/
Text
к. С. Чешев, И. П. Фесенко
Земельный кадастр
Рекомендовано Министерством образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальностям «Землеустройство
«Земельный кадастр», «Городской кадастр»
Москва
2000
Рекомендовано Министерством образования Российской Федера-
ции в качестве учебника для студентов высших учебных заведе-
ний, обучающихся по специальностям «Землеустройство», «Зе-
мельный кадастр», «Городской кадастр»
Чешев А. С., Фесенко И. П.
Земельный кадастр. Учебник для вузов.
— М.: «Издательство ПРИОР», 2000. — 368 с.
ISBN 5-7990-0440-Х
Учебник написан по программе курса «Земельный кадастр». В теоретических гла-
вах определяются понятие, предмет и методы земельного кадастра, показаны осо-
бенности развития земельно-кадастровых работ, способы, методы и порядок со-
здания и ведения государственного земельного кадастра. Наряду с традиционным
описанием теоретических и практических проблем этой отрасли приводятся наи-
более актуальные для современных условий рыночной экономики понятия земле-
пользования: механизм регистрации сделок с землей, порядок создания регио-
нального земельного кадастра, создание и ведение кадастра земель в населенных
пунктах, а также особенности применения показателей экономической оценки
земли при кадастровой оценке стоимости объекта.
Для студентов, аспирантов и преподавателей факультетов землеустройства, зе-
мельного и городского кадастра сельскохозяйственных и технических университе-
тов, для всех интересующихся проблемами оценки земель, регистрации прав на
земельные участки, кадастровой оценки стоимости объекта и ведения земельного
кадастра.
ISBN 5-7990-0440-Х
© Чешев А. С., Фесенко И. П.
© Издательство «Экспертное бюро-
© «Издательство ПРИОР»
9
785799
004408
Введение
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле,
принятые 28 февраля 1990 г., закон «О земельной реформе» от 23 ноября
1990 г. и Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г., по существу, от-
крыли новый этап коренного преобразования земельных отношений, по-
ложили начало введению многообразия форм земельной собственности и
хозяйствования. В дальнейшем указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г.
«О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»,
указом от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России», Конституцией Российской Феде-
рации 1993 г. и другими нормативными актами закреплено понятие частной
формы земельной собственности, разрешены оборот земельных участков,
платность землепользования и введение земельного рынка.
Коренные организационно-экономические преобразования направле-
ны на охрану и научно обоснованное и рациональное использование зем-
ли, ее недр, водных и лесных ресурсов, растительного и животного мира,
улучшение природных ресурсов и окружающей среды. Среди природных
богатств особое значение имеет земля как всеобщее средство производ-
ства и пространственный базис для всех сфер человеческой деятельности
и главное средство производства в сельском хозяйстве. Российская Федера-
ция располагает огромными земельными ресурсами, площадь которых,
поданным Государственного земельного кадастра, составляет 1709,8 млн
гектаров. Сельскохозяйственные угодья занимают 221,2 млн гектаров, или
13% общей площади, а пашня — 126,5 млн гектаров, что составляет 8%
общей территории и 57% от площади сельскохозяйственных угодий.
Весь земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1.01.1999 г.
распределен по категориям земель:
1. земли сельскохозяйственного назначения, общая площадь 455 млн
га, или 26,6%;
2. земли населенных пунктов, общая площадь 20,9 млн га, или 1,2%;
3. земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйствен-
ного назначения, общая площадь 17,6 млн га, или 1%;
4. земли природоохранного и природозаповедного назначения, общая
площадь 31,6 млн га, или 1,9%;
5. земли лесного фонда, общая площадь 1046,3 млн га, или 61,2%;
6. земли водного фонда, общая площадь 19,9 млн га, или 1,2%;
7. земли запаса, общая площадь 118,5 млн га, или 6,9%.
3
В собственности граждан и юридических лиц находится около 130 млн га
земель, что составляет 60% всех сельскохозяйственных угодий и почти 85%
площади пашни.
Качественное состояние земель весьма различно: большие площади
находятся в зонах, не пригодных для сельскохозяйственного использова-
ния, а земли, пригодные для выращивания сельскохозяйственных куль-
тур, находятся в зонах интенсивного земледелия с недостаточным увлаж-
нением и континентальным климатом, с почвами, подверженными вод-
ной и ветровой эрозии и различным видам деградации. Поэтому охрана зе-
мель, рациональное и эффективное их использование являются важней-
шей государственной задачей.
Разработка мероприятий по рациональному и эффективному использо-
ванию земельных ресурсов должна осуществляться с учетом тщательного
изучения количественного и качественного состояния земель, их место-
расположения, их экономической и социальной характеристики, а также
правового положения каждого земельного участка.
Важное значение в использовании и охране земель с учетом их каче-
ственного состояния и оценки имеет государственный земельный кадастр,
ведение которого было предусмотрено Основами земельного законодатель-
ства Союза ССР и союзных республик 1968 г. и постановлением Правитель-
ства от 10 июня 1977 г. «О порядке ведения государственного земельного
кадастра», закреплено Земельным кодексом РСФСР 1991 года и другими
нормативными актами Президента и Правительства Российской Федера-
ции.
В названных документах указывалось, что для обеспечения рациональ-
ного использования и охраны земельных ресурсов вводится государствен-
ный земельный кадастр, содержащий совокупность достоверных и необхо-
димых сведений о хозяйственном, правовом и природном положении зе-
мель. Земельный кадастр включает следующие составные части:
— земельная регистрация;
— количественный учет земель;
— учет земель по качественным признакам;
— бонитировка почв, или качественная оценка земель;
— экономическая оценка земель;
— изготовление земельно-кадастровых документов и материалов.
Исходя из этого, государственный земельный кадастр создается и ведет-
ся в целях:
— обеспечения признания факта существования объекта кадастрового
учета и оценки;
— ведения государственного учета земель, контроля за их использова-
нием и охраной;
— планирования и регулирования использования земельных ресурсов;
— оценки земель и установления обоснованной платы за землю;
— обеспечения государственной регистрации прав на недвижимое иму-
щество и сделок с ним;
— защиты прав граждан и юридических лиц на землю;
— информационного обеспечения гражданского оборота земли.
4
В соответствии с поставленными целями основной задачей государствен-
ного земельного кадастра является получение достоверной и объективной
информации об объектах учета, их местоположении и обеспечение этой
информацией заинтересованных юридических лиц и граждан.
Следовательно, земельный кадастр — это система государственных ме-
роприятий по всестороннему изучению природного, хозяйственного и
правового положения земель путем проведения регистрации объектов и
субъектов прав на земельные участки, достоверного учета количества и
качества земель, качественной и экономической оценки земель для орга-
низации использования земель и установления реальной платности зем-
лепользования.
Материалы земельного кадастра широко применяются при решении
многих вопросов, связанных с организацией использования и охраны зе-
мель, управлением земельным фондом страны, проведением землеуст-
ройства, мониторинга земель с установлением платности землепользова-
ния, совершением сделок с землей.
Исходя из требований законов рыночной экономики, принципов зе-
мельной собственности, специфики свойств земли и методов ее изучения,
учета и оценки, характера вновь создаваемых земельных отношений, на-
учная дисциплина «Земельный кадастр» включает теорию, методологию и
методические вопросы земельного кадастра как целостной системы, ме-
тоды и способы практического осуществления его составных частей, обоб-
щает практику земельной регистрации, учета и оценки земельных ресур-
сов как в стране, так и в отдельных ее регионах с учетом зарубежного
опыта. Эта дисциплина изучает явления и процессы, происходящие в фор-
мировании земельных отношений, распределении, состоянии, использо-
вании и оценке земель, раскрывает суть этих явлений, способы выраже-
ния и их причинную связь. Поскольку характер и закономерности исполь-
зования и оценки земель зависят как от экономических, так и от природ-
ных и правовых факторов, важное значение приобретает выработка форм
их совместного влияния на кадастровый объект. Определяющими в этом
взаимодействии выступают экономические факторы и условия.
В силу указанных обстоятельств научная дисциплина «Земельный ка-
дастр» опирается на теоретические и общеметодические разработки следу-
ющих научных дисциплин: политэкономия, экономика сельского хозяй-
ства, экономика отраслей, фирм, землеустройство, земельное, граждан-
ское, хозяйственное и административное право, земельные отношения,
география, геодезия, почвоведение, биология. Земельный кадастр как на-
учная дисциплина изучает понятия и показатели, методы и способы по-
знания и выражения количественной и качественной характеристик явле-
ний и процессов, связанных с использованием и оценкой земли как всеоб-
щего средства производства и пространственного базиса любого производ-
ства и как природного ресурса.
Поскольку государственный земельный кадастр вплотную связан с по-
лучением, анализом и систематизацией сведений о состоянии земельных
ресурсов и их использовании, данная научная дисциплина использует ме-
5
тоды статистики, геодезии, аэрофотогеодезии, информатики, картогра-
фии, экономики, математики и др.
Материал данного учебника изложен в соответствии с программой кур-
са и отражает происшедшие изменения в земельных отношениях, дости-
жения науки и практики в создании и ведении государственного земельно-
го кадастра в Российской Федерации. Он знакомит читателя с опытом со-
здания и ведения земельного кадастра, кадастровой оценки земель в неко-
торых зарубежных странах. Основные теоретические и методические поло-
жения иллюстрируются цифровыми данными и таблицами, которые спо-
собствуют творческому изучению курса.
Авторы выражают искреннюю благодарность академику РАСХ Комову
Н. В., доктору экономических наук Лойко П. Ф., доктору экономических
наук, профессору Овчинникову В. Н., руководителям Южно-Российского
кадастрового центра, работникам кафедры землепользования и земельно-
го кадастра Московского государственного университета по землеустрой-
ству за предоставление отдельных материалов, а также ценные замечания
и советы, которые были учтены в работе над учебником.
Глава 1.
Методологические основы земельного кадастра
1.1. Возникновение и развитие земельного кадастра
На каждом историческом этапе развития человеческого общества зем-
ля является материальной основой земельных отношений и главным
объектом хозяйствования, поскольку эти характеристики земля стала при-
обретать по мере своего использования. На этой основе возникли пробле-
мы разграничения, раздела, перераспределения земельных участков, упо-
рядочения хозяйственного использования и охраны земель. Таким обра-
зом, начался процесс приспособления тех или иных земельных угодий к
различным видам деятельности. На первых порах использование и разгра-
ничение земли носило достаточно случайный характер (например, в пер-
вобытном обществе разграничение сфер использования земли проводи-
лось для охоты, скотоводства, земледелия и т. д.), в дальнейшем все боль-
шую роль играла потребность в более подробном описании отдельных
характеристик земельных участков и оценке качественного их состояния.
На этой основе стали формироваться отдельные элементы земельного
кадастра.
Исторически земельный кадастр возник в силу объективной необходи-
мости получения сведений о земле как первоисточнике материальных благ
и объекте налогообложения. С возникновением государственности земля
становилась одним из основных источников государственных доходов и, в
связи с этим, объектом различного рода обложений. Таким образом, с
самого начала использования земли, ведения земледелия и скотоводства
возникает необходимость в учете, а затем и в оценке земель, т. е. в проведе-
нии земельно-кадастровых работ.
Слово «кадастр», ставшее интернациональным, происходит от латин-
ского слова «сарш», что означало «податный предмет» и возникло во вре-
мена римского императора Августа (27 г. до н. э, — 14 г. н. э.). В этот период
была утверждена единица учета сбора дани за землю — «caputigum». В даль-
нейшем, в связи с установлением более точного размера поземельной дани
с учетом переписи населения («capitum registrum»), эти слова превраща-
ются в «eapitastrum» и «catastnim», и затем во французское «cadastre» —
дословно «книга-реестр».
Итак, земельный кадастр — в узком значении книга (реестр) о предме-
тах поземельного обложения — в условиях многообразия форм собствен-
ности на землю означает определенную систему мероприятий по учету,
7
описанию и оценке земли, проводимых государством с целью получения
сведений о земле для поземельного налогообложения.
Исторически земельный кадастр включал следующие операции:
— учет земель;
— естественноисторическое и экономическое описание земель;
— оценка земель.
При учете определялись пространственное положение и размеры земель-
ных участков, массивов и землепользований, состав земельных угодий и их
качественное состояние. Описание включало выяснение и фиксацию есте-
ственноисторических и экономических характеристик земли. Оценка пре-
дусматривала установление средних величин норм урожайности и доход-
ности земель, на основании чего определялась ценность земли как сред-
ства производства.
Земельный кадастр в таком виде в разные времена весьма различался
как по содержанию, так и по технике и организации его проведения. Не
сразу и не одновременно возникли и оформились все его операции. Так, на
самых ранних этапах общественного развития проводился лишь простой
учет земель, и значительно позже стали проводить земельно-оценочные
работы.
Потребность в учете земель возникла с того момента, когда человек
начал использовать земельные угодья для получения пищи и выпаса ско-
та, т. е. с возникновением скотоводства и земледелия (первобытнообщин-
ный строй). С развитием земледелия, игравшего все возрастающую роль в
жизни родовых общин, происходит освоение земельных участков и исполь-
зование их под посевы и пастбища. Пограничными ориентирами между зе-
мельными участками служили камни, деревья и другие элементы ланд-
шафта, на которые наносились определенные знаки, что, по сути, явля-
лось началом простого учета земель.
Дальнейшее развитие земледелия и скотоводства, совершенствование
средств производства и способов добывания пищи привели к общественно-
му распределению труда, к появлению частной собственности, к разделе-
нию общества на классы и сословия и переходу от первобытнообщинного
способа производства к рабовладельческому. Земли стали сосредоточиваться
в руках государства и рабовладельцев, которые облагали крестьян различ-
ными налогами и повинностями. Для того чтобы наилучшим образом вести
свое хозяйство, рабовладелец должен был знать, какими средствами произ-
водства он располагает, какая земля находится в его собственности. Кроме
того, при рабовладельческом строе значительные площади земель принад-
лежали государству. В этой связи возникает необходимость в проведении пе-
реписи и учета земель и землевладений, для чего составляли планы и вели
специальную документацию с указанием сведений о площадях земель. В тот
же период земли начинают учитывать по их качеству, что породило потреб-
ность в сравнительной оценке качества земель.
Таким образом, земельный ^садастр вначале представлял собой простые
действия по учету земель, используемых в земледелии и скотоводстве. С
развитием производства появляются специальные документы (списки, ре-
естры, книги), в которые вносятся сведения о земле, устанавливается
8
определенный порядок учета земледельческих операций. К. Маркс указы-
вал, что уже в индийских общинах можно было найти бухгалтера, ведуще-
го земельный учет и кадастр. Земельно-кадастровые сведения стали фикси-
роваться не только в текстовой документации, но и на планово-картогра-
фических материалах. В зависимости от качества почвенного покрова земли
стали подразделять на группы или классы. Со временем большое значение
приобретает правовая сторона кадастра, которая включала земельно-ре-
гистрационные сведения и была связана с оформлением права собствен-
ности на землю. Земельный кадастр становится основой правового обеспе-
чения земельной собственности и решения различных гражданских дел о
границах владений и землепользований.
Земельный кадастр получает дальнейшее развитие и оформляется как
специальное мероприятие в условиях феодального способа производства,
при котором происходит укрепление частной собственности феодалов на
землю. При феодализме налогообложение было неравномерным — круп-
ное феодальное землевладение, как правило, пользовалось множеством
налоговых привилегий.
С развитием капиталистических отношений государства нуждались в сред-
ствах на содержание растущего государственного аппарата, армии, а так-
же решение других проблем. Государства были заинтересованы в ликвида-
ции феодально-крепостнических земельных отношений, во включении все
большего количества земель в систему налогообложения. Решение таких
задач требовало установления единообразия в поземельном налогообло-
жении и единого подхода к его определению. В качестве средства для реше-
ния этих вопросов выступал земельный кадастр, включающий изучение,
учет, описание и оценку земель как объекта налогообложения.
В условиях капиталистических отношений земельный кадастр представ-
ляет собой уже более сложное мероприятие, осуществляемое специаль-
ной земельно-кадастровой службой. В различных странах и в разное время
функции ведения земельного кадастра выполняли разные учреждения. По-
скольку основным предназначением земельного кадастра было обеспече-
ние государственных служб данными для налогообложения, как правило,
земельно-кадастровая служба находилась в ведении финансовых органов.
В отдельных государствах наряду с земельным кадастром проводилась
юридическая земельная регистрация, в задачи которой входит оформле-
ние права собственности и владения на земельные участки. Земельная ре-
гистрация была направлена на охрану права частной собственности на
землю, укрепление капиталистических земельных отношений и создание
правовых условий для крупного землевладения и подразделялась на лич-
ную и вещную. Личная регистрация велась по землевладельцам, а вещная
— по землевладениям. В результате осуществления юридической земельной
регистрации оформляются права землевладельцев на земельные участки,
которые фиксируются в специальных документах и заверяются нотариаль-
ными учреждениями.
По мере развития общественно-экономических формаций земельный
кадастр продолжал носить фискальный характер и служил главным обра-
зом целям налогообложения. Земельный кадастр как специальное учетно-
9
оценочное мероприятие, возникнув на определенном этапе развития об-
щества, постоянно развивался и совершенствовался, и прежде всего пре-
терпевали изменения методы и способы изучения, учета, оценки, класси-
фикации земель по видам угодий и их качеству. Благодаря применению бо-
лее совершенных методов, технических средств и технологий повышалась
точность и достоверность земельно-кадастровой информации, совершен-
ствовались формы и содержание земельно-кадастровых документов.
1.2. Основные свойства земли то их учет
при земельном кадастре
В зависимости от того, что является объектомА’чета и оценки, различа-
ют следующие кадастры: земельный, лесной, водный, кадастр недр и др.
Земельный кадастр отличается от других видов кадастров своим объектом,
в качестве которого выступает земельный фонд, земельный массив, зе-
мельный участок, земельное угодье, т. е. земля как источник материальных
благ, как средство производства и пространственный базис. Поэтому спе-
цифические особенности методики составления земельного кадастра во
многом обусловливаются особыми свойствами земли. В отличие от других
средств производства земля имеет ряд специфических черт.
Земля в общественной жизни является всеобщим предметом и услови-
ем труда, т. е. необходимым условием любого процесса производства, и
выступает в роли всеобщего средства производства. Однако роль земли в
различных отраслях производственной деятельности не одинакова. Напри-
мер, в обрабатывающей промышленности и строительстве земля высту-
пает в качестве пространственного операционного базиса, т. е. места, на
котором совершается процесс труда. В добывающей промышленности зем-
ля выступает уже не только как пространственный операционный базис,
но и как своеобразная кладовая определенных богатств. В первом случае
при земельном кадастре учитывается местоположение объекта и условия
для производства строительных работ, во втором, кроме этих характерис-
тик, учитываются условия добычи полезных ископаемых и качественное
их состояние.
Земля ограничена в пространстве и уникальна, в то время как другие
средства производства по мере развития производительных сил количествен-
но изменяются, менее совершенные заменяются более производительны-
ми, экономически выгодными. Такие средства производства, как станки,
машины, здания, сооружения и т. д., созданы трудом человека. Земля же в
первозданном своем состоянии — дар природы, а потому в своем есте-
ственном состоянии не имеет стоимости. Земля характеризуется постоян-
ством местоположения, ее нельзя передвинуть, переместить, тогда как
другие средства производства перемещаются с одного места на другое.
Иная роль и производственное значение у земли в сельском и лесном
хозяйствах. Здесь она выступает не только как место, где осуществляются
производственные процессы, но и как предмет и орудие труда, и в этом
смысле выступает главным средством производства.
От других средств производства земля отличается территориальной про-
тяженностью. Так, процесс производства в сельском хозяйстве идет на зе-
10
мельных участках, имеющих различные размеры, протяженность и кон-
фигурацию. Если на использование земли в сельском хозяйстве существен-
ное влияние оказывает комплекс природных факторов (климат, почвы,
рельеф и т. д.), от которых во многом зависит урожайность и выход продук-
ции сельскохозяйственных культур, то другие средства производства прак-
тически не подвержены их воздействию.
Важным свойством земли является то, что в процессе производства она
не ухудшается, а, по выражению К. Маркса, «постоянно улучшается, если
правильно обращаться о иемяс'Все другие средства производства в процессе
их использования изнаширшотся и физически, и морально, теряют свои
полезные свойства и выбывают из процесса производства. Земля же являет-
ся вечным средством производства.
При определенных условиях земля, в отличие от других средств произ-
водства, может сама восстановить свое плодородие. Если участок земли
вывести из оборота на несколько лет, то в результате действия естествен-
ных факторов восстанавливаются запас питательных веществ, структура,
влажность почвы и др. Это длительный процесс, однако человек может
значительно ускорить восстановление почвенного плодородия.
Почвенное плодородие — важнейшее свойство земли, которое характе-
ризует ее как производительную силу, как основное средство производства.
С плодородием непосредственно связаны проблемы дифференциальной
ренты и земельного кадастра. Плодородие — это способность почвы обес-
печивать урожай, уровень которого зависит от объективных свойств самой
почвы, климатических условий, культуры земледелия.
Различают природное (естественное) плодородие и экономическое (дей-
ствительное и эффективное).
Естественное плодородие сформировано в результате почвообразователь-
ного процесса и является объективным свойством почвы.
Экономическое (действительное, эффективное) плодородие соединяет
в себе естественное и искусственное, т. е. зависит как от сил природы, так
и от воздействия человека на землю. Экономическое плодородие определя-
ется урожайностью сельскохозяйственных культур.
При планировании использования и оценке земельных ресурсов необ-
ходимо, помимо уже отмеченных свойств земли как средства производ-
ства, учитывать и такие, что не нашли достаточно полного отображения в
специальной литературе.
1. Если машины, станки и другие средства производства работают вне
зависимости от времени года, то использование земли осуществляет-
ся циклично, в определенный период, который характеризуется сум-
мой температур выше 10°С. Это обстоятельство обязывает разрабаты-
вать для каждой природно-климатической зоны четкий график поле-
вых работ, сообразуясь с особенностями каждой культуры. Рабочий
период на полевых работах ограничен во времени.
2. Созданные трудом человека основные средства производства пред-
назначены, как правило, для выпуска определенной продукции или
выполнения какой-либо операции, тогда как на любом пригодном к
использованию земельном участке хозяйства получают зерно, под-
солнечник, сахарную свеклу, овощи и другую продукцию путем че-
редования культур в пространстве и во времени. Наукой и практикой
доказано, что бессменное выращивание какой-либо культуры на од-
ном массиве приводит к истощению почвы и к снижению ее плодоро-
дия. Происходит засорение полей, появляются вредители и болезни
сельскохозяйственных культур.
3. Различия почвенного покрова, рельефа, климата обусловливают диф-
ференцированное размещение и выращивание культур по природным
зонам. Например, подсолнечник хорощодастет в южных районах стра-
ны с плодородными почвами, благоприя^цым климатом и довольно
продолжительным периодом температур выше 10°С.
4. Земля с ее биоклиматическим потенциалом способна обеспечивать
производство определенного количества продукции, а при воздействии
экономических факторов производительные свойства ее усиливаются.
При этом земля, аккумулируя растительные остатки, тепло, влагу,
свет, а также привносимые органические и минеральные добавки,
сохраняет свое плодородие или увеличивает его. «Поэтому, — писал
К. Маркс, — хотя плодородие и является объективным свойством по-
чвы, экономически оно все же постоянно подразумевает известное
отношение — отношение к данному уровню развития химических и
механических средств агрокультуры, а поэтому и изменяется вместе
с этим уровнем развития». Это свойство необходимо учитывать в зе-
мельном кадастре, оценке стоимости земельных участков и при зем-
леустройстве.
Отличительные особенности земли — многоплановый и многофункци-
ональный характер ее использования в различных отраслях народного хо-
зяйства и, в частности, в сельскохозяйственном производстве — предо-
пределяют в значительной мере и особенности содержания, а также спо-
собы и методы ведения земельного кадастра.
1.3. Общие понятия и основные положения земельного кадастра
Исходя из требований экономических законов, принципов земельной
собственности и характера сложившихся земельных отношений, земель-
ный кадастр представляет собой систематизированный свод сведений о зем-
ле, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений (мо-
ниторинга) за состоянием или изменением земельно-кадастрового объек-
та. Это характеризует земельный кадастр как комплекс организационно-
хозяйственных, экономических, социальных, технических и юридических
мероприятий, направленных на обработку и получение достоверных све-
дений о земле и землепользованиях. Такие сведения отражаются в реест-
рах, поземельных книгах и соответствующих регистрах, где содержатся
данные о природных, хозяйственных, экологических, правовых, техноло-
гических характеристиках того или иного земельного участка или земле-
пользования в целом.
Сбор и систематизация сведений о земле осуществляется по единой мето-
дике и определенной системе, в полной мере и на достаточном уровне обес-
печивая характеристику земельного фонда по следующим направлениям.
12
1. Учет природного положения земель. При этом подразумевается, что
каждое земельное угодье, земельный участок, массив, территория, зем-
лепользование характеризуются климатическими условиями, почвами,
рельефом, растительным покровом, биоклиматическим потенциалом ме-
стности. Каждый из этих факторов в отдельности и комплексно оказывает
существенное влияние на состояние окружающей среды, рост и развитие
растений, на величину и качество сельскохозяйственной продукции, на
размещение объектов строительства, на режим использования и охраны
земель и т. д. Поэтому пр^едСтИвлении и ведении земельного кадастра про-
изводится сбор, анализ, ЧЖтематизация и обработка сведений о природ-
ном состоянии земель. От того, насколько полно, правильно и обосно-
ванно произведен сбор сведений о природном положении земельных тер-
риторий, зависит, насколько достоверны и объективны данные земельно-
го кадастра, насколько пригодны они для оценки сельскохозяйственных
земель, градостроительной ценности городских территорий и т. д. Сведения
о природном положении земель достаточно широко применяются при внут-
рихозяйственной оценке сельскохозяйственных угодий, различных сель-
скохозяйственных предприятий.
2. Хозяйственное состояние земель. При этом устанавливается организа-
ционно-территориальное положение земель, которое включает местопо-
ложение земельных угодий, участков, массивов и землепользований в це-
лом относительно различных сфер деятельности и экологически устойчи-
вых ландшафтных территорий. Изучаются сервитуты и обременения земель-
ных территорий, конфигурация и компактность размещения земельных
участков, а также зоны их расположения. По этим параметрам производит-
ся сбор и изучение сведений о хозяйственном положении земель.
Определяются виды и формы хозяйственного использования земельно-
го фонда в зависимости от:
— распределения земель по видам и формам собственности и по субъек-
там права на нее;
— распределения земель по целевому назначению, или по категориям
земель, т. е. сведения о том, в чьем пользовании находится земля, как
используется, какова степень пригодности ее для использования в со-
ответствии с естественноисторическими свойствами этих земель;
— распределения земель по видам, подвидам и классам угодий;
— распределения и классификации земель по определенным природным
признакам, имеющим существенное влияние на их пригодность для
использования в различных отраслях народного хозяйства, т. е. сведе-
ний о качественном состоянии земельных угодий (в сельском хозяй-
стве — об уровне плодородия почв и степени пригодности их для вы-
ращивания той или иной сельскохозяйственной культуры; в строи-
тельстве — по степени пригодности и надежности водно-физических,
гидрогеологических, геологических свойств почвогрунтов для произ-
водства строительных работ и т. д.);
— установленной степени экономической эффективности производства
в зависимости от использования земель в отраслях народного хозяй-
ства, т. е. сведений об урожайности сельскохозяйственных культур,
13
валовой продукции, валовом, чистом и дифференциальном доходе,
стоимости и себестоимости продукции, затратах труда и материаль-
ных средств на освоение земельных участков и выращивание урожа-
ев, а также сведений о фондовооруженности, фондообеспеченнос-
ти, энергетической оснащенности, о количестве и видах вносимых
удобрений и т. д.;
— изученности имеющихся сведений о качественной и экономической
оценке земель, об оценке стоимости земельных участков, о состоя-
нии налогообложения, арендной платы за землю и величине норма-
тивной цены земли. (г
3. Нормативно-правовое положение земель, основой которого являют-
ся Конституция Российской Федерации, Земельный и Гражданский кодек-
сы Российской Федерации и другие законодательные акты. Правовое поло-
жение отдельных земельных участков и землепользований в целом опреде-
ляется правом (собственность, владение, пользование, аренда) на тот
или иной земельный участок. Нормативное состояние земель определяется
условиями, порядком использования и охраны земель, а также их предо-
ставлением для различных хозяйственных нужд, т. е. осуществляется сбор и
изучение сведений о правовом характере объекта производства работ.
4. Экологическое положение земельных участков, показатели которого
характеризуют состояние окружающей среды, степень ее загрязнения,
источники экологически негативных процессов, т. е. сбор, систематизация
и обработка сведений о степени загрязнения воздуха, воды, почвы, расти-
тельности, подстилающих пород, характере такого загрязнения, меро-
приятиях по охране земель и окружающей среды от воздействия загрязня-
ющих и отравляющих источников, степени экологической безопасности
прилегающих агроландшафтов и др.
5. Энергетическое состояние земель на прилегающих агроландшафтах,
которое характеризует степень насыщенности почв питательными веще-
ствами, упругость, прочность и устойчивость почвогрунтов, водно-физи-
ческое и агрохимическое состояние почвенного покрова и ряд других ха-
рактеристик энергоемкости поверхности земельного участка.
Все полученные сведения об объекте земельного кадастра являются
основой количественной, качественной и экономической оценки земель,
а также общей системы земельного кадастра. Поэтому земельный кадастр
представляет собой совокупность необходимых и достоверных сведений о
природном, хозяйственном, правовом и экологическом положении земель,
которые обеспечивают характеристику местоположения, количественно-
го и качественного состояния земельных участков, правового режима зем-
лепользований, данных об оценке земельных участков, а также других све-
дений о земле. В этом отношении земельный кадастр представляет собой
стройную систему мер, направленных на эффективное использование и
охрану земельных ресурсов, на защиту прав собственников, владельцев и
пользователей земельных участков.
В этих условиях складывающаяся система земельного кадастра должна
соответствовать следующим требованиям.
14
1. Ведение земельного кадастра должно осуществляться по единой мето-
дике, в тесной связи с территориальными и отраслевыми кадастрами.
2. Система земельного кадастра должна быть унифицирована в каждой из
его основных частей для всех уровней кадастров — от предприятия, района
до федерации.
3. Ведение учета количества и качества земель целевого назначения дол-
жно осуществляться одновременно с классификацией земель по угодьям,
категориям пригодности этооих^экологическим, технологическим и градо-
строительным свойствам:
4. Оценка земель различного целевого назначения должна завершаться
установлением для каждой категории земель конкретной системы натураль-
ных, стоимостных и относительных показателей с целью обеспечения наи-
более эффективного использования земель и установления платы за них.
5. Обоснование и установление системы качественных показателей, свя-
занных с охраной земель, целесообразно осуществлять на основе комп-
лексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с
учетом их зональной и региональной особенности.
6. Признание статуса юридических документов за земельно-кадастровой
документацией.
Соответствие перечисленным условиям, составляющим содержание всей
системы земельно-кадастровой информации, требует использования ком-
пьютерной техники и технологии, что позволит обеспечить оперативность,
объективность и достоверность земельного кадастра.
1.4. Цель, задачи и содержание земельного кадастра
Основной целью земельного кадастра является создание организацион-
но-территориальных, экономических, социальных, правовых и экологи-
ческих условий, обеспечивающих рациональное использование и охрану
всех земель общего земельного фонда Российской Федерации, защиту прав
собственников земли, землепользователей и землевладельцев, объектив-
ный подход к установлению платного землепользования и функциониро-
вание земли в гражданском и рыночном обороте.
Основное содержание современного земельного кадастра определяется
Положением о порядке ведения государственного земельного кадастра,
утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от
25 августа 19*92 г. № 622.
Земельный кадастр содержит данные об объектах (земельных участках)
и субъектах (гражданах, юридических лицах) земельной собственности,
землепользователях, арендаторах, о целевом назначении земли, характе-
ре ее использования, местоположении земельных участков. Запись этих дан-
ных производится в регистрационных документах на основании решения
компетентных органов власти о предоставлении земельных участков с оп-
ределением их границ на местности, после оформления и выдачи доку-
ментов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования и
аренды на земельный участок, т. е. правоустанавливающих документов.
Земельный кадастр содержит данные количественного учета земель,
которые характеризуют фактическое состояние и использование всех зе-
15
мель. Количественный учет подразумевает сведения о распределении зе-
мель по формам и субъектам земельной собственности, землепользовате-
лям и арендаторам, распределенные по категориям земель, видам и под-
видам угодий по районам, субъектам федерации и стране в целом. В услови-
ях проведения земельной реформы одновременно с учетом основных уго-
дий потребовалось выделение земель особо охраняемых территорий, зе-
мельных территорий малочисленных народов, проживающих на землях Рос-
сийской Федерации, малоценных, нарушенных и нерационально исполь-
зуемых землях, а также деградируемых в сельском хозяйстве земельных
угодий и земель, загрязненных экологически опасными веществами. Кро-
ме того, отдельно выделяются особо ценные или высокопродуктивные уго-
дья — орошаемые земли, осушенные земли и т. д. Все изменения количе-
ственных показателей фиксируются в учетной документации после их со-
вершения в натуре, т. е. получения землями юридического статуса, право-
вого оформления. Любые другие изменения в площадях, не закрепленные
юридически (плановые, прогнозные, проектные), не могут служить осно-
ванием для внесения их в учет. Основной учетной, официально установ-
ленной классификацией является угодье.
В земельном кадастре также содержатся сведения о качественном со-
стоянии земель. Учет качественных характеристик производится по при-
родным признакам на основе данных, полученных в результате проведе-
ния классификации земель по категориям пригодности и использования,
классам и подклассам, агропроизводственным группам, а также в резуль-
тате земельно-кадастрового районирования, зонирования оценочных тер-
риторий агроландшафтов. При этом учитываются их природные (естествен-
ные) свойства и признаки (механический состав почв, подстилающие по-
роды, рельеф, негативные процессы (эрозия, дефляция, засоление, со-
лонцеватость, каменистость, переувлажненность, заболоченность и т. д.),
технологические, градостроительные, экологические, энергетические и
другие свойства.
С использованием количественной и качественной характеристик в зе-
мельном кадастре каждому земельному участку, группе почв или почвен-
ной разновидности дается качественная оценка земельных угодий в бал-
лах, что определяет сравнительную ценность (бонитировку) земель по их
природным (естественноисторическим) свойствам.
В документах земельного кадастра производится экономическая оценка
земель, тем самым определяется их сравнительная ценность. Критерии
экономической оценки устанавливаются в зависимости от целевого назна-
чения земель. Общим для всех земель является их местоположение. Наряду
с этим, например, для экономической оценки земель сельскохозяйствен-
ного назначения в качестве основного критерия выступают производитель-
ные свойства земли, для земель лесного фонда — продуктивность земель,
природоохранное, рекреационное, оздоровительное значение, для земель
населенных пунктов — градостроительные условия, степень социальной и
инженерной обустроенности территории, а также функциональное исполь-
зование поселенческих земель и экологическая ситуация. Экономическая оцен-
ка земель выражается в системе натуральных (ц/га), стоимостных (руб./га,
16
руб./руб.) и относительных (баллы) показателей, которые характеризуют
степень использования одних земель по сравнению с другими по доходности.
При земельном кадастре ведется специальная земельно-кадастровая
документация, которая подразделяется на текстовую, планово-картогра-
фическую и электронно-графическую.
Текстовая документация представляется в виде книг, карточек, ведо-
мостей, отчетов, пояснительных записок, в которых земельно-кадастро-
вые данные отражаются в натуральных показателях. В планово-картографи-
ческих документах географическое изображение учитываемой территории
дается на бумаге в определенном масштабе и оформляется в виде планов,
карт, схем, картограмм и других документов.
В свою очередь, земельно-кадастровые документы в зависимости от со-
держания и назначения подразделяются на основные, вспомогательные,
первичные и документы, являющиеся основанием для ведения земельно-
го кадастра. Основные земельно-кадастровые документы подразделяются
на учетные и отчетные. Основным учетным земельно-кадастровым доку-
ментом районного и городского уровней управления является государствен-
ная земельно-кадастровая книга района (города), в которой зарегистриро-
ваны все землепользования и землевладения, ведется учет количества и
качества земель, содержатся данные бонитировки почв и экономической
оценки земель. Вторым по важности документом является районная кар-
та землепользований, которая дает наглядные представления о простран-
ственном положении землепользователей, землевладельцев и собственни-
ков земли. Связь между государственной земельно-кадастровой книгой и
картой землепользований обеспечивается вспомогательным документом
— списком землепользователей, землевладельцев и собственников земли. Основ-
ным отчетным документом земельного кадастра является земельный ба-
ланс района.
Основные земельно-кадастровые документы — это документы, в кото-
рых производится учет всего землепользования и землевладения и систе-
матическое отражение происходящих в них изменений. К ним относятся
государственный акт на право пользования землей, свидетельство о праве
собственности на землю и землевладение, выдаваемое всем собственни-
кам земли, землевладельцам и землепользователям, земельно-кадастро-
вая книга предприятия, организации, учреждения и планы землевладений
и землепользований. Юридическое значение земельной регистрации имеют
государственная земельно-кадастровая книга, государственный акт на право
пользования, владения землей и на право собственности на землю.
К вспомогательным земельно-кадастровым документам относятся ра-
бочие тетради, списки землепользователей, землевладельцев и собствен-
ников земли, приложения к отчетам, пояснительная записка, очерки, кар-
тограммы, диаграммы и т. п.
Таким образом, общее содержание земельного кадастра заключается в
решении следующих вопросов, которые являются его составными частями:
1) осуществление земельной регистрации;
2) количественный учет земель;
17
3) учет земель по качественным признакам;
4) качественная оценка (бонитировка) земельных ресурсов;
5) экономическая оценка земельных ресурсов;
6) земельно-кадастровая документация.
В связи с углублением рыночных отношений в сфере земельной соб-
ственности и землепользования земля стала выступать не только как объект
хозяйствования, но и как объект недвижимого имущества с вовлечением
ее в гражданский и рыночный оборот и применением в отношении нее
всех имеющихся экономических рыночных атрибутов: нормативной цены
земли, земельного налога, арендной платы за землю, разрешения различ-
ных сделок с землей. В этой связи земельно-кадастровая информация долж-
на стать основой для проведения оценки стоимости земельных участков
как объектов недвижимого имущества и нормального функционирования
их в гражданском и рыночном обороте.
1.5. Народнохозяйственное значение земельного кадастра
в современных условиях
Государственный земельный кадастр имеет большое народнохозяйствен-
ное значение и выступает как государственное мероприятие.
Традиционно земельный кадастр как система всестороннего изучения
земельных ресурсов страны используется для организации наиболее пол-
ного, рационального и эффективного использования земель и их охраны,
размещения и специализации сельскохозяйственного производства, мели-
орации земель и химизации сельского хозяйства, а также для решения дру-
гих народнохозяйственных задач.
Рациональное и эффективное использование земельных ресурсов — про-
блема народнохозяйственной значимости. Оно означает оптимальное рас-
пределение земли между отраслями народного хозяйства, максимальное
получение необходимой обществу сельскохозяйственной продукции с еди-
ницы площади при минимальных издержках производства, сохранении и
систематическом повышении плодородия почвы. Решение этой проблемы
вызывает необходимость проведения земельного кадастра в полном объе-
ме с обязательным использованием его данных в хозяйственной практике,
что нашло отражение в Основах земельного законодательства и Земель-
ном кодексе Российской Федерации, принятом в 1991 году. В этих докумен-
тах сказано, что данные государственного земельного кадастра подлежат
обязательному применению при планировании использования и охраны
земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за
землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности
и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и ох-
раной земель.
В условиях развития рыночных отношений роль земельного кадастра за-
метно возрастает, и его информация предназначается для обязательного
использования при:
— регулировании земельных отношений и использовании земли;
— формировании и реализации инвестиционной и налоговой политики
государственных и местных органов;
18
— государственном контроле, планировании, рациональном использо-
вании и охране земельных участков;
— проведении землеустройства и мониторинга земель;
— оценке хозяйственной деятельности собственников земли, землевла-
дельцев, землепользователей и арендаторов;
— развитии и функционировании рынка земли;
— совершении сделок с землей;
— предоставлении и изъятии земельных участков;
— разрешении земельных споров;
— установлении размеров земельного налога, арендной платы и норма-
тивной цены земли;
— установлении размеров компенсационных выплат в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
— государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде-
лок с ним;
— защите прав собственников земли, землевладельцев, землепользова-
телей, арендаторов и других держателей прав;
— установлении системы обременений земельных участков;
— формировании земельного фонда в федеральной, субъектной, муни-
ципальной, частной и коллективной собственности.
Важная роль принадлежит земельному кадастру в управлении земельным
фондом страны, к основным направлениям которого можно отнести:
— обеспечение реализации аграрной и земельной реформ;
— управление государственным земельным фондом страны;
— повышение эффективности планирования развития городского зем-
лепользования и рационального использования городских земель и
земель других поселений;
— поддержку залоговой и ипотечной системы кредитования собствен-
ников земельных участков и землепользователей с целью повышения
эффективности целевого использования предоставленных земельных
территорий;
— поддержку сохранения окружающей среды и создание условий для
экологической безопасности на прилегающих агроландшафтах;
— информационное обеспечение органов управления всех уровней, юри-
дических лиц и граждан;
— развитие и контроль земельного оборота и рынка земли;
— контроль по установлению эффективного налогообложения, норма-
тивной оценки стоимости земельных участков и прочно связанной с
ними недвижимости;
— создание прочной нормативно-правовой базы, обеспечивающей эф-
фективное использование земли, защиту прав собственников земли и
землепользователей, а также объективное регулирование сделок с
землей и сокращение земельных споров.
Несмотря на специфику ведения земельного кадастра, он тесно связан
с отдельными видами народнохозяйственного учета. В основе этой связи
лежит то обстоятельство, что отдельные виды учета, как и земельный ка-
19
дастр, относятся к функции хозяйственного управления и направлены на
осуществление процесса наблюдения, сбора, обработки и анализа данных
для количественного отображения и качественных характеристик в целях
контроля и воздействия на их развитие. В народнохозяйственном учете, как
и в земельном кадастре, применяются соответствующие измерители —
натуральные (счет, мера, масса), трудовые (рабочие дни, часы, минуты)
и стоимостные, дающие возможность объединенного выражения всего
хозяйственного процесса. В земельном кадастре с помощью стоимостного
измерителя дается общая оценка земель. В натуральных измерителях (гек-
тарах) определяется площадь земли, находящейся в пользовании хозяйств.
В сочетании с натуральными измерителями трудовые измерители исполь-
зуются для исчисления размера оплаты труда, определения производитель-
ности труда, норм выработки и др.
Земельный кадастр тесно связан с землеустройством. Эта связь проявля-
ется в том, что земельный кадастр так же, как и землеустройство, направ-
лен на обеспечение рационального и эффективного использования земель-
ных ресурсов, а также их охраны. Проведение землеустройства вызвано
необходимостью территориального устройства земельных ресурсов с це-
лью их рационального использования. С помощью землеустройства госу-
дарство устраивает землю в процессе общественного производства. Задача
землеустройства заключается в том, чтобы предусмотреть полное и пра-
вильное использование всей земли, неуклонное и систематическое повы-
шение ее производительных свойств, создание условий для высокопроиз-
водительного использования сложной сельскохозяйственной техники. В
процессе межхозяйственного землеустройства производится образование
новых, упорядочение и изменение существующих землепользований. Вме-
сте с тем землеустройство играет большую роль в деле повышения уро-
жайности сельскохозяйственных культур, продуктивности животноводства,
эффективности использования машинной техники. Это достигается путем
решения таких важных вопросов, как размещение производственных под-
разделений, хозяйственных центров и магистральной дорожной сети, орга-
низация угодий и севооборотов, устройство территории севооборотов, са-
дов, виноградников, сенокосов и пастбищ. Однако решение этих вопросов
на научной основе невозможно без достоверных сведений о природном,
хозяйственном и правовом положении земель применительно к конкрет-
ному земельному участку и землепользованию. Эти сведения могут быть
получены только в результате ведения государственного земельного када-
стра. Использование кадастровых данных в качестве исходных при состав-
лении проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустрой-
ства позволяет решать важнейшие задачи рационального и эффективного
использования земли. В свою очередь, проводимые при землеустройстве
съемки и обследование земель являются важной базой для получения не-
обходимых для ведения кадастра сведений о количественном и качествен-
ном учете земель. С развитием многоукладной экономики на селе связь
земельного кадастра и землеустройства постоянно укрепляется, так как
появляются новые хозяйственные формирования, способные функцио-
нировать в условиях рынка и конкуренции.
20
Отсюда следует, что земельный кадастр имеет в первую очередь произ-
водственное значение при выполнении организационно-хозяйственной
функции. Его сведения также играют важную роль в решении правовых и
финансовых вопросов, вопросов развития рынка земли и совершенствова-
ния налоговой политики.
Так, например, кадастр дает возможность точно устанавливать размер
налогообложения по элементам, составляющим земельный участок, и в
целом по участку. В условиях развития новых земельных отношений не сни-
жается значение земельного кадастра в таких сферах хозяйственной дея-
тельности, как рациональное размещение отраслей сельского хозяй-
ства внутри зон, что служит основой специализации производства. В свою
очередь, специализация заключается в том, что в соответствии с эконо-
мическими и природными условиями отдельных районов, а также с уче-
том потребности государства в продуктах земледелия и животноводства вы-
деляются ведущие товарные отрасли, сельскохозяйственные культуры, виды
и породы скота. Свое отражение специализация находит в структуре про-
дукции и посевов, а также в составе угодий.
В условиях многообразия форм собственности и хозяйствования земель-
но-кадастровые сведения имеют важное значение для разработки меро-
приятий по улучшению состояния и использования земель. Государство обя-
зывает собственников земли, землевладельцев и землепользователей при-
нимать эффективные меры по повышению плодородия почвы, осуществ-
лять комплекс организационно-хозяйственных, агротехнических и гидро-
технических мероприятий по предотвращению ветровой и водной эрозии,
не допускать засоления и заболачивания земель. Осуществление мероприя-
тий по повышению плодородия земель основывается на всестороннем изу-
чении и учете качественного состояния земельных угодий.
Контрольные вопросы
1. Общее понятие земельного кадастра.
2. Содержание земельного кадастра.
3. Основные цели и задачи земельного кадастра.
4. Роль земельного кадастра в рыночных условиях.
5. Основное назначение земельного кадастра.
6. Место земельного кадастра в системе народного хозяйства.
7. Какие вопросы решает земельный кадастр?
8. Роль земельного кадастра в управлении земельным фондом.
9. Значение земельного кадастра в планировании использования и ох-
раны земельных ресурсов.
Глава 2.
Общеметодические вопросы земельного кадастра
2.1. Научные основы земельного кадастра
Земельный кадастр как научная дисциплина представляет собой целе-
направленный процесс Общество с момента его возникновения нужда-
лось в проведении земельных описаний, их систематизации, оценке и т. д.
Уже в первобытном обществе было необходимо организовывать добычу
пищи с определенных земельных участков, строить жилища, другие со-
оружения и передавать накопленные знания следующим поколениям.
Со временем процессы использования земли, описание характерных
свойств земель, ведение учета земель, проведение оценки земельных уча-
стков становились более организованными, потребность в них постоянно
возрастала, совершенствовались методы этих работ. Усложнение методов и
способов учета земель, распределения земельных угодий по формам соб-
ственности, отраслям народного хозяйства и по землевладельцам и земле-
пользователям, оценки земельных ресурсов и использование полученных
результатов постоянно требовали совершенствования научных подходов и
методов проведения земельно-оценочных работ.
С научной точки зрения земельный кадастр как процесс имеет следую-
щие черты:
I. Земельный кадастр — это процесс, осуществляемый непрерывно во
времени и пространстве.
2. Земельный кадастр — это целенаправленный процесс, требующий
глубокого анализа, обработки и использования полученной инфор-
мации для постановки целей и решения задач по оценке стоимости
земли и неразрывно связанной с ней недвижимости.
3. Результаты земельного кадастра оказывают воздействие на функции
управления земельными ресурсами и другими отраслями народного
хозяйства, на совершенствование механизма управления экономи-
кой в рыночных условиях.
4. Особенность земельного кадастра состоит в том, что его объектом
выступает земля как источник материальных благ и всеобщее сред-
ство производства. Специфика земельного кадастра обусловливается
особыми свойствами земли.
Система земельного кадастра — это совокупность связанных и взаимо-
действующих друг с другом элементов и свойств земли, составляющих
22
некоторое целостное образование, придающее объектам новые характе-
ристики и свойства, отсутствующие у земельных участков.
Рассматривая земельный кадастр как особый процесс, можно дать ему
следующее определение:
Земельный кадастр — это наука об объективных закономерностях инфор-
мационного обеспечения, систематизации способов и методов оценки земли как
всеобщего средства производства в процессе целенаправленного воздействия
субъекта хозяйствования на объект землепользования.
С другой стороны, земельный кадастр представляет собой совокупность
сведений о правовом, природном и хозяйственном положении, состоянии
и использовании и охране земельного фонда.
Сбор и систематизация этих сведений осуществляются по единой мето-
дике и строго определенной системе, которые обеспечивают следующие
характеристики земельного фонда:
1. Распределение земель по субъектам права на землю (сведения о том,
кому и на каком праве принадлежат отдельные земельные участки
или массивы земельного фонда).
2. Распределение земель по целевым категориям (сведения о том, в ка-
кой отрасли народного хозяйства используются земли, исходя из их
естественноисторических и экономико-экологических свойств).
3. Качественное состояние земель по определенным признакам, имею-
щим существенное значение для использования их в народном хо-
зяйстве.
4. Оценка производительных свойств земли с точки зрения ее плодоро-
дия.
В соответствии с земельным законодательством и нормативными акта-
ми основной целью земельного кадастра является обеспечение рациональ-
ного использования и охраны всех земель, защита прав собственников зем-
ли и землепользователей и создание объективной основы для установле-
ния платы за землю и функционирования земли в гражданском обороте.
Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных достигаются
единством принципов и методов ведения кадастра, а также унификацией
земельно-кадастровой документации.
Земельные ресурсы являются одной из наиболее важных составных ча-
стей общей системы природных ресурсов наряду с водными, лесными ре-
сурсами, недрами и т. д. В связи с этим земельный кадастр как совокупность
сведений о всех землях ведется в тесной взаимосвязи и на основе принципа
совместимости с территориальным, лесным, водным кадастрами и кадас-
трами других видов природных ресурсов.
В связи с развитием рыночных отношений в сфере земельной собствен-
ности и землепользования земля в настоящее время выступает не только
как объект хозяйствования, но и как объект особой недвижимости с во-
влечением ее в рыночный оборот. При этом земельно-кадастровая инфор-
мация становится основой для оценки стоимости земли как особого объекта
недвижимости при нормальном функционировании земельного рынка и
оборота земли.
23
2.2. Предмет и методы земельного кадастра
Научная дисциплина «Земельный кадастр» изучает закономерности со-
здания информационной системы обеспечения, систематизации и обра-
ботки способов и методов оценки земли как всеобщего средства производ-
ства.
Закономерности создания информационной системы проявляются в
самом процессе целенаправленного воздействия субъекта хозяйствования
на кадастровый объект — земельную территорию, земельный участок.
Научная дисциплина «Земельный кадастр» — одна из ведущих отраслей
научных знаний о землеустройстве, составная часть землеустроительной
науки. Исходя из закономерностей, выявленных и обобщенных в теории
земельного кадастра, научная дисциплина «Земельный кадастр» изучает
задачи, содержание и методику разработки земельно-кадастровой докумен-
тации, обеспечивающей получение достоверной информации о количе-
стве, качестве и оценке земли.
В этой связи предметом научной дисциплины «Земельный кадастр» яв-
ляется изучение закономерностей создания информационной системы обес-
печения достоверными данными о положении земельных участков, их оцен-
ке и движении.
Усложнение экономических, технических, правовых сторон земельно-
го кадастра при одновременном усилении его экологических аспектов пре-
допределяет потребность в совершенствовании методики составления зе-
мельных кадастров на всех уровнях (земельный участок, предприятие, рай-
он, город, область, край, республика, страна в целом). В решении этой
задачи наука о земельном кадастре должна опираться на дальнейшую раз-
работку общей теории кадастра во взаимосвязи с другими научными дис-
циплинами, исследующими различные аспекты земельного кадастра (про-
гнозирование использования земельных ресурсов, научные основы мони-
торинга земель, история земельных отношений, земельное право, а так-
же экономические дисциплины и природопользование).
Данная дисциплина пользуется главным образом методами экономи-
ческих исследований и математического моделирования: статистическим,
монографическим, расчетно-конструктивным, экономико-математиче-
ским, экспериментальным методом научной прогностики (динамические
ряды, экстраполяции, теория множеств, методы мозговой атаки, эксперт-
ных оценок и т. д.).
Статистический метод используется при изучении фактического мате-
риала с применением объектйвного научного анализа данных об объекте
земельного кадастра.
Монографический метод используется при исследовании, изучении и об-
работке отдельных типичных явлений, фактов и целей. При этом обычно
исследуют лучшие, передовые хозяйства для всестороннего изучения и
распространения их опыта.
Получение исходной информации для изучения определенного объекта
исследования в статистике называют наблюдением. Наблюдение заключа-
ется в планомерном сборе массовых данных. Формы статистического на-
блюдения — отчетность и перепись.
24
Статистические наблюдения подразделяются на два вида: непрерывные
(текущие) и прерывные. При текущем наблюдении отслеживается весь
процесс изменений, т. е. осуществляется мониторинг объекта.
Прерывное наблюдение подразделяется на периодическое и единовре-
менное. Периодическое проводится через определенные сроки (например,
исследование почв, корректировка планово-картографического материа-
ла ит. д.).
Единовременные наблюдения проводят с целью изучения предмета в
определенный момент времени или по специальному заданию.
Статистические наблюдения подразделяются на сплошные, когда все
характеристики подвергаются анализу, и несплошные, которые охватыва-
ют часть единицы.
Статистическое наблюдение ведется различными методами: метод ос-
новного массива (выбираются основные единицы объекта), выборочный
метод и монографический метод.
Основные способы статистического наблюдения: непосредственный
(личное заполнение земельно-кадастровой документации) и опросный
(регистрация данных, полученных на основе опроса).
Метод динамических рядов заключается в построении рядов числовых
показателей, которые отражают изменения численности единиц совокуп-
ности или величины признаков во времени.
Индексный метод — получение средних относительных показателей, по-
лученных в результате сравнения числовых характеристик сложных эконо-
мических явлений, состоящих из элементов, непосредственно не поддаю-
щихся суммированию.
Метод параллельных рядов, или метод сопоставления данных признаков об
объекте.
Балансовый метод применяется при сравнении итоговых показателей,
которые должны быть равны.
Метод аналитических группировок применяется при анализе взаимосвя-
зей между различными признаками..
Одним из самых совершенных методов многофакторного анализа слож-
ных явлений является метод корреляционного анализа. По степени зависи-
мости одного явления от другого различают два вида связи: функциональ-
ная, при которой величина какого-либо признака полностью определяет-
ся одним или несколькими другими признаками и значения факториаль-
ного признака во всех случаях соответствуют результативным признакам
(например, площадь квадрата зависит от длины его стороны и т. д.). При
корреляционной связи такого соответствия нет. Например, урожайность
зависит не только от площади посевов и внесения удобрений, на нее вли-
яет множество других факторов: фондообеспеченность, энерговооружен-
ность, качество семян и т. д. При корреляционной связи результативный
признак определяется влиянием признака факториального не полностью.
Для установления достоверности полученных результатов используется
коэффициент корреляции, устанавливающий степень тесноты связи, ко-
торый рассчитывается множественной зависимостью.
25
Корреляционную связь двух признаков можно отразить с помощью кор-
реляционного ряда, корреляционной таблицы, линии регрессии. Регрес-
сия — это изменение одного признака функции при определенных измене-
ниях другого признака — аргумента. Функция может изменяться под влия-
нием одного, двух и более аргументов. В первом случае регрессию называ-
ют простой, а в других — множественной. При исследовании различных
зависимостей используют уравнение корреляционной связи.
При составлении земельного кадастра используются также и другие ме-
тоды: расчетно-конструктивный (вариантный), экономико-математичес-
кий и статистический.
2.3. Основные принципы земельного кадастра
Для достижения необходимой народнохозяйственной эффективности
информации при ведении земельного кадастра должны соблюдаться следу-
ющие принципы:
1) охват всех земель независимо от того, в чьей собственности они
находятся, при котором все элементы, составляющие земельный
фонд, учитываются и получают необходимую хозяйственную ха-
рактеристику;
2) единство общегосударственной системы земельного кадастра на об-
щеметодической основе, что означает согласованность и последова-
тельность ведения составных частей кадастра;
3) достоверность и точность сведений, т. е. соответствие их фактическому
состоянию и размерам земельных участков;
4) полнота сведений, т. е. наличие всей необходимой информации обо
всех землях, входящих в единый земельный фонд;
5) непрерывность ведения кадастра и отражение в его сведениях всех
правомерных изменений;
6) документальность, т. е. отражение данных по утвержденным формам;
получение и запись необходимых сведений только на основании соот-
ветствующих материалов и документов;
7) наглядность: сведения земельного кадастра должны быть максималь-
но наглядны и пригодны для практического применения;
8) экономичность, т. е. применение современных методов и техники, обес-
печивающих получение необходимых сведений при минимальных из-
держках;
9) обеспечение единства методики и практики проведения земельно-ка-
дастровых работ, тем самым сопоставимости и унификации сведе-
ний;
10) централизация управления и осуществления земельно-кадастровых
работ;
11) совместимость и сопоставимость земельно-кадастровой информации
с информацией кадастров других видов природных ресурсов (террито-
риального, водного, лесного);
12) официальность и доступность земельно-кадастровых данных. Офици-
альность сведений означает их государственую значимость и одно-
значность. Она означает, что официальным источником сведений о
26
земле, применение которых обязательно для всех субъектов, явля-
ются данные государственного земельного кадастра. После ее утверж-
дения в установленном порядке земельно-кадастровая информация
может быть оспорена только в судебном порядке. Кроме того, зе-
мельно-кадастровая информация должна быть доступной для всех за-
интересованных в ней юридических и физических лиц;
13) функции земельного кадастра имеют тесную связь с другими функци-
ями государственного управления земельным фондом.
Ведение земельного кадастра осуществляется землеустроительной служ-
бой системы Государственного Комитета Российской Федерации по земель-
ной политике, который в соответствии с постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 июня 1999 года № 694 является координатором
программ по кадастру и мониторингу земель. Порядок ведения земельного
кадастра на землях социального назначения также определяется Комите-
том по согласованию с соответствующими министерствами и ведомствами.
Таким образом, соблюдение перечисленных принципов позволяет обес-
печить правильное ведение земельного кадастра и своевременный конт-
роль за использованием и охраной земель.
2.4. Классификация земельного кадастра
Выделение в системе земельного кадастра его составных частей и отно-
сительная самостоятельность его подсистем дает возможность осуществ-
ления земельного кадастра поэтапно, сообразуясь с народнохозяйствен-
ными потребностями и возможностями. Поэтому целостность земельного
кадастра как системы обусловливает необходимость единства организаци-
онных принципов его осуществления и ведения документации.
Многообразие различных свойств земли как природного ресурса и объек-
та социально-экономических и экологических отношений вызывает необ-
ходимость классифицировать земельный кадастр по основным типам, уров-
ням, видам и разновидностям, назначению и целевому характеру.
В зависимости от характера, содержания и порядка выполнения работ
земельный кадастр можно подразделить на два основных типа: 1) основ-
ной, или первичный земельный кадастр; 2) текущий, или последующий
земельный кадастр.
Эти два типа кадастра органически связаны и представляют определен-
ные стадии единого земельно-кадастрового процесса. Задачей основного
земельного кадастра является первичное получение сведений о природ-
ном, хозяйственном, правовом и экологическом положении земель, под-
лежащих кадастровому районированию. При разработке основного земель-
ного кадастра собирают, анализируют и систематизируют все материалы и
документы, содержащие сведения о правовом статусе земель, количествен-
ных и качественных характеристиках земельных угодий, характере исполь-
зования земель, урожайности сельскохозяйственных культур, затратах
материальных и денежных средств и труда и т. п.
Собранные материалы и сведения тщательно анализируют в отноше-
нии их достоверности и полноты с учетом требований отдельных частей
земельного кадастра. Затем составляют программу проведения земельного
27
кадастра с указанием видов и объемов работ по каждой составной части. На
основе этого осуществляется регистрация землепользований, ведется учет
и оценка земель. Оценочные работы проводят по утвержденной методике
оценки земель, единой для всей страны.
После обработки, рассмотрения и утверждения в установленном по-
рядке полученные сведения принимают в качестве исходных для внесения
в законодательные документы. На этой основе производится первичная за-
пись в документах земельного кадастра, которые содержат полную инфор-
мацию о природном, хозяйственном, правовом и экологическом положе-
нии конкретного землепользования и субъекта прав на землю.
Основной земельный кадастр, как правило, сопряжен с проведением
больших объемов работ по съемкам, обследованиям, описанию и оценке
земель. Поэтому он проводится периодически и по мере необходимости.
После введения основного кадастра в процесс хозяйственного исполь-
зования земельных ресурсов постоянно происходят изменения в составе,
перераспределении качества и продуктивности земель, а также в составе
собственников земли и землепользований. Поэтому для поддержания дан-
ных земельного кадастра на уровне современных требований такие изме-
нения должны быть в виде уточнений внесены в земельно-кадастровую
документацию и ее первичные записи. В этой связи возникает необходи-
мость ведения текущего земельного кадастра, главной задачей которого
является своевременное выявление и внесение в земельно-кадастровую
документацию всех законных изменений в распределении и использовании
земель, а также выявление и устранение ранее допущенных при составле-
нии основного кадастра ошибок. (Законные изменения — изменения, ко-
торые предусмотрены земельным законодательством Российской Федера-
ции и направлены на более эффективное использование земель в интере-
сах граждан и государства.)
Поэтому всякого рода незаконные расширения площадей землевладе-
ний путем захвата земель, их прирезки, передача земель одного собствен-
ника земли или землепользователя другому собственнику или землеполь-
зователю без соответствующего юридического оформления, перевод цен-
ных угодий в менее ценные без достаточного обоснования и другие неза-
конные изменения, выявленные в процессе текущего земельного кадастра,
в земельно-кадастровую документацию не вносятся. При ведении теку-
щего земельного кадастра охвату подлежат, как правило, не все террито-
рии, а лишь те части, где происходят соответствующие изменения. Таким
образом, существование двух типов земельных кадастров (основного и
текущего) позволяет не только получать необходимые сведения о состо-
янии и использовании земельного фонда в различных отраслях и пред-
приятиях, но и своевременно осуществлять контроль за использованием
и охраной земель, а также защиту прав собственности на землю и земле-
пользование. В этой связи между основным и текущим земельным кадаст-
ром существует тесная диалектическая взаимосвязь и взаимозависимость:
основной дает полную характеристику земельных ресурсов, создает ос-
нову для ведения текущего (последующего) и определяет сферу его дея-
тельности; текущий выявляет, обновляет и дополняет сведения основ-
28
ного земельного кадастра на уровне современных требований народного
хозяйства.
В зависимости от характера использования земельного фонда земельный
кадастр классифицируется по видам и разновидностям. Так, землям сель-
скохозяйственного назначения соответствует и вид земельного кадастра —
кадастр земель сельскохозяйственного назначения. Разновидностями тако-
го кадастра являются кадастр земель многолетних насаждений, естествен-
ных кормовых угодий, кадастр пахотных земель и т. п. Кадастр земель насе-
ленных пунктов включает такие разновидности, как кадастр земель за-
строенных территорий, кадастр земель производственных зон, зон отдыха
и т. п. Аналогично классифицируются земельные кадастры и по другим ка-
тегориям земель. В связи с этим в составе земельного фонда сложились
следующие виды земельных кадастров:
— кадастр земель сельскохозяйственного назначения;
— кадастр земель населенных пунктов;
— кадастр земель промышленного транспорта и иного несельскохозяй-
ственного назначения;
— кадастр земель лесного фонда;
— кадастр земель водного фонда;
— кадастр земель природоохранного и рекреационного назначения;
— кадастр земель государственного земельного запаса.
Каждый вид земельного кадастра подразделяется в зависимости от на-
значения на подвиды. Так, например, кадастр земель сельскохозяйствен-
ного назначения подразделяется на:
— кадастр сельскохозяйственных земель;
— кадастр земель, не используемых в сельском хозяйстве (нарушенные
земли, кустарники, болота и т. п.).
Кадастр земель населенных пунктов подразделяется на следующие под-
виды:
— кадастр земель городов;
— кадастр земель поселков городского типа;
— кадастр земель курортных и других специальных поселений;
— кадастр земель сельских населенных пунктов и т. п.
Кадастр земель лесного фонда подразделяется на:
— кадастр лесопокрытых земель;
— кадастр не покрытых лесом земель.
Все подвиды земельных кадастров подразделяются на соответствующие
разновидности, например, кадастр сельскохозяйственных земель может
подразделяться на самостоятельные кадастры земель многолетних насаж-
дений, естественных кормовых угодий и т. п., а кадастр земель городов дол-
жен включать кадастр застроенных территорий, кадастр земель производ-
ственных, коммунальных, торговых и других зон и территорий.
Земельные кадастры всех видов, подвидов и разновидностей подразделя-
ются, в свою очередь, на кадастры функционального назначения, т. е. на
целевые и многоцелевые кадастры. Целевой земельный кадастр предназна-
чен для какого-либо действия, например, для налогообложения (налого-
вый, или фискальный земельный кадастр), для защиты прав собственни-
29
ков земли (юридический земельный кадастр) и т. п. Многофункциональные
земельные кадастры преследуют не одну, а множество целей, обеспечивая
многочисленные потребности народного хозяйства (налогообложение,
нормативная цена земли, планирование мероприятий по повышению пло-
дородия почв, зашиты земель и окружающей среды от загрязнения и т. п.).
Фактически, все виды земельных кадастров в нашей стране имеют много-
целевой характер, что особенно важно в условиях становления рыночной
экономики и повсеместного введения гражданского оборота земли.
Кроме того, в зависимости от принадлежности земельного кадастра,
ведется его классификация по уровням.
Уровни земельного кадастра характеризуют его принадлежность к опре-
деленной территории либо территориальному административно-хозяйствен-
ному субъекту и по своей структуре составляют единую земельно-кадаст-
ровую систему.
По уровням земельный кадастр подразделяется на:
— кадастр отдельного земельного угодья;
— кадастр обособленного земельного участка агроландшафтного мас-
сива или агроландшафта в целом;
— земельный кадастр сельскохозяйственного предприятия с любой фор-
мой собственности;
— земельный кадастр административного района или группы районов;
— земельный кадастр населенного пункта;
— земельный кадастр области, края, республики, т. е. субъекта Россий-
ской Федерации;
— земельный кадастр экономического района в составе Российской Фе-
дерации;
— земельный кадастр Российской Федерации.
Распределение земельных кадастров всех видов по уровневой принад-
лежности имеет важное народнохозяйственное значение, так как позво-
ляет осуществить поэтапное введение земельного кадастра.
Контрольные вопросы
1. Научное обеспечение земельного кадастра.
2. Научное определение земельного кадастра.
3. Предмет научной дисциплины «Земельный кадастр».
4. Предназначение научной дисциплины «Земельный кадастр».
5. Место земельного кадастра в системе наук о землеустройстве.
6. Принципы земельного кадастра.
7. Классификации земельного кадастра.
8. Виды и разновидности земельного кадастра.
9. По каким признакам земельный кадастр подразделяют на категории?
Глава 3.
История развития земельного кадастра России
3.1. Зарождение земельного кадастра, его становление
и развитие в дореволюционной России
Основные элементы и части земельного кадастра известны с древних
времен. Зародышем его является учет, тесно связанный с возникновением
и развитием общественного производства’ В первых учетно-кадастровых до-
кументах и земля, и рабочий скот, и люди значились под определенными
кадастровыми номерами. Учет количества земель, перепись населения и
имущества велись уже при рабовладельческом строе.
С развитием общества земельный кадастр совершенствовался, допол-
нялся качественно новыми разделами. Наряду со сведениями о размерах
земельной площади в него вносили данные о качественном состоянии зе-
мель и доходности земельных участков.;
Так, в земельном кадастре Древнего'Рима описывалась земельная соб-
ственность, указывались сведения о размерах земельных участков, их ка-
честве, применяемых способах обработки. В реестр также вносились сведе-
ния о размерах и доходности имущества, исходя из величины общего дохо-
да устанавливали размер налога. Земельный кадастр Древнего Рима лег в
основу проведения кадастровых работ в Италии. Во Франции при Людови-
ке XII приступили к проведению кадастровых работ по типу итальянскихгВ
XVIII веке в Западной Европе были известны два вида земельного кадастра:
по доходности и по ценности земель, например, Миланский земельный
кадастр в Италии (1718-1719 гг.), созданный по доходности земель, и Ти-
рольский кадастр (1771 г.), созданный на основании данных о ценности
земель.
На Руси первые виды земельных кадастров возникли еще в IX веке. Древ-
нерусский кадастр содержал очень упрощенные записи, в основном о мо-
настырских и церковных землях. До нас дошли описания татарского пери-
ода (1245 г.), в которых так называемая «поплужная подать» соразмерялась
с количеством обрабатываемых земель.'
В XIV—XV вв. при проведении так называемого «сошного письма» в позе-
мельные переписи вводится элемент определения доходности, особенно в
связи с тем, что «служилым людям» вместо денежного жалованья отводи-
лись участки земли — поместья (поместная система).
При Иване IV были описаны почти все земли, входившие в состав Мос-
ковского государства. Описания проводились писцами по распоряжениям
31
царя (писцовые наказы) о непременном измерении пашни, перелогов,
сенокосов, лесов и других угодий, составлявших то или иное имение. В XV-
XVII веках роль кадастра выполняли писцовые и дозорные книги, а также
переписные окладные книги. В последних указывался и доход, приносимый
тем или иным имением.
В качестве податной единицы в России была принята «соха». Первона-
чально она рассматривалась как единица рабочей силы, как определенное
число дворов, затем — как участок земли или промысел, с которого по-
дать взималась в зависимости от качества и доходности имущества. Величи-
на налога зависела от качества пашни, которую обычно подразделяли на
«добрую», «среднюю», «худую» и «добре худую». Писцовые описания — это
русский кадастр, просуществовавший до начала XVIII века.
В 1718 году в результате проведенной Петром I налоговой реформы госу-
дарственные подати с возделываемой пашни были переложены на души
(подушные обложения), точнее — на рабочие руки.
Но и при подушном обложении, при распределении налогов особое
внимание уделялось имущественному достатку, в первую очередь нали-
чию земли. В России подушное обложение существовало до 1877 года, а в
некоторых местностях — до 1907 года.
В 1859 году в разработанной Министерством государственных имуществ
Инструкции для оценки казенных земель, состоящих в пользовании госу-
дарственных крестьян, была опубликована так называемая нормальная
классификация пахотных земель по урожаю ржи. В ней наряду с природным
плодородием почв учитывалось повышенное эффективное или экономи-
ческое плодородие.
С 70-х годов XIX в. оценочно-кадастровые работы проводились земствами.
Эти работы, получившие название «Земского кадастра земель», отлича-
лись обширностью привлекаемых для оценки естественноисторических и
экономических материалов.
Главным и существенным недостатком первых земских кадастров В. В. До-
кучаев* считал то, что в них определение качества земли производилось
либо на глаз, либо настолько грубыми методами, что они не давали ника-
кой информации о настоящей природе почв и их важнейших свойствах.
В Нижегородском кадастре в основу было положено естественноисто-
рическое изучение губернии и, в первую очередь, обследование почв. Его
проведение связано с именем В. В. Докучаева. Он подверг критике составле-
ние кадастров без привлечения специалистов-почвоведов и без классифи-
кации почв и разработал метод оценки качества земли по почвам. В резуль-
тате многолетней работы большого коллектива исследователей в 1884—
1886 гг. был издан фундаментальный труд «Материалы к оценке земель Ни-
жегородской губернии».
Главное внимание при земельно-оценочных работах Нижегородской гу-
бернии уделялось изучению почв, а все, что относилось к рельефу и гео-
* Докучаев Василий Васильевич (1846—1903), русский естествоиспытатель,
профессор Петербургского университета. В классическом труде «Русский чернозем»
заложил основы генетического почвоведения. Основал первую в России кафедру
почвоведения (1895).
32
логии местности, изучалось постольку, поскольку это было необходимо
для исследования почв. Сама оценка проводилась на основании анализа
геологических, физических и химических свойств почв и суммирования этих
свойств с помощью графических кривых. Эти кривые суммировались в одну
среднюю оценочную кривую, которая, по мнению В. В. Докучаева, пред-
ставляла собой графическое выражение бонитировки оценочных групп.
В. В. Докучаев использовал в бонитировочной шкале относительные по-
казатели, приняв за 100 баллов лучшие почвы (чернозем плато). По каждо-
му уезду составлялись десятиверстовые почвенные карты.
Нижегородский метод оценки земель (с изменениями и дополнениями)
применялся учениками Докучаева в ряде губерний. На юге России с име-
нем В. В. Докучаева связаны работы по созданию кадастра в Полтавской,
Херсонской, Харьковской, Екатеринославской, Таврической и Бессараб-
ской губерниях.
Помимо средств, выделяемых земствами, царское правительство начи-
ная с 1900 г. ежегодно вносило один миллион рублей на проведение кадаст-
ра. Несмотря на это, работы шли довольно медленно. К началу первой
мировой войны эти работы были закончены лишь по 10 губерниям, во
многих губерниях они находились в зачаточном состоянии.
Между тем земский кадастр по своему качеству значительно превзошел
все западноевропейские кадастры, ранее служившие образцом земельно-
оценочных работ. Материалы земских кадастров, в которых тщательно опи-
саны земли и дана их классификация, представляют огромную научную
ценность. Они в значительной мере способствовали развитию почвоведе-
ния, учения о бонитировке почв и оценочной статистики. В земском зе-
мельном кадастре глубоко разработан ряд вопросов оценочной методоло-
гии и техники проведения земельно-оценочных работ.
3.2. Развитие земельного кадастра
в послереволюционный период и в 20-е годы
В первые послереволюционные годы необходимость в земельно-кадаст-
ровых мероприятиях определялась главным образом потребностями под-
готовки и проведения земельных преобразований, основы которых были
определены ленинским Декретом о земле. Основными элементами кадаст-
ровых работ были регистрация землепользований и учет земли. Вместе с
тем при уравнительном распределении земель (1917—1920 гг.) в ряде губер-
ний, уездов и волостей проводилась и оценка земель для обоснования по-
требительски-трудовых норм. При этом учитывались качество почв, уро-
жайность культур, продуктивность кормовых угодий, доходность. В различ-
ных местах применялись разные способы оценки. Вместе с тем учет каче-
ственного состояния и оценка земель носили эпизодический характер,
проводились в выборочном порядке и по разным методикам. (Практичес-
кий переход на единую систему государственного земельного кадастра был
осуществлен в 1970-е годы, после принятия Основ земельного законода-
тельства Союза ССР и союзных республик.)
После 1917 года земельно-кадастровые работы проводились в форме учета
земель и регистрации новых форм землепользователей. Необходимость та-
33
кого подхода была вызвана тем, что содержание этих работ определялось
главным образом потребностями подготовки и проведения земельных пре-
образований, основы которых определены Декретом о земле, принятым
8 ноября 1917 г. В соответствии с декретом осуществление неотложных мер
по земельным преобразованиям непосредственно на местах было возло-
жено на волостные комитеты.
По Закону о социализации земли, опубликованному 19 февраля 1918 г.,
вопросы земельного учета также перешли в ведение земельных отделов
местных Советов.
Проведение уравнительного распределения земель между землепользо-
вателями и наделение безземельных и малоземельных намечалось на ос-
нове потребительски-трудовых норм землепользования.
С целью обоснования потребительски-трудовых норм землепользования
их оценка проводилась на основании учета качества почв, урожайности
культур, продуктивности кормовых угодий и доходности земель. Единых
указаний по оценке земель не было, и поэтому в разных местах и на раз-
личных участках применялись разные способы оценки земель. В первую
очередь земельно-оценочные работы проводились на землях, подлежащих
распределению, а в обществах с общинным порядком землепользования
— на свободных землях, предназначенных для переселения и отвода для
организуемых хозяйств. В зависимости от размера урожайности и доходно-
сти все земли относились к одному из следующих разрядов, хорошие, удов-
летворительные, посредственные и плохие.
После выхода в 1919 г. «Положения о социалистическом землеустрой-
стве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» необходимость
в учете и оценке земель, их содержании стала определяться в первую оче-
редь потребностями землеустройства.
Наряду с земельным учетом в этот период проводилась государственная
регистрация землепользований, целью которой было получение необхо-
димых государству сведений о землях и землепользователях. Такое положе-
ние объяснялось тем, что регистрация непосредственно связана с сущно-
стью социалистического земельного строя, при котором все земли нахо-
дятся в ведении органов власти. Документом на право пользования землей
являлась землеотводная запись, в которой указывались:
— данные о времени ее составления, название учреждения, составив-
шего и выдавшего записи;
— местоположение землепользования, его наименование, количество
удобных и неудобных земель, описание смежных земель, особые ус-
ловия пользования землей, номер землепользования по волостной
карте и списку;
— выкопировки с утвержденного плана землепользования.
Землеотводные записи подлежали государственной регистрации и выда-
вались только по просьбам землепользователей.
Государственная регистрация землепользований имела большое значе-
ние в деле охраны прав землепользователей. Она не только фактически, но
и юридически регистрировала землепользования. Земельная регистрация
разделялась на основную, которая определяла состояние образования но-
34
вого землепользования в порядке землеустройства, и текущую, при кото-
рой вносились текущие изменения.
Руководство земельно-кадастровыми мероприятиями, а также сбор и
обработку данных о земельном фонде и землепользователях осуществлял
отдел земельной регистрации и кадастра в составе Центрального отдела
землеустройства Наркомзема РСФСР.
Порядок выполнения земельно-кадастровых работ определяли «Инст-
рукция по учету земель для надобностей социалистического землеустрой-
ства» и «Инструкция о формах и порядке производства государственной
записи землепользований (поземельной регистрации)», утвержденные Нар-
комземом РСФСР 23 сентября 1919 г. Это были первые инструкции по уче-
ту земель .и государственной регистрации землепользований, принятые
советской властью.
С введением в действие Земельного кодекса РСФСР, утвержденного по-
становлением ВЦИК от 30 октября 1922 г., начинается новый этап в раз-
витии земельного кадастра. Этот основополагающий документ устанавли-
вал единую номенклатуру видов и подвидов земельных угодий на всей тер-
ритории страны. Земельный кодекс определял задачи по ведению учета зе-
мель и регистрации землепользователей с целью создания устойчивого зем-
лепользования, а также определял необходимость и обязательность про-
ведения сравнительной оценки земель при землеустройстве. Кодекс пре-
дусматривал отвод землепользователям вместо бывших в пользовании зе-
мель других земель из угодий того же рода, но с учетом качества земель по
их сравнительной оценке.
В этот период перед земельной регистрацией ставились следующие задачи:
— получение сведений о правовом, природном и хозяйственном поло-
жении землепользований как в интересах общегосударственного уп-
равления земельным фондом, так и для надобностей отдельных от-
раслей народного хозяйства;
— юридическое оформление каждого землепользования, закрепление и
охрана прав отдельных землепользователей;
— порядок проведения земельной регистрации, который регламентиро-
вался «Инструкцией по производству государственной записи земле-
пользований (земельной регистрации)», утвержденной Наркомземом
РСФСР 27 июля 1923 г.
Земельный кодекс установил, что земельный фонд включает три кате-
гории земель: сельскохозяйственные, городские и земли государственных
земельных имуществ.
Юридическим документом на право пользования землей явилась земель-
ная запись, выдаваемая каждому землепользователю. Второй экземпляр
записи хранился в земельных органах в деле на каждое землепользование.
Особенностью земельной записи было то, что она состояла из текстовой
и графической частей, что делало документ более совершенным. Отраже-
ние в документах регистрации данных земельного учета обеспечивало объе-
динение этих мероприятий в единую систему и способствовало получению
более полных сведений о земле.
Одновременно с ведением земельного учета и регистрацией землеполь-
зователей в период восстановления народного хозяйства страны велись
35
комплексные экспедиционные обследования по изучению земельных фон-
дов в районах промышленного и сельскохозяйственного строительства, а
также по изучению земель для переселения.
Проводимые работы по учету земель, регистрации землепользований и
комплексному обследованию новых земель вызвали необходимость прове-
дения земельно-кадастровой оценки земель. Простейшие земельно-оценоч-
ные работы выполнялись при уравнительном распределении в селах с об-
щинным порядком землепользования, при выявлении земель с целью пе-
реселения крестьян, при выполнении землеустроительных работ. По бо-
лее полной программе эти работы стали проводиться при земельно-хозяй-
ственном устройстве государственных земельных имуществ с целью выяв-
ления земель для организации новых совхозов.
Основная задача земельно-оценочных работ в этот период состояла в
определении качества земель путем установления между ними соотноше-
ния, позволяющего судить, насколько одни земли лучше или хуже других.
Показатели земельно-оценочных материалов находили широкое примене-
ние при установлении норм первоначального наделения землей, переде-
лах земель, обмене земельных участков, землеустройстве, установлении
размера арендной платы за пользование государственным земельным иму-
ществом, изыскании территорий для освоения, организации рациональ-
ного использования земель, осуществления мероприятий по управлению
земельным фондом.
Помимо этого, изменение налоговой политики в 1921 г. (переход от прод-
разверстки к единому сельскохозяйственному налогу) вызвало необходи-
мость определения размеров налогового обложения в соответствии с раз-
мерами чистого дохода, получаемого с земель различного качества.
В этой связи подчеркивалось, что правильная постановка поземельного
обложения предполагает ведение земельного кадастра как совокупности
действий, преследующих официальное констатирование хозяйственного со-
става землепользования для его сравнительной оценки при обложении зе-
мель и сосредоточении сведений о них.
К требованиям налоговой политики и управления земельным фондом в
земельном кадастре с 1925 года прибавились интересы плановой реоргани-
зации и механизации сельского хозяйства, остро нуждавшихся в дополне-
нии материалов земельной регистрации сведениями о качестве земель и их
сопоставимости по плодородию и доходности.
Особенно возросла потребность в земельно-кадастровых данных при
замене земельных участков в порядке проведения землеустройства, а так-
же при земельно-хозяйственном устройстве государственных земельных
имуществ и совхозов.
Важное значение придавалось созданию устойчивого землепользования.
В этой связи потребовались более детальные сведения о состоянии земель-
ных угодий страны, что, в свою очередь, вызвало необходимость проведе-
ния исследовательских и практических работ по земельному кадастру. И
здесь важную роль сыграли последователи учения В. В. Докучаева, в числе
которых можно назвать видных ученых-почвоведов, агрономов, экономи-
стов, географов и других специалистов. Декрет Совнаркома РСФСР «О ме-
36
pax по улучшению землеустройства» от 9 октября 1925 года рекомендовал
народному комиссариату земледелия разработать и передать земельным
органам подробные правила сравнительной оценки земель при землеуст-
ройстве. Проведение опытного кадастра имело целью расширение функ-
ций землеустроительной службы путем оценки земель. Это дало бы воз-
можность правильно распределять земельные ресурсы, рационально и эф-
фективно их использовать. Однако работы по ведению кадастра после при-
нятия декрета Совнаркома проводились медленно и к концу 1927 года были
проведены в 18 волостях на площади 833 тыс. га. Земельно-оценочные рабо-
ты имели своей конечной целью не простое определение качества земель,
а выявление определенного соотношения между ними, дающего возмож-
ность судить, во сколько раз одни земли лучше или хуже других. В связи с
возросшей потребностью в земельном кадастре вопрос о нем был также
поставлен и на I Всероссийском съезде землеустроителей и мелиораторов,
состоявшемся в феврале 1922 года. В принятой резолюции съезд рекомендо-
вал для экономических, финансовых, административных и других целей
создать в ближайшее время опись земельного инвентаря республики и ка-
дастровые данные, ускорить работу по регистрации и кадастру, не от-
кладывая их до завершения землеустройства.
К 1925 году плановые, финансовые и земельные, органы испытывали
острую потребность в земельно-кадастровых данных и нуждались в допол-
нении актов земельной регистрации сведениями о качестве земель и их
сопоставимости по плодородию и доходности.
Оценочно-кадастровые работы 20-х годов, несмотря на их опытный ха-
рактер, сыграли большую роль в развитии земельного кадастра в новых
условиях послереволюционного реформирования земельных отношений.
3.3. Земельно-кадастровые работы в годы коллективизации
Выполнение решений июльского (1928 г.) Пленума ЦК ВКП(б) по сов-
хозному строительству и постановлений XV съезда партии о подготовке к
массовой коллективизации привело к существенным изменениям в сель-
ском хозяйстве. Сплошная коллективизация и ликвидация так называемого
«кулачества» коренным образом изменили характер землепользования.
Основными землепользователями стали колхозы и совхозы.
С проведением коллективизации в стране оценка земель и земельный
кадастр в целом были признаны категориями буржуазного общества. Так,
во втором издании Большой Советской Энциклопедии написано: «В Совет-
ском Союзе, где нет частной собственности на землю, нет оснований для
ведения кадастра».
Однако осуществление решений XVI съезда партии по реконструкции
сельского хозяйства требовало достоверных сведений о правовом положе-
нии, хозяйственном использовании и природном состоянии земельного
фонда страны. И уже в 1931 году Наркомзем СССР принимает постановле-
ние «О проведении земельной инвентаризации», которое было призвано
обеспечить получение количественной и качественной характеристики
состояния земель.
В октябре 1933 г. была утверждена «Инструкция по учету земель», кото-
рая устанавливала новый порядок земельного учета на всей территории
37
страны по административным районам. Инструкция вводила карточную
систему учета земель.
Инструкция предусматривала следующие основные земельно-учетные
документы: земельно-учетная карточка, список землепользований, спи-
сок единоличных хозяйств, алфавит землепользователей, районная карта
и картограммы изученности района.
Земельно-учетные карточки составляли на каждое землепользование по
секторам:
— земли государственного пользования;
— земли городов и поселков;
— земли колхозов;
— земли единоличных крестьянских хозяйств.
Наряду с этим составлялись районные карты и картограммы земель,
отражающие их природное, экономическое и хозяйственное положение.
В мае 1934 г. принимается постановление «Об отчетности в распределе-
нии земель по угодьям и землепользователям», которое обязывало район-
ные земельные отделы составлять отчеты на основании имеющихся у них
карточек землепользований и записи текущих изменений в течение года.
Большое значение для повышения качества земельного учета имели в
этот период принятие Примерного устава сельскохозяйственной артели и
выдача на его основе колхозам государственных актов на бессрочное (веч-
ное) пользование землей, форма которых утверждена постановлением
правительства от 7 июля 1935 года. Выдача этих документов осуществлялась
на основании «Инструкции о порядке составления и выдачи сельскохозяй-
ственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользо-
вание землей». Выдача колхозам государственных актов способствовала
получению новых, более достоверных данных об общих площадях земле-
пользований, которые лежали в основе земельного учета. Наряду с этим во
все более широких масштабах велись работы по внутрихозяйственному зем-
леустройству (почвенные и геоботанические обследования, съемочные
работы и составление точных планов, введение севооборотов и организа-
ция использования всех земель). Проведение этих работ обеспечивало по-
лучение более точных сведений о количественном и качественном состо-
янии земельных угодий.
В 1932 году в совхозах, а в 1935 году — в колхозах вводятся Книги истории
полей. Они содержали сведения о почвенном покрове, его качестве, степе-
ни засоренности и зараженности вредителями и болезнями, заболоченно-
сти и засоренности, чередовании культур в севооборотах, приемах и сро-
ках обработки почвы, способах сева, уборки урожая, применения удобре-
ний, урожайности сельскохозяйственных культур по полям севооборотов
(прямой учет).
Ведение таких книг сохранилось до нашего времени, а содержащиеся в
них сведения нашли применение при разработке земельно-кадастровой
документации.
3.4. Земельно-кадастровые работы в период 1940-1965 гг.
Важное значение имело постановление «О мерах охраны общественных
земель от разбазаривания» от 27 мая 1939 года, в соответствии с которым
38
был произведен обмер приусадебных участков колхозников, рабочих, слу-
жащих и единоличных крестьянских хозяйств, введена колхозная земель-
ная шнуровая Книга регистрации земель.
Шнуровая книга состояла из трех разделов:
1. Сведения об общих площадях земель, закрепленных за колхозом.
2. Сведения о распределении общественных земель по составу угодий.
3. Сведения о приусадебном землепользовании каждого колхозного двора.
Районная книга регистрации состояла из четырех частей:
1. Сведения по каждому колхозу с указанием номера землепользования
на районной карте, местоположения, общей площади, площади об-
щественных и приусадебных земель.
2. Характеристика общественных земель по угодьям.
3. Характеристика приусадебных участков колхозных дворов.
4. Характеристика единоличных крестьянских хозяйств и приусадебных
земель других граждан, не являющихся членами колхоза.
Во время войны порядок ведения земельно-учетной документации был
полностью нарушен. В связи с этим в послевоенные годы принимается ряд
мер по улучшению земельного учета. В этой связи постановлением от 19
сентября 1946 года «О мерах по ликвидации нарушений устава сельскохозяй-
ственной артели в колхозах» был восстановлен и укреплен порядок учета
земель. С 1945 г. вводится учет орошаемых земель, а с 1950 г., в связи с пере-
ходом на новую систему орошения, возросла потребность в учете орошае-
мых земель по степени засоленности, глубине залегания грунтовых вод и т. д.
С 1952 г. вводится постоянная отчетность о наличии осушенных земель.
Постановлением правительства от 20 августа 1949 г. введена государствен-
ная Книга учета земель совхозов, а с 1951 г. установлена отчетность о рас-
пределении земель совхозов по угодьям.
В 1950-1952 гг. прошло массовое укрупнение колхозов, в результате чего
их количество сократилось с 254 тысяч до 97 тысяч. В соответствии с поста-
новлением Правительства «О дальнейшем увеличении производства зерна
в стране и об освоении целинных и залежных земель» начинается широко-
масштабное освоение целинных и залежных земель в районах Казахстана,
Сибири, Урала, Поволжья и частично Северного Кавказа.
В результате проведенной работы в 1954—1961 гг. в земельно-учетные до-
кументы колхозов и совхозов внесено около 42 млн га освоенных пахот-
ных угодий.
С принятием 31 декабря 1954 года постановления Правительства «О еди-
ном государственном учете земельного фонда СССР» начинается новый
этап развития советского земельного учета. Этот документ устанавливал
введение обязательного государственного учета земель по угодьям и зем-
лепользователям, а также регистрацию всех землепользований по единой
общесоюзной системе.
В соответствии с указанным постановлением МСХ СССР 27 мая 1956 г.
утвердило новые земельно-учетные документы — Акт на право пользова-
ния землей и государственную Книгу регистрации землепользований, а в фев-
рале 1956 г. утвердило «Инструкцию о порядке ведения государственного
учета земель и регистрации землепользований» и «Указания о порядке со-
39
ставления и выдачи землепользователям (кроме колхозов) актов на право
пользования землей».
Государственная книга регистрации землепользований состояла из трах
частей и десяти разделов. В первом разделе учитывалась вся территория рай-
онов суммарно по группам землепользователей. В первой части книги (вто-
рой — шестой разделы) учет велся по категориям земель. Во второй части
(седьмой — десятый разделы) записывались земли специального (несель-
скохозяйственного) назначения, а в третьей части — приусадебные участ-
ки, служебные наделы и земли единоличных крестьянских хозяйств.
Все принимаемые меры обеспечивали получение более достоверных
количественных данных о земле. Однако уже в этот период возникает на-
стоятельная необходимость изучения земель не только в количественном,
но и в качественном отношении. Этого требовало установление твердых
планов закупок сельхозпродукции и обложения сельскохозяйственным
налогом. Планы поставок сельхозпродукции и размеры сельскохозяйствен-
ного налога стали устанавливать в зависимости от размеров площадей сель-
скохозяйственных угодий и пашни в хозяйстве.
В соответствии с постановлением «Об изменениях практики планирова-
ния сельского хозяйства» от 9 марта 1955 г. введен новый порядок планиро-
вания общественного хозяйства колхозов с учетом земель, расположен-
ных в конкретных почвенно-климатических и экономических условиях.
Здесь необходимо отметить, что специфической особенностью сельского
хозяйства является то, что производительность земледельческого труда во
многом зависит от природных условий — на землях лучшего качества зна-
чительно легче получить высокий урожай. Между тем показатели выхода
продукции на 100 га сельхозугодий в различных хозяйствах до тех пор меха-
нически сравнивали без учета качества почв. Кроме того, продуктивность
земельных угодий зависит и от экономических факторов: специализации
сельскохозяйственного производства, местоположения земельных участ-
ков, дополнительных капиталовложений и др. Поэтому хозяйства на луч-
ших по экономическому плодородию землях должны получать и более вы-
сокие урожаи.
С этой целью проводились различные изыскательские и обследовательс-
кие работы. Первоначально изучение качества земли велось на основе аг-
рохозяйственных и специальных обследований, а переход на крупномасш-
табные почвенные и геоботанические обследования земель позволил пе-
рейти к более обоснованному учету качественного состояния земель, а
также приступить к выполнению земельно-оценочных работ по бонити-
ровке почв и экономической оценке земель.
3.5. Земельно-кадастровые мероприятия в 1965-1990 гг.
Вопросам совершенствования учета и улучшения использования земель
посвящено постановление Правительства СССР «Об улучшении государ-
ственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном произ-
водстве». Кроме того, это постановление поручало разработать и предста-
вить на утверждение предложение о введении в ближайшие годы земельно-
го кадастра, предусматривающего государственную регистрацию землеполь-
40
зований, учет количества и качества земель и методику их оценки, а также
меры правовой охраны почв.
Земельная шнуровая книга признана основным земельно-учетным до-
кументом в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных предприя-
тиях, а государственная книга регистрации землепользований — земель-
но-регистрационным и учетным документом в районах (городах). В эти до-
кументы включен новый раздел, в котором давалась качественная харак-
теристика каждому виду сельскохозяйственных угодий по почвенным груп-
пам или сельскохозяйственным типам земель, механическому составу по-
чвы, обеспеченности почв питательными веществами, эродированное™,
кислотности, увлажненности и другим природным признакам, снижаю-
щим плодородие почвы. Такие данные можно было получить в результате
специальных почвенных обследований. С этой целью была разработана «Ин-
струкция по проведению обследований и составлению крупномасштабных
почвенных карт».
В этот период были разработаны методика бонитировки почв и методика
экономической оценки земель.
Основы земельного законодательства СССР и союзных республик, ут-
вержденные 13 декабря 1968 г., включают специальный раздел о государ-
ственном земельном кадастре, В этом разделе отмечалось, что государствен-
ный земельный кадастр включает данные регистрации землепользований,
учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической
оценки земель.
В 1971 г. утверждаются формы земельной шнуровой книги и государствен-
ной земельной книги.
Земельная шнуровая книга состояла из трех разделов: 1) данные о рас-
пределении земель по срокам пользования; 2) данные учета всех земель
сельскохозяйственного предприятия по видам и подвидам угодий, а также
орошаемых и осушенных земель; 3) данные учета приусадебных земель,
выделенных сельскохозяйственными предприятиями на правах вторично-
го пользования.
Государственная земельная книга района состояла из двух частей и пяти
разделов. Первая часть состояла из трех разделов, вторая — из двух. Первый
раздел включал государственную регистрацию бессрочного, долгосроч-
ного и краткосрочного землепользований. Второй раздел включал все зем-
ли по видам, в т. ч. орошаемые и осушенные. В третьем разделе записывали
все земли по видам, включая орошаемые и осушенные земли несельско-
хозяйственных предприятий. Вторая часть земельной книги предназнача-
лась для учета качества земель, но в связи с задержкой выполнения зе-
мельно-оценочных работ практически не была введена. Дальнейшее разви-
тие научно-исследовательских, экспериментальных и производственных
работ способствовало уточнению задач и содержания земельно-оценоч-
ных работ в составе земельного кадастра, выработке единых подходов к
выбору предмета, критериев и показателей бонитировки почв и экономи-
ческой оценке земель. В декабре 1976 г. утверждается «Общественная мето-
дика оценки земель (временная)», которая определила содержание, поря-
док проведения земельно-оценочных работ и составления земельно-ка-
дастровой документации. Характерной особенностью этой методики яви-
41
лось то, что бонитировка почв и экономическая оценка земель рассмат-
риваются как единое понятие «оценка земель». При этом под оценкой по-
нимается «единый процесс определения производительной способности
земель, поскольку естественные и приобретенные свойства почв, техно-
логические способности и местоположение земель, интенсивность произ-
водства одновременно и взаимосвязанно влияют на производительность
труда».
В марте 1975 г. принимается постановление «О выдаче землепользовате-
лям государственных актов на право пользования землей», а в июне 1977 г.
— постановление «О порядке ведения государственного земельного кадаст-
ра». Этими документами обеспечен переход к единой системе государствен-
ного земельного кадастра в стране.
Впоследствии общесоюзная методика оценки земель не претерпела ка-
ких-либо изменений, за исключением отдельных уточнений и дополнений
в учете земель по их качественному состоянию. В этой связи давно назрела
необходимость коренным образом пересмотреть методику экономической
оценки сельскохозяйственных земель, разработать методику оценки земель
населенных пунктов с учетом отечественного и зарубежного опыта.
3.6. Земельно-кадастровые работы после 1991 года
Преобразование земельной собственности, введение частной собствен-
ности на землю наряду с государственной, реформирование сельскохо-
зяйственных предприятий и создание на их основе предприятий с частной
собственностью внесли коренные изменения в сущность земельных отно-
шений и проведение работ по землеустройству, земельному кадастру и
мониторингу земель.
В Земельном кодексе Российской Федерации, принятом 25 апреля 1991 г.
в специальный раздел выделяется Государственный земельный кадастр. В
октябре 1991 года был принят закон «О плате за землю», в котором уста-
навливаются различные виды платежей за землю, нормативная цена зем-
ли и арендная плата за землю.
В июле 1992 г. правительство принимает постановление «О мониторинге
земель», а в августе 1992 г. — постановление «О совершенствовании веде-
ния государственного земельного кадастра в Российской Федерации».
В декабре 1992 г. был принят Указ Президента РФ «О государственном
земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»,
устанавливающий, что государственный земельный кадастр, регистрация
и оформление документов о правах на земельные участки и прочно свя-
занную с ними недвижимость ведутся по единой системе на всей террито-
рии Российской Федерации и являются основой для создания эффектив-
ной системы платежей за землю, регулирования всех операций с землей,
защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижи-
мость.
В августе 1995 г. Правительство РФ принимает постановление «О внесе-
нии дополнений в Положение о порядке ведения государственного земель-
ного кадастра», которое уточняет и дополняет отдельные пункты ранее
принятого Положения о порядке ведения государственного земельного
кадастра. Это положение конкретизировало содержание земельного кадастра,
42
определяло порядок его ведения и устанавливало, что оценка земель раз-
личного целевого назначения проводится для обоснования наиболее эф-
фективного их использования и установления платы за землю.
В проекте Земельного кодекса РФ земельный кадастр также представлен
самостоятельной главой, в которой записано, что сведения государствен-
ного земельного кадастра подлежат обязательному применению при ис-
пользовании и охране земель, предоставлении и изъятии земельных участ-
ков, совершении сделок с землей, определении платежей за землю, про-
ведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуще-
ствлении других мероприятий по рациональному использованию и охране
земель.
В этом документе предусматривается внесение некоторых изменений в
ведение государственного кадастра. Если по действующему кодексу поря-
док ведения устанавливается правительством, то в проекте предусмотре-
но, что этот порядок должен будет устанавливаться Законом о государ-
ственном земельном кадастре.
В августе 1996 г. приказом Госкомзема утверждается положение «О серти-
фикации средств измерений, программно-аппаратных средств и продукции
государственного земельного кадастра, землеустройства и мониторинга
земель». Основной целью сертификации средств (продукции) является оп-
ределение их соответствия требованиям ведения государственного земель-
ного кадастра, землеустройства и мониторинга земель.
В сентябре 1996 г. Госкомзем утверждает «Инструкцию о порядке форми-
рования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно свя-
занных с ними объектов недвижимости». Применение этой инструкции
обеспечит наведение порядка в учете земельных участков и недвижимос-
ти, что, в свою очередь, создаст хорошую основу для получения наиболее
достоверной кадастровой информации.
Следует особо отметить, что современный этап земельных преобразо-
ваний в России на первый план выдвинул задачи перехода к экономиче-
ским методам управления земельными ресурсами, создания и всесторон-
него обеспечения функционирования рынка земли, эффективной защиты
прав на землю, упрощения земельных сделок, расширения аренды земли
как формы землепользования, особенно в городах, введения механизма
оценки стоимости земель.
Для решения этих задач необходимо дальнейшее совершенствование всей
системы земельного кадастра, создание автоматизированных систем реги-
страции земельных участков и прочно связанной с ними недвижимости,
принятие пакета законодательных актов в области регулирования земель-
ных отношений.
Современная система земельного кадастра базируется на следующих
теоретических положениях:
— кадастр — информационная система;
— процесс ведения кадастра включает в себя четыре системы: регистра-
ция земельных объектов и прав на них; кадастровое обследование и
картография; учет качества и количества земли; оценка земли и дру-
гой, тесно связанной с ней недвижимости. Основным объектом када-
43
стровой системы является юридически однородный земельный када-
стровый участок, который представляет часть жизненного простран-
ства человека.
Сложившаяся в мире система земельного кадстра в настоящее время
включает в себя три формы кадастра:
— налоговый (фискальный или финансовый);
— правовой, или юридический;
— многоцелевой.
Налоговый, или финансовый кадастр служит для создания справедли-
вой системы налогообложения. Он используется не только для определе-
ния порядка и размеров налогообложения, но и предполагает точное ус-
тановление владельца участка, наличие законодательно установленных
льгот, предоставленных владельцу земельного участка. Правовой кадастр
обеспечивает механизм передачи земли от одного владельца другому и во
многом зависит от принятого в стране земельного законодательства. С дру-
гой стороны, данный кадастр создается для защиты прав владения соб-
ственности. Многоцелевой кадастр соединяет элементы финансового (на-
логового) и правового (юридического) кадастров и используется для ре-
шения широкого спектра правовых, экономических, экологических, гра-
достроительных задач, а также для решения проблем управления и плани-
рования развития территории. В своем развитии многоцелевой земельный
кадастр может составить основу для создания целевых и многоцелевых гео-
информационных систем. Для современного этапа развития кадастра ха-
рактерно образование автоматизированных информационных систем ка-
дастра, которые, в зависимости от региона и принципа методического обес-
печения, могут создаваться в виде автоматизированных информационных
систем государственного земельного кадастра.
В настоящее время в Российской Федерации значительная работа по
автоматизации процессов ведения земельного кадастра, в том числе и пла-
ново-картографического материала, выполнена в Московском государ-
ственном университете по землеустройству: разработана методика получе-
ния и обработки данных на ЕС ЭВМ, разработана программа вычисления
площадей земельных участков и вывода их графического изображения на
дисплей.
Особого внимания заслуживает изучение принципов формирования ав-
томатизированных информационных систем (АИС ЗК) в отдельных регио-
нах, располагающих необходимой земельно-кадастровой информацией и
опытом проведения земельно-кадастровых работ.
Примером автоматизации процессов земельно-кадастровых работ могут
служить организационные основы формирования АИС ЗК Пермской об-
ласти. Особенность организации внедрения АИС ЗК в данном регионе со-
стоит в том, что Пермская область участвовала в российско-датском пи-
лотном проекте системы регистрации земель. Основной задачей, решае-
мой областью в формировании АИС ЗК, является приобретение и внедре-
ние передовой техники и технологии регистрации земель и ведения кадаст-
ровых работ. Совместный российско-датский проект предусматривал со-
здание цифровой кадастровой карты, регистрацию документов на право
44
собственности, ведение земельного кадастра, создание организационной
структуры кадастрового бюро, обучение персонала. Проект был реализо-
ван на базе Пермского района области. Узловыми проблемами, которые
решались совместно с датскими специалистами, были создание модели
регистрации на районном уровне, обработка потоков информации и струк-
турное построение органа ведения земельного кадастра, обучение персо-
нала. В 1993 году была разработана схематическая модель регистрации зе-
мель. Ее особенностью является то, что она позволяет на базе цифровых
топографических и кадастровых карт, а также кадастровых номеров участ-
ков формировать и вести любые необходимые регистры и, в конечном
счете, создать единое поле информации о земле и прочно связанной с ней
недвижимости.
Создаваемая в Пермской области автоматизированная система земель-
ного кадастра в значительной мере позволяет.решать основные задачи:
вести земельный кадастр на основе новейших компьютерных технологий;
осуществлять государственную защиту прав собственников, владельцев,
пользователей и арендаторов земли; обеспечивать сбор необходимых пла-
тежей за землю; поддерживать функционирование рынка земли и другой
недвижимости; способствовать совершенствованию механизма расчета ве-
личины земельного налога и других платежей за землю; сформировать ос-
нову для создания и управления базами и банками данных о наличии и
состоянии земельных ресурсов, которые являются информационной ба-
зой для разработки программ рационального использования и оптималь-
ного регулирования территорий, а также установлению границ террито-
рий с особым правом использования земель.
Контрольные вопросы
1. Когда появились первые сведения о земельном кадастре?
2. Основные черты раннего земельного кадастра на Руси.
3. Основные этапы развития дореволюционного земельного кадастра.
4. Какие землеустроительные и топографо-геодезические мероприятия
оказали влияние на совершенствование земельного кадастра в пери-
од до 1917 года?
5. Как на содержание земельного кадастра влияет земельная собствен-
ность?
6. Какие основные направления развития земельного кадастра харак-
терны для современного этапа развития земельных отношений?
7. Какое влияние оказывают рыночные отношения на содержание зе-
мельного кадастра?
Глава 4.
Земельный фонд как объект земельного кадастра
4.1. Категории земель и их краткая характеристика
Земельный фонд страны по своему целевому назначению подразделяет-
ся на категории земель, каждая из которых имеет свою специфику и пред-
назначение.
1. Земли сельскохозяйственного назначения
К землям сельскохозяйственного назначения относятся земли, предо-
ставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих
целей. В современных условиях такие земли предоставляются в постоянное
(бессрочное) пользование, в срочное пользование, в собственность и по-
жизненно наследуемое владение. Они также могут быть предоставлены на
правах аренды колхозам, госхозам, акционерным обществам, обществам
с ограниченной ответственностью, крестьянским и фермерским хозяй-
ствам, а также гражданам для ведения сельского хозяйства.
В состав земель сельскохозяйственного назначения включаются все сель-
скохозяйственные угодья (пашни, многолетние насаждения, сенокосы,
пастбища и залежь) и земли, занятые лесополосами, внутрихозяйствен-
ными дорогами, коммуникациями, зданиями, строениями и сооружения-
ми, лесами, болотами, замкнутыми водоемами, необходимыми для функ-
ционирования сельского хозяйства.
Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются:
— хозяйственным товариществам и обществам, производственным и
потребительским кооперативам, в т. ч. колхозам, казачьим обществам,
другим сельскохозяйственным организациям и общинам для сель-
скохозяйственного производства;
— государственным и муниципальным унитарным сельскохозяйствен-
ным предприятиям, опытно-производственным, учебным, учебно-
опытным, учебно-производственным хозяйствам, научно-исследова-
тельским и образовательным учреждениям для сельскохозяйствен-
ного производства, научно-исследовательских и учебных целей;
— государственным и муниципальным несельскохозяйственным предпри-
ятиям, религиозным организациям для ведения сельского хозяйства;
— гражданам для ведения крестьянского, фермерского и личного под-
собного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, животноводства,
огородничества, сенокошения и выпаса скота.
46
Земли в границах землепользований, занятые лесами, кустарниками,
болотами, карьерами, сельскохозяйственными зданиями, строениями и
сооружениями, могут передаваться сельскохозяйственным организациям
и предприятиям, крестьянским и фермерским хозяйствам в собственность,
постоянное (бессрочное) пользование, пожизненно наследуемое владе-
ние и аренду с правом вовлечения этих земель в сельскохозяйственный
оборот в порядке, установленном законодательством.
В границах каждого землепользования сельскохозяйственного назначе-
ния размещаются особо ценные земли, к которым относятся орошаемые
и осушенные земли с действующими оросительными и осушительными
системами, опытные поля и участки научно-исследовательских и учебных
заведений, используемые в целях проведения стационарных научных опы-
тов и испытаний, выращивания ценных видов растений, проведения се-
лекционной работы и сортоиспытаний, а также земли, обладающие по-
тенциалом плодородия по кадастровой оценочной шкале выше средне-
районного.
В целях организации рационального использования земель сельскохо-
зяйственного назначения необходимо обеспечить их всестороннее изуче-
ние в системе государственного земельного кадастра. При проведении зе-
мельного кадастра на этих землях особое внимание наряду с регистрацией
землепользований и землевладений, учетом земель по составам угодий
должно уделяться учету их качественного состояния путем выполнения
специальных крупномасштабных почвенных, геоботанических и других
обследований, бонитировке почв и экономической оценке земель.
2. Земли поселений
Землями поселений признаются земли, предоставленные для размеще-
ния и развития городов, поселков и сельских поселений. Земли городов,
поселков и сельских поселений отделяются от земельных категорий чер-
той, которая служит внешней границей поселений. В составе земель горо-
дов и иных поселений могут находиться земли с различными видами соб-
ственности: государственной (федеральной, субъектов РФ и муниципаль-
ной), коллективной (кооперативы, общества и т. д.) и частной (граждан,
фермерских хозяйств).
При проведении земельного кадастра населенных пунктов, как правило,
велась регистрация и учет земель. В условиях рыночной экономики следует
вести земельный кадастр города с учетом оценки земли и недвижимости.
В состав земель городов и иных поселений могут входить:
1) земельные участки жилой и общественной застройки (земли застрой-
ки), занятые жилыми, культурно-бытовыми, административными,
культовыми, торговыми и иными зданиями, строениями и сооруже-
ниями;
2) земельные участки общего пользования, занятые площадями, ули-
цами, проездами, дорогами, парками, лесопарками, скверами, буль-
варами, водоемами, пляжами и иными объектами, предназначенны-
ми для удовлетворения общественных нужд населения;
47
3) земельные участки промышленной, коммерческой и коммунально-
складской застройки, занятые промышленными, коммунально-склад-
скими и иными производственными объектами;
4) земельные участки транспорта, связи, инженерных коммуникаций,
занятые зданиями, строениями и сооружениями железнодорожного,
автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводно-
го транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи;
5) земельные участки особо охраняемых территорий и объектов при-
родно-заповедного, природоохранного, оздоровительного, рекреаци-
онного и историко-культурного назначения, занятые памятниками
природы, природными парками, ботаническими садами, лесами и
используемые для организованного массового отдыха населения и
туризма, а также с источниками, обладающими природными лечеб-
ными свойствами и с памятниками истории и культуры, музеи-запо-
ведники, музеи-усадьбы;
6) земельные участки водных объектов, занятых поверхностными водо-
токами, замкнутыми водоемами, поверхностными водоемами, аква-
ториями, водоохранными зонами, гидротехническими и другими во-
дохозяйственными сооружениями;
7) земельные участки сельскохозяйственного использования, занятые
пашней, многолетними насаждениями, а также сельскохозяйствен-
ными зданиями, строениями и сооружениями;
8) земельные участки военных объектов и режимных зон;
9) земельные участки резерва, не вовлеченные в градостроительную или
иную деятельность.
На земли промышленности, транспорта, природных объектов, оборо-
ны и режимных зон распространяется правовой режим поселений и режим
соответствующей категории земель.
Земли за пределами городской или поселковой черты, но составляю-
щие с поселением единую социальную, природную и хозяйственную тер-
риторию, составляют пригородную зону, в которой выделяются террито-
рии пригородного сельскохозяйственного производства, зоны отдыха, ре-
зервные земли для развития поселений.
3. Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания,
телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики,
обороны и иного специального назначения
Землями промышленности, транспорта, связи и иного специального
назначения признаются земли, отведенные в установленном порядке пред-
приятиям, организациям и учреждениям для выполнения соответствую-
щих задач.
Земельные участки, переданные для специального несельскохозяй-
ственного назначения, могут использоваться с соблюдением в целях
безопасности особого режима пользования или полностью исключаться
из оборота.
Кадастр земель этой категории включает регистрацию, учет и оценку
земель.
48
4. Земли особо охраняемых территорий
К землям особо охраняемых территорий относятся земельные участки,
которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное,
эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение,
которые изъяты полностью или частично из хозяйственного использова-
ния и гражданского оборота и для которых установлен особый правовой
режим.
К землям особо охраняемых территорий относятся земельные участки
природно-заповедного фонда, природоохранного, оздоровительного, рек-
реационного и историко-культурного назначения и особо ценные (редкие
ландшафты, сообщества растительных и животных организмов и т. д.). При
проведении кадастровых работ наряду с регистрацией и учетом необходи-
мо проводить бонитировку и экономическую опенку земель.
5. Земли лесного фонда
К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые
лесом, а также земли, не покрытые лесом, — вырубки, гари, прогалины и
т. д.) и не лесные, но используемые для ведения лесного хозяйства земли
(болота, дороги и т. д.).
При проведении кадастровых работ на лесных землях помимо регистра-
ции и учета земель необходимо отражать качественное состояние земель,
проводить бонитировку и экономическую оценку земель.
6. Земли водного фонда
К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами (река-
ми, озерами, водохранилищами, внутренними морями, каналами) и вод-
ными объектами, а также земли, выделяемые под полосы отвода гидро-
технических, водохозяйственных и иных сооружений, необходимых для
использования водных объектов. Кадастр этих земель включает данные ре-
гистрации землепользований и учета земель по составу угодий.
7. Земли запаса
К землям запаса относятся федеральные земли, не предоставленные
муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в соб-
ственность, владение, пользование или аренду, а также земли, выведен-
ные из хозяйственного оборота в результате консервации. Земли запаса могут
предоставляться во временное пользование для сельскохозяйственного
использования. Кадастр земель запаса должен дать сведения о количествен-
ном и качественном их состоянии, проведении бонитировки почв по есте-
ственному плодородию.
По данным госземучета земельный фонд Российской Федерации состав-
ляет на I января 1999 года 1709,8 млн гектаров. Распределение земель по
категориям показано в табл. 1.
Увеличение земель городов и других поселений произошло в основном
за счет земель, используемых сельскохозяйственными предприятиями и
гражданами. В свою очередь, земли этих предприятий увеличились по при-
чине передачи им земель из лесного фонда. Земли природоохранного на-
значения увеличились за счет организации новых заповедников и нацио-
49
Таблица 1
Распределение земель Российской Федерации по категориям,
1990-1998 гт., млн га
№ п/п Наименование категорий земель 1990 г. 1998 г. Прирост + убыток - 1998 г. к 1990 г.
1 2 3 4 5
I Земли сельскохозяйственного назначения 451,7 455,0 + 3,3
2 Земли в черте городов и других поселений 7,5 20,9 + 13,4
3 Земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения 16,0 17,6 + 1,6
4 Земли природоохранного назначения 17,4 31,6 + 14,2
5 Земли лесного фонда 10829 1046,3 - 36,6
5 Земли водного фонда 4,1 19,9 + 15,8
7 Земли запаса 130,2 118,5 - 4,7
Итого земель 1709,8 1709,8
нальных парков и вывода этих земель из состава лесного фонда. Принятие
нового водного законодательства потребовало изменения подхода к учету
земель, занятых поверхностными водными объектами, которые ранее учи-
тывались в составе земель запаса.
Распределение земель по категориям показывает преимущественное
положение в составе земельного фонда земель лесного фонда, на долю
которых приходится 61,2% всей территории, а также земель сельскохозяй-
ственного назначения — 26,6%. Надолго земель городов и других поселений
приходится 1,2%, из них 2,3 тысячи городов и поселков городского типа, в
которых проживает 74% населения страны, занимают 7,6 млн га, осталь-
ные земли данной категории находятся в ведении 22,7 тысяч сельских ад-
министраций (26% населения). Земли промышленности, транспорта и иного
несельскохозяйственного назначения, а также земли природоохранного
назначения занимают в совокупности 2,9% территории страны. Из 19,9 млн
га (1,2%) земель водного фонда более 99% занято реками, водохранили-
щами, прудами, болотами. На долю земель запаса приходится 6,9% терри-
тории страны.
4.2. Классификация угодий в составе земельного кадастра
Для успешного проведения земельной реформы в России необходимо
иметь полную и достоверную информацию о качественном состоянии сель-
скохозяйственных земель, что может быть достигнуто при проведении клас-
сификации земель. Результаты классификации земель необходимо исполь-
зовать при проведении качественного учета на всех уровнях для выявления
резервов пахотопригодных земель, выявления наиболее ценных, сельско-
хозяйственных земель с целью их защиты от необоснованного изъятия из
50
сельскохозяйственного оборота, а также для целей налогообложения и
экспертных оценок сельскохозяйственных земель.
Отечественная практика классификации земель еще не выработала чет-
ких позиций в этом вопросе. Поэтому использование опыта таких стран,
как США и Канада, наиболее близких к России по природным условиям,
является весьма актуальной задачей. К настоящему времени наиболее ши-
роко используются следующие типы классификации земель:
1. Классификация земель с точки зрения современного использования.
2, Классификация земель по степени их пригодности для использования
в сельском хозяйстве.
3. Классификация земель с учетом разработки и решения конкретных
узких задач (орошения, охраны почв и др.).
4. Классификации земель, созданные на основе бонитировочных шкал.
5. Классификация земель по пригодности для выращивания определен-
ных сельскохозяйственных культур.
В современных условиях нашей страны классификация земель ведется
по видам использования. При классификации выделяются такие классы
земель:
1. Сельскохозяйственные земли, к которым относятся земли, непо-
средственно используемые для производства сельскохозяйственной
продукции: пашня, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища,
залежи.
2. Несельскохозяйственные земли, к которым относятся: лесные пло-
щади, кустарники, болота, земли под водой, дорогами, постройка-
ми и другие земли, не используемые в сельском хозяйстве.
К пашне относят земельные участки, систематически обрабатываемые
и используемые для посева сельскохозяйственных культур.
К многолетним насаждениям относят земельные участки, занятые ис-
кусственно созданными древесными, кустарниковыми и травянистыми
многолетними насаждениями.
Сенокосами являются земельные участки, покрытые многолетней тра-
вянистой растительностью, систематически используемые для сенокоше-
ния. По качественному состоянию различают суходольные, заливные и
заболоченные, которые, в свою очередь, подразделяются на чистые, за-
кочкаренные и закустаренные или залесенные сенокосы коренного и по-
верхностного улучшения.
Пастбищами называют земли, покрытые многолетней травянистой ра-
стительностью, систематически используемые для выпаса скота. Пастби-
ща подразделяют на культурные и улучшенные, на суходольные и заболо-
ченные, а также выделяют чистые, закочкаренные, закустаренные и в
зависимости от степени сбитости травостоев. В отгонном животноводстве
пастбища подразделяются на летние, весенне-осенние, зимние, кругло-
годичные.
Залежами считают земли, которые ранее использовались и более одно-
го года не используются для посева сельскохозяйственных культур.
Лесные площади, болота, кустарники и прочие земли также имеют свои
характеристики.
51
4.3. Кадастровые единицы и их краткая характеристика
Классификация земельного фонда по категориям земель, собственни-
кам земли и землепользователям основывается на определенной системе
кадастровых единиц и их составных элементов.
Обычно под единицей наблюдения и учета в статистике понимают эле-
мент, который при счетной операции служит первичной единицей группи-
ровки. В качестве таковой в хозяйственном учете выступает отдельное пред-
приятие.
Исходя из особенностей объекта земельного кадастра и его многооб-
разных характеристик, в качестве основной кадастровой единицы высту-
пает не предприятие как хозяйствующий субъект, а его землепользование,
т. к. оно выражает экономическую, природную, экологическую, техничес-
кую, социальную и правовую сущность и характер использования и охра-
ны земельных угодий. Отражая использование земли в сфере конкретного
производства, землепользование служит основной единицей группировки
целого ряда показателей, имеющих важное хозяйственное значение. В то
же время оно выступает как объект права собственности или пользования
определенного субъекта.
Понятие землепользования весьма многогранно. При уяснении данного
понятия нужно исходить прежде всего из его сущностных характеристик,
т. е. почвенно-климатических и других природных условий, уровня развития
жизни и потребностей населения, использования технических и техноло-
гических приемов ведения хозяйственной деятельности, в соответствии с
установленными формами, условиями и порядками пользования землей,
обеспечивающими соблюдение земельного законодательства.
С юридической точки зрения землепользование — это участок земли,
предоставленный или переданный в установленном порядке в собствен-
ность или пользование предприятию, организации, учреждению или граж-
данам, занимающимся индивидуальной трудовой деятельностью в сель-
ском хозяйстве. При выделении земельного участка в обязательном поряд-
ке устанавливается его целевое назначение и порядок пользования землей.
Землепользование имеет точное местонахождение, площадь и твердые
постоянные границы.
Как экономическая категория землепользование в процессе производ-
ства находит свое выражение через целую систему хозяйствования, харак-
теризуемую многообразием форм организации производства. Так, сложив-
шиеся формы хозяйствования определяют характер и особенности исполь-
зования земли. В основе сложившихся форм землепользования сельскохо-
зяйственных предприятий лежат различные виды и формы земельной соб-
ственности, а также собственности на средства производства. Таким
образом, землепользование объективно обусловлено способом производ-
ства и реально сложившимися производственными и земельными отноше-
ниями.
Экономический характер землепользования проявляется непосредствен-
но в формах и способах использования земли. Система земледелия характе-
ризуется определенными видами и сочетанием севооборотов, организаци-
ей их территории. При этом правильный, научно обоснованный севообо-
52
рот предусматривает чередование культур и пара во времени и простран-
стве с применением соответствующих систем обработки и удобрения по-
чвы, обеспечивающих систематическое повышение почвенного плодоро-
дия и непрерывный рост урожайности сельскохозяйственных культур. Со-
став земельных угодий землепользования отражает характер использова-
ния земли в процессе производственной деятельности, а также указывает
на производственный тип хозяйствующих субъектов.
Система земледелия, состав и соотношение угодий характеризуют зем-
лепользование в сельском хозяйстве как непосредственное хозяйственное
использование отдельных его частей, т. е. использование природных свойств
земли.
Пользование конкретным земельным участком, переданным в собствен-
ность или закрепленным в установленном порядке за определенным зем-
лепользователем, приобретает правовой характер в результате регистра-
ции и выдачи правоудостоверяющих документов. Переданная в собствен-
ность землевладельцу или предоставленная в пользование землепользова-
телю земельная территория обособляется как в хозяйственном,' так и в
правовом отношении. В этом случае земельная территория выступает как
объект права собственности или пользования отдельного лица (граждани-
на) или группы лиц (коллектива).
В Российской Федерации право собственности и пользования землей
имеют как коллективные предприятия, организации и учреждения, так и
граждане. Такое положение обусловливается наличием государственного,
коллективного и частного видов земельной собственности.
Господствующими формами сельскохозяйственного землепользования
в настоящее время являются общества и товарищества с ограниченной
ответственностью, производственные сельскохозяйственные кооперативы,
акционерные общества, крестьянские, фермерские и личные подсобные
хозяйства.
Использование земли в различных сельскохозяйственных предприятиях
имеет существенные различия и особенности в хозяйствах с неодинаковой
специализацией. На это оказывают существенное влияние как размеры зем-
лепользований, так и состав, соотношение и характер использования уго-
дий. Поэтому при создании и ведении земельного кадастра следует исходить
не только из социальной формы хозяйствования, но и его производствен-
ного направления, т. к. специализация определяет принципы организации и
использования земли в процессе производства.
Таким образом, землепользование имеет комплексную сущность и кон-
кретное содержание. Землепользование связано как непосредственно с
организацией производственной деятельности, так и с фиксированием впол-
не конкретной территории, подлежащей регистрации, учету и оценке. И в
этом отношении землепользование выступает как основная земельно-ка-
дастровая единица.
Соответственно, под землепользованием как кадастровой единицей сле-
дует понимать деятельность по использованию земли на определенной от-
граниченной территории, предоставленной отдельному землевладельцу и
землепользователю для целевого назначения. Определение земплепользо-
53
вания в качестве основной кадастровой единицы обусловлено тем, что
оно выражает целевой характер использования конкретного земельного
участка, а также тем, что оно является объектом многообразных видов
деятельности каждого хозяйствующего субъекта. Поэтому землепользова-
ние в экономическом, социальном, экологическом и правовом отноше-
ниях выступает как единое целое.
В процессе создания и ведения земельного кадастра возникает необходи-
мость наряду с основной кадастровой единицей — землепользованием —
выделять вспомогательные кадастровые единицы, такие, как земельный
массив, земельный участок, территория производственного подразделе-
ния, севооборотный массив и т. д. Вспомогательные земельно-кадастровые
единицы необходимы еще и потому, что почвенный покров и рельеф ме-
стности каждого землепользования имеют различные характеристики, воз-
никает потребность в проектировании системы севооборотов, не все зем-
ли в границах землепользования имеют одинаковое целевое назначение,
отдельные земельные территории находятся в частной собственности или
в аренде и т. д. Земельный массив (участок) может выступать как вспомога-
тельная учетная кадастровая единица в землепользованиях, территория
которых состоит из нескольких массивов (участков). В условиях ландшафт-
ной организации территории и других особенностей землепользования воз-
можно применение и других вспомогательных учетных единиц.
Таким образом, практически повсеместно наряду с основной земель-
но-кадастровой единицей выделяются различные по формам и содержа-
нию вспомогательные учетные единицы, по которым проводятся земель-
но-оценочные работы.
4.4. Угодье — основной элемент земельного кадастра
При классификации вещественного содержания землепользования как
основной земельно-кадастровой единицы важно установить состав и соот-
ношение отдельных его составных частей и элементов, которые, с одной
стороны, выражали бы его сущность, а с другой — его количественную
характеристику. Поэтому в составе каждого землепользования можно вы-
делить ряд составных частей и элементов. Так, например, землепользова-
ние может состоять из нескольких обособленных участков или отдельных
участков, обусловленных рельефом местности, почвенным покровом, а
также организационной структурой. В свою очередь, каждая такая состав-
ная часть или отдельный участок отличается по характеру расположения и
использования, по количеству контуров земельных угодий, каждый из ко-
торых обособлен на местности.
Таким образом, показателем вещественного содержания, выражающим
организационно-экономическую сущность землепользования, является
земельное угодье. Экономическая реализация землепользования проявля-
ется через угодье, которое выступает экономической и хозяйственной
формой использования земли. По составу и соотношениям угодий в земле-
пользовании можно судить о характере использования земли в сельскохо-
зяйственном производстве и в определенной мере судить о направлении и
специализации развития производства сельскохозяйственного предприятия.
54
Угодью присущи существенные свойства, которые характеризуют земле-
пользование как природное и экономическое явление. В силу этого угодье
выступает основным элементом при учете и оценке земель и ведении зе-
мельного кадастра.
Под земельным угодьем понимается территория или участок одного
природного вида (часть землепользования), систематически используемая
для конкретных хозяйственных целей и обладающая определенными есте-
ственноисторическими свойствами и хозяйственными признаками.
Для правильного учета земли важно знать общее понятие не только
земельного угодья, но и каждого его отдельного вида и соответствующую
характеристику по количественным и качественным признакам. При этом
следует исходить из конкретного функционирования земли как всеобщего
средства производства во всех сферах человеческой деятельности и как глав-
ного средства производства в сельском и лесном хозяйствах.
Функция земли как средства производства находит непосредственное
выражение в конкретном ее использовании, и в этом качестве она высту-
пает в виде земельных угодий, каждое из которых используется для кон-
кретных целей.
Виды и количество земельных угодий зависят от характера функциони-
рования земли в отраслях народного хозяйства. В этой связи различают зем-
ли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения. Кроме
того, все земельные угодья подразделяются на сельскохозяйственные уго-
дья (пашня, залежь, многолетние насаждения, сенокосы и пастбища) и
несельскохозяйственные угодья (лес, кустарник, болота, под постройка-
ми, под дорогами, под водой и т. п.).
На состав и соотношение угодий огромное влияние оказывают природ-
ные факторы, которые в определенной мере обусловливают целесообраз-
ность и возможность хозяйственного использования тех или иных земель.
Так, под пашню в первую очередь отводятся территории, имеющие незна-
чительные уклоны местности и плодородный почвенный покров, под сады
и виноградники — участки с преобладанием определенной экспозиции скло-
на и соответствующим уровнем залегания грунтовых вод и т. д. Климатиче-
ские условия определяют зональность размещения культур и структуру
угодий. Природное состояние и характер использования одних и тех же уго-
дий в разных зонах неодинаковы, в связи с этим и затраты на производство
продукции различны.
Таким образом, на характер использования земли определенное влия-
ние оказывают природные факторы и свойства земельных угодий, что, в
свою очередь, вызывает необходимость их учета при создании и ведении
земельного кадастра. Поэтому для полноты характеристики качественного
состояния и использования земельных угодий при учете выделяют не толь-
ко виды угодий (пашня, сенокосы и т. д.), но и их подвиды (пашня, засо-
ренная камнями, сенокосы суходольные, заливные и т. д.). В основу выде-
ления подвидов угодий принимаются главным образом природные призна-
ки и свойства, характеризующие фактическое состояние того или иного
угодья. Такие признаки и свойства, отражая качественное состояние зе-
мельных угодий, в определенной мере оказывают влияние на их продук-
55
тивность. Например, степень эродированности и засоленности почв, заку-
старенных угодий и т. п. не только обусловливает необходимость проведе-
ния различного рода агротехнических, лесомелиоративных и мелиоратив-
ных мероприятий, но и значительно снижает продуктивность сельскохо-
зяйственньгх угодий. В силу этого при создании и ведении земельного кадастра
возникает необходимость характеристики и учета земельных угодий как по
видам,так и по их подвидам.
Каждое земельное угодье, как правило, состоит из отдельных контуров.
Под контуром обычно понимается территория, состоящая из однородно-
го угодья и имеющая замкнутую внешнюю границу. Контур характеризует-
ся размером и определенным хозяйственным назначением. Поэтому для
более полной характеристики землепользований и угодий нужны сведения
об их контурности. Вычисление площадей производится, как правило, по
контурам угодий, и суммирование этих площадей позволяет определить
общую площадь угодья. В силу этого земельный контур объективно высту-
пает в качестве первичного учетного элемента и является дополнительной
кадастровой единицей счета при земельном учете. Эту роль он выполняет
при учете не только количества, но и качества угодий, обеспечивая, на-
пример, выделение и оконтуривание почвенных разновидностей ит.д.
В зависимости от особенностей хозяйствования и использования земель-
ных угодий при земельном кадастре могут применяться и другие вспомога-
тельные территориальные элементы (поливной или осушенный участок,
участок консервации, участок обременений или сервитутов и т. п.).
Таким образом, при характеристике земельного фонда в государствен-
ном земельном кадастре применяется объективная система взаимодейству-
ющих и взаимосвязанных показателей, одни из которых являются основ-
ными, определяющими экономическую сущность кадастрового объекта,
другие имеют вспомогательное предназначение, но без них невозможно
качественно оценить землю и вести земельный кадастр.
Контрольные вопросы
1. Что такое «категория земель»?
2. Как распределяется земельный фонд страны?
3. Что такое «земли сельскохозяйственного назначения»?
4. Какие земли включаются в состав несельскохозяйственных угодий?
5. Каким образом земельный фонд распределяется по видам земельной
собственности?
6. Сущность классификации земель.
7. Назначение классификации земель в составе земельного кадастра.
8. Сущность и задачи землепользования.
9. Основные черты различных форм землепользования.
10. Угодье и его роль в составе земельного кадастра
Глава 5.
Методы получения, обработки и анализа данных
при ведении земельного кадастра
5.1. Земельно-кадастровые сведения и способы их получения
Для разработки и успешного ведения земельного кадастра необходимы
сбор, обработка и систематизация данных о природном, хозяйственном и
правовом положении земель. Эти данные получают различными способами
и методами, к которым прежде всего относят различные наземные, аэро-
фотогеодезические и аэрокосмические съемки, а также обследования: по-
чвенные, геоботанические, гидрогеологические, агрохимические, статис-
тические и другие. Использование тех или иных способов для получения
земельно-кадастровых сведений зависит в первую очередь от назначения
показателей земельного кадастра. Так, для вычисления площадей земель
производятся работы по съемке местности, для определения показателей
природных свойств почв — обследование земель, а для экономической
оценки земель — сбор, обработка и анализ статистических данных о хозяй-
ственном использовании земель. Для целенаправленного использования зе-
мельно-кадастровых сведений в производственной деятельности землеполь-
зователей, а также для управления земельным фондом необходима их си-
стематизация. Данные о площади земельных угодий отдельных землеполь-
зователей сводятся в определенную систему по группе землепользовате-
лей, району, области и т. д. Аналогично систематизируются сведения о при-
родных признаках почв и экономических показателях оценки земли.
Достоверность и полнота данных земельного кадастра зависят и от спо-
собов получения земельно-кадастровых сведений. Земельному кадастру
присущи свои специфические методы получения информации, в первую
очередь — графический. Его суть состоит в том, что земля как объект када-
стра характеризуется прежде всего пространственными размерами и поло-
жением. Для применения этого метода на практике необходимы измери-
тельные действия, то есть проведение специальных съемок и обследований
на местности. Полученные таким способом сведения отражаются на пла-
ново-картографических материалах, которые в соответствующем масшта-
бе отображают на бумаге пространственное размещение, состояние и ис-
пользование земель. Данное пространственное размещение характеризует-
ся конфигурацией, соотношением сторон, очертаниями границ по сме-
жеству расположенных земель и т. д.
57
Без планово-картографических материалов получить достоверные све-
дения по всем составным частям земельного кадастра невозможно. В свою
очередь, что очень важно, эти материалы обеспечивают наглядность зе-
мельно-кадастровых сведений, предупреждают возможность пропусков или
дублирования площадей, способствуют беспрерывному и объективному
получению необходимой информации.
Планово-картографические материалы получают в результате проведе-
ния наземных съемок или аэрофотосъемок местности. Наземная съемка
(теодолитная, мензуальная и др.) прйменяется локально и, как правило,
на небольших площадях. Она находит применение при учете текущих изме-
нений в составе и использовании земель. Полученные при наземной съем-
ке планово-картографические материалы должны удовлетворять основным
требованиям земельного кадастра — обеспечению необходимой точности
земельно-кадастровых сведений, которая зависит от масштаба плана. В ус-
ловиях мелкой контурности для земельного кадастра наиболее целесооб-
разным является масштаб 1:10000, а в регионах, особенно степной зоны,
с крупными массивами земельных угодий целесообразно применение карт
1:25000.
Допустим также масштаб 1:50000, в основном для районов Дальнего
Востока и Крайнего Севера. В хозяйствах, где виноградники или плодовые
насаждения имеют большой удельный вес в структуре сельскохозяйствен-
ных угодий, или в орошаемых районах используются карты 1:5000. Для ве-
дения земельных кадастров в сельских населенных пунктах, городах и по-
селках городского типа прибегают к планам масштаба 1:2000 и 1:500.
В настоящее время для получения высокоточных земельно-кадастровых
сведений большое значение имеет аэрофотосъемка. Ее материалы дают
возможность составить как количественную, так и качественную характе-
ристику землепользования со всеми необходимыми деталями, которые не
всегда можно получить при наземной съемке.
В результате успешных запусков искусственных спутников земли, кос-
мических станций и космических лабораторий появилась возможность все-
стороннего изучения земельных ресурсов с помощью аэрокосмических
методов. Этот метод, получивший название дистанционного метода зонди-
рования земли, позволяет осуществлять многоспектральную съемку в оп-
тическом и инфракрасном диапазонах, а также радиолокационную съемку.
Метод многоспектральной съемки основан на установлении определен-
ной зависимости между свойствами земных объектов (земельных угодий) и
характеристиками их спектрального излучения и отражениями, получае-
мыми одновременно в нескольких узких спектральных зонах. Радиолокаци-
онный метод съемок позволяет решать задачи топографического картиро-
вания территории, он основывается на использовании длины волн раз-
личного диапазона, которые обладают свойством достигать не только зем-
ной поверхности, но и проникать в земной покров. Одновременно с реше-
нием задачи топографического картирования радиолокационный метод
выявляет глубину залегания подземных вод и водоносных слоев, дает воз-
можность производить оценку возможности грунтов, оценивать толщину
снегового покрова, запасы воды в нем и т. п. Кроме того, этот метод позво-
58
ляет получать информацию о состоянии землепользования, производить
инвентаризацию посевов, контролировать влажность почв и состояние
растительности.
Особенный интерес представляют аэрокосмические съемки территорий,
расположенных в труднодоступных районах, где нет транспортных путей.
Такие съемки позволяют точно определить координаты любых точек зем-
ной поверхности на больших пространствах, картировать обширные тер-
ритории, вести изучение рельефа местности, следить за эрозией почв, со-
стоянием посевов, пастбищ, лесов и т. д.
Если традиционные методы изучения природных ресурсов базируются
на сборе и обобщении разновременных частных наблюдений, зачастую
выполненных по несопоставимым методикам, то космические съемки от-
личаются глобальностью обзора земной поверхности, возможностью по-
лучения информации в сжатые сроки, периодичностью обновления этой
информации и оперативностью ее получения в отдаленных и труднодо-
ступных районах. Кроме того, аэрокосмические методы съемки дают воз-
можность решать важнейшие задачи по изучению земельных ресурсов, что
позволяет выявлять резервы для расширения площади сельскохозяйствен-
ных угодий, разрабатывать мероприятия по качественному улучшению
состояния земель и их защите от эрозии, заболачивания, засоления и т. д.,
осуществлять действенный контроль за использованием земель в различ-
ных отраслях народного хозяйства.
Большое значение для получения земельно-кадастровых данных имеют
различного рода обследования земель, позволяющие выявлять фактиче-
ское состояние земельных угодий и определять возможности более рацио-
нального их использования. Обследования земель подразделяются на два
вида: агрохозяйственные и специальные.
При агрохозяйственных обследованиях получают необходимые сведе-
ния о качественном состоянии земельных угодий по их внешним призна-
кам и хозяйственному использованию. Практически это осуществляется
путем осмотра земельных участков по землепользованиям с проведением
детальной характеристики по типу почвы, механическому составу, глуби-
не гумусового горизонта, степени кислотности, засоренности камнями,
увлажненности, уровню стояния грунтовых вод, подверженности эрозии,
крутизне склонов и другим показателям, определяющим степень плодоро-
дия почвы и возможность более рационального использования земель.
Однако по этим признакам нельзя получить всесторонней характерис-
тики качества земельных угодий. Для этого необходимо проведение специ-
альных обследований, к которым относятся почвенные, агрохимические,
мелиоративные и геоботанические. В задачу почвенных обследований вхо-
дит получение сведений и материалов, характеризующих почвы по их ос-
новным природным признакам, используемых затем при бонитировке. Све-
дения о почвах получают в результате проведения полевых работ и лабора-
торных анализов.
Агрохимические обследования позволяют дать полную характеристику
почвы по ее обеспечению питательным веществами. При мелиоративных
обследованиях определяется культуртехническое состояние земельных
59
угодий: глубина залегания грунтовых вод, степень увлажнения и др. Важ-
ная роль отводится и геоботаническим обследованиям. Они обеспечива-
ют характеристику естественных кормовых угодий по составу и качеству
травостоя.
5.2. Статистические методы получения, обработки
и анализа данных земельного кадастра
В земельном кадастре находят широкое применение статистические при-
емы получения, обработки и анализа необходимых сведений о правовом,
природном и хозяйственном состоянии земель. Статистические методы
применяются в определенной последовательности и включают в себя сле-
дующие материалы и виды работ: а) основные формы, виды и способы
статистического наблюдения; б) сводка, группировка данных земельного
кадастра; в) абсолютные, относительные и средние величины; г) ряды
динамики; д) индексы; е) статистические методы анализа данных земель-
ного кадастра.
Основные формы, виды и способы статистического наблюдения. При
оценке земель производится сбор и систематизация массовых данных о со-
ставе и использовании земельных угодий, урожайности культур, издержек
производства, валовой продукции, доходности и т. д. Для этого пользуются
методикой статистического наблюдения, сущность которой заключается в
планомерном, научно обоснованном сборе массовых данных о явлениях
и процессах общественной жизни, необходимых для решения каких-либо
вопросов. Так, применительно к земельно-оценочным работам сущность
методики статистического наблюдения состоит в том, что на основе со-
бранных данных о распределении земель между землепользователями, со-
ставе угодий, почвенном покрове, посевных площадях, урожайности, ко-
личестве вносимых удобрений, затратах труда и средств производства ана-
лизируется характер использования земельных угодий, делаются соответ-
ствующие выводы о доходности, окупаемости и затратах на землях различ-
ного качества и составляется оценочная шкала оценки земель.
Наблюдение проводится по определенному плану, в котором указыва-
ются формы, виды и способы наблюдения, а также организационные ме-
роприятия по их осуществлению. Основными формами статистического
наблюдения являются отчетность и перепись. Отчетность — это форма
наблюдения, при которой статистические органы в определенные сроки
получают от соответствующих предприятий, организаций и учреждений
необходимые материалы в виде установленных законом документов. Фор-
мы отчетности и сроки ее предоставления устанавливаются центральны-
ми статистическими органами страны. В зависимости от важности и необ-
ходимости получения данных устанавливаются различные сроки отчетно-
сти: месячный, квартальный, полугодовой и годовой.
В системе земельного кадастра наиболее широкое распространение по-
лучила годовая отчетность. Руководители предприятий, организаций и уч-
реждений ежегодно представляют отчет о состоянии землепользования с
учетом изменений в составе земель. Отчеты составляются по состоянию на
1 ноября и представляются не позднее 15 ноября в районные администра-
60
тивные органы. Государственные комитеты по земельным ресурсам и зем-
леустройству ежегодно составляют отчеты о наличии сельскохозяйствен-
ных угодий, орошаемых и осушенных земель, распределении их по видам и
землепользователям и один раз в пять лет — о наличии и распределении
земель по категориям, угодьям и земплепользователям, включая сведения
о качественном состоянии и оценке земель. Формой статистического на-
блюдения являются также отчеты об использовании орошаемых и осу-
шенных земель, которые различные сельскохозяйственные предприятия
представляют в органы государственной статистики.
Вместе с тем многообразие отчетности не отвечает в полном объеме
требованиям ведения земельного кадастра. В этой связи требуется проведе-
ние специальных статистических наблюдений в виде переписи, которая пред-
ставляет собой такую форму наблюдения, при которой статистические
органы собирают материалы путем специально организуемых на опреде-
ленную дату обследований. На протяжении многих лет в нашей стране пе-
риодически производится перепись плодово-ягодных насаждений, мелио-
ративных сооружений, перепись орошаемых и осушенных земель в виде их
инвентаризации. Важность переписи состоит в том, что она дополняет от-
четные данные и одновременно проверяет их достоверность.
В зависимости от характера регистрации различают два вида наблюде-
ний: наблюдения текущие, иЛи непрерывные и наблюдения прерывные.
При текущих наблюдениях изменения в состоянии объекта регистрируются
систематически, по мере их поступления. Поэтому текущие наблюдения
обычно называют непрерывными. К текущим наблюдениям в земельном
кадастре относится государственная регистрация землепользования с от-
ражением изменений в правовом положении земель в текстовых и плано-
во-картографических документах. К этой же форме наблюдений можно от-
нести наблюдения за приусадебным землепользованием работников раз-
личных сельскохозяйственных предприятий, рабочих и служащих. Все из-
менения в приусадебном землепользовании отражаются в земельно-кадаст-
ровой книге.
При прерывном наблюдении изменения вносятся в определенные строго
установленные сроки. Этот вид наблюдений подразделяется на периоди-
ческие и единовременные наблюдения. Как правило, прерывистые наблю-
дения подводят итог текущему учету и дают материалы для отчетности.
Периодическим наблюдением в земельном кадастре можно считать коррек-
тировку планово-картографического материала, которая проводится еже-
годно перед заполнением земельно-кадастровых документов. Примером пе-
риодического наблюдения может также служить оценка земель, данные
которой уточняются один раз в пять лет.
При единовременном наблюдении проводится изучение явления на опре-
деленный момент времени или по специальному заданию. Это перепись
многолетних насаждений, инвентаризация земель, почвенные, геобота-
нические, мелиоративные обследования, съемки земель и землепользова-
ний. По степени охвата объекта исследований наблюдения подразделяются
на сплошные и несплошные. При сплошном регистрируются все без исклю-
чения единицы объекта исследования. Сюда относятся: съемки земле-
61
пользований для учета по составу угодий и их подвидов, сплошное обсле-
дование земель для учета их качественного состояния. Примером сплош-
ного наблюдения может служить также сплошной метод определения по-
казателей оценки земель при использовании информации всех хозяйств
оцениваемой территории.
Несплошные наблюдения фиксируют только часть единиц объекта иссле-
дования и ведутся методом основного массива, выборочным методом,
анкетным методом и монографическим методом. Метод основного массива
заключается в том, что наблюдению подвергаются не все единицы объек-
та исследования, а только основные, преобладающие в изучаемом объек-
те, а остальная часть остается вне наблюдения.
При выборочном несплошном наблюдении обследованию подвергается только
некоторая часть единиц изучаемой совокупности, а полученные результа-
ты распространяются на всю совокупность. Например, для разработки
оценочной шкалы выбирают типичные (ключевые) хозяйства (делают
выборки), удовлетворяющие определенным требованиям. Поданным этих
хозяйств определяют базисные земельно-оценочные показатели при со-
ставлении шкал бонитировки почв и экономической оценки земель для
всех хозяйств кадастрового района. На основании этих шкал производят
оценку земель по всем хозяйствам обследуемой территории.
Все хозяйства, по которым делается выборка, составляют генеральную
совокупность, а хозяйства, данные которых используются для построения
оценочной шкалы, — выборочную совокупность. Чем больше выборочная
совокупность, тем точнее результаты исследования.
Для обеспечения заданной точности результатов объем выборочной
совокупности определяется по формуле:
t2a2N
п = —5----5-5-,
A2N + t2a2
где: n — объем выборочной совокупности;
t — коэффициент доверия (берется из специальных таблиц Стьюден-
та в зависимости от принятой вероятности);
а2— дисперсия, которая характеризуется средним квадратом откло-
нения от средней величины;
N — объем генеральной совокупности;
Л — предельная ошибка выборки (заданная точность).
Для получения отдельных статистических данных используется анкет-
ный вид наблюдений, который проводится по специально разработанным и
разосланным определенной группе лиц и учреждений анкетам. При моно-
графическом наблюдении исследование и описание типичных единиц объек-
та позволяет более углубленно и детально изучать вопросы, которые труд-
но выяснить при массовом наблюдении.
Основными методами статистического наблюдения являются непосред-
ственное наблюдение, документальный способ и опрос. При непосредствен-
ном наблюдении получение необходимых земельно-кадастровых сведений и
заполнение документов производят специалисты, т. е. работники земельно-
кадастровой службы на основе личного осмотра, выполнения геодезичес-
62
ких измерений по съемке и корректировке планово-картографического
материала, обмера посевных площадей, приусадебных участков и т. д. Этот
способ наблюдения является наиболее совершенным и достоверным.
Документальный метод наблюдения используется в качестве источника
необходимых сведений в различного рода отчетах о состоянии землеполь-
зования, орошаемых и осушенных земель, затратах труда и средств произ-
водства, урожайности сельскохозяйственных культур, планово-картогра-
фических материалах и других документах.
Опросный метод наблюдения основан на показаниях опрашиваемых спе-
циально лиц. В земельном кадастре он используется в ограниченных раз-
мерах при определении урожайности сельскохозяйственных культур на
малораспространенных почвах или при составлении схем предшествен-
ников сельскохозяйственных культур при отсутствии Книги истории по-
лей севооборота.
Сводка и группировка данных земельного кадастра. Важное значение в
статистических методах, используемых в земельном кадастре, имеет этап
расчетов по сводке и группировке земельно-кадастровых данных. Получен-
ные в результате статистического наблюдения данные по земельному ка-
дастру представляют собой большое количество разнообразных сведений.
На основе этих единичных, разрозненных данных невозможно сделать
обоснованные выводы. Возникает необходимость свести их в определенном
порядке. Поэтому следующим этапом работы является сводка и обработка
собранных данных. Сводка статистических данных представляет собой объе-
динение (систематизацию) в установленном порядке сведений об изучае-
мой совокупности, полученных в результате статистического наблюдения.
Простейшая сводка статистических данных заключается в подсчете итогов
по исследуемому признаку. Например, чтобы получить площадь сельскохо-
зяйственных угодий по району, необходимо свести эти данные по всем зем-
лепользователям в одну таблицу и подвести итог. Под группировкой понима-
ется выделение в совокупности изучаемых явлений важнейших групп и под-
групп по определенным признакам. Группировки подразделяются на типоло-
гические, аналитические и структурные. Типологические группировки направ-
лены на выделение характеристики социально-экономических типов, ана-
литические предназначены для выявления взаимосвязи и взаимозависимос-
ти, структурные — для выявления структуры явлений. В земельном кадастре
к типологическим группировкам относится группировка земельного фонда
по категориям землепользователей. С помощью аналитических группировок
выявляется взаимосвязь между качеством почвы и урожайностью культур
при бонитировке почв. Структурная группировка в земельном кадастре —
это группировка земельного фонда по структуре угрдий.
Важное значение во всякой группировке имеет выбор группировочных
признаков. Признаки, положенные в основу выделения групп, называются
группировочными признаками. Признаки, имеющие численное выражение,
называются количественными, а признаки, выражающиеся описательно,
— атрибутивными. Применительно к земельному кадастру количествен-
ными признаками являются: размер землепользования, площадь угодий,
балл бонитеХа почв и т. д., а атрибутивными — категории земель группы
63
землепользователей, агропроизводственные группы почв и т. д. Количествен-
ные признаки при их группировке имеют строго определенное значение
(например, число землепользований, количество приусадебных участков
и др.)- Эти признаки называются прерывными (дискретными). Если же ко-
личественные признаки меняются, как, например, площадь земельных
угодий, урожайность культур, стоимость валовой продукции с единицы
площади и т. д., то они называются непрерывными.
Группировка может быть осуществлена по одному и по нескольким при-
знакам. Группировка, произведенная по одному признаку, называется про-
стой. Если же в основу группировки положено два или более признака, то
такие группировки называются комбинационными. Примером простой груп-
пировки может служить группировка хозяйств по рдзмеру земельной пло-
щади. Если же эти группы разбить на подгруппы в зависимости от площади
отдельных земельных угодий, это комбинационная группировка. Комбина-
ционные группировки очень часто применяются при кадастровом райони-
ровании территории, определении базисной урожайности сельскохозяй-
ственных культур для составления шкал оценки земель.
Важным моментом при группировке по количественным признакам
является определение интервалов группировки. Между группами интерва-
лы могут быть равные и неравные. При равных интервалах признак изменя-
ется более или менее равномерно в ограниченных пределах. Например,
группировка хозяйств по урожайности зерновых культур производится обыч-
но с равными интервалами. Величина равного интервала определяется пу-
тем деления разности между максимальным и минимальным значениями
признака на число групп. Из неравных интервалов чаще всего применяют-
ся прогрессивно возрастающие или убывающие интервалы.
В земельном кадастре сводка и группировка данных оформляется в виде
статистических таблиц, представляющих собой сведенную числовую ха-
рактеристику изучаемой совокупности по нескольким признакам одновре-
менно в их взаимной связи. В статистической таблице обычно различают
подлежащие и сказуемые.
Статистическое подлежащее таблицы — это совокупность или часть со-
вокупности, о которой говорится в таблице. Сказуемое — это показатели,
которые характеризуют подлежащие. Подлежащее в таблицах, как прави-
ло, располагается в левой части (по строке), а сказуемое — справа (в ко-
лонке, графе). Таблицы в зависимости от строения подлежащего подразде-
ляются на простые, групповые и комбинационные. Простой считается пе-
речень объектов без их группировки. Простые статистические таблицы яв-
ляются итоговой сводкой результатов статистического наблюдения. В груп-
повых таблицах подлежащее разделено на группы по одному признаку, а в
комбинационных — по двум и более признакам.
Абсолютные, относительные и средние величины. Для соизмерения и
характеристики земельно-кадастровых данных широко используются аб-
солютные и относительные величины. Абсолютные величины характеризуют
размеры изучаемых явлений и выражаются натуральными, условными,
трудовыми, стоимостными рзмерителями (гектары, центнеры, кормовые
единицы, рубли, баллы и т. д.). В свою очередь, они подразделяются на
64
индивидуальные и суммарные показатели. При этом абсолютные статисти-
ческие величины, выражающие размеры конкретной единицы совокупно-
сти, называют индивидуальными. К ним относятся, например, размер пло-
щади земель, закрепленных за хозяйствами в бессрочное пользование, уро-
жайность сельскохозяйственных культур конкретного сельскохозяйствен-
ного предприятия и др.
Суммарные показатели характеризуют итоговую величину совокупнос-
ти. Они получаются в процессе суммирования значений однородных инди-
видуальных показателей, характеризующих данные общественного явле-
ния. В процессе земельно-кадастровых работ часто возникает необходимость
сравнить одни абсолютные величины с другими, показать отношение од-
ной величины к другой. Для такого сравнения используют относительные
величины, которые выражаются коэффициентами, показывающими, во
сколько раз одна абсолютная величина больше или меньше другой, и про-
центами, когда частное от деления одной величины на другую умножает-
ся на 100.
В зависимости от того, что выражают относительные показатели, они
подразделяются на относительные величины выполнения плана, дина-
мики, интенсивности и структуры. Относительные величины выполнения
плана представляют собой числа, характеризующие степень выполнения
плана за определенный период времени. Планирование проводится в раз-
личных формах и показателях. Для характеристики изменений земельно-
кадастровых сведений во времени используются относительные величи-
ны динамики, которые выражают степень изменения данных за опреде-
ленный период времени. Величины динамики, вычисленные к какому-
либо периоду, называются базисными, а вычисленные к предыдущему
периоду — цепными.
В практике земельно-оценочных работ кроме относительных величин
применяют средние величины, которые выражают типичные размеры учи-
тываемых явлений и дают обобщающую характеристику уровня по одно-
родным признакам. Например, средние размеры контуров Угодий, площа-
ди землепользования, урожайности сельскохозяйственных культур, вало-
вой продукции сельскохозяйственного производства, баллов оценки земель
можно установить по индивидуальным значениям этих показателей в об-,
щей совокупности.
Различают несколько видов средних величин: средняя арифметическая,
средняя гармоническая, средняя геометрическая, средняя квадратическая,
мода и медиана. Средняя арифметическая простая применяется в тех случа-
ях, когда отдельные величины признака встречаются один раз или одина-
ковое число раз. Она исчисляется по формуле в результате деления суммы
индивидуальных значений на их количество:
_ = Х| + х2+... + хп = £х
п п
где х — средняя арифметическая величина признака;
Х|, х7,... хп — индивидуальные значения признаков;
п — количество индивидуальных значений признаков.
65
Средней арифметической взвешенной пользуются в тех случаях, если от-
дельные значения признаков имеют неодинаковое число повторений.
Она определяется по формуле:
__ x,ft + x2f2 +... + xnf„ _ £xf
fi+f2 + ... + fn £f’
где f|, f7, fn — удельные веса индивидуальных значений признаков.
Средняя арифметическая взвешенная находит наибольшее применение
при статистической обработке земельно-кадастровых данных, в частно-
сти, при выполнении работ по бонитировке почвы и экономической оцен-
ке земель.
Средняя гармоническая применяется в тех случаях, когда невозможно
использовать формулы средних арифметических величин. По сути, это ве-
личина, обратная средней арифметической, и ее применяют, в частно-
сти, когда веса приходится не умножать, а делить на варианты или умно-
жать на обратные их значения.
Средняя гармоническая простая определяется по формуле:
п
хгар г •
X
Если же веса отдельных вариантов неодинаковы, применяется формула
средней гармонической взвешенной:
х - £f
xrap 1
У If
X
Для характеристики изучаемых признаков, кроме средних арифметических
и средних гармонических величин, используются и такие средние величи-
ны, как мода и медиана.
Модой называется величина признака, которая встречается в данной
совокупности наиболее часто. Медианой, или серединным вариантом, на-
зывается значение варьирующего признака, который находится в середи-
не ряда значений, расположенных в порядке возрастания или убывания.
Для определения места медианы в вариационном ряду необходимо в сум-
ме частот этого ряда прибавить единицу и полученный результат разделить
на два.
Знание средних величин не решает всех задач при статистической обра-
ботке земельно-кадастровых данных. Важно также располагать показателя-
ми, которые характеризуют отклонение отдельных значений от средней
величины. Для этого используются следующие показатели: размах вариа-
ции, среднее квадратическое отклонение, коэффициент вариации.
Размах вариации (амплитуда колебаний) исчисляется как разность между
крайними значениями варьируемого признака и дает представление лишь
о крайних пределах вариации (максимальном и минимальном). Однако этот
показатель не обеспечивает анализа степени изменчивости признака^ Дру-
гой арифметический показатель — среднее квадратическое отклонение — дает
66
наиболее полную характеристику изменчивости признака и исчисляется
по формуле:
1) для простой средней арифметической —
СТ- ЙЕНЕ;
\ П
2) для взвешенной средней арифметической —
V Lf '
Для сравнения вариантов, различных по своему характеру и размерам
признаков, применяется особый относительный показатель — коэффици-
ент вариации (V), который представляет отношение среднего квадрати-
ческого отклонения к средней арифметической и выражается в процентах:
V =(о-100):х.
Данный коэффициент служит в определенной степени критерием на-
дежности средней и дает возможность сравнивать степень вариации при-
знаков в вариационных рядах с разным уровнем средних.
Ряды динамики. Изменение в распределении и качестве земель во време-
ни может быть выявлено и отражено при помощи построения и анализа
рядов динамики, которые рассматриваются в статистике как ряды после-
довательных статистических показателей. Следовательно, ряды динамики
— это ряды числовых показателей, которые отражают изменения числен-
ности единиц совокупности или величины признаков во времени. Ряды ди-
намики составляются на основе абсолютных, относительных и средних
величин и подразделяются на моментные и интервальные. Ряды, характе-
ризующие состояние явления в различные моменты времени, называются
моментными рядами, например, данные о площади пашни по состоянию
на 1 ноября за несколько лет. Интервальным называют динамический ряд,
показывающий изменение совокупности за определенный отрезок (интер-
вал) времени. В качестве примера можно привести ряд числовых показате-
лей о площадях новых освоенных под пашню земель по годам.
По данным рядов динамики исчисляют показатели, характеризующие
абсолютный прирост, темпы роста и прироста, абсолютные значения од-
ного процента прироста.
Абсолютный прирост определяют как разность уровней ряда и выража-
ют в единицах измерения показателей ряда. Темп роста характеризует отно-
шение одного уровня ряда к другому и выражается в коэффициентах или
процентах.
Темп прироста определяется отношением абсолютного прироста к ба-
зисному уровню показателя. Абсолютное значение одного процента при-
роста представляет собой отношение абсолютного прироста к темпу при-
роста, выраженному в процентах.
В системе земельного кадастра наиболее распространен анализ рядов
динамики урожайности сельскохозяйственных культур, затрат труда и се-
67
бестоимости единицы продукции, производительности труда, чистого и
дифференцированного дохода, рентабельности производства на землях
различного качества.
Индексы. Важнейшим видом обобщающих показателей являются индек-
сы. В статистике индексами называют средние относительные показатели,
полученные в результате сравнения числовых характеристик сложных эко-
номических явлений, состоящих из элементов, непосредственно не под-
дающихся суммированию. Чтобы определить индексы, необходимо иметь
данные не менее чем за два периода. Период, с которым производится
сравнение, называют базисным, а период, который сравнивают, — теку-
щим, или отчетным. Индексы определяют как отношение данных отчетно-
го периода к данным базисного и выражают в коэффициентах или процен-
тах. Величины, изменение которых должен показать индекс, называют ин-
дексируемыми величинами, а те, с которыми сравнивают величины, — ба-
зисными величинами.
В зависимости от охвата элементов совокупности различают индивиду-
альные и общие индексы. Индивидуальные индексы выражают соотношение
величин одного элемента совокупности. Общие индексы выражают соотно-
шение величин всей совокупности явлений и ее части и не подлежат не-
посредственному суммированию. Из состава общих индексов выделяют груп-
повые, выражающие отношение не всей совокупности, а ее части, выде-
ленной по определенному экономическому признаку. Существует два спо-
соба определения общего индекса. Первый способ состоит в том, что бе-
рется сумма произведений отчетной величины на вес и делится на сумму
произведений базисной величины на вес. При втором способе сначала оп-
ределяют индивидуальные индексы, характеризующие изменения отдель-
ных элементов сложного явления, а затем находят среднюю величину из-
менения всех элементов совокупности. Общие индексы, определенные пер-
вым способом, называют агрегатными, вторым — средними. По существу,
средний индекс представляет собой преобразованный агрегатный индекс.
В зависимости от периода времени, который берется за основу построе-
ния, индексы подразделяются на базисные и цепные. Под базисными пони-
маются индексы, в которых за базис взят один и тот же период времени.
Цепными называют индексы, при определении которых базис будет ме-
няться и сопоставление каждой последующей величины производят с не-
посредственно ей предшествующей.
Статистический метод анализа данных кадастра. В анализе статисти-
ческих данных, наряду с уже описанными группировками, относительны-
ми и средними величинами, индексами, рядами динамики используются
методы параллельных рядов, балансовый метод, метод аналитических груп-
пировок, метод корреляционного анализа. Наиболее простым, но весьма
эффективным является построение параллельных рядов. Сущность этого
метода состоит в сопоставлении данных, расположенных в табличной форме
в виде параллельных статистических рядов, в результате чего достигается
наибольшая наглядность и выразительность сравнений. Для установления
и характеристики связи и взаимозависимости явлений используется балан-
совый метод. Его применение в земельном кадастре заключается в том, что
68
при выполнении земельно-оценочных работ составляют балансовые таб-
лицы изменений земельного фонда за отчетный период, таблицы транс-
формации угодий и т. д.
Широкое применение в анализе взаимосвязи между различными перио-
дами находит метод аналитических группировок. С его помощью производят
группировку данных по одному признаку и вычисляют средние или отно-
сительные значения другого признака для каждой группы: Аналитические
группировки дают возможность выявить наличие и направление связи, а
также охарактеризовать ее тесноту, количественно определить меру влия-
ния изменения одного фактора на другой. Наиболее показательным и со-
вершенным из перечисленных методов статистического анализа является
метод корреляционного анализа, для которого характерны два вида связи:
функциональная и корреляционная. Функциональной называется связь,
при которой величина данного признака однозначно определяется одним
или несколькими другими признаками. При этом определенному значению
факториального признака во всех случаях соответствует одно или несколь-
ко строго определенных значений результативного признака. Так, площадь
земельного участка квадратной формы полностью зависит от размеров сто-
роны квадрата, а участка прямоугольной формы — от длины и ширины.
При корреляционной связи не существует точного соответствия между
значениями связанных между собой признаков. Здесь одному и тому же
значению факториального признака обычно соответствует ряд значений
результативного признака. Примером может служить связь между разме-
ром валового дохода и площадью землепользования, урожайностью и ко-
личеством внесенных удобрений, валовым сбором, площадью посевов и
урожайностью зерновых культур. При экономической оценке земель связь
между показателями устанавливается с помощью корреляционного ана-
лиза. Исходя из направления, принято различать прямую и обратную фор-
- мы связи. При прямой связи с ростом значений факториального признака
возрастает и значение результативного признака. Обратной связью счита-
ют такую, когда с увеличением значения одного признака величина друго-
го признака, от него зависящего, уменьшается. Например, обратной яв-
ляется связь между производительностью труда и себестоимостью едини-
цы продукции: чем выше производительность труда, тем ниже себестои-
мость единицы продукции.
Степень зависимости между признаками устанавливается с помощью
различных показателей: коэффициентов корреляции, корреляционных от-
ношений (индексов корреляции), частных и совокупных коэффициентов
корреляции. При изучении тесноты связи в случае прямолинейной формы
зависимости используется коэффициент корреляции. Он колеблется в пре-
делах -1 до +1. При криволинейной форме зависимости для установления
тесноты связи применяют корреляционное отношение (индекс корреляции).
Корреляционную связь двух признаков можно отразить с помощью кор-
реляционного ряда, корреляционной таблицы и линии регрессии. Первые два
способа применяются в методе сопоставления параллельных рядов, ба-
лансовом методе и методе группировок. Регрессия — это изменение одного
признака функции при определенных изменениях другого признака — ар-
69
гумента. Функция может измениться под влиянием одного, двух и более
аргументов. В первом случае регрессию называют простой, а в других —
множественной. При исследовании взаимосвязей признаков важнейшая за-
дача заключается в нахождении конкретного уравнения, которое называ-
ется корреляционным уравнением связи.
Контрольные вопросы
1. Содержание сведений земельного кадастра.
2. Чем подтверждается достоверность данных земельного кадастра?
3. Какие способы обеспечивают получение сведений земельного кадаст-
ра?
4. Какие съемки используются для получения сведений?
5. Какие обследовательские работы используются для получения сведе-
ний?
6. Группировочный метод.
7. Какие статистические методы используются при обработке данных
земельного кадастра?
8. Сущность метода корреляционного анализа.
9. Применение динамических рядов и индексных показателей.
Глава 6.
Земельная регистрация, ее состояние и развитие
в России и зарубежных странах
6.1. Понятие и общие положения земельной регистрации
Регистрация права некоторого субъекта на объект (земельный участок,
недвижимое имущество и т. д.) осуществляется посредством внесения ин-
формации о праве конкретного субъекта в специальный документ государ-
ственной регистрации.
Регистрация земельного участка и землепользования — это правовая
сторона земельного кадастра.
Государственная регистрация представляет собой официальное удосто-
верение права собственности на землю и права пользования ею.
Земельная регистрация является правоустанавливающим юридическим
актом, на основании и с момента свершения которого за лицами призна-
ются и закрепляются государством права на недвижимое имущество и зе-
мельные участки, а также законность сделок с ними, определенных при-
обретенным правом.
В мировой практике сложилась определенная система регистрации:
а) регистрация документов (сделок);
б) регистрация прав (правового титула).
С возрождением права частной собственности на землю вновь появи-
лись и понятия «недвижимое имущество», «недвижимость». В принятых
31 мая 1991 года Верховным Советом СССР «Основах гражданского зако-
нодательства Союза ССР и союзных республик» впервые понятие «недви-
жимое имущество» четко привязали к земле, при этом установив, что к
недвижимому имуществу относятся земельные участки и все, что прочно
с ними связано (п. 2 ст. 4). Данное определение земельного участка как не-
движимости было воспроизведено в указе Президента РФ «О регулирова-
нии земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от
27 октября 1993 года. Решающий шаг в утверждении категории недвижимо-
го имущества в российском законодательстве сделал новый Гражданский
кодекс РФ, который посвятил специальную статью (ст. 130) классифика-
ции имущества на движимое и недвижимое, а статья 131 включила осново-
полагающие нормы государственной регистрации прав на недвижимое
имущество (в том числе и землю) и сделок с ним и предусмотрела необхо-
димость принятия по этому вопросу специального федерального закона.
Такой закон — «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
71
ним» — был подготовлен, принят Федеральным Собранием РФ и подпи-
сан Президентом РФ 21 июля 1997 года.
Согласно ст. 130 ГК РФ, к недвижимым вещам (недвижимое имуще-
ство, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обо-
собленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т. е. объек-
ты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению не-
возможно, в т. ч. леса, многолетние насаждения, здания, сооружения.
Гражданский кодекс РФ одновременно с установлением государствен-
ной регистрации документов (сделок) ввел регистрацию прав на недвижи-
мое имущество. Согласно ст. 17 Закона о государственной регистрации прав,
договоры и другие сделки в отношении земли и недвижимости являются
основанием для государственной регистрации прав на них. А в силу ст. 13
Закона регистрация сделки с объектом недвижимости возможна только
при наличии государственной регистрации ранее возникших прав на дан-
ный объект в Едином государственном реестре.
Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним» не ориентирован на получение точных исходных данных
земельного кадастра для регистрации прав, не определяет порядок форми-
рования объектов недвижимости, а в качестве регистрирующего органа
названы учреждения юстиции. В постановлении Правительства РФ «О ме-
рах по реализации федерального закона «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 1 ноября 1997 года
федеральным органом по вопросам регистрации названо Министерство
юстиции РФ.
В процессе регистрации в единую систему объединяются все правовые
сведения о земле, ее собственниках, владельцах и пользователях, а также
данные о правах на земельные участки.
При регистрации документов все сведения, касающиеся недвижимос-
ти, и прежде всего земли, регистрируются в учреждении по регистрации
документов. При этом регистрация документов не требует регистрации прав
и по существу является технической операцией, поскольку в рамках дан-
ной системы производится лишь учет документации. Она не дает полного
представления об объекте недвижимости, не обладает качествами свобод-
ного доступа и достоверности, сопряжена с необходимостью длительного
хранения большого количества документов.
Другая система, а именно система регистрации прав, действие которой
осуществляется путем записей данных в поземельную книгу, не стандар-
тизирована. При этом земельная регистрация также осуществляется по-
средством внесения соответствующих записей в регистрационную поземель-
ную книгу.
Сведения, заносимые в книгу и подлежащие обязательной предвари-
тельной проверке, приобретают юридическую силу и в дальнейшем явля-
ются единственно законными и достоверными для судебных, финансо-
вых, налоговых и других государственных органов, предприятий, органи-
заций, учреждений и граждан.
Достоверность и правильность содержащихся в кадастре регистрацион-
ных сведений могут быть опровергнуты только в судебном порядке.
72
6.2. Содержание, задачи и назначение земельной регистрации
Содержание земельной регистрации включает:
I. Сведения о земле и землепользованиях.
2. Сведения о собственниках, владельцах, пользователях, арендаторах
земельного участка.
3. Сведения об обременениях земельных участков.
4. Сведения о сделках купли-продажи земли.
5. Сведения о регистрации правоустанавливающих документов.
Состав сведений о земле и землепользованиях включает:
— общие сведения о землях;
— сведения о целевом назначении земель (категория земель);
— цель использования;
— форму собственности, владения, пользования землей;
— наименование земельной собственности, землевладений и землеполь-
зований;
— площадь земельной собственности, землевладений и землепользова-
ний;
— местоположение, адрес землевладений и землепользований;
— дату регистрации земельной собственности, землевладений и земле-
пользований;
— наименование правооформляющего документа, выданного после ре-
гистрации, его номер и дату выдачи;
— общую стоимость землевладения, включая стоимость самого земель-
ного участка, стоимость связанного с ним имущества;
— величину земельного налога;
— особые отметки о землевладении.
Сведения о собственниках, владельцах, пользователях, арендаторах зе-
мельного участка включают:
— наименование юридического лица или Ф.И.О. гражданина;
— юридический и почтовый адрес;
— банковские реквизиты, телефон, телеграф, факс;
— паспортные данные гражданина.
Сведения об обременениях, лежащих на земельной собственности, зем-
левладении, постоянном землепользовании:
— аренда;
— залог;
— сервитуты;
— долговые обязательства.
Сведения о регистрации правоустанавливающих документов включают:
— решение местной администрации;
— сведения о купчих;
— сведения о дарственных;
— данные о завещаниях;
— договоры залога, аренды;
— сведения о временном пользовании и о сервитутах;
— номер и дату выдачи.
Порядок регистрации прав на земельные участки и находящиеся на них
объекты недвижимости, а также формы документов, необходимых для та-
73
кой регистрации, кроме регистрационной (поземельной) книги, утверж-
даются субъектами РФ.
Земельно-регистрационные данные предоставляются в установленном
порядке:
— органам государственной власти всех уровней;
— органам государственного управления;
— банкам, имеющим лицензию на осуществление операций с землей;
— предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам РФ;
— иностранным юридическим и физическим лицам;
— устроителям земельных аукционов, конкурсов и другим коммерче-
ским службам.
Задачей земельной регистрации является объединение в единую систе-
му всех правовых сведений о земле, ее собственниках, владельцах, пользо-
вателях, а также земельных сделках.
Основное предназначение земельной регистрации состоит в обеспече-
нии наиболее полного учета земель с учетом их правового, природного и
хозяйственного положения и создании условий для эффективного регу-
лирования использования и охраны земель.
6.3. Общие принципы регистрации землепользований
Основными принципами ведения земельной регистрации являются сле-
дующие:
1. Данные земельной регистрации должны быть доступны любому лицу,
желающему с ними ознакомиться, получить справку, копии или вы-
писки из регистрации.
2. Информация о регистрации новых земельных сделок, новых собствен-
ников, владельцев, пользователей подлежит обязательной публика-
ции в официальных вестниках с целью постановки в известность всех
заинтересованных в ней лиц.
3. После опубликования данных о регистрации ссылки на неосведом-
ленность признаются неправомерными.
4. Ведение, обновление, сохранность и предоставление регистрацион-
ной информации должны осуществляться в соответствии с требова-
ниями законодательных и административно-правовых актов о земель-
ной регистрации.
5. Земельная регистрация должна проводиться на основе оформленных
юридических документов, устанавливающих право на предоставление
или приобретение земель.
6. Земельная регистрация должна производиться в обязательном поряд-
ке только по заявлению физических или юридических лиц с просьбой
о регистрации своего права и предоставления нотариально оформ-
ленных документов (юридических), подтверждающих их право на зе-
мельный участок.
7. Земельная собственность, землевладение, землепользование, заре-
гистрированные ранее в государственной земельно-кадастровой кни-
ге района (города), правовой режим, площадь и владелец которых к
моменту перерегистрации не изменились, переносятся в регистраци-
74
онную (поземельную) книгу с указанием даты перерегистрации и
дополнением необходимых сведений.
8. После регистрации прав собственнику, владельцу или пользователю
выдается правооформляющий документ.
— государственный акт (свидетельство) на право собственности на
земельный участок, пожизненно наследуемого владения, бессроч-
ного (постоянного) пользования;
— удостоверение права собственности на земельную долю при кол-
лективно-долевой форме хозяйствования;
— договор аренды;
— договор временного пользования землей.
9. В случае продажи земельного участка или предоставления в аренду об
этом, а также о том, как эта продажа влияет на залоговые обязатель-
ства, лежащие на данной земельной собственности, должна быть
произведена соответствующая отметка в регистрационной книге.
6.4. Регистрация права собственности на земельные участки
граждан и юридических лиц
Граждане и юридические лица РФ, приобретающие право собственно-
сти на землю, должны зарегистрировать это право.
Рассмотрим несколько случаев такой регистрации.
1. В случае, когда граждане приобретают земельный участок из состава
государственной собственности бесплатно, они должны предоставить
для регистрации:
— заявление о регистрации;
— оформленное решение о бесплатном предоставлении права на земель-
ный участок;
— документ об уплате пошлины в органы нотариата;
— документ об отводе земельного участка в натуре, на местности.
2. В случае покупки земельного участка граждане и юридические лица
должны для оформления своего права наряду с заявлением о регист-
рации предоставить:
— договор купли-продажи (купчую), заключенный между администра-
цией и покупателем в нотариальном порядке на основе решения органа
власти;
— документ об уплате пошлины в органы нотариата;
— документ об уплате стоимости земельного участка в банк;
— документ об отводе земельного участка на местности.
3. В случае регистрации прав пожизненно наследуемого владения следу-
ет предоставить:
— заявление о регистрации;
— решение о предоставлении земель в пожизненно наследуемое владе-
ние;
— документ об уплате пошлины;
— документ об отводе земельного участка на местности.
4. В случае предоставления земель в бессрочное (постоянное) пользо-
вание для регистрации предоставляются:
75
— заявление о регистрации права;
— оформленное решение о предоставлении земель в бессрочное (по-
стоянное) пользование;
— другие необходимые документы,
5. В случаях регистрации прав аренды земли необходимо предоставить
наряду с заявлением:
— договор аренды, заключенный между собственником земли и арен-
датором, в котором зафиксированы порядок и основные условия арен-
ды. Составляется договор по установленной форме и заверяется в орга-
нах нотариата;
— документ об уплате пошлины в нотариальной конторе;
— документ об уплате стоимости аренды, прав в случае их покупки;
— документ об отводе земельного участка в натуре.
Регистрационная запись аренды включает:
— сведения о целевом назначении земли и использовании ее арендато-
ром;
— номер договора аренды и дату его заключения;
— дату регистрации арендного договора в книге;
— сроки аренды;
— величину арендной платы;
— сведения об арендаторе.
После регистрации в договор аренды вносится отметка о его регистра-
ции и ставится печать, после этого договор приобретает юридическую силу.
Регистрация прав на землю при первичном предоставлении земли.
Схема процесса:
Документы заявителя.
Правоустанавливающие документы:
решение местной администрации, договор аренды, договор мены, до-
говор об обременении, договор об ограничении в использовании земель.
Помещается в порядке поступления.
Том 1:
Правоустанавливающие документы на совершение операций с землей.
Регистрируется в реестре.
Заносится номер регистрации.
Возвращается собственнику (арендатору).
Зарегистрированный экземпляр правоустанавливающего документа.
Подготовка свидетельства и внесение в него записей об обременении и
ограничениях.
Том 2:
Свидетельства, госакты на право собственности на землю.
Регистрируется в реестре.
Заносится номер регистрации.
Выдается собственнику, владельцу, пользователю.
Свидетельство, госакт с необходимыми изменениями и дополнениями.
Документ об уплате налога с продаж и мены, чертеж границ участка
(при наличии).
76
Чертежи помещаются в порядке поступления.
Том 3:
Чертежи границ участков.
Регистрируется в реестре.
Заносится номер регистрации.
Возвращается собственнику, владельцу, пользователю, арендатору.
Зарегистрированный чертеж границ участка или другие картографиче-
ские материалы.
Регистрация прав на землю (кроме первичного предоставления).
Схема процесса:
Документы заявителя.
Правоустанавливающие документы:
решение местной администрации, договор купли-продажи, договор
залога, договор аренды, договор дарения, договор мены, договор об
обременениях, завещание, договор об ограничениях в использовании
земель, учредительский договор АО, договор о разделении или объеди-
нении участков.
Все документы в двух экземплярах.
Том 1:
Правоустанавливающие документы на совершение операций с землей.
Регистрируется в реестре.
Заносится номер регистрации.
Возвращается собственнику, арендатору.
Зарегистрированный экземпляр правоустанавливающего,документа.
Подготовка свидетельства и внесение в него записей об операциях с зем-
лей.
Документ об уплате налога на совершение операций с землей, чертеж
границ участка (при наличии), свидетельство или госакт (экземпляр соб-
ственника).
Свидетельство поступает для внесения записей, вт. ч. об аннулировании.
Том 2:
Свидетельства, госакты на право собственности на землю.
Регистрируется в реестре.
Заносится номер регистрации.
Возвращается или выдается собственнику (владельцу, пользователю).
Зарегистрированное свидетельство, госакт с необходимыми изменени-
ями и дополнениями.
Чертежи помещаются в порядке поступления.
Том 3:
Чертежи границ участков.
Регистрируется в реестре.
Заносится номер регистрации.
Возвращается собственнику, владельцу, пользователю.
Зарегистрированный чертеж границ участка или другие картографиче-
ские материалы.
77
6.5. Регистрация залога земельных участков
Граждане и юридические лица РФ, имеющие в собственности земель-
ные участки или земельные доли и желающие передать их в залог ба .ку, а
также арендаторы, желающие отдать в залог права аренды, обязаны заре-
гистрировать залоговую сделку, для чего подают заявление о регистрации
сделки, предоставляют договор залога земли или прав аренды, нотариаль-
но удостоверенный документ о разрешении собственника на залог прав на
аренду.
Регистрационная запись о залоге земель включает:
— общую стоимость землевладения;
— стоимость искомого земельного участка;
— стоимость недвижимого имущества, связанного с земельным участ-
ком;
— номер договора залога и дату его заключения;
— размер ссуды под залог;
— сроки ее погашения;
— сведения о залогодержателе (банке);
— отметку о выставлении земель на продажу в случае невыплаты долга
по обязательствам;
— отметку о продаже.
При залоге земельных участков, находящихся в коллективной собствен-
ности, необходим документ, подтверждающий согласие всех собственни-
ков.
Переход права собственности или аренды на предмет залога другому
лицу также подлежит регистрации в поземельной книге.
6.6. Причины отказа или отсрочки регистрации
В отдельных случаях заявителю может быть отказано в регистрации, при
этом отказ должен быть оформлен заказным письмом с указанием причин.
В регистрации может быть отказано при следующих обстоятельствах:
1. Не предъявлен необходимый состав документов или они неправиль-
но оформлены.
2. Приобретение земельного участка признано незаконным.
3. За собственником, сдающим земельный участок в аренду, не зареги-
стрировано право собственности.
4. Данный земельный участок не может быть заложен в соответствии с
некоторыми условиями, которые отражены в реестре.
Заявитель имеет право обжаловать решение об отказе регистрации в су-
дебном порядке в течение месяца с даты отказа в регистрации.
Регистрация может быть отсрочена в случаях, когда:
1. Возникает земельный спор.
2. Не исполнено решение суда или не выполнены условия завещания,
от которого зависит право собственности на землю.
3. Наследник не успел вступить в право наследства на земельный уча-
сток.
4. Приобретение земельного участка зависит от специального разреше-
ния властей, которое еще не получено.
78
5. Приобретение зависит от условий договора, которые еще не выпол-
нены.
6. При аренде земельного участка регистрация ее должна быть отсроче-
на, если отсрочена регистрация самого права на земельный участок.
7. Право на аренду передается другому лицу, и оно, в свою очередь,
должно обратиться за регистрацией нового права на аренду.
8. Договор аренды не может быть заключен без особого разрешения
органа власти или решения суда, а такое решение не получено.
9. Ограничено право собственника свободно распоряжаться землей, в
частности, на любых условиях сдавать в аренду.
Существуют и другие причины отсрочки, предусмотренные особенно-
стями ведения земельной регистрации в различных субъектах Российской
Федерации.
6.7. Зарубежный опыт ведения земельной регистрации
В странах Западной Европы зашита землевладений, их юридическая ре-
гистрация являлись и являются главнейшими государствообразующими
элементами, а законы о земле являются главными законами государства.
При регистрации недвижимости и земельного участка в большинстве
стран законодательством предписывается:
1. Официально определить границы участка на местности и докумен-
тально зафиксировать их.
2. Официально зарегистрировать землевладельца для обеспечения ему
государственных гарантий права собственности (одна из главных функ-
ций государства).
3. Официально зарегистрировать ограничения владения, связанные с
неотъемлемыми правами других граждан и коллективов на пользова-
ние территорией (доступ к дорогам, воде, другим местам общего
пользования) и осуществлять государственный контроль за исполне-
нием этих ограничений.
В земельных кодексах большинства стран Европы земельные участки
различаются по следующему правовому положению: собственность; арен-
да с наследственным правом застройки; аренда на срок с правом продле-
ния; аренда на определенный срок.
Эти формы земельных правоотношений подразумевают как единолич-
ное, так и совместное обладание правами юридических и физических лиц с
заранее определенной долей. Общей для всех кадастровых систем этих стран
является система земельной регистрации.
Во Франции земельная регистрация преследует следующие цели: техни-
ческую (составление кадастрового плана), земельную — идентификацию и
описание земельного участка и описание землевладельца, налоговую —
включающую в себя оценку земли и обоснование норм (ставок) земель-
ного налога.
Регистрации подлежат:
кадастровый план:
— листы земельных участков;
— схемы расположения листов;
79
гяяймФйчесКое положение каждого листа;
- площадь земельного участка;
— качество земельной собственности;
— поиродные зоны размещения участков;
— данные об отчуждении земли под застройку;
_масштаб участков;
— идентификационные коды (одна или две буквы) незастроенной зе-
мельной собственности;
— номера места кадастрового плана и номер участка;
— кадастровая нумерация земельной собственности, подвергшейся пе-
реоценке.
Легенда плана содержит: адрес, кадастровое содержание, номер земле-
владения (коммуны), указания происшедших изменений.
Свободным документом для каждого землевладения с соответствующей
оценкой имущества является кадастровая матрица.
Целью земельного кадастра в Испании является в первую очередь спра-
ведливое взимание налогов. С этой целью проводится тщательная подготов-
ка документации для регистрации. Документы на земельные участки нуме-
руются и содержат необходимые сведения: имя и местожительство вла-
дельца, время и причины перехода собственности от одного владельца к
другому, купон собственности, порядковый номер полигона и кадастро-
вого, участка, характер использования земли (пашня и т. д.), границы и
площадь участка, культура и класс, вид недвижимости, данные об аренд-
ной плате и других видах платежей.
Владельцы в обязательном порядке декларируют все имущественные
изменения по своему хозяйству.
Одной из главных целей земельного кадастра ФРГ является регистрация
прав на владение. В соответствии с действующим законодательством регис-
трация осуществляется кадастровым управлением земель, которое подчи-
няется министру внутренних дел или министру финансов. Идентифициру-
ется каждый земельный участок и фиксируется каждый контур строений в
системе координат. Регистрацию ведет министерство юстиции администра-
ции земли. Личность владельца участка является в ФРГ тайной, доступ к
которой контролируется.
Швеция наиболее близко подошла к созданию на базе земельного када-
стра автоматизированной информационной системы, включающей дан-
ные о земле, недвижимости и населении. Кадастр в Швеции рассматрива-
ется как сфера человеческой деятельности, обеспечивающая эффектив-
ное и рациональное управление национальной экономикой в области зем-
лепользования. Земельный регистр, который служит для юридической ре-
гистрации титулов или актов на землевладение, а также других данных,
относящихся к юридическому статусу владения частной собственностью,
хранится в районных судах.
Обязательная информация для ведения земельной регистрации по каж-
дому участку включает: местоположение (адрес и координаты), площадь
Участка, налоговую стоимость, адрес и регистрационный номер владель-
ца, требования к застройке и ее план, залоговую стоимость (закладные),
80
сервитуты, ограничения и правила использования территории, идентифи-
кационный номер.
В Великобритании в 1925 году был утвержден свод новых земельных за-
конов, в числе которых был Акт регистрации земли, сделавший регистра-
цию титулов обязательной на определенных территориях. Сегодня регист-
рацией охвачена вся территория Великобритании, однако она носит спо-
радический характер, т. е. собственность регистрируется только при прода-
же или сдаче земли в долгосрочную аренду.
Когда территория для регистрации земельных дел закреплена, любой
человек, покупающий незарегистрированный участок земли или получаю-
щий незарегистрированную аренду сроком на 40 и более лет, должен об-
ратиться в Земельную регистратуру для регистрации земельного титула в
течение двух месяцев для завершения передачи.
В Австралии действует система регистрации, так называемая система
Торренса — основной Реестр записей о землевладении (титулов). Основ-
ные принципы этой системы заключаются в том, что для каждого участка
земли при первой регистрации выдаются две дарственных (оригинал и дуб-
ликат). Дарственная-оригинал хранится в Регистратуре прав на землевла-
дение (титулов) в книге Реестра, которая открыта для всех, а дубликат
выдается на руки. Дарственная описывает землю посредством диаграммы,
в которой содержится имя владельца, его род занятий, цена собственнос-
ти, обременения, сервитуты, условия использования, площадь участка и
его описание. К дарственной прилагается план земельного участка, кото-
рый служит приложением к свидетельству.
Вся передача земли должна быть изучена и зарегистрирована в Регист-
ратуре титулов — такова важная черта системы Торренса, потому что та-
ким образом королевская власть может гарантировать новое право соб-
ственности.
В США система регистрации земли осуществляется частными биржами,
действующими на территории одного штата. В 15 штатах принята система
Торренса, но, поскольку регистрация землевладений в США была добро-
вольной, а затраты, особенно первоначальные, были высоки, регистра-
ция не была массовой. Все зарегистрированные титулы подлежат страхова-
нию.
В штатах Аризона и Канзас пытаются регистрацию приспособить к нуж-
дам налогообложения.
Национальный исследовательский Совет по многоцелевому кадастру
США выработал следующие рекомендации:
1. Установление единой цифровой системы земельных участков.
2. Разработка индексации налогообложения.
3. Оценка содержания файла и потребности определения данных стан-
дартизации.
4. Геодезический контроль и уплотнение отметок.
5. Процедура базового картирования.
6. Структурирование данных кадастрового слоя.
7. Регистрация пространственных данных других слоев.
81
Исходя из этого, кадастровая система США будет приближаться к швед-
скому варианту и носить многоцелевой характер.
Контрольные вопросы
1. Понятие земельной регистрации.
2. Сущность регистрации.
3. Чтр подлежит регистрации?
4. Содержание земельной регистрации.
5. Какие правооформляющие документы используют при регистрации?
6. Сущность залоговой регистрации.
7. Содержание земельной регистрации.
8. Сделки С землей и порядок их регистрации.
9. Каковы причины отказа в регистрации?
10. Отсрочка регистрации.
Глава 7.
Учет земель
7.1. Назначение и содержание учета земель
Земельная регистрация как составная часть земельного кадастра обес-
печивает изучение земель в правовом отношении и определяет их хозяй-
ственное положение. Вместе с тем одновременно с ведением земельной
регистрации государственные органы осуществляют контроль за правиль-
ным использованием земель определенными предприятиями, организаци-
ями, учреждениями и гражданами в интересах всего общества. В этой связи
необходимо учитывать состояние земельных ресурсов не только в право-
вом, но и в хозяйственном и природном отношениях.
Учет земель по хозяйственному состоянию означает, что право пользо-
вания землей неразрывно должно увязываться с ее экономически целесо-
образным использованием в соответствии с назначением той или иной
части земельного фонда.
Земля учитывается:
1. как место размещения жилых построек, объектов промышленности,
сельского, водного и лесного хозяйства, предприятий транспорта и
связи, объектов культуры и здравоохранения, спорта и отдыха и т. д. В
этом виде она во всех случаях учитывается как пространственный ба-
зис и характеризуется местоположением. Поэтому для правильной
организации производства следует иметь сведения о пространствен-
ном положении предоставленных в собственность или пользование
земель;
2. по размерам территории, земельных массивов, земельных участков и
отдельных угодий. В этом случае она характеризуется площадью как
видов и подвидов угодий, так и отдельных территорий в целом. Чтобы
разместить предприятие, необходимо иметь сведения о площади зе-
мельного участка, которая предоставляется для этих целей;
3. как производительная сила в сельском и лесном хозяйстве, как глав-
ное средство производства, что обусловливает необходимость в полу-
чении специальных сведений об использовании, количественном и
качественном состоянии земель. Это относится прежде всего к соста-
ву и качественной характеристике сельскохозяйственных угодий.
Для количественной и качественной характеристики земель в государ-
ственном земельном учете используют натуральные измерители. Поэтому
учет направлен на получение, обработку, анализ и хранение сведений о
83
количестве, качественном состоянии и хозяйственном использовании зе-
мель, необходимых для нужд народного хозяйства страны, а также рацио-
нального, эффективного их использования и охраны. Земельный учет име-
ет важное производственное значение, содержание которого определяет-
ся потребностями материального и прежде всего сельскохозяйственного
производства.
Земельный учет ведется во всех отраслях народного хозяйства по ос-
новным категориям единого государственного земельного фонда и ос-
новных форм собственности. Учету подлежат все земли страны в разрезе
землепользований, землевладений, административных районов, городов,
сельских, муниципальных образований, областей, краев, республик. Ос-
новная задача земельного учета состоит в том, чтобы дать характеристи-
ку земельного фонда по составу угодий и их подвидам в соответствии с
принятой классификацией угодий по формам собственности и хозяйству-
ющим субъектам.
Поскольку земля в отдельных отраслях народного хозяйства использу-
ется для различных целей, то и к учету ее предъявляются неодинаковые
требования, исходя из которых и строится система учета земель. В этой
связи в зависимости от конкретных задач и целевого назначения земель-
ный учет может играть разную роль и выступать как государственное или
ведомственное мероприятие.
Земельный учет как государственное мероприятие решает общегосу-
дарственные задачи рационального использования и охраны земельных
ресурсов. В этом случае государство определяет задачи, содержание и поря-
док ведения земельного учета. Оно устанавливает:
1. Содержание земельно-учетной информации и методы ее получения.
2. Формы и содержание учетной и отчетной документации.
3. Сроки предоставления отчетности.
4. Органы и лица, осуществляющие земельный учет.
5. Порядок контроля за ведением земельного учета.
Получение сведений о земле обеспечивается на основе ведения ведом-
ственного земельного учета, который строится с учетом требований и
содержания государственного учета.
Для получения сведений о земле по каждому конкретному землеполь-
зованию предприятий, организаций, учреждений и граждан ведется внут-
рихозяйственный земельный учет по видам и подвидам угодий, который
строится с учетом требований ведомственного и государственного учета.
Земельный учет ведется по фактическому состоянию и использованию
земель на основе доброкачественных планово-картографических материа-
лов. Учету подлежит весь земельный фонд в разрезе административно-тер-
риториальных единиц, категорий земель, землевладений, землепользова-
ний, граждан и угодий.
Земельный учет ведется по единой методике, что обеспечивает сопоста-
вимость и сводимость данных.
Условия правильной постановки земельного учёта:
I. Своевременность и непрерывность его ведения.
2. Необходимость систематического учета количественных и качествен-
ных изменений в состоянии земель.
84
3. Согласованность по времени получения и записи соответствующих
учетных сведений.
4. Ясность и доступность данных земельного учета.
5. Сопоставимость земельно-учетной и земельно-кадастровой докумен-
тации.
При ведении земельного учета необходимо использовать методы и тех-
нические средства получения и обработки сведений, которые обеспечива-
ют минимум затрат и высокое качество информации.
Составной частью земельного учета является инвентаризация земель,
которая представляет собой единовременное учетное мероприятие, кото-
рое проводится по мере необходимости с целью выявления соответствия
данных, имеющихся в кадастровой документации, натуре (местности).
Таким образом, земельный учет представляет собой государственное
мероприятие по накоплению, систематизации и анализу разнообразных
сведений о количестве, размещении, природном состоянии, хозяйствен-
ном положении и использовании земельных ресурсов
7.2. Виды и способы учета земель
В зависимости от задач, содержания, специфики работ, требований и
принципов земельный учет, как и в целом получение кадастровой инфор-
мации, подразделяется на первичный (основной) и текущий (последую-
щий), которые тесно взаимосвязаны между собой и представляют опреде-
ленную систему единого процесса земельного учета.
Первичный земельный учет включает:
1. Получение, обработку, систематизацию и анализ всех имеющихся по
учитываемой территории планово-картографических материалов.
2. Проведение соответствующих полевых работ по съемкам и обследо-
ваниям с целью получения необходимых первичных исходных земель-
но-учетных данных и планово-картографических материалов.
3. Определение количественного и качественного состояния, распре-
деления и использования земель всей учитываемой территории.
4. Изготовление специальных земельно-учетных электронно-плановых
материалов с отражением конкретного состояния.
5. Внесение первичных записей в земельно-учетные текстовые документы.
6. Определение состава и распределения земельного фонда по катего-
риям земель, землевладельцам и землепользователям, угодьям и их
качественному состоянию, по административным единицам и отрас-
лям народного хозяйства.
Земельный учет — это сложная многоплановая работа, что видно из
следующего: территория России — 1,7 млрд га, учитывается по 89 субъек-
там федерации, почти по 2000 административным районам, по 1500 горо-
дам различных категорий. В Российской Федерации около 280 тыс. фермер-
ских хозяйств, почти 25 тыс. коллективных хозяйств, огромное количество
личных подсобных хозяйств, большие площади садоводческих и других об-
ществ, внедряется земельный оборот на основе купли-продажи, аренды и
других форм пользования землей.
Сельскохозяйственные угодья определяются по их видам и подвидам,
классам и подклассам, по механическому составу и т. д.
85
Первичный учет включает проведение подготовительных и полевых ра-
бот и оформление результатов учета.
Во время подготовительных работ собирают все имеющиеся материалы и
документы, содержащие сведения о количестве и качестве всех земель учи-
тываемой территории. В том случае, когда материалы устарели и не отража-
ют действительное положение на местности, намечают работы по коррек-
тировке планов или производству новых съемок и обследований, т. е. опреде-
ляют программу работ полевого этапа. На основе этих материалов осуществ-
ляют составление планов и вычисление площадей земельных угодий.
Полученные таким образом сведения рассматриваются и утверждаются
в установленном порядке.
Однако со временем сведения первичного учета перестают соответство-
вать действительности. Это объясняется тем, что в процессе хозяйственно-
го использования в составе и распределении земель происходят изменения.
Так, в связи с проведением земельной реформы за последние годы про-
изошли и происходят значительные изменения в составе земель хозяйству-
ющих субъектов и земельной собственности. Поэтому первоначальные дан-
ные, вносимые в земельно-учетную документацию, стареют, в силу чего
объективно возникает необходимость систематического их обновления. Это
достигается благодаря ведению текущего учета.
В задачи текущего учета входят:
1. Выявление и запись сведений о происшедших изменениях в распреде-
лении, количестве и качестве земель.
2. Нахождение ошибок, допущенных при первичном учете, и внесение
соответствующих поправок.
3. Определение правомерности и узаконенное™ происшедших измене-
ний.
Отличием содержания текущего учета является то, что при этом ис-
пользуются материалы основного учета и измеряют лишь те части терри-
тории, где произошли изменения в состоянии и использовании земель.
Между первичным и текущим учетом существует связь, которая выра-
жается в том, что первый создает основу для ведения второго, определяет
сферу его действия, а второй (текущий), обновляя, исправляя и дополняя
данные первого, систематически поддерживает сведения о земле на уров-
не современности.
Сведения при учете получают различными способами, применение ко-
торых зависит от условий проведения учета, его задач и специфики учетных
данных. Сведения получают путем съемок, обследований, различных об-
меров.
Съемки подразделаются на наземные съемки, аэрофотосъемки, аэро-
космические съемки и др.
Очень важным способом получения учетных данных являются различ-
ные обследования: почвенные, геоботанические, мелиоративные, почвен-
ноэрозионные, агрохозяйственные. В процессе таких обследований выяв-
ляется фактическое состояние и использование земельных угодий, а также
определяется возможность более интенсивного их использования в сель-
скохозяйственном производстве.
86
Для получения исходных данных и контроля за использованием земель
проводят контрольные обмеры, которые подразделяются на сплошные и
выборочные.
При учете земель применяют два способа отражения земельно-учетных
сведений:
1. Текстовый, т. е. полученные данные выражают числовыми показате-
лями и заносят в специальные документы (книги, ведомости, табли-
цы и т. п.).
2. Графический учет земель и землепользований всех отраслей и ведомств,
всех форм собственности и хозяйствования.
Графический учет имеет важное значение для осуществления правильно-
го земельного учета и обусловливает определенную специфику его ведения.
Следует подчеркнуть, что графический способ при учете земель не только
отражает учитываемый объект и его составные части, но и дает возмож-
ность получить необходимую первичную учетную информацию об объекте
и отразить происходящие в нем с течением времени изменения.
Для определения площади угодий производят их вычисление. В зависимо-
сти от видов используемых планово-картографических материалов приме-
няются два способа определения площадей.
В первом исходным материалом являются планы отдельных землеполь-
зований, по которым производят вычисление как общей площади, так и
площади каждого земельного угодья.
Второй способ заключается в том, что для учета земель в качестве пла-
новых материалов используют трапеции общегосударственной разграфки,
площадь которых вычислена аналитически. Границы различных Землеполь-
зований и административных единиц наносят на трапеции по координатам.
Увязка площадей ведется в рамках трапеции.
Таким образом, графический способ отображения дает наглядное пред-
ставление о пространственном положении учитываемых земель и происхо-
дящих в их составе и использовании изменений.
Текстовый и графический способы, дополняя друг друга, дают возмож-
ность всесторонне характеризовать землю при ее учете.
7.3. Количественный учет земель по угодьям
При учете количества земель не только определяют общую площадь
земельного фонда, категорий земель, территорий административных еди-
ниц, землепользований и землевладений, но и получают сведения о пло-
щадях мелиорируемых земель, видах и подвидах угодий. Важным является
то, что учет земель ведется по фактическим размерам и состоянию зе-
мельных угодий на доброкачественных планово-картографических мате-
риалах и текущих данных, выявленных электронно-графическим спосо-
бом и в соответствии с действующей классификацией земель. Наиболее де-
тальному учету подлежат земли с различной формой собственности, сель-
скохозяйственные и лесохозяйственные угодья.
Все земли земельного фонда подразделяются на типы (сельскохозяй-
ственные и несельскохозяйственные угодья), виды и подвиды угодий.
.87
Сельскохозяйственные угодья подразделяются на такие виды угодий, как
пашня, залежь, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища. Каждый
вид, как правило, состоит из характерного набора разновидностей.
Пашня включает такие разновидности, как мелиорированная пашня и
немелиорированная пашня.
Каждая разновидность включает такие подвиды, как: пашня чистая; паш-
ня, засоренная камнями; пашня засоленная и солонцеватая; пашня, под-
верженная водной, ветровой и ирригационной эрозии; пашня, заросшая
кустарником; пашня переувлажненная и заболоченная и др.
Многолетние насаждения включают такие разновидности, как неоро-
шаемые многолетние насаждения и орошаемые многолетние насаждения.
Подвиды: сады, виноградники, ягодники, плодовые питомники, пло-
щади плантаций (лекарственных, цветочных, декоративных, специальных
технических культур и т. д.).
Разновидности сенокосов: заливные, суходольные, заболоченные.
Подвиды сенокосов включают чистые, культурные, коренного улуч-
шения, закочкаренные, залесенные, засоренные вредными, непоедаемыми
и ядовитыми растениями.
Пастбища подразделяются на заливные, суходольные и заболоченные.
Подвиды пастбищ — культурные пастбища, пастбища коренного и поверх-
ностного улучшения, чистые, закочкаренные, закустаренные, засорен-
ные вредными и ядовитыми травами. Особо учитываются горные пастби-
ща, зимние пастбища, обводненные.
Залежь подразделяется на такие же подвиды, что и пашня.
Несельскохозяйственные угодья также подразделяются на виды, разно-
видности и подвиды.
Лесные площади подразделяются на покрытые лесом и непокрытые.
Покрытые подразделяются на подвиды: участки сплошного или куртинно-
го облысения и лесные полосы.
Кустарники подразделяются на: охранного назначения; водоохранно-
го назначения вдоль рек, водоемов и каналов; противоэрозионного на-
значения.
Болота подразделяются на низинные, верховые и переходные.
Угодья под водой подразделяются на площади под реками и ручьями,
озерами, водохранилищами, прудами, каналами, коллекторами и други-
ми искусственными сооружениями.
Отдельно учитываются земли, занятые дорогами и прогонами, по-
стройками и дворами, улицами и площадями, песками, оврагами, ледни-
ками, земли, нарушенные при разработке полезных ископаемых, земли,
занятые оползнями, осыпями, глинистыми и щебенчатыми поверхностя-
ми, галечниками, и прочие земли, не используемые в сельском хозяйстве.
Особую хозяйственную ценность имеют угодья на орошаемых и осу-
шенных землях.
Орошаемые земли подразделяются на регулярно орошаемые земли, ус-
ловно орошаемые земли, земли лиманного орошения.
Осушенные земли включают осушенные земли с закрытым дренажем,
осушенные земли с двусторонним регулированием водного режима. Пло-
щадь земельных угодий определяется в результате вычисления контуров.
88
7.4. Учет земель по качественным признакам
Важнейшей и сложной проблемой при учете земель является определе-
ние и фиксация качества земли как природного ресурса и как средства
производства, что обусловливает необходимость классификации, основан-
ной на соответствующих научных принципах. Все земли характеризуются
прежде всего по почвам, которые наиболее полно выражают сущность земли.
Почвы различаются в первую очередь по происхождению и развитию.
Поэтому при учете земель применяется определенная группировка почв
и классификация земель.
Почва представляет собой верхний рыхлый слой земной суши, сформи-
рованный под влиянием различных факторов почвообразования.
Земля — важнейшая часть окружающей природной среды, характеризу-
ющаяся пространством, рельефом, почвенным покровом, растительнос-
тью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в
сельском и лесном хозяйствах, а также пространственным базисом.
При классификации земельного фонда под землями понимают генети-
чески самостоятельные участки самой верхней, наиболее активной части
суши, являющиеся основным средством производства в сельском и лес-
ном хозяйствах, с характерным природно-хозяйственным качеством, оп-
ределяющим назначение и использование земель, а также мероприятия
по их охране и окультуриванию.
В определении земли как сложного природно-хозяйственного комплек-
са почва рассматривается в качестве основной составной части, наиболее
полно выражающей сущность и свойства, включая основные закономер-
ности развития, возможности таксономии и систематизации земель.
Ввиду многообразия почвенных разновидностей для характеристики ка-
чества земель при учете почвы объединяют в группы, характерные для
почвенного покрова каждой природно-экономической зоны. Всего насчи-
тывается 350 групп почв.
В зависимости от свойств почв группы подразделяются на подгруппы:
— по механическому составу на 6 подгрупп (глинистые и тяжелосугли-
нистые, суглинистые, легкосуглинистые, супесчаные и песчаные);
— по степени каменистости на 4 подгруппы (малокаменистые, умерен-
но каменистые, многокаменистые и очень каменистые);
— по уклонам местности на 4 подгруппы (пологих склонов от 5° до 8-
10°; покато-крутых склонов от 10° до 12—15°);
— по подверженности эрозии и дефляции, по заболоченности, по засо-
ленности, по солонцеватости на 3 подгруппы (слабо, средне, сильно).
Качество земли как средства производства определяется не только по-
чвами, но и другими природными факторами (климат, рельеф и т. д.), а
также хозяйственной деятельностью человека. Поэтому при учете качества
земель дается производственно-генетическая классификация земель, сви-
детельствующая об изменяемости самих земель, их развитии во времени и
пространстве, а в составе земельного фонда выделяются специальные ка-
тегории, зональные типы, классы, подклассы и виды земель.
Категория земель — это группа классов одного производственного зна-
чения, в основу объединения которых положена естественная значимость
89
(правоспособность) функционировании земли в сельскохозяйственном
производстве. В ее основе лежит степень развития земель и наиболее целе-
сообразный характер их использования. Отнесение земельного участка к
той или иной категории земель может совпадать или не совпадать с факти-
ческим ее использованием.
Выделены следующие категории:
1. Земли преимущественно пахотного значения.
2. Земли преимущественно сенокосного значения.
3. Пастбищные земли, которые после мелиорации могут использовать-
ся под сенокосы и пашню.
4. Земли мелиоративного фонда, которые могут использоваться под сель-
скохозяйственные угодья лишь после коренных мелиораций.
5. Земли, мало пригодные под сельскохозяйственные угодья.
6. Земли, не пригодные под сельскохозяйственные угодья.
7. Нарушенные земли.
В связи с тем, что природные условия отдельных зон страны весьма
разнообразны, категории земель подразделяются на зональные типы, ко-
торые выражают зональные природные условия и характер преимуществен-
ного хозяйственного использования земель (земледелие, лесное хозяйство,
отгонное животноводство и т. д.) и территориально совпадают с границами
природных сельскохозяйственных зон.
Категории земель делятся на классы, а последние подразделяются на
подклассы. Класс земель выступает в качестве основной классификацион-
ной единицы и представляет земли с близкими природными и хозяйствен-
ными качествами, с характерными общностью использования, направле-
ниями окультуривания и повышения продуктивности и их охраны. Всего во
всех категориях выделено 20 классов.
Кроме того, по экономическим условиям пахотные угодья делятся на 4
класса:
I. Земли, пригодные для возделывания всех сельскохозяйственных куль-
тур районированных сортов.
2. Земли с умеренными ограничениями возделывания пропашных куль-
тур.
3. Земли с ограничениями, исключающими возделывание интенсивных
культур.
4. Земли, используемые при строгих ограничениях, главным образом
под посев многолетних и однолетних трав.
По признакам, определяющим главные технологические условия раци-
онального использования и повышения плодородия земель, в пределах
класса выделяют подклассы земель, которые имеют четко выраженные
различия почвообразующих пород и механического состава почв, релье-
фа, степени эродированности, солонцеватости, засоления и других фак-
торов, влияющих на использование и улучшение земель. Всего выделено 38
подклассов земель.
Вид земель — конкретное выражение классов и подклассов в том или
ином зональном типе, с соответствующими особенностями использова-
90
ния в системах земледелия, луговодства, пастбищного, лесного хозяйства
и способами улучшения.
Число видов земель в каждой природно-сельскохозяйственной зоне раз-
лично, но наибольшее их количество выделяется в зонах интенсивного
земледелия. Виды земель служат первичным объектом оценки.
Отнесение земельных участков к определенной категории пригодности,
классу и виду земель производится по признакам и свойствам, существен-
но влияющим на характер и специфику их возможного и целесообразного
использования в составе тех или иных угодий. Необходимым условием при
этом является комплексное изучение и сопоставление всех компонентов
земли: рельефа, почвообразующих пород, почвы и т. п. Только на основа-
нии всестороннего учета совокупности экологических факторов создается
возможность определения качественного состояния земель, наиболее це-
лесообразного использования их и достижения наивысшей производитель-
ности с учетом сохранения окружающей природной среды.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под учетом земель?
2. Что означает количественный учет земель?
3. Что понимается под качественным учетом земель?
4. Понятие первичного учета земель.
5. Что означает внесение текущих изменений в учет?
6. Способы учета при ведении земельного кадастра.
7. Роль учета земель в системе земельного кадастра.
Глава 8.
Земельно-оценочные работы в составе
государственного земельного кадастра
8.1. Общие положения земельно-оценочных работ
Проблема рационального и эффективного использования земельных ре-
сурсов непосредственно связана с созданием и ведением земельного кадас-
тра. Особенное значение при разработке земельного кадастра придается про-
ведению земельно-оценочных работ по оценке земель (бонитировке почв и
экономической оценке земель). Для успешного решения проблемы оценки
земель важно обосновать с научных позиций методы ее проведения.
Методические принципы оценки земель, позволяющие установить ее
объект, предмет и критерии, базируются прежде всего на понимании осо-
бенностей земли как средства производства. Главная особенность земли —
это присущее ей свойство плодородия, в результате которого земельные
участки обладают устойчивой качественной неоднородностью. По своей
сути плодородие почвы — это способность земли удовлетворять потребнос-
ти растений в необходимых питательных веществах и влаге. Именно свой-
ством плодородия земля коренным образом отличается от всех других
средств производства.
Современная наука выделяет в основном два вида плодородия — есте-
ственное (природное) и экономическое (эффективное). Наряду с названными
широко применяются и другие термины: плодородие искусственное, по-
тенциальное, действительное, абсолютное и относительное. Однако эти
термины служат для характеристики и уточнения двух основных видов пло-
дородия — естественного и экономического, объясняют их происхожде-
ние, способы выражения, степень использования и т. д.
Естественное плодородие создается в своем первоначальном виде самой
природой, путем длительного почвообразовательного процесса, протека-
ющего в определенных климатических условиях. Оно определяется физи-
ческими, химическими и биологическими свойствами почвы, ее способ-
ностью удовлетворять потребности растений.
На землях, вовлеченных в земледельческий процесс, естественное пло-
дородие претерпевает изменения, поскольку человеческий труд становит-
ся важным фактором почвообразования наряду с природными условиями.
Созданное человеческой деятельностью дополнительное плодородие по-
чвы выступает в виде искусственного плодородия, которое сливается с пер-
воначальными свойствами почвы и становится естественным плодороди-
92
ем для каждого данного периода. Это единое плодородие обрабатываемых
земель необходимо рассматривать как естественную потенциальную про-
изводительную способность земли, т. е. как потенциальное плодородие. Для
каждого периода оно характеризуется потенциальными запасами в почве
элементов питания, содержанием гумуса и его составом, особенностями
теплового, солевого и других режимов почвы. Определение и сопоставле-
ние данных показателей дает представление о природном потенциальном
плодородии почвы.
В процессе использования человеком потенциальных возможностей по-
чвы, элементов питания, от которых зависит урожайность возделываемых
сельскохозяйственных культур, ее естественное плодородие приобретает
новое содержание и проявляется в определенном количестве потребитель-
ных стоимостей (продуктов земледелия). Таким образом, возникает эконо-
мическое (эффективное) плодородие, которое является результатом хозяй-
ственной деятельности человека, продуктом развития общественной про-
изводительной силы и реализуется лишь в процессе производства. Уровень
экономического плодородия свидетельствует об определенных возможно-
стях человека в реализации естественного потенциального плодородия по-
чвы в данный период. Из этого положения следует, что экономическое
плодородие — это плодородие фактически существующее (действительное),
оно с наибольшей полнотой характеризует современную производитель-
ность земледелия.
Для научного обоснования решения методических вопросов оценки зе-
мель в системе земельного кадастра необходимо всесторонне определить
уровень плодородия, которое, с точки зрения способов его проявления,
выступает в форме абсолютного и относительного. Абсолютное плодородие
характеризуется урожайностью (выходом продукции) с единицы земель-
ной площади. Оно отражает степень использования потенциального и уро-
вень действительного плодородия. Величина получаемого продукта нахо-
дится в тесной связи с интенсификацией производства.
Особое значение при определении уровня плодородия имеет относи-
тельное плодородие. Точные параметры его характеристик и содержания
имеют большое значение в решении основных вопросов методики оценки
земель, то есть обоснования предмета и критериев оценки земель при про-
ведении земельно-оценочных работ. Относительное плодородие характе-
ризуется количеством получаемой продукции на единицу затрат, вложен-
ных в землю разного качества. Из этого следует, что относительное (срав-
нительное) плодородие определяется производительностью равных затрат
(количеством получаемой продукции на единицу затрат), вложенных в землю
различного потенциального плодородия.
Понимание сущности плодородия почвы и форм его проявления позво-
ляет определить место и значение бонитировки почв и экономической
оценки земель в системе земельно-оценочных работ. Как видно из пред-
ставленной характеристики основных видов плодородия почвы, природ-
ные свойства земли являются первичной основой, базисом, на который
накладываются экономические факторы производства. Следовательно, эко-
номическая оценка земли в системе земельно-оценочных работ основыва-
93
ется на результатах предшествующего ей этапа — качественной оценки
(бонитировки) почв.
Современная наука и практика ведения земельного кадастра рассмат-
ривают бонитировку почв и экономическую оценку земель как процессы,
тесно связанные общностью целей. Они опираются на единые данные ре-
гистрации землепользований, количественный и качественный учет земель,
материалы почвенных исследований и источники статистической инфор-
мации о производственных показателях использования оцениваемых земель.
Таким образом, бонитировка почв и экономическая оценка земель явля-
ются единым процессом определения производительной способности зе-
мель, поскольку естественные и приобретенные свойства почв, техноло-
гические особенности и местоположение земель, интенсивность произ-
водства одновременно и взаимосвязанно влияют на производительность
земледельческого труда.
В соответствии с положением о порядке проведения оценки земель зе-
мельно-оценочные работы включают: подготовительные работы по сбору
информации, земельно-оценочное районировние территории, качествен-
ную оценку (бонитировку) почв и экономическую оценку земель.
Поскольку бонитировка почв и экономическая оценка земель представ-
ляют единый непрерывный земельно-оценочный процесс, некоторые виды
работ (подготовительные работы, земельно-оценочное районирование)
имеют определенное отношение к бонитировке почв и экономической
оценке земель.
8.2. Подготовительные работы при земельном кадастре
Важное значение при разработке системы земельного кадастра имеют
подготовительные работы, в задачу которых входит выявление наличия и
определение качества обследовательских материалов. Кроме того, во вре-
мя подготовительных работ оценивается содержание и производственное
значение ранее выполнявшихся работ по земельно-оценочному райони-
рованию, агропроизводственной группировке почв, классификации земель,
бонитировке почв и экономической оценке земель, возможности их ис-
пользования при проведении кадастровых работ. В подготовительные рабо-
ты также входят сбор, систематизация, анализ и уточнение исходной ин-
формации.
Весь процесс подготовительных работ можно разделить на два этапа:
1) подготовительные работы, проводимые камерально; 2) работы, вклю-
чающие полевые обследования. При проведении камеральных работ соби-
рают и систематизируют данные, а также материалы, которые возможно
получить из отчетов, данных метеостанций, результатов переписи много-
летних насаждений и других источников. К числу таких данных относятся:
— экспликация земельных угодий по хозяйствам за последний пятилет-
ний период. При этом сведения по осушенным и орошаемым землям
собирают с учетом видов орошения и осушения с подразделением
земель по степени их окультуренности (староорошаемые, новооро-
шаемые, новоосвоенные);
— основные агроклиматические показатели по метеостанциям, характери-
зующие сумму среднемесячных температур выше 10 градусов, средне-
94
годовое количество осадков в миллиметрах, количество осадков за пе-
риод со среднесуточной температурой выше 10 градусов в миллимет-
рах, гидротермический коэффициент, запас продуктивной влаги в слое
0-20 см и слое 0-100 см, количество дней с суховеями, продолжитель-
ность вегетационного периода в днях. Целесообразность сбора этих дан-
ных оправдана в первую очередь для тех территорий, в пределах кото-
рых наблюдаются значительные различия в агроклиматических усло-
виях возделывания основных сельскохозяйственных культур;
— списки разновидностей почв с указанием их площадей, данных о мор-
фологических и других свойствах почв по сельскохозяйственным уго-
дьям. Эти данные дают возможность объединять почвенные разновид-
ности в агропроизводственные группы почв;
— сведения и материалы паспортизации полей, многолетних насажде-
ний и кормовых угодий, в которых содержатся данные о длине гонов,
конфигурации и изрезанности участков препятствиями, уклонах ре-
льефа, каменистости, сопротивляемости почв обработке, высоте над
уровнем моря (горных районов), количестве и площадях контуров
сельскохозяйственных угодий. Эти сведения необходимы для проведе-
ния районирования территории, расчета базисных показателей и для
других расчетов при земельно-оценочных работах;
— данные о видовом, сортовом и возрастном составе многолетних на-
саждений и их размещении по агропроизводственным группам почв.
Эти сведения собирают по хозяйствам, в которых многолетние на-
саждения имеют товарное значение;
— сведения о состоянии и продуктивности сенокосов и пастбищ (геобо-
танический тип, площадь, продуктивность в центнерах сена с гекта-
ра в кормовых единицах, культуртехнйческое состояние, характер
использования;
— данные об уборочных площадях и урожайности сельскохозяйствен-
ных культур по годам (за 5 лет) и сведения о затратах на производство
продукции по их видам;
— данные об обеспеченности хозяйств основными производственными
фондами сельскохозяйственного назначения (за 5 лет);
— сведения о внесении органических и минеральных удобрений (в дей-
ствующем веществе) с указанием их состава.
После сбора в процессе камеральных подготовительных работ необ-
ходимых материалов и данных определяется объем работ полевых об-
следований. При проведении полевых обследований используют имею-
щиеся почвенные, геоботанические, аэрофотогеодезические и другие
материалы. Непосредственно на местности выясняют их пригодность для
оценки земель.
Кроме того, в задачу полевых обследований входит:
— определение соответствия земельно-учетных данных фактическому со-
стоянию и характеру использования земель;
— уточнение фактического мелиоративного состояния земель;
— установление соответствия выделенных на почвенных картах конту-
ров их фактическому размещению в принятой номенклатуре;
95
— уточнение агропроизводственных группировок почв, составленных на
основании материалов почвенных обследований и камеральных под-
готовительных работ;
— определение или уточнение основных технологических условий ис-
пользования земель (конфигурации и размеры контуров, уклонов ре-
льефа, агропроизводственных групп почв, сортовой и возрастной со-
став, агротехника и пр.);
— определение культуртехнического состояния и фактического исполь-
зования естественных кормовых угодий;
— проведение выборочных наблюдений за урожайностью и затратами
производственных условий отдельных хозяйств и их подразделений.
На основании предварительного изучения и систематизации картогра-
фических, статистических и других материалов намечают маршруты поле-
вых обследований оцениваемой территории области. Результаты работ по-
левых обследований используются в дальнейшем для уточнения границ
оценочных районов и агропроизводственных групп почв, состава хозяйств
для разработки оценочных шкал, а также определения объема дополни-
тельных почвенных, геоботанических и других обследований, необходи-
мых для проведения земельно-оценочных работ.
8.3. Земельно-оценочное районирование
При проведении земельно-оценочных работ важным условием является
тщательный учет природных и экономических условий на оцениваемой
территории. Территория Российской Федерации простирается на большие
расстояния, поэтому в ее пределах имеется большое разнообразие при-
родных факторов (рельеф, тепло, влага, почва и т. д.), влияющих на каче-
ство земель и их хозяйственное использование. С целью всестороннего уче-
та сложившихся различий при выполнении работ по бонитировке почв и
экономической оценке земель необходимо научно обоснованное райони-
рование территории области (края), республики.
Основой для проведения районирования при земельно-оценочных ра-
ботах является генеральная схема природно-сельскохозяйственного райо-
нирования территории страны, которая включает в себя специальные вы-
делы: природно-сельскохозяйственные пояса, зоны, провинции, округа и
районы, горные области. Они являются комплексными территориально-
производственными образованиями, различающимися рядом характерных
природных и хозяйственных условий и признаков.
При составлении схемы были широко использованы материалы почвен-
но-географического, агроклиматического, геоморфологического, геобота-
нического, сельскохозяйственного и других видов районирования. На осно-
ве всестороннего изучения территории страны и отдельных ее регионов ус-
тановлен комплекс природных условий, определяющих продуктивность зе-
мель и природной среды в целом, и отобраны важнейшие показатели, кото-
рые положены в основу природно-сельскохозяйственного районирования.
За основную единицу районирования принята природно-сельскохозяй-
ственная зона. Она характеризуется определенным комплексом почвенно-
климатических условий, связанных с балансом тепла и влаги, главными
особенностями почвообразования и минерального питания растений. Каждая
96
зона имеет определенные типы и подтипы почв, а также типы сельскохо-
зяйственного производства и соотношение земельных угодий. Комплексом
природных условий определяется зональный тип специализации и системы
ведения сельского хозяйства.
В пределах зон выделены природно-сельскохозяйственные провинции,
представляющие собой часть зоны, характеризующуюся биологически важ-
ными особенностями почвенного покрова и наиболее существенными аг-
роклиматическими показателями. Важнейшими из этих показателей явля-
ются: континентальность климата, интенсивность и глубина промерзания
почвы, мощность снежного покрова, тепло- и влагообеспеченность веге-
тационного периода, частота повторения интенсивных засух, биологиче-
ская продуктивность. Эти факторы в сочетании с особенностями почвен-
ного покрова определяют провинциальный тип сельского хозяйства.
Наряду с выделением крупных зон и провинций, охватывающих значи-
тельные территории, проводится и более детальное районирование с об-
разованием природно-сельскохозяйственных агропочвенных районов. В ос-
нове агропочвенного районирования используются материалы крупномас-
штабных почвенных обследований.
Природные и экономические условия различаются и в пределах терри-
тории области (края). В этой связи при земельно-кадастровых работах воз-
никает необходимость наряду с природно-климатическими условиями учи-
тывать экономические показатели использования земли. Учет как природ-
ных, так и экономических условий возможен при проведении внутриобла-
стного земельно-оценочного районирования. Оно выполняется на основе
общей схемы природно-сельскохозяйственного районирования земельно-
го фонда страны.
Земельно-оценочный район — это часть территории области (края), рес-
публики со сходными геоморфологическими, агроклиматическими и по-
чвенно-мелиоративными условиями, влияющими на специализацию и уро-
вень интенсивности земледелия. Границы земельно-оценочных районов по
возможнсти совмещаются с границами административных районов, а при
их значительной неоднородности — с границами землепользований сель-
скохозяйственных предприятий.
При сходстве природно-экономических условий за один земельно-оце-
ночный район может быть принята область в целом.
При проведении районирования устанавливается принадлежность хо-
зяйств к соответствующим типам производственной специализации. Пере-
чень хозяйств по типам специализации составляется поданным областных
сельскохозяйственных органов, с использованием данных о структуре зе-
мельных угодий, посевных площадях, реализуемой продукции, фондо-
обеспеченности, затратах труда и общих затратах на гектар земельной пло-
щади. Наряду с хозяйствами одного (иногда двух-трех) основных типов про-
изводственной специализации земельно-оценочный район часто включает
отдельные узкоспециализированные хозяйства.
Для регионов, расположенных в условиях пересеченной местности (или
в горных условиях) с наличием большого количества склоновых земель
различной крутизны и при высоком удельном весе в структуре сельхозуго-
дий многолетних насаждений, традиционного внутриобластного земель-
97
но-оценочного районирования недостаточно. В таких условиях для успеш-
ного проведения опенки земель, особенно под многолетними насаждени-
ями, не исключается более детальное районирование внутри земельно-
кадастровых районов. С этой целью в земельно-оценочном районе форми-
руются специальные оценочные группы хозяйств.
Такая группировка хозяйств рассматривается как важное и необходимое
мероприятие, разрабатываемое временно для проведения оценки земель
на более совершенном уровне для данных специфических условий. При
таком методическом подходе оценочная группа хозяйств является более
дробным земельно-оценочным районом, но выступает не как единая тер-
риториальная часть области, а как группа «точек* (хозяйств, характеризу-
ющихся однородностью природно-экономических факторов сельскохозяй-
ственного производства).
При выделении оценочных групп хозяйств для многолетних насажде-
ний, особенно виноградников, возделываемых на склонах, учитываются:
бонитет почв, уклон земель, экспозиция, высота над уровнем моря, сум-
ма активных температур (природные факторы) и степень концентрации
насаждений, уровень специализации производства, фондо- и трудообеспе-
ченность отрасли (экономические факторы).
Для учета, обработки и систематизации всех перечисленных факторов
используется метод многомерного статистического анализа (метод распоз-
навания образов).
При таком подходе задача более детального районирования полностью
совпадает с известной в теории распознавания образов задачей типологии
или таксономии — задачей кластер-анализа. Алгоритмы кластер-анализа
обычно реализуют одну из двух идей разбиения векторного пространства
на группы: либо идею оптимизации разбиения по принципу заданного кри-
терия качества, либо идею образования кластеров по принципу выделения
мест наибольшей концентрации точек в рассматриваемом пространстве.
Задачу таксономии из теории распознавания образов для целей райони-
рования можно сформулировать следующим образом. Имеется матрица дан-
ных, строки которой представляют собой объекты (хозяйства), а столбцы
— величины экологических и экономических показателей. Требуется по всей
совокупности наблюдений выявить четко выраженные и однородные в не-
котором смысле группы, лежащие друг от друга на некотором расстоянии,
но не разбивающиеся на столь же удаленные друг от друга части.
Существуют различные алгоритмы, реализующие данную постановку
задачи. Наиболее простым и вместе с тем достаточно эффективным явля-
ется алгоритм «Форель» в различных модификациях.
Взаимосвязь хозяйств, т. е. сходство, достаточно просто и удобно измерить
эвклидовым расстоянием. Для двух любых векторов х; й xj матрицы, имеющей
р строк, формула эвклидова расстояния выглядит следующим образом:
Гр
dij = Jf/Xi -Ф2'
V k=l
Признаки-векторы с целью придания им одинакового веса перед вычис-
лением центрируются относительно своего значения среднего арифмети-
98
ческого и нормируются относительно своих значений среднего квадрати-
ческого отклонения.
Алгоритм данной процедуры разделения хозяйств на оценочные группы
реализует идею образования групп по принципу выделения мест наиболь-
шей концентрации точек (моды) в рассматриваемом пространстве.
На основе проведения внутриобластного районирования в границах зе-
мельно-оценочных районов осуществляется обработка и обобщение ис-
ходной земельно-оценочной информации и разработка шкал оценки сель-
скохозяйственных угодий.
8.4. Общие принципы оценки земель
Для научно обоснованной организации территории сельскохозяйствен-
ных предприятий и регулирования земельных отношений необходимо иметь
достоверные, полные и всесторонние сведения о земле, ее количестве,
качестве и естественных производительных свойствах, о природном и хо-
зяйственном состоянии, правовом положении и уровне современного ис-
пользования. Ведь земли различных районов, хозяйств и даже отдельных
участков могут различаться по своим свойствам и пригодности в сельско-
хозяйственном производстве, они по-разному влияют не только на уро-
жайность сельскохозяйственных культур, но и на производственные из-
держки, производительность труда, размер валового продукта и чистого
дохода.
В этой связи В. В. Докучаев указывал, что естественная правоспособность
почв есть главнейший и основной фактор ценности и доходности земли,
тщательное изучение их способствует развитию сельскохозяйственной про-
изводительности, является почти единственно возможным способом для
определения относительной ценности земель и, наконец, что без научно-
го изучения почв самая тщательная статистико-экономическая и статис-
тико-сельскохозяйственная оценка земельных угодий не будет достаточно
обоснованной, достаточно полной, а поэтому и эффективной.
Необходимость бережного обращения с землей подчеркнута также в
Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, зако-
нодательных актах, в которых предусмотрено введение государственного
земельного кадастра, представляющего собой единую систему учета при-
родного, хозяйственного и правового положения земель. Составные части
земельного кадастра:
I. Государственная регистрация землепользований.
2. Количественный учет земель по землепользователям и угодьям.
3. Качественный учет земельного фонда; бонитировка почв.
4. Экономическая оценка; земельно-кадастровые карты.
Оценка сельскохозяйственных угодий — наиболее важная часть кадастра.
Комплексные исследования по бонитировке почв и экономической оцен-
ке земель проводились В. В. Докучаевым, Н. М. Сибирцевым, С. С. Соболе-
вым, А. И. Скворцовым, С. Д. Черемушкиным, И. В. Дегтеревым и др. Эти
ученые внесли значительный вклад в развитие земельно-оценочных ра-
бот, методики бонитировки почв и экономической оценки земель.
Для успешного выполнения земельно-оценочных работ важно не толь-
ко определить цели и задачи, но и обосновать предмет оценки. Результаты
99
сельскохозяйственного производства во многом зависят от естественных
условий приложения труда, среди которых наиболее важны естественные
свойства земли.
В. В. Докучаев указывал, что «...теперь можно считать за доказанное, что
1) сорта произрастающих там и здесь культурных (и некультурных) расте-
ний; 2) их урожайность по объему и весу; 3) качества хлеба (рожь, овес,
пшеница и пр.); 4) стоимость обработки земли; 5) стоимость и продолжи-
тельность действия навоза и других удобрений; 6) отчасти и густота насе-
ления (по крайней мере в значительной части России); словом, если и не
все, то весьма многие, и притом важнейшие элементы, обусловливающие
7) испольную и 8) арендную плату, а, следовательно, 9) доходность и 10)
ценность земель, — находятся в постоянной генетической и теснейшей
(хотя, конечно, и далеко не исключительной) связи с тем или иным ха-
рактером местных почв. Ввиду этого не может быть ничего проще, закон-
нее и надежнее, как положить этот именно естественноисторический ха-
рактер почвы в основу всей экономической сельскохозяйственной оценки
пахотных земель».
Сочетание естественноисторических свойств земли с производственны-
ми факторами определяет уровень сельскохозяйственного производства. В
сельском хозяйстве земля не заменима, она ограничена в пространствен-
ном отношении, обладает постоянством местонахождения. Особое свой-
ство земли — это ее плодородие. Совокупность почвенных и климатических
условий К. Маркс объединяет общим названием «естественное плодородие».
Как уже отмечалось, экономическое плодородие является следствием
действия двух факторов — природы и труда, совокупным выражением ес-
тественного и искусственного плодородия, создается на базе естественно-
го, выступает вместе, одновременно с ним и выражается в одних общих
показателях — результатах сельскохозяйственного производства.
Эффективное экономическое плодородие почв зависит не только от их
естественного состояния и общественного уровня развития производитель-
ных сил, но и от субъективных факторов; формы организации производ-
ственных процессов, уровня руководства в хозяйствах и т. д. В связи с этим
эффективное экономическое плодородие в отдельных сельскохозяйствен-
ных предприятиях будет выше или ниже средних показателей по всем хо-
зяйствам.
Исходя из этого, для достоверной оценки результатов производствен-
ной деятельности хозяйств важно установить степень влияния естествен-
ного плодородия почв на объем производимой земледельческой продук-
ции, т. е. определить часть продукции, получаемую за счет более интенсив-
ного использования производственных факторов (культуры земледелия,
основных производственных фондов, затрат труда и организационных ус-
ловий), и ту часть, которая производится за счет более высокого плодоро-
дия почвы без учета труда земледельцев. В этом заключается общественная
необходимость проведения оценки земель как средства сельскохозяйствен-
ного производства.
Имея необходимые данные о качестве земли, можно правильно решать
вопросы специализации и размещения производства, организации угодий и
100
севооборотов, строить экономически выгодную структуру посевов, пре-
дусматривать мероприятия по улучшению угодий и защите их от эрозии, в
каждом конкретном случае дифференцированно внедрять научно обосно-
ванные системы земледелия и т. д.
Придавая важное значение комплексному подходу к проведению земель-
но-оценочных работ, В. В. Докучаев установил, что правильные оценоч-
ные выводы возможны только при условии отчетливого выяснения есте-
ственных и общеэкономических условий, в которых находятся исследуе-
мые хозяйства; только при двойном контроле и освещении данных о до-
ходности земель фактами естественноисторическими и общеэкономичес-
кими возможно безошибочно разобраться в них и прийти к бесспорным
заключениям и выводам.
Совершенствование экономического механизма хозяйствования в уп-
равлении агропромышленным комплексом сегодня немыслимо без введе-
ния в практическую деятельность экономической оценки земель. Такая мера
стимулировала бы бережное и рачительное отношение к главному сред-
ству производства в сельском хозяйстве, каким является земля. Использо-
вание результатов экономической оценки земель в полном объеме приве-
ло бы к укреплению хозрасчетных основ в экономической политике агро-
промышленного комплекса. Вместе с тем совершенно очевидно, что в
методологическом плане при разработке показателей экономической оцен-
ки земель недостаточно учитывается теория дифференциальной ренты,
для образования которой, говорил В. В. Докучаев, достаточно двух усло-
вий: а) дифференциальная производительность земельных участков (или
дифференциальная производительность равных добавочных вложений тру-
да и капитала в один и тот же участок земли); б) существование единой
рыночной цены на сельскохозяйственную продукцию.
Отсюда следует, что дифференциальная земельная рента не есть просто
«дар природы», а результат различия плодородия земельных участков и
более высокой производительности труда в сельском хозяйстве. Экономи-
ческая оценка земли, в основу которой положена теория дифференциаль-
ной ренты, изменяется в зависимости от состояния земельного участка
таким образом, чтобы обеспечивались наилучшис условия для интенси-
фикации использования ограниченного количества земли. При таком под-
ходе будет обеспечиваться экономное использование и расходование каж-
дого гектара земельных угодий при минимальных совокупных материаль-
ных и трудовых затратах. Поэтому в соответствии с теорией предельного
продукта максимальный объем сельскохозяйственной продукции можно
получать только тогда, когда производительность на различных по плодо-
родию участках земли окажется одинаковой, то есть размеры предельных
продуктов на лучших и худших землях станут равными.
Останавливаясь более подробно на научной проблеме экономической
оценки земли, необходимо иметь в виду, что в рыночных условиях она
может экономически реализоваться в виде рентных платежей, по типу платы
за производственные фонды, обеспечить относительную хозяйственную
самостоятельность и оптимальное планирование рентных платежей, а так-
же рациональное и эффективное ценообразование па все виды сельскохо-
зяйственной продукции.
101
8.5. Основные положения методики оценки земель
Под оценкой земель следует понимать определение их сравнительной
производительной ценности в сельском хозяйстве или, другими словами,
относительной доходности, получаемой от земли различного качества.
Для проведения оценки земель с учетом климата, рельефа, раститель-
ности, почвенного покрова, уровня сельскохозяйственного производства
и на основе четких границ перехода почвенных разновидностей на терри-
тории области, края и республики производят земельно-оценочное райо-
нирование.
Далее, в целях установления производительной способности земель раз-
личного качества и обоснования эффективности их использования в пре-
делах выделяемых земельно-оценочных районов проводят бонитировку почв
и экономическую оценку земель, которые образуют единый процесс оп-
ределения их производительной способности, поскольку естественные и
приобретенные свойства почв, технологические особенности и местопо-
ложение земель, интенсивность производства одновременно и в тесной
взаимозависимости оказывают влияние на производительность земледель-
ческого труда.
Бонитировка почв устанавливает относительную пригодность (качество)
земель для возделывания сельскохозяйственных культур или их экологи-
ческих групп по их естественному плодородию при сопоставимых уровнях
агротехники и интенсивности земледелия.
Экономическая оценка земель характеризует их производительную спо-
собность как средства производства с помощью системы натуральных и
стоимостных показателей.
Например, в Ростовской области выполнена работа по оценке почв паш-
ни, сенокосов, пастбищ и сельскохозяйственных угодий в целом (без мно-
голетних насаждений) относительно следующих экологически близких групп
и отдельных сельскохозяйственных культур: всего зерновых и зернобобо-
вых, кукурузы на зерно, кукурузы на силос, подсолнечника, однолетних
трав на сено, многолетних трав на сено.
В качестве исходной информации была использована массовая статисти-
ческая и бухгалтерская отчетность колхозов и совхозов за последний пяти-
летний период, материалы почвенных, геоботанических и других обследо-
ваний и изысканий.
В исходную производственно-экономическую информацию были вклю-
чены стоимость основных фондов и их структура, посевные площади, уро-
жайность и валовые сборы сельскохозяйственных культур, затраты всего и
по статьям, реализация продукции, данные по затратам труда, нормооб-
разующие факторы, расстояния от хозяйств до пунктов ремонта техники,
группы дорог и тарифы на перевозку грузов, сведения о внесении удобре-
ний по сельскохозяйственным культурам и отдельным видам угодий.
Оценка земель проводится в двух аспектах:
1) общая оценка земель — по эффективности возделывания сельхозкуль-
тур при заданной структуре посевов;
2) частная оценка — по эффективности возделывания отдельных культур.
Общая оценка производится по следующим основным показателям (в
баллах): стоимость валовой продукции; окупаемость затрат (стоимость про-
102
дукции на 1 руб. затрат); выход кормовых единиц с 1 га; дифференциальный
доход (дополнительная часть чистого дохода на землях лучшего качества и
местоположения).
Критерием оценки земель для отдельных сельхозкультур служит много-
летняя урожайность, которая зависит от плодородия почв и уровня сель-
скохозяйственного производства. Уровень интенсификации сельскохозяй-
ственного производства весьма значительно влияет на урожайность куль-
тур, и это влияние в дальнейшем еще более возрастет. Следовательно, в
оценке земель должны отражаться оба эти фактора.
Оценка земель выполняется по сопоставимой нормальной урожайности
сельскохозяйственных культур. Она рассчитывается по среднемноголетней
фактической урожайности, приведенной к среднеобластному (сопостави-
мому) уровню агротехники и интенсивности земледелия. Нормальная уро-
жайность отражает совокупное влияние природных факторов плодородия
почв и уровня агротехники и интенсивности ведения сельскохозяйствен-
ного производства. Для определения нормальной урожайности использу-
ются доброкачественные материалы почвенного и геоботанического об-
следования хозяйств, климатические данные и материалы годовых эконо-
мических отчетов хозяйств.
Так, для определения нормальной урожайности различных культур ис-
пользуются средние показатели: затраты труда на 1 га пашни, внесение
минеральных и органических удобрений на 1 га пашни, стоимость силовых
и рабочих машин на 1 га пашни, производительность труда и техники на
пахотных работах, содержание гумуса в пахотном слое, мощность гумусо-
вого слоя, запасы гумуса, содержание фракций глины, продолжительность
периода с температурой выше 10 градусов, гидротермический коэффици-
ент, осадки в теплый период, количество засушливых дней, запас продук-
тивной влаги, совокупный почвенный балл.
Анализ экономических и природных факторов по каждой оцениваемой
культуре позволил составить уравнения регрессии, которые, по сути, яв-
ляются математическими моделями «нормальной урожайности».
У =а + б)Х, + б2х2 + ... + бпхп,
где: у — сопоставимая нормальная урожайность;
а — свободный член регрессии;
б,, б2,... бп — коэффициенты регрессии;
Х|, х2, ...хп — величины факторов, влияющие на урожайность сельско-
хозяйственных культур (свойства и признаки почв, производствен-
но-экономические показатели).
Вся исходная информация подвергается корреляционному анализу с
помощью ЭВМ с целью выявления факторов, влияющих на величину уро-
жая, а затем путем многофакторного регрессионного анализа определя-
ются коэффициенты прибавки урожая за счет каждого фактора (коэффи-
циента регрессии).
Основными факторами в уравнениях урожайности сельскохозяйствен-
ных культур являются: из природных — свойства почв и климатические
условия, из экономических — затраты труда, стоимость силовых и рабочих
машин, внесение удобрений.
103
По составленным моделям определяют сопоставимые «нормальную»
урожайность по каждой культуре и оценочные баллы по группам почв.
После определения сопоставимой «нормальной» урожайности на неме-
лиорированной пашне определяют «нормальную» урожайность на ороше-
нии путем использования коэффициентов, которые получают путем деле-
ния фактической урожайности культур на мелиорированных землях на
урожайность, получаемую с богарной пашни.
Оценка земель по валовой продукции определяется на основе кадастро-
вых цен. Показатели окупаемости затрат по отдельным культурам рассчи-
тывают как отношение валовой продукции к нормальным затратам на по-
лучение этой продукции.
Оценка земель по дифференциальному доходу определяется путем вы-
читания из стоимости валовой продукции произведенных затрат на ее по-
лучение и минимальной общественно необходимой величины чистого до-
хода в размере ?5% фондовых вложений (основных и оборотных производ-
ственных фондов).
Оценочные показатели по хозяйствам, их подразделениям, севооборот-
ным массивам в разрезе культур определяются по формуле:
К = Б|Р[ + Б^Р? + Б3Р3 + + БПР п
Р| + Р2 + Р3... + Рп
где: Биз — средневзвешенный балл по землепользованию, бригадному
или севооборотному массиву для данной культуры;
Б]БП— оценка участка, поля данной культуры, баллы;
Р|РП— площади участков, полей, где возделывается данная культу-
ра, га.
Используя математические модели урожайности сельхозкультур, фор-
мулы для определения средневзвешенных оценочных показателей, под-
считывают значения нормальной урожайности на богарных и орошаемых
землях, естественных кормовых угодьях в ц/га и баллах, производят оцен-
ку земель по валовому продукту, окупаемости затрат, дифференциально-
му доходу и выходу кормовых единиц в натуральных показателях и в баллах
как в среднем по области, земельно-оценочному району, так и по каждо-
му административному району, сельскохозяйственному предприятию.
Контрольные вопросы
1. В чем состоит сущность земельно-оценочных работ?
2. Земельно-оценочные районы и их роль в оценке земель.
3. Какие подготовительные работы проводятся для оценки земель?
4. Основные принципы оценки земель.
5. Основные методические подходы при оценке земель.
6. Какие основные принципы учитывал В. В. Докучаев при оценке зе-
мель?
7. В чем состоит сущность моделирования при оценке земель?
Глава 9.
Качественная оценка земель (бонитировка)
9.1. Понятие и содержание бонитировки почв
Бонитировка почв является сравнительной оценкой их качества по пло-
дородию при определенном уровне развития культуры земледелия. В тео-
ретическую разработку вопросов бонитировки почв большой вклад внес
В. В. Докучаев. При оценке почв В. В. Докучаев четко различал две стороны
проблемы, существенно отличающиеся друг от друга. Он считал, что
вначале следует оценивать почву как естественноисторическое тело, не-
зависимо от отношения к ней человека и условий времени, то есть ис-
следовать состав почвы, ее физические свойства, отношение к подпочве,
и только после этого определять сравнительное достоинство почв. Это
последнее обстоятельство, подчеркивал В. В. Докучаев, и придает иссле-
дованию почв как естественных тел особую ценность и заставляет бази-
ровать оценку земель на результатах подобных исследований.
При этом важно отметить, что, разрабатывая свой естественноистори-
ческий опыт познания почв, В. В. Докучаев положил в основу оценки при-
родные свойства и признаки почв, а урожайность культур использовал лишь
для подтверждения правильности установленных им соотношений между
отдельными почвенными группами. Следовательно, бонитировка как срав-
нительная оценка почв базируется на объективных признаках и свойствах,
которые имеют ведущее значение для развития и роста сельскохозяйствен-
ных культур.
Развивая теоретические положения В. В. Докучаева о том, что естествен-
ная правоспособность почв есть главнейший фактор ценности земли, ака-
демик С. С. Соболев определяет бонитировку почв как специализированную
классификацию почв по их продуктивности, построенную на объективных
признаках самих почв, наиболее важных для роста сельскохозяйственных
культур и коррелирующих со средней многолетней урожайностью. Он при-
нимает в качестве первичной таксономической единицы почвенную раз-
новидность. Бонитировка почв является логическим продолжением ком-
плексных обследований земель и предшествует их экономической оценке.
Рассматривая в методическом плане бонитировку почв и экономичес-
кую оценку земель как единый процесс земельно-оценочных работ, следу-
ет вместе с тем четко разграничивать цели и задачи этих составных кадаст-
ра. Отличие задач бонитировки почв от экономической оценки земель вы-
текает прежде всего из понятия почвы как естественноисторического тела
105
и понятия земли как основного средства производства в сельском хозяй-
стве. В соответствии с этими понятиями бонитировка почв изучает и оцени-
вает почву как природное (естественноисторическое) тело со всеми свой-
ственными ему признаками и агропроизводственными особенностями. Сле-
довательно, бонитировка почв — это качественная их оценка по важней-
шим свойствам и признакам, обусловливающим естественное плодородие
почвы. Первичным объектом бонитировки почв являются почвенные раз-
новидности или их группы, однородные по качеству, технологическим свой-
ствам, условиям обработки и т. д. Предмет0М(боиитировки выступают есте-
ственные потребительские свойства почвы илшодма почва с присущими ей
объективными естественными свойствами и агропроизводственными осо-
бенностями.
9.2. Критерии и показатели качественной оценки земель
Задача бонитировки состоит в том, чтобы выявить земли, наиболее бла-
гоприятные для возделывания тех или иных сельскохозяйственных куль-
тур, т. е. дать оценку агрономического качества почв. Исходя из этих поло-
жений, критериями бонитировки почв являются их природные диагности-
ческие признаки и признаки, приобретенные в процессе длительного окуль-
туривания, коррелирующие с урожайностью основных зерновых, техни-
ческих и других культур, а при бонитировке кормовых угодий — с продук-
тивностью сенокосов и пастбищ.
При проведении бонитировки почв важное значение имеет правильный
выбор диагностических признаков (критериев). Только при этом условии
достигается необходимая объективность результатов бонитировки. Как из-
вестно, качество почвы зависит от морфологических, генетических, хи-
мических и физических свойств. Важнейшими из этих диагностических при-
знаков являются: мощность гумусового горизонта, процентное содержа-
ние гумуса в почве, валовые запасы гумуса, азота, фосфора и калия в по-
чве, механический состав, кислотность, сумма поглощенных оснований,
степень насыщенности почвы основаниями и др. При этом важно отме-
тить, что набор таких признаков может в различных почвенно-климати-
ческих зонах варьировать.
Выбор диагностических признаков, устойчиво коррелирующих с уро-
жайностью сельхозкультур, в конкретных условиях производится на осно-
вании всестороннего изучения почвенного покрова, данных об урожайно-
сти сельскохозяйственных культур и определения влияния отдельных
свойств почвы на показатели урожайности. Однако набор диагностических
признаков при бонитировке почв может быть различным не только для
различных почвенно-климатических зон. В значительной степени это отно-
сится и к конкретным почвам. Так, в исследованиях профессора И. А. Кру-
пеникова в условиях Молдавии в первую очередь изучались и оценивались
такие признаки почв, как мощность, содержание гумуса, азота в профи-
ле, их запасы в метровой и полуметровой толщах, механический состав,
сумма поглощенных оснований, реакция почвенного раствора. В результа-
те исследований было установлено, что совокупность этих показателей оп-
ределяет качественное различие почв. Они выражают главные особенное -
106
ти самой почвы. Например, для черноземов с содержанием гумуса связаны
основные черты химизма и разнообразных физических свойств почв. Со-
держание валового азота и фосфора определяет уровень обеспеченности
главными питательными веществами и долговечность плодородия. Мощ-
ность гумусового слоя отражает представление о сосредоточении гумуса и
питательных веществ в корнеобитаемом слое. Сумма обменных оснований
(количество поглощенных Са + Mg) является важнейшим показателем уров-
ня почвенного плодородия.^...
Для серых лесных почв,этих признаков недостаточно, на этих почвах
средняя урожайность хорошо коррелирует с суммой поглощенных осно-
ваний и pH почвенного раствора; для солонцеватых почв и солонцов — с
глубиной солонцового горизонта и количеством обменного натрия; для
почв избыточного увлажнения, гидроморфных и оглеенных — с глубиной
грунтовых вод, сплошного оглеения.
Как уже было сказано, бонитировке почв предшествуют работы по зе-
мельно-кадастровому районированию. В границах каждого кадастрового
района работы по бонитировке почв ведутся в такой последовательности:
1. определяются средние значения показателей, характеризующих от-
дельные почвы;
2. определяется средняя многолетняя урожайность основных сельско-
хозяйственных культур на различных почвах;
3. производится выбор основных диагностических признаков;
4. составляются шкалы бонитировки почв по естественным свойствам
и признакам.
В процессе работ по бонитировке почв уделяется большое внимание оп-
ределению средних значений показателей. На этом этапе производится все-
стороннее изучение материалов комплексного обследования и выборка
фактических данных по показателям этих почв. В расчетах используются
эмпирические формулы, выражающие прямую зависимость между функ-
циональными и результативными величинами. Например, валовые запасы
гумуса и питательных веществ рассчитываются по мощности соответству-
ющего горизонта, показателям объемной массы почвы, содержанию гу-
муса и питательных веществ в процентах или миллиграммах на 100 г почвы.
Расчеты ведутся по формуле:
„ 10000 АВР
п =-----------,
100
где: Н— валовые запасы гумуса, т/га;
А— мощность гумусового горизонта, м;
В— объемная масса почвы;
Р— содержание гумуса, %.
Запас подвижных форм питательных веществ вычисляется по формуле:
N = 100000 АВ К,
где: N— запасы азота (фосфора, калия), кг/га;
А— мощность корнеобитаемого слоя, м;
В— объемная масса почвы;
К— содержание азота (фосфора, калия), кг/т почвы.
107
9.3. Составление агропроизводственных групп почв
Для доказательства реальности среднего оценочного значения В. В. До-
кучаев сопоставил относительные показатели природных свойств почв с
урожайностью наиболее распространенных культур (рожь, овсе), выра-
женной также в относительных показателях. Соотношение между почвен-
ными группами, установленными В. В. Докучаевым по природным призна-
кам почв, и урожайностью культур, полученной статистически-экономи-
ческим путем, были весьма близки.
Таким образом, в основу оценки почв В;. Вй Докучаев положил их при-
родные свойства и признаки, а урожайность культур использовалась лишь
для подтверждения правильности установленных им соотношений между
отдельными почвенными группами. Следует отметить, что положение
В. В. Докучаева о том, что естественная правоспособность почв есть глав-
нейший фактор ценности земли, не потеряло своего значения и в насто-
ящее время.
Бонитировке подлежат почвенные разновидности, комплексы и сочета-
ния разновидностей почв. В качестве показателей рекомендуется использо-
вать как урожайность культур, так и наиболее устойчивые свойства почв,
коррелирующие с урожайностью. Поэтому бонитировка почв как первый
этап земельно-оценочных работ должна дать исходную основу для эконо-
мической оценки земли в виде групп почв. Поскольку почвы обладают оп-
ределенными естественными потребительными свойствами, характеризу-
ющими землю как средство производства, они отражают ее природное пло-
дородие. Эти свойства должны быть выявлены, соизмерены и положены в
основу бонитировки почв, которая должна содержать систематизирован-
ные данные о почвенном покрове, характеризующие степень пригодности
его для выращивания культур. В результате бонитировки определяются аг-
ропроизводственные группы почв с учетом требований культур. За основу
установления групп берутся наиболее важные для растений и устойчивые
признаки, коррелирующие с урожайностью.
Бонитировка почв устанавливает их относительную пригодность по ос-
новным факторам естественного плодородия для возделывания сельско-
хозяйственных культур или их групп, обеспечивая выделение агропроиз-
водственных групп почв. При этом основное требование состоит в том, что
агропроизводственные группы почв должны составляться по единым прин-
ципам и быть сопоставимыми. Агропроизводственные группы почв необхо-
димо выделять для немелиорированных, орошаемых и осушенных земель
отдельно.
Основными показателями при объединении почвенных разновидностей
в агропроизводственные группы являются:
1. Принадлежность к одной почвенно-климатической зоне.
2. Генетическая близость почв, которая выражается в сходстве: морфо-
логического строения почвенного профиля, особенно верхних по-
чвенных горизонтов; основных физических свойств почв, их водного,
воздушного и теплового режимов; показателей, характеризующих хи-
мические, физико-химические свойства, содержание и запасы пита-
тельных веществ в различных формах.
108
3. Рельеф, в условиях которого залегают почвы.
4. Степень однородности почвенных контуров, их величина, конфигу-
рация.
5. Однотипность и одномерность показателей тех существенных физи-
ческих и химических особенностей и свойств, которые понижают пло-
дородие почв, затрудняют их использование (засоление, эродирован-
ность и т. д.) и требуют проведения мелиоративных мероприятий.
При объединении разновидностей почв в агропроизводственные группы
принимают во внимание в первую очередь те их свойства, которые влияют
на качество почвы и менее изменчивы во времени. При этом основной
оценочной единицей выступает группа почв, а также наиболее распрост-
раненная в оценочном районе разновидность почв. В этом случае оценоч-
ные показатели остальным почвам присваивают те же, что и распростра-
ненным, близким по морфологическим и физико-химическим свойствам
и признакам.
Агропроизводственные группы почв используют также при разработке
оценочных шкал.
9.4. Построение шкалы бонитировки почв
по природным свойствам и урожайности
Данные по отдельным признакам естественных свойств почвы и уро-
жайности основных сельскохозяйственных культур используются для со-
ставления шкалы бонитировки почв.
В таблице 2 приводится фрагмент шкалы бонитировки почв по Ростов-
ской области.
Для степной черноземной зоны, в которую входит Ростовская область,
были отобраны свойства и признаки почв, которые устойчиво коррелиру-
ют с урожайностью сельхозкультур в условиях региона: содержание гумуса
в пахотном слое (%), запасы гумуса (т/га), мощность гумусового слоя (см)
и механический состав (физическая глина, %).
Баллы каждой почвы по указанным свойствам и признакам (критери-
ям) исчисляются по формуле:
Бк = 5^-100,
Щи
где: Бк — балл бонитета почвы определенного критерия;
Пф — фактический показатель критерия почвы;
Пкп — количественный показатель критерия почвы, принятый за 100.
Для условий Ростовской области за 100 баллов приняты следующие зна-
чения критериев почв: содержание гумуса в пахотном слое — 7%; мощ-
ность гумусового слоя — 135 см; запасы гумуса — 600 т/га; содержание
физической глины — 65%.
Например, оценка по содержанию гумуса в пахотном горизонте на чер-
ноземах обыкновенных мощных среднегумусных глинистых составила 93
балла (6,5% : 7% • 100). Представленная в таблице шкала называется зам-
кнутой шкалой бонитировки, поскольку за 100 баллов принято оптималь-
109
о
Шкала оценки качества почв по основным природным свойствам
(Ростовская область)
Таблица 2
Почвенная разновидность Критерий оценки почв Оценка свойств почв, балл Совокуп- ный по- правоч- ный коэффи- циент Бонитет почв, балл
Содер- жание гумуса, % Мощ- ность гумусо- вого слоя, см Запасы гумуса, т/га Физи- ческая глина, % Содер- жание гумуса Мощ- ность гумусо- вого слоя Запасы гумуса Физи- ческая глина
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Черноземы обыкновенные, мощные среднегумусные, глинистые 6,5 90 514 65 93 67 86 100 1,0 85
Черноземы обыкновенные, карбонатные, сверхмощные, малогумусные, глинистые 4,4 129 512 60 63 96 85 92 1,0 82
Черноземы южные, среднемощные, глинистые 4,8 65 315 60 68 48 53 92 1,0 63
Черноземы южные, срелнемошные, супесчаные 1,1 75 126 15 15 56 21 23 1,0 25
Черноземы южные, срелнемошные, солонцеватые, глинистые 4,5 60 285 60 64 44 48 92 0,85 54
Темно-каштановые почвы 3,3 55 170 60 47 41 28 92 1,0 47
Каштановые почвы 2,8 45 135 52 40 33 22 80 1,0 39
Светло-каштановые почвы 1,9 35 82 55 27 26 14 84 1,0 30
Луговые почвы степные 4,9 НО 342 60 70 81 57 92 0,70 52
Луговые почвы солончаковые 4,4 70 225 60 63 51 37 92 0,40 23
ное значение признака наиболее плодородной почвы при бонитировке по
естественным свойствам. Если же за 100 баллов принимается значение при-
знака самой распространенной почвы, занимающей наибольший удель-
ный вес в структуре почвенного покрова региона, то такая шкала носит
название разомкнутой шкалы бонитировки.
На основе баллов по отдельным свойствам определяется среднегеомет-
рический балл бонитета для каждой почвенной разновидности по формуле:
Б ?4/БгБ2 Б3 Б4,
где: Бсг — среднегеометрический балл бонитета почв;
Би Б2, Б3, Б4 — баллы по свойствам почв (содержание, мощность,
запасы гумуса, содержание физической глины).
Для определения совокупного почвенного балла в среднегеометриче-
ский почвенный балл вводятся понижающие поправочные коэффициенты
на специфические признаки почв (солонцеватость, засоленность, переув-
лажнение и др.). С учетом поправок на совокупный коэффициент (к) опре-
деляется балл бонитета для конкретной почвы (Бп) по формуле:
Бп = Бсг к.
Например, для черноземов южных, среднемощных, солонцеватых, гли-
нистых среднегеометрический показатель оценки (Бсг) составил 63 балла,
а с учетом поправок на совокупный коэффициент (к) бонитет данной по-
чвы (Бп) равен 54 баллам (63 х 0,85).
Влияние отдельных природных признаков на продуктивность почв уста-
навливается путем корреляционного анализа, который позволяет с мате-
матической достоверностью установить связь между природными призна-
ками почв и урожайностью сельскохозяйственных культур. Корреляцион-
ная зависимость между отдельными показателями естественных свойств
почвы и средней многолетней урожайностью сельскохозяйственных куль-
тур определяется коэффициентом корреляции по формуле:
где: г — коэффициент корреляции;
х — балл бонитета по отдельным признакам почв;
у — фактическая урожайность сельскохозяйственной культуры, ц/га;
и — число пар наблюдений (переменных).
Размеры коэффициента корреляции могут колебаться в пределах от +1
до -1. Знак (+) указывает на положительную, а знак (-) — на отрицатель-
ную связь.
Если значение коэффициента находится в пределах с точностью до 0,500,
связь следует считать слабой, от 0,501 до 0,700 — средней, свыше 0,700 —
тесной, свыше 0,900 — очень тесной.
111
Для оценки достоверности и существенности коэффициента корреля-
ции необходимо вычислить отношение этого коэффициента к его средне-
квадратической ошибке, которая определяется по формуле:
где: mr — среднеквадратическая ошибка коэффициента корреляции;
п— число пар наблюдений (переменных).
Достоверность коэффициента корреляции по критерию Стьюдента оп-
ределяется по формуле:
г
t = —.
mr
Если t больше или равно 2,5, коэффициент корреляции считается до-
стоверным, а прямолинейная связь между урожайностью и выбранным
признаком — доказанной.
Контрольные вопросы
1. В чем заключается понятие «бонитировка почв»?
2. Какие вопросы решаются при бонитировке почв?
3. Критерии бонитировки почв.
4. Содержание природных признаков и свойств земельных угодий.
5. Показатели бонитировки почв.
6. Что означает шкала бонитировки почв?
7. Принципы построения шкал бонитировки почв по природным свой-
ствам и урожайности.
Глава 10.
Экономическая оценка земель
10.1. Понятие, содержание
и задачи экономической оценки земель
Экономическая оценка земли в системе земельного кадастра характе-
ризует экономическую, хозяйственную ценность земли как средства про-
изводства, определяет производительную способность разнокачественных
земель с помощью системы экономических показателей при учете всего
комплекса природных и экономических условий хозяйствования.
Объект экономической оценки земель неразрывно связан с предметом
их оценки. При обосновании предмета экономической оценки земель не-
обходимо исходить из известного положения о том, что земля не является
продуктом человеческого труда, однако полезность земли как средства
производства, способность удовлетворять общественную потребность в про-
дуктах сельского хозяйства определяет ее общественную потребительную
стоимость. Следовательно, предметом экономической оценки земли мо-
жет быть только ее общественная потребительная стоимость как средства
производства. При этом общественная потребительная стоимость земли
рассматривается в неразрывном единстве ее естественных и общественно-
экономических условий, определяющих полезность этих свойств.
Поскольку экономическое плодородие аккумулирует в себе характерис-
тики естественных свойств земли в их неразрывной связи с развитием про-
изводительных сил, оно, по сути, и является конкретным выражением
общественной потребительной стоимости земли как средства производ-
ства в сельском хозяйстве и, следовательно, служит предметом экономи-
ческой оценки земель. Исходя из сути оценки земель, ее объектом следует
считать определенные единицы земельной площади, которые отличаются
по экономическому плодородию.
Следовательно, объектом экономической оценки земель (в отличие от
бонитировки почв) выступает не почва, а земля как средство производства.
Земля включает в себя весь комплекс природных факторов, определяю-
щих условия ее использования в процессе производства. Другими словами,
объект экономической оценки земель представляет собой почву в сово-
купности со всеми природными факторами, определяющими понятие земли
с учетом конкретных производственных и экономических условий ее ис-
пользования в процессе производства. При проведении земельно-оценоч-
ных работ совокупность этих условий аккумулируется в конкретной оце-
113
ниваемой единице площади — агропроизводственной группе почв. Как ос-
новная оценочная единица агропроизводственная группа почв объединяет
разновидности почв по основным свойствам и характеру их использования.
Выступая в качестве первичной таксономической единицы экономической
оценки земель, агрогруппа почв представляет собой естественный ресурс
с учетом конкретных производственных и экономических условий его ис-
пользования. Другими словами, при экономической оценке земель учиты-
вается местоположение оцениваемой агрогруппы почв по экономическим
условиям хозяйствования, что достигается путем проведения земельно-
оценочного районирования.
Экономическая оценка земель как заключительный этап земельно-оце-
ночных работ в составе земельного кадастра определяет сравнительную
ценность земли как средства производства в сельском хозяйстве. Конечная
цель экономической оценки земель направлена на создание предпосылок
для объективного решения вопросов рационального использования и ох-
раны земельных ресурсов, совершенствования экономического механиз-
ма хозяйствования в народном хозяйстве.
Главная задача экономической оценки земель состоит в том, чтобы на
основе всестороннего учета условий и результатов сельскохозяйственного
производства установить для каждого хозяйства продуктивность земель и
экономический эффект их использовния (с одновременным учетом при-
родного потенциала и объективных экономических факторов) и опреде-
лить производительность общественного труда при использовании разно-
качественных земельных участков.
Материалы экономической оценки земли предназначаются для реше-
ния следующих задач:
— оценка хозяйственной деятельности собственников земли, землевла-
дельцев, землепользователей и арендаторов;
— развитие и функционирование рынка земли;
— предоставление и изъятие земельных участков;
— установление размеров земельного налога, арендной платы и норма-
тивной цены земли;
— установление размеров компенсационных выплат в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
— формирование земельного фонда в государственной, муниципальной
и частной собственности.
10.2. Показатели экономической оценки земель
Большое значение для экономической оценки земель имеет правиль-
ный выбор показателей оценки. Ранее уже отмечалось, что предметом эко-
номической оценки земель выступают конкретные формы проявления эко-
номического плодородия — абсолютное и относительное. Следовательно,
для того чтобы с необходимой объективностью и достоверностью решать
задачи при проведении оценки земель, необходимо определить уровень аб-
солютного и относительного плодородия, дать ему численное выражение.
Это достигается при помощи системы конкретных земельно-оценочных
показателей, которые имеют натуральное и денежное выражение.
114
Важность натуральных показателей оценки земель обосновывается преж-
де всего назначением земли в сельском хозяйстве как средства производ-
ства конкретных видов продукции, требующих количественного и каче-
ственного измерения в натуральных величинах. Вместе с тем для решения
важных экономических и организационных задач большое значение имеют
стоимостные показатели. Для расчета таких показателей используются ка-
дастровые цены, ориентированные на общественно нормальные издерж-
ки производства на относительно худших (из используемых земель) землях
(замыкающие затраты).
Для характеристики предмета экономической оценки земель важен по-
казатель, отражающий способность земледелия непосредственно исполь-
зовать естественное (потенциальное) плодородие почвы. В абсолютной
форме эта способность проявляется в продуктивности земель, так как
известно, что величина урожая зависит как от природных свойств земли,
так и от затрат труда на его производство. В свою очередь, овеществлен-
ный и живой труд, воплощенный в издержках производства, находится в
тесной взаимосвязи с процессом интенсификации земледелия, т. е. нали-
чием средств производства, трудовых ресурсов и др. Следовательно, пло-
дородие как производительная сила земли находит свое непосредствен-
ное экономическое выражение (материализуется) в урожае. Эта величи-
на (продуктивность, урожайность) является конкретным выразителем
абсолютного экономического плодородия и одновременно характеризу-
ет степень использования потенциального плодородия земли в данном
оценочном периоде.
Наряду с оценкой земли по продуктивности большое значение имеет
определение уровня производительности земледельческого труда на зем-
лях различного потенциального плодородия. Показателем производитель-
ности земледельческого труда выступает показатель окупаемости затрат —
отношение стоимости валовой продукции (урожайность) к издержкам про-
изводства. При одинаковом уровне интенсивности окупаемость затрат все-
гда выше на землях лучшего потенциального плодородия.
Относительное экономическое плодородие количественно характери-
зуется величиной дифференциального дохода. Показателем относительно-
го плодородия, составляющего часть абсолютного экономического пло-
дородия, является величина дифференциального дохода (дифференциаль-
ной ренты 1 + И). Таким образом, названные показатели (продуктивность
земель, окупаемость затрат, дифференциальный доход) соответствуют
основной цели и задачам экономической оценки земель и всесторонне ха-
рактеризуют ее предмет.
Исходя из вышеизложенных методических основ современная эконо-
мическая оценка земель определяется системой земельно-оценочных по-
казателей, имеющих свое конкретное содержание и назначение. Основные
из них:
— урожайность сельскохозяйственных культур (у), ц/га;
— продуктивность земель по видам угодий, исчисленная по стоимости
валовой продукции (ВП) растениеводства в кадастровых ценах, руб/га;
115
— окупаемость затрат (ОЗ) — отношение стоимости валовой продукции
в кадастровых ценах к затратам (3) на ее производство, руб./руб. Ис-
числяется по формуле:
— дифференциальный доход (ДД) — часть чистого дохода, выражаю-
щая стоимость дополнительного прибавочного продукта на относи-
тельно лучших землях, руб./га. Определяется по формуле:
ДД=ВП-3-ЧДН,
где ЧДН — необходимый чистый доход, составляющий 15% стоимости со-
вокупных производственных фондов, руб./га. Стоимость совокупных
производственных фондов (Фс) представляет собой сумму основных
(Фосн.) и оборотных (Фоб.) фондов. Оборотные фонды (по каждому
угодью, культуре) определяются как сумма всех затрат за вычетом
амортизации.
Методика оценки земель рассматривает основные земельно-оценочные
показатели, связанные между собой функционально и имеющие свое кон-
кретное назначение, как единую систему показателей, характеризующую
производительную способность земель. Например, показатель урожайно-
сти и продуктивности выражает достигнутый уровень производства, кото-
рый зависит как от качества земли, так и от уровня интенсивности земле-
делия. Окупаемость затрат характеризует эффективность земледельческого
труда по количеству произведенной продукции на единицу затрат при со-
поставимом уровне интенсивности земледелия.
Дифференциальный доход соответствует суммарной дифференциальной
ренте (I + II) и выражает общую величину экономического эффекта ис-
пользования земель с одновременным учетом их качеств и уровня интен-
сивности земледелия.
Исходя из принципа, что показатель оценки земель по окупаемости за-
трат является связующим звеном между валовым продуктом и дифферен-
циальным доходом, принят также способ расчета дифференциального до-
хода, при котором за начало отсчета дифференциального дохода (ДД = 0)
принимается окупаемость затрат, равная 1,35 стоимости продукции в када-
стровых ценах в расчете на 1 руб. затрат. (Кадастровая цена по видам про-
дукции земледелия складывается из себестоимости единицы продукции в
худших условиях ее товарного производства в стране и безрентного приба-
вочного продукта, составляющего 35%, по отношению к себестоимости
продукции.)
При этом дифференциальный доход рассчитывается по формуле:_
ДД = ВПб,
где d — удельный вес дифференциального дохода в валовом продукте,
определяется по формуле:
, 03-1,35
d= 03
116
Данный способ расчета дифференциального дохода равнозначен в ме-
тодическом смысле способу определения необходимого чистого дохода в
размере 15% стоимости совокупных производственных фондов.
Применительно к решению конкретных практических задач в местных
условиях валовой продукт при оценке земли наряду с использованием ка-
дастровых цен может дополнительно исчисляться в зерновых или кормо-
вых единицах.
Оценке подлежат пашня, многолетние насаждения, сенокосы и паст-
бища, а также сельскохозяйственные угодья в целом по сельскохозяйствен-
ным предприятиям различных форм хозяйствования и собственности, хо-
зяйственным объединениям, административным районам, областям, кра-
ям, республикам в составе Российской Федерации и стране в целом.
В районах значительного развития ирригации и осушения оценка произ-
водится раздельно по орошаемым, осушенным и немелиорированным зем-
лям. При незначительной площади мелиорированных земель и отсутствии
достоверной информации по их использованию оценка земель может произ-
водиться без их подразделения на мелиорированные и немел иорированные.
В обязательный перечень культур, по которым проводится оценка зе-
мель, включаются зерновые и зернобобовые культуры в целом, кукуруза,
основные технические культуры.
Основную исходную информацию для проведения оценки земель со-
ставляют материалы государственного учета количества и качества земель,
агроклиматические данные, материалы почвенных и геоботанических об-
следований, годовые отчеты сельскохозяйственных предприятий, статис-
тическая отчетность по внесению удобрений.
Основной статистический материал по хозяйствам собирается и обра-
батывается не менее чем за пятилетний период.
10.3. Составление шкалы экономической оценки земель
Центральным звеном оценки земель является определение базисных
значений земельно-оценочных показателей. Базисные показатели рассчи-
тываются по агропроизводственным группам почв в границах земельно-
оценочных районов. Агропроизводственные группы почв являются основ-
ными оценочными единицами, по которым исчисляются показатели, ха-
рактеризующие их производительную способность. Для исчисления базис-
ных показателей используются современные математико-статистические
методы обработки исходной информации в системе расчетов, связанных с
решением промежуточных задач.
В земельно-оценочных работах основным является выборочный метод
статистических исследований, основанный на законах больших чисел. Осо-
бенность применения этого метода при оценке земель состоит в том, что
выборки формируются на основе не случайного отбора объектов в нату-
ре, а массовых хозяйственных данных, которые целенаправленно систе-
матизируются по совокупности в границах земельно-оценочных районов
по определенной программе. Программа предусматривает группировку
объектов как по качественному составу почв, так и по экономическим
показателям (специализации хозяйств, структуре посевов, уровню интен-
сивности земледелия и пр.).
117
Выборочный метод предусматривает использование в оценочных рабо-
тах данных прямого учета урожайности и затрат, однофакторных типиче-
ских выборок по преобладающим почвам, структурных выборок с данны-
ми о структуре почвенного покрова оцениваемых земель (включая и ма-
лые выборки), методов корреляционного и регрессивного анализов, ана-
лиза данных с установлением причинных связей и зависимостей и пр.
Прямой учет урожайности и затрат используется при наличии в соот-
ветствующем земельно-оценочном районе достоверных массовых данных
по размещению посевов, урожайности и затратам на оцениваемых почвах
за принятый ряд лет. Метод типических (однофакторных) выборок приме-
няется как основной при наличии в земельно-оценочном районе значи-
тельного числа хозяйств (более 10) с одной оцениваемой почвой или груп-
пой почв. При репрезентативности такой выборки ее средние значения по
урожайности и затратам принимаются в качестве параметров оценки дан-
ной почвы.
Структурная выборка — это совокупность хозяйств оценочного района
с различной структурой почвенного покрова в составе сельскохозяйствен-
ных угодий при относительно однородных показателях специализации и
уровне интенсивности земледелия.
Определение Оценочных показателей по группам почв производится на
основе линейного уравнения множественной регрессии:
У = а1х1 + а2х2 + ... + amxm,
где: xh х2,... х1П — удельные веса оценочных групп почв в площади пашни
или другого угодья;
ар а2, .... ат — искомые значения оценочных показателей по группам
почв;
у — зависимая переменная, подлежащая дифференциации по группам
почв.
По этой модели могут рассчитываться оценочные показатели урожай-
ности (продуктивности) и окупаемости затрат по основным культурам,
возделываемым в севооборотах на всей площади пашни, а также показате-
ли валовой продукции и окупаемости затрат по видам угодий (обычно для
наиболее распространенных групп почв).
При использовании структурных выборок особое значение имеет конт-
роль однородности исходных данных по объектам. Этот контроль осуще-
ствляется методом ранговой корреляции, дозволяющей оставлять для ре-
шения задачи лишь те хозяйства группы, в которых повышение доли луч-
ших земель сопровождается последовательным повышением урожайности
и окупаемости затрат.
Система линейных уравнений множественной регрессии не обеспечива-
ет получение удовлетворительных результатов решений задачи при значи-
тельном числе групп почв и небольшом удельном весе каждой из них в
почвенном покрове хозяйств.
В этих случаях используются малые структурные выборки, формирова-
ние которых обеспечивается путем ступенчатого отбора последовательно-
го расслоения агрегированных групп почв в выборках.
118
Например, при проведении оценки земель по Ростовской области было
выделено три внутриобластных земельно-оценочных района:
1-й — Южно-Русский район южных черноземов;
2-й — Предкавказский район обыкновенных, приазовских, предкавказ-
ских черноземов;
3-й — Манычско-Донской район каштановых почв.
Расчет базисных земельно-оценочных показателей проводился едва этапа.
На первом этапе определялась «нормальная» (базисная) урожайность сель-
скохозяйственных культур на богарной пашне по уравнению регрессии,
полученному в результате многофакторного корреляционного анализа
почвенных, климатических и экономических факторов формирования уро-
жаев. При определении моделей регрессивных уровней «нормальной» уро-
жайности сельскохозяйственных культур были использованы средние зна-
чения экономических и природных факторов по земельно-оценочным рай-
онам.
Так, при определении «нормальной» урожайности по различным куль-
турам в Предкавказском районе (2-й земельно-оценочный район) исполь-
зовались следующие средние показатели:
зерновые культуры: затраты труда на 1 га пашни — 13,59 чел./га, мине-
ральных и органических удобрений на 1 га пашни — 0,90 ц. д. в., стоимость
силовых и рабочих машин на 1 га пашни — 129,1 руб., содержание гумуса в
пахотном слое — 51 балл, мощность гумусового слоя — 64 балла, запасы
гумуса — 52 балла, содержание фракций глины — 97,7 балла, продолжи-
тельность периода с температурой выше 10 градусов — 175 дней, гидротер-
мический коэффициент — 0,87, совокупный поправочный коэффициент —
0,99.
подсолнечник: затраты труда на 1 га пашни — 14,39 чел./га, производи-
тельность труда и техники на пахотных работах — 89,2 балла, стоимость
силовых и рабочих машин на 1 га пашни — 126,2 руб., осадков за апрель-
август — 189 мм, сумма температур выше 10 градусов за апрель—август —
2610 градусов, количество дней с суховеями — 55, совокупный почвенный
балл — 63,8:
кукуруза на зерно: затраты труда на 1 га пашни — 28,24 чел./га, мине-
ральных и органических удобрений на 1 га пашни — 0,93 ц. д. в., затраты
труда на 1 га посевов — 28,24 чел./га, осадков за июнь — 50 мм, запас
продуктивной влаги в слое 0—100 см — 160 мм, а также характеристики
почвенного покрова в баллах.
Анализ экономических и природных факторов на оцениваемой культуре
позволил составить уравнения регрессии, которые по сути являются мате-
матическими моделями «нормальной» урожайности. Например, при со-
ставлении моделей урожайности по каждой культуре в Предкавказском
земельно-оценочном районе были получены уравнения:
1) для зерновых:
£
у = —39,03 + 3,43хд + 0,ОЗху +0,44(х21 ~~х23 х 25) '^60 + 0,14х11$ +5,73х
119
2) для подсолнечника:
у = -9,91 + 2, 57х9 + 0,000028 (х5 х7) +0,356 (х21 х23 х25Р х60 +
+1,94 (--?3_ о, 02х,, ,;
х74 + х75 + х76 + х77
3) для кукурузы на зерно:
у = 3,18 + 4,99хд + 0,4х6 +О,26(х2, х22 х23 х25И х60 +
+0,1 5хд5 + 0, 06х 118 — 1, 63х । J4,
где: у — нормальная (базисная) урожайность оцениваемых культур, ц/га;
х5 — производительность труда и техники на пахотных работах, в бал-
лах;
х6 — работников растениеводства, приходящихся на 100 га обраба-
тываемой площади, чел.;
х7 — стоимость силовых и рабочих машин на 1 га, руб.;
х9 — внесено минеральных и органических удобрений на 1 га, ц. д. в.;
х21 — содержание гумуса в пахотном слое, %;
х23 — запасы гумуса в гумусовом слое, т;
х25 — содержание фракций физической глины, %;
Х6О — совокупный поправочный коэффициент;
х74 — сумма температур выше 10 градусов за апрель—май, в градусах;
х73 — сумма температур выше 10 градусов за июнь, в градусах;
х76 — сумма температур выше 10 градусов за июль, в градусах;
х77 — сумма температур выше 10 градусов за август, в градусах;
х9) — количество осадков за год, мм;
х92 — осадков за период с температурой выше 10 градусов, мм;„
х93 — за апрель—май, мм;
х94 — за июнь, мм;
х95 — за июль, мм;
х96 — за август, мм;
Х|П — дней с суховеями;
х1)4 — с интенсивными суховеями за май—июнь;
Xj 15 — продолжительность периода с среднесуточной температурой
выше 10 градусов, дней;
х118 — запас продуктивной влаги в слое 0-100 см, мм;
х122 — гидротермический коэффициент.
Из приведенных данных видно, что основными факторами в уравнени-
ях урожайности приведенных отдельных культур являются: из природных
— свойства почв и климатические условия, из экономических — затраты
труда, стоимость силовых и рабочих машин, внесение удобрений.
Полученные значения показателей оценки земель по группам почв урав-
новешиваются относительно соответствующих средних величин по земель-
но-оценочному району и сводятся в оценочные шкалы. Шкалы оценки зе-
мель составляются по каждому земельно-оценочному району в виде таб-
120
лиц, которые включают основные показатели оценки земель по группам
почв в составе различных сельскохозяйственных угодий.
Оценочные шкалы составляются в абсолютных величинах (ц/га, руб.)
и относительных (баллах) при областном значении эталонов, принимае-
мых за 100 баллов.
В таблице 3 приводится фрагмент шкалы оценки пашни по продуктивно-
сти основных сельскохозяйственных культур по 2-му земельно-оценочно-
му району Ростовской области.
Таблица 3
Шкала оценки почв пашни по продуктивности (урожайности)
основных сельскохозяйственных культур 2-го (Предкавказского)
земельно-оценочного района Ростовской области (фрагмент)
Шифр групп почв Зерновые и зернобобовые Кукуруза на зерно Подсолнечник
Базис- ная урожай- ность, ц/га Продук- тивность в кормо- вых еди- ницах, ц/га Балл Базис- ная урожай- ность, ц/га Продук- тивность в кормо- вых еди- ницах, ц/га Балл Базис- ная урожай- ность, ц/га Продук- тивность в кормо- вых еди- ницах, ц/га Балл
I 2 3 4 5 6 7 8 9 10
286 26,1 31,1 62,1 39,1 52,4 104,5 18,6 27,3 54,8
336 22,3 26,5 53,0 34,5 46,2 92,5 14,6 21,5 43,0
429 <8,7 22,2 44,5 30,2 40,5 81,0 10,9 16,0 32,1
453 24,8 29,5 59,0 37,5 50,2 101,3 17.2 25,2 50,7
522 28,2 33,6 67,0 41,6 55,7 (11,4 20,8 30,6 61,1
524 21,6 25,7 51,4 33,7 45,2 90,4 14,0 20,6 41,0
При составлении проведен пересчет базисной урожайности сельхозкуль-
тур по группам почв в кормовых единицах по коэффициентам: зерновые —
1,19; кукуруза на зерно — 1,34; подсолнечник — 1,47. В итоге пересчета по-
лучен единый эталонный показатель продуктивности земель по культурам,
принятый за 100 баллов. Он составляет 50 ц кормовых единиц с гектара.
Балл оценки пашни по урожайности конкретной сельхозкультуры (Бу)
определяется по формуле:
где Уке — продуктивность группы почв в кормовых единицах.
10.4. Оценка мелиорированных земель
и естественных кормовых угодий
Определение базисной урожайности по богарной пашне позволяет в
определенной степени устанавливать базисную урожайность на орошае-
мых землях. В условиях Ростовской области для этой цели были использова-
121
ны коэффициенты, полученные путем деления фактической урожайности
культур на мелиорированных землях на урожайность, получаемую с бо-
гарной пашни (табл. 4).
Таблица 4
Коэффициенты сопоставимой базисной урожайности орошаемых культур
по земельно-оценочным районам
Сельскохозяйственные культуры Земельно-оценочные районы
1 II III
Зерновые и зернобобовые 1,3 1,4 1,5
Кукуруза на зерно 1,2 1,6 1.7
Кукуруза на силос 1,4 1,7 2,2
Многолетние травы на сено 1,8 2,0 2,5
Тем не менее такой подход не решает в полной мере проблему оценки
мелиорированных земель.
Важно учитывать, что в результате мелиорации происходят существен-
ные и даже коренные изменения качества земель и способов их сельскохо-
зяйственного использования. Большие капитальные вложения в строитель-
ство ирригационных сооружений и осушительных систем, а также допол-
нительные затраты на сельскохозяйственное освоение немелиорирован-
ных земель предполагают и высокую эффективность их использования при
высоком уровне интенсивности земледелия.
В связи с этим предъявляются дополнительные требования и к земель-
но-оценочным работам на мелиорированных землях. При бонитировке осу-
шенных земель особое внимание должно уделяться учету природных свойств
земель, впервые осваиваемых в земледелии. Если земли с мелиорирован-
ными почвами группируются по тем же сельскохозяйственным типам зе-
мель, что и старопахотные, то торфяники и торфяно-болотные почвы
группируются отдельно, с учетом степени мощности торфяного слоя,
разложения органических веществ, зональности, химизма, водно-воздуш-
ных и других свойств.
Кроме того, сельскохозяйственные типы осушенных земель подразде-
ляются на осушенные закрытым дренажем и открытыми канавами, а так-
же земли с двусторонним регулированием водного режима.
При агропроизводственной группировке почв орошаемых земель необ-
ходимо учитывать следующие дополнительные показатели, характеризую-
щие их качества и производительную способность:
а) давность орошения, с выделением староорошаемых, новоорошае-
мых и новоосвоенных земель;
б) водообеспеченность орошаемых земель, с выделением земель, регу-
лярно орошаемых и условно орошаемых;
в) дренированность орошаемых земель коллекторно-дренажной сетью
(учитывается наличие коллекторно-дренажной сети либо ее отсут-
ствие).
При установлении границ земельно-оценочных районов и проведении
группировок по совокупности хозяйств с орошаемыми и осушенными зем-
122
лями необходимо учитывать на единицу площади объемы капитальных вло-
жений и строительство систем, сроки ввода их в эксплуатацию, сроки ос-
воения мелиорированных земель, структуру сельскохозяйственных угодий
и структуру орошаемой пашни по использованию под основными сельско-
хозяйственными культурами. Водообеспеченность хозяйств является одним
из важнейших признаков выделения оценочных районов. Наиболее точный
расход воды на гектар орошаемых земель можно получить по ее расходу в
основном канале или коллекторе.
Водообеспеченность по группам хозяйств на регулярно орошаемых зем-
лях лучше всего выражать в процентах в следующей градации: до 60%, 60—
75% , 75—90%, свыше 90%. При экономической оценке орошаемых земель
их водообеспеченность рассматривается как один из основных показателей
производства наряду с фондообеспеченностью, затратами труда и приме-
нением удобрений.
Особенность экономической оценки мелиорированных земель состоит
в том, что при резком увеличении затрат на этих землях значительно воз-
растает (по сравнению с богарными и старопахотными землями) абсо-
лютная величина дифференциального дохода П, хотя дифференциальный
доход I, исчисляемый при исходных затратах, может оставаться на уровне
старопахотных земель.
Поэтому для достоверности оценки мелиорированных земель большое
значение имеет ведение и точность прямого учета на орошаемых землях
всех видов затрат по земледелию, в том числе затрат, связанных с ороше-
нием (затраты на полив, дополнительную обработку, эксплуатационные
затраты по уходу за внутрихозяйственной сетью и т. д.)
Естественные кормовые угодья оцениваются по тем же экономическим
показателям, что и пашня, но оценка этих угодий имеет свои особенности.
При их оценке наряду с выделением этих земель по их почвенному покрову
необходимо также выделять типы лугов и пастбищ по условиям увлажне-
ния и особенностям растительного покрова. Продуктивность естественных
кормовых угодий исчисляется в кормопротеиновых единицах поедаемой
зеленой массы, сенажа или сена.
Затраты труда на естественных кормовых угодьях определяют как на
основе годовых отчетов сельскохозяйственных предприятий и хозяйств, так
и нормативно-расчетным методом. При этом учитывают их хозяйственное
состояние и характер использования. Кроме затрат, связанных с уборкой,
при оценке естественных кормовых угодий учитываются затраты на куль-
туртехнические мероприятия и поверхностное улучшение (расчистка кус-
тарников, срезка кочек, боронование и посев трав, поверхностное внесе-
ние удобрений и т. д.), а также величина амортизации колодцев и других
обводнительных сооружений.
’ При проведении земельно-оценочных работ по сенокосам и пастбищам
в Ростовской области в качестве единиц оценки кормовых угодий были
приняты геоботанические выделы (группы типов) на определенных оце-
ночных группах почв. При этом под оценочными группами типов понима-
ют участки кормовых угодий, сходные по составу растительности, куль-
туртехническому состоянию (чистые, улучшенные, заросшие кустарни-
123
ками и мелколесьем), хозяйственному состоянию (сбитости). Всего в об-
ласти выделено 43 группы типов растительности.
Оценка естественных кормовых угодий производилась как для орошае-
мых, так и богарных земель. Для этого использовались следующие коэффи-
циенты определения нормальной урожайности орошаемых кормовых уго-
дий: для 1-го оценочного района — 1,8; для 2-го — 2,0; для 3-го — 2,5 и по
области в целом — 2,0.
Затраты на сенокосах и пастбищах включают затраты по заготовке сена,
скашиванию травы на сенаж, силос, травяную муку, амортизационные
отчисления по основным фондам инвентарного характера, а также по
транспортировке продукции к местам хранения, переработки или скарм-
ливания. Сведения собирают в отдельных хозяйствах, кормовые угодья в
которых имеют большие площади и по условиям их использования и соот-
ношению основных типов кормовых угодий являются типичными для про-
винции (оценочного района).
Контрольные вопросы
1. Определение экономической оценки земель.
2. Содержание экономической оценки земель.
3. Виды экономической оценки земель.
4. Показатели общей оценки земель.
5. Показатели частной оценки земель.
6. Содержание окупаемости затрат и дифференциального дохода.
7. Способы построения шкалы экономической оценки земель.
Глава 11.
Особенности оценки земель под многолетними
насаждениями в условиях высокотоварного
плодоводства и виноградарства
11.1. Многолетние насаждения как объект оценки земель
Садоводство и виноградарство относятся к числу наиболее интенсив-
ных и доходных отраслей сельскохозяйственного производства. В связи с
высоким уровнем концентрации общественных затрат на единицу площа-
ди и относительно долгосрочной окупаемостью капитальных вложений осо-
бые требования предъявляются к природно-экономическим условиям про-
изводства многолетних насаждений. Важная роль отводится экологическим
предпосылкам использования земель под садами и виноградниками. Все это
придает определенную специфику бонитировке почв, экономической оцен-
ке земель, а также процессу земельно-оценочных работ по многолетним
насаждениям в целом.
Как и при оценке пахотных земель, основными задачами методики оценки
многолетних насаждений являются обоснование первичного объекта и
показателей оценки земель, районирование территорий, определение ба-
зисных показателей по группам почв и составление оценочных шкал, а
также проведение земельно-оценочных работ непосредственно в хозяй-
ствах.
Научно обоснованный подход к оценке земель под садами и виноград-
никами приобретает особое значение для регионов, где многолетние на-
саждения являются высокотоварной отраслью, обеспечивают высокую
доходность и рентабельность производства. Это касается в первую очередь
южных регионов страны, республик Северного Кавказа и других краев и
областей, где плодоводство и виноградарство во многом определяют эко-
номику хозяйств и их специализацию.
В условиях высокой товарности плодоводства и виноградарства, боль-
шого разнообразия почв и пересеченности рельефа местности для получе-
ния достоверных показателей оценки земель под многолетними насажде-
ниями необходим детальный учет следующих факторов:
— местоположение первичного объекта опенки (агропроизводственной
группы почв) по рельефу местности;
— породно-сортовой состав насаждений и их привязка к объекту (группе
почв) и местоположению по рельефу;
— возраст насаждений и их изреженность;
125
— фондообеспеченность, специализация и концентрация насаждений,
а также степень интенсификации производства продукции садов и ви-
ноградников.
11.2. Сбор исходной информации, составление оценочных карт
и учет экологических условий
Содержание и объем исходной информации, методы ее сбора и обра-
ботки, а также методы разработки оценочных шкал и порядок оценки
земель под многолетними насаждениями в хозяйствах характеризуются сле-
дующими особенностями:
— специфические требования различных видов, пород и сортов много-
летних насаждений к условиям климата, рельефа, почв, почвообра-
зующих пород;
— периодичность плодоношения культур;
— состояние насаждений и продолжительность их эксплуатации в пло-
доносящем возрасте (продуктивный период);
— сложность сбора необходимой информации, особенно экологичес-
ких показателей, характеризующих состояние многолетних насажде-
ний;
— уровень интенсивности, специализации и концентрации плодоводства
и виноградарства.
Для получения показателей оценки земель под многолетними насажде-
ниями необходима обширная и детализированная земельно-учетная, эко-
номико-статистическая информация, характеризующая природные и эко-
номические условия возделывания плодовых и виноградных насаждений в
хозяйствах. Для сбора такой информации разрабатываются специальные
формуляры, в таблицах которых собраны данные по видам насаждений:
виноградникам, садам семечковых и садам косточковых.
Особенностью многолетних насаждений, в первую очередь виноградни-
ков, является то, что на их продуктивность большое влияние оказывают,
наряду с почвой, рельеф местности и климат. Оценка почвенно-экологи-
ческих условий при определении внутрихозяйственной специализации ви-
ноградарства показывает, что максимальное развитие растения и высокие
урожаи достигаются при благоприятном сочетании почвы и сорта в кон-
кретных погодных и рельефных условиях.
При проведении экономической оценки земель под многолетними на-
саждениями учитывается влияние всего комплекса природных и экономи-
ческих условий производства на продуктивность насаждений. При этом, в
отличие от оценки пашни, особое значение придается учету экологичес-
кой информации, то есть тем природным условиям, которые оказывают
большое влияние на продуктивность многолетних насаждений. Для сбора
экологической информации и данных, характеризующих соотношение пород
и сортов плодовых культур и винограда, а также их хозяйственное состоя-
ние, разрабатывается специальная оценочная карта.
Оценочные карты составляются для семечковых садов, косточковых
садов и виноградников отдельно (по каждому участку насаждений в хозяй-
ствах).
126
Для составления оценочной карты готовится специальная картографи-
ческая основа: светокопия с двух совмещенных калек — плана графичес-
кого учета земель и кальки рельефа землепользования в горизонталях. Та-
ким образом на светокопии показываются специальные контуры земле-
пользования по последним данным графического учета земель и рельефа
местности. Дальнейшая концентрация сведений на этой карте осуществля-
ется следующим образом: устанавливаются границы плодоносящих насаж-
дений, их породно-сортовой и возрастной состав. При этом используют
имеющуюся схему размещения виноградников и садов, книгу многолет-
них насаждений и ежегодно составляемую в хозяйствах ведомость инвента-
ризации многолетних насаждений. Далее на оценочной карте цветной ли-
нией наносят границы плодоносящих садов и виноградников.
В зависимости от скороспелости столовые и технические сорта виногра-
да подразделяются на группы, и на оценочной карте выделяют сорта ви-
нограда по скороспелости. Например, столовые сорта винограда первой
группы обозначаются контуром определенного цвета и знаком С,, вто-
рой, четвертой, пятой, шестой — соответственно С2, С4, С5, С6, техни-
ческие сорта винограда третьей, четвертой, пятой и шестой групп обозна-
чаются соответственно Т3, Т4, Т5, Т6. Принадлежность сорта к той или
иной группе сортов по скороспелости определяется по специально разра-
батываемой таблице 5.
Таблица 5
Группировка сортов винограда по скороспелости (фрагмент)
Группы по скороспелости Шифр группы Сорта, входящие в группу Шифр сорта Сумма температур выше 10° за период от распускания до полной зрелости
Ранние столовые 2 Кардинал 204
Королева виноградников 205
Ранний магараче 206 2300-2500
Шасла 207
Ранне-средние технические 3 Мускат оттонель 108
Пино серый 109 2500-2700
Пино черный 110
Сильванер
Поздние технические сорта 6 Изабелла 345
Лидия 347 3000-3200
Молдова 248
Ркацители 150
Чинури 153
Границы плодоносящих плодовых насаждений наносят на оценочную
карту линией определенного цвета. Плодовые выделяют на карте по поро-
дам со следующими обозначениями на карте: яблоня — Я, айва — АВ,
j груша — Г, слива — СЛ, вишня — В, черешня — Ч, абрикос — А, персик
127
— П. Одновременно с нанесением на оценочную карту границ породно-
сортового состава плодоносящих насаждений собирают сведения об изре-
женности и возрастном составе многолетних насаждений. Далее по мате-
риалам учета эродированных земель на оценочную карту в пределах участ-
ков с плодоносящими насаждениями наносят сведения об уклонах, высо-
тах и экспозиции местности. Уклоны местности показывают цветной рас-
краской в соответствии с такими границами уклонов: до 1°, 1°—5°, 10°—15°
и более. Высоты местности выписывают на основных горизонталях через
25—50 м и обводят кружком.
Чтобы не перегружать карту, надписи лучше выносить за пределы окон-
туренных участков плодоносящих насаждений.
На основании данных о высотах, уклонах и экспозиции местности на
оценочной карте выделяют типы земель под виноградниками по рельефу
местности. Каждый тип земель оконтуривается линией определенного цве-
та. На контуре типа земель проставляют его номер согласно списку, специ-
ально разрабатываемому для этих целей (табл. 6)
Таблица 6
Классификация земель ио элементам рельефа (фрагмент)
Шифр типа земель Наименование типа земель Характеристика рельефа
Высота над уровнем моря, м Крутизна, град. Экспозиция, град.
5 Земли очень пологих теплых склонов на высоте не более 300 м 300 1 90-270
7 Земли очень пологих теплых склонов на высоте 200-100 м 200-100 1 90-270
12 Земли пологих теплых склонов на высоте до 100 м 100 1-5 90-270
15 Земли покатых теплых склонов на высоте 200-100 м 200- 100 5-10 90-270
20 Земли крутых теплых склонов на высоте до 100 м 100 10-15 90-270
24 Земли пологих холодных склонов на высбте более 300 м 300 1-5 270-360
34 Земли покатых холодных склонов на высоте 300-200 м 300-200 5-10 270-360 !
39 Земли крутых холодных склонов на высоте до 200-100 м 200-100 10-15 270-360
43 Земли очень крутых холодных склонов на высоте 200-100 м 200-100 15 270-360
Для большей точности дальнейших расчетов параметров типов земель
желательно выделять первичные оценочные участки, особенно если в том
или ином типе земель встречается неравномерное распределение площа-
128
дей в пределах градаций показателя, определяющего тип земель. Напри-
мер, если 11-й тип земель (земли пологих теплых склонов на высоте 200—
100 м) в каком-либо хозяйстве занимает площадь 100 га, из которых 10 га
на высоте 100—110 м, а 90 га — 190—200 м, то средневзвешенная высота
этого типа земель составляет 186 м, а не 150 м, как можно было бы при-
нять для дальнейших расчетов, если не выделять первичные оценочные
участки. Расчеты показывают, что для высоты местности произведение сред-
него отклонения от границы принятого интервала на 1% площади, выхо-
дящей по высоте за его пределы, должно быть не более 500.
Для крутизны склонов произведение среднего отклонения от границ
принятого интервала на 1% площади, выходящей по крутизне за его пре-
делы, не должно превышать 25. Для экспозиции склонов произведение от-
клонения азимута основной экспозиции (в градусах) от азимута основной
экспозиции данного типа земель на площадь склона (в % от общей площа-
ди), отличающегося по экспозиции, не должно превышать 360°.
Если виноградники в хозяйствах расположены не сплошным массивом,
а отдельными участками, выделение типов земель производят по каждому
участку отдельно. Затем на оценочную карту в границах типов земель нано-
сят сведения о почвенном покрове. Линией определенного цвета наносят
почвенные контуры, на которых проставляют номера почв по легенде. Для
этого необходимы почвенные карты детальных масштабов (1:2000; 1:5000).
Почвенные карты масштаба 1:10000 используются при отсутствии карт более
детальных масштабов.
Таким образом, на оценочной карте концентрируются данные об ареа-
лах породно-сортового состава насаждений, показываемые индексами, о
почвенном покрове, об абсолютных высотах местности, об экспозиции
склонбв, определяемые горизонталями, и о крутизне склонов. Для удоб-
ства чтения этой информации и использования ее при заполнении таблиц
формуляров оценочная карта сопровождается исходной легендой в виде
двух форм. Первая форма характеризует крутизну склонов в градусах: 0—1;
1-5; 5-10; 10-15; 15. Вторая форма отражает почвенный покров под плодо-
носящими многолетними насаждениями и включает в себя шифр группы
почв, номера почв, вошедших в группу, бонитеты почв под виноградника-
ми (техническими и столовыми), бонитеты почв под породами плодовых.
На оценочной карте после ее составления определяют площади типов
земель и первичных оценочных участков под виноградниками, а также пло-
щадь групп почв по типам земель и сортовой состав виноградников и по-
родный состав плодовых. Эти площади (в целых гектарах), бонитеты почв и
параметры типов земель заносят в соответствующие графы таблиц форму-
ляра.
Каждая группа почв как первичный объект оценки земли характеризует-
ся не только площадью, которую она занимает в пределах первичного оце-
ночного участка, и своим бонитетом, но и положением на определенном
элементе рельефа местности.
Такие данные, как высота местности, крутизна и экспозиция склонов,
выступают не только как самостоятельные параметры оценочных участ-
ков, но и играют роль перераспределителей климатических характеристик
129
местности, в частности, суммы температур выше 10°. Следовательно, при
оценке земель под многолетними насаждениями (особенно возделывае-
мыми в пересеченном рельефе) для каждой агропроизводственной группы
почв в первичных оценочных участках характерна своя сумма температур
выше 10°.
Для каждого первичного оценочного участка она может быть вычисле-
на на основании полуэмпирической формулы В. Софрони — М. Энтензона:
т _ т cos[<p + arctg(tgi cosY cosho)] _ t 67}(h _ h j
1 COS Ср] ’ 1
где: Т — средняя многолетняя сумма температур выше 10° на данном типе
земли, град.;
Т[ — средняя многолетняя сумма температур выше 10° на ближайшей
метеостанции, град.;
Ф — широта местности в точке, для которой определяется сумма тем-
ператур, град.
i — крутизна данного типа земель, град.;
у — экспозиция данного типа земель, град.;
ho — высота солнца в истинный полдень, град.;
Ф] — широта метеорологической станции, град.;
h — высота метеорологической станции над уровнем моря, м;
hj — высота над уровнем моря данного типа земель, м;
1,671 — эмпирический коэффициент, показывающий изменение суммы
температур выше 10° на 1 м разности высот метеостанции и типа
земель.
Данные о географической широте и высоте над уровнем моря ближай-
шей метеостанции берут из ее паспорта. Широта местности в точке, для
которой определяется сумма температур выше 10°, снимается с любой
специальной карты, где нанесена сетка географических координат, а вы-
сота солнца в истинный полдень определяется в соответствии с широтой
местности по данным специальных астрономо-геодезических таблиц.
Сумма активных температур является интегральной обобщающей ха-
рактеристикой условий рельефа местности, в которых находится агропро-
изводственная группа почв. Таким образом, рельеф местности рассматри-
вается в первую очередь как перераспределител.ь температур. Все это позво-
ляет определить базисные показатели по оценочным группам почв для
многолетних насаждений с учетом их местоположения по рельефу и осо-
бенностей возделываемых пород и сортов. Для каждой группы почв под ви-
ноградниками рассчитывается на основе оценочных карт средневзвешен-
ный поправочный коэффициент к бонитету почв. Бонитет почв, умножен-
ный на этот коэффициент, дает показатель бонитета земель под виноград-
никами, учитывающий свойства самой почвы, экологические условия, при-
сущие данной группе почв, и степень соответствия сортового состава на-
саждений экологическим условиям территории.
При таком методическом подходе к расчету бонитета земель одноимен-
ная группа почв в одном и том же оценочном подрайоне, но в разных
хозяйствах, может получить разное значение бонитета земель по природ-
130
ним свойствам в связи с различным составом сортов винограда на данной
группе йочв. В этом случае для такой группы почв рассчитывается средне-
взвешенный по площади бонитет земель, единый для данной оценочной
группы хозяйств.
11.1. Первичная статистическая обработка экономических
показателей, данных о состоянии насаждений
и разработка оценочных шкал
Оценка земель под многолетними насаждениями, как и других угодий,
основывается на массовых многолетних данных о фактической урожайно-
сти и затратах в хозяйствах, фондообеспеченности и показателях интен-
сивности производства в плодоводстве и виноградарстве.
Эти данные обрабатываются для детального районирования террито-
рии республики в целях составления оценочных шкал и получения базис-
ных урожаев, определения затрат и других показателей по каждому виду
многолетних насаждений.
Исходной информацией для получения необходимых показателей слу-
жат соответствующие таблицы формуляра, составляемого на каждое хо-
зяйство.
Первичная статистическая обработка исходных данных в отдельности
по каждому виду насаждений заключается в расчете на 1 га за последние 7
лет, а по плодовым культурам, учитывая периодичность плодоношения,
— за 6 лет, следующих показателей:
— урожайность виноградников, семечковых и косточковых садов, ц;
— материально-денежные затраты и затраты труда, руб. и чел.-часы;
— балансовая стоимость насаждений, руб.;
— стоимость основных фондов растениеводства, обслуживающих тот или
иной вид насаждений, руб.;
— размеры оборотных фондов, затраченных на каждый вид насажде-
ний, руб.;
— суммы всех средств, авансированных на возделывание каждого вида
многолетних насаждений в общей площади сельхозугодий, руб.;
— фактически произведенный дифференциальный доход, руб.;
— удельный вес площади каждого из видов насаждений в общей площа-
ди сельхозугодий, %;
— удельный вес товарной продукции каждого из видов насаждений (ви-
.нограда и плодовых) в общем объеме реализованной продукции рас-
тениеводства (уровень специализации), %;
— средняя цена реализации винограда и фруктов, руб./ц;
— фактическая окупаемость затрат, руб./руб.
В дополнение к названным показателям учитываются такие данные,
характеризующие состояние насаждений, как изреженность (%) и средне-
взвешенный возраст (годы).
Значения одних из названных показателей содержатся в таблицах формуля-
ра, для определения значений других требуются дополнительные расчеты.
Так, израсходованные оборотные производственные фонды соответству-
ют величине всех материально-денежных затрат на отрасль за вычетом
131
амортизации. Фактическая величина окупаемости затрат по видам насажде-
ний определяется как стоимость продукции (в кадастровых ценах) в расче-
те на 1 руб. затрат, а величина дифференциального дохода — как дополни-
тельная часть частного дохода сверх его нормативной величины. Расчет
фактических величин окупаемости затрат и дифференциального дохода в
целом по хозяйствам используется в дальнейшем в целях контроля при их
сравнении с аналогичными показателями, рассчитанными на основе ба-
зисных величин по оценочным группам почв.
Особое значение при оценке земель под многолетними насаждениями
приобретают показатели, определяющие балансовую стоимость эксплуа-
тируемых (плодоносящих) насаждений по их видам и стоимость основных
фондов растениеводства, обслуживающих тот или иной вид насаждений.
Стоимость основных средств растениеводства (без стоимости многолет-
них насаждений) распределяется между пашней и многолетними насажде-
ниями пропорционально амортизационным отчислениям на каждый вид
угодий. При этом амортизация многолетних насаждений, в свою очередь,
состоит из двух частей: амортизация самих насаждений и амортизация ос-
новных средств растениеводства, обслуживающих многолетние насажде-
ния. Балансовая стоимость эксплуатируемых многолетних насаждений рас-
пределяется между видами насаждений пропорционально амортизацион-
ным отчислениям на каждый вид насаждений. Расчет ведется по формуле:
Фн ~ [(Ан и. • Амн ) Фэкс ] • Рв.н.’
где: Фн — балансовая стоимость конкретного вида насаждений (вино-
градники, семечковые сады, косточковые сады), руб./га;
Ап н — амортизационные отчисления на конкретный вид многолетних
насаждений, руб.;
Амн — амортизационные отчисления на все виды многолетних насажде-
ний, руб.;
Фэкс — стоимость эксплуатируемых многолетних насаждений, т. е. сто-
имость всех многолетних насаждений без стоимости молодых мно-
голетних, руб.;
Рв н — площадь соответствующего вида насаждений, га.
Стоимость основных средств растениеводства, обслуживающих конк-
ретный вид насаждений, определяется по формуле:
Фоб.н. = { [ (Фосн.р. _ Ф.чн.) ' (Ар. - Кмн • Фэкс.)] [(1 - е) Ав н ] : Рв н J- К,
где: Фо6н — стоимость средств растениеводства, обслуживающих конкрет-
ный вид насаждений, руб./га;
Фоснр.~ стоимость основных средств растениеводства, руб.;
Ар — амортизация основных средств по растениеводству, руб.;
Кмн — средневзвешенная норма амортизационных отчислений в целом
на многолетние насаждения (в долях единиц). Кмн = (0,040 Рс +
+ 0,050 Рк + 0,025 Рв): (Рс + Рк + Р0), где 0,40; 0,50; 0,25 — норма
амортизационных отчислений соответственно на семечковые
сады, косточковые сады и виноградники; Рс+Рк+Рв — площади
132
семечковых садов, косточковых садов и виноградников в плодо-
носящем возрасте, га;
е — часть амортизационных отчислений, связанных с амортизацией
самих насаждений (в долях единиц) (е = Кмн Фэкс : Амн);
К — поправочный коэффициент, определяемый как частное от деле-
ния среднегодовой стоимости основных фондов сельскохозяй-
ственного назначения на сумму производственных основных фон-
дов растениеводства (в долях единиц). К = Фс х н : (Фосн + Фжн ж).
В таблице 7 приводятся среднемноголетние показатели для расчета ба-
лансовой, стоимости виноградников, ’стоимости основных фондов расте-
ниеводства, обслуживающих вйнЬградарствЬ на примере конкретного ^ус-
ловного) хозяйства с высоким удельным весом многолетних насаждений в
структуре сельскохозяйственных угодий.
Исходя из данных, приведенных в таблице 7, дальнейшие расчеты ведут-
ся в соответствии с вышеприведенными формулами по следующей схеме:
Таблица 7
Исходные экономические показатели хозяйства, предназначенные
для расчета фондообеспеченности виноградарства
№ п/п Показатели и единицы измерения Значение показателей
1 Балансовая стоимость, руб.
многолетних насаждений 2984200
молодых многолетних насаждений 1228200
2 Стоимость основных фондов, руб.
растениеводства 5035000
животноводства 446200
3 Площадь плодоносящих насаждений, га
виноградников 481
семечковых садов 60
косточковых садов 11
4 Амортизационные отчисления, руб.
на виноградники 79400
на семечковые сады 6610
на вей виды многолетних насаждений 87000
5 Амортизация основных фондов растениеводства 101800
— определяется стоимость эксплуатируемых (плодоносящих) многолет-
них насаждений, то есть стоимость всех многолетних насаждений без
стоимости молодых многолетних (2984200 — 1228200 =1756000);
— исчисляется средневзвешенная норма амортизационных отчислений
(в долях единицы) в целом на многолетние насаждения:
„ 0,040-61+ 0,050-12 + 0,025 481 15,03 л
мн' 61 + 12 + 481 554
133
— вычисляется часть амортизационных отчислений (в долях единицы),
связанных с амортизацией самих насаждений:
(е = 0,027 1756000 : 87000 = 0,545);
— рассчитывается поправочный коэффициент, определяемый как част-
ное отделения производственных фондов сельскохозяйственного на-
значения на сумму фондов растениеводства и животноводства:
K = J674000= 5
5035000 + 446200
Далее, на основе приведенных значений, ведутся расчеты по вышепри-
веденным формулам. Так, балансовая стоимость эксплуатируемых вино-
градников по хозяйству составила 3331,7 руб. на единицу площади:
(79400 : 87000) 1756000 : 481 = 3331,7;
— стоимость основных средств растениеводства, обслуживающих вино-
градники в хозяйстве, в соответствии с расчетами по формуле, со-
ставляет 2987,5 руб. на 1 га:
{[(5035000 - 2984200): (101800 - 0,27 1756000)] х
х[(1 - 0,545) 79400]: 481} 1,035 = 2927.5.
Определение экологических характеристик почвенного покрова много-
летних насаждений и данных фондообеспеченности и специализации садо-
водства и виноградарства служит основой для детального земельно-оце-
ночного районирования территории по плодовым и виноградным насаж-
дениям. Кроме того, эти же данные имеют важное значение для расчета
базисных показателей оценки земли под плодовыми и виноградными на-
саждениями. Расчет базисных показателей по оценочным группам почв в
виноградарстве и плодоводстве проводится по тому же принципу, что и
при оценке пахотных земель. При этом в зависимости от имеющейся ин-
формации в конкретных региональных условиях могут быть использованы
различные приемы определения базисной урожайности и затрат. Довольно
простым методом является типичная выборка хозяйств по преобладаю-
щим группам почв. Однако в большинстве хозяйств почвенный покров под
многолетними насаждениями состоит из многих групп почв с различным
удельным весом. В таких случаях может быть применен метод корреляци-
онно-регрессивного анализа с использованием массовых данных хозяйств,
по которым собрана информация.
При фундаментальных и достаточно детальных разработках по бонити-
ровке почв под многолетними насаждениями для расчета базисной уро-
жайности (плодовых культур и винограда) с максимальной пользой могут
быть использованы данные бонитировочных шкал и, в частности, показа-
тель бонитета земель.
Последний, как уже указывалось, получен на базе разработки оценоч-
ных карт и учитывает интегрально свойства самих почв, экономические
условия, присущие данной группе почв и степень соответствия сортового
состава виноградников экологическим условиям территорий.
134
экономической
свойства самой
среднем уровне
сложившихся в
В комплексе с проведением детального районирования использование
бонитета земель для определения базисных показателей
оценки земель под виноградниками позволяет учитывать
почвы и экологические характеристики территории при
затрат и фондообеспеченности многолетних насаждений,
земельно-оценочном подрайоне.
С этой целью в каждом оценочном подрайоне рассчитывают цену балла
бонитета земель под виноградниками по урожайности. Например, в 6-м
оценочном подрайоне урожайность винограда (в среднем до 7 лет) соста-
вила 77,3 ц с га при среднем бонитете земель под виноградниками 88 бал-
лов. Следовательно, цена одного балла бонитета земель составила в сред-
нем по оценочному подрайону 0,878 ц (77,3 : 88).
Исходя из этой цены балла и бонитета земель оцениваемых групп почв,
рассчитывается базисная урожайность винограда для каждой группы почв
данного оценочного подрайона.
Например, черноземы обыкновенные малогумусные тяжелосуглинистые
с бонитетом земель под виноградниками 96 баллов получают базисную
урожайность винограда 84,3 ц с гектара (0,878 х 96).
Определение базисной урожайности по семечковым и косточковым пло-
довым насаждениям проводится также с учетом выделения оценочных
подрайонов по плодовым насаждениям. В качестве исходных данных при
расчете базисного урожая используют средневзвешенную по оценочному
подрайону урожайность и бонитет почв соответственно для семечковых и
косточковых садов. Полученные в результате расчетов земельно-оценоч-
ные показатели по группам почв сводятся в оценочные шкалы для каждого
оценочного подрайона. Шкалы оценки земель под многолетними насажде-
ниями включают в себя шкалы оценки по эффективности возделывания
винограда, семечковых и косточковых плодов.
В шкалах оценки земель под многолетними насаждениями, помимо ба-
зисных оценочных показателей в абсолютных и относительных величинах,
отражены среднемноголетние значения интенсивности производства, а
также данные, характеризующие состояние виноградников, семечковых и
косточковых садов.
Оценка земель под многолетними насаждениями по конкретным мас-
сивам насаждений и по хозяйствам проводится, как при оценке пашни,
путем наложения базисных показателей оценочных шкал на земли под
виноградниками и садами в хозяйствах.
Принцип проведения оценки земель под плодовыми насаждениями на
примере хозяйства показан в таблице 8.
Важным моментом при проведении земельно-оценочных работ являет-
ся определение балла общей оценки плодовых насаждений на основе по-
казателей оценки семечковых и косточковых садов. Достоверный показа-
тель общей оценки садов в хозяйстве может быть получен только при учете
Цены баллов по каждому виду насаждений по всей системе показателей.
Расчеты проводятся по формуле:
g _ ^СС, ’ Цбсс. Бск. • Цбск. [Т
е. р , р ‘ LJ,6c.i
*сс. т гск.
135
где: Бс — балл общей оценки плодовых насаждений;
Бсс ’ Бск — баллы оценки земель под садами семечковыми и косточко-
выми (по урожайности и дифференциальному доходу);
Ц6сс, Цбск — цена одного балла для садов семечковых и косточковых;
Рсс и Рек ~ цена °ДН0ГО балла для плодовых насаждений в целом (рас-
считывается как средневзвешенная величина от цены балла
семечковых и косточковых садов по их структуре в регионе).
Таблица 8
Расчет показателей экономической оценки земель
по плодовым насаждениям в хозяйстве
Шифр группы почв Площади группы почв, га Базисные показатели оценки по
урожайности окупаемости затрат дифференциаль- ному доходу
балл количество балло- гектаров балл кол ичество балло- гектароа балл количество балло- гектаров
По семечковым насаждениям
141 82 50 4100 59 4838 43 3526
142 7 59 413 69 483 55 985
143 62 40 2480 47 2914 29 1798
169 2 45 90 53 106 36 72
По хозяйству 153 46 7083 । 54 । 8341 37 5781
По косточковым насаждениям
141 22 59 1098 49 1078 50 1100
143 35 57 1995 48 1680 47 1645
149 6 55 330 46 276 44 264
169 1 76 76 63 63 71 71
По хозяйству 65 57 3689 48 3097 47 3080
11.4. Определение показателя оценки земель
под виноградниками с учетом качества продукции
Показатели оценки земель по продуктивности, окупаемости затрат и
дифференциальному доходу достаточно полно характеризуют производи-
тельную способность земель, их экономическое плодородие. Однако эти
показатели, рассчитываемые по единым кадастровым ценам, недостаточ-
но учитывают влияние природно-экономических условий на качество про-
дукции растениеводства и, следовательно, на тот реальный доход, кото-
рый оно может обеспечить при фактических ценах реализации продукции с
учетом ее качества. Различия в составе почвенного покрова особенно ска-
зываются на фактической доходности виноградарства, поскольку свойства
почв, их местоположение по рельефу и сорт винограда, возделываемого на
этих почвах, определяют сахаристость винограда и ряд других показателей,
136
от которых зависит величина дохода на единицу земельной площади при
возделывании этой культуры.
Исследования, ранее проводимые в Молдавии, где виноградарство иг-
рает большую роль в экономике хозяйств, показали, что в целом по рес-
публике концентрация виноградных насаждений соответствует естествен-
ному плодородию земель (табл. 9). Так, в 5-й группе хозяйств со средним
бонитетом земель 173 балла средний размер площади плодоносящих ви-
ноградников почти в два раза выше, чем в 1-й-(с бонитетом 77 баллов).
Естественное плодородие земель оказывает существенное влияние и на
цену реализации продукции, то есть на качество винограда. Это влияние
особенно заметно при возрастании среднего бонитета с 77 баллов в 1-й
группе до 111 во 2-й. В целом цена реализации винограда под воздействием
естественного плодородия возросла на 24%.
Таблица 9
Влияние естественного плодородия земель на экономическую
эффективность производства винограда*
Показатели Группы хозяйств по бонитету земель под виноградниками
1-я до 100 баллов 2-я 101-120 баллов 3-я 121-140 баллов 4-я 141-160 баллов 5-я свыше 160 баллов
Количество хозяйств в группе 42 58 91 101 91
Средневзвешенный бонитет земель, баллы 77 11 130 151 173
Средний размер плодоносящих виноградников на одно хозяйство, га 157 241 271 282 292
Производственные затраты, руб./га 966,5 1178,9 1084,9 1028,3 1063,2
Урожайность, ц/га 64,3 69,2 66,5 67,2 68,9
Себестоимость, руб./ц 15,03 17,03 16,31 15,30 15,43
Средняя цена реализации, руб./ц 25,20 28,45 30,55 30,82 31,32
Стоимость валовой продукции по цене реализации, руб./га 1620,4 1968,7 2031,6 2071,1 2157,9
Прибыль, руб./га 653,9 789,8 946,7 1042,8 1094,7
Рентабельность 67,6 67,0 87,3 101,4 103,0
Благодаря этому в 5-й группе хозяйств (по сравнению с 1-й ) увеличи-
лись показатели: стоимости валовой продукции с 1 га плодоносящих на-
саждений — в 1,3 раза, прибыли — в 1,7 раза, рентабельности производства
— в 1,5 раза.
Цену реализации продукции целесообразно рассматривать как интеграль-
ный показатель оценки качества винограда. Цена реализации связана с уров-
нем специализации и концентрации насаждений в хозяйстве, интенсивно-
сти ведения виноградарства. Кроме того, она зависит от сортового ассор-
* Цены реализации приводятся за дореформенный период.
137
тимента винограда, его сахаристости и поврежденности вредителями и
болезнями. Все эти факторы в значительной мере связаны с погодными
условиями конкретного года, а в среднем многолетнем — с почвенно-
климатическими условиями местности, где размещается виноградник. От-
сюда следует, что реализованная цена винограда не является полностью
управляемым показателем качества продукции. Поэтому в процессе прове-
дения экономической оценки земель, учитывающей качество продукции
винограда, важное значение имеет нахождение производственных функций,
связывающих в виде математико-статистической зависимости цену реали-
зации винограда с природно-экономическими условиями их возделывания.
Построенные (в условиях Молдавии) две производственные функции,
каждая из которых включает в себя показатели специализации и интенси-
фикации производства в виноградарстве, а также один из природных фак-
торов (бонитет земель или сумму активных температур), показали, что
множественный коэффициент корреляции функций составляет 0,780 и 0,786,
то есть указанные факторы объясняют на 61-62% колебания реализацион-
ной цены винограда в хозяйствах.
В связи с тем, что природные факторы, в частности бонитет земель,
оказывают большое влияние на цену реализации и доходности виноградар-
ства, есть основание ввести в систему земельно-оценочных показателей
дополнительный показатель оценки земель под виноградниками по чисто-
му доходу. При этом величина базисного чистого дохода по группам почв в
оценочных подрайонах может определяться как разница между стоимо-
стью валовой продукции винограда по фактическим ценам реализации и
фактическими затратами на гектар насаждений. Исчисление базисного чи-
стого дохода по группам почв в оценочном подрайоне также целесообраз-
но проводить пропорционально бонитету земель. В таблице 10 приводится
фрагмент оценочной шкалы земель под виноградниками по чистому дохо-
ду для одного из оценочных подрайонов.
Таблица 10
Фрагмент шкалы оценки земель под виноградинками
по чистому доходу по оценочному подрайону
Шифр группы почв Площадь группы почв Наименование групп почв Чистый доход
руб./га балл
114 165 Черноземы типичные сверхмощные малогумусные тяжелосуглинистые 2160,9 85
141 281 Черноземы обыкновенные мощные малогумусные глинистые 1071,2 42
143 15 Черноземы обыкновенные мицеллярно- карбонатные мощные малогумусные супесчаные 1552,1 100
На основе базисных показателей, представленных в оценочных шкалах,
проводится оценка земель под виноградниками по чистому доходу по всем
хозяйствам (табл. 11).
138
Таблица И
Расчет показателя экономической оценки земель
по чистому доходу для виноградных насаждений хозяйства
Шифр группы почв Площадь группы почв Базисный показатель чистого дохода, балл Количество балло-гектаров
108 39 70 2730
114 234 40 9360
149 26 : 7(Г 1820
116 -48? 69 3312
112 25 58 1450
III 8 48 • 384
119 35 79 2765
120 10 69 690
150 67 58 3886
151 3 52 156
По хозяйству 495 54 26553
Средневзвешенный балл по хозяйству определяется по формуле:
где: Бх — балл оценки земель по хозяйству;
Бг— балло-гектары;
Р — площадь групп почв, га.
Оценка земель под виноградниками по чистому доходу по хозяйству,
показанному в таблице 11, составляет 54 балла (26553 : 495).
Показатели оценки земель по чистому доходу имеют важное региональ-
ное значение при проведении анализа хозяйственной деятельности по до-
ходности и рентабельности виноградарства.
Контрольные вопросы
1. Определение многолетних насаждений.
2. Особенности многолетних насаждений как объекта оценки земель по
сравнению с другими сельскохозяйственными угодьями.
3. Структура многолетних насаждений.
4. Какие условия местности обеспечивают эффективное ведение садо-
водства и виноградарства?
5. Методы обработки данных, используемые при проведении работ по
оценке земель под многолетними насаждениями.
6. Факторы, влияющие на состояние оценочных шкал земель под мно-
голетними насаждениями.
7. Способы расчета балансовой стоимости многолетних насаждений.
8. Какие оценочные показатели земель под многолетними насаждения-
ми используются при их оценке?
9. Каким способом получают показатели оценки земель с учетом каче-
ства продукции под виноградниками?
139
Глава 12.
Внутрихозяйственная оценка
сельскохозяйственных угодий
12.1. Основы внутрихозяйственной оценки
сельскохозяйственных угодий
В настоящее время значительную часть экономических проблем сель-
скохозяйственных предприятий различных форм хозяйствования можно
решать с использованием материалов внутрихозяйственной оценки земель,
которая является составной частью земельного кадастра предприятия, К
1990 году в областях, краях и республиках Советского Союза было прове-
дено четыре тура земельно-оценочных работ на уровне хозяйств.
Проведенная оценка решала главным образом задачи обеспечения ин-
формационным материалом для управления земельными ресурсами на
районном и субъектном уровне, что не обеспечивало качественного пла-
нирования внутрихозяйственного использования земель.
В условиях многообразия форм собственности на землю и широкого
внедрения арендных отношений значение внутрихозяйственной оценки
земли резко возрастает.
Методологической основой внутрихозяйственной оценки земель служит
экономическое учение о почвенном плодородии и дифференциальной рен-
те, которая й зависимости от условий получения дополнительного (разно-
стного) чистого дохода подразделяется на дифференциальную земельную
ренту I и II.
Земельная рента I представляет собой величину дополнительного чис-
того дохода, получаемого землевладельцем или землепользователем на зем-
лях лучшего естественного плодородия и местоположения.
Земельная рента II выступает в виде дополнительного чистого дохода,
создаваемого землевладельцем и землепользователем за счет более интен-
сивного ведения сельскохозяйственного производства по сравнению с худ-
шим и средним уровнем хозяйствования, сложившимся в данных кон-
кретных природно-экономических условиях. Дополнительный (разностный)
чистый доход в виде ренты II создается за счет внедрения интенсивных
систем земледелия, новейших технологий, высокопроизводительных ма-
шин и оборудования, новых высокоурожайных сортов, а также в результа-
те повышения плодородия почв и ряда других организационно-экономи-
ческих мероприятий.
140
Земельные ренты I и 11 теснейшим образом связаны между собой и
возникают независимо от форм собственности и хозяйствования на зем-
ле, так как специфика сельского хозяйства состоит в тесном переплете-
нии экономических и социальных факторов с природными свойствами
земли. Экономический аспект пользования землей состоит в том, что в
сельском хозяйстве земля функционирует одновременно и как предмет
труда, и как средство производства. Воздействуя на землю как предмет
труда, человек способствует переходу естественного плодородия в эко-
номическое (эффективное), которое определяется уровнем искусствен-
ного плодородия почвы и качеством произведенной на единицу земель-
ной площади продукции.
Используя такое свойство земли, как плодородие, человек использует
землю в качестве орудия труда (средства производства). Чем богаче пита-
тельная среда, то есть чем плодороднее почвенный покров земли, тем
выше урожайность сельскохозяйственных культур.
При любых формах собственности и хозяйствования на земле основной
задачей сельскохозяйственного производителя является получение макси-
мального количества продукции высокого качества при оптимальных за-
тратах живого труда и овеществленного труда и при неукоснительном со-
блюдении требований воспроизводства почвенного плодородия. Затраты
труда на производство сельскохозяйственной продукции тем меньше, чем
благоприятнее технологические и пространственные свойства земли. Та-
ким образом, различия в качественном состоянии земли (плодородие почв)
как сферы производства определяются различием количества урожая, а
использование земли в качестве предмета труда характеризуется различи-
ем в затратах труда.
В этой связи при ведении земельно-оценочных работ внутри сельскохо-
зяйственного предприятия важно четко определить сущность и значение
понятий «объект», «предмет» и «показатели» самой оценки.
Если земля характеризуется как питательная среда для роста и развития
растений, то в качестве экономического объекта исследования земля вы-
ступает как средство труда. Непосредственным объектом внутрихозяйствен-
ной оценки земель являются почвенные разновидности или группы эколо-
гически близких почв, массив или участок земли (рабочий участок, кон-
тур угодья, поле, севооборот, внутрихозяйственное подразделение или
землепользование в целом).
Предметом оценки земли являются свойства почв, обусловливающие
различия в величине урожая и затратах труда на единицу площади.
Показателями оценки могут выступать: затраты труда и средств, фондо-
емкость, производительность труда, себестоимость продукции, фондоот-
дача, окупаемость затрат, дифференциальный доход. Таким образом, уро-
жайность как показатель оценки характеризует землю лишь как орудие труда,
затраты живого и овеществленного труда выступают в качестве предмета
труда, а экономические показатели (производные от первых двух) — в ка-
честве средства производства.
Земельно-оценочные работы, согласно концепции В. В. Докучаева, про-
водятся в двух аспектах: оценка естественного состояния почвенного по-
141
крова (качественная оценка, или бонитировка почв) и статистико-эконо-
мическая (экономическая) оценка земель. Следует отметить, что показа-
тели качественной оценки земедь (бонитировка почд)., характеризуя зем-
цю как средство труда, обеспечивают создание объективной основы для
определения величины нормативной урожайности сельскохозяйственных
культур. Вместе с тем эти показатели не дают ответа на вопрос о затратах
труда на производство продукции. Поэтому затраты живого и овеществлен-
ного труда (оценка земли как предмета труда) оцениваются по технологи-
ческим свойствам^ пространственным свойствам и экономическим фак-
торам того или иного земельного участка. Совокупность показателей каче-
ственной оценки (бонитировка почв), технологической оценки, оценки
местоположения и экономических факторов должна обеспечить оценку
земельного участка по эффективности производимых затрат и дифферен-
циальному доходу, т. е. оценить землю в целом как главное средство произ-
водства в сельском хозяйстве.
Однако изучение методических подходов и способов проведения земель-
но-оценочных работ и практические результаты показали, что при этом
не в полной мере учитываются содержание питательных веществ в почве
(фосфора, калия, азота) и наличие доступных и необходимых элементов,
т. е. энергетические свойства земли, а также экологические условия, обес-
печивающие экологическую безопасность жизнедеятельности на оценива-
емой территории.
Необходимость учета этих факторов вызвана:
— экономической ситуацией, сложившейся с введением частной соб-
ственности на землю;
— требованием воспроизводимости сбалансированного почвенного пло-
дородия;
— потребностью в высококачественной конкурентоспособной продук-
ции сельского хозяйства;
— созданием благоприятных условий для повышения заинтересованно-
сти в рациональном и эффективном использовании каждого гектара
земельных угодий:
— выявлением технологических свойств земли, влияющих как на каче-
ственную, так и на экономическую оценку земельных участков.
Учет перечисленных факторов оценки вызван еще и тем, что с введени-
ем частной собственности на землю, расширенного оборота земли, капи-
тализации земли и появлением на этой основе земельного рынка возникла
постоянная необходимость проводить наряду с качественной и экономи-
ческой оценкой земли кадастровую оценку стоимости исследуемых объек-
тов (будь то земельный участок, недвижимое имущество или любой другой
объект).
Поэтому земельно-оценочные работы на конкретном земельном участке
должны включать, помимо качественной оценки земельных угодий, и ка-
дастровую оценку стоимости земельного участка, величина которой дол-
жна определяться с учетом многообразия свойств участка (почвенные раз-
новидности, подстилающие породы, просадочность грунтов, залегание
грунтовых вод, пространственные свойства, экологическая обстановка).
142
Оценка земель при традиционном подходе к ней подразделялась на два
вида: частная и общая оценка земель. Частная оценка включала следую-
щие показатели: урожайность культур, окупаемость затрат и дифференци-
альный доход, а общая — стоимость валовой продукции, окупаемость за-
трат и дифференциальный доход. Показатели выражались в баллах, руб./га,
руб./руб. Оценка земель по таким показателям решала главным образом
управленческие задачи (анализ хозяйственной деятельности, планирова-
ние производства и закурок(£ельскохозяйственной продукции, дифферен-
циация закупочных цен, адрк^е установление земельного налога). Кроме
того, по таким же показаниям проводилась и внутрихозяйственная оцен-
ка земель, которая решает практические задачи севооборотов, полей, от-
дельных земельных массивов и участков, т. е. внутрихозяйственных терри-
ториальных единиц. При этом данные внутрихозяйственной оценки исполь-
зовались при решении следующих задач:
— обоснование производственного направления подразделений хозяйств;
— планирование урожайности сельскохозяйственных культур и затрат
на производство продукции растениеводства;
— организация рационального использования земельных угодий, совер-
шенствование размещения севооборотов и посевов сельскохозяйствен-
ных культур, внутреннего устройства территории севооборотов и каж-
дого поля;
— составление технологических карт на выращивание сельскохозяй-
ственных культур, организация и оплата труда на полевых работах;
— разработка мероприятий по улучшению производительных и техно-
логических свойств земель с целью повышения плодородия почв и
снижения удельных затрат на производство продукции;
— регулирование экономических отношений на основе определения
бюджетных и рентных платежей, установление арендной платы за зе-
мельные участки, арендованные коллективными и частными земле-
пользователями (до 1991 г. — на подрядной основе), а также исчисле-
ние потерь и убытков сельскохозяйственного производства в связи с
изъятием ценных земель из интенсивного оборота.
При внутрихозяйственной оценке качество земель оценивалось по про-
изводительным и технологическим свойствам и эффективности затрат на
выращивание культур и производство продукции. По всем трем аспектам
оценка земли производится по отношению к отдельным сельскохозяй-
ственным культурам (частная оценка). На этой основе общая оценка вы-
ражается средневзвешенной величиной продуктивности и затрат на струк-
турный показатель отдельной культуры в площади посевов, сложившего-
ся в данном хозяйстве. Оценка земельных угодий, занятых сенокосами и
пастбищами, производится с использованием показателей продуктивно-
сти этих угодий в кормовых единицах и переваримом протеине, которые
определялись в соответствии с данными геоботанических обследований.
Объектом оценки в этом случае является геоботанический контур соот-
ветствующего угодья, а также сенокосные и пастбищные участки и их
массивы в целом.
143
12.2. Методические подходы к составлению
внутрихозяйственной оценки земель
На основе материалов почвенного обследования хозяйств оценочного
района производят:
— установление устойчивых природных свойств почв (мощность гуму-
сового горизонта, содержание и мощность гумуса, содержание физи-
ческой глины и др.);
— расчет средних величин ведущих природных признаков почв по по-
чвенным разновидностям или группам почв в пределах имеющихся
оценочных единиц;
— расчет баллов бонитета почв по полученным средним значениям при-
знаков и свойств почв;
— определение среднего по почвенным разновидностям или группам почв
балла бонитета;
— расчет базисной урожайности по почвенным разновидностям или груп-
пам почв;
— расчет баллов оценки почвенных разновидностей или групп почв;
— составление дифференциальной шкалы по оценочным группам почв.
При этом баллы бонитета по отдельным свойствам почв рассчитывают
относительно оптимальных количественных показателей, определяемых
для отдельных культур с учетом их агробиологических характеристик. При
расчете общего по всем свойствам балла бонитета почвенной разновидно-
сти или группы почв учитывают, при наличии необходимых данных, сте-
пень влияния отдельных свойств почв на величину урожайности сельско-
хозяйственных культур, которую рассчитывают на основании коэффици-
ента парной корреляции показателей свойств почв и урожайности культур.
Дифференцированный показатель оценки по урожайности представля-
ют в виде шкал всех разновидностей или групп почв.
Баллы контуров, участков, полей (Бк у п) и других территориальных
единиц рассчитывают на основе показателей входящих в них почвенных
разновидностей или групп почв по следующей формуле:
г _б|р,+б2р2+...+бпрп
DK,V,n. ~~ 5
Р|+Р2+...+ Рп
где: б, п — баллы оценки отдельных разновидностей или групп почв;
Р[ п — площади этих разновидностей или групп почв.
При расчете оценочного балла по каждому контуру контурам присваи-
вается кадастровый номер.
При внутрихозяйственной оценке почв учитывают производимые затра-
ты на выращивание сельскохозяйственных культур, во многом зависящие
от влияния отдельных свойств почв. В зависимости от наличия необходи-
мой исходной информации затраты по почвенным разновидностям или
группам почв определяют двумя способами:
а) на основании технологических свойств земель и урожайности;
б) на основании непосредственной дифференциации шкал оценки по
почвенным разновидностям или группам почв с использованием ус-
тановленных для них показателей по урожайности и соответствую-
щим затратам.
144
Технологические свойства земель включают:
— энергоемкость почв по сопротивлению почвообрабатывающим ору-
диям;
— контурность местности (размер, конфигурация, изрезанность, пре-
пятствующие механизированной обработке);
— рельеф местности и каменистость угодий.
При ровном рельефе, отсутствии каменистости и длины гона для рабо-
чих агрегатов затраты по контурам и другим территориальным единицам
оценки (3oi) дифференцируют только по урожайности:
э _ э , □ Уб|
Joi _ ‘-’бу У v ’
уб
где: Збу — средние в оценочном районе затраты на возделывание куль-
туры без затрат на уборку, руб./га;
Зу — затраты на уборку, руб./га;
Уа и У6 — соответственно оценочная в i-ом объекте оценки и оценоч-
ном районе урожайность культуры, ц/га.
В случае большой разнокачественности земель по технологическим свой-
ствам оценочные затраты (30) следует дифференцировать по следующим
операциям, совершаемых при выполнении сельскохозяйственных работ:
пахотные, непахотные, полевые уборочные, стационарные и транспорт-
ные уборочные и прочие работы.
э _ Зп • Бп, Знп BHnj Зпу • Бпу, Зсу Bcyi
Бп Бнп Бпу Бсу np’
где: Зп, Знгт, Зпу, Зсу и Зпр — средние по оценочному району затраты
соответственно по каждому виду работ, включая и прочие, руб./га;
Bni, Бп ... Ecyi, Бсу — оценка благоприятности выполнения групп работ
соответственно в оценочном районе и i-ом объекте оценки, балл.
Постоянные и переменные части затрат по группам работ определяют-
ся в соответствии с принятыми технологическими картами по каждой куль-
туре.
Показатели благоприятности выполнения групп работ определяются по
следующим зависимостям:
г- _ Бк к - ЮО Бнп
°нп ~ К" К ’ . п г- >
R - Б»н К - 100 У min
ЬПу v ’ Ьп ~ V ’
14 п у J о
где: Кнп, Ккам, Кпу — коэффициенты оценки соответственно рельефа,
каменистости, трудоемкости полевых уборочных работ в зависимос-
ти от урожайности;
Ymin — урожайность, ниже которой нормы выработки на урожайные ра-
боты не дифференцируются (например, для зерновых Ymjn = 10 ц/га).
145
Энергоемкость почв в баллах (Бэп) можно определить по такой зависи-
мости:
Бэп =49,2 + 4,12е-,
где Сп — удельное сопротивление почв, кгс/см2.
По данным планов землепользований и материалов паспортизации по-
лей балл контурности (Бко1|) определяют по формуле:
с _ ЮО
Ькон - IZ 1Z I/
14дг ’ ^пр ’ ^-кон
где: Клг, Кпр, Ккон — коэффициенты оценки соответственно длины гона,
изрезанное™ местности препятствиями и сложности конфигурации.
Во всех случаях затраты по группам прочих работ (3 ), не зависящих от
технологических свойств земельных участков и урожайности, принимают
постоянными. В процессе внутрихозяйственной оценки земельных угодий
учитываемые затраты дифференцируют также в зависимости от удаленно-
сти полей от хозяйственных центров (изменение транспортных затрат Tj,
показатели которых вычисляют по формуле:
Tj =(R-R1)-yoi а,
где: R, R; — соответственно расстояние перевозок грузов (внутрихозяй-
ственных) в среднем по земельно-оценочному району и i-му объекту
оценки относительно хозяйственного центра, км;
а — тариф на перегрузку грузов автомобильным транспортом, руб./ц.
Важное значение при внутрихозяйственной оценке земель имеет опре-
деление показателей по окупаемости затрат, которые носят хозрасчетный
характер и определяются как соотношение количества производимой про-
дукции в средних ценах реализации (или в кадастровых ценах) и оценочных
затрат по контурам пашни, полям и другим оценочным единицам.
Шкалы окупаемости затрат по почвенным разновидностям или по груп-
пам почв дифференцируют на основе установленных для них показателей
урожайности и уточненных показателей затрат по технологическим при-
знакам почв и земельных контуров или участков. Уточненные затраты (3^)
определяют по формуле:
3=3 Ц + з . Xl
I ,J TJ Кт у' Уо ’
где: 3jj — уточненные затраты на i-ой почвенной разновидности или группе
почвфой культуры;
3Tj — затраты на обработку поля;
и Кт — совокупный коэффициент технологических условий обра-
ботки i-ой почвенной разновидности или группы почв в целом по
оценочному району;
3yj — затраты на уборку урожая культур в среднем по оценочному рай-
ону;
У) и Уо — соответственно урожайность культуры на i-ой почвенной раз-
новидности или группе почв и в среднем по оценочному району.
146
Совокупный технологический коэффициент по каждому контуру, участ-
ку, полю и т. д. равен произведению коэффициентов на контурность, на
удельное сопротивление, каменистость, рельеф местности и т. п.
Затраты на обработку (3Ti) и на уборку урожая (3yj) определяются на
основании соотношения частей этих затрат, установленных по технологи-
ческим картам, типичного для условий оценочного района.
Дифферецированные показатели оценки представляют в виде шкал на
оценочный район с указанием всех разновидностей или групп почв и уточ-
ненных баллов оценки по урожайности культур и окупаемости затрат.
В случаях, когда показатели оценки контуров по окупаемости затрат
используют для определения нормативных издержек, в них вносят коэф-
фициент поправки на конфигурацию, длину гона, наличие препятствий,
показатель которого определяется следующим образом:
Кк Кг Кпп
х ~ К К к ’
14 К] ' 14 rj ' 14 npj
где: Кк и Kj — коэффициент конфигурации соответственно средний по
хозяйству и контуру;
Кг и КГ) — коэффициент длины гона средний по хозяйству и контуру;
Кпр и KJ]pj — коэффициент наличия препятствий средний по хозяйству
и контуру.
Коэффициент поправки на технологические условия может рассчиты-
ваться по действующим нормативным показателям этих свойств земли.
Оценку полей, севооборотных массивов и пахотных земель подразделе-
ний и в целом по хозяйству производят с учетом показателей поконтурной
оценки.
12.3. Внутрихозяйственная
качественная оценка (бонитировка) земель
Основой земледельческих работ служит качественная оценка земель (бо-
нитировка почв), которая совмещает принципы и методы сравнительной
оценки качества земли как природного тела и как средства труда.
Теоретической основой бонитировки почв служат установленные В. В.
Докучаевым законы соотношений между составными частями почвы и
между почвами и обитающей на них растительностью. Главным основани-
ем бонитировки почв должны служить их природные качества как объек-
тивные и надежные показатели. Основными критериями могут быть такие
свойства и признаки почв, которые устойчиво коррелируют с урожайнос-
тью сельхозкультур и сравнительно легко могут быть выражены в баллах.
Эти критерии должны быть разными в различных почвенно-климатичес-
ких зонах и для разных сельхозкультур. В степной черноземной зоне такими
признаками служат: содержание гумуса в пахотном слое, %, запасы гуму-
са, т/га, мощность гумусового слоя, см, механический состав (физичес-
кая зона), %.
Наименьшей таксономической единицей бонитировки при внутрихо-
зяйственной оценке земель служит почвенная разновидность. Такие не-
147
благоприятные свойства почв, как каменистость, солон цеватость, засо-
ление, переувлажнение, слитость, осолоделость и др., учитываются по-
средством системы поправочных коэффициентов к бонитету обычных почв
того же типа.
С учетом производственных потребностей могут дополнительно рассчи-
тываться такие показатели, как трудоемкость, фондоемкость продукции,
продуктивность угодий в условных зерновых и кормовых единицах.
Внутрихозяйственная оценка земель предусматривает два основных
этапа: 1) составление оценочных шкал почв хозяйства; 2) использование
полученных шкал при расчете оценки сельхозугодий по подразделениям:
рабочим участкам, полям, севооборотным массивам, бригадам (отделе-
ниям и т. п.).
С учетом этого для внутрихозяйственной оценки земель используются:
— шкалы оценки земель по внутриобластному оценочному району, к
которому относится данное хозяйство;
— данные бонитировки почв с определением относительных показате-
лей бонитировочных баллов по разновидностям почв и их группам
для ведущих сельскохозяйственных культур;
— материалы крупномасштабных почвенных, геоботанических, гидро-
технических и других обследований;
— материалы паспортизации полей;
— книги истории полей;
— технологические карты сельскохозяйственных культур;
— проект внутрихозяйственного землеустройства;
— материалы зональных систем земледелия и ведения сельскохозяйствен-
ного производства;
— другие материалы агрономической и зоотехнической службы, бух-
галтерской отчетности;
— данные по качеству производимой продукции;
— средние цены реализации продукции по оцениваемым выделам.
При составлении оценочных шкал по хозяйствам зональные шкалы,
составленные по оценочным группам, дифференцируются до почвенных
разновидностей, выделенных в хозяйстве. Дифференцирование проводится
путем введения поправочных коэффициентов в зональные шкалы. При этом
используются принятые в области и уже апробированные в процессе зе-
мельно-оценочных работ коэффициенты поправки на специфические свой-
ства почв (солонцеватость, степень засоления, щебнистость, заболочен-
ность и т.п.). Для оценки орошаемых (осушенных) земель используется
шкала по орошаемым (осушенным) почвам.
Рассчитанные оценочные показатели урожайности основных сельско-
хозяйственных культур, содержащиеся в шкалах соответствующего оце-
ночного района, могут не обеспечивать необходимую дифференциацию
оценки земель для внутрихозяйственных целей. В связи с этим вначале сле-
дует определить цену балла по урожайности культур для основных групп
почв хозяйства по шкале оценочного района. Далее по установленной цене
балла урожайности для групп почв и соотношению бонитировочных бал-
148
лов, входящих в данную группу почвенных разновидностей, определяется
оценочная урожайность для каждой разновидности. Например, если оце-
ночная урожайность зерновых по заданной группе почв составляет 30 ц/га,
а их средний бонитировочный балл по почвенным свойствам равен 90 бал-
лам, то цена одного балла — 30 : 90 = 0,3 ц. При бонитировочной оценке
разновидностей почв в данной группе в 70, 50 и 30 баллов оценочная уро-
жайность по каждой из них равна соответственно 21,15 и 9 ц/га.
Фрагмент шкалы бонитировки почв Ростовской области представлен в
таблице 2 (в 9-й главе).
Разработка шкалы начинается с составления областного списка почвен-
ных разновидностей. В Ростовской области этот список основных (занима-
ющих площадь более 500 га) почвенных разновидностей содержит 1200
наименований. В зависимости от почвенно-климатических условий терри-
тория области может быть разделена на оценочные районы. Так, на терри-
тории Ростовской области выделено три оценочных района. Южнорусский
(первый) занимает северную часть области, Предкавказский (второй) —
центральную часть области, Манычско-Донской (третий) — восточную
часть области. По материалам крупномасштабных почвенных обследова-
ний определяют средние по оценочному району свойства и признаки каж-
дой почвенной разновидности, выбранные в качестве критериев бонити-
ровки. Для сопоставимости критериев бонитировки почв их показатели вы-
ражают в баллах.
Особое внимание необходимо уделять правильному подбору коэффици-
ентов поправки на неблагоприятные свойства почв. Они, как правило, ус-
танавливаются опытным путем по продуктивности сельхозкультур. Для почв
Ростовской области определены поправочные коэффициенты, приведен-
ные в таблице 12.
Таблица 12
Поправочные коэффициенты для почв Ростовской области
Свойства почв, снижающие их плодородие Поправочные коэффициенты
Степень проявления
слабо средне СИЛЬНО
Солонцеватость 0,95 0,85 0,7
Солонцы глубокие — 0,3 —
Солонцы средние — 0,2 —
Солонцы мелкие — 0,1 —
Шебенчатость 0,9 0,8 0,6
Засоленность 0,8 0,5 0,2
Солончаки — — 0,01
Переувлажнение 0,85 0,7 0,5
Лугово-болотные и болотные почвы — — 0,1
Осолодел ость 0,61 0,54 0,4
Слитость — 0,64 —
Размытость 0,75 0,45 0,1
149
После разработки областной школы бонитировки почв проводится ло-
гический и статистический анализ.'При логическом анализе почвы распо-
лагаются в ранжированный ряд, от лучших к худшим, и анализйруются их
баллы. При статистическом анализе шкала проверяется путем определе-
ния коррелятивной зависмости баллов почв от средней многолетней уро-
жайности сельхозкультур, относительно которых проводится оценка зе-
мель.
Бонитировка земельных участков, состоящих из нескольких поч!в, про-
изводится как средневзвешенная величина баллов бонитета отдельных почв
с учетом их площадей по формуле:
Б = Б, nt + Б2 • П2 + ... + Б„ Пп
П| + П2 + ... + Пп
где: Б,, Б2, ... Бп — баллы бонитета почвенных разновидностей по шкале;
Пр П2, ... Пп — площади почв, слагающих земельный участок, га.
Бонитет сочетаний и комплексов определяется как средневзвешенная
величина их компонентов с учетом процента участия.
Например, бонитет комплекса светло-каштановых почв и солонцов сред-
них 10-25% составляет:
39 • 82,5% + 8 • 17,5%
Ь|, =---------—-------.
к 100%
12.4. Оценка земель по их продуктивности
Одной из наиболее важных и сложных проблем земельно-оценочных
работ является определение доли урожая сельхозкультуры (ц/га), прихо-
дящейся на один балл бонитета почв (урожайная цена балла). В силу того,
что в хозяйствах не проводится учет урожайности на почвенных разновид-
ностях, определение урожайной цены балла производится на основе рег-
рессивного анализа многолетней урожайности культур и бонитетов почв
пашни хозяйств. Помимо почвенного фактора, на урожайность влияют на-
личие в хозяйствах трудовых и энерготехнических ресурсов, количество
внесенных удобрений и другие факторы. Влияние указанных факторов ус-
танавливается на основе многофакторного регрессивного анализа по урав-
нению:
У = К0+К1Х1 + К2Х2+... + КпХп,
где: У — урожайность культуры, ц/га;
Кф — свободный член регрессии;
Х|, Х2, ... Хп — числовые значения факторов производства;
Кр К2,... Кп — коэффиценты регрессии, показывающие степень влия-
ния каждого фактора на урожайность. .
Если значение факторов производства Хр Х2, ... Хп изменяется от сред-
него значения на единицу, то урожайность увеличится или уменьшится на
величину Кр К2, ... К|Г
Значения коэффициентов регрессии меняются в зависимости от почвен-
но-климатических условий. Так, для зерновых культур в Ростовской обла-
150
сти уравнения регрессии первого оценочного района значительно отлича-
ются от соответствующих уравнений второго оценочного района:
У! = 6,05 + 235Х10 + 3,ЭЭЗХ9 + 0,16Хб2
У, = 6,321 + 5,589Х9 + 0,0089Х5Х6 + 0,173Х62
где: Х5 — производительность труда на пахотных и непахотных работах, балл;
Х6 — количество работников на 100 га культивируемой площади, чел.;
Х9 — количество минеральных и органических удобрений на 1 га паш-
ни, ц.д.в./га;
Х10— основные фонды растениеводства на I балло-гектар фондоемко-
сти сельхозугодий, руб.;
Х62 — совокупный балл бонитета почв.
Сравнение этих уравнений показывает, что в них использованы различ-
ные показатели, а урожайная цена балла в первом районе составляет 16
кг/балл, во втором — 17,3 кг/балл.
Естественно, что для различных культур урожайная цена балла будет
разной. В материалах внутрихозяйственной оценки земель продуктивность
сельскохозяйственных культур приводится в баллах, где за 100 баллов при-
нята урожайность в 50 ц/га кормовых единиц. Ниже приведены коэффици-
енты пересчета основной продукции сельхозкультур в кормовые единицы:
зерновые — 1,19
кукуруза, зерно — 1,34
подсолнечник — 1,47
кукуруза, силос — 0,18
однолетние травы, сено — 0,49
многолетние травы, сено — 0,49
овощи — 0,20
рис — 1,33
Пересчет баллов продуктивности в показатели урожайности (ц/га)
производится по формуле:
v _ балл - 0,5
У ц/га к ’
где К — коэффициент пересчета основной продукции культуры в кормо-
вые единицы.
В таблице 13 приведен фрагмент шкалы оценки земель Ростовской обла-
сти по их продуктивности.
При внутрихозяйственной оценке продуктивности рабочих участков и
полей необходимо учитывать такие непочвенные характеристики, как мел-
коконтурность и рельеф. Эти показатели учитываются через поправочные
коэффициенты, так как они способствуют некачественной обработке почв
и приводят к снижению урожайности культур. В условиях юга России мел-
коконтурность полей и рабочих участков практически не наблюдается,
однако единичные случаи возможны. Поэтому в таблице 14 приводятся ко-
эффициенты поправки на мелкоконтурность и рельеф.
151
Таблица 13
Шкала оценки земель по их продуктивности (на примере Ростовской области)
Почвенная разновидность Балл энерго- емкости Урожайность сельхозкультур
зерновые кукуруза, зерно
ц/га балл ц/га балл
1 2 3 4 5 6
Черноземы обыкновенные среднегумусные 113 24,1/31,3 57/54 29,6/38,5 79/103
Черноземы обыкновенные сверхмощные малогумуеные 113 36,6/51,2 87/122 42,9/68,6 115/184
Черноземы южные 115 22,3/27,7 51/66 25,6/33,3 69/90
Черноземы южные супесчаные 100 14,7/19,1 35/46 21,0/27,3 56/73
Черноземы южные солонцеватые 140 18,6/24,2 44/57 23,2/30,2 62/81
Темно-каштановые почвы 129 17,1/27,4 41/66 23,7/40,3 63/107
Каштановые почвы 130 16,4/26,2 39/65 22,4/37,4 61/102
Светло-каштановые почвы 130 14,8/23,7 35/56 21,0/35,1 57/95
Луговые почвы степные 118 20,8/27,0 50/65 25,1/32,6 67/87
Те же солончаковые 118 14,1/18,3 34/44 19,4/25,2 52/68
Луговые почвы сухостепные 118 18,0/28,8 43/69 20,2/33,7 54/90
Солонцы средние черноземные 140 11,2/14,6 27/35 17,4/22,6 47/61
Солонцы средние каштановые 140 9,9/15,8 24/38 17,2/27,2 46/72
Солончаки 140 2,2/3,2 5,0/8,0 1,0/1,6 3,0/5,0
Урожайность сельхозкультур
подсолнечник кукуруза^ силос однолетние трапы, сено многолетние травы, сено ОВОЩИ рис
ц/га балл ц/га балл ц/га балл ц/га балл п/га балл ц/га балл
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
13,1 39 187,6/262,6 75/105 26,1 26 30,3/54,5 30/54 /228 /228
22,0 65 263,3/447,6 105/179 38,2 37 44,6/89,2 44/88 /222 /124 /62,1 /186
11,8 35 146,/205,2 59/83 22,8 22 26,748,1 26/47 /193 /108
9,0 26 161,3/225,8 65/91 18,9 19 18,5/33,3 18/32 /ПО /62
10,7 31 137,8/192,9 55/77 20,8 20 23,3/41,9 23/41 /159 /89
7,7 23 110,7/243,5 44/97 18,1 18 21,2/63,6 21/63 /157 /68 /42,8 /128
7,3 21 107,7/236,9 43/95 17,6 17 20,4/61,2 20/60 /149 /83 /40,3 /121
6,2 18 100,2/220,4 40/88 16,2 16 18,3/54,9 18/54 /128 /72 /34,0 /102
11,6 34 222,8/311,9 89/125 22,4 22 26,1/47,0 26/47 /187 /105
8,7 26 155,4/217,6 62/87 17,5 17 17,8/32,0 17/31 /103 /58
9,2 27 114,7/252,3 46/101 20,1 20 22,3/66,9 /169 /94 /46,2 /138
7,4 22 117,3/164,2 47/66 15,9 16 14,2/25,6 14,25 /67 /37
4,6 14 77,7/170,9 31/68 14,2 14 12,0/36,0 12/36 /65 /37 /15,2 /45
- - 15,3/24,5 6/8 5,2 6 5,0/8,0 5/8 /29 /17 /11,0 /33
Примечание. В знаменателе указана продуктивность орошаемых земель.
Таблица 14
Поправочные коэффициенты к баллам оценки земель по продуктивности
Мелкоконтурность Рельеф
Площадь контура, га Поправочный коэффициент Угол склона, град. Поправочный коэффициент
более 10 1,00 1-3 1,00
5-10 0,95 3-5 0,95
3-5 0,90 5-7 0,90
1-3 0,85 7-10 0,85
менее 1 0,80 10-15 0,80
более 15 0,70
Естественные сенокосы и пастбища оцениваются в баллах продуктив-
ности по выходу кормовых единиц и переваримого протеина на основе
материалов геоботанического обследования (табл. 15). Материалы геобота-
нического обследования содержат сведения о типологическом составе кор-
мовых угодий, химическом анализе растительных образцов, культуртехни-
ческого состояния и кормовых достоинств сенокосов и пастбищ. Вслед-
ствие того, что продуктивность кормовых угодий оценивается по выходу
кормовых единиц (50 ц.к.е. = 100 баллов) так же, как и на пашне, обеспе-
чивается сопоставимость продуктивности этих угодий. В материалах крупно-
масштабного геоботанического обследования учитывается продуктивность
только поедаемых трав, поэтому влияние ядовитых и непоедаемых расте-
ний исключается.
Таблица 15
Ведомость оценки ТОО «Дударевское»
Шолоховского района Ростовской области
№№ пастбищных участков Площадь Показатели оценки в баллах
по выходу кормовых единиц по содержанию протеина
1 218 10,6 9,2
2 176 11,6 н,о
3 184 6,2 6,0
4 168 9,0 8,6
Итого по бригаде № 1 745 9,4 8,7
5 134 12,0 9,6
6 126 7,0 7,6
7 168 8,0 9,0
8 127 6,0 4,8
9 182 10,2 8,8
Итого по бригаде № 2 737 8,8 6,4
Всего по хозяйству 1483 9,1 7,6
154
Объектом оценки служат геоботанические контуры, входящие в сено-
косные и пастбищные участки. Продуктивность их рассчитывается как сред-
невзвешенная величина продуктивности геоботанических угодий на гектар
площади. Растительный покров естественных кормовых угодий вследствие
хозяйственного использования более подвержен изменению во времени,
чем качество почв, поэтому достоверность оценки зависит от времени про-
ведения геоботанического обследования. Практика показала, что для зем-
ледельческих работ целесообразно использовать геоботаническое обследо-
вание не более чем десятилетней давности.
Для перевода баллов продуктивности в натуральные центнеры кормо-
вых единиц нужно баллы разделить на 2.
Оценка земли по технологическим и территориальным ее свойствам
определяется относительно производительности полевых работ в эталон-
ных условиях: удельное сопротивление плугу 50 кгс/см2, почвы среднесуг-
линистого механического свойства, рельеф ровный (уклон до 1°), конфи-
гурация правильная, длина гона более 1000 м, высота над уровнем моря
менее 200 м, каменистость и препятствия отсутствуют.
Оценка энергоемкости почв. Удельное сопротивление почв учитывается
при нормировании пахотных работ по классам удельного сопротивления. С
использованием типовых норм выработки и нормы расхода топлива на па-
хотные работы, в зависимости от показателей удельного сопротивления
плуга, составляется шкала оценки энергоемкости почв в баллах. За эталон
сравнительной оценки (100 баллов) принято удельное сопротивление плу-
га в 0,50 кгс/см2. Баллы энергоемкости прямо пропорциональны произво-
дительности пахотных агрегатов.
Для оценки энергоемкости почв используются показатели удельного
сопротивления плуга на разных почвах поданным зональных нормативно-
исследовательских станций (табл. 16)
12.5. Оценка прочности несущей поверхности почв
От прочности несущей поверхности почв зависит пробуксовка ходовой
части машины, минимальная на тяжелых глинистых почвах и максималь-
ная на песчаных. Механический состав почв тесно связан с показателем
удельного сопротивления плуга (или энергоемкостью почв) и, следова-
тельно, с прочностью несущей поверхности. Хотя в материалах внутрихо-
зяйственной опенки этот показатель технологических свойств земли не
выделяется, его легко рассчитать согласно таблице 17.
Коэффициент оценки прочности несущей поверхности почв целесооб-
разно применить к баллу энергоемкости земель при планировании расхода
горюче-смазочных материалов и нормы выработки машин.
Оценка рельефа. Рельеф участков пашни оценивается в коэффициен-
тах, характеризующих влияние угла склона на производительность поле-
вых механизированных работ:
уклон до 1° — коэффициент 1,00; уклон 1—2° — коэффициент 1,01;
уклон 2-3° — коэффициент 1,02; уклон 3—5° — коэффициент 1,05;
уклон 5—7° — коэффициент 1,09; уклон более 7° — коэффициент 1,16.
155
Таблица 16
C/1
O\
Шкала оценки энергоемкости почв
Почвы песочные супесчаные легкосуглини- стые среднесу- глинистые тяжелосу- глинистые глинистые
кгс/см2 балл кгс/см2 балл кгс/см2 балл кгс/см2 балл кгс/см2 балл
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 122
Черноземы обыкновенные - - 0,48 97 0,50 100 0,58 112 0,64
Те же карбонатные - - 0,56 109 0,60 115 0,61 116 0,62 118
Черноземы южные 0,50 100 0,52 103 0,53 105 0,57 111 0,62 118
Те же солонцеватые - - 0,55 108 0,59 113 0,63 120 0,77 146
Черноземы слитые - - - - 0,62 118 0,79 150 0,78 148
Каштановые - - 0,45 98 0,50 100 0,52 103 0,54 106
Светло-каштановые 0,59 113 0,60 115 0,62 118 0,64 122 0,64 122
Бурые полупустынные 0,65 123 0,66 125 0,67 127 0,67 127 0,71 135
Те же солонцеватые 0,67 127 0,68 129 0,69 131 0,71 135 0,73 138
Луговые степные - - 0,48 97 0,50 100 0,54 106 0,59 ИЗ
Те же солонцеватые - - 0,49 99 0,51 102 0,53 105 0,62 118
Солонцы черноземные - - 0,68 129 0,69 131 0,78 148 0,78 148
Солонцы каштановые 0,67 127 0,68 129 0,70 133 0,76 144 0,77 145
Солонцы полупустынные 0,66 125 0,67 127 0,68 129 0,69 131 0,70 133
Пески 0,45 93 - - - - - - - -
Таблица 17
Оценка прочности несущей поверхности почв
Механический состав почв Удельное сопротивление, кгс/см2 Балл энерго- емкости почв Коэффициент оценки прочности несущей поверхности почв
1 2 3 4
Песчаный и супесчаный 0,45 93 1,06
Легкий суглинок 0,46 97 1,03
Средний суглинок 0,50 100 1,00
Тяжелый суглинок и глина 0,58 112 0,97
В условиях сложного рельефа, когда на оценочном участке имеется не-
сколько уклонов, рассчитывается средневзвешенный на площадь уклон
всего участка в целом.! Оценка контурности производится по трем факто-
рам: класс длины гона, конфигурация оцениваемого участка и изрезан-
ность его препятствиями. Размеры участка характеризуются площадью,
шириной и длиной гона.
Все эти показатели берут из материалов паспортизации полей или из
материалов внутрихозяйственного землеустройства. В зависимости от дли-
ны гона поля группируются в десять классов. Оценка длины гона учитыва-
ется через коэффициенты, которые представлены в таблице 18.
Таблица 18
Оценка длины гона
Класс длины гона Длина гона, м Коэффициент оценки длины гона
1 более 1000 1,00
11 600-1000 1,03
III 400-600 1,08
IV 300-400 1,14
V 200-300 1,14
VI 150-2000 1,30
VII 120-150 1,40
VIII 100-120 1,51
IX 80-100 164
X менее 80 1,82
Изрезанность участка препятствиями для механизированной обработки
оценивается в зависимости от их количества и средней площади (табл. 19).
Степень изрезанности препятствиями определяют в процентах общей
площади всех препятствий от площади оцениваемого участка.
Оценка конфигурации оцениваемых участков производится в баллах. Всего
для оценки конфигурации выделен 31 контур. Контуры объединены в пять
групп. Первая группа включает контуры с формой квадрата, прямоуголь-
ника или близкой к ним. Другие группы представлены контурами непра-
157
Таблица 19
Оценка изрезанности участков препятствиями
механизированной обработке, коэффициент
Средняя пло- щадь одного препятствия, м2 Степень изрезанности препятствиями, %
до 0,5 0,5-1,0 1,0-2,5 2,5-7,5 7,5-12,5 12,5-17,5 17,5-25,0 более 25,0
менее 10 1,04 1,09 1,20 1,35 - - - -
10-45 1,0 1,04 1,09 1,20 1,27 1,35 - -
45-120 1,00 1,00 1,04 1,09 1,20 1,27 1,35 -
более 120 - - 1,00 1,04 1,09 1,20 1,27 1,35
вильной, сложной конфигурации с формой треугольника, эллипса, участ-
ки со скошенной стороной, с выпуклостями и вогнутостями.
Для оценки контурности участка необходимо определить класс длины
гона, группу контуров, изрезанность его препятствиями. По методике В. А.
Руди контурность участка определяется в баллах благоприятности выполне-
ния полевых механизированных работ. Степень благоприятности выполне-
ния работ определяется непроизводительными затратами времени механи-
зированных агрегатов (развороты, заезды), которые прямо пропорциональ-
ны ширине участка, количеству и ширине препятствий для механизирован-
ной обработки, выпуклостям и вогнутостям границ и обратно пропорцио-
нальны площади участка. Поэтому балл контурности участка зависит от сум-
марной (условной) ширины участка и препятствий, выпуклостей, вогнуто-
стей границ по направлению обработки в расчете на i га обрабатываемой
площади. За 100 баллов принята условная ширина 1 га в 5 м, что соответству-
ет длине гона 2000 м. По мере увеличения ширины и, соответственно, умень-
шения длины гона балл контурности уменьшается (табл. 20).
Таблица 20
Шкала оценки контурности (по В. А. Руди)
Условная ширина, м/га 100 70 50 40 30 20 15 10 6 менее 6
Балл контурности 59 70 78 82 87 92 94 97 99 100
Оценка контурности пашни по севооборотам, производственным под-
разделениям и в целом по хозяйству вычисляется как средневзвешенная
величина исходя из площади и баллов оценки полей участков угодий.
Оценка по местоположению земель. Внутрихозяйственные технологи-
ческие перевозки нередко составляют более половины общего объема пе-
ревозок в хозяйстве, что значительно увеличивает транспортные затраты
и себестоимость продукции растениеводства. Оценка местоположения за-
висит от расстояния от участка до центральной усадьбы хозяйства, состо-
яния дорог, урожайности культур и класса груза по формуле:
Т = 0,1С(У+М)К,
158
где: Т — затраты на перевозку грузов, руб./га;
С — сдельный тариф на перевозку грузов, руб.;
У — урожайность культур, ц/га;
М— масса прочих грузов (удобрения, ГСМ, семена и др.);
К — показатель дорожных условий.
Сдельный тариф на перевозку грузов I класса автомобилями и тракто-
рами с прицепами определяется по формуле:
С = 0,25+ 0,14 Л,
где Л — расстояние перевозки, км.
При перевозке грузов И, III, IV и V классов сдельные тарифы увеличи-
ваются соответственно в 1,25; 1,6; 2,0 и 2,5 раза (табл. 21).
Таблица 21
Показатели оценки группы дорог (К)
Группа дорог Коэффициент оценки для
автомобилей тракторов с прицепами
Асфальтовое цементобетонное покрытие 0,75 0,68
Грунтовые 1,0 1,0
Гравийные, песчаные, грунтовые разбитые 2,10 1,56
Разбитые с глубокой колеей (пашня, после уборки корнеплодов, бездорожье) 4,90 2,56
Оценка земель по затратам на возделываение культур. Общие затраты
на возделывание культур складываются из затрат на выполнение отдель-
ных видов работ. При одинаковых агротехнике и интенсивности земледе-
лия затраты различаются за счет производительных, технологических свойств
и местоположения земельных участков. Оценка затрат на возделывание куль-
тур производится в трех аспектах: по трудоемкости (человеко-часы), в гек-
тарах условной эталонной пахоты, по затратам живого и овеществленного
труда в целом (производственные затраты в рублях).
Показатели оценки земель по затратам на возделывание культур выра-
жаются в относительных величинах — индексах оценочных затрат (И) от-
носительно затрат в эталонных условиях по формуле:
3
14=—
30
где: Зн — затраты на оцениваемом участке;
Зо — затраты в эталонных условиях.
Эталонные условия соответствуют следующим показателям оценки зе-
мель: баллы энергоемкости почв и контурности равны 100, рельеф ров-
ный (до 1°), каменистость отсутствует, урожайность минимальная (ниже
которой нормы выработки полевых механизированных агрегатов не диф-
ференцируются), условия грузоперевозок эталонные. В этих условиях бла-
гоприятность выполнения групп работ 100-балльная, а оценочные затра-
ты минимальны.
159
Абсолютный уровень затрат на возделывание культур в связи с ростом
(или снижением) тарифов, производительности машин, агротехники из-
меняется сравнительно быстро. Однако структура затрат и, особенно, по-
казатели относительной оценки, вычисленные по свойствам земель, дли-
тельное время останутся устойчивыми, так как с изменением абсолютно-
го уровня базисных затрат изменяются и оценочные затраты в эталонных
условиях.
Оценка земли как средства производства, или оценка земель по эффек-
тивности затрат (экономическая оценка), производится по себестоимости
продукции (руб./ц), окупаемости затрат (руб./руб.) и внутрихозяйствен-
ному дифференциальному доходу (руб./га).
Оценочная себестоимость продукции (С руб./ц) в зависимости от общих
оценочных затрат (3 руб./га) и урожайности (У ц/га) рассчитывается по
формуле:
При этом продукция кормовых культур оценивается в кормовых едини-
цах.
Показатели оценочной окупаемости затрат (О) определяются по фор-
муле:
<>=¥
где Ц — фактическая за последние годы цена реализации продукции в хо-
зяйстве.
Дифференциальный доход вычисляется по формуле:
Д = У -Ц-1,35-3,
где 1,35 — нормативный минимально необходимый уровень рентабельнос-
ти производства (35%), выраженный коэффициентом окупаемос-
ти затрат.
Все результаты оценки земель по продуктивности и эффективности за-
трат выполнены по оценочным сельхозкультурам (частная оценка). Об-
щая оценка пашни рассчитывается как средневзвешенная величина пока-
зателя «структурный процент посевных площадей».
12.6. Применение показателей
внутрихозяйственной оценки земель
Показатели оценки земель могут быть использованы в широком диапа-
зоне планово-экономических и проектных мероприятий. Для этого разра-
батываются специальные методические рекомендации и программы авто-
матизации решения конкретных задач с применением показателей оценки
земель. Здесь предлагаются лишь общие принципы и частные методические
приемы применения земельно-оценочных данных, которые могут быть
выполнены специалистами хозяйств. Целесообразность практического при-
менения земельно-оценочных данных во многом определяется степенью
разнокачественности земель, поэтому при решении многих задач важное
160
значение приобретает анализ разнокачественное™ земель. Разнокачествен-
ное™ определяется показателями оценки технологических свойств и пло-
дородия земель. В таблице 22 показан анализ разнокачественности земель
ТОО «Дударевское» Шолоховского района Ростовской области. Всего на
пашне этого хозяйства выделено 110 рабочих оценочных участков.
Таблица 22
Разнокачественное™ земель ТОО «Дударевское»
Показатели оценки земли Значение показателей Вариация
мини- мальное среднее макси- мальное размах %
Бонитет почв, балл 26 55 79 53 22,4
Энергоемкость, балл 100 114 125 25 8,2
Контурность, балл 86 99 100 14 3,2
Благоприятность пахотных работ, балл 73 86 94 21 6,8
Благрприятнрсть.нелахотных работ, балл 86 98 99 13 2,9
Каменистость, коэффициент 1,00 1,00 1,00 - -
Рельеф, коэффициент 1,00 1,01 1,05 0,05 0,4
Разнокачественность земельных участков обусловливает различия в уро-
жайности, которые достигают 11,5 ц/га, и различия в затратах материаль-
но-денежных средств (руб./га) и труда — до 2 раз.
В условиях перехода на хозяйственный расчет, к коллективным формам
организации и оплате труда по конечному результату такие различия в про-
дуктивности и затратах не могут не сказываться на производственно-фи-
нансовой деятельности.
Урожайность культур и затраты на их возделывание являются важней-
шими результативными показателями хозяйственной деятельности произ-
водственных подразделений. Эти показатели служат основой хозрасчета за-
дания подразделений, и от их значений в конце года зависят результаты
хозрасчетной деятельности, поэтому их анализ и объективное планирова-
ние являются необходимым условием успешной работы подрядных кол-
лективов, особенно в условиях большой разнокачественности земель. Для
объективной оценки деятельности подразделений и разработки ими хоз-
расчетных заданий важно сопоставить урожайность культур с данными
оценки земель.
Наиболее простой метод оценки деятельности подразделений — расчет
Урожайной цены балла.
Например, по отношению к зерновым культурам почвы хозяйства оце-
нены в 60 баллов. За определенный период (5 лет) в среднем по хозяйству
получено 20 ц/га, что составляет 0,33 ц в расчете на 1 балл. Такой же уро-
жай в расчете на один балл при прочих равных условиях должен быть полу-
чен во всех подразделениях хозяйства. Так, если в определенном подразде-
лении пашня оценена в 70 баллов, то расчетная урожайность с учетом
качества почв составит 23,1 ц/га (70 б х 0,33 ц/б = 23,1 ц/га).
161
14. Краснояружский район 12.04.96 17 1
15. Новооскольский район 2.04.96 17 0
16. Прохоровский район 29.03.96 17 0
17. Ракитянский район 2.04.96 17 0
18. Ровеньский район 9.04.96 17 1
19. г.Старый Оскол и Староос- коль-сипГ район 3.04.96 21 0
20. Чернявский район 3.04.96 11 0
21. Шебекинский район и г.Шебекино 2.04.96 18 1
22. Яковлевский район 29.03.96 17 1
Качественный состав депутатов представительных органов местного самоуправления районов и
городов характеризуется следующим образом. Среди 380 депутатов — 51 женщина, 4 человека в возрасте до 30
лет, 308 — от 30 до 50 лет, 320 депутатов имеют высшее и незаконченное высшее образование, в том числе 4
— высшее юридическое образование. 57 депутатов являются государственными и муниципальными служащи-
ми, 144 — руководителями предприятий, учреждений и организаций, 77 человек представляют сферы образо-
вания и здравоохранения. 20 депутатов выдвинуты избирательными объединениями, 49 являются членами
КПРФ, 7 — членами АПР.
Количество депутатов колеблется от 11 до 21. В 10 муниципальных образованиях на штатной основе
работает один депутат, в г. Белгороде - 6, в остальных - ни одного.
Выборы главы Краснояружского района были признаны недействительными ввиду того, что фактиче-
ски они были проведены при одном кандидате на эту должность. В этом районе на должность главы местной
администрации баллотировалось 4 кандидата, в том числе и назначенный ранее на эту должность глава район-
ной администрации А.Григоров. Накануне выборов три других кандидата сняли свои кандидатуры в знак про-
теста против нарушений и злоупотреблений своим положением, допущенных Григоровым в ходе кампании.
Однако после того как обладминистрация оказала давление на одного из кандидатов, он вновь заявил о своей
готовности баллотироваться, но такой возможности ему уже не представилось: областная избирательная ко-
миссия назначила повторные выборы, которые были проведены 16 июня 1996 года. Главой местной админист-
рации Краснояружского района был избран А.Григоров.
Следует отметить, что избирательная кампания по формированию органов местного самоуправления
характеризовалась незначительным количеством возникающих споров, жалоб и заявлений избирателей. В уча-
стковые, окружные и территориальные избирательные комиссии поступило 87 заявлений и жалоб, из которых
78 носили разъяснительный характер, только 9 жалоб признаны обоснованными.
В контроле за соблюдением избирательных прав граждан и пресечении нарушений избирательно-
го законодательства участвовали органы прокуратуры и внутренних дел. Например, в Чернянском районе в
день выборов имели место попытки массовой агитации с использованием транспорта и других технических
средств за одного из кандидатов на должность главы района. Сотрудниками районного отдела внутренних дел
эти попытки были пресечены, районная прокуратура в тот же день привлекла к административной ответствен-
ности несколько человек, организаторов агитации, административные материалы на которых в тот же день бы-
ли рассмотрены судом, виновные были подвергнуты денежному штрафу.
Судами было рассмотрено 3 спора, из которых 2 связаны с отказом избирательных комиссий в регист-
рации кандидатов, при этом обе жалобы удовлетворены судами. Одна жалоба была связана с предвыборной
агитацией; в удовлетворении ее кандидату было отказано, а действия окружной избирательной комиссии при-
знаны правильными.
Особенно характерным и по разным оценкам неоднозначным явился судебный спор в разных судебных
инстанциях по заявлению г-на Аверьянова А.И. на отказ Валуйской территориальной избирательной комиссии
в регистрации его кандидатом на должность главы Валуйского района и города Валуйки (выборы состоялись 12
октября 1997 года). Аверьянов А.И. был выдвинут кандидатом на эту должность семью инициативными груп-
пами, каждая из которых самостоятельно, в письменной форме уведомила об этом территориальную (окруж-
ную) избирательную комиссию. Однако к окончанию срока сбора подписей ни одна из инициативных групп не
собрала 2% подписей избирателей округа. В последующем эти группы по инициативе Аверьянова А.И. объе-
динились, суммировали собранные ими подписи, в результате чего их общее число составило необходимое
количество для регистрации Аверьянова А.И. кандидатом и представили их в избирательную комиссию. По-
становлением территориальной избирательной комиссии Аверьянову А.И. было отказано в регистрации канди-
датом по тем основаниям, что ни одна из выдвинувших его инициативных групп не собрала 2% подписей изби-
рательного округа. При этом избирательная комиссия руководствовалась Избирательным кодексом Белгород-
ской области, который прямо предусматривает самостоятельность каждой инициативной группы, выдвинувшей
кандидата, и обязательность для нее собрать необходимое количество подписей избирателей в поддержку вы-
движения.
Однако по жалобе Аверьянова А. И. Валуйский районный суд отменил постановление территориальной
избирательной комиссии и обязал ее зарегистрировать Аверьянова А.И. кандидатом. По протесту председателя
Белгородского областного суда президиум облсуда 29.07.97 г. отменил решение Валуйского районного суда и
вынес новое решение об отказе Аверьянову А.И. в регистрации кандидатом.
В связи с обращением Аверьянова А.И. в Верховный суд Российской федерации заместитель председа-
теля Верховного суда России принес протест на указанное выше постановление Президиума Белгородского
областного суда.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации, несмотря на дово-
ды Центральной избирательной комиссии РФ, избирательной комиссии Белгородской области, Валуйской тер-
риториальной избирательной комиссии, определением от 6.04.98г. удовлетворила протест заместителя предсе-
дателя Верховного суда России, отменила постановление президиума облсуда и оставила в силе решение Ва-
луйского районного суда. Председатель Верховного суда РФ и Генеральная прокуратура РФ надзорные жалобы
Валуйской территориальной избирательной комиссии, облизбиркома, Центризбиркома РФ оставили без удов-
летворения. Как отмечали правоведы, тем самым Верховный суд и Генеральная прокуратура поставили под
сомнение соответствие ч.1 ст. 19 ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федера-
ции”, действующего в тот период, п.2 ст.23 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации”, а также и соответствующие нормы Избирательного кодекса Белгородской области.
В Белгородской области принято и действует законодательство об отзыве депутатов представитель-
ных органов государственной власти и депутатов представительных органов и выборных должностных лиц
МСУ. Еще 19 сентября 1996 года областной Думой принят закон Белгородской области “О порядке отзыва на-
селением депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица”. Отзыв
всех выборных лиц предусмотрен и Избирательным кодексом Белгородской области, который введен в дейст-
вие с 20 июня 1997 года. В соответствии со ст. 102 Кодекса основанием отзыва является неоправдание доверия
избирателей в результате невыполнения депутатом, выборным должностным лицом своих обязанностей или
нарушения Конституции РФ и федеральных законов, Устава (Основного закона) области и областного законо-
дательства, а также Устава соответствующего МО.
Вместе с тем, несмотря на наличие законодательства об отзыве, в течение 1996-1998 годов процедура
отзыва в области не проводилась. В конце 1997 года имело место инициирование избирателями г.Губкин отзы-
ва главы местного самоуправления Губкинского района и города Губкин. Однако территориальная избиратель-
ная комиссия отказала в регистрации инициативной группы в связи о невыполнением требований Избиратель-
ного кодекса области о порядке регистрации инициативы граждан о проведении отзыва и образования инициа-
тивной группы. Повторного обращения избирателей по вопросу регистрации инициативной группы в избира-
тельную комиссию не последовало.
Территориальное общественное самоуправление
Территориальное общественное самоуправление в Белгородской области реализуется на уровне посел-
ков, сельских округов (сельсоветов) в форме Земских собраний. В сентябре-октябре 1996 года проведены сель-
ские сходы, конференции по выборам членов Земских собраний открытым голосованием. В области было обра-
зовано 355 Земских собраний, в которые избрано 3953 члена собрания. Примерное Положение о Земском соб-
рании сельского поселения (округа) было утверждено постановлением главы администрации области в качест-
ве модельного. С небольшими изменениями оно было принято на сессиях Советов депутатов 21 муниципально-
го образования (за исключением города Белгорода). Срок полномочий членов Земских собраний установлен в 4
года. Численный состав Земских собраний не превышает 15 человек. В настоящее время в области 357 Земских
собраний. Их численность по отдельным МО приведена в Приложении 6.
Решения Земских собраний носят рекомендательный характер и реализуются постановлениями главы
сельской, поселковой администрации. Основными полномочиями Земского собрания являются осуществление
контроля за формированием и исполнением бюджета поселка, сельского округа, подготовка предложений главе
местной администрации по социально-экономическому развитию территории, благоустройству, коммунально-
му обслуживанию и другим вопросам местного характера.
Таблица 8. Земские собрания как органы территориального
общественного самоуправления в Белгородской области
№ Район, город Земские собрания сельских округов Земские собрания поселков Земские собрания городов Всего
1. Алексеевский р-он и г.Алексеевка 24 24
2. Белгородский 21 3 24
3. Борисовский 9 1 10
4. Валуйский р-он и г.Валуйки 23 1 24
5. Вейделевский 11 1 12
6. Волоконовский 12 2 14
7. Грайворонский 16 1 17
8. Губкинский р-он и г.Губкин 18 1 19
9. Ивнянский 14 1 15
10. Корочанский 22 1 23
11. Красненский 10 10
12. Красногвардейский 14 1 15
13. Краснояружский 9 1 10
14. Новооскольский 18 1 19
15. Прохоровский 18 1 19
16. Ракитянский 12 2 14
17. Ровеньской 11 1 12
18. г.Старый Оскол и Староос- кольский р-н 20 20
19. Чернявский 15 1 16
20. Шебекинский район и г.Шебекино 22 1 23
21. Яковлевский 14 3 17
Всего по области 333 21 3 357
Областной бюджет и взаимоотношения с бюджетами муниципальных образований
В бюджете области за последние (1996-1999 гг.) наблюдается некоторое уменьшение доли налогов, пе-
речисляемых в федеральный бюджет и довольно значительное перераспределение в бюджеты территорий. Гла-
ваадминистрации области добился в преддверии 1998 г. снижения доли поступлений в федеральный бюджет,
выведя область из числа российских доноров.
В результате “высвободившиеся” средства были направлены на дотации бюджетам МО. Изменения в
бюджетной политике проявились в 1997 г., тогда бюджеты территории увеличили свое финансирование на
21,3% по отношению к уровню 1996 г.
Особенности формирования бюджетов области и муниципальных образований наглядно проявились
при выработке бюджета-98. Бюджет носит перераспределительный характер от “богатых” МО к “бедным”. В
Белгородской области наиболее развит в экономическом отношении северо-восток: г.Старый Оскол и Староос-
кольский район, г.Губкин и Губкинский район. Здесь сосредоточен основной промышленный потенциал регио-
на, бюджетообразующие предприятия: Лебединский ГОК, Стойленский ГОК, Новооскольский металлургиче-
ский комбинат. Территории Старооскольского и Губкинского района, а также Белгород несут большее бремя
налогов в формирование областного бюджета.. Относительное благополучие этих МО пока гарантирует воз-
можность такого положения среди других территории?"
Выполнение бюджетов МО в 1998 г. столкнулось с большими проблемами. Многие МО на конец года
были не в состоянии погасить из своих бюджетов задолженность по заработной плате работникам бюджетной
сферы даже на половину. В ноябре 1998 г. областная администрация заключила финансовое соглашение с ор-
ганами местного самоуправления городов и районов. Суть соглашения заключалась в том, что областной бюд-
жет повышает долю дотаций МО и выделяет ссуду, а те в свою очередь изыскивают свои средства. Из 22 МО
свои обязательства по соглашению выполнили на конец декабря лишь 8. При этом обязательства областного
бюджета выполнены по всем 22 МО. Таким образом, бюджетная самостоятельность большинства МО в 1998 г.
не была достигнута.
Приложение
Таблица 1
Законотворческий процесс по вопросам организации местного
самоуправления в Белгородской области (в хронологическом порядке по
состоянию на 1.01.99)
№ п/п Предмет законодатель- ства (нормативного акта) субъекта РФ Полное наименование законодательного (нор- мативного) акта Наименова- ние органа, принявшего акт Дата вступ- ления в си- лу*
1. О местном самоуправ- лении в области Устав (основной закон) Белгородской области Белгородская областная Дума 20.05.95 (с измене- ниями 24.04.96)
2. О выборах глав муни- ципальных образований и других должностных лиц (в том числе дейст- вующих должностных лиц) О выборах глав местно- го самоуправления Бел- городской области** Белгородская областная Дума 17.06.95
3. О выборах депутатов представительных орга- нов местного само- управления (в том числе действующего состава) О выборах в представи- тельные органы местно- го самоуправления Бел- городской области** Белгородская областная Дума 17.06.95
4. О местном самоуправ- лении О местном самоуправ- лении в Белгородской области Белгородская областная Дума 23.11.95
5. О социальных гаранти- ях глав местных адми- нистраций О социальных гаранти- ях глав местных адми- нистраций (глав местно- го самоуправления) Белгородская областная Дума 16.01.96
6. О порядке регистрации уставов муниципальных образований О порядке государст- венной регистрации уставов муниципальных образований в Белго- родской области Белгородская областная Дума 12.05.96
7. О порядке образования, объединения, преобра- зования или упраздне- ния муниципальных образований, установ- ления и изменения их границ и наименований О муниципальных обра- зованиях в Белгород- ской области Белгородская областная Дума 21.06.96
8. О социальных гаранти- ях депутатам органов местного самоуправле- ния О социальных гаранти- ях депутатам, выбор- ным должностным ли- цам местного само- управления, осуществ- ляющим свои полномо- чия на постоянной (штатной) основе Белгородская областная Дума 20.07.96
9. О статусе депутата представительного ор- гана местного само- управления О статусе депутата представительного ор- гана местного само- управления Б елгородская областная Дума 29.07.96
10. О правовых актах орга- нов и должностных лиц местного самоуправле- ния О правовых актах орга- нов местного само- управления и должно- стных лиц местного самоуправления Белгородская областная Дума 29.07.96
№ п/п Предмет законодатель- ства (нормативного акта) субъекта РФ Полное наименование законодательного (нор- мативного) акта Наименова- ние органа, принявшего ак т Дата вступ- ления в си- лу*
11. О территориальном общественном само- управлении сельского округа Положение о земском (территориальном) об- щественном самоуправ- лении сельского округа (поселка) Белгородског области главаа дми- нистрации области 14.08.96
12. О собрании сельского поселения (округа) Примерное положение о Земском собрании сель- ского поселения (окру- га) 'лаваадми- нистрации области 14.08.96
13. Об ответственности органов и должностных лиц местного само- управления Об ответственности органа местного само- управления и должно- стных лиц местного самсу правления Белгородская областная Дума 19.08.96
14. Об отзыве депутата представительного ор- гана и главы местного самоуправления О порядке отзыва насе- лением депутата пред- ставительного органа местного самоуправле- ния, выборного должно- стного лица местного самоуправления Белгородская областная Дума 19.09.96
15. О собраниях граждан О собраниях (сходах) граждан Белгородская областная Дума 11.10.96
16. О муниципальной служ- бе О муниципальной служ- бе Белгородской облас ти Белгородская областная Дума 11.10.96
17. О законодательной ини- циативе органов мест- ного самоуправления О порядке осуществле- ния права законода- тельной инициативы органами местного са- моуправления в Белго- родской области Белгородская областная Дума 2.12.96
18. О наделении органов самоуправления от- дельными полномочия- ми органов государст- венной власти О наделении органов местного самоуправле- ния отдельными полно- мочиями органов госу дарственной власти области Белгородская □бластная Дума 4.01.97
19. Об административно- территориальном уст- ройстве (делении). Об административно- территориальном уст- ройстве Белгородской области Белгородская областная Дума 18.02.97
20. О местном самоуправ- лении О внесении изменений и дополнений в закон Белгородской область “О местном самоуправ лении в Белгородской области” Белгородская областная Дума 12.05.97
21. О местном референдуме Избирательный кодекс Белгородской области Белгородская областная Дума 16.06.97
22. О выборах глав муни- ципальных образований и других должностных лиц (в том числе дейст- вующих должностных лиц) Избирательный кодекс Белгородской области Белгородская областная Дума 16.06.97
23. Об отзыве депутатов представительных орга- нов местного само- управления Избирательный кодекс Белгородской области Белгородская областная Дума 16.06.97
№ п/п Предмет законодатель- ства (нормативного акта) субъекта РФ Полное наименование законодательного (нор- мативного) акта Наименова- ние органа, принявшего акт Дата вступ- ления в си- лу* **
24. О выборах депутатов представительных орга- нов местного само- управления (в том числе действующего состава) Избирательный кодекс Белгородской области Белгородская областная Дума 16.06.97
25. О досрочном прекраще- нии полномочий выбор- ных должностных лиц Избирательный кодекс Белгородской области Белгородская областная Д' ма 16.06.97
26. О самофинансировании сельских территорий О внесении изменений и дополнений в Закон Белгородской облает! “О самофинансирова- нии сельских террито- рий” Белгородская областная Дума 13.08.97
* В некоторых случаях приведена дата подписания закона главой областной администрации, а не дата официаль-
ного опубликования.
** Законодательные акты, утратившие свою силу в связи с принятием новых законов.
Татьяна БАР АНДОВА
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
Общие сведения о регионе
Краткая история региона и его столицы
Архангельская область расположена на Севере Восточно-Европейской равнины, ее побережье
омывается морями: Белым, Баренцевым и Карским.
Архангельская губерния была образована по Указу Петра 1 в 1708 году в составе 9-ти
уездов. В период революций 1917 года губерния была разделена на несколько самостоятельных частей. Даль-
нейшие трансформации последовали в 1929 году, когда из Архангельской, Вологодской, Северодвинской гу-
берний и автономной области Коми был образован Северный край с выделенным в июле того же года в качест-
ве самостоятельной территориальной единицы Ненецким национальным округом. В декабре 1936 года Край
был разделен надвое — Коми автономную республику и Северную область, а последняя в свою очередь 23 сен-
тября 1937 года разделена на Архангельскую и Вологодскую области. D 1940 году еще три района были пере-
даны Кировской области ['].
В настоящий момент территория Архангельской области равняется 589,9 тыс.кв.км. Леса занимают
39%, сельскохозяйственные угодья — 1,3%, оленьи пастбища — 24,2%, острова — 19,%, остальное — реки,
болота, озера [* 2 *].
Столицей области с конца 17-го века по настоящий период является город Архангельск, основанный в
1583 году. Первоначально город именовался Ново-Холмогорами, ас 1613 года—Архангельским городом. [J].
Область включает в себя территориально Ненецкий автономный округ (НАО) со столицей в городе
Нарьян-Мар, основанном в 1929 году.
Коренные русские жители области — поморы — имеют некоторые культурные и языковые особенно-
сти. В частности, на территории области (особенно в северных районах) в дореволюционный период сложилась
несколько отличная от районов средней полосы России система хозяйствования. Она строилась по двум на-
правлениям: деревенские союзы, совпадавшие с семенными, а также окладнические группы, совпадающие с
угодьями. Над ними стояли более широкие союзы, называвшиеся “МИР” и являвшиеся хоть и хозяйственными,
но уже и публично-правовыми союзами, пользовавшиеся верховным авторитетом. Эти особенности отмечают-
ся в работах русского историка М.Богословского, изучавшего истоки возникновения земского самоуправления
на Русском Севере, там же отмечено, что основы местного самоуправления на Севере сформировались еще к
концу 15-го века. Тогда осуществлялись сходы домохозяев, на которых избирались старосты [4].
Впоследствии самоуправление строилось и на объединении людей по принципу рабочих артелей (про-
мысловики пушного или морского зверя, рыболовы, лесорубы, в НАО — оленеводы). Попытки возрождения в
области данной системы посредством реформирования органов МСУ наблюдались в последнее десятилетие
(1993-1996 годы).
Численность и структура населения региона. Этнический состав
Наибольшее влияние на этнический состав населения области оказал период депортации предвоенных
лет, добавивший около 50 тысяч человек из Польши, Западной Украины, Прибалтики. В период репатриации
послевоенных лет население области пополнилось на 176 тысяч новых жителей. Заметную долю внесли орга-
низованные в 60-80х годах “комсомольские наборы”, бурное развитие ВПК.
По данным переписи 1989 года население составляло 1570 тысяч человек, далее статистика предостав-
ляет следующие цифры: в конце 1994 года население области равнялось 1534 тысячам, а в начале 1997 года —
1506 тысяч человек. Из них русских — 92%, украинцев -3,5%, белорусов — 1,3%, других (азербайджанцы, че-
Лукин Ю.Ф. Архангельская область: экономика и политика на пороге 21 века. — ПГУ. — Архангельск, 1997г. — С.
10-11.
2. “Your business partner North-West region of Russia — Arkhangelsk” — буклет комитета по (промышленности Архан-
гельской области. 1996 г.
J. Наш край в истории СССР / под редакцией Г.Г.Фруменкова — Северо-западное книжное издательство, 1968, 1974. —
С.24.
4. Фалилеев Н.Я. Земский мир как общественный союз на Севере в работах М.Богословского // Слово о людях и земле
Поморской. — Под ред. А.В.Репневского — Архангельск,- ПМПУ, 1995г. — стр. 194-197.)
ченцы, казахи, ненцы и т.д.) — 3,2%. Около трех четвертей населения области (73,7%) — горожане (в 1989г —
1152 тыс. человек, в 1997г. — 1111 тыс. человек или 73,4%). Сельское население соответственно — 418 тысяч
человеки 396 тыс. человек (или 26,3%).[5].
Административно-территориальное деление области
В настоящий период административно-территориальное деление области состоит из: НАО, 20-ти рай-
онов, 14 городов, 38 поселков городского типа и 3973 сельских населенных пунктов. В состав области входят
острова Новая Земля, Земля Франца Иосифа, Соловецкий архипелаг и ряд других островов Северного Ледови-
того океана.
Местное самоуправление осуществляется на уровне районов и крупных городов области. Всего в об-
ласти создано 26 муниципальных образований, из них — 20 сельских районов, 6 городов областного подчине-
ния (в том числе один, г. Мирный — закрытое административно-территориальное образование.)
В состав муниципальных образований — сельских районов входят территориальные образования: го-
рода районного подчинения, поселки, сельские населенные пункты; в составе городов областного подчинения
территориальных образований нет. Лишь областной центр — город Архангельск состоит из 9 территориальных
образований — округов.
Главные должностные лица исполнительных органов местного самоуправления называются мэрами и
главами администрации городов или районов.
На 1 апреля 1994 года административно-территориальное деление в области включало: 20 районов, 8
городов областного подчинения, 6 городов районного подчинения, 36 рабочих поселка (без НАО), 1278 сель-
ских администраций, объединенных в 224 сельских Совета.)
Региональная власть
По действующему Уставу Архангельской области (принят 14-й сессией Архангельского областного
Собрания депутатов 23 мая 1995 года, решением за № 36) система государственной власти в области основана
на принципах разделения властен"и разграничения предметов ведения и полномочии органов государственной
власти и местного самоуправления. Де-факто в осуществлении властных полномочий действуют иные рычаги и
правила, сводящиеся большей частью к экономическим, лоббистским и т.п.
Назначенный в 1991 году главой администрации области Павел Николаевич Балакшин продержался
на своем посту до начала 1996 года, когда в результате выборной интриги был отстранен от занимаемой долж-
ности президентом и заменен ныне действующим (переизбранным в конце 1996 года) Анатолием Ефремовым
(руководил комитетом по промышленности транспорту, связи и дорожному строительству областной админи-
страции, с 1994 года был представителем администрации области в Москве. С марта 1996 — глава администра-
ции области).
Полномочия областной легислатуры выглядят внушительно, но политическую систему в области мож-
но охарактеризовать как “президентскую республику”. Председатель Областного Собрания Вячеслав Ива-
нович Калямин проводит политику “работы в единой упряжке с исполнительным органом для улучшения ин-
вестиционного климата в области и стабилизации”. СМИ в освещении деятельности законодательного органа
поддерживает эту же линию. В настоящий момент отмечаются попытки со стороны ряда депутатов из депутат-
ской группы “Союз Архангела Михаила” изменить ситуацию, но результаты пока отчетливо представить слож-
но.
Представитель президента в области — Марина Николаевна Белогубова (экс-заместитель главы
администрации по социальным вопросам) фигура больше декоративная, нежели реально влиятельная. Однако,
благодаря солидному опыту партийной работы в руководящих органах КПСС, временами может оказывать
влияние на политику властей региона. К тому же, она из одной с ними когорты. Так же вписывается в “единую
упряжку”.
На территории области на начало 1997 года действовало 44 структурных подразделения федераль-
ных органов исполнительной власти РФ. В структуре администрации из их представителей был сформиро-
ван Координационный совет. Также создан Совет Безопасности, состоящий из руководителей силовых струк-
тур федеральных органов [6].
Имелось чуть больше десятка отделений различных бюджетных и внебюджетных, иных фондов.
Общественные организации и политические партии реального влияния не имеют, однако и не пре-
следуются. При губернаторе создан Общественный Совет.
Следует отметить, что договора о разграничении предметов ведения между РФ и областью не сущест-
вует.
Политическая ориентация избирателей
5. Лукин Ю.Ф. Архангельская область: экономика и политика на пороге 21 века. — ПГУ. — Архангельск, 1997г. — С.
13-16.
б. Лукин Ю.Ф. Архангельская область: экономика и политика на пороге 21 века. — ПГУ. — Архангельск, 1997г. — С.
13-16.
На федеральных выборах область голосует с некоторой спецификой. Несмотря на то, что сразу после
выборов 1995 года ее пытались представить частью “красного пояса”, реально все выглядит иначе. В 1993-м
году КПРФ и АПР отдали лидирующие позиции “ЖР”, “ЯБЛ” и ПРЕС, в отличие от общероссиийских раскла-
дов. И в 1995 году такие объединения как “Женщины России”, “ЯБЛОКО”, ДВР-ОД, РПРФ и некоторые другие
“центристские” карлики (ПСТ, ПГЛ) показывают превышение общероссийских результатов голосования (в
процентном соотношении). Левые силы опять несколько отстают по показателям от общероссийских, собрав
совместно приблизительно чуть больше 20% от числа всех действительных голосов. Хотя общие тенденции
показывают резкое возрастание их рейтинга и падение доверия к ЛДПР и “партиям власти”.
Растет поляризация симпатий избирателей.На думских выборах в 1993 году 5-процентный барьер в об-
ласти преодолели восемь избирательных объединений, а в 1995 — шесть.
Несмотря на тенденции падения доверия к “партиям власти”, президента северяне предпочитают “де-
мократического”, а точнее, стремятся к сохранению стабильности.
При голосовании по мажоритарным округам ГД в 1993 году предпочтение было отдано демократи-
ческим кандидатам: банкиру Сергею Шульгину (Архангельский округ) и члену бывшего ВС РФ Александру
Пискунову (Котласский округ). В 1995 году в обоих округах с убедительным отрывом победили представители
КПРФ — Юрий Гуськов (Котласский округ) и Василий Гришин (Архангельский округ).
Экономические, финансовые и природные ресурсы
В результате реформ последних лет область является “дотационной”.
Кредиторская задолженность промышленных и сельскохозяйственных предприятий, строительных и
транспортных организаций составляла на 1 декабря 1996 года 9985 млрд, рублей, в том числе просроченная —
5175 млрд, рублей, или — 52%. Дебиторская задолженность на то же число — 5815 млрд, рублей, из нее про-
сроченная — 3268 млрд. Рублей, или 56%.
Валовый региональный продукт (за 1995 год) — составлял 0,89% (Россия = 100% )
В экономической структуре особо выделяются лесозаготовительная, деревообрабатывающая и целлю-
лозо-бумажная отрасли промышленности, транспортный (преимущественно морской порт) комплексы, ВПК.
Слабо развиты сельскохозяйственная, легкая и пищевая промышленность. Наиболее активно эксплуатируются
биологические ресурсы (лес, море и т.п.), в последнее время — топливно-энергетические и сырьевые (нефть,
газ, алмазы, бокситы и т.п.), в некоторой степени делаются попытки ставок на развитие информационных и
интеллектуальных технологий, развитие туристско-рекреационного комплекса на базе уникальных природных
и историко-культурных памятников. В последнее время власти области активно работают над проблемой при-
влечения в экономику иностранных инвестиций. Широкие и интенсивные контакты область имеет со странами
“Баренц-региона”.
Основные культурные и образовательные учреждения
Культурно-просветительскую работу в области обеспечивают 5 театров, 18 музеев. К наиболее инте-
ресным можно отнести: Соловецкий историко-архитектурный и природный музей-заповедник, музей деревян-
ного зодчества и народного искусства в малых Карелах, национальный историко-природный парк “Кенозерье”,
Пинежский заповедник с уникальными пещерами, древние стоянки протосаамского периода 2-го тысячелетия
до нашей эры, славянские и чудские поселения 10-15 веков.
Центрами религиозного паломничества можно считать Антониево-Сийский, Артемие-Веркольский,
Иоанно-Сурский монастыри, Николо-карельское и Соловецкое подворья в Архангельске.
Современную культуру представляют ежегодные международные “Дни Джаза” Владимира Резицкого
и Фестиваль уличных театров Виктора Панова, проводятся общегородские массовые праздники “День города
Архангельска” (июнь), “День Архангела Михаила” (21 ноября), “Северная парусная регата”, “Караван PQ-17”
(дата завершения Северных конвоев) и ряд других. Для туристов интерес представляет космодром “Мирный”.
Архангельск — крупный научный центр на территории Севера России. Наиболее влиятельные универ-
ситеты — Поморский государственный Университет, Архангельский Государственный технический Универси-
тет, Архангельская государственная медицинская академия, “Севмашвтуз” (Северодвинск).
Предыстория реформы
1990-1993 годы
Процесс реформирования местной власти в области начался с некоторым запозданием по сравнению с
центральными городами и регионами. До роспуска Советов в октябре 1993 года “децентрализационных подви-
жек” во властных структурах на уровне регионального управления практически не отмечались. Более бурно в
этом отношении проявляли себя Советы народных депутатов ведущих городов области — Архангельска и Се-
веродвинска. Не обошлось и без эксцессов.
Архангельск
Начало процессу формирования новых органов местной власти в области было положено в апреле 1991
года, когда в результате активности председателя Архангельского городского Совета народных депутатов
Александра Петровича Иванова Президиум ВС РСФСР издал постановление “Об изменении структуры органов
государственной власти и управления в г. Архангельске в порядке эксперимента”. Суть эксперимента своди-
лась к тому, чтоб упростить процесс принятия решений Советами. В сущности, вводилась новая часть в управ-
ленческой структуре представительных органов местного управления — малый Совет, избиравшийся на общем
собрании депутатов городского и всех районных советов. Малый совет имел практически все полномочия, не-
обходимые для руководства городом.
Через полгода, 11 ноября 1991 года приказом главы администрации области П.Балакшиным был назна-
чен первый архангельский мэр. Им стал депутат Городского совета, член малого Совета Анатолий Бронников
11 июня 1953 года рождения.
Северодвинск
В 1991 году в июне Северодвинск на основании специального постановления Президиума ВС РСФСР
(имеется в виду “Положение о порядке избрания мэра г. Северодвинска”, утвержденное постановлением Прези-
диума ВС РСФСР от 27 мая 1991 года) всенародно избрал мэра города. Им стал председатель Северодвинского
городского совета депутатов Валерий Лысков. Выборы проводились без согласования с областным Советом
депутатов.
В марте 1993 года разразился кризис. Обвинив Лыскова в “излишне тесных связях в коммерческими
структурами и злоупотреблении властью” 73 депутата Северодвинского горсовета (при списочном составе —
171 депутат) тайным голосованием приняли решение о выражении недоверия главе местной исполнительной
власти с рекомендацией главе областной администрации об освобождении Лыскова от должности, проигнори-
ровав необходимость решения данного вопроса только путем, отраженным в ст. 15 “Положения о порядке из-
брания мэра г.Северодвинска” (т.е. только в случаях нарушения мэром действующего законодательства и ква-
лифицированным большинством голосов Горсовета, либо — посредством референдума).
Глава администраци области Павел Балакшин, несмотря на протест прокурора области А.Пушкина, в
середине июля 1993 года издал распоряжение об освобождении В.Лыскова от должности, сославшись на ст.5
Закона РФ “О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, город-
ской администрации”. Неправомочность такой ссылки вытекает уже из того факта, что речь в статье идет о
прекращении полномочий назначенного, а не избранного главы.
В конце июня 1993 года сам Лысков уже был арестован и отправлен в Архангельский СИЗО.
1 июля 1993 года за подписью председателя северодвинского городского Совета В.В.Пузырева и чле-
нов комиссии администрации президента РФ В.Ф.Трофимова и А.С.Фадеева было направлено письмо
П.Балакшину с предложением отменить его распоряжение. Известно, что на данном документе Балакшин запи-
сал: “...C предложением согласен. Будет издано постановление об отмене ранее изданного”.
Что помешало Балакшину исполнить свою резолюцию — остается тайной по настоящий момент.
В течении июля 1993 года в области работала комиссия администрации президента, на имя Балакшина
шли письма с требованием отменить распоряжение об отстранении Лыскова от должности. Известно также, что
22 июля 1993 года заместитель руководителя администрации президента В.В.Волков направил письмо замести-
телю главы администрации Архангельской области А.Ф.Личутину с аналогичным предложением. В тот же день
Волков известил Лыскова о принятом им решении.
Однако, 30 июля, на заседании Северодвинского малого городского Совета присутствующими было
единогласно принято решение о предложении главе администрации области П.Н.Балакшину произвести пред-
ставление на должность нового главы администрации города на очередной сессии горсовета в октябре 1993
года. Так и поступили.
Судьба Лыскова, несмотря на активную общественную кампанию по его защите, оказалась трагичной.
Незаконное (по крайней мере — вина не была доказана в суде) тюремное заключение больного (он страдал за-
болеванием сердца) человека на протяжении полутора последующих лет привело к кончине всенародно из-
бранного мэра города Северодвинска в декабре 1994 года. Подробности в настоящий момент выяснить не
удалось. Лысков умер на стадии следствия.)
Во всех иных территориях области главы администраций были назначены главой администрации об-
ласти в период с 1991-1992 годов.
Период после роспуска Советов в 1993 году
Становление местного самоуправления в Архангельской области шло после 1993 года трудно. Отсут-
ствовала юридическая основа для его функционирования. До принятия федерального закона “Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (28 августа 1995 г.) в области не при-
нимался свой закон. МСУ существовало на основе Положения о местном самоуправлении. Уставов муници-
пальных образований на территории области не было до конца 1996 — начала 1997 года.
В 1994 году практически не состоялось формирование представительных органов местного самоуправ-
ления.
Как упоминалось в и. 1.8., на этот период пришелся процесс формирования института старост в облас-
ти. Старосты избирались на местных сходах граждан. Они были призваны олицетворять собой “низовой пред-
ставительный орган самоуправления” в области. С ними проводилась активная работа, выражавшаяся в прове-
дении семинаров, встреч с гражданами и т.п.
В этот же период в качестве “заменителей” не созданных легитимных представительных органов МСУ,
в области прошла волна создания так называемых “органов общественного самоуправления” (т.е. Обществен-
ных Советов при мэрах и главах администраций.)
Областная избирательная комиссия Архангельской области, информируя Центральную избирательную
комиссию в начале апреля 1994 года, отмечала, что в соответствии с “Положением об организации местного
самоуправления в Архангельской области” и “Положением о выборах в представительные органы местного
самоуправления Архангельской области”, утвержденными областным Собранием депутатов 19 января 1994
года, проводилась работа по формированию органов местного самоуправления.
Итоги её по состоянию на апрель 1994 года были такие:
1. Сельские населенные пункты
В области имелся 3981 сельский населенный пункт. По состоянию па 1 апреля 1994 года в сельских на-
селенных пунктах было избрано 1208 старост и 2 органа общественного самоуправления.
Из 1209 старост 688 избраны на группы (2-3-4) малочисленных населенных пунктов. В 69 населенных
пунктах, являющимся центрами сельсоветов, старосты не избирались, их функции в этих населенных пунктах
напрямую выполняли органы местного самоуправления сельсоветов. Все старосты работали на общественных
началах.
2. Формирование органов местного самоуправления в сельсоветах, рабочих поселках и городах район-
ного подчинения.
В области (без Ненецкого автономного округа) имелось 224 сельсовета. По состоянию на 1.1.94 года в
207 сельсоветах были сформированы органы местного самоуправления, состоящие из 1087 представителей
сельских населенных пунктов, из 207 глав местного самоуправления сельсоветов. Общая численность — 1294
человека.
Из 36 (без Ненецкого автономного округа) рабочих поселков органы местного самоуправления были
сформированы в 31 с численностью 222 человек, в том числе 191 представителя и 31 глав администрации.
В 3 рабочих поселках (Березник Виноградовского района, Коноша и Октябрьский Устьянского рай-
она), являющихся центрами районов, органы местного самоуправления не формировались, их функции выпол-
няли органы местного самоуправления района.
Из 6 городов районного подчинения органы местного самоуправления были сформированы в двух — г.
Мезени и г. Сольвычегодске.
В 4 городах районного подчинения (Вельске, Каргополе, Шенкурске, Няндоме), являющихся центрами
районов, органы местного самоуправления не формировались.
3. Формирование органов местного самоуправления в районах
Из 20 районов органы местного самоуправления были сформированы в 18 с численностью 334 челове-
ка, в том числе 18 глав администрации районов.
По состоянию на 5 апреля 1994 года формирование органов местного самоуправления было не закон-
чено в двух районах — Ленском и Онежском, рабочем поселке Шипицино Котлаского района, 17 сельсоветах.
В городе Онега и Онежском районе было решено образовать единый орган местного самоуправления.
4. Выборы представительных органов местного самоуправления в городах областного подчинения
20 марта 1994 года в 6 городах областного подчинения из 8 проводились выборы депутатов в предста-
вительные органы местного самоуправления. Из 92 депутатских мест в результате выборов замещены лишь 4 в
г. Котласе. Из-за низкой явки избирателей представительные органы местного самоуправления в Архангельске,
Северодвинске, Котласе, Коряжме, Мирном, Новодвинске не были избраны.
Представительные органы были сформированы только в декабре 1996 года, когда проходились выборы
главы администрации Архангельской области) [7].
Начало реформы МСУ
Официально реформа МСУ в Архангельской области началась с подписания главой администрации
области И.Балакшиным Постановления № 223 “О реформировании органов представительной власти и органов
местного самоуправления на территории Архангельской области” от 12 октября 1993 года. Постановление
практически дублировало Указ президента РФ от 9.10.91года № 1617 “О реформе представительных органов
власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации”. Любопытно, что на основании данного
областного документа были распущены Областной Совет и только пять городских Советов (Каргополь, Нян-
дома, Мезень, Сольвычегодск, Шенкурск) и все поселковые и сельские Советы. Оставшиеся прекратили свою
7
. Лукин Ю.Ф. Архангельская область: экономика и политика на пороге 21 века. — ПГУ. — Архангельск, 1997г. — С.
67 — 69.
деятельность на основании Постановления №234 от 29 октября 1993 года “О Реформе местного самоуправле-
ния на территории области” [8].
В дальнейшем, де-юре полномочия органов местного самоуправления были закреплены в статье № 36
главы VIII Устава Архангельской области, принятом в мае 1995 года. С этого момента, на основании указанных
полномочий, начала проводиться и расширяться законотворческая работа в описываемой сфере. 20 декабря
1995 года был принят областной закон “О местном самоуправлении в Архангельской области”. В 1996 году
процесс реформирования, несколько заторможенный после неудачи выборов 1994 года, получил новый толчок
в результате кризиса. С 17 декабря 1995 закончились полномочия Собрания депутатов области, но в соответст-
вии с указом президента № 951 депутаты продлили срок своих полномочий еще на год. Однако с 1 марта 1996
года, когда прекратились полномочия глав городских и районных администраций, политический кризис в об-
ласти обозначился уже де-факто. 19 сессия Областного Собрания депутатов назначила выборы сразу во все
структуры исполнительной и представительной власти области и МСУ одновременно с первым туром прези-
дентских выборов (12 июня 1996 года). Несмотря на то, что имелись лишь утвержденные округа по выборам в
областное Собрание, в области не было принято ни одного Устава муниципального образования, а полномочия
глав администраций не были продлены, 16 марта стартовала предвыборная кампания [9].
В начале апреля 1996 года в областном суде состоялось рассмотрение дела по заявлению прокурора
области А.Климова о признании недействительным решения 19 сессии Областного Собрания депутатов отно-
сительно назначения сроков выборов в областные и местные органы власти совместно с первым туром выборов
президента. В результате 23 апреля на внеочередной сессии депутаты Областного Собрания пошли на компро-
мисс и перенесли сроки проведения выборов губернатора и органов местного самоуправления на 8 декабря
1996 года. Тем не менее, до принятия этого решения граждане уже начали собирать подписи для выдвижения
не только в Облсобрание, но и на посты мэра г. Архангельска и в городские Собрания [10 *].
Правовые основы МСУ. Уставы
Региональные законы о местном самоуправлении
На 1 октября 1998 года в Архангельской области приняты следующие областные законы, касающиеся
деятельности органов МСУ (по порядку принятия):
1. Устав Архангельской области — принят 23.05.95 г. [и].
2. ОЗ “О местном самоуправлении в Архангельской области” № 25-19-03, от 20.12.95г. [12 13].
3. ОЗ “О выборах в органы местного самоуправления ” № 27-19-03, от 20.12.95 г. [lj], внесены из-
менения ОЗ от 6.03.96 года [14]. По данному закону Областное собрание депутатов давало официальное толко-
вание решением от 26.09.96 года за № 52 [15]. Текст толкования сводился к определению понятия “выборные
органы МСУ”, которыми были названы представительные органы МСУ и главы муниципальных образований.
Предписывалось их избрание непосредственно избирателями, со ссылкой на ст.130,131 Конституции РФ. Так
же в данном толковании было отмечено, что “...наличие устава муниципального образования на момент прове-
дения выборов органов МСУ не является обязательным”. Определялся срок полномочий органов МСУ в 4 года
и сообщалось, что он не может быть изменен вступившими в силу уставами муниципальных образований.
4. ОЗ “О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архан-
гельской области” от 20.12.95 г. В текст 23.09.96 г. внесены изменения в ст.1 и дополнения — ст.6, касающая-
ся финансирования деятельности по регистрации уставов [16]. Следующие изменения были внесены ОЗ № 65-
8. О реформировании органов представительной власти и органов местного самоуправления на территории Архангель-
ской области” Постановление главы администрации Архангельской области от 12 октября 1993 года // Волна. — Архан-
гельск, 1993.
g
. Барандова. Т. Архангельская область в марте 1996 года // Политический мониторинг. — М: ИГПИ, 1996. — №3.
10. Барандова. Т. Архангельская область в марте 1996 года // Политический мониторинг. — М: ИГПИ, 1996. — №3.
и. Устав Архангельской области // принят 23.05.95 г. — Волна — Архангельск, 1995г.
12. 0 местном самоуправлении в Архангельской области. Закон Архангельской области. От 20.12.95г. // Информацион-
ный бюллетень Ориентир. — Архангельск, 1996. — №5. — С.9 — 28.
13
. 0 выборах в органы местного самоуправления. Закон Архангельской области. От 20.12.95 г. // Избирательная комис-
сия Архангельской области. — Архангельск, 1996 г.
14. О внесении изменений и дополнений в закон “О выборах в органы местного самоуправления” Закон Архангельской
области. От 6.03.96 г. // Информационный бюллетень Ориентир. — Архангельск, 1996. — №7.
15. О толковании областного закона “О выборах в органы местного самоуправления”, принятого областным собранием
депутатов 20 декабря 1995 года, с изменениями, внесенными областным законом от 6 марта 1996 года. Решение от 26.09.96
г. // Ведомости Архангельского областного собрания депутатов второго созыва. — Архангельск, 1996. — № 3. — С. 86 —
87.
1б. Об областном законе “О внесении изменений и дополнений в областной закон “О порядке государственной регист-
рации уставов муниципальных образований Архангельской области”. Областной закон. От 23.09.96 г. // Ведомости Архан-
гельского областного собрания депутатов второго созыва. — Архангельск, 1996 г. — № 3. — С. 63 — 64.
5600
Рис. 5.17. Схема электрических соеди-
нений двухтрансформаторной подста-
нции для силовой и осветительной
нагрузок
Рис. 5.18. Схема электрических соеди-
нений двухтрансформаторной двухлу-
чевой подстанции
Рис. 5.16. Отдельно стоящая двухтрансформаторная подстанция мощностью
2 х 630 кВ А, напряжением 6 — 10/0,4 — 0.23 кВ
Ввод 1 Ввод И
Единая унифицированная серия распределительных щитов
может применяться для одно- и двустороннего обслуживания
с установкой в производственных помещениях в виде шкафов.
В зависимости от назначения на распределительных щитах
могут устанавливаться: рубильники с предохранителями на
176
токи 100—1000 А; блоки «предохрани-
тель— выключатель» на токи 100 —
1000 А; автоматические выключатели
серии А-3700 на токи до 630 А, серии
АВМ на токи 400—2000 А, серии
«Электрон»--до 4000 А; измеритель-
ные приборы, счетчики, трансформа-
торы тока.
Подстанции специальных установок.
Для питания электролизных установок
применяются преобразовательные
подстанции с полупроводниковыми
кремниевыми выпрямителями. На
рис. 5.19 дана схема такой подстанции
с трансформатором типа ТДНПВ-
25000/10 (выпрямленный ток 25 кА,
425 В, 13 200 кВ А). Трансфрматор
выполнен с одной первичной обмот-
кой /, переключающейся со звезды
на треугольник, и четырьмя вторич-
ными обмотками 2, соединенными
в звезду и треугольник. Схема пред-
усматривает регулирование выпрям-
ленного напряжения в пределах 140—
450 В, что достигается путем пере-
ключения обмоток со звезды на тре-
угольник, наличием ступеней регули-
рования на обмотке высшего напряже-
ния и дросселями насыщения 3.
Рис. 5.19. Схема выпрями-
тельной подстанции с крем-
ниевыми выпрямителями
Комплектные выпрямительные полупроводниковые подстан-
ции (КВПП) предназначены для питания цеховых сетей по-
стоянного тока напряжением 230 В. КВПП состоит из сило-
вого трансформатора 2, кабельного ввода 1, соединительного
короба 3, выпрямительного шкафа 4, шкафа управления,
защиты и сигнализации 5 и шкафов 6 распределительного
устройства 230 В постоянного тока (рис. 5.20, а). Первичная
обмотка трансформатора соединена звездой, вторичная об-
мотка— в две обратные звезды с уравнительным реактором
(рис. 5.20, б).
Подстанции для сталеплавильных электрических печей. На
рис. 5.21 дана схема питания дуговой сталеплавильной печи
емкостью 20 т. В цепи напряжением 6—10 кВ трансформатора
2 для ограничения тока устанавливается трехфазный реактор
3, шунтируемый выключателем 5. Возможно также (вместо
реактора) применение переключающего устройства 6 для
переключения обмоток трансформатора с треугольника на
звезду, поскольку в зависимости от режима работы электри-
ческой печи 1 (плавление или его рафинирование) подводимое
к ней напряжение может изменяться. Трансформаторы тока
177
s)
-2303
п
Рис. 5.20. Комплектная выпрямительная полупроводниковая подстан-
ция (а) и ее принципиальная схема (о)
Рис. 5.21. Схема питания
дуговой сталеплавильной
печи емкостью 20 т
Рис. 5.22. План подстанции для сталепла-
вильной печи емкостью 20 т
установлены на стороне низшего напряжения 7 в трех фазах
для управления передвижением электродов каждой фазы, на
стороне высшего напряжения 4— в двух фазах для защиты
трансформатора при коротких замыканиях и перегрузках.
На рис. 5.22 показан план подстанции для дуговой стале-
плавильной печи емкостью 20 т. Трансформатор располагается
в сталеплавильном цехе рядом с печью. Связь между транс-
форматором и электродами печи (короткая сеть) осуществля-
ется гибким шлейфом, позволяющим перемещать печь во
время сливания стали. Трансформатор устанавливается вблизи
печи. Пространство под трансформатором используется для
установки вспомогательных устройств, предназначенных для
автоматического управления печью.
5.4. Основное электрооборудование станций
и подстанций
Силовые трансформаторы. Как и синхронные генераторы, они
являются основным электрическим оборудованием, обеспечи-
вающим передачу и распределение электроэнергии от электри-
ческих станций к потребителям.
179
Основные сведения. С помощью трансформаторов
осуществляют повышение напряжения до величин (110, 220,
330, 500 кВ), необходимых для линий электропередач энерго-
систем, а также многократное ступенчатое понижение напряже-
ний до величин, применяемых непосредственно в приемниках
электроэнергии (10; 6,3; 0,66; 0,38; 0,22; 0,127 кВ).
В соответствии с ГОСТ 9680—72 силовые трансформаторы
выпускают с номинальными мощностями, кратными мощно-
стям 10, 16, 25. 40, 63 кВ • А в трех- и однофазном исполнении.
Для компенсации потерь напряжения в электрических сетях
повышающие трансформаторы имеют высшее напряжение на
10% выше номинального напряжения сети, а понижающие
трансформаторы — низшее напряжение на 5 —10% выше номи-
нального напряжения сети. На повысительных и понизительных
подстанциях применяют трехфазные трансформаторы или груп-
пы однофазных трансформаторов с двумя или тремя раздель-
ными обмотками. В зависимости от числа обмоток трансфор-
маторы деляг на двух- и трехобмоточные. Обмотки вышнего,
среднего и низшего напряжений принято сокращенно обозна-
чать соответственно ВН, СН, НН. в настоящее время изготов-
ляют трансформаторы с обмотками на напряжения 6, 10, 20,
35, 110, 220, 330, 500 кВ. Каждый трансформатор характеризу-
ется номинальными данными: мощностью, токами первичной
и вторичной обмоток, потерями холостого хода ДРКХ, поте-
рями короткого замыкания АРК (или потерями в меди ДРМ),
напряжением короткого замыкания ик, током холостого хода
/х х (или /0), а также группой соединения.
Напряжением короткого замыкания трансформатора назы-
вают напряжение, которое необходимо подвести к одной из
обмоток при замкнутой накоротко другой, чтобы в последней
протекал номинальный ток. Это напряжение в процентах от
номинального, отнесенное к мощности наиболее мощной
обмотки, дается в каталогах и составляет в зависимости от
мощности трансформатора 4,5—12%.
Током холостого хода называют ток, который при номи-
нальном напряжении устанавливается в одной обмотке при
разомкнутой другой. Потери холостого хода ДРд. х опреде-
ляются током z0, выраженным в процентах от тока соответ-
ствующей обмотки.
Группой соединения называют угловое (кратное 30е) смеще-
ние векторов между одноименными вторичными и первичными
линейньгми напряжениями обмоток трансформатора. На элект-
рических станциях и подстанциях наибольшее распространение
получили следующие схемы и группы соединений двухобмо-
точных трансформаторов: «звезда — звезда» — Y/Y —0, Y/Y —6;
«звезда — треугольник» — Y/ Д — 1, Y/А —11, Y/A —7, Y/Д — 5.
В трехобмоточных трехфазных трансформаторах наиболее
часто применяется соединение «звезда — звезда — нуль — тре-
угольник» Y/Y — 0/А — И.
180
Регулирование коэффициента трансформации можно осу-
ществлять при включенном (под нагрузкой) или отключенном
трансформаторе.
Трансформаторы с регулированием напряжения под нагруз-
кой (РПН) применяют на электрических станциях и районных
подстанциях. Регулирование напряжения трансформаторов при
отключенной нагрузке (ПБВ) производят на подстанциях
промышленных предприятий.
Номинальные токи обмоток трансформатора указывают
в каталогах. Под номинальной следует понимать нагрузку, равную
номинальному току (номинальной мощности), которую транс-
форматор может нести непрерывно в течение всего срока службы
при номинальных температурных условиях. Эти условия соответ-
ствуют максимальной температуре ( + 40 С) и среднегодовой
( + 5 С) при установке трансформатора на открытом воздухе.
В процессе работы трансформатора изоляция его изнаши-
вается. На старение и срок службы изоляции трансформатора
основное влияние оказывает температура нагрева его обмоток,
зависящая от нагрузки и условий охлаждения. Для трансформа-
торов, устанавливаемых в местностях с максимальной темпе-
ратурой воздуха +40° С, температура (перегрев) обмоток не
должна превышать температуру воздуха более чем на +65 С.
Таким образом, наибольшая допустимая температура нагрева
обмоток составляет 40 + 65= 105 С.
Если бы трансформатор все время работал при температуре
нагрева обмоток, равной 105J С, то срок его службы был
бы менее двух лет. В действительных условиях работы
трансформаторов температура окружающего воздуха изменя-
ется как в течение суток, так и по сезонам. Если при этом
температура нагрева обмоток изменяется от +105 С до
некоторого меньшего значения, то уменьшается износ изоляции
обмоток, а срок службы трансформатора увеличивается. При
номинальных температурных условиях охлаждения и номиналь-
ной нагрузке срок службы трансформатора составляет пример-
но 20—25 лет. Температура нагрева трансформатора обычно
контролируется по температуре верхних слоев масла. Эта
температура по правилам технической эксплуатации не должна
превышать + 95J С для системы охлаждения М, Д(см. ниже).
Нагрузочная способность. Для всех трансформаторов
в зависимости от условий эксплуатации, определяемых резер-
вом трансформаторной мощности, графиком нагрузки и тем-
пературой окружающей среды, могут быть допущены перегруз-
ки. При необходимости рекомендуется применять форсирован-
ное охлаждение трансформатора (обдув) путем установки
вентиляторов.
Силовые трансформаторы можно перегружать в часы
максимума нагрузки за счет недогрузки в часы минимума,
с тем чтобы износ изоляции трансформаторов был в пределах
технических норм по ГОСТ 14209—85.
181
Рис. 5.23. Кривые пере-
грузочной способности
трансформатора
На рис. 5.23 показаны кривые пере-
грузочной способности, определяемые
коэффициентом К2 для различных типов
трансформаторов при определенных
условиях их эксплуатации, времени пе-
регрузки и значений коэффициента ми-
нимальной нагрузки К1.
Допускаемая перегрузка трансформа-
тора в часы максимума нагрузки
^доп ^2 *^ном.т
Охлаждение. В обмотках и в стали
магнитопровода трансформатора, вклю-
ченного под нагрузку, выделяется значи-
тельное количество теплоты. Чтобы под-
держивать температуру нагрева трансфо-
рматора в указанных пределах, необхо-
димо в течение срока эксплуатации
трансформатора непрерывно отводить
выделяющуюся в нем теплоту в окружа-
ющее пространство, т. е. эффективно
охлаждать трансформатор. Трансформаторное масло, заполня-
ющее бак, выполняет функции изоляции и охлаждающей среды.
При работе трансформатора масло в нем непрерывно циркули-
рует. В процессе естественной циркуляции масло поглощает
теплоту, выделяющуюся в обмотках и магнитопроводе, нагрева-
ется и поднимается вверх. Затем нагретое масло движется вниз
вдоль охлаждающих поверхностей — по стенкам бака, трубам
или радиаторам, отдавая теплоту в окружающее пространство.
В зависимости от мощности в трансформаторах применяют
различные виды охлаждения: естественное масляное (М); масля-
ное с воздушным дутьем (Д); то же, с принудительной циркуля-
цией масла (ДЦ); масляно-водяное с естественной циркуляцией
масла (МВ), то же, с принудительной циркуляцией масла
(Ц); с естественным воздушным охлаждением в трансфор-
маторах с сухой изоляцией (С), с негорючим диэлектриком (Н).
Виды охлаждения указываются в обозначениях заводского
типа трансформаторов. При этом буквы и цифры означают:
Т — трехфазный или О — однофазный; Р — наличие расщеплен-
ной обмотки НН; Н — выполнение одной из обмоток с устрой-
ством РПН. После буквенного обозначения типа трансфор-
матора в числителе дроби указывается номинальная мощность
(кВ-А), в знаменателе — величина напряжения обмотки ВН
(кВ). Например, трансформатор типа ТРДН-25000/110 пред-
ставляет собой двухобмоточный трансформатор с расщеплен-
ной обмоткой НН, охлаждение масляное с дутьем и естест-
венной циркуляцией масла, с устройством РПН мощностью
25000 кВ А, напряжением обмотки ВНПОкВ.
Автотрансформаторы. Во многих случаях при преобразова-
нии переменного тока более экономично вместо трансформа-
182
торов применять автотрансформаторы, служащие для пониже-
ния и повышения напряжения. В автотрансформаторах исполь-
зуются магнитная связь обмоток и электрическая связь частей
обмоток высшего и низшего напряжений.
Силовые автотрансформаторы получили широкое распро-
странение для сетей смежных напряжений, например 110
и 220 кВ, 220 и 500 кВ.
Мощные автотрансформаторы изготовляют как в одно-
фазном, так и в трехфазном исполнении, например трех-
обмоточный автотрансформатор типа АТДЦТН-32/220 имеет
обмотки ВН на напряжение 220 кВ, СН — на 121 кВ и НН — на
6,6, 11 или 38,5 кВ. Обмотки ВН и СН соединяются в звезду
с выведенной нулевой точкой, а обмотку НН — в треугольник
для компенсации токов высших гармоник.
Номинальной, или проходной, мощностью автотрансформатора
называют предельную мощност ь, которую можно передать через
автотрансформатор на стороне высшего напряжения. Благодаря
непосредственному электрическому соединению первичной и вто-
ричной обмоток передача мощности в автотрансформаторе
осуществляется электромагнитным и электрическим путями.
Мощность, передаваемую электромагнитным путем, назы-
вают типовой или расчетной. Отношение типовой мощности
к номинальной называют коэффициентом выгодности авто-
трансформатора а = (1 —1//с), где к — коэффициент трансфор-
мации.
Учитывая, что a = ST/S'H0M, получим ST = aS’H0M. Следова-
тельно, типовая мощность, передаваемая электромагнитным
путем, составляет часть вторичной, номинальной мощности.
Поэтому автотрансформатор с номинальной мощностью .8’Н()М
эквивалентен по размерам и затрате материалов на его
изготовление трансформатору с номинальной мощностью
Чем ближе коэффициент трансформации к единице,
тем меньше коэффициент выгодности и тем меньше по
размерам и дешевле автотрансформатор по сравнению с транс-
форматором. Поэтому автотрансформаторы целесообразно
применять при небольших коэффициентах трансформации.
Например, при коэффициенте трансформации £ = 220/127 и со-
ответственно коэффициенте выгодности a = 0,45, если проходная
номинальная мощность составляет 40 МВ А, то типовая
(расчетная) мощность составит только 0,45-40=18 МВ-А и га-
бариты такого автотрансформатора будут эквивалентны транс-
форматору мощностью 18 МВ А,
Автотрансформаторы, применяемые на подстанциях энерге-
тических систем, имеют две основные электрически соединенные
обмотки (ВН и СН) и дополнительную третичную компенса-
ционную обмотку НН с электромагнитной связью и могут
в этом случае заменить трехобмоточные трансформаторы.
В понижающих трансформаторах третичную обмотку
используют для питания потребителей на генераторном
183
напряжении, в повышающих трансформаторах к третичной
обмотке подключают генераторы.
Автотрансформаторы можно применять в сетях с большими
токами замыкания на землю, имеющих глухое заземление
нейтрали при напряжениях выше 35 кВ, так как без указанного
заземления замыкание одной фазы высшего напряжения ВН
на землю приведет к недопустимому повышению напряжения
на двух других фазах среднего напряжения. Для защиты
обмоток автотрансформатора от перенапряжений устанавли-
вают разрядники, присоединяемые с обеих сторон на вводах
ВН и СН.
Токоведущие части высоковольтного оборудования. К ним
относятся шины с изоляторами и высоковольтные кабели (см.
гл. 4).
Шины. В распределительных устройствах напряжением
выше 1000 В шины изготовляют из меди, алюминия и стали
и имеют круглое, прямоугольное или коробчатое сечение.
В закрытых установках медные шины применяют только
в особых случаях, в открытых — при агрессивной среде (морское
побережье, территория химических заводов). Как правило,
в распределительных устройствах используют алюминиевые
шины. В закрытых установках напряжением до 35 кВ устанавли-
вают алюминиевые шины прямоугольного (плоского) сечения,
в открытых — круглые многопроволочные сталеалюминиевые.
В зависимости от величины тока шины собирают по
одной, две, три полосы в одном пакете на фазу. Зазор между
шинами в пакете обычно выбирают равным толщине шины.
Для токов, больших 3000 А, применяют шины коробчатого
сечения. Шина фазы А окрашивается в желтый цвет, В — в
зеленый и С—в красный. При монтаже жесткие плоские
и коробчатые шины каждой фазы (если длина ошиновки для
алюминия больше 15 м, а для меди — больше 25 м) делят на
отдельные участки, соединяемые гибкими перемычками — ком-
пенсаторами. Среднюю точку каждого пролета шин между
двумя компенсаторами глухо закрепляют на соответствующем
изоляторе. На других изоляторах на шинодержатели ставят
приспособления для продольного перемещения шин, вызыва-
емого изменением их температуры. Для предохранения кон-
тактных соединений от окисления шины температура среды
не должна превышать 70° С.
Изоляторы и линейные вводы. Токоведущие части
электроустановок крепят и изолируют друг от друга и по
отношению к земле при помощи изолятора. Изоляторы для
электроустановок напряжением выше 1000 В изготовляют из
фарфора, так как он обладает высокой механической и элек-
трической прочностью и достаточной теплоемкостью. Изо-
ляторы делятся на подвесные (линейные), опорные и проходные.
Опорные изоляторы внутренних установок типа ОФ, ИО,
ПОР на 6, 10, 20, 35 кВ служат для крепления шин и ап-
184
паратуры распределительных устройств. Изготовляют их
с овальным, круглым или квадратным основанием; металли-
ческие части (арматура), предназначенные для крепления изоля-
торов, заделываются снаружи фарфорового корпуса или внутри
в виде фасонных гаек. Опорные изоляторы наружных установок
изготовляют опорно-штыревыми типа ОНШ на 10, 35 кВ
и опорно-стержневыми типа ОНС на 10, 35, НО кВ. Для
повышения электрической прочности эти изоляторы выполняют
с более развитой, чем у изоляторов для внутренней установки,
поверхностью.
Проходные изоляторы (для внутренних и наружных устано-
вок) предназначены для вывода токоведущих частей из зданий
и прокладки шин через стены и перекрытия. Наибольшее
применение имеют проходные изоляторы внутренней и наруж-
но-внутренней установки типа ИП, с токоведущими стержнями
круглого и прямоугольного сечения на напряжение 6, 35 кВ
и токи 400—10 000 А, используемые в распределительных
устройствах.
Маслонаполненные линейные вводы предназначены для вывода
проводов высокого напряжения из баков трансформаторов,
высоковольтных выключателей или прохода проводов высокого
напряжения через стены зданий. Вводы изготовляют на
напряжения от НО до 220 кВ и токи от 1000 до 2000 А
и имеют, например, обозначения: ГБМЛ-110/1000 —герметич-
ный, с бумажно-масляной изоляцией, на напряжение 110 кВ,
ток 1000 А; БМЛ-110/1000 — негерметичный, с бумажно-масля-
ной изоляцией, линейный на напряжение НО кВ, ток 1000 А.
В обозначении электрооборудования по ГОСТ 15150—69
и ГОСТ 15543—70 указывается климатическое исполнение
У (умеренный климат), ХЛ (холодный климат) и категория
исполнения 1—5 [28].
Разъединители. Используют их в системах электро-
снабжения напряжением выше 1000 В для разъединения и пе-
реключения участков сети, находящихся под напряжением.
Разъединители создают необходимый видимый разрыв электри-
ческой цепи, требуемый условиями эксплуатации электро-
установок.
По условиям техники безопасности при ремонте оборудо-
вания распределительных устройств в токоведущих частях
электроустановки со всех сторон, откуда может быть подано
напряжение, должен быть виден разрыв цепи. Указанное
требование выполняется установкой разъединителей в распреде-
лительных устройствах.
Разъединители не имеют специальных устройств для
гашения дуги. Отключение разъединителем больших токов
может вызвать опасное короткое замыкание между фазами
из-за возникшей электрической дуги. Поэтому разъединители
снабжают блокировкой, предохраняющей от отключения
тока нагрузки. Разъединителями допускается отключать ток
185
холостого хода трансфо-
рматоров (10 кВ — мощ-
ностью до 750 кВ А;
20 кВ — мощностью до
6300 кВ-А; 35 кВ — мощ-
ностью до 20 000 кВ-А
и НО кВ —мощностью
до 40 500 кВ А) , ток за-
земления нейтралей
трансформаторов и ду-
гогасящих катушек; ура-
внительный ток линий
(при разности напряже-
ний не больше 2%), ток
Рис. 5.24. Трсхполюсный разъединитель вну- замыкания на землю (не
тренней установки типа РВФ-10/630 превышающий 5 А при
35 кВ и 10 А при 10 кВ), а также небольшие зарядные
токи воздушных и кабельных линий.
Разъединители подразделяют на разъединители внутренней
и наружной установок. Разъединители внутренней установки
выполняют одно- и трехполюсными (РВФ). Общий вид трех-
полюсного разъединителя для внутренней установки типа
РВФ-10/630 приведен на рис. 5.24. Разъединители наружной
установки, например РНДЗ-35, РНДЗ-110 с одним заземля-
ющим ножом, изготовляют повышенной механической проч-
ности, с отдельными полюсами горизонтально-поворотного
типа, которые управляются вращением одного или двух
изоляторов, связанных тягами (рис. 5.25).
Для управления трехполюсными разъединителями внутренней
установки на напряжение 6—10 кВ до 1000 А применяют ручные
приводы типа ПР-2; от 1000 до 2000 А — ручные приводы ПР-3, от
2500 до 4000 А — червячные приводы ПЧ-50. Для дистанционного
управления используют электродвигательные приводы типа ПДН
или ПДВ. Для управления разъединителями наружной установки
применяют приводы типа ПДН, а также пневматические приводы,
которые можно использовать и для внутренних установок.
Плавкие предохранители широко применяют для
защиты силовых трансформаторов небольшой мощности, элект-
родвигателей, распределительных сетей, трансформаторов на-
пряжения.
Наиболее распространены газогенерирующие предохранители
и использованием твердых газогенерирующих материалов (на-
пример, фибры, винипласта, борной кислоты и др.) и кварцевые,
в которых патрон с плавкой вставкой заполнен кварцевым
песком (материалом, не выделяющим газа под действием
высокой температуры дуги). Газогенерирующие плавкие пре-
дохранители выполняются с выхлопом и без выхлопа газа.
Предохранители типа ПСН с выхлопом газа из патрона
называются также стреляющими, поскольку срабатывание их
186
8fS 0566}
Рис. 5.25. Разъединитель наружной установки типов РНДЗ-35
(размеры без скобок) и РНДЗ-110 (размеры в скобках)
сопровождается звуковым эффектом, похожим на ружейный
выстрел. Они предназначены для наружной установки в устрой-
ствах с номинальным напряжением 35—220 кВ.
Общий вид и разрез патрона кварцевого предохранителя
типа ПК на напряжение 10 кВ показаны на рис. 5.26, а, о.
Патрон предохранителя вставляется латунными колпачками
1 в неподвижные пружинящие контакты 3, укрепленные на
опорных фарфоровых изоляторах 4. Патрон представляет
собой фарфоровую трубку 2, закрытую с обоих торцов
латунными колпачками и заполненную сухим кварцевым
187
Рис. 5.26. Кварцевый предохранитель типа
ПКТ на напряжение 10 кВ
песком. Внутри патрона
помещена плавкая встав-
ка, состоящая из несколь-
ких параллельных мед-
ных спиралек 5 и б с на-
паянными на них шари-
ками из олова. Помимо
плавких вставок в пат-
роне размещена еще
стальная спиралька 7, со-
единенная с якорем ука-
зателя срабатывания 8.
В момент срабатывания
предохранителя стальная
спираль также перегорает
и освобождает указатель,
выталкиваемый вниз спе-
циальной пружиной.
В кварцевых предох-
ранителях для снижения
пика перенапряжений
применяют плавкие
вставки, составленные из
медных посеребренных проволочек разных сечений. Для неко-
торых предохранителей используют константановые прово-
лочки. Сначала перегорает вставка меньшего сечения, а затем —
вставка большего сечения. Этим уменьшается длина пробива-
емых промежутков (каналов), а следовательно, ограничивается
возникаемое на предохранителе перенапряжение, которое долж-
но быть не более чем в 2,5 раза больше номинального.
Конструкция и общий вид плавкого предохранителя типа
ПСН-35 приведены на рис. 5.27, й, 6. При перегорании плавкой
вставки вытягивается проводник из патрона: при этом дуга
растягивается и приходит в соприкосновение с газогенери-
рующим материалом. Выделяющиеся газы выбрасывают про-
водник с большой скоростью из трубки, что способствует
деионизации дугового промежутка.
Предохранители с кварцевым заполнением изготовляют на
напряжения до 35 кВ включительно, номинальные токи до
200 А, с наибольшим током отключения до 40 кА. Для защиты
трансформаторов и силовых цепей предназначены предохрани-
тели типа ПКТ, ПКЭ, ПКЭН (внутренней установки), ПС-10,
ПС-35, ПС-110 (наружной установки), для защиты трансфор-
маторов напряжения — предохранители типа ПКН.
Выключатели. При передаче и распределении электри-
ческой энергии напряжением выше 1000 В включение, отключе-
ние и переключение электрических цепей производятся под
нагрузкой при помощи выключателей. Выключатель должен
включать и отключать токи как в нормальном, так и в аварий-
188
ных режимах рабо-
ты электроустановки,
которые сопровож-
даются обычно боль-
шим увеличением то-
ков. Следовательно,
выключатель является
наиболее ответствен-
ным элементом рас-
пределительного
устройства. Отметим
основные принципы
его работы.
При разрыве элек-
трической цепи разо-
мкнувшимися контак-
тами выключателя
возникает электричес-
кая дуга. Большая на-
пряженность электри-
ческого поля у повер-
хности в момент рас-
хождения контактов
Рис. 5.27. Плавкий предохранитель типа
ПСН-35:
/—трубка из газогенерирующего материала; 2—плав-
кая вставка; 3 — металлический колпак; 4—скоба;
5 гибкий проводник; 6 наконечник, 7—рычаг;
8 - держатель; 9 — изоляторы
вызывает эмиссию эле-
ктронов с металла то-
го контакта, который
является в это время
катодом. Возникновению начальной эмиссии электронов с по-
верхности контактов способствует также повышение темпера-
туры контактов из-за увеличения переходного сопротивления
между ними. Это приводит к ударной ионизации воздушного
промежутка быстродвижущимися к аноду под действием элек-
трического поля электронами и термической ионизации, вызван-
ной резким увеличением температуры дуги. При этом воз-
никающие в ионизированной воздушной среде ионы под
действием электрического поля движутся к катоду, а элект-
роны— к аноду. Ионы, приближаясь к катоду, вызывают
выход новых электронов, т. е. поддерживают возникшую
начальную эмиссию, а следовательно, и весь процесс ионизации
и прохождение в цепи тока.
Процесс ионизации сопровождается процессом деионизации
в результате восстановления из электронов и ионов нейтраль-
ных атомов, возникающих в самой дуге и прилегающих к ней
слоях. Поэтому при конструировании электрических аппаратов,
предназначенных для замыкания и размыкания цепи с током,
предусматривают специальные деионизирующие устройства,
способствующие быстрому гашению дуги. В этих устройствах
используют охлаждение дуги посредством перемещения ее
в окружающей среде; обдувание дуги воздухом или холодными
189
неионизированными газами; расщепление дуги на несколько
параллельных дуг малого сечения; удлинение, дробление и со-
прикосновение дуги с твердым диэлектриком; размещение
контактов в интенсивно деионизирующей среде; создание
высокого давления в дуговом промежутке и т. п.
В зависимости от применяемой дугогасительной среды
выключатели бывают жидкостные и газовые; из них наиболее
распространены соответственно масляные и воздушные.
В масляных выключателях дугогасительной средой является
трансформаторное масло; контактная система находится в ба-
ках или в сравнительно небольших бачках — горшках. В воз-
душных выключателях в качестве дугогасительной среды
применяется сжатый воздух; контактная система помещается
в изоляционном цилиндре или камере.
Выключатели можно разделить на три основных, наиболее
распространенных типа:
I) баковые с большим объемом трансформаторного масла,
используемого для гашения дуги и изоляции токоведущих
частей соседних фаз друг от друга и от земли;
2) горшковые, или малообъемные, в которых трансформа-
торное масло используют только как средство для гашения
дуги; бачки этих выключателей во время работы находятся
под напряжением, поэтому их изолируют от заземленных
частей наружными изоляторами. Дугогасительные камеры
изолируют от заземленных частей с помощью керамических
или органических изоляционных материалов. При напряжениях
35 кВ и выше гасительные камеры малообъемных выключа-
телей заключают в фарфоровые рубашки;
3) воздушные, в которых дугу гасят сжатым воздухом.
В большинстве конструкций воздушных выключателей гаситель-
ные камеры размещают в фарфоровых изоляторах. Дуго-
гасительное устройство изолируют от заземленных частей
также с помощью керамических и органических изоляционных
материалов.
В некоторых конструкциях выключателей применяют дуго-
гасительные решетки из металла или асбоцемента, куда дуга
втягивается магнитным полем или сжатым воздухом и разбива-
ется на большое число коротких дуг быстро деионизируясь.
Включают и отключают выключатели вручную, дистан-
ционно или автоматически; механизм для включения и отклю-
чения выключателя называют приводом. У большинства выклю-
чателей он представляет собой отдельный аппарат — электро-
магнитный, пружинный, грузовой или пневматический, соеди-
няемый с приводным валом выключателя. В воздушных
выключателях, например, пневматический привод конструктив-
но связан в одно целое с выключателем и его контактной
системой. При ручном управлении, применяемом для выключа-
телей малой мощности, воздействуют вручную на маховик
или штурвал, связанный с валом выключателя.
190
Выключатели характери-
зуются рядом технических
параметров, которые опре-
деляют условия их эксплу-
атации: номинальное и мак-
симальное рабочее напряже-
ние, номинальный рабочий
ток, номинальный ток и но-
минальная мощность от-
ключения.
Номинальным током
( номинальной мощностью j
отключения выключателя
называют наибольший ток
(мощность), который вы-
ключатель может отклю-
чить при его номинальном
напряжении без каких-либо
повреждений, препятствую-
щих его дальнейшей эксп-
Рис. 5.28. Принцип устройства много-
объемного масляною выключателя
луатации.
Масляные выключатели. На рис. 5.28 приведено принци-
пиальное устройство многообъемного (бакового) масляного
выключателя без специального устройства для гашения дуги.
Такой выключатель выполняют в виде стального бака 17,
залитого трансформаторным маслом 75; в нижней части бака,
изолированного внутри специальной фанерой 14, имеется
маслоспускной кран 16. Уровень масла контролируется указа-
тельной трубкой 13. Бак крепится к чугунной крышке 10 при
помощи болтов 11 и 12. Проходные изоляторы 9 с токо-
ведущими стержнями, на концах которых укреплены неподвиж-
ные контакты 3, пропущены через крышку внутрь бака. Под
крышкой бака размещается буферное воздушное пространство
6, из которого воздух отводится в газоотводную трубу 5.
Включается и отключается масляный выключатель при-
водом, воздействующим на вал выключателя 8. При включении
вал выключателя поворачивается по часовой стрелке и через
систему, состоящую из кривошипно-шатунного механизма
с тягами 7, 20, 21 и направляющей 19, поднимает контактную
траверсу 1, на которой укреплены подвижные контакты 2 трех
фаз выключателя. Подвижные контакты замыкаются с непод-
вижными, укрепленными на концах токоведущих частей проход-
ных изоляторов. При этом отключающая пружина 18 снижается
и во включенном положении выключатель удерживается меха-
нической защелкой привода.
При отключении привод смещает защелку. Под действием
отключающих пружин и подвижных контактов, металлической
траверсы 22 и штанги 23 последняя перемещается вниз
и контакты выключателя 3 и 1 расходятся. Между ними
191
возникает дуга, а вокруг нее — газовый пузырь 2, состоящий
из продуктов разложения масла (70% водорода, 20% этилена,
10% метана). Давление в газовом пузыре составляет 0,2 —
0,4 МПа. Водород обладает большой теплопроводностью
и высокой электрической прочностью, что используется для
гашения дуги. Образующиеся газы проходят через слой
масла и выходят в буферное пространство—верхнюю часть
бака, не заполненную маслом. Газы, проходя через слой
масла, должны охладиться, иначе возможен их быстрый
прорыв (если объем масла будет малый) и образование
в буферном пространстве гремучей смеси при соединении
водорода и кислорода. При слишком большом объеме
масла может произойти выброс масла из бака через трубку
4. Поэтому необходимо постоянно контролировать уровень
масла, его качество, а также чистоту поверхности проходных
изоляторов, на которых могут скапливаться раскаленные
частицы угля и металла, образуемые при выключении.
Дуга восстанавливается и гаснет несколько раз, поэтому
время выключения многообъемных выключателей продолжи-
тельно (0,15—0,2 с). Это является одним из недостатков
выключателей и ограничивает их применение в установках
небольшой мощности при напряжении до 6 кВ, а также
в установках с частыми включениями и отключениями, на-
пример в электрических печах. Недостатком этих выключателей
является также пожароопасность из-за большого объема масла.
На рис. 5.29 показан многообъемный выключатель экскава-
торного типа ВМЭ, рассчитанный на номинальное напряжение
6 кВ, номинальный ток 200 А и отключаемую мощность
50 МВ А. Многообъемные масляные выключатели со специ-
альными устройствами для гашения дуги применяют для
ускорения процесса гашения дуги, повышения величины пре-
дельно отключаемой мощности. Наиболее распространенными
ранее являлись выключатели типа МКП на напряжение 35,
НО и 500 кВ с камерами поперечного масляного дутья
(рис. 5.30). Выключатели типа МКП заменяют выключателями
типа У-110 и У-220. В них гасительная камера прикрепляется
к колпаку проходного изолятора, представляющего собой
маслонаполненный ввод с расширителем. Под баком раз-
мещены электронагреватели масла, действующие при тем-
пературе ниже 25° С. К верхнему и нижнему концам дуго-
гасительного устройства подключается шунтирующее сопротив-
ление, назначение которого равномерно распределить напряже-
ние на дуге и этим облегчить процесс ее гашения.
В малообъемных масляных выключателях (горшковых)
масло помещают в стальных или пластмассовых баках и ис-
пользуют его как дугогасящую среду. Достоинством таких
выключателей является незначительный объем масла (около
10 кг) по сравнению с многообъемными выключателями (около
50 кг), из-за чего горшковые выключатели считаются взрыво-
192
зерновых культур — 51 балл (70147 : 1381), по кукурузе на зерно — 102
балла (140883 : 1381), по подсолнечнику — 40 баллов (54568: 1381).
Средневзвешенные показатели отражают на плане оценки земель и вно-
сят в четвертый раздел земельно-кадастровой книги сельскохозяйственно-
го предприятия.
При внутрихозяйственной оценке естественных кормовых угодий коли-
чество кормов, используемых при выпасе с природных пастбищ, может
вычисляться на основе актов на оприходование пастбищных кормов. Оценка
кормовых угодий по переваримому протеину дается для показания обеспе-
ченности корма протеином, определения дефицита протеина и потребно-
сти в его заменителях и используется при внутрихозяйственной оценке.
Контрольные вопросы
1. Назначение земельного кадастра предприятия.
2. Основные характерные черты земельного кадастра предприятия, орга-
низации, учреждения.
3. Что содержат планово-картографические материалы земельного ка-
дастра?
4. Основное содержание земельного кадастра предприятия, организа-
ции, учреждения.
5. В чем заключается учет количества и качества земель предприятия?
6. Как используются данные учета земель при создании и ведении зе-
мельного кадастра предприятия, организации, учреждения?
7. Особенности земельного кадастра сельскохозяйственного предприя-
тия.
Глава 15.
Основы кадастра земель населенных пунктов
15.1. Общие положения и задачи кадастра земель населенных
пунктов
Коренные изменения правового регулирования земельных отношений
в Российской Федерации, связанные с введением различных видов и форм
собственности на землю и платежей за ее использование, обусловили не-
обходимость внесения существенных: изменений в систему государствен-
ного земельного кадастра, которые обеспечивали бы соответствие его роли
новым условиям управления землепользованием и землевладением.
Особенно остро проблема управления земельными отношениями, а
также совершенствования учета и регистрации земель стоит в городах и
других населенных пунктах, территория которых характеризуется высокой
концентрацией материальных и других ресурсов, многообразием видов зе-
мель различного целевого назначения, форм владения и пользования, мел-
коконтурностью земельных участков и большим числом землепользовате-
лей и землевладельцев, а также усложнением экологической обстановки и
развитием негативных инженерно-геологических процессов.
Несовершенство механизма реализации законодательных актов в обла-
сти регулирования происходящих земельных преобразований и коренных
изменений содержания земельных отношений, отсутствие достоверной
информации о состоянии и движении земельного фонда приводят в горо-
дах и других населенных пунктах к стихийности и неупорядоченности в
землевладении и землепользовании, что не соответствует проведению еди-
ной государственной политики в области рационального использования
земель населенных пунктов. В условиях неопределенности правового реше-
ния земельных вопросов и отсутствия надлежащего контроля за их разви-
тием отдельные ведомства, землепользователи, землевладельцы и гражда-
не приступили к реализации своих местнических интересов, вступающих в
явное противоречие как с государственной политикой в области городско-
го землепользования, так и с характером формирующихся новых земель-
ных отношений.
Сложившееся положение в земельной политике потребовало незамед-
лительной организации в городах и других населенных пунктах единой сис-
темы управления земельными ресурсами и земельными отношениями,
информационно-правовой базой которой должен стать кадастр земель на-
селенных пунктов.
192
Предыстория реформы
Наиболее существенные изменения реформа системы Советов (1990-1993 гг.) повлекла за собой в го-
роде Рязани. Избрание нового состава городского Совета весной 1990 г. привело в органы городской власти
представителей “демократического движения” периода перестройки. Незначительным большинством голосов
председателем городского Совета Рязани был избран активист “демократического движения” Валерий Рюмин.
С этого момента до событий августа 1991 г. наблюдался постоянный конфликт Рязанского горсовета с област-
ным руководством (областным советом и обкомом КПСС). Председатель горсовета Рюмин и сменивший его на
этом посту (в конце 1991 г.) Сергей Вобленко уделяли большое внимание вопросам реформы органов власти
местного самоуправления. (Рюмин в 1990 был избран президентом Союза российских городов, Вобленко с
1993 года являлся экспертом Совета Федерации, членом Совета Общественной палаты при президенте РФ, где
занимался вопросами реформы местного самоуправления. Он также был известен как автор проекта “Нооград”,
в котором предлагалось реорганизация городского управления Рязани по модели французских и японских тех-
ноэкополисов.)
Уже в 1990 г. при поддержке Верховного Совета РСФСР Рязанский горсовет начал преобразования
структур городской власти. Вместо горисполкома был образован “городской исполнительный орган”, который
возглавил председатель горсовета. В конце 1991 г. этот орган получил название “мэрия”. Мэром Рязани стал
Рюмин. Он был рекомендован на пост мэра горсоветом, а назначен (по представлению президента РФ) поста-
новлением главы администрации области. В этот же период в городе ликвидируются районные Советы и рай-
исполкомы. Вместо них в городе вводятся административные округа, которые возглавляют префекты, назна-
чаемые мэром. Два районных Совета (из 4-х) не подчинились директиве о самороспуске и продолжали сущест-
вовать в режиме постоянного конфликта с мэрией вплоть до 1993 г. Горсовет в этот период был несколько
расширен за счет группы депутатов распущенных райсоветов. С декабря 1991 г. в его составе был образован
постоянно действующий Малый совет, возглавлявшийся председателем Горсовета (с декабря 1991 г. —
С.Вобленко).
В период после осеннего кризиса 1993 г. острых конфликтов между исполнительной властью и мест-
ными Советами в области не наблюдалось. В отличие от областного Совета, который выступил с осуждением
указа президента РФ №1400, отказался от самороспуска и был распущен распоряжением главы администрации
области, местные Советы прекратили работу в основном в режиме самороспуска или ввиду отсутствия квору-
ма.
Наиболее острый конфликт в конце 1993 — начале 1994 гг. разгорелся между мэрией Рязани и главой
администрации области Львом Башмаковым. Стороны по-разному интерпретировали указы президента РФ о
реформе местного самоуправления. Башмаков, ссылаясь на указ, объявил о назначении весной 1994 г. (одно-
временно с выборами городского представительного органа) выборов мэра Рязани населением. Мэр Рязани
Рюмин потребовал отмены этих выборов, ссылаясь на то, что сначала должен быть принят Устав города (на
референдуме). Он обратился в суд с иском на незаконные действия главы областной администрации. Конфликт
сопровождался многочисленными взаимными обвинениями и закулисной борьбой в центре. Он разрешился
отставкой в январе 1994 г. главы областной администрации Башмакова и назначением новым главой админист-
рации области близкого к мэру вице-мэра Рязани Геннадия Меркулова. Сразу после этого назначения выборы
мэра Рязани были отменены. Вместо них было объявлено о проведении в марте 1994 г. референдума по Уставу
города.
Таким образом, собственно нынешняя реформа МСУ началась в регионе с проведения выборов город-
ского представительного органа местного самоуправления в Рязани и референдума по Уставу города. И то и
другое мероприятия, проходившие 27 марта 1994 г., провалились. Из 14 депутатов городской Думы был избран
только один (бывший председатель Совета Советского района Рязани, член КПРФ Павел Маматов). В 13 окру-
гах выборы не состоялись из-за низкой явки избирателей. Городской представительный орган так и не был
сформирован. Референдум по Уставу города также не состоялся. Вместо необходимых 50% избирателей в нем
приняло участие около 18%.
Система органов власти в городе не претерпела принципиальных изменений. Город продолжал управ-
ляться исключительно мэрией. В апреле 1994 г. новым мэром Рязани назначается вице-мэр Владимир Марков.
Назначение осуществляется по представлению из Москвы (администрация президента РФ) главой администра-
ции области. Рюмин уходит с поста мэра города “в бизнес”, оставаясь “на общественных началах” советником
главы администрации области по многочисленным (экономическим, политическим финансовым и др.) вопро-
сам.
Весной 1994 года прошли также выборы 24-х муниципальных комитетов в районах области. В 33-х ок-
ругах выборы также не состоялись, 5 комитетов не получили кворума. Всего избрано было около 150 депута-
тов, в среднем по 5-7 депутатов на район. Сформированные в некоторых районах муниципальные комитеты
фактически никакой существенной роли не играли. Не ясен был их статус, отсутствовала правовая основа.
Большинство из них работали в случайном режиме.
Неудачное начало реформы МСУ в городе, предпринятое на основе указов президента РФ, привело к
некоторой паузе в осуществлении дальнейших преобразований. Тем не менее, повышенная активность в регио-
не в деле реформы МСУ продолжала сохраняться. Вобленко был назначен советником главы администрации
области по вопросам местного самоуправления. В сентябре 1994 г. при содействии администрации президента
РФ между Миннацем РФ, администрацией области, областной Думой и мэрией Рязани заключается договор о
проведении в Рязанской области эксперимента по организации местного самоуправления. (Предполагался даже
выход по этому поводу специального указа президента РФ, но указ так и не появился.) Договором с Миннацем
предусматривалось осуществление многочисленных мероприятий (излагались в 12 пунктах договора), направ-
ленных на формирование организационно-правовых условий создания в области местного самоуправления.
Предполагались, в частности, разработка нормативно-правовых документов по организационным, структур-
ным, финансовым, правовым, экономическим вопросам местного самоуправления, мероприятия по его практи-
ческой организации, по научному, консультационному, учебному обеспечению, по обобщению отечественного
и зарубежного опыта в этой сфере и многое другое. Кроме того, в договоре выделялись город Рязань, Скопин-
ский район и город Скопин в качестве административно-территориальных образований, где мероприятия экс-
перимента должны были проводиться особенно широко и интенсивно. Было предусмотрено и финансовое
обеспечение соответствующих мероприятий.
Работа по эксперименту протекала в основном в рабочей группе при администрации области, которой
руководил Вобленко. Она предложила принять закон Рязанской области “Об устройстве органов власти мест-
ного самоуправления”, который основывался бы на 3 вариантах организации местного самоуправления — го-
родском и двух сельских.
На городском уровне предполагалось избрание главы муниципального образования и представитель-
ных органов местного самоуправления всем населением. Главамуниципального образования фактически являл-
ся главой исполнительной власти и обладал правом вето в отношении решений представительного органа.
Предполагалось также введение поста городского директора, которого нанимает муниципальное образование и
который занимается непосредственно хозяйственными вопросами, в то время как глава муниципального обра-
зования, мэр, осуществляет общее руководство, выполняет политические и представительские функции.
В небольших городах — от 10 до 100 тысяч глава местного самоуправления должен был избираться из
состава представительного органа и председательствовать в нем. Представительный орган в этом случае обра-
зовывал развитую систему комитетов и комиссий и выполнял административные и представительные функции
одновременно.
Для сельских территорий с развитой коммуникационной системой юго-восточной части области пред-
полагалось, что глава муниципального образования будет избираться из состава представительного органа. По-
следний, так же, как в небольших городах, “обрастает” комитетами и комиссиями и нанимает административ-
ного работника — районного старшину.
Для сельских северных районов с плохо развитой коммуникационной сетью, где поселения находятся в
лесах, предполагалось, что главой администрации области назначается районный комиссар или уполномочен-
ный, который делит власть с представительными органами.
Эксперимент вызвал внимание к теме местного самоуправления, которая стала обсуждаться в СМИ, и
общественный резонанс, часть наработок вошла в законодательство о местном самоуправлении, были востре-
бованы идеи по типовому уставу. Видимо, большего ожидать было нельзя — средства под проведение экспе-
римента Миннацем выделены не были. Формально действие договора не было прекращено, но всякую актуаль-
ность с началом оформления системы местного самоуправления в регионе он утратил.
Правовые основы местного самоуправления
Региональные законы
Формирование правовых основ МСУ происходило в регионе в два этапа. На первом этапе, который ох-
ватывал период второй половины 1995 и первой половины 1996 гг. были разработаны и приняты основные об-
ластные законы по МСУ. В сентябре 1995 года вскоре после принятия федерального Закона “Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в РФ” распоряжением главы администрации области и председа-
теля областной Думы была создана совместная комиссия по разработке областных законов и других правовых
актов по вопросам МСУ, состоящая из представителей областной и районных администрации, депутатов обла-
стной Думы, экспертов и специалистов; при комиссии была образована постоянная рабочая группа. Админист-
рацией и Думой была принята и специальная “ Программа развития самоуправления в Рязанской области” 5. К
концу 1995 года был подготовлен первый пакет из 7 областных законов по МСУ, которые были приняты обла-
стной Думой в течение декабря 1995 — января 1996 гг. Среди них б:
Закон Рязанской области “О местном референдуме в Рязанской области” от 6.12. 95;
Закон Рязанской области “О местном самоуправлении в Рязанской области” от 10.01.96 (Измене-
ния в закон вносились 2.10.96; 25.12. 96; 26.02.97;);
5. Бюллетень Рязанской областной Думы. Выпуск. — Рязань, 1996. — С. 160-168.
6. Тексты законов см.: Бюллетень Рязанской областной Думы. Выпуски 3-11. — Рязань, 1996-1998.
Закон Рязанской области “О выборах представительных органов и должностных лиц местного
самоуправления” от 25.01.96 (Изменения в закон вносились 6.02.96; 3.04.96; 28. 08. 96; 11. 11.96; 26.02.97);
Закон Рязанской области “Об административно-территориальном устройстве Рязанской облас-
ти” от 25.01.96;
Закон Рязанской области “О порядке осуществления права законодательной инициативы орга-
нами местного самоуправления в Рязанской области” от 25.01.96;
Закон Рязанской области “ О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Ря-
занской области” от 25.01.96; (Изменения в закон вносились 28. 08. 96);
Закон Рязанской области “О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований в Рязанской облас-
ти” от 25. 01. 96.
Несколько позднее областной Думой были приняты еще три закона, относящиеся к вопросам МСУ:
Закон Рязанской области “О разграничении полномочий между органами государственной вла-
сти и местного самоуправления Рязанской области в сфере регулирования отношений недропользова-
ния” от 13.03.96;
Закон Рязанской области “Об эксперименте по бюджетным взаимоотношениям с Клепиковским
районом” от 30.04.96;
Закон Рязанской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправле-
ния, главы муниципального образования и выборных должностных лиц местного самоуправления Ря-
занской области” от 19.06.96 (изменения в закон вносились 24.07.96).
Второй этап охватывает период 1997-1998 гг. Работа над законами по МСУ была в это период заметно
менее интенсивной. За весь период был принят лишь один новый закон (Закон Рязанской области “О муни-
ципальной службе в Рязанской области” от 25.07.97). Процесс принятия ряда других законов приостановлен.
Принятые в первом чтении Закон “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправ-
ления” и Закон “О порядке отзыва главы муниципального образования и выборного должностного лица мест-
ного самоуправления” отправлены на согласительную комиссию с губернатором. В октябре 1998 Думой приня-
ты также законы “О выборах глав муниципальных образований и выборных должностных лиц местного
самоуправления”, “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления” и “О
местном референдуме в Рязанской области”, но они, по существу, лишь обновляют уже существующее зако-
нодательство.
Ряд законов (“О собрании (сходе) граждан”, “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Рязан-
ской области” и др.) находятся в стадии разработки.
При формировании областной законодательной базы МСУ можно отметить характерную позицию ру-
ководства областной Думы первого созыва, не раз выражавшуюся ее тогдашним председателем М.Косиковым,
председателем комитета по законодательству и вопросам местного самоуправления Н.Пласкуновым, другими
депутатами и в основном поддержанную представителями областной администрации. Она состояла в том, что
реформа местного самоуправления — это “длительный процесс” (“в настоящее время для проведения реформы
местного самоуправления потребуется, по-видимому, 10-15 лет”), “сознательного, целенаправленного форми-
рования местной власти”, в ходе которого должна обеспечиваться “стабильность”, “комплексность”, “отсутст-
вие конфликтов между ветвями власти”, учитываться “реальная готовность местных органов власти использо-
вать новые законы”. “Местное самоуправление нельзя внедрять кавалерийскими наскоками. Экстренные меры
по внедрению надуманных форм организации местного самоуправления могут привести к дискредитации са-
мой этой идеи” 7
В целом законодательная база местного самоуправления, сформированная к 1996 году, свидетельство-
вала о весьма слабом учете концептуальных наработок и материалов рабочей группы администрации, действо-
вавшей в рамках эксперимента Миннаца. Ничего не говорилось о различных моделях и типах местного само-
управления в области, об особенностях городских и сельских типов, не упоминались и многие институты,
структуры, термины, предлагавшиеся в концептуальных разработках. Не было и речи ни о каких “городских” и
“районных управляющих”, “окружных старшинах”, “главных управляющих районов”, “городских директорах”
и т.д. “Территориальное общественное самоуправление”, о котором много говорилось в концепции, также было
прописано очень скупо. Не нашел реализации и проект “волостного” эксперимента в Скопинском районе.
Законодательная база избегала конкретизации многих вопросов, оставляя их решение на усмотрение
вновь формируемых представительных органов. В ней просматривалось значительно большее тяготение к уче-
ту бытующей практики управления на местном уровне, сложившихся традиций и форм в управленческих и са-
моуправленческих процессах, чем к восприятию инновационных схем и моделей. Осторожность, выжидатель-
ность, уход от решительных конкретизаций явно перевешивали в ней тенденции обновленческого реформатор-
ства.
Уставы муниципальных образований
7
. Бюллетень Рязанской областной Думы. Выпуск 3. — Рязань, 1996. — С. 169-170.
Начало формированию уставной базы МСУ в области было положено на референдумах по основным
положениям уставов МО, которые были проведены 7 апреля 1996 года одновременно с выборами представи-
тельных органов МСУ в 25 территориях (городах и районах) области 8. В четырех небольших районах незадол-
го до этого были проведены сходы граждан, где были приняты основные положения уставов. Основная подго-
товка и выборов и референдумов проводилась областной администрацией и администрациями районов. Проце-
дуры широкого обсуждения выносимых на референдумы вопросов или сбора подписей не применялись.
В местные референдумы включались три типа вопросов:
1. Порядок избрания главы муниципального образования (два варианта: а) избирается из состава депу-
татов представительного органа; б) избирается непосредственно населением ).
2. Механизм принятия Устава муниципального образования (представительным органом или населени-
ем на референдуме).
3. Порядок назначения руководящих должностных лиц администрации.
Кроме этого, в Михайловском районе в связи с конфликтом глав администраций города Михайлова и
Михайловского района в референдум был включен вопрос о Михайловском районе как едином муниципальном
образовании.
В Рязани на общегородской референдум решением мэра были вынесены следующие положения Устава
города:
1. Город Рязань — единое муниципальное образование с территорией в существующих границах горо-
да.
2. Самоуправление в Рязани предполагает наличие:
— выборного главы муниципального образования;
— выборного (представительного ) органа;
— администрации города (исполнительного органа).
3. Главамуниципального образования избирается гражданами непосредственно...
4. Главамуниципального образования входит в состав представительного органа и председательствует
на его заседаниях.
5. Выборы главы муниципального образования назначаются не ранее 6 и не позднее 12 месяцев с мо-
мента начала работы представительного органа.
В четырех образованиях (г.Рязань, г.Сасово, г. Касимов, Пронский район ) референдумы не состоялись,
так как в них приняло участие менее 50% избирателей.
Вопрос о принятии Устава муниципального образования представительным органом был положитель-
но решен во всех 21 территории, где он выносился на референдум и где референдум состоялся.
Положительно был решен и вопрос об избрании главы муниципального образования непосредственно
населением во всех 8-ми территориях, где он был вынесен на референдум.
В 20-ти территориях на референдум был вынесен вопрос о назначении руководящих должностных лиц
администрации главой муниципального образования по согласованию с представительным органом. В 19-ти он
был поддержан большинством.
В 13-ти территориях в референдум был включен вопрос о том, что глава муниципального образования
также является и председателем представительного органа. В 12-ти из них он также был поддержан большин-
ством.
По вопросу об избрании главы муниципального образования представительным органом из своего со-
става из 12-ти территориях, где этот вопрос был включен и референдум состоялся, положительный ответ был
получен только в 8-ми. В 4-х районах большинство ответило на него отрицательно, также отрицательно на него
ответило большинство и в 3-х территориях, где референдумы не состоялись.
Принятие самих Уставов проходило во всех МО на сессиях представительных органов в течение вес-
ны-лета 1996 г. В их основу был положен Примерный Устав МО, подготовленный обладминистрацией и одоб-
ренный областной Думой в мае 1996 9.
Тем не менее регистрация уставов вызвала определенные трудности. Наиболее известен конфликт, свя-
занный с отказом в регистрации Устава города в Рязани. Он продолжался почти полгода и вызывал повышен-
ное политическое напряжение в обществе (см.ниже).
Хотя регистрация Уставов проходила в областном управлении юстиции после экспертизы и согласова-
ния с правовыми службами областной Думы и областной администрации, прокурорская проверка Уставов МО,
проходившая в 1997 г., установила немало нарушений законодательства. Всего было внесено 14 протестов на
нормы Уставов и 15 представлений об устранении нарушений. Один из протестов оспаривался Рязанским гор-
советом в суде. В ходе проверки Уставов МО в 1998 г. было выявлено более 90 незаконных норм, закреплен-
ных в Уставах, было внесено 16 протестов и 17 представлений. Основной причиной выявленных нарушений
является, по мнению прокуратуры, несвоевременное реагирование на изменения в действующем законодатель-
стве.
8. Авдонин В. Муниципальные выборы и референдумы в Рязанской области.// Местное самоуправление в современной
России: Политика, практика, право. — Москва, 1998 г. — С. 91 — 92.
g
. Бюллетень Рязанской областной Думы. Выпуск 6. — Рязань, 1996. — С. 106.
Судебная практика и прокурорский надзор
Уставной суд Рязанской области принятым недавно Уставом области не предусмотрен.
Что касается судов общей юрисдикции, то их практика по делам МСУ сосредоточена в основном в Ря-
зани и связана с рядом судебных исков на решения Рязанского горсовета, выставленных как гражданами, так и
официальными органами. (Часть из них была связана с упоминавшимся уставным конфликтом.) Имело место и
разбирательство в областном арбитражном суде, куда горадминистрация Рязани обратилась в связи с исключе-
нием ее из реестра акционеров АО “Центральный рынок”. За пределами Рязани наиболее известен случай су-
дебного разбирательства в связи с отказом Пронской районной Думы зарегистрировать инициативную группу
по проведению референдума о выделении города Новомичуринска из состава Пронского района в самостоя-
тельное МО. Облсуд отклонил иск в августе 1998 г. Решение Верховного Суда было также отрицательным.
Практика прокурорского надзора по делам МСУ распространена гораздо шире. В 1997 г. прокуратурой
в области зафиксировано 660 нарушений в реализации прав граждан на местное самоуправление, привнесено
190 протестов на незаконные акты органов МСУ (171 правовой акт отменен), привнесено 175 представлений об
устранении нарушений, 11 человек привлечено к дисциплинарной ответственности. Вносились прокуратурой
протесты и на ряд законов, принятых областной Думой по вопросам МСУ, в частности, на законы области “О
местном самоуправлении” и “О выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправ-
ления” 10. Прокуратурой также отмечался “всплеск” незаконных актов органов МСУ после принятия федераль-
ного Закона “О финансовых основах местного самоуправления” в части введения различных незаконных сбо-
ров и тарифов (сбор за ввоз алкогольной продуции в Сасовском районе, сбор за торговлю алкоголем в ночное
время в Клепковском районе и др.), а также освобождения от местных налогов. В Клепиковском районе проку-
рор также отменил референдум по вопросу выделения рабочего поселка Тума в самостоятельное МО из состава
района, решение о проведении которого принял районный Совет. Основание: инициативная группа не предста-
вила до референдума проект Устава и проект бюджета будущего МО.
Изменение границ. Создание новых МО
Всего за период 1996-1998 гг. в области было предпринято 5 инициатив по созданию новых муници-
пальных образований. И во всех случаях они не достигли цели. Сложившаяся система МО осталась неизмен-
ной. В случае с Тумой и Новомичуринском референдумы были заблокированы соответственно прокурором и
судом. В Рязани (попытка создать самостоятельное муниципальное образование на базе бывшего Октябрьского
района города) инициативной группе по сбору подписей за проведение референдума отказал в регистрации
горсовет. В двух случаях (выделение города Михайлова из состава Михайловского района и объединение горо-
да Скопина и Скопинского района в единое МО) референдумы проводились. Но и в том, и в другом случаях
изменить существующее деление не удалось.
Федеральныйцентр, региональные власти и МСУ
Взаимодействие между областью и федеральным центром на этапе работы над федеральным законом
“Об общих принципах организации МСУ в РФ” протекало достаточно интенсивно. В основном оно шло по ли-
нии Миннаца, с которым область имела договор об эксперименте по МСУ. Рабочая группа администрации
(“группа Вобленко”) поддерживала разработку президентско-правительственного варианта закона, ориентиро-
валась на введение правовых и организационных инноваций. Руководство областной Думы в лице ее председа-
теля, его зама и руководителя профильного комитета относилась к этой деятельности сдержанно, больше ори-
ентируясь на осторожные подходы, представленные в альтернативном законопроекте (“проекте Муравьева”).
После принятия федерального закона положение изменилось. В Миннаце 14.09.95 г. прошло совеща-
ние, на котором радикальный вариант реформы был видоизменен. Руководство облдумы и работники админи-
страции встретили это с одобрением. Проект областного закона “О местном самоуправлении в Рязанской об-
ласти” дорабатывался Департаментом по проблемам МСУ Миннаца РФ. В целом он содержал значительно
меньше инноваций, чем предложения группы Вобленко.
Региональные структуры, занимавшиеся проблемами МСУ, претерпели в ходе реформы существенные
изменения. В период 1994-1996 в вопросах проведения реформы МСУ очень большую роль играла обладмини-
страция. Помимо группы Вобленко, вопросами МСУ занимался комитет по работе с территориями админист-
рации области, отдел развития МСУ. С 1995 г. также работала совместная комиссия по вопросам МСУ, со-
стоящая из представителей обладминистрации, облдумы, и районов области. В Думе этой проблематикой за-
нимался комитет по законодательству, вопросам местного самоуправления и общественным связям. Позднее к
нему были добавлены вопросы природопользования и природных ресурсов. Вопросам МСУ уделял заметное
внимание председатель Думы (бывший до этого главой администрации района) и заместитель председателя,
ранее занимавший пост председателя комитета Думы по МСУ.
С приходом новой администрации области и новой легислатуры положение изменилось. Внимание об-
ладминистрации к проблематике МСУ ослабло. Ей занимается в основном Комитет по организационной и кад-
ровой работе администрации. Кроме того, существует Совет по МСУ, возглавляемый губернатором, но являю-
10. Бюллетень Рязанской областной Думы. Выпуск 8. — Рязань, 1997. — С. 168.
щийся скорее номинальной структурой. Новый Комитет Думы по вопросам государственного устройства, пра-
вовой политике, МСУ, делам военнослужащих и ветеранов возглавил предприниматель Н.Колесник, работаю-
щий на непостоянной основе. Делами МСУ в основном занимается его заместитель С.Антонов. У комитета
часто возникают расхождения с руководством Думы, большинством депутатов, с обладминистрацией.
Выборы глав МСУ в 19 МО области проводились напрямую населением. Лишь в 10-ти в настоящее
время главы МСУ избраны из состава депутатов представительного органа. Назначенных губернатором глав
МСУ в области нет.
Делегирование полномочий органами государственной власти органам МСУ предусматривается осу-
ществлять в соответствии областным законом на договорной основе с компенсацией соответствующих расхо-
дов. Обратное делегирование законом не предусматривается. Передача отдельных полномочий органам МСУ
может оформляться также областным законом. В настоящее время готовится первый из таких законов — “О
делегировании органам МСУ Рязанской области полномочий по государственной регистрации актов граждан-
ского состояния, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией”. Контроль за деятельно-
стью органов МСУ со стороны органов государственной власти в этом случае должен быть предусмотрен в
законе. В случае нарушения органами МСУ законов области, Устава области, Конституции РФ, федеральных
законов областная Дума может обращаться в областной суд за заключением о признании несоответствия дея-
тельности органов МСУ закону и.
Переходное состояние нынешней системы МСУ в определенной мере отражено в законе. В нем, в ча-
стности, предусматривается, что местное самоуправление возможно в регионе не только на уровне районов и
городов областного значения (как оно существует сейчас), но и на уровне городов и поселений в составе рай-
онов. В законе прописан способ образования новых МО. Но в реальной практике тенденции к изменениям сло-
жившегося муниципального деления сталкиваются с противодействием.
Муниципальных ассоциаций, за исключением Ассоциации глав МО, в области не существует.
Процесс создания ТОСов активизировался в 1997-1998 гг. Он идет в основном в Рязани, где создано
уже 5 ТОСов. Образуются они обычно на территории сел и поселков, недавно включенных в городскую черту.
Их функции — помощь представительствам городской администрации на местах, содействие благоустройству
территории, поддержание и развитие городских коммуникаций. Объем финансирования ТОСов крайне скуден.
Основными энтузиастами ТОСов являются горадминистрация и некоторые депутаты Горсовета. В избиратель-
ных кампаниях ТОСы пока не участвовали. Вместе с тем, показательно, что депутаты создают ТОСы в основ-
ном в своих избирательных округах.
Совмещение выборных должностей МСУ и мандатов региональной легислатуры законом не преду-
сматривается. Но для текущей легислатуры сделано исключение. В составе нынешней Думы работает 3 главы
МСУ (Клепиковского, Сараевского и Скопинского районов). В прошлой Думе их было 7. Запрет на двойное
депутатство закон не оговаривает. Сегодня такая практика существует.
Представленность лидеров МСУ в российских организациях МСУ сегодня значительно скромнее, чем
раньше. Руководители Рязани — рядовые члены СРГ, они принимали также участие в Совете при правительст-
ве. Председатель Горсовета Н.Корнеева — вице-президент Ассоциации глав представительных органов горо-
дов России.
Область характеризуется четко выраженным наличием двух административных партий (областной и
областного центра). После сложного периода взаимных конфликтов и конфронтаций, сейчас отношения между
ними сходны с идеально-типической моделью “войны по правилам”.
В выборах МСУ наиболее активное участие принимали представители КПРФ, АПР, ЛДПР, региональ-
ного общественно-политического движения “Блок Малахова”. Победителями стали две первых (представлен-
ность в органах МСУ см. ниже). После избрания коммунисты показали себя значительно более активными по-
литически (заявления, демарши, символические акции). Зато в вопросах бюджета, трансфертов и др. аграрии,
как часть сельской административной партии, пока берут верх.
Отношения административных партий и общественно-политических организаций различаются в горо-
де и на селе. Если на селе вторые (АПР, профсоюз работников АПК и др.) являются “филиалами” первых, то в
городе их отношения ближе к модели тактических альянсов с элементами конкуренции.
Таблица 4
Этапы реформы МСУ в области
Период Норматив- но-правовая база Организа- ция рефор- мы Избирательные меро- приятия реформы Результаты
1993- 1994 Указы пре- зидента РФ, постановле- ния админи- страции области обладми- нистрация мэрия референдум по Уставу Рязани, выборы депутатов гордумы Рязани, выборы 24-х Муницип, К-тов референдум не со- стоялся, выборы в Рязани не состоялись Статус Муницип. Комитетов не ясен
И. Бюллетень Рязанской областной Думы. Выпуск 4.—Рязань, 1996. — С. 61.
1995- феде- облдума Референдумсы в 21 Принятие Уставов во
1996 ральн.закон “Об осн. обладми- нистрация |террритории Сходы в 4 террит. |всех 29 МО Предел. Органы во
Прин-ципах орг-ции МСУ” Пакет обл. законов об МСУ Пост. Обл- думы и об- ладминист- рации мэрия Выборы предел. Орг. МСУ в29 террит. Выборы глав МСУ в 19 МО всех 29 МО Главы избраны в19 МО и избраны предст.орг. в10 МО
Структура, Организация, компетенция органов
Местного Самоуправления
Фактически в области сложилось два варианта структуры органов МСУ, свойственных городским и
сельским МО. Для городов больше характерна система: сильный совет — слабый мэр, что отражают и Уставы
городов, и реальное положение дел (конкуренция мэра и председателя совета). В сельских МО, за небольшим
исключением, характерна модель: сильный (или очень сильный) мэр — слабый совет. Должность главы МСУ
и председателя представительного органа там почти всегда совмещены. А кроме того, большая часть “мэров”
там — это еще председатели райисполкомов советского периода с их традиционными практиками.
Контрактная система пока нигде не практикуется.
Существенных изменений и дополнений в областном законодательстве по предметам ведения и пол-
номочиям по сравнению с федеральным законом о МСУ нет.
Муниципальные выборы
Выборы глав местного самоуправления (кроме г. Рязани)
Среди кандидатов на должности глав муниципальных образований в 8-ми районах из 9-ти были дейст-
вующие главы администраций. Кроме них, в числе кандидатов были также руководители хозяйств, директора
предприятий, руководящие работники райадминистраций, было выдвинуто также несколько представителей
предпринимательских структур. Политическую принадлежность среди кандидатов обозначали лишь единицы
(в основном как сторонники КПРФ и АПР ), в подавляющем большинстве они выступали как внепартийные.
Выборы глав муниципальных образований населением, которые прошли 7 апреля, показали явное до-
минирование действующих глав администраций. Они победили с высокими показателями в 7-ми районах.
Только в Спасском районе действующий глава проиграл выборы, а победителем стал известный в районе пред-
седатель крупного хозяйства Воронцов. В Сапожковеком районе главой был избран райвоенком В. Соколов,
назначенный в канун выборов и.о. главы администрации района.
Партийно-политическую окраску имели двое из девяти избранных населением глав муниципальных
образований: глава Сараевского района П.Забалуев (член АПР) и глава Сапожковского района В.Соколов, под-
держанный КПРФ и организациями ветеранов.
Выборы представительных органов местного самоуправления
7 апреля 1996
Корпус кандидатов
Всего кандидатами в депутаты представительных органов было выдвинуто по области более 1 тыс. че-
ловек. Конкуренция в среднем составляла более 2-х кандидатов на одно место. В Рязани на 28 депутатских
мест было выдвинуто 157 кандидатов.
Среди выдвинутых кандидатов больше всего (более 1/3 ) было работников АПК (в основном руководи-
тели и главные специалисты хозяйств), далее шли работники районных и сельских администраций, работники
образования и здравоохранения.
Свою партийно-политическую принадлежность в целом обозначили около 1/3 всех кандидатов, а в Ря-
зани больше половины. Остальные выступали как независимые. Среди связанных с партиями кандидатов са-
мую большую группу составляли представители “народно-патриотических и левых сил” (главным образом
КПРФ, а также РКРП, Союза ветеранов и др.)., которые были выдвинуты во всех округах Рязани, в крупных
райцентрах и ряде районов. Другую, меньшую группу составляли представители ЛДПР (были выдвинуты в
большей части округов в Рязани, в некоторых районах) и представители местного общественно-политического
объединения “Блок Малахова” (были выдвинуты в половине округов в Рязани). В сельских районах в некото-
рых округах были выдвинуты представители Аграрной партии. В отдельных округах выдвигались также пред-
ставители НДР, ДВР, “ЯБЛОКА”.
Выборы глав МСУРязанской области
Таблица 1.
Выборы глав МСУ населением 7 апреля 1996 г.
№ пп Муниципалитет Уча- стие Кол-во канди- датов ФИО Должность до избрания
1. Михайловский р-н 62,7 3 Сидоров В.К., гл. адм. с 1991 54,6
2. Новодеревенский р- н 75,1 4 Оводков В.Ф гл. адм. с 1991 64,5
3. Путятинский р-н12 79,0 2 Фильков С.В. гл. адм. с 1994 69,2
4. Сапжковский р-н 79,3 4 Соколов В. А. райвоенком 61,7
5. Сараевский р-н 72,3 3 Забалу ев П.П. гл. адм. с 1995 67,3
6. Скопинский р-н 65,9 3 Алабин П.К. гл. адм. с 1991 45,9
7. Спасский р-н 70,6 7 Воронцов С.А. предс. колхоза 34,1
8. Ухоловский р-н 74,4 4 Пласкунов НА гл. адм. с 1991 51,9
9. Шацкий р-н 77,3 4 Курбатов НИ.,13 гл. адм. с 1991 60,0
Таблица 2.
Главы МСУ, избранные на сессиях представительных органов МСУ
№ пп Муниципалитет ФИО избранно- го главы МСУ Должность до избрания Должность до назначения главой администрации
1. Ермишинский р-н Глазков А.Е., гл. адм. с 1991 Предс.райисполкома с. 1988
2. Кадомский р-н Поляков А.А., гл. адм. с 1995 директор райгаза
3. Касимовский р-н ЛукашкинВ.Е., гл. адм. с 1994 с хозяйств, работы
4. Пителинский р-н Мирошкин В.А., гл. адм. с 1991 Предс.райисполкома с 1989
5. Рыбновский р-н Кулешов В.М., гл. адм. с 1991 Зам. предс. райисполкома
6. Ряжский р-н Антипкин В.М. гл. адм. с 1994 с хозяйств . работы
7. Сасовский р-н Шмельков В.Д., гл. адм. с 1991 Предс.райисполкома с 1989
8. Старожиловский рн Татарников В.И., гл. адм. с 1991 1 секр. РК КПСС
9. город Касимов Епифанов В.И., гл. адм. с 1991 Предс.райисполкома с 1990
№ пп Муниципалитет Уча стие Кол- во кан- дида- тов ФИО ДОЛЖНОСТЬ до избрания % голо- сов “за” отрыв 1 от 2 места (в %)
1. Захаровский р-н 62,7 4 Крюнчакин А.Д. зам. гл. адм. 37,0 19,7
2. Клепиковский р- н 64,1 4 Оленьев В.В. Предс. рай. Думы с 1996, 69,0 48,2*
Таблица 3.
Выборы глав МСУ населением 8 декабря 1996
12 Выборы были перенесены и проводились в октябре 1996 г.
13 Погиб в автокатастрофе в октябре 1997 г. Вместо него в 1998 г. избран зам. гл. Администрации района В. Муравьев.
КПРФ
3. Кораблинский р- н 65,0 3 Браткин В.П. гл. адм. с 1991 47,0 24,1
4. Милославский р- н 68,0 2 Кузнецов С.И. гл, адм. с 1991 56,1 19,5
5. Пронский р-н 44,8 Савельев Е.И. з ам. гл. адм. 50,5 13,1
6. Рязанский р-н 48,7 3 Суздалев М.М. гл. адм. с 1991 62,2 49,8
7. Чу чковский р -и 67,4 2 Кар цу нин А. А. гл. адм. с 1991 >0,1 15,3
8. Шиловский р-н 56,6 3 Фомин В.К. гл. адм. с 1991 73,4
9. город Сасово 42,6 5 Израйлит Н.С. предпринима- тель 51,6 24 5**
10. город Скопин 50,8 7 Овчинников В.П. КП РФ 45,5 2^ /| * * *
11. город Рязань 42,2 4 Мамтов П.Д. Председатель Горсовета, КПРФ 45,2 13,8
* Бывший глава администрации Григорьев В.К. получил 20,8 %, второе место.
**Бывший глава администрации Апушкинский В. получил 27,1%, второе место.
***Бывший глава администрации Будяну М.Г. получил 19,1%, второе место.
Таблица 4
Выборы представительных органов местного самоуправления
________________________ 7 апреля 1996
№ и.и. Муниципальное образование Виды из- бирател- ных окру- гов (окр/манда ты) Кол-во депутатов предст. органа Название представи- тельного орга- на Председатель
1. Ермишинский р-н 5/3 15 Совет Гл. адм.
2. Захаровский р-н 3/5 15 Собрание Гл. адм.
3. Кадомский р-н 4/5 20 Дума Гл. адм.
4. Касимовский р-н 7/3 21 Дума Гл. адм.
5. Клепиковский р-н 15/1 15 Совет депутат
6. Кораблинский р-н 6/3 18 Совет Гл. адм.
7. Милославский р-н 17/1 17 Совет Гл. адм.
8. Михайловский р-н 10/2 20 Дума Гл. адм.
9. Новодеревенский Р-н 3/6. 18 Совет Гл. адм.
10. Пителинский р-н 3/5 15 Совет Гл. адм.
11. Пронский р-н 15/1 15 Дума Гл. адм.
12. Путятинский р-н 3/5 15 Дума Гл. адм.
13. Рыбновский р-н 4/4 16 Дума Гл. адм.
14. Ряжский р-н 7/3 21 Дума Гл. адм.
15. Рязанский р-н 5/3 15 Дума Гл. адм.
16. Сапжковский р-н 15/1 15 Дума Гл. адм.
17. Сараевский р-н 20/1 20 Совет Гл. адм.
18. Сасовский р-н 3/5 15 Дума Гл. адм.
19. Скопинский р-н 9/2 18 Дума Гл. адм.
20. Спасский р-н 5/3 15 Дума Гл. адм.
21. Старожиловский р- н 4/4 16 Собрание Гл. адм.
22. Ухоловский р-н 5/3 15 Дума Гл. адм.
23. Чучковский р-н 5/3 15 Дума Гл. адм.
24. Шацкий р-н 19/1 19 Дума Гл. адм.
25. Шиловский р-н 6/3 18 Совет Гл. адм.
26. город Касимов 5/3 15 Дума Гл. адм.
27. город Сасово 3/6 18 Дума депутат
№ п.п. Муниципальное образование Виды из- бирател- ных окру- гов (окр/манда ты) Кол-во депутатов предст. органа Название представи- тельного орга- на Председатель |
28. город Скопин 9/2 18 Совет депутат
29. город Рязань 28/1 28 (избр. 23) Совет депутат
Таблица 5
Город____________________Село
Категории работников зарегист- ри-ровано кандида- тами стали депута- тами '% зарегист- рировано кандида- тами стали депута- тами '%
Работники здравоохра- нения 27 7 30 63 43 68
Работники администра- ций 23 6 26 160 78 49
Работники образования и высшей школы 37 16 43 148 49 33
Работники АПК - - - 337 137 41
В результате голосования 7 апреля в области были избраны 491 депутата представительных органов
местного самоуправления. Не были избраны лишь депутаты в 5-ти округах Рязани, где явка избирателей была
меньше 25%.
Самый низкий уровень участия в выборах был зафиксирован в Рязани (28,8%), далее шли крупные рай-
центры (в среднем участие около 40%) и крупные районы с повышенной урбанизацией (в среднем 50-55%).
Средние районы давали показатели явки в 60-65%, а отдельные малые районы — более 70%.
По демографическому, социальному, партийно-политическому составу избранных в области депутатов
представительных органов местного самоуправления можно сообщить следующее.
Около 20% депутатского корпуса составляют женщины. При этом в 7-ми муниципальных образовани-
ях (в том числе в Рязани) женщины составляют более 1/3 всех депутатов. В Рязани и Клепиковском районе де-
путаты-женщины возглавляют представительный орган. В 6-ти МО женщины составляют менее 10% депута-
тов, а в 5-ти из них имеется только по одной женщине-депутату.
Почти половину депутатского корпуса (47%) составляют люди в возрасте от 40 до 50 лет, 27% — в воз-
расте от 30-40 лет, 23% — старше 50 лет. Депутатов в возрасте до 30 лет — менее 3%. В 19 районах такие
депутаты вообще отсутствуют. В 8-ми — люди старше 40 лет составляют свыше 85% депутатов.
По уровню образования депутатский корпус местного самоуправления в области весьма однороден:
84% депутатов имеют высшее образование, 13% среднее специальное, 3% — общее среднее.
По должностному и отраслевому признакам в депутатском корпусе особенно выделяются работники
АПК, прежде всего руководители и главные специалисты хозяйств (28%), а также руководители промышлен-
ных предприятий, организаций, учреждений (около20% ). 17% составляют работники различных (городских,
сельских, районных) администраций, 13% — работники образования и высшей школы, 10% — медицинские
работники.
Таким образом, 3/4 депутатского корпуса составляют руководящие и административные работники
различных уровней"и отраслей/
Следует отметить, что в городе и на селе избиратели по-разному реагировали на должностную и отрас-
левую принадлежность кандидатов. Например, если на селе был избран почти каждый второй из выдвинутых
работников администрации, то в городе — лишь каждый четвертый, а в Рязани из 12 выдвинутых работников
администрации ни один не был избран.
Членами политических партий и движений являются почти 20% депутатов представительных органов
местного самоуправления. Всего в среди депутатов своих представителей имеют 6 общественно-политических
организаций. Наибольшее число представителей — 66 депутатов имеет КПРФ, 22 депутата имеет АПР, 3 —
НДР, 2 — РКРП и по одному ДВР и ДПР. В набольшем количестве партийные депутаты представлены в Рязани
(70% всех депутатов), в Клепиковском (47%), Милославском (более 35%) и Сасовском (33%) районах. В трех
районах представители партий"среди депутатов отсутствуют.
Следует учесть, что фактически роль политических организаций в депутатском корпусе не ограничива-
ется только депутатами- членами организаций. В той или иной мере с политическими партиями связана при-
мерно 1/3 всех депутатов, в том числе и выдвигавшихся как независимые, но получавших поддержку партий и
блоков. Например, в Рязани КПРФ поддерживала независимых кандидатов, ставших депутатами в трех избира-
тельных округах, “Блок Малахова” — в двух и т.д. В сельских районах некоторые кандидаты от партий шли
как независимые из-за отсутствия зарегистрированных местных организации партии, “имеющих право выдви-
гать своих кандидатов в органы местнои“власти.
Выборы в Рязани
Формирование нынешних органов местного самоуправления в областном центре — городе Рязани —
прошло в два этапа. На муниципальных выборах 7 апреля 1996 г. были избраны депутаты городского предста-
вительного органа, который получил название “городской Совет”. 3 июня 1996 г. депутаты приняли Устав го-
рода, согласно которому глава исполнительной власти должен был избираться из состава депутатов Совета. 17
июля в газете “Приокская газета” текст Устава города был опубликован. В соответствии с решением горсовета
после публикации в СМИ Устав должен был считаться вступившим в силу. Однако после этой публикации об-
ластное управление юстиции выступило с заявлением о недопустимости публикации Устава до его регистра-
ции. Прокуратура также указала, что, несмотря на опубликование, Устав не может вступить в силу до регист-
рации.
Тем не менее, 19 августа на внеочередном заседании горсовет избрал главой исполнительной власти
города председателя горсовета Павел Маматова. Мэрия Рязани, областные власти, управление юстиции не при-
знали это решение горсовета и блокировали вступление Маматова в должность. 6 октября областная Дума при-
няла решение о назначении выборов глав местного самоуправления населением в городах и районах области, в
том числе и в Рязани, на 8 декабря 1996 г. Маматов заявил о согласии подтвердить свое избрание горсоветом на
прямых выборах. Уже в ходе избирательной кампании Устав города был признан вступившим в силу и област-
ная администрация по представлению прокуратуры и Минюста санкционировала вступление Маматова в долж-
ность мэра Рязани. Но фактически его вступление в должность было отложено до выборов. 8 декабря на
выборах мэра Рязани Маматов одержал победу. Согласно Уставу города должность мэра в Рязани упраздня-
лась. Вместо нее вводилась должность главы городской администрации, которую и занял Павел Маматов.
Выборы городского представительного органа
В Рязани на 28 депутатских мест было выдвинуто 157 кандидатов.
Результаты см. Приложение...*
Социальный состав депутатов:
ИТР —5
Работники образования — 9 (преподаватели образовательных учреждений — 7, директора школ -2)
Гл. врачи больниц — 3
Промышленный директорат — 3
Помощники депутатов ГД — 3 (2 — КПРФ, 1 — АПР)
_____________________________________________________Таблица 6. Выборы Рязанского городского Совета
N ок- руга уча- стие % Кол- во кан- дида- тов ФИО победите- ля Г. рожд. ДОЛЖНОСТЬ, место работы партий- ность % гол ОСОБ “за” отрыв от 2 места %
1 23,4 3 Выборы не состоялись
2 25,9 7 Яшина Е.В. 1939 инженер завода КПРФ 43,2 25.2
3 27,8 5 Комогоркин В.А. 1948 доцент РГПУ КПРФ 33,2 4.6
4. 29,9 3 Христофоров Ю.С. 1944 ИТР, завод КПРФ 42,2 3.6
5. 27,9 4 Корнеева Н.А. 1958 пом. деп. ГД КПРФ 59,9 40.7
6. 29,9 6 Фатеев В.В. 1948 И ТР, завод КПРФ 44,0 26.5
7. 25,9 6 Гришин И. И. 1945 профессор РГСА КПРФ 41,7 16.7
8. 22,4 Выборы не СОСТОЯЛИСЬ
9. 27,1 6 Назаров А. А. 1951 пом. деп. ГД АПР 40,8 9,7
10 33,2 5 Авдеева Г.Г. 1947 воспитатель общежития КПРФ 33.7 0.4
11. 28,0 4 Кутенцын В.И. 1945 директор ассоц. эк. сотр. предпр. КПРФ 28.9 4.7
12 28,3 4 Дробышев М.М. 1928 пом. деп. ГД КПРФ 37.2 2.2
N ок- руга уча- стие % Кол- во кан- дида- тов ФИО победите- ля Г. рожд. ДОЛЖНОСТЬ, место работы партий- ность % гол осов “за” отрыв от 2 места %
13 26,2 5 Пискун Е Е. 1944 директор АО- ОТ Партия “Соц. Про- гресса” 36.2 8.0
14 25.3 5 Кириллов В.М. 1941 педагог РКРП 47.2 6.1
15 24.2 выборы ie состоялись
16 23.1 выборы не состоялись
17 46,4 10 Антонова В.А. 1950 препод. РВАН КПРФ 40,6 27.4
18 34,9 4 Овсянников Ю.Е. 1942 препод. мед. уч. КПРФ 35,0 13.2
19 34,5 5 Михаилов А.И. 1946 ИТР, завод КПРФ 36,0 9.2
20 27,4 7 Голова С.В. 1944 директор шко- лы 32,4 14.4
21 28,1 2 Красников А.С. 1941 цоцент РГПУ <ПРФ 6,3 6,6
22 26,9 5 Булычев Н.А. 1953 директор шко- лы 14.0 9.1
23 27,1 3 Максимова Л. И. 1948 главвврач б-цы 46.9 8.8
24 19,7 5 выборы не СОСТОЯЛИСЬ
25 38,3 7 Маматов П.Д. 1948 зам. дир. страх, комп. КПРФ 30,5 15.5
26 28,5 4 Малюгин В.Г. 1954 ИТР завода КПРФ 52,1 15.7
27 33,5 5 Вологжанина Г. И. 1946 гл. врач б-цы 34,8 3.8
28 26,5 6 Петрова С П. 1949 гл. врач СЭС 23,6 0.9
Первое свое заседание представительный орган местного самоуправления Рязани провел 17 апреля
1996 года. 16 членов КПРФ и трое коммунистов от других партий (КПСС, АПР, РКРП) составили абсолютное
большинство в соотношении 19:4, что позволило им без труда провести решение о наименовании представи-
тельного органа местного самоуправления, который стал называться городским Советом. Председателем Сове-
та 21 голосом против 2 был избран Павел Маматов — в прошлом первый секретарь Советского РК КПСС,
председатель райсовета, единственный победитель на местных выборах 1994 года. В результате состоявшегося
затем распределения постов председателей комитетов ни один “портфель” не достался независимым депутатам.
В настоящее время 10 депутатов городского Совета работают на постоянной основе.
Выборы мэра Рязани 8 декабря 1996 года
Должность Тыс. чел. %%
Участие 179,00 42,20
П. Маматов Председатель Горсовета 78,60 45,24
В.Ампилогов Вице-мэр Рязани 54,60 31,43
А.В.Тарасов Бывш. зам. главы адм. области 7,82 14,00
А. А. Иванов культпросветработник 2,94 5,10
Против всех 12,36 21,50
Таблица 9
Национально-культурные особенности и реформа МСУ
Рязанская область является ярко выраженным моноэтничным регионом. Какой-либо характерной эт-
нической или языковой проблематики в областном законодательстве о МСУ не обнаруживается. Каких-либо
движений, организаций или политиков национальной направленности (за исключением русского национализ-
ма), существенно влияющих на политический или законодательный процесс, в регионе не существует. Ком-
пактно проживающие в области этнические меньшинства (татары в Касимовском районе, цыгане в Рязанском
районе, мордва — в приграничных с Мордовией районах) претензий на особые формы МСУ не высказывают.
Регионального законодательства о национально-культурных автономиях нет. Конфликты населения с регио-
нальными муниципальными властями на национальной почве не известны. Этноконфессиональные конфликты
также не происходили. Открытие в Касимовском районе (г.Касимов, с.Подлипки) мечетей, армяно-
грегорианского храма, лютеранской кирхи, строительство синагоги, костела в Рязани не встречало противодей-
ствия властей и населения.
Можно отметить попытки создания структур казачьего самоуправления. В области были зарегистриро-
ваны две региональных казачьих организации — Рязанский региональный союз казаков (РРСК) во главе с
А.Дороговым и Рязанский областной отдел Центрального казачьего войска (ЦКВ) во главе с И.Костяным. По-
следнее объединение фактически распалось. Казаки не имеют своих непосредственных представителей в ре-
гиональных или муниципальных органах власти, но действуют в тесном контакте с ними. С казаками ведет ре-
гулярную работу депутат областной Думы генерал-майор А. Веденеев. В ряде сел Шацкого района, где прожи-
вают большинство рязанских казаков, возрождаются традиции казачьего самоуправления, но правового
оформления они пока не получили. Казакам выделялись сельскохозяйственные угодья в Рязанском и Рыбнов-
ском районах, обсуждался вопрос о создании областного реестра казаков и т.д. Но и эти начинания пока не по-
лучили отражения в законодательстве и не вошли в практику МСУ.
Финансы
Общая характеристика бюджета и межбюджетных отношений
В бюджете области за период реформы МСУ(с1994 г.) можно проследить некоторое снижение доли,
перечисляемой в федеральный бюджет, и увеличение доли налогов и платежей, поступающих в собственный
бюджет области. Снижается в бюджете и доля трансфертов, поступающих из центра. С приходом в 1997 г но-
вой администрации Любимова, провозгласившей лозунг вывода Рязанской области из кризиса и переходу ее из
дотационной в самодостаточную и экономически независимую от центра территорию, этот процесс усилился.
Руководство области не раз солидаризировалось в Совете Федерации с теми, кто выступает за усиление бюд-
жетов субъектов Федерации за счет снижения отчислений в центр.
В отношении бюджетов муниципальных образований губернатор также не раз высказывал намерение
сделать их самодостаточными, постепенно сокращая дотации из областного бюджета и расширяя налоговую
базу самих муниципалитетов. В бюджете области на 1998 год расходы на дотации районам и городам по срав-
нению с 1996 и 1997 гг. заметно сокращены. По данным за 9 месяцев 1998 г., доля этой статьи в расходах со-
кратилась более, чем на 5%.
Рязань, Пронский и Скопинский районы — основные доноры областного бюджета. Кроме этих трех
муниципалитетов, повышенной долей поступлений в областной бюджет отличаются также города Сасово, Ка-
симов, Касимовский район. Всего эти 6 муниципальных образований дали в 1997 г. около 40% доходов в бюд-
жет области 14
В 1997-1998 гг. после принятия федерального закона о финансовых основах местного самоуправления
активизировалась работа по расширению налоговой базы муниципальных образований. За ними в области на
постоянной основе были закреплены доли следующих федеральных налогов и платежей: подоходного налога с
физических лиц, НДС, налога на прибыль, акцизов на спирт и другие товары. Отчисления муниципалитетам от
областных налогов пока никаких изменений не претерпели. В настоящее время в вопросы межбюджетных от-
ношений в области актуализировались. Администрация готовит проект бюджета области на 1999 г. для обсуж-
дения в комитете Думы по бюджету и налогам. Одновременно в Думе идет подготовка законопроекта “О бюд-
жетном устройстве и бюджетном процессе в Рязанской области”, который намечено рассматривать в декабре
1998 г.
Проблемы и противоречия, возникавшие в сфере межбюджетных отношений, касаются в основном
претензий, выдвигавшихся руководителями муниципальных образований-доноров областного бюджета к руко-
водству области по поводу несправедливого перераспределения бюджетных средств. Наиболее известен хро-
нический конфликт органов городской власти Рязани с областной администрацией и областной Думой в связи с
требованием компенсаций бюджету города из-за повышения тарифов на тепловую энергию региональной энер-
гетической комиссией. В компенсациях было отказано. Также и все другие попытки Рязани получить помощь
из облбюджета были неудачны. Были упреки и со стороны других муниципалитетов (Сасово, Пронский, Ско-
пинский районы и др.) в том, что налоговые перераспределения мешают развивать производство. Пока, однако,
и администрация, и большинство думских депутатов, где остаются вакантными 10 депутатских мест от Рязани,
все эти претензии отвергали. Представители ряда дотационных районов аргументируют свою позицию почти
двукратным разрывом в бюджетной обеспеченности жителей различных районов.
В целом можно отметить, что финансовая база муниципальных образований в области в 1997 — начале
1998 гг. по сравнению с предшествующим периодом несколько укрепилась. Капиталовложения из средств ме-
стных бюджетов по области возросли в 1997 г. почти в три раза (1996 — 74 млрд.; 1997 — 232 млрд.) и превы-
сили капиталовложения из федерального бюджета (142 млрд.). Рост капиталовложений отмечен в 15 МО из 29.
Ввод в действие основных фондов был также выше. При этом в 1997 г. значительно (почти на 80%) сократи-
лась и задолженность по зарплате из-за отсутствия бюджетного финансирования. На конец 1997 г. она состав-
ляла 10 млрд, неденоминированных руб. (из них более 53% в отраслях социальной сферы). В отраслях ЖКХ
задолженность по зарпалате стала отслеживаться лишь с 1.01.98. На эту дату она составила около 22 млрд. нед.
руб. (из-за отсутствия бюджетного финансирования — около 18 млрд. руб.).
14
. О ходе экономической реформы в Рязанской области в 1990-1997. — Рязань, 1998 г. — С. 69.
В производственных отраслях задолженность сократилась в 1997 г. незначительно (в промышленности
— около 4%), а в сельском хозяйстве возросла на 35%. Всего она составила в области — около 230 млрд. нед.
руб.
В 1998 г. картина изменилась. Задолженность по зарплате из-за отсутствия бюджетного финансирова-
ния резко возросла. На конец 1998 г. в образовании она составляет — 34 млн., в ЖКХ — 45 млн., в государст-
венном и муниципальном управлении — 27 млн., в здравоохранении — 26 млн., в науке — 8,7 млн., в культуре
— 7 млн. Это показывает, что ситуация в муниципальных бюджетах резко обострилась.
Андрей РОГОЖИН
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ:
ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ
Общие сведения о регионе
Волгоградская (ранее — Сталинградская) область образована 5 декабря 1936 года. Расположена на
юго-востоке европейской части Российской Сидерации в Нгжнсм ГЬволжье. 1раннчнт с о йас-
тямн Саратовской, Воронежской, Ростовской и Астраханской, республикой Калмыкия и Казах-
станом.
В течение длительного периода область имела неустойчивую конфигурацию, что вплоть до 1950-х го-
дов отражалось в неоднократном изменении ее границ и территории. После ликвидации в 1941 г. Автономной
республики немцев Поволжья в состав Сталинградской области были включены 7 ее районов. Выделение ряда
территорий было произведено в 1943 году в состав Астраханской области. В период кратковременного сущест-
вования Балашовской области к ней с 1954 г. отходили некоторые районы северо-западной части Сталинград-
ской области. Поэтому относительную территориальную устойчивость региона можно отметить лишь на про-
тяжении нескольких последних десятилетии^
Административным центром области является г. Волгоград (основан в 1589 году, до 1925 г. — Цари-
цын, затем до 1961 г. — Сталинград), с 1782 года являвшийся центром Царицынского уезда Саратовской гу-
бернии. До 1958 г. Сталинград в связи с особым историческим значением и необходимостью послевоенного
восстановления1 являлся городом республиканского подчинения, что определило его особую в регионе роль,
последствия которой косвенно обнаруживаются и в настоящее время.
В настоящее время территория Волгоградской области составляет 112,9 тыс. кв. км. (0,67% территории
РФ) при физической плотности населения 23,9 чел./кв. км. В области насчитывается 19 городов, в том числе 6
— областного подчинения, 33 сельских района, 447 сельских администраций, 26 поселков городского типа и
1514 сельских населенных пунктов.
На территории области по состоянию на 01.01.98 г. проживают 2700,8 тыс. чел., при этом доля город-
ского населения составляет 74,3%.2 Численность населения Волгограда составляет 1034,7 тыс. чел. С 1988 г.
миграционный прирост населения стал превышать естественный, а с 1996 г. отмечается отрицательное сальдо в
общем приросте населения.
В области проживают представители более 100 национальностей. Этнический состав населения облас-
ти в основном соответствует и в последний период ранее сложившейся структуре, зафиксированной Всесоюз-
ной переписью населения 1989 г.J
Таблица 1. Этнический состав населения Волгоградской области, тыс. чел.
Национальность Данные 1989 г. +/- за 10 лет % к 1979 г.
Русские 2309,5 +79,4 103,5
Украинцы 78,9 +0,5 100,5
Казахи 41,5 +6,6 119,0
Немцы4 28,0 +1,3 104,7
Татары 26,0 +0,45 101,7
Беларусы 16,1 +0,45 102,9
Чеченцы5 11,15 +6,2 227,8
Евреи6 3,4 -1,1 75,9
1 В 1939 г. в городе проживало ок. 455 тыс. чел. После окончания Сталинградской битвы — 32181 чел. 1 мая 1945 г.
Сталинграду присвоено звание города-героя.
2 В 1989 г. по данным переписи городское население составляло 75,9%.
3 Более поздние оценочные данные не систематизированы.
4 В период первой половины 90-х г. г. основная часть диаспоры выехала из области в связи с эмицэацией в Германию.
5 Наиболее заметна чеченская экспансия. В 1970 г. на территории области проживало только немногим более 800 чел. представителей
этой национальности. В 1979 г. — уже ок. 5000 чел. Следует принять во внимание, что в отличие от некоторых других народов, у чеченцев
развито чувство национальной идентичности, поэтому отнесение себя или своих потомков к другим народам в их среде исключено. В даль-
нейшем рост чеченской диаспоры на территории области продолжился высокими темпами. В период событий 1994-1996г. г. их численность
за счет беженцев из пределов Чечни достигла примерно 32 тыс. человек, позже сократившись до ок. 25 тыс. чел. Чеченцы компактно про-
живают в заволжских и южных районах области. Значительных конфликтов на межнациональной почве не отмечается.
6 Заметное сокращение численности еврейского населения (в 1970г евреев проживало в области ок. 5000 чел.) следует
расценивать не как следствие массовой эмиграции, которая в дальнейшем стала характерна прежде всего для немцев, а как
Волгоградская область является индустриально-аграрным регионом. Основная часть промыш-
ленного потенциала сосредоточена в городах Волгограде и Волжском. Машиностроительные и металлургиче-
ские предприятия в основном построены в первой" половине текущего столетия, и в настоящиипериод эконо-
мических преобразований практически все без исключения находятся в состоянии глубокого кризиса, характе-
7
ризующегося резким падением производства и неплатежеспособностью . Работоспособность сохраняют соз-
данные в 1950-60-х годах предприятия химического и нефтехимического комплекса, сосредоточенные как в
Волгограде, так и в Волжском, что обеспечивается большей частью экспортными возможностями.
Область бедна минеральными ресурсами. Из них едва ли не единственно-значимыми являются место-
рождения нефти, добыча которой после спада в предыдущем десятилетии в 1990-х годах возросла от 1,6-
1,7 млн. тонн в год до 3,6-3,8 млн.тонн в последний период. Их основная часть принадлежит компании “ЛУ-
Койл”. До 10-15% добычи нефти приходится на российско-немецкую компанию “Волгадеминойл”, а также
контролируемую “Сиданко” компанию “Саратовнефтегаз”.
Сельское хозяйство традиционно является важнейшей отраслью экономики области. В текущем деся-
тилетии оно находится в постоянно углубляющемся кризисе, имеющим перспективу полного коллапса отрасли.
Уменьшаются посевные площади, падает урожайность в растениеводстве, поголовье скота резко сократилось.
Помимо проблем реформирования сельского хозяйства, присущих стране в целом, постоянным негативным
фактором в Волгоградской области является ее принадлежность к зоне рискованного земледелия. Частые засу-
хи, крупнейшие из которых были в 1995 и 1998 г.г., подрывают потенциал растениеводства.
Таблица 2
Основные экономические показатели Волгоградской области
в фактически действовавших ценах, млрд, рублей
Показатели 1994 1995 1996 1997
ВВП 8590 19630 28856 30421
Продукция промышленности 5873 15277 21234 21212
Продукция с/х, в том числе: 1766 4372 6699 7555
растениеводство 907 2261 3727 4146
животноводство 859 2111 2971 3408
Доходы бюджета области 1380 3149 4449 4312
Расходы бюджета области 1298 3233 4695 4544
Администрацию Волгоградской области с осени 1991 г. возглавлял И.Шабунин. В результате побе-
ды на выборах с декабря 1996 г. администрацией области руководит Н.Максюта (член КПРФ). После саморос-
пуска Волгоградского областного Совета с декабря 1993 г. законодательным органом является Волгоградская
областная Дума. В процессе перехода от созывного к ротационному способу ее формирования в марте 1997 г. в
состав Думы были доизбраны 16 депутатов, в результате чего на переходный период число мандатов составило
48. В декабре 1998 г. были проведены вторые ротационные выборы, после которых в ее составе осталось 32
депутата. Большинством в Думе располагает КПРФ. Председателем Волгоградской областной Думы в период
1993-98г. г. являлся Л.В.Семергей, в период 1997-98г. г. возглавлявший региональную организацию НДР. Но-
вый председатель — ...*
По политической ориентации Волгоградская область тяготеет к поддержке оппозиционных режиму
Б.Н.Ельцина сил. В 1993 г. население области не поддержало предложенную Конституцию, а победу на выбо-
рах в Государственную Думу по партийным спискам одержали оппозиционные политические структуры. На
выборах 1995 г. эта ориентация углубилась. По общефедералыюму округу победу вновь одержала оппозиция
(КПРФ — 28,0%, ЛДПР — 14,6%, НДР — 9,1%, “ЯБЛОКО” — 6,7% голосов), дополнив ее на этот раз и пол-
ной победой в избирательных округах. В них 3 мандата депутатов Государственной Думы получили кандидаты
КПРФ (А.Апарина, М.Таранцов, А.Куликов), а четвертый партия сознательно уступила своему союзнику —
АПР (В.Плотников). Выборы президента РФ в 1996 г. вновь доказали политические приоритеты населения ре-
гиона.
Таблица 3
Результаты голосования по выборам Президента РФ
в Волгоградской области (в %%)
Кандидат Итоги 1-го тура в целом по области Итоги 1-го тура отдельно по Волгограду Итоги 2-го тура в целом Итоги 2-го тура отдельно но
итог стремления к видимой мимикрии в окружающей среде вследствие формально не существовавшего, но фактически
имевшего место как тогда, так и в дальнейшем антисемитизма.
7 В полной мере это относится к ранее крупнейшим заводам Волгоградскому тракторному, “Красный Октябрь”, оборон-
ному производству ПО “Баррикады” и др.
по области Волгограду
Зюганов Г.А. 40,46 29,13 50,48 37,65
Ельцин Б.Н. 28,89 39,13 44,21 56,63
История реформы местного самоуправления в регионе
Политическая система региона, возникшая после выборов Советов всех уровней в 1990г., в значитель-
ной степени находилась вне организованного влияния КПСС. В большей степени это справедливо для област-
ных органов власти, включая областной Совет и облисполком, а также Волгорадский горсовет и горисполком
соответственно. Ни в президиуме Волгоградского областного Совета, первым председателем которого был
В.Махарадзе8, позже передавший свои полномочия А.Морозову, ни тем более в Малом Совете областного Со-
вета в дальнейшем, не имели сколько-нибудь заметного влияния руководители ОК КПСС. Равным образом это
относится к сформированному в качестве его председателя И.Шабуниным облисполкому. Анализ кадрового
состава данных органов доказывает это абсолютно бесспорно. Со стороны первого секретаря ОК КПСС
А.Анипкина в период выборов председателя областного Совета не было даже стремления баллотироваться на
этот пост, что в тот период являлось распространенной практикой. Аналогичное положение сложилось и в ор-
ганах власти Волгограда.
Причинами такого явления были глубокий кризис областной организации КПСС, наступивший после
т.н. “февральской революции” 1990г., когда под давлением населения весь состав бюро обкома партии подал в
отставку, после которой в течение нескольких месяцев в области существовал временный обком партии. Фак-
тический распад областной организации КПСС предопределил утрату ее лидерами возможностей в борьбе за
власть.
В местных Советах влияние партийных органов ощущалось в большей степени, но и там его нельзя
считать определяющим.
Данные обстоятельства обусловили в дальнейшем в основном бесконфликтное формирование
И.Шабуниным после его назначения на должность главы администрации области системы администраций всех
уровней, главы которых в значительной части не принадлежали к руководителям ГК-РК КПСС.
В результате событий осени 1993 г. система Советов в области прекратила свое существование в ос-
новном без политической борьбы на основе самороспуска. В полной мере это относится и к Волгоградскому
городскому Совету. Областной Совет под руководством А.Морозова после некоторого периода сопротивления
также уступил давлению главы администрации области и принял решение о самороспуске.
С этого времени вплоть до проведенных за единственным исключением9 только в декабре 1996 г. вы-
боров органов местного самоуправления на новой законодательной основе вся полнота данных полномочий
была сосредоточена в органах исполнительной власти административно-территориальных образований регио-
на.
Реформа местного самоуправления в современном варианте практически началась в регионе в 1995г.,
когда после длительных дебатов в обстановке острого противоречия между инициативной группой депутатов
Волгоградской областной Думы во главе с первым заместителем ее председателя С.Рябовым, деятельно под-
держанных занимавшим тогда пост представителя президента в области Е. Кузнецовым, и администрацией ре-
гиона во главе с И.Шабуниным, законодательным органом был принят и в марте 1995 г. после подписания гла-
вой администрации и опубликования вступил в действие закон Волгоградской области “Об организации мест-
ного самоуправления в Волгоградской области”10 *.
Его опережающее по сравнению с федеральным законом об общих принципах организации местного
самоуправления принятие в области было обусловлено соображениями политической борьбы на региональном
уровне. Личные амбиции главы администрации Волгограда Ю.Чехова, стремившегося использовать конститу-
ционно закрепленный" принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной вла-
сти для завоевания независимого положения в регионе. Стремления представителя президента в Волгоградской
области Е. Кузнецова найти рычаг влияния на главу администрации — позже он заявил, что органы местного
самоуправления самим фактом своего существования являются таким ограничивающим фактором ". Действия
лоббистов и, наконец, распространившиеся среди части депутатского корпуса протестные по отношению к
давлению на Думу со стороны главы администрации области настроения и опосредованное ими стремление
доказать собственную самостоятельность обусловили в совокупности результат многомесячного спора и итого-
вого голосования. Принятие данного закона в декабре 1994 г. было завершением наиболее содержательной час-
ти всей годичной деятельности региональнойлегислатуры.
Данный вариант закона о местном самоуправлении, впоследствии подвергнутый коренной ревизии в
связи появлением федерального закона, являлся оригинальным документом, основным генератором идей кото-
рого были Е.Кузнецов и С.Рябов. Этот законопроект предусматривал поселенческий принцип организации ме-
8 В сентябре 1991 г. переведен в Москву в связи с назначением на пост начальника Контрольного управления админист-
рации президента.
9 Исключением является г. Волгоград. См ниже по тексту.
10 №21-ОД от 20.02.1995 г. Первоначальный вариант.
". Колесо для политической телеги // Волгоградская правда. — Волгоград, 1997. — 4 февраля. — №20. — С. 3.
стного самоуправления и широкие возможности создания новых его единиц, а также их ассоциации, соответст-
вие материальных и финансовых ресурсов местного сообщества (основная единица МСУ в данной терминоло-
гии. — А.Р.) имеющимся полномочиям, что предусматривало возможность добровольного от них отказа и не-
оспариваемой передачи органам государственной" власти при отсутствии ресурсов, реализацию договорно пе-
редаваемых государственных полномочий только при условии соответствующего материального обеспечения.
Финансовой основой местных сообществ должны были явиться в том числе, помимо закрепленных собствен-
ных доходных источников, средства, поступавшие от органов государственной власти на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности и областных социальных стандартов, которые администрации облас-
ти было поручено разработать в трехмесячный срок 12 13. И которые на самом деле не разработаны сколько-
нибудь серьезно вплоть до настоящего времени.
Именно поселенческий принцип организации местного самоуправления, а также необходимость обес-
печения его финансовой самостоятельности на основе указанных нормативов и были стержневыми проблема-
ми, вызывавшими протест администрации области. Аргументы о том, что поселенческая организация МСУ
невозможна, поскольку не увязана с существующей инфраструктурой на селе, полностью связанной с район-
ным административным делением, администрацией области выдвигались постоянно. Задним числом представ-
ляется понятным, что мысль об организации местных органов государственной власти на районном уровне
просто не была администрацией области воспринята. Известно, что в настоящее время и при уже существую-
щей системе местного самоуправления, эта идея в органах исполнительной "власти региона воспринимается с
ностальгическим сожалением. Равным образом законодательное положение о необходимости разработки нор-
мативов финансовой базы органов МСУ просто ушло, как вода в песок.
Данная первоначальная редакция закона о местном самоуправлении в области в настоящий момент
представляет в большей степени исторический интерес. Тем не менее она предоставила соответствующие воз-
можности и тем позволила главе администрации Волгограда Ю.Чехову добиться поставленной цели, став 1
октября 1995 г. избранным мэром города lj.
В дальнейшем положения регионального закона о местном самоуправлении подверглись принципи-
альной ревизии, поводом которой послужил федеральный закон об общих принципах его организации, но су-
тью стало принятие областной Думой основных предложений администрации области по данной тематике.
Практически был принят новый закон 14.В результате формальных и существенных изменений была заложена
иная основа местного самоуправления в регионе, которая практически реализовалась после проведения в де-
кабре 1996 г. выборов органов местного самоуправления на территории области.
В настоящее время в регионе образованы 39 муниципальных образований, которые созданы на основе
и в границах 33 сельских районов и 6 (включая Волгоград) городов областного подчинения. Иных муници-
пальных образований не существует, а инициированные снизу попытки их создания были ограничены. Органы
местного государственного управления в области отсутствуют. В результате прямых выборов населением из-
браны как главы администраций муниципальных образований (должность именуется единообразно), так и
представительные органы местного самоуправления, среди которых районных и городских Дум — 31, район-
ных и городских Советов (в том числе г. г. Волгоград и Волжский) — 7, районное собрание народных депута-
тов — 1. Из числа избиравшихся в 1996 г. 38 глав администраций сохранили свои посты только 13. Корпус де-
путатов представительных органов местного самоуправления, избранных в декабре 1996 г. составляют 492 чел.
В Волгограде ранее в октябре 1995 г. избраны 24 депутата. Срок полномочий органов местного самоуправле-
ния во всех случаях, будучи определен первоначально областной Думой, составляет 4 года.
Правовые основы местного самоуправления в регионе
К настоящему моменту в области наработан основной массив законодательных актов, регламенти-
рующих деятельность органов местного самоуправления и их взаимоотношения с органами государственной
власти области. Этот сегмент регионального законодательства активно разрабатывался комитетом15 по местно-
му самоуправлению, мандатному и вопросам этики областной Думы, существующим в ее составе непосредст-
венно с момента избрания данного органа. Весь срок региональной легислатуры его возглавлял глава админи-
страции одного из районов г. Волгограда И.Иванов, заместителем которого являлся потерявший в декабре 1996
г. данную должность глава администрации одного из районов области В.Ситников. В аппарате комитета рабо-
тают квалифицированные юристы. Перечень региональных законов приведен в Приложении.
12. Закон Волгоградской области “Об организации местного самоуправления в Волгоградской области.” //Сборник зако-
нов Волгоградской области. — Волгоград, 1996. — С. 87-109.
13. Подробное описание процесса принятия областного закона о местном самоуправлении и муниципальных выборов в
г. Волгограде содержится в: Рогожин А. Местное самоуправление в Волгограде: год после выборов // Местное самоуправ-
ление в современной России: политика, практика, право. — Москва: МОНФ-ИГПИ, 1998. —С. 62-76.
14 “Об организации местного самоуправления в Волгоградской области”. Закон Волгоградской области в редакции от
11.09.96. №82-ОД // Сборник законов Волгоградской области. — Волгоград, 1998. — Часть 1. — С. 215-235.
15 До 1998 г. — постоянная комиссия областной Думы. Система комитетов не существовала до тех пор.
Знакомство с данным законодательным массивом, включающим кроме того принятый в текущем году
закон о минимальных социальных стандартах, который по имеющемуся мнению далек от работающего вида,
позволяет сделать ряд выводов.
Многочисленность редакций закона о выборах в органы местного самоуправления отражает период
борьбы между областной Думой и администрацией области за выбор той или иной модели местного само-
управления, которая сопровождалась принятием все новых и новых решений о проведении данных выборов и
последующими от них отказами регионального законодательного органа. В настоящий момент эта проблема
исчерпана. Другая же изначально присущая взаимоотношениям органов государственной власти региона при-
менительно к проблематике местного самоуправления тема финансового обеспечения деятельности органов
МСУ не решена в области законодательно до сих пор, что и находит свое отражение в отсутствии законов о
местных финансах, передачи объектов госсобственности в собственность муниципальных образований, о взаи-
моотношениях органов МСУ с предприятиями и организациями госсобственности, о компенсациях органам
МСУ в результате решений органов государственной власти и ряда иных.
Еще одной проблемой является отсутствие законодательства о территориальном общественном само-
управлении, поскольку на принятый недавно областной Думой закон о ТОСах было наложено вето главы ад-
министрации области, из-за чего дальнейшие перспективы закона пока не определены.
Последняя тема не представляется актуальной, поскольку в реальности население области индиффе-
рентно относится к местному самоуправлению, не выделяя его органы из общей системы сформировавшейся в
общественном сознании системы органов власти и не определяя на бытовом уровне различий между ними.
Общественные и политические структуры области также не мобилизуют внимание населения к этой проблеме,
в настоящий момент полностью от нее абстрагировавшись. То есть реформирование системы местного само-
управления идет в регионе исключительно “сверху”, оставаясь вне фокуса общественного внимания и интереса.
Напротив, проблема местных финансов является чрезвычайно острой во взаимоотношениях органов
государственной власти региона и местного самоуправления, имея к тому же все шансы обостриться в непо-
средственном будущем еще более. Общее сокращение финансовых ресурсов регионе побуждает органы госу-
дарственной власти, в первую очередь администрацию области, консолидировать их в собственно областном
бюджете. Это с одной стороны приводит к давлению на доноров областного бюджета, которых в настоящий
момент из числа всех муниципальных образований в области только три — г. Волгоград и два сельских нефтя-
ных района. А также в сфере межбюджетных отношений опосредует уменьшение дотируемое™ и субсидируе-
мое™ бюджетно-недостаточных муниципальных образований. При этом как те, так и другие не имеют в каче-
стве опоры регионального законодательства о финансировании органов местного самоуправления. Эта тема
является ведущей причиной в конфликтах администрации области с органами местного самоуправления регио-
на. Конкретные отражения этого конфликта многообразны. Администрация области недовольна нецелевым
использованием дотационных средств в муниципальных образованиях и их общей финансовой неконтролируе-
мостью, а в целом и независимостью. Администрация Волгограда, которая перманентно оппонирует админист-
рации области, возмущена ограничением своих финансовых возможностей.
И если ранее тема судебных разбирательств в целом была малозаметна в отношениях органов государ-
ственной власти и органов местного самоуправления, если не сказать, что законодательный “массив по этой '
проблеме вообще не сопровождался как во время принятия, так и в дальнейшем никакими заметными юриди-
ческими спорами, то теперь она встает в повестку дня.
Юридических претензий со стороны органов МСУ следует ожидать в сфере требований материального
обеспечения решений органов государственной власти по социальным льготам. Это в первую очередь финан-
сирование выполнения на местном уровне законов “О ветеранах”, “О социальной защите инвалидов”, решений
о льготах по оплате проезда, медикаментозному обеспечению, оплате услуг ЖКХ и др.
И если прецедент такого рода, имевший место в конце 1996 г. со стороны мэра Волгограда Ю.Чехова,
был несерьезен по существу, ибо являлся элементом избирательной кампании по выборам на пост главы адми-
нистрации области, то теперь финансовый кризис предвещает совершенно иной характер такого рода требова-
ний. В пионерном порядке требования такого рода последуют — ив настоящее время они подготавливаются по
имеющимся сведениям, — от органов МСУ Волгограда, но и иные муниципальные образования могут их под-
держать.
Равным образом объектом претензий может быть сфера исполнения органами МСУ государственных
полномочий, переданных им преемственно без договорного и законодательного закрепления. Например, отде-
лы ЗАГС, от которых органы МСУ не хотят отказываться, но требуют соответствующего финансирования.
Все муниципальные образования имеют в настоящее время принятые и зарегистрированные в управле-
нии юстиции администрации области собственные Уставы. Их совокупность по принятию может быть разде-
лена на две части. К первой следует отнести Уставы городов Волгограда и Волжского.
Проект Устава Волгограда разрабатывался в администрации города задолго до выборов органов мест-
ного самоуправления и был в дальнейшем представлен избранному представительному органу, ничего, кроме
вежливого удивления, первоначально не вызвав. Тем не менее как глава администрации Волгограда, так и го-
родской Совет обоюдно встали на путь поиска компромисса, происходившего в обстановке кабинетного согла-
сования взаимных претензий. Итогом деятельности согласительной комиссии стал документ, степень взаимо-
приемлемое™ которого демонстрируется тем, что вся процедура его принятия в марте 1996 г. заняла только 1,5
часа вместо 3,5 часов предусмотренного повесткой дня заседания горсовета времени ^.Регистрация Устава
Волгограда состоялась только спустя несколько месяцев в связи с возражениями управления юстиции админи-
страции области, урегулированными в рабочем порядке. Принципиальным в этом случае видится отказ горсо-
вета от прав на вмешательство в деятельность администрации города, включая и отказ от влияния на кадровые
назначения, дополненный отказом мэра от участия в работе горсовета с правом решающего голоса.
Устав Волжского разрабатывался длительно и в обстановке острых споров с администрацией города,
что было опосредовано глубоким социально-политическим кризисом в городе, резко усугубившемся в резуль-
тате деятельности избранного главы администрации Волжского А.Ширяева. Тем не менее и эта проблема в
дальнейшем была разрешена.
Уставы как Волгограда, так и Волжского были приняты затем соответствующими представительными
органами.
Уставы остальных муниципальных образований во многом связаны с типовым проектом данного до-
кумента, разработанным отделом по работе с территориями администрации области и рекомендованным затем
к принятию. В основном Уставы муниципальных образований отличаются от него по не принципиальным со-
ображениям. Их принятие проходило вне общественного резонанса в области. Из них 10 приняты на референ-
думах в муниципальных образованиях (все — сельские МО), а остальные — представительными органами.
В последний период в ряде муниципальных образований отмечаются единообразные предложения по
изменению Уставов, что позволяет говорить о тенденции и поставить вопрос и причинах ее возникновения. Эти
предложения сводятся к изменению Уставов путем усиления роли представительного органа муниципальных
образований. Данные органы выдвигают предложения по наделению себя правами по утверждению заместите-
лей главы администрации и иных руководителей исполнительного органа МСУ, а также по оставлению за со-
бой права назначения главы администрации МО в случае досрочного сложения им полномочий по какой-либо
причине с отказом от ранее предусмотренных Уставом новых выборов.
Дальше всех в этом смысле пошел Волгоград, городской Совет которого уже принял решение 02.12.98
о таком именно порядке замещении должности мэра города в случае образования вакансии, а также обсуждает
на рабочей группе проблему наделения представительного органа правами по утверждению заместителей мэра,
глав районных в Волгограде администраций, руководителей основных структурных подразделений мэрии, а
также начальника милиции общественной безопасности. Администрация города абсолютно негативно относит-
ся к такого рода планам, вырабатывая в настоящий момент меры по противодействию им. В связи с этим неко-
торые ответственные работники администрации города не исключают в крайнем случае вынесения этой про-
блематики на городской референдум.
Во всех случаях региональное законодательство предусматривает дальнейшую регистрацию Устава
МО не только в части внесенных изменений, но целиком, как вновь принятого документа.
Выявившаяся тенденция в случае ее развития в дальнейшем позволит заявить об образовании нового
узла противоречий в регионе: не только между органами государственной власти области и органами МСУ, но
и между исполнительными и представительными органами местного самоуправления.
Федеральный центр, региональные власти
и местное самоуправление
Прямых связей региональных органов власти с Центром в сфере местного самоуправления в видимой
степени не отмечается.
В косвенной форме именно так следует рассматривать активную деятельность представителя прези-
дента в Волгоградской области Е. Кузнецова, которая была особенно явно выражена в течение 1994 — начала
1996 гг.
В дальнейшем областная Дума поддерживала регулярные контакты с Государственной Думой и ее ап-
паратом, выражавшиеся как в участии представителей Волгоградской области в слушаниях по данной пробле-
матике в федеральном законодательном органе, так и в направлении по поступавшим запросам своих предло-
жений и замечаний о подготовленных к рассмотрению законопроектах. В аппарате областной Думы отмечают,
что нередко такие запросы приходили с таким запозданием, которое исключало возможность подготовки свое-
временных квалифицированных предложений и замечаний.
Как отмечалось, в региональном законодательном органе данной проблематикой занимается профиль-
ный комитет, а в администрации области — соответствующее структурное подразделение в составе управления
делами администрации области.
Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями стало только что юридически
возможно по принятому региональному закону, правоприменительной практики по которому пока совершенно
нет. Закон предусматривает, что наделение МО отдельными государственными полномочиями должно всякий
раз закрепляться специальным региональным законом с указанием объема и срока их действия, будучи обяза-
тельно подкреплено выделением финансовых средств за счет изменения межбюджетных отношений, а также
выделением при необходимости соответствующего имущества. Равным образом по отдельному закону эти
16. Гуцакис С. Волгоградская область в марте 1996 года // Политический мониторин г. — М.: ИГПИ, 1996. — №3 (50).
полномочия в дальнейшем изымаются. Обратное делегирование полномочий настоящим законом не регулиру-
ется, и проблема в целом не разработана.
Региональным законом о МСУ в последней редакции предусматривается переходный двухлетний пе-
риод с реформированной системе МСУ, но в практическом смысле его следует считать рудиментарной частью
первоначального закона на эту тему, в котором данная глава имела весомый “смысл и значительно иное содер-
жание. В реальности особого переходного периода после имевших место в декабре 1996 г. выборов выделить
невозможно, в связи с чем значение данного раздела закона оказалось бесспорным только для потерявших
свою должность глав районных администрации" сохранивших по закону на годичный срок соответствующую
зарплату за счет выплат при необходимости из местных бюджетов.
Как отмечалось, в регионе отсутствуют иные муниципальные образование, кроме названных. Они от-
сутствуют также и в г. Волгограде, несмотря на его численность, протяженность вдоль Волги более, чем на 70
км, и наличие 8 городских районов. Можно считать возникновение новых муниципальных образований в об-
ласти маловероятным, исключив при этом и вариант их создания в отдельных поселениях. Ранее в 1996-97 г г.
эта проблема поднималась на региональном уровне в связи с инициативой жителей нескольких населенных
пунктов области, настаивавших на проведении выборов органов МСУ на их территории. Эти предложения бы-
ли единственно поддержаны существовавшей тогда в видимой форме областной организацией ДВР, которая и
обратилась по данному поводу в областной суд. Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского об-
ластного Суда своим решением от 29.04.97 назначила в поселениях выборы органов местного самоуправления
на сентябрь того же года, но это решение по кассационной жалобе областной Думы и администрации Волго-
градской области было в дальнейшем отменено Верховным Судом РФ. Более инициатив населения в области
местного самоуправления в регионе не отмечалось.
Ассоциаций МО, разрешенных региональным законом, в области в настоящий момент не существует,
но действует в форме проведения периодических заседаний так называемая ассоциация местных властей, из-
вестная многие годы. Практически сейчас это собрания руководителей исполнительных и представительных
органов местного самоуправления для обсуждения текущих вопросов, форма контактов внутри корпорации
руководителей МСУ и этой корпорации с органами государственной власти региона и внутри себя самое.
Постоянных органов ассоциация не имеет, и ее значение в регионе ограничено.
Состояние проблемы территориального общественного самоуправления в целом по области можно
охарактеризовать как неопределенное. Системы КТОСов в собственно систематическом смысле не существует,
и во всяком случае их существование после оформления в результате инициативы жителей носит исключи-
тельный характер. Органы исполнительной власти региона уделяют этому вопросу ограниченное внимание,
тем не менее заявляя, что “во всех районах и городах области работают органы т.о.с. в виде домовых, уличных
комитетов, комитетов микрорайонов, поселков и сельских населенных пунктов” 17.Существующие КТОСы соз-
даются главным образом попечением администраций соответствующих МО, причем наиболее распространены
они в Волгограде. Тем более, чем больший интерес к этим структурам проявляет глава администрации город-
ского района. Как правило, КТОСы находятся под сильным влиянием ветеранов и их организаций. В Волгогра-
де утверждено горсоветом соответствующее положение о них 18. Региональный закон “Об организации терри-
ториального общественного самоуправления в Волгоградской области”, принятый Думой 30 июля 1998, воз-
вращен главой администрации области без подписания для повторного рассмотрения по причине несогласия
губернатора с тем, что данный закон предусматривает право органов МСУ “приостанавливать действия реше-
ний органов т.о.с. в случаях превышения ими своих полномочий”, что глава администрации посчитал противо-
речащим ГК РФ и федеральному закону “Об общих принципах организации МСУ в РФ” 19.
После избрания Волгоградской областной Думы в 1993 г. в ее составе из 28 реальных обладателей ман-
датов было 8 глав сельских и городских районных администраций, часть которых оставалась депутатами Думы
до 1998 года. В соответствии с региональным законодательством с 1996 г. запрещено совмещение мандатов
регионального законодательного органа с исполнением государственных или муниципальных обязанностей в
иных структурах власти, в связи с чем должностные лица имеют право баллотироваться, но после избрания и в
случае его обязаны сделать однозначный выбор, о чем они дают соответствующую подписку при регистрации в
качестве кандидатов в депутаты областной Думы. В декабре 1998 года в состав Волгоградской областной Думы
баллотировался только один глава администрации МО и малое число депутатов представительных органов
МСУ.
В качестве члена разного рода всероссийских местносамоуправленческих организаций неизменно фи-
гурирует глава администрации Волгограда Ю.Чехов, являющийся членом президентского совета по МСУ, двух
советов по данной тематике при правительстве РФ, возникающего союза по МСУ при председателе Государст-
венной Думы, Союза российских городов, Конгресса муниципальных образований и, возможно, еще и иных
такого рода структур, где он неизменно отстаивает особую значимость Волгограда, его мэрии и ее руководства.
17. Информация о местном самоуправлении в Волгоградской области управделами администрации области Федюни-
на А.А. от 03.12.98.
18. О временном положении о территориальном общественном самоуправлении в Волгограде. Постановление Волго-
градского горсовета №40/376 от 06.06.98.
19. Письмо главы администрации области №11-12/008497 от 17.08.98.
Единственной структурой такого рода, где Ю.Чехов не готов участвовать, является некий союз городов По-
волжья, в котором основную роль играет мэр Самары Лиманский.
В выборах органов МСУ участвовали представители разных общественных и политических организа-
ций, но в основной своей массе они туда либо не были избраны, либо не афишировали (типично для НДР) свою
политическую принадлежность. В результате выборов глав администраций сельских муниципальных образова-
ний по имеющимся сведениям их возглавили 19 членов КПРФ. Член КПРФ А.Ширяев был избран мэром Волж-
ского, но позже исключен из партии. В составе корпуса депутатов представительных органов МСУ (без
Волгограда) членов КПРФ — 13%, членов АПР — 1%. В Волгорадском горсовете КПРФ имеет сейчас 20 ман-
датов из 24. Такие федеральные организации, как “ЯБЛОКО” или ЛДПР в органах МСУ не представлены абсо-
лютно. Большая часть мелких политических партий так называемого демократического направления тесно кор-
респондирует свою активность с главой администрации Волгограда Ю.Чеховым, тогда как радикальные левые
организации безуспешно борются с маргинальных позиций с КПРФ, которая в настоящий момент де-факто
является в регионе правящей партией и тесно связана с администрацией области. Националистические полити-
ческие организации к моменту выборов органов МСУ еще не обладали достаточным потенциалом для серьез-
ного участия в избирательной кампании.
Выборы глав администраций и представительных органов МО
Таблица 4. Результаты выборов глав администраций МО
Наименование МО (р-он/гор.) Число избирате- лей Явка избирате- лей Количест- во канди- датов Число голосов победите- ля Число голосов второго
Алексеевский 15080 11287 4 4887 3031
Быковский 19379 13110 5 7668 2562
Г ородищенский 38908 21653 4 5901 4835
Даниловский 16183 12803 3 9846 1953
Дубовский 22665 16415 5 8723 4861
Еланский 27950 19628 2 11158 5173
Жирновский 37316 25383 5 127333 7130
Иловлинский 24377 15973 4 9051 4321
Капачевский 46309 27129 3 13226 5829
Камышинский 27229 19825 2 12403 4295
г. Камышин 94391 50622 4 31126 9895
Киквидзенский 14033 10835 3 5787 3784
Клетский 14687 10163 4 7056 1417
Котельник-ский 28602 17204 4 7720 5985
Котовский 29021 19519 6 7731 4792
Кумылженский 18289 13142 3 6836 5114
Ленинский 22791 14212 3 5947 5862
Михайловский 19820 13132 4 6476 4574
г. Михайловка 47447 24400 3 8501 7005
Нехаевский 14815 11015 6 7616 1206
Николаевский 24737 15889 6 7416 4161
Н/Аннинский 34028 20611 3 14071 3750
Н/Николаев-ий 20633 12806 6 4996 3833
Октябрьский 18704 12505 4 8459 1626
Ольховский 14193 10089 7 3251 2690
Лапласовский 32759 24486 4 18529 4236
Руднянский 15479 11313 7 3206 2292
Светлоярский 27976 15660 5 5816 3941
Серафимов-ий 20560 13742 11 3369 3109
Ср/Ахтубинский 36750 21066 6 10313 3159
Ст/Полтавский 17524 12772 5 5119 3012
Суровикинский 28377 17437 7 11872 2369
Урюпинский 25070 16738 3 7775 6203
г.Урюпинск 35457 19911 6 9073 4274
Фроловский 12256 8971 3 4291 3652
г. Фролово 32110 18303 3 10481 6003
Чернышковский 14398 10586 3 7537 2468
г. Волжский 213696 112027 5 45134 40740
Таблица 2. Социальный состав корпуса депутатов представительных органов МСУ по результатам вы-
боров 22.12.96
%%
работают в сфере с/х 31,7
в том числе председателей коллективных хозяйств 15,7
глав фермерских хозяйств 4
работников н/образования и детских учреждений 23
медработников 13
работников промышленности, транспорта, связи 12,2
работников административных органов 4
освобожденных председателей представительных ор- ганов 0,6
пенсионеров 1,8
работников профсоюзных и общ. организаций 1,2
журналистов 1,2
военных 0,8
юристов 0,6
работников культуры 0,6
банковских служащих 0,6
безработных 0,4
Таблица 3. Состав корпуса депутатов представительных органов МСУ: образование, возраст, пол
высшее и незаконченное высшее 86%
Образование среднее и среднее специальное 13,8%
неполное среднее 1 чел.
1-30 лет 6 чел (1,2%)
31-40 лет 113 чел. (23%)
Возраст 41-50 лет 247 чел. (50,2%)
51-60 лет 111 чел. (22,6%)
старше 60 лет 18, т.е. 3,7%.
Пол доля женщин 118 чел., или 24%
Структура, организация и взаимоотношения
органов местного самоуправления
Вышеизложенные сведения позволяют заключить, что в регионе сложилась относительно устойчивая
система МСУ, предусматривающая существование ограниченного числа муниципальных образований. Как
главы исполнительных органов МО, так и их представительные органы были избраны равным образом в ре-
зультате прямых выборов населением. В превалирующем большинстве случаев выборы проходили по системе
относительного большинства в 1 тур, что во всяком случае полностью характерно для выборов депутатов пред-
ставительных органов МСУ. Структура всех без заметных исключений органов МСУ может быть сведена к
типу “сильный мэр — слабый совет”, а в ряде сельских муниципальных образований охарактеризована как
“очень сильный мэр — слабый совет” Данная ситуация иллюстрируется данными о том, что главы администра-
ций возглавляют 8 представительных органов МСУ, в случае председательствования имея право решающего
голоса. Из всех МО региона только в 10 из них председатели работают на постоянной основе, а в 21 — на не-
постоянной. По имеющимся сведениям, всего на постоянной основе работают 37 депутатов представительных
органов МСУ, основная часть которых таким образом сосредоточена в Волгограде и Волжском. Варианты типа
“слабый мэр — сильный совет”, не говоря уж о нигде не зафиксированной в качестве даже идеи контрактной
системы (управляющий, мэр-управляющий) в регионе не существуют. Хотя вышеназванные тенденции свиде-
тельствуют о стремлении некоторых представительных органов изменить баланс сил в свою пользу, что не мо-
жет и не будет простым и легким делом.
Выборы представительных органов и глав администраций исполнительных органов МСУ состоялись
22 декабря 1996, одновременно с первым туром выборов губернатора. (Данные о них см. в Приложение).
Территориальных претензий между МО вплоть до последнего времени не отмечалось, но недавние ре-
шения Волгоградского горсовета 20 о расширении городской черты путем включения в нее ряда территорий
соседних муниципальных образований предполагают развитие такого конфликта в дальнейшем. В настоящее
время Волгоград обратился за разрешением данного вопроса в областную Думу, но с юридической точки зре-
ния эта ситуация представляется не до конца определенной, тем более, что ответная реакция “обиженных” со-
седей пока неизвестна.
Муниципальные услуги
Главным камнем преткновения в разрешении вопросов местного самоуправления во всех случаях яв-
ляется недостаток финансовых средств, который в большей или меньшей степени испытывают все без исклю-
чения МО. Из числа предметам, отнесенных к ведению органов МСУ в связи с этим в наиболее сложном поло-
жении находятся образование, здравоохранение, проблемы семьи и детства, благоустройство и озеленение тер-
ритории, транспортное обслуживание, содействие учреждениям культуры. Относительно удовлетворительно
обстоят дела в сфере содействия СМИ (поскольку очевидно важна их политическая значимость), охране обще-
ственного порядка, где наблюдается неформально-приоритетное финансирование, и дорожном строительстве
благодаря наличию целевого дорожного фонда. Происходит бурное развитие организаций связи на основе ши-
рочайшего привлечения средств населения самими данными коммерческими структурами.
Образование фактически давно перестало быть бесплатным, особенно в Волгограде. Это касается как
приобретения учебников, так и незавуалированных масштабных поборов с родителей на содержание, ремонт и
оснащение школьных учреждений. Широкое распространение имеет практика подарков учителям. Обществен-
ное мнение относится к этой ситуации безразлично, в власти ее игнорируют. Наряду с этим отмечаются массо-
вые забастовки учителей в связи с невыплатой заработной платы, что особенно характерно для сельских МО и
г. Волжского.
Положение в области здравоохранения еще хуже. Отсутствие средств вынуждает муниципальные ле-
чебные учреждения приобретать только ограниченный круг медикаментов (наркотики, средства для наркоза,
спирт, простейшие препараты), а также иметь запас лекарств для экстренных случаев. Большая часть лекарств,
рентгеновской пленки, средств кровезамещения и основного спектра дорогих импортных препаратов приобре-
тается больными самостоятельно. Практика обеспечения лекарствами по льготным рецептам коллапсирует.
Среди медиков также сильны забастовочные настроения.
Показатели состояния семьи и здоровья крайне неблагополучны. Смертность в области превысила ро-
ждаемость еще в 1992 г. Внебрачная рождаемость в 1997 г. составила 5143 ребенка (в 1989 г. — 4527), особен-
но сильно увеличившись относительно. Если в 1989 г. это было 12,4%, то в прошедшем — 23,2% от числа ро-
дившихся. В 1997 г. Официально произведено 40,6 тыс. абортов, что составило 59,3 случая на 1000 женщин от
15 до 49 лет. Туберкулез в регионе принимает характер эпидемии. Если в 1995г по всей РФ заболеваемость со-
ставила 191,4 случая на 100 тыс. населения, а в Поволжье в целом — 204,6, то в Волгоградской области эти
цифры составляют 260,0 на 100 тысяч человек.
Общий жилищный фонд в области на 01 января 1998 составляет 48939 тыс. кв. м., в том числе 26% его
относятся к муниципальному жилью. В Волгограде эти показатели составляют 18421 тыс. кв. м. и 41% соответ-
ственно (частное жилье составляет в городе 49%). Число общеобразовательных школ на начало 1997/98 учеб-
ного года в области составило 1399, в том числе в Волгограде — 177, Волжском — 47. Детских дошкольных
учреждений на конец 1997 г. было по области 1008, в том числе в Волгограде — 286, в Волжском — 86. Соот-
ветственно детей в них (тыс. чел.) — 75,2; 31,2; 11,3. Число больничных коек на начало 1998 г. в целом по об-
ласти составило 32099, в том числе в Волгограде — 13048, в том числе в Волжском — 3057.
Жилищно-коммунальная реформа проявляет себя в основном завершившимся процессом приватизации
жилья желающими, чему стал сопутствовать процесс деприватизации, периодическим повышением стоимости
жилищно-коммунальных услуг (газа, водо- элктро- и теплоснабжения) при сохранении на минимальном уровне
основной ставки оплаты за жилье, что следует расценивать как политический шаг. Льготы по оплате жилья и
коммунальных услуг предоставляются в том или ином объеме выборочно по МО. Как правило, удовлетворяют-
ся претензии ветеранов, хотя это не относится в последнее время к оплате за газ. Закон же о социальной защите
инвалидов практически не реализуется. В Волгограде льготы по нему в части оплаты жилья и услуг не предос-
тавлялись официально до 01 июля 1998, а в настоящем не предоставляются неофициально.
Национально-культурные особенности реформы
местного самоуправления
Парадоксальность ситуации, подтверждаемая в органах государственной власти, состоит в том, что ме-
стное самоуправление в Волгоградской области не имеет никаких практически заметных национально-
культурных особенностей. Несмотря на наличие в составе региона 18 районов, ранее относившихся к местно-
стям Области Войска Донского и 2-го отдела Астраханского казачьего войска, а также имевшие в первой поло-
вине 90-х годов широкий общественный резонанс требования казачьего самоуправления с введением атаман-
20 О пректе городской черты Волгограда. Постановление Волгоградского городского Совета от 30.10.98 №47/467.
ской формы правления. Имелся даже прецедент волнений на этой почве в 1993 г. в хуторе Большой Лычаг
Фроловского района. В настоящее время эта тема не актуальна. В администрации области в связи с этим рас-
формирован ранее созданный казачий отдел. Равным образом в МСУ нет никакого элемента, внесенного со
стороны немецкой диаспоры. Идея, бытовавшая опять-таки в начале 90-х годов, о создании немецкого авто-
номного района, полностью забыта.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Перечень региональных законов по тематике местного самоуправления
1. Об организации местного самоуправления в Волгоградской области. От 20.02.95 №21-ОД в редак-
ции от 11.09.96 №82-ОД.
2. Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области. От 07.10.97 №139-ОД.
3. О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области от 08.06.95 №28-ОД в редак-
циях от 15.08.95 №31-ОД, от 10.01.96 №41-ОД, от 29.01.96 №43-ОД, от 28.03.96 №53-ОД, от 17.10.96 №86-ОД.
4. О референдумах на территории Волгоградской области. Часть 1 “О местных референдумах”. От
16.02.95 №17-ОД; заменен законом: О местном референдуме в Волгоградской области. От 16.11.98 №222-ОД.
5. О муниципальной службе в Волгоградской области. От 07.10.97 №138-ОД в редакции от 30.03.98
№161-ОД.
6. О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Волгоградской области. От 25.12.95
№39-ОД.
7. О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в
Волгоградской области. От 17.07.96 №75-Од.
8. О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными госу-
дарственными полномочиями. От 16.11.98 №223-ОД.
9. О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований
в Волгоградской области. От 14.08.97 №132-ОД в редакции от 30.03.98 №160-ОД.
Вера ОХОТА,
Ирина АЛЕКСАНДРОВА
ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ:
ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ФИНАНСОВЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ
Общие сведения о регионе
Псковская область расположена на северо-западе европейской части России, граничит с Латвией и
Эстонией, республикой Беларусь, со Смоленской, Тверской, Новгородской и Ленинградской об-
ластями. Расстояние от Пскова до Москвы — 689 км. Площадь области — 55,3 тыс. кв. км. (0,3%
территории Российской Федерации), административный центр области — г. Псков.
Территория Псковской области принадлежит к древнейшим землям русского государства. Псков впер-
вые упомянут в Новгородской летописи в 903 г. С XIII в. по начало XVI в. Псковская земля существовала как
самостоятельная феодальная республика, которая вошла в состав единого Русского государства одной из по-
следних — в 1510 г.
В 1708 г. Псковская земля входит в состав Петербургской губернии России. С \ТП г. Псков стал цен-
тром Псковского наместничества, переименованного в 1796 г. в губернию. При Советской власти территория
губернии включалась в состав Ленинградской области; одно время существовала Великолукская область.
Псковская область образована Указом Президиума Верховного Совета СССР 23 августа 1944 года.
Население области на 1 января 1998 г. — 820 тыс. чел. 86% населения — русские. В городах и го-
родских поселениях проживает 540,7 тыс. человек (66%), в сельской местности — 279,5 тыс. чел. (43%). Всего
в области 14 городов, наиболее крупные из них: областной центр — г. Псков (204,2 тыс. чел) и Великие Луки
(117,6 тыс. чел.). Средняя плотность населения — 15,4 человека на кв. км. (г. Псков — 2146,3 человека на кв.
км.). Возрастной состав (в процентах от общей численности населения): население моложе трудоспособного
возраста — 19,8%, население в трудоспособном возрасте — 55,1%, выше трудоспособного возраста — 25,1%.
Современное внутреннее деление Псковской области: 24 административных района, три города обла-
стного подчинения (Псков, Великие Луки, Остров), 11 городов районного подчинения, 13 поселков городского
типа, 249 волостей. Количество муниципальных образований — 28 (города Псков и Великие Луки, 24 района,
Круппская и Кулейская волости Печорского района).
Местное самоуправление осуществляется на уровне волостей, районов и городов областного подчине-
ния. Представительные органы местного самоуправления имеют названия: в городах Псков, Великие Луки —
“городская Дума”, в иных муниципальных образованиях — “Собрание депутатов”. Высшие должностные лица
МСУ именуются: для городов Псков, Великие Луки — “мэр”, для других муниципальных образований, кроме
сельских поселений, — “глава” (района, города, волости), для сельских поселений — уполномоченный пред-
ставитель (староста).
Органы государственной власти области: представительный орган — псковское областное Собра-
ние депутатов, исполнительный — администрация области. Глава администрации области — Михайлов Евге-
ний Эдуардович (избран в ноябре 1996 г.; в 1993-1996 — депутат Государственной Думы РФ, фракция ЛДПР).
Выборы депутатов областного Собрания первого созыва состоялись 29 января 1994 г. Из списочного состава в
21 депутат были избраны 13 (выборы проводились в одномандатных округах). Выборы депутатов второго со-
зыва проходили 29 марта 1998 г. В 20 избирательных округах (18 одномандатных и 2 двухмандатных) избраны
22 депутата (весь установленный состав). Председатель Псковского областного Собрания депутатов — Шматов
Юрий Анисимович (бывший директор Стругокрасненского завода силикатного кирпича, с 1991 по 1994 г. —
заместитель главы администрации области по социальной политике). Полномочный представитель Президента
РФ в Псковской области — Хритоненков Дмитрий Константинович (назначен в 1991 г.)
Основные культурные и образовательные учреждения области сосредоточены в г. Пскове. В горо-
де функционирует 52 учреждения образования, 5 из них — высшие учебные заведения.
На территории Пскова расположены областные и ведомственные учреждения культуры: областной
академический театр им. А. С. Пушкина; областная филармония с концертным залом на 900 посадочных мест;
театр кукол; централизованная библиотечная система, состоящая из 11 филиалов; 6 муниципальных школ до-
полнительного образования; два музея; псковское областное отделение Всероссийского фонда культуры;
псковское областное отделение Союза художников России, псковское областное отделение Союза писателей
России; планетарий и др.
На территории области — множество исторических и архитектурных памятников: Государственный
Пушкинский заповедник; музей-заповедник Н.А.Римского-Корсакова; народный музей М.П.Мусорского. В
области находится несколько действующих монастырей, в том числе знаменитый Псково-Печорский мона-
стырь. Область является одним из центров современного иконописного искусства.
Псковская область — дотационный регион с неблагоприятными бюджетно-финансовыми, эконо-
мическими и демографическими показателями.
Основные природные ресурсы области: лес (общие запасы — 310 млн. куб. м.), торф, песок, бутовый
камень. Доминирующие отрасли промышленности: машиностроение, пищевая, легкая. Две трети производства
промышленной продукции сосредоточено в крупных городах области: Пскове, Великих Луках, Острове. В об-
ластном центре работает 47 крупных предприятий, 347 предприятий малого бизнеса различных форм собст-
венности. Всего предприятий и организаций в области — 12121, из них в муниципальной собственности —
1112.
Индекс промышленного производства (1990 г. = 100%): 1993 г — 74%, 1994 г. — 44%, 1995 г. — 35%.
В 1997 году на территории области было реализовано чуть более половины отгруженной продукции, в
том числе: вся мука, весь кирпич, 59% электродвигателей переменного тока, 25% чулочно-носочных изделий,
97% колбасных изделий, 82% масла животного. Остальное реализовано за пределами области.
За девять месяцев 1998 г. промышленными предприятиями произведено продукции на 2298 млн. руб-
лей. Прибыль предприятий и организаций (в фактически действующих ценах, млн. руб.) в 1997 г. составила —
77 266. В январе — августе 1998 г. получено 118, 8 млн. руб. прибыли (в 1,4 р. больше уровня августа 1997 г.),
кроме предприятий сельского хозяйства. Удельный вес убыточных предприятий (от общего числа предпри-
ятий) составил в промышленности — 45%, в сельском хозяйстве — 95%, в строительстве — 41%.
Область имеет в своей доходной части бюджета очень низкий показатель собственных доходов. За по-
следние годы их доля снизилась до 36, 8% в 1997 г. против более 80% в 1990 г.
Таблица 1
Результаты федеральных выборов в 1993-1996 гг.
в Псковской области
Выборы в ГД 1993 г. (списки) % Выборы в ГД 1995 г. (списки) % Выборы Прези- дента РФ %
ЛДПР 43,0 КПРФ 22,5 16 июня 1996 г.
ДВР 10,1 ЛДПР 20,7 Зюганов Г. А. 30,4
КПРФ 9,5 НДР 6,0 Ельцин Б. Н. 24,8
АПР 8,9 “ЯБЛОКО” 4,8 Лебедь А. И. 23,6
“Женщины Рос- сии” 8,2 “Женщины Рос- сии” 4,7 Жириновский В. В. 10,2
“ЯБЛОКО” 5,6 Коммунисты Трудовая Россия — за Сов. Союз 4,6 Явлинский Г. А. 7,0
ПРЕС 4,9 АПР 3,9 3 июля 1996 г.
ДПР 4,1 КРО 3,6 Зюганов Г. А. 48,1
ДВР-ОД 2,4 Ельцин Б. Н. 45,2
Таблица 2
Выборы в Государственную Думу по одномандатным округам
1993 год
Округ Ф. И. О. % Партия Фракция в ГД
№141 (область) Михайлов Е. Э. 29,9 ЛДПР ЛДПР
1995 год
№141 (область) Невзоров А. Г. 27,9 Независим. Вне фракций
Таблица 3
Выборы членов Совета Федерации в 1993 г.
Ф. И. О. Должность % голосов
Сидоренко В. Р. Президент агрофирмы “Черская” 56,2
Туманов В. Н. Глава администрации области 44,5
Таблица 4
Избраны по партийным спискам от региона в 1995 г.
Ф. И. О.
Партия (блок)
Никитин В. С._КПРФ
Яшин В. А.ЛДПР
Предыстория реформы
В марте 1990 г. была проведена реорганизация Советов народных депутатов. В соответствии с поста-
новлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 9.02.90 в областном, районных, городских Советах на-
родных депутатов избирались председатели Советов и образовывались Президиумы, а в городских (районного
подчинения), поселковых и сельских советах избирались председатели Советов. Председатель Совета народ-
ных депутатов избирался на сессии из числа депутатов. Президиум Совета являлся подотчетным Совету орга-
ном. В 1990 г. состоялись выборы Советов народных депутатов. Председателем областного Совета был избран
А.Ильин, председателем облисполкома — В.Пушкарев. Облисполкому было поручено осуществить перевод
территорий к самоуправлению на принципах хозрасчета и самофинансирования.
После августовских событий 1991 г. в области произошла “кадровая революция”. Главой администра-
ции области был назначен А. Добряков (директор предприятия “Псковнефтепродукт”, незадолго до этого пере-
ехавший в Псков из Нижнего Тагила), кардинально обновивший состав областного руководства. Председате-
лем областного Совета народных депутатов стал В.Пушкарев. Несколько месяцев спустя Добряков был уличен
в злоупотреблении служебным положением. “Демократы” в областном Совете вместе с представителем Прези-
дента РФ в Псковской области Хритоненковым, а также депутатами Верховного Совета РСФСР добились от-
странения Добрякова от власти и обеспечили согласование для назначения на должность Президентом РФ кан-
дидатуры В.Туманова.
С 1992 г. по 1996 г. областную администрацию возглавлял В.Н.Туманов. С приходом к власти Тумано-
ва в руководстве областью прошла “вторая волна” назначений и перемещений.
Советы перестали действовать в Псковской области после событий сентября-октября 1993 г. Это собы-
тие прошло достаточно мирно, и затем на протяжении двух лет общественность мало беспокоило отсутствие
городских и районных депутатов.
Областная администрация предпринимала попытки инициировать появление органов местного само-
управления на волостном (низовое звено самоуправления) уровне. Был создан Совет глав волостей при главе
администрации области. По инициативе Министерства по делам национальностей в двух районах области (Пы-
таловском и Печорском) был начат эксперимент по ускоренному внедрению системы местного самоуправле-
ния.
Собственно реформа МСУ началась в регионе с принятия областным Собранием депутатов закона “О
местном самоуправлении в Псковской области” и постановления о проведении выборов в представительные
органы местного самоуправления 18 февраля 1996 г.
Политический контекст реформы МСУ в регионе
Глава областной администрации Туманов и глава города Пскова А.Прокофьев были назначены Прези-
дентом РФ в 1992 году. Главы администраций районов и городов назначались главой администрации области.
Между тем, за “годы реформ” в области сформировалось новое поколение политиков. О своих политических
интересах активно заявили как “старые” руководители экономики (директора промышленных предприятий и
сельских хозяйств), так и “новые” (предприниматели). Все они были заинтересованы в проведении выборов в
органы власти региона и МСУ. Наиболее последовательно напоминала о необходимости выборов глав админи-
страций и местных органов представительной власти организация КПРФ.
В 1993 году депутатом Государственной Думы от Псковской области стал кандидат от ЛДПР
Е.Михайлов, в 1995 году— беспартийный патриот А.Г.Невзоров. Это показало, что “партия власти” региона не
в силах обеспечить избрание своего кандидата в округе, охватывающем всю область. Анализируя результаты
этих выборных кампаний, можно отметить, что кроме региональной “партии власти” (костяк ее — администра-
ции разных уровней, аппарат федеральных органов на местах и т. д.), в области сложились еще две организо-
ванные силы, целенаправленно стремящиеся к участию в федеральной власти. Реальными “акторами федераль-
ной политики” от Псковской области являлись: руководство администрации области (через членство в Совете
Федерации, выход на лоббистов в Госдуме, выход на администрацию Президента РФ и правительство), руко-
водство областной организации КПРФ (через фракцию в Госдуме, контакты с бывшими соратниками во власт-
ных институтах), руководство областной организации ЛДПР (через фракцию в Госдуме).
На протяжении 1994-1995 гг. нарастала и в конце 1995 г. стала очевидной конфронтация между обла-
стным Собранием и администрацией области. Большинство депутатов к тому времени давали негативную
оценку деятельности Туманова. Основная заслуга в определении такого курса областного Собрания принадле-
жала заместителям председателя Собрания Г.Бубнову и В.Шлюнько (оба — сторонники КПРФ). Одновременно
обострялись отношения между губернатором и мэром Пскова, к 1995 году также дошедшие до практически
открытого конфликта.
В этой ситуации областная администрация согласилась на проведение выборов глав и представитель-
ных органов МСУ в феврале 1996 года. В качестве кандидатов на посты глав МО выдвинулись все главы рай-
онных администраций. Выборы главы администрации не проходили лишь в одном районе — Пыталовском, что
вызвано проведением российского эксперимента по МСУ в этом районе. Две трети действующих глав сохрани-
ли свои посты.
Выборы же губернатора Псковской области постоянно откладывались. Аргументы администрация при-
водила самые разные: отсутствие необходимой правовой базы, опасность нарушения последовательного испол-
нения федеральной программы социально-экономического развития Псковской области на 1996-1998 гг., убор-
ка урожая и т. д. В конце концов выборы были назначены на 20 октября 1996 г.1
Сокрушительное поражение В.Н.Пушкарева в первом туре выборов губернатора окончательно подор-
вали возможности традиционной (“советской”) элиты вернуть себе в области власть. Голосование во втором
туре выборов было, как и на федеральных выборах, протестным — “против власти”. Победу одержал депутат
Государственной Думы (ЛДПР) Е. Михайлов.
Представляется небеспочвенным данное В.Вагиным определение описанных событий как “политиче-
ской аномалии”, черты которой исследователь усматривает в слабости традиционной (“советской”) региональ-
ной политической элиты; победах на федеральных выборах в регионе политиков-”чужаков”; в специфике пове-
дения избирателей, их ориентации на радикально-националистические воззрения.
Российский эксперимент по местному самоуправлению
в Псковской области
С 1994 года в Псковской области проводится государственно-правовой эксперимент по местному са-
моуправлению. По программе эксперимента, утвержденной совместным решением Министерства по делам
национальностей, областного Собрания депутатов, администрации Псковской области и администрации Пе-
чорского района, район — единое муниципальное образование, но внутри него есть еще два муниципальных
образования — Кулейская и Круппская волости, самостоятельные в решении экономических, финансовых и
других вопросов. Однако жить всем трем образованиям (первое — это район в целом) необходимо в соответст-
вии с Уставом района. В другом районе области — Пытало веком — представлявшем по условиям эксперимен-
та единое МО, отрабатывались взаимоотношения главы администрации и представительного органа района при
условии назначения руководителеи'волостеш
11 октября 1996 г. было принято постановление Правительства РФ “Об эксперименте по отработке мо-
делей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области”, содержащее. Согласно этому
постановлению план мероприятий второго этапа Федеральной программы государственной поддержки местно-
го самоуправления строится, в том числе, на основе обобщения опыта работы органов власти Псковской облас-
ти по организации МСУ.
В ходе эксперимента основным стал вопрос о ничтожных доходах от использования муниципальной
собственности и земли: в результате приватизации значительно уменьшился размер муниципальной собствен-
ности, а стоимость земли в регионе очень мала. Например, по оценкам экспертов, Кулейская волость из-за от-
сутствия необходимой экономической базы объективно не может обойтись без дотаций. В марте 1998 г. был
принят Закон Псковской области “О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственно-
сти и источников доходов местных бюджетов между муниципальным образованием “Печорский район” и му-
ниципальным образованием “Кулейская волость”. Этот закон призван установить соразмерность между финан-
совыми ресурсами и властными полномочиями органов МСУ волости и района.
Во время выборов глав и представительных органов местного самоуправления в Печорском районе из-
бираются: глава Печорского района (входит в состав представительного органа — Собрания депутатов района
и председательствует на сессиях), 19 депутатов в районное Собрание, главы Кулейской и Круппе кой волостей и
по 5 депутатов в волостные Собрания. Данная схема действует на территории Печорского района и в настоя-
щее время.
Эксперимент по местному самоуправлению, проводившийся на территории Пыталовского района
Псковской области, в настоящее время считается завершенным.
Хронология реформы МСУ
Таблица 5
Этапы реформы МСУ в Псковской области
Период Нормативно-правовая база Практические шаги
1994 Указы Президента РФ, Поста- новления Администрации об- ласти. 1994 г. — начало государст- венного эксперимента в Печор- ском и Пыталовском районах
1 Одной из положительных сторон кампании по выборам губернатора Псковской области следует признать ускорение
ряда вопросов на правительственном и региональном уровнях. В частности, 11 октября 1996 г. В.С.Черномырдин подписал
постановление Правительства РФ №1188 “Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления,
проводимого в Псковской области”.
1995-1996 ФЗ “Об основных принципах организации МСУ”; Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области”; законов Псковской области о МСУ. 1996 — выборы мэров и глав районов
с 1997 Те же акты; совершенствование и расширение областной зако- нодательной базы по МСУ 1998 — выборы депутатов представительных органов МСУ, выборы глав Палкинско- го и Пыталовского районов
Правовые основы местного самоуправления
Региональные законы
Формирование правовых основ МСУ в регионе происходило в два этапа. На первом этапе, который ох-
ватывал период второй половины 1994 — первой половины 1996 гг. были разработаны и приняты основные
областные законы по МСУ. Второй этап охватывает период с второй половины 1996 по настоящее время. В
этот период законодатели конкретизировали решения вопросов, ранее лишь затронутых в базовых законах по
МСУ.
На протяжении всего 1995 г. депутаты областного Собрания неоднократно пытались инициировать
принятие Закона Псковской области о местном самоуправлении, но усилия депутатов сдерживались админист-
рацией (со ссылками на отсутствие федерального законодательства). После подписания Президентом РФ Феде-
рального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” 28 августа 1995 г. област-
ное Собрание депутатов приняло Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области”.
Впоследствии к нему неоднократно принимались поправки. По утверждению сотрудников аппарата областного
Собрания, принципиальных расхождений с федеральным Законом нет.
В течение 1995 — мая 1996 гг. областным Собранием депутатов были приняты 5 законов по МСУ, в
1996 — начале 1998 гг. еще 5. Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области”
был принят 14 сентября 1995 года (изменения в Закон внесены 27 июня 1996 года).
В целях обеспечения становления и развития местного самоуправления в Псковской области в октябре
1997 г. утверждена Программа государственной поддержки МСУ в Псковской области, разработанная в соот-
ветствии с аналогичной Федеральной программой. Возникла необходимость разработки и принятия областным
Собранием депутатов законодательных и иных правовых актов, закрепляющих: порядок передачи объектов
государственной собственности в муниципальную; социальные нормы и финансовые нормативы; регулирова-
ние отношений между областным бюджетом и местными бюджетами; защиту прав граждан на осуществление
МСУ. Для реализации данных мероприятий выделено на 1998-1999 гг. 33 млн. рублей. (См. Приложение)
Уставы муниципальных образований
В ноябре 1995 г. сессия областного Собрания приняла Закон Псковской области “О регистрации уста-
вов муниципальных образований в Псковской области”, на основании которого регистрация Уставов муници-
пальных образований в Псковской области осуществляется управлением юстиции Псковской области. Закон
вступил в силу 31 января 1996 года.
Принятие Устава г. Пскова имеет наиболее длительную в области историю. К ноябрю 1995 года Устав
был практически разработан (в состав комиссии входили мэр города А.Прокофьев и председатель Псковской
городской Думы В.Асадчий). В январе 1996 г. мэр Пскова издал постановление о проведении городского рефе-
рендума по ключевым позициям Устава г. Пскова. В противостоянии городскому референдуму объединилась
практически вся оппозиция, включая и псковских демократов. В частности, псковское отделение Партии само-
управления трудящихся (Г.Носов), Русской партии (В.Гузинин) и “Демократической России” высказали мне-
ние, что, так как “за три с лишним года господин Прокофьев не нашел своего места на работе, то ему не помо-
жет в этом и референдум. Запланированные на проведение референдума средства налогоплательщиков необхо-
димо немедленно направить на выплату задолженности по заработной плате в здравоохранении, образовании,
жилищно-коммунальном хозяйстве”. Протест на это решение принесла прокуратура, усмотревшая нарушения в
процедуре принятия. В начале февраля 1996 г. на основании указа Президента РФ, устанавливающего необхо-
димость воздержаться от проведения местных референдумов, мэр Пскова отменил референдум. Это решение
также было язвительно прокомментировано оппозицией: “Господам из администрации г. Пскова явно не хва-
тило мужества признать неправомерность своих действий. Ими был найден предлог в форме указа Президента
России “О выборах мэра Москвы”. Почему же при отмене Постановления о проведении референдума было че-
стно не сослаться на протест прокурора, на федеральный и региональный Законы? Почему сначала не почитать
закон, а потом писать постановление?.. Почему такие люди руководят нами?”
Например, если балл по природным свойствам Кагальницкого района
равен 69 (принятый за единицу как самый высокий в Ростовской области),
а баллы по Морозовскому, Цимлянскому, Обливскому районам состав-
ляют соответственно 46, 42 и 45, то коэффициенты сравнительного досто-
инства земель этих районов равны соответственно 0,67, 0,6! и 0,65.
На базе нормативного (базисного) показателя оценки земель по уро-
жайности, который рассматривается как функция экономических, почвен-
ных и климатических факторов, определяется коэффициент освоения аг-
ропромышленного потенциала по формуле:
[Z _ Уфак
Кал - у
/ нор
где: Кап — коэффициент освоения агропромышленного потенциала;
Уфак — фактическая урожайность сельскохозяйственной культуры в
ц.к.ед. с 1 га.;
Унор — нормальная урожайность сельскохозяйственной культуры в
ц.к.ед. с 1 га.
Например, нормативная урожайность (по материалам оценки земель)
по Шолоховскому району составляет 21,3 ц.к.ед./га, а фактическая — 13,8
ц.к.ед./га. В этом случае коэффициент освоения агропромышленного по-
тенциала равен по данному району 0,65 (13,8 : 21,3). При проведении такого
сравнения фактических и нормативных (оценочных) показателей возмож-
но определение реальных неиспользованных резервов производства.
Учет показателя оценки земель по их продуктивности способствует так-
же проведению более объективного сравнительного анализа фондоотдачи
в растениеводстве. Сопоставимый уровень фондоотдачи в хозяйствах рай-
она с учетом различий в производительной способности земель определя-
ется по формуле:
где: Фо — фондоотдача на 1 балл оценки земель, руб.;
ВПф — фактическая стоимость валовой продукции на 1 га сельхозуго-
дий в текущих ценах, руб.;
— фондообеспеченность, руб./га;
Бвп — балл общей оценки сельхозугодий по продуктивности.
При анализе уровня затрат и себестоимости конкретного вида продук-
ции целесообразно использовать показатель оценки земли по окупаемости
затрат по отдельным сельскохозяйственным культурам. Данный показатель
Как научно обоснованный норматив определяет базисную величину кон-
кретного вида продукции с гектара в расчете на 1 руб. затрат на землях
различного качества.
Показатель общей оценки земель по дифференциальному доходу позво-
ляет соизмерять уровень прибыли в растениеводстве, что обосновано са-
мой природой данного оценочного показателя, представляющего собой
величину разностного чистого дохода на землях различного качества.
223
225
Рис. 12.3. Принципиальная схема установки ОМ-5285-ГОСНИТИ:
/ - демпфер пульсации: 2 - насос высокого давления; 3 - электродвигатель; 4 - бак горячей во-
ды; 5 - блок электрооборудования и автоматики; б - вентилятор; 7 - трансформатор высокого
напряжения; 8 - манометрический термометр; 9 - свеча зажигания; 10 - форсунка; 11 - топлив-
ный насос; 12 - топливный бак; 13 - насос низкого давления; 14 - электродвигатель; 13 - под-
вод воды из водопровода; 16 - бак холодной воды; 17 - теплообменник; 18 - гидромонитор;
19 - бак моющих средств; 20- манометр
S
Рис. 12.4. Общий вид машины ОМ-5361-ГОСНИТИ:
а - общий вид; б - вид сверху; 1 - платформа; 2 - ручка; 3 - электрошкаф; 4 - поплавковая ка-
мера; J - кожух; 6 - двигатель; 7- насос высокого давления; 8 - клапан предохранительный;
9-демпфера; 10- гидромонитор
226
Рис. 12.5. Конструкции моечных рамок струйных машин:
а - неподвижная душевая рамка; б - передвижная душевая рамка; в - подвесная передвижная
душевая рамка; г - неподвижная душевая рамка для мойки боковых поверхностей; д - душевая
рамка с гидрантом
Расход моющей жидкости определяется по следующей формуле:
Q = FV = F^2Pp~' , (12.2)
где F - площадь свободного сечения сопла, м3;
V - скорость истечения жидкости из сопла, м/с;
р - плотность жидкости, кг/м3;
р - коэффициент истечения (для сопла с распылителем 0,5.. .0,55, без
распылителя 0,7... 0,75).
Как видно из формул при увеличении давления Р мощность струи
возрастает быстрее, чем расход воды. Следовательно, для получения тре-
буемой мощности (Nc) при меньшем расходе воды, необходимо увеличить
давление. Верхний предел давления определяется стойкостью лакокрасоч-
ных покрытий, что является одним из факторов определяющих выбор мо-
ечной установки. Нижний предел давления определяется экономическими
факторами, к которым относятся затраты на воду, электроэнергию и др.
Одним из важных условий качественной мойки является угол атаки
струи в процессе мойки, который обеспечивается качанием или вращением
227
коллектора с соплами при помощи специального привода, либо за счет ре-
акции струи воды с использованием сегнеровых колес.
Система гидранты с помощью различного числа насадок образует
струи раствора и обеспечивают направление струй на очищаемую поверх-
ность. На рис. 12.6. показаны схемы с двумя системами гидрантов 2: не-
подвижными (рис. 12.6, а, б, 0) и подвижными (рис. 12.6, в, г, с), приме-
няемых в моечных установках, как для наружной очистки машин, так и
для очистки узлов и деталей. Транспортирование машин, агрегатов, узлов
и деталей в моечных машинах самое различное. Например, в проходных
машинах используют конвейеры, а в тупиковых машинах вращающиеся
устройства 3.
Рис. 12.6. Системы гидрантов струйных моечных машин:
1 - деталь; 2 - гидрант; 3 - вращающееся устройство
Давление жидкости в моечных установках низкого давления состав-
ляет до 0,35 МПа, среднее давление до 0,4 - 0,9 МПа, высокого давления -
более 0,9 МПа при диаметре отверстия в насадке 4-6 мм. Расход моющей
жидкости на одну мойку при использовании моечных пистолетов состав-
ляет 0,150 - 0,200 м3 при давлении более 0,9 МПа, 0,300 - 0,600 м3 при
давлении до 0,35 МПа. Расход моющей жидкости при использовании
струйных установок составляет 0,60 — 1,80 м3 при общей мойке и 0,200 -
0,300 м3 при мойке снизу.
228
Применение моечных струйных машин для наружной мойки камер-
ного типа обеспечивает более высокое качество мойки при меньших тру-
дозатратах. К машинам такого типа относятся установки ГОСНИТИ ОМ-
8036М и ОМ-143 8А и СПКТБ ОМ-10.
Моечная машина ОМ-8036М ГОСНИТИ, предназначенная для мой-
ки тракторов и автомобилей, представляет собой камеру с поворотным
кругом для размещения машины. Производительность до 10 машин в сме-
ну. Способ очистки струйный, подогрев жидкости - паровой до 80 °C. Ус-
тановленная мощность 55 кВт. Нагрузка поворотного круга до 13 т. Моеч-
ная установка ОМ-1438А (рис. 12.7) для наружной мойки тракторов пред-
ставляет собой закрытое помещение, в которое трактор доставляется при
помощи лебедки. Она имеет следующее основное оборудование: душевые
устройства с механизированным приводом, центробежный насос произво-
дительностью 128 м3/ч при напоре 0,94 МПа, приводимый электродвигате-
лем на 55 кВт, ванну на 5000 л для моющей жидкости. Отработанная жид-
кость перекачивается из камеры в ванну насосом производительностью
130 м3/мин при напоре 0,02 МПа. Мощность электродвигателя перекачи-
вающего насоса 7 кВт. Мойка производится при возвратно-поступатель-
ном движении рамки с соплами вдоль трактора. Моечная машина ОМ-10
СПКТБ предназначена для наружной мойки лесовозных автомобилей, тре-
левочных тракторов и многооперационных лесозаготовительных машин
(ЛП-19, ЛП-ЗОБ и др.).
Рис. 12.7. Струйная камерная установка ОМ-1438А для наружной мойки тракторов:
7 - ванна доя нагрева и отстоя воды; 2 - задвижка; 3 - нагнетательная труба возврата воды; 4 -
насосная установка; 5 - фекальный насос для откачивания стекающей воды; 6 - трубка подвода
воды; 7 и 10 - нижние и верхние душевые устройства; 8 - ролик; 9 - трактор; 11 и 16 - гибкие
рукава; 72 - рельсовый путь; 13 - тележка; 14 - тележка душевого устройства; 75 - брандспойт;
7 7 - смотровое окно; 18 - монорельс; 19- электротельфер; 20 - емкость для топлива
скохозяйственных земель, от ввода в сельскохозяйственный оборот других
угодий.
18.3. Платежи за землю
Главной целью проводимой в стране земельной реформы является
повышение рациональности, эффективности использования и охраны
земли как основного средства производства. Одной из мер, направленных
на достижение этой цели, является плата за землю. Формами платы слу-
жат земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. В статье
2 закона «О плате за землю» записано, что целью введения платы за зем-
лю является стимулирование рационального использования, охраны и
освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивания социаль-
но-экономических условий хозяйствования на землях разного качества,
обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формиро-
вание специальных фондов финансирования этих мероприятий. Статья 3
закона гласит, что размер земельного налога не зависит от результатов
хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, зем-
лепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за едини-
цу земельной •площади в расчете на год. С колхозов, совхозов, крестьянс-
ких (фермерских) хозяйств, межхозяйственных предприятий и организа-
ций, кооперативов и других сельскохозяйственных предприятий взимает-
ся только земельный налог. Все остальные виды налогов по отношению к
ним не применяются.
Земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с уче-
том состава угодий, их качества, площади и местоположения. При этом ка-
чество земель определяется степенью востребованности тех или иных при-
родных свойств земли с точки зрения определенного целевого назначения.
Так, для сельскохозяйственных целей существенными являются такие при-
знаки, как плодородие, физико-химический состав почв, наличие питатель-
ных веществ и др., то есть те свойства и признаки, которые учитываются
при бонитировке почв в системе земельно-кадастровых работ.
Известно, что по своему целевому назначению земельный фонд под-
разделяется на 7 категорий: земли сельскохозяйственного назначения; на-
селенных пунктов; промышленности, транспорта и иного несельскохо-
зяйственного назначения; лесного фонда; водного фонда; природоохран-
ного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назна-
чения; запаса. По этим категориям устанавливаются средние ставки платы
за землю в виде налога или арендной платы. Средние размеры земельного
налога с одного гектара пашни по субъектам Российской Федерации и доли
централизованного земельного налога и арендной платы в федеральный
бюджет применяются согласно установленным нормам.
Законом «О плате за землю» установлены фиксированные значения
средних ставок налога в расчете на I га мелиорированной пашни по субъек-
там Российской Федерации, которые, в свою очередь, дифференцируются
по видам и подвидам угодий исходя из кадастровой оценки земель.
При этом к показателям оценки земель вводятся поправочные коэффи-
циенты на местоположение земель. Конкретная методика дифференциро-
228
вания ставок земельного налога, а также минимальные размеры ставок за
один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий устанавливают-
ся органами власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с законом РФ от 9 августа 1994 г. «О дополнениях и измене-
ниях к закону “О плате за землю”» Правительство РФ, начиная с 1994 года,
ежегодно индексирует средние ставки земельного налога на пашню исходя
из состояния оптовых цен на сельскохозяйственную продукцию и цен на
продукцию и услуги, потребляемые сельскохозяйственными производите-
лями.
Арендная плата за землю является одним из видов платы за землю. Раз-
мер арендной платы за землю устанавливается по договоренности между
арендодателем и арендатором. Закон сделал только одно исключение из
этого правила — при аренде земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной
власти (органы местного самоуправления) устанавливают базовые ставки
арендной платы по категориям земель и категориям арендаторов, которые
определяются по усмотрению этих органов применительно к местным ус-
ловиям. ,
Арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в нату-
ральной форме. Может применяться и комбинированная форма оплаты,
однако доли, размеры и виды каждой формы должны определяться кон-
кретно.
В сложившихся условиях развития земельной реформы возможны два
взаимозаменяющих направления развития арендных отношений: аренда зе-
мельных долей сельскохозяйственным предприятием у их собственников и
внутрихозяйственный арендный подряд. Во всех случаях размер арендной
платы определяется договором и может быть рассчитан одним из методов
оценки недвижимости: оценкой по прямому сравнению продаж, оценкой
по доходности, оценкой по затратам.
Оценка по прямому сравнению продаж основана на анализе рыночных
данных о стоимости аналогичных по качеству (по данным земельного ка-
дастра) и расположению земельных участков и базируется на информации
о текущих сделках купли-продажи земельных долей или земельных участ-
ков для сельскохозяйственных нужд. Однако средневзвешенная цена зе-
мельных участков в зарегистрированных сделках купли-продажи долей мо-
жет корректироваться. Корректировка проводится с учетом различий меж-
ду оцениваемым земельным участком и сравниваемым с ним.
Оценка по затратам включает в себя определение стоимости земельно-
го участка и расходов на улучшение почвенных и экономических качеств
земли, расчет накоплений амортизации и остаточной стоимости воспро-
изводственных улучшений угодий, установления расчетное™ цены земель-
ного участка.
Оценка по доходности предусматривает стоимость земельных участков,
равную приведенной к сегодняшнему дню величине чистого дохода, полу-
ченного от их использования в течение оставшегося срока производствен-
ной эксплуатации. Стоимость земельной доли, находящейся в собственно-
сти работника сельскохозяйственного предприятия, пенсионера или ра-
ботника социальной сферы расположенного на территории хозяйства,
229
устанавливается как произведение цены одного гектара пашни на размер
земельного участка. Определенный размер арендной платы выплачивается
владельцам земельных долей в денежной или натуральной форме.
Нормативная цена земли является одним из способов участия государ-
ства в регулировании рыночных земельных отношений. Она представляет
собой фиксированную, законодательно устанавливаемую цену на землю,
применяемую в установленных законодательством случаях.
Отечественная практика оценки земель была ориентирована главным
образом на расчет показателей текущей стоимости на основе норматив-
ных экономических параметров. В условиях централизованной экономики и
отсутствия платного землепользования рыночная оценка земель не имела
правовой и экономической основы, хотя методиками и предусматривался
расчет показателей оценки земель на основе капитализации дифференци-
ального дохода по нормативному коэффициенту эффективности капиталь-
ных вложений.
С введением платного землепользования в оценочной практике стали
применять показатель нормативной цены земли в установленных законо-
дательством случаях. Так, в статье 25 закона «О плате за землю» норматив-
ная цена земли определяется как показатель, характеризующий стоимость
участка определенного качества (по кадастровой оценке земель) и место-
положения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемо-
сти. Она может применяться в качестве стартовой цены при выкупе зе-
мельных участков в связи с приватизацией объектов государственной и
муниципальной собственности и при продаже участков для индивидуаль-
ного предпринимательства.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г.
«О порядке определения нормативной цены земли» нормативная цена зе-
мельного участка определена как 200-кратный размер земельного налога
по ставкам за соответствующую по качеству (по данным земельного када-
стра) и целевому назначению землю.
Вместе с тем в соответствии с данным постановлением Правительства
РФ органы исполнительной власти субъектов РФ получают право вводить
по представлению соответствующих органов Госкомзема повышающие ко-
эффициенты к установленному законом размеру нормативной цены зем-
ли в зависимости от уровня цен на землю в данном регионе с учетом реги-
ональных условий. Установленная таким образом региональная норматив-
ная цена земли не должна превышать 75% от уровня рыночных цен на
землю соответствующей ценовой зоны.
По своему экономическому содержанию показатель нормативной цены
земли, рассчитанный таким образом, аналогичен принятым в междуна-
родной практике показателям оценочной или налогооблагаемой стоимо-
сти земель, которые в большинстве стран используются для установления
залоговой стоимости. Знчение этих показателей, как правило, колеблется
от 50 до 70% уровня фактических рыночных цен, что в среднем соответ-
ствует принятому нормативу определения залоговой стоимости земель от
их рыночной стоимости (60%).
230
Для повышения роли платежей за землю как фиксированных экономи-
ческих регуляторов требуется существенная корректировка действующего
законодательства в отношении постепенного перехода к расчету ставок
земельного налога от цен на участки, сокращение льгот по уплате налога,
регулирование налогообложения доходов от сделок с земельными участ-
ками, а также развитие земельно-оценочных работ в соответствии с фор-
мирующимся рынком недвижимости как основы налогообложения, ипо-
теки и индивидуального земельного рынка.
Определение нормативной цены земли, установление величины позе-
мельного налога за землепользование и арендной платы за пользование
землей является не только экономической, но и политической пробле-
мой, так как в условиях многообразия форм собственности и организации
производства плата за землю связана с характером производственных от-
ношений, созданием регулируемого аграрного рынка в его взаимосвязи с
мировым, а также формированием государственной финансовой системы
и решением важнейших социально-экономических проблем страны.
18.4. Возмещение убытков землепользователям
и потерь сельскохозяйственного производства
в связи с изъятием земельных участков для государственных
и муниципальных нужд
Земля в сельскохозяйственном предприятии является прежде всего сред-
ством производства продуктов питания и сырья для промышленности. Кро-
ме того, в других сферах общественного производства она является мес-
том для размещения различных объектов, не связанных с сельскохозяй-
ственным производством, — построек, сооружений и т. п. Изъятие сель-
скохозяйственных угодий для целей, не связанных с сельским хозяйством,
неизбежно влечет за собой возникновение экономического ущерба. Этот
ущерб можно разделить на два вида: непосредственные расходы земле-
владельцев, называемые убытками, и общие потери государства, обще-
ства, отрасли от недопроизводства продукции с изымаемых земель. Убыт-
ки землепользователей, землевладельцев состоят из стоимости фактичес-
ких прямых затрат на организацию процесса производства (внесение удоб-
рений, проведение агротехнических мероприятий, мелиорация, строи-
тельство различных сооружений и т. д.) и стоимости не полученной с
изымаемого участка продукции или иного дохода, который можно опре-
делить как упущенную выгоду.
Потери сельскохозяйственного производства представляют сложный
комплекс негативных экономических последствий, связанных с прекра-
щением функционирования земли в качестве средства производства про-
дукции. Они могут быть выражены в виде условной стоимости восстановле-
ния теряемого экономического потенциала. Эта стоимость называется сто-
имостью освоения новых земель взамен изымаемых из сферы сельскохо-
зяйственного производства.
В соответствии с Положением о порядке возмещения убытков собствен-
никам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и по-
терь сельскохозяйственного производства, утвержденным постановлени-
231
ем Совета Министров РФ, убытки подразделяются на следующие виды:
стоимость сносимых построек и сооружений; стоимость неиспользован-
ных затрат и незавершенного производства; стоимость многолетних пло-
довых насаждений; стоимость косвенных убытков; стоимость упущенной
выгоды.
Упущенная выгода рассчитывается в каждом конкретном случае инди-
видуально исходя из принципа: возмещению подлежит любой доход, кото-
рый мог быть получен от хозяйственной эксплуатации изымаемого участка
в текущем хозяйственном году.
Возмещение упущенной выгоды производится предприятиями, учреж-
дениями и организациями, которым отведены изымаемые земельные уча-
стки, в размере единовременной выплаты, равной доходу, теряемому в
течение периода восстановления нарушенного производства. Ежегодный до-
ход исчисляется по фактическим объемам производства, действующим на
момент изъятия земель.
Упущенная выгода исчисляется умножением величины ежегодного до-
хода на коэффициент, соответствующий периоду восстановления нарушен-
ного производства (таблица 34).
Таблица 34
Коэффициенты пересчета теряемого ежегодного дохода
Продолжительность периода восстановления нарушенного производства Коэффициент пересчета теряемого ежегодного дохода Продолжительность периода восстановления нарушенного производства Коэффициент пересчета теряемого ежегодного дохода
1 год 0,9 8-11 лет 5,6
2 года 1,7 11-15 лет 7,0
3 года 2,5 16-20 лет 8,2
4 года 3,2 21-25 лет 8,9
5 лет 3,8 26-30 лет 9,3
6~7 лет 4,6 31 и более лет 10,0
Период восстановления нарушаемого производства определяется зем-
леустроительным проектом по отдельным видам нарушаемого и восста-
навливаемого производства.
Потери сельскохозяйственного производства возмещаются в размере
стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом прове-
дения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия
почв до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке зе-
мель).
Размер стоимости освоения новых земель взамен изымаемых для не-
сельскохозяйственных нужд определяется исходя из нормативов, которые
обеспечивают на осваиваемых землях и улучшаемых угодьях производство
сельскохозяйственной продукции в объеме не менее получаемого на изы-
маемых земельных участках.
232
Исходя из указанных выше принципов разработана и введена постанов-
лением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1176 шкала нормативов
стоимости освоения новых земель по природно-экономическим зонам стра-
ны и субъектов Российской Федерации. Шкала содержит усредненные нор-
мативы расценок освоения новых земель под иашню и кормовые угодья,
которые периодически корректируются. В таблице 35 приведена шкала нор-
мативов по отдельным типам и подтипам почв изымаемых сельскохозяй-
ственных угодий.
Таблица 35
Нормативы стоимости освоения новых земель взамен изымаемых
сельскохозяйственных угодий (для Ростовской области — VII зона)
Типы и подтипы почв изымаемых сельскохозяйственных угодий Нормативы стоимости освоения земель, тыс. руб./га
Ростовская область в среднем 259
Черноземы всех подтипов сверхмощные и мощные среднегумусные 464
Черноземы всех подтипов сверхмощные, тучные л средне- гумусные; черноземы сверхмощные и мощные эродирован- ные; лугово-черноземные мощные и среднемощные 351
Черноземы всех подтипов маломощные малогумуейые и слабогумусные; черноземы среднемощные эродированные, лугово-черноземные солонцеватые 247
Темпо-каштановые, каштановые луговые, лугово- черноземные, солончаковатые 190
Лугово-черноземные снльносолонцеватые, солонцы глубокие; светло-каштановые солончаковатые 148
Лугово-болотистые солончаковатые; почвы овражно- болотного комплекса 38 1
Исходя из принятого положения расчет величины возмещаемых убыт-
ков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства в
связи с изъятием земель может быть проведен по следующей формуле:
Нвоз = $кв + S0K + + (Усх Ц3 Р3)КП + Носв • Р3,
где: Ц — цена земельного участка в форме стоимости понесенных зем-
лепользователями убытков и потерь сельскохозяйственного про-
изводства, руб.;
SKI1— остаточная стоимость зданий, сооружений и многолетних насаж-
дений, руб.;
S0K— стоимость работ, связанных с улучшением земель изымаемого
участка, руб.;
ST3 — стоимость понесенных текущих затрат на возделывание сельско-
хозяйственной культуры в год отвода земель, руб.;
Усх— средняя урожайность сельскохозяйственной культуры (группы
культур, вида многолетних насаждений) в данной категории зе-
мель, ц/га;
233
И1 — закупочная цена 1 ц продукции, сложившаяся на момент изъя-
тия земельного участка из сельскохозяйственного оборота, руб.;
Р3 — площадь земельного участка, га;
Кп — коэффициент, соответствующий периоду восстановления нару-
шенного производства;
Носв — норматив стоимости освоения новых земель взамен изымаемых
(по соответствующим типам или подтипам почв), руб.
Средняя урожайность сельскохозяйственных культур (УСА) каждой ка-
тегории земель изымаемого участка определяется по формуле:
_У1Р1+У2Р2 + ... + У„Р|1
сх р1 + р2 + ...+рп ’
где У|, У2, ... Уп — урожайность (базисная) сельскохозяйственной культу-
ры (группы культур) с 1 га оценочной группы почв, входящих в
данную категорию земель, ц/га;
Рр Р?, ... Рп — площадь оценочной группы почв, входящих в данную кате-
горию земель, га.
В соответствии с приведенной формулой расчет окончательной стоимо-
сти изымаемого земельного участка состоит из двух частей: 1) расчета ве-
личины понесенных землепользователем и землевладельцем убытков, вклю-
чая упущенную выгоду; 2) расчета стоимости восстановления теряемого
экономического потенциала в связи с изъятием земель (выраженного ве-
личиной стоимости освоения новых земель взамен изъятых).
Контрольные вопросы
1. Где используются данные бонитировки почв?
2. В каких разработках используются показатели экономической оценки
земель?
3. Сущность кадастровой оценки земель.
4. В каком объеме используются показатели экономической оценки для
определения денежной оценки земельных участков?
5. Применение данных экономической оценки при налогообложении.
6. Как используются показатели экономической оценки при сделках с
землей?
7. Применение показателей оценки при определении урожайности сель-
скохозяйственных культур.
8. Применение показателей экономической оценки земель при прове-
дении земельноустроительных работ.
9. Как используются материалы земельного кадастра при определении
потерь и убытков сельскохозяйственного производства в связи с изъя-
тием земель из оборота?
Глава 19.
Создание автоматизированных информационных
систем земельного кадастра (АИС ЗК)
19.1. Основные положения создания
автоматизированных систем
Создание и ведение системы земельного кадастра на уровне предприя-
тия, населенного пункта, района, области, края, республики и страны в
целом, в том числе проведение количественных и качественных оценок
земельных угодий, широкое и эффективное использование их показателей
в организации управления народным хозяйством и земельными ресурсами
сопровождается сбором, хранением, группировкой, обработкой и выда-
чей очень больших объемов разнообразной аналитической и сводной ин-
формации по каждому кадастровому объекту исследований.
Сложившиеся традиционные системы организации учета и обработки
данных о земельных участках с использованием Главным образом ручного
труда и малоэффективной вычислительной техники перестали отвечать
возрастающим требованиям к оперативному и четкому осуществлению ме-
роприятий по сбору и передаче первичной земельно-оценочной информа-
ции, ее хранению, систематизации и обработке, а также выдаче различ-
ной достоверной и удобной для пользователей результативной информа-
ции многоцелевого применения.
Поэтому в целях скорейшей и наиболее полной реализации новых зе-
мельных отношений в складывающейся рыночной экономике необходи-
мо идти по пути создания информационных систем земельного кадастра
на автоматизированной основе с использованием современных компью-
терных технологий.
Работы в этом направлении были начаты в нашей стране с выходом в
1977 году постановления правительства Союза ССР «О ведении Государ-
ственного земельного кадастра». В решении этой проблемы были достигну-
ты определенные успехи: разработаны и внедрены отдельные автоматизи-
рованные задачи по обработке данных о земле с применением электрон-
но-вычислительной техники. Вместе с тем эти меры далеко не исчерпали
всех возможностей данного метода в условиях всеобщей компьютеризации
технологических процессов.
Поэтому начало становления нового типа государственного земельного
кадастра в Российской Федерации было определено в законе «О земельной
реформе» от 23 ноября 1990 года, а также в Указе Президента РФ «О не-
235
отложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27
декабря 1991 года. В развитие положений закона «О земельной реформе» была
разработана «Республиканская программа проведения земельной реформы
на территории РСФСР», в которой уделялось внимание разработке и созда-
нию автоматизированной системы земельного кадастра России.
Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992
года «О совершенствовании ведения государственного земельного кадаст-
ра в Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 7 декабря 1993 года
«О государственном земельном кадастре и регистрации документов о пра-
вах на недвижимость» явились основополагающими нормативными акта-
ми для разработки и создания единой системы государственного земель-
ного кадастра Российской Федерации. Этими документами также было ус-
тановлено, что государственный земельный кадастр и его главные состав-
ляющие - регистрация и оформление документов о правах на земельные
участки и прочно связанную с ними недвижимость — ведутся по единой
системе на всей территории страны, являются основой для создания дру-
гих государственных отраслевых кадастров природных ресурсов и многоце-
левой информационой базы, включающей создание эффективной систе-
мы платежей, регулирование всех операций с землей, зданиями, сооруже-
ниями, коммуникациями, закладными, защиту прав на земельные участ-
ки и недвижимое имущество.
Кадастр земель различных категорий является основой функционирова-
ния цивилизованного рынка земли и недвижимости каждого государства,
что в конечном итоге позволяет наиболее целесообразно осуществлять
государственную политику в области формирования эффективных земель-
ных отношений.
Разработанная федеральная целевая программа «Государственная ав-
томатизированная система земельного кадастра» обеспечивает проведение
на всей территории Российской Федерации единой национальной полити-
ки в области создания автоматизированных информационных систем зе-
мельного кадастра и направлена на формирование информационной инф-
раструктуры, удовлетворяющей интересы государства, федеральных орга-
нов, различных отраслей экономики, обеспечивающей каждого жителя
страны необходимой информацией о земле и недвижимости, защищаю-
щей права собственников, владельцев, пользователей и арендаторов зе-
мельных участков и поддерживающей функционирование земельного рынка
на цивилизованной основе.
Основными задачами федеральной программы являются:
— разработка программ по рациональному использованию земельных
ресурсов, обеспечению оптимального планирования землепользова-
ний и развития территорий;
— учет количества и качества земельных угодий, создание банка данных
о наличии и состоянии земельного фонда страны;
— предоставление юридически обоснованных и достоверных данных о
правах на земельные участки и недвижимость для органов управле-
ния, судов, банков, юридических и физических лиц;
— государственная защита прав собственников, владельцев, пользова-
телей и арендаторов земельных участков и прочно связанной с ними
236
недвижимости, обеспечивающая стимулирование эффективного раз-
вития производства и использования инвестиций;
— создание условий, обеспечивающих наиболее эффективный сбор на-
лога на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость;
— создание условий для проведения операций с землей и обеспечение
пополнения бюджетов различных уровней за счет пошлин и сбора с
земельных сделок и оборота с недвижимостью;
— информационная и правовая поддержка функционирования рынка
земли и другой недвижимости;
— поддержка и упрощение операций с землей и недвижимостью, обес-
печивающих получение заемных средств под залог земельных участ-
ков и недвижимости;
— определение залоговой стоимости земельных участков и недвижимос-
ти, установление ставок земельного налога и нормативов платежей в
местные бюджеты;
— формирование специального фонда перераспределения земель целе-
вого назначения;
— установление территорий с особым правовым режимом (природоох-
ранным, заповедным и т. д.);
— управление земельным фондом страны в целом и государственным
земельным запасом;
— ведение государственной статистики.
Реализация программы должна осуществляться по следующим основ-
ным направлениям:
— разработка законодательной и другой нормативной базы для созда-
ния и функционирования государственной автоматизированной сис-
темы земельного кадастра (АИС ЗК) России;
— создание эффективных организационных структур для управления АИС
ЗК;
— разработка автоматизированных комплексов обработки и храпения
кадастровой информации, включая системы защиты и связи, обеспе-
чивающих создание и функционирование АИС ЗК;
— развертывание АИС ЗК на территории России и обеспечение ее функ-
ционирования на всех уровнях;
— создание нормальных условий для подготовки, переподготовки и по-
вышения квалификации кадров.
Реализация такой сложной программы, как АИС ЗК, должна осуществ-
ляться прежде всего на основе государственного управления н его поддержки.
Автоматизированная информационная система земельного кадастра
создается на основе общегосударственной системы координат и является
базой для формирования лесного, водного кадастров и кадастров других
видов природных ресурсов и иных кадастровых систем.
Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных обеспечива-
ются единством принципов и методов ведения государственного земель-
ного кадастра, единой общегосударственной системой уникальной иден-
тификации земельных участков, а также унификацией земельно-кадастро-
вой документации. Связь между звеньями системы различных уровней дол-
237
жна осуществляться по электронным каналам, а информация о земель
пых ресурсах — максимально приближаться к тем органам власти и управ-
ления, в ведение которых эти ресурсы переданы законодательно.
Базовым средством хранения информации в системе должен выступать
картографический блок данных, состоящий из набора тематических циф-
ровых карт, что позволит обеспечить возможность эффективного попол-
нения и редактирования информации, а также совместимость с другими
информационными системами, которая осуществляется с помощью еди-
ной общегосударственной идентификации земельных участков, использо-
вания единых классификаторов, кодов, форматов обменных файлов.
Вместе с тем до настоящего времени в силу ряда объективных причин в
стране отсутствуют завершенные научно-исследовательские и проектные
работы по созданию целостной автоматизированной системы ведения зе-
мельного кадастра, в которой комплексно, на высоком научном уровне
были бы отработаны сложные методические и проектные вопросы опреде-
ления земельно-оценочных показателей, способы фиксации, сбора, на-
копления и обработки первичных земельно-кадастровых данных на уровне
компьютерных технологий, а также методы многоцелевого использования
материалов земельного кадастра при решении проблем как народного хо-
зяйства в целом, так и агропромышленного производства в частности. Про-
должаются исследования по совершенствованию и уточнению показате-
лей технологических свойств земли, способов и методов ее оценки в усло-
виях создания и функционирования АИС ЗК, а также автоматизированно-
го банка данных для целей земельного кадастра.
Автоматизированная информационная система ведения земельного ка-
дастра является комплексной операционной информационно-поисковой
системой фактографического типа, которая, наряду с набором операций
формирования, хранения и поиска данных, располагает пакетом программ-
ных продуктов для расчета земельно-оценочных показателей и выдачи их в
удобном для пользователя виде. Широкое распространение и применение в
практической деятельности находит создание автоматизированных систем
ведения земельного кадастра, состоящих из нескольких целевых узкоспе-
циализированных информационных систем, которые благодаря своей мо-
дульной конструкции могут перестраиваться на разные группы решаемых
задач. Такие модульные системы-обладают наибольшей гибкостью, а сле-
довательно, наибольшей приспособленностью к смене задач обслуживае-
мой информационной системы. Одновременно с этим эффективность ра-
боты автоматизированной системы земельного кадастра во многом опре-
деляется составом используемых технических средств, посредством кото-
рых она реализуется. ЭВМ старших моделей, современные компьютерные
технологии и развитая система программных продуктов обеспечивают со-
здание автоматизированной информационной системы ведения земельно-
го кадастра, работающей в различных режимах обработки и диалога в ре-
альном времени.
Успешная разработка и внедрение автоматизированной информацион-
ной системы земельного кадастра во многом зависит от четко сформули-
рованных основной цели и решаемых системой задач, руководства и фи-
238
нансирования проектных работ. Главное значение имеет синергетическая
характеристика системного подхода, т. е. достижения одновременного функ-
ционирования отдельных, но взаимосвязанных частей информационной
системы, обеспечивающих большую общую эффективность, чем суммар-
ная эффективность отдельных частей.
При разработке основных частей системы соблюдаются принципы раз-
вития информационной базы, программного продукта и технического обес-
печения. Создание такой системы представляет непрерывный процесс раз-
работки, хранения, внедрения и практического использования отдельных
частей системы с постоянным их решением, объединением и совершен-
ствованием.
19.2. Формирование автоматизированных информационных
систем земельного кадастра
Автоматизированная информационная система земельного кадастра
формируется поэтапно, с учетом основных принципов проектирования
таких систем. По мере доступности новых, более совершенных компью-
терных технологий автоматизированные составные части общей системы
расширяются и совершенствуются, т. е. определенным образом эволюцио-
нируют. Созданные ранее автоматизированные системы ведения земельно-
го кадастра включали следующие этапы:
— разработка и внедрение автоматизированной системы похозяйствен-
ней оценки использования и анализа земельных ресурсов;
— разработка и внедрение автоматизированной системы внутрихозяй-
ственной оценки использования и анализа земельных ресурсов;
— разработка и внедрение информационной системы использования зе-
мельных ресурсов и экономических показателей хозяйственно-произ-
водственной оценки деятельности сельскохозяйственных предприятий
с автоматизированным банком данных;
— разработка и внедрение автоматизированной системы составления зе-
мельного баланса по хозяйствам, районам, областям, краям, респуб-
ликам и стране в целом;
— широкое взаимодействие системы ведения земельного кадастра с ин-
формационно-вычислительной системой оптимизации распределения
ресурсного потенциала, системами ведения водного и лесного кадаст-
ров в составе межотраслевой информационной системы «Природные
ресурсы».
Один из подходов к совершенствованию технологии создания автомати-
зированных информационных систем заключается в разработке и последу-
ющем широком применении пилотных проектных решений как отечествен-
ного, так и зарубежного образца. При таком подходе формирование (про-
ектирование) АИС ЗК превращается в «модульное», когда в качестве мо-
дулей используются уже готовые типовые проектные решения, которые
привязываются к конкретным обстоятельствам экономического и природ-
ного характера.
Дальнейшее совершенствование информационной системы земельного
кадастра осуществляется на основе новейших информационных и техни-
239
ческих средств, которые должны быть доступны для работы пользователей
различных категорий и классов подготовки.
При проектировании современной автоматизированной системы долж-
ны соблюдаться следующие требования стандартизации и унификации:
— использование типовых проектных решений, типовых математичес-
ких методов и моделей в алгоритмах обработки данных;
— использование унифицированных форм кадастровых документов;
— использование общегосударственных и отраслевых классификаторов
технико-экономической и другой информации;
— обеспечение унификации форм обмена информацией, включая уни-
фикацию форм документов;
— обеспечение максимальной интеграции обработки данных, т. е. дости-
жение однократности ввода информации при многократном ее ис-
пользовании.
С целью обеспечения сохранности и достоверности земельной инфор-
мации программно-технический комплекс на уровне района или города
должен соответствовать следующим требованиям:
— иметь сертифицированную систему защиты от несанкционированно-
го доступа;
— иметь регламентированный' перечень эксплуатируемых программ;
— обеспечивать выполнение специальных процедур ввода информации;
— обеспечивать периодическое издание архивных копий с пересылкой
их в областной архив;
— обеспечивать сохранность информации при авариях за счет дублиро-
вания па машинных и бумажных носителях.
Такой комплекс программно-технических средств, которые обеспечи-
вают работу подсистемы каждого из уровней, реализуется в виде локаль-
ной сети персональных и, при необходимости, более мощных ЭВМ. Для
обеспечения качества земельно-информационных данных используется до-
полнительное техническое оборудование: графопостроители, сканеры, ди-
гитайзеры и др.
Формирование автоматизированных информационных систем земель-
ного кадастра в условиях внедрения новейших компьютерных технологий
осуществляется также поэтапно.
Этапность формирования и реализация системы определяется и зави-
сит от следующих основных факторов: а) адекватность затрат на созда-
ние и ведение тех или иных ее разделов эффективности их применения в
хозяйственном механизме; б) приоритет инвестиционной политики го-
сударства и реальных финансовых ресурсов общества в определенный
период времени.
С учетом указанных факторов на первом этапе создания и развертыва-
ния автоматизированной системы разрабатывается и внедряется система
регистрации прав на земельные участки, обеспечивающая защиту прав
собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земли и прочно
связанной с ней недвижимости. Такая система регистрации позволит обес-
печить поступление в бюджеты разных уровней средств от платежей за зе-
мельные участки и различных сделок с землей и недвижимостью.
240
Формирование системы предусматривает привлечение к работе по со-
зданию баз данных всех организаций, которые в той или иной степени свя-
заны с оцифровыванием картографических материалов, а также разверты-
ванием и организацией сети кадастровых сервисных центров по обслужива-
нию и эксплуатации автоматизированной информационной системы.
В функции таких центров входит решение следующих вопросов:
— установка программного обеспечения компонентов системы;
— организация и участие во внедрении автоматизированных технологий
ведения земельного кадастра;
— оказание необходимых консультационных услуг в процессе эксплуа-
тации системы;
— организация и проведение обучения персонала системы;
— организация и участие в гарантийном и послегарантийном обслужи-
вании технических средств системы.
На этом этапе предполагается завершить разработку программного обес-
печения первой очереди автоматизированной системы всех уровней и раз-
рядов, провести техническое оснащение кадастровых центров, отделов,
бюро или отдельных групп, разработать и утвердить в законодательном
плане нормативно-правовую базу земельного кадастра и его разделов, рег-
ламентировать обмен информацией внутри системы, порядок предостав-
ления ее пользователям, а также решить вопросы, связанные с координа-
цией и взаимодействием со смежными информационными системами или
блоками.
Структура базы данных определяется логикой размещения записей, вхо-
дящих в ее состав, и средствами, которые предусмотрены для обеспече-
ния возможности доступа к логически связанным записям. Логическая струк-
тура данных в системе — один из наиболее важных факторов, определяю-
щий в конечном счете ее эффективность.
Записи базы данных включают:
а) данные, позволяющие провести внутрихозяйственную оценку земель
(идентификаторы земельных массивов и участков, количество и но-
мера контуров почвенных разновидностей, площадь участков, виды
и подвиды сельскохозяйственных угодий, типы почвы, механический
состав почв, мощность гумусового горизонта, условия водного режи-
ма почв, преобладающие уклоны, условия водной и ветровой эро-
зии, микрорельеф, каменистость, засоленность, солонцеватость, сте-
пень окультуренности, конфигурация участков и условия механиза-
ции, общая и частная оценка земельных угодий);
б) данные, позволяющие провести похозяйственную и другие виды оце-
нок (земельные площади и земельно-оценочные данные по видам аг-
ропроизводственных групп почв, мелиоративному состоянию, видам
и формам землепользований, распределенным по баллам локальной
оценки земель);
в) данные годовых отчетов сельскохозяйственных предприятий всех форм
собственности и хозяйствования, включающих группы показателей
производства, трудовых ресурсов, состояния, движения и использо-
вания основных фондов, предметов труда и материальных запасов,
241
распределения производственного продукта и валового дохода, фи-
нансов и капитальных вложений.
Такие записи представляются в определенных форматах в соответствии
со строгими правилами и имеют легко устанавливаемые связи. Для удов-
летворения требований пользователей системы создается автоматизиро-
ванный банк данных с разновидной файловой структурой. По своему на-
значению и способу применения выделяются файлы:
— переменной информации (входящие и расчетные данные);
— нормативно-справочной информации (данные шкал оценки земель);
— метаинформации (классификаторы, индексы и другая служебная ин-
формация).
Такое распределение файлов обусловлено делением информации для
расчетов результативных показателей оценки земель на постоянную (дан-
ные шкал оценки, совокупность применяемых классификаторов) и пере-
менную (данные распределения сельхозугодий, ведомости оценки земель
хозяйств, данные годовых отчетов).
Постоянная информация вводится в ЭВМ однократно, другая часть
образуется в результате загрузки и функционирования базы данных.
Заполнение баз данных районного и субъектного уровня на этом этапе
производится на основе уже имеющейся земельно-кадастровой информа-
ции и с помощью существующих баз данных различных организаций. При
этом ведется преобразование вводимых данных на основе создания единых
форматов, классификаторов и системы показателей. Наряду с этим на рай-
онном или городском уровне создаются и внедряются технологии земель-
ной регистрации на основе утвержденных регистрационных показателей с’
обязательным использованием компьютерной техники.
Действующие локальные автоматизированные кадастровые системы
адаптируются к новым требованиям и подключаются к единой системе
передачи данных.
На втором этапе производится разработка второй очереди системы,
включая формирование земельно-информационного банка данных на всех
уровнях.
Одной из важнейших задач этого этапа является подготовка и переподго-
товка отечественных кадров, обеспечивающих разработку, создание и экс-
плуатацию системы. При этом необходимо предусмотреть изучение совре-
менных технологий, и в первую очередь — системы регистрации.
Главными компонентами системы на втором этапе формирования сис-
темы, определяющими затраты на ее создание, развертывание и сопро--
вождение, являются: ,
— формирование программно-технических комплексов системы (закуп-
ка, установка, внедрение);
— разработка и утверждение нормативно-правовой базы и программных
средств;
— кадровое обеспечение системы;
— информационное обеспечение системы;
— эксплуатационные расходы на содержание системы.
242
Автоматизированная информационная система земельного кадастра,
являясь подсистемой Российской автоматизированной системы по обеспе-
чению земельной реформы, создается как многоцелевой специализиро-
ванный комплекс, осуществляющий сбор, хранение, обработку и рас-
пространение кадастровой информации по пользователям на основе со-
временных технических средств и информационных технологий.
АИС ЗК создается для наиболее эффективного накопления, использо-
вания, хранения и выдачи заинтересованным пользователям земельно-
кадастровой информации в целях:
— повышения оперативности проведения больших объемов работ по зе-
мельной регистрации, обусловленных приватизацией земель и интен-
сивностью перераспределения земельных участков между собствен-
никами, владельцами, пользователями, подготовкой и выдачей им
соответствующих правоустанавливающих документов на землю;
— оперативной и регулярной выдачи информации о состоянии земель-
ных участков всем заинтересованным пользователям;
— гласности и надежности любой запрашиваемой информации о земель-
ных участках, выставляемых на аукцион для продажи;
— оперативного и наглядного оформления выдачи информации по ста-
бильно установленным каналам (Госкомстат, Госкомимущество, Гос-
коммунхоз, налоговая служба, финансовые органы, банки, облада-
ющие правом на проведение операций с землей), а также разовым
запросам пользователей.
Объектом автоматизированной информационной системы выступает
непосредственный процесс государственного земельного кадастра, кото-
рый включает:
— земельную регистрацию;
— учет и распределение земельных угодий по видам и категориям, зе-
мельным собственникам, землевладельцам, землепользователям и
арендаторам;
— отслеживание и внесение изменений о состоянии и использовании
земельных ресурсов;
— своевременную и регулярную выдачу информации;
— хранение документов и материалов земельного кадастра.
Формирование системы позволит автоматизировать также отдельные
технологические процессы информационного обеспечения самого земель-
ного кадастра: сбор и обработку информации, получаемой различными
методами и способами на основе наземных и аэрокосмических съемок, а
также в результате обследований, картографических, инвентаризацион-
ных и оценочных работ.
19.3. Автоматизированная кадастровая система
регионального уровня
По заказу Государственного комитета Российской Федерации по земель-
ным ресурсам и землеустройству специалистами Южно-Российского реги-
онального кадрового центра «Земля» под руководством Ю. М. Князева и
В. Д. Гайдукова разработана автоматизированная региональная система «Ка-
243
дастр-Юг», которая предназначена главным образом для автоматизации
процессов формирования и ведения Единого государственного реестра зе-
мель (ЕГРЗ) в земельных комитетах муниципального уровня.
Потребителями информации автоматизированной системы, формируе-
мой на региональной основе, являются районные и городские кадастро-
вые отделы и бюро, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству,
управленческие аппараты государственных органов и местной админист-
рации, а также налоговые и правоохранительные органы, суды, юриди-
ческие и физические лица.
Применение региональной автоматизированной кадастровой системы
позволяет достичь следующих целей:
— повышение оперативности и качества процесса ведения Единого го-
сударственного реестра земель;
— обеспечение надежного и наиболее полного учета сведений об объек-
тах кадастрового учета, в том числе и об их правовом положении, по
результатам государственной регистрации прав;
— формирование достоверной отчетности по вертикали (для вышестоя-
щих структур) и горизонтали (для местной администрации и других
управляющих органов);
— обоснованность принятия решений должностными лицами органов
управления;
— оперативное формирование и предоставление справочной информа-
ции об объектах кадастрового учета юридическим и физическим ли-
цам;
— обеспечение гарантий для инвестиций и развития ипотеки.
Семейство программных продуктов автоматизированной системы на уров-
не региона («Кадастр-Юг») реализовано на платформе Windows 9x/NT,
конкретная версия определяется используемым набором базовых программ-
ных средств для хранения семантических и графических данных Единого
государственного реестра земли. Для обеспечения базовых программных
средств в настоящее время поставляются: АС Кадастр региона («Кадастр-
Юг»)/1В DataBase 5/Mapinfo для Windows; АС Кадастр региона/IB DataBase
5/Objectland для Windows; AC Кадастр региона/Oracle 7/Objectland для
Windows; AC Кадастр региона/Oracle 7/SICAD/SD98.
Учет объектов и их атрибутики в комплексе автоматизированной систе-
мы регионального кадастра («Кадастр-Юг») позволяет вводить, редакти-
ровать, хранить и анализировать информацию:
а) об объектах учета: кадастровых кварталах, земельных участках, час-
тях земельных участков, зданиях и сооружениях, территориальных
зонах;
б) о субъектах права: юридических и физических лицах, органах власти;
в) о документах — основаниях для кадастрового учета;
г) о правовых отношениях: правах на недвижимое имущество и обреме-
нительных правах.
Для описания атрибутов объектов учета используются утвержденные
классификаторы.
244
Автоматизированная региональная система обеспечивает выполнение
следующих функций:
— реализация процесса формирования объектов кадастрового учета, ввод
основных характеристик и присвоение кадастрового номера объек-
там учета;
— реализация процесса государственного кадастрового учета;
— учет правового положения объектов учета по результатам регистра-
ции прав;
— учет ограничений и обременений, налагаемых объектом учета и на
объект учета;
— ведение кадастрового зонирования;
— ведение дежурного кадастрового плана (карты);
— реализация процессов формирования и учета территориальных зон;
— ведение адресной системы;
— учет субъектов права;
— автоматизированное формирование и выдачу форм ЕГРЗ, создание
произвольных отчетов и справок;
— ведение архивов объектов кадастрового учета, объектов и субъектов
права;
— ведение классификаторов, справочников и словарей;
— администрирование системы;
— авторизация доступа и протоколирование действий операторов;
— обеспечение безопасности информации.
Автоматизированная система построена по модульному принципу, где
каждый модуль предназначен для выполнения определенных функций.
Модуль ведения дежурного кадастрового плана обеспечивает:
— формирование и ведение обязательных слоев дежурной кадастровой
карты;
— формирование и ведение пользовательских графических слоев;
— визуальный и автоматизированный контроль вводимой графической
информации об объектах;
— обеспечение связи графической и семантической информации;
— поддержку землеустроительных операций с объектом кадастрового
учета: разделение, объединение, преобразование, устранение недо-
статков, отвод земель для различных целей и т. д.;
— формирование территориальных зой путем ввода или построения бу-
ферных зон вокруг зонообразующих объектов;
— выделение объектов учета и их частей, на которые распространяется
влияние территориальной зоны;
— выявление обременений и ограничений в использовании объекта учета
и формирование части объекта.
Проектирование региональной автоматизированной системы кадастра
обеспечивает выполнение следующих функций анализа и расчета:
— поиск объекта учета по значениям его атрибутов;
— получение атрибутов объекта учета;
— выделение на кадастровой карте объектов учета, удовлетворяющее
определенное логическое условие;
245
— отображение и выдача списка соседей указанного на карте объекта
учета;
— расчет площади объекта учета;
— расчет площади произвольной территории.
Модуль адресной системы обеспечивает:
— формирование и ведение структурированных справочников адресной
системы (субъекты РФ, административные районы, населенные пунк-
ты, улицы);
— ведение картографического слоя адресной системы (сегменты улиц,
адресные точки).
Кадастровые данные нуждаются в защите информации, поэтому авто-
матизированная система обеспечивает безопасность данных путем иденти-
фикации и авторизации пользователей, блокирования неавторизованного
входа в систему, ведения системного журнала для протоколирования всех
существенных изменений данных, использования средств резервного ко-
пирования и восстановления данных.
Техническая и эксплуатационная документация автоматизированной
системы регионального кадастра («Кадастр-Юг») включает: руководство
по установке программного комплекса, описание технологии ведения ЕГРЗ
и технологические инструкции, руководство пользователя по работе с си-
стемой, концептуальную и физическую модели баз данных, описание про-
граммных модулей.
При создании региональной системы «Кадастр-Юг» была применена
трехзвенная архитектура, что позволило увеличить производительность си-
стемы, добиться высокой масштабируемости, снизить требования к аппа-
ратному обеспечению. С учетом этого автоматизированную систему можно
разделить на две части — серверную и клиентскую.
Серверная часть включает в себя: драйверы базы данных, которые обес-
печивают взаимодействие серверных приложений АС с SQL-сервером, сер-
верные приложения, обслуживающие запросы клиентских модулей на по-
лучение информации от SQL-сервера и обеспечивающие проверку коррект-
ности информации, которая вносится в базу данных, модуль ведения сис-
темы классификаторов, модуль администрирования и ведения системного
журнала.
Эти компоненты разработанной системы размещаются на сервере при-
ложений и обеспечивают взаимодействие между клиентами и SQL-серве-
ром.
Клиентская часть сформированной системы состоит из группы модулей
для доступа к объектам кадастрового учета и их атрибутам, модуля доступа
к территориальным зонам, модулей для ведения справочников субъектов
права и документов, модуля для ведения адресной системы, модуля для
ведения дежурной кадастровой карты на базе ГИС.
При проектировании региональной автоматизированной кадастровой
системы поддерживается настройка рабочего места конкретного пользо-
вателя путем указания части функций и объектов, разрешенных для обра-
ботки.
246
Внедрение и сопровождение автоматизированной системы «Кадастр-Ют*
намечается осуществлять на основе установления «горячей линии», web-
сайта, обучения пользователей на очных курсах, консультаций по реали-
зации проектов.
Контрольные вопросы
1. Сущность автоматизированной информационной системы земельно-
го кадастра.
2. Содержание федеральной программы по автоматизации системы зе-
мельного кадастра.
3. Основные направления реализации федеральной программы по вне-
дрению автоматизированных систем земельного кадастра.
4. На какой основе создается автоматизированная информационная си-
стема земельного кадастра?
5. Принципы создания АСУ ЗК.
6. Какие этапы включает процесс создания автоматизированной инфор-
мационной системы земельного кадастра?
7. Требования по стандартизации и унификации при проектировании
автоматизированной системы земельного кадастра.
8. Формирование автоматизированной системы земельного кадастра.
9. Структура базы данных.
10. Структура файлов и их выделение.
И. Какие вопросы решаются на втором этапе создания автоматизиро-
ванных систем земельного кадастра?
12. Для чего создается АИС ЗК?
13. Объект создания автоматизированной системы.
14. Региональные автоматизированные системы и их применение.
15. Какую информацию могут хранить и анализировать региональные
автоматизированные системы?
16. Сущность модульных вариантов автоматизированной системы земель-
ного кадастра.
Глава 20.
Основы ведения земельного кадастра
в зарубежных странах
20.1. Земельный кадастр в европейских странах и США
Методы ведения земельного кадастра в западноевропейских странах в
принципе мало отличаются от кадастров, разработанных в прошлом, од-
нако представляют собой весьма сложное мероприятие, осуществляемое
специальной земельно-кадастровой службой. Общими для всех кадастро-
вых систем этих стран являются система регистрации, кадастровые обсле-
дования и картография, а также система опенки земель. Эти три составля-
ющие и определяют кадастровую систему.
В условиях высокоразвитого сельскохозяйственного производства фер-
мера интересует земля в первую очередь как сфера приложения капитала.
Всестороннее знание качества земли и ее продуктивности как средства
производства позволяет фермерам с большой выгодой вкладывать капитал
в производство сельскохозяйственной продукции. При том, что кадастро-
вая оценка земель в западноевропейских странах проводится преимуще-
ственно в целях налогообложения, ее результаты находят применение в
решении земельно-правовых вопросов, а также разработке агротехничес-
ких мероприятий, рекомендаций по борьбе с эрозией почв и др. Имеются
также тенденции дальнейшего совершенствования классификации и ис-
пользования данных земельного кадастра для решения вопросов охраны и
рационального использования земель.
В последние годы в ряде зарубежных стран накоплен большой опыт со-
здания автоматизированных информационных систем (АИС) земельного
кадастра. Автоматизированные системы регистрации недвижимой собствен-
ности на базе земельного кадастра разработаны и функционируют в Шве-
ции, Австрии, Дании, Швейцарии, Канаде, Германии и др. С помощью
этих систем проводится контроль землепользования, управления, плани-
рования; осуществляется оперативная регистрация правового статуса в ка-
дастровых записях; открываются возможности оперативного доступа к дан-
ным земельного кадастра всех заинтересованных организаций.
Основной информационной базой для создания автоматизированной
системы являются: картографический материал; текстовая информация в
виде описательных реестров; числовые значения параметрических данных.
Автоматизированные системы содержат сведения, необходимые для сбора
248
и анализа статистических данных о продаже земельной собственности и
жилищном строительстве, нормирования налогов на земельную собствен-
ность и формирования отчетов о новых земельных владениях и продажи
земельной собственности.
Из современных методов земельно-кадастровых работ особого внима-
ния заслуживает французский парцеллярный земельный кадастр (парцел-
ла — мелкий земельный участок). Основные принципы этого кадастра со-
стоят в единстве качественного и количественного учета земель при хоро-
шей планово-картографической основе. Французский парцеллярный кадастр
проводится для совершенствования механизма налогообложения. О про-
дуктивности парцелл судят по урожайности всех сельскохозяйственных
культур, затратам на их производство, хранение и транспортировку про-
дукции к месту сбыта.
Для установления «кадастрового налога» определяется среднегодовой
чистый доход, полученный за последние 15 лет, без учета двух наиболее
засушливых и двух наиболее урожайных лет.
В более широком плане французский земельный кадастр преследует три
цели: техническую, направленную на составление кадастровых планов;
земельную, позволяющую проводить идентификацию и описание земель-
ных участков, а также устанавливать землевладельца; налоговую, включа-
ющую в себя оценку земли и обоснование норм земельного налога.
Для решения этих задач в стране созданы специальные службы, позво-
ляющие всесторонне реализовать все поставленные цели. Так, в городе Ту-
лузе создана Национальная служба кадастра, а в Париже — Служба наци-
ональной документации. В департаментах страны образованы специальные
дирекции налоговых служб. Кроме этого, при Главном управлении налогов
Франции создано пять региональных информационных центров по земель-
ным ресурсам, которые выполняют кадастровые работы. Эти же центры
осуществляют руководство по созданию кадастровой документации, раз-
рабатывают механизм для взимания налогов, а также моделируют возмож-
ности изменения налогообложения.
На аналогичных принципах базируется кадастровая система Бельгии.
Отличием является то, что работы по экономической оценке земель осу-
ществляет Центр почвенных обследований.
В Федеративной Республике Германии основная цель земельного кадастра
также направлена на решение вопросов налогообложения. До объедине-
ния Германии в единое государство земельно-кадастровые работы прово-
дились как в ФРГ, так и в ГДР. В западной части Германии (ФРГ) после 1945
года, в связи с послевоенной реконструкцией страны, реорганизация всей
информационной службы привела к пересмотру прежде существовавшей
кадастровой системы. Производство кадастровых карт было объединено с
обработкой данных, касающихся землепользования и землеустройства. С
1970-х годов в землях, округах и крупных городах создаются автоматизиро-
ванные банки данных о недвижимости, включаюших'информацию позе-
мельных книг, кадастра недвижимости, налогового кадастра и картогра-
фический материал.
249
Система первого земельного кадастра на территории ГДР разрабатыва-
лась шесть лет и была закончена в 1954 году. В результате оценки земель
были получены данные, необходимые для налогообложения и организа-
ции планомерного использования земли. Оценка земель была проведена по
стобалльной системе в зависимости от механического состава почвы, ее
происхождения и состояния. В качестве показателей оценки приняты вало-
вая продукция и чистый доход на единицу площади.
Все почвы подразделялись на семь классо#! в.интервале от семи до ста
баллов. В результате оценки земель в стране Институтом экономики сель-
ского хозяйства был разработан и издан в 1956 т^ду капитальный труд «Аг-
рарный атлас ГДР», имевший большое научное и практическое значение
для планирования, размещения и специализации сельскохозяйственного
производства страны. В Министерстве сельского хозяйства была создана
специальная служба, которая постоянно уточняла результаты оценки зе-
мель. Одновременно совершенствовались методы проведения земельно-
оценочных работ и их использование для практических целей.
Результаты оценки земель применялись в первую очередь для реализа-
ции ряда экономических мероприятий — установления платы за землю
при ее изъятии для несельскохозяйственных нужд, а также для определе-
ния экономически обоснованных отчислений сельскохозяйственных про-
изводственных кооперативов в государственный бюджет.
Методика оценки земель, разработанная в ГДР, явилась принципиаль-
ной основой для проведения земельно-оценочных работ и в других странах
Восточной Европы. Однако, в зависимости от конкретных природных и
экономических условий, национальных традиций, взглядов на цели и зада-
чи кадастра, в каждой из этих стран были разработаны свои методические
принципы оценки земель. Ряд положений методики ГДР по экономической
оценке земель был использован также и в России в период 60-х и начала 70-
х годов.
Эти положения детально изложены в известной работе профессора С. Д.
Черемушкина («Теория и практика экономической оценки земель», М.,
Соцэкгиз, 1963 г.).
В настоящее время земельный кадастр в объединенной ФРГ в традици-
онном понимании постепенно заменяется системой многоцелевого на-
значения. Наряду с решением вопросов налогообложения земельный ка-
дастр страны служит целям регистрации прав на владения, оценки земли,
регионального и городского планирования. Таким образом, земельный ка-
дастр ФРГ, переходя от статистического кадастра к динамической систе-
ме, не только собирающей информацию, но и участвующей в админист-
ративной системе государства, становится системой информации о терри-
тории.
В соответствии с действующим законодательством регистрация прав на
владение осуществляется кадастровым управлением земель — субъектов
федерации. Обязанностью этого управления является также ведение кадас-
тра недвижимого имущества для своего округа. Юридические аспекты када-
стра ведет министерство юстиции администрации земли.
250
Одна из важных задач при создании информационной системы о земле
— установление критериев точности определения координат межевых пунк-
тов. По данным служб земель ФРГ, среднеквадратическая ошибка опреде-
ления координат межевых пунктов должна составлять 0,03—0,08 м в зави-
симости от условий местности. Это особенно важно в условиях частной
собственности на землю, когда даже при незначительных изменениях гра-
ниц собственности (меньше 1 м2) необходимо иметь данные об измене-
нии границ в кадастре земель.
Система изучения земель! в Англии разработана службой сельскохозяй-
ственных земель Министе^етва сельского хозяйства, рыбоводства и продо-
вольствия в 1966 году. Данная методика включает два основных этапа: фи-
зическую и экономическую классификацию земель. Цель физической клас-
сификации состоит в определении основных физических факторов, влияю-
щих на сельское хозяйство. В этой связи при физической классификации все
земли страны в зависимости от степени влияния физических факторов (кли-
мата, рельефа, высоты над уровнем моря, крутизны склонов, почвенно-
го покрова^ ограничивающих их использование в сельскохозяйственном
производстве, объединены в пять классов землепригодности.
Проведение экономической классификации вызвано экономическими
различиями условий производства в стране. Цель экономической класси-
фикации заключается в определении стоимости стандартной чистой про-
дукции каждого класса земель. Стандартная чистая продукция определяет-
ся расчетным путем как стоимость продукции растениеводства и садовод-
ства, свойственная каждому классу земель при среднем уровне ведения
сельскохозяйственного производства, то есть при среднем уходе и приме-
нении удобрений.
Экономическая классификация земель позволяет дать объективную оцен-
ку производственных возможностей каждого земельного участка.
Целью испанского земельного кадастра является в первую очередь спра-
ведливое взимание налогов.
При разработке кадастра в Испании первоосновой является разработка
кадастровых карт, проведение фотограмметрии территории земельного
участка, выявление его размеров, границ и числа его владельцев. Кадаст-
ровые карты составляют по материалам наземной и аэрофототопографи-
ческих съемок. Выбор масштаба карт зависит от назначения и плотности
топографической и кадастровой информации. При проведении кадастровых
работ площадь административного округа делится на определенное коли-
чество топографических квадратов, внутри которых изображаются земель-
ные участки. Масштаб данных участков (полигонов) может составлять 1:25ОО
или 1:5000. Наряду с картами составляются кадастровые листки, число ко-
торых равно числу земельных участков. В стране принята довольно слож-
ная система определения оценочных показателей, через которую устанав-
ливается облагаемый налогом доход.
Среди западноевропейских стран, интенсивно занимающихся пробле-
мами ведения кадастров, необходимо отметить Швецию. Из всех стран Ев-
ропы Швеция наиболее близка к созданию на базе земельного кадастра
251
автоматизированной информационной системы сведений о земле, недви-
жимости, населении. Кадастр данной страны рассматривается как система
наиболее рационального и эффективного использования всех ресурсов в
области землепользования.
Шведский земельный кадастр постепенно был преобразован в много-
уровневую информационную систему сведений о земле и недвижимости в
результате слияния автоматизированного национального банка данных о
недвижимости с банком данных о населении, данными экономической
статистики, налогообложения и данными переййсей. Собственно земель-
ный кадастр состоит из двух реестров: поземельного и недвижимой соб-
ственности.
Кадастр Швеции полностью обеспечен законодательной базой. Это
проявляется в том, что в земельном законе 1970 года изменены основ-
ные понятия о недвижимой собственности. Вся собственность на терри-
тории страны поделена на участки недвижимой собственности, дается
ее определение, юридические границы, правила совершения сделок,
аренды и т. п. Национальной земельной службой разрабатываются все
инструкции, положения и другие нормативные кадастровые документы.
Это отражено в законодательном акте 1972 года, где также определены
правила топографических работ и кадастровых съемок с необходимыми
классами точности.
Важным элементом ведения земельного кадастра Швеции является его
четкая организационная структура. При этом национальная земельная служ-
ба рассматривается как государственная организация в составе Министер-
ства окружающей среды, которая осуществляет определенные правитель-
ством функции: выполнение программы национального картографирова-
ния страны, осуществление государственного надзора за проведением на-
циональной кадастровой программы, выполнение работ в области геоде-
зии, топографии, кадастра и управление землепользованием, сбор и рас-
пространение цифровых данных.
Важной частью организационной структуры являются районные суды,
которые ведут и хранят земельный кадастр, проводят юридическую регист-
рацию титулов или актов на землепользование. В тесном сотрудничестве с
земельной службой работает Центральное управление данных о недвижи-
мости, которое координирует работы по созданию, внедрению и функци-
онированию системы кадастра в автоматическом режиме, созданию банка
данных и региональному планированию.
Подобно шведской системе, норвежский кадастр объединен в инфор-
мационную кадастровую систему, содержащую сведения о владениях, вла-
дельцах, адресах и т. п. Различные группы данных могут быть связаны друг с
другом и географически локализованы. В Норвегии, как и в Швеции, стан-
дарты описания объектов и информационные связи между ними установ-
лены законодательством, а сами системы являются государственными, и
их разработку и внедрение финансирует правительство.
Большие разработки по ведению кадастра имеют и другие страны — Ита-
лия, Швейцария, Греция и др. В определенной степени ведение земельного
252
кадастра в этих странах характеризуется национальными и территориаль-
ными особенностями, специфическими формами организации кадастро-
вых работ, своеобразной структурой данных, подходами к созданию авто-
матизированных систем многоцелевого кадастра.
Так, кадастр Италии имеет много общего с системами, распространен-
ными в Центральной Европе, где связь кадастра (регистра участка) с дан-
ными о владельцах (поземельным регистром) возможна только с исполь-
зованием имен владельцев. -I
Особенность кадастра. Италии состоит в том, что он не имеет юриди-
ческого основания. Его положения распространяются лишь на определен-
ный уровень документов, хотя данные кадастра используются при состав-
лении многочисленных актов с недвижимостью.
В Швейцарии кадастр чисто юридический, а ответственность за правиль-
ность ведения поземельных книг несут непосредственно кантональные
власти.
В Греции ведутся работы по созданию единой общенациональной кадаст-
ровой системы, удовлетворяющей всем современным техническим и юри-
дическим требованиям.
В США изучение земель ведется специальной Службой охраны почв в
составе Министерства сельского хозяйства. Она состоит из центрального
органа и филиалов в штатах. Эта служба производит почвенные обследова-
ния, издает соответствующие рекомендации и постановления о более ра-
циональном использовании земель.
При ведении кадастра в США традиционно используются несколько ме-
тодов оценки земель.
Разработки ведутся Департаментом земледелия, а также кафедрами выс-
ших учебных заведений. При бонитировке почв наиболее распространен
метод Стори. Этот метод основан на учете показателей окружающей среды
и почв и представляет собой, по сути, параметрическую систему бонити-
ровки. Экономическая оценка земель (в том числе цены на землю) имеет
важное значение в экономическом механизме управления сельским хо-
зяйством США. Она находит отражение в рыночных ценах. Цена земли пред-
ставляется в виде капитализированной ренты, то есть определяется исходя
из ежегодной земельной ренты и банковского процента.
Рост рыночных цен на землю и денежной оценки земель более чем на-
половину за последнее десятилетие обусловлен инфляционными процес-
сами. Реальное увеличение цен на землю и ее денежная оценка определя-
ются повышением экономического плодородия земель, затратами на ох-
рану почв и контроль за эрозией, а также государственно-монополисти-
ческой политикой консервации земельных ресурсов и их вовлечения в сель-
скохозяйственной оборот.
Экономические и общественно-политические перемены в стране при-
вели к необходимости создания многоцелевого кадастра. Современная ка-
дастровая система США использует в качестве исходной единицы при сбо-
ре, хранении и поиске информации парцеллу. Парцеллы объединяются в
файлы. Основой многоцелевого кадастра служат точная геодезическая сеть,
253
точные карты, юридические записи о границах землепользования и дан-
ные земельного учета. При разработке многоцелевого кадастра введен стан-
дарт точности кадастровой съемки и масштаба кадастровых карт. В базу
данных многоцелевого кадастра включены следующие файлы: правовое опи-
сание — правовое описание в графическом виде с дополнением в тексто-
вом; учет земельной собственности — информация о каждой парцелле (ха-
рактеристика почв, ландшафт и др.); рыночные сведения — сведения о
ценах и расходах, датах приобретения и аренда, то есть сведения, пред-
ставляющие интерес на рынке; землепользование (налоговый список) —
данные о налогоплательщике, величине налога; кода налоговой ставки и
т. д. В большинстве районов США учет земель ведет госдепартамент, в ос-
тальных случаях — департамент штата. Многообразие земельной собствен-
ности и конкуренция не позволили реализовать систему многоцелевого
кадастра в целом, и действуют лишь отдельные его части.
Значительный исторический опыт имеет кадастровая деятельность в стра-
нах Восточной Европы (бывших социалистических странах). Послевоенное
переустройство сельского хозяйства путем объединения крестьян в произ-
водственные сельскохозяйственные кооперативы, организация госхозов,
аграрно-промышленных комплексов и объединений привели к необходи-
мости дальнейшего совершенствования методов изучения земельных ре-
сурсов в системе земельного кадастра.
В Польской Народной Республике работы по учету земель начались пос-
ле освобождения страны от гитлеровской оккупации. Декретом польского
правительства от 2 февраля 1955 года введена единая система учета земель.
Методы ведения учета были определены совместными инструкциями и
распоряжениями Министерства земледелия и Министерства коммуналь-
ного хозяйства.
В составе земельного фонда страны было выделено восемь категорий
использования земель. Распределение земель по категориям проводилось
исходя из особенностей функционирования и производственной направ-
ленности их использования. Земельно-оценочные работы в значительной
мере были подчинены задачам определения пригодности почв для возде-
лывания основных сельскохозяйственных культур. Качество земель опре-
делялось по механическому составу, мощности пахотного горизонта,
структуре и сложению, кислотности, оглеению и водным свойствам по-
чвы. По данным бонитировки почв разработаны почвенно-сельскохозяй-
ственные карты, важнейшим элементом которых является выделение
комплексов сельскохозяйственной пригодности для выращивания опре-
деленных культур.
Данные бонитировки почв и классификации земель нашли применение
в планировании и специализации сельскохозяйственного производства,
определении уровня доходности земель, экономической эффективности
затрат, установлении состава налога.
Земельный кадастр Польской Республики в последнее время претерпел
заметные изменения. Внедрен метод автоматической обработки данных в
254
и шаришсчиыл дижнал, прсдцгиначенныл дли разрушения мягких и средних
пород (I—VI категорий буримости), вводится элемент резания. Достигается это
применением многоконусных шарошек и смещением осей шарошек относительно
оси долота. Для бурения твердых и крепких пород VII—XII категорий бури-
мости, где недопустимо введение элементов резания из-за интенсивного износа
вооружения, создаются шарошечные долота только с чистым дроблением породы.
В долотах для твердых и крепких пород шарошки выполнены в виде правильного
конуса, образующие которого пересекаются на весьма малом расстоянии от оси
долота или на ней. В таких шарошках имеется минимальный коэффициент сколь-
жения, так как в этом случае мгновенная ось вращения совпадает или почти
совпадает с вершинами зубьев по всей длине шарошки.
На износ долота по диаметру значительно влияют конструктивные особен-
ности калибрующей части шарошек и условия вписываемости долота в скважину.
Основным параметром при выборе типа долота является угол наклона оси
шарошек к оси долота. Величина этого угла для шарошечных долот выбирается
в пределах 48—60°.
Наиболее важным звеном в малогабаритных долотах является периферийное
вооружение шарошек. Износ периферийного венца и тыльной части шарошек
в значительной степени определяет работоспособность долота в целом.
Калибрующее вооружение у шарошечных долот всех типов работает в режиме
резания, н поэтому при бурении скважин в абразивных породах вооружение
изнашивается наиболее интенсивно. Это влечет за собой образование овальной
конусной поверхности и вызывает возникновение больших усилий со стороны
стенки скважины, которые приводят к разрушению опорных подшипников,
извороту шарошек и зацеплению зубьев.
§ 2. ШАРОШЕЧНЫЙ БУРОВОЙ ИНСТРУМЕНТ
Классификация шарошечного бурового инструмента
В зависимости от характера воздействия на разрушаемый забой в процессе буре-
ния скважины и в зависимости от назначения шарошечные долота делятся на две
группы: 1) шарошечные долота для бурения скважин сплошным'забоем; 2) шаро-
шечные колонковые долота для бурения скважин с отбором керна.
В свою очередь шарошечные долота для бурения скважин сплошным забоем
делятся на трехшарошечные, двухшарошечные, одношарошечные, фрезерные,
комбинированные, шарошечные долота специального назначения (гидроударные
для бурения с продувкой, пневмоударные, для бурения шпуров, расширители).
Трехшарошечные долота
Трехшарошечные долота являются рациональным и высокопроизводительным
породоразрушающим инструментом. Конструкция трехшарошечного долота
позволяет наиболее полно использовать габаритные размеры скважины для раз-
мещения шарошек, вооруженных наибольшим числом рабочих и калибрующих
зубков, чем какое-либо другое долото, позволяет разместить во внутренней по-
лости шарошек наиболее мощные опорные подшипники, а также обеспечить
хорошую устойчивость долота на забое при оптимальной осевой нагрузке.
Для различия типоразмеров шарошечных долот их корпуса покрывают
опознавательной окраской следующих цветов:
Тип шарошечного до- м М3 МС МСЗ С сз
лота Цвет окраски кор- Жел- Желтый Черный Черный Синий Синий
пуса долота . . . тый и белая и белая и белая
Тип шарошечного до- ст полоса полоса Т тз тк ткз полоса к ок
лота Цвет окраски кор- Серый Зеле- Зеленый Корич- Корич- Крас- Оран
пусадолота .... ный и белая невый невый ный же-
полоса и белая полоса вый
9*
259
Таблица V.1
о
Типы шарошечных долот нефтяного стандарта для сплошного бурения
о. h sh Трехшарошечные долота Одноша- рошечные долота Колонковые долота
М М3 мс МСЗ с сз ст т тз тк ткз К ок ОС-1 м мс с ст тк к
97 с с с С
118 с с с с
140 с с с с с с
145 С с с с с с
161 с с с с с с с с с
172 с с с с с с с с с с с
190 с с с с с с с с с с с с с с с с с с с с
214 с с с с с с с с с с с с с с с с с с с с
243 с с с с с с с с с с с с с с с с с с с с
269 с с с с с с с с с с с с с с с с с с с
295 с с с с с с с с с с с с с с с с с с с
320 с с с с с
346 с с с
370 с с с
394 с с с с
445 с с с
490 с с с
Примечая и е:
— долота» находящиеся в серийном производстве.
В зависимости от условий использования трехшарошечные долота разраба-
тываются и изготовляются 13 типов: М, МС, М3, МСЗ, С, СЗ, СТ, Т, ТЗ, ТК,
ТКЗ, К, ОК (табл. V.1). Однако долота этих типов охватывают не все диаметры,
а только наиболее характерные для бурения нефтяных и газовых скважин (190
и 214 мм). При бурении скважин уменьшенных диаметров применяются трех-
шарошечные и двухшарошечные долота восьми типов: М, МС, С, СТ, Т, ТК, К,
ОК- Для бурения геологоразведочных скважин применяются долота шести типов:
М, С, Т, ТК, К, ОК (табл. V.2).
Т а б л и ц a V.2
Типы шарошечных долот геологоразведочного стандарта
для сплошного бурения
Двухшарошечные долота
Двухшарошечные долота являются наиболее распространенным породоразруша-
ющим инструментом при бурении геологоразведочных скважин малых диаметров
(46, 59, 76, 93, 112, 132 и 151 мм) с легким буровым оборудованием и небольшими
осевыми нагрузками скважин на глубину до 1200 м. В определенных геолого-
технических условиях эти долота имеют превосходство над трехшарошечными
на 10—15% по проходке и на 5—10% по механической скорости, там, где на
трехшарошечные долота невозможно обеспечить необходимых осевых нагрузок.
Каждая отдельная секция двухшарошечного долота, разработанная в одном
и том же диаметре, имеет увеличенные диаметры шарошек по сравнению с трех-
шарошечной секцией, что позволяет увеличить количество зубчатого или твердо-
сплавного вооружения и шаг между зубками. В результате по забою наносятся
более интенсивные удары со сколом более крупных частиц разбуриваемой породы.
Следует отметить, что габаритные размеры каждой отдельной опоры у двух-
шарошечных долотна 5—10% увеличены, что способствует менее интенсивному
износу срабатываемых поверхностей подшипников скольжения или тел качения
у шариковых или роликовых подшипников. Эти преимущества у двухшарошеч-
ных долот исчезают при использовании тяжелого оборудования с большими осе-
выми нагрузками.
Наибольшим преимуществом двухшарошечных долот над трехшарошечными
является их упрощенная технология изготовления, снижающая процесс механи-
ческой обработки и сборки с соблюдением заданного диаметра. Поэтому, если
даже двухшарошечные долота работают на одном уровне с трехшарошечными,
предпочтение отдается двухшарошечным из-за меньшей их стоимости.
К недостаткам двухшарошечных долот следует отнести их недостаточно
мощное калибрующее вооружение, которое на 30% снижено в сравнении с трех-
шарошечными. Это приводит к преждевременному износу долота по диаметру,
а также создает долоту недостаточную устойчивость на забое, в связи с чем сква-
261
жина искривляется на 5—10% больше, чем при бурении трехшарошечным
долотом.
Двухшарошечные долота разрабатываются и выпускаются четырех типов:
К, Т, С и М диаметрами 46, 76, 93, 112, 132 и 151 мм (табл. V.3).
1 Таблица V.3
Типоразмеры буровых долот геологоразведочного стандарта
Диаметр долота, мм Отклонение по на- ружному диаметру при бурении Высота доло- та, мм Диаметр корпуса долота, мм Длина резьбо- вого ниппеля, мм Сечение промы- вочных каналов, см2 Допу- стимая нагруз- ка на долото, тс Масса долота, кг, не более
бескер- новом колон- ковом
36 +0,5 70 33 32 1,4 1,о 0,5
46 +0,5 90 43 40 1,7 1,5 0,8
59 +0,75 120 56 45 1,7 2,0 1,5
76 +0,75 120 72 50 1,7 3,5 2,0
93 +0,75 —0,75 160 90 60 2,5 4,0 3,5
112 +0,75 —0,75 175 109 70 2,5 6,0 5,0
132 + 1,0 — 1,0 200 128 70 4,0 7,0 8,0
151 + 1,0 —1,0 245 147 96 6,0 12,0 13,9
Одношарошечные долота
Одношарошечные долота в настоящее время имеют очень ограниченное примене-
ние и используются в небольшом количестве при бурении скважин в мягких
пластичных породах с твердыми прослойками. Опытно-конструкторские и экспе-
риментальные работы были проведены с целью создания одношарошечных долот
для бурения скважин в различных кате-
гориях пород. В СКВ НПО Геотехника
и в конструкторском бюро Востокмаш-
завода разрабатывали одношарошечные
Рис. V.5. Одно шарошечное долото ти-
па К для сплошного бурения скважин
диаметром 59 мм:
/ — корпус; 2 — палец; 3 — кольцо;
4 и 6 — шариковые подшипники; 5 —
шарошка
Рис. V.6. Одно шарошечное колонковое
долото для бурения скважин с отбором
керна диаметром 93 мм:
1 — корпус; 2 — ниппель; 3 — палец;
4 — шар; 5 — шарошка; 6 — кольцо;
7 — кольцевой подшипник
262
йгШревые долота типа К для бурения разведочных скважин в крепких породах"
как сплошным забоем, так и с отбором керна (рис. V.5 и V.6).
Однако несмотря на высокие показатели работы этих долот, полученные
в стендовых условиях, они не смогли конкурировать с трехшарошечными долотами
в промышленных условиях, и дальнейшие работы по их совершенствованию
были прекращены.
Фрезерные долота
Фрезерные долота начали использовать с 1970 г. при бурении геологоразведочных
скважин в породах средней крепости. Основным преимуществом их является
значительная мощность опорных подшипников, габаритные размеры которых
на 60—70% больше, чем подшипники двухшарошечных или трехшарошечных
долот. Кроме того, у фрезерных долот рабочие диски вращаются вокруг своей оси
в несколько раз медленнее бурового вала.
Первые конструкции фрезерных долот типа С диаметрами 93 и 76 мм были
разработаны СКВ НПО Геотехника и начали выпускаться на Верхнесергинском
долотном заводе с 1973 г. Эти долота имеют два рабочих диска, оснащенных
твердосплавными цилиндрическими зубками по всему периметру. Они монти-
руются с помощью подшипников качения и скольжения на коленчатой оси, кото-
рая крепится к корпусу долота с помощью двух лап.
Забой промывается через центральное отверстие, которое на выходе раз-
дваивается на два канала, направляющих потоки промывочной жидкости к пери-
ферийной области забоя. Твердосплавные цилиндрические зубки располагаются
на дисках в два ряда в шахматном порядке и с изменяющимся шагом, чтобы
исключить возможность образования воротников на поверхности забоя и про-
резей вокруг зубков на поверхностях дисков. Наиболее эффективно дисковые
долота фрезерного типа работают совместно с расширителями. Наличие рас-
ширителя позволяет бурить скважины в более твердых категориях пород.
Шарошечные долота специального назначения
Развивающиеся новые методы бурения требуют создания шарошечных долот
специальных типов, способных работать при определенных режимах, создава-
емых наддолотным двигателем.
Шарошечные долота для гидроударного бурения. Для гидроударного буре-
ния потребовались специальные шарошечные долота, способные выдержать
значительные ударные осевые нагрузки.
Наиболее слабым звеном в серийных долотах, используемых с гидроударни-
ком, оказался шариковый замковый подшипник, который быстро разрушался
и приводил к заклиниванию шарошек и полному выходу долота из строя. Создан-
ные в СКВ НПО Геотехника специальные шарошечные долота для гидроударного
бурения имели утопленный замковый шариковый подшипник, который воспри-
нимал только нагрузки, действующие вдоль оси шарошки. Нагрузки восприни-
мались через опорные подшипники скольжения, расположенные на конце цапфы
лапы и у ее торца.
Промышленные испытания гидроударных долот 115К, проведенные в Во-
сточно-Казахстанском геологическом управлении, выявили преимущества новых
долот над серийными: увеличение механической скорости и проходки на долото
на 50—70%. В настоящее время ведется разработка шарошечных долот для гидро-
ударного бурения меньших диаметров (76 мм) типа К и ТК.
Шарошечные долота для бурения с продувкой. При бурении геологоразве-
дочных скважин с продувкой забоя воздухом в безводных засушливых районах
применяются шарошечные долота типов Т и К, имеющие специальные каналы,
проходящие из корпуса долота через внутреннюю полость корпуса лап, через
расточку в замковом пальце и далее через цапфу лапы во внутреннюю полость
шарошки. Нагнетаемый через этот канал воздух выносит абразивные частицы,
проникшие с забоя в опорные подшипники, и охлаждает их, что способствует
увеличению долговечности опорных подшипников и повышает работоспособность
долота.
263
Шарошечные долота для бурения скважин с продувкой забоя воздухом в ос-
новном применяются при бурении неглубоких скважин на полезные ископаемые,
а также для бурения взрывных скважин на различных карьерах и в подземных
условиях. Для лучшей циркуляции воздушного потока в зоне забоя на боковых
Рис. V.8. Двухшарошечный расшири-
тель Востокмашзавода с выдвижными
шарошками:
1 — корпус; 2 — шарошка; 3 — ось
гранях лап приваривают боковые косынки, которые закрывают свободное про-
странство между корпусом долота и шарошками, направляя поток воздуха вниз
до забоя.
Шарошечные расширители. При бурении геологоразведочных скважин
малого диаметра и особенно при чередовании с алмазными коронками диаметр
скважины имеет небольшое отклонение от номинального. В этом случае необхо-
димо калибровать скважину по диаметру, что достигается применением шарошеч-
ных расширителей. Они обеспечивают не только сохранность диаметра скважины,
но и проходку ствола с минимальным искривлением.
264
Шарошечные расширители выпускаются двух типов: расширители ячеичного
типа с тремя шарошками, расположенными тремя ярусами и последовательно
разрушающими стенки скважины (рис. V.7 и V.8) и расширители кольцевого типа.
Рис. V.9. Расширители кольцевого типа:
а—с эксцентричными втулками скольжения;
б — с наклонной осью одношарошечный;
в — с наклонной осью двухшарошечный; 1 —
корпус; 2 — эксцентричная втулка; 3 — ша-
рошка; 4 — ось
Рис. V. 10. Цельнокорпусные расширители:
а — с наклонными шарошками; б — с пря-
мыми шарошками; в — скалывающего типа;
1 — корпус; 2 — ось; 3 — шарошка; 4 —
лапа
На смену шарошечным расширителям ячеичного типа, у которых шарошки
располагаются в ячейках корпуса со смещением на 120° относительно друг друга,
выпускают шарошечные расширители кольцевого типа (рис. V.9), в которых
шарошки охватывают весь корпус расширителя со смещением на 120°. Один
шарошечный расширитель обеспечивает работу 10—20 шарошечных долот типа К
при бурении скважин в крепких абразивных породах. Кроме того, существуют
расширители, позволяющие разбуривать скважины с одного диаметра на другой.
265
266
Т а б л и к a V.4
Основные размеры серийных шарошечных долот геологоразведочного стандарта
Шифр долота Тип долота Диаметр долота, мм Диаметр корпуса долота, мм, не более Высота долота, мм Тип и размер присоединительной резьбы Конструкция шарошек и их расположение Промывочные каналы Масса долота, кг Максимально допустимая осевая нагрузка на долото, тс (рекомен- , дуется по ОН 26-02-128 — 69)
число суммарная площадь сечения (без насадок), см2 направление струи
Ш-59К-П * к 59± 1 57 120 Ниппель 41,5 ГОСТ 8467—57 Самоочищаю- щиеся 1 1,77 В центр долота 0,98 2,0
Ш-76К к 76±0,5 73 123 Ниппель 3—42 ГОСТ 7918—75 » 1 1,77 То же 2,25 3,5
Ш-76-0 К ок 76+0,5 73 123 То же 1 1,77 » 2,25 3,5
1В-93С с 93±0,5 90 153 Ниппель 3—50 ГОСТ 7918—75 Самоочищаю- щиеся со смеще- нием шарошек на 2 мм 1 2,5 » 2,75 3,5
В-93С с 93±0,5 90 153 То же Самоочищаю- щиеся 1 2,5 > 2,75 4,0
1В-93Т т 93+0,5 90 147 » 1 2,5 » 2,8 4,0
В-93Т т 93±0,5 90 149 Ниппель 3-50 ГОСТ 7918—75 > 1 2,54 > 2,8 4,0
2В-93К к 93±0,5 90 147 То же » 1 2,5 » 2,9 4,0
В-93К к 93+0,5 90 149 » 1 2,54 » 2,8 4,0
В-112МГ-П * м 112+0,5 109 177 Ниппель 3-63,5 Самоочищаю- 2 Насадки Между 4,67 6,0
ГОСТ 7918—75
В-112С С 112± 0,5 109 163 То же
В-112Т Т 112±0,5 109 155 »
Ш-112К К 112+0,5 109 165
Ш-1120К ОК 112±0,5 109 165
В-132МГ-П * м 132±0,5 128 210
1В-132С с 132+0,5 127 187
В-132С с 132±0,5 128 186
1В-132Т т 132±0,5 127 166 »
В-132Т. т 132+0,5 128 184 »
3B-132K к 132+0,5 127 166 »
В-132К к 132+0,5 128 183
В-151МГ * м 151± 1,0 147 220 Ниппель 3-88 ГОСТ 5286—75
1В-151С с 151+ 1,0 146 206 То же
В-151С с 151± 1,0 147 215
1В-151Т т 151± 1,0 146 190 »
В-151Т т 151+1,0 147 210 »
ЗВ-151К к 151± 1,0 146 190 в
Двух шарошечные.
щиеся со смеще- нием осей ша- рошек на 3 мм То же, на 2 мм 1 4,9 шарош- ками В центр долота 5,0 6,0»
Самоочищаю- щиеся 1 4,9 То же 5,7 6,0
» 1 4,9 > 6,5 6,0
1 4,9 » 6,5 6,0
Самоочищаю- щиеся со смеще- нием осей ша- рошек на 4 мм 2 Насадки Между шарош- ками 5,31 7,0.
То же 1 4,0 В центр долота 6,2 7,0'
1 4,9 То же 6,2 7,0
Самоочищаю- щиеся 1 4,0 » 6,2 7,0
» 1 4,9 6,2 7,0
1 4,0 > 7,0 7,0
1 4,9 7,0 7,0
Самоочищаю- щиеся со смеще- нием осей ша- рошки на 5 мм 3 Насадки Между шарош- ками 6,72 12,0
То же, 3 мм 1 6,0 В центр долота 8,7 12,0'
То же 1 7,07 То же 8,7 12,0
Самоочищаю- щиеся 1 6,0 8,5 12,0
1 7,07 > 8,5 12,0
1 6,0 9,5 12,0
Шарошки при этом располагают ступенчато. Обычно компоновка такого расшири-
теля состоит из двух шарошек, расположенных друг против друга и разбурива-
ющих одну ступень забоя (уступ). Многоступенчатые расширители применяют
для разбуривания скважин больших диаметров.
, При бурении нефтяных и газовых скважин используют цельнокорпусные
трехшарошечные расширители, у которых три калибрующие шарошки распола-
гаются на одном уровне в пазах корпуса (рис. V.10). Такие расширители диаме-
трами 243, 269, 295, 346, 394 и 445 выпускаются серийно на бакинском заводе
«Большевик». Кроме трехшарошечных расширителей на промыслах применяют
пилотные расширители, в которых используются секции трехшарошечных долот
или лопастных долот, привариваемых к корпусу расширителя. Разновидностью
цельнокорпусных расширителей могут служить расширители диаметрами 394
и 445 мм с центральной муфтой, у которых оси шарошек привариваются к кор-
пусу муфты, монтируемой на корпусе расширителя.
Применяются также одношарошечные и режущие наддолотные расширители
института ВНИИБТ.
В табл. V.4 приведены размеры серийных геологоразведочных долот,
а в табл. V.5 — характеристика опор долот.
Т а б л и ц a V.5
Характеристика опор серийно выпускаемых долот
для сплошного бурения
Марка долота 1 ! Угол наклона осей «цапф к оси долота, градус—мин Подшипник 1 (у основания цапфы) Подшипник 2 (шариковый замковый) Подшипник 3 (на конце цапфы)
диаметр беговой дорожки цапфы, мм ЧИСЛО роликов или шариков диаметр беговой дорожки цапфы, мм число роликов или шариков диаметр беговой дорожки цапфы, мм ЧИСЛО роли- ков или шари- ков
Ш-59К-П 50 17,36 13,31 26 9,0
Ш-76К 52 21,0 — 14,6 30 9,0 —
Ш-760К 52 21,0 — 14,6 30 9,0 —
1В-93С 55 26,0 — 18,625 30 12,0 —
В-93С 52 30,0 — 18,625 30 12,0 —
1В-93Т 50 30,0 — 21,0 33 17,5 —
В-93Т 52 26,0 — 18,5 30 15,0 —
2В-93К 50 30,0 — 21,0 33 17,5 —
В-93К 52 26,0 — 18,5 30 15,0 —
В-112МГ-П 57 36,5 — 28,5 28 17,7 28
В-112С 55 36,5 — 28,5 42 16,0 39
В-112Т 52 28,5 — 28,5 42 16,0 39
Ш-112К 52 28,5 — 28,5 42 16,0 39
Ш-1120К 52 33,0 — 23,3 36 15,0 —
В-132МГ-П 57—30 31,0 26 26,0 26 16,0 26
1В-132С 55 31,0 39 26,0 39 16,0 26
В-132С 55 30,8 39 26,0 39 16,0 39
1В-132Т 50 31,0 39 26,0 39 16,0 39
В-132К 52 31,0 39 26,0 39 16,0 39
3B-132K 50 31,0 39 26,0 39 16,0 39
В-151МГ 57—30 40,0 32 33,5 48 19,3 39
1В-151С 55 40,0 48 33,5 48 19,3 39
В-151С 55 40,0 48 33,5 48 19,3 39
1В-151Т 50 40,0 48 33,5 48 19,3 39
1В-151Т В-151К 52 40,0 48 33,5 48 19,3 39
ЗВ-151К 50 40,0 48 33,5 J 48 19,3 39
268
Трехшарошечные расширители
кольцевого типа
Для расширения и калибровки диаметра
скважин при геологоразведочном бурении
в основном применяют шарошечные расши-
рители кольцевого типа (рис. V.11). Ша-
рошки таких расширителей имеют кольце-
вую форму, которая позволяет охваты-
вать корпус 1 по наружному диаметру.
Кольцевые шарошки 2 имеют вооружение
из твердосплавных цилиндрических зуб-
ков 3 со сферической рабочей поверхно-
стью, которые располагаются на наружном
диаметре, а на внутреннем диаметре рас-
полагаются опорные! подшипники. Кольце-
вые шарошки с помощью подшипников
монтируются на эксцентричных промежуточ-
ных втулках 4.
На корпусе расширителя имеются муф-
товая резьба для соединения с долотом и
ниппельная резьба для соединения с буро-
вым валом. В центре корпуса проходит
центральный канал 5 для подачи промы-
вочной жидкости во внутреннюю полость
долота. В верхней и нижней частях кор-
пуса расширителя имеются специальные
пазы для свинчивания и развинчивания
в процессе бурения и для сборки.
Эксцентричные втулки, на которых
монтируются кольцевые шарошки, распо-
лагаются на корпусе таким образом, что
смещение центральной оси шарошки проис-
ходит поочередно через 120°.
Цилиндрические твердосплавные зубки
со сферической рабочей поверхностью
размещены на наружном диаметре в шах-
матном порядке и обеспечивают равномер-
ное разрушение выступов на стенках сква-
жины. Отдельные шарошки имеют сплош-
ной стальной сектор под углом 15—20°,
располагающийся на уровне верхних рабо-
чих площадок твердосплавных зубков. Та-
кой сектор обеспечивает ликвидацию всех
шероховатостей, оставляемых после работы
ударных сферических поверхностей твердо-
сплавных зубков.
На нижнем венце зубков каждой коль-
цевой шарошки создается небольшой заход-
ный угол, равный 5—10°, для обеспечения
нормальной работы расширителя при зна-
чительном уменьшении диаметра. Твердо-
сплавные зубки на этих венцах располага-
ются под небольшим углом к горизонталь-
ной плоскости.
Рис. V. 11. Трехшарошечный расширитель коль-
цевого типа
269
§ 3. ОПИСАНИЕ ШАРОШЕЧНЫХ ДОЛОТ РАЗЛИЧНЫХ ТИПОВ
Шарошечные долота типов М и МС
Шарошечные долота для бурения скважин в мягких породах применяются срав-
нительно недавно. Объемы их применения относительно невелики, так как в. мяг-
ких породах чаще используются лопастные долота режущего типа, обеспечива-
ющие в ряде случаев более высокие показатели бурения.
В настоящее время ведутся работы по увеличению стойкости опорных под-
шипников долот типа М, что расширяет их рациональные области применения.
Ресурс шарошечных долот типа М определяется стойкостью опор шарошек,
которая составляет до 50 ч. При сработке опорных подшипников шарошки за-
клиниваются, образуются большие осевые и радиальные люфты, а иногда и вы-
падают тела качения. Вооружение шарошек при работоспособных опорных под-
шипниках практически не претерпевает существенного износа и начинает интен-
сивно срабатываться только после разрушения подшипников.
Износ подшипников начинает проявляться в результате контактных напря-
жений, возникающих на беговых дорожках тел качения и скольжения, а также
при абразивном износе, при котором истираются работающие поверхности в ре-
зультате трения. В зависимости от физико-механических свойств буримых пород
и от режимов бурения подшипники изнашиваются с различной интенсивностью.
Наиболее интенсивный износ их происходит при высоких частотах вращения
и больших осевых нагрузках, передаваемых на долото. Вследствие многократных
контактов в напряженных местах сопряжения подшипников с поверхностями лап
и шарошек возникает усталостный износ и образуются мелкие трещины, при
развитии которых наступают выкрашивание и разрушение подшипников.
Опоры шарошечных долот типа М находятся на забое более длительное время,
чем опоры долот других типов, и, кроме того, они по габаритным размерам не-
сколько уменьшены за счет увеличения высоты зубчатого вооружения, поэтому
к опорам этих долот предъявляются наиболее высокие требования.
Шарошечные долота типа М предназначены для бурения геологоразведочных
скважин в мягких породах I—IV категорий буримости согласно классификации
горных пород по буримости. Эти долота в настоящее время выпускаются двух-
шарошечными и трехшарошечными. Большая часть гидромониторных трех-
шарошечных долот типа М выполняется со струйными или гидромониторными
насадками, при которых эффективно используются потоки промывочной жидкости,
передаваемые через промывочные каналы и насадки из внутренней полости ша-
рошек на поверхность забоя скважины.
Потоки промывочной жидкости, выходя из насадок с большой скоростью,
способствуют более интенсивному разрушению поверхности забоя, а также более
тщательной очистке его от шлама, что повышает скорость бурения. Для дости-
жения наиболее полного эффекта разрушения забоя необходимо применять
наиболее высокие скорости потоков, исходящих из гидромониторных насадок.
С увеличением скорости истечения промывочной жидкости резко возрастает
разрушение забоя, что ведет к повышению проходки на долото и механической
скорости бурения. Однако значительное увеличение потоков промывочной жидко-
сти может привести к размыву и разрушению ствола скважины.
Эффект воздействия промывочных струй на разрушение поверхности забоя
определяется зависимостью
//= ogy/2g|i, (V.1)
где Н — скоростной напор струи промывочной жидкости; о0 — скорость струи
промывочной жидкости при выходе из насадки, м/с; у — удельный вес промывоч-
ного раствора, гс/см3; р — коэффициент расхода насадки; g — ускорение свобод-
ного падения, м/с2.
Воздействие струи промывочной жидкости, истекающей из гидромониторной
насадки, на разрушаемую поверхность забоя определяется скоростью ее сопри-
косновения с забоем.
270
Расход промывочЕюй жидкости, истекающей из гидромониторных насадок,
определяется ио формуле
Q = nfv0, (V.2)
где f — площадь поперечного сечения гидромониторных насадок на выходе;
п — число насадок на долоте.
Силу давления струи промывочной жидкости на забой можно определить
из следующей формулы:
F=-^r0. (V.3)
При направлении потока промывочной жидкости с наклоном к оси долота
и под углом к плоскости забоя существуют формулы для вычисления силы удара
струи о забой и ее давления в месте соприкосновения с забоем:
f = —cos a) cos р, (V.4)
где а — угол отражения струи промывочной жидкости от поверхности забоя,
практически а = 118 4- 120°; Р — угол наклона струи промывочной жидкости
к плоскости забоя.
Формула для определения силы давления струи потока промывочной жидко-
сти на место контакта с забоем выразится следующим образом:
Fo = (1 — cos a) cos р . (V.5)
Сила динамического давления струи с учетом ее падения вдоль оси с увели-
чением расстояния от забоя до насадки определяется из выражения
где
MB = l0/d0>
l0 — длина начального участка струи; dB — начальный диаметр струи (диаметр
выходного отверстия насадки); d — диаметр струи на расстоянии I от насадки.
а = 2 tg ар (V.7)
(ар — угол расширения струи).
С некоторыми допущениями силу динамического давления струи можно
определить из выражения
(щ — масса потока промывочной жидкости, проходящей через канал).
Сила динамического давления потока промывочной жидкости на поверхность
забоя меняется в зависимости от расстояния насадки от поверхности забоя. Наи-
более сильно струя воздействует при расстоянии 60—80 мм. Практически гидро-
мониторные насадки устанавливают на расстоянии, равном пяти — восьми
диаметрам выходного отверстия насадок.
Современные гидромониторные двухшарошечные или трехшарошечные до-
лота изготовляют из цельнокованых лап, у которых имеются внутренние полости,
переходящие в направленный канал, в конце которого монтируются сменные
гидромониторные насадки.
Полная герметизация долот» достигается за счет плотного прилегания лап
и качественной сварки швов, соединяющих элементы долота. Во внутренней
271
переходной полости и в направляющих каналах скорость потока промывочной
жидкости не должна превышать 25 м/с.
Сменные насадки располагаются в конце направляющего канала, изгото-
вляются они из твердого сплава или из металлокерамического твердого сплава.
Гидромониторные насадки имеют кольцевые резиновые уплотнения, обеспечива-
ющие полную герметизацию. Кольцевое резиновое уплотнение располагается
в кольцевой проточке корпуса лапы и плотно облегает корпус насадки. Под давле-
нием потока промывочной жидкости кольцевое уплотнение дополнительно при-
жимается к корпусу лапы и к корпусу гидромониторной насадки.
Гидромониторные насадки крепятся разрезным пружинным кольцом, которое
подводится под их торец и входит в кольцевую проточку лапы. Внутренняя
полость гидромониторной насадки выполнена в форме двух цилиндрических
поверхностей — увеличенной внутренней, соприкасающейся с направляющим
каналом, и уменьшенной наружной. Эти цилиндрические поверхности плавно
сопрягаются радиусами, образующими выпуклую и вогнутую переходные поверх-
ности.
В последнее время стали появляться новые конструкции гидромониторных
насадок и способы их герметизации и крепления. Наиболее широко применяются
металлокерамические насадки трех типов:
коноидальные конструкции ВНИИБТ по ТУ 498—61;
конические Куйбышевского долотного завода по ТУ 498—61;
конические конструкции АзИНМАШ по ТУ 499—61.
Характерной особенностью гидромониторных насадок является конфигура-
ция внутренней полости, которая имеет различные переходы поверхностей с боль-
шего на меньший диаметр.
Наиболее частыми причинами разрушения или выпадения насадок являются
их недостаточное крепление стопорными устройствами, а также нарушение
и размыв герметизирующих устройств. Надежным способом крепления и гер-
метизации является способ, разработанный Куйбышевским долотным заводом,
при котором в кольцевой паз вводится гибкий металлический стержень. Анало-
гично крепятся и герметизируются гидромониторные насадки в конструкциях
долот, выпускаемых в Румынии.
Долота с центральной промывкой. В малогабаритных конструкциях шарошеч-
ных долот диаметрами 36, 46, 59, 76 и 93 мм в настоящее время из-за трудности
размещения боковых промывочных каналов в корпусах лап разрабатываются
конструкции долот с центральным промывочным каналом, который направляет
поток промывочной жидкости на зубья шарошек и в центральную часть забоя.
Обычно в конструкциях этих долот гидромониторные насадки не устанавливаются
из-за того, что струи жидкости ударяются о плоскости зубьев и, отражаясь,
в основном направляются в затрубное пространство. Лишь некоторая часть по-
тока, проходя между зубьями, достигает забоя и вымывает частицы разбуренного
шлама. Сила воздействия таких потоков на разрушение породы незначительна
и практически на разрушение забоя не влияет. Однако при бурении скважин
в мягких вязких породах, когда межзубные канавки забиваются разбуренной
породой, струи потока промывочной жидкости интенсивно очищают их, пред-
охраняя шарошки от залипания и образования сальников. Конфигурация сечений
промывочных'каналов у долот с центральной промывкой выполняется в различ-
ных видах:
центральный цилиндрический канал;
щелевидный канал;
канал с направляющим патрубком;
канал с центральной сменной втулкой;
канал с боковыми косынками.
Для всех шарошечных долот с центральной и боковой промывкой величины
суммарного поперечного сечения всех каналов должны быть одинаковыми. Раз-
меры поперечных сечений промывочных каналов определяются, исходя из допу-
стимых скоростей потока промывочной жидкости. Экспериментально-исследова-
тельскими работами установлено, что скорость протекания промывочных раство-
ров в каналах долота должна составлять 25 м/с.
272
Для определения суммарного сечения всех промывочных каналов при ла-
данном для каждого из них расходе промывочной жидкости и заданной скорости
течения потока промывочной жидкости существует следующее выражение:
Лгумм = Q/v, (V.9)
где Q — расход промывочной жидкости; v — скорость течения потока промывоч-
ной жидкости.
Величины рекомендуемых поперечных сечений каналов для шарошечных долот различных диаметров приведены ниже.
Диаметр шарошечного долота, мм Суммарное сечение промывочных кана- 36 46 59 76 93
лов, см2 1,4 1,4 1,7 1,7 2,4
Диаметр шарошечного долота, мм Суммарное сечение промывочных капа . 97 112 118 132 140 145
лов, см2 • 2,4 2,4 4,0 4,0 4,0 6,0
Диаметр шарошечного долота, мм Суммарное сечение промывочных кана- 151 161 172 190
лов, см2 . 6,0 6,0 9,0 10,0
Диаметр шарошечного долота, мм Суммарное сечение промывочных кана- . 214 243 269 295 320 -490
лов, см2 . 13,5 17,0 17,0 17,0 21,0
Центральные цилиндрические каналы характерны для малогабаритных
долот диаметрами 36, 46 и 59 мм. Они образуются, как правило, при соединении
лап. В шарошечных долотах больших диаметров центральные промывочные ка-
налы представляют собой две цилиндрические полости увеличенного диаметра
у торца резьбового ниппеля и уменьшенного на выходе из корпуса долота .соеди-
ненных между собой переходной .конической полостью.
Щелевидные промывочные каналы образуются вдоль прилегающих плоско-
стей при соединении между собой корпусов лап.
Промывочная жидкость, подаваемая через такие каналы, позволяет уси-
ленно очищать зубья долота от налипания разбуренной породы . Щелевидные
промывочные каналы направляют поток промывочной жидкости в места сопри-
косновения двух смежных шарошек, и потому он проникает в центральную часть
долота.
При бурении долотом с несамоочищающимися зубьями поток промывочной
жидкости через щелевидные каналы достигает поверхности забоя и способствует
эффективному удалению разбуренного шлама. Отдельные конструкции долот
имеют наклонные щели, при этом поток промывочной жидкости направляется
от центра к периферийной части забоя.
Центральная промывка, осуществляемая через центральный направляющий
патрубок, расположенный в самом центре корпуса долота, позволяет приблизить
выход потока промывочной жидкости к шарошкам. Это обеспечивает очистку
зубьев шарошек, находящихся в центре долота. Центральный направляющий
патрубок изготовляется из обычной углеродистой стали. Он приваривается по
наружной поверхности к корпусу долота. Внутренняя криволинейная поверх-
ность имеет плавный переход от внутренней полости корпуса долота к выходному
отверстию потока промывочной жидкости.
Центральные промывочные каналы со сменной центральной плитой обычно
применяются у долот больших диаметров, имеющих внутреннюю полость корпуса
долота большого диаметра. На центральной плите устанавливают боковые смен-
ные насадки, через которые подаются потоки промывочной жидкости к перифе-
рийной части забоя. Кроме того, устанавливают одну центральную сменную
насадку, через которую подается поток промывочной жидкости в центр долота
для очистки зубьев шарошек и для размыва вязких сальников, которые обра-
зуются над шарошками при бурении глинистых сланцев. Для быстрой смены
гидромониторных насадок на плитах размещены промежуточные втулки , обеспе-
273
чивающие плотное соединение насадок с корпусом плиты. Плита имеет цилиндри-
ческую форму и приваривается к корпусу долота по всему наружному периметру.
Центральная промывка также может осуществляться через сплошное прямое
цилиндрическое отверстие, соединяющее внутреннюю полость долота с призабой-
ной зоной, причем направление движения потока промывочной жидкости от
выхода в затрубное пространство между лапами над шарошками обеспечивается
боковыми косынками, которые привариваются к боковым стенкам лап и закры-
вают окна, образованные над шарошками при соединении лап. Таким образом,
поток промывочной жидкости устремляется непосредственно к забою, омывая
зубья шарошек по основным венцам и по затылочному конусу. Такая промывка
применяется в малогабаритных долотах типа М диаметром 112 мм, так как обес-
печивает надежную очистку забоя и зубьев шарошек от разбуренного шлама,
а также предохраняет венцы от залипания и образования сальников.
В некоторых геологоразведочных экспедициях боковые косынки на серийных
долотах типов М, С, а также Т и К диаметром 59 мм приваривают в мастерских.
Установка косынок позволяет значительно улучшить очистку долот от шлама
и повысить работоспособность опорных подшипников.
Использование боковых косынок на штыревых долотах Ш-59К в Дальне-
восточном геологическом управлении позволило значительно увеличить проходку
на долото. Простота изготовления шарошечных малогабаритных долот с боковыми
косынками обусловливает их применение на многих типах долот геологоразве-
дочного стандарта.
Опоры шарошечных долот типов М и МС для бурения мягких пород. Мало-
габаритные шарошечные долота типов М и МС предназначены для бурения сква-
жин в мягких породах, поэтому их опоры работают плавно и не воспринимают
резких осевых или радиальных усилий. Работоспособность опор долот типа М
в несколько раз выше, чем долот других типов. Долота типа М работают, как
правило, в неабразивных породах, и поэтому даже при попадании в опоры частиц
разбуренного шлама абразивный износ проявляется в крайне редких случаях.
Осевые нагрузки, передаваемые на опоры этих долот, также значительно ниже,
чем для долот других типов, и поэтому они меньше подвержены контактному
износу.
Наиболее характерный интенсивный износ опор у долот типа- М проявляется
от действия боковых сил, действующих со стороны стенки скважины и влияющих
на шариковый замковый подшипник; поэтому работа последнего лимитирует
работоспособность опоры в целом.
В отличие от конструкций опор шарошечных долот других типов опоры
долот типа М имеют уменьшенные габаритные размеры всех рядов опорных под-
шипников вследствие того, что в конструкции этих долот смещение осей шарошек
увеличено, а габаритные размеры шарошек уменьшены. Уменьшение диаметра
опорных подшипников позволяет несколько увеличить размер опор вдоль оси
шарошек, поэтому они находятся в более устойчивом положении и менее под-
вержены действиям крутящего момента, возникающего от сил со стороны стенки
скважины.
С учетом характера работы опор долот типа М все конструкции опорных
подшипников выполнены с телами качения. Опора долота 112М состоит из двух-
рядного подшипника качения, шарикового замкового подшипника, расположен-
ного на торцовой части цапфы лапы, и роликового подшипника, расположенного
на концевой части цапфы лапы и разделенного с шариковым подшипником раз-
граничительными буртами. Опоры шарошечных долот типа 132М и 151М'состоят
из трехрядных подшипников качения, одного концевого роликового, расположен-
ного на конце торца цапфы лапы, шарикового замкового подшипника, располо-
женного у торца цапфы лапы, и промежуточного радиального шарикового под-
шипника, расположенного в центре цапфы лапы.
Вооружение шарошечных дслот типов М и МС. Вооружение шарошечных
долот, предназначенных для бурения скважин в мягких породах, определяется
условиями разрушения забоя и условиями работы зубьев шарошек, характери-
зующимися большим смещением осей и небольшими осевыми нагрузками. При
бурении скважин в мягких породах зубья шарошек внедряются в забой на боль-
шую глубину, но вследствие пластичности пород большой сферы разрушение не
274
образуется, происходит лишь деформация забоя. На забое от внедрения зуба
остается глубокая канавка, поэтому зубьям шарошек долот типа М придается
кинематика и форма, позволяющая зубьям наносить по забою удар с глубоким
внедрением в породы, а также производить сдвиг породы в момент удара. При
этом шлам извлекается из лунки, образованной при ударе зуба.
Удар со скалыванием и сдвигом наносится не только за счет смещения осей
шарошек, но и за счет большого угла наклона осей шарошек к оси долота, при
этом наибольшего проскальзывания достигают зубья,
расположенные на калибрующем конусе шарошек. /
Эти зубья также калибруют стенки скважины и пери-
ферийный участок забоя. Интенсивно разрушают но- Л' 71
роду и отделяют ее от забоя, наряду с зубьями, на- К /I
правленные струи гидромониторной или струйной про- 1\
мывки, которые вымывают из разрушенных лунок zC v. ^''77' /
частицы разрушенного шлама. /
Конфигурация зубьев шарошечных долот типа М.
Вершины шарошек долот типа М имеют вооружение,
состоящее из двух или трех зубьев, которые выполнены рис- V.I2. Вершина ша-
в форме лопаток (рис. V. 12), с последующим расши- рошки долота типа м
рением венца до четырех зубьев. Зубья на вершине
имеют угол заострения, равный 10—20%, со срезанной 'вершиной. Ширина
рабочих площадок лопаток выдерживается в пределах 1—1,5 мм при длине
рабочей поверхности от 10 до 25 мм. Боковые поверхности лопаток с одной
стороны наплавляются зернистым твердым сплавом на 2/3 высоты.
На основном рабочем корпусе шарошек зубья имеют трапецеидальную
форму с углом заострения 37—40°. Они могут иметь наклон к оси шарошки до 20°.
Притупление рабочих площадок составляет от 1 до 2 мм при длине зуба 6—12 мм.
Боковые грани зубьев имеют одностороннюю наплавку зернистым твердым спла-
вом на набегающей стороне до 2/3 высоты зуба.
д
Рис. V.13. Зубья шарошек:
а — с увеличенным шагом; б — с пе-
ременной длиной притупления
зубьев; в — с продольным и попе-
речным притуплением зубьев; г —
с угловым наклоном притупления
зубьев к оси шарошки; д —
с калибрующими разреженными
зубьями
Зубья основного конуса могут иметь различную длину по периметру венцов
или располагаться поочередно с различным притуплением и с различной напра-
вленностью зубьев. С целью более глубокого внедрения в поверхность забоя
зубья на основном конусе могут иметь увеличенный шаг для создания необхо-
димого разряжения по периметру окружности венцов. При этом расстояния между
основаниями двух соседних зубьев могут достигать 5—10 мм (рис. V.13).
Для разрушения мягких пород с пропластками средней твердости приме-
няются зубья различной длины. Длина укороченного зуба при вершине достигает
половины длины основного зуба, основания укороченных и основных зубьев
имеют одинаковые площадь поперечного сечения, угол заострения и прочность.
Поэтому зубья с укороченной длиной не претерпевают сколов и поломок. Зубья
на венцах чередуются — обычной длины и укороченные.
275
Для бурения мягких пластичных пород с пропластками пород средней кре-
пости у шарошечных долот типов М и МС применяются зубья трапецеидальной
формы. Зубья имеют поперечное (основные) и продольное притупление. У одних
зубьев поперечная рабочая площадка притупления имеет длину, равную длине
основных зубьев, она располагается перпендикулярно к оси шарошки и образу-
ющим основного конуса шарошки. Такие зубья разрушают поперек кольцевые
участки забоя, образованные от действия основных трапецеидальной формы
зубьев. Они также разрушают выпуклые участки, образующиеся на забое от
действия соседних зубьев из-за их увеличенного шага.
Зубья с продольным притуплением имеют значительно более прочное осно-
вание, что позволяет разрушить не только мягкие породы, но и встречающиеся
пропластки средних и твердых пород. При многократном перекатывании этих
зубьев на забое образуются углубления продольной формы, что облегчает раз-
рушение забоя основным зубьям трапецеидальной формы и позволяет отделять
более крупные частицы породы. При этом также
увеличивается объем разрушенной породы за еди-
.г* ницу времени работы долота на забое.
//'ll Для бурения мягких пород с прослойками
валунно-галечных отложений применяются долота,
имеющие зубья трапецеидальной формы с наклоном
“ рабочей площадки вдоль оси шарошки, чередую-
щиеся с зубьями трапецеидальной формы, располо-
/ женными перпендикулярно. Зубья могут быть
(s?” наклонены в любом направлении, как в сторону
вращения шарошки, так и в противоположную.
Рис. V.14. Зубья долот ти- Угол заострения и площадка притупления
нов м и мс с калибрующим скошенных зубьев аналогичны углу и площадке
вооружением обычных зубьев трапецеидальной формы. Особен-
ностью работы наклонных зубьев является возмож-
ность нанесения ударов по забою в различных направлениях, что позволяет
эффективно разрушать отдельные включения валунно-галечных отложений.
При ударах разной направленности по забою порода размельчается по частям,
раскалывается в поперечном и продольном направлениях. При большом угле
наклона зубьев к оси шарошки угол их заострения может быть уменьшен на
2—3°, так как прочностные свойства основания позволяют создать эти зубья
более прочными, чем поперечные.
Калибрующее вооружение шарошечных долот типов М и МС. Для разруше-
ния породы на периферии забоя и калибровки скважины по диаметру на шарош-
ках долот типов М имеются калибрующие зубья. Последние имеют повышенную
прочность, что позволяет им производить большую работу разрушения по срав-
нению с зубьями основного конуса шарошек. Для более глубокого внедрения
зубьев в породу их делают большей высоты и реже располагают по всем венцам;
между зубьями имеются фрезерованные площадки шириной, равной половине
длины зуба. Калибрующие зубья имеют трапецеидальную форму и боковую
торцовую поверхность, проходящую от вершины зубьев до основания шарошки.
Эта калибрующая поверхность армируется крупнозернистым твердым сплавом
релит и имеет разграничительные проточки, расположенные в промежутках
между соседними зубьями. В связи с тем, что шарошки долота типа М имеют
большой угол наклона к оси долота, а также увеличенное смещение осей, калиб-
рующая поверхность располагается не на правильной конусной поверхности,
а на сферической. Сферическая калибрующая поверхность в процессе работы
долота увеличивается и приобретает шаровую форму с радиусом в центре долота.
Крупнозернистым твердым сплавом армируется затылочная часть калибру-
ющего конуса шарошки, а также набегающая часть боковых поверхностей зубьев.
В некоторых современных конструкциях долот типа М калибрующее вооружение
имеет усиление за счет дополнительного армирования тыльных поверхностей
зубками цилиндрической формы Г5402 с плоской рабочей поверхностью из твер-
дого сплава ВК8В. Зубки располагаются вместе с твердосплавной наплавкой
на торцовых поверхностях калибрующих зубьев. Такое вооружение позволяет
сохранять диаметр долота при бурении мягких пород с прослойками абразивных
276
пород, где обычная наплавка зернистым твердым сплавом оказывается недоста-
точно эффективной и быстро срабатывается.
При более усиленном калибрующем вооружении, когда ведется бурение
в особо тяжелых условиях, в породах с валунно-галечными отложениями, в доло-
тах типов М и МС применяется комбинированное калибрующее вооружение
(рис. V.14).
Комбинированное калибрующее вооружение состоит из наплавки калибру-
ющего конуса шарошек крупнозернистым твердым сплавом, а также из твердо-
сплавных цилиндрических зубков формы Г5402, располагающихся поочередно
с твердосплавной наплавкой. Твердосплавные зубки в таких долотах .могут рас-
полагаться в один или два яруса, а также в шахматном порядке. Для повышения
износостойкости величина вылета калибрующих твердосплавных зубков не более
0,5—1 мм, а также они могут располагаться в кольцевой проточке, специально
созданной на некотором расстоянии от оснований калибрующих зубьев.
Рациональные области применения
шарошечных долот типов М и МС
Шарошечные долота типов М и МС широко применяются при бурении геолого-
разведочных скважин сплошным забоем в мягких породах III—IV категорий
буримости и в мягких породах с пропластками средней твердости IV—V категорий
буримости. Наиболее эффективно эти долота используются при бурении с усилен-
ной очисткой забоя от разбуренного шлама потоками промывочной жидкости.
Зубья шарошек внедряются в забой на значительную глубину и скалывают со
сдвигом большой объем породы.
В начальный период работы долото прирабатывается в течение 20—30 мин
при небольших осевых нагрузках, затем осевая нагрузка постепенно увеличи-
вается до максимального значения. Механическая скорость во время приработки
снижается до 30%, а затем постепенно возрастает и достигает максимального
значения после 1,5—2 ч работы долота. По мере износа зубьев механическая
скорость начинает снижаться. При значительном ее уменьшении, а также в зави-
симости от глубины бурения долото извлекается из скважины для замены. Время
пребывания долота на забое определяется буровым мастером в зависимости от
анализа отработки предыдущих долот, а также в результате изучения степени
износа вооружения, опорных подшипников и долота по номинальному диаметру.
При бурении скважин на небольшие глубины (до 500 м) долота типов М и МС
извлекают из скважин при снижении механической скорости до 50% от макси-
мальной. При бурении скважин на большие глубины долота отрабатываются до
полной потери работоспособности. Это вызвано тем, что в глубоких скважинах зна-
чительное время занимают спуско-подъемные операции, которые по затратам вре-
мени превосходят экономию времени за счет увеличения механической скорости.
Свыше 80% шарошечных долот типов М и МС выходят из строя вследствие
сработки опорных подшипников при работоспособном вооружении. Поэтому
следует своевременно определить момент разрушения опоры с целью подъема
инструмента и замены долота. Обычно разрушение опоры сопровождается за-
клиниванием шарошек на цапфе лапы, и в этот период происходят усиленные
вибрации бурового вала и резко увеличивается крутящий момент. Продолжение
бурения долотом, у которого разрушена опора, может привести к разрушению
шарошек и оставлению их на забое, что может вызвать аварию.
Правильное использование долот позволяет значительно сократить сроки
бурения геологоразведочных скважин и ускорить разведку полезных ископаемых.
После отработки долото очищают от шлама, промывают его опоры, замеряют
изношенные элементы и диаметр и фиксируют эти значения в журнале.
Шарошечные долота типов С и СТ
Шарошечные долота типов С и СТ предназначены для бурения скважин в породах
средней твердости, а также в породах средней твердости с пропластками твердых
пород. Эти долота были созданы в 1962—1964 гг. и вытеснили ранее применяв-
277
шиеся лопастные долота режущего типа РХ и ДНР, пикобуры, а также позволили
сократить объем колонкового бурения, выполняемый твердосплавными резцо-
выми коронками. Высокая работоспособность шарошечных долот типов С и СТ
обеспечивается высокой износостойкостью опорных подшипников опор шарошек
и высокой стойкостью зубчатого вооружения.
Современные шарошечные долота типов С и СТ выполняются с многоконус-
ными шарошками со стальными зубьями самоочищающегося типа, имеющими
одностороннюю наплавку слоя мелкозернистого твердого сплава, что позволяет
эффективно бурить в высокоабразивных породах. Зубчатое вооружение шарошек
обеспечивает высокую скорость проходки, достигающую 10—15 mz4. Как показы-
вает анализ отработанных на различных месторождениях долот, зубья шарошек
значительно не изнашиваются, и, как правило, максимальный износ достигает
не более 50%.
При бурении скважин в породах средней твердости с пропластками твердых
и крепких пород износ вооружения долот типов С и СТ достигает большей вели-
чины. Поэтому для бурения скважин в этих породах шарошки армируются более
прочными зубьями с широкой площадкой рабочего притупления. В большинстве
случаев работу этих долот лимитирует работоспособность опорных подшипников,
стойкость которых колеблется от 15 до 40 ч.
В зависимости от физико-механических свойств буримых пород и от режимов
бурения опорные подшипники изнашиваются с различной интенсивностью. Наи-
более интенсивный износ наблюдается при высоких частотах вращения и макси-
мальных осевых нагрузках в абразивных породах, когда подшипники претерпе-
вают усталостный и абразивный износ. В первый период работы долота начи-
нается износ концевого подшипника, который расположен на конце цапфы лапы,
затем наступает период, когда изнашивается шариковый замковый подшипник,
а затем изнашивается и торцовый подшипник.
Опоры шарошек долот типов С и СТ несколько увеличены по сравнению
с долотами типов М и МС за счет сокращения высоты зубьев и вылета вершин
шарошек за ось долота.
Особенности работы опор
шарошечных долот типов С и СТ
Опорные подшипники шарошек этих долот работают при значительных осевых
нагрузках и воспринимают некоторые ударные нагрузки. Опорные подшипники
шарошек этих долот также работают в абразивной среде, что приводит не только
к контактному, но и к абразивному износу.
Нагрузки, передаваемые на опорные подшипники долот типа С и СТ, значи-
тельно выше, чем нагрузки, передаваемые на долота типов М и МС. Поэтому
работоспособность опорных подшипников и долот типов С и СТ намного ниже,
чем долот типов М и МС. Подшипники долот типов С и СТ также изнашиваются
от действия боковых усилий, действующих со стороны стенки скважины. Наиболее
интенсивному износу подвержен концевой подшипник, расположенный на конце
цапфы лапы долота и воспринимающий основные усилия, действующие со стороны
забоя и стенки скважины. По габаритным размерам он является наименьшим.
Все опорные подшипники у долот типов С и СТ несколько увеличены за счет
сокращения высоты зубьев и уменьшения величины смещения осей шарошек.
При изучении отработанных долот типов С и СТ у большинства из них шарошки
имели тенденцию к одностороннему износу, направленному по часовой стрелке.
У опорных подшипников интенсивно изнашивалась левая, а у шарикового замко-
вого подшипника — правая сторона. Такой характерный износ, как правило,
наблюдался у долот, у которых быстро выходило из строя калибрующее вооруже-
ние и действие реактивных сил со стороны стенок скважины превышало действие
реактивных сил со стороны забоя. Реже опорные подшипники интенсивно изна-
шиваются с правой стороны, а шариковый замковый подшипник — с левой сто-
роны в нижнем положении. Это наблюдается у долот, имеющих усиленное калиб-
рующее вооружение, которое исключает действие реактивных сил со стороны
278
стенки скважины, так как их значительно превосходили реактивные силы, дей-
ствующие со стороны забоя.
При этом интенсивному износу также подвергается шариковый замковый
подшипник в верхнем положении, износ которого превосходит в отдельных
случаях износ этого подшипника в нижнем положении. Учитывая двоякий харак-
тер износа опорных подшипников, опоры долот типов С и СТ изготовляются
с увеличенными базовыми размерами, что позволяет несколько сократить диа-
метральные размеры подшипников качения и подшипников скольжения, но
увеличить линейные размеры опоры вдоль оси цапфы. В связи с этим шарошки
более устойчивы к действиям изгибающих моментов, возникающих со стороны
стенки скважины и со стороны забоя.
В зависимости от номинального диаметра долота и характера работы серийно
выпускаемые долота типа С имеют различные виды опор.
Долота размером до 93 мм имеют трехрядные опорные подшипники, которые
располагаются во внутренней полости шарошек на цапфе лапы. Концевой под-
шипник скольжения располагается на конце цапфы лапы и имеет диаметр от 12
до 18 мм и ширину от 8 до 12 мм. Между центром шарошки и центром цапфы
лапы имеется зазор, обеспечивающий сборку подшипников.
В новых конструкциях в центральной части шарошек дополнительно уста-
новлен подшипник скольжения, состоящий из упорной твердосплавной пяты,
запрессованной в корпус шарошки, которая опирается на наплавленный твердо-
сплавный слой в центре цапфы лапы. Торцовый подшипник скольжения рас-
полагается на торце цапфы лапы и имеет диаметр от 24 до 32 мм и ширину от 8
до 12 мм. В новых конструкциях этот подшипник упрочнен за счет нанесения на
поверхность скольжения износостойких материалов, способных работать более
длительное время в абразивной среде при высоких вибрационных и удар-
ных нагрузках.
Между двумя подшипниками скольжения располагается шариковый замко-
вый подшипник качения, который воспринимает не только радиальные усилия
и радиальные нагрузки, но и усилия, действующие вдоль оси шарошки, и одно-
временно удерживает шарошку в определенном заданном положении относи-
тельно оси долота. В связи с тем, что в большинстве случаев усилия реакции
забоя направлены вдоль оси долота снизу вверх, правый упорный бурт имеет
диаметр на 3—4 мм больше, чем бурт, расположенный слева от концевого под-
шипника.
Долота типов С и СТ размером 112, 132 и 151 мм имеют одинаковую с доло-
тами типов М и МС конструкцию шарошек. Разница заключается в величине
смещения осей цапф относительно оси долота, а также в том, что опоры долот
типов С и СТ имеют открытые отверстия в шарошках диаметром 4 мм для выхода
газов при термообработке.
Экспериментально-исследовательские работы по повышению износостойкости
опорных подшипников долот типов С и СТ направлены главным образом на соз-
дание герметизирующих устройств, а также на повышение износостойкости кон-
цевых и торцовых радиально упорных подшипников и шарикового замкового
подшипника.
Вооружение шарошечных долот типов С и СТ
Шарошечные долота этих типов имеют вооружение шарошек, производящее
ударно-скалывающее воздействие на разрушаемый забой. Шарошки имеют срав
нительно небольшое смещение осей относительно оси долота и поэтому сдвиг
и скол породы с забоя производят лишь при значительном внедрении зубьев
в породу. При незначительном внедрении зубья проскальзывают по забою, в ре-
зультате этого они истираются по высоте. Особенно интенсивно истираются
зубья при бурении абразивных пород средней крепости с пропластками твердых
пород.
Осевые нагрузки, передаваемые на долота типов С и СТ, достигают в зави-
симости от диаметра 2—10 тс, что позволяет образовывать широкие сферы раз-
рушения при контакте зубьев с забоем. Однако при бурении пластичных пород
279
сферы разрушения забоя значительно сокращаются, и на забое часто образуются
участки, не перекрываемые сферами разрушения. Неразрушенные участки по-
роды, расположенные концентрическими кругами, называются «воротниками»,
а участки, расположенные по радиусу, — «рейками». Смещение осей шарошек
позволяет значительно сократить образование неперекрытых участков забоя
и увеличить степень перекрытия забоя зубьями шарошек, однако увеличенный
шаг зубьев не всегда дает возможность избавиться от реек. Поэтому при расчете
венцов зубьев выбирают такой шаг на шарошках, который бы не совпадал с шагом
канавок, образованных от ударов зубьев о породу.
Для увеличения ударно-скалывающего воздействия зубьев на разрушаемый
забой задается увеличенный наклон осей шарошек к оси долота, который соста-
вляет для трехшарошечных долот до 56°, а для двухшарошечных долот — до 53°.
С целью увеличения прочности зубьев угол их заострения увеличен по сравнению
с долотами типов М и МС до 40—42°, а также увеличена площадка рабочего при-
тупления до 1,5—2 мм.
Наиболее интенсивному износу в долотах типов С и СТ подвержены зубья
расположенные на вершине шарошек и в центральной части долота, так как в этих
местах имеется однорядное перекрытие забоя одним венцом зубьев шарошек.
Медленнее разрушается и изнашивается периферийное вооружение шарошек
которое имеет двухрядное или трехрядное перекрытие забоя.
При бурении хрупких, сильно абразивных пород может происходить обрат-
ное явление, когда наиболее интенсивно изнашиваются калибрующее вооружение
и венцы, расположенные на периферийной части долота. Наиболее опасен износ
вершины первой шарошки, при котором образуется «сахарная головка» — не-
разрушенная центральная часть забоя, где происходит зависание всего долота
и бурение прекращается. При боковом износе зубьев венцов, когда абразивные
воротники истирают зубья с торцовой части, может наступить износ тела шаро-
шек, что в свою очередь может привести к разрушению всего корпуса шарошек
к оставлению их на забое.
Учитывая всевозможные условия работы вооружения долот типов С и СТ,
при разработке новых конструкций к зубьям предъявляются такие требования,
при которых бы они позволили получить максимально возможную проходку
при высокой механической скорости.
Особенности работы зубьев
шарошечных долот типов С и СТ
Вершины шарошек долот типов С и СТ состоят из четырехзубых или пятизубых
венцов с центральной пирамидой неправильной формы (рис. V. 15).
Все зубья на вершине основного конуса шарошек и центральная пирамида
имеют одностороннюю наплавку зернистым твердым сплавом релит на 2'3 высоты
зубьев. Вершина центральной пирамиды имеет срез на 3—4 мм до затупления
ромбической формы. Угол заострения рабочих граней центральной пирамиды
выдерживается в пределах 25—35° с притуплением 1,5—2,5 мм. Угол заострения
зубьев выдерживается в пределах 38—41° с притуплением рабочих площадок
от 1 до 2 мм.
На основном рабочем конусе шарошек зубья имеют трапецеидальную форму
с углом заострения 39—42°. Притупление рабочей площадки составляет 1,5—
2 мм. Оно может иметь форму прямоугольника, образованного при фрезеровании
криволинейными поверхностями фрезы. Длина рабочей площадки зуба составляет
6—10 мм при прямолинейном расположении зубьев и 8—12 мм при наклонном
их расположении. Наклон зубьев к оси шарошки колеблется от 10 до 25°. Зубья
могут иметь наклон как в одну, так и в другую сторону по ходу вращения ша-
рошки. Зубья на шарошке чередуются: венцы зубьев с прямолинейной и наклон-
ной нарезкой, а также венцы с наклоном зубьев в разные стороны. Основные
зубья, расположенные на рабочем конусе, могут иметь различные модификации
в зависимости от твердости и абразивности буримых пород.
Зубья долот типов С и СТ с криволинейной рабочей поверхностью притупления.
Рабочая поверхность притупления зубьев долот типов СиСТ диаметром 112 мм
280
может иметь криволинейную форму, при этом рабочая площадка равномерно
увеличивается от центральной оси зуба к его торцам. Наибольшая ширина при-
тупления имеется на торцовой грани зуба. (рис. V. 16). Такие зубья эффективно
работают в сильно абразивных породах средней, крепости и в твердых породах.
Имея усиленную рабочую площадку на торцовых гранях, такие зубья интенсивно
разрушают забой и не дают возможности образовы-
ваться воротникам, которые при обычном вооруже-
нии быстро скругляют торцовые грани зубьев и вы-
водят их из строя. Образование воротников обусло-
влено зазорами между зубьями, которые при само-
очищающейся схеме достигают 2—3,5 мм. Поэтому
торцовые грани зубьев работают не только по разру-
шению основной плоскости забоя, но и участвуют
в разрушении непораженных кольцевых участков
забоя (воротников).
Зубья с криволинейным рабочим притуплением
изготовляют путем фрезерования зубьев дисковыми
угловыми фрезами при торцовом врезании, а не при
обычном проходе фрезы вдоль венца. При таком
фрезеровании (рис. V. 16, б) высота зубьев может быть
значительно увеличена за счет углубления межзубных
канавок без нарушения прочности стенки корпуса ша-
рошки, так как увеличение глубины межзубных кана-
вок ведет только к местному уменьшению толщины
стенки шарошки. Последнее компенсируется увели-
ченной площадью поперечного сечения зубьев, кото-
рые выполняют роль ребер жесткости. В отдельных
конструкциях долот типов С и СТ при увеличении
Рис. V. 16. Вершина ша-
рошек долот типов С и СТ
глубины врезания фрезы в корпус шарошки и при сохранении постоянными
высоты зубьев и толщины стенки могут быть увеличены габаритные размеры
опорных подшипников. Такие зубья были созданы для долот 2В-112С (рис.
V. 16, в), что позволило усилить вооружение и повысить мощность опорных
подшипников. В результате проходка на долото увеличилась на 30%, а меха-
Рис. V. 16. Зубья долот типов С и СТ:
а — с криволинейной формой притупления зубьев; б — с канавками между зубьями;
в — с косыми канавками; г — с прерывистым притуплением зубьев; д — с овальным
притуплением зубьев; е — с сокращенной площадью поперечного сечения; ж — с со-
кращенной площадью продольного сечения
ническая скорость бурения — на 20%. При промышленных испытаниях и экс-
плуатации этих долот поломки корпусов шарошек не отмечались.
Зубья с криволинейной прерывистой рабочей поверхностью притупления
типа С. При бурении скважин в малоабразивных породах центральная часть
зубьев подвергается незначительному износу, а большая ширина рабочей пло-
щадки притупления препятствует глубокому внедрению зубьев в поверхность
забоя, что приводит к снижению механической скорости бурения. Поэтому зубья
281
для таких пород нарезают с прерывистой рабочей поверхностью притупле-
ния (рис. V. 16, а). Такие зубья изготовляются путем врезания дисковой фрезы
конического профиля в корпус шарошки на величину, позволяющую перекрыть
площадку притупления в центральной части каждого зуба. Острые кромки могут
быть притуплены дополнительной расточкой вдоль венцов. Длина такой рас-
точки вдоль притупления зуба не должна быть более 1/3 всей длины зуба. Криво-
линейная рабочая поверхность притупления зуба может быть симметричной,
равномерной, а также несимметричной и неравномерной и может быть выполнена
комбинированной, состоящей из чередующихся прямой и криволинейной пло-
щадок притупления.
Ленточные гофрированные венцы с овальным притуплением зубьев долот
типа С. Е} стадии экспериментальной проверки находятся зубья, образованные
из кольцевой ленты при индивидуальной штамповке (отдельно от корпуса ша-
рошки) с последующей приваркой (рис. V. 16, д). Такие зубья позволят значи-
тельно сократить расход дефицитного металла, расходуемого на шарошки. Масса
корпуса шарошки с гофрированными ленточными зубьями на 15—30% меньше
массы обычных корпусов. Значительно сокращается механическая обработка
корпуса шарошки таких долот и отпадают многие операции по обработке зубчатых
венцов. Штамповка гофрированного венца с овальным притуплением зубьев
позволяет получить зубья с более прочными рабочими поверхностями, чем у зубьев
фрезерованной формы.
Анализ износа отработанных зубьев шарошечных долот показывает, что
прямоугольное притупление происходит в первый период работы долота и забой
фактически разрушается зубьями с овальным притуплением. Поэтому создание
заранее зубьев с овальным притуплением позволяет работать в обычном режиме без
предварительного скола острых граней.
Зубья с сокращенной площадью поперечного сечения долот типа СТ.
Для обеспечения более глубокого внедрения зубьев в разрушаемую породу
и сокращения рабочей площади притупления применяют зубья с уменьшенной
площадью поперечного сечения. Изготовление их обеспечивается торцовой обра-
боткой, при этом получаются овальные углубления в теле пирамидального зуба
со стороны торца (рис. V.16, ё). Боковые грани пирамидального зуба выполняют
роль ребер жесткости, прочность зубьев при этом снижается незначительно,
а внедрение их в разрушаемый забой возрастает на 15—20%, что позволяет по-
высить механическую скорость бурения.
При боковой обработке пирамидальных зубьев фрезеруются цилиндрические
отверстия в межзубных канавках, при этом на боковых гранях зуба обра-
зуются пазы, которые сокращают площадь его поперечного сечения. Зубья
с такой конфигурацией были созданы для двухшарошечных долот 2В-132Т
(рис. V.16, ж).
Промышленные испытания показали высокую работоспособность долот,
имеющих такие зубья. Проходка и механическая скорость бурения этими доло-
тами повысились на 25%. В настоящее время ведутся работы по созданию зубьев
такой конфигурации для шарошечных долот другйх типов.
Зубья с неравномерным притуплением с наклоном к образующим конуса
шарошки долот типа СТ. При бурении монолитных пород средней твердости
и твердых применяется зубчатое вооружение, расчленяющее забой в продольном
и поперечном сечениях. Зубья таких долот имеют наклонное притупление. Зубья
с наклонным притуплением внедряются в забой одной гранью, направленной в сто-
рону забоя, и по мере снижения крепости забоя рабочая грань может внедряться
глубже со сколом более крупных частиц.
Зубья с наклонным притуплением, изготовленные с направлением наклона
притупления в сторону вершины шарошек, были применены на новых двух-
шарошечных долотах ЗВ-112Т, которые прошли широкие промышленные испы-
тания. Проходка и механическая скорость бурения этими долотами увеличились
соответственно на 20 и 24% по сравнению с показателями серийных долот 1 В-112Т.
Долота ЗВ-112Т с зубьями с наклонным притуплением изготовляют на Верхне-
сергинском долотном заводе. Экспериментально-исследовательские и опытно-
конструкторские работы ведутся по созданию зубьев с наклонным притуплением,
направленным в разные по отношению к оси шарошки стороны.
282
Рациональные области применений
шарошечных долот типов С и СТ
Шарошечные долота типов С и СТ для бурения скважин в породах средней кре-
пости с твердыми пропластками выпускаются Верхнесергинским долотным заво-
дом в двух- и трехшарошечном исполнении. Двухшарошечные долота внедряются
с боковой струйной или гидромониторной промывкой, трехшарошечные долота
геологоразведочного стандарта — с центральной промывкой. Промывочные ка-
налы долот типов С и СТ имеют одинаковую конфигурацию с долотами типов М
н МС, а также аналогичные конструкции входящих и исходящих каналов, через
которые промывочная жидкость из внутренней полости долота подается в при-
забойную зону и на вооружение шарошек.
Существенным отличием в промывочной системе долот типов С и СТ от долот
типов М и МС является то, что потоки промывочной жидкости у долот типов М
и МС направляются в периферийную зону забоя и не затрагивают стенок сква-
жины, при этом центральная ось потока струи смещена ближе к центру, а у долот
типов С и СТ центральная ось потоков направляется в калибрующий участок
забоя и захватывает стенки скважины.
При бурении в породах средней твердости стенки скважины не размываются
или, если и наблюдается незначительный размыв, то это существенно не влияет
на устойчивость стенок скважины.
Конфигурация лап у долот типов С и СТ так же, как и у долот типов М и МС,
не симметрична по отношению к оси долота и оси цапфы. Спинка лапы сдвинута
в сторону смещения оси цапфы, а на противоположной стороне корпуса созданы
специальные патрубки, в которых размещены промывочные каналы.
Шарошечные долота типов Т и ТК
для бурения твердых пород
При бурении скважин в твердых породах и в твердых породах с пропластками
крепких шарошечными долотами требуются повышенные осевые нагрузки, уве-
личенный поток промывочной жидкости и сниженная частота вращения бурового
снаряда. В зависимости от диаметра долота осевая нагрузка составляет от 200
до 500 кгс на каждый сантиметр диаметра долота. При этом наблюдается наиболее
эффективное разрушение забоя в месте контакта с зубьями шарошек. Сфера
разрушения от удара зубьев на забое при бурении твердых пород достигает 3—
5 мм, поэтому шаг зубьев у долот типов Т и ТК значительно сокращен по срав-
нению с шагом зубьев долот типов С и СТ. При бурении твердых пластичных
пород от удара зубьев о забой происходит неполное отделение породы, поэтому
необходима усиленная промывка потоком промывочной жидкости для разрушения
и вымывания не полностью отделившихся частиц породы от забоя.
Для более эффективного разрушения твердых пород и твердых пород с про-
пластками крепких частота вращения обычно снижается до минимальной, кото-
рую может обеспечить применяемая буровая установка, так как при высоких
частотах вращения время соприкосновения зубьев с забоем уменьшается, а их
частое расположение на венцах с минимальным шагом не обеспечивает необхо-
димых ударных воздействий на забой. При высоких частотах вращения частицы
породы передрабливаются. Сфера от ударов зубьев о забой составляет
небольшую величину, равную площадке притупления зуба. При высокой ча-
стоте вращения долота в процессе бурения твердых абразивных пород наблю-
дается интенсивный износ калибрующего вооружения, зашлифовываются острые
режущие кромки, в результате чего диаметр скважины уменьшается и это при-
водит к преждевременному износу опорных подшипников. В этих случаях необ-
ходимодополнительно расширять ствол скважины, что отрицательно сказывается
на работе опорных подшипников и калибрующего вооружения шарошек.
Иногда при высоких частотах вращения с расширением ствола скважины
шарошки настолько изнашиваются по калибрующему конусу, что обнажаются
тела качения опорных подшипников. Шарошки заклиниваются и даже бывают
аварии с оставлением разрушенных шарошек на забое.
283
При бурении скважин в твердых породах и в твердых породах с пропластками
крепких у опорных подшипников, как правило, в первую очередь изнашивается
концевая цапфа лапы, после чего изнашиваются центральный шариковый замко-
вый и торцовый подшипники.
Опоры шарошечных долот типов Т и ТК
Опоры шарошечных долот типа Т и ТК работают при высоких осевых нагрузках,
сильных вибрациях и резких динамических нагрузках в насыщенной абразивной
среде. На опоры также влияют значительные давления, действующие со стороны
стенки скважины; которые увеличиваются в процессе бурения по мере износа
периферийного и калибрующего вооружения. С учетом условий работы опоры
долот при разработке конструкций подшипников уделяется повышенное внимание
прочности всех узлов, работающих на износ и на истирание.
Рис. V. 17. Опора долот типа Т с упор
иыми буртами
Рис. V. 18. Опора долот типа Т
с упорным центральным стержнем
Опоры шарошечных долот типов Т и ТК имеют более увеличенные габарит-
ные размеры по сравнению с долотами С и СТ вследствие уменьшения высоты
зубьев и увеличения угла наклона оси цапфы лапы к оси долота. Увеличенный
угол наклона оси цапфы 47° 30' у двухшарошечных долот и 50° — у трехшаро-
шечных. При таких углах наклона опоры работают под действием больших да-
влений, направленных вдоль оси шарошки от центра долота к периферии. Этот
фактор также влияет на конструкции опорных подшипников, которые имеют
значительно увеличенные диаметры и размеры цапфы у торца лапы.
Шариковый замковый подшипник, расположенный в центре цапфы, имеет
высокий упорный бурт со стороны торца лапы, заходящий на 3—4 мм за ось
шариковых подшипников, а со стороны концевого подшипника бурт (рис. V. 17)
шарикового замкового подшипника значительно уменьшен. Беговая дорожка
шарикового замкового подшипника на шарошке имеет высокий бурт со стороны
центра шарошки и значительно уменьшенный бурт со стороны торца шарошки.
Такие бурты позволяют опоре воспринимать большие осевые усилия, переда-
ющиеся в процессе бурения со стороны шарошки на подшипники цапфы, и сохра-
нять высокую работоспособность в течение длительного периода работы долота
на забое. В некоторых конструкциях для восприятия больших усилий, действу-
ющих вдоль оси цапфы лапы от центра долота, в торце концевой опоры устанавли-
вается торцовый упорный подшипник (рис. V. 18).
Торцовый упорный подшипник состоит из цилиндрического стержня, выпол-
ненного из хромоникелевой стали или из твердого сплава, который одним концом
неподвижно закрепляется в корпусе шарошки, а другим, противоположным,
торцом входит во внутреннюю цилиндрическую полость концевой опоры, где
упирается в опорные диски, свободно вращающиеся в этой полости. Опорные
284
диски выполнены из хромоникелевой термообработанной стали или из твердого
сплава. Набор дисков позволяет уменьшить число оборотов, передаваемых от
шарошки на торец цапфы через опорный цилиндр. Работа торцового упор-
ного подшипника значительно разгружает шариковый замковый подшипник
и увеличивает долговечность опоры долота в целом.
Вооружение шарошечных долот типов Т и ТК
Шарошки долот типов Т и ТК работают при больших осевых нагрузках, которые
передаются от бурового вала на зубья, находящиеся в соприкосновении с забоем.
В процессе работы долота на вооружение действуют значительные динамические
нагрузки и вибрации, возникающие вследствие неравномерного шага зубьев на
всех венцах шарошек.
На вооружение долота разрушающе действует абразивный шлам, образу-
ющийся при бурении. Тяжелые условия работы вооружения обусловливают
сложную конфигурацию каждого венца шарошек.
Долота типов Т и ТК имеют несколько видов вооружения:
с неравномерной шириной притупления,
с увеличенным притуплением по крайним граням,
с клиновидной формой зубьев,
комбинированное.
Вооружение с неравномерной шириной притупления
Вооружение с неравномерной шириной притупления зубьев создано на шарошках
долот 2В-93Т, выпускаемых Верхнесергинским долотным заводом. Это вооружение
состоит из зубчатых венцов, у которых рабочая площадка равномерно меняется
ис. V. 19. Зубья долот типа Т с неравномерной шириной притупления:
— зубья с волнообразным притуплением; б — зубья Г-образной формы; в — зубья
двойной калибровкой затылочной части цилиндрическими зубками; г — зубья ступен-
1той формы; д — зубья с наплавленным релитом на затылочной части
о всему периметру окружности венцов (рис. V. 19). Ширина рабочей площадки
ритупления меняется от максимальной (10 мм) до минимальной (2,5 мм). Тол-
ина притупления выдерживается в завышенных пределах и не сокращается
енее чем до 2,5 мм. Основание зубьев остается постоянным для каждого зуба
зависимо от ширины его притупления. При этом меняется лишь величина угла
285
Налог на землю, расположенную в полосе отвода железных дорог, взи-
мается с предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транс-
порта в размере до 25 процентов от ставки земельного налога, установлен-
ной на сельскохозяйственные угодья согласно Положению 1.
(часть три введена Федеральным налогом от 09.08.94 № 22-ФЗ)
С юридических лиц и граждан, освобожденных от уплаты земельного
налога, при передаче ими земельных участков в аренду (пользование) взи-
мается земельный налог с площади, переданной .в аренду (пользование),
(часть три введена Федеральным законом от № 22-ФЗ)
Статья 13. Органы законодательной (предварительной) власти субъек-
тов Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные льго-
ты по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящей-
ся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации.
(ст. 13 в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Статья 14. Органы местного самоуправления имеют право устанавли-
вать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на оп-
ределенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного на-
лога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, оставшейся в
распоряжении соответствующего органа местного самоуправления.
(ст. 14 в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Раздел V. Порядок установления и взимания платы за землю
Статья 15. Основанием для установления налога и арендной платы за
землю является документ, удостоверяющий право собственности, владе-
ния и пользования (аренды) земельным участком.
Статья 16. Земельный налог, уплачиваемый юридическими лицами, ис-
числяется непосредственно этими лицами.
Юридические лица ежегодно не позднее 1 июля представляют в налого-
вые органы расчет причитающегося с них налога по каждому земельному
участку.
По вновь отведенным земельным участкам расчет налога представляет-
ся в течение месяца с момента их предоставления.
Начисление земельного налога гражданам производится органами госу-
дарственной налоговой службы, которые ежегодно не позднее 1 августа
вручают им платежные извещения об уплате налога.
За земельные участки, предназначенные для обслуживания строения,
находящегося в раздельном пользовании нескольких юридических лиц или
граждан, земельный налог начисляется отдельно каждому пропорционально
площади строения, находящегося в их раздельном пользовании.
На земельные участки, предназначенные для обслуживания строения,
находящегося в общей собственности нескольких юридических лиц или
граждан, земельный налог начисляется каждому из этих собственников
соразмерно их доле на эти строения.
Статья 17. Учет плательщиков и начисление налога производится еже-
годно по состоянию на 1 июня.
Земельный налог с юридических лиц и граждан исчисляется начиная с
месяца, следующего за месяцем предоставления им земельного участка.
Государственные налоговые инспекции ведут учет плательщиков нало-
га, осуществляют контроль за правильностью его исчисления и уплаты.
282
Суммы налога уплачиваются равными долями не позднее 15 сентября и
15 ноября. В случае неуплаты налога в установленный срок начисляется пеня
в размере 0,7 процента от суммы недоимки за каждый день просрочки.
(Примечание.
Указом Президента РФ от 08.05.96 № 685 установлено, что с 20 мая 1996
г. пеня, взыскиваемая с налогоплательщика в случае задержки уплаты на-
лога, снижена с 0,7 до 0,3 процента неуплаченной суммы налога за каж-
дый день просрочки платежа. Правительству РФ было поручено подгото-
вить и до I июля 1996 гбДа'вйести на рассмотрение Государственной Думы
Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов, вытекающие
из Указа Президента РФ от108.05.96 № 685 (см. п. 15 Указа), (в ред. Федераль-
ного закона от 09.08.94 № 22-ФЗ))
Органы законодательной (представительной) власти субъектов Россий-
ской Федерации и органы местного самоуправления с учетом местных ус-
ловий имеют право устанавливать другие сроки уплаты налога.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Плательщики, своевременно не привлеченные к уплате земельного
налога, уплачивают этот налог не более чем за три предшествующих года.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Пересмотр неправильно произведенного налогообложения допускается
не более чем за три предшествующих года.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Статья 18. Платежи за землю зачисляются на бюджетные счета соответ-
ствующих органов местного самоуправления:
сельских органов местного самоуправления — за землю в пределах черты
сельских населенных пунктов и другие земли, переданные им в их ведение;
поселковых, городских органов местного самоуправления — за земли в
пределах поселений, городской черты и другие земли, переданные в их
ведение;
районных органов местного самоуправления — за земли в границах рай-
она за исключением земель, переданных в ведение сельских, поселковых и
городских органов местного самоуправления.
(ст. 18 в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Статья 19. На бюджетных счетах Российской Федерации, субъектов Рос-
сийской Федерации централизуется часть средств, поступивших на бюд-
жетные счета районных и городских органов местного самоуправления в
порядке платы за землю.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Доля средств от земельного налога и арендной платы за сельскохозяй-
ственные угодья, централизуемых в федеральный бюджет, устанавливает-
ся в соответствии со статьей 5 настоящего Закона.
Изменение указанной доли производится по представлению Правитель-
ства Российской Федерации исходя из потребности в средствах на центра-
лизованно выполняемые мероприятия, предусмотренные статьей 24 на-
стоящего Закона, одновременно с утверждением федерального бюджета
на предстоящий год.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Доля средств от земельного налога и арендной платы за сельскохозяй-
ственные угодья, перечисляемых районами на специальный бюджетный
283
счет субъектов Российской Федерации, устанавливается органами законо-
дательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации с
учетом отчислений в федеральный бюджет. На мероприятия, централизо-
ванно выполняемые субъектом Российской Федерации, перечисляется не
более десяти процентов от суммы средств земельного налога администра-
тивного района.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Доля средств, перечисляемых на специальный бюджетный счет Россий-
ской Федерации от общих поступлений средств от земельного налога и
арендной платы за земли городов и поселков для финансирования центра-
лизованно выполняемых мероприятий, предусмотренных статьей 24 на-
стоящего Закона, ежегодно устанавливается при утверждении федераль-
ного бюджета.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Статья 20. Ответственность за правильность исчисления и своевремен-
ной уплаты налога на земельные участки, предоставленные предприяти-
ям, учреждениям, организациям, возлагается на их руководителей.
Статья 21. Размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю
устанавливается договором. При аренде земель, находящихся в государ-
ственной или муниципальной собственности, соответствующие органы
исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы
по видам использования земель и категориям арендаторов. Арендная плата
может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Статья 22. Споры, возникающие по вопросам арендной платы за землю,
рассматриваются судом или арбитражным судом в соответствии с их ком-
петенцией, а по вопросам, касающимся земельного налога, — в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Статья 23. За нарушение настоящего закона предусматривается ответ-
ственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
(ст.23 в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Раздел VI. Использование средств, поступивших от платы за землю
Статья 24. Земельный налог и арендная плата учитываются в доходах и
расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой и используются
исключительно на следующие цели:
— финансирование мероприятий по землеустройству, ведению земель-
ного кадастра, мониторинга, охране земель и повышению их плодородия,
основанию новых земель, на компенсацию собственных затрат землеполь-
зователя на эти цели и погашение ссуд, выданных под указанные меропри-
ятия и процентов за их использование. Средства на эти цели расходуются по
соответствующим нормативам;
— инженерное и социальное обустройство территории.
Средства, поступающие от взимания налога и арендной платы за сель-
скохозяйственные угодья, расходуются на указанные в статье цели только
для нужд собственников, владельцев и пользователей сельскохозяйствен-
ных земель.
284
Не использованные в течение года остатки средств не изымаются и на-
правляются по целевому назначению в следующем году.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Раздел VII. Нормативная цена земли
Статья 25. Нормативная цена земли — показатель, характеризующий
стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из
потенциального дохода за расчетный срок окупаемости.
Нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического
регулирования земельныхютношений при передаче земли в собственность,
установлении коллективйЪ-долевой собственности на землю, передаче по
наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земель-
ного участка.
Порядок определения нормативной цены земли устанавливается Пра-
вительством Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 09.08.94 № 22-ФЗ)
Президент РСФСР Б. Ельцин
Приложение 9
Постановление
Правительства Российской Федерации
от 15 июля 1992 г. № 491
О мониторинге земель
В соответствии с Земельным кодексом РСФСР, предусматривающим
введение мониторинга земель, Правительство Российской Федерации по-
становляет:
1. Утвердить прилагаемое Положение о мониторинге земель в Россий-
ской Федерации.
2. Установить, что мониторинг земель в Российской Федерации ведется
Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам при Правитель-
стве Российской Федерации и Министерством экологии и природных ре-
сурсов Российской Федерации по единой системе за счет ассигнований из
республиканского бюджета Российской Федерации и средств, поступаю-
щих в местные бюджеты от взимания налога и других платежей за землю.
3. Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам при Прави-
тельстве Российской Федерации и Министерству экологии и природных
ресурсов Российской Федерации с участием заинтересованных министерств
и ведомств разработать идо 1 сентября 1992 г. представить в Правительство
Российской Федерации программу мониторинга земель на 1992—1995 годы,
предусматривающую поэтапное введение мониторинга земель.
4. Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам при Прави-
тельстве Российской Федерации и Министерству экологии и природных
ресурсов Российской Федерации совместно с заинтересованными мини-
стерствами и ведомствами разработать и до 1 декабря 1992 г. утвердить по-
рядок предоставления данных мониторинга земель заинтересованным юри-
дическим и физическим лицам.
285
5. Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам при Прави-
тельстве Российской Федерации, Министерству экологии и природных ре-
сурсов Российской Федерации, Советам Министров республик в составе
Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей
и автономных образований на основе материалов мониторинга земель обес-
печить своевременное принятие мер по предупреждению и устранению
последствий выявленных при наблюдении за состоянием земельного фон-
1 да негативных процессов.
Е. Гайдар
Приложение 10
Утверждено
постановлением Правительства Российской Федерации
от 15 июля 1992 г. №491
Положение о мониторинге земель
Российской Федерации
I. Общие положения
1. В Российской Федерации ведется мониторинг земель, представляю-
щий собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда для свое-
временного выявления изменений, их оценки и устранения последствий
негативных процессов.
2. Мониторинг земель является составной частью мониторинга за состо-
янием окружающей природной среды.
3. Объектом мониторинга земель являются все земли Российской Феде-
рации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначе-
ния и характера использования.
4. Мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям
земель:
мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;
мониторинг земель населенных пунктов;
мониторинг земель промышленности, транспорта, связи, радиовеща-
ния, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергети-
ки, обороны и иного назначения;
мониторинг земель лесного фонда;
мониторинг земель водного фонда;
мониторинг земель запаса.
5. В зависимости от территориального охвата осуществляется федераль-
ный, региональный и локальный мониторинг земель.
Федеральный мониторинг земель охватывает всю территорию Россий-
ской Федерации.
Региональный мониторинг земель охватывает территории, ограничен-
ные физико-географическими, экономическими, административными и
иными границами.
286
Локальный мониторинг ведется на территориальных объектах ниже ре-
гионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований и
элементарных структур ландшафтно-экологических комплексов.
6. В соответствии с международными научно-техническими программа-
ми Российская Федерация может принимать участие в работах по глобаль-
ному мониторингу земель.
7. При ведении мониторинга земель выявляются следующие процессы:
эволюционные (связанные с естественноисторическими процессами
развития);
циклические (связанные с суточными, сезонными, годовыми и иными
периодами изменений природного характера);
антропогенные (связанные с человеческой деятельностью);
чрезвычайные ситуации (связанные с авариями, катастрофами, стихий-
ными и экологическими бедствиями и др.).
II. Задачи и содержание мониторинга земель
8. Основными задачами мониторинга земель являются:
своевременное выявление изменений состояния земельного фонда, их
оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устра-
нению последствий негативных процессов;
информационное обеспечение государственного земельного кадастра,
рационального землепользования и землеустройства, контроля за исполь-
зованием и охраной земель.
9. Содержание мониторинга земель составляют систематические наблю-
дения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выяв-
ление изменений и оценка:
состояния землепользований, угодий, полей, участков;
процессов, связанных с изменением плодородия почв (опустынивание,
развитие водной и ветровой эрозии, потери гумуса, ухудшение структуры
почв, заболачивание и засоление), зарастания и закустаривания сельско-
хозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, тяжелыми ме-
таллами, радионуклидами, другими токсичными веществами;
состояния береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ,
лиманов, гидротехнических сооружений;
процессов, вызванных образованием оврагов, оползнями, селевыми
потоками, землетресениями, карстовыми, криогенными и другими явле-
ниями;
состояния земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи,
очистных сооружений, навозохранилищ, свалок, складов горюче-смазоч-
ных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения
токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также
других промышленных объектов.
10. Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последо-
вательных наблюдений (периодических, сезонных, суточных), направлен-
ности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей с
нормативными.
Показатели состояния земель выражаются как в абсолютных, так и в от-
носительных значениях, отнесенных к определенному периоду или сроку.
287
11. По результатам оценки состояния земель составляются оперативные
сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации с приложением к
ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих динамику и
направление развития изменений, в особенности имеющих негативный ха-
рактер.
III. Порядок ведения мониторинга земель
12. Мониторинг земель ведется Комитетом по земельной реформе и зе-
мельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации (Роскомзе-
мом) и Министерством экологии и природных ресурсов Российской Феде-
рации (Минэкологии России) при участии Министерства сельского хозяй-
ства Российской Федерации, Министерства архитектуры, строительства и
жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Комитета по
геологии и использованию недр при Правительстве Российской Федера-
ции, других заинтересованных министерств и ведомств.
Организация и координация деятельности указанных министерств и ве-
домств, обобщение данных мониторинга земель осуществляется Роском-
земом и Минэкологии России.
13. Мониторинг земель ведется с соблюдением принципа совместимости
разнородных данных, основанного на применении единых классификато-
ров, кодов, системы единиц, стандартных форматов данных и норматив-
но-технической базы, государственной системы координат и высот.
14. Техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется авто-
матизированной информационной системой, имеющей пункты сбора,
обработки и хранения информации в местных органах Роскомзема и в со-
ответствующих государственных комитетах (комитетах) республик в со-
ставе Российской Федерации.
15. Для получения необходимой информации при мониторинге земель
применяются:
дистанционное зондирование (съемки и наблюдения с космических ап-
паратов, с высотных самолетов, с помощью средств малой авиации и др.);
наземные съемки и наблюдения;
фондовые данные.
Главное назначение съемок и наблюдений с космических аппаратов и
высотных самолетов — получение характеристик состояния земель на гло-
бальном и региональном уровнях.
Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для ло-
кального мониторинга земель и уточнения аэрокосмической информации.
Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с исполь-
зованием полигонов, эталонных участков, стационарных и передвижных
лабораторий.
16. В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществляют-
ся три группы наблюдений за состоянием земель:
базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на
момент начала ведения мониторинга земель);
периодические (через год и более);
оперативные (фиксирующие текущие изменения).
17. Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдени-
ях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются по рай-
288
онам, городам, автономным образованиям, областям, краям, республи-
кам в составе Российской Федерации в целом, а также по отдельным при-
родным комплексам.
18. По результатам оценки состояния земель комитеты по земельной
реформе и земельным ресурсам республик в составе Российской Федера-
ции, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-
Петербурга разрабатывают и по согласованию с соответствующими орга-
нами Минэкологии России направляют в Роскомзем предложения по мо-
ниторингу земель на определенный период.
Роскомзем и Минэкологии России с учетом заинтересованных мини-
стерств и ведомств обобщают полученные предложения, разрабатывают и
представляют в Правительства Российской Федерации федеральную про-
грамму мониторинга земель на соответствующий период и ежегодно, не
позднее 1 сентября, уточняют ее с учетом поступивших предложений.
19. Базовый и периодический мониторинг земель ведется в республиках в
составе Российской Федерации, краях, областях, городах Москве и Санкт-
Петербурге соответствующими органами Роскомзема, государственными
комитетами (комитетами) по земельной реформе и земельным ресурсам
республик в составе Российской Федерации, органами Минэкономики
России и других заинтересованных министерств и ведомств.
Оперативный (дежурный) мониторинг земель ведется комитетами по
земельной реформе и земельным ресурсам районов, городов и автоном-
ных образований с использованием данных базового и периодического
мониторинга.
Полученные результаты накапливаются в архивах (фондах) и банках
данных автоматизированной информационной системы.
20. Комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам республик в
составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образова-
ний, городов Москвы и Санкт-Петербурга ежегодно, не позднее 1 марта,
представляют в соответствующие органы исполнительной власти и Рос-
комзем согласованные с органами Минэкологии России доклады о состо-
янии земель в регионе, а при выявлении особо опасных процессов направ-
ляют оперативные сводки.
21. Роскомзем и Минэкологии России обобщают и анализируют матери-
алы регионального мониторинга земель и государственного земельного
кадастра и ежегодно, не позднее 30 апреля, представляют в Правительство
Российской Федерации Государственный (национальный) доклад о состо-
янии и использовании земель Российской Федерации.
22. Предприятия, организации и учреждения, граждане, международные
организации и иностранные юридические и физические лица пользуются
данными мониторинга земель в установленном порядке.
23. Финансирование федеральной, республиканских, краевых, област-
ных и окружных программ мониторинга земель осуществляется за счет
ассигнований из республиканского бюджета и средств, поступающих в
местные бюджеты от взимания земельного налога и арендной платы за
землю.
289
Приложение 11
Постановление
Правительства Российской Федерации
от 25 августа 1992 г. № 622
О совершенствовании ведения государственного
земельного кадастра Российской Федерации
(в ред. Постановления Правительства РФ от 04.08.95 № 784)
В целях совершенствования ведения государственного земельного када-
стра в условиях проведения земельной реформы, повышения достоверно-
сти и оперативности сбора земельно-кадастровой информации Правитель-
ства Российской Федерации постановляет:
I. Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам при Прави-
тельстве Российской Федерации:
в 3-месячный срок разработать совместно с заинтересованными мини-
стерствами и ведомствами и утвердить порядок предоставления земельно-
кадастровой информации заинтересованным юридическим и физическим
лицам;
в 1992 году разработать с участием заинтересованных министерств и ве-
домств и утвердить перечень сведений, включаемых в земельно-кадастро-
вую документацию;
в 1992—1995 годах осуществить на территории Российской Федерации
поэтапный переход на автоматизированный метод получения, обработ-
ки, хранения и предоставления данных государственного земельного ка-
дастра.
Мероприятия по внедрению автоматизированного метода работы с зе-
мельно-кадастровой документацией финансируются за счет централизуе-
мых средств от взимания земельного налога и арендной платы за землю.
2. Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам при Прави-
тельстве Российской Федерации, Министерству финансов Российской
Федерации в 3-месячный срок уточнить штатную численность районных и
городских комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам и не-
обходимые ассигнования не их содержание.
3. Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам при Прави-
тельстве Российской Федерации, Министерству архитектуры, строитель-
ства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Мини-
стерству экологии и природных ресурсов Российской Федерации, органам
исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, кра-
ев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петер-
бурга обеспечить в 1992—1995 годах проведение работ по инвентаризации
земель населенных пунктов.
Работы по инвентаризации земель населенных пунктов финансируются
за счет средств, поступающих в соответствующие бюджеты от взимания
земельного налога и арендной платы за землю.
290
4. Государственному Комитету Российской Федерации по управлению
государственным имуществом рассмотреть вопрос о выделении Россий-
скому центру по научному обеспечению земельной реформы (РосНИЦ
«Земля») служебного помещения в г. Москве в соответствии с установлен-
ными нормами.
5. Рекомендовать органам исполнительной власти на местах обеспечить
районные и городские комитеты по земельной реформе и земельным ре-
сурсам дополнительными помещениями и включить в штаты поселковой
и сельской администрации должность инженера-землеустроителя.
6. Установить, что все организации (вне зависимости от их ведомствен-
ной принадлежности), выполняющие наземные топографические или аэро-
космические съемки на территории Российской Федерации, представляют
в установленном порядке копии необходимых картографических материа-
лов органам Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам при
Правительстве Российской Федерации и соответствующим комитетам рес-
публик в составе Российской Федерации.
7. Утвердить Положение о порядке ведения государственного земельно-
го кадастра (прилагается).
8. Признать утратившим силу Постановление Совета Министров РСФСР
от 10 августа 1977 г. № 417 «О порядке ведения государственного земельно-
го кадастра» (СП РСФСР, 1977 г., № 14, ст. 144).
Е. Гайдар
Приложение 12
Утверждено
Постановлением Правительства
Российской Федерации
от 25 августа 1992 г. № 622
Положение о порядке ведения государственного
земельного кадастра
(в ред. Постановления Правительства РФ от 04.08.95 № 784)
I. Общие положения
1. В Российской Федерации в соответствии с Земельным кодексом РСФСР
ведется государственный земельный кадастр, содержащий систему необ-
ходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распреде-
лении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и
арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и цен-
ности земель.
2. Государственный земельный кадастр ведется в целях обеспечения ра-
ционального использования и охраны земель, защиты прав собственников
земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов и создания
объективной основы для установления цены земли, земельного налога,
арендной платы.
291
3. Государственный земельный кадастр содержит информацию о землях
всех категорий и ведется по единой для Российской Федерации методике в
тесной взаимосвязи и с соблюдением принципа совместимости с террито-
риальным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов при-
родных ресурсов.
Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных обеспечива-
ются единством принципов и методов ведения государственного земель-
ного кадастра, а также унификацией земельно-кадастровых документов.
4. Получение исходной информации для ведения государственного зе-
мельного кадастра обеспечивается проведением необходимых космо-
аэросъемочных, топографо-геодезических, почвенных, геоботанических
и других обследований и изысканий. Для оперативного обновления земель-
но-кадастровой информации используются материалы текущих обследова-
ний, съемок и мониторинга земель.
5. При ведении государственного земельного кадастра применяются со-
временные технические средства, компьютерные системы и методы полу-
чения, обработки, хранения и предоставления земельно-кадастровой ин-
формации.
Порядок обработки и предоставления земельно-кадастровой информа-
ции устанавливается в соответствии с Федеральным законом «Об инфор-
мации, информатизации и защите информации», а также законодатель-
ством о государственной тайне.
(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 04.08.95 № 784)
6. Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательно-
му применению при планировании использования и охраны земель, их
изъятии и предоставлении, определении платежей на землю, проведении
землеустройства, оценке хозяйственной деятельности, осуществлении го-
сударственного контроля и других мероприятий, связанных с использова-
нием и охраной земель.
II. Содержание государственного земельного кадастра
7. Государственный земельный кадастр содержит достоверные сведения
и документы о правовом положении, количестве, качестве и оценке зе-
мель.
8. Сведения о правовом положении земельных участков отражаются в
государственной кадастровой книге земель и содержат данные об объектах
и субъектах земельной собственности, землевладения, землепользования
и аренды земли, целевом назначении земельных участков, режиме их ис-
пользования. Регистрация данных производится на основании решений со-
ответствующих органов о предоставлении земель в собственность, владе-
ние, пользование и аренду после уточнения в натуре, оформления и выда-
чи документов.
9. Учет количества и качества земель ведется по их фактическому состо-
янию и использованию, все изменения фиксируются после того, как они
произошли в натуре.
Учет земель ведется по объектам земельной собственности, землевла-
дения, землепользования, аренды земель, сельским населенным пунк-
292
там, поселкам, районам, городам, автономным образованиям, краям,
областям, республикам в составе Российской Федерации и Российской
Федерации в целом. При этом выделяются места проживания и хозяйствен-
ной деятельности малочисленных народов и этнических групп, участки,
занятые особо охраняемыми природными и историко-культурными объек-
тами.
Учету подлежат угодья всех категорий земель. По мере повышения уров-
ня учета классификационные единицы укрупняются.
При ведении учета земель устанавливается степень ценности продуктив-
ных земель, выделяются нерационально используемые, нарушенные и
малопродуктивные земли, деградированные сельскохозяйственные угодья,
а также земли, загрязненные опасными веществами и подверженные био-
генному заражению.
Учет качества земель включает земельно-кадастровое районирование,
классификацию земель, характеристику их по экологичности, технологи-
ческим и градостроительным свойствам, группировку почв.
Необходимые сведения о размерах, местоположении и качественном
состоянии земель фиксируются при их первичном учете.
10. В целях уточнения и обновления первичных кадастровых данных ве-
дется текущий учет земель, при котором выявляются и регистрируются
изменения, происходящие в составе земель, их качественном состоянии и
использовании. Собственники земли, землевладельцы, землепользователи
и арендаторы земель обязаны в 2-месячный срок представлять в органы,
на которые возложено ведение государственного земельного кадастра, све-
дения об указанных изменениях, которые после проверки в натуре вно-
сятся в земельно-кадастровую документацию.
11. Оценка земель различного целевого назначения проводится с целью
обоснования наиболее эффективного их использования и установления
платы за землю. Оценка производится с помощью системы натуральных и
стоимостных показателей, сведения об оценке отражаются в земельно-
кадастровых документах.
Земли сельскохозяйственного назначения оцениваются с учетом их про-
изводительной способности, местоположения и других свойств.
Оценка земель лесного фонда осуществляется по их продуктивности,
природоохранной и рекреационной значимости, местоположению.
Оценка земель населенных пунктов и других категорий земель осуще-
ствляется с учетом их местоположения, функционального использования,
степени социального и инженерно-транспортного обустройства, экологи-
ческой ситуации.
Оценка земель проводится по методикам, разрабатываемым и утверж-
даемым отраслевыми министерствами и ведомствами по согласованию с
Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам при Правитель-
стве Российской Федерации (Роскомземом) и Министерством экологии и
природных ресурсов Российской Федерации.
12. В процессе ведения государственного земельного кадастра совокуп-
ность сведений о правовом режиме, целевом назначении, количестве, ка-
чественном состоянии и оценке земель отражается в специальной доку-
293
ментации. Ответственность за достоверность сведений земельно-кадастро-
вой документации несут руководители органов, на которые возложено ве-
дение государственного земельного кадастра.
13. Земельно-кадастровая документация на всех уровнях учета включает:
базовую, периодически обновляемую (уточняемую) и ежегодно составля-
емую. Состав документации для каждого уровня учета, ее формы и указа-
ния по их заполнению утверждаются Роскомземом.
III. Порядок ведения государственного земельного кадастра
14. Ведение государственного земельного кадастра на всех уровнях воз-
лагается на соответствующие комитеты по земельной реформе и земель-
ным ресурсам.
15. Сельская (поселковая) администрация организует работу по сбору и
уточнению земельно-учетных данных по подведомственной территории.
16. Районный (городской) комитет по земельной реформе и земельным
ресурсам:
регистрирует данные об объектах и субъектах собственности, владения,
пользования и аренды земли, целевом назначении земельных участков и
режиме их использования;
создает банки данных о наличии и качественном состоянии земельных
ресурсов района (города);
собирает от собственников земли, землевладельцев, землепользовате-
лей, арендаторов сведения о произошедших изменениях в составе находя-
щихся у них земель и вносит текущие изменения в земельно-кадастровую
документацию;
ежегодно, не позднее 1 февраля, представляет согласованный с мест-
ными природоохранительными органами и утвержденный администраци-
ей отчет о наличии и использовании земель в государственный комитет
(комитет) по земельной реформе и земельным ресурсам республики в со-
ставе Российской Федерации, края, области, автономного образования,
города (Москвы и Санкт-Петербурга).
17. Государственный комитет (комитет) по земельной реформе и земель-
ным ресурсам республики в составе Российской Федерации, края, облас-
ти, автономного образования, города (Москвы и Санкт-Петербурга):
осуществляет координацию деятельности районных (городских) коми-
тетов по земельной реформе и земельным ресурсам по вопросам ведения
государственного кадастра;
обобщает отчеты районных (городских) комитетов по земельной ре-
форме и земельным ресурсам и создает банк данных о наличии и каче-
ственном состоянии земельных ресурсов региона, принимает участие в
создании единого для Российской Федерации банка данных;
ежегодно, не позднее 1 марта, представляет в Роскомзем отчет о нали-
чии и использовании земель региона, согласованный с природоохрани-
тельными органами и утвержденный соответствующим органом исполни-
тельной власти.
18. Роскомзем:
организует работы по картографированию земельных угодий, проведе-
нию почвенных, геоботанических, топографо-геодезических и других об-
294
следований и изысканий, оценке земель, наблюдению за их состоянием и
другие мероприятия, связанные с ведением государственного земельного
кадастра;
разрабатывает методические указания и инструкции, необходимые для
ведения государственного земельного кадастра;
Осуществляет систематическое изучение спроса на информацию о на-
личии, состоянии и оценке земельных ресурсов, принимает меры к посто-
янному совершенствованию ведения государственного земельного кадас-
тра, включению в него данных, соответствующих народнохозяйственным
и природоохранным потребностям;
обобщает, анализирует отчеты республик в составе Российской Феде-
рации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и
Санкт-Петербурга о наличии и использовании земель;
обеспечивает систематизацию, изучение и хранение данных о земле, а
также издания подлежащих опубликованию материалов государственного
земельного кадастра, представляет сведения в заинтересованные мини-
стерства и ведомства;
ежегодно, не позднее 30 апреля, представляет в Правительство Россий-
ской Федерации государственный (национальный) доклад о состоянии и
использовании земель Российской Федерации, составленный совместно с
Министерством экологии и природных ресурсов Российской Федерации на
основе данных государственного земельного кадастра и мониторинга зе-
мель.
Приложение 13
Постановление
Правительства Российской Федерации
от 28 января 1993 г. № 77
Об утверждении положения о порядке возмещения убытков
собственникам земли, землевладельцам, землепользователям,
арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства
(в ред. Постановлений Правительства РФ от 27.12.94 № 1428,
от 27.11.95 № 1176, от 01.07.96 № 778)
В соответствии с Земельным кодексом РСФСР и в целях возмещения в
полном объеме убытков собственникам земли, землевладельцам, земле-
пользователям, арендаторам, а также сохранения ценных сельскохозяй-
ственных угодий и необходимых объемов сельскохозяйственного произ-
водства Совет Министров — Правительство Российской Федерации поста-
новляет:
1. Утвердить прилагаемое Положение о порядке возмещения убытков
собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендато-
рам и потерь сельскохозяйственного производства.
295
2. Утвердить нормативы стоимости освоения новых земель взамен изы-
маемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд
согласно приложению № 1.
Предоставить право Комитету Российской Федерации по земельным
ресурсам и землеустройству уточнить по мере необходимости утверж-
денные нормативы с использованием данных государственной статис-
тики о поквартальной индексации цен на оборудование, материалы и
строительно-монтажные работы, применяемые при освоении новых
земель.
3. Предоставить право органам исполнительной власти краев, облас-
тей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга ус-
тановить по представлению комитетов по земельным ресурсам и земле-
устройству повышающие коэффициенты (но не более чем в 3 раза) к
нормативам стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сель-
скохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд при изъя-
тии, временном занятии или ухудшении качества земель городов, явля-
ющихся центрами краев, областей, автономных образований, а также
городов с населением более 100 тыс. человек, их пригородных зон и осо-
бых территорий (районов), имеющих уникальные почвенно-климати-
ческие условия для производства отдельных видов сельскохозяйствен-
ной продукции.
Границы зон и территорий, на которые распространяются указанные
коэффициенты, утверждаются в порядке, установленном для пригород-
ных зеленых зон и территорий с особым правовым режимом.
4. Установить, что в случаях предоставления сельскохозяйственных уго-
дий для несельскохозяйственных нужд во временное пользование или в
аренду (при условии последующего восстановления качества сельскохо-
зяйственных угодий до уровня кадастровых оценок не ниже предоставлен-
ных) размер потерь сельскохозяйственного производства исчисляется в
процентах к нормативам стоимости освоения новых земель.
При этом за каждый год временного пользования до 3 лет или аренды до
10 лет включительно взимается 5 процентов установленного норматива. За
последующие годы аренды от 11 до 20 лет за каждый год взимается 2 про-
цента, от 21 до 50 лет — 1 процент норматива.
5. Средства, поступающие в порядке возмещения потерь сельскохозяй-
ственного производства, зачисляются в доход соответствующих бюджетов
Советов народных депутатов.
Указанные средства используются на проведение работ в соответствии с
перечнем согласно приложению № 2.
6. Признать утратившими силу постановления Совета Министров РСФСР
от 9 октября 1974 г. № 544 (СП РСФСР, 1974 г., № 25, ст. 143) и от 10
ноября 1987 г. № 427 (СП РСФСР, 1987 г., № 23, ст. 142).
Председатель Совета Министров
Правительства Российской Федерации
В. Черномырдин
296
Приложение 14
Положение
о порядке возмещения убытков собственникам
земли, землевладельцам, землепользователям,
арендаторам и потерь
сельскохозяйственного производства
Утверждено постановлением Совета Министров —
Правительства Российской Федерации
от 28 января 1993 г. № Т1
I. Общие положения
1. Настоящее положение устанавливает порядок возмещения убытков
собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендато-
рам, причиняемых изъятием или временным занятием земельных участ-
ков, ограничением их прав или ухудшением качества земель*, а также по-
терь сельскохозяйственного производства, вызванных изъятием или огра-
ничением использования, ухудшением качества сельскохозяйственных уго-
дий**.
Положение не распространяется на случаи принудительного выкупа
земли у собственников в части возмещения убытков и упущенной выгоды,
а также не регламентирует порядок возмещения ущерба в связи с утратой
природоохранного, оздоровительного, рекреационного значения сельско-
хозяйственных угодий при их предоставлении для несельскохозяйственных
нужд.
3. При изъятии и предоставлении земель для несельскохозяйственных
нужд размеры убытков (землевладельцев, землепользователей и арендато-
ров) и потерь устанавливаются в составе землеустроительного проекта (зем-
леустроительного дела) на стадии предварительного согласования места
размещения объекта и уточнения на стадии изъятия и предоставления зе-
мельных участков.
Землеустроительный проект формирования землепользования несель-
скохозяйственного назначения включает следующие разделы:
размещение земельного участка и объектов строительства;
площадь земельного участка, состав предоставляемых и включаемых в
санитарную (охранную) или защитную зону земельных угодий и их кадас-
тровая оценка;
площадь, состав и кадастровая оценка угодий, предназначенных для
размещения объектов, выносимых с отводимых земель или с земель сани-
тарной (охранной) или защитной зоны;
условия и сроки снятия, хранения (консервации) и использования на-
рушаемого плодородного слоя почвы;
условия и сроки рекультивации земель;
*В дальнейшем именуется «убытков».
**В дальнейшем именуется «потерь».
297
размер убытков, включая упущенную выгоду;
размер потерь;
размер земельного налога с предоставляемых земель до изъятия и пред-
полагаемый размер земельного налога после их изъятия;
условия и сроки изъятия, занятия и использования предоставляемых
земель.
При выборе земельных участков под объекты несельскохозяйственного
назначения в землеустроительном проекте рассматриваются варианты их
размещения. Лучший вариант выбирается на основании сравнения техни-
ко-экономических показателей. При этом учитываются экологические, со-
циальные и другие последствия размещения образуемого землепользова-
ния и перспективы использования данной территории.
4. При ограничении прав собственников земли, землевладельцев, земле-
пользователей и арендаторов* или ухудшения качества их земель в резуль-
тате влияния деятельности предприятий, организаций, учреждений и граж-
дан размеры убытков и потерь устанавливаются землеустроительным про-
ектом, включающим следующие разделы:
площадь, состав и кадастровая оценка угодий, на которые распростра-
няется ограничение прав пользователей земли или ухудшение качествен-
ного состояния их земель;
влияние ограничений прав пользователей земли или ухудшения каче-
ственного состояния их земель на продуктивность земельных угодий и до-
ходность производства;
меры по сокращению или устранению дальнейшего влияния ограниче-
ния прав пользователей земли или ухудшения качества земель на продук-
тивность земельных угодий и доходность производства;
условия и сроки восстановления нарушенного производства;
размер убытков, включая упущенную выгоду;
размер потерь;
размер земельного налога, взимаемого до и после ограничения прав
пользователей земли или ухудшения качества их земель.
5. При расчетах размеров возмещения убытков применяются действую-
щие на момент изъятия земельных участков или на момент составления
акта цены на оборудование и материалы, а также расценки на строитель-
но-монтажные и другие работы.
6. Землеустроительные проекты составляются землеустроительными
организациями и представляются местными комитетами по земельным
ресурсам и землеустройству соответствующим Советам народных депута-
тов или местным администрациям в качестве материалов, обосновываю-
щих их решения в области регулирования земельных отношений.
7. При временном (до трех лет) изъятии земельных участков убытки и
потери возмещаются при предоставлении земель в пользование и уточня-
ются после освобождения этих участков.
*В дальнейшем именуется «пользователей земли».
298
Уточненные размеры убытков и потерь отражаются в акте, составляе-
мом при приеме участка по истечении срока временного пользования, по
нормативам и ценам, действующим на момент составления акта.
8. Расчеты убытков и потерь во всех случаях согласовываются с заинтере-
сованными сторонами и оформляются актом, который регистрируется
местной администрацией. Споры о размерах возмещения убытков и потерь
разрешаются судом или арбитражным судом в соответствии с их компе-
тенцией или третейским судом.
II. Возмещение убытков
9. Убытки, причиненные изъятием или временным занятием земельных
участков для государственных и общественных нужд, а также ограничени-
ем прав пользователей земли (кроме случаев установления охранных зон
или округов санитарной охраны вокруг земель природоохранного, при-
родно-заповедного и оздоровительного назначения) или ухудшением ка-
чества их земель в результате влияния, вызванного деятельностью пред-
приятий, учреждений, организаций и граждан, подлежат возмещению в
полном объеме (включая упущенную выгоду в расчете на предстоящий
период, необходимый для восстановления нарушенного производства)
пользователям земли, понесшим убытки.
При выкупе или продаже земельных участков убытки собственников зем-
ли, включая упущенную выгоду, учитываются в стоимости (цене) выку-
паемого или продаваемого участка.
10. Возмещение убытков, включая упущенную выгоду, производится
предприятиями, учреждениями и организациями, которым отведены зе-
мельные участки, а также предприятиями, учреждениями, организация-
ми и гражданами, деятельность которых вызывает ограничение прав пользо-
вателей земли или ухудшение качества их земель.
11. Возмещению подлежат: стоимость жилых зданий, объектов культур-
но-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений
или затраты по их переносу на новое место; стоимость плодово-ягодных,
защитных и иных многолетних насаждений, незавершенного производства;
убытки (затраты), вызываемые возникающими неудобствами землевладе-
ния и землепользования, убытки (затраты), связанные с ограничением
права пользователя земли, упущенная выгода.
12. Оценка жилых домов, объектов культурно-бытового назначения,
производственных и иных зданий и сооружений, расположенных на изы-
маемом или временно занимаемом земельном участке, а также находя-
щихся за пределами этого участка, если дальнейшее их использование ока-
жется невозможным, производится по сметной стоимости строительства
новых зданий, объектов и сооружений, равных имеющимся по полезной
площади, вместимости, емкости и уровню механизации (по типовым про-
ектам).
13. Предприятия, учреждения и организации, которым отведены изыма-
емые земельные участки, по согласованию с заинтересованными пользо-
вателями земли вместо возмещения стоимости расположенных на этих
участках зданий, объектов и сооружений могут осуществлять своими сила-
299
ми и средствами (а также силами привлекаемых организаций) перенос их
на новое место либо строительство новых зданий и сооружений.
В случае, если при строительстве новых зданий, объектов и сооружений
предусматривается их модернизация или расширение, то дополнительные
затраты на это оплачиваются пользователем земли, для которого произво-
дится строительство.
14. Стоимость мелиоративных объектов, построенных за счет бюджет-
ных средств до I января 1992 г. и не переданных в собственность юридичес-
ких лиц, на землях которых они расположены, при изъятии или времен-
ном занятии земельных участков возмещается новыми пользователями
земли местным Советам народных депутатов, на территории которых рас-
положены эти объекты, по действующим на момент изъятия земель по
расценкам на мелиоративное строительство. Стоимость указанных объек-
тов, построенных после 1 января 1992 г. за счет бюджетных средств, возме-
щается соответствующим Советам народных депутатов, за счет средств
которых они были построены.
В случае, если пользователи земли в процессе эксплуатации мелиоратив-
ных объектов несли затраты на их реконструкцию или расширение, то при
изъятии или временном занятии земельных участков указанные затраты
подлежат возмещению понесшим убытки пользователям земли.
При изъятии или временном занятии земельных участков, в результате
которого частично или полностью нарушается работа оросительных, осу-
шительных, противоэрозийных и противоселевых объектов и сооружений
(систем), убытки определяются исходя из сметной стоимости работ на
строительство новых или реконструкцию существующих объектов и со-
оружений (систем), включая стоимость проектно-изыскательских работ,
по нормам, расценкам и ценам, действующим на момент изъятия земель.
15. Оценка водных источников (колодцев, прудов, скважин и т. п.) про-
изводится по сметной стоимости работ на строительства новых водных
источников равного дебита и качества воды, включая стоимость проект-
но-изыскательских работ.
16. Оценка плодоносящих плодово-ягодных насаждений, а также защит-
ных и других многолетних насаждений производится по стоимости сажен-
цев и затратам на посадку и выращивание их до начала плодоношения или
смыкания крон (в ценах на момент изъятия земель).
17. Незавершенное строительство и неплодоносящие плодово-ягодные
насаждения оцениваются по фактически произведенным пользователем
земли объемам работ и затратам в ценах на момент изъятия земель.
18. Убытки (затраты), вызванные возникшими неудобствами в использо-
вании земли (образование островов при наполнении водохранилищ, нару-
шение транспортных связей, разобщение территории коммуникациями и
т. п.), определяется суммой единовременных затрат на строительство дамб,
мостов, дорог, катеров, паромов и иных транспортных средств.
19. Убытки (затраты), необходимые для восстановления ухудшеного ка-
чества земель, включают затраты на проведение почвенных, агрохими-
ческих и других специальных обследований и изысканий, а также меропри-
ятий, обеспечивающих восстановление качества земель, и определяются
проектной документацией.
300
20. Убытки (затраты), связанные с ограничением права пользователей
земли, включают затраты на выполнение строительных, мелиоративных и
иных работ, приобретение материалов и оборудования, необходимых для
восстановления сокращающихся объемов производства.
21. Упущенная выгода является частью убытковйпользователей земли,
причиненных изъятием или временным занятием земельных участков. Убыт-
ки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения еже-
годного дохода пользователями земли с изымаемых земель в расчете на
предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного про-
изводства.
22. Возмещение упущенной выгоды производится предприятиями, уч-
реждениями и организациями, которым отведены изымаемые земельные
участки, в размере единовременной выплаты, равной доходу, теряемому
в течение периода восстановления нарушенного производства.
Ежегодный доход исчисляется по фактическим объемам производства в
натуральном выражении в среднем за 5 лет и ценам, действующим на мо-
мент изъятия земель. Размер ежегодного дохода рассчитывается с привле-
чением данных налоговых инспекций и в необходимых случаях корректи-
руется в расчете на предстоящий период в соответствии со сложившимися
темпами инфляции.
23. Упущенная выгода исчисляется умножением величины ежегодного
дохода на коэффициент, соответствующий периоду восстановления нару-
шенного производства.
При этом применяются следующие коэффициенты:
Продолжительность периода восстановления нарушенного производства Коэффициент пересчета теряемого ежегодного дохода Продолжительность периода восстановления нарушенного производства Коэффициент пересчета теряемого ежегодного дохода
1 год 0,9 8-10 лет 5,6
2 года 1,7 11-15 лет 7,0
3 года 2,5 16-20 лет 8,2
4 года 3,2 21-25 лет 8,9
5 лет 3,8 26-30 лет 9,3
6-7 лет 4,6 31 и более лет 10
Период восстановления нарушенного производства устанавливается зем-
леустроительным проектом по отдельным видам нарушаемого и восста-
навливаемого производства.
Приведенный в пунктах 21—25 настоящего Положения порядок расчета
упущенной выгоды используется также и для ее исчисления в случаях ог-
раничения права пользователей земли или ухудшения качества их земель,
если данные ограничения права или ухудшения качества приводят к сни-
жению ежегодного дохода за период, после которого права пользователей
и качество земель восстанавливаются.
301
24. В случаях, когда изымаются земли, занятые плодоносящими плодо-
во-ягодными насаждениями, упущенная выгода возмещается за весь срок,
включая год изъятия земель и год получения урожая плодово-ягодных на-
саждений на новых землях, равный достигнутому на изымаемых землях.
25. Упущенная выгода, вызванная возникшими неудобствами в исполь-
зовании земель (образование островов при наполнении водохранилищ,
нарушение транспортных связей, разобщение территории коммуникация-
ми и т. п.), исчисляется как десятикратная разница ежегодных затрат на
эксплуатацию транспортных средств после изъятия земель (с образовани-
ем неудобств) и до изъятия земель.
III. Возмещение потерь
26. Потери возмещаются предприятиями, учреждениями и организация-
ми, которым предоставляются сельскохозяйственные угодья для несель-
скохозяйственных нужд или чья деятельность приводит к ограничению ис-
пользования, ухудшению качества сельскохозяйственных угодий, а также
предприятиями, учреждениями и организациями, вокруг объектов кото-
рых устанавливаются охранные, санитарные и защитные зоны (за исклю-
чением случаев, когда эти зоны устанавливаются на землях природоох-
ранного, природно-заповедного и оздоровительного назначения).
27. Потери сельскохозяйственного производства, вызванные изъятием
сельскохозяйственных угодий для использования их в целях, не связанных
с ведением сельского хозяйства, выражаются в сокращении (безвозврат-
ной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или
ухудшения их качества (снижение плодородия почв) под влиянием дея-
тельности предприятий, учреждений и организаций и возмещаются в це-
лях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восста-
новления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества.
28. Потери возмещаются в размере стоимости освоения равновеликой
площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по окуль-
туриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия изымае-
мых земель (по кадастровой оценке).
При определении затрат на эти цели под освоением новых земель (включая
их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс
мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохо-
зяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными
лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем
проведения мелиоративных работ (осушение, орошение, культуртехни-
ческие и другие мероприятия).
29. Размер стоимости освоения новых земель взамен изымаемых для не-
сельскохозяйственных нужд определяется исходя из нормативов, которые
обеспечивают на осваиваемых землях и улучшаемых угодьях производство
сельскохозяйственной продукции в объеме не менее получаемого на изы-
маемых земельных участках или ранее получаемого до снижения их каче-
ства.
30. Потери, вызванные ограничением использования или ухудшением
качества сельскохозяйственных угодий под влиянием деятельности пред-
302
приятий, учреждений, организаций определяются в процентах от норма-
тива стоимости освоения новых земель пропорционально снижению каче-
ства сельскохозяйственных угодий (по кадастровой оценке земель) в слу-
чаях, не связанных с переводом одних видов сельскохозяйственных угодий
в другие.
В случае перевода одних видов сельскохозяйственных угодий в другие в
связи с ограничением использования или ухудшением их качества размер
потерь определяется по разнице нормативов стоимости освоения новых
земель для соответствующих видов сельскохозяйственных угодий.
31. Для определения размера потерь используются планово-картографи-
ческие материалы, данные почвенных обследований, земельного кадастра
и мониторинга земель.
32. Размеры потерь, связанных с изъятием земель, определяются на ста-
дии предварительного согласования места размещения объекта с уточне-
нием при предоставлении земель. Если потери дополнительно выявились в
период строительства или после ведения в действие объекта, то они опре-
деляются на основании фактического отрицательного воздействия объек-
та на качество прилегающих сельскохозяйственных угодий.
33. Потери сельскохозяйственного производства не возмещаются:
при предоставлении земельных участков для строительства мелиоратив-
ных систем на землях сельскохозяйственного назначения;
при предоставлении естественных кормовых угодий под строительство
прудов рыбных хозяйств, рыбопитомников, нерестово-выростных хозяйств
и рыбоводных предприятий;
при отводе земель под индивидуальное жилищное строительство в гра-
ницах населенных пунктов;
при изъятии земель или ограничении использования земель в случаях
отнесения земельных участков в установленном законодательством по-
рядке к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровитель-
ного и историко-культурного назначения;
при консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и зе-
мель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоак-
тивными веществами, в случаях, если виновные в деградации угодий и
загрязнении земель юридические лица на установлены, а также в случаях,
если виновные лица своевременно выполнили необходимые мероприятия
по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий и реа-
билитации загрязненных земель.
34. Потери возмещаются в полном объеме при предоставлении сельско-
хозяйственных угодий во временное пользование с условием рекультива-
ции нарушенных земель под несельскохозяйственные угодья.
35. Потери возмещаются в размере 50 процентов от норматива при нане-
сении снятого плодородного слоя почвы на малопродуктивные или непро-
дуктивные угодья за счет средств предприятий, организаций и учрежде-
ний, которым предоставляется земельный участок.
36. Потери сельскохозяйственного производства подлежат возмещению
соответствующему Совету народных депутатов.
303
IV. Перечисление средств для возмещения убытков и потерь
37. Средства, предназначенные для возмещения убытков, причиненных
изъятием или временным занятием земельных участков, а также ограни-
чением их прав или ухудшением качества земель, включая упущенную
выгоду, перечисляются соответствующими предприятиями, учреждения-
ми, организациями и гражданами на расчетные (текущие) счета пользова-
телей земли.
38. Средства, поступающие в порядке возмещения потерь, а также сто-
имость мелиоративных объектов, построенных за счет бюджетных средств,
зачисляются в 3-месячный срок после отвода земельного участка в натуре
в бюджет соответствующего Совета народных депутатов согласно класси-
фикации его доходов и расходов.
Приложение 15
Основы земельного законодательства
Российской Федерации
Приняты ВС РФ в третьем чтении в июле 1993 г.
(извлечение)
Статья 114. Мониторинг земель.
1. Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состо-
янием фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, пре-
дупреждения и устранения последствий негативных процессов. Содержание
и порядок осуществления мониторинга земель устанавливается земельным
законодательством Российской Федерации.
2. Мониторинг земель осуществляется за счет средств республиканского
бюджета Российской Федерации и средств внебюджетного экологического
фонда.
Субъекты Российской Федерации могут с учетом местных условий за
счет средств, поступающих в их бюджет от взимания платежей за землю,
проводить дополнительные мероприятия по мониторингу земель.
Раздел XII. Государственный земельный кадастр
Статья 115. Содержание и назначение государственного земельного ка-
дастра.
1. Государственный земельный кадастр содержит систему необходимых
сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по
собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользовате-
лям и арендаторам, по категориям земель, а также о качественной харак-
теристике и хозяйственной ценности земель.
2. Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательно-
му применению при планировании использования и охраны земель, при
их изъятии и предоставлении, при определении размеров платежей за зем-
лю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и
304
осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охра-
ной земель.
3. Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается прове-
дением необходимых космических, топографо-геодезических, картографи-
ческих, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследо-
ваний и изысканий.
Статья 116. Порядок ведения государственного земельного кадастра.
1. Государственный земельный кадастр ведется Комитетом Российской
Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (ныне земельной
политики) и его органами на местах в приоритетном порядке по единой
для всей Российской Федерации системе за счет средств республиканского
бюджета Российской Федерации.
2. Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавлива-
ется законодательными актами Российской Федерации. Субъекты Россий-
ской Федерации могут с учетом местных условий и за счет средств своих
бюджетов законодательными актами республик в составе Российской Фе-
дерации, правовыми актами краев, областей, автономных областей, авто-
номных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга устанавливать по-
рядок ведения дополнительной земельно-кадастровой документации.
Приложение 16
Указ от 27 октября 1993 г. № 1767
О регулировании земельных отношений и развитии аграрной
реформы в России
(в ред. Указа Президента РФ от 24.12.93 № 2287)
В целях совершенствования правового регулирования земельных отно-
шений и углубления аграрной реформы на основе многообразия форм
собственности на землю, равноправного развития различных форм хозяй-
ствования, самостоятельности сельских товаропроизводителей и усиления
государственной поддержки агропромышленного комплекса в условиях
рыночной экономики впредь до принятия Основ земельного законодатель-
ства Российской Федерации постановляю:
1. Земельные участки и все, что прочно с ним связано, относятся к не-
движимости. Совершение сделок с земельными участками регулируется граж-
данским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохра-
нительного, иного специального законодательства и настоящего Указа.
2, Граждане и юридические лица — собственники земельных участков
имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог,
аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в
качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, то-
вариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.
Граждане и юридические лица могут образовывать общую совместную
или общую долевую собственность путем добровольного объединения при-
надлежащих им земельных участков, земельных долей (паев).
305
3. Каждому собственнику земельного участка выдается свидетельство на
право собственности на землю (далее именуется свидетельство), которое
подлежит регистрации в регистрационной (поземельной) книге.
Свидетельство является документом, удостоверяющим право собствен-
ности на земельный участок, и служит основанием при совершении сде-
лок купли-продажи, залога, аренды, а также при осуществлении иных дей-
ствий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком в
соответствии с действующим законодательством.
Утвердить прилагаемую форму свидетельства на право собственности
на землю.
При первичном предоставлении земельного участка свидетельство вы-
дается соответствующим комитетом по земельным ресурсам и землеуст-
ройству по решению местной администрации. При купле-продаже земель-
ных участков и в других случаях перехода права собственности на землю
свидетельство выдается указанным комитетом на основании договора куп-
ли-продажи (купчей) или иных документов, подтверждающих переход права
собственности на землю.
Государственные акты и свидетельства о предоставлении земельных уча-
стков в собственность, выданные до вступления в действие настоящего
Указа, является документами постоянного действия, удостоверяющими
право собственности, и имеют равную законную силу со свидетельством,
предусмотренным настоящим пунктом.
Граждане, получившие участки в пожизненное наследуемое владение
или бессрочное (постоянное) пользование либо взявшие их в аренду, кро-
ме аренды у физических лиц, имеют право на предоставление и выкуп этих
участков в собственность в соответствии с действующим законодательством.
Документы, подтверждающие право собственности на земельные участ-
ки, выданные после вступления в силу Указа органами исполнительной
власти и местного самоуправления без регистрации в районном (город-
ском) комитете по земельным ресурсам и землеустройству, являются не-
действительными.
4. Государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной соб-
ственности на землю, а также защиту прав собственников земли при со-
вершении ими сделок с землей. Изъятие земельного участка у собственни-
ка для государственных и общественных нужд производится в установлен-
ном законом порядке путем выкупа с учетом интересов собственника,
включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных
убытков, в том числе упущенной выгоды.
(Абзац утратил силу. — Указ Президента РФ от 24.12.93 № 2287.)
Все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных уча-
стков, а также другие земельные споры рассматриваются в судебном по-
рядке.
5. Каждому члену коллектива сельскохозяйственного предприятия, ко-
торому земля принадлежит на праве общей совместной или общей доле-
вой собственности, выдается свидетельство на право собственности на
землю по форме, утвержденной настоящим Указом, с указанием площа-
306
ди земельной доли (пая) без выдела в натуре. Сельскохозяйственные пред-
приятия, членам коллективов которых земля принадлежит на праве об-
щей совместной или общей долевой собственности, в 2-недельный срок с
момента подачи членом коллектива заявления о выдаче свидетельства пред-
ставляют в органы местной администрации списки собственников с указа-
нием размеров принадлежащим им земельных долей (паев).
Собственники земельных долей (паев) имеют право без согласия других
собственников на выдел земельного участка в натуре для ведения кресть-
янского (фермерского) хозяйства, сдачи в долг и аренду, расширения до
установленной нормы участка, используемого под личное подсобное хо-
зяйство и индивидуальное жилищное строительство, а также обменять зе-
мельную долю (пай) на имущественный пай, передавать ее по наследству,
получать стоимостное выражение (стоимость) земельной доли в случае
выкупа принадлежащего коллективу на праве общей совместной или об-
щей долевой собственности земельного участка и на возмещение причи-
ненных убытков, включая упущенную выгоду.
Собственники земельных долей (паев) без согласия других собственни-
ков имеют право продавать земельные доли (паи) другим членам коллек-
тива, а также иным гражданам и юридическим лицам для производства
сельскохозяйственной продукции. При этом члены коллектива имеют пре-
имущественное право на приобретение земельных долей (паев) перед иными
покупателями.
Выдел земельной доли (пая) в натуре производится с учетом требова-
ний по рациональной организации территории и компактного землеполь-
зования.
Право на выделение земельных долей (паев) в натуре не распространя-
ется на работников сельскохозяйственных предприятий, реорганизация
которых производится в соответствии с пунктами 20-23 и 26 Положения о
реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных
предприятий, утвержденного постановлением Правительства Российской
Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708.
6. Установить, что лица, выходящие из коллективных хозяйств и других
сельскохозяйственных предприятий для организации крестьянского (фер-
мерского) хозяйства, наделяются имущественным паем в натуре в соот-
ветствии с установленным порядком. В случае отказа коллектива выделить
имущественный пай в натуре либо в связи с невозможностью обеспечить в
натуре право на имущественный пай предприятия обязаны выделить де-
нежную компенсацию стоимости имущественного пая, индексированную
на коэффициент увеличения минимальной заработной платы с момента
расчета этого пая.
8. Установить, что продажа земель может производиться на конкурсах
или аукционах.
Выкуп части земельного участка, предоставленного ранее сверх пре-
дельных норм, осуществляется в соответствии с абзацем шестым пунктом
4 Указа Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 480 «О
дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками».
307
Продажа земли собственникам приватизированных предприятий осуще-
ствляется в порядке, утвержденном Указом Президента Российской Феде-
рации от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земель-
ных участков при приватизации государственных и муниципальных пред-
приятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий,
а также предоставленным гражданам и их объединениям для предприни-
мательской деятельности».
Продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном
производстве, с изменением целевого назначения производится по реше-
нию органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
9. Для ускорения процедуры оформления права собственности на зе-
мельный участок и земельную долю (пай) или выдела участка в натуре
предусмотреть, что:
соответствующее заявление в органы администрации подлежит рассмот-
рению в месячный срок с момента его подачи;
решение (выписка из решения) органа местной администрации о пре-
доставлении, продаже земельного участка в собственность, о переоформ-
лении права на землю, выделе земельного участка либо об отказе в этих
действиях подлежит выдаче в 7-дневный срок с момента принятия реше-
ния;
выдача комитетами по земельным ресурсам и землеустройству свиде-
тельства производится на основании решения органов местной админист-
рации в 10-дневный срок с момента принятия решения или регистрации
договора купли-продажи.
Основаниями для отказа в выдаче свидетельства на право собственнос-
ти на землю являются:
прямой запрет в законодательных актах Российской Федерации на пре-
доставление земельных участков в собственность;
наличие на момент обращения с заявлением споров о принадлежности
данного земельного участка;
изменение целевого назначения земельного участка, за исключением
случаев, предусмотренных пунктом 8 настоящего Указа.
Перечень оснований для отказа в выдаче свидетельства на право соб-
ственности на землю является исчерпывающим.
При отсутствии чертежа границ земельного участка соответствующий
комитет по земельным ресурсам и землеустройству в месячный срок пос-
ле выдачи свидетельства производит установление и оформление границ
земельного участка и выдает собственнику копию чертежа границ участка.
10. Установить, что председатель Комитета Российской Федерации по
земельным ресурсам и землеустройству одновременно является главным
государственным инспектором по использованию и охране земель Рос-
сийской Федерации, а председатели комитетов по земельным ресурсам и
землеустройству на местах — соответственно государственными инспек-
торами по использованию и охране земель республик в составе Россий-
ской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов и
районов.
308
11. Отменить с 1994 года обязательные поставки и иные формы принуди-
тельного изъятия сельскохозяйственной продукции в государственные ре-
сурсы.
12. Государственному комитету Российской Федерации по управлению
государственным имуществом предусмотреть в Государственной програм-
ме приватизации государственных и муниципальных предприятий Россий-
ской Федерации на 1993-1994 годы обязательное акционирование предприя-
тий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы,
морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслу-
живанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного
комплекса по первому или третьему варианту льгот с продажей на закры-
тых чековых аукционах всех оставшихся акций сельскохозяйственным и
рыбодобывающим товаропроизводителям, а также гражданам, проживаю-
щим в сельской местности сырьевой зоны приватизируемого предприя-
тия, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
13. Совету Министров — Правительству Российской Федерации разрабо-
тать систему мер государственной продажи агропромышленного комплек-
са по следующим основным направлениям:
кредитование, в том числе льготное, сельских товаропроизводителей
для осуществления сезонных затрат;
формирование федеральных и региональных продовольственных фон-
дов на основе закупок продукции с предварительным авансированием сель-
ских товаропроизводителей;
компенсация части затрат на производство отдельных видов сельскохо-
зяйственной продукции;
финансирование государственных капитальных вложений на развитие
сельскохозяйственной науки и реализацию приоритетных целевых программ;
предоставление инвестиционных кредитов на строительство индивиду-
альных жилых домов и производственных объектов;
становление и развитие крестьянских (фермерских) хозяйств;
формирование уставных капиталов создаваемых крестьянских банков и
страховых обществ;
компенсация части страховых платежей сельских товаропроизводителей.
14. Совету Министров — Правительству Российской Федерации:
а) в месячный срок:
утвердить положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже
земельных участков и других операций с землей, о сельскохозяйственной
кооперации, о залоге сельскохозяйственной продукции, о залоге земель
сельскохозяйственного назначения;
б) в 2-месячный срок:
утвердить порядок выкупа земельных долей и перераспределения выкуп-
ленных земель, формирования и использования средств специальных де-
нежных фондов комитетов по земельным ресурсам и землеустройству;
утвердить положение о порядке выкупа земельных участков для феде-
ральных нужд и о порядке предоставления земельных участков казачьим
обществам;
309
внести проект Указа Президента Российской Федерации об ипотеке;
принять Государственную программу развития оптовых продовольствен-
ных рынков, в которой предусмотреть создание межрегиональных, регио-
нальных и сельских оптово-розничных рынков и агробирж.
15. Настоящий Указ вступает в силу с момента опубликования.
Президент
Российской Федерации
Б. Ельцин
Приложение 17
Указ от 11 декабря 1993 г. № 2130
О государственном земельном кадастре и регистрации
документов о правах на недвижимость
В целях установления и защиты прав на земельные участки и прочно
связанную с ними недвижимость, создания эффективной системы плате-
жей на землю, осуществления государственного регулирования операций
с землей и недвижимым имуществом постановляю:
1. Установить, что государственный земельный кадастр, регистрация и
оформление документов о правах на земельные участки и прочно связан-
ную с ними недвижимость ведутся по единой системе па всей территории
Российской Федерации и являются основой для создания эффективной
системы платежей за землю, регулирования всех операций с землей, защи-
ты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость.
2. Возложить организацию ведения государственного земельного кадаст-
ра, регистрацию и оформление документов о правах на земельные участки
и прочно связанную с ними недвижимость на Комитет Российской Феде-
рации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные
органы на местах.
3. Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеуст-
ройству и Государственному комитету Российской Федерации по управле-
нию государственным имуществом совместно с Государственно-правовым
управлением Президента Российской Федерации в месячный срок пред-
ставить:
проект положения о поземельной книге и порядке ее ведения;
проект Устава Президента Российской Федерации о Комиссии при Пре-
зиденте Российской Федерации по вопросам недвижимости и предложения
по созданию единой государственной системы регистрации недвижимости.
4. Настоящий Указ вступает в силу с момента его опубликования.
Президент
Российской Федерации
Б. Ельцин
310
Приложение 18
Конституция Российской Федерации
принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 года
(извлечение)
Статья 9.
1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Рос-
сийской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживаю-
щих на соответствующей территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, госу-
дарственной, муниципальной и иных формах собственности.
Статья 36.
I. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природны-
ми ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не
наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных инте-
ресов иных лиц.
3. Условия и порядок пользования землей определяется на основе феде-
рального закона.
Статья 72.
1. В совместном ведении, Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации находятся:
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение эко-
логической безопасности, особо охраняемые природные территории, ох-
рана памятников истории и культуры;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Рос-
сийской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на
республики, края, области, города федерального значения, автономную
область, автономные округа.
Приложение 19
Указ от 7 марта 1996 г. № 337
О реализации конституционных прав граждан на землю
С начала 1991 года в результате проведения земельной реформы около
40 млн граждан Российской Федерации получили в собственность земель-
ные участки, 12 млн сельских жителей стали собственниками земельных
долей (паев). Однако многие вопросы правового регулирования земельных
отношений законодательно не решены.
311
В целях обеспечения защиты конституционных прав граждан на землю
впредь до принятия Земельного кодекса Российской Федерации постанов-
ляю:
I. Установить, что земельные участки, полученные гражданами до
1 января 199] года и находящиеся в их пожизненном наследуемом владе-
нии и пользовании, в том числе сверх установленных предельных разме-
ров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, кол-
лективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохра-
няются за гражданами в полном размере.
Запрещается обязывать граждан, имеющих указанные земельные участ-
ки, выкупать их или брать в аренду.
Правительству Российской Федерации в месячный срок внести в Госу-
дарственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект
федерального закона о бесплатном закреплении в собственности граждан
указанных в настоящем пункте земельных участков.
2. Органам местного самоуправления в целях укрепления индивидуаль-
ного сектора на селе увеличить в установленном порядке за счет земель-
ных долей (паев) предельные размеры земельных участков, предоставляе-
мых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства.
3. Правительству Российской Федерации и органам исполнительной вла-
сти субъектов Российской Федерации:
принять меры к завершению в 1996 году выдачи членам сельскохозяй-
ственных организаций и другим гражданам — собственникам земельных
долей свидетельств на право собственности на земельные доли. Выдача и
регистрация этих свидетельств производится бесплатно;
обеспечить заключение в течение 1996 года договоров пользователей зе-
мельных участков независимо от формы собственности со всеми собствен-
никами земельных долей;
проводить разъяснительную работу среди сельского населения о правах
собственников земельных долей и способах их использования.
4. Собственник земельной доли без согласия других участников долевой
собственности вправе:
передать земельную долю по наследству;
использовать земельную долю (с выделением земельного участка в на-
туре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного
хозяйства;
продать земельную долю;
подарить земельную долю;
обменять земельную долю (с выделением земельного участка в натуре)
в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным
организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства;
передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного
содержания;
внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный
капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации.
Указанные сделки с земельными долями осуществляются в соответствии
с законодательными и иными нормативно-правовыми актами Российской
312
Федерации, а также положениями настоящего Указа с учетом ранее при-
нятых обязательств собственниками земельных долей. Возмездное отчуж-
дение земельных долей производится с соблюдением правил, предусмот-
ренных статьей 250 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Выделяемые в натуре в счет земельных долей земельные участки могут
использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции.
Целевое назначение этих участков может быть изменено в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
5. Установить, что передача земельных долей в аренду сельскохозяйствен-
ным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, а также пе-
редача земельных долей или права пользования в уставный капитал сель-
скохозяйственных организаций осуществляется на основании договоров
между собственниками долей и сельскохозяйственными организациями и
крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Договоры регистрируются в
уставном порядке на местах в комитетах по земельным ресурсам и земле-
устройству.
Правительству Российской Федерации обеспечить в месячный срок ут-
верждение примерных форм соответствующих договоров.
Установить, что договоры аренды земельных долей заключаются на срок
не менее трех лет. Арендодателями могут выступать как отдельный соб-
ственник, так и группа собственников земельных долей.
При передаче земельной доли в аренду или в пользование земельный
налог по договору с собственником может выплачиваться арендатором
или пользователем.
Площадь земель сельскохозяйственного назначения, арендуемых для
производства сельскохозяйственной продукции, не ограничивается.
6. Разрешить органам местного самоуправления по заявлению собствен-
ника выкупать его земельную долю в целях пополнения фонда перераспре-
деления земель и передачи (продажи) юридическим лицам и гражданам
Российской Федерации для производства сельскохозяйственной продукции.
Порядок и условия выкупа устанавливаются органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
7. Разрешить руководителям и специалистам сельскохозяйственных ор-
ганов, специалистам сельскохозяйственного профиля органов местного
самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также руководителям и специалистам, проработавшим в
колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее
пяти лет, получать земельные участки в собственность бесплатно для ве-
дения крестьянского (фермерского) хозяйства и использования в иных целях
в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет сво-
бодных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель на ус-
ловиях, предусмотренной для бесплатной передачи земельных участков
или земельных долей гражданам — сельским товаропроизводителям.
8. Установить, что при передаче сельскохозяйственных угодий в собствен-
ность гражданам и юридическим лицам им бесплатно передаются в соб-
ственность земельные участки, занятые кустарником, мелколесьями и
313
другими несельскохозяйственными угодьями и расположенные между уча-
стками продуктивных земель в границах отводимого земельного массива.
Земельные угодья, выбывшие из сельскохозяйственного оборота, пере-
даются бесплатно гражданам и юридическим лицам, получающим земель-
ные участки впервые или дополнительно к имеющимся, для производства
сельскохозяйственной продукции при условии финансирования ими не
менее 50 процентов стоимости работ по освоению земель.
’ 9. Органам местного самоуправления в теыедие месяца со дня опублико-
вания настоящего Указа направить всем'Собитвенникам земельных долей
извещения о порядке получения зарегистрированных в соответствии с за-
конодательством Российской Федерации свидетельств на право собствен-
ности на земельные доли (для тех, кто ранее их не получил).
Невостребованные земельные доли, на которые не поступили заявле-
ния на получение свидетельств на право собственности на земельные доли,
передаются (сохраняются за) сельскохозяйственным организациям, ко-
торые используют их в течение трех лет. Если в течение этого времени соб-
ственник указанной земельной доли не подал заявление на получение сви-
детельства на право собственности на земельную долю и не принял реше-
ния об использовании земельной доли, она остается в пользовании сель-
скохозяйственной организации еще на три года.
10. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации
совместно с Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и
землеустройству обеспечить проведение комплекса землеустроительных
работ, связанных с компактным размещением земельных участков кре-
стьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов,
иных сельскохозяйственных организаций и личных подсобных хозяйств в
целях создания условий для их добровольного кооперирования в области
производства, переработки, реализации сельскохозяйственной продукции,
сервисного обслуживания, инженерного обустройства территории и улуч-
шения социально-бытового обслуживания населения.
Местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельных
долей для образования крестьянского (фермерского) хозяйства, сельско-
хозяйственного кооператива, иных сельскохозяйственных организаций и
личного подсобного хозяйства или выкупа земельных долей органами мест-
ного самоуправления, определяется в месячный срок по соглашению между
собственниками земельных долей.
В случае разногласий решение принимает орган местного самоуправле-
ния при участии комитетов по земельным ресурсам и землеустройству. При
этом должны быть обеспечены рациональная организация территории (ком-
пактное размещение) и качество земель выделяемого участка не ниже сред-
него по хозяйству.
При выкупе земельных долей для государственных и муниципальных нужд
с изменением в соответствии с законодательством Российской Федерации
их целевого назначения местоположение земельного участка определяет-
ся на основании государственной документации или акта выбора земель-
ного участка под строительство объекта.
314
При несогласии собственников земельных долей с местоположением
выделяемого им земельного участка споры решаются в судебном порядке.
i 1. Правительству Российской Федерации, органам исполнительной вла-
сти субъектов Российской Федерации обеспечить своевременное финанси-
рование землеустроительных работ, связанных с реализацией настоящего
Указа.
Установить, что руководители федеральных органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации, использующие средства, поступающие от
взимания земельного налога« арендной платы за землю, на цели, не пре-
дусмотренные федеральным-законом «О плате за землю», несут ответствен-
ность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Президент
Российской Федерации
Б. Ельцин
Приложение 20
Постановление
Правительства Российской Федерации
от 26 июня 1999 г. Ns 694
О федеральной целевой программе «Развитие земельной
реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»
В целях дальнейшего развития земельной реформы, создания условий
для повышения эффективности использования земли, увеличения соци-
ального, инвестиционного и производственного потенциала земельных ре-
сурсов, укрепления конституционных прав граждан на землю, формиро-
вания эффективного механизма регулирования земельных отношений и
государственного управления земельными ресурсами Правительство Рос-
сийской Федерации постановляет:
1. Утвердить прилагаемую федеральную целевую программу «Развитие
земельной реформы в Российской Федерации на 1991—2002 годы» (далее
именуется — Программа).
2. Определить государственным заказчиком — координатором Програм-
мы Государственный комитет Российской Федерации по земельной поли-
тике, государственным заказчиком по соответствующему направлению
Программы — Министерство сельского хозяйства и продовольствия Рос-
сийской Федерации.
3. Министерству экономики Российской Федерации и Министерству фи-
нансов Российской Федерации при формировании проектов федерального
бюджета на 2000 год и последующие годы предусматривать выделение средств
на реализацию Программы.
4. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации разработать и принять региональные программы развития зе-
мельной реформы на 1999—2002 годы, а также обеспечивать реализацию
315
мероприятий Программы, финансируемых за счет средств бюджетов
субъектов Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
С. Степашин
Введение
Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это нацио-
нальное богатство страны используется крайне неэффективно. Начатая в
1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система
земельного законодательства. Земельный рынок и его инфраструктура на-
ходятся в стадии становления. Существующие механизмы распоряжения,
владения, пользования землей ограничивают доступ к земельным ресур-
сам и не позволяют осуществлять перераспределение земли и передачу ее
эффективным хозяйствующим субъектам. Отсутствует система гарантий прав
на земельные участки, что приводит к снижению интереса инвесторов.
Размеры и механизмы начисления земельных платежей несовершенны, а
их доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли
выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение
плодородия почв. При этом финансирование мероприятий в сфере земле-
пользования осуществляется по остаточному принципу, вследствие чего
система землеустройства близка к ликвидации. Земельные отношения крайне
пол итизи рован ы.
Выходом из такого сложного положения является определение основ-
ных направлений государственной земельной политики и разработка сис-
темы стратегических и тактических мероприятий по развитию земельной
реформы в Российской Федерации.
Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования зе-
мельных отношений и создания российской национальной системы зем-
лепользования, которая позволила бы соединить свободу владения зем-
лей, ее эффективное использование и социальную справедливость при рас-
пределении земли.
Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Рос-
сийской Федерации на 1999—2002 годы» (далее именуется — Программа)
разработана в соответствии с протоколом первого заседания «круглого сто-
ла» от 26 декабря 1997 г. № Пр-2212 и поручением Правительства Россий-
ской Федерации от 27 декабря 1997 г. № ВЧ-П1-41711.
I. Основные положения Программы
1.1. Основные итоги земельных преобразований в России
в 1991—1998 годах
В России завершен первый этап земельных преобразований. Произошли
принципиальные, глубинные изменения в формах собственности на зем-
лю. Сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность
миллионы гектаров продуктивных земель. Они получили земельные участ-
ки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных под-
собных хозяйств и организации крестьянских (фермерских) хозяйств.
316
В ходе земельной реформы к январю 1999 г. произошли значительные
преобразования.
Ликвидирована монополия государственной собственности на землю.
Проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена
приватизация 115,9 млн га их земель. В итоге 11,8 млн работников бывших
колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован
значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств (270,2 тыс. хо-
зяйств), в распоряжение которых передано 13,8 млн га земель. Создан фонд
перераспределения земельна площади около 32 млн га. В собственность
граждан передано 138 млн гектаров, или 63 процента всех сельскохозяй-
ственных угодий страны. Дополнительно еще около 4 млн граждан могут
стать собственниками сельскохозяйственных земель в ходе дальнейшей
приватизации сельскохозяйственных угодий.
Собственниками приватизированных предприятий и иных объектов не-
движимости выкуплено свыше 10 тыс. земельных участков под такими пред-
приятиями и объектами.
Органам местного самоуправления передано в ведение 36,4 млн га зе-
мель (153,3 тыс. сельских населенных пунктов с прилегающими территори-
ями). В городах и поселках городского типа из 7,5 млн га земли в собствен-
ность граждан и юридических лиц передано 6 процентов земли.
Решена в основном проблема обеспечения граждан земельными участ-
ками. 43,6 млн граждан имеют земельные участки для ведения личного под-
собного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, индиви-
дуального жилищного и дачного строительства. В настоящее время в их
собственности, владении и пользовании находится около 8,3 млн га земель.
Средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств вырос с
0,19 до 0,36 га, а для садоводства — с 0,06 до 0,08 га.
Зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть
земельных участков. Документы, удостоверяющие права на землю, выда-
ны 35 млн. граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских хозяйств.
Введена плата за пользование землей. Ставки земельного налога и аренд-
ной платы дифференцированы в зависимости от местоположения и каче-
ства земельных участков.
Обеспечены поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней:
в 1995 году — 3,3 трлн рублей, в 1996 году — 5,4 трлн рублей, в 1997 году —
9,5 трлн рублей (в ценах соответствующих годов).
Формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. Коли-
чество сделок с землей постоянно возрастает и в настоящее время достиг-
ло 450 тысяч в год. Создается автоматизированная система государственно-
го земельного кадастра и регистрации прав на землю. В ряде регионов осу-
ществлена массовая оценка земель и ценовое зонирование территорий.
Несмотря на ряд положительных моментов первого этапа земельной
реформы, процессы реформирования в целом протекали непоследователь-
но, бессистемно и крайне медленно.
В связи с отсутствием Земельного кодекса Российской Федерации не
создана стройная система земельного законодательства.
317
На государственном уровне отсутствуют четкая и обоснованная кон-
цепция, программы и планы реализации земельной политики, четко не
определены полномочия округов, ответственных за проведение земельной
реформы.
Земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйствен-
ного назначения.
Принятые в 1991 году принципы налогообложения земли и взимания
арендной платы явно устарели и требуют педометра. Средства, поступаю-
щие в форме платежей за землю, часто расходуется не по целевому назна-
чению, что нарушает законодательство.
До сих пор не проведено разграничение земель на земли, находящиеся в
федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Фе-
дерации и в муниципальной собственности.
В аграрном секторе первый этап реформы не решил возложенных на
него задач: собственники земельных долей не полностью реализуют права
по их расположению; переход земель к эффективным хозяйствующим
субъектам осуществляется медленно; новые субъекты ведения сельского
хозяйства, возникшие в результате реорганизации сельскохозяйственных
организаций и приватизации земли, не смогли увеличить продуктивность
сельскохозяйственных угодий; не создана система ипотечного кредитова-
ния.
Крайне медленно идет приватизация земли в городах, что не позволяет
привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределе-
ние городских земель на основе требований рынка и развития городов.
Финансовое, материальное и кадровое обеспечение реформ (особенно
в 1997 и 1998 годах) осуществляется крайне плохо: в 1997 году финансиро-
вание земельной реформы из федерального бюджета составило менее 20
процентов от бюджетных назначений. В итоге в 1997-1998 годах были прак-
тически свернуты землеустроительные работы, тормозится создание зе-
мельного кадастра, оформление документов о правах на землю, проведе-
ние массовой оценки земель, экономического зонирования территорий и
других работ.
Неудовлетворительно организована информационная и просветитель-
ская работа среди населения по вопросам земельных отношений.
1.2. Цели и задачи Программы. Сроки и этапы ее реализации
Целями земельной реформы являются повышение эффективности ис-
пользования земли, создание условий для увеличения социального, инве-
стиционного и производительного потенциала земли, превращение ее в
мощный самостоятельный фактор экономического роста.
Земельная реформа — важнейший элемент структурной перестройки
экономики России, одно из основных направлений государственной поли-
тики, содержанием которого на нынешнем этапе являются:
осуществление практического перехода к гарантированным Конститу-
цией Российской Федерации формам собственности на землю и их стаби-
лизация посредством гарантирования прав и государственной регистрации;
вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в
России регулируемого государством земельного рынка и его инфраструк-
туры;
318
перераспределение земли и передача ее эффективным хозяйствующим
субъектам;
повышение плодородия почв и охрана земель;
приватизация гражданами и юридическими лицами земли в соответствии
с законодательством;
разграничение неприватизированных земель на находящиеся в федераль-
ной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации и в
муниципальной собственности; !'
создание системы гб’суЙйрственного земельного кадастра и государствен-
ной регистрации прав на земельные участки и другое недвижимое имуще-
ство и сделок с ними, "проведение массовой оценки земли на большей
части территории России.
Целью программы является обеспечение обработки и реализации комп-
лекса взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, науч-
но-технических, землеустроительных и иных мер, позволяющих в 2002 году
в основном завершить осуществление земельной реформы в России и со-
здать эффективный механизм регулирования земельных отношений и го-
сударственного управления земельными ресурсами.
Выделяются два этапа реализации Программы.
На I этапе (1999-2000 годы) в основном осуществляются меры правово-
го, организационно-управленческого, информационно-просветительного
и технологического характера, которые должны привести к существен-
ным (качественным) изменениям земельных отношений, не требующих
значительных финансовых затрат, и обеспечить экономическую базу про-
ведения II этапа.
На II этапе (1999—2002 годы) проводятся ресурсоемкие мероприятия,
направленные на проведение работ по рациональному использованию зе-
мель.
1.3. Место и взаимосвязь Программы
с другими федеральными программами
Программа является составной частью системы государственных про-
гнозов и программ социально-экономического развития Российской Фе-
дерации. Она конкретизирует и развивает положения программы Прави-
тельства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономичес-
кий рост в 1997—2000 годах», утвержденной постановлением Правитель-
ства Российской Федерации от 31 марта 1997 г. № 360, касающиеся земель-
ной реформы в стране, а также связанных с ней институционных преобра-
зований, затрагивает вопросы структурной, инвестиционной, жилищной
и региональной политики.
В программе определены направления реализации федеральной целевой
Программы «Создание автоматизированной системы ведения государствен-
ного земельного кадастра», утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 932, ориентированные на
обеспечение взаимосвязи ведения государственного земельного кадастра с
кадастровым учетом объектов недвижимости в целях создания и развития
системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним.
319
Программа развивает положения Федеральной целевой программы ста-
билизации и развития агропромышленного производства в Российской Фе-
дерации на 1996-2000 годы, утвержденной Указом Президента Российской
Федерации от 18 июня 1996 г. № 933, и Федеральной целевой программы
развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996—2000
годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации
от 18 декабря 1996 г. № 1499, в части совершенствования земельных отноше-
ний и стабилизации финансового положения аграрного сектора.
2. Система программных мероприятий
2.1. Стабилизация отношений собственности на землю
Государственная политика в области развития и стабилизации отноше-
ний собственности на землю состоит в реализации положений Конститу-
ции Российской Федерации о многообразии форм собственности, о рав-
ной защите всех форм собственности и осуществляется по следующим
основным направлениям:
передача государственных и муниципальных земель в собственность граж-
дан и юридических лиц (за исключением земель, которые в соответствии с
законодательством Российской Федерации изъяты из гражданского оборо-
та);
установление принципов, порядка, согласительных процедур и сроков
разграничения земель на земли федеральной собственности, собственно-
сти субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности;
дальнейшая приватизация земель при приватизации государственных и
муниципальных предприятий, а также при расширении и строительстве
дополнительных объектов на этих предприятиях;
инвентаризация, межевание и закрепление на местности границ земель-
ных участков, находящихся в государственной и муниципальной собствен-
ности, собственности граждан и юридических лиц;
установление порядка управления и распоряжения землями, находя-
щимися в государственной и муниципальной собственности;
определение принципов и порядка изъятия и выкупа земельных участ-
ков для государственных и муниципальных нужд;
создание системы правового зонирования земель.
2.2. Укрепление гарантий конституционных прав граждан на землю
Решение задачи укрепления гарантий конституционных прав граждан
на землю предполагает:
обеспечение всем гражданам Российской Федерации возможности по-
лучить земельный участок в собственность, владение, пользование;
обеспечение прав граждан приватизировать в установленном законо-
дательством Российской Федерации порядке законно используемую ими
землю;
обеспечение всем гражданам Российской Федерации — собственникам
земельных участков и земельных долей свободы в распоряжении этими
участками и земельными долями (в той мере, в какой их оборот допуска-
ется федеральным законом Российской Федерации);
320
активизацию информационно-разъяснительной работы среди населения
о правах собственников земельных участков и земельных долей.
2.3. Развитие рынка земли и другой недвижимости
Становление и развитие рынка земли и другой недвижимости, отвечаю-
щего требованиям структурных и институционных преобразований в эко-
номике страны, обеспечиваются реализацией ряда взаимосвязанных госу-
дарственных мероприятий, направленных на преодоление проблем функ-
ционирования рынка недвижимости, важнейшей и неотъемлемой частью
которого является рынок земли.
Основные направления государственной политики по развитию рынка
земли включает в себя:
развитие рыночного оборота земли, в том числе в комплексе со связан-
ной с ней недвижимостью;
создание инфраструктуры рынка земли и другой недвижимости;
информационное обеспечение земельного рынка.
Государственная политика по развитию оборота земли и другой недви-
жимости направлена на:
установление категорий земель, которые могут быть приватизированы,
с одновременным определением земель, ограниченных в обороте и ис-
ключенных из оборота;
введение системы рассрочек платежей при приватизации земельных уча-
стков;
стимулирование выкупа земельных участков, занятых приватизирован-
ными предприятиями, для включения их стоимости в уставный капитал
этих предприятий и обеспечение реализации принципа «предприятие —
имущественный комплекс»;
повышение эффективности управления земельными участками, нахо-
дящимися в государственной и муниципальной собственности, путем их
разграничения на используемые непосредственно для обеспечения госу-
дарственных функций и используемые в коммерческих целях;
переход в основном на аукционный и конкурсный принцип предостав-
ления (продажи) свободных земельных участков, находящихся в государ-
ственной и муниципальной собственности;
развитие ипотечного кредитования граждан и других участников рынка,
инвестирующих свои средства в приобретение либо воспроизводство не-
движимости, повышение плодородия почв, обеспечение государственного
контроля за рынком земельных закладных;
расширение возможностей аренды земли, находящейся в государствен-
ной и муниципальной собственности;
обеспечение взаимодействия рынка земли и рынка ценных бумаг;
совершенствование процедур предоставления земли под жилищное и
промышленное строительство;
законодательное установление принципа расширенного использования
земель в городах и поселениях, а также процедур правового зонирования
территорий населенных пунктов.
Создание инфраструктуры рынка земли и другой недвижимости будет
осуществлено путем:
321
создания механизма формирования земельных участков и иных объек-
тов недвижимого имущества, а также развития рынка землеустроительных
услуг;
создания системы ведения государственного земельного кадастра и на
его основе — государственного кадастра недвижимости;
проведения рыночной оценки земли и другого недвижимого имущества
в целях налогообложения;
создания системы ведения государственной регистрации прав на землю
и другое недвижимое имущество и сделок с ними;
создания системы добровольного страхования различных рисков участ-
ков рынка земли и другой недвижимости;
введения административной и уголовной ответственности за правонару-
шения на земельном рынке и совершенствования гражданско-правовых
способов защиты прав и интересов участников рынка.
В рамках информационного обеспечения рынка земли и другой недви-
жимости осуществляются:
создание баз данных государственной системы регистрации прав на зем-
лю и другое недвижимое имущество и сделок с ними, а также государ-
ственного кадастра недвижимости, объединяющего данные о земле и дру-
гом недвижимом имуществе;
внедрение и обязательное использование всеми участниками рынка земли
и другой недвижимости и государственными органами единых общерос-
сийских стандартов и параметров программно-технических комплексов,
форматов обмена данными, классификаторов, технологических процедур;
расширение доступа граждан Российской Федерации и юридических лиц
к информации об объектах недвижимости и о правах на них;
создание информационной базы о земельных участках и другой недви-
жимости с использованием современных технологий, а также организация
защиты информации и баз данных.
2.4. Земельные преобразования в сельской местности.
Государственное регулирование оборота земель
сельскохозяйственного назначения
В условиях рынка земля в сельской местности перестала быть только
средством производства, она все больше вовлекается в гражданский обо-
рот. Однако при проведении земельной реформы практически не решались
проблемы повышения эффективности использования и охраны земель,
развития агропромышленного производства. Земельные преобразования
проводились без кардинального изменения экономических и производствен-
ных отношений, без учета трудовых и материальных ресурсов, возможно-
стей кооперации в области производства и переработки сельскохозяйствен-
ной продукции, инженерного и социально обустройства территории, без
тщательного правового, экономического и экологического обоснования
решений по перераспределению земель. Большая площадь приватизирован-
ных земель сельскохозяйственного назначения перешла в собственность
лиц, не обрабатывающих землю (пенсионеры, работники социальной сфе-
ры, бывшие работники сельскохозяйственных организаций и т. п.).
322
С целью совершенствования земельных преобразований при проведении
аграрной реформы, создания механизма экономического стимулирования
рационального и эффективного использования земель необходимо на I этапе
реализации программы:
осуществить нормативно-методическое обеспечение процесса договор-
ного оформления отношений между пользователями земельных участков
(земельных долей) и их собственниками с последующей регистрацией до-
говоров;
уточнить число сельскохозяйственных организаций, находящихся в фе-
деральной собственности, приватизация которых завершена;
установить для сельскохозяйственных организаций правила бухгалтер-
ского учета операций с земельными долями;
уточнить списки сельскохозяйственных организаций, в отношении ко-
торых установлены особые условия реорганизации;
создать в результате рационального перераспределения земель сельско-
хозяйственного назначения условия для сокращения миграции сельских
жителей;
сформировать повсеместно земельный фонд для расселения в сельской
местности беженцев, вынужденных переселенцев, семей бывших военно-
служащих, лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера, других катего-
рий мигрирующих граждан, а также для предоставления земельных участ-
ков казачьим обществам;
содействовать принципу концентрации земельных долей в руках эффек-
тивно хозяйствующих субъектов;
принять меры по систематическому составлению и представлению спис-
ков лиц, не получивших свидетельств о праве собственности на земельные
доли и не распорядившихся своими земельными долями или не использу-
ющих их.
На II этапе реализации Программы осуществляется комплекс землеус-
троительных работ, связанных с правовым, экономическим и экологичес-
ким обоснованием перераспределения земель, консолидацией земельных
участков крестьянских (фермерских) хозяйств и других сельскохозяйствен-
ных товаропроизводителей в целях обеспечения условий для их коопериро-
вания, рационального использования и охраны земель, сохранения и по-
вышения плодородия почв и мелиорации земель осуществляются в рамках
федеральной целевой программы «Повышение плодородия почв России»
(«Плодородие»).
2.5. Развитие ипотечного кредитования
Развитие системы ипотечного кредитования затруднено по нескольким
причинам. Экономическая ситуация не способствует заключению долго-
срочных кредитных договоров, обязательства по которым, как правило,
обеспечиваются залогом недвижимости, в том числе земли. Система под-
тверждения права на заложенное имущество посредством его государствен-
ной регистрации недостаточно развита и не может на данном этапе обес-
печить должного уровня гарантий для залогодержателя (кредитора). Для
большинства граждан ипотечный кредит недоступен в связи с большими
процентами по кредиту, отсутствием дохода, позволяющего вернуть зало-
323
женную землю. Сложен порядок обращения взыскания на заложенную землю.
Процедура обращения взыскания и реализации имущества занимает зна-
чительный период времени.
В целях использования потенциала земельной ипотеки на I этапе реали-
зации Программы обеспечивается:
учет особенностей регистрационных действий при ипотечных отноше-
ниях, гарантирующих в итоге соблюдение интересов залогодержателя;
разработка механизма, реально позволяющего залогодержателю при
неисполнении обеспеченного ипотекой обязательства получить удовлет-
ворение из стоимости заложенного имущества и гарантирование рисков
отсрочки возврата кредита;
разработка мер по защите прав залогодателей;
использование ипотеки в качестве обеспечения обязательств по догово-
рам купли-продажи, аренды, подряда, иным договорам, налоговых обяза-
тельств.
Необходимо при этом учитывать специфику залога земель сельскохозяй-
ственного назначения. Целесообразно ограничить случаи залога земель сель-
скохозяйственного назначения предоставлением кредита, непосредствен-
но связанного с сельскохозяйственным производством и развитием соци-
альной инфраструктуры в сельской местности. Преимущественное право
покупки на публичных торгах заложенных земельных участков из состава
земель сельскохозяйственного назначения при их реализации следует пре-
доставлять гражданам и организациям, владеющим соседним участком.
Реализация заложенных земельных участков допускается только на тор-
гах, в том числе публичных.
Для развития ипотечных отношений целесообразно использовать воз-
можности инструментов фондового рынка, в частности закладных ценных
бумаг. На этапе становления рынка закладных предусматривается запрет
на выпуск закладных, удостоверяющих право залога на уже заложенное по
иному договору об ипотеке имущество.
2.6. Совершенствование системы земельных платежей
Действующая система земельных платежей в России регулируется зако-
ном Российской Федерации «О плате за землю», по которому формами
платежей за землю является земельный налог и арендная плата. Существу-
ющая система несовершенна с точки зрения фискальной политики и ра-
ционального землепользования. Главным недостатком системы является
ее недостаточная гибкость, наличие неоправданно большого количества
льготников: земельный налог сегодня уплачивается только с 25 процентов
всех земель России, а в городах — с 15 процентов. От уплаты земельных
платежей освобождены целые отрасли. Значительная разница между став-
ками земельного налога и арендной платой за использование государствен-
ных и муниципальных земель препятствует процессу приватизации земель.
При проведении реформы следует исходить из необходимости повыше-
ния роли земельных платежей в формировании доходной части бюджетов
и совершенствования системы земельных платежей как инструмента ра-
ционального землепользования.
324
Совершенствование земельных платежей в рамках реализации Програм-
мы предполагает:
установление зависимости между размерами уплачиваемых земельных
платежей и наложением на земельный участок ограничений в его исполь-
зовании и обременений правами иных лиц;
расчет ставок земельного налога и арендной платы в городах с учетом
возможных направлений градостроительного использования городских зе-
мель;
выравнивание ставок земельного налога и арендной платы, взимаемой
с пользователей государственных и муниципальных земель.
Наиболее полное использование налогового потенциала земли на I эта-
пе реализации Программы предполагает:
ужесточение контроля за сбором земельных платежей их централизаци-
ей в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации;
завершение инвентаризации земель (в первую очередь — земель городов
и других поселений), проведение их оценки, учета и государственной реги-
страции;
существенное сокращение льгот по земельному налогу и арендной плате.
На II этапе реализации Программы с развитием системы государствен-
ного земельного кадастра и осуществление мероприятий по массовой оцен-
ке земель будет увеличиваться дифференциация максимальных ставок в
зависимости от рыночной оценки земли.
2.7, Ведение государственного земельного кадастра
Государственный земельный кадастр ведется в целях планирования ра-
ционального использования и управления земельными ресурсами, оценки
земель, установления всех видов платежей за землю и налогообложения
земли и недвижимости, государственного контроля за использованием и
охраной земель, государственной регистрации прав на недвижимое иму-
щество и сделок с ним, а также поддержки гражданского оборота земли и
недвижимости.
На I этапе реализации Программы к основным мероприятиям в этой
области относятся:
разработка отвечающей современным требованиям законодательной и
нормативно-технической базы системы ведения государственного земель-
ного кадастра;
проведение кадастрового зонирования территории России в целях при-
своения объектам недвижимости уникальных кадастровых номеров;
обеспечение единого порядка ведения государственного земельного ка-
дастра во всех субъектах Российской Федерации и муниципальных образо-
ваниях;
формирование в рамках государственного земельного кадастра инфор-
мационной базы о федеральных землях, землях субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований;
обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой инфор-
мации, установление принципов платы за ее получение;
внедрение программно-технических комплексов, обеспечивающих ав-
томатизацию ведения земельного кадастра;
325
разработка и опытная эксплуатация системы передачи кадастровых дан-
ных на основе единых общероссийских стандартов, форматов обмена дан-
ными, классификаторов и технологических процедур;
организация взаимодействия государственного земельного кадастра с
отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным, водным и др.) на
основе единых принципов, форм и процедур;
разработка и организация системы защиты информации от несанкцио-
нированного доступа, обеспечение безопасности баз кадастровых данных
на основе обязательной сертификации используемого оборудования и про-
граммного обеспечения.
На И этапе реализации Программы предусматриваются следующие ме-
роприятия:
введение в городах и других поселениях единой системы идентификации
земельных участков и иных объектов недвижимости;
завершение создания системы передачи кадастровых данных и обеспече-
ние на этой основе периодического уточнения данных государственного
земельного кадастра;
создание государственного кадастра недвижимости Российской Федера-
ции путем интеграции государственного земельного кадастра и других от-
раслевых баз данных о недвижимости;
создание информационной базы данных о федеральных землях, землях
субъектов Российской Федерации и землях муниципальных образований.
2.8. Оценка земель
Платное землепользование и реформирование принципов налогообло-
жения земель, развитие земельного рынка в России, участниками которо-
го являются государство, муниципальные образования, граждане и юри-
дические лица, требует создания современной системы оценки земель. Ос-
новной прием определения стоимости земли — раздельная оценка земель-
ного участка и расположенных на нем или под ним иных объектов недви-
жимости.
Основными направлениями государственной политики в этой области
на I этале реализации Программы являются:
установление единого для всех субъектов Российской Федерации поряд-
ка проведения территориального оценочного зонирования с целью после-
дующего определения нормативной стоимости земель;
определение порядка, оснований и методов проведения оценки рыноч-
ной стоимости земельных участков;
разработка методик массовой оценки земель различных категорий для
целей налогообложения и их апробация в ряде регионов России, в первую
очередь в городах и поселениях, районах развития минерально-сырьевой
базы и добычи полезных ископаемых (в том числе в северных районах);
государственная поддержка подготовки и деятельности частных земель-
ных оценщиков для обслуживания формирующегося рынка земли, орга-
низация государственного регулирования их деятельности (лицензирова-
ние, сертификация и т. д.), законодательное определение их ответственно-
сти за достоверность результатов оценки.
326
Результаты оценки земли являются составной частью государственного
земельного кадастра.
На II этапе реализации Программы организуется массовая оценка зем-
ли для целей налогообложения на всей территории России.
2.9. Земельные преобразования в городах и других поселениях
Земельная реформа в городах и других поселениях в основном осуще-
ствлялась без учета социально-экономической значимости этих земель в
формировании благоустроенной среды проживания. Не способствовала зе-
мельным преобразованиям в поселениях и медленная реформа в градо-
строительстве. Градостроительная документация до сих пор не учитывает в
достаточной степени экономическую ценность земли, не дает необходи-
мых вариантов определения градостроительных условий использования зе-
мельных участков. Отсутствие зонирования земель создает правовую не-
определенность для инвесторов при приобретении и обустройстве земель-
ных участков, лишая их возможности выбрать рациональный вид исполь-
зования земли. Инвестиционная активность владельцев недвижимости сни-
жается, органы местного самоуправления теряют эффективный инстру-
мент регулирования социально-экономического развития городов.
Земельные преобразования в городах и других поселениях в рамках Про-
граммы направлены на развитие регулируемого оборота земель и создание
необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель,
активно влияющего на принятие социально-экономических и градострои-
тельных решений. Реформу в градостроительстве (пересмотр концепции
градостроительного планирования, разработку градостроительной доку-
ментации, нормативов и т. д.) надлежит проводить одновременно с зе-
мельными преобразованиями.
На I этапе реализации Программы проводятся следующие мероприя-
тия:
реализация пилотных проектов правового зонирования земель в отдель-
ных городах;
разработка и осуществление программ инвентаризации земель поселе-
ний;
разработка в соответствии с утвержденной градостроительной докумен-
тацией проектов и планов межевания застроенных и подлежащих застрой-
ке земель с выполнением работ по уточнению и вынесению на местность
черты поселений, выявлению территориальных резервов с созданием ре-
зервных фондов поселений;
разработка методики формирования и межевания земельных участков
как объектов недвижимости в городах и других поселениях;
приватизация земель на территории поселений, находящихся в государ-
ственной и муниципальной собственности, прежде всего под приватизиро-
ванными и приватизируемыми предприятиями. Передаются (продаются),
как правило, на конкурсной или аукционной основе земли, не предназна-
ченные для обеспечения государственных и муниципальных функций, а
также общественных нужд, и в первую очередь под индивидуальное жи-
лищное строительство и для реализации инвестиционных проектов. Прода-
327
жа земли в поселениях осуществляется при соблюдении градостроитель-
ных требований, в том числе по функционированию инженерной и транс-
портной инфраструктуры;
обеспечение возможности получения от органов местного самоуправ-
ления информации о размерах однократных и периодических платежей,
взимаемых в связи с занятием и освоением земельного участка;
разработка классификаторов публичных и частных обременений земель-
ных участков (сервитутов).
II этап реализации Программы должен ознаменоваться переходом к си-
стеме зонального регулирования землепользования, что означает:
разработку долгосрочных планов использования земель городов (как
составных частей стратегических планов развития) и на этой основе схем
городского землепользования;
разработку в увязке с градостроительной документацией правил земле-
пользования в поселениях;
обеспечение доступа граждан и юридических лиц к информации о зе:
мельных участках и их участия в принятии решений по зональному регули-
рованию в городах.
Исходя из целей и задач II этапа реализации Программы уже в 1999-2000
годах намечено разработать концепцию законопроекта о землях городов и
иных поселений.
2.10. Информационно-консультационное обеспечение Программы
На I этапе реализации Программы в средствах массовой информации
проводится систематическая работа по информированию населения о сущ-
ности, направлениях и ходе земельной реформы, федеральном и регио-
нальном законодательстве по вопросам земельных отношений, правах и
обязанностях граждан и юридических лиц по использованию земли, меха-
низмам защиты прав на землю.
В этих целях организуется издание популярных брошюр, систематичес-
кая публикация в периодических изданиях нормативных правовых актов по
земельным вопросам, содержащих краткие комментарии специалистов, и
статей по освещению опыта земельных преобразований в регионах, созда-
ние на радио и телевидении специальных передач, производство коротко-
метражных фильмов.
Предусматривается создать на федеральном и региональном уровнях
самостоятельные специализированные информационно-консультационные
центры с частичным финансированием их деятельности за счет средств
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Зада-
чей центров должно стать проведение консультаций и оказание практичес-
кой организационной и правовой помощи гражданам в реализации их прав
на земельные участки и земельные доли, выборе наиболее целесообразно-
го варианта распоряжения земельной собственностью, юридическом
оформлении совершенных сделок, документальном оформлении договор-
ных отношений между пользователями и собственниками земельных учас-
тков и долей, а также осуществление других операций.
328
2.11. Комплекс работ по землеустроительному обеспечению
Для осуществления земельных преобразований в рамках реализации
Программы предусматривается:
выявить неиспользуемые земли, подготовить каталоги земель, находя-
щихся в фонде перераспределения;
разработать землеустроительные проекты перераспределения земель
компактного размещения земельных участков новых форм хозяйствова-
ния с целью создания условий для их кооперирования в области производ-
ства, инженерного обустройства, передачи несельскохозяйственных уго-
дий и участков под объектами недвижимости в собственность граждан и
юридических лиц;
провести землеустроительные мероприятия, направленные на выявле-
ние земель, не используемых сельскохозяйственными организациями, с
целью обеспечения осуществления собственниками земельных долей прав
на распоряжение ими;
установить границы земельных массивов, соответствующих невостребо-
ванным земельным долям и земельным долям, собственники которых не
реализовали свои права по распоряжению ими;
составить дежурные карты ограничений использования земель и обре-
менений (сервитутов) земель;
разработать программы (схемы) защиты земель от деградации и других
негативных явлений, консервации деградированных земель и их восстанов-
ления и положение о порядке перевода малопродуктивных угодий в другие
виды угодий;
установить (восстановить) в натуре границы вновь предоставленных и
перерегистрируемых земельных участков;
уточнить и вынести в натуру черты городских и сельских поселений;
установить границы территорий с особым правовым и природоохран-
ным режимом использования земель.
Следует разработать комплекс мер по содействию создания частных зем-
леустроительных организаций, деятельность которых подлежит лицензи-
рованию.
Эти мероприятия предусмотрено проводить с использованием современ-
ных технологий выполнения землеустроительных работ (внедрение поле-
вых портативных компьютеров, навигационных приборов и мобильных ав-
томатизированных комплексов).
2.12. Мониторинг земель
Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень эколо-
гически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превы-
шен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения зе-
мель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб
составляет 25 млрд рублей в год), эрозия почв (эродированы 21 процент
всех земель сельскохозяйственного назначения, 44 процента — эрозийно
опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонн
гумуса на 1 га, на черноземных почвах — до 0,9 тонн), засоление земель
(около 20 процентов сельскохозяйственных угодий), заболачивание и ув-
329
лажнение земель (более 19 процентов всех земель сельскохозяйственного
назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50 процентов их пло-
щади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселе-
ний — в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.
В целях своевременного выявления изменений состояния земель, их
оценки и прогноза, разработки мероприятий по предотвращению и устра-
нению последствий негативных процессов на земле предусматривается на
I этапе реализации Программы разработать правовые и нормативно-тех-
нические акты, регулирующие организацию и ведение государственного
мониторинга земель.
Предусматривается обеспечить:
своевременное выявление изменений состояния земель, оценку этих
изменений;
прогноз и выработку рекомендаций о предупреждении и устранении по-
следствий негативных процессов, особенно в районах Крайнего Севера и
зонах проявления процессов опустынивания земель.
2.13. Усиление контроля за использованием и охраной земель
В процессе осуществления земельной реформы отмечены факты нару-
шения земельного законодательства и злоупотребления при совершении
сделок с земельными участками. Сохраняется высокий уровень самоволь-
ного занятия земель, получили распространение случаи уклонения от
оформления и переоформления прав на землю, несвоевременного внесе-
ния земельных платежей, нецелевого использования земельных участков
или их неэффективного использования, приводящего к порче земель и унич-
тожению плодородного слоя почвы.
Это обусловлено несовершенством нормативно-правовой базы осуще-
ствления государственного контроля за использованием и охраной земель.
На I этапе реализации Программы предусматривается:
разработать законодательные и другие нормативные правовые акты,
предусматривающие уточнение порядка государственного контроля за ис-
пользованием и охраной земель, усиление административной и уголовной
ответственности за нарушение земельного законодательства, введение эко-
номического стимулирования охраны земель, направленного на повыше-
ние заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арен-
даторов земельных участков и сохранение повышения плодородия почв,
защите земель от негативных последствий производительной деятельнос-
ти, а также меры по усилению прав и государственной защите государ-
ственных инспекторов по использованию и охране земель и материально-
му стимулированию их деятельности;
совершенствовать механизм определения ущерба, причиненного нару-
шениями земельного законодательства;
улучшить профилактическую работу по предотвращению нарушений
земельного законодательства и информировать население о деятельности
органов государственного контроля за использованием и охраной земель;
укрепить взаимодействие органов, осуществляющих государственный
контроль за использованием и охраной земель, и органов прокуратуры,
330
юстиции, внутренних дел путем проведения совместных комплексных це-
левых проверок по соблюдению земельного законодательства.
На Н этапе реализации Программы необходимо создать денежный фонд
охраны земель для использования его в целях экономического стимулиро-
вания охраны земель, материально-технического обеспечения органов
государственного контроля за использованием и охраной земель и матери-
ального стимулирования деятельности государственных и общественных
инспекторов по использованию и охране земель.
2.14. Совершенствование системы государственного управления
земельными ресурсами
Одним из основных условий осуществления программных мероприятий
является наличие рациональной и эффективно функционирующей систе-
мы органов государственного управления, на которые возлагаются пол-
номочия и ответственность за проведение в России земельной реформы.
Государственное управление земельными ресурсами Российской Феде-
рации осуществляет Государственный комитет Российской Федерации по
земельной политике и его территориальные органы.
В целях усиления государственного регулирования земельных отноше-
ний при реализации Программы предусматривается осуществить следую-
щие организационные меры:
укрепить материально-техническую базу территориальных органов Го-
сударственного комитета Российской Федерации по земельной политике,
сохранив за ними основные функции государственного управления: нор-
мативно-методическую деятельность, государственный контроль за охра-
ной и использованием земель, организацию проведения землеустройства,
ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель на
территории Российской Федерации в целом;
создать в субъектах Российской Федерации и муниципальных образова-
ниях учреждения — кадастровые бюро и передать им часть управленческих
функций территориальных органов Государственного комитета Российской
Федерации по земельной политике и функций по оказанию услуг при про-
ведении землеустроительных и кадастровых работ, а также функций по
оценке земель для государственных и иных нужд. При этом создание кадас-
тровых бюро в субъектах Российской Федерации провести с использовани-
ем базы предприятий системы Российского научно-исследовательского и
проектно-изыскательского института земельных ресурсов («РосНИИзем-
проект») и других организаций, подведомственных Государственному ко-
митету Российской Федерации по земельной политике;
финансирование кадастровых бюро осуществлять за счет средств соот-
ветствующих бюджетов, а также средств, поступающих от юридических
лиц и граждан за произведенные работы и оказанные услуги.
В системе государственного управления земельными ресурсами важное
значение придается вопросам государственной политики в области рацио-
нального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначе-
ния, сохранения воспроизводства плодородия почв. При этом будет повы-
шена роль Министерства сельского хозяйства и продовольствия Россий-
331
ской Федерации в сфере осуществления государственной политики о обла-
сти мелиорации земель, организации разработки, экспертизы и реализа-
ции федеральных и других программ проведения земельных преобразова-
ний в сельской местности, оказания помощи органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в организации рационального ис-
пользования земель сельскохозяйственного назначения.
3. Правовое обеспечение Программы
Действующее законодательство не отражает социальную и экономичес-
кую направленность преобразований земельных отношений и нуждается в
существенном обновлении. Проведение реформы на основе подзаконных
актов не обеспечивает гарантий собственникам, пользователям земли,
инвесторам и иным участникам рынка земли. Реформа должна проводить-
ся, опираясь на широкую законодательную базу, в первую очередь на Зе-
мельный кодекс Российской Федерации, без принятия которого не может
быть сформирована полноценная система земельного законодательства.
Правовое обеспечение развития земельной реформы в России будет осу-
ществляться по направлениям, обеспечивающим необходимость и доста-
точность правового регулирования земельных отношений. В этих целях пре-
дусматривается:
развитие законодательства, регулирующего отношения собственности
на землю и другую недвижимость;
создание гарантий конституционных прав граждан на землю;
принятие законодательных актов, предусматривающих правовой меха-
низм эффективного управления землей и другой недвижимостью, созда-
ние рыночной инфраструктуры;
развитие законодательства, регулирующего рынок земли и другой не-
движимости;
правовое обеспечение рационального использования и охраны земель
как в сельскохозяйственной, так и несельскохозяйственной сферах.
Необходимо сохранить преемственность в регулировании земельных
отношений в той части, которая не противоречит целям и задачам соци-
ально-экономических реформ.
Земельное законодательство будет развиваться на базе положений Кон-
ституции Российской Федерации, а в части правового регулирования рын-
ка земли и другой недвижимости — на базе Гражданского кодекса Россий-
ской Федерации путем расширения норм гражданского права с учетом
специфики земельных отношений.
На I этапе реализации Программы предусматривается разработка про-
ектов следующих федеральных законов:
«О государственных и муниципальных землях», в котором будут урегу-
лированы условия и порядок разграничения земель, находящихся в госу-
дарственной собственности и собственности субъектов Российской Феде-
рации, а также находящихся в муниципальной собственности, определе-
ны системы органов управления и порядок распоряжения федеральной
земельной собственностью, условия и порядок передачи объектов феде-
ральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации
332
и муниципальную собственность по миновании федеральных нужд, а так-
же условия и порядок передачи муниципальной земельной собственности
и собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собствен-
ность;
«О государственном земельном кадастре», который определит систему
органов по ведению земельного кадастра, требования, предъявляемые к
кадастровой документации, порядок и условия ее предоставления заинте-
ресованным государственным органам, юридическим лицам и гражданам;
«О землеустройстве», который определит участников землеустроитель-
ных отношений, порядок проведения землеустройства в городах и других
поселениях, межевания земель и внутрихозяйственного землеустройства,
взаимоотношения организаций, проводящих землеустройство, с заинте-
ресованными лицами, формы государственного участия в проведении зем-
леустроительных работ, порядок утверждения землеустроительных про-
ектов;
«Об оценке земель», в котором устанавливаются процедуры определе-
ния рыночной и кадастровой стоимости земельных участков, закрепляет-
ся принцип оценочного зонирования, предусматривается создание систе-
мы оценки земель, определение правового статуса оценщиков земель и их
взаимоотношений с государственными органами и заинтересованными
лицами;
«О государственном регулировании и особенностях ограниченного обо-
рота государственных земель», в котором будут предусмотрены меры, на-
правленные на сохранение продуктивных сельскохозяйственных земель.
Закон должен стимулировать собственников рационально использовать
землю и предусматривать возможность изъятия у них необрабатываемых и
неэффективно используемых земельных участков с выплатой компенсации.
В законе будут установлены цели, для реализации которых могут быть про-
даны земельные участки сельскохозяйственного назначения, порядок из-
менения целевого назначения использования земель при совершении сде-
лок с земельными участками, круг лиц, имеющих право на приобретение
земельных участков для сельскохозяйственного производства, предельные
размеры приобретаемых в собственность в субъектах Российской Федера-
ции земельных участков. Законодательно оформляются меры по ограниче-
нию оборота земли сельскохозяйственного назначения: запрет на продажу
участков из состава указанных земель иностранным гражданам, ограниче-
ние права на продажу таких участков в течение определенного срока, если
они были приватизированы на бесплатной основе, и другие. В целях предуп-
реждения существенного занижения цены продаваемого земельного участка
сельскохозяйственного назначения по сравнению с рыночными иенами
на аналогичные участки в данной местности при иных сходных условиях
сделки за органами местного самоуправления должно быть закреплено
право выкупа данного земельного участка. Дальнейшее развитие получит и
законодательство об аренде земель сельскохозяйственного назначения;
«О землях городов и иных поселений», устанавливающий правовой ре-
жим использования земель поселений, порядок их оборота;
333
«О порядке изъятия земельных участков в государственную и муници-
пальную собственность».
4. Научное обеспечение Программы
Реализация мероприятий Программы базируется на оперативном вне-
дрении в ходе земельных преобразований результатов фундаментальных и
прикладных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ,
выполняемых Российской академией наук, научно-исследовательскими
учреждениями Российской академии сельскохозяйственных наук, научны-
ми, научно-проектными учреждениями Государственного комитета Рос-
сийской Федерации по земельной политике, Министерства сельского хо-
зяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственного ко-
митета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммуналь-
ному комплексу, Федеральной службы геодезии и картографии России,
Государственным университетом по землеустройству и иным заинтересо-
ванным организациям.
Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы предпо-
лагается вести по следующим направлениям:
исследование закономерности развития земельных отношений, много-
образия форм хозяйствования на земле, принципов и методов платности
землевладения и землепользования;
разработка научных основ и методов землеустройства, охраны земель
при переходе к новым формам землевладения и землепользования;
разработка научных основ, методов, средств и технологий ведения го-
сударственного земельного кадастра и мониторинга земель;
разработка научных основ, технологий и методов оценки земель и фор-
мирования системы платежей за землю;
совершенствование научных основ законодательной базы земельных
отношений;
создание и развитие автоматизированной системы информационного
обеспечения рынка земли.
Для разработки программ развития земельной реформы по субъектам
Российской Федерации предусматривается привлечение региональных на-
учных учреждений.
5. Международное сотрудничество
В 1999—2002 годах будет продолжено международное сотрудничество, на-
правленное на решение задач в области реформирования земельных отно-
шений. В связи с дефицитом бюджета и политикой жесткой финансовой
стабилизации для реализации Программы предполагается использовать
кредиты и гранты иностранных государств и международных организаций.
Целесообразно принятие мер по привлечению кредитных ресурсов Меж-
дународного банка реконструкции и развития, Европейского банка рекон-
струкции и развития и других.
С помощью ряда международных проектов продолжатся работы по сбо-
ру и обработке земельно-кадастровых данных.
334
Инвестиционный проект по созданию автоматизированной системы ре-
гистрации земельных ресурсов Международного банка реконструкции и
развития (проект ЛАРИС), финансируемый за счет средств займа, предо-
ставленного в соответствии с соглашением между Международным бан-
ком реконструкции и развития и Правительством Российской Федерации
от 1 декабря 1994 г., получит дальнейшее развитие. Средства займа направ-
ляются главным образом на закупку оборудования, технологий, а также
на подготовку кадров.
Важным проектом по созданию учебного центра на базе Государствен-
ного университета по землеустройству по вопросам регистрации земли и
другой недвижимости Немецкого страхового общества «Гермес» (проект
ГЕРМЕС), в рамках которого будут продолжены работы по созданию и
ведению земельного кадастра.
В рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и
Правительством Швейцарской Конфедерации об оказании финансовой по-
мощи в форме гранта, подписанного I марта 1995 года, будут продолжены
работы по техническому переоснащению Государственного проектно-изыс-
кательского института земельно-кадастровых съемок («Госземкадастрсъ-
емка») в части обеспечения работ по аэрофотосъемке, цифровой картог-
рафии, созданию геоинформационных систем и кадастровых работ.
В 1999-2000 годах будет продолжено сотрудничество с Национальной зе-
мельной службой Швеции и ее международным агентством по следующим
основным направлениям: производство цифровых регистровых карт, ис-
пользование спутниковых приборов для сбора данных по земельным объек-
там, использование аэрофотоснимков для инвентаризации земельных объек-
тов и другим вопросам.
6. Ресурсное обеспечение Программы
Ресурсное обеспечение мероприятий Программы, включая финанси-
рование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, осу-
ществляется государственным заказчиком — координатором за счет раз-
личных источников финансирования. Расчеты выполнены в ценах соответ-
ствующих лет с учетом коэффициентов-дефляторов.
Затраты на мероприятия, связанные непосредственно с земельной ре-
формой, составляют 4015 млн рублей, в том числе за счет средств феде-
рального бюджета будет выделено 2472 млн рублей, или 61,6 процента, за
счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации — 1279 млн руб-
лей, или 31,8 процента, и за счет прочих источников — 264 млн рублей,
или 6,6 процента общего объема затрат.
Из федерального бюджета направляются на финансирование научно-
исследовательских и опытно-конструкторских работ средства в размере 10
млн рублей, или 0,4 процента, на капитальное строительство — 380 млн
рублей, или 15,4 процента, и на прочие нужды — 2082 млн рублей, или 84
процента общего объема средств.
Средства, выделяемые на выполнение научно-исследовательских работ,
будут направлены на подготовку проектов законодательных актов, разра-
ботку необходимых методических и других материалов, реализующих фе-
деральные законы.
335
Капитальные вложения в основном направляются на оснащение обра-
зовательных учреждений высшего и среднего профессионального образо-
вания, готовящих специалистов в области земельного кадастра, землеуст-
роителей и геодезистов, спутниковыми приборами, электронными тахео-
метрами и средствами вычислительной техники, а также на оснащение
современными техническими средствами органов государственного конт-
роля за использованием и охраной земель.
На территории каждого субъекта Российской Федерации предполагает-
ся организовать учебно-консультационный пункт, оснастив его минималь-
но необходимыми техническими средствами. Содержание таких пунктов
будет осуществляться за счет средств местных бюджетов.
Средства на прочие нужды из федерального бюджета направляются на
финансирование следующих мероприятий:
картографическое, градостроительное и землеустроительное обеспече-
ние учета использования федеральных земель — 1940 млн рублей;
оценка земель и зонирование территорий — 42 млн рублей;
мониторинг земель — 23 млн рублей;
информационно-консультативная деятельность (издание и распростра-
нение массовых брошюр, учебных пособий, плакатов, производство доку-
ментальных телефильмов, переподготовка специалистов) — 65 млн руб-
лей;
организация управления и контроля за ходом реализации Программы —
5 млн. рублей.
Распределение средств федерального бюджета, выделяемых на реализа-
цию Программы, по регионам осуществляется государственным заказчи-
ком-координатором.
Средства субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в об-
щей сумме 1279 млн рублей будут направлены на:
картографическое, градостроительное и землеустроительное обеспече-
ние учета, оценки и использования земель субъектов Российской Федера-
ции и земельной реформы;
мониторинг земель;
информационно-консультационную деятельность;
организацию управления и контроль за ходом реализации Программы.
На финансирование мероприятий Программы, выполняемых за счет
средств федерального бюджета, на I этапе будет направлено 927 млн руб-
лей и на II этапе — 1545 млн рублей.
Финансирование программы будет осуществляться также за счет участ-
ников рынка земли и недвижимости.
Затраты на реализацию мероприятий Программы приведены в таблице.
Финансирование мероприятий, предусмотренных разделом 2.7. Програм-
мы, осуществляется в рамках федеральной целевой программы «Создание
автоматизированной системы ведения государственного земельного када-
стра», утвержденной постановлением Правительства Российской Федера-
ции от 3 августа 1996 г. № 932.
336
(млн рублей)
1999-2002 годы В том числе
1999 год 2000 год 2001-2002 годы
Средств всего 4015 286 1267 2462
Из низ за счет федерального бюджета 2472 102 825 1545
Из общего объема средств:
научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы 10 1 5 4
капитальные вложения 380 — 151 229
прочие нужды — всего 2082 101 669 1312
в том числе:
бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты 1279 184 354 741
прочие источники 264 — 88 176
7. Организация управления и контроля за ходом реализации Программы
Государственным заказчиком-координатором Программы является Го-
сударственный комитет Российской Федерации по земельной политике,
государственным заказчиком по соответствующему направлению — Ми-
нистерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации.
Намеченные Программой мероприятия реализуются через соответству-
ющие региональные программы, разрабатываемые органами государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органа-
ми Государственного комитета Российской Федерации по земельной поли-
тике.
Для организации выполнения намеченных Программой мероприятий
на основе действующего земельного законодательства разрабатываются и
вводятся в действие отраслевые и региональные нормативно-технические
документы.
Мероприятия Программы реализуются:
государственными заказчиками путем организации работ и распределе-
ния ежегодно выделяемых средств федерального бюджета и внебюджетных
источников среди исполнителей, осуществления контроля за целевым их
использованием и ходом работ по выполнению договоров (государствен-
ных контрактов);
администрациями субъектов Российской Федерации и органами мест-
ного самоуправления путем организации работ и распределения ежегодно
выделяемых средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источ-
ников и осуществления контроля за их целевым использованием.
План основных мероприятий по реализации Программы, проводимых в
1999-2000 годах, прилагается.
Механизм реализации Программы разработан с учетом экономической
ситуации в стране и состояния федерального бюджета в ближайшей пер-
спективе. Важной задачей государственного заказчика-координатора явля-
337
ется привлечение средств бюджетов субъектов Российской Федерации для
реализации отдельных мероприятий Программы.
В качестве соисполнителей при реализации программных мероприятий
привлекаются организации Государственного комитета Российской Феде-
рации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федераль-
ной службы геодезии и картографии России.
Порядок размещения заказов на закупку продукции для государствен-
ных нужд путем проведения торгов (конкурсов) определяет государствен-
ный заказчик-координатор. При этом он руководствуется Положением
об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд,
утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля
1997 г. № 305.
Реализация Программы осуществляется на основе договоров (государ-
ственных контрактов) между государственными заказчиками и исполни-
телями мероприятий.
Отбор организаций, учреждений и предприятий для выполнения про-
граммных мероприятий определяется путем проведения открытых торгов
(конкурсов).
Государственные заказчики при необходимости оказывают консульта-
ционную помощь исполнителям программных мероприятий в материаль-
но-техническом обеспечении государственных контрактных работ, в пре-
доставлении коммерческой и другой информации.
Управление и контроль за реализацией Программы осуществляются в
соответствии с порядком разработки и реализации федеральных целевых
программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении ко-
торых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением
Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594.
Государственный заказчик-координатор ежегодно направляет в Мини-
стерство экономики Российской Федерации и Министерство финансов
Российской Федерации согласованные предложения по объемам финанси-
рования мероприятий, предусмотренных Программой. Согласованные объе-
мы финансирования включаются в проект федерального бюджета.
Государственный заказчик-координатор анализирует ход реализации
Программы и представляет:
ежегодно в Министерство экономики Российской Федерации статисти-
ческую, справочную и аналитическую информацию о реализации Про-
граммы;
ежегодно, до 1 февраля, в Министерство финансов Российской Федера-
ции и Министерство науки и технологий Российской Федерации отчет о
ходе работ по реализации Программы и об эффективности использования
выделяемых финансовых средств.
Государственный заказчик-координатор участвует в подготовке Мини-
стерством экономики Российской Федерации ежегодного доклада о ходе
реализации Программы, представляемого в Правительство Российской Фе-
дерации.
Государственные заказчики участвуют в экспертных проверках хода реа-
лизации Программы, организуемых Министерством экономики Россий-
ской Федерации с участием Министерства финансов Российской Федера-
338
ции, других заинтересованных федеральных органов исполнительной влас-
ти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
По результатам экспертных проверок подготавливаются для внесения в
Правительство Российской Федерации предложения о целесообразности
продолжения работ и финансирования Программы.
При необходимости государственные заказчики вносят в Министерство
экономики Российской Федерации, Министерство науки и технологии Рос-
сийской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации пред-
ложение о продлении сроков реализации Программы и ее отдельных ме-
роприятий или о целесообразности дальнейшей реализации Программы
или отдельных мероприятий.
8. Социальная, экономическая и экологическая эффективность
реализации программных мероприятий
Преобразование земельных отношений направлено на закрепление кон-
ституционного права граждан и юридических лиц свободно распоряжаться
приобретенным (предоставленным) участком земли и земельной долей в
общей собственности сельскохозяйственной коммерческой организации
под жестким контролем государства.
Реализация Программы позволит создать условия для совершенствова-
ния ведения государственного земельного кадастра, будет способствовать
становлению и развитию системы государственной регистрации прав на
землю и другое недвижимое имущество и сделок с ним.
Государственное регулирование рыночного оборота земель сельскохо-
зяйственного назначения позволит:
обеспечить целевое использование этих земель;
решить в определенной мере вопросы социальной защиты граждан при
реализации ими права собственности на земельные участки и земельные
доли, а также защиты первоочередного права сельских товаропроизводите-
лей и особенно права соседа в процессе купли-продажи земельных участ-
ков;
создать экономический механизм передачи земель сельскохозяйствен-
ного назначения в руки эффективных хозяйствующих субъектов, обеспе-
чивающих рациональное использование земель и материально-техничес-
ких ресурсов, снижение на этой основе издержек, рост объемов продук-
ции, товарности и эффективности производства.
Рост доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей в круп-
ных и средних товарных частных хозяйствах позволит обеспечивать в зна-
чительной мере за счет собственных доходов при определенной помощи
со стороны государства поддержания и повышения плодородия земель сель-
скохозяйственного назначения.
Создание необходимых условий для введения ипотечного кредитования
под залог земельных участков будет способствовать привлечению источни-
ков негосударственных инвестиционных ресурсов для вложения их в улуч-
шенные земли, мелиоративное и дорожное строительство, хозяйственное
обустройство, приобретение активных средств производства и т. д.
Развитие рынка земли и другой недвижимости в городах и других поселе-
ниях будет способствовать наращиванию жилищного строительства, даст
339
стимул развитию строительной индустрии и связанных с ней отраслей,
созданию дополнительных рабочих мест.
Усовершенствование взаимоотношений с бюджетами всех уровней по
платежам за землю будет способствовать более рачительному отношению
собственников земельных участков и земельных долей к использованию
земель. С другой стороны, это позволит обеспечить рост доли поступлений
средств от земельных платежей в доходной части бюджетов.
Реализация мероприятий, предусмотренных Программой, позволит по-
лучить экономический эффект в размере более 150 млрд рублей, в основ-
ном за счет дальнейшей приватизации земель, находящихся в пользовании
государственных и муниципальных предприятий, обеспечения гражданам
свободы права распоряжения своими земельными долями;
развития ипотеки земельных участков, включая зоны земель сельскохо-
зяйственного назначения; перехода на аукционный и конкурсный методы
предоставления (продажи) земельных участков; дифференциации ставок
земельного налога в городах и других поселениях; проведения массовой
оценки земель и совершенствования системы платы за землю и сокраще-
ния льгот за пользование земельными участками в городских поселениях.
Приложение 2 /
Проект
Федеральный закон
О государственном земельном кадастре
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Основные термины.
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие
основные термины:
Государственный кадастровый учет - специальная регистрация в госу-
дарственном земельном кадастре объектов кадастрового учета, осуществ-
ляемая путем внесения сведений об объектах кадастрового учета в учет-
ные формы, в результате которой объектам присваиваются такие характе-
ристики, которые позволяют однозначно выделить их из числа других объек-
тов.
Дежурная кадастровая карта территории — специальная карта, на кото-
рой отображаются актуальные сведения о местоположении объектов када-
стрового учета.
Единый государственный реестр земель — совокупность учетных форм,
содержащих сведения об объектах учета.
Земельный участок — часть земной поверхности, границы которой при-
знаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным госу-
дарственным органом на основе данных геодезических съемок и сведений
о ее правовом режиме, назначении и использовании.
340
Кадастровое дело — скомплектованный в установленном порядке свод
документов, описывающих объект кадастрового учета.
Кадастровое зонирование — деление территорий Российской Федера-
ции в установленном порядке для целей нумерации объектов кадастрового
учета.
Кадастровая карта (план) — тематическая карта (план), на которой
отображаются сведения, содержащиеся в государственном земельном ка-
дастре. Различают карты объектов учета, дежурные и иные.
Кадастровая карта (план) учета — фрагмент дежурной кадастровой карты
(плана) территории с отображением объекта учета.
Объекты кадастрового учета (объекты учета) — земельные участки и
территориальные зоны.
Территориальная зона — часть территории, характеризуемая особым
правовым режимом использования или иными едиными показателями,
являющимися основанием для установления ограничений использования
земельных участков, границы которой признаны и удостоверены в уста-
новленном порядке уполномоченным государственным органом.
Формирование объекта учета — процесс описания и индивидуализации
объекта кадастрового учета, в результате которого создаются документы,
подтверждающие существование объекта, и характеристики, позволяющие
однозначно выделить его из других объектов.
Статья 2. Предмет регулирования настоящего закона.
Предметом настоящего закона является определение понятия, содер-
жания, целей, задач и порядка ведения государственного земельного када-
стра, а также регулирование отношений, возникающих при признании и
удостоверении государством факта существования или прекращения су-
ществования объектов кадастрового учета.
Статья 3. Законодательство Российской Федерации о государственном
земельном кадастре.
1. Законодательство Российской Федерации о государственном земель-
ном кадастре состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации,
Земельного кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального
закона и других федеральных законов.
2. Субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые
акты по вопросам, относящимся к их компетенции, в соответствии со
статьей 9 настоящего федерального закона.
Статья 4. Понятие государственного земельного кадастра.
1. Государственный земельный кадастр — единая государственная систе-
ма признания и удостоверения государственного факта возникновения,
существования или прекращения существования объектов кадастрового
учета. Внесенные в учетные формы сведения об объекте кадастрового уче-
та являются единственным доказательством существования учтенного
объекта в границах, признанных при его учете.
2. Государственный земельный кадастр является многоцелевым, много-
уровневым банком данных о земельных ресурсах и содержит необходимые
сведения и документы о правовом режиме земель, их распределении по
собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендато-
341
рам, категориям земель, об их качественных, количественных и оценоч-
ных (экономических) характеристиках.
Государственный земельный кадастр служит основой других ведомствен-
ных и отраслевых кадастров и информационных систем.
3. Ведение государственного земельного кадастра на всей территории
Российской Федерации проводится по установленной настоящим федераль-
ным законом системе формирования объектов и их государственного ка-
дастрового учета.
4. Государственный земельный кадастр включает Единый государствен-
ный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (пла-
ны), базы земельно-кадастровых данных субъектов Российской Федерации
и Российской Федерации.
5. Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательно-
му применению при государственной регистрации прав па недвижимое
имущество и сделок с ним, при решении земельных споров, изъятии и
предоставлении земель, оценке земель, определении размера платы за зем-
лю, налогообложения земли и иных объектов недвижимости, планирова-
нии использования (зонировании) земель, проведении землеустройства,
осуществлении государственного контроля за использованием и охраной
земель, принятии управленческих и иных решений.
Статья 5. Цели и задачи государственного земельного кадастра.
1. Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях:
— обеспечения признания государством факта существования или пре-
кращения существования объекта учета;
— государственного учета земель, контроля за их использованием и ох-
раной;
— планирования и регулирования использования земельных ресурсов;
— оценки земель и установления обоснованной платы за землю;
— обеспечения государственной регистрации прав на недвижимое иму-
щество и сделок с ним;
— защиты прав граждан и юридических лиц на землю;
— информационного обеспечения гражданского оборота земель.
2. Задачами государственного земельного кадастра являются обеспече-
ние заинтересованных лиц признанными государством достоверными све-
дениями о характеристиках объектов учета и их местоположении.
Статья 6. Обязанности учета в государственном земельном кадастре.
Учету государственного земельного кадастра подлежат объекты учета,
расположенные на территории Российской Федерации.
2. Обязательному учету подлежат земельные участки и территориальные
зоны, формирование которых осуществляется после введения в действие
настоящего Федерального закона.
3. Обладатели прав на земельные участки и лица, ответственные за уста-
новление территориальных зон, в обязательном порядке представляют в
уполномоченные государственные органы сведения об изменениях в учет-
ных характеристиках объектов кадастрового учета в течение месяца с мо-
мента изменения характеристик.
342
Статья 7. Признание ранее возникших объектов государственного зе-
мельного кадастрового учета.
1. Объекты кадастрового учета, образованные в установленном порядке
до вступления в силу настоящего федерального закона, признаются суще-
ствующими в границах, указанных в правоустанавливающих документах.
2. Государственный кадастровый учет, осуществлявшийся в отдельных
субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до вступ-
ления в силу настоящего федерального закона, является юридически дей-
ствительным.
Статья 8. Открытость сведений государственного земельного кадастра.
I. Государственный земельный кадастр носит открытый характер. Орган,
осуществляющий ведение государственного земельного кадастра, обязан
предоставлять содержащиеся в государственном земельном кадастре све-
дений об учтенном объекте любому лицу в виде выписок из государствен-
ного земельного кадастра, а также, в предусмотренных законом случаях,
в виде копий хранящихся в кадастровом деле документов. Исключения со-
ставляют сведения и документы, содержащие государственную тайну в
соответствии с федеральным законодательством.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления,
юридические и физические лица обладают равными правами на доступ к
сведениям государственного земельного кадастра, если иное не установ-
лено федеральными законами.
3. Использование содержащихся в государственном земельном кадастре
сведений способами или в форме, которые наносят ущерб правам и за-
конным интересам правообладателей, влечет ответственность, предусмот-
ренную законодательством Российской Федерации.
Глава 2. Органы в системе ведения государственного
земельного кадастра
Статья 9. Полномочия органов государственной власти Российской Фе-
дерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
в системе ведения государственного земельного кадастра.
1. К компетенции Правительства Российской Федерации относятся:
утверждение федеральных программ создания и развития системы госу-
дарственного земельного кадастра;
определение состава базовых показателей государственного земельного
кадастра;
установление порядка финансирования государственного земельного
кадастра;
определение предельного размера платы за учет и предоставление сведе-
ний государственного земельного кадастра;
определение порядка использования средств, поступающих от платы за
учет и предоставление сведений государственного земельного кадастра,
определение перечня сведений государственного земельного кадастра,
доступ к которым ограничен, а также порядка их предоставления.
2. К компетенции органов государственной власти субъектов Российской
Федерации относятся:
343
утверждение программ создания и развития системы государственного
земельного кадастра в субъектах Российской Федерации;
определение состава показателей, дополнительно включаемых в госу-
дарственный земельный кадастр на территории субъекта Российской Фе-
дерации;
установление платы за предоставление сведений государственного зе-
мельного кадастра на территории субъектов Российской Федерации.
3. К компетенции органов местного самоуправления относится опреде-
ление состава показателей, дополнительно включаемых в государствен-
ный земельный кадастр на территории муниципального образования.
Статья 10. Органы, осуществляющие ведение государственного земель-
ного кадастра.
1. Ведение государственного земельного кадастра осуществляется тер-
риториальными органами и учреждениями уполномоченного Правитель-
ством Российской Федерации федерального органа исполнительной вла-
сти.
2. Уполномоченный Правительством Российской Федерации федераль-
ный орган исполнительной власти (далее именуемый — уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти) осуществляет;
— координацию работ территориальных органов, осуществляющих ве-
дение государственного земельного кадастра;
— издание инструктивно-методических материалов по вопросам прак-
тики ведения государственного земельного кадастра;
— обеспечение соблюдений правил ведения Единого государственного
реестра земель;
— организацию обучения и повышения квалификации работников;
— осуществление управления и контроля за реализацией федеральной
программы создания автоматизированной системы ведения государствен-
ного земельного кадастра
— иные, установленные законодательством Российской Федерации,
полномочия в системе государственного земельного кадастра.
3. Территориальные органы и учреждения уполномоченного федераль-
ного органа исполнительной власти (далее именуемые — уполномочен-
ные территориальные органы) осуществляют:
— организацию кадастрового зонирования подведомственной террито-
рии;
— ведение государственного земельного кадастра на соответствующем
уровне;
— выдачу выписок и заверенных в установленном порядке копий доку-
ментов и сведений, содержащихся в государственном земельном кадастре;
— обеспечение государственных налоговых инспекций списками платель-
щиков земельного налога;
— хранение кадастровой документации;
— урегулирование разногласий при установлении (восстановлении) гра-
ниц земельных участков.
344
Глава 3. Структура, содержание и состав документации
государственного земельного кадастра
Статья 11. Структура и содержание государственного земельного кадастра.
1. Государственный земельный кадастр Российской Федерации ведется
на трех уровнях: муниципальных образований, субъектов Российской Фе-
дерации и федеральном.
2. На уровне муниципального образования в государственном земель-
ном кадастре содержатся сведения обо всех объектах кадастрового учета,
расположенных на территории муниципального образования, кадастро-
вом зонировании его территории и ведется реестр земель, находящихся в
собственности муниципального образования.
3. На уровне субъекта Российской Федерации в государственном земель-
ном кадастре содержатся сведения о границах входящих в него муници-
пальных образований, кадастровом зонировании территории субъекта Рос-
сийской Федерации, о землях в границах муниципальных образований, в
объеме, необходимом для реализации функций государственного контро-
ля и управления, территориальных зонах, учитываемых на уровне субъек-
та Российской Федерации, а также ведется реестр земель, находящихся в
собственности субъекта Российской Федерации.
4. На федеральном уровне в государственном земельном кадастре содер-
жатся сведения о государственной границе Российской Федерации, грани-
цах субъектов Российской Федерации, сведения о землях в границах субъек-
тов Российской Федерации в объеме, необходимом для реализации функ-
ций государственного контроля и управления, о кадастровых округах и
территориальных зонах, учитываемых на уровне Российской Федерации,, а
также ведется реестр земель, находящихся в собственности Российской
Федерации.
Статья 12. Состав документации государственного земельного кадастра.
1. Документация государственного земельного кадастра подразделяется
на основную, вспомогательную и производную.
2. Основная документация государственного земельного кадастра состо-
ит из Единого государственного реестра земель, кадастровых дел, кадаст-
ровых карт (планов) объектов учета и дежурных кадастровых карт (пла-
нов).
3. К вспомогательной документации относятся книги учета документов
и книги учета выданных сведений, каталоги координат пунктов опорной
межевой сети.
4. К производной документации относятся реестр федеральных земель,
реестры земель субъектов Российской Федерации и муниципальных обра-
зований, выписки установленной формы, национальный доклад о состоя-
нии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, анали-
тические обзоры, иные кадастровые карты (планы) и др.
5. Документация государственного земельного кадастра ведется на рус-
ском языке.
6. Состав, формы и порядок ведения документации государственного
земельного кадастра устанавливаются на основании настоящего закона
уполномоченным федеральным органом.
345
Статья 13. Единый государственный реестр земель.
1. Единый государственный реестр земель содержит сведения о суще-
ствующих и прекративших существование объектах кадастрового учета.
2. Факт существования или прекращения существования объекта кадаст-
рового учета в границах, установленных при его формировании, подлежит
государственному учету в Едином государственном реестре земель. Датой
возникновения объекта и датой прекращения его существования являют-
ся даты внесения соответствующих записей в Единый государственный ре-
естр земель.
3. Единый государственный реестр земель состоит из двух разделов, со-
держащих учетные формы соответствующих объектов кадастрового учета:
раздела земельных участков и раздела территориальных зон.
4. Совокупность учетных форм, относящихся к одному объекту учета,
образует подраздел Единого государственного реестра земель. Подразделы
идентифицируются кадастровым номером объекта учета.
5. Подраздел земельного участка содержит сведения о местоположении
и площади земельного участка, установленном целевом назначении, раз-
решенном использовании, правовом режиме, о качественных и оценоч-
ных (экономических) характеристиках, установленных базовых величин
платы за землю, о наличии иных объектов недвижимости и их базовых
характеристиках, а также кадастровую карту (план) земельного участка.
6. Подраздел территориальной зоны содержит сведения о местоположе-
нии и площади территориальной зоны, основаниях возникновения, пра-
вовом режиме или иных определяющих характеристиках и ее кадастровую
карту (план).
Статья 14. Кадастровое дело.
L В кадастровое дело помешаются все документы, на основании кото-
рых определяются характеристики объекта учета, предусмотренные на-
стоящим законом.
2. Кадастровое дело состоит из двух разделов:
раздел документов — содержит заявления заинтересованного лица или
его уполномоченного представителя о формировании объекта и его после-
дующем государственном кадастровом учете, решения органов государ-
ственной власти и местного самоуправления, судебных органов, копии
постановлений или иных решений органов, осуществляющих государствен-
ный контроль за состоянием и использованием земель, выписки из Едино-
го государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с
ним, выписки из документов технического, государственного, ведомствен-
ного и иного учета отдельных видов недвижимого имущества, протокол
согласования границ (для земельного участка) и иные документы, под-
тверждающие количественные, качественные и оценочные (экономичес-
кие) характеристики объекта учета;
геодезический раздел — содержит каталоги координат точек границ объек-
тов учета, точек (углов) иных объектов недвижимости, точек границ вы-
деляемых на земельном участке зон ограничений (обременений) и иных
зон, документы, подтверждающие получение этих координат, а также карту
(план) объекта учета;
346
Статья 15. Кадастровая карта (план).
1. Кадастровые карты (планы) объектов учета и дежурные кадастровые
карты (планы) создаются для целей государственного земельного кадаст-
ра.
2. Дежурные кадастровые карты могут создаваться на территории кадаст-
рового квартала, блока, массива, муниципального образования, субъекта
Российской Федерации или Российской Федерации в целом.
3. Кадастровые карты (планы) объектов кадастрового учета являются
составной частью Единого государственного реестра земель и составляют-
ся в масштабе, обеспечивающем необходимую точность отображения све-
дений государственного земельного кадастра.
4. Иные кадастровые карты (планы) отображают расположение, взаи-
мосвязи и динамику развития различных экономических, социальных,
природных и иных процессов, являются производной кадастровой доку-
ментацией и создаются на основе данных государственного земельного
кадастра.
Обязательными элементами местности, отображаемыми на этих кадаст-
ровых картах, являются гидрография и дорожная сеть.
Глава 4. Ведение государственного земельного кадастра
Статья 16. Принципы ведения государственного земельного кадастра.
1. Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается осу-
ществлением топографо-геодезических, картографических, землеустрои-
тельных, оценочных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных
обследований и изысканий и представляет собой неразрывно связанную
последовательность процедур сбора, обработки, учета, хранения и предо-
ставления сведений, осуществляемых по единой методике на всей терри-
тории Российской Федерации.
2. Единство и сопоставимость кадастровых данных обеспечивается един-
ством принципов, методов и технологий ведения государственного земель-
ного кадастра, а также унификацией кадастровых документов.
3. Ведение государственного земельного кадастра состоит из процедур
формирования и государственного кадастрового учета объектов.
В процессе формирования объекта создаются документы, необходимые
для осуществления его государственного кадастрового учета.
В процессе государственного кадастрового учета объекту присваивается
кадастровый номер.
4. Государственный кадастровый учет осуществляется по месту нахожде-
ния объекта кадастрового учета в соответствующем уполномоченном го-
сударственном органе.
5. Учет количества и качества земель ведется по их фактическому состо-
янию и использованию. Необходимые сведения о размерах, местоположе-
нии, количестве и качестве земель вносятся в кадастровую документацию
на основании данных по формированию земельных участков, сведении,
предоставленных правообладателями, и результатов обследований и ИЗЬ!С
каний, осуществляемых в установленном порядке. Для каждой кат р
земель применяется самостоятельный набор показателей.
347
6. Сведения о правовом режиме земельных участков и иных объектов
недвижимости формируются на основе данных Единого государственного
реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
7. Сведения об оценочных (экономических) характеристиках объектов
учета формируются на основе сведений, получаемых от лиц, уполномо-
ченных на проведение оценки, либо на основании нормативных правовых
актов органов государственной власти и местного самоуправления.
8. Учетные характеристики территориальных зон формируются на осно-
ве сведений, поступающих от органов, установивших их в соответствии с
законодательством.
9. Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недви-
жимое имущество и сделок с ним, органы технической инвентаризации и
иные органы, осуществляющие ведомственный учет объектов недвижи-
мости и территориальных зон, бесплатно представляют информацию о
зарегистрированных правах и иных характеристиках объектов недвижимос-
ти и территориальных зон уполномоченным территориальным органам в
объеме, необходимом для ведения государственного земельного кадастра.
10. Сведения о конкретном объекте кадастрового учета заносятся в со-
ответствующий подраздел Единого государственного реестра земель по мере
их поступления.
11. Кадастровая документация ведется на бумажных и электронных но-
сителях. При наличии расхождений между сведениями, записанными на
бумажных и электронных носителях, приоритет имеют записи на бумаж-
ных носителях, если иное не установлено федеральным законодательством.
12. Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадаст-
ровые карты (планы) объектов учета являются вечными. Их уничтожение,
а равно любое изъятие из них каких-либо документов или их частей не
допускается. Хранение документов, утративших актуальность, осуществ-
ляется уполномоченными государственными органами.
Статья 17. Формирование объектов учета.
1. Состав работ и перечень документов, создаваемых при формировании
объекта кадастрового учета, устанавливается на основании настоящего
федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации нормативными актами уполномоченного федерального органа
исполнительной власти.
2. Обязательными процессами при формировании земельного участка
являются кадастровая съемка и установление (восстановление) границ
земельного участка.
3. Обязательным процессом при формировании территориальной зоны
является установление границ территориальной зоны.
Статья 18. Кадастровая съемка земельных участков.
1. Кадастровая съемка выполняется с целью определения пространствен-
но-площадных характеристик земельных участков и расположения иных
объектов недвижимости на них.
2 При кадастровой съемке земельного участка осуществляются:
установление (восстановление) и закрепление на местности границ зе-
мельного участка, определение координат точек границ;
348
определение местоположения иных объектов недвижимости и выделяе-
мых на нем территориальных зон или их частей (особого режима использо-
вания, видов использования земель и др.).
3. Кадастровая съемка выполняется лицами, имеющими лицензию на
проведение кадровых съемок, выданную в установленном федеральным
законодательством порядке.
4. Порядок проведения кадастровой съемки, состав и формы докумен-
тов, представляемых по результатам ее выполнения, требования к точно-
сти работ определяются актами уполномоченного федерального органа
исполнительной власти.
Статья 19. Установление (восстановление) границ земельных участков.
1. Границы земельных участков на местности устанавливаются (восста-
навливаются) на основании документов, содержащихся в государствен-
ном земельном кадастре, а также материалов определения границ земель-
ного участка, полученных в результате кадастровой съемки.
2. Установление (восстановление) границ земельного участка на мест-
ности сопровождается согласованием границ с собственниками, земле-
владельцами, землепользователями смежных с ним земельных участков.
Результат согласования границ оформляется протоколом, к которому
прилагается кадастровая карта (план) земельного участка с нанесенными
согласованными границами.
Закрепление на местности границ земельного участка осуществляется
при наличии протокола согласования его границ.
3. Разногласия по границам устанавливаемого (восстанавливаемого) зе-
мельного участка с собственниками, землевладельцами, землепользова-
телями регулируются уполномоченными территориальными органами.
Решение уполномоченного государственного органа об урегулировании
разногласий по границам устанавливаемого (восстанавливаемого) участка
может быть оспорено заинтересованными сторонами в суде.
Статья 20. Ведение кадастрового дела.
1. Кадастровое дело открывается на каждый объект учета, комплектует-
ся документами, создаваемыми в результате формирования объекта, и
идентифицируется кадастровым номером объекта учета.
2. Органы, в компетенцию которых входит предоставление документов,
включаемых в кадастровое дело, не вправе обусловливать выдачу докумен-
тов заявителю требованием предоставления каких-либо обосновывающих
документов или иным образом препятствовать их выдаче.
Статья 2^. Ведение дежурной кадастровой карты (плана).
1. Нанесение объекта учета па дежурную кадастровую карту предшеству-
ет процедуре заполнения форм государственного кадастрового учета и яв-
ляется средством предварительного обязательного контроля правильнос-
ти определения местоположения и размеров объекта кадастрового учета.
2. На дежурной кадастровой карте (плане) в качестве обязательных ото-
бражаются существенные границы и номера кадастровых зон, границы
территориальных зон, границы земельных участков и иных объектов не-
движимости, кадастровые номера объектов учета.
349
Статья 22. Кадастровое зонирование.
1. Кадастровое зонирование выполняется в целях государственного када-
стрового учета и присвоения кадастровых номеров объектам учета.
2. Вся территория Российской Федерации делится административными
границами субъектов Российской Федерации на кадастровые округа.
Кадастровые номера этих округов устанавливаются в соответствии с
перечнем субъектов Российской Федерации в Конституции Российской
Федерации.
3. Территория каждого субъекта Российской Федерации делится админи-
стративными границами муниципальных образований на кадастровые зоны,
номера которых устанавливаются на основе нормативного правового акта
субъекта Российской Федерации по представлению уполномоченного тер-
риториального органа в субъекте Российской Федерации.
4. Территория муниципального образования делится на кадастровые квар-
талы, границы и номера которых устанавливаются на основе норматив-
ных правовых актов муниципальных образований по представлению упол-
номоченного территориального органа в муниципальном образовании.
Допускается объединение кадастровых кварталов в блоки и массивы.
5. Кадастровый квартал делится на земельные участки, кадастровые но-
мера которых устанавливаются уполномоченным территориальным орга-
ном в муниципальном образовании.
Земельный участок может располагаться только в одном кадастровом
квартале.
6. Границы кадастровых кварталов устанавливаются с учетом сложив-
шейся планировки, застройки и землепользования, имеющихся линейных
объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и
др.) и на основании градостроительной документации.
7. Кадастровые кварталы, блоки и массивы должны покрывать террито-
рию муниципального образования без разрывов и пересечений.
Статья 23. Структура кадастрового номера земельного участка.
1. Кадастровый номер земельного участка имеет четырехуровневую иерар-
хическую структуру — А: Б: В: Г, где:
А — номер кадастрового округа;
Б — номер кадастровой зоны;
В — номер земельного участка;
: — разделитель частей кадастрового номера.
2. Определение значений составных частей кадастрового номера осуще-
ствляется в соответствии с порядком, установленным статьей 22 настоя-
щего федерального закона.
Номер кадастрового квартала может быть составным и учитывать объе-
динение кварталов в блоки и массивы.
3. Порядок присвоения кадастровых номеров земельным участкам и иным
объектам кадастрового учета определяется уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти.
Статья 24. Территориальные зоны.
К территориальным зонам относятся:
административно-территориальные единицы (образования);
350
зоны особого режима использования, в пределах которых использова-
ние находящихся на них земельных участков или их частей производится в
соответствии с ограничениями, определяемыми решениями органов госу-
дарственной власти или органов местного самоуправления на основе фе-
деральных законов, законов субъектов Российской Федерации или иных
нормативных актов (зоны ограничения на использование для осуществле-
ния градостроительной деятельности, градостроительные территориаль-
ные зоны в городских и сельских поселениях и т. п.);
зоны категорий земель, выделяемые для целей, устанавливаемых в со-
ответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации (зем-
ли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли
лесного фонда, земли водного фонда, земли природоохранного назначе-
ния, земли запаса, земли промышленности, транспорта и иного назначе-
ния);
экономические зоны, характеризующие качественное состояние земель
(мелиорированность, почвенный состав и т. п.).
Статья 25. Структура кадастрового номера территориальной зоны.
1. Кадастровый номер территориальной зоны имеет четырехуровневую
иерархическую структуру и состоит из четырех частей — А: Б: В: Г, где:
А — номер типа территориальной зоны;
Б — номер территориальной зоны на уровне Российской Федерации;
В — номер территориальной зоны на уровне субъектов Российской Фе-
дерации;
Г — номер территориальной зоны муниципального образования;
: — разделитель частей кадастрового номера.
2. Часть «А» кадастрового номера присваивается в соответствии с клас-
сификатором.
3. Часть «Б» кадастрового номера присваивается уполномоченным феде-
ральным органом исполнительной власти территориальным зонам, рас-
положенным на землях более чем одного субъекта Российской Федерации.
4. Часть «В» кадастрового номера присваивается уполномоченным тер-
риториальным органам в субъекте Российской Федерации территориаль-
ным зонам, расположенным на землях более чем одного муниципального
образования.
5. Часть «Г» кадастрового номера присваивается уполномоченным тер-
риториальным органом в муниципальном образовании территориальным
зонам, расположенным на землях самого муниципального образования.
Части кадастрового номера территориальной зоны могут быть состав-
ными.
6. Порядок присвоения кадастровых номеров территориальным зонам
определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти.
Статья 26. Государственный кадастровый учет.
1. Государственный кадастровый учет проводится на всей территории
Российской Федерации по единой системе, установленной настоящим
федеральным законом.
351
2. Основанием для государственного кадастрового учета является заяв-
ление, подаваемое заинтересованным лицом (собственником или облада-
телем иных прав, а также государственными органами, органами испол-
нительной власти, органами местного самоуправления) или его уполно-
моченным представителем в уполномоченные территориальные органы с
приложением документов по формированию объекта кадастрового учета.
3. Вместе с заявление о государственном кадастровом очете и докумен-
тами о формировании объекта предъявляется документ об оплате учета.
Физическое лицо предъявляет документ, удостоверяющий его личность, а
представитель юридического лица — документ, удостоверяющий его лич-
ность, и документ, подтверждающий его полномочия действовать от име-
ни данного юридического лица.
4. Представляемые для государственного кадастрового учета документы
в установленных законодателем случаях должны быть нотариально удос-
товерены, иметь надлежащие подписи определенных законодательством
должностных лиц и должны быть скреплены печатями.
5. Тексты документов, представленных для государственного кадастро-
вого учета, должны быть написаны разборчиво, наименования юридичес-
ких лиц — без сокращения, с указанием их местонахождения. Фамилии,
имена и отчества физических лиц, адреса их местожительства должны быть
написаны полностью.
6. Не подлежат приему для государственного кадастрового учета доку-
менты, имеющие подчистки либо приписки, зачеркнутые слова и иные,
не оговоренные в них исправления, документы, исполненные каранда-
шом, а также документы с серьезными повреждениями, не позволяющи-
ми однозначно истолковать их содержание.
7. Получение заявления и документов для государственного кадастрово-
го учета подтверждается соответствующей записью в книге учета докумен-
тов.
Заявителю выдается расписка в подтверждение получения документов с
их перечнем и указанием даты приема.
8. Учетные действия начинаются с момента приема документов для го-
сударственного кадастрового учета. Объект считается учтенным со дня
внесения записей об объекте в Единый государственный реестр земель.
9. В процессе государственного кадастрового учета производится:
— формирование кадастрового дела объекта;
— нанесение объекта на дежурную кадастровую карту (план);
— изготовление кадастровой карты (плана) объекта учета;
— присвоение объекту кадастрового номера;
— занесение сведений об объекте в Единый государственный реестр зе-
мель.
10. Государственный кадастровый учет осуществляется не позднее чем в
пятнадцатидневный срок со дня подачи заявления и представления в соот-
ветствующий уполномоченный федеральный или государственный орган
всех документов, необходимых для государственного кадастрового учета.
i 1. Учет текущих изменений характеристик объектов осуществляется на
основании заявлений заинтересованных лиц и представленных ими доку-
352
ментов в соответствии с пунктом 3 статьи 6 и пунктом 5 статьи 16 настоя-
щего федерального закона.
12. Зарегистрированные правообладатели, интересы которых затрагива-
ются при образовании, прекращении существования или любом измене-
нии характеристик территориальных зон, возникших после вступления в
силу настоящего федерального закона, официально извещаются органа-
ми, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра, в
отношении произведенных изменений в течение месяца после учета этих
изменений в Едином государственном реестре земель.
Статья 27. Основания для приостановления или отказа в государствен-
ном кадастровом учете.
1. При возникновении у уполномоченного должностного лица по веде-
нию государственного земельного кадастра сомнений в наличии у заяви-
теля оснований для государственного кадастрового учета заявленного
объекта в течение месяца он обязан принять необходимые меры по полу-
чению дополнительных сведений. Заявитель должен быть немедленно в
письменной форме извещен о приостановке учета с обоснованием этого
решения. Заявитель вправе представить дополнительные доказательства
наличия у него оснований для государственного кадастрового учета заяв-
ленного объекта.
2. Государственный кадастровый учет может быть приостановлен не бо-
лее чем на месяц по основаниям, указанным в пункте 1 настоящей статьи.
Если в течение указанного в настоящем пункте срока не будут устранены
причины приостановления государственного кадастрового учета, заявите-
лю в письменной форме направляется отказ в государственном кадастро-
вом учете объекта.
3. В государственном кадастровом учете объекта может быть отказано в
случаях, если:
— с заявлением о государственном кадастровом учете обратилось не-
надлежащее лицо;
— документы, предоставленные для государственного кадастрового уче-
та, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действую-
щего законодательства;
— установлено, что местоположение объекта или границы определены
неверно.
4. При принятии решения об отказе в государственном кадастровом уче-
те объекта заявителю в письменной форме в срок не более пяти дней пос-
ле окончания срока, установленного для рассмотрения заявления, на-
правляется сообщение о причине отказа. Копия сообщения помещается в
кадастровое дело объекта.
5. Отказ либо уклонение соответствующего органа от осуществления
государственного кадастрового учета могут быть обжалованы заинтересо-
ванным лицом в суде, арбитражном суде.
Статья 28. Удостоверение государственного кадастрового учета.
1. На основании государственного кадастрового учета заявителю выдает-
ся выписка из Единого государственного реестра земель и кадастровая кар-
та (план) объекта учета с отметкой об учете.
353
2. Форма выписки и кадастровой карты (плана) объекта учета устанавли-
вается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
3. Выписка и кадастровая карта (план), предоставляемые в учреждения
юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним, действуют в течение месяца с момента выдачи.
Статья 29. Уполномоченные должностные лица по ведению государствен-
ного земельного кадастра.
1. Уполномоченным должностным лицом по ведению государственного
земельного кадастра является кадастровый инспектор, возглавляющий
подразделение уполномоченного территориального органа, осуществля-
ющее ведение государственного земельного кадастра.
2. Кадастровый инспектор и его заместители в субъекте Российской Фе-
дерации назначаются на должность и освобождаются от должности упол-
номоченным государственным органом исполнительной власти по пред-
ставлению уполномоченного территориального органа в субъекте Россий-
ской Федерации.
3. Кадастровый инспектор и его заместители в муниципальном образова-
нии назначаются на должность и освобождаются от должности уполномо-
ченным территориальным органом в субъекте Российской Федерации по
представлению кадастрового инспектора в субъекте Российской Федера-
ции.
4. Кадастровыми инспекторами могут являться лица с высшим образо-
ванием или имеющие опыт работы в уполномоченных органах не менее
двух лет, прошедшие специальную подготовку и сдавшие квалификацион-
ный экзамен в соответствии с установленными требованиями.
5. Кадастровый инспектор и его заместители являются государственны-
ми служащими.
6. Особенности прав и обязанностей кадастровых инспекторов и их заме-
стителей как государственных служащих, а также квалификационные тре-
бования к ним, их полномочия, меры правовой и социальной защиты оп-
ределяются Правительством Российской Федерации.
Статья 30. Исправление технических ошибок, допущенных при ведении
государственного земельного кадастра.
1. Технические ошибки в записях, допущенные при ведении государствен-
ного земельного кадастра, исправляются в пятидневный срок после уста-
новления ошибки по решению кадастрового инспектора или его замести-
телей. Участники отношений, возникающих при ведении государственного
земельного кадастра, в такой же срок в письменной форме извещаются об
исправлении технической ошибки.
2. Исправление технической ошибки, допущенной при ведении госу-
дарственного земельного кадастра, осуществляются в случае, если нет
оснований полагать, что такое исправление может причинить ущерб или
нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, кото-
рые полагались на соответствующие записи в государственном земель-
ном кадастре.
3. В случаях, если есть основания полагать, что исправление техничес-
кой ошибки может причинить вред или нарушить законные интересы право-
354
обладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие за-
писи в государственном земельном кадастре, такое исправление произво-
дится по решению суда, арбитражного суда.
Статья 31. Предоставление сведений государственного земельного када-
стра.
I. Сведения об объекте учета, содержащиеся в государственном земель-
ном кадастре, предоставляются за плату, если иное не установлено феде-
ральными законами.
2. Выдача сведений об объектах учета из государственного земельного
кадастра осуществляется только по месту учета.
3. Уполномоченный орган обязан в течение десяти дней с момента по-
дачи заявления предоставить заявителю запрошенные сведения, содержа-
щиеся в государственном земельном кадастре, или мотивированный отказ
в письменной форме. Такой отказ может быть обжалован обратившимся за
информацией лицом в суд.
4. Сведения о земельных участках, содержащиеся в государственном зе-
мельном кадастре, предоставляются в отношении только конкретного
земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных настоя-
щим законом.
5. Выписки из государственного земельного кадастра по форме, установ-
ленной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти,
должны содержать сведения о количественных, качественных, оценочных
(экономических) характеристиках и правовом режиме объектов учета.
6. Сведения, превышающие объем выписки, предоставляются только:
— самому правообладателю;
— лицам, уполномоченным правообладателем в установленном порядке;
— лицам, имеющим право на наследование имущества по закону или по
завещанию;
— руководителям органов государственной власти субъекта Российской
Федерации и органов местного самоуправления;
— налоговым органам в пределах территории, находящейся под их юрис-
дикцией;
— судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела,
связанные с объектами кадастрового учета или их правообладателями;
— иным заявителям в соответствии с федеральными законами.
7. Предоставление сведений государственного земельного кадастра осу-
ществляется на основе письменного заявления. Отсутствие в заявлении
причин запроса сведений не может служить основанием для отказа в пре-
доставлении сведений.
Сведения о предоставлении информации об объекте кадастрового учета
сохраняются в книгах учета уполномоченного территориального органа.
8. Уполномоченный территориальный орган обязан по запросу правооб-
ладателя предоставлять ему информацию о лицах, получивших сведения
об объектах кадастрового учета, на которые он имеет права.
9. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления, ведомства и организации, имеющие
355
необходимые для ведения государственного земельного кадастра сведения,
в срок не более чем десять дней с даты обращения обязаны бесплатно
предоставлять такие сведения правообладателям и уполномоченным орга-
нам.
Глава 5. Заключительные положения
Статья 32. Финансирование государственного земельного кадастра.
1. Финансирование создания, ведения и развития государственного зе-
мельного кадастра осуществляется за счет средств федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, внебюд-
жетных источников, платы за оказание государственных услуг в процессе
ведения государственного ведения кадастра и за счет иных, не запрещен-
ных законом источников.
2. Тарифы на государственные услуги, оказываемые в процессе ведения
государственного земельного кадастра, включая плату за государственный
кадастровый учет и предоставление сведений государственного земельного
кадастра, устанавливаются в размерах, определяемых решением органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Максимальные размеры платежей по видам государственных услуг, вклю-
чая плату за государственный кадастровый учет и предоставление сведений
государственного земельного кадастра, устанавливаются Правительством
Российской Федерации.
3. Средства, получаемые в виде платы за оказание государственных ус-
луг, включая плату за государственный кадастровый учет и предоставле-
ние сведений государственного земельного кадастра, зачисляются на сче-
та уполномоченных территориальных органов, оказывавших эти услуги, и
используются исключительно на ведение и развитие системы государствен-
ного земельного кадастра.
Статья 33. Ответственность
Государственные органы и организации, органы местного самоуправле-
ния, юридические и физические лица, виновные в нарушении настоящего
Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законода-
тельством Российской Федерации.
Статья 34. Автоматизированная система ведения государственного зе-
мельного кадастра
1. В целях эффективного функционирования государственного земельно-
го кадастра уполномоченным федеральным органом исполнительной вла-
сти совместно с органами власти субъектов Российской Федерации и му-
ниципальных образований создается автоматизированная система ведения
государственного земельного кадастра.
2. Порядок создания, развертывания и эксплуатации автоматизирован-
ной системы ведения государственного земельного кадастра определяет-
ся нормативными документами уполномоченного федерального органа
исполнительной власти и соответствующими общероссийскими стандар-
тами.
356
Статья 35. Место государственного земельного кадастра в обшей систе-
ме государственных информационных ресурсов.
1. Государственный земельный кадастр, Единый государственный реестр
прав, а также ведомственные системы специальной регистрации или учета
отдельных видов недвижимости составляют единую государственную сис-
тему информационных ресурсов в области учета объектов недвижимости и
регистрации прав на них.
2. Органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадаст-
ра, регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, налого-
вые органы, а также органы, осуществляющие ведение иных государствен-
ных кадастров, технический или иной ведомственный учет объектов не-
движимости и территориальных зон, организуют информационное и тех-
нологическое взаимодействие на основе единой кадастровой нумерации
объектов учета и общей картографической основы.
Статья 36. Введение в действие настоящего федерального закона.
1. Настоящий закон вступает в силу через шесть месяцев со дня офици-
ального опубликования.
2. Предложить Правительству Российской Федерации привести в соот-
ветствие с настоящим федеральным законом изданные им нормативные
правовые акты, принять нормативные правовые акты, обеспечивающие
реализацию настоящего федерального закона.
3. Предложить Президенту Российской Федерации в трехмесячный срок
привести в соответствие с настоящим федеральным законом изданные им
правовые акты.
4. До приведения нормативных правовых актов в соответствие с настоя-
щим федеральным законом действующие на территории Российской Фе-
дерации законы и иные нормативные акты применяются постольку, по-
скольку они не противоречат настоящему федеральному закону.
Оглавление
Введение........................................................3
Глава 1.
Методологические основы земельного кадастра.....................7
1.1. Возникновение и развитие земельного кадастра.........7
1.2. Основные свойства земли и их учет
при земельном кадастре.................................... Ю
1.3. Общие понятия и основные положения земельного кадастра 12
1.4. Цель, задачи и содержание земельного кадастра....... 15
1.5. Народнохозяйственное значение земельного кадастра
в современных условиях................................ 18
Контрольные вопросы..................................... 21
Глава 2.
Общеметодические вопросы земельного кадастра...................22
2.1. Научные основы земельного кадастра .................22
2.2. Предмет и методы земельного кадастра................24
2.3. Основные принципы земельного кадастра...............26
2.4. Классификация земельного кадастра...................27
Контрольные вопросы......................................30
Глава 3.
История развития земельного кадастра России....................31
3.1. Зарождение земельного кадастра, его становление
и развитие в дореволюционной России......................31
3.2. Развитие земельного кадастра
в послереволюционный период и в 20-е годы.............. 33
3.3. Земельно-кадастровые работы в годы коллективизации..37
3.4. Земельно-кадастровые работы в период 1940-1965 гг...38
3.5. Земельно-кадастровые мероприятия в 1965-1990 гг.....40
3.6. Земельно-кадастровые работы после 1991 года.........42
Конт рольные вопросы....................................45
Глава 4.
Земельный фонд как объект земельного кадастра..................46
4.1. Категории земель и их краткая характеристика........46
4.2. Классификация угодий в составе земельного кадастра..50
4.3. Кадастровые единицы и их краткая характеристика ....52
4.4. Угодье — основной элемент земельного кадастра.......54
Контрольные вопросы......................................56
Глава 5.
Методы получения, обработки и анализа данных
при ведении земельного кадастра..................................57
5.1. Земельно-кадастровые сведения и способы их получения .57
5.2. Статистические методы получения, обработки
и анализа данных земельного кадастра.......................60
Контрольные вопросы........................................70
Глава 6.
Земельная регистрация, ее состояние и развитие
в России и зарубежных странах....................................71
6.1. Понятие и общие положения земельной регистрации ......71
6.2. Содержание, задачи и назначение земельной регистрации.73
6.3. Общие принципы регистрации землепользований...........74
6.4. Регистрация права собственности на земельные участки
граждан и юридических лиц..................................75
6.5. Регистрация залога земельных участков.................78
6.6. Причины отказа или отсрочки регистрации ..............78
6.7. Зарубежный опыт ведения земельной регистрации.........79
Контрольные вопросы........................................82
Глава 7.
Учет земель......................................................83
7.1. Назначение и содержание учета земель..................83
7.2. Виды и способы учета земель...........................85
7.3. Количественный учет земель по угодьям.................87
7.4. Учет земель по качественным признакам.................89
Контрольные вопросы........................................91
Глава 8.
Земельно-оценочные работы в составе
государственного земельного кадастра.............................92
8.1. Общие положения земельно-оценочных работ..............92
8.2. Подготовительные работы при земельном кадастре........94
8.3. Земельно-оценочное районирование......................96
8.4. Общие принципы оценки земель..........................99
8.5. Основные положения методики оценки земель........... 102
Контрольные вопросы...................................... 104
Глава 9.
Качественная оценка земель (бонитировка)....................... 105
9.1. Понятие и содержание бонитировки почв............... 105
9.2. Критерии и показатели качественной оценки земель...... 106
9.3. Составление агропроизводственных групп почв......... 108
9.4. Построение шкалы бонитировки почв
по природным свойствам и урожайности..................... 109
Контрольные вопросы...................................... 112
Глава 10.
Экономическая оценка земель.................................... 113
10.1. Понятие, содержание
и задачи экономической оценки земель....................... 113
10.2. Показатели экономической оценки земель............... 114
10.3. Составление шкалы экономической оценки земель........ 117
10.4. Оценка мелиорированных земель
и естественных кормовых угодий............................. 121
Контрольные вопросы........................................ 124
Глава 11.
Особенности оценки земель под многолетними насаждениями
в условиях высокотоварного плодоводства и виноградарства...... 125
11.1. Многолетние насаждения как объект оценки земель...... 125
11.2. Сбор исходной информации, составление оценочных карт и
учет экологических условий................................. 126
11.3. Первичная статистическая обработка экономических
показателей, данных о состоянии насаждений
и разработка оценочных шкал................................ 131
11.4. Определение показателя оценки земель
под виноградниками с учетом качества продукции............. 136
Контрольные вопросы........................................ 139
Глава 12.
Внутрихозяйственная оценка
сельскохозяйственных угодий................................... 140
12.1. Основы внутрихозяйственной оценки
сельскохозяйственных угодий................................ 140
12.2. Методические подходы к составлению
внутрихозяйственной оценки земель.......................... 144
12.3. Внутрихозяйственная
качественная оценка (бонитировка) земель................... 147
12.4. Оценка земель по их продуктивности................... 150
12.5. Оценка прочности несущей поверхности почв............ 155
12.6. Применение показателей
внутрихозяйственной оценки земель.......................... 160
Контрольные вопросы........................................ 164
Глава 13.
Основные вопросы ведения земельного кадастра..................... 165
13.1. Общие положения...................................... 165
13.2. Порядок ведения государственного земельного кадастра. 167
13.3. Особенности ведения государственного кадастра земель
населенных пунктов......................................... 170
13.4. Содержание кадастрового учета
и территориального зонирования............................. 171
13.5. Состав и содержание земельно-кадастровой документации . 174
13.6. Организация хранения форм кадастрового учета
и характеристика основных терминов......................... 177
Контрольные вопросы........................................ 179
360
Глава 14.
Земельный кадастр на предприятии, в организации, учреждении..... 180
14.1. Назначение и задачи земельного кадастра предприятия. 180
14.2. Характеристика землепользований предприятия...... 182
14.3. Планово-картографические материалы,
используемые при земельном кадастре..................... 184
14.4. Содержание земельного кадастра предприятия,
организации, учреждения................................. 185
14.5. Учет количества и качества земельных угодий
на предприятии.......................................... 187
14.6. Земельно-оценочные работы на сельскохозяйственном
предприятии.........................................?... 188
Контрольные вопросы..................................... 191
Глава 15.
Основы кадастра земель населенных пунктов..................... 192
15.1. Общие положения и задачи кадастра земель населенных
пунктов................................................. 192
15.2. Содержание и структура кадастра земель
населенных пунктов...................................... 194
15.3. Территориальные учетные кадастровые единицы
населенных пунктов...................................... 197
Контрольные вопросы..................................... 198
Глава 16.
Кадастр земель административного района....................... 199
16.1. Основные положения земельного кадастра района....... 199
16.2. Содержание регистрации землепользований
и учета земель в районе..................................201
16.3. Земельно-оценочные работы в административном районе .. 204
16.4. Состав земельно-кадастровой документации в районе .209
Контрольные вопросы..................................... 210
Глава 17.
Кадастр земель в субъекте федерации и в стране в целом........ 211
17.1. Назначение, задачи и содержание кадастра области,
края, республики и страны в целом........................211
17.2. Характеристика земельного фонда в субъекте федерации
и стране.................................................215
17.3. Состав земельно-оценочных работ
в субъекте федерации и в стране в целом..................217
Контрольные вопросы......................................221
Глава 18.
Использование результатов земельного кадастра..................222
18.1. Применение данных оценки земель в анализе
хозяйственной деятельности и выявлении резервов
сельскохозяйственного производства...................... 222
18.2. Применение земельно-кадастровой информации при
разработке проектов внутрихозяйственного землеустройства.. 224
361
18.3. Платежи за землю....................................228
18.4. Возмещение убытков землепользователям
и потерь сельскохозяйственного производства
в связи с изъятием земельных участков для государственных
и муниципальных нужд..................................... 231
Контрольные вопросы.......................................234
Глава 19.
Создание автоматизированных информационных систем земельного
кадастра (АИС ЗК)...............................................235
19.1. Основные положения создания
автоматизированных систем.................................235
19.2. Формирование автоматизированных информационных
систем земельного кадастра............................... 239
19.3. Автоматизированная кадастровая система
регионального уровня.................................... 243
Контрольные вопросы.......................................247
Глава 20.
Основы ведения земельного кадастра в зарубежных странах.........248
20.1. Земельный кадастр в европейских странах и США.......248
20.2. Особенности землепользования и оценки земель в Китае ... 256
Контрольные вопросы.......................................260
Литература (основные источники)................................261
Приложения..................................................... 263
Нормативно-правовое обеспечение земельного кадастра ............264
Приложение 1.
Закон СССР «Основы земельного законодательства Союза ССР
и союзных республик»............................................264
Приложение 2.
Постановление Совета Министров СССР «О порядке ведения
государственного земельного кадастра» от 10 июня 1977 г. № 501 .265
Приложение 3.
Положение о порядке ведения государственного
земельного кадастра ............................................267
Приложение 4.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле ... 269
Приложение 5.
Республиканская программа проведения земельной
реформы на территории РСФСР.....................................270
Приложение 6.
Земельный кодекс РСФСР..........................................271
Приложение 7.
Указ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы
в РСФСР» от 27 декабря 1991 года № 323 ........................ 272
362
Приложение 8.
Закон о плате за землю........................................275
Приложение 9.
Постановление Правительства Российской Федерации
«О мониторинге земель» от 15 июля 1992 г. № 491 ............. 285
Приложение 10.
Положение о мониторинге земель Российской Федерации...........286
Приложение 11.
Постановление Правительства Российской Федерации
«О совершенствовании ведения государственного земельного
кадастра Российской Федерации» от 25 августа 1992 г. № 622... 290
Приложение 12.
Положение о порядке ведения государственного
земельного кадастра ..........................................291
Приложение 13.
Об утверждении положения о порядке возмещения убытков
собственникам земли, землевладельцам, землепользователям,
арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства.......295
Приложение 14.
Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли,
землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь
сельскохозяйственного производства............................297
Приложение 15.
Основы земельного законодательства Российской Федерации ......304
Приложение 16.
Указ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной
реформы в России» от 27 октября 1993 г. № 1767 .............. 305
Приложение 17.
Указ «О государственном земельном кадастре и регистрации
документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993 г. № 2130 .... 310
Приложение 18.
Конституция Российской Федерации............................. 311
Приложение 19.
Указ «О реализации конституционных прав граждан на землю»
от 7 марта 1996 г. № 337................................... 311
Приложение 20.
Постановление Правительства Российской Федерации
«О федеральной целевой программе “Развитие земельной реформы в
Российской Федерации на 1999-2002 годы”» от 26 июня 1999 г. № 694 ... 315
Приложение 21.
Проект Федерального закона
«О государственном земельном кадастре»........................340
А. С. Чешев, И. П. Фесенко
Земельный кадастр
Редактор и корректор М. А. Вторникова
Компьютерная верстка С. И. Непорожней
Издательство ПРИОР
Москва, Воронцовский пер. 5/7
Телефон: 964-42-00, 964-49-00
Издательская лицензия ЛР № 065184
Гигиеническое заключение № 77.99.2.953.П.5615.9.99 от 16.09.99
Издание осуществлено совместно с издательством Приоритет
Подписано в печать З^.ивввЗаказ 4Д52. • Тираж^ООО
Отпечатано в Подольском филиале ЧПК
142110, Подольск, ул. Кирова, 25.