Magister
Основы
органов
государственной
власти
России
2-е издание

Основы органов
государственной власти
России
Второе издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов вузов, обучающихся по специальностям
030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология»,
080504 «Государственное и муниципальное управление»,
по научным специальностям
12 00 14 «Административное право, финансовое право»,
12 00 02 «Конституционное право, муниципальное право»

юн ити
UNITY
Закон и право • Москва • 2012
УДК 342.5(470+571)(075.8)
ББК 67.400.6(2Рос)я73-1
064
Авторский коллектив:
Б.Н. Габричидзе, Н.Д. Эриашвит, А. Г. Чернявский,
С.М. Кузнецов, В.Н Беленовский, В.Н. Галузо
Главный редактор издательства IIЛ Эриашвиш.
к;н 1.1 илаI юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Основы органов государственной власти России: учеб.
064 пособие для студентов вузов, обучающихся по специаль-
ностям «Юриспруденция», «Политология», «Государствен-
ное и муниципальное управление» / |Б.Н. Габричидзе и
др.|. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА:
Закон и право, 2012. — 479 с. — (Серия «Magister»).
ISBN 978-5-238-01934-5
Агентство CIP РГБ
Киша посвящен» проблематике теории органов юсударствснной вла-
сти, выявлению и анализу ее наиболее значительных составляющих. Под
термином «кратология» понимается наука о власти Органы государст-
венной власти рассматриваются как федеральные органы государствен-
ной власти и как органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, т.с. органы законодательной, представительной власти. орга-
ны исполнительной власти и органы судебной власти, а также прокура-
тура Российской Федерации, место которой в системе государственных
органов до сих пор не определено.
Для студентов и аспирантов юридических факультетов вузов, практи-
ческих работников и исследователей, работников госучреждений, органов
местного самоуправления, а также всех интересующихся проблематикой
юсуларственных органов в Российской Федерации
ББК 67.400.6(2Рос)я73-1
JSBN 978-5-238-01934-5
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 2011
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г)
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в
какой-либо форме, в том числе в интернст-ссти, запрещается без письменною
разрешения издатсчьства
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011
Введение
При подготовке сложного, многопроблемного полифункционально-
го учебника «Органы государственной власти России»1 мы решили
начать книгу с характеристики проблемы места, роли и значения
теории вообще, в том числе теории науки о власти (кратологии),
теории органов государственной власти России.
Такой подход не означает, что это — «чисто» научное произве-
дение, некий ученый трактат и не может быть использован в каче-
стве учебника по теории государства и права, конституционного
права, частично — административного права.
Следует иметь в виду, что не учитывать особенную потребность
обобщающей науки в правоведении (мысль Н.М. Коркунова1 2), в том
числе применительно к такой важной части российского правове-
дения, как обобщение, осмысление, теоретико-философский и пра-
вовой анализ многогранной, полифункциональной (по содержа-
нию) теории и практики органов государственной власти России
недопустимо для современной пауки.
Разумеется, данная работа выстраивается с учетом взглядов и
концепций прогрессивных дореволюционных русских (россий-
ских) государствоведов, а также ученых-теоретиков государства,
государственной власти, ее органов в зарубежных странах, вклю-
чая как крупных мыслителей и специалистов, создававших свои
труды по этой проблематике в прошлом, так, конечно, и совре-
менных ученых.
Если в целом характеризовать потребность обобщенного значе-
ния в правоведении, в том числе в такой его сфере, как теория ор-
ганов государственной власти, то полагаем уместным сослаться на
лекции Н.М. Коркунова, в которых он особое место уделил «По-
1 См первое издание учебника: Основы органов государственной власти Учеб-
ное пособие для студентов вузов, обучающихся ио специальности 030501
«Юриспруденция», O3O2OI «Политология», 080504 «Государственное и муници-
пальное управление» [ Пол рел. Б Н Габричидзе. М ЮНИТИ-ДАНА Закон и
право. 2008
2 Данная мысль Н М Коркунова развивается несколько подробнее во введении,
конкретизируется и модифицируется в других разделах книги
Введение
требности обобщенного знания»1. Автором частично выделяются
следующие фрагменты.
Человеческое знание, как оно дается отдельными науками,
представляется частным и разрозненным. Наблюдение само по себе
не даст нам ничего общего. Мы черпаем из него непосредственно
лишь познание отдельных частных фактов. Между тем для жизни
эту цель никогда не должна терять из виду живая наука; отрывоч-
ное знание непригодно. Жизнь, даже отдельной личности, на каж-
дом шагу ставит самые широкие и общие вопросы, и ответы на них
человек ждет именно от науки.
Но как достигнуть этой цели? Каким образом отрывочное
знание превратить в целостное? Самым простым для этого сред-
ством, на первый взгляд, представляется расширение количества
знания.
Решать вопрос таким образом — значит искать спасения в эн-
цикюпедизме. Однако каково бы ии было значение энциклопедиче-
ского знания, оно, во всяком случае, не может оправдать таких
ожиданий. И энциклопедизм не может дать целостной системы
знания Ведь отрывочным представляется не только знание отдель-
ного человека, но и знание всего человечества.
Человеческое знание и в целом отрывочно. Даже если бы я знал
все, что знают люди, мое знание не было бы цельной системой.
Далее Н.М Коркунов развивает следующую мысль.
Сказанное о знании вообще еше в большей степени приложи-
мо, в частности, к изучению права. Из всех отраслей науки имен-
но в правоведении с особенной силой чувствуется потребность в
обобщающей системе. Дело в том, что мы вовсе не можем наблю-
дать право в целом. Небесный свод с его звездами или тело жи-
вотного мы, прежде всего, воспринимаем как одно целое, и толь-
ко научный анализ учит нас видеть в них сложный агрегат множе-
ства отдельных элементов. В праве не так — непосредственному
наблюдению доступны лишь отдельные законы и отдельные юри-
дические сделки, и только с помощью научного синтеза мы со-
единяем эти отдельные элементы в целостное представление о
юридическом порядке права как особого фактора общественной
жизни.
1 Коркунов // М Лекции ио обшеи теории права. 6-е изд СПб Изд-во Юрид
кн. маг. НК Мартынова. 1904 С. 364 , Переиздание работы Коркунов НМ
Лекции по обшей теории права / Предисловие д-ра юрид. наук, проф
И 1О Козлихнна СПб. Юридический центр Пресс, 2003 С 25—36
5
В правоведении сильнее, чем где-либо, должно сказаться
стремление к обобщенному знанию. И действительно, наряду со
специальными юридическими науками существует издавна стрем-
ление создать науку, которая бы давала целостное знание о праве.
Такова, прежде всего, энциклопедия права: она идет первым из
намеченных выше путей к обобщению знания, заботится о рас-
ширении количества знания, о соединении всего фактического
материала в одной общей системе. Философия права, напротив,
стремится дедуктивно построить учение о праве, целостное по са-
мому своему источнику. Наконец, зарождающаяся па наших гла-
зах общая теория права ставит себе задачей извлечь общие начала
права из накопленного специальными юридическими науками эм-
пирического материала1.
Мы считаем предложенную Н М. Коркуновым и другими ис-
следователями классической российской юриспруденции1 2, в том
числе современными авторами3, методологию правоведения, иссле-
дования правовых явлений, институтов, феноменов плодотворной и
полезной, в том числе в учебных целях.
Теперь ознакомим читателя с характером и особенностями дан-
ного учебного пособия. При таком подходе следует указать на его
актуальность. Такая характеристика обусловлена природой и осо-
бенностями, статусом самих органов государственной власти, их
динамизмом, необходимостью наряду с фундаментальной стабиль-
ностью постоянного обновления, дополнения, видоизменения их
правового положения.
Можно говорить нс только о наиболее значимых фрагментах
теории органов государственной власти, но и о феноменологии на-
званных органов, как мы это делаем применительно к конституци-
1 Коркунов Н М. Указ. соч. С. 19—24.
2 См. также: Кистяковский БА. Социальные науки и право Очерки по метололо-
[ии социальных наук и общая теория права. М., 1916: Кот шревекий С А. Власть и
право Проблема правового государства. СПб: Лань, 2001; Неволин КА Энцик-
|опсдия законоведения История философии зчконодате н,ства М. Изд-во
С-Петербургского государственного ун-та, 1997, Трубецкой Е.Н Энциклопедия
права. СПб. Лань. 1999; Чичерин Б.И. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее
государственное право М , 1894, Переиздание: Чичерин Б.Н. Общее государст-
венное право ! Под рсд. и с предисловием В.Л Томсинова М Зерцало. 2006
3 Алексеев С.С Восхождение к праву. Поиски и решения 2-е изд . перераб и
доп. М.: НОРМА. 2002; Нерсесянц В С философия права Учебник для вузов
М , 1997. и др.
Введение
онному праву, административному праву, таможенному праву, дру-
гим правовым отраслям.
Мы особо выделяем такой существенный концептуальный мо-
мент: органы государственной власти — это конкретные и реальные
структуры, инструменты, непосредственно осуществляющие слож-
нейшие задачи и функции в сфере экономики н социальной ин-
фраструктуры. правоохранительной деятельности, в области внеш-
них сношений.
Отсюда следуют их особая значимость, актуальность как сово-
купного инструментария, механизма выполнения наиболее слож-
ных и ключевых задач и функций развития государства и общества.
Как ни важны и востребованы практико-правовые аспекты ор-
ганизации и деятельности рассматриваемых органов, но их всесто-
ронние анализ и понимание, а также дальнейшее совершенствова-
ние невозможны без учета и использования ведущих ориентиров
основ теории органов государственной власти.
Подчеркивая актуальность проблематики теории органов госу-
дарственной власти, мы обращаем внимание на Конституцию Рос-
сийской Федерации 1993 г.1, конституции стран СНГ, а также госу-
дарств дальнего зарубежья.
Выделяем в этой связи Указ Президент РФ от 9 марта 2004 г.
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-
сти»* 2. С 12 мая 2008 г. данный Указ Президента РФ (№ 724) полу-
чил новое название «Вопросы системы и структуры федеральных
органов власти»3.
* Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием !2
декабря 199.1 г Ц СЗ РФ 1994 № 1 Ст 1. с послед изм и попр СЗ РФ 2009
4 Ст. 445
2 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органон исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004 № 11. Ст. 945. Офи-
циальной публикацией данного Указа является текст, опубликованный в «Рос-
сийской газете» № 50 от 12 мари 2004 г., поскольку в предыдущей публикации
(СЗ РФ 2004 № 11 Ст 945У по техническим причинам были допущены не-
точности. В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения,
от 22 июня 2009 г № 710; от 25 декабря 2008 г № 1847; от 7 октября 2008 г.
№ 1445; от 12 мая 2008 г. № 724. от 24 сентября 2007 г. № 1274. от 15 февра-
ля 2007 г № 174; от 27 марта 2006 г № 261. от 23 декабря 2005 г № 1522; от
14 ноября 2005 I. № 1319. от 15 марта 2005 г № 295; от 20 мая 2004 I. № 649.
Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г Указом № 271 //СЗ РФ 2010 № 10 Ст. 1057
СЗ РФ. 2008 № 20 Ст 2290. № 22 Ст. 2544. № 30. Ст 3619; № 37 Ст. 4181.
№ 41 Ст 4653. № 42. Ст. 4788. № 49 Ст 5768: № 52 Ст 6366. 2009 № 1
Ст. 95; № 37. Ст. 4396; № 41 Ст 47 31; 2010 № 4 Ст 369; 2010 № 10 Ст. 1057.
Несмотря на то, что этот Указ непосредственно регулирует
статус федеральных органов исполнительной власти, он, по суще-
ству, касается всех ветвей государственной власти и соответст-
вующих органов, отличается существенным общим новеллистиче-
ским характером, реформаторским подходом к проблемам видов,
статуса и системы федеральных органов исполнительной власти,
являющихся разновидностью органов юсударственной власти
Особенностью учебника является учет фактора недостаточной
разработанности данной проблемы в научной и учебной литературе,
что, конечно, не означает отсутствия определенной теоретической
базы для осмысления и трактовки проблематики теории органов
государственной власти.
Мы имеем в виду труды дореволюционных ученых-правоведов:
Н М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, К.А. Неволина, С.А Муромцева,
Б.А. Кистяковского, С.А. Котляревского. Е.Н. Трубецкого, М.М. Кова-
левского, В.М. Гессена, Ф.Ф. Кокошкина и многих других ученых том
эпохи, а также современных (советского периода) — И.П. Трайнина.
И.Д. Левина, В.Ф. Котока, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского и др.
В последние десятилетия мы выделяем работы С.А. Авакьяна,
С.С. Алексеева, М.В. Баглая. С.Н. Братуся. А.Б. Венгерова,
Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Д.А. Керимова, И.А Конюховой,
В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М А Лапиной,
В.О. Лучина, В.С Нерсесянца, В Е. Чиркина, В М. Серых. Б.А. Стра-
шуна, Ю.А. Тихомирова, Н М. Чепурновой, А Г. Чернявского,
Л.С. Явнча и др.
Однако, как видно, проблема недостаточной разработанности
вопросов теории органов государственной власти проявляется не
только в дефиците научно-теоретических изысканий в этом направ-
лении, но и по существу в отсутствии целостных учебников по этим
вопросам. Это отрицательно сказывается на правовой подготовке
кадров государственного аппарата и правовом воспитании и обра-
зовании широких слоев населения.
Отсюда вытекает настоятельная необходимость в подготовке
учебника по вопросам теории органов государственной власти. На-
стоящий учебник — это скромная попытка авторского коллектива
принять участие в решении сложной и комплексной задачи.
Выделяем также особенности предлагаемого вузовского учеб-
ника В первую очередь хотелось бы подчеркнуть следующее. Со-
здание, формирование основ теории органов государственной вла-
сти — это не результат труда двух-трех профессоров-правоведов.
Это — плод творческих усилий целого отряда ученых-спе-
Введение
циалистов в области государства и права, конституционного пра-
ва, административного права, теории государственного и муници-
пального управления, гражданского права, трудового права, про-
блематики правоохранительных органов, других юридических дис-
циплин и правовых отраслей.
В учебнике предпринята попытка в известной степени аккуму-
лировать определенную часть знаний, представлений, научных и
учебных разработок в области теории оршнов юсударственной вла-
сти. Конечно, в этом смысле учебник представляет собой в целом
мозаичное произведение, в котором систематизированы разные ас-
пекты основ теории органов государственной власти1.
Одним из сложных является вопрос о внутренней структуре
книги. При решении этой проблемы авторы столкнулись с рядом
новых, возникших сравнительно недавно проблем, аспектов, подхо-
дов к исследованию проблематики теории государства, государст-
венной власти, органов и структур, институций государственной
власти.
Прежде всего, хочется обратить внимание: современный, но-
вый период (этап) развития российской государственности, начало
которого может быть условно датировано принятием 12 декабря
1993 г. Конституции Российской Федерации (хотя на самом деле
этот новый период — этап крупнейших политических и социаль-
но-экономических преобразований в России начался значительно
раньше), пока не ознаменовался подготовкой и изданием круп-
ных, масштабных научно-теоретических трудов, монографий, спе-
циально посвященных проблемам теории органов государственной
власти1 2. Предлагаемый учебник — одна из работ по этой пробле-
матике в условиях коренных политических и социально-эконо-
1 Полагаем уместным выделить и такой момент предшественниками данного
учебного пособия явились книги- Габричидзе Б.Н. Чернявский А Г Органы госу-
дарственной власти современной России. М., 2003: Габричидзе Б.Н. Конституци-
онный статус органов Советского государства М , 1982, а также первое издание
данной киши. Габричидзе Б Н , Чернявский А.Г.. Эриашвили Н.Д. Основы органов
государственной втасттг Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по
специальности 030501 «Юриспруденция». 030201 «Полиголотя», 080504 «Госу-
дарственное и муниципальное управление» / Пол рсд Б Н Габричидзе. М •
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2008.
2 В этом плане можно выделить работы Нисневич 10.А Государственная власть
современной России: Учеб, пособие для студентов вузов. М.: Аспект Пресс.
2008, Лапина М А Современная реформа системы государственного управления
Административно-правовой аспект М.. Российск. юс гумапит. ун-т.. 2007, Госу-
дарственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-
правовые проблемы) / БС Эбзеев. СЛ. Краснорядцев. И.В. Левакин, В И Радченко;
отв рел. Б С Эбзеев М. Экономика, 2005
9
мичсских и правовых преобразований, формирования рыночных
отношении, правового государства, новых экономики, инфра-
структуры в России.
Характерной особенностью методологии проблематики, охваты-
ваемой данным трудом, является применение, использование всего
«набора» методов, жанров, приемов, средств- фрагментарности; эс-
се; правовой публицистики; компаративистики, статутного метода и
др., а также методологии системного и функционального анализа,
статутарного (статутного) анализа.
Рассмотрение избранной проблематики начинается п базируется
на теоретико-философских и конституционных основах понимания,
сущности и характере трех укрупненных категорий: государство;
государственная власть; органы государственной власти.
В учебнике дастся более детализированное рассмотрение ве-
дущих аспектов проблематики теории органов государственной
власти.
Разумеется, диапазон конкретизированной проблематики —
значительно шире, объемнее, отмечен многоцветными красками и
пассажами, т.е. соответствует сложности и многогранности фено-
мена
Наша работа — это только начальный приступ, вхождение в
сложнейшую проблематику с элементами анализа и некоторых об-
щих выводов. Поэтому подчеркнем, что название учебника нс слу-
чайно.
В плане теории мы обращаем внимание на следующие моменты:
•	теория органов государственной! власти — сложный, полю ран-
ный, многоаспектный, институциональный, комплексный и
динамичный феномен, понятие, категория;
•	теория органов государственной власти — это многогранная
совокупность взаимосвязанных знаний, положений, концеп-
ций, доктрин и тд., объединенных единством смысловой, тер-
минологической, функциональной предназначенности, опре-
деленной их иерархической соотносимостью, общностью, по-
следовательностью и дифференцированностью;
•	наконец, теория opianoB государственной власти — это непре-
рывно развивающееся, пополняющееся, обновляющееся и мо-
дернизирующееся учение о природе и особенностях государст-
венной власти, об органах, ее осуществляющих, о совершен-
ствовании форм и методов их деятельности, в первую очередь
их правового (в широком смысле) статуса.
10	Введение
Многие (если нс большинство) элементы, признаки, явления
именно теории присутствуют в учебнике, образуют его субстанцию,
остов, фундамент, отличительную особенность.
Теперь — о структуре книги. Вначале поясним ее название. Под
термином «кратология» понимается наука о власти (kratos власть +
logos слово, понятие, учение, — в окончании сложных слов означа-
ет: учение, наука, знание). «Органы государственной власти Рос-
сии» понимаются как: I) органы государственной власти Россий-
ской Федерации; 2) органы государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации.
Под термином «основы теории» имеются в виду фундаменталь-
ные научно-теоретические и нормативно-правовые положения, ха-
рактеризующие статус (структура, компетенция, формы деятельно-
сти) органов юсударст венной власти, т.е. органов законодательной,
представительной ветвей власти; органов исполнительной власти;
органов судебной власти, а также прокуратуры РФ.
В целом можно сделать обобщение: данная книга посвящена
проблематике теории органов государственной власти, выявлению и
анализу ее (теории) наиболее значительных составляющих, частич-
но детализированной их характеристике.
Раздел I
Кратология:
органы государственной
власти
Глава 1. Эссе о кратологии
Глава 2. Конституционные основы органов
государственной власти в странах СНГ
и ближнего зарубежья
Глава 3. Конституционное регулирование
статуса власти в зарубежных странах
Глава 1
Эссе о кратологии
Одно общее, принципиального характера, замечание при подходе к
разделу I данного учебника: важное значение имеет вопрос о соот-
ношении государствоведения — науки (теории, обобщенном знании) о
государстве, государственной власти, об органах, структурах, ин-
ституциях и т.д. государственной власти, и кратологии — науки о
власти.
Полагаем предпочтительным признание первичности, фунда-
ментальности государствоведения. Однако государствовсдснис и
кратологии — близкие, родственные обобщенные области знаний,
но не синонимы.
Кратологии, сели отбросить аспект о некой абстрактной власти
вообще. — это дисциплина учебная и научная преимущественно о
государственной власти, в то время как государствоведение охваты-
вает во многом более широкий развернутый, многогранный круг
вопросов, аспектов и проблем.
Выделение кратологии в научную и учебную дисциплину воз-
можно, однако только с учетом многолетнего функционирования
государствоведения — науки (теории) о государстве, государствен-
ной власти, об органах государстве иной власти и других государст-
воведческих проблемах, аспектах и т.д.
Эссе о кратологии — науке о власти. Прежде всего приведем не-
которые терминологические аспекты и пояснения. Речь вначале
идет о самом понятии «кратологии» Дословно, как мы уже отмети-
ли, данный термин означает наука о власти.
Однако возникает вопрос, о какой власти идет речь: государст-
венной — законодательной; исполнительной: судебной: обществен-
ной власти; власти местного самоуправления — муниципальной
власти; морально-этической власти и др., т.е. необходимо прежде
всего выделить предмет кратологии, а затем анализировать саму
проблему. В центре нашею внимания — государственная власть и
органы государственной власти. Именно в этом аспекте нас интере-
сует термин «кратология».
1. Эссе о кратологии	13
Поскольку мы уже останавливались на проблематике государ-
ственной власти и органов государственной! власти, то это про-
блема соотношения кратологии и теории органов государственной
власти.
Полагаем, забегая несколько вперед, что это близкие, родствен-
ные понятия, явления, но не синонимы
Мы обращаемся в этом разделе — очерке к комплексному явле-
нию, каковым представляется власть вообще, государственная
власть в особенности; к характеристике и пониманию знаний, све-
дений, информации, т.е. в целом к особой науке, инте, рированной
и дифференцированной системе знаний и познания своеобразий и
закономерностей развития этого направления в структуре общего
госу-дарствовсдс н ия.
Подчеркнем: длительное время в российском государствоведе-
нии теория кратологии оставалась в тени, нс была предметом зна-
чительного внимания.
В созидании, накоплении, «наращивании» знаний, теоретиче-
ских и правовых основ, образующих в конечном счете науку о кра-
тологии, т.е о власти, принимали участие многие ученые, в первую
очередь теоретики государства, отраслевики-государствоведы, пред-
ставители многих других правовых отраслей.
В этом плане мы можем отметить в целом содержательную кни-
гу В.Ф. Халилова1. Безусловно, мы ни в коем случае нс считаем
возможным недооценивать либо как-то умалчивать о трудах других
авторов, во многом посвященных становлению, развитию и углуб-
лению науки о государственной власти, ее природе и сущности,
органах, их структуре, компетенции и др.
Особые место и роль они занимают и шрают в становлении
кратологии конституции. Они во многом составляют суть теории
власти. Конституции представляют собой субстанции — понятия,
категории, феномены, предопредляющие теоретическую первоосно-
ву таких сложных феноменов, как власть, государственная власть,
органы государственной власти.
Естественно, в этом аспекте мы основное внимание концентри-
руем на анализе в соответствующем плане прежде всего Констшу-
ции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., а также опреде-
ленной части конституций государств СНГ, ближнего зарубежья и
конституций наиболее развитых и крупных государств дальнею за-
Хашпов В.Ф. Кратология — наука о власти: концепция М Экономика, 2002
14
I Кратология органы государственной власти
рубсжья: США, Германии. Франции, частично Японии н ряда дру-
гих государств1.
Российская Федерация, ее Конституция 1993 г., характеристика
природы и особенной власти по ней находятся в центре нашего
внимания Для такого подхода имеются достаточно веские фило-
софско-умозрительные и правовые основания. Полагаем полезным
и созидательным при исследовании проблематики использование
достижений, трудов ученых-юристов, философов, экономистов, по-
литологов и др., в частности, работу Д.А. Керимове) по .методологии
права1 2, в которой автор — с позиций как общих проблем права, так
и особенностей анализа специфики во многом малоизученного яв-
ления, феномена, которым нам представляется власть (государст-
венная) — исследовал совокупность знаний в общем виде о науке
власти.
В связи с исследованием проблематики кратологии рассмотрим
положения, содержащиеся в книге Д А. Керимова. В частности,
возьмем для анализа один фрагмент, связанный с исследованием
методологических начал кратологии3
Во-первых, методология вовсе не является самостоятельной
(общей или частной) наукой, локальной отраслью научного зна-
ния, существующей изолированно от всей системы наук. Она воз-
никла исторически и развивалась отнюдь не усилиями какой-либо
одной пауки, а всем комплексом научного знания; функциональ-
ное же назначение методологии сослоит в обслуживании любого
научного поиска. Иначе говоря, методология как по происхожде-
нию и развитию, так и по назначению и роли — это общенаучный
феномен, внутренне имманентный науке в целом и каждой ее от-
дельной отрасли в частности. Этот феномен создан в резульлате
синтеза всеобщего познания и призван обслуживать его вне зави-
симости от того, в рамках какой конкретной отрасли знания это
познание осуществляется. Методологическое знание — это не не-
кая особая наука наук, это не только всеобщее средство постиже-
ния бесконечных объектов науки, но и синтезированное следствие
такого постижения. Однако всеобщность методологии не исклю-
чает, а, наоборот, предполагает се «приспособление» к специфике
исследуемых объектов.
1 Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов / Под рсд.
В.О. Лучина, Г А Василевича, А.С Прудникова 2-е изд., перераб. и топ М
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2009
2 Керимов Д А Методология права Предмет, функции, проблемы философии
права М Аванта+. 2000
3 Там же С 48—52.
1. Эссе о кратологии	15
Во-вторых, будучи познавательным базисом всей системы науч-
ного знания, методология имеет в качестве своих составляющих ряд
компонентов. Это нс только система методов, но и учение о них, нс
только определенная мировоззренческая позиция исследования, но
и всеобщие теоретические принципы, не только общенаучные, но и
частнонаучиыс методы познания. Все эти компоненты органически
между собой связаны, взаимопроникают и обогащают друг друга.
Именно в силу таким образом понимаемой универсальности мето-
дология является интегральным руководством в научном познании
и познавательным стержнем всякого исследования.
В-третьих, объединяя познавательные возможности всех паук,
методология умножает и обогащает исследовательский потенциал
каждой из них. Эти интегративные качества методология обретает
благодаря тому, что ее ядром является философия — единство
диалектики, гносеологии и логики. Это единство нс следует по-
нимать упрощенно, как их полное совпадение. Речь идет совсем о
другом: нет, конечно, диалектики без гносеологии и логики, равно
как ист гносеологии и логики без диалектики, но каждая из них
несет совершенно определенную методологическую нагрузку.
Обобщенно говоря, одна и та же система законов и категорий в
диалектике выступает в качестве мировоззрения и принципов по-
знания объективного мира, в гносеологии — как средство реше-
ния конкретных познавательных задач и в логике — как форма
научного мышления.
В-четвертых, структурно методология имеет несколько уровней,
основными из которых являются: диалектико-мировоззренческий,
определяющий главные направления и общие принципы познания
в целом (высший уровень); общенаучный (междисциплинарный),
используемый при познании особой группы однотипных объектов
(средний); частнонаучный, применяемый в процессе познания спе-
цифики отдельного объекта (низший уровень), и, наконец, пере-
ходный от познавательно-теоретической к практичсски-прсобразо-
вательной деятельности, вскрывающий общие пути и формы вне-
дрения результатов научных исследований в практику.
Эти суждения известного ученого представляют интерес для
теории органов государственной власти.
Методологические воззрения обретают познавательную силу
лишь в том случае, если они «переведены» на конкретные установ-
ки и требования, обусловленные природой самого объекта позна-
ния. Но дело не только в этом Ошибочным является также пред-
ставление, будто использование одного метода философии вполне
достаточно для познания изучаемого объекта. Философские методы
16
I Кратология органы государственной власти
действуют нс изолированно друг от друга, а «все вместе», каждый
метод «просвечивает» то одну, то другую сторону, черту, особен-
ность исследуемого объекта, а в единстве — его целостность как в
генетическом, историческом, так и в субстанциональном, содержа-
тельном, функциональном отношении. Это значит, что при иссле-
довании того или иного объекта надо переходить от одного метода
к другому, от «монометода» — к «полиметодам».
Понимание методологии имеет следующие преимущества:
•	во-первых, философия рассматривается как теоретико-
мировоззренческий плацдарм и как отправная система мето-
дов в правовых исследованиях;
•	во-вторых, можно применять общенаучные положения и вы-
воды междисциплинарных исследований в процессе познания
правовой реальности;
•	в-третьих, происходит ориентация на широкое использование
в ходе правового исследования частнонаучных методов, как
самостоятельно выработанных, так и тех, которые разработа-
ны другими специальными науками;
•	в-четвертых, расширяется проблематика методологии, что по-
зволяет довести ее до логической завершенности; субъектив-
ное превращается в объективное, абстрактное — в конкрет-
ное, правовая теория — в практику правового строительства;
•	в-пятых, весь вышеотмеченный комплекс компонентов мето-
дологии значительно расширяет и углубляет средства обосно-
вания и доказывания результатов, достигнутых в процессе
правового исследования, внедрения научных знаний в прак-
тику.
В приведенном фрагменте высказаны интересные мысли и по-
ложения, имеются и спорные суждения.
Думается, что обоснованным является вывод о том, что методо-
логия как по происхождению и развитию, так и по назначению —
общенаучный феномен, внутренне имманентный науке в целом и
каждой ее отдельной отрасли в частности1. Полагаем, что такой
общий вывод применим и к кратологии — науке о власти
Теперь рассмотрим проблему соотношения конституции и вла-
сти — особого, специфического феномена.
В нашем эссе, естественно, мы не сможем всесторонне иссле-
довать все аспекты вышеназванной сложной и комплексной про-
блемы Однако часть сс, наиболее существенные и актуальные
1 Там же С 48.
1. Эссе о кратологии	17
грани, аспекты отражены в наших далеко не всегда бесспорных
суждениях.
Вначале — об основополагающих, фундаментальных понятиях и
терминах, относящихся к исследуемой нами проблеме. Прежде все-
го, это — власть, народовластие (демократия), государственная
власть, их место, взаимосвязь, роль и значение, и главное, как эти
стороны, линии, аспекты, нюансы отражены в Основном законе
государства — Конституции.
Конституционный аспект природы, характера, особенностей
власти в целом — один из наиболее существенных, фундаменталь-
ных черт, основ самой Конституции. Мы исходим из того, что в
мире приняты и действуют разные полномасштабные и более
скромные, усеченные конституции, и проблеме) соотношения кон-
ституции и власти решается, регулируется, формулируется в них
по-разному.
В конституциях нет и не может быть монотонности, удру-
чающего единообразия, совпадения концепций, идей, подходов к
названной проблеме. Хотя в целом возможно и совпадение этих
моментов, доктрин в самых различных конституциях государств
мира.
Мы останавливаемся на части конституций мира и только на
отдельных, наиболее существенных аспектах анализируемой про-
блемы
Начнем анализ с Конституции Российской Федерации от 12 де-
кабря 1993 г. В этой Конституции значительное внимание уделено
аспектам природы, характера и статуса власти — в ее разнообраз-
ных формах, ипостасях, транскрипциях.
Вначале хотим выделить глубокую, органическую взаимосвязь
1аких явлений и понятий, терминов и категорий, как власть в це-
лом (вообще), народовластие в различных формах, в том числе в
формате местного самоуправления, государственная власть
Если характеризовать Конституцию РФ, то уже в се преамбуле
мы обнаруживаем положения, идеи и принципы, свидетельствую-
щие о прочном закреплении, наличии названной взаимосвязи.
В частности, это положения и принципы: об утверждении
прав и свобод человека, гражданского мира и согласия; об ис-
ходности, первоначальности общепризнанных принципов равно-
правия и самоопределения народов; о возрождении суверенной
государственности России и утверждении незыблемости ее демо-
кратической основы, об осознании себя частью мирового сооб-
щества и др.
18
I Кратологии органы государственной власти
Далее в Конституции РФ содержатся, развиваются и конкрети-
зируются положения и нормы, характеризующие более четко и вы-
пукло концептуальную взаимосвязь государства, власти, местного
самоуправления и других демократических институтов.
Статья I гласит: Российская Федерация — Россия — демократи-
ческое федеративное правовое государство с республиканской фор-
мой правления.
Согласно ст. 3 носителем суверенитета1 и единственным источ-
ником власти в Российской Федерации является ее многонациональ-
ный народ. В этом фрагменте из ст. 3 Конституции РФ выделяется
общее понятие «источник власти», т.е. эта власть — не какая-то
конкретная — государственная власть; власть местного самоуправ-
ления; власть непосредственной демократии и др. Существенными
в этом плане являются ч 2—4 (ст 3). в которых формулируются
следующие нормы-положения:
•	народ осуществляет свою власть непосредственно, а также
через органы государственной власти и органы местного са-
моуправления;
•	высшим непосредственным выражением власти народа явля-
ются референдум и свободные выборы.
В соответствии с ч. 4 ст. 3 никто нс может присваивать власть в
Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных
полномочий! преследуются по федеральному закону.
В этих формулировках особо выделяются: первое — непосредст-
венное осуществление своей власти народом, второе — осуществле-
ние этой власти через органы государственной власти1 2; третье —
осуществление народовластия через такую форму, как местное са-
моуправление.
Более конкретные и одновременно общие положения и нормы
содержатся в последующих главах и статьях Конституции РФ. Рас-
смотрим некоторые из них.
1 По проблематике суверенитета мы обращаем внимание читателя на ставшую
классической моно1рафию И.Д. Левина — одного из видных отечественных го-
сударствовсдов прошлого века Левин И.Д Суверенитет. СПб.: Юридический
центр-пресс, 2003
2 См дискуссионную позицию о делегировании властных полномочий госу-
дарственным органам: Беюиовскии В И. Правонарушения и юридическая от-
ветственность в избирательном праве Историческая практика и современ-
ность Монография I Под рсд А С Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2005
С. 41-43.
1. Эссе о кратологии	19
Особое политико-правовое значение в плане места и роли Кон-
ституции РФ в регулировании характера и особенностей власти (нс
только в широком смысле), а именно государственной власти, име-
ет ст. 10, в соответствии с которой государственная власть в Рос-
сийской Федерации осуществляется на основе разделения на зако-
нодательную, исполнительную и судебную. Органы законодатель-
ной, исполнительной и судебной власти — самостоятельны.
Эта статья имеет фундаментальный, концептуальный характер:
после многих десятилетий политического и идеологического остра-
кизма концепция, принцип, доктрина разделения властей получили
конституционное закрепление и развитие, что можно обоснованно
рассматривать как одно из веских доказательств и факторов кон-
кретизации теории власти, в первую очередь, конечно, государст-
венной власти.
Наше внимание концентрируется на природе, характере и осо-
бенностях государственной власти без какого-либо ущерба в отно-
шении других форм и структур: референдума, свободных выборов,
местного самоуправления.
Каждая из перечисленных форм имеет свои особенности. Особо
мы хотим выделить, поскольку речь идет главным образом о науке,
теории власти, ч. 4 ст. 3: «Никто не может присваивать власть в
Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных
полномочий преследуются по федеральному закону».
Данная конституционная норма создает необходимые условия
для провозглашения и реализации принципа неприкосновенности
власти, т е. ес священности, защиты и охраны в конституционном
плане, что по существу обусловливает правоохранительный харак-
тер дайной нормы.
Встречаются органы и институции государственного характера,
нс являющиеся органами государственной власти.
Эту проблему довольно подробно и углубленно описал поль-
ский профессор Е. Старосьцяк, в книге которого рассматривались
правовые формы административной деятельности1.
Сформулированное в Конституции РФ четкое отграничение
власти и властных полномочий (элемента статуса органа власти)
является существенным дополнением в систему знаний и положе-
ний, составляющих теорию власти.
1 Старосьцяк Е Правовые формы административной деятельности / Перевод с
польского Махнснко Л X М Госюризлат. 1959; Он же Элементы науки управ-
ления / Перевод с польского Махнеико А X, Под ред. Ямпольской ЦЛ (вступ
ст) М. Прогресс, 1965
20
I Кратология: органы государственной власти
В Конституции РФ преимущественно речь идет об органах го-
сударственной власти, их системе (ст. 12, 72. п. «н» ч. I ст. 77).
Проблемы взаимосвязи: Конституция и власть достаточно под-
робно регулируются в главах и статьях, посвященных органам госу-
дарственной власти: статусам — Президента Российской Федера-
ции; Федерального Собрания; Правительства Российской Федера-
ции; судебной власти; а также местному самоуправлению.
Рассмотрим статутарные аспекты в плане Конституция и
власть применительно к Президенту РФ1.
Президент РФ — глава государства, гарант Конституции РФ.
прав и свобод человека и гражданина — обеспечивает согласован-
ное функционирование и взаимодействие opianoB государственной
власти. В этом фрагменте заложен существенный потенциал взаи-
модействия и координации со стороны президентской власти дея-
тельности других ветвей власти.
Важнейшей конституционной особенностью статуса Президен-
та РФ является в плане взаимосвязи с властью следующее: Прези-
дент РФ — орган государственной власти РФ; он избирается на
четыре года, но в соответствии с поправкой в Конституцию Рос-
сийской Федерации, внесенной 30 декабря 2008 г.1 2 срок прези-
дентских полномочий с 2012 г. увеличивается до 6 лет3. Президент
РФ активнейшим образом участвует в осуществлении законода-
тельной власти; исполнительной власти; судебной власти; власти
прокуратуры РФ.
Таким же органом в оси — Конституция и власть — является
Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации,
представительный и законодательный орган РФ. Он состоит из
1 Глава 4 Конституции РФ. См.: Дегтев ГВ. Становление и развитие института
президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.:
Юристь. 2006; Он же- Конституционно-правовой статус Президентов Россий-
ской Федерации и США. сравните 1ыю-правовой анализ. М.. Юристь. 2003.
2 Федеральный закон о поправке в Конституцию Российской Федерации от 30
декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Рос-
сийской Федерации и Государственной Думы» // СЗ РФ. 2009 № 1 Ст I.
3 Отметим, что срок полномочии Президента СССР составлял 5 лет. Такой же
срок полномочий быт определен первоначально и для первого Президента Рос-
сии (Закон РСФСР О1 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» // Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.	17.
Ст. 512. Принятая в 1993 I. Конституция Российской Федерации установила
срок президентских полномочий в четыре года. Вышеуказанная поправка в текст
действующей конституции России, с 2012 г. устанавливает срок президентских
полномочий в Российской Федерации в шесть лет.
1. Эссе о кратологии	21
двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы1. В сво-
ем единстве н двуфункционировании эти палаты составляют еди-
ный и монолитный орган — Федеральное Собрание, которое яв-
ляется постоянно действующим органом, хотя каждая из палат —
Совет Федерации и Государственная Дума — заседают раздельно.
Для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Консти-
туционного Суда, выступлений руководителей иностранных госу-
дарств палаты могут собираться на совместные заседания.
Один из коренных вопросов статуса Федерального Собрания,
его палат — проблемы компетенции каждой из них (Совета Феде-
рации и Государственной Думы).
Хотя в целом Федеральное Собрание, его палаты решают еди-
ные цели и задачи — представительство и защиту интересов и по-
требностей многонационального народа России — законодательная
функция и соответствующая многообразная, сложная и комплекс-
ная деятельность, каждая из палат выполняет специфические, соот-
ветствующие ее статусу задачи и функции.
К ведению Совета Федерации в соответствии со ст. 102 Консти-
туции РФ относятся:
а)	утверждение изменения границ между субъектами Россий-
ской Федерации;
б)	утверждение указа Президента Российской Федерации о вве-
дении военного положения;
в)	утверждение указа Президента Российской Федерации о вве-
дении чрезвычайного положения;
г)	решение вопроса о возможности использования Вооружен-
ных Сил Российской Федерации за пределами территории
Российской Федерации;
д)	назначение выборов Президента Российской Федерации;
е)	отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж)	назначение на должность судей Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федера-
ции, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
з)	назначение на должность и освобождение от должности Ге-
нерального прокурора Российской Федерации;
и)	назначение на должность и освобождение от должности за-
местителя председателя Счетной палаты и половины состава
ее аудиторов.
1 Буяаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр пресс, 2003.
22
I Кратология: органы государственной власти
Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отне-
сенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.
Постановления Совета Федерации принимаются большинством
голосов от обшего числа членов Совета Федерации, если иной по-
рядок принятия решений нс предусмотрен Конституцией Россий-
ской Федерации.
К ведению Государственной Думы (ст. 103) отнесены1:
а)	дача согласия Президенту Российской Федерации на назна-
чение Председателя Правительства Российской Федерации;
б)	решение вопроса о доверии Правительству Российской Феде-
рации;
в)	назначение на должность и освобождение от должности
председателя Центрального банка Российской Федерации;
г)	назначение на должность и освобождение от должности
председателя Счетной палаты и половины состава ее аудито-
ров;
д)	назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соот-
ветствии с федеральным конституционным законом;
е)	объявление амнистии;
ж)	выдвижение обвинения против Президента Российской Фе-
дерации для отрешения его от должности.
В соответствии с Федеральным конституционным законом о
поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря
2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной
Думы в отношении Правительства Российской Федерации»1 2 в Кон-
ституцию Российской Федерации были внесены следующие изме-
нения:
1) ч. 1 ст. 103 была дополнена новым п. «в» следующею содер-
жания:
в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской
Федерации о результатах его деятельности, в том числе по
вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) пункты «в» — «ж» считать соответственно пунктами «г» —
«з»;
2) п. «а» ч. I ст. 114 изложить в следующей редакции:
1 Текст дается и первоначальной редакции, до внесения поправок Федеральным
конституционным законом о поправке к Конституции Российской Федерации
от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной
Думы в отношении Правительства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2009. № I.
Ст. 2).
2 СЗ РФ. 2009- № 1. Ст. 2
1. Эссе о кратологии	23
а) разрабатывает и представляет Государственной Думс феде-
ральный бюджет п обеспечивает его исполнение; представляет Го-
сударственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результа-
тах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным
Государственной Думой.
В соответствии с данными поправками Конституции РФ бы-
ли внесены и соответствующие изменения в Федеральный кон-
ституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»1.
Государственная Дума принимает постановления по вопросам,
отнесенным к се ведению Конституцией Российской Федерации.
Постановления Государственной Думы принимаются большин-
ством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,
если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конститу-
цией Российской Федерации.
Таким образом, в Конституции РФ регулируются наиболее важ-
ные вопросы представительного и законодательного органа Россий-
ской Федерации: его конституционный статус, охватывающий во-
просы формирования палат, их компетенции, частично порядка
(процедуры) деятельности н др
Правительству Российской Федерации посвящена гл. 6 Консти-
туции РФ. Данными главой и статьями Конституции в решающей
степени предопределяются место, роль, значение и полномочия,
которые получает исполнительная ветвь власти от Конституции РФ.
В частности, ст. 110—117 Конституции РФ предусматривают
следующее.
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации* 2. Правительство Российской
Федерации состоит из Председателя Правительства Российской
Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской
Федерации и федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации назначает-
ся Президентом Российской Федерации с согласия Государствен-
ной Думы.
* Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г № 8-ФКЗ вне-
сение изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве
Российской Федерации»® // СЗ РФ. 2009. № I. Ст. 3.
2 Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Нор-
ма, 2005.
24
I Кратология: органы государственной власти
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Рос-
сийской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока по-
сле вступления в должность вновь избранного Президента Россий-
ской Федерации или после отставки Правительства Российской
Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры
Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Прези-
дентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Прави-
тельства Российской Федерации в течение недели со дня внесения
предложения о кандидатуре.
После трехкратного отклонения представленных кандидатур
Председателя Правительства Российской Федерации Государствен-
ной Думой Президент Российской Федерации назначает Председа-
теля Правительства Российской Федерации, распускает Государст-
венную Думу и назначает новые выборы.
Председатель Правительства Российской Федерации нс позднее
недельного срока после назначения представляет Президенту Рос-
сийской Федерации предложения о структуре федеральных органов
исполнительной власти (ст. 112).
Председатель Правительства Российской Федерации предлагает
Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности за-
местителей Председателя Правительства Российской Федерации и
федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации в соответ-
ствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными зако-
нами и указами Президента Российской Федерации определяет ос-
новные направления деятельности Правительства Российской Фе-
дерации и организует его работу.
Правительство Российской Федерации:
а)	разрабатывает и представляет Государственной Думе феде-
ральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представ-
ляет Государственной Думе отчет об исполнении федераль-
ного бюджета;
б)	обеспечивает проведение в Российской Федерации единой
финансовой, кредитной и денежной политики:
в)	обеспечивает проведение в Российской Федерации единой
государственной политики в области культуры, науки, об-
разования, здравоохранения, социального обеспечения,
экологии;
г)	осуществляет управление федеральной собственностью;
1. Эссе о кратологии	25
д)	осуществляет меры по обеспечению обороны страны, госу-
дарственной безопасности, реализации внешней политики
Российской Федерации;
е)	осушсствляет меры по обеспечению законности, прав и сво-
бод граждан, охране собственности и общественного поряд-
ка, борьбе с преступностью;
ж)	осуществляет иные полномочия, возложенные на него Кон-
ституцией Российской Федерации, федеральными законами,
указами Президента Российской Федерации.
Порядок деятельности Правительства Российской Федерации
определяется федеральным конституционным законом1.
На основании и во исполнение Конституции Российской Феде-
рации, федеральных законов, нормативных указов Президента Рос-
сийской Федерации Правительство Российской Федерации издаст
постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Фе-
дерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской
Федерации, в случае их противоречия Конституции Российской
Федерации, федеральным законам и указам Президента Россий-
ской Федерации, могут быть отменены Президентом Российской
Федерации.
Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации
Правительство Российской Федерации слатст свои полномочия.
Правительство Российской Федерации может подать в отставку,
которая принимается или отклоняется Президентом Российской
Федерации.
Президент Российской Федерации может принять решение об
отставке Правительства Российской Федерации.
Государственная Дума, как уже отмечалось, заслушивает отчеты
Правительства1 2. Она может выразить недоверие Правительству Рос-
1 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Пра-
вительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №51 Ст. 5712, с послед,
изм. и доп. СЗ РФ. 2010 № 5. Ст. 458.
2 Федеральный конституционный закон о поправке к Конституции Российской
Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Го-
сударственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2009 № 1. Ст. 2; Федеральный конституционный закон от 30 декабря
2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный
закон «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 3.
26
I Кратология: органы государственной власти
списком Федерации. Постановление о недоверии Правительству РФ
принимается большинством голосов от общего числа депутатов Го-
сударственной Думы. После выражения Государственной Думой
недоверия Правительству Российской Федерации Президент Рос-
сийской Федерации вправе объявить об отставке Правительства
Российской Федерации либо не согласиться с решением Государст-
венной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев
повторно выразит недоверие Правительству Российской Федера-
ции. Президент Российской Федерации объявляет об отставке Пра-
вительства либо распускает Государственную Думу.
Председатель Правительства Российской Федерации может по-
ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правитель-
ству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии
отказывает. Президент в течение семи дней принимает решение об
отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Го-
сударственной Думы и назначении новых выборов.
Таким образом, в Конституции РФ заложены фундаментальные
основы (разумеется, следует всесторонне учитывать и ФКЗ о Пра-
вительстве Российской Федерации) статуса и функционирования
исполнительной власти. которая в соответствии с ч. 2 ст. 77 оформ-
лена следующим образом.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Рос-
сийской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные орга-
ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъ-
ектов Российской Федерации образуют единую систему исполни-
тельной власти в Российской Федерации, что одновременно нс по-
зволяет смешивать данную систему с понятием «система органов
исполнительной власти»
В целом приведенные из Конституции РФ фрагменты о Прави-
тельстве и об исполнительной власти составляют важный и сущест-
венный «блок», позволяющий познать и представить данную спе-
цифическую часть в теории (науке) о власти.
Судебная власть1. Вопросы статуса этой ветви юсуларствсн-
ной власти регулируются в |л. 7 (ст. 118—128) Конституции РФ,
в том числе такие актуальные, фундаментальные вопросы и ас-
пекты, как:
* Кутафин О.Е., Лебедев В.М.. Семигин Г!О. Судебная власть в России: история,
документы. В 6 т. / Науч, консультант проекта Е.А. Скрипилсв. М.: Мысль.
2003; Судебная власть / Пол рел. И 1. Петрухина М.: Велби, 2003.
1. Эссе о кратологии	27
1)	правосудие в Российской Федерации осуществляется только
судом;
2)	судебная власть осуществляется посредством конституцион-
ного, гражданского, административного и уголовного судопроиз-
водства;
3)	судебная система Российской Федерации устанавливается
Конституцией Российской Федерации и федеральным конститу-
ционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускает-
ся; и др.
Рассматривая проблемы, мы хотели бы коснуться одного из
фрагментов, упоминавшегося в исследованиях В.Ф. Халилова1. Ав-
тор полагает, что представленная читателю концепция науки о вла-
сти (интернационально необходимое, приемлемое и уже применяе-
мое в международной практике название — кратологии, от греч.
kratos — сила, власть, могущество, господство, победа) символизи-
рует появление давно назревшей и вместе с тем фактически новой,
фундаментальной, единой, целостной науки, нового ведущего на-
учного направления, их окончательное оформление.
Если отбросить некоторый элемент претензионное™ данного
фрагмента, то можно с долей условности согласиться с выводом о
формировании нового научного направления.
Можно согзаситься и со следующим утверждением автора. Мы
вправе назвать ее наукой о власти, властеведением, властезнанием,
кратологией. И идти надо в современном мире от главного — от
власти народа, от демократии. В этом смысле прав российский уче-
ный С.С. Алексеев, утверждающий: «Конституция — основной за-
кон страны, закон о власти».
Подчеркивая полезность в целом рассуждений В.Ф. Халилова,
отмечаем спорность, дискуссионность, ряд преувеличений и иных
моментов, вызывающих вопросы и критические замечания.
Во-первых, о символизации фактически новой, фундаменталь-
ной, единой, целостной науки, нового ведущего научного направ-
ления, их окончательного оформления* 2.
В отрывке из книги В.Ф. Халипова есть недостаточно убеди-
тельные выводы и опенки: например, каковы научные основания
* Хеиипов В Ф. Кратология — наука о власти: концепция; Он же' Власть’ основы
кратолотии. М. Луч. 1995. Введение в науку о власти. М.’ ТШБ. 1996. Власть.
Кратологический словарь. М. Республика, 1997; Кратология как система наук о
власти М.: Республика. 1999.
2 Хашпов В.Ф. Кратология — наука о власти: концепция
28
I Кратология: органы государственной власти
утверждения о фундаментальности этой науки о кратологии. Из
содержания работы видно, что это единая и целостная наука. Но
каковы основания такого утверждения, а также каковы призна-
ки, критерии вывода о том, что это новое ведушее научное на-
правление и, тем более, почему утверждается тезис об оконча-
тельном оформлении вышеперечисленных выводов, оценок? Воз-
никает и такой вопрос: что же такое кратология — самостоятель-
ная наука или лишь новое ведушее научное направление? Дан-
ные вопросы свидетельствуют о явных преувеличениях автора в
выводах и оценках кратологии.
Далее, спорно утверждение о том, что в течение многих веков
едином обстоятельной системы знании (науки) о власти не было1.
Тшда закономерно возникает и друзой вопрос: из каких источни-
ков, оснований видно, что такая обстоятельная система знаний
(науки) о власти уже создана и функционирует?
Из литературы, например, конституционного права, админист-
ративного права, теории государства, государственного управления,
муниципального права и других близких, родственных правовых
отраслей и учебных курсов нс видно, чтобы кратология занимала в
них заметное место или вообще упоминалась в них. По-видимому,
кратология, по мнению авторов учебника, как научное направление
еше должна «завоевать» свое место и роль в развитии, системе госу-
дарственно-правовых (в широком смысле) наук.
Представляется, что не совсем точными являются суждения-
выводы автора о постановке вопроса науки о власти лишь к концу
XIX века. Все-таки этот прогрессивный процесс начался значитель-
но раньше1 2.
Нельзя также со|ласиться с однозначным утверждением автора
о том, что не было специализации ученых в сфере власти. В такой
постановке это мнение неточно, разработка проблематики теории
власти постепенно шла, что мы находим в трудах западных ученых-
1 Там же.
2 Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. 2-е изд., псрсраб. и
доп. М.: НОРМА. 2002 С. 608; Чичерин Б.Н. История политических учений. Т. I /
Подюювка текста, вступительная ст. и коммент. И.И. Евлампиева. СПб.: РХГА.
2006. С. 720; Медушевский А.Н Сравнительное конституционное право и
политические институты. Курс лекций. М.. ГУ ВШЭ. 2002. С. 512; Проблемы
общей теории права и государства: Учебник для вузов. / Под общ. ред.
В.С. Нерсссянца М.: НОРМА-ИНФРАМ.. 1999. С. 832; Ирхин Ю.В. Политоло-
гия: Учебник / 2-е изд., доп. М.: Экзамен, 2007.
1. Эссе о кратологии	29
философов, государствовслов* и дореволюционных русских право-
ведов, специалистов в области государственного права, администра-
тивного права и других специальностей1 2. Думается, что скорее это
новое направление в комплексной науке о государствоведении.
Непонятно, непрозрачно утверждение и об универсализме кра-
тологии. Нам представляется преувеличенным утверждение, что
XXI в. — век кратологии. нового, более широкого, универсально-
го понимания власти3. Безусловно, наука о власти будет совер-
шенствоваться, развиваться и в XXI в., но вряд ли стоит абсолю-
тизировать параметры этого развития, и кратология по-прежнему
будет выступать как важная часть комплексной науки государст-
вовсдсния.
Рассмотрим далее некоторые аспекты проблематики кратологии.
С учетом публикаций и вклада других ученых — В.Ф Котока,
А.И. Лепешкина, М.В. Баглая, Л.С. Мамута, В.Е. Чиркина,
Б.А. Страшуна, Б.С Эбзеева, И.В. Лсвакина, В И. Радченко,
Э.Х. Халилова и других специалистов — полагаем необходимым
выделить следующее.
В первую очередь хотелось высказать замечания о структурном
построении учебника, учебного пособия по кратологии. Избегая
ненужной претенциозности, преувеличений и роли знаний о вла-
сти, их «приращении» и систематизации, мы полагаем начать даль-
нейшее изложение материала с вопросов структуры такого рола
произведений.
1 Эсмен Аде.иир Конституционное право. М., 1908; Руссо Ж.-Ж. Об обществен-
ном доюворс, или Принципы политическою права. М.: Соцэкгиз. 1938:
Гоббс Т Левиафан, пли Материя, форма и власть госуларств-i церковного п гра-
жданскою. Философское начало учения о гражданине // Сочинения в 2 т. М ,
1991; Ег шнек Г. Общее учение о государстве / Вступительная статья
И.Ю. Козлихина. СПб.. Юридический центр Пресс, 2004, Манен Бернар. Прин-
ципы представительного правления / Пер с англ. Е.И Рощина; науч рсд
О.В. Хархордин. СПб.. Издательство Европейского университета в Санкт-
Петербурге. 2008.
- Коркунов Н.М. Лекции по обшей теории права / Предисловие И.Ю. Козлихина.
СПб; Юридический центр Пресс, 2003 С. 19—24;. Котыревский С.А Власть и
право. Проблема правового государства. СПб.. Лань. 2001. С. 368. Нево-
шн К.А Энциклопедия законоведения. История философии законодательства.
М.: Изд-во С.-Петербургского государственного ун-та. 1997. С. 400; Трубец-
кой Е.Н. Энциклопедия права СПб.: Лань, 1999. С. 224; Чичерин Б Н Курс госу-
дарственной науки Ч. 1. Обшсе государственное право. М., 1894; Переиздание.
Чичерин Б.Н. Общее государственное право / Под ред. и с предисловием
В.А. Томсинова. М.: Зерцало. 2006. С. 536.
3 Хашпов В.Ф. Указ. соч. С. 5.
30
I Кратология: органы государственной власти
Наука о власти возникла нс на «пустом месте», она постепенно
«возрастает», «созревает» и укрепляется, развивается на базе науч-
ных разработок и с учетом взглядов, мыслей и илей значительной
когорты ученых. В то же время мы выделим положения относи-
тельно единства и целостного фундаментального изложения науки
о власти.
Пока что трудно говорить о едином целос|ном изложении про-
блематики науки о власти: доминируют разные стороны, аспекты,
нюансы, например, проблемы народного представительства, анализ
теории и практики реализации доктрины разделения власти; харак-
теристика особенностей природы и статуса государственной власти
и др. Так что до единства самого содержания кратологии еще до-
вольно далеко, требуются новые усилия.
Касаясь аспектов структурного построения книг по вопросам
кратологии, учитывая и опираясь на уже имеющиеся научные раз-
работки, мы хотели бы выделить такие моменты, как сущность са-
мой кратологии, ее объект и предмет; задачи, особенности и функ-
ции кратологии; содержание знаний о кратологии и специфика их
систематизации и классификации и др.
Мы считаем необходимым соблюдать принцип объективности
и справедливости при упоминании и рассмотрении трудов других
авторов. В этом смысле отмечаем широкий и привлекательный в
учебных целях подход профессора. В.Ф. Халилова к проблемам
кратологии, что видно даже из перечня названий разделов его
книги. В частности, разделы, темы: человек в мире власти и
власть в мире человека; утверждение кратологии как новой фун-
даментальной области современного знания; содержание и систе-
ма кратологии; возникновение и развитие научных знаний и уче-
ний о власти; специальная кратология; комплексные области кра-
тологии; власть в человеческой жизни, в действии, в динамике;
власть, народ и индивидуум; единство и многообразие властей;
государство и государственная власть; современная государствен-
ная власть и принципы разделения властей; властная деятельность
и искусство властвования; власть в обществе и его сферах; культу-
ра, духовная сфера и власть; власть в системе ключевых явлений
духовной жизни общества и личной жизни граждан; власть и пра-
во; суть и властный характер безопасности (внутренней и внеш-
ней); власть на мировой арене и в геополитике; будущее власти и
кратологии и др.
1. Эссе о кратологии	31
Приведенный фрагмент из перечня проблем, рассматриваемых в
книге, свидетельствует о мноюгранном диапазоне затронутых авто-
ром аспектов, и хотя далеко нс всегда убедительны и бесспорны
аргументация, выводы, обобщения, содержащиеся в этом труде,
несомненны интерес, проблемность книги в целом. В этом смысле
мы выделим фрагмент из упоминавшейся книги В.Ф. Халипова и
рассмотрим его подробнее. Речь идет о теме «Суть содержания и
система кратологии»1.
Определившись по главному вопросу о необходимости форми-
рования, конституирования науки о власти как одной из важней-
ших современных социальных наук и выяснив суть интернацио-
нального названия такой науки, как кратология, следует с теорети-
ко-методологических позиций более основательно и всесторонне
обрисовать и оценить рассматриваемую науку.
Главное, с чего начинается любая из наук, — это определение и
уяснение сю своего собственного предмета и объекта. Объект кра-
тологии — власть, прежде всего государственная власть и другие ее
многочисленные и разнообразные виды, сферы и проявления. Фе-
номен власти во всем се разнообразии — это и есть объект кратоло-
гии, ее многочисленных отраслей и областей.
Предмет кратологии — основные явления, принципы и законо-
мерности этой области реального мира. Таким образом, если дать
развернутое определение, то это одна из важнейших социальных
наук — учение о власти, законах и закономерностях ее происхож-
дения, функционирования и развития, о типах и видах власти и об
их специфике, о ее субъектах, об объектах, источниках и о носите-
лях, о целях, функциях, системах, структурах, механизмах, нормах и
принципах, о сути и об особенностях разделения властей, взаимо-
действия власти с другими сферами жизни и властей разного рода
между собой, а также с зарубежными властями, наконец, о служе-
нии власти народу, гражданам, ее умении способствовать развитию
в первую очередь экономики, социальной, обеспеченной, безопас-
ной, свободной жизни и культуры.
Кратология — целостная система знаний, включающая в себя
общую кратологию. историю власти, философию власти, теоретиче-
скую. практическую, прикладную и сравнительную кратологии. со-
циологию власти, логику власти, педагогику и психологию власти,
этику власти, специальные кратологии, а всего — более 70 областей
и отраслей знания.
1 Там же. С. 29—34.
32
I Кратология: органы государственной власти
Русскоязычный аналог понятия «кратология» — властеведенис
(наука о власти). Полагаем, что в целом можно соыаситься с пред-
ложенным вариантом определения, использовать его в учебных це-
лях, добавив к перечисленным областям знаний в сфере кратологии
правовые основы власти, в том числе государственной власти, ор-
ганов государственной власти.
На этом завершаем несколько мозаичное эссе о кратологии, на-
поминая читателю о существовании данной проблемы и отсылая
его к частично рассмотренной выше книге, а также к трудам и пуб-
ликациям В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Б.А. Страшуна,
О.Е. Кутафина, Б.Н. Топорнина, В.С. Нсрсесянца, С.С. Алексеева,
Д.А. Керимова, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Б.С. Эбзеева и
других авторов, в работах которых рассматриваются различные ас-
пекты проблематики кратологии, а в более широком смысле — го-
сударствоведения.
Глава 2
Конституционные основы
органов государственной власти
в странах СНГ и ближнего зарубежья
Продолжим рассмотрение проблемы на примере (выборочно) Кон-
ституций ряда государств СНГ и ближнего зарубежья. Вначале об-
ратимся к опыту Республики Беларусь. За всю историю Белоруссии
как независимого государства было принято шесть конституций
(1919, 1927, 1937, 1978, 1994 и 1996 гг.). Первые четыре конститу-
ции носили четко выраженный классовый характер, закрепляли
одну господствующую идеологию, исключали многопартийность и
многообразие форм собственности. В Конституции 1994 г. нашли
отражение новые тенденции, связанные с утверждением институ-
тов современного демократического общества, отвечающих ос-
новным требованиям международных стандартов. Последняя. 6-я
по счету. Конституция Республики Беларусь была принята на
всенародном референдуме 24 ноября 1996 г. подавляющим боль-
шинством народа*.
Государственная власть осуществляется на основе разделения ее
на законодательную, исполнительную и судебную1 2
Президент Республики Беларусь избирается народом. В со-
ответствии со ст. 81 Конституции выборы Президента назначаются
Палатой Представителей нс позднее пяти месяцев и проводятся нс
позднее двух месяцев до истечения срока полномочий предыдущего
Президента. Если же должность Президента оказалась вакантной,
то выборы проводятся нс ранее 30 и нс позднее 70 дней со дня от-
крытия вакансии. Сокращенные сроки проведения предвыборных
мероприятий в этом случае устанавливаются Центральной комисси-
ей по выборам и проведению республиканских референдумов.
1 Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под ред.
В.О. Лучина. Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., персраб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2009. С. 567.
2 Там же. С. 572-590
34
I Кратология: органы государственной власти
В Конституции закреплены важнейшие демократические прин-
ципы выборов (всеобщие, свободные, равные, прямые при тайном
голосовании — ст. 64—68), которые должны быть обеспечены в
процессе выборов главы государства, определены требования, кото-
рые предъявляются к кандидату в Президенты. Им может быть из-
бран гражданин Республики Беларусь по рождению, нс моложе
35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно прожи-
вающий в стране не менее 10 лет непосредственно перед выборами
(ценз оседлости). Каких-либо требований к национальности канди-
дата не предусмотрено.
Законодательством Республики Беларусь не устанавливается
ограничений для пребывания кандидата в Президенты на должно-
сти в качестве государственного служащего либо иа действитель-
ной военной службе, нс предъявляется требование иметь духовное
звание.
По Конституции Республики Беларусь не предусмотрено избра-
ние наряду с Президентом вице-президента, т.е лица, непосредст-
венно помогающего главе государства в выполнении его обязанно-
стей, при необходимости даже временно замещающего его. Вторым
лицом по должности является Премьер-министр, поэтому очень
важно их сотрудничество и взаимопонимание.
Полномочия Президента закреплены преимущественно в ст. 84
Конституции, однако и в иных ее статьях, в Законе о Президенте и
других нормативных актах содержатся нормы, посвященные его
правам и обязанностям. К ним относятся следующие
1.	Назначение республиканских референдумов. Президент явля-
ется единственным лицом, которое может назначить референдум.
Республиканские референдумы назначаются им как по собственной
инициативе, так и по предложению Палаты Представителей и Со-
вета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях
большинством голосов от установленного Конституцией состава
(полного состава) каждой из палат, либо по предложению не ме-
нее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, в том
числе нс менее 30 тыс. граждан от каждой из областей и г. Минска
(ст. 74 Конституции).
2.	Назначение очередных и внеочередных выборов в Палату
Представителей, Совет Республики и местные представительные
органы. В Конституции разграничены полномочия Президента и
парламента в решении вопросов о проведении выборов. Если это
касается коллегиальных представительных органов, то решение о
назначении выборов принимает Президент (п. 2 ст. 84), а если гла-
вы государства — Палата Представителей (п. 3 ст. 97).
2 Конституционные основы органов государственной власти...	35
3.	Роспуск палат парламента. Полномочия палат могут быть
прекращены досрочно тишь в случае и в порядке, предусмотренных
Конституцией. Они могут быть досрочно прекращены при отказе в
доверии правительству. Так, согласно ст. 106 Конституции Пре-
мьер-министр может поставить перед Палатой Представителей во-
прос о доверии правительству по представленной программе или по
конкретному поводу. Если Палата Представителей в доверии отка-
зывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об
отставке правительства или о роспуске Палаты Представителей и
назначении новых выборов.
4.	Решение кадровых вопросов. Президент назначает членов
Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и прове-
дению республиканских референдумов; назначает с согласия Пала-
ты Представителей Премьер-министра; назначает Председателей
высших судебных инстанций (с согласия Совета Республики — на
должность Председателей Конституционного Суда. Верховного Су-
да, Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов; судей
высших судебных инстанций); Председателя Центризбиркома. Ге-
нерального прокурора. Председателя и членов правления Нацио-
нального банка; назначает судей Конституционного Суда.
5.	Как и любой глава государства, Президент Республики Бе-
ларусь решает вопросы, связанные с приемом в гражданство, его
прекращением и предоставлением убежища. Он осуществляет по-
милование осужденных; ведет переговоры и подписывает между-
народные договоры; назначает и отзывает дипломатических пред-
ставителей.
Без какого-либо специального уполномочия Президент пред-
ставляет Республику Беларусь в отношениях с другими странами
и международными организациями. Это может проявляться и в
праве подписывать международные договоры, заявлять о пози-
ции страны по отношению к той или иной международной про-
блеме. Основное ограничение в заключении международных до-
говоров состоит в том, чтобы они не противоречили Конститу-
ции (ст. 8 и 116). Прерогативой Президента как главы государства
является назначение и отзыв дипломатических представителей Рес-
публики Беларусь в иностранных государствах и при международ-
ных организациях.
6.	Согласно п. 22 ст. 84 Конституции в случае стихийного бед-
ствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся на-
силием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организа-
ций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью
людей, территориальной целостности и существованию государст-
36
I Кратология: органы государственной власти
ва. Президент вводит на территории страны или в отдельных ее
местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный
срок принятого решения на утверждение Совета Республики.
В случаях, предусмотренных законодательством, он вправе отло-
жить проведение забастовки или приостановить ее, но не более чем
на три месяца.
Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами
Республики Беларусь. Являясь Главнокомандующим Вооруженны-
ми Силами, он ответственен перед народом за обеспечение надеж-
ной защиты государства, выполнение международных соглашений
по обороне, осуществление военной политики и военной доктрины
Белоруссии. Президент назначает высший командный состав Воо-
руженных Сил Республики Белоруссии. В случае военной! угрозы
или нападения Президент вводит на территории Республики воен-
ное положение, объявляет полную или частичную .мобилизацию с
внесением в трехдневиый срок принятого решения на утверждение
Совета Республики.
Президент может осуществлять и иные полномочия, возложен-
ные на него Конституцией и законами (п. 30 ст 84 Конституции).
Согласно Конституции (ст. 90) парламентом является Нацио-
нальное Собрание Республики Беларусь (Палата Представителей и
Совет Республики) — представительный и законодательный орган.
Выборы нового состава палат парламента назначаются не позд-
нее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания
полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы
палат парламента проводятся в течение трех месяцев со дня до-
срочного прекращения полномочий палат парламента.
Депутатом Палаты Представителей может быть гражданин Рес-
публики Белоруссии, достигший возраста 21 года, членом Совета
Республики — гражданин Республики Белоруссии, достигший во-
зраста 30 лет и проживающий на территории соответствующей об-
ласти, г. Минска не менее пяти лет.
Депутаты Палаты Представителей осуществляют свои полномо-
чия в парламенте на профессиональной основе, если иное нс пре-
дусмотрено Конституцией. Одно и то же лицо не может быть одно-
временно членом двух палат парламента, депутат Палаты Предста-
вителей — депутатом местного Совета депутатов, а член Совета
Республики — членом правительства. Не допускается совмещение
обязанностей депутата Палаты Представителей, члена Совета Рес-
публики с одновременным занятием должности Президента либо
судьи.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	37
Срок полномочий парламента — четыре года. Полномочия мо-
гут быть продлены на основании закона только в случае войны.
В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномо-
чия Палаты Представителей или Совета Республики .могут быть
прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты Пред-
ставителей или Совета Республики по решению Президента могут
быть также прекращены полномочия соответственно Совета Рес-
публики или Палаты Представителей. Так, полномочия Палаты
Представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в до-
верии правительству, выражении вотума недоверия правительству
либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-
министра. Полномочия Палаты Представителей либо Совета Рес-
публики могут быть также досрочно прекращены на основании за-
ключения Конституционного Суда в случае систематического или
грубого нарушения ими Конституции.
Президент принимает решения по этим вопросам нс позднее
чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с пред-
седателями палат.
Палаты не могут быть распущены: в период чрезвычайного или
военного положения; в последние шесть месяцев полномочий Пре-
зидента; в период решения палатами вопроса о досрочном освобо-
ждении или смещении Президента с должности. Не допускается
роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.
Парламент состоит из двух палат — Палаты Представителей и
Совета Республики. В Пазату Представителей избираются
110 депутатов. Их избрание осуществляется в соответствии с зако-
ном на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избира-
тельного права при тайном голосовании.
Совет Республики является палатой территориального предста-
вительства. Избрание осуществляется тайным голосованием иа за-
седаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня ка-
ждой области и г. Минска. Таким образом, восемь ее членов изби-
раются, а еще восемь членов назначаются Президентом.
Каждая из палат парламента обладает самостоятельными пол-
номочиями. Конституция не предусматривает вопросы совместного
ведения палат. Основная функция парламента — законотворческая.
Помимо права вносить изменения в отдельные разделы Конститу-
ции и давать ее толкование парламент принимает законы.
В п 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты Представите-
лей! отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об ут-
38
I Кратологии: органы государственной власти
всрждении основных направлений внутренней и внешней полити-
ки страны; военной доктрины; ратификации и денонсации меж-
дународных договоров; об основном содержании и принципах осу-
ществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве,
статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных
меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о
его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов;
о принципах осуществления отношений собственности; об осно-
вах социальной защиты; о принципах регулирования труда и заня-
тости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспита-
нии, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окру-
жающей! среды и рациональном использовании природных ресур-
сов; об определении порядка решения вопросов административно-
территориального устройства государства; о местном самоуправле-
нии; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уго-
ловной! ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о
заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного
положения; об установлении государственных тирад; о толковании
законов.
Таким образом, в Конституции в определенной мере реализова-
на идея об определении предмета законодательного ведения Палаты
Представителей! (а значит, и парламента). Так, в п. 2 ст. 97 дан пе-
речень проектов законов, которые рассматриваются Палатой Пред-
ставителей, однако он ис носит исчерпывающего характера.
В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов
законов, которые рассматриваются Палатой Представителей, можно
сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты
Представителей (а значит, и парламента) оi несено принятие норма-
тивных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных
отношений; во-вторых, факт формулирования этого перечня означа-
ет, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегу-
лированы лишь таким видом нормативных актов, как закон, тем са-
мым |арантируется деятельность законодательно! о органа о недопус-
тимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти.
Правительство — это коллегиальный центральный орган госу-
дарственного управления Республики Белоруссии, осуществляющий
в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руковод-
ство системой подчиненных ему органов государственною управле-
ния и других органов исполнительной власти.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	39
В отличие от некоторых других государств (например, США),
Конституция Республики Беларусь прямо предусматривает образо-
вание и деятельность Правительства как коллегиального органа го-
сударственной власти, осуществляющего функции управления. Его
основные полномочия закреплены в Конституции, а также в Законе
«О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему
государственных органах». Что касается влияния Президента на
правительство, его деятельность, то оно вполне типично для прези-
дентских республик. Президент, хотя юридически не отнесен ни к
одной ветви власти, обладает рядом конституционных полномочий
в сфере исполнительной власти, которые свидетельствуют о том,
что. как и в других президентских республиках, он является реаль-
ным главой этой ветви власти.
Конституция 1996 г. нс содержит исчерпывающего перечня лиц,
входящих в состав правительства. В ч. 4 ст 106 Основного Закона
лишь указано, что правительство состоит из Премьер-министра, его
заместителей и министров. В состав правительства могут входить и
руководители республиканских органов управления. В соответствии
с п. 7 ст. 84 Конституции структуру правительства определяет Пре-
зидент; он же назначает на должность и освобождает от должности
заместителей Премьер-министра, министров и других членов Пра-
вительства. Работой правительства руководит Премьер-министр.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом. До сформирования нового правительства по поруче-
нию Президента правительство, заявившее о сложении полномо-
чий, продолжает их осуществлять.
Формирование правительства обычно начинается с назначения
Президентом Премьер-министра. Оно осуществляется с согласия
Палаты Представителей. Никто, кроме Президента, не вправе вы-
двигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение
альтернативной кандидатуры. У депутатов Палаты Представителей
есть лишь одно право — обсудив предложенную кандидатуру, со-
гласиться или не согласиться с предложением Президента.
Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-
министра принимается Палатой Представителей тайным голосова-
нием с использованием бюллетеней. Решение этой Палаты о даче
согласия на назначение на должность Премьер-министра должно
быть оформлено постановлением. Если между Президентом и Па-
латой Представителей по поводу назначения Премьер-министра
возникают разногласия, они преодолеваются в соответствии с про-
цедурой, установленной Конституцией. Так, согласно ч. 5 ст. 106
40
I Кратология: органы государственной власти
при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-
министра Палатой Представителей Президент вправе назначить
исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату
Представителей и назначить новые выборы. В законодательстве нет
запрета на повторное внесение в парламент кандидатуры на долж-
ность Премьер-министра, поэтому не исключается ситуация, к01да
двукратный отказ в даче согласия на назначение Премьер-министра
может последовать относительно как одной и той же, так и иной
(новой) кандидатуры.
Законодательством Республики Беларусь специально не преду-
смотрена необходимость получения со стороны парламента вотума
доверия составу правительства или его программе для того, чтобы
приступить к исполнению обязанностей. Наоборот, Конституция
предоставляет правительству больше гарантий для его спокойной и
целенаправленной работы, хотя и допускает возможность влияния
парламента на курс правительства. Так, согласно п. 3 ч 7 ст. Ю6
Конституции Премьер-министр обязан в двухмесячный срок после
назначения представить парламенту программу деятельности прави-
тельства, а в случае ее отклонения также в течение двух месяцев
представить повторную программу его деятельности. Согласно
п. 5 ч. I ст. 97 Конституции Палата Представителей заслушивает
Премьер-министра о программе деятельности Правительства и
одобряет или отклоняет ее; повторное отклонение Палатой про-
граммы означает выражение вотума недоверия правительству.
Безусловно, что при одобрении программы парламент фактически
выражает доверие правительству и его курсу. В случае отклонения
программы деятельности правительства Палата Представителей оп-
ределяет в постановлении срок для заслушивания повторной про-
граммы деятельности правительства, но не позднее двух месяцев со
дня отклонения программы.
В Конституции предусмотрено, что если программа деятельно-
сти правительства все же была одобрена, то вопрос об ответствен-
ности правительства нс может быть поставлен в течение года после
ее одобрения (п. 7 ст. 97). В данном случае речь идет об определен-
ной зависимости правительства от парламента и даже его ответст-
венности (но в течение определенного периода деятельности). Что
касается главы государства, то исходя из его конституционных пра-
вомочий он может привлекать к ответственности (включая и осво-
бождение от должности) членов правительства и до окончания это-
го срока.
2 Конституционные основы органов государственной власти..	41
Конституционный Суд включен в главу «Суд» Конституции, тем
самым подчеркивается его принадлежность к судебной власти —
самостоятельной ветви юсударственной власти. Можно спорить по
данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы отно-
сить его к особой совокупности государственных структур — кон-
трольно-надзорным органам, одкако несомненно, что Конституци-
онный Суд, как, впрочем, и специализированные органы конститу-
ционного контроля других стран, — это особый судебный орган,
осуществляющий функции правосудия (конституционного правосу-
дия) и одновременно выступающий в роли одного из высших орга-
нов государственной власти, обладающий полномочиями по про-
верке конституционности нормативных актов всех государственных
органов.
Правовую основу организации и деятельности Конституционно-
го Суда составляют Конституция, Закон «О Конституционном Суде
Республики Беларусь», принятый парламентом 30 марта I994 г.
(с изм. от I995, 1997, 2000 гг.), Регламент Конституционного Суда,
утвержденный Конституционным Судом. Нормы этического харак-
тера для судей Конституционного Суда установлены Кодексом чес-
ти судьи.
В соответствии с Конституцией контроль за конституционно-
стью нормативных актов в государстве осуществляется Конституци-
онным Судом (ч. 1 ст. 116). Следовательно:
1)	эта норма предполагает активное воздействие Конституционно-
го Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат —
принятые нормативные акты:
2)	реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия ме-
жду Конституцией и всеми иными нормативными актами возможно
в допустимых для Конституционного Суда формах, т.е. путем приня-
тия нс только заключений, но и иных его решений;
3)	ч. I. как, впрочем, и ч. 7 ст. 116, является базой для развития
компетенции Конституционного Суда, которая определяется не
только Конституцией, но и законом;
4)	в силу того, что Конституционный Суд — это один из госу-
дарственных органов, осуществляющих специфическую контроль-
ную функцию, направленную на обеспечение верховенства Консти-
туции и иерархической соподчинснности всех остальных норматив-
ных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть
решающей при рассмотрении подобного рода споров, в том числе в
случае осуществления правовой экспертизы Минюстом, МИД о
42
I Кратология: органы государственной власти
соответствии Конституции подлежащих соответственно регистра-
ции ведомственных нормативных актов, ратификации международ-
ных договоров.
Отличительной особенностью конституционного контроля,
осуществляемого Конституционным Судом, является отсутствие у
него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих
полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому
может способствовать его правовая аргументированность, а не по-
литическое обоснование). Исполнение решений зависит от под-
держки других властных структур — Президента, парламента, пра-
вительства, судов, органов прокуратуры, а также общественной
поддержки.
Конституционный Суд — единственный орган судебной власти,
чьи основные положения, порядок формирования и некоторые дру-
гие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно орга-
низации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в ней
сформулированы лишь принципы и указана их основная функция —
осуществление правосудия. При этом компетенция Конституцион-
ного Суда, как отмечено в ч. 7 ст. 116, определяется специальным
законом о Конституционном Суде. Следовательно, можно сделать
такие выводы: I) конституционные положения могут быть развиты
в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов);
2) недопустимы «размывание» Закона о Конституционном Суде,
попытки закрепить нормы о статусе судей] Конституционного Суда
в других законодательных актах без их непосредственного закреп-
ления в Законе о Конституционном Суде. Именно в Законе о Кон-
ституционном Суле, как того требует Конституция, могут разви-
ваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся
деятельности Конституционного Суда; 3) Законом о Конституци-
онном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судо-
производства, правила процедуры и этикета регулируются прини-
маемым Конституционным Судом Регламентом, который должен
быть основан на положениях Закона о Конституционном Суде.
Конституционный Суд — единственный судебный орган, кото-
рый самостоятельно определяет порядок конституционного судо-
производства. Конечно, процессуальные аспекты деятельности
нельзя смешивать с чисто статутными. Он вправе проверять на со-
ответствие Конституции не только акты общегосударственного
уровня, в том числе законы о ратификации международных догово-
ров, регламенты палат парламента, нормативные акты министерств.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	43
государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных
исполнительных и распорядительных органов, но и акты, обладаю-
щие более высокой юридической силой, чем проверяемый акт.
Возможна проверка конституционности всех норм «по вертикали»,
т.е. соответствия, например, нормативного решения райисполкома
решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответст-
вовать указу, закону, а последние — Конституции. Проверяя кон-
ституционность оспариваемого нормативного акта. Конституцион-
ный Суд может в своем решении (заключении) указать на некон-
ституционность и другого, обладающего более высокой юридиче-
ской силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило
предложение.
В практике работы Конституционного Суда встречались случаи,
когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона
(кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях.
В этом случае Конституционный Суд также вправе проверить их
конституционность и вынести соответствующее решение.
Согласно Основному Закону Конституционный Суд формирует-
ся в количестве 12 судей из высококвалифицированных специали-
стов в области права, имеющих, как правило, ученую степень. Он
образуется на паритетной основе: шесть судей назначаются Прези-
дентом, шесть избираются верхней палатой парламента — Советам
Республики. Председатель Конституционного Суда назначается из
числа судей Президентом с согласия Совета Республики (второй
палаты парламента), заместитель Председателя Конституционного
Суда избирается судьями Конституционного Суда по представле-
нию Председателя Конституционного Суда. Срок полномочий су-
ден — 11 лет, но допускается повторное в соответствии с законом
занятие должности судьи. Судья может занимать свою должность до
70 лет.
Судьями Конституционного Суда могут быть только граждане
Республики Беларусь (ст. 39 Конституции). Согласно ст. 17 Закона
о Конституционном Суде член Конституционного Суда вправе
принимать участие в его работе только после принесения присяги.
К присяге членов Конституционного Суда, как назначенных Пре-
зидентом, так и избранных Советом Республики, приводит Прези-
дент в присутствии Председателя Палаты Представителей! и Пред-
седателя Совета Республики Национального Собрания Республики
Белоруссии. Судья в период осуществления им своих полномочий в
Конституционном Суде приводится к присяге один раз.
44
I Кратологии: органы государственной власти
В соответствии со ст. 16 Закона о Конституционном Суде судьи
этого Суда не могут осуществлять предпринимательскую деятель-
ность. выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподава-
тельской и научно-исследовательской. Они не могут быть членами
Совета Республики, депутатами, а также членами политических
партий и других общественных объединений, преследующих поли-
тические цели.
Конституционный Суд рассматривает все дела с участием всех
судей. Кворум для проведения заседания — не менее восьми судей,
решения, как правило, принимаются большинством.
Конституционный Суд правомочен принимать решения и при-
ступает к работе, когда в его состав назначено, избрано не менее
восьми членов Конституционного Суда. При этом Закон о Консти-
туционном Суде не предусматривает каких-либо отрицательных
последствий для его деятельности при нарушении паритета в фор-
мировании Конституционного Суда (например, из восьми дейст-
вующих судей шесть суден назначено Президентом и два избрано
палатой парламента).
Полномочия Конституционного Суда реализуются посредством
принятия им своих решений. Согласно ст. 36 Закона о Конститу-
ционном Суде решением Конституционного Суда является любой
акт, принимаемый в его заседании. Таким образом, любые акты,
которые исходят от Конституционного Суда, должны приниматься
на совместных заседаниях судей.
Термин «решения Конституционного Суда» — собирательный.
Он включает в себя различные по своей форме правовые акты, по-
средством которых Конституционный Сул реализует свою волю.
Решения Конституционного Суда могут приниматься по вопросам,
относящимся к его компетенции.
В Законе о Конституционном Суде и его Регламенте содержит-
ся перечень видов принимаемых им решении. Центральное место
занимают заключения Конституционного Суда. Именно в этой
форме решается вопрос о конституционности нормативных актов, о
толковании ранее принятых заключений, об их пересмотре. О нача-
ле производства по делу Конституционным Судом принимается
решение. Послание Конституционного Суда о состоянии конститу-
ционной законности принимается также путем решения. Наряду с
ними особым видом решений являются запросы и требования к
государственным органам, должностным лицам, которые принима-
ются и направляются Конституционным Судом для обеспечения
2 Конституционные основы органов государственной власти...
45
ведения дела и разрешения иных вопросов, входящих в его компе-
тенцию, а судьей Конституционного Суда — при подготовке кон-
кретного дела.
Все иные действия Конституционного Суда, например, о вызове
свидетелей, внесении предложения о необходимости корректировки
актов действующего законодательства, принятии новых норматив-
ных актов, о наложении штрафов на должностных лиц и граждан,
проявивших неуважение к Конституционному Суду, н другие, об-
лекаются в форму решения. К решениям Конституционного Суда
не следует относить выступления отдельных его представителей, в
том числе нх заявления, особые мнения судей и т.п.
После изменения в июле 1997 г. Закона о Конституционном
Суде решение, которое завершает весь процесс конституционного
судопроизводства относительно проверки конституционности нор-
мативного акта, получило определение итогового решения. Однако
и в данном случае речь идет о заключении. Им действительно под-
водится итог всему процессу и дается ответ: соответствует или нет
актам, обладающим более высокой юридической силой. Конститу-
ции проверяемый акт. Итоговое решение объявляется по оконча-
нии слушания дела, и оно облекается в форму заключения.
Помимо решений, принимаемых Конституционным Судом в
порядке проверки конституционности нормативных актов, могут
приниматься решения и по вопросам организационного характера
(об избрании заместителя Председателя Конституционного Суда, о при-
нятии представления о прекращении полномочий судьи, об утвержде-
нии Регламента Конституционного Суда, Научно-консультативного со-
вета при Конституционном Суде и др.).
Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела в зависи-
мости от вида субъекта, обратившегося в Конституционный Суд,
выносит различные по своей юридической силе решения, в том
числе принимает заключения, т.е. акты, которые являются оконча-
тельными, обжалованию и опротестованию нс подлежат. Основан-
ные на Конституции, они обладают высшей юридической силой и
прямым характером действия. Признавая тот или иной норматив-
ный акт (ею часть) не имеющим юридической силы. Конституци-
онный Суд выступает в роли «негативного» законодателя, он «вы-
водит» из сферы правоприменения неконституционные правовые
нормы. Еше одной особенностью, которая характерна для такого
рода решений конституционных судов, является то, что и них мо-
жет определяться дата, с которой неконституционные акты (либо
их отдельные положения) считаются утратившими силу. Конститу-
46
I Кратология: органы государственной власти
цнонный Суд. осуществляя правосудие, руководствуясь закреплен-
ным в ст. 7 Конституции принципом верховенства права, может
признать акт не имеющим юридической силы со дня введения его в
действие, даже несмотря на то. что неконституционный акт приме-
нялся на практике на протяжении ряда лет. Или, наоборот, сохра-
нить его действие еще какое-то время после вынесения Конститу-
ционным Судом заключения. Обычно это касается актов, связан-
ных с бюджетом, налогообложением и др. Например, как и в Авст-
рии, Конституционный Суд Республики Беларусь может сохранить
действие такой неконституционной нормы еще на протяжении
18 месяцев. Это разумно, поскольку законодательство о налогооб-
ложении должно быть сбалансированным.
Важное значение средн актов Конституционного Суда имеют
решения, имеющие, в отличие от заключений, рекомендательный
характер. Они нс обязательны для исполнения, однако в них при-
водятся юридически аргументированные доводы, которые должны
быть рассмотрены компетентными органами. В данном случае ра-
ботает не сила акта Конституционного Суда, а сила его аргументов.
Конституционный Суд в последние годы стал шире практиковать
принятие решений на основании ст. 40 Конституции при обраще-
нии к нему граждан, общественных объединений, органов государ-
ственной власти по вопросам, имеющим общественно значимый
характер, которые не удалось разрешить иным властным структу-
рам. Отрадно отметить, что, как правило, на такого рода решения
государственные органы реагируют весьма позитивно.
Решения Конституционного Суда оформляются в виде отдель-
ного документа или протокольно, т.е. выбор формы документа, за
некоторыми изъятиями, принадлежит Конституционному Суду. В
Законе о Конституционном Суде изложены требования, которых!
должно отвечать заключение. Что касается послания Конституци-
онного Суда, его запросов, требований, а также иных решений по
вопросам процедурного характера, они оформляются в порядке,
определенном Конституционным Судом (ст. 37 Закона о Конститу-
ционном Суде).
Конституционный Суд, проверяя конституционность норматив-
ного акта, осуществляет казуальное толкование Конституции. При-
чем по своей юридической сите оно даже выше, чем толкование
парламента, поскольку по инициативе уполномоченных на то субъ-
ектов конституционный закон о толковании Конституции также
может быть проверен на предмет его соответствия Конституции.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	47
Прежде чем принять заключение, Конституционный Суд обычно
анализирует широкий круг нормативных актов Республики Бело-
руссии, международных документов, правоприменительную прак-
тику, так как без этого трудно сформировать согласованную пози-
цию Конституционного Суда. Ориентируясь на практику. Консти-
туционный Суд при определении своей позиции может критически
ее оценить и высказать собственный подход к правоприменению.
Законы, декреты и указы Президента, международные договор-
ные и иные обязательства Республики Белоруссии, акты межгосу-
дарственных образований, в которые входит Белоруссия, постанов-
ления правительства, акты Верховного Суда, Высшего Хозяйствен-
ного Суда, Генерального прокурора, других государственных орга-
нов, признанные Конституционным Судом нс соответствующими
Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической
силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной
части с момента, определяемого Конституционным Судом. При-
знание нормативного акта либо отдельных его положений не соот-
ветствующими Конституции или актам, обладающим более высо-
кой юридической силой, является основанием для отмены в уста-
новленном порядке положений других нормативных актов, осно-
ванных па таком акте или его отдельных положениях либо воспро-
изводящих его или содержащих эти положения. Положения таких
актов не могут применяться судами, другими органами и должност-
ными лицами (ст. 9 Закона о Конституционном Суде). Если же
аналогичные признанным неконституционными положения содер-
жатся в другом обладающем более высокой юридической силой ак-
те, чем проверяемый акт, Конституционный Суд обязан также
предложить компетентному органу принять меры для приведения
его в соответствие с Конституцией.
Конституционный Суд не связан доводами и соображениями
сторон (ст. 11 Закона о Конституционном Суде), в том числе теми,
которые были высказаны инициатором в письменном предложении
в адрес Конституционного Суда, хотя, конечно, они должны быть
изучены и оценены Определять, какие использовать аргументы, —
исключительное право Конституционного Суда, акты (заключения)
которого являются источниками права, по своей юридической силе
идущими за Конституцией.
Помимо основных вопросов, касающихся Конституционного
Суда, в Конституции указано, что ис только организация и порядок
деятельности, но и его компетенция определяются законом, т.е.
определен предмет законодательного регулирования. Это значит,
48
I Кратология: органы государственной власти
что конституционные положения могут быть развиты и дополнены
законом исходя из юридической природы данного органа государ-
ственной власти. Для сравнения отмстим, что аналогично решается
вопрос о компетенции правительства (ст. 108 Конституции), орга-
нов местного управления и самоуправления (ст. 124), прокуратуры
(ст. 128). Комитета государственного контроля (ст. 131). Что касает-
ся судов обшей! компетенции и хозяйственных судов, то в Консти-
туции сформулированы лишь основные (ио нс все) принципы пра-
восудия. Законом же определяются судоустройство, порядок осуще-
ствления правосудия, компетенция судов. Именно на это указано в
ст. 109, НО, 112—114 и др. Конституции. Так, согласно ст. 112 суды
осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в
соответствии с ней иных нормативных актов. Это же положение,
находящее свое подтверждение в ч. 7 ст. 116, распространяется на
конституционное правосудие. На это приходится специально обра-
щать внимание, поскольку на практике есть непонимание сущности
конституционных предписаний либо умышленное их игнорирова-
ние и противодействие со ссылкой на Конституцию решению в за-
коне тех или иных вопросов.
Судебная система согласно Конституции принадлежит судам,
т.с. совокупности судебных инстанций, а нс отдельному судебному
учреждению. Все суды выносят свои решения именем Республики
Белоруссии. В этом заключено одно из отличий судебной власти от
законодательной или исполнительной, которые олицетворяют один
или два высших органа (парламент. Президента, правительство).
Судебная власть реализуется в определенных процессуальных
формах. Именно посредством судебной деятельности обеспечивает-
ся верховенство права, верховенство Конституции. Если влияние
Конституционного Суда распространяется на всю территорию стра-
ны, то в системе общих и хозяйственных судов сфера действия оп-
ределяется территориальным уровнем судов.
Систему общих судов составляют: Верховный Суд. областные.
Минский городской, районные (городские) суды. Белорусский во-
енный суд, межгарнизонныс военные суды. Систему хозяйственных
судов составляют Высший Хозяйственный Суд, хозяйственные суды
областей и хозяйственный суд г. Минска (хозяйственные суды го-
родов и районов пока не созданы). Эти судебные системы имеют
организационную структуру.
В хозяйственных судах разрешаются хозяйственные (экономи-
ческие) споры, возникающие из гражданских, административных и
иных правоотношений. Хозяйственным процессуальным кодексом
2 Конституционные основы органов государственной власти...	49
определены субъекты, имеющие право на обращение в хозяйствен-
ный суд. Ими могут быть: I) юридические лица и граждане, осуще-
ствляющие предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица и имеющие статус предпринимателя; 2) органи-
зации, не являющиеся юридическими лицами (в том числе трудо-
вые коллективы), и граждане, не являющиеся индивидуальными
предпринимателями, в случаях, предусмотренных законодательны-
ми актами. Таким же правом обладают прокурор и государственные
или иные органы в случаях, предусмотренных законодательными
актами Во всех иных случаях споры о применении права рассмат-
риваются в общих судах, а о конституцией пости нормативных ак-
тов — в Конституционном Суде.
Таким образом, внешняя специализация определяется Консти-
туцией и законодательными актами — Конституционный Суд, об-
щие суды, хозяйственные суды. Внутри каждой судебной системы,
каждого судебного учреждения существует собственная (внутрен-
няя) специализация, т.е. судебные составы, судьи, специализирую-
щиеся на рассмотрении дел какого-либо профиля (трудовые, нало-
говые, административные, уголовные, в том числе по категориям
преступлений, и др.).
Судоустройство в Белоруссии определяется Конституцией, Зако-
нами от 13 января 1995 г. «О судоустройстве и статусе судей в Рес-
публике Беларусь», от 9 декабря 1998 г. *0 хозяйственных судах в
Республике Беларусь», Хозяйственным процессуальных! кодексом от
15 декабря 1998 г.
Запрещается образование чрезвычайных судов, т.е. при любых
условиях, например, в военное время, в связи с введением чрезвы-
чайного или военного положения, право на правосудие не может
быть ограничено, правосудие должно осуществляться по общеуста-
новленным процедурам. При осуществлении особых мер в период
чрезвычайного положения не могут ограничиваться права, указан-
ные не только в ч. 2 ст. 63, но и в ст. 60 Конституции.
В целях обеспечения независимости судей Конституцией уста-
новлен запрет на одновременное выполнение предпринимательской
деятельности, иной оплачиваемой работы, кроме преподаватель-
ской и научно-исследовательской. Можно предположить, что до-
пустимо заниматься также творческой деятельностью, если это не
влияет на независимость суда. Судьи не могут быть депутатами,
членами Совета Республики.
Порядок замещения должностей судей определен Законом о су-
доустройстве и статусе судей (особые требования предъявляются к
занятию должности судьи Конституционного Суда).
50
I Кратологии: органы государственной власти
Предъявляются по крайней мере три основных требования к
кандидату на занятие должности судьи: I) наличие соответствующе-
го образования; 2) достижение определенного возраста; 3) соответ-
ствующие моральные качества. Так, согласно ст. 62 Закона о судо-
устройстве и статусе судей судьей может быть гражданин Республи-
ки Белоруссии, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юри-
дическое образование (за исключением судей Судебной коллегии
по патентным делам Верховного Суда, которые могут иметь как
высшее юридическое, так и высшее техническое или естественно-
научное образование), не совершивший порочащих его поступков,
имеющий стаж работы по юридической специальности не менее
двух лет или прошедший в установленном порядке стажировку на
протяжении двух лет и сдавший квалификационный экзамен. Тре-
бования к кандидату на должность судьи, касающиеся стажа работы
по юридической! специальности или прохождения стажировки и
сдачи квалификационного экзамена, не распространяются на судей
Судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда, которые
имеют высшее техническое или естественнонаучное образование.
Кроме того, кандидаты на должность судьи областного. Мин-
ского городского судов, Белорусского военного суда должны иметь
стаж работы в качестве судьи не менее трех лет; судьи Верховного
Суда — не менее пяти лет, за исключением судей Судебной колле-
гии по патентным делам Верховного Суда, не имеющих высшего
юридического образования, которые должны иметь стаж работы в
области патентоведения не менее трех лет.
Судьей по административным делам и исполнительным произ-
водствам может быть гражданин Республики Белоруссии, достиг-
ший возраста 23 лет, имеющий высшее юридическое образование и
не совершивший порочащих его поступков.
При назначении на должность судьи либо при занятии им но-
вой должности кандидаты должны предоставлять для проверки ор-
гану, занимающемуся подготовкой решения, сведения о себе в объ-
еме и в порядке, установленных законодательством для служащих
государственного аппарата.
Законом предусмотрены основания для прекращения полномо-
чий судьи. Они могут быть лишены своих полномочий за умыш-
ленное нарушение законности или совершение порочащего поступ-
ка, не совместимых с их высоким званием, не иначе как по реше-
нию органа, избравшего или назначившего их, а также в связи с
вступившим в силу обвинительным приговором суда в отношении
них. Судьи освобождаются от исполнения обязанностей: по состоя-
нию здоровья, препятствующему продолжению работы; в связи с
2 Конституционные основы органов государственной власти...	51
избранием или назначением на другую должность либо с переводом
с их согласия на другую работу; по истечении пятилетнего срока
работы в должности судьи (для лиц, назначенных впервые) и отказа
в назначении судьей бессрочно; по заключению квалификационной
коллегии судей о невозможности дальнейшего нахождения на
должности судьи; по собственному желанию; в связи с утратой гра-
жданства Республики Белоруссии. Решение об освобождении судьи
от исполнения обязанностей принимается избравшим или назна-
чившим его органом с учетом заключения соответствующей квали-
фикационной коллегии судей (судов).
Для рассматриваемой проблемы представляет интерес также
опыт Республики Казахстан, закрепленная в Конституции Респуб-
лики Казахстан' система органов власти, такие ее институты, как
статус Президента, Парламента Республики, Правительства Респуб-
лики, судебной власти; местного самоуправления, которое разделе-
но на местное государственное управление и (собственно) местное
самоуправление (раздел VIII Конституции Республики Казахстан), а
также Прокуратуры Республики (ст. 84).
Конституционно-правовые основы общественного строя Казах-
стана совокупно определяются через систему следующих взаимо-
связанных категорий:
• государственное устройство и суверенитет (включая название,
характеристику государства, его назначение и основные каче-
ства). Так, по форме государственного устройства Казахстан
является унитарным государством с президентской формой
правления (ст. 2 Конституции). Это означает, что в территори-
альной структуре Казахстана нет каких-либо государствен-
ных, автономных образований. В Республике Казахстан как в
унитарном государстве имеется один глава государства —
Президент, один высший законодательный орган — Парла-
мент (состоит из двух палат: Сената и Мажилиса, действую-
щих на постоянной основе), один высший исполнительный
орган — Правительство и другие высшие государственные ор-
ганы, а также местные оришы юсударственного управления.
Республика Казахстан имеет одну Конституцию как основной
закон государства, в которой признано единое гражданство,
1 Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. Алматы: Казахстан.
1995. С. 48 (с последующими изменениями на 2007 г.). Данная Конституция
была принятая на референдуме. За всю историю становления и развития казах-
станской государственности было принято пять писаных Конституций (1926.
1937. 1978. 1993 и 1995 тт.). Каждая из них отражала определенную ступень раз-
вития Казахстана от национальной автономии до полного суверенитета.
52
I Кратология: органы государственной власти
что присуще унитарному государству. После образования
Республики Казахстан государственные органы самостоятель-
но реализуют функции государства, не подчиняясь давлению,
влиянию других стран Казахстан обеспечивает целостность,
неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории;
•	гуманный правовой статус человека, при котором он сам,
права и свободы являются высшей ценностью (п. I ст. I
Конституции); базовые принципы гражданства Республики
(ст. 10-12);
•	широкий комплекс демократических прав и свобод, закреп-
ленный в Конституции и предоставляющий гражданам юри-
дическую возможность пользоваться свободой слова, совести,
участвовать в управлении делами государственных органов,
создавать общественные объединения и т.д. Права и свободы
предоставляются не только для того, чтобы граждане могли
удовлетворять разнообразные личные интересы и потребно-
сти. Граждане, принадлежащие к различным социальным,
национальным, конфессиональным, профессиональным и
другим группам, пользуясь демократическими правами и сво-
бодами, могут выражать и удовлетворять свои корпоративные
интересы. Конституция предусматривает организационные,
политические и юридические гарантии для реализации демо-
кратических прав и свобод;
•	Республика Казахстан — унитарное государство, поэтому гра-
жданство в Казахстане является единым на всей территории,
в отличие от федеративных стран, где помимо союзного гра-
жданства допускается 1ражданство субъектов федерации. Все
граждане Республики равны перед законом, независимо от
оснований приобретения гражданства, происхождения, соци-
ального, должностного и имущественного положения, расо-
вой и национальной принадлежности, пола, образования,
языка, отношения к религии, политических и иных убежде-
ний, рода и характера занятий, места жительства и других об-
стоятельств;
•	высшая юридическая сила Конституции, ее прямое действие
и непосредственное применение; подчиненность высшему за-
кону всех иных нормативных правовых актов; указание на
соотношение внутригосударственного и международного пра-
ва (ст. 4 Конституции). Высшая юридическая сила Конститу-
ции означает, что как конституционные, так и обычные зако-
ны, иные нормативные правовые акты не должны противоре-
чить Конституции, органы государственной власти всех уров-
2 Конституционные основы органов государственной власти...	53
ней, должностные лица, органы местного самоуправления,
граждане, их объединения обязаны соблюдать Конституцию.
Высшая юридическая сила Конституции также означает, что
нормативные правовые акты или их отдельные правовые
нормы, положения, противоречащие Конституции, считаются
не имеющими юридической силы и подлежат отмене. Прямое
действие норм Конституции означает, что государственные
органы должны их применять непосредственно к тем общест-
венным отношениям, которые они регулируют1
Верховенство власти Республики Казахстан ограничивается
только Конституцией и законами. Верховенство государственной
власти позволяет регулировать важнейшие стороны общественной
жизни, устанавливать единый на всей территории правовой поря-
док, конституционно закрепляется единство государственной вла-
сти. Так, в п 4 ст. 3 Конституции отмечается, что «государственная
власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и
законов в соответствии с принципом ее разделения на законодатель-
ную. исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между со-
бой с использованием системы сдержек и противовесов».
Верховная власть осуществляется через систему государствен-
ных органов. Конституция закрепляет статус, компетенцию, полно-
мочия высших и местных органов государственной власти. Главой
государства является Президент Республики Казахстан, играющий
важную роль в реализации суверенитета страны. Законодательную
власть возглавляет Парламент Республики Казахстан, состоящий из
двух палат: Сената — верхней палаты и Мажилиса — нижней пала-
ты. Правительство Республики Казахстан осуществляет высшую
исполнительную власть1 2.
Важное место в системе ор>анов государственной власти отво-
дится Президенту Республики Казахстан, который в соответствии
со ст. 40 Конституции РК является главой государства, его высшим
должностным лицом, определяющим основные направления внут-
ренней и внешней политики государства и представляющим Казах-
стан внутри страны и в международных отношениях. Президент
Республики обеспечивает согласованное функционирование всех
ветвей государственной власти и ответственность органов власти
1 конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов / Под ред.
В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 599-601.
2 Там же. С. 606.
54
I Кратология: органы государственной власти
перед народом. При этом Президент Республики Казахстан наделен
значительными полномочиями:
•	обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о
положении в стране и основных направлениях внутренней и
внешней политики Республики;
•	назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент
Республики; созывает первую сессию Парламента и прини-
мает присягу его депутатов народу Казахстана; созывает
внеочередные совместные заседания палат Парламента; под-
писывает представленный Сенатом Парламента закон в те-
чение 15 рабочих дней, обнародует закон либо возвращает
закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения
и голосования;
•	с согласия Парламента назначает на должность Премьер-
министра Республики; освобождает его от должности; ио
представлению Премьер-министра определяет структуру Пра-
вительства Республики, назначает на должность и освобожда-
ет от должности его членов, а также образует, упраздняет и
реорганизует центральные исполнительные органы Республи-
ки, не входящие в состав Правительства; принимает присягу
членов Правительства, председательствует на заседаниях Пра-
вительства по особо важным вопросам; поручает Правитель-
ству внесение законопроекта в Мажилис Парламента; отме-
няет либо приостанавливает полностью или частично дейст-
вие актов Правительства и акимов областей, городов респуб-
ликанского значения и столицы Республики;
•	с согласия Парламента назначает на должность Председателя
Национального Банка Республики Казахстан; освобождает
его от должности;
•	с согласия Сената Парламента назначает на должность Гене-
рального Прокурора и Председателя Комитета национальной
безопасности Республики: освобождает их от должности;
•	назначает и отзывает глав дипломатических представительств
Республики; назначает на должность сроком на пять лет
Председателя Счетного комитета по контролю за исполнени-
ем республиканского бюджета;
•	утверждает государственные программы Республики;
•	по представлению Премьер-министра Республики утверждает
единую систему финансирования и оплаты труда работников
для всех органов, содержащихся за счет государственного
бюджета Республики;
2 Конституционные основы органов государственной власти...	55
•	принимает решения о проведении республиканского рефе-
рендума;
•	ведет переговоры и подписывает международные договоры
Республики; подписывает ратификационные грамоты; при-
нимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных
при нем дипломатических и иных представителей иностран-
ных государств;
•	является Верховным Главнокомандующим Вооруженными
Силами Республики, назначает на должность и освобождает
от должности высшее командование Вооруженных Сил;
•	награждает государственными наградами Республики, при-
сваивает почетные, высшие воинские и иные звания, класс-
ные чины, дипломатические ранги, квалификационные клас-
сы;
•	решает вопросы гражданства Республики, предоставления по-
литического убежища;
•	осуществляет помилование граждан;
•	в случае, когда демократические институты, независимость и
территориальная целостность, политическая стабильность
Республики, безопасность ее граждан находятся под серьез-
ной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное
функционирование конституционных органов юсударства,
после официальных консультаций с Премьер-министром и
председателями Палат Парламента Республики принимает
меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая
введение на всей территории Казахстана и в отдельных его
местностях чрезвычайного положения, применение Воору-
женных Сил Республики с незамедлительным информирова-
нием об этом Парламента Республики;
•	в случае агрессии против Республики либо непосредственной
внешней угрозы ее безопасности вводит на всей территории
Республики или в отдельных ее местностях военное положе-
ние, объявляет частичную или общую мобилизацию и неза-
медлительно информирует об этом Парламент Республики;
•	формирует подчиненные ему Службы охраны Президента
Республики и Республиканскую гвардию;
•	назначает на должность и освобождает от должности Государ-
ственного секретаря Республики Казахстан, определяет его
статус и полномочия, формирует Администрацию Президента
Республики;
56
I Кратология: органы государственной власти
•	образует Совет Безопасности. Высший Судебный Совет и
иные консультативно-совещательные органы;
•	осуществляет другие полномочия в соответствии с Конститу-
цией и законами Республики.
Вместе с тем, значительны полномочия и парламента Респуб-
лики Казахстан, который является высшим представительным ор-
ганом Республики, осуществляющим законодательные функции
(ст. 49). В Казахстане, в отличие от других стран, принят специ-
альный Конституционный закон о Парламенте республики.
Парламент Республики Казахстан состоит из двух Палат: Сената
и Мажилиса, действующих на постоянной основе (ч. 1 ст. 50 Кон-
ституции РК). В соответствии с Конституцией Республики депутат
Парламента не связан каким-либо императивным мандатом (ч. 1
ст. 52), т е. однозначно решается вопрос, скажем, болезненный для
некоторых стран, отчасти и России, о свободном депутатском ман-
дате, что значительно влияет на статус депутатов Парламента Рес-
публики. В то же время обращает на себя внимание фактор ответ-
ственности. Во-первых, депутаты Парламента обязаны принимать
участие в его работе. Голосование в Парламенте осуществляется
депутатом только лично. Во-вторых, отсутствие депутата без уважи-
тельных причин на заседаниях Патат и их органов более трех раз,
как и передача права голоса, влечет применение к депутату уста-
новленных законом мер взыскания (ч. 2 ст. 52).
При анализе статутных характеристик и полномочий Парламен-
та РК обращает на себя внимание и широкий спектр вопросов, ко-
торый выносится на совместное заседание его Палат, что значи-
тельно отличает его, скажем, от российского Парламента. Так, на-
пример, в соответствии со ст. 53 Конституции Республики Казах-
стан Парламент на совместном заседании Палат:
•	по предложению Президента Республики Казахстан вносит
изменения и дополнения в Конституцию; принимает консти-
туционные законы, вносит в них изменения и дополнения;
•	утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства
и Счетного комитета по контролю за исполнением республи-
канского бюджета о его исполнении, вносит изменения и до-
полнения в бюджет;
•	проводит повторное обсуждение и голосование по законам
или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Рес-
публики, в месячный срок со дня направления возражений.
Несоблюдение этого срока означает принятие возражений
Президента. Если Парламент большинством в две трети голо-
сов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердит
2 Конституционные основы органов государственной власти...	57
ранее принятое решение, Президент в течение семи дней
подписывает закон Если возражения Президента не преодо-
лены, закон считается не принятым или принятым в редак-
ции, предложенной Президентом;
•	двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из
Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему за-
конодательные полномочия на срок, нс превышающий одно-
го года;
•	дает согласие на назначение Президентом Премьер-министра
Республики, Председателя Национального Банка Республики;
•	заслушивает доклад Премьер-министра о Программе Прави-
тельства и одобряет или отклоняет Пршрамму. Повюрное
отклонение Программы может быть осушсствленно большин-
ством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой
из Палат и означает выражение вотума недоверия Правитель-
ству. Отсутствие такого большинства означает одобрение
Программы Правительства;
•	большинством в две трети голосов от общего числа депутатов
каждой из Палат по инициативе не менее одной пятой от
общего числа депутатов Парламента либо в случаях, установ-
ленных Конституцией, выражает вотум недоверия Правитель-
ству;
•	решает вопросы войны и мира;
•	принимает по предложению Президента Республики решение
об использовании Вооруженных Сит Республики для выпол-
нения международных обязательств по поддержанию мира и
безопасности;
•	проявляет инициативу о назначении республиканского рефе-
рендума;
•	заслушивает ежегодные послания конституционного Совета
Республики о состоянии конституционной законности в Рес-
публике;
•	образует совместные комиссии Палат, избирает и освобожда-
ет от должности их председателей, заслушивает отчеты о дея-
тельности комиссий;
•	осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент
Конституцией.
Стоит отметить, что в Республике Казахстан функционирует до-
вольно развитая система политических партий1. Кроме конституци-
1 Булуктаев Ю.О., Чеботарев Л.Е Политические партии Казахстана. 2004 гол.
Справочник. Алматы: Типография «Комплекс», 2004. С. 121.
58
I Кратология: органы государственной власти
онных норм (ст. 5, 18, 43, 50, 51 и др.) в Республике принят специ-
альный закон о политических партиях1. В соответствии с ним госу-
дарство призвано обеспечивать соблюдение прав и законных инте-
ресов политических партий (п. 1 ст. 4), членство в политической
партии не может быть основанием ограничения прав и свобод ipa-
ждаиина Республики Казахстан (п. 3 ci. 3).
Данные и другие фрагменты и нормы Конституции Республики
подтверждают большую роль Основного закона этой Республики в
становлении, формировании и функционировании кратологии —
науки о власти.
Посмотрим теперь Конституцию Республики Узбекистан-. Инте-
ресующий нас аспект — вопрос об организации и функциониро-
вании государственной власти. Этой проблеме посвящен раздел V
(ст. 76—88, а также ст. 89 и другие).
Высшим государственным представительным органом является
Олий Мажлис Республики Узбекистан, осуществляющий законода-
тельную власть. Олий Мажлис Республики Узбекистан состоит из
150 депутатов, избираемых по территориальным избирательным
округам на многопартийной основе сроком на пять лет. Правом
быть избранным в Олий Мажлис Республики Узбекистан обладают
1раждане Республики Узбекистан, достигшие ко дню выборов воз-
раста 25 лет. Требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты,
определяются законом.
К исключительным полномочиям Олий Мажлиса Республики
Узбекистан относятся:
•	принятие Конституции Республики Узбекистан, внесение в
нее изменений и дополнений;
•	принятие законов Республики Узбекистан, внесение в них
изменений и дополнений;
•	определение основных направлений внутренней и внешней
политики Республики Узбекистан и принятие стратегических
государственных программ; 1 2
1 Закон Республики Казахстан oi 15 июля 2002 г №. 344-11 «О политических
партиях».
2 Принята 8 декабря 1992 1. на одиннадцатой сессии Верховною Совета Респуб-
лики Узбекистан двенадцатого созыва (по результатам всенародного референду-
ма. проведенною 27 января 2002 г., и в соответствии с принятым на сю основе
Законом республики Узбекистан от 24 апреля 2003 г. внесены поправки и до-
полнения в главы XV1I1. XIX. XX, XX1I1 Конституции). Ташкент: Узбекистан.
2003. С. 40.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	59
•	определение системы и полномочий органов законодатель-
ной, исполнительной и судебной властей Республики Узбеки-
стан;
•	принятие в состав Республики Узбекистан новых государст-
венных образований и утверждение решений о выходе их из
состава Республики Узбекистан;
•	законодательное регулирование таможенного, валютного и
кредитного дела;
•	законодательное peiулирование вопросов административно-
территориального устройства, изменение границ Республики
Узбекистан;
•	принятие по представлению Кабинета Министров бюджета
Республики Узбекистан и контроль за его исполнением, уста-
новление налогов и других обязательных платежей;
•	назначение выборов в Олий Мажлис Республики Узбекистан
и местные представительные органы; образование Централь-
ной избирательной комиссии;
•	назначение даты выборов Президента Республики Узбекистан
по истечении срока его полномочий;
•	избрание Председателя Олий Мажлиса Республики Узбеки-
стан и его заместителей!;
•	избрание Конституционного суда Республики Узбекистан;
•	избрание Верховного суда Республики Узбекистан;
•	избрание Высшего хозяйственного суда Республики Узбеки-
стан;
•	по представлению Президента Республики Узбекистан назна-
чение и освобождение от должности председателя Государст-
венного комитета Республики Узбекистан по охране природы;
•	утверждение указов Президента Республики Узбекистан о на-
значении и освобождении от должности Премьер-министра,
его первого заместителя, заместителей Премьер-министра,
членов Кабинета Министров;
•	утверждение указов Президента республики о назначении и
освобождении от должности Генерального прокурора Респуб-
лики Узбекистан и его заместителей;
•	по представлению Президента Республики Узбекистан назна-
чение и освобождение от должности председателя правления
Центрального банка Республики Узбекистан;
•	утверждение указов Президента Республики Узбекистан об
образовании и упразднении министерств, государственных
комитетов и других органов государственного управления;
60
I Кратологии: органы государственной власти
•	утверждение указов Президента Республики Узбекистан об
объявлении общей или частичной мобилизации, о введении,
продлении и прекращении действия чрезвычайного положе-
ния:
•	ратификация и денонсация международных договоров и со-
глашений;
•	учреждение государственных наград и званий;
•	образование, упразднение, переименование районов, городов,
областей и изменение их границ;
•	осуществление иных полномочий, предусмотренных Консти-
туцией.
Заседание Олий Мажлиса является правомочным, если в его ра-
боте участвует нс менее двух третей общего числа всех депутатов.
В заседании Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его орга-
нов .могут участвовать Президент Республики Узбекистан. Премьер-
министр и члены Кабинета Министров, председатели Конституци-
онного суда. Верховного суда. Высшего хозяйственного суда. Гене-
ральный прокурор республики, председатель правления Централь-
ного банка.
По истечении срока своих полномочий Олий Мажлис Респуб-
лики Узбекистан продолжает свою деятельность вплоть до начала
работы Олий Мажлиса нового созыва.
Первое после выборов заседание Олин Мажлиса Республики
Узбекистан созывается Центральной избирательной комиссией не
позднее чем через два месяца после выборов.
Право законодательной инициативы в Олий Мажлисе Респуб-
лики Узбекистан принадлежит Президенту Республики Узбекистан.
Олий Мажлис Республики Узбекистан принимает законы, по-
становления и другие акты. Для принятия закона необходимо боль-
шинство голосов всех депутатов Олий Мажлиса. Опубликование
законов и других нормативных актов является обязательным усло-
вием их применения.
Председатель Олий Мажлиса и его заместители избираются
из числа депутатов Олий Мажлиса Республики Узбекистан тай-
ным голосованием. Они ежегодно отчитываются перед Олий
Мажлисом.
Одним из заместителей Председателя Олий Мажлиса является
представитель Каракалпакстана — депутат Олий Мажлиса Респуб-
лики Узбекистан.
Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его за-
местители избираются па срок полномочий Олий Мажлиса. Одно и
2 Конституционные основы органов государственной власти...	61
то же лицо не может быть избрано Председателем Олий Мажлиса
Республики Узбекистан более чем на два срока подряд.
Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан может
быть досрочно отозван по решению Олий Мажлиса Республики
Узбекистан, принятому более чем двумя третями депутатов Олий
Мажлиса Республики Узбекистан тайным голосованием
Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан:
•	осуществляет общее руководство подготовкой вопросов, вно-
симых на обсуждение Олий Мажлиса;
•	созывает заседания Олий Мажлиса, формирует совместно с
председателями комитетов и комиссий предложения к его по-
вестке дня;
•	председательствует на заседаниях Олий Мажлиса;
•	координирует деятельность комитетов и комиссий Олий
Мажлиса;
•	организует контроль за исполнением законов и постановле-
ний Олий Мажлиса;
•	руководит работой по осуществлению межпарламентских свя-
зей и деятельностью групп, связанных с работой международ-
ных парламентских организаций;
•	представляет Олий Мажлису кандидатуры для избрания за-
местителей Председателя Олий Мажлиса, председателей ко-
митетов и комиссий Олий Мажлиса;
•	по предложению председателей комитетов и комиссий вносит
изменения в состав комитетов и комиссий с последующим
внесением на утверждение Олий Мажлиса;
•	осуществляет руководство деятельностью печатных ор1анов
Олий Мажлиса;
•	утверждает уставы и составы редакционных коллегий печат-
ных органов Олий Мажлиса и сметы расходов на их содержа-
ние;
•	назначает и освобождает от должности редакторов печатных
органов Олий Мажлиса;
•	утверждает смету расходов на содержание депутатов и аппара-
та Олий Мажлиса;
•	подписывает постановления Олий Мажлиса Республики Уз-
бекистан.
Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан издает
распоряжения. Олий Мажлис избирает из числа депутатов коми-
теты и комиссии для ведения законопроектной работы, прелва-
62
I Кратология: органы государственной власти
рительного рассмотрения и подготовки вопросов, вносимых на
рассмотрение Олий Мажлиса, контроля за исполнением законов
и иных решений Олий Мажлиса Республики Узбекистан. Олий
Мажлис создает также, в случае необходимости, депутатские, ре-
визионные и иные комиссии на постоянной или временной ос-
нове*.
Как видим, в статусе законодательного и представительного ор-
гана власти Республики Узбекистан имеются определенные особен-
ности, существенные в аспекте формирования основ теории органов
государственной власти.
В еще большей степени такое обобщенное суждение-вывод мо-
жет быть сделано при характеристике института Президента.
Президент Республики Узбекистан является главой юсударства
и исполнительной власти в Республике Узбекистан1 2.
Судебная власть характеризуется своеобразием. Так, ст. 106 Кон-
ституции устанавливает, что судебная власть в Республике Узбеки-
стан действует независимо от законодательной и исполнительной
власти, политических партий, иных общественных объединений.
В свете демократической взаимосвязи п взаимодействия, а так-
же разделения властей непонятна, «непрозрачна» норма ч. I ст. 106
о функционировании судебной власти независимо от законодатель-
ной и исполнительной власти.
Как такая норма согласуется с функциями и полномочиями за-
конодательной власти по установлению статуса судебной власти и
ее органов, а также полномочиями Президента Узбекистана — гла-
вы государства и исполнительной власти в сфере формирования и
функционирования судебной власти и ее ор1анов?
Приведенные фрагменты (статьи и нормы) из Конституции
Республики Узбекистан четко характеризуют видную роль Консти-
туции этой Республики в формировании кратологии — теории (нау-
ки) о власти.
Теперь обратимся к опыту Туркменистана. Несмотря на собы-
тия, связанные со сменой лидера и изменениями в политической
системе, в основе остается действующая Конституция. Основной
закон Туркменистана принят 18 мая 1992 г., с изменениями и до-
полнениями от 27 декабря 1995 г и др.
В преамбуле Конституции Туркменистана сформулирован важ-
ный принцип — гарантирование прав и свобод каждого гражданина
1 ХашювЭ.Х. Высшии лконодатсльный opian Республики Узбекистан, от фор-
мального представительства до реального парламентаризма / Отв. ред.
Б.И. Буров. А.Х. Саидов. Л.Н Сон. Ташкент: Узбекистан. 2001. С. 352.
2 См. гл. 8 настоящего учебного пособия.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	63
и стремление обеспечить гражданский мир и национальное согла-
сие, утвердить устои народовластия и правового государства.
В Конституции Туркменистана провозглашается (раздел I,
ст. I): Туркменистан — демократичное, правовое и светское юсу-
дарство, в котором государственное правление осуществляется в
форме президентской республики. Это означает, что Туркменистан
есть (без всяких предварительных условий, предпосылок или огово-
рок) четко выраженная президентская республика, которая обладает
верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоя-
тельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (т.е. безо-
говорочно обладает полным и действенным суверенитетом).
В соответствии с перечисленными и другими фундаментальны-
ми принципами и началами Туркменистана организована и функ-
ционирует государственная власть, что находит четкое и разверну-
тое проявление в следующем.
Носителем суверенитета и единственным источником государ-
ственной власти Туркменистана является народ. Народ Туркмени-
стана осуществляет свою власть непосредственно или через пред-
ставительные органы. Никакая часть народа, организация или от-
дельные лица не вправе присвоить власть в государстве.
Особо подчеркиваем: Конституция провозглашает, что в Турк-
менистане высшей ценностью общества и государства является че-
ловек. Государство ответственно перед гражданином и обеспечивает
создание условий для свободного развития личности, защищает
жизнь, честь, достоинство и свободу, личную неприкосновенность,
естественные и неотчуждаемые права гражданина (ст. 3).
Гражданин ответственен перед государством за исполнение обя-
занностей, возложенных на него Конституцией и законами.
Государство основывается на принципе разделения властей —
законодательной, исполнительной и судебной, которые действуют
самостоятельно, сдерживая и уравновешивая друг друга. Государст-
во, все его органы и должностные лица связаны правом и консти-
туционным строем.
Конституция Туркменистана является верховным Законом госу-
дарства, закрепленные в ней нормы и положения имеют прямое
действие. Законы и иные правовые акты, противоречащие Консти-
туции, не имеют юридической силы.
Правовые акты государственных органов публикуются для все-
общего сведения или обнародуются иным способом, за исключени-
ем содержащих государственную или иную охраняемую законом
64
I Кратология: органы государственной власти
тайну. Правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, нс
доведенные до всеобщего сведения, являются недействующими с
момента их принятия.
Туркменистан, являясь полноправным субъектом мирового со-
общества, признает приоритет общепризнанных норм международ-
ного права, придерживается во внешней политике принципов по-
стоянного позитивного нейтралитета, невмешательства во внутрен-
ние дела других стран, отказа от применения силы и участия в во-
енных блоках и союзах, содействия развитию мирных, дружествен-
ных и взаимовыгодных отношений со странами региона и государ-
ствами всего мира.
Важным является и конституционный раздел «Система органов
власти и управления» (ст. 45—49, 50—53 и др.). В них содержатся
положения и нормы, регулирующие систему и функционирование
органов государственной власти Туркменистана: высшим предста-
вительным органом народной власти является Народный совет
(Халк маслахаты) Туркменистана; высшую государственную власть
и управление в Туркменистане осуществляют Президент, Меджлис
(Парламент), Верховный суд. Высший хозяйственный суд. Кабинет
министров Туркменистана.
Туркменистан состоит из административно-территориальных
образований: велаятов (областей), этрапов (районов), городов, при-
равненных к этрапам, в которых образуются орщны государствен-
ного управления, а также городов, поселков и сел, где учреждаются
местные органы самоуправления.
В состав Народного совета (Халк Маслахаты) входят: Прези-
дент, депутаты Меджлиса, народные представители (халк векилле-
ри), избираемые народом по одному от каждого этрапа; Председа-
тель Верховного суда. Председатель Высшего хозяйственного суда,
Генеральный прокурор, члены Кабинета министров, главы админи-
страции велаятов, арчыны (мэры муниципальных советов) городов,
а также поселков, являющихся административными центрами этра-
пов. Срок полномочий народных представителей пять лет, они вы-
полняют свои обязанности безвозмездно.
Народный совет рассматривает и принимает решения по во-
просам:
•	о целесообразности внесения поправок и дополнений в Кон-
ституцию иш принятия новой Конституции:
•	проведения всенародных референдумов;
•	выработки рекомендаций об основных направлениях эконо-
мического, социального, политического развития страны;
2 Конституционные основы органов государственной власти...	65
•	изменения государственной 1раницы и административно-
территориального деления;
•	ратификации и денонсации договоров о межгосударственных
союзах и иных образованиях;
•	объявления состояния войны и мира;
•	по другим вопросам, отнесенным к его ведению Конституци-
ей и законами.
Решения Народного совета реализуются Президентом, Меджли-
сом и другими государственными органами в соответствии с их
полномочиями, установленными Конституцией и законами.
Народный совет созывается по мере необходимости, но не реже
одного раза в год по инициативе Президента, Меджлиса или одной
трети от установленного числа членов Народного совета. Вносить
предложения на рассмотрение Народного совета вправе Президент,
Меджлис или его Президиум, либо не менее одной четверти от ус-
тановленного числа членов Народного совета.
Работой Народною совета руководят Президент либо избирае-
мый Народным советом любой из его членов. Порядок созыва На-
родного совета и его работы определяется утверждаемым им Регла-
ментом.
Особо следует выделить статус и своеобразие положения, места
и роли Президента в политико-государственной системе Туркмени-
стана. Несмотря на сложную ситуацию, связанную со смертью Пер-
вого Президента, Туркменистану удалось избежать кризиса в обще-
стве и обеспечить работу всех институтов публичной власти.
Таким образом, фрагменты из Конституции Туркменистана,
приведенные выше, свидетельствуют об основополагающей роли и
значении Конституции Туркменистана, конституционного регули-
рования, совокупности глав, статей, норм и положении, образую-
щих существенный фундамент кратологии.
Из стран ближнего зарубежья, которые не входят в СНГ, инте-
рес в плане рассматриваемой проблемы кратологии представляет
опыт Грузии.
Грузинский народ — один из немногих народов древней циви-
лизации, чья государственность и политико-правовая культура
формировались в течение длительного периода. И, тем не менее, в
силу ряда исторических условий общественный строй, основанный
на принципах конституционализма, устанавливается здесь позже
многих других государств Европы и Америки.
На I августа 2008 г конституцию Грузии составляют два са-
мостоятельных текста: текст, принятый в 1995 г., с последующи-
66
I Кратология: органы государственной власти
ми изменениями и дополнениями, и Конституционный закон от
1 июля 2004 г. «О статусе Аджарской Автономной Республики».
Кроме того, много новелл и в «основном» тексте: добавлены гла-
ва 4*. 5 новых статей, отменена и изъята из текста ст. 91, изменена
редакция около 70 статей. В настоящее время в действующей Кон-
ституции имеются преамбула. 9 глав, ИЗ статен и названный выше
Конституционный закон (25 статей)1.
Важнейшим компонентом конституционного института государ-
ственной власти являются конституционные нормы о ее структуре,
т.е. о системе, взаимосвязях и взаимоотношениях этих органов. Ха-
рактер и содержание этих норм детерминированы фундаменталь-
ными принципами организации государственной власти, которые, в
свою очередь, предопределяются формационным типом общества,
формой государства, уровнем развития гражданского общества и
некоторыми другими факторами.
В Конституции предусматривают иерархически независимые (до
2004 г. — более) друг от друга законодательную (парламент), испол-
нительную (до 2004 г. — Президент Грузии, по ныне действующей
редакции — Правительство Грузии) и судебную (Конституционный
суд и суды общей юрисдикции) ветви власти.
После конституционной реформы 6 февраля 2004 г. и после-
дующих конституционных новелл очевидны расширение полномо-
чий и усиление роли находящегося вне традиционной триады вла-
сти Президента Грузии, ослабление позиций Парламента Грузии,
увеличение институциональной независимости судебной власти в
результате «ухода» президента Грузии из Высшего совета юстиции и
его дистанцирования от судебной власти.
Парламент Грузии не имеет больших традиций. В настоящее
время действует Парламент Грузии четвертого созыва1 2.
В соответствии с Конституцией (ст. 48) Парламент Грузии явля-
ется высшим представительным органом страны.
Представительный характер Парламента вытекает из конститу-
ционного принципа о том, что источником государственной власти
в Грузии является народ, и осуществляемой в соответствии с этим
принципом процедурой формирования парламента — всеобщими
выборами.
1 Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под рсд.
В.О. Лучина. Г.А. Василевича. А.С. Прудникова 2-е изд., перераб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2009. С. 681. 684.
2 На основе действующей Конституции первые парламентские выборы были
проведены в 1995 г., вторые — в 2000 г., третьи в 2003—2004 гг. и последние — в
мае 2008 г.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	67
Характеристика парламента как высшего представительного ор-
гана связана с наличием в Грузии автономных образований, имею-
щих свои представительные учреждения.
Перечень основных направлений деятельности Парламента
(функций парламента) в ст. 48 нс является исчерпывающим, однако
он достаточно весом:
•	Парламент осуществляет законодательную власть;
•	Парламент определяет основные направления внутренней и
внешней политики;
•	в установленных Конституцией пределах осуществляет кон-
троль за деятельностью правительства.
В процессе разработки и принятия Конституции и в на-
стоящее время одним из спорных был и остается вопрос о
структуре Парламента. Его основными составляющими являют-
ся: Председатель Парламента и его заместители, парламентское
большинство и парламентское меньшинство, парламентские
комитеты и комиссии, парламентские фракции и интерфракци-
онная группа
Из состава Парламента на срок его полномочий тайным голосо-
ванием избирается Председатель Парламента. Правом выдвижения
кандидатур на пост Председателя обладают парламентское боль-
шинство и парламентское меньшинство, парламентская фракция,
не интегрированная в большинство или в меньшинство, группа
парламентариев в составе не менее 10 человек. Лицо считается из-
бранным Председателем, если за него проголосовало более полови-
ны полного состава Парламента.
Парламентское большинство и парламентское меньшинство. При-
обретение статуса парламентского большинства может быть осуще-
ствлено двумя путями:
I) на базе одной парламентской фракции, если численность ее
членов превышает половину от списочного состава парламента;
2) на базе фракции (нескольких фракций) и объединившихся с
ними независимых (т.е. не входящих ни в одну фракцию) парла-
ментариев.
При наличии парламентского большинства возможно формиро-
вание и парламентского меньшинства. Оно может быть оформлено
на базе одной фракции, если численность ее членов превышает по-
ловину от общего числа парламентариев, оставшихся вне пределов
парламентского большинства, или же на базе фракции (нескольких
68
I Кратологии: органы государственной власти
фракций) и неприсоединившихся парламентариев, если числен-
ность такого объединения превышает половину от общего числа
парламентариев, оставшихся вне пределов парламентского боль-
шинства*.
Большую роль играют парламентские комитеты, которые при-
званы осуществлять предварительную подготовку законотворческих
вопросов, осуществлять контроль за деятельностью правительства и
других подотчетных Парламенту opiaHOB.
Наряду с постоянно действующими комитетами допускаается
возможность создания временных комиссий. Грузинское законода-
тельство предусматривает возможность создания расследовательских
и иных временных комиссий.
Для неучения фактов нарушения законодательства юсорганами
и должностными лицами и соответствующего реагирования на эти
факты, а также для изучения особо важных вопросов государствен-
ного или общественного значения на срок не более трех месяцев
(не более одного года для временной комиссии по борьбе с кор-
рупцией) в Парламенте могут быть созданы временные pacciedoea-
тельские комиссии. Создание расследовательской комиссии может
быть инициировано Председателем Парламента, парламентским
комитетом, парламентской фракцией или группой парламентариев
в составе не менее одной четверти Парламента. Примечательно, что
в составе расследовательской, также как иных временных комис-
сий, представительство парламентского большинства не должно
превышать половины общей численности комиссии.
Иные временные комиссии создаются:
•	по вопросам территориальной целостности Грузии;
•	для изучения петиций и жалоб, если в них содержатся вопро-
сы общегосударственного значения;
•	для проверки деятельности Палаты контроля Грузии.
Важнейшую роль в деятельности современных парламентов иг-
рают парламентские фракции. Грузинский Парламент не является
исключением. Закон <-О парламентской фракции» н Регламент Пар-
ламента определяют парламентскую фракцию как созданное с це-
лью координации деятельности парламента добровольное объеди-
нение членов Парламента, имеющих общие политические взгляды
и интересы.
1 См. ст. 100 Регламента Парламента Грузни.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	69
Фракция имеет право:
•	законодательной инициативы;
•	обращения с вопросом к членам правительства и к другим
подотчетным Парламенту оршнам. которые в установленные
законодательством сроки обязаны дать ответ;
•	представительства в парламентских комитетах и комиссиях, в
бюро Парламента, в парламентских делегациях;
•	от своего имени распространять информацию о своих взгля-
дах и позиции в информационных органах Парламента, в
средствах массовой информации.
Право формирования парламентской фракции имеют Парла-
ментарии общей численностью нс менее 7 человек*.
Член Парламента может быть членом лишь одной фракции.
В процессе работы Парламента может возникнуть необходи-
мость выработки общесогласованной позиции по отдельным вопро-
сам и преодоления разногласий в законотворческом процессе. С
этой целью после консультаций с парламентскими фракциями при-
казом Председателя Парламента Грузии создастся интерфракцион-
ная группа.
Состав Парламента Грузии и статус членов Парламента. Парла-
мент Грузии нынешнего созыва состоит из 75 избранных по про-
порциональной системе и 75 избранных по мажоритарной системе
членов.
Членом Парламента может быть избран гражданин Грузии, до-
стигший возраста 25 лет и обладающий избирательной правосубъ-
ектностью.
Лицо приобретает статус члена Парламента вначале по реше-
нию Центральной избирательной комиссии Грузии (временно), за-
тем на основе признания его полномочий Парламентом, а полно-
правным членом оно становится лишь после принесения торжест-
венной присяги.
В соответствии с общепризнанными современными демократи-
ческими традициями член Парламента Грузии является представи-
телем Всея Грузии. Из этого важнейшего исходного для статуса по-
ложения отметим по крайней мере два вывода. Во-первых, в своей
деятельности депутат прежде всего должен руководствоваться инте-
ресами всего грузинского общества (что в принципе не противоре-
1 До принятия Конституционного закона от 23 февраля 2005 г. — 10 членов.
В настоящее время официально обсуждается инициатива о возможности сфор-
мирования фракции 6 членами Парламента.
70
I Кратология: органы государственной власти
чит обязанности депутата-мажоритария заботиться об интересах
избирателей своего округа). Во-вторых, депутат не связан правовы-
ми обязательствами в связи с наказами и поручениями своих изби-
рателей. он пользуется свободным мандатом, и его отзыв избирате-
лями законодательством исключается.
Исходя из важности выполняемых парламентом функций, в
Грузии, как и в большинстве современных государств, установлены
законодательные, на уровне Конституции, гарантии беспрепятст-
венного осуществления членами Парламента своих полномочий.
Если существуют достаточные основания предполагать, что
жизни или здоровью члена Парламента угрожает опасность, на ос-
новании заявления депутата и соответствующего решения Прези-
дента Грузии спецслужбы должны обеспечить безопасность члена
Парламента и его семьи.
Законодательство устанавливает следующие особые условия
привлечения к правовой ответственности члена Парламента.
I)	Член Парламента нс может быть привлечен к ответственно-
сти за мнения и взгляды, высказанные им при исполнении своих
обязанностей в Парламенте или за его пределами.
2)	Член Парламента вправе отказаться давать показания по
фактам, которые были доверены ему как члену Парламента.
3)	Задержание или арест члена Парламента, обыск его жили-
ща, его машины или рабочего места, а также личный обыск допу-
скаются лишь с согласия Парламента. Исключение составляет си-
туация, когда член Парламента застигнут на месте преступления, но
и в этам случае соответствующие органы или должностные лица
должны незамедлительно сообщить об этом Парламенту. Если Пар-
ламент не даст своего согласия, задержанный или арестованный
член Парламента должен быть немедленно освобожден.
4)	Привлечение члена Парламента к уюловной ответственно-
сти допустимо лишь с согласия Парламента и лишь по решению
Генерального прокурора Грузии.
5)	Уголовное дело в отношении члена Парламента по первой
инстанции рассматривает Верховный суд Грузии.
6)	На срок полномочий вновь избранного Парламента особые
условия привлечения к уголовной ответственности распространяют-
ся и на членов Парламента предыдущего созыва1.
С целью обеспечить независимость члена Парламента, исклю-
чить конфликт интересов при исполнении им своих обязанностей
1 Ст 52 Конституции Грузии и Закон о статусе члена Парламента Грузии
(ст. 18-31).
2 Конституционные основы органов государственной власти...	71
законодательство Грузии устанавливает принцип несовместимости
депутатского мандата с иной деятельностью или с занятием иной
должности. На уровне Конституции (ст. 53) к такого рода деятель-
ности относятся предпринимательская деятельность, а к должно-
стям — должности на государственной службе. Конкретизация этих
должностей или деятельности делегирована текущему законодатель-
ству. Член Парламента вправе заниматься научной, педагогической
пли искусствоведческой деятельностью, если эта деятельность не
предусматривает выполнения административных функций, он впра-
ве заниматься партийной деятельностью, занимать любые должно-
сти в партийных или неправительственных, некоммерческих орга-
низациях.
С момента признания его полномочий член Парламента приоб-
ретает право на материальные гарантии своей деятельности.
За свою деятельность член Парламента получает денежное воз-
награждение, кроме того, из бюджета Парламента ассигнуются свя-
занные с его депутатской деятельностью жилищные, транспортные,
коммуникационные (встречи с избирателями) расходы, расходы по
медицинскому обслуживанию, почтово-телеграфные и компьютер-
ные расходы, расходы на содержание помощника, на консультации
и экспертизы приглашенных лиц. Также из бюджета Парламента
осуществляется страхование жизни и здоровья членов и пенсионное
обеспечение бывших членов Парламента.
Статус члена Парламента предполагает наделение его определен-
ными правами и возложение на него определенных обязанностей.
Одно из основных его прав — право законодательной инициа-
тивы, которое он может осуществить индивидуально (в отношении
органических или текущих законопроектов) или вместе с другими
членами Парламента (в отношении конституционных законопроек-
тов и законопроектов о пересмотре Конституции).
Член Парламента вправе участвовать в парламентских дебатах,
высказывать свои замечания и предложения, выбирать или быть
избранным в соответствующие органы Парламента и т.д.
Достаточно весомы полномочия члена Парламента в сфере пар-
ламентского контроля. Он может (с правом совещательно го голоса)
участвовать в заседаниях госорганов и органов местного самоуправ-
ления, ставить на них вопросы о нарушении законодательства, об-
ращаться с устным или письменным вопросом к членам правитель-
ства, к другим подотчетным Парламенту органам и должностным
лицам, вправе потребовать от них ответа в Ю-дневный срок и сде-
лать ответ темой парламентского обсуждения.
72
I Кратология: органы государственной власти
Для успешного выполнения депутатских полномочий законода-
тельство наделяет его правом беспрепятственного получения необ-
ходимой для этого информации.
Видимо, исходя из особенностей современного криминогенного
состояния грузинского общества, законодатель закрепил за членами
Парламента право посещения учреждений исполнения наказаний
без специального разрешения.
Наряду с обширными правами статус депутата предполагает и
его определенные обязанности. Одна их часть возлагает на члена
Парламента обязанность активного участия в его работе, другая
предостерегает от возможного злоупотребления своим статусом,
третья возлагает обязанность всеми своими действиями способство-
вать проведению в жизнь требований Конституции и других зако-
нов, соблюдая при этом стандарты поведения, установленные для
государственно-политических должностных лиц.
Срок полномочий ч1ена Парламента Грузии — 4 года, возможно-
сти повторного переизбрания не ограничены. Решением Парламен-
та полномочия его члена могут быть досрочно прекращены:
•	на основании личного заявления;
•	если в отношении пего вступил в законную силу обвинитель-
ный приговор суда;
•	если суд признал его недееспособным, без вести пропавшим
или умершим;
•	если нарушено правило несовместимости;
•	в случае утраты гражданства Грузии;
•	если член Парламента по неуважительной причине нс участ-
вовал в его работе более четырех месяцев;
•	в случае смерти депутата.
Конституция (ст. 54) предусматривает возможность обжалова-
ния решения Парламента о досрочном прекращении полномочий в
Конституционный суд Грузии1.
Полномочия членов Парламента досрочно прекращаются и в
случае досрочного роспуска Парламента Президентом Грузин, но в
этом случае решение главы государства окончательно и обжалова-
нию нс подлежит.
Компетенция Парламента Грузии. Если исходить из понимания
компетенции как совокупности предметов ведения и возможностей
(полномочий) по регулированию этих вопросов, надо признать, что
1 В этой статье, по-витимому. нужны оговорки, ибо абсурдно предполагать, что
будет обжаловано решение Парламента о прекращении полномочий, например,
в связи со смертью депутата.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	73
Парламент Грузии обладает достаточно обширной компетенцией.
Это относится преимущественно к законотворческой сфере1.
Основными правовыми актами, принимаемыми Парламентом,
являются конституционный закон, конституционное соглашение,
органический закон, обычный закон, постановление нормативного
характера. Для принятия каждого из них установлены свои требо-
вания, однако в целом регулирование законодательного процесса в
Грузии по сравнению с другими странами особой оригинальностью
не отличается.
Правом законодательной инициативы обладают Президент Гру-
зии (в особых случаях). Правительство (органические и обычные
законы), член Парламента (группа парламентариев для внесения
конституционного законопроекта), парламентская фракция (кроме
конституционных законопроектов и соглашения), парламентский
комитет (кроме конституционных законопроектов и соглашения),
высшие представительные органы автономных образований и в по-
рядке народной инициативы группа избирателей (200 тыс. чело-
век — для пересмотра Конституции, 30 тыс. — для остальных зако-
нопроектов).
Пройдя ряд предварительных инстанций (аппарат Парламента,
бюро Парламента, ведущий (головной) комитет, для конституцион-
ного законопроекта — месячное всенародное обсуждение), законо-
проект выходит на парламентские слушания. На первом слушании
обсуждаются лишь общие принципы и основные положения проек-
та, во втором чтении законопроект рассматривается детально по
пунктам, подпунктам, частям и тд., во время третьего чтения воз-
можны лишь редакционные изменения текста и голосование по про-
екту в целом. Принятый таким образом законопроект передается для
подписания и опубликования Президенту. О том. как продолжается
процесс с этой стадии, будет сказано в разделе «Президент Грузии».
Парламентский контроль. Практически контроль Парламента
Грузии охватывает все высшие звенья государственного механизма,
хотя формы, способы и объем контроля разнообразны и во многих
случаях отличны друг от друга.
В отношении ряда государственно-политических должностных
лиц парламентский контроль осуществляется посредством процеду-
1 Единственное, что формально-юрнднчсски ограничивает пределы законотвор-
чества Пардамснга Грузии, это ст. 3 Конституции Грузии, которая содержи!
перечень вопросов, относящихся к ведению высших государственных органов
Грузии, и устанавливает возможность определения вопросов, относящихся к
совместному ведению (в этой части статья практически не действует).
74
I Кратологии: органы государственной власти
ры импичмента. Суть его заключается в том, что в случае наруше-
ния Конституции Грузии, совершения измены Родине или другого
преступления Парламент Грузии вправе возбудить процесс о сме-
шении с должности Президента Грузии, члена Правительства.
Председателя Верховного суда Грузии, Генерального прокурора
Грузии. Председателя Палаты контроля Грузии, членов Совета На-
циональною банка Грузии.
Инициатива возбуждения процедуры импичмента принадлежит
членам Парламента Грузии обшей численностью не менее одной
трети полного состава Парламента.
Получив заключение Конституционного Суда Грузии о наличии
нарушения Конституции (если инициаторы процедуры считали, что
нарушен основной закон) или заключение Верховного Суда Грузии
о совершении преступления (или оба вместе), в Парламенте снача-
ла решается вопрос о том, ставить ли вопрос о смешении на голо-
сование (только в отношении импичмента Президента Грузии), а
затем вотируется вопрос о смешении с должности. Президент счи-
тается смешенным с должности, если за это проголосовало не ме-
нее двух третей от полного состава Парламента Грузии, остальные
должностные лица — если за решение проголосовало большинство
от полного состава Парламента Грузии.
Своеобразной формой контроля является обязанность Президен-
та Грузии в первый рабочий день весенней сессии парламента предста-
вить ему доклад о положении дел в стране. После кратковременных
выступлений руководителей парламентских фракций, парламент-
ского большинства и меньшинства Парламент вправе принять со-
ответствующего содержания резолюцию.
Объектом повседневного парламентского контроля является Пра-
вительство, что недвусмысленно и логически вытекает из консти-
туционного принципа разделения властей. Контроль осуществляет-
ся и в процессе формирования и существования Правительства и
применительно к его конкретной деятельности.
Согласно Конституции (ст. 78) Правительство ответственно и
перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя со-
вершенно очевидно, что в процессе формирования Правительства
последнее слово остается за Президентом, который может сформи-
ровать Правительство и вовсе без участия Парламента.
Традиционной формой парламентского контроля за деятельно-
стью правительства являются вопросы, с которыми члены Парла-
мента индивидуально или коллективно могут обратиться как к Пра-
вительству в целом, так и к отдельным его членам. Ответы, как
2 Конституционные основы органов государственной власти...	75
правило, зачитываются во время правительственного часа в Парла-
менте, который по регламенту проводится ежемесячно в последний
пленарный четверг.
Ежегодно в первую рабочую неделю осенней сессии премьер-
министр обязан представить Парламенту ежегодный отчет о выпол-
нении правительственной программы. По требованию одной пятой
части членов Парламента член Правительства обязан представить
Парламенту устный ити письменный доклад о своей деятельности. В
обоих случаях по докладам могут состояться парламентские дебаты,
не исключается и постановка вопроса о недоверии Правительству.
Конституция предусматривает несколько процедур выражения
недоверия Правительству со стороны Парламента. В соответствии с
первой Парламент выражает недоверие большинством от полного
состава парламента. Президент вправе либо отправить Правительст-
во в отставку, либо отказаться от этого. Если Парламент не ранее
90 и не позднее 100 дней вновь выразит недоверие Правительству,
Президент либо отправит Правительство в отставку, либо распустит
Парламент и назначит внеочередные парламентские выборы.
Более эффективен для Парламента второй вариант — процедура
безусловного выражения недоверия Правительству (ст. 81.2). Пер-
вая стадия этой процедуры заключается в том. что Парламент по-
становляет о возбуждении процедуры безусловного выражения не-
доверия Правительству. Если нс ранее 15 и нс позднее 20 дней со
дня принятия данного постановления Парламент выразит недове-
рие Правительству тремя пятыми от полного состава членов парла-
мента, Президент обязан отправить Правительство в отставку.
Парламентский контроль действует и в отношении других под-
отчетных Парламенту органов и должностных лиц.
Ежегодно не позднее 1 июня отчет о своей деятельности долж-
на представить Палата Контроля Грузии. Кроме того, по требова-
нию Парламента или одной из расследовательских комиссий она
обязана представить материалы конкретных ревизий или проверок,
провести внеплановые ревизии или проверки.
Ежегодно не позднее трех месяцев по окончании финансового
года Национальный Банк Грузии обязан представить Парламенту от-
чет о денежно-кредитной и валютной политике, по которому Пар-
ламент принимает соответствующего содержания постановление.
Контроль за деятельностью Национального банка осуществляется в
различных формах и в течение финансового года.
По истечении каждых 6 месяцев Народный защитник Грузии обязан
представить в Парламент доклад о состоянии защиты основных прав в
Грузии, а также специальный ежегодный доклад по этой же тематике.
76
I Кратологии: органы государственной власти
Любое избранное, назначенное или утвержденное Парламентом
должностное лицо', а также должностные лица, назначенные с со-
гласия Парламента1, по его требованию обязаны присутствовать на
заседаниях Парламента, его комитетов, расследовательских и иных
временных комиссий, парламентского большинства или меньшин-
ства, в установленные сроки представлять соответствующие доку-
менты или заключения, давать объяснения по обсуждаемым во-
просам3.
Парламент наделен важными полномочиями в финансово-
бюджетной сфере, хотя, как будет показано ниже, их реализация
сопряжена с целым рядом конституционных н политических огра-
ничений. Только Парламент может принять ежегодный закон о го-
сударственном бюджете и утвердить отчет о его исполнении. Вместе
с тем при определенных условиях Президент Грузии может утвер-
дить государственный бюджет своим декретом. Если Парламент в
течение трех месяцев не утвердит бюджет. Президент может либо
отправить в отставку Правительство, либо распустить Парламент,
назначить внеочередные парламентские выборы, утвердить бюджет
своим декретом и представить его для утверждения вновь избран-
ному Парламенту.
Возможности Парламента в бюджетной сфере несколько огра-
ничены и тем, что премьер-министр может увязать принятие бюд-
жета с вопросом о доверии. Если Парламент откажет в доверии.
Президент и в этом случае либо отправит в отставку Правительство
(менее вероятный исход), либо распустит Парламент и назначит
внеочередные парламентские выборы.
Важнейшим полномочием Парламента в финансово-бюджетной
сфере является определение путем принятия соответствующих зако-
нов основ финансово-кредитной, валютной и на юговой политики.
Из статуса Парламента как высшего представительного органа
логически вытекают его внешнеполитические полномочия. К ком-
петенции Парламента в этой области относятся ратификация, де-
нонсация или отмена международных договоров и соглашений, да-
ча согласия Президенту на назначение послов пли иных диплома-
1 К ним о I носятся. члены Совета Национальною банка Грузии. Председатель
Палаты контроля Грузни. Народный защитник Грузии, 3 члена Конституцион-
ного суда Грузин. Председатель и члены Верховного суда Грузни, Генеральный
Прокурор Грузии, члены Высшего совета юстиции.
- Это послы и друтис дипломатические аюнты Грузии.
-1 По нашему мнению, законодатель должен сделать здесь оговорку в отношении
судей Конституционного и Верховного судов, а также членов Высшего совета
юстиции.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	77
тических агентов, непосредственное участие в международных от-
ношениях.
Основными организационно-правовыми формами работы Пар-
ламента Грузии являются очередные и внеочередные сессии и засе-
дания.
На очередные сессии Парламент собирается дважды в год.
Осенняя сессия открывается в первый вторник сентября и закры-
вается в третью пятницу декабря, весенняя сессия открывается в
первый вторник февраля и закрывается в последнюю пятницу
июня.
Сессия Парламента состоит из пленарных заседаний и заседаний
комитетов, которые проводятся в двухнедельном режиме, т.е. за не-
делей пленарных заседаний следует работа (заседания) в комитетах.
В период между очередными сессиями могут проводиться вне-
очередные сессии, а в течение сессии — внеочередные заседания, кото-
рые созываются Президентом Грузии по собственной инициативе,
по требованию Председателя Парламента Грузии или не менее чем
одной четвертью членов парламента.
Внеочередные заседания проводятся строго по заранее установ-
ленной (в указе Президента) повестке дня.
Президент Грузии. Наибольший интерес в системе центральных
государственных органов как при разработке ныне действующей
Конституции, так и в настоящее время вызывает институт Прези-
дента Грузии1. Статус Президента в Конституции за 13 лет сущест-
вования нынешнего режима претерпел определенные изменения.
До конституционной реформы 2004 г. Президент являлся и главой
государства, и главой исполнительной власти, после ее осуществле-
ния его статус определяется как «глава государства». Парадоксаль-
но: изменив статус (был и главой государства, и главой исполни-
тельной власти, остался только главой государства), авторы консти-
туционной реформы оставили за Президентом все прежние функ-
ции. В соответствии со ст. 69 Конституции Президент по-прежнему
выполняет своеобразную функцию арбитра1 2, являясь высшим
должностным лицом, направляющим и осуществляющим внутрен-
нюю и внешнюю политику государства, высшим представителем
1 Со ссылкой на Конституцию Грузии 1921 I. и на неудачное президентство
конкретных персон, по мнению оппозиционных партий, ими предлагалось и
предлагается отказаться от поста единоличною тлавы государства или же суще-
ственно ограничить его роль.
2 Президент «...обеспечивает... деятельность государственных органов в соответ-
ствии с Конституцией» (ст. 69.2 Конституции Грузии).
78
I Кратология: органы государственной власти
государства во внешних сношениях, гарантом единства и целостно-
сти страны, верховным главнокомандующим вооруженных сил.
Видимо, не будет ошибкой предположить, что все названные
выше функции органически вытекают из своеобразно понимаемого
статуса Президента как главы государства. Значимость этих функ-
ций повышается в условиях определенной конфигурации политиче-
ских сил в Парламенте, что является решающим при определении
реальной роли Президента в системе центральных государственных
органов.
Выборы Президента Грузии. Президент Грузии избирается на ос-
нове всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай-
ном голосовании сроком на 5 лет. Одно н то же лицо подряд может
быть избрано Президентом только дважды. Конституция устанавли-
вает следующие цензы: Президентом Грузии может быть обладаю-
щий избирательным правом гражданин Грузии по рождению, до-
стигший возраста 35 лет, проживший в Грузии не менее 15 лет и ко
дню назначения выборов проживающий в Грузии. На основе дейст-
вующей Конституции президентские выборы проводились четыре-
жды. В 1995 и в 2000 г. Президентом быт избран Э. Шеварднадзе, в
2004 и в 2008 гг. (оба раза проводились досрочные выборы) победу
одержал М. Саакашвили.
Временное исполнение обязанностей Президента Грузии может
иметь место в двух случаях: в случае невозможности исполнения
действующим Президентом своих полномочий и в случае досрочно-
го прекращения его полномочий. В обоих случаях обязанности
Президента исполняет Председатель Парламента Грузии, а в случа-
ях невозможности исполнения этих обязанностей председателем
Парламента, а также в том случае, когда Парламент распушен, обя-
занности Президента временно исполняет Премьер-министр.
Ни Конституция, ни текущее законодательство нс конкретизи-
руют содержания обстоятельств, препятствующих исполнению Пре-
зидентом своих полномочий, также как ничего не говорят о проце-
дуре установления этих обстоятельств. Можно предположить, что
этими обстоятельствами могут быть временная нетрудоспособность
Президента, его длительное отсутствие в стране и т.п.
Большая ясность существует в отношении досрочного прекра-
щения полномочий. Ойо может иметь место в случае добровольной
отставки Президента на основании его личного заявления, в случае
отрешения от должности в порядке процедуры импичмента и в слу-
чае его смерти.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	79
В компетенции временно исполняющего обязанности Прези-
дента установлены определенные ограничения. Это лицо, в частно-
сти, не может отправить в отставку Правительство в целом или ми-
нистров внутренних дел и обороны, приостановить деятельность
или распустить представительные органы самоуправления, назна-
чить референдум и распустить Парламент и назначить досрочные
парламентские выборы.
Компетенция Президента Грузии. Как по кругу решаемых им во-
просов и регулируемых им отношений, так и по возможностям для
этого Президент Грузии занимает особое место в системе государ-
ственных органов. Для установления его действительной роли обра-
тимся к обзору его полномочий в различных направлениях государ-
ственной деятельности и во взаимоотношениях с другими высшими
ортанами юсвласти.
Первоначально отметим типичные дм главы государства полно-
мочия. Президент Грузии решает вопросы гражданства и предостав-
ления убежища, обладает правом помилования, присвоения высших
воинских, специальных и почетных званий и высших дипломатиче-
ских рангов, присуждает государственные награды, осуществляет
представительские функции, назначает выборы в представительские
учреждения, назначает определенных должностных лиц, обладает
иммунитетом от правового преследования, имеет ряд гарантий
функциональной независимости в своей деятельности п т.д.
Прерогативы Президента Грузии в отношениях с законодательной
властью весьма характерны для государств с полупрсзидснтской
формой правления. Прежде всего отметим его право роспуска Пар-
ламента. которое вытекает из его конституционной функции обес-
печения деятельности органов государства в соответствии с Кон-
ституцией. Президент Грузии распускает Парламент, если тот: в
течение трех месяцев не утвердит государственный бюджет; если
трижды подряд нс выразит доверия формируемому составу Прави-
тельства и его программе; если откажет в доверии Правительству в
связи с внесенным в Парламент государственным бюджетом, нало-
говым кодексом или законопроектом о структуре, полномочиях и
порядке деятельности Правительства; если Парламент с интервалом
не менее 100 дней по одним и тем же основаниям дважды выразит
недоверие Правительству.
Президент не вправе распустить Парламент в течение первых
6 месяцев после его выборов, во время процедуры импичмента
Президента, во время чрезвычайного или военного положения, в
течение последних 6 месяцев президентского срока. Правом рос-
пуска Президент Грузии в 2004—2008 гг. не пользовался.
80
I Кратология: органы государственной власти
Президент Грузии — активная фигура в законотворческом про-
цессе, что нетипично для президента-арбитра. Прежде всего, отме-
тим его право-обязанность предоставления Парламенту ежегодного
доклада о положении страны. Несмотря на кажущийся в современ-
ных условиях формализм этого действа. Президент при желании
может обратить доклад в программу законодательной деятельности
представительного органа.
Видимо, чувствуя некоторое неудобство, авторы конституцион-
ной реформы 2004 г., наделив Президента правом законодательной
инициативы, сделали весьма туманную оговорку — обладает правом
законодательной инициативы лишь в исключительных случаях
(ст. 67.1), которая ни в Конституции, ни в Регламенте Парламента
не нашла свой конкретизации. Добавим, что законопроекты Прези-
дента по его требованию Парламент рассматривает вне очереди, что
было бы естественно для исключительных законопроектов.
Исходя из единства политического спектра нынешних Парла-
мента и Президента, нетрудно предсказать позитивное обсуждение
его законопроекта в Парламенте, но и в том случае, если воззрения
и интересы Парламента и Президента не совпадут, у последнего
имеется весомое средство преодолеть упрямство Парламента —
право отлагательного вето. Преодолеть вето Президента Парламент
может только квалифицированным большинством — тремя пятыми
от списочного состава Парламента для законов и органических за-
конов и двумя третями от полного состава Парламента — для кон-
ституционных законов.
Достаточно важно для определения политики посредством за-
конодательства право Президента по своей инициативе назначить
референдум. Несмотря на то, что Конституция (ст. 74) не допускает
проведения референдума для принятия или отмены закона, по во-
просам амнистии и помилования, ратификации и денонсации меж-
дународных договоров и соглашений, а также по вопросам, ограни-
чивающим основные права, органический закон (в этой части со-
мнительного конституционного качества) обязывает органы зако-
нодательной и исполнительной власти привести законодательство в
соответствие с референдальным решением. И хотя 1рузинские Пре-
зиденты не часто обращались к этому институту, это президентское
правомочие при определенных условиях может способствовать ус-
тановлению режима личной власти.
Полномочия Президента Грузии в исполнительно-распорядительной
сфере весьма обширны и создают ему благоприятные возможности
для эффективного государственного управления. Несмотря на то,
что конституционное законодательство не определяет его как главу
2 Конституционные основы органов государственной власти...	81
исполнительной власти, трудно возразить против того, что он явля-
ется вышестоящим по отношению к Правительству и другим учре-
ждениям исполнительной ветви власти органом. Президенту при-
надлежит последнее слово при формировании (подборе и назначе-
нии) Правительства, последующая судьба которого также увязыва-
ется с волей Президента, поскольку он вправе по собственной ини-
циативе или в случаях, установленных Конституцией, отправить
Правительство в целом или только силовых министров в отставку.
Подотчетность правительства Президенту проявляется и в по-
вседневной практической деятельности. Только с согласия Прези-
дента Правительство представляет в Парламент для утверждения
государственный бюджет, только Президент принимает отставку
правительства в целом или его отдельных членов.
По особо важным государственною значения вопросам1 Прези-
дент вправе созвать Правительство и председательствовать на его
заседании. Принятые на этом заседании решения оформляются
президентскими актами.
С целью обеспечения обороны и безопасности страны, общест-
венного порядка Конституция наделяет Президента Грузии рядом
чрезвычайных, репрессивных полномочий.
Как верховный главнокомандующий он назначает членов Сове-
та национальной безопасности, назначает и смещает с должности
начальника генерального штаба вооруженных сил Грузии и других
военачальников. В случае вооруженного нападения на страну Пре-
зидент объявляет военное положение, при определенных условиях
заключает мир. и эти решения в течение 48 часов вносит на утвер-
ждение Парламента.
Президент вправе принять решение об использовании воору-
женных сил, и в течение 48 часов это решение должно быть пред-
ставлено Парламенту для утверждения. Также только с согласия
Парламента в определенных законом случаях Президент может
принять решение о вводе в страну, использовании и перемещениях
вооруженных сил другого государства.
Если государственные органы лишены возможности осуществ-
лять свои конституционные полномочия1 2, Президент объявляет
1 Законодательство не проясняет содержания этого понятия, а государственная
практика свидетельствует о том, что определение особой важности обсуждаемого
в Правительстве вопроса всецело зависит от Президента.
2 Эю. по редакции ст. 73.1.з Конституции, может иметь место во время войны
или массовых беспорядков, при посягательстве на территориальную цетостность
страны, в случае военного переворота ити вооруженного восстания, экологиче-
ской катастрофы и эпидемий или в иных случаях.
82
I Кратологии: органы государственной власти
чрезвычайное положение и не позднее 48 часов вносит это решение
на утверждение Парламента. В период военного или чрезвычайного
положения Президент вправе ограничить действие ряда основных
прав и это решение внести для утверждения в Парламент.
К ряду чрезвычайных полномочий Президента можно отнести и
его право с согласия Парламента приостановить действие или рас-
пустить представительные органы самоуправления или территори-
альных единиц, если их действиями создается угроза для суверени-
тета, территориальной целостности страны, для осуществления ор-
ганами государства своих конституционных полномочий1.
Как глава государства Президент Грузии единолично или с дру-
гими органами участвует в подборе, назначении uiu утверждении
ряда должностных лиц. В частности. Президент единолично назна-
чает трех членов Конституционною суда Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры председателя и членов Вер-
ховного суда Грузии, после консультаций с Премьер-министром
назначает на должность и смещает с нее Государственных уполно-
моченных — губернаторов, представляет в Парламент для назначе-
ния кандидатуру Генерального прокурора Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры членов Совета Национально-
го банка Грузии, по письменному представлению Совета Нацио-
нального банка Грузии назначает и смещает с должности Президен-
та Национального банка Грузии.
Правовые акты Президента Грузии. Таковыми являются указы,
распоряжения, декреты и приказы
Указы Президента издаются на основе Конституции и зако-
нов. Как правило, эти подзаконные акты носят нормативный
характер1 2.
Декреты Президента — особого рода правовые акты, имеющие
сзыу закона. Их издание, как правило, связывается с неординарной
ситуацией в стране и государстве. В частности, декреты могут при-
ниматься в период чрезвычайного или военного положения, для
утверждения госбюджета, если Парламент распущен в связи с тем,
что он нс утвердил бюджет. В период между роспуском Парламента
и первым заседанием вновь избранного Парламента Президент Гру-
зии вправе своим декретом урегулировать некоторые налоговые и
1 Эго право было использовано в мае 2004 г. в отношении Верховною совета
Аджарской автономной республики и местных сакребуло.
2 Индивидуальными правовыми актами, например, являются указы Президента
о назначении и смещении с должности члена Правительства, о назначении чте-
цов Конституционною суда, о принятии в гражданство, выходе из гражданства
и восстановлении в гражданстве Грузии.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	83
бюджетные вопросы. Установленные таким декретом регуляции
теряют силу, если в течение одного месяца не будут утверждены
вновь избранным Парламентом.
Декреты в Парламенте утверждаются практически без обсужде-
ния по принципу: или все, или ничего. Еще одна особенность этих
(в Грузии еще не издаваемых) актов заключается в том, что они
действуют лишь в чрезвычайный или приравненный к нему период
и могут быть отменены Президентом без согласия Парламента.
Распоряжения Президента —это акты индивидуального характе-
ра, а приказы издаются им как верховным главнокомандующим.
Правительство Грузии. В различные периоды истории Грузии
Правительство как основной компонент исполнительной ветви вла-
сти имело различный статус, функции, полномочия и структуру.
Конституционный статус Правительства. В режиме, функцио-
нирующем на основе Конституции 1995 г., различают два противо-
положных по содержанию статуса Правительства.
До конституционной реформы 2004 г., в период функциониро-
вания грузинского государства в форме (схожей с американской)
президентской республики, Правительства как коллегиального
конституционного органа со своей собственной компетенцией и
правом правотворчества просто не существовало. Оно было сове-
щательным органом Президента Грузии, который как глава госу-
дарства и глава исполнительной власти осуществлял исполнитель-
ную власть либо непосредственно, либо посредством учреждений
исполнительной власти. В составе Правительства того периода
следует выделить институт государственного министра, который,
не обладая реальными полномочиями по руководству правитель-
ственной коллегией, тем не менее служил своеобразным «громо-
отводом» для Президента.
По действующей редакции Конституции Правительство приобре-
ло скромный, но все-таки конституционный статус. В отличие от
традиционной для нынешней формы правления модели разделения
властей, Правительство Грузии не является высшим органом ис-
полнительной власти, оно в соответствии с законодательством Гру-
зии лишь «...обеспечивает осуществление исполнительной власти,
внутренней и внешней политики страны» (ст 78.1 Конституции). В
ныне функционирующей государственной системе Правительство
имеет низкий уровень самостоятельности, несмотря на то, что от-
ветственность за исполнительно-распорядительную деятельность
возлагается именно на него.
В формировании правительства с различной степенью активно-
сти и нагрузки участвуют Президент Грузии, Парламент Грузии и
84
I Кратология: органы государственной власти
Премьер-министр. Условно можно выделить две конституционные
процедуры формирования Правительства.
По первому варианту формирование Правительства протекает
по следующему конституционному сценарию:
•	после консультаций с парламентскими фракциями Президент
подбирает кандидатуру Премьер-министра;
•	кандидат в Премьер-министры по согласованию с Президен-
том подбирает остальных членов Правительства;
•	для получения доверия Президент представляет подобранный
состав в Парламент;
•	Парламент обсуждает состав и программу Правительства и
проводит голосование по вопросу о доверии;
•	по результату голосования Парламент выразит доверие прави-
тельственной коллегии и его программе;
•	Президент назначает Премьер-министра;
•	с согласия Президента Премьер-министр назначает остальных
членов Правительства.
Этот вариант формирования действует тогда, когда Президента
в Парламенте поддерживает твердое (абсолютное или превышаю-
щее абсолютное) большинство (нынешняя ситуация в Грузии), или
тогда, когда у него такого большинства нет, но создается коалици-
онное Правительство. Если у Президента нет необходимой под-
держки или желания сформировать коалиционное Правительство,
формирование Правительства может проходить в следующей после-
довательности:
•	первые три действия те же, что и в первом варианте;
•	Правительство, представленное в первый раз, не получило
доверия Парламента;
•	Президент вторично представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
•	Парламент второй раз отказал в доверии Правительству;
•	Президент в третий раз представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
•	Парламент и в третий раз отказал в доверии составу и про-
грамме Правительства;
•	Президент или а) представит новую кандидатуру Премьер-
министра или б) распустит Парламент, назначит Премьер-
министра, а Премьер-министр с согласия Президента — ос-
тальных членов Правительства.
Состав и структура Правительства Грузии. Основными консти-
туционными фигурами в составе Правительства являются Премьер-
министр и министры.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	85
В Конституции (ст. 79) Премьер-министр дефинируется как
Председатель Правительства, тогда как Закон «О структуре, полно-
мочиях и порядке деятельности Правительства Грузии» именует его
руководителем Правительства. В составе Правительства может быть
один или несколько государственных министров, которых можно
отнести к категории министров без портфеля. Премьер-министр
может возложить на одного из них обязанности первого вице-
премьера. на одного или нескольких — обязанности вице-премьера.
Правительство Грузии может функционировать в «бицсфаль-
ном» формате. Глава государства для обсуждения особо важных го-
сударственных вопросов может созвать Правительство, председа-
тельствовать на его заседаниях, принятые здесь решения оформлять
своими актами. Вместе с тем заседания Правительства может вести
и Премьер-министр.
Компетенция Правительства Грузии. Как основное звено испол-
нительной ветви власти Правительство является opianoxi общей
компетенции, призванным обеспечить четкое, в соответствии с за-
коном, функционирование всей системы органов исполнительной
власти и отдельных ее подразделений. С этой целью Правительство
контролирует и координирует деятельность министерств и ве-
домств, принимает меры по обеспечению основных прав, обороны
и государственной безопасности, самостоятельно осуществляет
управление государственным имуществом, реализацию права зако-
нодательной инициативы, разработку и осуществление правительст-
венной программы. Как часть единой системы госорганов Прави-
тельство разрабатывает и по согласованию с Президентом представ-
ляет Парламенту для утверждения проект государственного бюдже-
та, участвует в выработке и осуществлении экономической полити-
ки государства, осуществляет другие установленные законодатель-
ством полномочия.
Согласно Конституции (ст. 78.1) Правительство ответственно
перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя со-
вершенно очевидно, что степень ответственности перед ними раз-
лична.
Степень ответственности Правительства перед Президентом
характеризуется следующими обстоятельствами:
•	Правительство снимает полномочия только перед Президен-
том;
•	Президент может по собственной инициативе отправить в от-
ставку Правительство в целом, министров внутренних дел и
обороны;
86
I Кратология: органы государственной власти
•	Президент может приостановить действие или вовсе отменить
акты Правительства;
•	Президент может созвать Правительство, председательство-
вать на его заседании и принятые решения оформить своими
актами;
•	Президенту принадлежит последнее слово при формировании
Правительства и определении ею программы.
Степень ответственности Правительства перед Парламентом
ниже, хотя Парламент Грузии обладает вроде бы всеми теми кон-
трольными полномочиями, которые предусмотрены в успешно
действующей системе разделения властей; Парламент участвует в
формировании Правительства, вправе отказать ему в доверии или
выразить ему недоверие, посредством закона отменить (признать
утратившим силу) акт Правительства, потребовать отчет в связи с
исполнением госбюджета или правительственной программы, сме-
стить с должности члена Правительства путем процедуры импич-
мента и т.д.
При оценке норм об ответственности Правительства не следует
забывать, что в основном это меры политической ответственности,
и их реализация во многом зависит от воли Президента и наличия в
Парламенте серьезных оппозиционных по отношению к Президен-
ту политических сил.
Судебная власть. Учредители Конституции исходили из того,
что качества и свойства судебной власти система судов приобретает
лишь в том случае, если они своей деятельностью могут предотвра-
тить ошибки и злоупотребление властью со стороны Президента и
Парламента, могущие привести к вторжению государства на терри-
торию свободы человека. Особые надежды при этом возлагались на
Конституционный суд.
Состав и формирование Конституционного суда Грузии. Кон-
ституционный суд Грузии состоит из 9 членов. Учредители Кон-
ституции закрепили способ его формирования, редко встречаю-
щийся на практике и на первый взгляд кажущийся упрощенным.
В юридической литературе этот способ иногда называют полити-
ческим. Заключается он в том, что в формировании суда участ-
вуют и Президент Грузии (единолично назначает трех членов
суда), и Парламент Грузии (избирает трех членов суда), и Вер-
ховный суд Грузии (трех членов суда назначает Пленум Верхов-
ного суда).
Срок полномочий судей — 10 лет, повторное избрание не до-
пускается, членом Конституционного суда Грузии может быть до-
2 Конституционные основы органов государственной власти...	87
стигший возраста 30 лет и имеющий высшее юридическое образо-
вание гражданин Грузии.
Высшими должностными лицами суда являются председатель,
два его заместителя и секретарь Конституционного суда Грузии.
Председателя по согласованному предложению Президента Грузии,
Председателя Парламента Грузии и Председателя Верховного суда
Грузии на 5 лет, без права повторного избрания, из числа членов
суда выбирает Пленум Конституционного суда.
Статус судьи предусматривает его несменяемость в течение все-
го срока полномочий, несовместимость его должности с любой оп-
лачиваемой должностью, императивное требование нс только не
быть членом политической партии, но вообще заниматься полити-
ческой деятельностью. В отличие от других государственно-
политических должностных лиц (Президент Грузии, член Прави-
тельства, Председатель Верховного суда, Председатель Палаты кон-
троля и др.), судьи конституционного суда не подлежат ответствен-
ности в порядке процедуры импичмента. Если имеются основания
для досрочного прекращения их полномочий1, этот вопрос решает
сам Конституционный суд. Его структура состоит из пленума и двух
коллегий.
В состав пленума входят все члены суда, а его заседания ведет
Председатель Конституционного суда Грузии. В состав коллегий
входят по 4 члена суда, а его заседания ex officio (по должности)
ведут заместители председателя суда.
Наличие в структуре суда пленума и коллегий не означает дей-
ствия принципа инстанционности. Каждая коллегия действует как
конституционный суд. решения коллегий и пленума равнозначны.
За малым исключением подведомственные им вопросы не пересе-
каются, поскольку каждая из них (т.е. пленум и коллегия) имеют
собственный круг подведомственных вопросов.
Субъектами права обращения в Конституционный суд Грузии яв-
ляются Президент Грузии, члены Парламента Грузии (как правило,
численностью не менее одной пятой состава). Правительство Гру-
зии, суды обшей юрисдикции. Народный Защитник Грузии, граж-
данин Грузии, проживающий в Грузии иностранец или лицо без
гражданства, юридические лица Грузии.
1 Такими основаниями являкпея смерть судьи, признание судьи умершим hi и
без вести пропавшим, добровольная отставка, если в течение 6 месяцев он не
moi ясно шять или в течение трех месяцев не исполнял своих обязанностей,
нарушил правило несовместимости, разгласит тайну совещательной комнаты,
совершил недостойный судьи поступок, утерял гражданство Грузии, в отноше-
нии него вступил в законную силу обвинительный приговор суда
88
I Кратология: органы государственной власти
Компетенция Конституционного суда Грузии весьма обширна,
охватывает практически все сферы деятельности государства. Суд
принимает решения о конституционности конституционного со-
глашения, законов, актов Президента Грузии, Правительства Гру-
зии, актов высших представительных органов автономий1, рас-
сматривает споры о конституционной компетенции органов госу-
дарства, дела о конституционности создания и деятельности поли-
тических объединений граждан, рассматривает вопросы конститу-
ционности международных договоров и соглашений1 2 и по иску
физических и юридических лиц рассматривает дела о нарушении
закрепленных в главе 2 Конституции Грузии их основных прав и
свобод.
Кроме того. Конституционный суд Грузии вправе (хотя и в
скромных пределах) рассматривать дела о конституционности
выборов и референдума. К «спящим» полномочиям суда можно
отнести его обязанность дачи заключений о нарушении опреде-
ленными должностными лицами Конституции в процедуре им-
пичмента.
Юридическая сила решений Конституционного суда Грузии. Кон-
троль. осуществляемый Конституционным судом Грузии, имеет ре-
прессивный характер3: решение суда окончательно, признанный
неконституционным нормативный акт (часть нормативного акта)
теряет юридическую силу с момента опубликования соответствую-
щего решения суда.
Суды общей юрисдикции в Грузии4. Несмотря на важность Кон-
ституционного суда Грузии, основным компонентом, по которому
судят о качестве судебной системы Грузии, являются суды общей
юрисдикции.
Цели и результаты судебной реформы в Грузии. Основными це-
лями осуществляемой в Грузии с 1996 г. судебной реформы явля-
ются учреждение независимой судебной системы и обеспечение
се эффективного функционирования. Будет преувеличением ут-
1 В оиюшенип этих актов в настоящее время осуществляется не только нормо-
контроль. но и так называемый формальный контроль, т е. устанавливается кон-
ституционность принятия, подписи, опубликования и вступления в силу этих
актов.
2 В отношении международных доюворов осуществляется как превентивный,
так и последующий контроль
1 Исключение составляет заключение, данное в процедуре импичмента, — оно
не имеет обязательной силы для Парламента.
4 Законодательство Грузии именуют суды этой категории общими судами. В дан-
ной работе оба словосочетания применяются как равнозначные.
2 Конституционные основы органов государственной власти...
89
верждать. что эти цели полностью достигнуты, но определенные
меры в этом направлении, без сомнения, осуществлены. В част-
ности:
•	для претворения в жизнь последовательного инстанцирования
осуществлена институционная реформа судебной системы:
•	более совершенной стала процедура подбора и назначения
суде и:
•	существенно возросла роль opiaHa судейского самоуправле-
ния;
•	обеспечивается углубленная специализация судей;
•	более действенными стали механизмы борьбы с коррупцией в
судах;
•	усилены гарантии социальной защиты судей!, материально-
технические и финансовые гарантии деятельности судов.
Система общих судов в Грузии. На современном этапе систему
общих судов в Грузии составляют районные (городские) суды,
апелляционные суды и кассационный суд — Верховный суд Грузии.
До 2005 г. во всех районах и городах, нс имеющих районного
деления, действовали районные (городские) суды (более 80). На со-
временном этапе судебной реформы предполагается создание
21 укрупненного районного (городского) суда, где по первой инстан-
ции будут рассматриваться отнесенные к их компетенции админи-
стративные, гражданские и уюловные дела.
Следующее звено судебной системы — это два апеияционных
суда в г. Тбилиси (64 судьи) и в г. Кутаиси (34 судьи). Эти суды в
порядке апелляционного судопроизводства рассматривают жалобы
на решения районных (городских) судов. С целью квалифициро-
ванного, компетентного рассмотрения жалоб в апелляционных су-
дах созданы следующие специализированные палаты:
•	палата по гражданским делам;
•	палата по уголовным делам;
•	палата по административным делам:
•	следственная палата.
На вершине системы общих судов находится Верховный суд
Грузии.
Состав, формирование и структура Верховного суда Грузии. Вер-
ховный суд Грузии состоит из председателя и членов суда, кото-
рых по представлению Президента Грузии большинством списоч-
ного состава на 10 лет с правом переизбрания выбирает Парла-
мент Грузии.
90
I Кратология: органы государственной власти
Судьей Верховного суда Грузии может быть гражданин Грузии,
достигший возраста 28 лет, имеющий высшее юридическое обра-
зование, 5-летний стаж работы по специальности, владеющий го-
сударственным языком и сдавший судейский квалификационный
экзамен.
В Верховном суде Грузии действуют'
•	палата по гражданским делам, дезам предпринимательства и
по банкротству;
•	палата по административным и иным категориям дел;
•	палата по уголовным делам;
•	большая палата;
•	дисциплинарная палата;
•	пленум.
Палата — это суд, рассматривающий в порядке кассационного
судопроизводства жалобы на решения апелляционных судов.
Большая пшата создается для рассмотрения особо сложных или
имеющих значение для укоренения единообразной судебной прак-
тики дел. В состав большой палаты входят Председатель Верховно-
го суда Грузии, председатели палат верховного суда и не менее 12
избранных пленумом членов верховного суда. Конкретные дела
большая палата рассматривает в составе 9 судей.
Пленум Верховного суда Грузии. В его состав входят Председатель
и заместители Председателя Верховного суда Грузии, все члены
Верховного суда Грузии, председатели Тбилисского и Кутаисского
апелляционных судов. Пленум не является судебной инстанцией и
созывается для решения организационных вопросов и для реализа-
ции некоторых полномочий Верховного суда Грузии — решение
вопроса о внесении в Конституционный суд Грузии представления,
подготовка и передача в Парламент заключения, предусмотренного
процедурой импичмента, избрание трех членов Конституционного
суда Грузии и т.д.
Обеспечение деятельности общих судов в Грузии. Для полно-
ценной реализации функций судебной власти необходимо обес-
печение судов необходимого уровня и качества финансовыми,
кадровыми, материально-техническими мерами. До принятия
ныне действующей Конституции обеспечение деятельности судов
возлагалось на министерство юстиции и его местные органы. В
1995—2007 гг. организационное и ресурсное обеспечение судов
осуществляли Президент Грузни, Парламент Грузии и конферен-
ция судей Грузии.
Существенно изменилось положение в настоящее время, выра-
зившееся в том, что:
2 Конституционные основы органов государственной власти..	91
•	в обеспечении деятельности судов значительно возросла роль
органа судейского самоуправления — Совета юстиции, кото-
рый более не является совещательным органом Президента
Грузии, он приобрел статус конституционного органа и те-
перь именуется Высшим советом юстиции Грузии;
•	большую часть состава Высшею совета юстиции составляют
избранные конференцией общих судов Грузин судьи;
•	в Высшем совете юстиции Грузии председательствует Предсе-
датель Верховного суда Грузии;
•	Высший совет юстиции самостоятельно решает вопросы
назначения и отрешения от должности судей1, учреждения
судов и определения их территориальной подведомствен-
ности, осуществления дисциплинарного производства в
отношении судей, разработки бюджета судебной власти и
контроля за его осуществлением в судах, руководства выс-
шей школой юстиции и департаментом общих судов и др2.
1 Кроче Председателя и членов Верховною суда Грузии.
- Более подробно см.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для
вузов / Под рсд. В.О. Лучина. Г.А. Василевича. А.С. Прудникова. 2-е изд., псрс-
раб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 681—719.
Глава 3
Конституционное регулирование статуса
власти в зарубежных странах
Теперь рассмотрим интересующие нас аспекты на базе конституций
ряда крупнейших государств дальнего зарубежья, в первую очередь
обратимся к опыту' Соединенных Штатов Америки.
Разумеется, речь идет об основополагающих моментах, характе-
ризующих проблему конституционного регулирования статуса вла-
сти в целом, в первую очередь государственной власти. Тем более,
когда речь идет о Конституции такой сверхдержавы, одного из
крупнейших государств мира — Соединенных Штатов Америки1.
Мы рассматриваем те аспекты содержания Конституции США.
которые в совокупности характеризуют организацию и функциони-
рование власти в этой ведущей стране западного мира
Конституция США отличается от других конституций сущест-
венной спецификой: в ней нет однозначных, однолинейных харак-
теристик власти в целом, как, впрочем, и особенностей основных
ветвей власти, многое преподносится не прямолинейно, «прозрач-
но». а в известной мере — даже иносказательно, чему активно слу-
жат поправки к Конституции Соединенных Штатов Америки (по-
правки I—XXVII).
Мы предлагаем читателю вариант обзора наиболее существен-
ных, ведущих положений и норм, касающихся конституционного
регулирования статуса власти, столь существенных, актуальных для
формирования и функционирования кратологии.
В этом плане выделяем следующее.
Во-первых, это ст. 1 (раздел I), в которой установлено, что все
законодательные полномочия предоставляются Конгрессу Соеди-
ненных Штатов, состоящему из Сената и Палаты представителей.
В разделе II содержится характеристика Палаты представителей
как представительного органа государственной власти.
1 Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред.
В.О. Лучина. Г.А. Василевича. А.С Прудникова. 2-е изд., персраб. и доп. М.:
ЮПИТИ-ДАПА: Закон и право. 2009. С. 481—504.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 93
Палата представителей состоит из членов, выбираемых один раз
в два года населением в отдельных штатах; избиратели в каждом
штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирате-
лям более многочисленной палаты законодательного собрания шта-
та. Ни одно лицо не может быть представителем, если оно не дос-
тигло возраста 25 лет, не было в течение семи лет гражданином Со-
единенных Штатов и не является на момент избрания жителем того
штата, в котором оно выбирается.
Раздел III Конституции определяет статус Сената Соединенных
Штатов Америки. В его состав входят по два сенатора от каждого
штата, избираемых законодательными собраниями соответствую-
щих штатов на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос.
Когда сенаторы соберутся после первых выборов, они должны
быть разделены па три по возможности равные группы. Места се-
наторов первой группы становятся вакантными по истечении вто-
рого года; второй группы — по истечении четвертого года, третьей
группы — по истечении шестого года, так, чтобы одна треть сена-
торов могла быть переизбрана один раз в два года1 Если вследствие
отставки или по другой причине вакансии откроются во время пе-
рерыва в работе Законодательного собрания какого-либо штата,
исполнительная власть штата может произвести временные назна-
чения до следующей сессии Законодательного собрания, которое
таковые вакансии заполнит.
Ни одно пню не может быть сенатором, если оно не достигло
возраста 30 лет, не было в течение девяти лет гражданином Соеди-
ненных Штатов и не является на момент избрания жителем того
штата, в котором оно выбирается.
Вице-президент Соединенных Штатов является председателем
Сената, однако участвовать в голосовании может лишь в тех случа-
ях, когда голоса сенаторов делятся поровну. Сенат выбирает других
своих должностных лиц, а также в отсутствие Вице-президента пли
когда последний исполняет обязанности Президента Соединенных
Штатов, Председателя pro tempore.
Только Сенат имеет исключительное право рассматривать все
дела в порядке импичмента. Заседая с этой целью, сенаторы прино-
сят присягу или дают торжественное обещание. Когда рассматрива-
ется дело Президента Соединенных Штатов, председательствует
1 Исюрические и политические особенности формирования представительных
органов власти в США и сущностные аспекты демократии Америки в целом см.:
Токвигъ Агексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда
Дж. Ласки. М.: Прогресс, 1992. С. 554.
94
I Кратологии: органы государственной власти
Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия
двух третей присутствующих сенаторов.
Приговор по делам импичмента ограничивается отстранением
от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо
почетную, официальную или приносящую доход должность на
службе Соединенных Штатов. Однако лицо, осужденное таким об-
разом, тем не менее, может в соответствии с Законом подлежать
привлечению к уголовной ответственности, суду и наказанию по
приговору суда.
Рассмотрим компетенцию Конгресса США. Он имеет право:
•	устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы,
для того чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную
оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов;
причем все сборы, пошлины н акцизы должны быть единооб-
разны повсеместно в Соединенных Штатах;
•	заключать займы от имени Соединенных Штатов;
•	регулировать торговлю с иностранными государствами, между
отдельными штатами и с индейскими племенами;
•	устанавливать повсеместно в Соединенных Штатах единооб-
разные правила натурализации и принимать единообразные
законы по вопросу о банкротствах;
•	чеканить монету, регулировать ее ценность и ценность ино-
странной монеты, устанавливать единицы весов и мер;
•	предусматривать меры наказания за подделку ценных бумаг н
находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов;
•	создавать почтовые службы и почтовые пути;
•	содействовать развитию науки и полезных ремесел, закрепляя
на определенный срок за авторами и изобретателями исклю-
чительные права па их сочинения и открытия;
•	учреждать суды, подчиненные по отношению к Верховному
суду;
•	определять и карать акты пиратства, тяжкие преступления,
совершаемые в открытом море, и преступления, предусмот-
ренные международным правом;
•	объявлять войну, выдавать свидетельства па каперство и ре-
прессалии и устанавливать правила относительно захватов
трофеев на суше и на воде;
•	формировать и обеспечивать армии, но ассшнования на эти
цели не должны выделяться более чем на двухлетний срок;
•	создавать и содержать флот;
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 95
•	издавать правила по организации сухопутных и морских сил и
управлению ими:
•	предусматривать меры по призыву милиции для обеспечения
исполнения законов Союза, подавлению мятежей и отраже-
ния вторжений;
•	предусматривать меры по организации, вооружению и обуче-
нию милиции и руководству той ее частью, которая может
быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя
за штатами право назначения должностных лиц и организа-
ции подготовки милиции в соответствии с требованиями,
предпнеа!111 ыми Копгрессом;
•	осуществлять во всех случаях исключительные законодатель-
ные полномочия в отношении округа (не превышающего де-
сяти квадратных миль), каковой, будучи уступлен отдельными
штатами и принят Конгрессом, станет местом пребывания
Правительства Соединенных Штатов; осуществлять подобную
власть в отношении всех земель, приобретенных с согласия
Законодательного собрания штата, в котором эти земли нахо-
дятся, для возведения фортов, постройки складов, арсеналов,
верфей и других потребных сооружении;
•	издавать все законы, каковые будут необходимы и уместны
для приведения в действие вышеперечисленных полномочий
и всех других полномочии, предоставленных настоящей Кон-
ституцией Правительству Соединенных Штатов пли какому-
либо департаменту, или его должностному лицу.
Особые характер и значимость имеют положения и нормы,
посвященные статусам исполнительной власти и Президента
США1.
Этим вопросам посвящены ст. II, разделы 1—4 Конституции
США. Исполнительная власть предоставляется Президенту' Со-
единенных Штатов Америки. Он занимает свою должность в тече-
ние четырехлетпего срока. Вице-президент выбирается па тот же
срок.
1 Сахаров И.А. Инсппуг президентства в современном мире. М. Юрид. лит..
1994. С. 176; Институты конституционного права иностранных государств /
Отв. ред. Д.А. Ковачсв. М.. Городси-нздат. 2002. С. 496; Парюченты. М.: Про-
цесс. 1967. С. 512; Парламенты мира' Сб. М.: Интерпракс, 1991; Уилсон Дж.
Американское правительство. Пер. с ain.i. М.. Издатс 1ьская ipynna * Прогресс».
«Универе», 1995. С. 512; Дегтев ГВ. Конституционно-правовой статус Прези-
дентов Российской Федерации и США сравнительно-правовой анализ. М.:
Юристь, 2003.
96
I Кратологии: органы государственной власти
Статус Президента США характеризуется следующими чертами.
Ни одно лицо, кроме гражданина по рождению или гражданина
Соединенных Штатов па момент принятия Конституции, не под-
лежит избранию на должность Президента, равно как не подлежит
избранию па эту должность какое-либо лицо, не достигшее возрас-
та 35 лет и не проживавшее постоянно в течение 14 лет в Соеди-
ненных Штатах.
В случае отрешения Президента от должности или его смерти,
отставки либо неспособности осуществлять полномочия и обязан-
ности названной должности таковые переходят к Вице-президен-
ту; в случае отстранения, смерти, отставки или неспособности как
Президента, так и Вице-президента Конгресс может принять за-
кон, указывающий, какое должностное лицо будет действовать в
качестве Президента; такое должностное лицо выполняет соответ-
ствующие обязанности, пока не устранена причина неспособности
Президента выполнять свои обязанности или не избран новый
Президент.
Президент в установленные сроки получает за свою службу воз-
награждение, каковое пс может быть ни увеличено, пи уменьшено
в течение периода, па который он был избран, и в пределах этого
периода он не может получать никаких иных доходов от Соединен-
ных Штатов или какого-либо из штатов.
Перед вступлением в должность Президент приносит следую-
щую присягу или дает следующее торжественное обещание: «Я тор-
жественно клянусь (или обещаю), что буду честно исполнять обя-
занности Президента Соединенных Штатов и в полную меру сил
своих буду поддерживать, охранять и защищать Конституцию Со-
единенных Штатов».
Президент является главнокомандующим армии и флота Со-
единенных Штатов и милиции отдельных штатов, когда она призы-
вается на действительную службу Соединенных Штатов; он может
потребовать от высшего должностного лица в каждом из исполни-
тельных департаментов мнение в письменном виде по любому во-
просу, касающемуся его должностных обязанностей; он имеет пра-
во даровать отсрочку исполнения приговора, а также помилование
за преступления против Соединенных Штатов, кроме как по делам
импичмента1
1 Дегтев ГВ. Конституционно-правовом статус Президентов Российской Феде-
рации и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристь, 2003. С 159.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 97
Ом имеет право по совету и с согласия Сената заключать ме-
ждународные договоры при условии их одобрения двумя третями
присутствующих сенаторов; он по совету и с согласия Сената
назначает послов, других официальных представителей и консу-
лов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Со-
единенных Штатов, назначение которых Конституцией не преду-
сматривается в ином порядке и должности которых устанавлива-
ются законом; но Конгресс может законом предоставить право
назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких сочтет
уместным, Президенту единолично, судам или главам департа-
ментов1.
Президент имеет право заполнять все вакансии, открывающиеся
в период между сессиями Сената, выдавая удостоверения на долж-
ности, срок действия которых истекает в конце следующей сессии
Сената.
Президент периодически дает Конгрессу информацию о поло-
жении Союза и рекомендует к его рассмотрению такие меры, кото-
рые он сочтет необходимыми и целесообразными; он может в чрез-
вычайных случаях созвать обе палаты или любую из них, а в случае
разногласий между палатами по поводу времени переноса заседа-
ний он может перенести их сам на такое время, какое сочтет уме-
стим; он принимает постов и других официальных представите-
лей; он заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись,
и удостоверяет в должности всех должностных лиц Соединенных
Штатов.
Президент, Вице-президент и все гражданские должностные
лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности
после осуждения в порядке импичмента за государственную изме-
ну, взяточничество изи другие тяжкие преступления и проступки.
Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному
Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс мо-
жет время от времени учреждать. Судьи как Верховного, так и ни-
жестоящих судов занимают свои должности до тех пор, пока ведут
себя безупречно, и в установленные сроки получают за свою службу
вознаграждение, которое не может быть уменьшено во время пре-
бывания в должности.
1 Раздеишная демократия Сотрудничество и конфликт между Президентом и
Конгрессом Пер с англ. / Под общ. рсд. Дж. Тарбсра. М.. Издательская группа
«Прогресс», «Универе», 1994. С. 416.
98
I Кратологии: органы государственной власти
Судебная власть распространяется на все дела, основанные па
праве и справедливости, возникающие па основе настоящей Кон-
ституции, законов Соединенных Штатов и международных дого-
воров, которые заключены или будут заключены от их имени; на
все дела, касающиеся послов, других официальных представителей
и консулов; па все дела адмиралтейства и морской юрисдикции;
на споры, стороной в которых являются Соединенные Штаты; на
споры между двумя или более штатами; между каким-либо штатом
и гражданами другого штата, между гражданами различных шта-
тов, между гражданами одного штата, претендующими на земли,
предоставляемые другими штатами, и между штатом или гражда-
нами оного и иностранными государствами, гражданами или под-
данными.
Таким образом, в вышеназванных статьях, разделах и нормах
установлены конституционные основы организации и функциони-
рования трех основных ветвей] государственной власти: законода-
тельной, представительной власти: исполнительной власти, судеб-
ной власти, а также статус власти Президента США, частично и
Вице-президента США.
Все вышесказанное служит непосредственным и ведущим вкла-
дом Конституции США в формирование и функционирование кра-
тологии, причем с учетом своеобразий, особенностей статуса: орга-
нов законодательной, представительной власти; исполнительной
власти; судебной власти; института Президента Соединенных Шта-
тов Америки, которые (особенности) закреплены в Конституции
США и имеют, таким образом, конституционный характер
Теперь рассмотрим опыт Федеративной Республики Германии.
В Основном законе Федеративной Республики Германии
(23 мая 1949 г.), в акте, являющемся по существу Конституцией
ФРГ, регулируются наиболее существенные, ведущие вопросы н
аспекты организации и функционирования власти в этой стране.
Выделим наиболее существенные, главные моменты.
В преамбуле Основного закона говорится о том, что немецкий
народ в силу своей учредительной власти принял Основной закон.
В ст. 20 устанавливается, что Федеративная Республика Герма-
нии является демократическим и социальным федеральным госу-
дарством.
Вся государственная власть исходит от народа. Народ осуществ-
ляет ее на выборах, при голосовании и через специальные органы
законодательной, исполнительной власти и правосудия.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 99
Законодательство связано конституционным строем, исполни-
тельная власть и правосудие — законом и правом.
Раздеты III и IV посвящены статусу Бундесрата — представи-
тельного органа власти ФРГ, через который земли принимают уча-
стие в законотворчестве, в управлении Федерацией и в делах Евро-
пейского Союза.
В разделе V регулируется статус Федерального президента, ко-
торый избирается Федеральным собранием без прений.
В Основном 1акопе предусматривается институт контрасигна-
туры. Это означает, что для действительности указаний и распоря-
жений Федерального президента необходима их контрасигнатура
Федеральным канцлером или компетентным федеральным минист-
ром. Это не относится к назначению и увольнению Федерального
канцлера, роспуску Бундестага согласно ст. 63 и просьбам согласно
абз. 3 ст. 69.
Контрасигнатура — подпись министра на документе, переходя-
щем от Федерального президента, о том, что министр принимает на
себя юридическую и политическую ответственность за данный до-
кумент.
В политической и государственно-правовой структуре ФРГ, ор-
1анизации в ней государственной власти большую и авторитетную
роль играет Федеральное правительство.
Статус Федерального правительства определяется в разделе VI —
Федеральное правительство (ст. 62—69). Федеральное правительство
состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. Фе-
деральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предло-
жению Федерального президента. Избранным считается тот, кто
собрал голоса большинства членов Бундестага. Избранный должен
получить назначение от Федерального президента.
Если предложенное лицо не избрано. Бундестаг может в тече-
ние 14 дней после выборов избрать Федерального канцлера абсо-
лютным большинством голосов своих членов. Естн в течение это-
го срока избрание не состоялось, незамедлительно проводится но-
вый тур голосования, в котором избранным считается тот, кто по-
лучил наибольшее число голосов. Если избранный собрал голоса
большинства членов Бундестага, Федеральный президент в тече-
ние семи дней после выборов должен его назначить. Если избран-
ный не получил такою большинства, то Федеральный президент
должен в течение семи дней либо назначить его, либо распустить
Бундестаг. Так что мнение, рассмотренное в правовой публици-
100
I Кратология: органы государственной власти
стике о фактическом безвластии Президента ФРГ, существенно
преувеличено!
Федеральные министры назначаются и увольняются Федераль-
ным президентом по представлению Федерального канцлера. При
вступлении в должность Федеральный канцлер и федеральные ми-
нистры приносят перед Бундестагом установленную присягу.
Федеральный канцлер устанавливает основные направления по-
литики и несет за это ответственность. В пределах этих основных
направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрас-
ли самостоятельно, под свою ответственность. При расхождении
мнений между федеральными министрами разногласия решает Фе-
деральное правительство. Федеральный канцлер ведет дела согласно
регламенту, принятому Федеральным правительством и одобренно-
му Федеральным президентом. Федеральный министр обороны об-
ладает правом издания приказов и правом командования Воору-
женными силами.
Федеральный канцлер и федеральные министры не могут зани-
ма1ь никакие другие оплачиваемые должности, работать по профес-
сии. иметь занятие или входить в состав руководства, а без согласия
Бундестага — в состав наблюдательного совета предприятия,
имеющего целью получение прибыли.
Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру
тем. что большинством членов выберет ему преемника и обратится
к Федеральному президенту с просьбой об увольнении Федерально-
го канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить такую
просьбу и назначить избранного.
Срок между вынесением недоверия и голосованием по нему
должен составлять 48 часов.
Важен вопрос о доверии и роспуске Бундестага. Если предло-
жение Федерального канцлера о выражении ему доверия ис встре-
чает согласия большинства членов Eyimecraia, то Федеральный
президент может, по предложению Федерального канцлера, в тече-
ние 21 дня распустить Бундестаг Право на роспуск прекращается,
как только Бундестаг большинством своих членов изберет другого
Федерального канцлера. Срок между внесением предложения и го-
лосованием по нему должен составлять 48 часов.
Федеральный канцлер назначает одного из федеральных мини-
стров своим заместителем. Полномочия Федерального канцлера
или федерального министра заканчиваются в любом случае с пер-
вым заседанием нового Бундестага, а полномочия федерального
3.	Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 101
министра — также при всяком прекращении полномочий Феде-
рального канцлера.
Федеральные! канцлер по просьбе Федерального президента, а
федеральный министр по просьбе Федерального канцлера или Фе-
дерального президента обязаны продолжать ведение дел впредь до
назначения их преемника.
Интерес представляют нормы, устанавливающие порядок регу-
лирования шконодательной инициативы и законодательного про-
цесса.
Земли имеют право законодательства в той мере, в какой Ос-
новным законом законодательные полномочия предоставлены Фе-
дерации (ст. 70).
Разграничение компетенции Федерации и земель определяется
согласно предписаниям Основного закона об исключительной и
конкурирующей законодательной компетенции. Далее определяется
исключительная законодательная компетенция Федерации.
В сфере исключительной законодательной компетенции Феде-
рации земли обладают полномочиями лишь тогда и постольку, ко-
гда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным за-
коном (ст. 71).
В сфере конкурирующей законодательной компетенции (ст 72)
земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и
постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими за-
конодательными правами.
В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если
существует необходимость в федеральном законодательном регули-
ровании в целях обеспечения единообразных условий жизни на
территории Федерации или сохранения правового и экономическо-
го единства в общегосударственных интересах.
Федеральным законом может быть установлено, что федераль-
ное законодательное регулирование, в котором более нет необходи-
мости в смысле абз. 2 ст. 72. может быть заменено правом земли.
Статья 73 закрепляет норму об исключительной законодатель-
ной компетенция Федерации. Она обладает ею по следующим во-
просам:
•	иностранные де ia, а также оборона, включая защиту граж-
данского населения;
•	гражданство в Федерации;
•	свобода передвижения, паспортный режим, иммиграция и
эмиграция, выдача лиц другим государствам;
102
I Кратология: органы государственной власти
•	валюта, денежное обращение и чеканка монеты, режим мер и
весов, а также установление точного времени;
•	таможенное и торговое единство территории, договоры о тор-
говле и судоходстве, свобода товарного обращения, оборот
товаров и платежей с заграницей!, включая таможенную и по-
граничную охрану;
•	воздушное сообщение;
•	железнодорожное сообщение, которое полностью или боль-
шей частью является собственностью Федерации (железнодо-
рожное сообщение Федерации), строительство железных до-
рог, поддержание в надлежащем состоянии железнодорожных
путей Федерации, а также взимание платы за использование
железных дорог;
•	почта, телефонная связь;
•	правовое положение лиц. находящихся на службе Федера-
ции и непосредственно федеральных корпораций публично-
го права;
•	правовая охрана промышленной собственности, авторского
права и правоиздаиия.
Стоит обратить внимание на сотрудничество Федерации и зе-
мель:
•	в области уголовной полиции;
•	для охраны основ свободного демократического строя, суще-
ствования и безопасности Федерации или земли;
•	для зашиты от возможных устремлений путем насилия или
действий, направленных на подготовку таких действий на
территории Федерации, нанести ущерб международным инте-
ресам Федеративной Республики Германии, а также учрежде-
ние федерального ведомства уголовной полиции и борьба с
международ! юй преступностью.
Конкурирующая законодательная компетенция распространяет-
ся на следующие области:
•	гражданское право, уголовное право и исполнение пригово-
ров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат
и юридическая консультация;
•	акты гражданского состояния;
•	право на создание объединений и на проведение собраний;
•	право иностранцев на пребывание и поселение;
•	законодательство об оружии и взрывчатых веществах;
•	дела, связанные с беженцами и лицами, лишенными граж-
данства;
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 103
•	государственное социальное обеспечение;
•	ущерб, нанесенный военными действиями, и его возмещение:
•	обеспечение инвалидов войны, оставшихся в живых жертв
войны и попечение о бывших военнопленных;
•	могилы павших воинов, могилы других жертв войны и жертв
тирании;
•	хозяйственное право (горное дело, промышленное 1Ь, энерге-
тическое хозяйство, ремесла, кустарная промышленность,
торювля, банковское и биржевое дело, частное страхование);
•	производство и использование ядерной энергии в мирных це-
лях, сооружение и эксплуатация установок, предназначенных
для этих целей, зашита от опасностей, возникающих при вы-
свобождении ядерной энергии или вследствие ионизирующе-
го излучения, и утилизация радиоактивных материалов;
•	трудовое право, включая организацию производства, охрану
труда и посредничество по найму, а также социальное страхо-
вание. включая страхование по безработице;
•	регулирование субсидий иа образование и содействие науч-
ным исследованиям;
•	право принудительного отчуждения, поскольку оно касается
дел, упомянутых в ст. 73 и 74;
•	передача земель, природных боннсгв и средшв произволе 1ва
в общественную собственность или в другие формы общест-
венного хозяйства;
•	предотвращение злоупотреблений олигархами;
•	содействие производству в сельском и лесном хозяйстве;
обеспечение питания, ввоз и вывоз продукции сельского и
лесного хозяйства, рыболовство в открытом море и в при-
брежных водах, охрана побережья;
•	оборот земельных участков, право на землю (без права разра-
ботки ее), аренда в сельском хозяйстве, вопросы, связанные с
жильем, расселением и общежитиями;
•	меры, направленные против инфекционных заболеваний,
представляющих опасность для людей и животных, допуск к
профессии врача и другим профессиям, связанным с лечени-
ем и врачеванием, обращение с лекарствами, лечебными и
наркотическими средствами и ядами;
•	хозяйственное обеспечение больниц и регулирование тарифов
за предоставляемую в них помощь;
104
I Кратологии: органы государственной власти
•	зашита в обороте продовольствия и деликатесов, предме-
тов первой необходимости, фуража, семенного и посадоч-
ного материала для сельского и лесного хозяйства, зашита
растений от болезней и вредителей, а также охрана жи-
вотных;
•	навигационные знаки, судоходство по внутренним водам, ме-
теорологическая служба, морские каналы и внутренние вод-
ные пути общего значения;
•	дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и
поддержание автострад, а также взимание и распределение
сборов за использование общественных дорог транспортными
средствами;
•	рельсовые пути, нс являющиеся федеральными железными
дорогами, за исключением фуникулеров;
•	уничтожение отходов, охрана воздуха от загрязнения и борьба
с шумом;
•	ответственность государства за ущерб, возникший вследствие
действия государственного органа или государственного слу-
жащего, и др.
•	искусственное оплодотворение человека, исследование и ис-
кусственное применение генетической информации, а также
регулирование трансплантаций органов и тканей.
В Конституции регламентируются вопросы исполнения законов
и статуса, полномочия федеральной администрации, полномочия
исполнительной власти земель (ст. 83); управление землями и
федеральный надзор (ст. 84); ст. 86—87 соответственно закреп-
ляют нормы о собственной федеральной администрации; о пред-
метах ведения собственной федеральной администрации.
Судебная власть и правосудие регламентируются нормами
раздела IX. При этом судебная власть вверяется судьям, она
осуществляется Федеральным конституционным судом, феде-
ральными судьями, предусмотренными в Основном законе, и
судами земель.
Как видно из приведенных положений, фрагментов и норм Ос-
новного закона, характер, разновидности, компетенция органов
законодательной, исполнительной, судебной власти, т.е. основных
конституционных институтов (их совокупность), обладают сущест-
венной спецификой, влияющей и обусловливающей заметные ин-
ституционные своеобразия, которые должны быть отражены, учи-
3.	Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 105
тываться при формулировании концепции обшей теории органов
государствен ной власти.
Много интересных моментов и особенностей имеется в плане
конституционного регулирования в Конституции Французской Рес-
публики (1958 г.) относительно характеристики власти, особенно-
стей ее статуса, организации и функционирования в этом одном из
наиболее демократических государств западною мира.
Рассмотрим некоторые аспекты интересующей нас проблемы.
В соответствии со ст. 1 Конституции Франция является недели-
мой, светской, социальной, демократической Республикой.
Непосредственное, достаточно емкое и глобальное определение
содержится в разделе I — О суверенитете, в ст. 2: «Девиз Республи-
ки — «Свобода, Равенство, Братство». Ес принцип: правление па-
рода, народом и для парода, т.е. в совершенном виде, в однознач-
ной и одновременно полифункциональнои форме закреплены суб-
станциониая идея, полное и беспрекословное народовласiне, во-
площенная демократия.
В ст. 3 развивается глубокий демократизм Конституции Фран-
цузской Республики в формуле: национальный суверенитет при-
надлежит народу, который осуществляет его через своих предста-
вителей и путем референдума, т.е. идея народного представитель-
ства получает предпочтительное конституционное юридическое
закрепление.
Большое внимание в Конституции уделено статусу Президента
Республики. Выделим некоторые фрагменты (ст. 5—19):
•	Президент Республики следит за соблюдением Конститу-
ции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное
функционирование публичных властей, а также преемст-
венность государства. Он явзяется гарантом национальной
независимости, целостности территории, соблюдения меж-
дународных договоров;
•	Президент Республики избирается на пять лет всеобщим
прямым голосованием. Условия применения статьи устанав-
ливаются органическим законом;
•	Президент Республики назначает Премьер-министра. Он пре-
кращает его полномочия по заявлению последнего об отстав-
ке Правительства. По представлению Премьер-министра Пре-
зидент назначает других членов Правительства и прекращает
их полномочия. Президент Республики прсдседатетьствуст в
Совете министров;
106
I Кратология: органы государственной власти
•	Президент Республики промульгирует законы в течение 15 дней,
следующих после передачи их Правительству. Он может до
истечения этого срока потребовать от Парламента нового об-
суждения закона или некоторых его статей. В этом новом об-
суждении ему не может быть отказано;
•	Президент Республики по предложению Правительства во
время сессии Парламента или по совместному предложению
обеих палат, публикуемых в «Журналь оффисьель», может пе-
редать на референдум любой законопроект, касающийся ор-
ганизации публичных властей, реформ, относящихся к сфере
социальной и экономической политики и содействующих им
публичных служб, а также разрешающий ратификацию меж-
дународного договора, который, не противореча Конститу-
ции, влиял бы иа функционирование государственных инсти-
тутов;
•	если Правительство выдвигает предложение провести рефе-
рендум. то оно делает перед каждой из двух палат заявление с
его последующим обсуждением;
•	если законопроект одобрен на референдуме, то Президент
Республики промульгирует закон в течение 15 дней, которые
следуют после объявления результатов референдума;
•	Президент Республики может после консультаций с Премьер-
министром и председателями палат объявить о роспуске На-
ционального собрания. Всеобщие выборы проводятся не ра-
нее, чем через 20 и не позднее, чем через 40 дней после рос-
пуска;
•	Национальное собрание собирается, в соответствии с законо-
дательством Французской Республики, во второй четверг по-
сле выборов. Если это заседание окажется вис обычных сро-
ков проведения сессий, то эта сессия, открывшаяся по праву,
длится 15 дней. В течение года, следующего за этими выбо-
рами, новый роспуск невозможен;
•	Президент Республики подписывает ордонансы и декреты,
обсужденные Советом министров. Он назначает на государст-
венные |ражданские и военные должности;
•	государственные советники, великий канцлер ордена Почет-
ного легиона, послы и чрезвычайные посланники, старшие
советники Счетной палаты, префекты, представители Прави-
тельства в заморских территориях, генералы, ректоры акаде-
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 107
мий, директоры центральных ведомств назначаются Советом
министров;
•	органический закон устанавливает другие должности, назна-
чение на которые производится Советом Министров, а также
условия, при которых полномочия Президента Республики
назначать должностных лиц могут быть им делегированы для
осуществления от его имени;
•	Президент Республики аккредитует послов и чрезвычайных
посланников в зарубежных государствах: иностранные послы
и чрезвычайные посланники аккредитуются при нем;
•	Президент Республики является главой Вооруженных сил. Он
председательствует в высших советах и комитетах националь-
ной! обороны;
•	когда институты Республики, независимость нации, цело-
стность ее территории или выполнение ее международных
обязательств оказываются под серьезной и непосредствен-
ной угрозой и нормальное функционирование конституци-
онных государственных властей прервано, Президент Рес-
публики после официальных консультаций с Премьер-
министром, с председателями палат, а также с Конституци-
онным советом принимает меры, которые диктуются этими
обстоятельствами. Он информирует об этом нацию посла-
нием;
•	во время осуществления чрезвычайных полномочий Нацио-
нальное собрание не может быть распушено;
•	Президент Республики осуществляет право помшювания;
•	Президент Республики обращается к обеим палатам Парла-
мента посредством посланий, которые зачитываются от его
имени и ни при каких обстоятельствах не подлежат обсуж-
дению;
•	акты Президента Республики, за исключением предусмотрен-
ных в ст. 8 (абз. I), 11, 12, 16. 18, 54, 56 и 61, контрактуют-
ся Премьер-министром, а в случае необходимости — соответ-
ствующими министрами;
•	из многогранного статуса Президента Республики может быть
сделан вывод о том, что Франция — это полупрезидентская
Республика со своими существенными особенностями.
108
I Кратология: органы государственной власти
которые относятся к сфере соотношения статусов Президента,
Правительства. Парламента Республики1.
Конечно, такой вывод не может быть однозначным и бесспор-
ным. он дискуссионен, учитывая демократическую возможность
других мнений, обобщенных суждений.
Президент Республики несет ответственность за действия, со-
вершенные им при исполнении своих обязанностей, только в
случае государственной измены. Обвинение может быть предъяв-
лено ему только обеими палатами Парламента, принявшими от-
крытым голосованием идентичное решение абсолютным боль-
шинством голосов своих членов; судит Президента Высокая па-
лата правосудия.
Важным фактором демократизации французского общества яв-
ляется Правительство страны (ст. 20—23).
В частности. Правительство определяет и проводит политику
нации; распоряжается администрацией (т.е. выполняет функции
непосредственного руководства исполнительной властью — авт.') и
Вооруженными силами.
Правительство несет ответственность перед Парламентом со-
гласно условиям и в порядке, предусмотренным ст. 49 и 50 Консти-
туции. Основной закон наделяет Премьер-министра большими
полномочиями:
•	Премьер-министр руководит деятельностью Правительства,
он несет ответственность за национальную оборону, обеспе-
чивает исполнение законов;
•	Премьер-министр может делегировать некоторые свои пол-
номочия министрам;
•	в исключительных случаях он может по специальному по-
ручению председательствовать вместо Президента на засе-
дании Совета министров, повестка дня которого заранее
определена;
•	акты Премьер-министра, в случае необходимости, контра-
сигнуются министрами, на которых возложено их испол-
нение.
1 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит, 1994.
С. 176.. Институты конституционною прав» иностранных юсударств / Огв. ред.
Д.А. Ковачев. М.: Городец-издат. 2002, С. 496: Крутоголов М.А. Парламент
Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М.: Наука, 1988.
С. 240.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 109
Функции члена Правительства несовместимы с парламентским
мандатом, с любым профессиональным представительством обще-
национального характера, со всякой государственной службой или с
занятием любой профессиональной деятельностью.
С Парламентом Республики связаны многие демократические
традиции в реализации власти народа во Франции1. Как извест-
но, Парламент состоит из Национального собрания и Сената.
Депутаты Национального собрания избираются прямым голосо-
ванием.
Сенат избирается косвенным голосованием. Он обеспечивает
представительство территориальных коллективов Республики.
Французы, постоянно проживающие за пределами Франции, пред-
ставлены в Сенате.
Органический закон устанавливает длительность полномочий
каждой палаты, число ее членов, получаемое ими вознагражде-
ние, условия избрания, режим неизбираемости и несовместимо-
сти. Член Парламента не может быть подвергнут преследованию,
розыску, аресту, задержанию или суду за высказанные им мне-
ния или голосование при исполнении своих обязанностей. Он не
может быть подвергнут аресту и иным мерам, связанным с ли-
шением или ограничением свободы, за уюловные преступления
или деликты без согласия бюро палаты, в которой он состоит.
Такого согласия не требуется в случае, когда он задержан на
месте преступления или деликта, а также окончательного осуж-
дения.
Задержание, арест, ограничения свободы или преследование
члена Парламента приостанавливаются на период сессии, если па-
лата, в которой он состоит, того потребует. Всякий императивный
мандат недействителен.
Законы принимаются Парламентом. Он устанавливает нормы,
касающиеся:
•	гражданских прав и основных гарантий, предоставляемых
гражданам для осуществления публичных свобод; обязанно-
стей, налагаемых в случае национальной обороны на граждан
лично и на их имущество;
1 Эритъе Луи История Французской революции 1848 года и Второй Республики.
В общедоступном изложении. С добавлением Б. Эйхова и Эд. Берн-штейна и с
приложением статьи Эд. Бернштейна: «От Второй Имерии до третьей Республи-
ки.» / Перевод под редакцией и с предисловием П.П. Румянцева СПб.: Изда-
ние С. Дороватского и А. Чарушникова, 1407. С. 685.
110
I Кратологии: органы государственной власти
•	гражданства, гражданского состояния и правоспособности
тип, имущественных отношений супругов, наследования и
дарения;
•	определения преступлений и деликтов и мер наказания за
них, уюловного судопроизводства; амнистии; создания новых
юрисдикций и статуса магистратов;
•	ставок и способов взимания всякого рода налогов; порядка
эмиссии денег.
Закон устанавливает также важные нормы, регламентирующие:
•	порядок выборов в палаты Парламента и в ор1аны местного
самоуправления;
•	установления категорий публичных учреждении;
•	основные гарантии, предоставляемые государственным слу-
жащим и военнослужащим;
•	национализацию предприятий и перевода имущества пред-
приятий из публичного сектора в частный.
Закон определяет основные принципы:
•	общей организации национальной обороны;
•	свободного управления местных коллективов, их компетен-
ции и доходов;
•	образования:
•	режима собственности, вещных прав, гражданских и торговых
обязательств;
•	трудового права, профсоюзного права и права социального
обеспечения.
Финансовые законы определяют бюджет государства с учетом
условий и оговорок, предусмотренных органическим законом.
Право объявления войны принадлежит Парламенту. Осадное
положение объявляется Советом министров. Продление его на
срок свыше 12 дней может быть разрешено только Парламентом.
Вопросы, нс отнесенные к сфере законодательства, носят
регламентар! i ый характер.
Значительна роль Конституционного совета (раздел VII). Он со-
стоит из девяти членов, полномочия которых длятся девять лет и не
подлежат возобновлению. Конституционный совет обновляется на
одну треть каждые три года. Три его члена назначаются Президен-
том Республики, три — председателем Национального собрания,
три — председателем Сената.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 111
Кроме девяти членов, упомянутых выше, в Конституционный
совет пожизненно входят но праву бывшие Президенты Республи-
ки. Председатель назначается Президентом Республики. Его голос
является решающим в случае разделения голосов поровну. Пост
члена Конституционного совета несовместим с постом министра
или парламентским мандатом. Друте случаи несовместимости ус-
танавливаются органическим законом.
Конституционный совет следит за правильностью избрания
Президента Республики. Он рассматривает протесты и объявляет
результаты голосования. Конституционный совет, в случае оспари-
вания, решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенато-
ров. Он осуществляет надзор за правильностью проведения рефе-
рендума и объявляет его результаты.
Органические законы до их промульгации и регламенты палат
Парламента до введения их в действие должны быть представлены
в Конституционный совет, который высказывается об их соответст-
вии Конституции
С той же целью законы до их промульгации могут быть пере-
даны в Конституционный совет Президентом Республики, Пре-
мьер-министром, председателем Национального собрания, пред-
седателем Сената, 60-ю депутатами или 60-ю сенаторами.
Положение, объявленное неконституционным, не может
быть ни промульгировано, ни введено в действие. Решения
Конституционного совета не подлежат обжалованию. Они обя-
зательны для публичных властей и всех органов администрации
и юстиции.
Свою специфику имеет и судебная власть (раздел VIII). Стоит
сразу отметить, что Президент Республики является гарантом не-
зависимости судебной власти. Ему помогает Высший совет маги-
стратуры. Ею возглавляет Президент Республики. Министр юсти-
ции является вице-председателем по праву. Он может замещать
Президента Республики. Высший совет магистратуры имеет в сво-
ем составе два присутствия: одно правомочно в отношении судей,
другое — в отношении должностных лиц прокуратуры.
Присутствие, правомочное в отношении судей, включает в
свой состав помимо Президента Республики и министра юсти-
ции пять членов суда и одного прокурора, одного генерального
советника, назначаемого Государственным советом, и трех офи-
циальных лиц, нс принадлежащих ни к Парламенту, ни к судеб-
ной системе, назначаемых соответственно Президентом Респуб-
112
I Кратология: органы государственной власти
лики, председателем Национального Собрания и председателем
Сената.
Никто нс может быть произвольно лишен свободы. Статус су-
дей устанавливается органическим законом. Судьи несменяемы.
Судебная власть выступает хранительницей свободы личности,
обеспечивает соблюдение этого принципа согласно условиям, пре-
дусмотренным законом.
Для более эффективной реализации судебной власти учреждает-
ся Высокая палата правосудия (раздел IX). Она состоит из членов,
избираемых в равном количестве Национальным собранием и Се-
натом из их состава после каждого полного или частичного обнов-
ления этих палат. Она избирает председателя из числа своих чле-
нов. Органический закон определяет состав Высокой палаты право-
судия, порядок ее деятельности, а также применяемую в ней судеб-
ную процедуру.
Таким образом, даже схематично выбранные из Конституции
фрагменты явно обнаруживают, выделяют и подчеркивают ведущую
роль Конституции в регламентировании статуса государственной
власти, се ветвей и основных органов, структур и институций, т.е.
определен общий вывод об особой роли Конституции Французской
Республики в формировании и функционировании кратологии
(этой страны).
Нельзя не коснуться реализации властных полномочий в Японии —
стране, находящейся вдалеке от европейских демократических тра-
диций, но представляющей уникальный опыт кратологии. Таким об-
разом, мы переместились в другой и специфический регион мира —
на Дальний Восток.
Япония — видная и интереснейшая страна со мношми особен-
ностями и своеобразиями, в том числе в сфере организации, функ-
ционирования государственной власти, ее институтов и органов,
институций и структур.
Конституция Японии промульгирована 3 ноября 1946 г.
Вступила в силу 3 мая 1947 г. В преамбуле Конституции подчер-
кивается:
«Настоящим провозглашаем, что суверенная власть принад-
лежит народу и устанавливаем эту Конституцию. Государствен-
ная власть основывается на священном доверии народа, право на
которую исходит от народа, а властные полномочия осуществля-
ются представителями народа, и блага которой используются на-
родом. Это является всеобщим принципом для человечества, по-
ложенным в основу настоящей Конституции. Мы отклоняем п
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 113
отменяем все конституции, законы, указы и рескрипты, проти-
воречащие ей».
Далее следует, в соответствии со спецификой Японии, глава I —
Император (ст. I—8). Император символизирует государство и
единство народе! исходя из волеизъявления парода, которому при-
надлежит суверенная власть. Императорский трон является дина-
стическим и наследуется в соответствии с Законом об император-
ской династии, изданным Парламентом. Для всех действии Импе-
ратора, относящихся к делам государства, требуются согласование и
одобрение Кабинета министров, и последний является ответствен-
ным за них.
Император осуществляет только такие действия, относящиеся к
делам государства, которые предусмотрены этой Конституцией, и
он нс имеет полномочий правительства. Император вправе делеги-
ровать исполнение своих полномочий, относящихся к делам госу-
дарства, в предусмотренном законом порядке. Если в соответствии
с Законом об императорской династии устанавливается регентство,
то Регент осуществляет действия, относящиеся к делам государства,
от имени Императора.
Император назначает Премьер-министра по представлению
Парламента. Император, но согласованию и с одобрения Кабинета
министров, осуществляет от имени народа относящиеся к делам
государства следующие действия:
•	промульгация изменений в Конституции, законов, правитель-
ственных постановлений и договоров;
•	созыв Парламента;
•	роспуск Палаты предещвтелей;
•	объявление всеобщих выборов депутатов Парламента;
•	подтверждение назначений и смещений с должности государ-
ственных министров и других должностных лиц, определен-
ных законом, а также подтверждение общих полномочий и
верительных грамот послов и посланников;
•	подтверждение общей и частной амнистии, смягчение нака-
зания, помилование и восстановление в правах;
•	присвоение наград; подтверждение ратификационных грамот
и других дипломатических документов, предусмотренных за-
коном;
•	прием иностранных послов и посланников;
•	исполнение церемониальных функций.
114
I Кратологии: органы государственной власти
Никакое имущество не может передаваться императорской ди-
настии или приниматься ею, а также никакие дары не могут де-
латься в связи с этим без санкции Парламента.
В Конституции предусмотрено, что народу не воспрепятствуется
пользоваться всеми основными правами человека. Эти основные
права человека, гарантируемые народу Конституцией, предоставля-
ются людям нынешнего и будущих поколении как вечные и непре-
ложные права. Свободы и права, гарантируемые народу этой Кон-
ституцией, сохраняются непрестанными усилиями народа, который
должен воздерживаться от любых злоупотреблений этими свобода-
ми и правами и всегда ответственен за использование их для обще-
ственного бла1а.
В японском своеобразии политической системы Парламенту
страны Конституцией предоставлены большие полномочия
(ст 41—64)
Парламент является высшим органом государственной власти, а
также единственным законодательным органом государства. Он со-
стоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников.
Обе палаты состоят из выборных депутатов, представляющих все
население. Численность депутатов каждой палаты устанавливается
законом.
Законопроект становится законом, будучи принят его обеи-
ми пазатами, за исключением иных случаев, предусмотренных
Конституцией. Законопроект, принятый Палатой представите-
лей и по которому Палата советников выносит решение, отлич-
ное от решения Палаты представителей, становится законом
будучи вторично принят большинством Палатой представителей
в две трети или более голосов ее присутствующих членов.
Исполнительная власть принадлежит Кабинету министров
(глава V). Он состоит из Премьер-министра, который является
его главой, и других государственных министров, предусмот-
ренных законом. Премьер-министр и другие государственные
министры должны быть гражданскими лицами. Кабинет мини-
стров при осуществлении исполнительной власти является кол-
лективно ответственным перед Парламентом. Премьер-министр
выдвигается из депутатов Парламента по резолюции Парламен-
та. Такое выдвижение предшествует всем иным обязанностям
Парламента.
Если Палата представителей и Палата советников не приходят к
согласию и если соглашение не может быть достигнуто даже по-
средством заседания совместной комиссии обеих палат, нредус.мот-
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 115
ренного законом, или в случае нсвынссения Палатой советников
решения о выдвижении кандидатуры в течение (без учета перерыва
в сессиях) десяти дней после того, как Палата представителей сде-
лала такое выдвижение, решение Палаты представителей становит-
ся решением Парламента.
Премьер-министр назначает государственных министров. При
этом большинство их избирается из числа депутатов Парламента,
т.е. разрешено совместительство. Премьер-министр может смешать
государственных министров по своему выбору.
Если Палата представителей выносит резолюцию о недоверии
или отклоняет резолюцию о доверии, все члены Кабинета минист-
ров уходят в отставку en masse, если Палата представителей в тече-
ние десяти дней нс будет распушена.
Кабинет министров в дополнение к иным общим администра-
тивным функциям исполняет также следующие:
•	добросовестно применяет закон, ведет дела государства;
•	управляет внешней политикой;
•	заключает договоры. При этом он должен получить предвари-
тельное или, в зависимости от обстоятельств, последующее их
одобрение Парламентом:
•	управляет системой гражданской службы в соответствии с
принципами, определенными законом;
•	разрабатывает бюджет и представляет его Парламенту;
•	издает правительственные постановления для отправления
положений этой Конституции и соответствующих законов.
При этом в правительственных постановлениях нс могут со-
держаться уголовные нормы и санкции, иначе как с разреше-
ния такого закона;
•	принимает решения о всеобщей и частной амнистии, смягче-
нии и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.
Все законы и правительственные постановления подписываются
компетентным государственным министром и контрасигнуются
Премьер-министром.
Государственные министры в течение срока своих полномочий
нс могут быть привлечены к судебной ответственности без согласия
Премьер-министра. При этом право на привлечение к такой ответ-
ственности остается в силе.
Безусловно, свои особенности имеет и судебная власть: ее ста-
тус закреплен в ст. 76—82. Судебная власть полностью принадле-
жит Верховному суду и нижестоящим судам, которые учреждены
116	I Кратология: органы государственной власти
законом. Нс могут учреждаться никакие чрезвычайные судебные
органы, а также никакому органу или учреждению исполнитель-
ной власти не может предоставляться право вынесения оконча-
тельного судебного решения. Все судьи независимы, действуют
согласно их сознанию и обязываются только этой Конституцией и
законами.
Верховный суд наделен нормотворческими полномочиями, ко-
торыми он устанавливает правила судебной процедуры и практики,
правила в отношении адвокатов, внутреннего режима судов и пра-
вила управления судебными делами.
Судьи нс могут смещаться иначе как посредством публичного
импичмента, а также если судья будет в судебном порядке объявлен
умственно или физически неспособным исполнять должностные
функции. Никакие дисциплинарные санкции в отношении судей не
могут применяться органами или учреждениями исполнительной
власти.
Как видно из содержания приведенных конституционных по-
ложений и норм, значение Конституции Японии в формировании и
функционировании кратологии в этой стране актуально, является
конституционно-правовым фундаментом ее становления и развития
страны.
Раздел 11
Теория государственной
власти
Глава 4. Государство: понятие и сущность
Глава 5. Институт государственной власти
Глава 6. Органы государственной власти
Глава 4
Государство: понятие и сущность
В центре внимания данного раздела находятся три укрупненных
теоретических института: государство; государственная власть; ор-
ганы государственной власти. Подчеркивая институционность и
трисдиность названных укрупненных категорий, мы понимаем: ка-
ждая из них — проблема, тема отдельной книги, монографии, на-
учно-учебного издания. Но, тем нс менее, раздельное рассмотрение
данных институтов нс позволяет выявить сущностные взаимосвязи
данных институтов, функционирующих как единое целое, без чего
их содержательная характеристика будет неполной, изучение меха-
низма реализации властных отношений останется односторонним.
Государство как некий феномен, политический институт, науч-
ная категория извечно привлекает к себе внимание нс только пра-
воведов-юристов, но и философов, экономистов, политологов.
Такой интерес понятен и объясним, поскольку феномен «госу-
дарство» есть глобальная субстанция феномена «государствовсдс-
ние», его главный атрибут, интегративный, сущностный элемент.
Если обратиться к многочисленной литературе (помимо истори-
ческих экскурсов), то вырисовывается многоцветная и довольно
пестрая картина мнений, взглядов, подходов, концепций, определе-
ний государства, его сущности, происхождения и развития.
Однако без аналитического, хотя бы частичного, обзора состоя-
ния и научно-учебной разработки теории государства трудно про-
двинуться вперед в стремлении понять этот сложнейший и уни-
кальный феномен, углубить знания о нем.
Поэтому обратимся к мнениям и трудам ученых разных времен
и направлений, изучавших и создававших теорию государства.
Начать такой анализ уместно с рассмотрения трудов выдающе-
гося русского учсного-государствовсда Н.М. Коркунова (1853—
1904), в частности, с книги «Лекции по общей теории права»1.
1 Коркунов Н.М. Лекции по общем теории права. 6-е изд СПб.. Юрид. кн. чаг.
Н.К. Мартынова, 1904. С 364; Переиздание: Коркунов Н.М. Лекции по общей
теории права / Предисловие И Ю. Козлихина. СПб.: Юридический центр Пресс.
2003.
4. Государство понятие и сущность	119
Чтобы дать представление о взглядах ученого, обратимся непо-
средственно к главе II «Государство». Автор останавливается на
характеристике понятия юсударства. Приведем из нее некоторые
фрагменты.
Действительная отличительная особенность государства — это
то, что оно одно осуществляет самостоятельно принудительную
власть. Все другие союзы, как бы они ни были самостоятельны в
других отношениях, функцию принуждения осуществляют только
но уполномочию и нод контролем государства.
Таким образом, государство является как бы монополистом
принуждения. Государственный порядок тем, прежде всего, и отли-
чается, что это мирный порядок, не допускающий самоуправства
частного населения. При нем только органы государственной вла-
сти наделены самостоятельным правом принуждения. Частные лица
и другие общественные союзы допускаются к осуществлению при-
нуждения лишь настолько, насколько это допускает государство, и
под его контролем.
Можно определить государство как общественный союз, пред-
ставляющий собою самостоятельное признанное принудительное
властвование над свободными людьми.
Данное определение Н.М. Коркунова представляется несколько
схематичным и неполным, особенно с точки зрения сегодняшнего
развития науки о государстве.
Трудновоспринимаема и замысловата формулировка «общест-
венный союз», неясно, какое это объединение: формализованное
или нет, а также сентенция «самостоятельное признанное принуди-
тельное властвование»... Возникает вопрос: каков круг субъектов,
признавших это властвование? Кроме того, создастся впечатление
гипертрофирования элемента принудительности в определении го-
сударства.
А как быть с организационно-управленческой, по существу, со
всеобщей задачей и функцией государства и с другими элементами,
характеристиками государства? Например, демократическое, право-
вое, социальное светское государство. Эти характеристики остаются
«за рамками» приведенного выше определения ученого.
Признаком государства является особая публичная, государст-
венная власть. Эта власть распространяется на всех членов общест-
ва данной страны и граждан государства, проживающих за грани-
цей. Эта власть юридически независима от любой власти внутри и
вне страны: каждое государство обладает государственным сувере-
нитетом. В этих суждениях немало спорных утверждений, в частно-
сти, тезис: каждое государство обладает государственным суверени-
тетом. Но данный вывод далеко нс точен как в широком смысле, в
120
II. Теория государственной власти
плане независимости государства, так и в более узком понимании:
применительно к федеративным государствам, субъекты которых не
обладают названным суверенитетом.
В целом о труде Н.М. Коркунова: если проанализировать со-
держание кратко представленного фрагмента, то, прежде всего, об-
ращают на себя внимание обобщенно-философский характер, а
также плодотворность предлагаемых суждений, обобщений, выво-
дов автора.
Обратим внимание на некоторые факторы.
Во-первых, внимание акцентировано на первенствующем зна-
чении юсударства, что придает идеям исследователя актуальность.
Во-вторых, указаны сложность и препятствия на пути выработ-
ки общепризнанного определения государства.
В-третьих, представлен компактный и ретроспективный обзор
мнении, определений государства (Моль, Гегель, Шеллинг и др.).
По мнению Н.М. Коркунова, такие определения субъективны и
указывают скорее на то, каким государство должно быть, а не на
то, какое оно есть в действительности.
В-четвертых, исследователь проводит мысль, что власть государ-
ства. в отличие от других форм общественной власти, «проявляется
с особой яркостью, даст себя чувствовать особенно сильно».
В-пятых, подчеркнуты проблемы суверенитета государства, его
разных спорных, противоречивых, дифференцированных сторон и
граней.
В-шсстых, дастся интенсивное и оригинальное суждение (хотя
далеко не бесспорное): отличительная особенность государства —
это то, что оно «одно осуществляет самостоятельно принудитель-
ную власть, является как бы монополистом принуждения». В целях
развития теории государства такие суждения с определенными ого-
ворками могут быть приняты, поддержаны.
В-седьмых, поставлена проблема самостоятельной принудитель-
ной власти государства в соотношении с сс неограниченностью и
тем более полной независимостью. В настоящее время эта проблема
все более активно выдвшается иа передний план, становится все
более важной политической и правовой реалией на региональном,
федеральном и международном уровнях.
И в-восьмых, автором дается свое итоговое определение госу-
дарства, которое, иа наш взгляд, чрезмерно кратко и схематично.
Небесспорны одновременно суждения Н.М. Коркунова о государ-
стве как о монополисте принуждения.
Стоит ти так однозначно ставить вопрос без учета роли и мес-
та общественного мнения, общественных союзов, организаций,
4. Государство понятие и сущность	121
ассоциаций, местного самоуправления? Конечно, проблема поня-
тия, определения государства сложна, многогранна, требует широ-
кого мноюцветного обзора. Мы касаемся только некоторых ас-
пектов.
Теперь рассмотрим некоторые подходы к проблемам теории го-
сударства в трудах современных российских ученых-правоведов.
Так, например. В.Е. Чиркин, рассматривая многоаспектное понятие
государства1, полагает, что в современном государствоведении мож-
но выделить пять основных подходов к определению государства:
теологический, арифметический (или классический), юридический,
социологический и новейший — кибернетический. Во всех рож-
денных ими школах в той или иной мерс присутствует функциона-
листский элемент, характеризующий роль и задачи государства в
обществе (от осуществления божественных заветов и обеспечения
общего блага до классового насилия и подавления). Зачастую раз-
ное понимание этого элемента определяет своеобразие названных
подходов.
Почти все современные школы в науке исходят из того, что го-
сударство — это определенная организация, что она обладает вла-
стными полномочиями, имеет особый аппарат специализированных
агентств и ведомств. Говорится и об универсальном характере этой
организации. В некоторых определениях подчеркиваются другие
стороны этой организации — ее политический характер, социаль-
ное или классовое содержание, качества арбитра и т.д
Суммируя сказанное, можно констатировать следующее. Прежде
всего, государство — это единственная универсальная организация в
обществе, охватывающая все население страны. Государство — это
организация политическая, обусловленная, с одной стороны, соци-
альной асимметрией любого общества: существованием классов (в
разном значении этого термина), социальных слоев, так называе-
мых заинтересованных групп общества, которые представлены пар-
тиями, общественными организациями, группами давления, защи-
щающими интересы этих слоев, а с другой — необходимостью вы-
полнения общих для общества дел, одинаково необходимых всем
классам и социальным слоям. Выполнение общих дел — важней-
ший признак государства как особой организации, но и «общие
дела» понимаются разными группами по-своему.
Мы выделили из рассуждений В.Е. Чиркина тс фрагменты, ко-
торые представляются наиболее существенными при характеристи-
ке проблемы понятия государства.
1 Чиркин В.Е. Основы сравнительного правоведения. М-, 1997.
122
II. Теория государственной власти
Обратимся и к другим вариантам понятия государства, напри-
мер, к мнению ученых-правоведов М.В. Баглая и В.А. Туманова.
Они полагают, что государство как понятие нс имеет дефиниции в
конституционных текстах. В то же время авторы считают возмож-
ным такой обобщенный вывод: первичным и наиболее простым в
науках о государстве является его определение как органической
совокупности трех компонентов: население (народ), территория и
государственная власть1.
Не оспариваем возможности такого подхода, тем не менее, воз-
никают некоторые вопросы. В каком смысле приведенное трехком-
понентнос определение государства является первичным и наиболее
простым? Нам кажется также, что известные авторы несколько ги-
пертрофируют роль конституций в процессе формулирования поня-
тия «государство».
А какова роль ученых-конституционалистов, теоретиков госу-
дарства в названном процессе? Кроме того, думается, что стремле-
ние к простоте формулировок — неадекватно упрошенные сложной
в научно-теоретическом и учебном плане проблемы.
Помимо вышеизложенного есть и иные аспекты характеристики
понятия и сущности государства. Они отражены в трудах
С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, А.С. Пиголкина, М.Н. Марченко и
других ученых.
Кратко охарактеризуем в интересующем нас плане небольшой
по объему, но насыщенный труд оригинального и фундаментально-
го ученого теоретика в области теории государства, доктора юриди-
ческих наук Л.С. Мамута1 2.
Автор сосредоточивает внимание на таких аспектах: ценность
как проблема науки о государстве; описание государства как усло-
вие (предпосылка) его оценки; ценностные суждения о государстве
в истории политической мысли; оценка государства как алюритм
политического поведения.
Мы подчеркиваем широкий философско-методологический
подход к проблеме, что явствует далее из приведенного перечня
основных аспектов монографии3 Л.С. Мамута. Также важны его
суждения и выводы: обращение к категории значимости, которая
отражает набор функциональных признаков объекта, соотнесен-
1 Ьагмй М.В.. Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционною права. М..
1998. С. 98-99.
2 Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М.. 1998.
2 Монография — научный труд, углубленно разрабатывающий одну тему, один
круг вопросов. См.: Крысин Л.П Толковый словарь иноязычных слов. М., 2005.
С. 501.
4. Государство понятие и сущность	123
пых с деятельностью субъекта (в широкой трактовке последней),
содержательно и логически ведет к постановке проблемы ценно-
стей, в частности проблемы ценности в государствовсдснии'.
Еше одна сторона, грань суждений автора о государстве: «мно-
голикость, многомерность государства — факт, доступный непред-
взятому наблюдению. Государство и впрямь полиструктурно и по-
лифункционально. Это давало п даст поводы для выдвижения ог-
ромного количества его определений. Перечислить хотя бы малую
их толику невозможно.
И еше одно мнение по книге автора — вывод исследователя, что
сосуществование и конкуренция различных образов государства, си-
туация которая не для одних только академических ситуаций, и не
только для профессионального историко-теоретического анализа.
В целом книга интересна, наполнена значения в плане эмпириче-
ском, прикладном. Благодаря ей люди имеют возможность выбора под-
ходящей им точки зрения на государство, получают возможность выбо-
ра варианта соответствующего практического отношения к нему»1 2.
Заявленные Л.С. Мамутом подходы, методология исследования
сложной проблемы позволяют шире и многограннее поставить саму
эту проблему, умножить п «прирастить» наши знания, представле-
ния о государстве.
С учетом мыслей и взглядов названных и других авторов сфор-
мулируем наши суждения, представления о понятии и содержании
государства. Полагаем, что трудно и вообще, по-видимому, мало-
возможно дать краткое и емкое определение понятия «государство».
Одним из многочисленных вариантов определений может быть с
опрсдслсипой долей условности такое: государство — это разветв-
ленная совокупность (система) властных институтов, органов,
структур, иных целостных формирований, осуществляющих задачи
и функции в сфере организации общих дел, т.е. в области эконо-
мики и социальной инфраструктуры, в правоохранительной сфере.
В термине «властные» коренится потенциал принудительной
власти, о которой столь общо говорится при рассмотрении данной
проблематики. Разумеется, что предложенное памп определение —
далеко не полное и тем более не исчерпывающее. Нужны дополни-
тельные положения. Например, если речь идет о федеративном го-
сударстве. то это совокупность федеральных государственных ин-
ститутов и органов, региональных (субъектов федерации), а также
муниципальных институтов и органов.
1 Мамут Л.С. Указ. соч. С. 2.
2 Там же. С. 18, 35-36.
124
II. Теория государственной власти
Полагаем также уместным, характеризуя наш подход к пробле-
ме, упомянуть шестпэлементную конституционно-правовую (по
Конституции РФ 1993 г.) характеристику Российского государства
(ст. 1, 7, 14).
Это — базовые, наиболее важные политико-правовые, консти-
туционные формулировки наиболее существенных, ведущих суб-
станционных граней, сторон Российского государства.
Мы только перечислим эти характеристики. Российская Феде-
рация — это:
•	демократическое;
•	федеративное;
•	правовое;
•	с республиканской формой правления;
•	социальное;
•	светское государство.
Подробное рассмотрение перечисленных характеристик Российско-
го государства содержится в учебных курсах конституционного права
Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского, С.А. Авакьяна, Ю.А. Дмитриева,
М.В. Баглая, О.Е. Кутафина и Е.И. Козловой, И.А. Конюховой,
В.О. Лучина, А.С. Прудникова, Ю.А. Тихомирова и других авторов.
Глава 5
Институт государственной власти
Подобно проблематике понятия и сущности государства, вопросы
теории государственной власти, сам этот феномен, его становле-
ние, развитие, вволюция привлекают пристальное внимание ис-
следователей.
Название дайной главы условно, учитывая, что в ней речь идет
об отдельных фрагментах, хотя и важных, в характеристике этой
теории.
И это нс случайно, поскольку вслед за государством, от его
имени и по его поручению выступает государственная власть (в ли-
це ее органов, структур, институций и т.д.).
Наша задача — выявить природу, характер, специфику государ-
ственной власти, поскольку реально существует и действует орга-
нически взаимосвязанная триединая связь: государство; государст-
венная власть; органы государственной власти.
Мы сосредоточимся на анализе проблемы теории государствен-
ной власти. Заметим, что этой проблеме уделяли внимание дорево-
люционные русские правоведы-государствоведы (в большей пли
меньшей степени) — В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Ф.Ф. Кокошкин,
Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.Н. Лазаревский, М.М. Кова-
левский, Б.Н. Чичерин и др.
В советский период надданной проблемой работали И.П. Трайнин,
И.Д. Левин, С.А. Голунский, М.С. Стротович, А.И. Денисов,
Я.Н Уманский, Г С. Гурвич, В.Ф. Коток, А.И. Лепешкин и др., в
современный период — С.А. Авакьян, Б.Н. Габричидзе,
Л.А. Григорян. Ю.А. Дмитриев. Ю.М. Козлов, Д.Л. Златопольский.
Б.М. Лазарев, О.Е. Кутафин, М.Н. Марченко, Б.А. Страшун,
В.Е. Чиркин, У.А. Ямпольская и др. Они внесли заметный вклад в
развитие теории государственной власти.
Мы хотели бы начать анализ проблематики теории государст-
венной власти с позиций Н.М. Коркунова1. В его лекциях по об-
1 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 6-е изд. СПб.: Юрид. кн. маг.
Н.К. Мартынова, 1904. С. 364; Переиздание: Коркунов Н.М. Лекции по общей тео-
рии права / Предисловие И.Ю. Козлихина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
126
II. Теория государственной власти
шей теории права имеется небольшое, но содержательное эссе, по-
священное теории государственной власти. Частично воспроизве-
дем п рассмотрим его
Со времен схоластики установилось и до сих пор остается гос-
подствующим понимание власти как воли, единой над всем в госу-
дарстве, «господствующей воли». При этом отождествляли юсудар-
ственную власть с волей конкретных правителей; другие же считают
государственную власть какою-то высшею волею, а конкретных
правителей только органами проявления этой высшей воли, отли-
чающейся от их личной воли.
Оставляя пока в стороне это суждение ученого, к которому мы
сшс вернемся, обратимся к проблеме возможности установить ка-
кую-либо общую волю. И здесь нам не обойтись без рассмотрения,
хотя бы кратко, идей «народного суверенитета». Идеи «народного
суверенитета», как мы знаем, в значительной степени заявили о
себе в конце XVIII в. и были значимы на всем протяжении XIX в.,
дискуссии по проблеме то1да происходили вокруг выяснения сущ-
ности избирательного права.
Распространенным в этом плане являлось мнение о том, что
политическое избирательное право принадлежит обязательно каж-
дому гражданину. Оно присуще ему как члену общества, даже про-
сто как человеческому существу. В Англии эта теория называлась
«the manhood suffrages». В плане постановки вопроса ее рельефно
выразил Чемберлен в своей речи в Палате Общин от 5 мая 1894 г.:
«Действительно ли они (мои радикальные друзья) думают, что каж-
дый человек, без всякого отношения к его правоспособности, имеет
право голоса? Должен ли зрелый возраст считаться единственным
условием, помимо каких бы то ни было других условий?»1. Сам
Чемберлен разделял эту позицию. Следовательно, избирательное
право — это право индивидуальное, присущее тому, кто его осуще-
ствляет.
Безусловно, истоки этой теории исходят из идеи общественного
договора Ж.-Ж. Руссо: «Я мог бы привести много соображений по
поводу простого права вотировать в каждом акте суверенитета, —
права, которого ничто не может лишить граждан»1 2. Интересно, что
и Монтескьё в целом разделял эту точку зрения, правда, внося одну
1 С.М.: The parliamentary debates? 4-я сер. Т. XXIV. 1894. С 391. 392.
2 Руссо Ж.-Ж. Общественный Договор. Ки. IV, гл. I. С. 250.
5. Институт государственной власти	127
очень важную корректировку, по которой граждане, не имеющие
своей собственной воли, исключаются из числа избирателей1.
Среди сторонников такого подхода были, разумеется, ученики и
последователи Ж.-Ж. Руссо, а также Робеспьер. Буасси-д'Англа,
Пстион и др. Их точки зрения в основном характеризовались сле-
дующими положениями.
Во-первых, суверенная нация есть нс что иное, как союз и сум-
ма всех индивидуумов, ее составляющих. Для того чтобы получить
выражение национального суверенитета, нужно, следовательно, оп-
росить всех членов нации. Исключение нескольких даст неверный
результат.
Во-вторых, национальный суверенитет есть не что иное, как
общая воля, поэтому все без исключения члены общества должны
быть приняты в расчет в том акте, который выражает эту волю.
В-третьих, поскольку Конституция (Франции) устанавливает,
что суверенитет принадлежит народу, т.е. всем индивидуумам,
каждый индивидуум имеет право (неотчуждаемое и священное)
участвовать в установлении законов и в управлении обществен-
ными делами. Если это не так, то, значит, неверно, что все люди
равны в правах, что всякий человек — гражданин.
В-четвертых, если бы каждый мог сделать известной свою волю,
соединение всех воль образовало бы общую волю. Этого права ни-
кто не должен быть лишен ни под каким предлогом и ни при какой
форме правления.
В-пятых, чтобы пользоваться политическими правами, в том
числе избирательными, человек должен быть свободным и незави-
симым.
В-шестых, нельзя ограничить право гражданина на свое воле-
изъявление, поскольку общество, когда оно собирается для «от-
правления этой первой функции», состоит из полноправных членов
и не может исключить никого из своей среды.
В-седьмых, выборы могут быть только всеобщими, но всеобщее
избирательное право может быть реализовано при непосредствен-
ном и прямом голосовании, поскольку каждый человек может пре-
тендовать на личное осуществление права, которое принадлежит
ему лично, если никакая физическая невозможность не прспятству-
1 Монтескьё UJ.J1. Дух законов. Ки. XI, гл. VI.
128
II. Теория государственной власти
ет этому. Выборы непрямые (степенные, косвенные) нарушают ра-
венство между избирателями1.
В-восьмых, отрицаются любые представительные формы прав-
ления, поскольку здесь, по замечанию Ж.-Ж. Руссо, гражданин де-
легирует свою власть другому лицу, что делает его зависимым, не-
свободным. В представительном правлении гражданин свободен
только в ту минуту, когда он подает свой голос на выборах, затем
он лишается державного своего прана, он перестает быть граждани-
ном, он обращается в ничто1 2.
Критику этого положения Руссо в свое время дал Б.Н. Чичерин,
отметив, что человек — существо не только свободное, но и ра-
зумное, он живет не только для своих целей, личных выюд и удо-
вольствий. но имеет в виду и общие интересы. Его права уважае-
мы именно во втором случае как носителя общих начал, что и от-
личает его от животных. И это делает его субъектом права. Он
имеет права и обязанности. Он имеет обязанности, потому что
имеет права. В демократических государствах полновластие озна-
чает не право каждого повиноваться своей только собственной
воле, а напротив, обязанность подчинить свою волю чужой, т.е.
решению большинства3.
Таким образом, данные сторонники теории суверенитета ис-
ходили из утверждения, что национальный суверенитет может
быть «раздроблен» между всеми членами общества, так что оди-
наковая его воля принадлежит всем в собственность каждому из
них. Несостоятельность такого подхода хорошо показал Адемир
Эсмсн, отметив, что в нации, состоящей, например, из тридцати
миллионов человек, каждому принадлежала бы в собственность
одна 1ридцатпмиллионная часть суверенитета. Но это нелепо,
указывает автор. При таких условиях не только было бы затруд-
нительно объяснить политическое и необходимое подчинение
меньшинства большинству, но главное — становилось бы воз-
можным и законным по праву отчуждение национального суве-
ренитета, если бы все члены общества единодушно согласились
бы на это4.
1 Более подробный обзор по этой проблеме см.: Эсмен Адемир. Конституционное
право. М„ 1908 С. 233-235.
2 Руссо Ж.-Ж. Трактаты С. 221—222.
3 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.. 1866. С 42.
4 Эсмен Адемир. Указ. соч. С. 235.
5. Институт государственной власти
129
Как представляется, А. Эсмсн здесь несколько абсолютизирует
известный логический прием доведения до абсурда положения,
чтобы показать несостоятельность утверждения данных сторонни-
ков теории национального суверенитета. Однако следующее заме-
чание ученого представляется очень ар1ументированным и глубо-
ким по смыслу: «Между тем, как мы видели, это отчуждение не-
возможно с правовой точки зрения даже тогда, когда это едино-
душие могло быть установлено фактически, потому что суверени-
тет принадлежит в действительности самой нации как таковой,
отличной от индивидуумов, обнимающей ряд последовательных
поколений».
Действительно, арифметическая сумма индивидуумов, состав-
ляющих данную нацию, суверенна постольку, поскольку суверенна
нация. А это уже совершенно другое качество и другой уровень
принципа суверенитета. Впрочем, сам Адемир Эсмеи это и под-
черкнул, указав, что граждане только осуществляют суверенитет,
они являются в некотором роде его первыми и необходимыми
представителями1.
Представляется, что такое «единодушие фактическое», о кото-
ром говорил Адемир Эсмен. вообще невозможно установить по об-
стоятельству, поскольку оно и не может существовать в природе.
Невозможно устанавливать «единодушие» у грудных младенцев,
детей, несовершеннолетних до определенного возраста, у недееспо-
собных п других категорий. Затруднительно, а порой и невозможно
устанавливать «фактическое единодушие» в обществе, поляризо-
ванном на классы, политически ангажированном, экономически
лоббированном; в обществе, разделенном этнологическими, нацио-
нальными, конфессиональными, геополитическими и другими фак-
торами, но вместе с тем все они, проживающие в обществе, явля-
ются совокупностью индивидуумов данного социума и. естествен-
но, носителями и представителями народного суверенитета. Такое
«фактическое единодушие» может только быть абстрактно сконст-
руировано в сознании ученых, идущих фанатично на поводу у сво-
ей идеи.
Таким образом, надо различать состояние суверенитета как
органической части естественной и неотчуждаемой материи, оп-
ределяющей парадигму сущности самой нации, и осуществление
суверенитета представителями различных сочетаний индивидуу-
1 Там же. С. 235-236
130
II. Теория государственной власти
мое. в том числе на основе волеизъявления' носящих абстракт-
ные суверенные права, реализующиеся через их содержательную
деятельность.
Другие представители теории народного суверенитета, согла-
шаясь с тем, что избирательное право является осуществлением
народного суверенитета, отмечали при этом, что это право при-
надлежит всему народу и, следовательно, не может принадлежать
отдельным гражданам в «особицу». Граждане могут только ис-
полнять обязанности, возложенные на них народом. Но предста-
вители получают свои полномочия в правовом смысле не от кон-
кретных избирателей, а от всего народа или, как говорил Сейс,
от всей нации.
Действительно, если бы было по-другому, то следовало при-
знать каждого избирателя-гражданина обладающим частичкой на-
ционального суверенитета, осуществляющим вследствие этого в
избирательном акте собственное индивидуальное право, отмечает,
например, Адемир Эсмен. Тогда было бы правильней сказать, что
депутат юридически получает свои полномочия от избирателей, и
эти полномочия логически могли бы состоять лишь в том. чтобы
передавать в совещательные собрания прямую волю избирателей,
которые могли бы в таком случае связывать его повелительным
мандатом. Но такое представление о национальном суверенитете,
заключает исследователь, неточно и неверно1 2.
Таким образом, для Адемира Эсмена являлась неприемлемой
точка зрения о сущности избирательного права как праве абсолют-
ном. имеющем естественное начало. Не отвергая саму идею реали-
зации народного суверенитета через институты волеизъявления,
автор считает необходимым отметить позитивное начало и функ-
циональную роль избирательного права.
Если избирательное право есть индивидуальное право, прису-
щее человеку как таковому, обязательно принадлежащее всякому
члену общества, то каждый индивидуум должен иметь право поль-
зоваться нм или нс пользоваться по своему усмотрению, как и вся-
ким другим правом, но политическое избирательное право является
социальной функцией. В его основе лежит идея, по которой нацио-
1 Хотя понятно, что не все индивидуумы. как уже отмечалось, являясь носите-
лями суверенных прав. мо<ут выразить через волеизъявление отношения к сво-
им суверенным правам, например, младенцы, лети, недееспособные взрослые и
некоторые другие категории
2 Эсмен Адечир Указ соч. С 207.
5 Институт государственной власти
131
нальный суверенитет не разделяется между членами нации, а явля-
ется нераздельным и неотчуждаемым атрибутом всей нации. Люди,
которые в данный момент национальной эволюции реализуют из-
бирательное право, действуют поэтому не от своего имени, но от
имени нации, представителями которой они являются. Этим самым
они выполняют известную функцию.
Вместе с тем, исследователь отмечает, что национальный суве-
ренитет нс только не может принадлежать в «особицу» индивидуу-
мам, но также и другим, в том числе коллективным, субъектам об-
щественных отношений.
Без сомнения, продолжает автор, из самого принципа нацио-
нального суверенитета вытекает, что все граждане, естественно,
призваны к отправлению этой основной функции, ибо ограничить
преднамеренно это «отправление» в пользу одного какого-нибудь
отдельного класса граждан было бы фактически равносильно сосре-
доточению суверенитета в этом привилегированном классе’.
Таким образом, когда Н.М. Коркунов рассматривал эволюцию
понимания власти как воли «со времен схоластики», он не moi
обойтись без анализа позиций теоретиков «народного суверените-
та», но постановка вопроса у Н.М. Коркунова была более широкая.
Он не ограничивается пониманием власти как «господствующей
воли государства» (господствующая теория), но и рассматривает
понятие власти в разных направлениях, начиная с тех, которые
отождествляли государственную власть с волей конкретных прави-
телей, а также уделил внимание другим позициям исследователей,
которые считают государственную власть какою-то высшею волею,
а конкретных правителей только органами проявления этой высшей
воли, отличающейся от их личной воли.
На первый взгляд, может показаться более согласным с фак-
тами действительности, более реалистическим отождествление го-
сударственной власти с волею конкретных правителей. Существо-
вание у них воли — бесспорный факт, и гражданам на каждом
шагу приходится сталкиваться с проявлениями этой воли. Напро-
тив, существование какой-то особой высшей воли есть только
предположение, и притом довольно туманное. Эта предполагаемая
’ Болес подробно о данной дискуссии см . Беюнооскии В Н Правонарушения и
юридическая ответственность в избирательном праве Историческая практика и
современность Монография / Пол рсд. АС Прудникова М.: ЮНИТИ-ДАНА.
2005 (Глава «О юридической природе избирательного права»)
132
II. Теория государственной власти
высшая воля практически проявляется все-таки только в велениях
и действиях тех же правителей государства. Этим и объясняется
то, почему до сих пор находятся в политической литературе за-
щитники отождествления государственной власти с личной волей
конкретного правителя. Наиболее видным представителем этого
направления является в настоящее время мюнхенский профессор
Макс Зейдель.
Однако реалистическим такое понимание государственной
власти может быть названо разве в том смысле, что оно не опира-
ется ни на какие произвольные метафизические предположения.
Существование конкретных правителей государства и их воли,
бесспорно, совершенно реальный факт, но одним этим фактом
невозможно объяснить явление государственного властвования.
Затем автор отмечает, что вообще понятия власти и воли не могут
быть отождествляемы Воля не есть сама по себе власть. Воля бы-
вает и бессильная, и безвластная. Власть приходит к воле извне,
придается ей чем-то другим, лежащим вне воли, в самой воле нс
заключающимся. Воля стремится к власти, получает власть. По-
этому власть есть нечто внешнее для воли, служащее ей объектом.
С другой стороны, и власть не предполагает непременно налично-
сти властвующей воли.
Таким образом, понятие власти ни в каком отношении не сов-
падает с понятием властвующей воли. Бывает, что властвует воля,
но далеко не всякое властвование предполагает направленную на то
волю.
В приведенных фрагментах содержится многообразный пере-
чень суждений, касающихся характера и особенностей государст-
венной власти
В суждениях Н.М. Коркунова мы хотели бы выделить следую-
щее Прежде всего, это акцентирование, подчеркивание такого по-
нимания власти, как воля, т.е. доминирование волевого элемента.
Справедливым представляется мнение автора: существование кон-
кретных правителей государства и их воли, бесспорно, совершенно
реальный факт, но одним этим фактом невозможно объяснить яв-
лений государственного властвования.
Интересна, хотя и не бесспорна, постановка вопроса о соотно-
шении веления власти, признания его обязательным и роли в этом
сложном процессе общества. Привлекает тезис о том, что вообще
понятия власти и воли не могут быть отождествлены. Однако нам
представляется, что власть и воля взаимодействуют более тесно и
глубоко, чем это представлено автором.
5 Институт государственной власти	133
Спорно суждение автора: властвование предполагает сознание
не с активной стороны, не со стороны властвующего, а с пассивной
стороны, со стороны подвластного. Полагаем, что как активная, так
и подвластная стороны участвуют в этом процессе
В целом позиция Н.М. Коркунова — полезна, хотя и дискус-
сиона, является важной основой для анализа, осмысливания харак-
тера, природы государственной власти.
Теперь рассмотрим конституционный подход к проблеме госу-
дарственной власти. Показателен в этом случае подход, сформули-
рованный в Конституции Российской! Федерации.
Как известно, в Конституции, когда рассматриваются и регу-
лируются проблемы статуса власти, властных структур и т.п.,
речь идет только о государственной власти (а не о какой-то
иной), об органах государственной власти (органы местного са-
моуправления не входят в систему органов государственной! вла-
сти — ст. 12). И что особенно существенно: принцип разделения
властей формулируется также через призму государственной вла-
сти (ст Ю и 11).
В соответствии со ст. Ю Конституции РФ государственная
власть в Российской Федерации осуществляется на основе разде-
ления на законодательную, исполнительную и судебную Органы
законодательной, исполнительной и судебной власти самостоя-
тельны Статья 11 конкретизирует, что государственную власть в
Российской! Федерации осуществляют Президент Российской) Фе-
дерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государст-
венная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Рос-
сийской Федерации. Государственную власть в субъектах Россий-
ской Федерации осуществляют образуемые ими органы государст-
венной власти.
Важную роль играет норма ч. 3 ст. II, по которой разграниче-
ние предметов ведения и полномочий между органами государст-
венной власти Росс и йской Федерации и органами государствен-
ной! власти субъектов Российской Федерации осуществляется
Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграниче-
нии предметов ведения и полномочий
Вместе с тем отметим, что государственная власть осуществля-
ется на основе разделения на три ветви, но это уже другой аспект
данной проблемы.
Мы полагаем- государственная власть в широком смысле — это
средоточие законодательной, представите чьной, исполнительной и
134
II. Теория государственной власти
судебной вмети, а также вмети прокуратуры, которая в определен-
ной степени, по правовому статусу является самостоятельным «от-
ветвлением» государственной власти.
Сложна, по существу невозможна, нереальна только какая-то
одна, даже привлекательная формула определения сущности го-
сударственной власти. Государственная власть — это самостоя-
тельный и специфический политико-правовой феномен, обла-
дающий своими характером и особенностями. В литературе вы-
сказаны, сформулированы различные суждения, концепции,
взгляды относительно природы и характера государственной вла-
сти. Подчас эти мнения, обобщения, выводы существенно отли-
чаются друг от друга.
Полагаем целесообразным рассмотреть хотя бы во фрагментар-
ной форме некоторые мнения, суждения и выводы специалистов в
области государственно-правовых знании.
Начнем с позиций В.Е Чиркина1. Выделим наиболее сущест-
венные положения исследователя и кратко рассмотрим их.
Почти все направления и школы в теории государства призна-
ют, что самым существенным в феномене государственности явля-
ется государственная власть, имеющая определенные формы орга-
низации и выполняющая те или иные задачи и др. Но в понятии
государственной власти нет однозначных позиций! Как известно,
категория «власть» употребляется очень широко и в обыденной ре-
чи, и в научной литературе. Русский юрист С.С. Алексеев отмечал,
что властвует и чарующая красота, и гениальный ум, и художест-
венный талант1 2.
Если перейти от обыденного словоупотребления термина
«власть» к попыткам вскрыть его содержание, то обнаружится не
меньшее, а, пожалуй, большее количество различных вариантов.
Такие попытки уже предпринимались мыслителями далекого
прошлого.
Общественная, социальная власть привлекла внимание писате-
лей-утопистов и энциклопедистов накануне буржуазных революций
в Западной Европе, когда в повестку дня встал вопрос о свержении
власти феодалов (абсолютного монарха) и замене ее новой! властью.
1 Чиркин В Е Основы сравните 1ЫЮ1 о юеударствоведения. М.. 1997 (Глава 3 —
Государственная власть).
2 Алексеев С С К учению о юридической природе государства и государственной
власти М , 1895.С 17
5 Институт государственной власти	135
В их сочинениях говорилось о власти народа, и эта формулировка
получила закрепление в принятых тогда конституциях.
В наше время сушествуст обширная научная литература по во-
просам общественной власти. Проблема власти в обществе являет-
ся центральной для многих политологических, государствоведче-
ских, а иногда и правоведческих журналов. Общее понятие госу-
дарственной власти, а также вопрос о социальной природе власти
в конкретных государствах продолжают вызывать споры как меж-
ду представителями разных научных направлений, так и внутри
течений.
Вместе с тем, автор отмечает, что иногда не проводится доста-
точных различий между влиянием, воздействием и общественной
властью. Общественная, социальная власть характеризуется не
только волевыми отношениями, связанными с существованием
более или менее устойчивого человеческого коллектива. Она все-
гда содержит элемент той или иной формы принуждения, кореня-
щейся в необходимости управления совместной деятельностью
коллектива.
Политическая власть неразрывно связана с властью государ-
ственной. Тем не менее, первую следует отличать от второй. Во-
первых, не всякая политическая власть является государствен-
ной, хотя всякая государственная власть имеет политический ха-
рактер. Во-вторых, государственная власть выполняет арбитраж-
ную роль в обществе, поскольку государство осуществляет общие
дела и призвано «умерять» противоборство различных социаль-
ных сил.
Данные и другие характеристики особенностей государственной
власти, содержащиеся в книге В.Е. Чиркина, существенны и необ-
ходимы при анализе этой проблемы. Забегая несколько вперед, от-
метим, что нас в большей мере интересуют организационно-
статутные аспекты теории государственной власти.
В то же время кратко рассмотрим другие труды по данной про-
блематике. Речь идет о работе Ф.М. Роянова «Проблемы теории
государства и права (юриспруденции)»1.
Данная глава — «Теория государственной власти», названная
столь масштабно, охватывает четыре |руппы вопросов.
1 Ровное ФМ Проблемы теории государства и права (юриспруденции) М , 2003
(Глава б — Теория государственной власти)
136
II. Теория государственной власти
I.	Развитие теории о государственной власти.
2.	Понятие разделения власти.
3.	Система сдержек и противовесов в осуществлении власти
4.	Исторические формы легитимации государственной власти.
Как видно из приведенного перечня, глава охватывает широкий
круг вопросов, каждый из которых мог бы стать темой самостоя-
тельной книги, не говоря уже о главе.
Приведем наиболее заметные фрагменты из названной главы и
рассмотрим их.
Автор говорит об основных (ключевых) звеньях единой полити-
ческой (государственной) власти, т.е. отождествляет их, что спорно
и не совсем приемлемо. Это — близкие, родственные феномены, но
не идентичные явления. Более того, автор, развивая свою мысль,
подчеркивает, что современная теория государства и права вырабо-
тала специальное учение о государственной власти1.
Возникает вопрос: что это за специальное учение о государст-
венной власти, каковы его параметры, характерные черты, особен-
ности?
Далее, говоря о государственной власти как разновидности вла-
сти вообще, автор, определяя власть в общем (общссоциологиче-
ском) смысле, отмечает, что она представляет собой возможность
оказывать определенное воздействие на деятельность, поведение
людей с помощью каких-либо средств, и в этом смысле государст-
венная власть стоит рядом с такими понятиями, как социальная
власть, экономическая власть, родительская власть и т.д.
В связи с этим пассажем возникает ряд вопросов к автору: что
означает формулировка: «оказывать определенное воздействие»?
какое: властное, морально-нравственное, организационное, юриди-
ческое или какое-то иное?
Спорным является тезис, что государственная власть всегда ос-
тается единой и целостной1 2 Из чего следует такой важный и кате-
горический вывод?
Затем как аксиома следует характеристика единой, целостной
государственной власти. Однако на практике государственная
власть далеко не всегда едина и целостна; на самом деле во многом
с этой проблемой связано эффективное и просто стабильное, нор-
мальное функционирование государственной власти.
1 Роянов Ф.М Указ соч С ISO
2 Там же С 180. 181
5 Институт государственной власти	137
Что означают всеобщность и универсальность, в каком смысле,
направлении следует их понимать? Что значит иерархическое по-
строение государственной власти, какой конкретный смысл в эту
формулировку вкладывается? Идет ли речь о системе государствен-
ной власти или просто об арифметической совокупности составных
частей государственной власти? Поэтому несколько искусственным
представляется также тезис о том, что государственной власти орга-
нически присуши единство и целостность. Чем и кем это предопре-
делено: народом. Богом или какими-то еше иными силами и фак-
торами?
Полагаем также, что спорно утверждение: разделение власти —
это порядок функционирования государственной власти, что на
самом деле означает ущемление принципа разделения властей.
Если, например, обратиться к Конституции Российской Феде-
рации 1993 г., то в ней четко и однозначно сказано: государствен-
ная власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз-
деления на законодательную, исполнительную и судебную (ст. Ю)
ветви государственной власти.
В названной статье Конституции РФ нет и намека на связь раз-
деления властей с порядком функционирования государственной
власти, о котором говорит Ф.М. Роянов1.
Стоит отметить, что и названный в перечне вопрос об исто-
рических формах легитимации государственной власти остался
по существу нераскрытым. Тем не менее, мы констатируем в
целом безусловную полезность книги Ф.М. Роянова для учебно-
го процесса.
Рассмотрим теперь позиции авторского коллектива под руковод-
ством В.В. Лазарева1 2. В указанном учебнике по общей теории права
кратко изложена теория государственной власти (п. 4.5 — Государ-
ственная власть). По мнению авторов, власть всегда означает, с од-
ной стороны, навязывание чьей-то воли, а с другой — подчинение
ей. Государство диктует свою волю гражданам и соответственно
обществу в целом. Поэтому государственную власть определяют как
руководство обществом при помощи государственного аппарата при
опоре на особые отряды вооруженных людей, на специальные при-
нудительные учреждения.
1 Там же С 182. 183
2 Общая теория права и государства / Под ред. В В Лазарева. М., 2002
138
II. Теория государственной власти
В разных обществах и государствах характер государственной
власти различен: в одних руководство со стороны государства
означает прямое насилие, в других — скрытое принуждение, в
третьих — организаторскую деятельность. Имеет место и сочета-
ние разных средств проведения государственной воли. Если за-
коны, издаваемые законодательной ветвью, не исполняются,
принимаемые правительственными учреждениями постановления
и приказы в жизнь не претворяются, если вовремя и с должным
эффектом не выносятся или не исполняются приговоры и реше-
ния судебных властей, то имеет место атрофия государственной
власти, наблюдаются анархия (безвластие) или возвышение ка-
кой-то иной власти.
Названный фрагмент вызывает вопросы. Например' как пони-
мать такое определение власти, что она всегда означает, с одной
стороны, навязывание чьей-то воли, а с другой — подчинение ей?
Что значит слово «навязывание», о какой (чьей-то) воле идет
речь' определенного класса (классов), социальных групп, господ-
ствующей верхушки или о каких-то иных формированиях, фено-
менах и др. идет речь? Почему называется только часть элементов
государственной власти? И куда же «задевались» социальная сто-
рона, направленность госвласти, ее функции, соотношение с раз-
делением властей; проблема комплексности и единства государст-
венной власти и другие элементы, факторы, опоры государствен-
ной власти?
Говоря о характере государственной власти, следует помнить,
что в разных обществах и государствах всегда присутствует органи-
заторская деятельность Это — аксиома науки управления в широ-
ком смысле данного понятия.
Анализируя проблемы теории органов государственной власти,
мы не смогли «пройти мимо» солидного учебника по обшей тео-
рии права и государства под редакцией академика РАН
В.С. Нерсесянца1. В частности, нас интересуют вопросы, связанные
с характером и уровнем рассмотрения в нем проблематики теории
государственной! власти.
Привлекает методология изложения и анализа материала: от
общей отправной характеристики феномена государства, пуб-
1 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ
рсд ВС Нерсесянца М НОРМА-ИНФРА М , 1999. С S32 (Второе издание
этого учебника — 2004 год)
5 Институт государственной власти	139
личной политический власти и др. Авторами высказаны до-
вольно интересные суждения. Родовым понятием для всех вари-
антов понимания государства является понятие публичной по-
литической власти1, ее связь и взаимодействие с государствен-
ной властью.
Многие аспекты этого плана — институционального характера
государственной власти — преподносятся через призму аппарата
(механизма) государствен ной власти В какой-то мере проблема
теории государственной власти «растворяется» в проблематике ап-
парата, механизма государственной власти.
В сущности, происходит «безостановочный» переход от общей
характеристики сущности, роли, места и значения государства, пуб-
личной политической власти к аппарату, механизму, т.е. к совокуп-
ности инструментов, институций, структур, т.е. в конечном счете
органов, осуществляющих государственную власть.
Между тем, в гл. 2 «Элементы государства» (раздел VII) гово-
рится: «Государство в целом представляет собой единство трех эле-
ментов: государство существует постольку, поскольку существуют:
I) население (нация + государственно opiавизованный народ),
2) государственная территория и 3) государственная власть. Далее
утверждается: «Институциональный элемент государства — это ор-
|анизация государственной власти»1 2.
К сожалению, в последующем развернутом изложении институ-
циональной проблематики государства вопросы теории, т.е. приро-
ды, характера, особенностей государственной власти, либо частично
рассматриваются, либо проблемы «государственной власти» вообще
не касаются, сосредоточивая внимание на проблематике аппарата и
механизма государственной власти, государственных органов, орга-
низационной структуре аппарата и др.
Государственная власть как конституционный институт, один из
фундаментов государства остается где-то в тени или вовсе исчезает,
не говоря о всестороннем анализе этого феномена.
Представляется, что переход от характеристики сущности госу-
дарства — основы основ всей системы государственности — к ап-
парату, механизму государственной власти призван быть более ор-
ганичным, с выделением самостоятельной специфической роли,
1 Там же С 517
2 Там же С 541, 545
140
II. Теория государственной власти
места и значения такого важного конституционного института, как
государственная власть.
Наши отдельные замечания не касаются интереса, ценности
и плодотворности положений, обобщений и выводов, содержа-
щихся в гл. 3 (раздел VIII) рассматриваемой книги под редакци-
ей В.С. Нерсесянца.
Во многом сходная с вышеизложенной позицией, при которой
государственная власть рассматривается не как особый, специфи-
ческий конституциональный институт, а через механизм государ-
ства, его структуры и формы, позиция свойственна книге
В.В. Оксамытного* Мы обращаем внимание не на то, как, какими
способами, методами, с помощью каких форм и органов осущест-
вляется государственная власть, а в каком аспекте: что по сущест-
ву представляет собой государственная власть, се природа, харак-
тер, особенности, конституционно определенные разновидности,
ветви власти.
Наши «сетования» на отсутствие в литературе углубленной на-
учно-учебной разработки проблематики собственно теории государ-
ственной власти нс означают отсутствия вообще или какой-либо
частичной «прикосновенности» к этому аспекту вопросов теории
государства, его механизма и т.д.
Дело в том, что так или иначе, в большем или меньшем объеме
этот аспект-проблематика собственно теории государственной вла-
сти затрагивается в книгах, изданиях, посвященных теоретическим
проблемам государства, его сущности, механизма1 2.
Причем, довольно часто можно сказать «в некоторой степени —
косвенным путем — в широком плане — через призму теории, док-
трины разделения властей»; в более узком смысле — «через анализ
вопроса об аппарате (механизме) государственной власти, ее осуще-
ствления, реализации».
1 Оксаиытный В.В. Теория государства и права. М., 2004 (глава VIII — Госулар-
ственная власть и формы ее осуществления).
2 Общая теория советского права / Пол рсл С.Н. Братуся и И.С Самошенко
М/ Юридическая литература. 1966. Теория юсударства и права; Учебник для
вузов / Под род. М.М Расолова. В.О. Лучина. Б.С. Эбзеева М.: ЮНИТИ-
ДАНА. Закон и право. 2000; Общая теория юсударства и права Академический
курс в 3-х томах / Отв. рсч М.Н. Марченко. Т. 2 2-е изд. М., 2001; Кома-
ров С.А. Обшая теория юсударства и права; Учебник. 7-е изд. СПб.. Питер. 2004;
Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.:
Омега-Л. 2004; Теория государства и права: Учебник / Под рсд. А.С. Пиголкина.
Ю.А. Дмитриевой. 2-е изд.» перераб. и доп. М.: Высшее образование. 2008; и др.
5. Институт государственной власти	141
Учитывая приведенные в литературе мнения и суждения, пола-
гаем возможным следующим образом сформулировать понятие «го-
сударственная власть»: это сложная многогранная совокупность кон-
ституционно закрепленных ветвей власти (законодательная, испол-
нительная, судебная), а также власть прокуратуры, каждая из кото-
рых обладает государственно-властными полномочиями, выполняет
задачи и функции в опредезенной сфере жизни общества, характеризу-
ется специфическим порядком организации, формами и методами реа-
лизации своих предназначений.
Конечно, это только один из вариантов учебного определения
многоэлсментного феномена.
Глава 6
Органы государственной власти
После того, как мы представили обзор проблематики государствен-
ной власти, обращаемся конкретно к актуальной и малоразработан-
ной проблеме теории органов государственной власти.
В сравнительно многообъемном потоке научной и учебной
литературы по вопросам государственности, статуса тех или
иных частей механизма государства проблематике собственно
теории органов государственной власти уделяется недостаточ-
ное внимание. Исключение составляют работы Б.А. Страшуна,
В.Е. Чиркина. Ю.М. Козлова, У.А. Ямпольской. Б.М. Лазарева и
некоторых других исследователей. Стоит отметить, что определен-
ное внимание этой проблематике было уделено нами еще в совет-
ский период*.
Однако фундаментальных и комплексных монографических
работ по этой проблематике, несмотря на принятие 12 декабря
1993 г. принципиально новой, в том числе и в части характери-
стики и статуса органов государственной власти. Конституции
Российской Федерации и на ее основе и в соответствии с ней
серии федеральных конституционных законов1 2, федеральных за-
конов3, крупных актов Президента РФ, так и не было издано,
1 Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М.,
1982; Органы Советского общенародного государства М., 1982
2 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г № 1-ФКЗ «О Кон-
ституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447: с
послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2754, Федеральный конституцион-
ный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Фе-
дерации» И СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. с послед, изм. и дои. СЗ РФ. 2010 г.
№ 5. Ст. 458: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г.
№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. от 15 декабря
2001 г , 4 июля 2003 г . 5 апреля 2005 г ) // СЗ РФ 1997 № I Ст I; с послед
изм и доп СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6402 и др.
3 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. .О милиции» // ВСЦД и ВС РСФСР. 1991. № 16.
Сг. 503 (в рел. законов от 18 февраля 1993 г.. I июля 1993 г.. 15 июня 1993 г.. 31 марта
1996 г., 31 марта. 6 декабря 1999 I.) Ц СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1666: № 49. 5905, с по-
едет. изм. и доп. от 25.12 2008 // Российская газета. 2008. 30 декабря (с изм. от
15 07 2009); Закон РФ от 17 января 1992 г № 2202—1 «О прокуратуре Россий-
6. Органы государственной власти
143
что ничем не оправдано и существенно объединяет современный
российский научно-учебный потенциал в этой области обобщен-
ного правового знания. Правда, можно выделить в этой связи
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти»* 1, которым факти-
чески реформирована система органов исполнительной власти.
ской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ 1992. № 8. Ст. 366; с послед,
изм. и доп. от 17.07.2009 г. № 171-ФЗ // Российская газета. 2009. 21 июля; Фе-
деральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и
статусе депутата Государственной лумы Федерального Собрания Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; в редакции Федерального икона от 5 июля
1999 I № 133-ФЗ Ц СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466; с поел изм. и доп. СЗ РФ.
2009. № 20. Ст. 2391; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об об-
щих принципах организации иконодатсльных (представительных) и исполнитель-
ных органов юсударственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.
1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст 3205; 2002. №30. Ст 3024; 2003. №27.
Ст. 2709: 2004. № 50. Ст. 4950: 2005. № 30 (ч I). Ст. 3104: Федеральный закон от
II декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменении в Федеральный закат "Об об-
щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный
закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права иа участие в референдуме
граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950; Федеральный икон
от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 7.
Ст. 789; Федеральный закон о поправке в Конституцию Российской Федерации от
30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Россий-
ской Федерации и Государственной Думы»// СЗ РФ 2009 № 1 Ст 1; Федеральный
закон о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г.
№ 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Прави-
тельства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. Офи-
циальной публикацией данного Указ;) является текст, опубликованный в «Рос-
сийской газете» № 50 от 12 марта 2004 г., поскольку' в предыдущей публикации
(СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945) по техническим причинам были допущены неточ-
ности. В настоящий документ у'казами Президента РФ внесены изменения: от
22 нюня 2009 г. №710, от 25 декабря 2008 г № 1847; от 7 октября 2008 г.
№ 1445: от 12 мая 2008 г. № 724; от 24 сентября 2007 г. № 1274; от 15 февраля
2007 г. № 174: от 27 марта 2006 г. № 261; от 23 декабря 2005 г. № 1522: от 14 но-
ября 2005 I. № 1319; от 15 марта 2005 г. № 295; от 20 мая 2004 г. № 649. По-
следние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г Указом № 271 //СЗ РФ 2010 № 10 Ст 1057
144
li. Теория государственной власти
С 12 мая 2008 г. данный Указ Президента РФ (№ 724) получил
новое название «Вопросы системы и структуры федеральных ор-
ганов власти»’.
Прежде чем переходить к анализу укрупненных теоретических
проблем рассматриваемого направления, необходимо хотя бы крат-
ко охарактеризовать новейшие терминолшические нововведения,
внесенные в науку теории государства и государственной власти,
конституционного права, административного права.
Прежде всего, это касается институтов и терминов: народовла-
стие (ч. 1—3 ст. 3); единство системы государственной власти; деле-
ние органов государственной власти на органы государственной вла-
сти Российской Федерации и органы государственной власти субъек-
тов Российской Федерации (ч. 3 ст. 4); система органов государст-
венной власти (ст. 12, п. «и» ст. 72); система федеральных органов
законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71);
общие принципы организации представительных и исполнительных
органов государственной власти (ч. 1 ст. 77) и др., а также невклю-
чения в Конституцию РФ формулировок: высшие органы государ-
ственной власти; местные оршны государственной власти.
Одна из самых фундаментальных, концептуального характера
новелл Конституции РФ — принцип осуществления государствен-
ной власти в Российской Федерации на основе разделения на зако-
нодательную, исполнительную и судебную.
Разумеется, что терминология (если только о ней идет речь)
не самодовлеющая проблема. Однако ее значение существенно в
особенности в реализации учебного процесса, в котором чрезвы-
чайно важны четкость, определенность, «прозрачность» понятий,
терминов.
В научном плане возможны использования различных терми-
нологических вариантов, что обусловлено характером, специфи-
кой научных исследований, познания явлений, институтов, право-
вых норм.
Рассмотрим проблему понятия и определения органа (органов)
государственной власти. Вначале мы хотим сделать одну оговорку:
мы далеки от мысли, что выбранный нами подход — безупречен и,
тем более, единственно правилен. Возможны и необходимы разные
варианты подхода.
1 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; № 22 Ст. 2544, № 30. Ст 3619; № 37. Ст. 4181.
№41. Ст. 4653; №42. Ст. 4788; №49. Ст. 5768; №52. Ст. 6366; 2009. № 1.
Ст. 95; № 37. Ст. 4396; № 41 Ст.47 31; 2010 № 4. Ст. 369; 2010. № 10. Ст. 1057.
6. Органы государственной власти	145
Полагаем, что невозможно вести научное исследование приро-
ды, характера, видов и статуса органов государственной власти вне
уже указанного нами всемерного учета конституционного значения
Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре фе-
деральных органов исполнительной власти»1.
Проблематика понятия органов государственной власти много-
гранна. Следует отметить, что значительный удельный вес в об-
щей совокупности трудов по данной проблематике занимают ра-
боты административистов1 2, однако явно недостаточно внимание к
ним со стороны теоретиков конституционного права. Теоретиче-
ская плоскость поставленных проблем охватывает конституцион-
но-правовой и административно-правовой аспекты рассматривае-
мой темы.
К конституционно-правовому аспекту относится все то из мас-
сива конституционного регулирования, что касается власти в Рос-
сийской Федерации, осуществления народом этой власти непосред-
ственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления; высшего непосредственного выражения
власти народа путем референдума и свободных выборов; единства
системы государственной власти; деления органов государственной
власти на органы государственной власти Российской Федерации и
ораны государственной власти субъектов РФ; принципа осуществ-
ления государственной власти в Российской Федерации на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную и са-
мостоятельности органов законодательной, исполнительной и су-
дебной власти; осуществления государственной власти в России
Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и
Государственной Думой), Правительством РФ, судами РФ; осуще-
ствления государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими
органами государственной власти. Кроме того, это система органов
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 i. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2004 № 11 Ст 945; с по-
след. изм. и доп. СЗ РФ. 2010 № 10. Сг. 1057.
2 Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: Учеб-
ник для вузов. М.: Норма. 2004; Лапина М.А. Современная реформа системы
государственного управления. Административно-правовой аспект. М.: Российск.
юс. гуманит. ун-т., 2007. Государственное единство и цеюстность Российской Фе-
дерации: конституционно-правовые проблемы / Б.С. Эбзеев. СЛ. Краснорядцев,
И.В. Лсвакин, В.И. Радченко; отв. рел. Б.С. Эбзеев. М.: ЗАО «Издательство
«Экономика», 2005
146
li. Теория государственной власти
государственной власти; система федеральных органов законода-
тельной, исполнительной и судебной власти; общие принципы си-
стемы органов государственной власти и местного самоуправления,
системы органов государственной власти республик, краев, облас-
тей, городов федерального значения, автономной области, авто-
номных округов. Важно упомянуть положения о том, что в щх:де-
лах полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов
Федерации федеральные органы исполнительной власти н органы
исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую си-
стему исполнительной власти; обеспечения Президентом РФ согла-
сованного функционирования и взаимодействия органов государст-
венной власти; об осуществлении судебной власти посредством
конституционного, административного и уголовного судопроизвод-
ства и о судебной системе РФ и другие конституционные положе-
ния и нормы.
Особо выделим принципиально важные общие положения и
нормы, касающиеся характеристики Российского государства и его
экономического и социального устройства, а именно:
I)	определение РФ как демократического федеративного право-
вого, социального и светского государства с республиканской фор-
мой правления;
2)	установление в ст. 8 Конституции РФ гарантий единства эко-
номического пространства, свободного перемещения товаров, услуг
и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономи-
ческой деятельности — признания и защиты равным образом част-
ной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;
3)	положения преамбулы Конституции РФ:
«утверждая права и свободы человека, гражданский мир и со-
гласие, сохраняя исторически сложившееся государственное един-
ство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и само-
определения народов, возрождая суверенную государственность
России н утверждая незыблемость ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России, сознавая
себя частью мирового сообщества»;
4)	опираясь на характеристики ст. 7 Конституции РФ, положе-
ния о том, что:
•	Российская Федерации — социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека;
6. Органы государственной власти	147
•	в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей,
устанавливается гарантированный минимальный размер опла-
ты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи,
материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых гра-
ждан, развивается система социальных служб, устанавливают-
ся государственные пенсии, пособия и иные гарантии соци-
альной защиты.
Важны также положения: ст. 9 — о земле и других природных
ресурсах как основе жизни и деятельности народов; ст. 34 — о пра-
ве каждого на свободное использование своих способностей и иму-
щества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности.
Экономическая функция права всесторонне проявляется при
определении в Конституции РФ статуса федеральных органов госу-
дарственной власти и органов государственной власти субъектов
Федерации, особенно статусов Президента РФ, Федерального Соб-
рания РФ, Правительства РФ, а также высших ор1анов судебной
власти — Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Су-
да РФ, других арбитражных судов.
Экономическая функция — категория глобального характера,
что обусловлено таким фундаментальным явлением, как ее консти-
туционно-правовая основа, о которой было сказано выше
Не менее значителен и ее административно-правовой аспект,
потенциал, проявляющийся не только в организации управления
отраслевой экономикой (организация управления в сферах и отрас-
лях промышленности, строительства, транспорта и др.), но в осо-
бенности в межотраслевых сферах (энергетика, антимонопольная
политика и предпринимательство, атомная энергия, налоговое и
таможенное дело, градостроительство, стандартизация и метроло-
гия, статистика, финансы и др.).
Перейдем к рассмотрению вопроса о понятии «орган государст-
венной власти».
В советский период к числу органов юсударственной власти
были отнесены, как уже отмечалось, только Советы народных депу-
татов, что явно суживало круг ор1анов юсударственной власти, ис-
ключало из числа таких органов исполнительные и судебные, а
также прокурорские органы. В течение десятилетий органами госу-
дарственной власти признавались только выбранные представи-
тельные органы власти — Советы всех ступеней.
148
li. Теория государственной власти
Такая классификация государственных органов просуществова-
ла с некоторыми модификациями1 вплоть до принятия и вступле-
ния в силу Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально
иной подход к понятию и перечню органов государственной власти
России.
В Конституции РФ используются понятия «ор1аны государст-
венной власти», «органы местного самоуправления», «органы зако-
нодательной, исполнительной и судебной власти», «государствен-
ные органы» (ст. 33), «государственные учреждения» (ст. 41), «му-
ниципальные учреждения» (ст. 43).
Между перечисленными понятиями имеются существенные раз-
личия. Вначале общие соображения по данной проблеме — о поня-
тии и признаках государственного органа1 2. Отметим при этом, что
не все исследователи считают корректной саму категориальную
формулировку Конституции Российской Федерации «орган госу-
дарственной власти». Так, например, известный специалист в об-
ласти избирательного права В.Н. Белоновский отмечает, что данная
конституционная формулировка не очень корректная н неправиль-
ная. Во-первых, некорректна формулировка «орган государственной
власти». Единственным источником и носителем власти выступает
народ (ч. 1 ст. 2 Конституции РФ) — по смыслу норма абсолютная.
Только народ, а не «орган государств;!», то бишь «орган государст-
венной власти».
Орган государства наделяется отдельными властными полно-
мочиями, делегированными ему народом. К сожалению, в Кон-
ституции Российской Федерации отсутствует норма о делегирова-
нии отдельных властных полномочий государственным органам:
законодательным (представительным), исполнительным и судеб-
ным, для осуществления их функциональной деятельности по
управлению государством и обществом. Но в соответствии с на-
шей Конституцией только народ является носителем власти, ее
единственным источником, а не какой-либо opiaH государства,
которому народом делегируются отдельные властные полномочия,
чтобы государство и органы самоуправления могли осуществлять
функциональную деятельность по упорядочению общества, его
1 См. работы по этим вопросам IO.M. Козлова, Б М Лазарева, Я.Н Уманского,
Е.И. Козловой. Б.Н Габричидзе. В.Т. Кабышева. Б.Н. Топорника и других
авторов.
2 Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского юсударства. М..
1982. С. 22-27.
6. Органы государственной власти	149
структуризации и управлению. В этом плане властные функции
народа имеют не позитивистскую природу, а естественно-пра-
вовую. Народ имеет власть не потому, что он наделяется ею ка-
ким-либо государственный законам, а потому, что это естествен-
ное его состояние как человека и неотъемлемое его право. Государ-
ство может попытаться узурпировать властные функции народа,
но что из этого происходит, мы знаем из истории. Государство
может только признать эту власть народа, обеспечить ее консти-
туционными и иными юридическими гарантиями, охранять на уровне
принципов, обусловленных природой человека.
Пока этого нет, орган государства всегда будет ассоциироваться
с органом государственной власти, причем реальной, а не деклара-
тивной, и приоритет этой «государственной власти» над законом
всегда будет сохраняться. Упоминание в ч. 2 ст. 3 Конституции
Российской Федерации термина «органы местного самоуправления»
вполне корректно. Поэтому данную норму необходимо уточнить и
сделать добавление примерно в такой редакции: «Народ осуществ-
ляет свою власть непосредственно, а также через избранных и на-
значенных представителей в органах государства и местного само-
управления, которым на основании закона делегируется ряд власт-
ных полномочий народа для осуществления их функциональной
деятельности по управлению государством и обществом». Тогда ор-
ганы государства не будут ассоциироваться с бастионами власти, а
будут характеризоваться функциональной деятельностью по управ-
лению общественными и государственными делами. И не более
того. Тогда и политический подход к анализу проблемы избира-
тельного права не будет превалирующим. Это будет корреспондиро-
вать и ч. I ст. 3, по которой, как известно, единственным (выделено
авт.) источником власти в Российской Федерации является его
многонациональный народ. Тогда «заиграет» и ч. 4 ст. 3, по кото-
рой никто не может присваивать власть в Российской Федерации:
ни государственный орган, как было в 1993 г., ни политическая
партия, как было в 1917 г.1
Данная точка зрения поддерживается рядом исследователей:
А.В. Мазуровым, Т.М. Пряхиной, В.В. Шулениным и др. Так, на-
пример, А.В. Мазуров пишет: необходимо чётко понимать, что во
1 Беюновский В.Н Правонарушения и юридическая ответственность в избира-
тельном праве Историческая практика и современность. Монография / Под
рел. А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 41-43.
150
II. Теория государственной власти
время выборов не происходит передача власти от народа каким-либо
выборным органам. Народ никому власть не передает и остается
также ее носителем и после выборов, утверждать обратное — зна-
чит подвергать сомнению абсолютность нормы ст. 3 Конституции
РФ, ее социальную ценность. Присвоение властных полномочий в со-
ответствии с Конституцией РФ преследуется по закону (ч. 4 ст. 3)'.
Активно данную позицию отстаивает и В.О. Лучин, который
отмечает, что никакому органу государства не может принадлежать
власть, и он не может быть «органом власти», поскольку власть мо-
жет принадлежать только народу (ч. I, 2 ст. 3 Конституции РФ).
Государственному органу могут только делегироваться необходимые
властные полномочия для реализации функциональной деятельности,
но не сама власть. При этом делегированные властные полномочия
являются не постоянными, а временными с пересмотром их объема в
параметрах цикловых промежутков проведения выборов, определенных
законодателем1 2.
С данной, в обшем-то. новаторской позицией конституциона-
листов в целом стоит согласиться, отметив лишь, что данная пози-
ция известных исследователей конституционного права нуждается в
дальнейшей проработке. Что касается «адмннистративистов». они
делают акцент на другие немаловажные факторы, хотя и в литера-
туре по административному праву имеются различные определения
государственного органа.
По мнению Я.Н. Уманского, орган государства — это составная
часть государственного аппарата; он наделен государственно-
властными полномочиями и в соответствии со своими задачами,
компетенцией и производной от них структурой осушествляет госу-
дарственное руководство в определенной сфере общественных от-
ношений, используя при этом присущие данному органу организа-
ционно-правовые формы и методы деятельности.
Ю.М. Козлов полагал, что орган государства представляет собой
основную часть механизма социалистического государства, непо-
средственно и от имени государства осуществляющего его задачи и
функции посредством определенного конституционного вида госу-
1 См : параграф 2 гл I «Социально-правовая природа свободных выборов» в кн.:
Избирате/ыте право России Учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальности 030501 «Юриспруденция» / Под ред. В.О. Лучина. 2-е изд., пере-
раб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2010.
2 Там же.
6. Органы государственной власти	151
дарственной деятельности; в этих целях орган наделен государст-
венно-властными полномочиями.
Имеются н другие определения государственного органа.
В них, как правило, достаточно полно раскрываются ею призна-
ки: а) как части государственного аппарата; б) наделение государ-
ственно-властными полномочиями н, соответственно, собствен-
ной компетенцией и организационной структурой: в) участие в
реализации задач н функций государства; г) применение прису-
щих данному виду органа организационно-правовых форм н мето-
дов деятельности.
В определении Я.Н. Уманского есть все эти перечисленные
признаки, за исключением участия органа в осуществлении задач и
функций государства. Исходя из содержания в то время еще Кон-
ституции СССР, в которой были названы главные задачи советско-
го государства, становилось ясным, что необходимо было в понятие
органа государства включать указание на участие в реализации та-
ких задач, не перечисляя конкретные из них.
Как считал Я.Н. Уманский, орган осуществляет «государствен-
ное» руководство в определенной сфере общественных отношений.
Это правильно. Но вместе с тем любой государственный орган уча-
ствует в большей или меньшей степени в реализации задач и функ-
ций государства. Для Советов народных депутатов, органов государ-
ственного управления было характерно участие в исполнении всех
задач и функций общенародного государства. Органы суда и проку-
ратуры также участвовали в выполнении указанных задач и функ-
ций. Но основная их деятельность была направлена на укрепление
социалистической законности и правопорядка, без которых немыс-
лимо само воплощение в жизнь задач и функции государства.
Такое «совмещение» видов деятельности вызывало естествен-
ную необходимость во введении дополнительных основании для
классификации государственных органов по подсистемам. Вклю-
чение в понятие органа такого элемента, как «задачи и функции
государства», необходимо было, по нашему мнению, еше и пото-
му, что Конституция СССР* рассматривала в неразрывной взаи-
1 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Респуб-
лик, принятая на Чрезвычайном VIII съезде Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. //
Известия КИК Союз1 ССР и ВНИК оз 6 декабря 1936 i. 283. 1 у < 1
(Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая на
внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября
1977 г. И ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
152
II. Теория государственной власти
мосвязи и единстве Советское государство и все его органы. Об
этом, кстати, четко говорится в принятой позднее ст. 4 действую-
щей ныне Конституции РФ.
В определение государственного органа, данное Ю.М. Козловым,
включен такой элемент, как осуществление органом задач и функ-
ций посредством определенного конституционного вида государст-
венной деятельности.
Оригинально, хотя и не бесспорно, характеризовал орган Совет-
ского государства Б.М. Лазарев: «Орган — это такая часть органи-
зации, которая призвана представлять ее, выступать по ее поруче-
нию и в ее интересах». Б.М. Лазарев дает вначале общую характе-
ристику органов как звеньев механизма всякого социального управ-
ления. Она может быть использована для выявления черт, прису-
щих государственным органам. Орган должен рассматриваться как
одна из разновидностей социального института, т.е. учреждения
(установления), призванного выполнять конкретные публичные
функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовле-
творения тех или иных индивидуальных, групповых и обществен-
ных потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя
бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, оп-
ределяет образ поведения членов группы, принимает решения от
имени организации. Исходя из данного положения, Б.М. Лазарев
делал вывод: «Орган государства — это прежде всего определенная
государственная институция (установление). Орган учреждается го-
сударством, образуется в установленном им порядке, выступает по
уполномочию его вовне»1.
Не касаясь пока вопроса об обоснованности и правомерности
характеристики органа бывшего Советского государства терми-
ном «определенная государственная институция (установление)»,
отметим, что Б.М. Лазарев высказывал ряд соображений, по-
новому ставящих проблему понятия органа, его признаков и
элементов.
Убедительные аргументы приводил Б.М. Лазарев и против отне-
сения к числу органов государства предприятий, учреждений и ор-
ганизаций. Критикуя распространенные в то время в теории хозяй-
ственного права взгляды о существовании якобы в государстве не
только государственных органов, руководящих экономикой, но и
органов, ведущих хозяйственную деятельность, которые охватыва-
1 Лазарев Б.М. Органы Советского общенародного государства. М., 1982.
С. 19-21 и др.
6. Органы государственной власти
153
ются единым понятием «хозорганы советского государства», он
подчеркивал, что такого рода мнения не согласуются с конститу-
циями и законами, четко различающими «органы государства»,
с одной стороны, и «предприятия, учреждения и организации» —
с другой. За этим различием стоит весьма важное обстоятельство:
органы государства выступают по поручению государства, представ-
ляют его вовне, через них осуществляется государственная власть, а
предприятия, учреждения и организации выполняют производст-
венную или иную хозяйственную или социально-культурную дея-
тельность, которая служит объектом воздействия со стороны госу-
дарства.
В то же время в юридической литературе, в первую очередь по
вопросам административною права, широко распространено мне-
ние о том, что к органам государства относится администрация, а
нс предприятие1.
Б.М. Лазарев, убедительно показав, почему предприятия и уч-
реждения не являются государственными органами, вместе с тем не
проанализировал характер администрации, которую в ряде своих
работ относит к числу государственных органов.
Между тем, по нашему мнению, признание администрации
предприятий, хозяйственных организаций и социально-культурных
учреждений в качестве государственного органа не может быть
столь безоговорочным по следующим соображениям: орган государ-
ственного управления должен иметь определенные объекты, сферы,
участки управления вовне, на руководство которыми нацелена его
деятельность и которые ему в соответствии с законодательством
подведомственны; поскольку предприятие не выступает от имени
государства и по его поручению, то возникает вопрос: можно ли
1 Б.М Лазарев и П Т Василснков относили администрацию предприятий и уч-
реждений к числу органов государственною управления. По непонятным при-
чинам П Т Василснков причислят администрацию к числу местных органов
юсударсгвениою управления. Между тем. местные органы управления — такие
звенья системы органов государственного управления, каждое из которых имеет
совершенно определенный территориальный масштаб деятельности — соответ-
ствующую административно-территориальную единицу (край, область, район и
т.д.) П.Т. Василснков сам же отмечал, что свою компетенцию ли, но его мне-
нию, местные органы управления «реализуют преимущественно внутри данного
предприятия, учреждения, т.е. но отношению к данному коллективу». Как же
можно тогда характеризовать администрацию предприятия как вил местного
органа государственного управления9 (См.: Советское право / Под рсд. П.Т. Ва-
силенкова. ЛА, 1981. С. 77, 95).
154
li. Теория государственной власти
считать, что его администрация представляет государство? Назна-
чение директора предприятия государством не означает тождества
статуса директора и в целом администрации предприятия.
Внутренний (в основном) характер деятельности администра-
ции. издание ею правовых актов, не имеющих выхода вовне, как
отмечает Б.М. Лазарев, выполнение предприятием не компетенции
opiaiiOB управления, а своего собственного хозяйственного назна-
чения, свидетельствуют о том, что администрация обладает рядам
черт государственного органа и в то же время выступает главным
образом в качестве административного органа данного предпри-
ятия, трудового коллектива.
Поэтому отнесение администрации предприятий и учреждений
к числу государственных органов требует, по-видимому, более уг-
лубленного научного обоснования.
При рассмотрении понятия органа государства, его элементов и
черт общепризнано, что такой орган обладает государственно-
властным полномочием. Непременными элементами органа явля-
ются право издания актов, обязательных для всех граждан и долж-
ностных лиц, и обеспечение реализации этих актов в необходимых
случаях принудительной силой государства Однако, как известно,
не все органы государства могут издавать акты, обращенные к гра-
жданам, не все наделены правом самостоятельно применять при-
нуждение. Например, органы ряда государственных инспекций
вправе лишь составлять протоколы о нарушениях соответствующих
правил, взыскания же налагают другие органы. Более того, есть ор-
ганы государства, не обладающие правом издания властных пред-
писаний. Б.М. Лазарев ссылается на органы загса, которые совер-
шают от имени государства официальную регистрацию актов граж-
данского состояния, но никому ничего не приказывают; на местные
органы ЦСУ, которые собирают информацию по определенным
формам и проверяют ее достоверность.
Государственно-властное полномочие не сводится только к
принуждению. Оно предполагает организующий, созидательный
характер деятельности органов, которая обеспечивается при необ-
ходимости или в конечном счете принудительной силой государст-
ва. Обязательность исполнения действий такого рода органов, их
последствия для других органов, должностных лиц и граждан при-
дают этим действиям, а также издаваемым указанными органами
правовым актам властный характер.
Так, например, акт регистрации брака не только означает на-
ступление конкретных прав и обязанностей для супругов, но и
6. Органы государственной власти	155
вызывает правовые последствия, затрагивающие деятельность
других органов и должностных лиц, например, порождает обя-
занность органов учета и распределения жилой площади, соот-
ветствующих должностных лиц, профсоюзных комитетов пред-
приятий и учреждений учитывать данное обстоятельство при по-
становке на учет, а также при распределении жилой площади;
органов милиции — прописать одного супруга на жилую пло-
щадь другого. Иначе говоря, нет таких государственных органов,
которые в том или ином объеме не осуществляли бы государст-
венно-властных полномочий.
На основе приведенных соображений сформулируем некото-
рые базовые положения относительно понятия, характера и обще-
го определения категорий «государственный орган» и «орган госу-
дарства».
На наш взгляд, это в целом совпадающие по смыслу понятия,
термины. Хотя Конституция РФ I993 г. не использует термин «ор-
ган государства», в ней, как отмечалось, применяется понятие «го-
сударственные органы» (ст. 33). Этот термин может быть истолко-
ван в двояком смысле; в одном случае — в расширительном, т.е.
как синоним органа государственной власти; в другом — как разно-
видность государственной институции в смысле, о котором говорил
Б.М. Лазарев.
В целом же государственный орган или орган государства — это
особая, специфическая категория из числа государственно-право-
вых институтов и понятий.
Государственный орган (орган государства) — это организацион-
но выделенная, самостоятельная государственная институция, дей-
ствующая от имени народа и по уполномочию (поручению) госу-
дарства, обладающая соответствующими властными полномочиями
и компетенцией, включая свою структуру, и применяющая адекват-
ные формы и методы деятельности в процессе осуществления воз-
ложенных задач и функций.
Что касается используемого в Конституции РФ термина «госу-
дарственное учреждение», то его разъяснение содержится в граж-
данском законодательстве. Несомненно одно; понятие «государст-
венное учреждение» может вместиться в категорию «государствен-
ная институция», но это — не орган государства.
Перейдем непосредственно к проблеме определения «орган го-
сударственной власти», руководствуясь общетеоретическими сооб-
ражениями, позициями и предписаниями, сформулированными по
этой проблеме в Конституции РФ 1993 г.
156
li. Теория государственной власти
Основополагающими при определении понятия «орган государ-
ственной власти» являются следующие теоретические и конститу-
ционные нормативные установки и догмы.
I.	Орган государственной власти — это организационно выде-
ленная, самостоятельная государственная институция, действующая
от имени народа и по поручению (уполномочию) государства.
2.	Орган государственной власти наделен народом властными
полномочиями и обладает соответствующей компетенцией, имеет
свои структуру, присущие ему формы и методы деятельности. Все
без исключения органы государственной власти — органы законо-
дательной власти, органы исполнительной власти, органы судеб-
ной власти, а также органы прокуратуры — наделены народом
властными полномочиями и соответствующей компетенцией,
имеют свои, присущие только им структуры, формы и методы
деятельности.
Для органов государственной власти характерен широкий пуб-
личный характер их деятельности.
Органы законодательной, представительной власти — Федераль-
ное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) —
парламент России; субъектов РФ — законодательные собрания, об-
ластные Думы и др. — это органы обшей компетенции и только кол-
легиальные органы.
Президент РФ — орган государственной власти, который ни к
одной из ветвей власти не принадлежит и вместе с тем активней-
шим образом участвует в осуществлении деятельности законода-
тельной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Органы исполнительной власти подразделяются как на органы
обшей компетенции — правительства, кабинеты министров и др.,
так и на органы отраслевой и межотраслевой компетенции — ми-
нистерства, федеральные службы и агентства.
Наиболее существенно с точки зрения форм осуществления
своих функций и полномочий выделяются органы судебной вла-
сти — суды своей присушен только им процессуальной формой
деятельности, осуществлением судебной власти посредством кон-
ституционного, i ражданского, арбитражного, административного
и уголовного судопроизводства.
3.	Осуществление государственной власти на основе принципа
разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб-
ную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны.
6. Органы государственной власти	157
Это принципиальное и новое концептуальное положение Кон-
ституции РФ I993 г. имеет значение для определения понятия «ор-
ганы государственной власти». Иными словами, речь идет о том,
что непременным признаком осуществления государственной вла-
сти является сс организация на основе ведущего и цивилизованного
принципа — разделения власти на законодательную, исполнитель-
ную и судебную.
Логическим развитием и продолжением предыдущей принципи-
альной конституционной нормы является ст. II (ч. 1, 2) Конститу-
ции РФ, однозначно и четко установившая: государственную власть
в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федераль-
ное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Прави-
тельство РФ, суды Российской Федерации, а в субъектах РФ — об-
разуемые ими органы государственной власти.
Таким образом, перечисленные выше государственные институ-
ции — это и есть органы государственной власти, т.е. ее носители,
причем их перечень широк, включает в себя органы законодатель-
ной (представительной), исполнительной и судебной власти, а так-
же органы прокуратуры.
Опираясь на все вышесказанное, сформулируем следующее
определение: орган государственной вмети — это организационно
выделенная, самостоятельная государственная институция, дейст-
вующая от имени и по поручению (уполномочию) народа, на основе
осуществления государственной власти в соответствии с принципом
ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, наде-
ленная властными полномочиями народа и соответствующей компе-
тенцией, имеет свои структуру, присущие формы и методы дея-
тельности.
Теперь рассмотрим более подробно основные разновидности
органов государственной власти в Российской Федерации.
Конституция РФ различает четыре основные группы органов госу-
дарственной власти, т.е. их разновидности по юридическим призна-
кам, о которых далее пойдет речь. С такой классификацией органов
государственной власти не следует смешивать их конституционное,
системное деление на органы государственной власти Российской
Федерации и органы государственной власти субъектов РФ.
Итак, Конституция РФ выделяет четыре основные группы раз-
новидностей органов государственной власти:
1)	органы законодательной (представительной) власти;
2)	органы исполнительной власти;
3)	органы судебной власти;
4)	органы прокуратуры.
158
li. Теория государственной власти
Эта конституционная классификация разновидностей органов
государственной власти основная, но не единственная. Допустим,
органами государственной власти выступают ряд избирательных
комиссий — Центральная избирательная комиссия Российской Фе-
дерации является федеральным государственным органом (п. I
ст. 2I Закона «О гарантиях избирательных прав»1), избирательные
комиссии субъектов Российской Федерации являются государст-
венными органами субъектов Российской Федерации (п. I ст. 23),
избирательная комиссия муниципального образования является
муниципальным органом и не входит в структуру органов местного
самоуправления (п. 2 ст. 24).
Возможны и необходимы другие классификации: по юридиче-
ской природе; по характеру компетенции; по порядку образова-
ния; по формам организации деятельности; по порядку финанси-
рования.
Рассмотрим классификацию по Конституции РФ.
I.	Органами законодательной (представительной) власти являют-
ся Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная
Дума); законодательные собрания, областные (краевые) думы, иные
представительные органы законодательной власти субъектов Феде-
рации.
Выделим наиболее характерные, типичные черты и особенно-
сти, свойственные данной группе органов государственной власти.
Это прежде всего сочетание в них двух взаимосвязанных прин-
ципиальных начал: представительного и законодательного.
Представительное начат проявляется в том, что это выборные
органы государственной власти, соответственно, на уровнях Рос-
сийской Федерации — парламенты РФ, а в субъектах РФ — (услов-
но) парламенты субъектов РФ, т.е. республик в составе РФ, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, ав-
тономных округов.
Представительные начала в организации и деятельности указан-
ных органов состоят в том. что эти органы выражают волю избрав-
ших их граждан на территории Федерации и ее субъектов, пред-
ставляют их интересы во всех сферах и направлениях своей практи-
ческой деятельности1 2.
1 Федерагьный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях изби-
рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-
ции» и СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; с послед изм. и дои. СЗ РФ. 2009. № 52
(Ч I). Ст. 6433.
2 О сути представительства см.. Чичерин Б Н. О народном представительстве. М..
1866; Беляев ///7. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М.. 1906; Бею-
новский В.Н.. Беюновский А.В. Представительство и выборы в России. Моногра-
фия. М.; ПРИОР, 1999.
6. Органы государственной власти	159
Законодательное начаю и деятельность являются главной и ос-
новной функцией указанных органов и в то же время важнейшим
их признаком1
Взаимосвязь представительного и законодательного начал в ха-
рактере и организации данных органов имеет глубокий социально-
политический и правовой смысл.
Поскольку в правовом государстве провозглашено господство
закона, законодательной деятельностью могут и должны заниматься
только выборные, представительные органы государственной вла-
сти. Поэтому рассматриваемая разновидность органов государст-
венной власти — это особая группа выбранных органов государст-
венной власти, органично интегрированных в систему разделения
властей н сочетающих в своем сложном неоднозначном характере
два принципиальных взаимосвязанных начала: представительное и
законодательное.
2.	Органы исполните плюй власти. В самом наименовании дан-
ной разновидности органов государственной власти предопределе-
ны специфика характера их задач и функций, а также их природы и
форм деятельности.
Прежде всего, это задачи и функции по практической органи-
зации исполнения Конституции РФ, федеральных законов, нор-
мативных актов Президента РФ. По своей природе органы испол-
нительной власти существенно отличаются как от оришов законо-
дательной, представительной власти, так и от органов судебной
власти.
Прежде всего, это ограниченное в целом развитие и приме-
нение выборных начал в организации и деятельности органов
исполнительной власти, доминирование принципа назначения,
единоначалия. В формах деятельности — это господство едино-
началия, применяемое в сочетании со сбалансированной колле-
гиальностью
Эти особенности природы органов исполнительной власти
обусловлены спецификой их задач и функций, а также полномо-
чиями по организации исполнения, практического осуществле-
ния совокупности мероприятий по преобразованию экономиче-
ской и социальной сферы, формированию и упрочению рыноч-
ных отношений.
1 Бунаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр Пресс, 2003; Любимов А.П. Парламентское право России Учебное
пособие. 3-е изд., псрераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый центр «Мар-
кетинг». 2002.
160
II. Теория государственной власти
Конечно, сфера управленческих действий исполнительных ор-
ганов значительно уже в современных условиях, по сравнению с
тем, что было в длительный период господства жесткой админист-
ративно-командной системы.
3.	Органы судебной власти. Данные органы значительно отлича-
ются и от органов законодательной (представительной) власти, и от
органов исполнительной власти своими специфическими характе-
ром и природой, а также задачами и функциями, формами их осу-
ществления*.
Во-первых, правосудие в России осуществляется только судом,
что означает недопущение создания чрезвычайных судебных органов.
Во-вторых, это специфический, правоохранительный характер
судебной ветви государственной власти, правосудия, что сущест-
венно выделяет органы судебной власти — суды — из совокупности
органов государственной власти России.
В-третьих, осуществляется судебная власть посредством особых
процессуальных форм — конституционного, гражданского, админи-
стративного и уголовного судопроизводства.
Интересна сама установленная Основным законом страны де-
мократическая последовательность форм судопроизводства. На пер-
вом месте — цивилизованное, новое для России конституционное
судопроизводство; на втором месте — гражданское судопроизводст-
во, соответствующее духу демократии и букве Конституции РФ, в
частности ст. 2 Конституции РФ о человеке, его правах и свободах
как высшей ценности и о признании, соблюдении и защите прав и
свобод человека и гражданина как обязанности государства; третье
место отведено административному судопроизводству и, наконец,
четвертое — уголовному судопроизводству.
4.	Органы прокуратуры. Определение природы данных органов,
выделение их задач и функций вызывает наибольшие проблемы.
К тому же эти вопросы не нашли в Конституции РФ какого-либо
урегулирования.
Болес того, положения о прокуратуре (ст. 129) включены в
1Л. 7 Конституции РФ «Судебная власть», что не отражает места
и природы прокуратуры как государственной институции. Про-
куратура РФ и органы прокуратуры соответствующих уровней и
ступеней существенно отличаются от всех других разновидностей
1 Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: ООО «ТК Велби». 2003; Су-
дебная власть в России. Роль судебной практики: Учебное пособие / Сост.
IO.A. Тихомиров. М.: ГУ ВШЭ. 2002.
6. Органы государственной власти	161
органов государственной власти. Прокуратура Российской Феде-
рации составляет единую централизованную систему с подчине-
нием нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному
прокурору РФ.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобо-
ждается от должности Советом Федерации по представлению Пре-
зидента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным
прокурором РФ по согласованию с се субъектами; иные прокуроры
назначаются Генеральным прокурором РФ.
Таким образом, характеризуя природу и правовой статус
прокуратуры как государственного института, следует отметить
назначснческий порядок ее формирования, отсутствие каких-
либо элементов выборности, жесткую централизацию ее систе-
мы, слабость горизонтальных связей, регламентированную
субординацию
Организационные, а также имеющие существенное значение
функциональные особенности серьезно отличают органы прокура-
туры от других разновидностей органов государственной власти.
Можно сформулировать такое общее определение органов
прокуратуры: это специфическая разновидность органов государ-
ственной власти, отличающаяся значительными особенностями
порядка формирования, правоохранительной функциональной
направленностью, доминированием единоначальных форм дея-
тельности.
Конечно, возможны и другие определения с применением иных
критериев и признаков, что и находит свое отражение в специаль-
ной литературе, посвященной прокуратуре, прокурорскому надзору,
органам прокуратуры1.
Сформулируем общие положения, касающиеся понимания кон-
ституционного статуса органов государственной власти и его ос-
новных элементов.
Понятия «правовой статус» и «государственно-правовой статус»
органа значительно тирс понятия «конституционный статус»1 2.
1 См. работы КФ. Гуцснко. Н.Д. Ковалева, а также Б.Н. Габричидзе. Б.Л. Eni-
сеева. А.Г. Чернявского Правоохранительные органы в Российской Федерации.
М.: ДИС, 2002.
2 С этими двумя понятиями тесно связан институт правового регулирования.
Например, как отмечает С.А. Авчкьян. правовое регулирование основ организации
и деятельности органов есть юридическое оформление их фактического статуса,
связанного с функциями представительных учреждений (см.: Авакьян С.А.
Правовое регулирование деятельности Советов. С. 9).
162
II. Теория государственной власти
Специфика последнего обусловлена природой Конституции,
призванной регулировать принципы и основные стороны, наиболее
устойчивые общественные отношения, главные, принципиальные
положения, рассчитанные на длительный период действия. В самом
общем виле конституционный статус государственного органа — это
определяемые нормами конституционного законодательства основ-
ные элементы его правового положения, ярче других выражающие
характерные черты строя и правопорядка1.
Конституция представляет собой прочную базу для текущего за-
конодательства, в том числе посвященного правовому статусу орга-
нов. Ее нормы имеют исходное значение для характеристики при-
роды, места и роли государственных органов в политической си-
стеме общества.
В первую очередь сказанное относится к представительным ор-
ганам.
Первоосновой статуса государственных органов выступает кон-
ституционный статус, обеспечивающий стабильность государствен-
ного аппарата, укрепление законности в его деятельности. В то же
время конституционный статус является предпосылкой динамично-
сти правового статуса, которая находит отражение главным образом
в актах текущего законодательства.
Можно говорить об определенной условности понятия «кон-
ституционный статус». Ведь в принципе статус государственного
органа един, и конституционные нормы устанавливают его осно-
вы. Однако, учитывая особую значимость и специфику консти-
туционного регулирования положения государственных органов,
мы обобщаем всю совокупность элементов, составляющих это
регулирование с помощью Конституции, термином «конституци-
онный статус».
Для государствоведения в целом одним из ключевых может
быть понятие «государственный институт». Это относительно само-
стоятельный структурный элемент государственной организации,
оформленный в организационно-правовом отношении и предна-
значенный! для решения определенных государственных задач. Воз-
можно выделение типов государственных институтов.
1 Такое понимание сущности конституционного статуса в целом утвердилось в
литературе Например, в монографии «Конституционные основы народовластия
в СССР» творится. «Специфика конституционною статуса обусловлена назна-
чением и самой природой Конституции, которая призвана закреплять основопо-
лагающие. руководящие начала организации общества и государства и регулиро-
вать основные, наиболее существенные общественные отношения» (С. 204).
6. Органы государственной власти	163
Вопрос о соотношении конституционного и правового регули-
рования государственных органов сложен, причем иногда консти-
туционный статус органа государства трактуется расширительно1.
Государственное право исследует главным образом конститу-
ционный статус органа государства: формулирует понятие орга-
на, выясняет конституционное положение органов государства,
анализирует конституционную систему его органов, изучает кон-
ституционные основы их организации и взаимоотношений,
функции, структуру, основные организационно-правовые формы
деятельности.
Какие же элементы правового статуса государственного органа
являются предметом именно конституционного закрепления? Пре-
жде всего. Конституция РФ определяет правовое положение основ-
ных видов государственных органов. Анализ конституционного за-
конодательства и современных тенденций государственного строи-
тельства показывает, что конституционный статус становится все
более содержательным и динамичным. Он включает в себя разно-
образные и сложные элементы.
К вышесказанному мы считаем необходимым добавить сле-
дующее. В течение многих лет к числу органов государственной
власти причислялись только Советы. Все другие органы — органы
исполнительной власти (государственного управления), органы
суда (органы судебной власти) и органы прокуратуры нс относи-
лись к числу органов государственной власти, что существенно
ограничивало их реальный государственно-властный потенциал,
наносило серьезный вред принципам народовластия, демократиз-
ма, цивилизованности
Конституция РФ в ст. 10 и II, а также в ряде других статей и
норм развенчала утопическую и антидемократическую теории мо-
нопольного всевластия, упразднила эти органы, провозгласила глу-
боко демократический, цивилизованный принцип разделения вла-
стей, в соответствии с которым все разновидности государственных
органов стали органами государственной власти. Это был серьез-
1 С.А Авакьян подчеркивает, что конституционное регулирование занимает
наиболее ответственное место в системе правовою рстулирования, оно касается
так или иначе всех элементов предмета правового регулирования; в конституци-
ях содержатся нормы об основах организации, «наиболее фундаментальные и
исходные для всех представительных органов» (С.А. Авакьян. Правовое регули-
рование деятельности Советов. Конституционные основы, теория и практика.
М.. 1980. С. 114-115).
164
II. Теория государственной власти
ный шаг вперед в глубоко демократическом развитии российской
государственности и се теории.
Теперь обратимся к институциональной характеристике орга-
нов государственной власти и субстанциальной проблеме нашего
труда — проблеме теории органов государственной власти.
Это суждение означает, что в данной части раздела обозначены
в фрагментарном виде самые обобщенные, ведущие контуры и ли-
нии проблемы и тем самым начат анализ проблемы теории органов
государственной власти.
Таким образом, можно рассматривать весь данный фрагмент в
связке-триаде (государство — государственная власть — органы го-
сударственной власти) — как своеобразное теоретическое начало,
предвосхищение, предпосылку к проблеме в целом.
Обратимся к системе органов государственной власти. Отметим,
что среди ключевых, ведущих, фундаментальных институтов, поня-
тий, категорий, входящих в сферу теории государства и российской
государственности, одно из ведущих мест занимает именно пробле-
ма «системы органов государственной власти», которая имеет кон-
ституционное закрепление (ст. 12; п. «н» ст. 72).
К сожалению, в Конституции РФ I993 г. нс раскрывается со-
держание этого института, что в известной мере затрудняет его ин-
терпретацию, характеристику. Подчас даже возникает вопрос: что
же, какое конкретное содержание вложено в Конституции РФ в
термин «система органов государственной власти»?
Если исходить и руководствоваться ст. 10 Конституции РФ.
провозглашающей принцип разделения властей, и ст. 129, в соот-
ветствии с которой прокуратура РФ включена в гл. 7, посвященную
статусу судебной власти — одной из ветвей государственной власти,
то прокуратура может рассматриваться как институция государст-
венной власти.
Поэюму, с учетом ранее высказанных нами и колле!ами сужде-
ний, система органов государственной власти — это функциональ-
но и организационно объединенная взаимосвязанная в единое це-
лое совокупность органов законодательной, представительной вла-
сти; органов исполнительной власти; органов судебной власти, а
также opianoB прокуратуры.
Понятно, что данное утверждение-определение не исчерпывает
все возможные элементы этого феномена, имеет существенные ре-
зервы расширения и совершенствования. Это — самая общая, пер-
воначальная и одновременно базовая, основанная на Конституции
РФ 1993 г. характеристика понятия «система органов государствен-
6. Органы государственной власти	165
ной власти», вариант ее общего определения. Но данное положение
не может заменить развернутого и всестороннего определения этого
института.
Поэтому рассмотрим проблему в широком и полигранном пла-
не. Вначале выделим следующее1. Данную проблему либо отдель-
ные ее аспекты анализировали конституционалисты-государст-
вовсды, административисты, теоретики права и государства. В са-
мом общем виде система ор|анов государства есть некая органиче-
ская совокупность государственных органов и институций1 2.
Наиболее значимыми либо, по крайней мерс, доминирующими
для признания определенных совокупностей государственных орга-
нов в качестве системы или подсистемы должны быть такие при-
знаки' функциональная, т.е. предметная (в широком смысле слова)
общность, единство стратегических целей, задач, реализуемых в
разветвленных вариантах разнообразий, и многогранность конкрет-
ных полномочий; устойчивые организационные (координационные,
иерархические, субординационные и иные этого рода) отношения и
связи; деятельность систем (подсистем) как самостоятельных обра-
зовании; другие специфические черты и особенности.
Возможны разные варианты понятия и тем более построения
системы органов государственной власти. Начнем с характеристики
этой проблемы в Конституции РФ. В ней содержится ряд правовых
норм, посвященных регулированию этой многогранной проблемы.
В то же время в Конституции РФ используются разные по
смыслу и значению, хотя и близкие, понятия: единство системы
государственной власти (ч. 3 ст. 5); система органов государствен-
ной власти (ст. 12); система федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); общие принципы
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления (п. «н» ст. 72).
В связи с этим обращает на себя внимание ч. 2 ст. 77. о которой
уже ранее упоминалось. Все вышеперечисленные нормы и положе-
ния, содержащиеся в Конституции РФ, важны, но нс равнозначны,
требуют разъяснения, соответствующей интерпретации.
Прежде всего, самый общий термин: система органов государ-
ственной власти. Конституция РФ нс даст четкого ответа на вопрос
1 Габртидзе Б.Н , Чернявский Л Г. Органы 1осударственно11 в.тасти современной
России М., 2003.
2 С.м. об этом: Емсеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской
Федерации. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 2, II —13, 15 и др.
166
II. Теория государственной власти
о том, какое конкретное содержание вкладывается в это фундамен-
тальное понятие.
Исходя из анализа ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, можно полагать,
что приведенная формулировка имеет в виду совокупность органов
государственной власти РФ и органов государственной власти субъ-
ектов РФ.
Если же основываться на норме о единстве системы государст-
венной власти, а также ст. I0 Конституции РФ, то следует иметь в
виду совокупность органов законодательной (представительной)
власти, исполнительной власти, судебной власти. Возможны и иные
подходы к понятию «система органов государственной власти».
В этой связи представляет интерес теоретический подход, ис-
пользованный Б.П. Елисеевым при анализе данной проблемы, —
разделение проблемы на определенные «блоки»1
К теоретическому «блоку» автор относит:
1) системообразующие принципы и определение системы орга-
нов государственной власти в Российской Федерации как сочетание
трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по
выполняемым функциям и занимаемым уровням), вместе с тем свя-
занных интегрирующим институтом главы государства, правовыми
нормами и реализующих функции государства;
2) комплексное определение органа государственной власти как
составной части механизма государства, действующего в сфере за-
конодательной, исполнительной либо судебной власти, выступаю-
щего по поручению государства и осуществляющего свою деятель-
ность от его имени, обладающего собственной компетенцией,
имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и
методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах
своей компетенции и издающего нормативные акты.
В конституционно-правовой «блок» Б.П. Елисеев включает поло-
жения о:
•	необходимости разработки правового механизма, обязываю-
щего главу государства при определении основных направле-
ний внутренней и внешней политики учитывать мнение Фе-
дерального Собрания Российской Федерации и позволяющего
эффективно реализовывать согласованные политические ус-
тановки через систему органов исполнительной власти;
•	приостановлении практики регулирования федеративных от-
ношений путем заключения двусторонних доюворов до при-
1 Елисеев Б.П. Указ соч. С. 12—14.
6. Органы государственной власти	167
нятия Федерального закона «О принципах и порядке разгра-
ничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации», в
котором следует предусмотреть более детальное распределе-
ние предметов ведения и полномочий между законодатель-
ными и исполнительными органами власти Федерации и ее
субъектов: одновременном анализе исполнения обязательств
по ранее заключенным договорам и приведении их в соответ-
ствие с вышеупомянутым законом;
•	необходимости разработки правовой основы, позволяющей
субъекту РФ самостоятельно назначать (избирать) своего
представителя (не являющегося главой исполнительной вла-
сти субъекта Федерации) для работы в Совете Федерации на
постоянной основе.
В административно-правовом «блоке» формулируются следую-
щие направления по совершенствованию системы органов государ-
ственной власти:
•	создание устойчивого механизма взаимодействия контроль-
ных органов власти путем принятия Федерального закона
«О государственном контроле» и образования федерального
контрольного органа в системе исполнительной власти на ос-
нове ликвидируемых Главного контрольного управления Пре-
зидента РФ и института полномочных представителей Прези-
дента РФ в регионах с возложением руководства таким орга-
ном на Президента РФ в порядке, установленном ст. 32 Фе-
дерального конституционного закона «О Правительстве Рос-
сийской Федерации»;
•	укрепление вертикали исполнительной власти за счет созда-
ния в субъекте РФ органа федеральной исполнительной вла-
сти как элемента, интегрирующего территориальные подраз-
деления федеральных органов исполнительной власти;
•	уточнение конституционных положений о статусе органов
местного самоуправления, позволяющих субъектам Федера-
ции создавать органы местной государственной власти на
уровне административно-территориальных единиц, т.е. рас-
ширить территориальные пределы действия государствен ной
власти.
Чрезвычайно важным элементом анализа проблемы в данной
плоскости является создание федеральных округов и в них, помимо
полномочных представителей Президента РФ, органов соответст-
168
II. Теория государственной власти
вуюших федеральных министерств — МВД России, Минюста Рос-
сии и др.
Конституция РФ I993 г. внесла существенный научно-теорети-
ческий и терминологический вклад в разработку и перечень поня-
тий, категорий теории органов государственной власти при делении
органов государственной власти на органы законодательной, ис-
полнительной и судебной власти.
Существенными в этом плане новеллами являются, на наш
взгляд, следующие положения и нормы.
Первое: народ осуществляет свою власть непосредственно, а
также через органы государственной власти и органы местного са-
моуправления, т.е. речь идет не о государственной власти, а о более
широком, всеобъемлющем понятии — о народовластии, о формах,
инструментах его осуществления, реализации.
Второе: фундаментальное деление органов государственной вла-
сти на:
I) органы юсударс!венной власти Российской Федерации;
2) органы государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации.
В результате анализа конституционных положений и норм, от-
носящихся к данной проблеме, материалов теоретике-правовых ис-
следований, учебных изданий полагаем правильным применить
широкий подход к проблеме трактовки вопроса об элементах —
составных частях системы органов государственной власти. Пред-
ставляется, что это четырехструктурная совокупность:
I)	органы законодательной, представительной власти:
2)	органы исполнительной власти;
3)	органы судебной власти;
4)	ор|аны прокуратуры.
В этой части учебника дается целостная и в основном консти-
туционно-правовая характеристика указанных четырех частей си-
стемы органов государственной власти.
I.	Органы законодательной, представительной власти. Это Феде-
ральное Собрание — российский парламент, законодательные соб-
рания, государственные думы, другие виды органов законодатель-
ной, представитель! toil власти.
В Конституции РФ. в конституциях республик в составе РФ. в
уставах (законах) других субъектов РФ — краев, областей, автоном-
ных округов — содержатся нормы об органах законодательной,
представительной власти, например, в Конституции РФ ст. Ю. 66
(обращаем внимание на ч. 2 данных статей — статус края, области.
6. Органы государственной власти	169
города федерального значения, автономной области, автономного
округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
округа, принимаемыми законодательным (представительным) орга-
ном соответствующего субъекта Российской Федерации).
В ч. 1 ст. 11 Конституции РФ упомянуты общие принципы ор-
ганизации представительных органов государственной власти, а
ст. 94 устанавливает, что Федеральное Собрание — парламент Рос-
сийской Федерации — является представительным и законодатель-
ным органом Российской Федерации1.
На основе анализа ст. 94 Конституции РФ, подчеркивая кон-
цептуальный характер се формулировок и распространяя их на об-
щую характеристику принципиальных черт и особенностей в целом
всех органов законодательной, представительной власти, можно
сделать итоговый вывод: в характеристике этой составной части
системы органов государственной власти следует выделить прежде
всего две основополагающие черты в следующей последовательно-
сти: во-первых, представительные органы власти; во-вторых, зако-
нодательные органы власти.
Разумеется, данными характеристиками далеко не исчерпывает-
ся анализ принципиальных начал и особенностей указанной со-
ставной части. Однако именно на них сосредоточила внимание ст.
94 Конституции РФ.
Так, в ст. 94 Конституции подчеркивается, что Федеральное Соб-
рание — представительный орган РФ. В такой же мере, но примени-
тельно к масштабам субъекта РФ. можно сказать, что законодатель-
ное собрание, Дума или иной соответствующий орган — это предста-
вительные органы влаши республики, края, области и т.д.
В масштабе субъектов РФ выборные представительные органы
власти — это мини-парламенты республик и иных субъектов РФ:
краев, областей, городов федерального значения, автономной об-
ласти, автономных округов. Причем характеристика этих неболь-
ших парламентов как представительных органов власти имеет клю-
чевое значение для последующей развернутой их характеристики, в
том числе как органов законодательной власти.
Ведь именно представительные начала, качества выборных ор-
ганов — мини-парламентов — предполагают и обусловливают воз-
1 Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр Пресс, 2003. С. 750; Любимов А.Г1. Парламентское право России:
Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый
центр «Маркетинг». 2002. С. 368.
170
II. Теория государственной власти
можность и реальность их функционирования как органов законо-
дательной власти.
В известном смысле представительный характер государствен-
ного органа первичен, а свойство осуществлять законодательные
власть, функции и деятельность — вторично.
Специфика парламентов как органов законодательной власти
зиждется на их специфическом качестве — выборности представи-
тельных органов власти.
2.	Органы исполнительной власти обладают наиболее существен-
ными особенностями в системе государственной власти.
Проанализируем подробнее эти вопросы: исполнительная
власть в России, а конкретнее — конституционно-правовое регули-
рование; система органов исполнительной власти; виды органов
исполнительной власти; роль органов исполнительной власти в
правотворчестве
Вначале рассмотрим конституционно-правовое регулирование
исполнительной власти. Исполнительная власть — это разновид-
ность государственной власти, одна из ее ветвей. Такой общий
вывод следует на основе анализа ст. Ю и других статей Конститу-
ции РФ.
В ст. I0 Конституции РФ закреплены и следующие концепту-
альные положения: «Государственная власть в Российской Федера-
ции осуществляется на основе разделения на законодательную, ис-
полнительную и судебную. Органы законодательной, исполнитель-
ной власти и судебной власти самостоятельны».
Подчеркивание этих принципиальных положений-нор.м чрезвы-
чайно важно, однако они являются лишь одной из составляющих
такого объемного и сложного феномена, каким в современном ми-
ре является исполнительная власть.
К исследованию ее природы, характера, специфики, места в
системе государственной власти приковано и не ослабевает внима-
ние не только юристов-государствоведов-конституциалистов, адми-
нистративистов. но и политологов, экономистов, теоретиков госу-
дарственного и муниципального управления, других близких родст-
венных специальностей и отраслей гуманитарного знания’.
1 Габричидзе Б П, Чернявский А Г Административное право Российской Федера-
ции М. ДИС. 2001 С. 13—24. 54—65 и др.. Исполните гьная власть в Рос-
сийской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бач изо. М„ 1998.
Атаманчук ГВ. Теория государственного управления. И.: Юрид. лит.. 1997; и
другие работы.
6. Органы государственной власти
171
Думается, что в особом реальном и непосредственном, притом
по существу всеобъемлющем характере воздействия инструментов
исполнительной власти проявляется их влияние на функциониро-
вание всех участков государственного и общественного организма.
Контроль за исполнительной властью в целом усиливается, однако,
как это пи кажется противоречивым, одновременно растут реальная
сила, роль и влияние исполнительной власти во всех сферах жизни.
Как представляется, при всей исключительной значимости за-
конодательной и судебной ветвей государственной власти они не-
сколько «уступают» в реальной действительности потенциалу, силе
и влиянию исполнительной власти на общественные процессы.
В этом утверждении нет преувеличения.
Влияние и роль исполнительной власти в значительной мере
обусловлены ее специфической природой, особенностями возник-
новения. В отличие, например, от представительной, законодатель-
ной власти, являющейся выборной, исполнительная власть в очень
ограниченных рамках базируется на элементах выборности.
В организации и деятельности органов и звеньев исполнитель-
ной власти доминируют принципы назначенства. т.е. вопросы обра-
зования, создания органов и подразделений исполнительной вла-
сти, назначения их руководителей и иных должностных лиц реша-
ются односторонним волевым путем, во многом исключающим
черты демократизма в формировании и последующем функциони-
ровании се органов
Специфика исполнительной власти изначально заложена в
формах и методах деятельности ее органов, прежде всего в домини-
ровании единоначалия в сочетании с коллегиальностью.
Для органов законодательной, а также судебной власти наибо-
лее типичной, характерной является коллективная, совместная
форма рассмотрения и решения вопросов, что в определенной мере
обеспечивает изначальный демократизм этих ветвей власти.
Таким образом, сами природа и характер формирования, а так-
же особенности форм и методов осуществления функций предопре-
деляют качественное своеобразие исполнительной власти, ее опре-
деленную «замкнутость» внутри своей системы и нацеленность на
вертикальные и горизонтальные связи и взаимодействие с однотип-
ными и иными органами и звеньями исполнительной власти.
Солидный массив положений и норм, регулирующих в той или
иной степени статус исполнительной власти, содержится в Консти-
туции РФ. Политико-правовое значение ст. I0 Конституции РФ
172
II. Теория государственной власти
состоит в том, что она нс только провозглашает и закрепляет важ-
нейший принцип организации власти в Российской Федерации, но
и устанавливает самостоятельность органов каждой из трех ветвей
государственной власти. Таким образом, об исполнительной власти
можно говорить как об относительно автономной подсистеме вла-
сти системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).
В отношении конкретизации статуса исполнительной власти, ее
органов наиболее существенным выступает п. «г» ст. 7I, предусмат-
ривающий установление системы федеральных органов законода-
тельной, исполнительной и судебной власти, порядок их организа-
ции и деятельности, формирование федеральных органов государ-
ственной власти. Этот пункт следует в учебных целях трактовать, на
наш взгляд, как установление системы федеральных органов госу-
дарственной власти, включающей в себя три подсистемы: феде-
ральные органы законодательной власти; федеральные органы ис-
полнительной власти; федеральные органы судебной власти.
В ст. 77 и 78 Конституции РФ раскрываются особенности кон-
ституционного регулирования статуса системы органов государст-
венной власти субъектов РФ и специфики формирования и функ-
ционирования единой системы исполнительной власти в Россий-
ской Федерации
3.	Органы судебной власти — специфическая составная часть
рассматриваемой системы.
Конституция РФ имеет гл. 7 «Судебная власть», в которой рас-
крываются правовые основы характера и статуса этой разновидно-
сти государственной власти и осуществление правосудия в РФ
только судом, т.е. органами судебной власти являются суды.
Статья 118 Конституции РФ формулирует чрезвычайно важные
правовые нормы: судебная власть осуществляется посредством кон-
ституционного, гражданского, административного и уголовного су-
допроизводства (ч. 2); судебная система Российской Федерации ус-
танавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным
законом. Создание чрезвычайных судов не допускается1.
4.	Органы прокуратуры выступают специфической составной
частью анализируемой системы органов, причем далеко не одно-
значной и тем более бесспорной составной частью
Давая выше обобщенную и общесистемную характеристику
органов государственной власти, мы хотели бы дополнительно
выделить следующие «приращения», модификации, специфиче-
ские общие штрихи, хотя и не бесспорные, однако весьма суще-
ственные.
6. Органы государственной власти	173
Рассматривая систему органов государственной власти, мы счи-
таем необходимым исходить из конституционных оснований харак-
теристики этой системы, а именно: из ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, в
которой содержится наиболее общее, генеральное деление органов
государственной власти на органы государственной власти Россий-
ской Федерации: органы государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации.
Эта градация является конституционным базовым элементом,
во многом характеризующим особенности, своеобразие современ-
ной российской государственности. Разумеется, этим чрезвычайно
важным замечанием далеко не исчерпываются особенности, спе-
цифика, нюансы характера и статуса органов государственной
власти.
Прежде всего, речь идет о классификации самих органов госу-
дарственной власти с учетом конституционного закрепления прин-
ципа осуществления государственной власти на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную.
Полагая закрепление в Конституции РФ (ст. 10, 11) принципа
разделения властей исключительно важным элементом, мы нс счи-
таем конституционное решение проблемы разделения властей ис-
черпывающим, безукоризненным, не вызывающим вопросов и за-
мечаний.
В данной части раздела полагаем целесообразным представить
дополнительный материал, касающийся как самих оснований выде-
ления категории, понятия, термина «орган (органы) государствен-
ной власти», так и вопроса об их разновидностях.
Мы нс хотим выглядеть ретроградами и представлять дело так,
что безудержное возвеличивание Советов как единственных органов
государственной власти было «уделом» одних авторов, а некие дру-
гие авторы придерживались иных взглядов, в том числе и пишущие
эти строки.
Не с целью принижения роли и вклада в науку государственно-
го права мы приводим цитату из работы К.Ф. Шеремета и
Г.В. Барабашева: «В государственно-правовом смысле понятие «ор-
ган государственной власти» означает не любой государственный
орган. К органам государственной власти относятся лишь такие
подразделения государственного .механизма, деятельность которых
является первичной, главенствующей в системе государственного
руководства, нацеленной на решение главных государственных дел
в центре и на местах. Следует подчеркнуть, что само понятие «ор-
ган государственной власти» родилось в нашей стране в связи с не-
174
II. Теория государственной власти
обходимостью закрепить верховенство Советов как главной госу-
дарственной формы народовластия»1.
Мы привели цитату из работы уважаемых и авторитетных спе-
циалистов только с целью отразить состояние этой части государст-
венно-правовой науки в тот период. К сожалению, таких взглядов
придерживались многие, если не большинство специалистов в об-
ласти государственного права и советского строительства.
Считаем необходимым сделать общий вывод: это своеобразный
теоретико-вступительный фрагмент ко всему данному произведе-
нию, наметки, провозглашение основных положений, догм, док-
трин, концепций, объединяющих и характеризующих в целом, в
обобщенном виде данную сложную, но в то же время доступную
для понимания широких слоев граждан книгу по теории государст-
венной власти и ее органов, т.е. в значительной степени по консти-
туционному праву, а также административному праву; по учебной
дисциплине «Государственное и муниципальное управление».
1 Советы народных депутатов. Конституционные основы организации и дея-
тельности И., 1981 С. 14.
Раздел 111
Институт
президентства
Глава 7. Институт президентства в системе реализа-
ции властных отношений
Глава 8. Правовой статус Президента РФ
Глава 9. Администрация Президента РФ
Глава 10. Реализация властных полномочий
Президента РФ
Глава 7
Институт
президентства в системе реализации
властных отношений
Роль, место и значение института Президента в современном ми-
ре1, в жизни общества и государства выдвинули, обусловили идеи и
концепции президентской власти. Используя в данной формули-
ровке этот сравнительно новый и необычный политико-правовой
постулат, мы тем самым безоговорочно подчеркиваем несомненное
существование этой проблемы и одновременно условность этого
термина. В то же время резервируем возможность выделять и раз-
вивать идею президентской власти.
Несколько забегая вперед, в самом общем виде подчеркнем:
этот институт в научном плане в значительной мере условен; в ас-
пекте учебного процесса — приемлем, поскольку облегчает пони-
мание сложных политико-правовых явлений. Разумеется, вышеска-
занное требует обстоятельной аргументации, дополнительных уг-
лубленных исследований в сфере этой проблематики, в которой
больше вопросов, чем бесспорных истин, положений и ответов.
С учетом специфики нашего труда, имеющего учебно-познава-
тельный характер, мы не можем не коснуться вопроса о состоянии
и разработке проблемы президентской власти.
В литературе периодически воспроизводится формулировка «пре-
зидентская власть», однако развернутой и обоснованной характери-
стики этот новаторский тезис пока не получил.
Поэтому, если даже учитывать ведущую роль Президента в си-
стеме органов государства ряда стран, отмеченные особенности ста-
туса Президента1 2 не дают достаточно веских оснований для одно-
значного утверждения о наличии некой президентской власти.
1 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.. Юрид лит..
1994.
2 Дегтев ГВ. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Феде-
рации и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристь, 2003.
7 Институт президентства в системе реализации властных отношений 177
В то же время подчеркнем: эта проблема не так проста и тем
более «прозрачна», чтобы на этой ноте завершить эссе о президент-
ской власти. Полагаем, что эта проблема заслуживает более глубо-
кого, всестороннего анализа. Мы далее попытаемся, не претендуя
на исчерпываемость и тем более бесспорность вариантов ее пони-
мания. сформулировать общее понятие «президентская власть».
Здесь уместно вначале упомянуть о следующем. В конституциях
ряда государств мира содержатся такие принципиального характера
положения. Например, в Конституции США, (ст. II, раздел 1) уста-
новлено: «Исполнительная власть предоставляется Президенту' Со-
единенных Штатов Америки».
В Конституции Федеративной Республики Бразилия (глава II,
Отдел 1, ст. 26) «Исполнительная власть осуществляется Президен-
том Республики, которому помогают государственные министры».
Согласно Конституции КНР (Раздел 2, статьи 80, 81 и др.)
Председатель Китайской Народной Республики выполняет значи-
тельный объем функций и полномочий в сфере исполнительной
власти.
В учебно-научной литературе высказаны мнения и взгляды от-
носительно места и роли Президента в системах органов государст-
венной власти1.
Например, В.Е. Чиркин включает в число органов исполни-
тельной власти институт Президента2.
1 Сахаров Н.А. Указ соч.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведе-
ния. М.. 1997; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.
В 2-х т Т I М.: Юристъ. 2005: Т 2 М • Юристъ, 2005; Конституционное право
зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ рсд. М.В. Баглая. Ю.И. Лсйбо
и Л.М. Энтина. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М). 2000;
Конституционное право. Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Новый юрист.
1998; Конституционное право России Учебник для студентов вузов / Под рсд
А.С Прудникова. В.И. Авсеенко. 3-е изд., перераб. и доп. М.. ЮНИТИ-ДАНА.
2007: Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской
Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. М.: Норма. 2005; Кур-
скова Т Ю Конституционно-правовые основы политического режима' РСФСР —
СССР — РФ (теоретический и политико-правовой аспекты). М.; В. Новгород.
ИД МПА-Пресс. 2006; Комова Е.И.. Кутафин О.Е. Конституционное право Рос-
сии: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрисгь, 2005; Баглай М.В. Копсти-
туииониое право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и
факультетов. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М)’. 2005.
Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федера-
ции и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристъ. 2003; и др.
2 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. И., 1997. С. 247 и др.
178
III Институт президентства
Полагаем, что не стоит однозначно характеризовать место и
роль Президента в структуре механизма современною юсударства.
Об особом, своеобразном месте и роли Президента в системе
разделения властей свидетельствует опыт Российской Федерации,
США, а также в значительной мере Французской Республики
(Конституция ФР. Раздел II. статья 5) и ряда других крупных го-
сударств мира.
Ни о каком «растворении» при таких конституционных подхо-
дах и ситуациях, характеристиках института Президента в иных или
среди других государственных институтов не может быть и речи
Попытаемся в какой-то мере обосновать вывод, формулировку
об институте президентской власти как институте одновременно
конституционного права и сферы административного права.
В основном при этом мы будем опираться (учитывая в первую
очередь опыт РФ) на Конституцию РФ, федеральное законодатель-
ство, затрагивающее и образующее статус Президента РФ и объяс-
няющее, обусловливающее возможность применения формулы
«Президентская власть».
Разумеется, что разнообразны методология, подходы к характе-
ристике и тем более к конкретизированному определению этою
понятия, которое подчас представляется более элементом правовой
публицистики, нежели чем четким и определенным юридическим
понятием, категорией, феноменом.
Полагаем, что возможны и даже необходимы поливариантные
подходы к признанию и тем более к конкретным характеристике и
определению этой возможной субстанции, феномена. Причем не-
обходим дифференцированный подход для достижения позитивного
результата в выявлении этого института.
Законодательство не содержит каких-либо однозначных, четких
и определенных основ, признаков, которые бы составляли выде-
ленный особый предмет президентской власти как некой и своеоб-
разной категории, понятия.
Пояснения относительно связанности, увязанности института
Президента, исполнительной власти и административного прав;,
позволяют более широко и масштабно подойти к пониманию и
трактовке термина.
Считаем предпочтительным широкий подход к феномену «пре-
зидентская власть»; рассмотрение этого понятия не только как сум-
мы определенных функций, полномочий и действий Президента, а
как своеобразную и полифункциональную и органическую сово-
купность многообразных направлении и проявлении власти Прези-
7 Институт президентства в системе реализации властных отношений 179
дента как в обшей сфере общего управления, так и в более кон-
кретных сферах и областях представительной, законодательной вла-
сти; исполнительной власти; судебной власти; формирования и
функционирования прокурорской власти (условная терминология),
и в ряде друшх участков, «блоков», жизнедеятельности общества и
юсударства.
В смысле широты, пространственности, многогранности охва-
та, влияния и воздействия можно говорить о поистине неограни-
ченных возможностях, уникальном потенциале власти Президента
(при этом, конечно, мы имеем в виду президентскую или полу-
президентскую системы правления).
Сообразуясь со сказанным, мы в обобщенном виде подчеркива-
ем, что президентская власть не сводится к определенным, хотя и
авторитетным, ответственным задачам, функциям и полномочиям:
это органическая, многогранная полифункциональная, широко-
масштабная совокупная интегративная деятельность, властвование
института Президента во многих сферах, отраслях жизнедеятельно-
сти общества и государства.
Применяя такой широкий и одновременно дифференцирован-
ный подход, можно раскрыть более конкретно смысл, содержание и
специфику феномена «президентская власть». При этом отправным,
ключевым исходным началом, концептуальной основой являются
конституционные положения и нормы о статусе власти Президента,
а также научно-теоретические и учебные разработки и методики,
касающиеся данной проблематики. Такой подход позволит предста-
вить многоцветную картину такого сложного и необычного явле-
ния, как феномен «президентская власть».
Названный подход не подрывает и не дискредитирует идею,
концепцию, принцип, закрепленный, например, в Конституции РФ
(ст. Ю) об осуществлении государственной власти в Российской
Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполни-
тельную и судебную.
Мы высоко оцениваем значимость, новизну, актуальность для
развития демократии, правового государства данной статьи Консти-
туции РФ. учитывая при этом сохраняющиеся в ней резервы, по-
тенциал, в частности, в плане включения в названную статью тако-
го важного элемента, как характеристика представительного харак-
тера этой власти, т.е. законодательной власти, а также особое зна-
чение и принципиальную важность исходных конституционных по-
ложений о народовластии (ст. 3 Конституции РФ) и о феномене —
180
III Институт президентства
явлении и гарантировании местного самоуправления с учетом его
самостоятельности и невхождепии в систему органов государствен-
ной власти.
Полагаем, что следует говорить о гармонии народовластия, го-
сударственной власти, местного самоуправления, не противопо-
ставляя их друг другу.
Для характеристики общих положений, оснований применения
термина «президентская власть» существенное значение имеет
ст. 85 Конституции РФ. В ней установлено, что Президент Россий-
ской Федерации может использовать согласительные процедуры для
разрешения разногласий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъек-
тов Российской Федерации, а также между органами государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостиже-
ния согласованного решения он может передать разрешение спора
на рассмотрение соответствующего суда. Данная часть ст. 85 закре-
пляет и отражает обший, интегративный характер полномочий, вла-
сти Президента Российской Федерации.
Далее можно, хотя и несколько условно, говорить как об об-
щих, основных, фундаментальных условиях, факторах, так и о кон-
кретных, целевых, функционально-отраслевых основах осуществле-
ния президентской власти.
В первом случае, если опираться на Конституцию Российской
Федерации 1993 г., это гл. 4, ст. 80, в которых определяются основы
статуса института Президента, т.е. президентской власти в пони-
маемом нами смысле и широком подходе — многогранная, поли-
функциональная интегративная деятельность всего многообъемного
властного функционирования совокупного института Президента в
соединении с работой подчиненных ему, образованных и функцио-
нирующих под его эгидой механизмов, органов, структур, советов,
институтской и других форм, решающих, осуществляющих многие
общие цели, задачи, функции.
В целостном виде это проявляется в том, что Президент РФ яв-
ляется главой государства1; гарантом Конституции Российской Фе-
дерации, прав и свобод человека и гражданина.
1 Кета।и, нс вес исследователи склонны счшать Президента главой юсударст-
ва, более того, отмечается, что в системе разделения властей априори не мо-
жст быть должности «Глава юсударства». поскольку все власти самостоятель-
ны и действуют независимо. Точка зрения, конечно, не бесспорная, но имеет
право на существование как одна из позиций исследователей по вопросу раз-
деления властей.
7 Институт президентства в системе реализации властных отношений 181
Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке
принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее
независимости и государственной целостности, обеспечивает согла-
сованное функционирование и взаимодействие органов государст-
венной власти. Мы особо подчеркиваем эту глобальную по сущест-
ву функцию, отмечаем, что это исключительная прерогатива инсти-
тута Президента, что в РФ нет иных государственных органов, на
которые возлагалось бы выполнение аналогичных или близких
функций.
Это помимо других факторов, функций, полномочий, свойст-
венных Президенту РФ, позволяет говорить о специфической пре-
зидентской власти, подчеркивая ее своеобразный характер, опре-
деленную условность, а также необычный политико-правовой
формат.
В суть первого случая-направления входит также конституцион-
ное правоустановлеиис; Президент РФ в соответствии с Конститу-
цией РФ и федеральными законами определяет основные направ-
ления внутренней и внешней политики государства, что также под-
черкивает исключительность и внеконкурентность статуса институ-
та Президента РФ, предвосхищает и обусловливает обоснованность,
фундаментальность и правомерность идеи и концепции президент-
ской власти.
Существенным в характеристике Президента РФ как главы го-
сударства является включение в ч. 4 ст 80 Конституции РФ право-
вой нормы о том, что Президент РФ как глава государства пред-
ставляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных
отношениях.
Во втором случае в целом следуют более конкретные, опреде-
ленные, дифференцированные и интегрированные направления,
функции, полномочия, прерогативы власти института Президента
РФ в сферах и отраслях жизнедеятельности государства и общества.
В них проявляется как конкретная, так и интегративная, совокуп-
ная роль президентской власти.
Приводимая нами аргументация не является искусственным
способом доказать достоверность и жизненность этой категории, а
суть — это констатация, обобщенное исследование реального пра-
вового материала.
В этом случае можно группировать в широком смысле назван-
ную категорию: президентскую власть в Российской Федерации;
президентскую власть в государствах СНГ; президентскую власть в
ряде государств дальнего зарубежья.
182
III Институт президентства
Например, если можно определенно говорить о президентской
власти в США, с определенными оговорками — во Франции (полу-
президентская) и ряде других государств, то этого нельзя сказать в
отношении существования и тем более функционирования такой
власти в Германии, Италии (парламентарные модели президентст-
ва) и ряде других государств, в которых существует институт Пре-
зидента.
Мы исходим из того, что вышепредложенная классификация
государств с наличием режимов «президентская власть» достаточно
условна.
Причем приведенные выше на базе анализа Конституции РФ
общие интегративные основания есть лишь «частичка», подтвер-
ждающая реальность концепции, идеи о президентской власти.
Представляется недостаточно обоснованным однозначное отне-
сение института Президента к числу органов исполнительной вла-
сти, «выравненное» преподнесение центральных государственных
органов — Президента, правительства, министров, как об этом го-
ворит В.Е. Чиркин1. Очевидны существенные различия между на-
званными разноплановыми органами, и тем более — их правовыми
статусами.
Сведение института Президента к статусу одного из централь-
ных органов исполнительной власти является ущербным для харак-
теристики этого специфического государственного института, не
отражает его реальных места, роли и значения в современной поли-
тической и государственной жизни.
1 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М. 1997. С. 238.
Глава 8
Правовой статус Президента
Российской Федерации
Помимо приведенных общих положений (ст. 80 Конституции РФ),
которые дают основание считать интегративные, по своему харак-
теру, пели, задачи. функции, полномочия концентрированной ха-
рактеристикой, подтверждением определенной правомерности и
обоснованности применения термина «президентская власть», име-
ется еще ряд заметных моментов и признаков для такой интерпре-
тации этих предусмотренных ст. 80 Конституции РФ положений и
норм. В частности, это присяга Президента РФ (ст. 82); послание
Президента РФ Федеральному Собранию (ч. 3 ст 100)
Однако более развернуто обоснованность применения характе-
ристики «президентская власть» проявляется при выявлении кон-
кретных направлений, задач и функций, полномочий власти Пре-
зидента Российской Федерации. В первую очередь мы имеем в виду
конституционные положения, относящиеся к статусу Президента
РФ в сферах и отраслях жизнедеятельности государства и общества.
1. Сфера законодательной, представительной власти.
Президент Российской Федерации назначает выборы Государст-
венной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным
законом; распускает Государственную Думу в случаях и порядке,
предусмотренных Конституцией РФ. Государственная Дума может
быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных
ст. 111 и 117 Конституции РФ. Кроме этого. Президент РФ являет-
ся субъектом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), подписы-
вает и обнародует законодательные акты (ст. 107, 108).
2. Сфера исполнительной власти.
Председатель Правительства Российской Федерации назначает-
ся Президентом Российской Федерации с согласия Государствен-
ной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительст-
ва Российской Федерации вносится нс позднее двухнедельного сро-
ка после вступления в должность вновь избранного Президента
Российской Федерации или после отставки Правительства Россий-
184
III Институт президентства
ской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандида-
туры Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Прези-
дентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Прави-
тельства Российской Федерации в течение недели со дня внесения
предложения о кандидатуре.
После трехкратного отклонения представленных кандидатур
Председателя Правительства Российской Федерации Государствен-
ной Думой Президент Российской Федерации назначает Председа-
теля Правительства Российской Федерации, распускает Государст-
венную Думу и назначает новые выборы
Правительство Российской Федерации может подать в отставку,
которая принимается или отклоняется Президентом Российской
Федерации. Президент Российской Федерации может принять ре-
шение об отставке Правительства Российской Федерации.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству
Российской Федерации Постановление о недоверии Правительству
Российской Федерации принимается большинством голосов от об-
щего числа депутатов Государственной Думы. После выражения
Государственной Думой недоверия Правительству Российской Фе-
дерации Президент Российской Федерации вправе объявить об от-
ставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с
решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в
течение трех .месяцев повторно выразит недоверие Правительству
Российской Федерации, Президент Российской Федерации объяв-
ляет об отставке Правительства либо распускает Государственную
Думу.
Председатель Правительства Российской Федерации может по-
ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правитель-
ству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии
отказывает. Президент в течение семи дней принимает решение об
отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Го-
сударственной Думы и назначении новых выборов (ст. 117).
В случае отставки пли сложения полномочий Правительство
Российской Федерации по поручению Президента Российской
Федерации продолжает действовать до сформирования нового
Правительства Российской Федерации. Кроме этого. Президенту
непосредственно подчинены ведомства так называемого «силового
блока».
В соответствии со ст. 109 Конституции РФ в случае роспуска
Государственной Думы Президент Российской Федерации казна-
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	185
част дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная
Дума собралась нс позднее чем через четыре месяца с момента
роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена по основани-
ям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года по-
сле ее избрания.
Государственная Дума не может быть распушена с момента вы-
движения ею обвинения против Президента Российской Федерации
до принятия соответствующего решения Советом Федерации.
Государственная Дума не может быть распущена в период дей-
ствия на всей территории Российской Федерации военного или
чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до
окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ назна-
чает референдум в порядке, установленном федеральным конститу-
ционным законом1.
Весьма существенны полномочия Президента РФ в законода-
тельной сфере.
Президент РФ в соответствии со ст. 84 Конституции РФ:
•	вносит законопроекты в Государственную Думу;
•	подписывает и обнародует федеральные законы;
•	обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посла-
ниями о положении в стране, об основных направлениях
внутренней и внешней политики государства.
Для сравнения проанализируем аналогичные полномочия Пре-
зидента Узбекистана.
Полагаем необходимым отметить, что степень, уровень, харак-
тер применения термина «президентская власть» обусловлены спе-
цификой каждой из стран СНГ, т.е. тем качеслво.м, которым можно
характеризовать соответствующие государства — страны СНГ: пре-
зидентская система правления; полупрезидентская; парламентарная
система правления1 2.
1 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 I. № 5-ФКЗ «О рефе-
1>ендумс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 27 Ст. 2710; с послед изм
и доп. СЗ РФ 2008. № 17. Ст. 1754.
2 Некорректно в этом случае говорить о президентской или полупрезидентскои
форме правления. Форма правления может быть только республиканская или
монархическая или представлена разновидностями этих двух форм правления.
Некорректно при характеристике президентских систем правления или моделей
использовать и понятие «республика смешанного типа», «дуалистическая рес-
публика». Естественно, что все разновидности президентских систем могут су-
ществовать только в рамках республиканской формы правления.
186
III Институт президентства
Специфику правового закрепления конфигурации «президент-
ская власть» рассмотрим на примере Республики Узбекистан.
Республика Узбекистан — одна из крупнейших в совокупности
государств СНГ.
Как подчеркивает академик АН Республики, крупный ученый-
юрист Ш.З. Уразаев. Конституция Республики Узбекистан (принята
8 декабря 1992 г.) была порождена главным образом двумя фак-
торами.
Первым из них был курс общества на рыночные отношения,
т.е. на вхождение Узбекистана в мировое сообщество в соответст-
вии с общими закономерностями и тенденциями развития. Притом,
с самого начала рынок рассматривался Узбекистаном не как само-
цель, а как средство обеспечения быстрого развития общества.
Имелось в виду, опираясь на законы рыночных отношений, при-
вести в движение все потенциальные возможности Республики и
народа, добиться достойного места среди современных цивилизо-
ванных стран.
Новые контуры, естественно, требовали создания твердых кон-
ституционных, правовых основ рыночной экономики, пересмотра
всего законодательства. Переход к рынку не мог быть осуществлен
без изменения отношений к различным формам собственности, без
демократизации экономических и политических отношений, без
пересмотра Конституции и всего законодательства. Только на базе
Конституции, учитывающей особенности периода, новые условия
развития, мог быть осуществлен переход к общественным отноше-
ниям. вытекающим из рыночной экономики.
Конституция создавала правовой фундамент для успешного
строительства демократического правового государства, должна бы-
ла явиться юридическим гарантом стабильности гражданского об-
щества, гарантом прав и свобод человека, должна была предотвра-
тить хаос и анархию, правовой нигилизм и беспредел, которые
обычно сопровождают общество при переходе к новым обществен-
ным отношениям.
Конституция дает ответ на многие возникающие в жизни во-
просы, вселяет надежду и уверенность в будущем, служит ориенти-
ром для общественного развития. Программной явилась книга Пре-
зидента Республики И.А. Каримова «Узбекистан — свой путь об-
новления и прогресса» (1992 г.). Выдвинутые в этой книге положе-
ния получили дальнейшее развитие в его работах «Узбекистан —
собственная модель перехода на рыночные отношения», «Узбеки-
стан на пути углубления экономических реформ», в дру|их стать-
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	187
ях. брошюрах, интервью, выступлениях. Выводы и положения
И.А. Каримова основывались на результатах длительного анализа
конкретно-исторических условий развития Узбекистана, осмысле-
ния его нынешнего и потенциального состояния, мирового опыта,
законов экономического развития.
Принципиальные основы программы Президента — это разви-
тие сельскою хозяйства; защита социально уязвимых слоев населе-
ния; создание условий для поддержки здравоохранения, образова-
ния, культуры, искусства, науки; структурная перестройка в народ-
ном хозяйстве, приоритетное развитие отраслей, имеющих важней-
шее значение для жизнеобеспечения Республики.
Президент Узбекистана не раз подчеркивал, что Республика
должна определить свой путь развития на конституционной основе:
«Будущее нашего государства, судьба народа во многом зависит
от того, какой будет наша Конституция»1.
Переход к социально ориентированным рыночным отношени-
ям требовал коренного пересмотра конституционных норм и по-
ложений. Прежняя Конституция не могла способствовать разви-
тию новых отношений. Более того, она тормозила прогрессивные
процессы, пробивавшие себе дорогу. Те изменения, которые то и
дело вносились в Конституцию, носили «лоскутный» характер.
Переход к рынку требовал полного обновления юридических пра-
вил, которые способствовали бы развитию предпринимательства,
творческой инициативы людей. Нужно было снять препоны, ко-
торые мешали развитию различных форм собственности, бирж,
банковского дела, инвестиционных процессов, свободных рыноч-
ных отношений. Надо было конституционно охранять законные
интересы рождающихся политических партий, общественных объ-
единений, создавать гражданам равные правовые возможности для
их участия в демократических процессах, опираться на междуна-
родно-правовые документы по правам человека и прежде всего на
документы Организации Объединенных Наций, на Всеобщую де-
кларацию прав человека.
Другим фактором, обусловившим разработку и принятие Кон-
ституции Республики Узбекистан, было провозглашение государст-
венной независимости. Все действовавшие в прошлом на террито-
рии Узбекистана конституции (Конституция Туркменской АССР
1918 и 1920 гг., Конституция Хорезмской и Бухарской Народных
Советских республик 1920—1921 гг., Конституция Узбекской ССР
1 Каримов И. Узбекистан: национальная независимость, экономика, политика,
идеология. Т. 1. С 118.
188
III Институт президентства
1927, 1937, 1978 гг.) не являлись конституциями суверенного госу-
дарства, которое свободно и демократично управляется своим на-
родом. Президент образно охарактеризовал такое положение: Узбе-
кистан выращивал хлопок, а «посторонние для нас люди везли ку-
да-то узбекский хлопок и старались его продать кому-то по неведо-
мой для нас цене»1.
Узбекистан входил в состав СССР в качестве субъекта Федера-
ции, а в действительности эта федерация олицетворяла жесткую
унитарную командно-административную систему управления. Из
центра назначались кадры, центр решал, что строить и где строить,
центр определял, что и в каких пределах ввозить и вывозить. Преж-
няя Конституция определяла и закрепляла этот режим, была при-
способлена к тоталитарной, авторитарной системе управления.
С обретением Республикой своей государственной независи-
мости, естественно, во всю свою величину и силу встала пробле-
ма конституционного закрепления состояния независимости го-
сударства1 2.
Большое внимание в Конституции Республики Узбекистан уде-
лено институтам народовластия, Президента Республики Узбеки-
стан.
Этой проблематике посвящены гл. 11 «Народовластие» (ст. 7—11);
гл. XIX «Президент Республики Узбекистан» (ст. 89—97) и другие
правовые нормы.
Выделяем следующее в гл. 11 «Народовластие» В соответствие
со ст. 7 Конституции РУ народ является единственным источником
государственной власти. Государственная власть в Республике Уз-
бекистан осуществляется в интересах народа и исключительно ор-
ганами, уполномоченными на то Конституцией Республики Узбе-
кистан и законодательством, принятым на ее основе.
Присвоение полномочий государственной власти, приостанов-
ление или прекращение деятельности органов власти в непреду-
смотренном Конституцией порядке, создание новых и параллель-
ных структур власти являются антиконституционными и влекут от-
ветственность по закону. Народ Узбекистана составляют граждане
Республики Узбекистан независимо от их национальности (ст. 8
Конституции РУ). Наиболее важные вопросы общественной и госу-
дарственной жизни выносятся на обсуждение народа, ставятся на
всеобщее голосование (референдум). Порядок проведения референ-
1 Коримое И. Указ, соч С. |01.
2 Конституции государств — участников СНГ. С. 581—583.
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	189
дума определяется законом (ст. 9). От имени народа Узбекистана
могут выступать только избранные им Олий Мажлис и Президент
Республики (ст. 10).
Кратко проанализируем важнейшие из норм, регулирующие
статус Президента Республики Узбекистан. Президент Республики
Узбекистан является главой государства и исполнительной власти;
он является одновременно Председателем Кабинета Министров
(ст. 89 Конституции РУ). Президентом Республики Узбекистан
может быть избран гражданин Республики Узбекистан не моложе
35 лет, свободно владеющий государственным языком, постоянно
проживающий на территории Узбекистана ие менее 10 лет непо-
средственно перед выборами. Одно и то же лицо не может быть
Президентом Республики Узбекистан более двух сроков подряд.
Президент Республики Узбекистан избирается гражданами Рес-
публики Узбекистан на основе всеобщего, равного и прямого изби-
рательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. По-
рядок выборов Президента определяется законом Республики Узбе-
кистан (ст. 90). В соответствии со ст 91 Конституции РУ Прези-
дент на период исполнения своих обязанностей не может занимать
иную оплачиваемую должность, быть депутатом представительного
opiana, заниматься предпринимательской деятельностью. Личность
Президента неприкосновенна и охраняется законом. Как следует из
ст. 92 Конституции РУ, Президент считается вступившим в долж-
ность с момента принесения на заседании Олий Мажлиса Респуб-
лики Узбекистан присяги следующего содержания: «Торжественно
клянусь верно служить народу Узбекистана, строго следовать Кон-
ституции и законам республики, гарантировать права и свободы
граждан, добросовестно выполнять возложенные на Президента
Республики Узбекистан обязанности».
Теперь рассмотрим полномочия Президента Республики Узбе-
кистан. Президент:
•	выступает гарантом соблюдения прав и свобод граждан. Кон-
ституции и законов Республики Узбекистан;
•	принимает необходимые меры по охране суверенитета, безо-
пасности и территориальной целостности Республики Узбе-
кистан, реализации решений по вопросам национально-
государственного устройства;
•	представляет Республику Узбекистан внутри страны и в меж-
дународных отношениях;
190
III Институт президентства
•	ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения Рес-
публики Узбекистан, обеспечивает соблюдение заключенных
республикой договоров, соглашений и принятых ею обяза-
тельств;
•	принимает верительные и отзывные грамоты аккредитован-
ных при нем дипломатических и иных представителей;
•	назначает и освобождает дипломатических и иных представи-
телей Республики Узбекистан в иностранных государствах;
•	представляет Олий Мажлису республики ежегодно информа-
цию о внутреннем и международном положении;
•	формирует аппарат исполнительной власти и руководит им,
обеспечивает взаимодействие высших органов власти и
управления республики, образует и упраздняет министерства,
государственные комитеты и другие органы государственного
управления Республики Узбекистан с последующим внесени-
ем указов по этим вопросам на утверждение Олий Мажлиса;
•	назначает и освобождает от должности премьер-министра,
первого заместителя, заместителей премьер-министра, членов
Кабинета Министров Республики Узбекистан, Генерального
прокурора Республики Узбекистан и его заместителей с по-
следующим утверждением их Олий Мажлисом;
•	представляет Олий Мажлису Республики Узбекистан канди-
датуры на должности председателя и членов Верховного суда,
председателя и членов Высшего хозяйственного суда, предсе-
дателя правления Центрального банка Республики Узбеки-
стан, председателя Государственного комитета Республики
Узбекистан по охране природы;
•	назначает и освобождает от должности судей областных рай-
онных, городских и хозяйственных судов;
•	назначает и освобождает от должности хокимов областей и
города Ташкента с последующим утверждением их соответ-
ствующими Советами народных депутатов; Президент впра-
ве освободить своим решением от должности хокимов рай-
онов и города в случае нарушения ими Конституции, зако-
нов или совершения действий, порочащих честь и достоин-
ство хокима;
•	приостанавливает, отменяет акты органов государственного
управления республики, а также хокимов;
•	подписывает законы Республики Узбекистан; вправе возвра-
тить закон со своими возражениями в Олий Мажлис для по-
вторного обсуждения и голосования Если Олий Мажлис
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	191
большинством в две трети голосов подтвердит ранее принятое
им решение. Президент подписывает закон;
•	в исключительных случаях (реальная внешняя угроза, массо-
вые беспорядки, крупные катастрофы, стихийные бедствия,
эпидемии) в интересах обеспечения безопасности граждан
вводит чрезвычайное положение на всей территории или в
отдельных местностях Республики Узбекистан и в течение
трех суток вносит принятое решение на утверждение Олий
Мажлиса Республики Узбекистан. Условия и порядок введе-
ния чрезвычайного положения регулируются законом;
•	является Верховным главнокомандующим Вооруженными
Силами республики, назначает и освобождает от должности
высшее командование Вооруженных Сит, присваивает выс-
шие воинские звания;
•	объявляет состояние войны в случае нападения па Республи-
ку Узбекистан или в случае необходимости выполнения дого-
ворных обязательств по взаимной обороне от агрессии и в те-
чение трех суток вносит принятое решение на утверждение
Олий Мажлиса Республики Узбекистан,
•	награждает орденами, медалями и грамотой Республики Уз-
бекистан, присваивает квалификационные и почетные звания
Республики Узбекистан:
•	решает вопросы гражданства Республики Узбекистан и пре-
доставления политического убежища;
•	принимает акты об амнистии и осуществляет помилование
 раждан, осужденных судами Республики Узбекистан;
• формирует службы национальной безопасности и государст-
венного контроля, назначает и освобождает от должности их
руководителей и решает другие вопросы, отнесенные к его
компетенции.
Президент не вправе передавать исполнение своих полномочий
государственным органам или должностным лицам. Статья 94 Кон-
ституции РУ предусматривает, что Президент Республики Узбеки-
стан на основе и во исполнение Конституции и законов Республи-
ки Узбекистан издает указы, постановления и распоряжения,
имеющие обязательную силу на всей территории республики.
При возникновении в составе Олий Мажлиса Республики Узбе-
кистан непреодолимых разногласий, ставящих под угрозу его нор-
мальное функционирование, или неоднократного принятия им ре-
шений, противоречащих Конституции, Олий Мажлис может быть
распущен решением Президента, принятым по согласованию с
192
III Институт президентства
Конституционным судом. В случае роспуска Олий Мажлиса новые
выборы ею проводятся в течение трех месяцев (ст. 95 Конституции
РУ). Олий Мажлис не может быть распущен в период действия
чрезвычайного положения.
Выделим нормы, характеризующие конституционный статус
Президента Республики, некоторые своеобразия, отличающие его
правовое положение.
Прежде всего, это — концентрация большой власти в руках
единоличного Президента, имея в виду совмещение статуса главы
государства и исполнительной власти.
Причем такой статус установлен при одновременном провоз-
глашении в Конституции Республики принципа разделения властей
на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 11 Конститу-
ции РУ) Правда, о статусе трех названных ветвей власти ничего не
говорится.
Концепция режима власти Президента проявляется также в
правовом установлении: Президент Республики Узбекистан явля-
ется одновременно Председателем Кабинета Министров; форми-
рует аппарат исполнительной! власти и руководит им, образует и
упраздняет министерства, другие органы государственного управ-
ления с последующим внесением указов по этим вопросам на ут-
верждение Олий Мажлиса; назначает и освобождает от должности
премьер-министра, первого заместителя, заместителей премьер-
министра, членов Кабинета Министров, Генерального прокурора
республики Узбекистан и ею заместителей с утверждением их
Олий Мажлисом.
Такая конституционно установленная концентрация власти в
руках Президента формулируется на фоне многочисленных других
функций и полномочий Президента Республики Узбекистан, закре-
пленных в Конституции этой Республики — ст 93, п 1—6, 10—17,
21 и др., что обоснованно позволяет говорить о реализации в этой
Республике идеи концепции, формулы «президентская власть».
Определенная специфика проявляется в подходе М.П. Авдеенковой,
Ю.А Дмитриева к проблеме президентской власти. В позиции на-
званных авторов нам импонирует идея: вопреки устоявшимся
взглядам выделить и иные ветви власти (кроме законодательной
(представительной), исполнительной и судебной) — учредительную,
контрольную и тд.1 Может быть, добавим мы, и прокурорскую
ветвь власти.
1 Лвдееикова М.П.. Дмитриев ЮЛ. Конституционное право Российской Федера-
ции М , 2004. С. 536
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	193
Правда, авторы не считают бесспорным отнесение прокуратуры
к числу контрольной власти, подчеркивая... «сама контрольная
власть — функционально распадается на ряд полномочий, прису-
щих всем без исключения органам государственной власти». Пози-
ции о наличии некой контрольной ветви власти придерживается
проф. В.Е. Чиркин1. В целом соглашаясь с таким выводом авторов,
необходимо внести некоторые уточнения.
Размышляя о проблеме контрольной ветви власти, можно выде-
лить следующее. В целом едва ли существует некая самостоятельная
контрольная власть Полагают, что контрольная власть распадается
на ряд полномочий, присущих всем без исключения органам госу-
дарственной власти. Думается, что речь идет на самом деле об ус-
ловном применении термина «ветвь власти» к контрольной дея-
тельности.
Если следовать по пути функционального подхода к проблема-
тике разделения властей, то можно до бесконечности (условно го-
воря) развивать, умножать, «приращивать» перечень ветвей власти.
Однако такой подход будет напоминать скорее правовую публици-
стику, нежели конституционный правовой и вообще юридический
анализ проблемы.
Ведь на самом деле речь идет не о каких-то конкретных полно-
мочиях, а о контрольных функциях, которые действительно прису-
щи (в большей или меньшей степени) органам государственной
власти. Однако в этом аспекте, как и в других, требуются чувство
меры, пропорции, баланс н другие инструменты и способы «сдер-
жек», обеспечивающих согласованность, скоординированность
функций и действий органов государственной власти.
Развивая мысль о недостаточности для характеристики функ-
ционирования государственной власти ее ограничения известными
тремя ветвями власти, не следует без достаточных оснований умно-
жать, расширять число и разновидности ветвей: контрольная; про-
курорская; учредительная, информационная и др., т.е. исходить из
одного только функционального принципа начала.
В плане анализа проблемы президентской власти, соотношения
этой проблемы и теории разделения властей хотелось бы остано-
виться на краткой характеристике этой теории, содержащейся в
книге М.П. Авдеенковой, Ю.А. Дмитриева1 2.
Стоит отметить, что принцип разделения властей нередко опре-
деляют в литературе как совокупность двух элементов;
1 Чиркин BE Контрольная класть // Государство и право. 1993. С 17—18
2 Авдеенкова Л/ П. Дмитриев Ю.А Конституционное право Российской Федера-
ции. М., 2004 С 479-498
194
III Институт президентства
1) структурно-функциональную определенность каждого из ор-
ганов государства, наличие у них собственной компетенции, уста-
новленной таким образом, что исключает господство одного органа
над другим н произвольное вмешательство их в деятельность друг
друга;
2) наличие системы отношений взаимоконтроля государствен-
ных органов, уравновешивающих друг друга1.
Думается, что перечисленными характеристиками далеко не ис-
черпывается рассматриваемая сложная проблема.
С учетом различных мнений, их эволюции можно сделать вывод
о том, что разделение властей как основа конституционного строя
представляет собой конституционный принцип, регулирующий ос-
новы взаимодействия органов единой государственной власти и
обеспечивающий их специализацию в процессе осуществления ор-
ганами своих публично-властных полномочий.
Поскольку в Конституции Российской Федерации говорится о
разделении властей как, по существу, о принципе организации го-
сударственной власти, это положение не относится к организации
местного самоуправления в Российской Федерации, так как соглас-
но ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не
входят в систему ортанов государственной власти.
Учитывая федеративный характер России, остро стоит вопрос о
взаимодействии ветвей власти разных уровней. Следует отметить,
что органы исполнительной власти Российской Федерации и субъ-
ектов РФ независимы друг от друга, однако, в соответствии с ч. 2
ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ п полномочий РФ
по предметам совместного ведения Федерации и субъектов феде-
ра шные органы исполнительной власти РФ и органы исполни-
тельной власти субъектов РФ образуют единую систему исполни-
тельной власти в РФ. В отличие от них, органы законодательной
(представительной) власти РФ и ее субъектов единую систему не
образуют.
Рассматривая позиции М.П. Авдеенковой, Ю.А. Дмитриева о
принципе разделения властей, мы подчеркиваем следующее: много-
аспектность анализа проблемы; гноссологизм подхода авторов к ее
«раскрытию»; ряд сформулированных тезисов, положений, разви-
вающих этот принцип организации, государственной власти, орга-
нов государственной власти и др.
1 Конституционное право Словарь / Отв ред. В В Маклаков М , 2001 С. 409
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	195
Вместе с тем, имеются спорные суждения и положения, тре-
бующие дополнительной аргументации. Например, вывод о харак-
тере принципа разделения властей как совокупности двух элемен-
тов (со ссылкой на словарь конституционного права1 о количестве
и перечне ветвей власти) — эта проблема со ссылкой на
В.Е Чиркина упоминается, но детально не раскрывается; интерес-
ные рассуждения авторов о специфике власти Президента РФ не
завершаются выводом об институте президентской власти, а закан-
чиваются туманным резюме авторов, полноценной ветви власти
при этом не создается Президент остается институтом, стоящим
над всеми ветвями власти1 2
1 Конституционное право Словарь. С 409.
2 Авдеенкова М.П. Дмитриев Ю А. Указ соч С. 479—497
Глава 9
Администрация Президента
Российской Федерации
Наличие и функционирование такого института, как Администра-
ция Президента РФ, которую формирует, согласно Конституции РФ
(п. «и» ст 83), Президент РФ, является важной составляющей ин-
ститута президентства. Тем самым подчеркиваются интегративные
характер и роль президентской власти, ее объединяющая и коорди-
национная деятельность.
Задачи, функции, полномочия Президента РФ столь многооб-
разны и сложны, что для их успешного, эффективного осуществ-
ления ему необходим разветвленный аппарат, который практиче-
ски обеспечивал бы выполнение задач главы государства. Это це-
лостная система, объединенная функциональными и организаци-
онными связями и отношениями, слитный в целом государствен-
ный организм.
Администрация Президента РФ — государственный орган Вме-
сте с тем. стоит обратить внимание на тот факт, что в Конституции
РФ понятие «государственный орган», применительно к админист-
рации Президента не используется, в п. «и» ст. 83 закрепляется
лишь норма, по которой Президент Российской Федерации форми-
рует Администрацию Президента Российской Федерации. И ничего
более. Никаких статутных характеристик Администрации Прези-
дента конституционный текст не дает. Правовой статус Админист-
рации Президента как государственного органа закрепляется в По-
ложении об Администрации Президента Российской Федерации,
утвержденной Указом Президента РФ1. В соответствии с п 1 дан-
ного Положения Администрация Президента Российской Федера-
ции является государственным органом в соответствии с п. «и»
ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Прези-
дента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Пре-
' СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395 (с поел изм и лоп )
9 Администрация Президента Российской Федерации	197
зидента РФ. Отсылка в данном случае к конституционному тексту
явно выглядит искусственной, поскольку, как мы отмечали, там
такой нормы нет, а просто дается констатация, что Президент фор-
мирует Администрацию Президента, т.е. государственный орган,
обеспечивающий деятельность Президента РФ. Важно подчеркнуть,
что Администрация Президента РФ — это конституционный госу-
дарственный институт, играющий видную роль как в деятельности
самого Президента РФ, так и в функционировании системы орга-
нов государственной власти.
Поскольку деятельность Президента многообразна, разноплано-
ва, при сохранении необходимой стабильности весьма динамичны
деятельность и структура Администрации Президента РФ.
За период функционирования Администрации Президента РФ
уже накопился определенный опыт развития как самого института
Администрации, так и его отдельных структурных подразделений.
С 1993 I., т.е со времени создания, этот государственный орган
прошел сложный путь развития.
Мы акцентируем внимание на анализе состояния современного
правового статуса Администрации Президента Российской Федера-
ции и сосредоточиваемся на рассмотрении Указа Президента РФ от
6 апреля 2004 г. № 490 (в ред. от 7 июня 2004 г. № 726. от I августа
2005 г. № 903 «О внесении изменений в Положение об Админист-
рации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом
Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490»)'
Выделим наиболее существенные, основные положения Ад-
министрация Президента Российской Федерации, в соответствии с
Указом Президента РФ, является государственным органом, сфор-
мированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции Россий-
ской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента
Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением
его решений. Администрация в своей деятельности руководствует-
ся Конституцией Российской Федерации, федеральными закона-
ми, указами и распоряжениями Президента Российской Федера-
ции, а также настоящим Положением.
1 Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г № 490 «Об утверждении Положения
об Администрации Президента Российской Федерации» (с изм. от 7 июня
2004 г, I августа 2005 г.) Ц СЗ РФ 2004 № 15. Ст 1395, № 24. Ст 2392; 2005.
№ 32 Ст 3272
198
III Институт президентства
В состав Администрации Президента РФ входят:
•	Руководитель Администрации Президента Российской Феде-
рации;
•	заместители Руководителя Администрации Президента Рос-
сийской Федерации;
•	помощники Президента Российской Федерации;
•	пресс-секретарь Президента Российской Федерации;
•	руководитель протокола Президента Российской Федерации;
•	полномочные представители Президента Российской Федера-
ции в федеральных округах;
•	советники Президента Российской Федерации;
•	полномочные представители Президента Российской Федера-
ции в Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации. Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации, Конституционном Суде Российской
Федерации;
•	старшие референты:
•	референты Президента Российской Федерации и иные долж-
ностные лица Администрации;
•	управления Президента Российской Федерации;
•	иные самостоятельные подразделения Администрации.
В Положении определены задачи и функции Администрации
Президента РФ Это:
•	обеспечение реализации Президентом Российской Федерации
полномочий главы государства;
•	осуществление контроля за исполнением решений Президен-
та Российской Федерации;
•	подготовка предложений Президенту Российской Федерации
о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской
Федерации, ее независимости и государственной целостности;
•	содействие Президенту Российской Федерации в определении
основных направлений внутренней и внешней политики го-
сударства;
•	разработка обшей стратегии внешней политики Российской
Федерации, обеспечение реализации Президентом Россий-
ской Федерации его полномочий по руководству внешней
политикой Российской Федерации;
•	разработка совместно с соответствующими федеральными ор-
ганами исполнительной власти и организациями общенацио-
нальных проектов и контроль за их реализацией;
9 Администрация Президента Российской Федерации	199
•	обеспечение деятельности Президента Российской Федерации
по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению,
вопросов о награждении государственными наградами Рос-
сийской Федерации и присвоении почетных званий Россий-
ской Федерации;
•	содействие Президенту Российской! Федерации в решении
вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и
гражданина;
•	содействие Президенту' Российской Федерации в обеспечении
согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти;
•	обеспечение реализации Президентом Российской Федерации
иных возложенных на нею Конституцией Российской Феде-
рации и федеральными законами полномочий.
Администрация в целях обеспечения деятельности Президента
Российской Федерации осуществляет следующие функции:
•	организацию подготовки законопроектов для внесения их
Президентом Российской Федерации и Государственную Ду-
му Федерального Собрания Российской Федерации в порядке
законодательной инициативы;
•	подготовку проектов заключений на законопроекты, приня-
тые Государственной Думой Федерального Собрания Россий-
ской Федерации;
•	подготовку предложений о подписании Президентом Россий-
ской Федерации федеральных законов либо об их отклоне-
нии;
•	подготовку, согласование и представление Президенту Рос-
сийской Федерации проектов указов, распоряжений, поруче-
ний и обращений Президента Российской Федерации, а так-
же аналитических докладов, справок и иных необходимых
Президенту Российской Федерации документов;
•	обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск
указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а
также иных документов, подписанных Президентом Россий-
ской! Федерации;
•	подготовку материалов для ежегодных посланий Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации и для ею программных выступлений;
•	обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской
Федерации, Государственного совета Российской Федерации
и других совещательных и консультативных органов при Пре-
зиденте Российской Федерации;
200
III Институт президентства
•	осуществление контроля за исполнением федеральных зако-
нов (в части, касающейся полномочий Президента Россий-
ской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод
человека и гражданина), указов, других решений Президента
Российской Федерации;
•	подготовку проектов обращений Президента Российской) Фе-
дерации в Конституционный Суд Российской Федерации;
•	подготовку предложений Президенту Российской Федерации
об обеспечении согласованного функционирования и взаимо-
действия органов государственной власти;
•	обеспечение взаимодействия Президента Российской Федера-
ции с политическими партиями, общественными и религиоз-
ными объединениями, профессиональными союзами, opiami-
зациями предпринимателей и торгово-промышленными пала-
тами:
•	обеспечение диалога со структурами гражданского общества,
содействие их развитию и укреплению;
•	обеспечение взаимодействия Президента Российской Федера-
ции с государственными органами иностранных государств и
их должностными лицами, с российскими и зарубежными
политическими и общественными деятелями, с международ-
ными и иностранными организациями;
•	содействие Президенту' Российской Федерации в реализации
его полномочий по кадровым вопросам;
•	обеспечение реализации Президентом Российской Федерации
его полномочий по решению вопросов гражданства Россий-
ской Федерации;
•	организационное обеспечение реализации Президентом Рос-
сийской Федерации его полномочий по осуществлению актов
помилования;
•	сбор, обработку и анализ информации о социально-эконо-
мических и политических процессах в стране и за рубежом;
•	учет и анализ обращений граждан, предложений обществен-
ных объединений и органов местного самоуправления, пред-
ставление соответствующих докладов Президенту Российской
Федерации;
•	обеспечение хранения официальных текстов (оригиналов)
федеральных законов, указов и распоряжений Президента
Российской Федерации и др.
Общее руководство Администрацией осуществляет Президент
Российской Федерации. Президенту Российской Федерации в Ад-
министрации непосредственно подчиняются:
9 Администрация Президента Российской Федерации	201
Руководитель Администрации, заместители Руководителя Ад-
министрации, помощники Президента Российской Федерации,
пресс-секретарь Президента Российской Федерации, руководитель
протокола Президента Российской Федерации, полномочные
представители Президента Российской Федерации в федеральных
округах, советники Президента Российской Федерации, полно-
мочные представители Президента Российской Федерации в Сове-
те Федерации. Государственной Думс, Конституционном Суде
Российской Федерации, старшие референты и референты Прези-
дента Российской Федерации, Секретарь Совета Безопасности
Российской Федерации.
Президент Российской) Федерации:
•	назначает на должность и освобождает от должности в Адми-
нистрации должностных лиц, непосредственно ему подчи-
ненных, а также начальников управлений Президента Рос-
сийской Федерации, руководителей иных самостоятельных
подразделений Администрации, заместителей Секретаря Со-
вета Безопасности Российской Федерации и помощников
Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации
(в ред. Указа Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 7261):
•	определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на
должность и освобождаемых от должности непосредственно
им и подчиняющихся ему;
•	утверждает положения об управлениях Президента Россий-
ской Федерации, иных самостоятельных подразделениях Ад-
министрации.
Ру ковод ител ь Адм и н истраци 11:
•	представляет Администрацию в федеральных органах государ-
ственной власти, органах государственной власти субъектов
Российской Федерации, органах местного самоуправления, а
также в российских, международных и иностранных органи-
зациях;
•	осуществляет общее руководство деятельностью начальников
управлений Президента Российской Федерации, руководите-
лей иных самостоятельных подразделений Администрации;
•	распределяет обязанности между заместителями Руководителя
Администрации;
•	координирует деятельность помощников и советников Пре-
зидента Российской Федерации, распределяет вопросы, отно-
сящиеся к их ведению;
1 СЗ РФ. 2004. № 24. Ст 2392
202
III Институт президентства
•	координирует деятельность полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах;
•	по поручению Президента Российской Федерации и при реа-
лизации функций, возложенных на Администрацию, вносит в
Правительство Российской) Федерации предложения о подго-
товке проектов федеральных законов, указов и распоряжений
Президента Российской Федерации, а также о принятии по-
становлений и распоряжений Правительства Российской Фе-
дерации;
•	представляет Президенту Российской Федерации на утвер-
ждение проекты положений об управлениях Президента Рос-
сийской Федерации, иных самостоятельных подразделениях
Администрации;
•	представляет Президенту Российской Федерации кандидатуры
для назначения на должность и вносит Президенту Россий-
ской Федерации предложения об освобождении от должности
должностных лиц в соответствии с настоящим Положением;
•	утверждает по представлению заместителей Руководителя Ад-
министрации и помощников Президента Российской Феде-
рации структуру )1 штатную численность управлений Прези-
дент Российской Федерации, иных самостоятельных подраз-
делений Администрации, оперативное руководство которыми
на них возложено и (или) которые они возглавляют;
•	утверждает по представлению Секретаря Совета Безопасности
Российской Федерации структуру и штатную численность ап-
парата Совета Безопасности Российской Федерации;
•	утверждает по представлению полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах
структуру и штатную численность их аппаратов;
•	утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в
Администрации;
•	назначает на должность и освобождает от должности в Адми-
нистрации руководителя Секретариата Руководителя Админи-
страции Президента Российской Федерации и его заместите-
лей, заместителей начальников управлений Президента Рос-
сийской) Федерации и заместителей руководителей иных са-
мостоятельных подразделений Администрации, заместителей
полномочных представителей Президента Российской Феде-
рации в федеральных округах, иных работников самостоя-
тельных подразделений Администрации;
9 Администрация Президента Российской Федерации	203
•	определяет полномочия заместителей Руководителя Админи-
страции по назначению на должность и освобождению от
должности иных должностных лиц, их поощрению и приме-
нению к ним мер дисциплинарного взыскания;
•	издает распоряжения по вопросам деятельности Администра-
ции. отнесенным к его компетенции:
•	обеспечивает проведение аттестации работников Админист-
рации, присваивает квалификационные разряды работникам
Администрации, кроме тех работников, квалификационные
разряды которым присваиваются Президентом Российской
Федерации;
•	организует исполнение поручений Президента Российской
Федерации;
•	запрашивает и получает необходимую информацию от феде-
ральных органов государственной власти, органов государст-
венной власти субъектов Российской Федерации, органов ме-
стного самоуправления, а также от организаций;
•	организует подготовку и осуществляет представление в уста-
новленном порядке бюджетной заявки по вопросам обеспе-
чения деятельности Президента Российской Федерации, со-
держания Администрации, содержания и обеспечения дея-
тельности полномочных представителей Президента Россий-
ской Федерации в федеральных окруигх и содержания их за-
местителей, а также содержания Уполномоченного Россий-
ской Федерации при Европейском суде по правам человека;
•	распоряжается бюджетными средствами в соответствии со
сметой Администрации;
•	имеет право по поручению Президента Российской Федера-
ции вносить в смету Администрации отдельные изменения,
которые нс должны приводить к превышению расходования
средств, выделяемых из федерального бюджета на соответст-
вующий год;
•	имеет право поручить одному из заместителей Руководителя
Администрации распоряжаться бюджетными средствами в со-
ответствии со сметой Администрации.
Заместители Руководителя Администрации издают распоряже-
ния Администрации по вопросам ее деятельности в соответствии с
распределением обязанностей >1 в порядке, установленном Руково-
дителем Администрации.
Непосредственное обеспечение деятельности Руководителя Ад-
министрации, заместителей Руководителя Администрации и по-
204	III Институт президентства
мошников Президента Российской Федерации, кроме случаев, ус-
танавливаемых Руководителем Администрации, осуществляет Сек-
ретариат Руководителя Администрации Президента Российской
Федерации.
Вместе с тем, анализ полномочий и компетенций Администра-
ции Президента РФ показывает, что в ее лице мы имеем не техни-
ческий орган обслуживающий институт Президентства в целом, а
государственный орган, наделенный очень значительными полно-
мочиями, который к юму же имев! значительные приоритеты в
исполнительной и законодательной власти.
Таковы основные моменты, которые характеризуют правовой
статус Администрации Президента Российской Федерации — со-
ставной части президентской власти Российской Федерации.
Глава 10
Реализация властных полномочий
Президента РФ
Если говорить о конституционных основах соотношения и взаимо-
действия Президента РФ и исполнитетьной власти, то они доста-
точно глубокие, прочные, стабильные и одновременно динамич-
ные, маневренные, учитывающие реалии политической и социаль-
но-экономической обстановки, положения в России.
Функции и полномочия Президента РФ в сфере исполнитель-
ной власти в основном и главном сводятся к следующему.
Хотя Президент РФ не является главой исполнительной вла-
сти, он, согласно Конституции РФ (ст. 80). обеспечивает согласо-
ванное функционирование и взаимодействие органов государст-
венной власти
Такое конституционно-правовое положение Президента РФ
обусловливает его особый статус, функции и полномочия в отно-
шении исполнительной власти, ее органов, структур и институций.
В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент Россий-
ской Федерации:
а)	назначает с согласия Государственной Думы Председателя
Правительства Российской Федерации;
б)	имеет право председательствовать на заседаниях Правитель-
ства Российской Федерации;
в)	принимает решение об отставке Правительства Российской
Федерации;
г)	представляет Государственной Думе кандидатуру для назна-
чения на должность Председателя Центрального банка Рос-
сийской Федерации; ставит перед Государственной Думой
вопрос об освобождении от должности Председателя Цен-
трального банка Российской Федерации;
д)	по предложению Председателя Правительства Российской
Федерации назначает на должность и освобождает от долж-
ности заместителей Председателя Правительства Российской
Федерации, федеральных министров;
206
III Институт президентства
е)	формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской
Федерации, статус которого определяется федеральным за-
коном;
ж)	утверждает военную доктрину Российской Федерации;
з)	формирует Администрацию Президента Российской Федера-
ции;
и)	назначает и освобождает полномочных представителей Пре-
зидента Российской Федерации;
к)	назначает и освобождает высшее командование Вооруженных
Сит Российской Федерации;
л)	назначает и отзывает после консультаций с соответствующи-
ми комитетами или комиссиями палат Федерального Собра-
ния дипломатических представителей Российской Федерации
в иностранных государствах и международных организациях.
Президент Российской Федерации может использовать согласи-
тельные процедуры для разрешения разногласий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами госу-
дарственной масти субъектов Российской Федерации, а также ме-
жду органами государственной власти субъектов Российской) Феде-
рации В случае недостижения согласованного решения он может
передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент Российской Федерации вправе приостанавливать
действие актов органов исполнительной власти субъектов Россий-
ской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции
Российской Федерации и федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и сво-
бод человека и гражданина до решения этого вопроса соответст-
вующим судом.
В соответствии со ст 87 Конституции РФ:
1)	Президент Российской Федерации является Верховным Глав-
нокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации;
2)	в случае агрессии против Российской Федерации или непо-
средственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее
местностях военное положение с незамедлительным сообщением об
этом Совету Федерации и Государственной Думс;
3)	режим военного положения определяется федеральным кон-
ституционным законом.
Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в по-
рядке, предусмотренных федеральным конституционным законом,
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее
местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообше-
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	207
нис.м об этом Совету Федерации и Государственной Думс (ст. 88
Конституции РФ)
Сказанное выше, а также ст. 111, 112, 117 и др. Конституции
РФ позволяют сделать обобщенный вывод о значительном право-
вом потенциале президентской власти, т.е института Президента
Российской Федерации в сфере исполнительной власти.
Мы коснулись основных, ведущих контуров, в которых обо-
значены функции и полномочия Президента РФ в сферах законо-
дательной представительной власти; исполнительной власти; су-
дебной власти, а также ор1анизации и функционирования проку-
ратуры РФ.
Завершая рассмотрение проблемы в целом, мы хотели бы крат-
ко сформулировать обобщающие выводы и суждения.
Первое. Это обоснованность, правомерность применения фор-
мулы: «президентская власть». Полагаем, что с учетом определен-
ной условности этого словосочетания оно может быть определено
как интегративная совокупность задач, функций, полифункцио-
нальной компетенции, находящихся в ведении института Прези-
дента РФ с необходимым и разветвленным механизмом осуществ-
ления, реализации, т.е. определенного перечня структур, инстру-
ментов, органов, институций, с помощью которых и при их актив-
ном участии осуществляются многообразные и сложные задачи и
функции президентской власти.
Второе Это собственно статус самого института Президента
РФ. По нашему мнению, исходя из конституционного статуса
Президента РФ (особенно ст. 11 Конституции РФ) сформулирова-
но следующее определение института Президента Российской Фе-
дерации.
Президент Российской Федерации — это конституционный,
особый, специфический, уникальный орган государственной вла-
сти, с полифункциональными властными полномочиями, активно
участвующий в организации и осуществлении законодательной,
представительной власти; исполнительной и судебной власти; орга-
низации и функционировании прокуратуры.
Такое определение не претендует на бесспорность и тем более
исчерпываемость, это — один из вариантов дефиниции института
Президента РФ.
Значительную роль в реализации властных отношений Прези-
дента Российской Федерации играет институт назначаемых и осво-
бождаемых Президентом полномочных представителей Президента
РФ. Полномочные представители Президента в фе.пергтльпых окру-
гах — это новый и своеобразный феномен нашего времени. Рас-
смотрим основные характеристики этого института.
208
III Институт президентства
Как известно, институт полномочных представителен Прези-
дента Российской Федерации предусмотрен нашей Конституцией
(п. «к» ст. 83). К сегодняшнему дню этот институт прошел опре-
деленную эволюцию. Если на уровне палат Федерального Собра-
ния, Конституционного Суда РФ данный институт сохранил ста-
бильный характер, то на уровне субъектов РФ произошли серьез-
ные изменения.
С изданием 13 мая 2000 г. Указа Президента РФ «О полномоч-
ном представителе Президента Российской Федерации в федераль-
ном округе»1 отпала необходимость сохранения самостоятельного
института полномочного представителя в субъектах РФ. Одновре-
менно Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. было утверждено
Положение о полномочном представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе и утвержден перечень федераль-
ных округов. По существу, это были чрезвычайно важные акты
конституционного значения.
Этим Указом внесены серьезные изменения в организацию го-
сударственного, а именно федеративного, устройства России, в ук-
репление вертикали исполнительной власти. Каковы основные мо-
менты и особенности осуществленных преобразований?
I.	В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих кон-
ституционных полномочий, повышения эффективности деятельно-
сти федеральных органов государственной власти и совершенство-
вания системы контроля за исполнением их решений Президентом
РФ предусматривалось:
•	преобразовать институт полномочных представителей Прези-
дента Российской Федерации в регионах Российской Федера-
ции в институт полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах;
•	утвердить Положение о полномочном представителе Прези-
дента Российской Федерации в федеральном округе и пере-
чень федеральных округов.
2.	Правительству Российской Федерации с участием Админист-
рации Президента Российской Федерации в трехмесячный срок
разработать и утвердить схему размещения территориальных орга-
нов федеральных органов исполнительной) власти, имея в виду не-
1 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представите ie
Президента Российской федерации в федеральном округе» (с изм от 21 июня.
9 сентября 2000г. 30 января 2001 г. 6 апреля. 5 октября 2004 ) . 21 марта
2005 г . 11 апреля 2008 г , 30 апреля 2009 г , 12. 19 января 2010 г )
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	209
обходимость ее согласования со схемой размещения полномочных
представителей Президента Российской Федерации в федеральных
округах.
3.	Руководителю Администрации Президента Российской Феде-
рации в месячный срок утвердить структуру и штатную численность
аппаратов полномочных представителей Президента Российской
Федерации в федеральных округах и до I августа 2000 г. провести
необходимые организационно-штатные мероприятия в соответст-
вии с Указом.
4.	Главному государственно-правовому управлению Президента
Российской Федерации в месячный срок представить в установлен-
ном порядке предложения о приведении правовых актов Президен-
та Российской Федерации в соответствие с Указом.
Важное значение для осуществления указанных нововведений
имело Положение о полномочном представителе Президента Рос-
сийской Федерации в федеральном округе. Приведем наиболее ха-
рактерные моменты данного Положения.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном ок-
руге является должностным лицом, представляющим Президента
РФ в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспе-
чивает реализацию конституционных полномочий главы государст-
ва в пределах соответствующего федерального округа:
•	является федеральным государственным служащим и входит в
состав Администрации Президента РФ. Он назначается на
должность и освобождается от должности Президентом РФ
по представлению Руководителя Администрации Президента
РФ, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотче-
тен ему:
•	в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, фе-
деральными законами, указами и распоряжениями Президен-
та Российской Федерации, а также Положением «О полно-
мочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе»;
•	имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и
руководит их деятельностью. Заместители являются феде-
ральными государственными служащими и входят в состав
Администрации Президента РФ
Основными задачами полномочною представителя являются:
•	организация в соответствующем федеральном округе работы
по реализации органами государственной власти основных
направлений внутренней и внешней политики государства,
определяемых Президентом РФ;
210
III Институт президентства
•	организация контроля за исполнением в федеральном округе
решений федеральных органов государственной власти;
•	обеспечение реализации в федеральном округе кадровой по-
литики Президента РФ;
•	представление Президенту РФ регулярных докладов об обес-
печении национальной безопасности, а также о политиче-
ском, социальном и экономическом положении в федераль-
ном округе, внесение Президенту РФ соответствующих пред-
ложений.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на
него задач осуществляет следующие функции;
•	обеспечивает координацию деятельности федеральных орга-
нов исполнительной власти в соответствующем федеральном
округе;
•	анализирует эффективность деятельности правоохранитель-
ных органов в федеральном округе, а также состояние с кад-
ровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Прези-
денту РФ соответствующие предложения;
•	организует взаимодействие федеральных органов исполни-
тельной власти с органами юсударственной власти субъектов
РФ, органами местного самоуправления, политическими пар-
тиями, иными общественными и религиозными объедине-
ниями;
•	разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями
экономического взаимодействия субъектов РФ программы
социально-экономического развития территорий в пределах
федерального округа;
•	согласовывает кандидатуры для назначения на должности фе-
деральных государственных служащих и кандидатуры для на-
значения на иные должности в пределах <|>едерального округа,
если назначение на эти должности осуществляется Президен-
том РФ, Правительством РФ или федеральными органами
исполнительной власти,
•	организует контроль за исполнением федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и
распоряжений Правительства РФ, за реализацией федераль-
ных программ в федеральном округе;
•	согласовывает проекты решений федеральных органов го-
сударственной власти, затрагивающих интересы федераль-
ного округа или субъекта РФ, находящегося в пределах
этого округа;
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	211
•	согласовывает направляемые в федеральные органы испол-
нительной власти органами государственной власти субъек-
тов РФ, находящимися в пределах федерального округа,
представления о награждении государственными наградами
Российской Федерации, об объявлении благодарности Пре-
зидента РФ, а также о присвоении почетных званий Россий-
ской Федерации, высших воинских и высших специальных
званий;
•	вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ
государственные награды Российской Федерации, удостове-
рение судьи судьям арбитражных судов субъектов РФ, феде-
ральных судов обшей юрисдикции, а также объявляет благо-
дарность Президента РФ;
•	принимает участие в работе органов государственной власти
субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, на-
ходящихся в пределах федерального округа;
•	организует по поручению Президента РФ проведение согла-
сительных процедур для разрешения разногласий между фе-
деральными органами государственной власти и органами го-
сударственной власти субъектов РФ, находящимися в преде-
лах федерального округа;
•	вносит Президенту РФ предложения о приостановлении дей-
ствия актов органов исполнительной власти субъектов РФ,
находящихся в пределах федерального округа, в случае проти-
воречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам,
международным обязательствам Российской Федерации или
нарушения прав и свобод человека и гражданина;
•	взаимодействует с Главным контрольным управлением Пре-
зидента РФ и органами прокуратуры РФ при организации
проверок исполнения в федеральном округе федеральных за-
конов, указов и распоряжений Президента РФ,
Оперативное руководство деятельностью полномочного пред-
ставителя осуществляет Руководитель Администрации Президента
РФ. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного
представителя осуществляет аппарат полномочного представителя,
являющийся самостоятельным подразделением Администрации
Президента РФ.
П ол номочный представител ь:
•	руководит деятельностью аппарата полномочного представи-
теля, обеспечивая решение возложенных на него задач;
•	распределяет обязанности между своими заместителями;
212
III Институт президентства
•	утверждает должностные инструкции работников аппарата
полномочного представителя;
•	назначает на должность и освобождает от должности сотруд-
ников своею аппарата, поощряет их и применяет к ним меры
дисциплинарного взыскания;
•	подписывает служебную документацию в пределах своей ком-
петенции;
•	издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата
полномочного представителя:
•	решает вопросы о командировании сотрудников аппарата
полномочного представителя в пределах Российской Феде-
рации.
Полномочный представитель размещается в центре федераль-
ного округа. Над зданием, в котором он располагается, поднима-
ется Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем
кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федера-
ции и изображение Государственного герба Российской Федера-
ции Далее в соответствии с Указом Президента Российской Фе-
дерации1 приводим перечень федеральных округов на момент их
образования.
Центральный федеральный округ: Белгородская область. Брян-
ская область. Владимирская область, Воронежская область. Ива-
новская область. Калужская область. Костромская область. Курская
область. Липецкая область. Московская область. Орловская об-
ласть, Рязанская область. Смоленская область. Тамбовская область.
Тверская область, Тульская область, Ярославская область. Центр
федерального округа — г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Рес-
публика Комн, Архангельская область, Вологодская область. Кали-
нинградская область, Ленин! радская область. Мурманская область.
Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Не-
нецкий автономный округ. Центр федерального округа — г. Санкт-
Петербург.
Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Рес-
публика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская
Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Респуб-
лика, Республика Северная Осетия — Алания. Чеченская Рсспубли-
1 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г № 849 «О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ 2000
№ 20 Ст 2112
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	213
ка, Краснодарский край. Ставропольский край, Астраханская об-
ласть, Волгоградская область. Ростовская область. Центр федераль-
ного округа — г Ростов-на-Дону.
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан.
Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татар-
стан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика —
Чаваш республики. Кировская область, Нижегородская область,
Оренбургская область. Пензенская область, Пермская область. Са-
марская область. Саратовская область, Ульяновская область, Коми-
Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердлов-
ская область. Тюменская область. Челябинская область, Ханты-
Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный ок-
руг. Центр федеральною округа — г. Екатеринбург.
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика
Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край.
Красноярский край. Иркутская область. Кемеровская область. Но-
восибирская область. Омская область. Томская область, Читинская
область, А1ИНСКИЙ Бурятский автономный округ. Таймырский
(Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурят-
ский автономный округ. Эвенкийский автономный округ. Центр
федерального округа — г. Новосибирск
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия),
Приморский край. Хабаровский край, Амурская область. Камчат-
ская область, Магаданская область. Сахалинская область, Еврей-
ская автономная область. Корякский автономный округ, Чукотский
автономный округ. Центр федерального округа — г. Хабаровск.
19 января 2010 г Указом Президента Российской Федерации1
были внесены изменения в перечень федеральных округов, был об-
разован восьмой — ( еверо-Кавказский федеральный округ, в составе:
Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-
Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Респуб-
лика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Ставро-
польский край. Центр федерального округа — г. Пятигорск. Соот-
ветственно был изменен состав и Южного федерального округа, в
1 Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г № 82 «О внесе-
нии изменений в перечень федеральных окруюв. утвержденный Указом Прези-
дента Российской Федерации от 13 мая 2000 г № 849. и в Указ Президента Рос-
сийской Федерации от 12 мая 2008 г № 724 'Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти"» // СЗ РФ 2010 № 4 Ст. 369.
214
III Институт президентства
который теперь входят: Республика Адыгея (Адыгея). Республика
Калмыкия, Краснодарский край. Астраханская область, Волгоград-
ская область. Ростовская область. Вместе с тем, был скорректиро-
ван и Указ о полномочном представителе Президента РФ в феде-
ральном округе.
Был также скорректирован Указ о полномочном представителе
Президента РФ в федеральном окруче1 и внесены изменения в указ,
регулирующий вопросы системы и структуры <|х:деральных органов
исполнительной власти* 2. Установлено, что у Председателя Прави-
тельства Российской Федерации теперь 9 заместителей (ранее их
было 8). Это связано с назначением на соответствующую должность
полномочного представителя Президента Российской Федерации по
новому, Северо-Кавказскому федеральному округу, который одно-
временно является и заместителем Председателя Правительства Рос-
сийской Федерации.
Кроме того, применительно к федеральным округам произошли
существенные изменения в структуре прокуратуры, органов внут-
ренних дел и ряда других сфер и отраслей управления Значитель-
ным актом в этом плане явилось постановление Правительства РФ
от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Рос-
сийской Федерации и федеральных органов исполнительной власти
с полномочными представителями Президента Российской Федера-
ции в федеральных округах и схеме размещения территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти»3.
В частности, в нем предусмотрено, что считается целесооб-
разным’
•	нршлашать полномочных представителей Президента РФ в
федеральных округах на заседания Правительства РФ с пра-
вом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых
Правительством РФ комиссий и советов, проводимые Пред-
седателем Правительства РФ и его заместителями совещания
по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих фе-
деральных округов;
•	по обращениям представителей в пределах полномочий Пра-
вительства РФ, установленных федеральными законами и
' СЗ РФ. 2000. № 20 Ст. 2112: с поел изм и доп СЗ РФ 2009 № 18 Ст 2222
2 Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2008. № 20 Ст 2290, с
поел, изм н доп. СЗ РФ 2009 № 41 Ст 4731
3 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст 3473
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	215
иными нормативными правовыми актами, разрешать споры и
устранять разногласия между федеральными органами испол-
нительной власти и органами исполнительной власти субъек-
тов РФ. создавать для этого согласительные комиссии из
представителей заинтересованных сторон, с участием работ-
ников аппаратов полномочных представителей.
Кратко характеризуя рассмотренный выше процесс преобразо-
ваний, можно говорить о реформировании значительной части
структур исполнительной власти, об усилении вертикали этой вла-
сти, углублении их взаимодействия и связей с Президентом РФ и
Правительством РФ, о дальнейшем совершенствовании государст-
венно-территориальной организации Российскою государства и в
связи с этим механизма президентской власти.
В целом мы можем говорить о расширении и своеобразном
«приращении» структурного состава института «президентская
власть».
Далее следует отметить особенности природы и характера феде-
ральных округов. Это — не совсем обычные образования адмннист-
ративно-территориал ьных единиц.
Федеральные округа — особые формирования, в состав которых
могут входить (входят) различные по своей природе, характеру и
уровню статуса- республики (государства), административно-
территориальные единицы — края и области; города федерального
значения; автономные образования — автономная область; авто-
номные округа, т.е. образования, единицы неоднопланового харак-
тера, что обусловливает сложность, многоплановость состава и
структуры федеральных округов, особенности их статуса, незавер-
шенность или объективный характер, неизбежность дальнейших,
возможность новых преобразований в этом направлении.
Характеризуя феномен президентской власти РФ, мы подчерки-
ваем конституционно-правовой потенциал власти Президента РФ в
сферах законодательной, представительной власти (об этом уже
частично выше говорилось), исполнительной власти, судебной вла-
сти, организации прокуратуры, местного самоуправления и др.
Помимо упомянутых сфер и отраслей, это полномочия — пре-
рогативы Президента РФ в области внешней! политики, обороны,
судебной власти, правовой деятельности и др.
Теперь вернемся к российской практике. Рассмотрим вопрос,
касающийся актов Президента РФ в сферах законодательной (пред-
ставительной) власти, исполнительной власти и других сферах жиз-
ни общества и государства.
216
III Институт президентства
Акты Президента Российской Федерации свидетельствуют о
широте и многогранности функций и полномочий Президента РФ
в сферах законодательной и представительной власти.
В Конституции РФ говорится лишь о двух конкретных видах
(формах) актов Президента РФ — указах и распоряжениях. И все.
В статье 125 (ч. 2, п. «а») идет речь о нормативных актах Прези-
дента Российской Федерации, что расширяет диапазон конституци-
онных основ актов Президента Российском Федерации.
В то же время в литературу «просочились» разные мнения о ха-
рактере, месте, роли и значении актов Президента Российской Фе-
дерации.
Обобщенная классификация актов Президента РФ формулиру-
ется нами в следующем виде.
А. Собственно правовые акты Президента РФ:
1. Указы;
2. Распоряжения.
Б Иные формализованные акты Президента РФ.
1.	Послания.
2.	Программы.
3.	Обращения.
4.	Письма.
5.	Запросы1.
Анализируя юридическую природу актов Президента РФ, под-
черкнем высокое место указанных актов в правовой системе Рос-
сийской Федерации, они следуют за Конституцией РФ, федераль-
ными законами:
1)	объемность, многоаспектность и широта регулируемых пра-
вовыми актами Президента РФ общественных отношений, обуслов-
ленных масштабным характером его функций и полномочий;
2)	общеобязательность (вытекающая из предписаний ч. 2 ст. 90
Конституции РФ) исполнения указов и распоряжении Президента
РФ на всей территории Российской Федерации;
3)	единоличный порядок издания актов главы государства, соче-
таемый с использованием консультативно-совещательных процедур
их подготовки и предварительного рассмотрения;
4)	соответствие актов Президента Конституции РФ и федераль-
ным законам;
1 Габричидзе Б Н . Чернявский А Г Органы государственной власти современной
России. М., 2003 С 163 и др
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	217
5)	многообразие содержания президентских актов, сочетание
в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оператив-
ных мер.
Вместе с тем, в учебной литературе президентские указы рас-
сматриваются, как правило, в ряду подзаконных актов1, но ряд ис-
следователей считают, что указ Президента РФ обладает более вы-
сокой силой, чем подзаконный акт. Например, особую роль прези-
дентских указов подчеркивает и А.Е. Постников, правда, вводя
временные параметры, считая, что они играли роль федеральных
законов в период до принятия Конституции РФ 1993 г. и в после-
дующие годы, пока не были приняты предусмотренные Конститу-
цией федеральные законы. По истечении переходного периода
практика издания президентских указов вернулась в конституцион-
ные рамки, и указы вновь обрели юридические свойства именно
подзаконных актов1 2. В отличие от данной! точки зрения,
И.А Конюхова более однозначно утверждает, что по своей право-
вой природе акты Президента РФ, особенно его указы, близки к
закону3. Данную позицию поддерживает и В.Н. Белоновский, кото-
рый рассматривает проблему с точки зрения соотношения призна-
ков подзаконности и характеристик указа по ст. 90 Конституции.
Он приходит к выводу о том, что характеристики указа, закреплен-
ные в ст. 90 Конституции РФ, не относятся к подзаконным. Автор
отмечает при этом, что требование «непротиворечия» по ст 90 не
является признаком подзаконности, а выступает общим правилом в
юриспруденции Признаком подзаконностн выступает соответствие
данного акта закону, изданного в развитии закона и на его основа-
нии. Но Президент может издавать указы по любому кругу отноше-
ний, вне зависимости от того, урегулированы они законом или нет.
Особого перечня вопросов, по которым Президент может издавать
указы, просто не существует. Нс совсем верным является положе-
ние о том, что законом можно отменить президентский указ По-
ложение вновь изданного закона по определенному виду отноше-
ний о том, что «признать утратившими силу» относится ко всем
1 Козлова ЕИ, Кутафин О.Е Конституционное право России Учебник 4-е изд.
перераб. и л on. М.. ТК Вел би. Проспект. 2008. С. 19—20. Авакьян С.А. Консти-
туционное право России- Учебный курс. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005 С 69—70
2 Конституционное право России: Учебник / Под рсд А Е. Постникова. М.. ТК
Велби. Изл-во Проспект. 2007 С. 21
3 Конюхова И.А Конституционное право Российской Федерации Общая часть
Курс лекций М ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006. С 230.
218
III Институт президентства
ранее принятым нормативным актам, в том числе к законом, ука-
зам и подзаконным актам, которые поименованы во вступающем
в силу законе, нс может рассматриваться признаком подзаконно-
сти. В практике еще такого не было, чтобы отдельно изданным
законом специально отменялся президентский указ, в силу несо-
гласия законодателя с Президентом. Нельзя не учитывать и то,
что нигде официально президентские указы не называются подза-
конными актами, а также то, что и у законодателя, и у Президен-
та один источник легитимации — волеизъявление граждан, кото-
рая и определяет более высокую юридическую силу как закона,
так и президентского указа1.
1 Конституционное право России: Учебник для студентов вуза / Под ред
Б С Эбзеева. А.С Прудникова. ВИ Авсеенко. 4-е изд, перераб п доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010 С. 53
Раздел IV
Законодательная
(представительная) власть
Глава 11. Парламентская деятельность
Глава 12. Законодательные (представительные) органы
власти субъектов Российской Федерации
Глава 11
Парламентская деятельность
Вначале приведем несколько общих замечаний и терминологических
уточнений о месте и значении законодательной (представитель-
ной) власти1. Институт, феномен «законодательная (представи-
тельная) власть» трактуются по-разному в конституциях, теку-
щем законодательстве, в научной и учебной литературе. Это одна
из проблем теории государства; государственной власти; органов
государственной власти.
Становление и упрочение концепции разделения властей не оз-
начает, что в этом отношении, направлении уже все сложилось,
стабилизировалось, и больше нет проблем. Формулировка ст. 10
Конституции РФ о том, что органы законодательной, исполнитель-
ной и судебной власти самостоятельны, отнюдь не означает, что
больше не осталось спорных, дискуссионных и иных проблем, свя-
занных с реализацией концепции разделения властей при наличии
в Конституции РФ фундаментального принципа единства системы
государственной власти (ч. 3 ст. 5) с учетом установленного Кон-
ституцией РФ фундаментального постулата, обеспечиваемого Пре-
зидентом РФ. о согласованном функционировании и взаимодейст-
вии органов государственной власти (ч. 2 ст. 80).
Мы подчеркиваем значимость конституционной идеи: ни одна
ветвь, часть, институция, «ответвление» государственной власти не
существуют и не функционируют изолированно, сами по себе, не
1 Булаков О.И. Двух1иетатныи парламент Российском Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр Пресс. 2003: Булаков О.Н. Парламентское право Российской Фе-
дерации. Серия «Высшее образование». М.' Финансовый контроль. Националь-
ный институт бизнеса Ростов-на-Дону: Феникс, 2004 С. 736; Писневич Ю.А.,
Платонов В.М.. Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность. политико-
правовой анализ: Учеб, пособие для студентов вуза. М.: Аспект-Пресс, 2007.
Парламентское право России: Учебник / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд.,
пе[>ераб и топ. М.: Юристь, 2003; Романов Р.М. Российский парламентаризм:
история, современность, перспективы. М.. 2000. Шейнис В.Л В зле: и падение
парламента: переломные годы в [Юссийской политике (1985—1993). Т. 1. М.:
Моск. Центр Карнеги: Фонд ИИДЕМ, 2005; Т. 2. М.: Моск. Центр Карнеги,
Фонд И ИДЕМ, 2005; и др.
11. Парламентская деятельность	221
являются самодовлеющими, а могут функционировать только во
взаимосвязи и взаимодействии с другими частями, «блоками»,
структурами механизма, аппарата государственной власти, что. ко-
нечно, не значит некое «поглощение» этим аппаратом названных
ветвей, частей!, «блоков», структур и институций, входящих в соот-
ветствующие ветви юсударственной власти. Выражаясь иначе, мы
стремимся выделить мысль-вывод: совокупность ветвей власти,
иных структур и институций — это не эклектическая сумма неких
единиц, а глубоко взаимосвязанное функциональное, а в значи-
тельной части и организационно-иерархическое единое целое.
И законодательная (представительная) власть в этом отношении
не представляет разительного исключения, хотя имеются сущест-
венные особенности, специфики, своеобразия построения и функ-
ционирования данной ветви власти и органов, ее осуществляющих,
а также — целостного субстанционного содержания и структурного
состава этой ветви власти.
Словом, мы подчеркиваем основанную на конституционных
общетеоретических постулатах глубокую и органическую взаимо-
связь всех частей механизма, аппарата государственной власти.
Сказанное не означает недооценку особенностей, своеобразия
каждого из трех конституционно установленных орюнов законода-
тельной, исполнительной и судебной власти, какое-либо посяга-
тельство или игнорирование их самостоятельности и своеобразия.
Теперь выскажемся об определениях и о терминологических
особенностях. К сожалению, в Конституции РФ нет четкого и бес-
спорного терминологического единства, единообразия, которые
способствовали бы углублению, масштабности, согласованности
применения терминов и понятий.
Например, в отношении законодательной власти зафиксирова-
ны: собственно законодательная власть; ортны законодательной
власти, система федеральных ор!анов законодательной, исполни-
тельной и судебной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ), законо-
дательные (представительные) органы субъектов Российской Феде-
рации и субъекты законодательной инициативы (ч. I ст. 104 Кон-
ституции РФ).
Существенные разночтения (различия) наблюдаются в форму-
лировках, посвященных определению законодательной власти.
Причем довольно часто законодательную деятельность связывают
непосредственно с деятельностью парламента, и далее по существу
рассматриваются парламент, ею природа, характеристика компе-
222
IV. Законодательная (представительная) власть
тенции и др. Собственно, законодательная власть как институт ос-
тается 1де-ю в тени1.
Мы говорим только о парламенте, хотя он часто не единствен-
ный в стране «законодатель». Мы уже касались института референ-
дума1 2, посредством которого законодательную функцию осуществ-
ляет непосредственно народ (точнее, избирательный корпус). Эта
функция порой осуществляется в известной мере иными, чем пар-
ламент, государственными органами. В то же время парламент на-
ряду с законодательной осуществляет и иную деятельность3. С уче-
том этих оговорок мы и переходим к рассмотрению института пар-
ламента.
Понятие функции. Законодательная деятельность. Термин «пар-
ламент» происходит от английского «Parliament», который обязан
своим рождением французскому глаголу parler — говорить4. Впро-
чем, в дореволюционной Франции парламентом (parlement) назы-
вался суд провинциального уровня, и лишь впоследствии этот тер-
мин стал эквивалентом английского.
Считается, что родиной парламента является Англия, где с
XIII в. власть короля ограничило собрание представителей (лордов,
т.е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей го-
родов и графств (сельских территориальных единиц)5. Подобные
сословные и сословно-представительные учреждения возникли за-
тем в Польше, Венгрии, Франции. Испании6 и других странах.
Впоследствии они развились в представительные учреждения со-
временного типа или были заменены ими.
1 Например, в кн Конституционное государственное право зарубежных стран
(Глава VIII. Законодательная власть: парламент). Т. 2. М.. 1995.
2 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О рефе-
рендуме Российской Федерации» // СЗ РФ 2004 № 27 Ст 2710: с послед изм
и доп. СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1754.
3 Бумков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр Пресс. 2003. С. 750. Парламент и воля народа в юсударстве. М..
1906 ; Парламенты М  Прогресс. 1967 С 512; Парламенты мира- СПб М • Ин-
терпракс. 1991. С. 624.
4 Известная ленинская характеристика парламента как говорильни имеет, таким
образом, некоторое jthmo.ioi ичсское объяснение. По существу же ес 1И она и
бывала верна, то не вообще, а лишь в определенных случаях.
5 Впрочем. М.М. Ковалевский. обращаясь к данной проблеме, неоднократно
указывал, что первые представительные учреждения парламентского типа —
кортесы появились именно в Испании на 100 лет раньше, чем аньтийскнй пар-
ламент См.: Коваквский М.М. Государственное право в Англии СПб., 1906,
Он же. Конституционное право. СПб.. 1909; Он же Общее конституционное
право. СПб.. 1906
6 Беюновский В.Н.. Беюновский А.В. Представительство и выборы в России. Мо-
нография. М.: Приор, 1999 С. 268.
11. Парламентская деятельность	223
Что касается места парламентов в государственном механизме и
соответственно их функций, то теоретики разделения властей Дж.
Локк и LU. Монтескье здраничивали их роль осуществлением пре-
имущественно законодательной функции, тогда как Ж.-Ж. Руссо —
последовательный приверженец неделимости народного суверени-
тета — обосновывал идею единства верховной власти, из которой
вытекало право законодательной власти контролировать исполни-
тельную.
Современный парламент — это общегосударственный предста-
вительный орган, главная функция которого в системе разде гения вла-
стей заключается в осуществлении законодательной власти. Она
включает в себя и верховное распоряжение государственной каз-
ной, т.е. принятие государственного бюджета и контроль за его ис-
полнением. В большей или меньшей степени в зависимости от
формы правления парламент осуществляет контроль за исполни-
тельной властью.
Парламент — это н opiari представительной власти*. В основу
государственно-правового регулирования народного представитель-
ства в «социалистических» странах были положены теоретические
разработки В.И. Ленина, опиравшиеся на сделанный К. Марксом
анализ опыта Парижской коммуны 1871 года. Отсюда, в частности,
последовала идея соединения законодательной и исполнительной
власти, которая весьма импонировала большевикам, ибо исключала
взаимный контроль независимых друг от друга ветвей власти: полу-
чив большинство мест в выборном органе, можно бесконтрольно
сочинять любые законы и самим же их исполнять.
Социалистическая концепция государства и демократии избега-
ла даже термина «парламент», ибо основоположниками марксизма-
ленинизма этот институт был со всех сторон раскритикован как
фактически безвластная говорильня, призванная «надувать просто-
народье».
Мы уже отмечали, что в целом и в определенной степени, т е.
несколько условно, характеристика законодательной (представи-
тельной) власти складывается как бы из двух основных частей, ук-
рупненных элементов, начал — законодательного характера и дея-
тельности; представительного характера.
Рассмотрим некоторые аспекты этой проблемы. Представитель-
ный характер означает, что парламент рассматривается как вырази-
тель интересов и воли народа (нации), т.е. всей совокупности граж-
дан данного государства. Отсюда и такие его обозначения, как на-
циональное или народное представительство.
1 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.
224
IV. Законодательная (представительная) власть
Концепция национального (народного) представительства, сло-
жившаяся еше в XVIII—XIX вв , может быть изложена как сово-
купность следующих принципов:
1)	национальное (народное) представительство учреждается
конституцией;
2)	нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает
парламент осуществлять от его имени законодательную власть (не-
редко в литературе указывается на уполномочие осуществлять суве-
ренитет, но это, по крайней мере, неточно);
3)	с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих
представителей — депутатов, сенаторов и т.п.;
4)	член парламента — представитель всей нации, а не тех, кто
его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими
отозван.
Как отмечал французский классик конституционною права Ле-
он Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации»1.
При этом следует иметь в виду, что отношения представительства,
по изложенной конструкции, имеют место между нацией и парла-
ментом в целом. Однако сами эти отношения оказываются при
ближайшем рассмотрении не такими, какими их можно было бы
предполагать, исходя из смысла слов «мандат» (т.е. поручение) и
«представительство». Спустя примерно полвека после Л. Дюги
французский конституционалист Марсель Прело писал об этом:
«Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или
иного лица и не оказывает никакого влияния на положение из-
бранного. Оно определяется только конституцией и законами. Вви-
ду этого термин «мандат» следует понимать, согласно получившей
распространение в 1789 году доктрине, в смысле, отличном оттого,
какой ему придает гражданское право. Равным образом оказывает-
ся, что слово «представительство» понимается в смысле, противо-
положном тому, какой ему можно логически придать с точки зре-
ния лингвистической. Избранное лицо, непосредственно и свобод-
но творящее волю нации, обладает полной независимостью»1 2.
Считается, другими словами, что парламент сам точно знает,
чего хочет нация (народ), и выражает ее (его) волю в законах и
иных актах, не будучи в этом отношении никому не подконтролен
(в рамках, разумеется, конституции, которую он, впрочем, нередко
может сам изменять). Воля парламента и есть воля нации (народа).
В этом заключается идея представительного правления, которое, ме-
1 Логи Л. Конституционное право. М., 1908. С. 416.
2 Прею М. Конституционное право Франции. М.: ИЛ, 1957. С. 436.
11. Парламентская деятельность
225
жду прочим, те же французские теоретики, начиная с деятеля
Французской революции XVIII в. и включая, в частности, упомяну-
того нами М. Прело, не считали демократическим, поскольку оно
исключает навязывание гражданами своей воли парламенту.
В литературе есть разные определения законодательной (пред-
ставительной) власти. Своеобразное определение законодательной
власти дается, например, В.В. Оксамытным1 Законодательная
власть представляет собой первичную (представительную) ветвь го-
сударственной власти, делегированной народом парламенту для
принятия высших (законодательных) актов государства и выполне-
ния ряда других государственных функций (учредительной, кон-
трольной, финансовой).
Здесь закономерно возникают вопросы и замечания. Почему, из
чего «вытекает» вывод, что эта власть представляет собой, во-
первых, первичную (в каком смысле?); во-вторых (представитель-
ную) ветвь? А не наоборот, именно представительная власть в силу
своей особой природы и характера призвана осуществлять законо-
дательную функцию. Далее, как понимать термин «высшие (зако-
нодательные) акты государства», какие конкретно имеются в виду
законы или какие-то иные правовые акты-декреты и др.?
Законодательная власть — это установленная Конституцией ли-
бо иным законом власть парламента, а пс делегированная пародом,
который! избирает парламент1 2 3. Что значит в статусе законодатель-
ной власти учредительная функция? И разве контрольная и финан-
совая функции характерны только для законодательной власти и пс
свойственны судебной и исполнительной властям?
Своеобразный подход к характеристике законодательной власти
мы находим и в учебнике под ред. В.В. Лазарева'. Законодательная
власть — представительная. На основе выборов народ передает
власть своим представителям и таким образом уполномочивает
представительные органы осуществлять государственную власть.
В этом смысле можно говорить о первичности представительных
органов в механизме государственной власти, их приоритете и вер-
ховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необ-
ходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице
1 Оксачытный В.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 215.
2 Другое мнение см.: Беюновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответст-
венность в избирательном праве. Историческая практика и современность Моно-
графия / Под ред. А.С. Прудникова. М.. ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 41-43.
3 Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002.
С. 379-381.
226
IV. Законодательная (представительная) власть
каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и под-
чинены ей»1.
Верховенство (и это важно для сегодняшней российской дей-
ствительности) не означает и не должно означать всевластия зако-
нодательных органов. Имеются сущностные и политико-
юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения
вытекают из ее делегированное™ (только народ обладает всей
полнотой государственной власти), определяются принципиаль-
ной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические
ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться
набором фраз на бума>е, должен соответ с пивать политическим и
юридическим реалиям, а также фундаментальному праву — Кон-
ституции.
Законодательная власть — это делегированная коллегиальная
власть. Есть и определенные «распорядительные» функции, свя-
занные с формированием высших исполнительных и судебных
органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных ор-
ганов играет осуществляемый ими контроль за работой правитель-
ства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие
от судебной, законодательная втасть вправе давать лишь полити-
ческую оценку тем или иным представителям исполнительной
власти и на этой основе привлекать их к политической ответст-
венности (импичмент). Таким образом, законодательная власть —
это делегированная народом своим представителям государствен-
ная власть, реализуемая коллегиально путем издания законода-
тельных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом ис-
полнительной власти.
Приведенные фрагменты — интересные, содержательные, но не
бесспорные, в частности, утверждение о том, что законодательная
власть — представительная. Ведь известны факты, случаи, когда
законодательная власть осуществляется (осуществлялась) не пред-
ставительным органом (органами). Непонятен, «непрозрачен» тезис
о том, что верховенство не означает и не должно означать полно-
властия законодательных органов1 2. А что же должно означать вер-
ховенство? Даже при самом сдержанном подходе к этому термину
он отражает совокупность прав и обязанностей законодательных
органов, т.е. полновластие в данном случае и смысле означает пол-
ноту компетенции законодательного органа.
1 Лжк Дж. Избранные произведения. Т. 2. М„ 1962. С. 86.
2 Общая теория права и государства / Пол ред В.В. Лазарева. М., 2002. С. 380.
11. Парламентская деятельность
227
В то же время справедлива реплика авторов о том, что название
данной ветви — «законодательная» не означает, что кроме законо-
дательной деятельности представительные органы не выполняют
никакой другой1.
Теперь выскажемся об определении законодательной власти.
Мы полагаем, что народ избирает депутатов представительного ор-
гана власти, а полномочие издавать законы проистекают из Кон-
ституции и других законов; наблюдение и контроль за аппаратом
исполнительной власти осуществляются не только в финансовой
сфере; в инфраструктуре, в экологической сфере; в правоохрани-
тельной области, но и в ряде других отраслей и сфер.
Не ясно, что имеется в виду, когда говорится о «распорядитель-
ной» функции законодательной власти И почему импичмент — это
только политическая ответственность, разве этот институт не имеет
правового характера1 2?
Обратимся к непосредственному рассмотрению (по Конститу-
ции РФ) статуса российского парламента. Федеральное Собрание —
парламент Российской Федерации — является представительным
и законодательным органом Российской Федерации (ст 94 Кон-
ституции РФ). В этой статье однозначно на первом месте стоит
термин «представительный» и законодательный орган Российской
Федерации.
Таким образом, повышенное внимание к характеристике такого
элемента, как представительный характер парламента, не случайно,
оно имеет конституционную, и более того, соответствующую теоре-
тическую подоплеку. Ведь выборное, представительное учреждение,
орган — наиболее авторитетные, избранные народом (избиратель-
ным корпусом) органы (орган), которые в соответствии с Консти-
туцией имеют право принимать законы, т.е. выполнять главную
функцию законодательной власти.
С учетом сказанного можно сделать вывод об органическом со-
вмещении, сочетании в самой структуре представительного органа
власти двух взаимосвязанных ведущих элементов: представительно-
го характера и законодательной деятельности. В этом ключе мы
1 Там же.
2 См дискуссию по вопросам соотношения политической. конституционной,
конституционно-правовой ответственности в работах: Лучин В.О. Конституция
Российской Федерации Проблемы реализации. М.. ЮНИТИ-ДАНА. 2002. Бею-
новский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном
праве. Историческая практика и современность. Монография / Под рсд.
А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
228
IV. Законодательная (представительная) власть
полагаем целесообразным дополнительную характеристику предста-
вительной влас!и, парламент и парламешаризма, а 1акже затро-
нуть вопрос о парламентском праве.
В формуле «законодательная, представительная власть, органы
законодательной, представительной власти» могут быть выделены,
поставлены на то или иное место соответствующие органы — зако-
нодательные, представительные органы власти. Конституция РФ
однозначного ответа не дает на эти сложные вопросы; чередуются
разные варианты, подходы.
Рассмотрим как имеющую первичный фундаментально-базовый
характер проблематику представительных органов власти (учрежде-
ний), парламента, а также частично парламентского права. Мы по-
вторяем одну из первоведуших проблем: характеристику двуединой
природы, особенностей термина «законодательная, представитель-
ная власть» и, соответственно, понятия «органы законодательной,
представительной власти».
Нельзя не видеть двух сторон, начал рассматриваемого явления:
элемент, начало представительного характера и элемент, начало
законодательных характера, деятельности.
Хотя эти элементы чрезвычайно важны, актуальны, поскольку
составляют единое общее начало этой теории, тем не мене мы нс
можем не различать специфики каждого из перечисленных начал,
причем учитывать, что сама Конституция РФ (гл 5, ст. 94) пред-
ставляет такое основание: «Федеральное Собрание — парламент
Российской Федерации — является представительным и законода-
тельным opiaHOM Российской Федерации».
Не гипертрофируя самостоятельность и автономность терминов
«представительный орган» и «законодательный орган», мы вместе с
тем выделяем эту особенность, полагая, что в известной степени
такое формулирование принципиальных положений в одной из
важных статей Конституции РФ приобретает черты концептуально-
го характера.
Поэтому вначале рассматривается проблематика представитель-
ной власти и органов (учреждений) представительной власти, а за-
тем более конкретно вопрос о законодательной деятельности; о за-
конодательном процессе и др.
Посмотрим на общие, в том числе терминологического характе-
ра формулировки, определения. Итак, термин «представительная
власть». В научной, учебной, справочной литературе «накопились»
варианты определения термина «представительная власть».
11. Парламентская деятельность	229
Интерес, причем не убывающий, к этому феномену не случаен,
имеет достаточно глубокие исторически-научные корни и основа-
ния1, поскольку сам институт «народное представительство» при-
влекает своей демократичностью, во многом вообще «увязывается»
и даже отождествляется с подлинной, реальной демократией.
Итак, в литературе имеются разные варианты определений
представительной власти, в частности — совокупность полномочий,
делегированных народом или его частью своим выборным предста-
вителям, объединенным в специальном коллегиальном учреждении
(парламенте, муниципальном совете), на строго определенный
срок, а также совокупность самих представительных органов вла-
сти; характеризует не столько функциональное назначение, сколько
природу власти, способ ее осуществления. Представительную впасть
нельзя отождествлять с властью законодательной, поскольку не вся-
кая представительная власть включает в себя законодательные пол-
номочия (так, осуществляющие представительную власть муници-
пальные советы не могут законодательствовать) и, наоборот, не
всякая законодательная власть осуществляется органами представи-
тельной власти. Например, законодательная власть абсолютного
монарха не является представительной. Кроме того, представитель-
ная власть помимо нормотворческих заключает в себе контрольные
полномочия. Характер представительной власти во многом опреде-
ляется видом (принципом) представительства В науке конституци-
онного права различаются сословное, национальное (народное),
корпоративное, конфессиональное, региональное и этническое
представительства (см. соответственно сословное, национальное,
корпоративное, конфессиональное, региональное, этническое пред-
ставительство в юридическом словаре)1 2.
В приведенном определении требуется значительно больший,
развернутый перечень признаков, критериев. Но проблема заключа-
ется не только в этих конкретных несовершенствах.
В ст. 10 Конституции РФ формулируется принцип разделения
властей, состоящий в том, что государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодатель-
ную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, ис-
полнительной и судебной власти — самостоятельны.
1 См., например' Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1966; Тихоми-
ров Л.В Монархическая государственность. М.: ГУП «Обаиздат», ТОО «А.|ир»,
1998; Беюновский В.Н., Беюновский А.В. Представительство и выборы в России.
Монография М.: Приор, 1999; и др.
2 Большой юридический словарь М., 1998. С. 531—532.
230
IV. Законодательная (представительная) власть
Мы полагаем эту формулировку фундаментальной, субстанцио-
нальной, одной из концептуально-теоретических основ Конститу-
ции РФ, конституционного права РФ, теории органов государст-
венной власти. Однако мы, вчитываясь в статьи Конституции,
сталкиваемся с определенными непоследовательностями, пробле-
мами в характеристике разделенных ветвей власти, прежде всего в
формулировании законодательной власти (с которой начинается
разделение на ветви власти). Возникает множество вопросов, в том
числе: куда же относится представительная власть — первородная
основа публичной власти и в значительной мере самой Конститу-
ции РФ? Ведь Конституция РФ выделяет на первое место в гл. 5,
ст. 94 представительный характер парламента РФ, связывает воеди-
но представительные и законодательные начала, характеры парла-
мента. В Конституции РФ применяется формулировка законода-
тельных (представительных) органов субъектов РФ.
Демократические и цивилизованные конституции образуют,
создают основы, принципы, предпосылки для формирования и
функционирования представительной власти и ее органов. Напри-
мер, Конституция РФ провозглашает и устанавливает принципы
представительной власти и ее органов. В частности, устанавливает
демократическое и правовое государство, принцип народовластия и
осуществление его непосредственно народом, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления; право
граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непо-
средственно, так и через своих представителей; двухпалатную
структуру парламента Федерального Собрания; численный состав
Государственной Думы; иные начала и принципы, характеризую-
щие представительный характер парламента.
Демократические и цивилизованные принципы организации и
деятельности Федерального Собрания дают основания характеризо-
вать этот орган как представительный орган российского народа.
Российской Федерации. Сказанное позволяет рассматривать Феде-
ральное Собрание как общенациональный выбранный представи-
тельный демократический орган государственной власти РФ.
Разумеется, этим кратким анализом не исчерпывается характе-
ристика российского парламента, которая требует более масштаб-
ного, развернутого, статутного и компаративистского анализа. Пе-
речисленные актуальные аспекты значительно выходят за рамки,
цели и задачи нашего учебника.
Однако некоторые существенные моменты мы дополнительно
выделим и кратко охарактеризуем. Мы обращаем внимание на
11. Парламентская деятельность	231
двухпалатное построение парламента. Двухпалатность есть форма
выражения многообразия структурного характера элемента предста-
вительности как важнейшего начала общего строения парламента,
конципированного, как развитый представительный выборный де-
мократический орган государственной власти.
В этом аспекте интерес представляет книга О Н. Булакова о
двухпалатном парламенте России1. Приведем некоторые фрагменты
названной работы и кратко рассмотрим их. Исследуя вопрос сущ-
ности парламента, следует соотнести содержание понятия «парла-
ментаризм» Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:
•	во-первых, парламентаризм как реальный политико-правовой
институт, воплощающий в себе единство представительной и
законодательной власти в обществе, где существует разделе-
ние властей;
•	во-вторых, парламентаризм как особый! случай расширения
власти парламента и образования парламентского правитель-
ства, т.е. фактически это понятие относится к определенному
виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для
парламентской республики;
•	в-третьих, парламентаризм как идейно-теоретическая кон-
цепция, служащая научным обоснованием необходимости
парламента как института и его общественных функций.
Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако
сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей
точки зрения, принижает его историческое значение.
Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что
«парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется
парламент, наделенный ис только законодательными, ио и орга-
нообразуюшими и контрольными полномочиями»1 2. Другими сло-
вами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда
парламент наделен полномочиями законодательства, избрания
правительства, контроля за его деятельностью и другими органами
исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента
(или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда
монарх занимает престол не по наследованию, а путем избрания
зачастую тем же парламентом)3.
1 Ьулаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юриди-
ческий центр Пресс. 2003
2 Гранкин И.В. Парламент России. М.. 2001. С. 19
2 Романов Р.М. 1) Понятие и сущность парламентаризма // Социально-поли-
тическим журнал. 1998. №4. С. 213; 2) Российский парламентаризм: генезис и
организационное оформление // Политические исследования. 1998. № 5.
232
IV. Законодательная (представительная) власть
Согласно этой точке зрения, главный критерий парламента-
ризма, отличающий его от любого иного вида государственного
строя, — верховенство парламента. Лишь при верховенстве парла-
мента может существовать парламентаризм. Только в этом случае
исключается извечное соперничество между законодательной и
исполнительной ветвями власти. Только тогда может быть обеспе-
чено единство народного представительства на общегосударствен-
ном уровне.
К условиям наличия парламентаризма, наряду с верховенством
парламента, исследоватети относят достаточно высокое политиче-
ское и правовое сознание населения, высокую степень демократи-
зации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое эко-
номическое развитие страны и др.
Парламентаризм, ставший одним из основных институтов де-
мократических конституций, привлекал довольно широкий круг
исследователей, в том числе отечественных: М.М. Ковалевского,
Б.Н. Чичерина, Е.М Гессена и др.
В последнее время проблема представительства вновь актуали-
зировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться ре-
конструкция всей представительной системы нашего общества,
происходит ломка традиционных управляющих структур, продолжа-
ется процесс совершенствования избирательных законов. Создание
новых представительных систем и органов потребовало осмыслить
и углубить познания о многих проблемах современного парламен-
таризма как института представительной демократии1.
Приведенные выше положения и суждения относительно пар-
ламента и парламентаризма интересны и содержательны не только
с научной точки зрения, но и в учебном плане, т.е. с позиций ос-
мысления, постижения теоретико-конституционных аспектов ха-
рактера и статуса представительного и законодательного органа
страны, государства. По рассматриваемым вопросам интересны су-
ждения Б.Н. Чичерина, который полагал: «воля граждан всецело
переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме
голого выбора»1 2.
Здесь обозначена большая проблема соотношения в «представи-
тельстве» воли и власти- что, собственно, делегирует избиратель в
органы представительного правления — волю ити власть?3
1 Бушков О.И. Указ. соч. С. 9—15.
2 Чичерин Б.Н. О народном иредставитезьствс // Историческое развитие пред-
ставительных учреждений в Европе. Кн. III. М., 1899. С. 5.
3 См по этому поводу дискуссию о юридической природе избиратезьного права
в кн.: Бешновский В.Н. Указ. соч. С. 512.
11. Парламентская деятельность	233
Эту проблему одним из первых поставил Ж.-Ж. Руссо, который,
говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключа-
ется, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть пред-
ставляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает».
А отсюда и сущностный вывод, характерный для великого мысли-
теля: «Депутаты парода, следовательно, не являются и не могут яв-
ляться его представителями»1.
Понятие «народное представительство» все больше ассоцииру-
ется с выборным собранием, в основном законодательным, обле-
ченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели такого
собрания, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что оно «будет видеть в себе
настоящего представителя народа»* 2.
Выделяя из числа приведенных выше фрагментов наиболее су-
щественные грани, мы подчеркиваем их актуальность и плодотвор-
ность (в плане характеристики парламента как представительного
органа власти) для развития теории представительных и законода-
тельных органов государственной власти:
•	во-первых, в целом двухпалатность как элемент, фактор, суб-
стапцируюший парламент как представительную власть;
•	во-вторых, парламентаризм как реальный политико-правовой
институт, воплощающий в себе единство представительной и
законодательной власти в обществе, где существует разделе-
ние властей.
Мы полагаем также, что двухпалатность, условно вторая, верх-
няя палата — это один из факторов, предпосылок, сообщающих
дополнительную силу и мощь такому важнейшему принципу, как
представительный характер выборного органа власти (общенацио-
нальный парламент; выборные представительные, региональные
органы власти — условно: минипарламенты);
•	в-третьих, справедливо подчеркивание верховенства парла-
мента. Однако необходимо соблюдать баланс между верховен-
ством парламента и другими властями, в частности, с прези-
дентской властью, особенно в государствах, республиках, в
которых эта форма получила значительное развитие и влия-
ние, значительную властную самостоятельность. Интересен
подход автора к проблеме представительства, в том числе в
таком аспекте, как соотношение в «представительстве воли и
власти». Характеризуя субъекты представительства, автор
' Руссо Ж-Ж. Трактаты М., 1969. С. 222.
2 Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 104.
234
IV. Законодательная (представительная) власть
уточняет, что рассмотрение представительства через субъекты
этого представительст!и выражает сущностную сторону функ-
ционирования механизма представительства, хотя и не исчер-
пывает его.
В приведенных выше фрагментах имеются и спорные утвер-
ждения. Например, народное представительство должно осуществ-
ляться через представительные и законодательные органы власти
всех уровней. Спрашивается: почему объединяются представи-
тельные и законодательные органы всех уровней? Следует разли-
чать особенности каждой из разновидностей названных органов,
кроме того, учитывать специфику, численность и уровни законо-
дательных органов.
Теперь обратимся к некоторым позициям В.Ф. Халипова1. Ав-
тор отмечает следующее: представительная власть — 1) власть вы-
борная, основанная на представительстве интересов, выражающих