — в лагере «ястребов» — также
подвизались и республиканцы, и демократы. Но при
всех различиях в политических концепциях и оцен¬
ках подавляющее большинство членов конгресса,
независимо от партийной принадлежности, выступало
за усиление влияния Капитолия на внешнюю поли¬
тику США.
Любопытно отметить, что даже уотергейтский
скандал не вызвал в конгрессе резкого размежева¬
ния по партийному признаку. Более того, как писал
У. Мондейл, «хотя в ходе разбирательства и присутствовал
дух партийности, в конечном счете оно стало в боль¬
шей мере объединяющим, чем разделяющим факто¬
ром»47. Конечно, движущие мотивы при этом были
различны, и, например, многие республиканцы выступа¬
ли против Никсона, стремясь тем самым обелить себя
лично и свою партию, смыть с нее пятно скандала.
В то же время, как уже упоминалось, в последние ме¬
сяцы пребывания в Белом доме Никсон также искал
поддержки среди сенатских консерваторов обеих партий
и, возможно, его надежды не были полностью лишены
оснований.
Последние два года разделенного правления отме¬
чены некоторым своеобразием: впервые конгресс имел
дело с президентом, не получившим избирательного
мандата, а назначенным в соответствии с 25-й поправ¬
194

кой к конституции. В первые месяцы пребывания Фор¬
да у власти это налагало определенный, хотя и не очень
заметный, отпечаток на его отношения с конгрессом.
В дальнейшем же, как показало развитие событий,
Форд не намерен был во всем уступать конгрессу, и
хотя он не повторял эксцессов никсоновского перио¬
да, но и не шел на уступки по вопросу о традиционных
президентских прерогативах.
Итак, хотя в борьбе конгресса за самоутвержде¬
ние в первой половине 70-х годов свою роль сыграло
и межпартийное соперничество, что, видимо, неиз¬
бежно в условиях разделенного правления, влияние
этого фактора было ощутимым, но не определяющим.
Об этом же свидетельствует и то, что после прихода
к власти Картера, когда и исполнительная, и законо¬
дательная власть была сосредоточена в руках демо¬
кратической партии, вопреки многим прогнозам конг¬
ресс не отказался от активной внешнеполитической
роли, которую он закрепил за собой при президентах-рес¬
публиканцах.
ПЕРЕМЕНЫ В КОНГРЕССЕ
Процесс активизации конгресса сопровождался рядом
внутренних реформ на Капитолийском холме и при¬
нятием законодательных актов, которые открывали
перед ним новые возможности воздействия на внеш¬
нюю и военную политику США. Был нанесен удар системе
«старшинства» и с 1975 г. все председатели комитетов
подлежат избранию; соответственно уменьшилась
зависимость членов конгресса от председателей комите¬
тов и одновременно возрос вес подкомитетов; была
принята новая процедура утверждения бюджета; соз¬
дана исследовательская служба, обеспечивающая
большую информированность конгресса, в том числе
и по вопросам внешней политики; значительно уве¬
личился численно персонал специалистов, обслуживаю¬
щих комитеты и отдельных членов конгресса, и за¬
метно возрос уровень их квалификации. Конгрессом
были приняты закон Кейса—Заблоки об исполнитель¬
ных соглашениях и закон о военных полномочиях,
а также целый ряд других законоположений, обязываю¬
щих исполнительную власть регулярно информиро¬
вать конгресс по внешнеполитическим проблемам.
13*
195

Конгресс закрепил за собой право отклонить любую
крупную сделку на продажу оружия за рубеж. Нако¬
нец, в обеих палатах были созданы комитеты по раз1
ведке, получившие доступ к информации, которая
раньше была недоступной для законодателей.
Тем самым были созданы определенные институ¬
ционные и юридические возможности для более ши¬
рокого участия конгресса в выработке внешней и
военной политики США. Нельзя исключать того, что
само существование таких новых возможностей сти¬
мулирует и будет стимулировать еще какое-то время
активизм конгресса. Не следует, однако, переоцени¬
вать и их влияние. В последние годы в целом ряде
случаев конгресс не только не был готов осуществить
на практике замыслы, лежавшие в основе многих
из этих законов, но даже добиваться их претворения
в жизнь. Бюджетная реформа 1974 г. никоим образом
не повлияла на распределение средств внутри бюд¬
жета, и год за годом конгресс выделяет все больше
средств на гонку вооружений. Существование зако¬
на о военных полномочиях 1973 г. не помешало пре¬
зиденту Картеру осуществить в апреле 1980 г. воен¬
но-диверсионную акцию против Ирана, а конгресс не смог
даже прийти к единому мнению о том, был ли такими
действиями действительно нарушен этот закон. С
1972 г. конгресс получает, если не все, то многие ис¬
полнительные соглашения, но не было попыток отвер¬
гнуть или прекратить действие какого-либо из них.
Более того, хотя неоднократно становилось извест¬
но о существовании исполнительных соглашений,
которые вообще нс передавались конгрессу, в Капитолии
не протестовали против нарушения буквы закона и
не ставилась под сомнение необходимость выполне¬
ния таких соглашений.
Конгрессом созданы юридические и организацион¬
ные возможности для усиления его влияния на внеш¬
нюю политику, но, будет ли он готов с политической
точки зрения воспользоваться ими, — это другой вопрос.
Никакие юридические нормы сами по себе не могут за¬
менить политической воли претворить их в жизнь.
В истекшем десятилетии конгресс США оказывал за¬
метное влияние на формирование внешней и военной поли¬
тики крупнейшей страны капиталистического мира, и,
естественно, у каждого, кто пытается заглянуть в будущее
196

международных отношений, возникает вопрос: сохранится
ли такое положение впредь и как долго?
Основные политические проблемы, вызвавшие к жизни
активную роль конгресса, и до сегодняшнего дня не нашли
своего решения. После первых шагов в сторону разрядки
и поисков нового реалистического подхода к роли США на
международной арене, в конце 70-х годов администрацией
Картера был сделан крутой поворот назад, к политике силы
и возрождения концепций «холодной войны». Еще дальше
по этому пути пошла новая администрация. Однако мно¬
гие влиятельные американские политические деятели по¬
нимают, что стоящих перед США международных проблем
не решить на путях антисоветизма и конфронтации, кото¬
рые были уже испробованы и привели к провалам. Поэтому
борьба в правящем классе США вокруг курса внешней
политики, по-видимому, будет продолжаться, а это, конеч¬
но, отразится и на позициях конгресса.
Проблемы энергетики, сырья, экологии, отношений с
союзниками и развивающимися странами также с годами
становятся все более сложными и требуют решений, кото¬
рые пока не в силах предложить ни Белый дом, ни Капито¬
лий. Неудержимый рост военного бюджета поглощает ре¬
сурсы, столь необходимые для снижения уровня социаль¬
ной напряженности внутри страны. И даже такие факторы,
как «имперский» стиль Никсона и Уотергейт, которые,
казалось бы, ушли в прошлое, все же незримо присутству¬
ют в Вашингтоне: о них не забыли в Капитолии, и они оста¬
вили глубокий след в сознании американцев.
Таким образом, поскольку политические причины са¬
моутверждения конгресса продолжают существовать и
оказывать свое влияние, постольку на вопрос о том, будет
ли конгресс играть активную внешнеполитическую роль в
обозримом будущем, видимо, следует ответить утверди¬
тельно. В то же время следует учитывать, что, как свиде¬
тельствует опыт прошлого, возврат к идеям «холодной
войны», к конфронтации с Советским Союзом влечет за
собой умаление внешнеполитической роли конгресса. Что
же касается того, каковы будут отношения конгресса с пре¬
зидентом и какие формы приобретет активизм Капитолия,
если он сохранится, — это будет зависеть от конкретной
политической ситуации, которая может сложиться в Сое¬
диненных Штатах,

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Конституция США предусматривает разделение
функций в области внешней политики между испол¬
нительной и законодательной властью страны в рам¬
ках механизма «сдержек и противовесов», но в ходе
исторического развития влияние президентской влас¬
ти в этой сфере все возрастало, в то время как возмож¬
ности конгресса сокращались. В современном государ¬
ственном механизме США ведущая роль в выработке
и проведении в жизнь внешней и военной политики
принадлежит президенту и органам исполнительной
власти. Это обусловлено прежде всего конститу¬
ционными нормами и тем развитием и толкованием,
которое они получили на протяжении американской
истории. Одним из проявлений, по ленинскому опре¬
делению, «необыкновенного усиления»1 исполнительной
власти в эпоху империализма, и особенно в условиях
государственно-монополистического капитализма, было
дальнейшее расширение ее полномочий и возмож¬
ностей в области внешней политики. В послевоенный
период, когда США стали признанной ведущей по¬
литической, военной и экономической силой капита¬
листического мира, роль президента и подчиненного
ему внешнеполитического аппарата исполнительной
власти еще более возросла. Некоторые факторы, по¬
явление которых связано с общим усилением испол¬
нительной власти, такие, как существование развитых
дипломатического, военного и разведывательного бю¬
рократических аппаратов, их контроль над внешнепо¬
литической информацией, расширение возможностей
президента эффективно воздействовать на обществен¬
ное мнение и конгресс, стали дополнительными объек¬
тивными преимуществами исполнительной власти по
сравнению с законодательной ветвью.
Возможности конгресса воздействовать на форми¬
рование внешней политики США достаточно широки,
чтобы считать его согласие с проводимой президентом
198

политикой, наряду с другими факторами, теми предела¬
ми, в которых могут действовать президент и органы
исполнительной власти, но любая их попытка нарушить
эти пределы ставит под сомнение выполнимость заклю¬
ченных соглашений или взятых на себя международных
обязательств. Однако как конституционные факторы, так
и особенности положения конгресса в структуре государ¬
ственной власти и его функционирования делают его роль
хотя и важной, но не главной. Конгресс может затормозить
или помешать осуществлению тех или иных внешнеполити¬
ческих акций, добиться определенных уступок, измене¬
ний или корректив внешней политики президента, но
инициатива в этой области и практическое проведение
в жизнь внешней политики США всегда остаются за
исполнительной властью.
В значительной степени такое положение конгресса
объясняется тем, что в области внешней политики кон¬
ституция предоставляет ему почти исключительно не¬
гативную власть. Он может вводить те или иные запреты
и ограничения, лимитирующие свободу действий испол¬
нительной власти на международной арене, может не
утвердить договор, не поддержать назначение, отказать
в выделении запрошенных ассигнований. Следует, однако,
иметь в виду, что и негативная власть конгресса может
быть весьма действенной, что, прибегая к ней, он
способен оказывать ощутимое влияние на внешнюю
политику и, учитывая положение США как ведущей
страны мира капитализма,—даже на общее развитие
международных отношений.
Одним из орудий негативной власти, к которому в
70-х годах часто прибегал конгресс с целью воздей¬
ствовать на внешнюю политику США, являются зако¬
нодательные запреты. Хотя результаты, к которым они
приводят, могут быть различными, было бы ошибкой
недооценивать их эфффективность и широкие возможно¬
сти их применения конгрессом. Поправка 1973 г., запре¬
щающая использование ассигнований на войну в Индоки¬
тае, и поправка Р. Кларка об Анголе серьезно ограничили
возможности повторения американского вмешательства
в этих географических регионах и тем самым способство¬
вали предотвращению возникновения очагов напряжен¬
ности. Поправка Джексона—Вэника к закону о торговле
1974 г., которая по своей сущности также носит ха¬
199

рактер запрета, обусловленного выполнением требований,
представляющих вмешательство во внутренние дела дру¬
гой стороны, не только стала серьезным препятствием
на пути развития экономических отношений между СССР и
США, но и оказала значительное влияние на все развитие
советско-американских отношений.
Законодательным запретам, представляющим прямое
участие конгресса в решении конкретных внешнеполити¬
ческих проблем, свойственны определенные недостатки.
Закрепленные в законе запреты и ограничения могут
значительно снизить возможности маневра исполнитель¬
ной власти по затрагиваемой проблеме, лишив ее позицию
гибкости. Законодательные запреты, ограничивающие
формы международного общения или ставящие такое об¬
щение в зависимость от выполнения зарубежными прави¬
тельствами тех или иных условий, по самому своему суще¬
ству представляют нарушение суверенитета другой страны
или даже попросту вмешательство в ее внутренние дела.
Они не могут не вызвать отпора в какой-либо форме
со стороны правительства, которому пытаются навязать
такие условия, ибо являются публичным попранием его
суверенных прав.
Нельзя не отметить, что участившееся в 70-х
годах использование конгрессом в сфере внешней
политики метода законодательного запрета и примене¬
ния законодательного вето объективно способствует
усилению влияния на внешнюю политику палаты пред¬
ставителей, поскольку как такой запрет, так и положе¬
ние о законодательном вето могут быть установлены
только законом, а для этого требуется согласие обеих
палат.
Прибегая к своей негативной власти, конгресс исполь¬
зует такие формы законодательных актов, как билль
или совместная резолюция, ибо, лишь став частью
действующего законодательства, то или иное ограниче¬
ние может быть обязательным для исполнительной власти.
В то же время рождающиеся в конгрессе позитивные
инициативы по проблемам внешней политики обычно
облекаются в форму совпадающей или простой резолю¬
ции. Объясняется это, по-видимому, тем, что, во-первых,
технически весьма трудно, если вообще возможно, пред¬
писывать в законе те или иные внешнеполитические
инициативы хотя бы потому, что закон не может учесть
те международные факторы, от которых зависит их
200

осуществление. Во-вторых, осознавая это, конгресс при¬
бегает к таким законодательным формам, которые, от¬
ражая его пожелания, в то же время не ставят ис¬
полнительную власть в жесткие рамки закона, остав¬
ляя ей достаточный простор для конкретных международ¬
ных акций. И совпадающая, и простая резолюции вы¬
ражают мнение обеих или одной из палат, но не имеют
силы закона. Президент, стремящийся обеспечить под¬
держку своей внешней политики, не может не прини¬
мать их во внимание как отражение настроений конгрес¬
са, но не обязан их выполнять. Равным образом пре¬
зидент должен всегда учитывать возможность примене¬
ния конгрессом других его инструментов воздействия,
но в его руках остается реальная власть проведения
внешнеполитического курса.
Хотя зачастую внимание некоторых исследователей
и средств массовой информации привлекают в первую
очередь внешне эффектные столкновения между пре¬
зидентом и конгрессом, было бы ошибкой упускать из
виду тот важный факт, что в конституционном механиз¬
ме разделения властей заложена необходимость сотруд¬
ничества и объединенных действий исполнительной и
законодательной власти. Между Белым домом и Капи¬
толием в целом превалируют отношения именно такого
рода, без них оказалось бы вообще невозможным нор¬
мальное функционирование государственного механизма.
Это особенно проявляется в области внешней и военной
политики, ибо и президент, и конгресс, выражая волю пра¬
вящего класса, стремятся к наиболее эффективной за¬
щите его интересов на международной арене и этим
обусловлена высокая степень сотрудничества между ними
в этой сфере.
Механизм разделения властей нередко используется
американской стороной для получения тех или иных
внешнеполитических преимуществ при активном сотруд¬
ничестве исполнительной и законодательной власти.
Исполнительная власть, руководствуясь соображениями
политической выгоды, подписывает международные дого¬
воры, которые затем с ее согласия замораживаются на
многие годы в сенате. Стандартным приемом американской
дипломатии на переговорах стали ссылки на то, что-де
сенат или конгресс не примут определенных условий, а
поэтому они должны быть сняты, хотя такие претен¬
зии лишены каких бы то ни было оснований. Наконец,
14 Ю. А. Иванов
201

в процессе одобрения сенатом или конгрессом заклю¬
ченных США международных соглашений к ним вно¬
сятся Поправки и оговорки, которые зачастую, в сущности,
отражают пожелания президента, а в некоторых слу¬
чаях, хотя их предлагают члены конгресса, исходят
непосредственно от исполнительной власти, как было,
в частности, с оговоркой Джексона к Временному согла¬
шению ОСВ.
Организационная структура конгресса — множест¬
венность центров влияния в комитетах и подкомитетах,
сравнительная слабость партийного руководства и отсут¬
ствие твердой фракционной дисциплины — является до¬
полнительным фактором, ослабляющим возможности
участия конгресса в формировании внешней политики,
поскольку эта структура устарела и не соответствует
современным требованиям проведения эффективной внеш¬
ней и военной политики Однако она настолько приспо¬
соблена к тому, чтобы обслуживать интересы заинте¬
ресованных групп капитала и политические интересы
членов конгресса, что в обозримом будущем не приходит¬
ся ожидать внесения в нее существенных изменений
На позиции членов конгресса по вопросам внешней
политики, а, следовательно, и на позицию этого орга¬
на в целом в большей мере, чем на федеральное пра¬
вительство, оказывают влияние местные группы капитала,
от которых конгрессмены находятся в политической зави¬
симости. Этим определяется тот факт, что конгресс
более других компонентов государственного механизма
подвержен влияниям военно-промышленного комплекса и
других сил, выступающих против разрядки
Расхождения между президентом и конгрессом по
тому или иному вопросу внешней политики отражают
различия в подходе к данной проблеме со стороны
различных групп буржуазии, и конгресс выполняет в
государственном механизме роль того звена, которое в
какой-то мере корректирует правительственную акцию
с учетом интересов таких групп. При этом недопустимым
упрощением было бы сводить борьбу вокруг того или
иного политического вопроса только к столкновению
между президентом и конгрессом. Борьба разворачивает¬
ся и внутри самого конгресса: ведь среди группировок,
представленных в конгрессе и обладающих там центрами
влияния, скорее всего оказываются и такие, которые под¬
держивают позицию исполнительной власти, и такие, ко-
202

торые придерживаются различных иных, зачастую проти¬
воположных или несхожих позиций. Поскольку в силу осо¬
бенностей работы конгресса продвижение к окончательно¬
му решению, которое получит достаточное большинство,
представляет собой цепь компромиссов между такими
группировками, их позиции неизбежно изменяются с
течением времени, а также от вопроса к вопросу. Это
значительно затрудняет процесс исследования и особенно
прогнозирования позиции конгресса в целом.
Со времени окончания второй мировой войны и до:
конца 60-х годов конгресс в значительной мере устра¬
нялся от решения важнейших проблем внешней полити¬
ки, усматривая свою роль лишь в оказании двухпартий¬
ной поддержки президенту в этой области. В послед¬
ние годы под влиянием различных факторов — поражения
во Вьетнаме, кризиса послевоенных американских внешне¬
политических концепций, изменений в международной
обстановке и в положении США в мире, внутриполи¬
тических трений и напряженности и других — наступила
заметная активизация деятельности конгресса по пробле¬
мам внешней политики. Большинство этих факторов и
сегодня продолжает оказывать ощутимое воздействие на
политическую жизнь Соединенных Штатов, поэтому вряд
ли есть основания ожидать в ближайшие годы спада
во внешнеполитической активности конгресса. В то же
время не следует переоценивать возможности даже ак¬
тивного конгресса: во внешней и военной политике
лидером страны по-прежнему остается президент.
14*

ПРИМЕЧАНИЯ
Введение
1	Правда, 1978, 25 февр.
Глава первая
Gallagher Н. G. Advise and Obstruct. The Role of the U. S. Senate
in Foreign Policy Decisions. New York, 1969, p. 1.
2	Sapin В. M. The Making of United States Foreign Policy. Washington,
1966, p. 34, 39; Bundy McG. Toward an Open Foreign Policy — the
Opportunity and the Problem. — In: Has the President Too Much
Power? New York, 1973. p. 229; Fisher L. President and Congress.
New York, 1972, p. 206—207; Robinson J. A. Congress and Foreign
Policy-Making. Homewood (111.), 1967, p. 109.
3	Мишин А. А. Государственное право США. M.: Наука, 1976, с. 95.
4	Jacob R. Javits with Don Kellermann «Who Makes War. The Pre¬
sident Versus Congress». New York, 1973. p. 271.
5	Конституции государств американского континента: Пер: с англ.ДТод
ред. Г. С. Гурвича. М.: Иностр, лит., 1959, т. Ill, с. 236.
6	Schlesinger А. М. Jr, The Imperial Presidency. London, 1974. p. 35.
7	Ibid., p. 53—54; Мишин А. А. Указ, соч., с. 173.
8	Ленин В. И. Поли. собр. соч.. т. 39, с. 345.
9	Цит. по: Eagleton Т. F. War and Presidential Power. A Chronicle
of Congressional Surrender. New York. 1974, p. 71.
10	Acheson D. Present at the Creation. New York, 1976, p. 539.
11	Memoirs by Harry S. Truman. Vol. 2. Years of Trial and Hope. New
York, 1965, p. 384—385; Acheson D. Op. cit., p. 532—533. 537.
12	50, Appendix. U.S.C., 1.
13	Javits J. Op. cit., p. 254; Sorensen T. C. Kennedy. London, 1966,
p. 742.	'
14	The Pentagon Papers. New York, 1971, p. 248—249.
15	50. Appendix, U.S.C., 1.
16	Wasby S. L. American Government and Politics. New York, 1973,
p. 526.
17	Schlesinger A. M. Op. cit., p. 181.
18	International Herald Tribune (далее— IHT), 1970. Feb. 7—8.
19	IHT, 1971, Nov. 18.
20	Rourke F. E. The Domestic Scene: The President Ascendent. — In:
Retreat From Empire? The First Nixon Administration. Baltimore;
London, 1973, p. 90—91.
21	IHT, 1970, June 17.
22	Eagleton T. Op. cit., p. 213—220.
23	Public Law (далее — P. L.) 93—148.
24	Eagleton T. Op. cit., p. 189.
25	P.L. 93-148, Sec. 2(c).
26	Цит. no: Eagleton T. Op. cit., p. 222.
204

27	Congressional Record (далее — C.R.), 1973, Nov. 7, *p. S20095.
28	P.L. 93—148, Sec. 8 (d).
29	Ibid., Sec. 4(a).
30	Schlesinger A. M. Op. cit., p. 318.
31	P.L 93—148, Sec. 5(b).
32	Javits J. Op. cit., p. 269.
33	P.L. 93—148, Sec. 5(b).
34	Ibid., Sec. 5(c).
33	Ibid., Sec. 7.
36	IHT, 1973, Dec. 1—2, Des. 7.
37	Gongress and Foreign Policy — 1975, Washington. G.P.O., 1976, p. 41 —
46.
38	P.L- 93—148, Sec. 3.
39	Congress and Foreign Policy— 1975, p. 43.
40	Конституции..., c. 235, 236, 238.
41	Gallagher H. Op. cit., p. 24. Речь идет о резолюции палаты пред¬
ставителей от 1796 г. в отношении договора Джея. Как правило,
после ратификации США международного договора, если его претво¬
рение в жизнь требует определенных финансовых и организационных
решений, входящих в компетенцию палаты представителей, она при¬
нимает соответствующий закон об исполнении договора. При этом,
разумеется, не могут быть ревизованы положения самого договора,
хотя подчас такие попытки в палате представителей предпринимаются,
как было, например, с принятием в 1979 г. закона об исполнении
новых договоров о Панамском канале.
42	Javits J. К. The Congressional Presence in Foreign Relations.—
Foreign Affairs, 1970, Jan., p. 233—234.
43	Fisher L. Op. cit., p. 110. Фишер посвятил целый раздел своей
работы разбору инструментария исполнительной власти в области
использования ассигнований по своему усмотрению.
44	Ibid., р. 112—ИЗ, Robinson J. Op. cit., р. 36—38.
45	IHT, 1973, Oct. 20—21.
46	Fisher L. Op. cit., p. 117—118.
47	Ibid., p. 121.
48	P.L. 93—344.
49	IHT, 1971, Jan. 6.
50	Ibid., 1971, March 1.
51	Ibid., 1974, March 8.
52	Ibid., 1974, Apr. 6—7, 18. 19. 22.
S3	Ibid., 1972, July 21.
54	Савельев В. А. США: сенат и политика. М.: Мысль, 1976, с. 124—
125; Государственный строй США. М.: Юрид. лит., 1976, с. 182—183.
55	Lehman J. The Executive, Congress and Foreign Policy. Studies, of
the Nixon Administration. New York, 1974. p. 51.
56	Ibid., p. 208.
57	IHT, 1971, Feb. 8.
58	Schlesinger A. M. Op. cit., p. 291.
59	C. R„ 1973, June 29, S 12560.
60	Eagleton T. Op. cit., p. 182.
61	Sapin В. M. Op. cit., 55—56.
62	Frye A. A Responsible Congress: The Politics of National Security.
New York, 1975, p. 45—46. Э. Фрай дает в своей книге весьма
подробное описание событий, связанных с дискуссией по программе
ПРО в конгрессе.
63	Правда, 1978, 11 февр.
205

64	В работе Э. Фрая предпринята безосновательная попытка возложить
на советскую сторону вину за то, что мораторий на развертывание
МИРВ не стал предметом рассмотрения на переговорах об ограни¬
чении стратегических вооружений. Однако, несмотря на резолюцию
сената, американская сторона не выступила на переговорах с такой
инициативой. Кроме того, в течение всего 1969 г. США интенсивно
продолжали испытания системы МИРВ, и к началу 1970 г. она была
практически готова к развертыванию. Следовательно, объявление
моратория могло бы лишь поставить Советский Союз в неравноправ¬
ное положение, на что он не мог согласиться. Правильнее было бы
утверждать, что инициатива сенатора Брука была предпринята слиш¬
ком поздно, когда эта система оружия, созданная с благословения
конгресса, уже стала фактором усиления гонки вооружений.
65	Четвериков С. Б. Кто и как делает политику США. Мл Междунар.
отношения, 1974, с. 62.
66	Time (Europ.), 1978, Jan. 23, р. 34.
67	Frye A. Op. cit., p. 53.
68	Congress and Foreign Policy, 1975, p. 8.
69	P. L 94—106, Sec. 812.
70	Цит. no: Congress and Foreign Policy — 1975, p. 15.
71	Congress and Foreign Policv— 1975, p. 176.
72	P.L 94-329, Sec. 404.	'
73	Поправка Кларка по Анголе не оставляет исполнительной власти
лазеек, которые позволили бы ее обойти. Этого нельзя сказать о дру¬
гих поправках, касающихся стран Африки. Например, запрет на ис¬
пользование американской помощи для «военных или полувоенных опе¬
раций в Заире» может стать неприменимым, если «президент решит,
что такая помощь должна быть предоставлена в интересах нацио¬
нальной безопасности Соединенных Штатов и представит спикеру па¬
латы представителей и комитету по иностранным делам сената док¬
лад...» (P.L 95—92, Sec. 25), что и было сделано Картером в связи
с участием США в «операции Шаба» в 1978 г. Практически такой
же оговоркой сопровожден в тексте этого же закона запрет на предо¬
ставление помощи Мозамбику, Анголе, Танзании и Замбии (P.L 95—
92, sec. 533).
74	Wilcox F. О. Congress, the Executive, and Foreign Policy. New York,
1971, p. 83.
75	P.L 93—559.
78	P.L 94—104, sec. 2.
77	P.L 93—344. Закон 1974 г. подробно рассмотрен в статье: Ката-
сууов Ю. В. Бюджетная реформа, ее экономический и политический
смысл. — США: экономика, политика, идеология. 1977, N. 4.
78	Congress and Foreign Policy, Hearings before the Special Subcommittee
on Investigations of the Committee on International Relations, House
of Representatives, 94-th Cong., 2-nd Session. Washington, G.P.O., 1976,
p. 23.
79	Edwards S. Corwin’s «The Constitution and What It Means Today.
Princeton; New Yersy 1974, p. 101.
80	Эта проблема весьма подробно и обстоятельно рассмотрена в кн.:
Белоногов А. М. Белый дом и Капитолий — партнеры и соперники.
Мл Междунар. отношения. 1974.
81	Конституции..., с. 241. Следует иметь в виду, что в отдельных слу¬
чаях, когда в договорах затрагиваются территориальные вопросы
или они предусматривают изменения в государственной собственности
США, на участие в определении судьбы таких договоров может пре¬
206

тендовать и палата представителей, ссылаясь на ст. IV, разд. 3, § 2
конституции, гласящий, что «конгресс вправе распоряжаться тер¬
риторией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным
Штатам» (Там же, с. 244). Именно такие требования выдвигались про¬
тивниками заключения новых договоров о Панамском канале в много¬
численных проектах резолюций, которые были внесены в палате пред¬
ставителей. но ни одна из которых не была одобрена. Сенат также
значительным большинством голосов отклонил предложение О. Хэтча
о привлечении к одобрению панамских договоров палаты предста¬
вителей. Это не может быть сделано без согласия сената, и трудно
ожидать, чтобы сенат добровольно поступился своим исключитель¬
ным положением как органа, от которого зависят «совет и согласие»
на договоры в пользу палаты представителей.
82	За весь послевоенный период сенатом был отвергнут лишь один до¬
говор. Если за первое послевоенное десятилетие (1945—1954 гг.)
поправки были внесены в 25,7% одобренных договоров, то за период
1955—1971 гг. эта цифра составляет лишь 6,4%. Подсчитано по:
Corwin Е. Op. cit., р. 131.
83	Congress and Foreign Policy: 1974. Washington. G.P.O., 1975, p. 19.
84	Treaty Termination, Hearings before the Committee on Foreign
Relations, U. S. Senate, 96th Congress, 1st Session, Apr. 9, 10, 11,
1979. Washington, G.P.O., 1979, p. 78—84.
85	P.L 95—384, Sec. 26(b).
86	Белоногов A. M. Указ, соч., с. 96.
87	Congress and Foreign Policy— 1978. Washington, G.P.O., 1979, p. 7.
88	22 U.S.C. 2573.	'
85 S. Res. 85. 91 — st Cong.
90	P.L 92—403.
91	Congress and Foreign Policy — 1978, p. 7.
92	Congress and Foreign Policy— 1975, Washington, G.P.O., 1976, p. 49.
95 P.L 95—426, Sec. 708.
94	P.L 93—485.
95	P.L 93—559; 94—329, Sec. 211.
96	P.L 94—265, Sec. 203.
97	Olson IF. C. Re-Assertion and Diplomacy: Recent Congressional
Actions in the Field of American Foreign Policy. — In: Jahrbuch Des
offentlichen Rechts der Gegenwart, Neue Folge/Band 25. Tubingen,
1976, p. 414.
98	P.L 94—110, Sec. 5.
99	Правда, 1978, 11 февр.
100	Белоногов A. M. Указ. соч.. с. 89.
101	IHT, 1972. Aug. 4.
102	Ibid., 1972, Aug. 9.
103	Ibid., 1972, Sept. 8.
104	P.L 92—448, Sec. 3.
105	Schlesinger A. M. Op. cit., p. 80.
106	Конституции..., c. 241.
107	Committee on Foreign Relations, United States Senate, 160th Anniver¬
sary. 1816—1976. Washington, G.P.O., 1976, p. 14.
I9SI biil
109	IHT, 1973, July 13.
110	Ibid., 1969, June 3.
111	Ibid., 1974, Nov. 18.
112	Ibid., 1969, Dec. 24.
207

113	Ibid., 1972, Feb. 15.
114	Ibid., 1970, Sept. 1.
1,5 Washington Post (далее — WP). 1976, Dec. 14.
116	IHT, 1974, June 29—30.
117	Ibid., 1974, May 3.
1I8	P.L.93—126, Sec. 6.
"’Powers of Congress. Washington, 1976, p. 204.
120	Gallagher H. Op. cit., p. 14.
121	Конституции.... c. 242. 232, 233.
122	Powers of Congress, p. 127, 138—139; подробнее о процедуре импич¬
мента см.: Мишин А. А. Указ, соч., с. 145—150; Савельев В. А. Указ,
соч., с. 130—133; Государственный строй США, с. 184—186.
123	Schlesinger А. М. Op. cit., р. 10.	•
124	Что касается других должностных лиц внешнеполитического аппа¬
рата, то, хотя в американской практике и не было прецедентов
их импичмента за взяточничество, это, возможно, не исключено.
Во всяком случае в печати (UPI, 1978, Feb. 27) появились сообщения,
что в июле 1977 г. правительство Панамы угрожало разоблачениями
американских представителей, «попросивших вознаграждения» за
увеличение платежей Панаме по новому договору о канале.
125	IHT, 1970, Мау 5.
126	Ibid., 1973, Aug. 1.
127	Ibid., 1974, Aug. 1.
128	The Constitution of the United States of America, House Document
N 124. Washington, G.P.O., 1967, p. 4. По мнению автора, как
русский перевод этого положения в цитируемом выше издании «Кон¬
ституции...» (с. 237), так и другой перевод, на который ссылается
А. М. Белоногов, не совсем точны в деталях.
129	P.L.93—148, Sec. 2(b).
130	Воздействие сената на внешнюю политику путем формирования об¬
щественного мнения и выдвижения в бёнате и комитетах альтер¬
нативного внешнеполитического курса детально освещено в кн.:
Попова Е. И. Американский сенат и внешняя политика, М.: Наука,
1978.
131	1НТ, 1971, Apr. 1.
132	Gallagher Н. Op. cit., р. 23.
133	How Our Laws Are Made by Dr. Ch. J. Zinn, House of Representa¬
tives, Doc. No. 94—509. Washington, G.P.O., 1976, p. 4.
134	Ibid.
135	Congress and Foreign Policy— 1975, p. 70—71; Congress and Foreign
Policy— 1976. Washington, G.P.O., 1977, p. 9.
136	Мишин А. А. Указ, соч., с. 30; Четвериков С. Б. Указ. соч.. с. 53;
Gallagher Н. Op. cit., р. 2; Sapin В. Op. cit., р. 36; Wilcox F. Op. cit.,
р. 10—11.
137	Мишин А. А. Указ, соч., с. 30.
138	Gallagher Н. Op. cit., р. 2.
Глава вторая
1	WP, 1978, March 31.
2	Time, 1978, March 27.
3	Ripley R. В. Congress. Process and Policy. New York, 1975, p. 229.
208

4	Mondale W. F. The Accountability of Power. Toward a Responsible¬
Presidency. New York, 1975, p. 125.
5	International Herald Tribune (далее IHT), 1970, Oct. 20.
6	Ibid., 1970, Jan. 17—18.
7	Ibid., 1970, Apr. 8, 1972, Feb. 18; 1972, Mav 15; 1973, Aug. 22.
8	Ibid., 1974, Dec. 20.	'
9	См., например: Fulbright W. The Crippled Giant. New York, 1972
p. 232—233; Mondale W. F. Op. cit., p. 125; Cronin T. E. The Presidency
Public Relations Script. — In: The Presidency Reappraised. New York;
Washington, 1974, p. 180; IHT, 1970 June 29. и др.
10	IHT, 1972, Dec. 23—24.
11	Time, 1978, March 27.
12	Hess S. The Two Presidencies. — In: Has the President Too Much
Power? New York, 1973, p. 85.
13	Katzenbach N. Foreign Policy, Public Opinion and Secrecy. — Foreign
Affairs, 1973, Oct., p. 9.
14	Lehman J. The Executive, Congress and Foreign Policy. New York,
1974, p. 51—67, 121 — 159.
15	WP, 1978, Oct. 17.
16	Цит. no: Marchetti V., Marks J. The CIA and the Cult of Intel¬
ligence. New York, 1975, p. 301.
17	Schlesinger A. The Imperial Presidency. London, 1974, p. 343—344.
18	IHT, 1970, Dec. 4.
19	Berger R. Executive Privilege: a Constitutional Myth. Cambridge,
1974, p. 1.
20	Powers of Congress, Washington, 1976, p. 189.
21	Frye A. A Responsible Congress: The Publics of National Security.
New York, 1975, p. 264.
22	Mondale IF. F. Op. cit., p. 184.
23	22 U.S.C. 2394 (c).
24	P.L 93—502.
25	Ibid., Sec. 2.
26	P.L 91—510.
27	Подсчитано no: Congressional Research Service Support of Commit¬
tees Under the Legislative Reorganization Act of 1970. A Report
Prepared at the Request of the Joint Committee on Congressional
Operations. 1974, Apr. 4, tables 8, 9, p. 42—45; Congressional Research
Support and Information Services. A Compendium of Materials, Com¬
piled by the Staff of the Joint Committee on Congressional Operations,
1974, May 3, U.S. Wachington, G.P.O., 1974.
28	Mondale IF. F. Op. cit., p. 126. Это же отмечает В. А. Савельев (Указ,
соч., с. 145).
29	Lehman J. Op. cit., р. 226.
30	Schlesinger A. Op. cit., p. 373.
31	CR, 1973, March 8, p. S4204.
32	См.: Государственный строй CHIA. M., Юрид. лит., 1976, с. 154;
Мишин А. А. Государственное право США. М.: Наука. 1976, с. 105;
Wasby S. American Government and Politics. New York, 1973, p. 463;
Sapin.B. The Making of United States Foreign Policy. Washington,
1966, p. 45; Ripley A. Op. cit., p. 122.
33	1979 Official Congressional Directory, 96th Congress, 1st Session.
Washington, G.P.O.
209

3,1 Robinson J. Congress and Foreign Policy—making. Homewood (III.),
1967, p. 73.
35	1 979 Official Congressional Directory.
36	Rioley R. Op. cit., p. 111.
37	Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 34, с. 202—203.
38	З.чблюк Н. Г. США: лоббизм и политика. М.: Мысль, 1976. с. 5.
39	Pearson D., Anderson J. The Case Against Congress. New York,
1969, p. 339, 355.
40	99 11 S C 619
41	CQWR, 1977, Apr. 16, p. 700.
42	Ripley R. Op. cit., p. 266—267.
43	Gallagher H. G. Presidents, Congress and the Legislative Functions.—
In: The Presidency Reappraised, p. 227.
44	U. S. News and World Report, 1977, Apr. 4, p. 37, 39.
4S	Frye A. Op. cit., p. 34—35.
46	Olson W. C. President, Congress and American Foreign Policy: Con- .
frontation or Collaboration? — International Affairs, 1976, Oct.,
p. 580.
47	Ripley R. Op. cit., p. 102, 103.
48	Committee on Foreign Relations, p. 11.
49	Ibid., p. 4.
50	Для сравнения интересно отметить, что в 1945 г., как сообщает
Лемэн, весь штат комитета по иностранным делам состоял из одного
клерка, работающего на полставки, помощника клерка, одного секре¬
таря и другого секретаря, работающего на полставки. (Lehman J.
Op. cit., р. 175).
51	Lehman J. Op. cit., p. 47, 193.
62	Aspin L. Games the Pentagon Plays. — Foreign Policy, 1973, Summer,
p. 90.
53	Freedman L. Power and Politics in America. Belmont (Cal.), 1971,
p. 359.
54	Aspin L. Op. cit., p. 88—89.
55	Freedman L. Op. cit., p. 362.
56	Frye A. Op. cit., p. 103—104.
57	IHT, 1977, July 4.
58	Time, 1969, March 28.
59	Powers of Congress, p. 30.
60	Мишин А'. А. Указ, соч., с. 112—113.
61	Committee on Foreign Relations, p. 17.
452 Congress and Foreign Policy, Hearings Before the Special Subcom¬
mittee on Investigations of the Committee on International Relations,
House of Representatives, 94th Congress, 2nd Session. Washington,
1976, G.P.O., p. 14, 22.
63	Gallagher H. G. Advise and Obstruct., p. 18.
84	IHT, 1974, June 17.
65	H. Res. 988, 93d Congr.
66	Frye A. Op. cit., p. 51—52.
67	Lehman J. Op. cit., p. 223.
68	Manning B. The Congress, the Executive and Intermestic Affairs:
Three Proposals. — Foreign Affairs, 1977, Jan., p. 311.
69	Cm.: Robinson J. Op. cit., p. 176; Wilcox F. Op. cit., p. 80; Lehman J.
Op., cit., p. 216; Manning B. Op. cit., p. 311; Fisher L. War Powers:
a Need for Legislative Reassertion. — In: The Presidency Reappraised,
, p. 69; Frye A. Op. cit., p. 108—109; Bax F. R. The Legislative—Execu-
210

- five Relationship in Foreign Policy: New Partnership or New Competi¬
tion?—Orbis, 1977, Winter, p. 898—899.
70	Государственный строй США, с. 92; см. также Золотухин В. П. На пути
в Белый дом. — США: экономика, политика, идеология, 1976, № 6.
71	Wilcox F. Op. cit., рр. 14—15.
72	Sapin В. Op. cit., p. 47.
73	Reedy G. E. The Twilight of the Presidency. New York, 1971, p. 30.
74	Государственный строй США, с. 92.
75	Rosenfeld S. S. Pluralism and Policy. — Foreign Affairs, 1974, Jan.,
p. 270—271.
76	Frye A. Op. cit., p. 109.
77	Eagleton J. Op. cit., p. 186—190.
78	S. Res. 406, 94th Congr.
79	Анализ соотношения сил между блоками в конгрессе см.: Попова Е. И.
Сенат и ограничение стратегических вооружений. — США: экономи¬
ка, политика, идеология, 1975, № 4, а также в работах В. А. Савельева.
80	Fiorina М. Р. Congress. Keystone of the Washington Establishment.
New Haven, London, 1977, p. 5, 7.
81	Aspin L. Op. cit., p. 89.
82	Freedman L. Op. cit., p. 64.
83	Цит. no: Ripley R. Op. cit., p. 202.
84	Эту зависимость и использование конгресса региональными груп¬
пировками монополистического капитала для достижения своих спе¬
цифических целей подчеркивает В. С. Зорин в статье «Монополии
и Вашингтон» (США: экономика, политика, идеология, 1978, №7, 8.)
85	New York Times, 1978, Dec. 25.
86	Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 27, с. 421.
87	Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 30, с. 176,
88	См.: Государственный строй США, с. 191; Gallagher Н. G. Advis
and Obstruct, р. 30, 33; Hess S. Op. cit., p. 84—85; Wilcox F. Op. cit.,
pp. 97, 115; Freedman L. Op. cit., p. 81.
89	Цит. no: Lehman J. Op. cit., p. 226.
90	Gallagher H. G. Advis and Obstruct, p. 296.
91	Wilcox F. Op. cit., p. 12.
92	Mayhew D. Congress the Electoral Connection. New York; London,
1975, p. 72—73.
93	1HT, 1973, May 17.
94	Селигмен Б. Сильные мира сего: бизнес и бизнесмены в американской
истории. М.: Прогресс, 1976, с. 396, 400.
95	Kissinger Н. A. American Foreign Policy. Three Essays. London, 1969,
p. 31.
96	Katzenbach N. Op. cit., p. 14,
97	Conable В. B. Our Limits Are Real. — Foreign Policy, 1973. Summer,
p. 78.
98	Wilcox F. Op. cit., p. 138; подробнее о влиянии сионистского лобби
см. также: Кислов А. К- Белый дом и сионистское лобби. — Вопросы
истории, 1973, № 1.
99	IHT, 1975, Aug. 9—10.
100	Ibid., 1973, Apr. 17.
101	Mayhew D. Op. cit., p. 62.
102	Manning B. Op. cit., p. 323.
211

Глава третья
i
2
3
4
Ленин В. И. Поли. собр. сот., т 38, с 49.
The Memoirs of Richard Nixon, New York, 1978, p. 408
Mueller J. E. Public Opinion and the President. — In: The Presidency
Reappraised. New York; Washington, 1974, p. 146; Schlesinger A. M.
The Imperial Presidency. London, 1974, p. 199.
Javits J Who Makes War. New York, 1973, p. XVII.
5	Schlesinger A. M. Op. cit., p. 283.
6	Fulbright W. The Crippled Giant. New York, 1972, p. 229.
7	Kalb M., Kalb B. Kissinger. New York, 1974, p. 530.
8	IHT, 1974, April 16.
’ Ibid., 1972, Jan. 6.
10 Fulbringht Г. Op. cit. p. 13.
11 Javits J. Op. cit., p. 266; Mondale W. F. The Accountability of
Power. New York, 1975, p’. 10—11.
12	Fulbright W. The Legislator As Educator. — Foreign Affairs, 1979,
Spring, p. 127; см. также: Kennan G. F. The Clond of Danger. Boston;
Toronto, 1977, p. 6—7; Hamilton L. H., Van Dusen M. H. Making
the Separation of Powers Work. — Foreign Affairs, 1978, Fall, p. 23—24.
13	Hamilton L. Op. cit., p. 27.
14	New York Times, 1980, March 24.
15	Schlesinger A. M. Op. cit., p. 128.
16	Hughes E. J. The Living Presidency. Baltimore, 1974, p. 242—243;
Javits J. Who Makes War, p. 245.
17	Javits J. Who Makes, p. 264.
18	Rourke F. The Domestic Scene. — In: Retreat From Empire? Baltimore;
London, 1973, p. 108.
19	Manning B. The Congress the Executive and Intermestic Affairs.—
Foreign Affairs, 1972, Jan., p. 309—310; правда, дальше Мэннинг и
сам признает, что термин «внешне-внутренние» («intermestic») «даже
для его изобретателя звучит слишком по-варварски».
20	Foreign Policy, 1978—1979, Winter, р. 22.
21	Transnational Corporations in World Development: A Re-examination,
United Nations, 1978, p. 227.
22	Долгополова H. А., Кокошин А. А. Проблема «национальных при¬
оритетов» США на пороге восьмидесятых. — США: экономика, по¬
литика, идеология, 1979, № 1, с. 14.
23	Mondale W. F. Op. cit., p. 83.
24	Lehman J. The Executive Congress and Foreign Policy. New York,
1974, p. 215.	’
25	IHT, 1972, March 30.
26	Kalb M„ Kalb B. Op. cit., p. 22.
27	Ibid., p. 183.
28	IHT, 1973, Sept. 8—9.
29	Ibid., 1975, Feb. 24.
30	Schlesinger A. M. Op. cit., p. 216.
31	Lehman J. Op. cit., p. 47.
32	Ibid., p. 94—99.
212

J 33
34
3S
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
IHT, 1970, Sept. 18.
Ibid., 1972, Febr. 8.
Schlesinger A. M. Op. cit., p. 255.
Mondale W. F. Op. cit., p. 109, 139.
IHT, 1973, Jan. 18.
IHT, 1973, Apr. 4. Любопытно отметить, что, несмотря на обращение
к ним лидера большинства в сенате М. Мэнсфилда и спикера палаты
представителей К. Алберта, все три крупнейшие телевизионные ком-,
пании (Эн-би-си, Си-би-эс и Эй-би-си) отказались передать полно¬
стью речь Э. Маски и дали лишь ее фрагменты в программах новостей.
1НТ, 1974, Apr. 10.
Ibid., 1974, Jan. 21.
Ibid., 1973, Sept. 24.
Ibid., 1974, Apr. 6—7; 1974, Apr. 11.
Ibid., 1974, Jund 27.
Ibid., 1974, March 30—31.
Nixon R. Op. cit., p. 1024, 1036.
Mondale 117. F. Op. cit., p. 4.
Ibid., p. 180.
Закл ючение
1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 33.

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ	-.	. . . 3
Глава первая
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРЕРОГАТИВЫ КОНГРЕССА
В ОБЛАСТИ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ	 6
Военные полномочия	 8
Контроль над ассигнованиями	 29
Международные обязательства	 53
Утверждение назначений на дипломатические и военные посты ... 68
Импичмент президента	 74
Другие прерогативы конгресса	 77
Формы законодательных актов	 80
Глава вторая
КОНГРЕСС: ЕГО ОТНОШЕНИЯ С ПРЕЗИДЕНТОМ,
ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕСТО В АМЕРИКАНСКОЙ ПОЛИ¬
ТИКЕ 	 86
Отношения с президентом	 87
Комитеты конгресса — громоздкая и раздробленная структура . . . 107
Партии и блоки в конгрессе .1	 136
Выборы и зависимость от капитала 		 146
Глава третья
ИСТОКИ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ АКТИВНОСТИ
КОНГРЕССА В 70-х ГОДАХ	 162
Война во Вьетнаме	  163
Борьба вокруг перемен во внешнеполитическом курсе США	 167
Международная разрядка и активная позиция конгресса	 173
Новые проблемы — новая зависимость	 176
Ракеты или социальные реформы?	 178
«Имперское президентство» и конгресс	 180
Уотергейт	 189
Капитолий под контролем демократов и президенты-респуб¬
ликанцы 	 193
Перемены в конгрессе	 195
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 		 198
ПРИМЕЧАНИЯ	 204

Юрий Александрович Иванов
КОНГРЕСС США И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА
Возможности и методы влияния
(1970—1980 гг.)
Утверждено к печати Институтом США и Канады АН СССР
Редактор издательства Н. В. Кондрашова.
Художник Э. Л. Эрман
Художественный редактор И. Ю. Нестерова.
Технические редакторы 3. Б. Павлюк, Т. С. Жарикова
Корректоры Р. В. Молоканова, В. А. Шварцер
ИБ № 22081
Сдано в набор 29. 10. 80.
Подписано к печати 14. 08. 81. Т-09074
Формат 84х108’/32 Бумага офсетная Хе 1
Гарнитура литературная	.
Усл. печ. л. 11,34 Усл. кр. отт. 11,5 Уч.-изд. л. 12,5
Тираж 1900 экз. Тип. зак. 3627
Цена 1 р. 30 к.
Издательство «Наука»
117864, ГСП-7, Москва, В-485, Профсоюзная ул., 90
2-я типография издательства «Наука»
121099,. Москва, Г-99, Шубинскнн пер., 10

8
В ИЗДАТЕЛЬСТВЕ «НАУКА»
ГОТОВИТСЯ К ПЕЧАТИ:
Венгерская Народная Республика. 20 л. 2 р. 50 к.
Монография представляет собой первое в советской литературе
фундаментальное исследование основных проблем социально-экономи¬
ческого и политического развития ВНР на этапе строительства развитого
социалистического общества. Рассматривается формирование в ВНР
теоретических взглядов на развитой социализм, анализируются измене¬
ния социально-классовой структуры общества и проблемы совершенство¬
вания политической системы, тенденции и перспективы развития венгер¬
ской экономики.
Книги можно предварительно заказать в магазинах Центральной конторы «Академкнига»,
8 местных магазинах книготоргов или потребительской кооперации без ограничений.
Для получения книг почтой заказы просим направлять по адресу: 117192 Москва В-192.
Мичуринский проспект, 12, магазин «Книга — почтой» Центральной конторы «Академкнига»;
197110 Ленинград П-110. Петрозаводская ул., 7, магазин «Книга — почтой» Северо-Западной
конторы «Академкнига» или вближайшнн магазин «Академкнига», имеющий отдел «Книга —
почтой».
480091 Алма-Ата, ул. Фурманова. 91/97 («Книга — почтой»); 370005 Баку, ул Джапарид¬
зе. 13; 320005 Днепропетровск, проспект Гагарина, 24 («Книга — почтой»); 734001 Душанбе,
проспект Ленина, 95 («Книга — почтой»); 335009 Ереван, ул. Туманяна, 31; 664033 Иркутск,
ул. Лермонтова, 289; 252030 Киев, ул. Ленина. 42; 252030 Киев, ул. Пирогова, 2; 252142 Киев,
проспект Вернадского, 79: 252030 Киев, ул. Пирогова, 4 («Книга — почтой»); 277001 Киши¬
нев, ул. Пирогова, 28 («Книга — почтой»); 343900 Краматорск Донеикон обл., ул. Марата. I:
660049 Красноярск, проспект Мира. 84; 443002 Куйбышев, проспект Ленина. 2 («Книга —
почтой»); 192104 Ленинград. Д-120, Литейный проспект, 57; 199164 Ленинград, Таможен¬
ный пер.. 2; 196034 Ленинград. В/О. 9 линия, 16; 220012 Минск, Ленинский проспект, 72
(«Книга — почтой»); 103009 Москва, ул. Горького. 8; 117312 Москва, ул. Вавилова. 56/7;
630076 Новосибирск, Красный проспект. 51; 630090 Новосибирск, Академгородок. Морской
проспект, 22 («Книга — почтой»); 142292 Пущино Московской обл., МР «В». 1; 620151
Свердловск, ул. Мамина-Сибиряка, 137 («Книга — почтой»); 700029 Ташкент, ул. Ленина,
73; 700100 Ташкент, ул. Шота Руставели, 43; 700187 Ташкент, ул. Дружбы народов, 6
(«Книга — почтой»); 634050 Томск, наб. реки Ушайки, 18; 450059 Уфа. ул. Р. Зорге. 10
(«Книга — почтой»); 450025 Уфа, ул. Коммунистическая, 49; 720001 Фрунзе, бульвар Дзер¬
жинского, 42 («Книга ~ почтой»); 310078 Харьков, ул. Чернышевского, 87 («Книга — поч¬
той»).

1 р. 30 к.
It
У