ВВЕДЕНИЕ
Переход на принципы Болонского процесса при реформирова-
нии образования в Российской Федерации предполагает освоение в
учреждениях высшего профессионального образования относитель-
но широкого списка специальных курсов и дисциплин по выбору
студента.
При их выборе в справочном порядке можно руководствовать-
ся документом, называемым «Государственный образовательный
стандарт высшего профессионального образования. Специальность
021100 — Юриспруденция, квалификация — Юрист», утвержденным
заместителем министра образования Российской Федерации 27 мар-
та 2000 г. Данный акт не имеет законной юридической силы, в том
числе потому, что состоялось определение Верховного Суда РФ от
15 ноября 2005 г. № ГКПИ05-1410, которое, в частности, гласит-
«Оспариваемый заявитеаем государственный образовательный стан-
дарт высшего профессионального образования по своей форме не
может считаться нормативным правовым актом..., поскольку он не
зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации
и официально не опубликован»1. Впрочем, также не опубликовано
официально и решение Верховного Суда РФ, что делает нелегитим-
ным и его. Но это реальность уровня правовой культуры и законно-
сти в Российской Федерации, а также уровня правовой подготовки
юристов в российских учебных заведениях.
практика».
Справочная поисковая система «КонсультантПпюс
База данных «Судебная
Введение
Для углубленной) освоения юристами предмета административ-
ного права, формирования проблемного видения состояния науки и
практики по соответствующим вопросам на старших курсах в Мо-
сковском государственном университете имени М.В. Ломоносова
Учебный план для специальности 021100 «Юриспруденция» в разде-
ле Общепрофессиональных дисциплин (ОПД Ф09) предусматривает
освоение студентами в 4-м семестре 2-го курса дисциплины «Адми-
нистративное право» из расчета 188 часов. Он включает 100 часов ау-
диторных занятий (68 часов лекций и 32 часа семинаров) и самостоя-
тельную работу — 88 часов. На 4-м курсе, в 7-м семестре предусмот-
рено изучение дисциплин специализации, 862 часа, включающих
только лекции и самостоятельную работу студента. В число таких
дисциплин специализации включен и спецкурс «Субъекты админи-
стративного права Российской Федерации».
В Московском государственном университете имени М.В. Ло-
моносова имеется определенная специальная методическая литера-
тура1. Однако и здесь нет специального учебного пособия, которое
помогало бы студентам в систематизированном виде иметь полный
курс названного учебного спецкурса2. Предлагаемое учебное посо-
бие призвано покрыть эту необходимость.
Учебный план для изучения данного специального курса содер-
жит 36 часов, отсюда в структуре учебного пособия имеются 18 тем,
еженедельные лекции по 2 академических или астрономических
часа.
Данное учебное пособие в своей структуре построено на концеп-
ции Д.Н. Бахраха о классификации субъектов административного
' См Учебные программы по специальности «Юриспруденция» Специаль-
ные курсы Учебно-метоли кское пособие / Под ред. Е А. Суханова, Н И Побежи
мовой. М: ИКД Зсрцало-М, 2001, стр. 132—138: Административное право: Учебные
грогрчммы общих и специальных курсов / Под ред. АП. Алехина. М.: Статут, 2008,
стр. 39-47.
1 Довольно многочисленные теперь практикумы и учебнп-метолические ком •
плексы представлены. например, следующими изданиями: /Ъчаювскии Г.Б Практи-
126 стр.: Административное право России. Практикум / Под ред. Н М Конина,
Ю.В Соболевой. Саратов Аи-Пи-Эр Медиа. М. СПС «Гарант». 2009,163 стр.: Адми
нистративное право Российской Федерации. Практикум / Отв. ред. АП Алехин. М.
Зерцало-М, 2010,252 стр.; и другие
Введение
права’, согласно которой основным классификационным признаком
статуса субъектов административного права является их отнесение
к индивидуальным или коллективным субъектам административно-
го права. Данная концепция противостоит в общем цивилистической
концепции других ученых-административистов, основывающих свои
представления о классификации субъектов административного пра-
ва на признаке их деления на физических и юридических лии. Спе-
цифически собственной классификации, которая основывалась бы
на признаке типично властных административных правоотношений
наука административного права в РФ еще не выработала.
Спецкурс содержит относительно подробное изучение статуса
следующих субъектов административного права Российской Феде-
рации;
•	Президента Российской Федерации;
•	государственных служащих, должностных лиц;
•	граждан Российской Федерации;
•	иностранных граждан в Российской Федерации;
•	Правительства Российской Федерации;
•	федеральных органов исполнительной власти;
•	органов исполнительной власти субъектов Российской Феде-
рации;
•	исполнительных органов местного самоуправления;
•	общественных объединений.
Студенты обязаны после изучения теоретических основ право-
субъектности пользоваться реальными нормативными актами дей-
ствующего законодательства, уметь вычленять в них необходимые
позиции, определяющие статус субъекта права. На сочетании тео-
ретических и практических работ студенты обязаны приобретать
квалификацию юриста. Этому призваны помочь приложения, в ко-
торых предлагается примерный и минимальный список норматив-
ных актов и доктринальной литературы по теме учебного пособия
Демин А.А.
Ноябрь 2009г.
ство и право. 1994. № 3. стр. 16—24; Он же. Субъекты административного права //Ад-
министративное право и административный процесс актуальные проблемы. Посвя 
щастся памяти Юрия Марковича Козлова / Отв. ред Л.Л. Попов, М.С. Студеникина
М.: Юрисгь, 2004, стр. 72-89; и др. сочинения автора
ЧАСТЬ 1
ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§	1. Понятие субъекта административного права.
§	2. Виды и система субъектов административного права РФ.
§3	. Административно-правовой статус Президента Россий-
ской Федерации.
§4	. Административно-правовой статус государственных слу-
жащие. должностных лиц.
§5	. Административно-правовой статус граждан Российской
Федерации.
§	6. Административно-правовой статус иностранных граждан
в Российской Федерации
§ 1. Понятие субъекта
административного права
Субъект права в общей теории государства и права — носитель
прав и обязанностей, участник правовых отношений. Всякое дейст-
вие юриста при анализе конкретного правоотношения начинается
с определения статуса субъекта, с паспорта гражданина, устава ор-
ганизации, положения о соответствующем органе государственного
управления или должностной инструкции (должностного регламен-
та) конкретного должностного лица.
Различают правосубъектность общую и специальную. Обшей
правосубъектностью обладает гражданин, правительство, специаль-
8
§ /. riat«nu‘i\fyAianaadm>iumpan-iiei<ofonpaea
ной — юридические лица, большинство государственных органов и
должностных лиц.
Субъект права — это лицо, обладающее собственной волей на
совершение каких-либо действий или бездействие. Профессор
Б.С. Шалютин видит это определение иначе: «Животная особь —
не субъект, она не обладает свободой, через ее поведение реализует
себя видовой закон»1. Такую точку зрения поддерживает и Ю.Ю. Ве-
тютнев2. Объем этой воли различен у каждого субъекта (физическое,
юридическое лицо), объем воли зависит и от сферы правового ре-
гулирования, в конституционном праве человек обладает неограни-
ченной волей по формированию власти в стране, в административ-
ном праве объем воли субъекта ограничен законодательством для
физических лиц или компетенцией для государственных органов.
Определение объема воли, объема правосубъектности субъекта пра-
ва является основной задачей юриста на каждой стадии правового
регулирования и правоисполнения
Происхождение самого понятия субъекта права связано, по мне-
нию К. Маркса, с развитием товарообмена. Без необходимости то-
варного обмена и сравнения стоимостей предметов обмена не было
бы необходимости и в самой конструкции субъекта права. В обще-
стве товаропроизводителей «продукт труда приобретает свойство то-
вара и становится носителем стоимости», в то же время, — добав-
ляет Е. Пашуканис, — «человек приобретает свойство юридическо-
го субъекта и становится носителем права»’. Современные ученые
считают такую сугубо материалистическую позицию марксизма в
отношении субъекта права антигуманной, так как человек рассма-
тривается марксистами субъектом права в прямой связи с его сто-
имостью, с создаваемым им прибавочным продуктом, а не в связи
с его неотъемлемыми правами человека как биологической особи
П. Стучка, определяя семью как юридическое лицо, «организацию
владения частной собственностью», а следовательно, и основанный
 Шалютин Б.С. Закон и закон (юр.) // Государство и право, 2007, № 4. стр. 81.
- Be нов ев Ю.Ю. Рецензия на. Архипов С.И. Субъект права теоретическое ис-
следование СПб. Юриаи теский Центр Пресс, 2004,469 стр. // Государство и право.
’ Энциклопедия государства и права Т. 3. М. Изд-во Коммунистической акаде-
мии, 1930, стр. 309,788
Часть I. Индилдуаиные субъекты административного права
на частной собственности субъект права в буржуазном обществе, не
признает семью субъектом права в социалистическом обществе, так
как пролетарская семья на частной собственности не строится, здесь
«побеждает трудовой характер собственности»1.
Отсюда, из производственной, трудовой теории субъекта пра-
ва можно делать вывод, что лицо, не обладающее произведенным
им прибавочным продуктом, не может рассматриваться как субъект
права, поскольку труд и обмен продуктами труда, по-марксистски, -
условие правосубъектности. В любом случае права человека не мо-
гут быть ббльшими, чем эквивалент созданного этим человеком про-
дукта* 2, поскольку нетрудовое (неосновательное) обогащение являет-
ся противоправным (глава 60 ГК РФ). В области гражданского права
данное утверждение может быть признано'. Представляется, что от-
ражением этой материалистической концепции оценки правосубъ-
ектности физических лиц является введение в определенные исто-
рические периоды различных цензов для определения статуса от-
дельных лиц. Также можно утверждать, что поскольку право — это
равные требования к разным лицам, то установление различных
льгот равноценно «выборочному применению права».
Применительно к административному праву субъектом пра-
ва можно назвать лицо, вступающее в административные правоот-
ношения. То есть участник правоотношения. Однако в отношении
участника правоотношения как понятия субъекта права есть харак-
терный пример из практики Верховного Суда РФ. На вопрос, явля-
ются ли должностные лица, уполномоченные составлять протоко-
лы об административных правонарушениях, и орган, осуществляю-
щий производство по делу об административных правонарушениях,
участниками производства по делам об административных правона-
 Стучка П Сем Лное право// Энциклопедия государства и права. Т. 3 М.: Иад-
во коммунистической академии, 1930, стр 624—626.
2 Демин А.А Экономическое содержание и материалистическое понимание ста-
туса субъекта административного права // Социально-экономические и правовые
аспекты рыночных реформ Материалы конференции Часть 1: Правовая секция
Екатеринбург' Иад-во Уральского института экономики, управления и права, 2008,
’ Латина Т.А К вопросу о юридическом ливе публичного права И Проблемы
ааминистрпнвного и административно-процессуального права Сборник научных
трудов памяти Ю.М Козлова. М., 200$, стр 68—73
10
§I. Поня1М1'о^ы.юпаад»инитрап11в11ого права
рушениях, — Верховный Суп РФ отвечает. «Как видно из содержа-
ния главы 25 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, должностные лица, уполномоченные составлять
протоколы об административных правонарушениях, и орган, осу-
ществляющий производство по делу об административных правона-
рушениях, не указаны в качестве участников производства по делам
об административных правонарушениях, поскольку они являются
должностным лицом или органом государственной власти, к ком-
петенции которого отнесено составление протоколов или рассмо-
трение дел об административных правонарушениях в соответствии
со ст. 28.3 и главой 23 КоАП РФ. На этом основании должностные
лица, уполномоченные составлять протоколы об административных
правонарушениях, и орган, осуществляющий производство по делу
об административных правонарушениях, не являются участниками
производства по делам об административных правонарушениях»1.
Но мы не можем не признать, что они являются субъектами права и
в этих правоотношениях.
Понятие статуса субъекта права вообще и административного в
частности включает ряд элементов, которые отражают правосубъект-
ность только в своей совокупности1 2. По В.В. Малькову, к этим эле-
ментам относятся:
а)	структура статуса, включающая в себя правоспособность,
дееспособность, права, обязанности, гражданство;
б)	содержание статуса: в данном случае содержанием являются
отношения властного характера, административные отноше-
ния;
в)	механизм регулирования статуса, включающий в себя прин-
ципы правового статуса, гарантии прав, способы защиты и
реализации прав, ответственность3.
1 Обзорсудебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2004 года // Бюл-
летень Верховного Суда РФ, 2005, № 7. стр. 27.
2 Так говорит, например. А.Ю Виноградов, который писав: «Активная, само-
стоятельная деятельность субъекта в социально-экономической жизни возмсякнт
лишь при н имени у него всех слагаемых правосубъектности» {ВиноградовА Ю. Граж-
данская правосубъектность воинской части Диссертация на соискание ученой степе-
’ Советское административное право: Государственное управление и админи-
стративное право. М.: Юридическая литература, 1978, стр. 340.
Часть I. Ипби-и)уа1ыые субъекты адчииитративного права
Есть и другие мнения по вопросу о составе элементов статуса
субъекта права. Законные интересы предлагают включить в статус
субъекта права Н.В. Витрук*, выделяет административную деликто-
способностьЯ.Н. Чапурных!.
Разберем некоторые элементы статуса подробнее.
Мминиапративпияправостсобностьозначаетзакреплетуюнор-
мами права возможность субъекта права вступать в административ-
но-правовые отношения, его способность быть субъектом права, то
есть пользоваться правами и исполнять соответствующие обязанно-
сти. Как пишет П. Сгучка, «Понятие правоспособности теснейшим
образом связано с понятием субъекта права. Правоспособность по
общему правилу не является особым качеством человека в силу того,
что он человек, и даже не в силу того, что он гражданин государства,
а в силу существования о том закона, нормы права. Даже наиболее
решительная буржуазная революция, Великая французская, которая
дала победу так называемому естественному праву, признающему
формальное равноправие в силу рождения, формальную свободу и
равенство провела далеко не полно. Остался целый ряд ограничений
правоспособности...».
Современные ученые не связывают наличие правоспособно-
сти с этими обстоятельствами. Считается, что правоспособность
гражданина возникает с момента рождения и прекращается смер-
тью, а правоспособность органов государства и иных коллектив-
ных субъектов административного права начинается с установлен-
ной законом формой их проявления как субъекта права: с приня-
тием положения, регистрацией, изданием иного акта управления, и
заканчивается в сроки, определяемые законодательством или этими
же документами. Казус советского периода права, когда для получе-
ния жилья учитывали и не родившегося ребенка, с точки зрения до-
казательства наличия правоспособности у гражданина и до его рож-
1 Витрук Н В. Основы теории правового положения личности в социалисти-
ческом обществе. М Наука. 1979, стр. 29; Акксесва Е.В. Барапепюю В.В. Сущ-
ность правового положения юридического лица//Научные труды Российской ака-
демии юридических наук Выпуск 3, том 1 / Отв. ред. В.В. Гриб. М. РАЮН, 2003,
стр. 578
1 Чапурпъя Я Н Административная леликтоспособность юридического лица //
Научные труды Евразийской академии административных наук. Т 2. М.. Изд-во
ВИЭСП. 2007. стр. 112-124.
12
JI. Почти чубьаапа адчинитрапивчого права
дения является спорным. Подобный же случай связан был и с уго-
ловной ответственностью женщины, сделавшей аборт, запрещенный
в сталинские времена; при этом аборт расценивался как убийство,
но это убийство не родившегося лица, правосубъектность которого
теорией права сейчас отвергается. Проблема признания правосубъ-
ектности при отсутствии правоспособности — это научная пробле-
ма. П. С тучка расценивал как большое завоевание буржуазной рево-
люции признание за всеми гражданами правоспособности и видел в
этом признании проявление принципа равноправия граждан1.
В Государственной Думе РФ депутат А.В. Чуев предлагал изме-
нения ГК РФ с тем, чтобы считать моментом возникновения пра-
воспособности человека момент зачатия, а моментом окончания
правоспособности — момент исполнения завещания, завещатель-
ного отказа или завещательного возложения1 * 3. Законопроект отверг-
нут. Однако науке все еще предстоит уточнять вопрос, какому субъ-
екту права принадлежит норма выдачи мяса на пограничную соба-
ку, поскольку из постановления Правительства РФ от 29 декабря
2007 г. № 946 «О продовольственном обеспечении военнослужащих
и некоторых других категорий лиц, а также об обеспечении корма-
ми (продуктами) штатных животных воинских частей и организаций
в мирное время»' можно прямо вывести то, что животное является
самостоятельным субъектом правового регулирования, «отдельной
строкой», находящимся в штате. В 2004 году в Московском цирке
был медведь, единственный, имевший водительские права, так как
выступал на арене как водитель картинга. В 2008 году в Испании
парламент проголосовал за принятие закона о праве на жизнь и сво-
боду шимпанзе, горилл, орангутанов и бонобо, то есть предоставил
им права человека4. А министерство обороны Норвегии опубликова-
ло официальное сообщение о повышении в звании за заслуги перед
родиной майора Нильса Олафа, который на самом деле пингвин5.
1 Энциклопедия государства и права / Под ред П Стучки. Т 3 М Изд-во Ком
мунистмческои академии. 1930, стр 331.
3 Госуд. ретвенная Дума: Стенограмма заседаний. 2004. № 6. стр. 29-30.
’ СЗ РФ. 2008. Гб 2. ст 80.
1 hup://www.svobodanews.ru/news/2008/06/27 htm1?id=453695
5 Российская газета от 4 января 2002 г., стр. 8
13
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчинистрапивного права
В британской армии на довольствии состоят коты, несущие службу
на провиантских складах* 1.
В свое время А.Я. Вышинский устроил разнос учебнику тов. Де-
нисова, который указывал на позицию сторонников психологиче-
ской школы права, допускающих то, что субъектами права могут
быть животные, сверхъестественные существа, покойники и т.п?
Смысл административного управления заключается в обеспечении
соответствующего поведения управляемых субъектов, отсюда эти
субъекты должны обладать волей, мышлением и коммуникацией с
управляющим. Ни животные, ни другие одухотворяемые предметы
(знамена, иконы, например) не могут относиться к субъектам адми-
нистративного права. Действия властей направлены на волевое по-
ведение человека.
В настоящее время в Российской Федерации реанимируются
идеи известного цивилиста Д.И. Мейера, который ратовал зато, что
«в области экономики и человек имеет значение имущества, поэто-
му в экономическом отношении все равно, приобретается ли право
пользования вещью или право пользования человеком»'. Эти идеи
весьма оказались кстати торговцам детей на органы, в частности,
коммерсантка Фратти из Волгоградской области продала более 600
детей4.
Административная дееспособность — это фактическая возмож-
ность практической реализации предоставленных субъекту прав и
выполнения возложенных на него обязанностей в сфере государ-
ственного управления. Возникает и прекращается в соответствии с
различными ее сроками, установленными законодательством. Для
гражданина она наступает, как правило, при достижении определен-
ного возраста. Например, в армию гражданин может быть призван
только с 18-летнего возраста, ранее он правоспособен, но недее-
способен в отношении данного правоотношения. Административ-
' Эго пишет Д. Зыков в корреотондениии «Нашествие серых тварей» // Россий-
ская газета от 29 августа 2002 г. стр. 10.
1 Въшшккий А Я. О некоторых вопросах теории государства и права // Советское
государство и право, 1948, № 6, cip 11—12
’ Мейер ДИ Русское гражданское право В2-хч Ч 2. М . 1997, стр. 283—2X4
J Луганцев В.М. Проблемные вопросы сферы действия современного трудового
права Ц Государство и право, 2004, № 5, стр. 31
14
JI. Почти чубыкта адмичитрапивчого права
ной ответственности, в соответствии с ч. I ст. 2.3 КоАП РФ подлежит
только лицо, достигшее к моменту совершения административного
правонарушения возраста 16 лет, ас 16 по 18 лет такое лицо относит-
ся к несовершеннолетним. Депутат Государственной Думы РФ Ре-
шульский как-то выразился: «ребенок — это лицо в возрасте до 18
лет». Что не мешает ему жениться в 16 лег, и даже в 14 по законода-
тельству некоторых субъектов РФ. Не будучи дееспособным по нор-
мам остального законодательства.
Иногда праводееспособность раскрывается через термин «право-
субъектность», тем более, что в отношении государственных органов
и должностных лиц время возникновения и прекращения адми-
нистративной правоспособности совпадает со временем возникнове-
ния и прекращения их дееспособности. Однако правосубъектность
не имеет окончательного определения. Так, И.Л. Петрухин утверж-
дал, со ссылкой на Д.М. Чечота и Н.Г. Александрова, что «Право-
субъектность — это способность стать обладателем субъективного
права в правоотношении — «абстрактная способность к правообла-
данию», существующая до появления соответствующих юридиче-
ских фактов»1. Сложным является вопрос квалификации наличия
правоспособности и дееспособности у юридического лица в процес-
се его регистрации. В течение определенного периода будущее юри-
дическое лицо, например акционерное общество, еще до регистра-
ции получает, в частности, коды Госкомстата: ОКПО, ОКОНХ и
другие. Кому принадлежат эти коды, пока юридическое лицо не за-
регистрировано окончательно? Вероятнее всего, даже наличие кодов
отражает правосубъектность учредителей, а не самого юридического
лица, ибо оно не может распорядиться этими кодами до завершения
своей государственной регистрации.
Есть ученые, например В. Г. Антропов, которым определяет
правоспособность как систему предусмотренных правом призна-
ков субъекта, необходимых и достаточных для приписывания осо-
знанно-волевого отношения к совершению определенного поведе-
ния субъекта, а «правоспособность есть не что иное, как формали-
1 Папргшн ИЛ Субъекты доказывания в советском уголовном процессе //
Проблемы государства и права на современном этапе. Труды научных сотрудников и
аспирантов. Выпуск V/Отв. рея. В.Ф. Коток. М., 1972, стр. 171
15
Часть I. Ипди-идуазьные субъекты адчиниапрапивного права
зованная правом дееспособность»1. Вряд ли целесообразно менять
местами понятия правоспособности и дееспособности
Представляется возможным рассматривать раздельно субъект
права и субъект правоотношения, при этом у субъекта права есть
правоспособность, или права в статике, и у субъекта правоотноше-
ния есть дееспособность, то есть права в динамике.
Констатируя, что между субъектом права и субъектом правоот-
ношения существует принципиальное отличие, А.Н. Кропачева счи-
тает, что «необходимо использовать различные наименования для
обозначения правового состояния абстрактного субъекта права и
правового состояния реального лица, которое может вступать в пра-
воотношения. Правовой статус — это стабильное правовое состоя-
ние, а правовое положение может изменяться, поскольку изменяется
совокупность прав и обязанностей субъекта в зависимости от право-
отношений, в которые он вступает»2- Отсюда она выводит классифи-
кацию «общего правового статуса личности» и «специального право-
вого статуса личности».
Представления о принципиальной разнице правового статуса и
правового положения поддерживают и Е.В. Алексеева в соавторстве
с В.В. Бараненковым со сносками на Н.В. Витрука и Д.В. Крахма-
лева: «Следует отметить, что объем понятия «правовой статус» не-
равнозначен объему понятия «правовое положение». Правовой ста-
тус представляет собой «ядро правового положения»1, но сам по
себе, как верно отмечают некоторые правоведы, он статичен. Поэто-
му для того, чтобы правовой статус оказался действенным, необхо-
дима специальная предпосылка для его «оживления», а именно: то
или иное лицо должно обладать способностью к участию в конкрет-
1 Антропов ВТ Правоспособность как правовая формализация дееспособно-
сти // Новая правовая мысль. Научно-ан1П1гп<ческиГ1 журнал. Волгоград: Н ИИ совре-
менного права ФГОУ ВПО «•Волгоградская академия государственной службы», 2006,
1 Кропачева А.Н. Правовой статус участников производства по делам об ад-
министративных гравонзру тениях в сфере градостроительства // Социально-
экономические и правовые аспекты рыночных реформ. Мэтсризлы конференции
Часть! Правовая секции/Отя Д В. Чермяниноя Екатеринбург Изд-во Уральского
’ Витрук НВ. Основы теории правового положения личноста в социалистиче-
ском обществе. М.: Наука, 1979, стр. 31
16
JI. Поняпи ‘субыктаадминигтрапивного права
ных правоотношениях. Такая способность лица выражается в его
правосубъектности»1.
Особенным является административная правосубъектность госу-
дарства в целом. В ее оценке доминирует мнение Э.В. Талапиной,
поддерживаемое также и практикой Верховного Суда РФ: «Если го-
сударство — это система, а его органы — элементы системы, то не-
сомненно титульным субъектом, аккумулирующим в себе все су-
щественные характеристики, будет государство в целом. Поэтому
правомерна формулировка, что правосубъектностью обладает само
государство. Но, как мы помним, в правосубъектности сосуществу-
ют две составляющие — правоспособность (статический элемент) и
дееспособность (динамический элемент). По отношению к такому
делению можно утверждать, что правоспособностью будет обладать
государство в целом, а дееспособностью — государственные органы,
которые, собственно, и реализуют правосубъектность государства»2.
Права и обязанности субъектов административного права ме-
няются в зависимости от воли законодателя. Предоставленные на
определенный момент права и обязанности, компетенция могут
быть изменены или отменены в иное время. Поэтому правовой ста-
тус субъекта административного права в отношении этих его элемен-
тов необходимо определять именно на дату анализируемого правоот-
ношения.
Гражданство, а возможно, и национальность, также влияет на
статус, правовое положение субъекта права. С гражданством свя-
заны некоторые специфические права и обязанности физическо-
го лица в области административного права. Такими обязанностя-
ми являются, например, государственная служба, уплата налогов
и тщ. Они несколько разнятся, идет ли речь о гражданине государ-
ства или об иностранце. Из-за коллизий в распространении юрис-
дикции государства на своего гражданина двойное гражданство не
разрешается. Депутат А.В. Митрофанов предлагал Государствен-
ной Думе внести дополнения в Уголовный кодекс об ответственно-
1 Алексеева ЕВ.. Баранников В.В. Сущность пр младо положения юридическо-
го лица//Научные труды ВсххиПской академии юридических наук. Выпуск 3. том I /
Отв. ред В В. Гриб М РАЮН, 2003. стр. 574
’ Талапина Э.В. О месте органов государства в государственной системе // Ин
статуты административного права России / Отв. ред. ИЛ. Бачило, Н Ю Хдманева
М.: ИГиП РАН, 1999. стр. 48.
Часть I. Ипди-идуазьные субъекты адчишюпративхого права
сти за незаконное приобретение гражданином Российской Федера-
ции гражданства другого государства1. Однако законопроект был от-
клонен. Наоборот, решение вопроса о выходе из гражданства РФ в
упрошенном порядке предоставлено руководителям учреждений или
должностному лицу на основании приказа Министерства иностран-
ных дел РФ от 24 декабря 2002 г. № 18560 «Об утверждении форм ре-
шений, заключений и справок по вопросам гражданства РФ»1 2 *, кото-
рый издан во исполнение Указа Президента РФ от 14 ноября 2002 г
№ 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения во-
просов гражданства РФ»'
Примером договорного закрепления двойного гражданства яв-
лялось Соглашение между РФ и Туркменистаном об урегулирова-
нии вопросов двойного гражданства, заключенное 23 декабря 1993 г
в Ашгабате, теперь расторгнутое. С другой стороны, к Л. Невзлину,
которого следствие считает причастным к подготовке летом 1998 года
нескольких убийств, была избрана мера пресечения в виде заключе-
ния под стражу4, однако он успел выехать в Израиль, имея двойное
гражданство, что сделало российские власти совершенно бессильны-
ми. Чтобы исключить вопрос, какой стране депутат Госдумы, имею-
щий двойное гражданство, «служит более верно», Государственная
Дума рассмотрела в 2006 году законопроект с установлением запре-
та лицам, имеющим двойное гражданство, быть членами Совета Фе-
дерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законода-
тельных органов субъектов Российской Федерации5. Эти поправки
в законодательство были приняты Федеральным законом от 25 июля
2006 г. № 128-ФЗ.
Закрепление в законодательстве отдельных субъектов РФ необ-
ходимости гражданства субъекта РФ, как условия поступления на
государственную спужбу, противоречит федеральному законодатель-
1 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2003. № 253, стр. 6.
’ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
2003. №9. стр. 140-149
’ СЗ РФ. 2002. ТЙ 46, ст. 4571.
4 Локтеве В. Невзлин в законном розыске. Вчера Мосгорсуд признал этот
факт // Российская газета от 12 ноября 2004 г. № 25Г,стр. 2.
5 Шкель Т Гражданство по конкурсу // Российская газета от 5 мая 2006 г., № 94.
18
i 1. Поняли-су/ялктаадчинитраливного права
ству, поэтому не может являться обязательным признаком государ-
ственного служащего субъекта РФ1.
Председателем Правительства РФ С. Кириенко разрешен допуск
лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также
лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к го-
сударственной тайне РФ. Эго постановление Правительства РФ от
22 августа 1998 г. № 1003 «Об утверждении положения о порядке до-
пуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а
также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигран-
тов к государственной тайне»2. От кого же в этом случае установлена
государственная тайна?
Гражданство имеют не только физические, но и юридические
лица, по месту регистрации которых, или по иным привязкам меж-
дународного частного права, применяются нормы права, государ-
ства, гае эта регистрация производится. Например, юридические
лица охотно регистрируются в Лихтенштейне, где налоги с юридиче-
ских лиц имеют рекордно низкую величину. В советской литературе,
да и в современной также, понятия гражданства юридического лица
публичного права не выработано.
Национаилость влияет на статус гражданина в тех случаях, ког-
да законодательством для некоторых малочисленных или по иному
основанию выделяемых народов установлены особые условия реали-
зации их правоспособности, что, конечно же, противоречит консти-
туционному принципу равноправия граждан. Так, ношение оружия
чеченцами и казаками как гражданами Российской Федерации при
запрете ношения оружия другим, цивилизованным народам той же
страны признавалось именно в силу якобы национальных особенно-
стей этих племен. Преимущества в статусе по причине отсталости —
это нетерпимый в цивилизованном обществе порядок.
На встрече в верхах «Большой восьмерки» на острове Си-Айленд
в США 11 июня 2004 г. к чрезвычайно охраняемому президенту США
Бушу все же подошел одетый в национальные одежды шейх с Ближ-
него Востока, на поясе которого висел длинный кинжал. Хотя охра-
ДобробаБа М Б. Адх
iyc государственных служащих
степени к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2006, стр. 6-7
2 СЗ РФ, 1998. № 35, ст. 4407.
19
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчинитраппвного права
на из опасений «терроризма» принимает множество мер, чтобы на
встрече не было вооруженных людей, этот шейх не сдал кинжал, по-
тому что это талисман, а кроме того, кинжал украшен драгоценно-
стями на миллион долларов, и шейх не смог с ним расстаться.
В некоторых случаях все же не может быть уравнения статуса
гражданина вне зависимости от его национальности, как того требу-
ет Конституция РФ. Примером может служить распоряжение Прави-
тельства РФ от 14 июля 1997 г. № 977-р* 1, которым разрешена добыча
в 1997 году пяти гренландских китов для нужд коренных малочис-
ленных народов, проживающих на территории Чукотского автоном-
ного округа, чья жизнедеятельность в большой степени зависит от
добычи серых и гренландских китов, производимой в соответствии с
квотами, установленными в рамках Международной китобойной ко-
миссии для России. В дальнейшем приказом Министерства сельско-
го хозяйства РФ от 22 февраля 2006 г. № 56 утвержден «Порядок осу-
ществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа
жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Вос-
тока Российской Федерации»2.
Ответственность субъекта административного права является
естественным проявлением его правосубъектности. Однако призна-
ются субъектами права и некоторые образования, не имеющие ответ-
ственности. Е, Пашуканис писал: «Общепринято, что государство не
несет ответственности при отправлении им законодательных функ-
ций- Издание закона, нарушающего интересы и даже права частных
лиц, ответственность государства за собой не влечет. Такова пози-
ция не только советского права, но в известной мере и буржуазных
правовых систем. Так, например. Франция, установив в 1835 году
табачную монополию и нарушив этим в сильной степени интересы
частных лиц, не сочла нужным установить им выплаты компенса-
ции, и, несмотря на это очевидное нарушение права собственности,
государство никакой ответственности не понесло»3. Таким же обра-
 СЗ РФ. 1997. ТЙ 29, ст. 3562.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
Эндиклопедия государства и права. М.: Им-во Коммунистической академии
20
§2. Виды и система субъектов административного права РФ
зом обстоит дели и в современной Российской Федерации, где госу-
дарство в целом не отвечает пока за задержки выплаты зарплаты или
ущерб гражданам от приватизации.
В современном российском законодательстве имеется с целую-
щий казус. Пункт I ст. 7 Федерального закона от 12 января 1996 г
№ 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», гласит, что на терри-
тории Российской Федерации каждому человеку после его смерти
гарантируется погребение с учетом его волеизъявления, предостав-
ление бесплатно участка земли дня погребения тела (останков) или
праха в соответствии с настоящим Федеральным законом. Однако
такое предписание не может быть выполнено ввиду недееспособ-
ности гарантируемого во времени. Поэтому субъектом права на по-
лучение услуг и пособия являются супруги, близкие родственники,
иные родственники, законный представитель умершего или иное
лицо, взявшее на себя обязанность осуществить погребение умер-
шего. То есть этими лицами могут быть и не правопреемники умер-
шего.
Важным для практического юриста является требование совпа-
дения всех элементов стазуса субъекта в изучаемом казусе. Напри-
мер, президентом страны может быть лицо, достигшее 35-летнего
возраста, ранее оно правоспособно, но не дееспособно в отношении
именно данного правоотношения. То есть в статусе такого субъек-
та административного права, не достигшего указанного возраста, от-
сутствует компонент дееспособности. Отсутствие одного из элемен-
тов статуса приводит к отсутствию правосубъектности соответству-
ющего лииа, но только в данном правоотношении. Юрист может
констатировать наличие ненадлежащего лица.
§ 2. Виды и система субъектов
административного права РФ
Классификация по видам должна дать нам понимание структу-
ры и взаимосвязей субъектов права в административно-правовых
отношениях. При этом под субъектами административного пра-
ва понимаются физические липа или организации, которые в соот-
ветствии с действующим законодательством Российской Федерации
Moiyr быть участниками (сторонами) ре|улируемых административ-
ным правом управленческих общественных отношений. Классифи-
21
Часть I. Индиидуазьные субъекты адшнитрапивн&о права
кация дает возможность изучить особенности организации и дея-
тельности органов государственного управления, а также помогает
установить закономерности во взаимосвязях отдельных органов. Она
создает основы для стандартизации и унификации статуса органов
исполнительной власти.
Профессор Д.Н. Бахрах проводит классификацию субъектов
административного права по критерию внутренней их структуры
на коллективные и индивидуальные субъекты. Ранее большинство
ученых, например профессор А.П. Алехин, классифицировали этих
субъектов как физические и юридические лица. Безусловно, вторая
классификация является в своей основе цивилистаческой. Трудно
назвать первую классификацию публично-правовой, но все же она
ближе к административному праву, чем вторая.
Можно предложить классификацию субъектов административ-
ного права по критерию наличия властных полномочий, главному
признаку административных правоотношений при государственной
форме организации общества. В этом случае эти субъекты права де-
лятся на управляющих и управляемых. То есть по главному содер-
жанию административного права — права управления, права вла-
ствования, права власти и подчинения. Тогда гражданин никоим
образом не мог бы изучаться в административно-властных отноше-
ниях на первом месте, прежде, чем изучаются или ставятся в иерар-
хии государственные органы и должностные лица. В этой схеме об-
щественные организации никоим образом не могли бы допускаться
к властвованию и претендовать на положение, когда они обладают
властными полномочиями и подменяют государственные органы и
должностных лиц. В то же время и коммунистическая идеология,
и сумбурное государственное строительство времен перестройки и
кардинальных реформ строится именно на том смешанном подходе.
который позволяет ставить впереди государства частные интересы
отдельных толкачей в своих корпорациях. В настоящее время боль-
шинство учебников административного права вслед за конституци-
оналистами ставят на первое место среди субъектов права человека,
и лишь потом изучают устройство и функционирование государст-
венного аппарата. Этот подход для административного права являет-
ся методологически неверным. Пожалуй, наиболее близким к харак-
теристике субъектов административного права и критерию их клас-
22
§ 2. Виды и система субъектов адчиниапрагпивнаго права РФ
сификапии является деление субъектов административного права на
юрисдикционные1 и ординарные
Индивидуальными субъектами административного права явля-
ются:
•	граждане Российской Федерации;
•	иностранные граждане и лица без гражданства;
•	должностные лица (государственные служащие);
Коллективными субъектами являются:
•	органы исполнительной власти (государственного управле-
ния);
•	государственные предприятия, учреждения и организации;
•	негосударственные предприятия, учреждения и организа-
ции;
•	органы местного самоуправления.
В последнее время ученые стали рассматривать Российское госу-
дарство в целом субъектом административного права. Однако госу-
дарство в качестве субъекта административного права является но-
сителем административной правоспособности, а административная
дееспособность приходится на долю представляющих его органов
исполнительной власти или управления, в отличие от граждан, со-
четающих в себе оба эти юридические качества. Такой вывод следует
из определения Судебной коллегии по гражданским делам Верхов-
ного Суда РФ от 15 августа 1997 г., когда истец в Татарстане взыс-
кивал убытки с казны РФ, и Верховный Суд решил, что надлежащим
ответчиком по делу является не Российская Федерация, а Министер-
ство финансов РФ!. Этот подход был отражен в принятом под пред-
седательством Председателя Правительства РФ М. Касьянова по-
становлении Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666 «О по-
рядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по
искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконны-
ми действиями (бездействием) органов государственной власти либо
должностныхлиц органов государственной власти-. Но этот порядок
' ШергинА.П Ааминистрпивная юрисдикция // Советское государство и пра-
во, 1976. №6; Дугенеи А.С.. МъяшяееДН. Поих-юваЛ И. Шергин А.П. Якимов А.Ю
гина. М.: ВНИИ МВД РФ. 1999.
2 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1998, № 3, стр. 6
23
Часть I. Инди-идуазьные субъекты абчшялтрапивного права
Правительством под председательствованием Председателя Прави-
тельства РФ М. Фрадкова на основании постановления Конститу-
ционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. № 8-П
был отменен постановлением Правительства РФ от 20 марта 2006 г
№146.
Категория юридического лица публичного права пока к адми-
нистративным отношениям не применяется, поэтому большинство
ученых все еше рассматривают министерство юридическим лицом
по гражданскому законодательству, хотя специфика правового ста-
туса министерства заключается не в его возможности купить столы
и стулья для размещения своих сотрудников. Их полномочия — реа-
лизация публичной власти, и для них характерен статус юридическо-
го лица публичного права, а не юридического лица частного права
Административная ответственность юридических лиц гражданского
права законодательством Российской Федерации уже установлена,
особенно в области налоговых отношений, эти же требования при-
меняются пока и к юридическим лицам публичного права, напри-
мер, к воинским частям.
Должностные лица. В отдельных случаях законодательство наде-
ляет административными полномочиями не орган, а отдельных госу-
дарственных служащих. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ
рассматривать дела об административных правонарушениях от име-
ни органов внутренних дел (милиции) вправе только два должност-
ных лица, в частности, начальники структурных подразделений и
приравненных к ним органов внутренних дел и их заместители.
Общественные объединения как субъекты административного
права выступают в трех случаях: I) когда они выполняют предписа-
ния административных органов, 2) когда в соответствующих случаях
имеют право требовать определенного поведения административных
органов и 3) когда государство передает им право выполнять некото-
рые функции, свойственные органам самого государства. Последний
случай был актуальным для советского периода Российской Федера-
ции, коша господствовали представления об отмирании государства
и передаче его функций общественным организациям, самоуправле-
нию. Наиболее типичным примером является Добровольная народ-
ная дружина, которая, якобы не изменяя своего статуса доброволь-
ной общественной организации, наделена была полномочиями при-
менять принуждение к гражданам, не являющимся ее членами.
24
§2. Виды и система сибьатив адыаиюпративпаго права РФ
В настоящее время наблюдается непоследовательность государ-
ственной политики по отношению к административным полномочи-
ям общественных объединений. Так, в п. 2 ст. 3 Конституции РФ
1993 года записано: «Народ осуществляет свою власть непосредс-
твенно, а также через органы государственной власти и органы мест-
ногосамоуправления». Здесь государственные органы и органы мест-
ного самоуправления равнопоставлены, хотя в ст. 12 Конституции
органы местного самоуправления называются негосударственными
образованиями, следовательно, не обладающими государственно-
властными полномочиями, о которых речь идет в цитированной ста-
тье 3. В Уставе города Москвы, принятом законом города Москвы от
28 июня 1995 г., ст. 5 прямо закрепляет статус мэра Москвы и как гла-
вы субъекта Российской Федерации, города Москвы, обладающего
государственной властью, и как главы органа местного самоуправле-
ния. То есть в Москве законодательно проводится идея о принци-
пиальной равнозначности государственной должности с негосудар-
ственной, что является очевидной концептуальной ошибкой.
Администрация государственных предприятий, учреждений и ор-
ганизаций выделяется учеными (Б.М. Лазарев) как самостоятельный
субъект административного права с властными полномочиями, в от-
личие от предприятия в целом, поскольку предприятие в целом вы-
ступает субъектом административного права лишь когда выполняет
указания властных органов, а подчиненных субъектов оно не имеет.
Органы местного самоуправления «не входят в систему органов
государственной власти»—ст. 12 Конституции, следовательно, субъ-
ектами административного права они могут быть лишь как подчи-
ненные субъекты административно-правового отношения. Однако я
не моту согласиться с этой конституционной формулой, поскольку,
в материалистическом понимании истории, вся государственная ма-
шина создана для организации жизни в обществе, непосредственного
воздействия на население. Большая часть потребностей гражданина и
общества (в жилье, пенсиях и тд.) решается на самом низком уровне
социальной иерархии, на местном уровне. Государство осуществляет
свое предназначение регулировать поведение граждан через свои ие-
рархически организованные органы, и разрыв всей иерархии на са-
мом ее нижнем уровне, на уровне контакта с управляемым населени-
ем, переименование этого уровня в негосударственный искусственно
разрывает вертикаль власти, всю структуру государственного аппара-
та, противоречит историческому месту государства в общественной
25
Часть I. Нпди идуааъные субъекты адтпистрапивпого права
жизни. На практике для преодоления этой конституционной путани-
цы понятий происходит юридическая делегация со стороны государ-
ственных органов органам местного самоуправления принадлежащих
государству полномочий по организации общественной жизни. Дан-
ное положение отражает концептуальную незавершенность, идеоло-
гическую неустойчивость власти в Российской Федерации.
Под системой органов исполнительной власти и иных субъек-
тов административного права понимается их совокупность и систе-
ма взаимоотношений на основе разграничения компетенции между
ними. Принципы построения системы органов исполнительной
власти и влияющие на нее факторы вытекают из Конституции РФ
1993 года. Ими являются, в частности:
•	принцип федерализма;
•	принцип сочетания централизации и децентрализации;
•	принцип законности;
•	административно-территориальное деление;
•	отраслевой принцип и тд.
По свидетельству Н.А. Игнатюка, «в настоящее время, к сожале-
нию, нет федеральных законов, закрепляющих принципы организа-
ции федеральных органов исполнительной власти и органов испол-
нительной власти субъектов РФ и, соответственно, регламентирую-
щих взаимоотношения этих органов между собой»1. Для создания
стройной системы исполнительной власти, работающей в «автома-
тическом режиме», он предлагает законодательно установить по-
рядок создания, реорганизации и ликвидации федеральных орга-
нов исполнительной власти в Российской Федерации и органов ис-
полнительной власти субъектов РФ; касается единообразной их
организационно-правовой формы, но характера связей, образующих
систему органов, он не касается.
В административном праве различают следующие связи субъ-
ектов:
•	подчиненность (вертикальная, горизонтальная);
•	координация;
1 ИсЧвткк Н А. Взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти
с органами исполнительной власти субъектов РФ. Административное право и алии
нистративный процесс старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чте-
ний») // Государство и право, 1998, № 8, стр. 15.
26
§2. Виды и система субъегтив адчинитративмаго права РФ
•	подконтрольность,
•	подведомственность.
Анализируя функции государства и функции органов государст-
венного управления, В.А. Белов приходит к заключению, что «в аппа-
рате управления происходит соединение государственных функций с
функциями управления или общими организационными функция-
ми. С учетом современных требований к числу последних относят:
прогнозирование, планирование, организацию, регулирование, рас-
пределительство, координацию и контроль. Общие функции управ-
ления, как подчеркивал К. Маркс, соответственны управлению вся-
ким общественным или совместным трудом»1.
Значительно больше видов правовых связей в советском государ-
ственном аппарате находил Б.П. Курашвили, сгруппированных им
в субординационные, реординационные и координационные свя-
зи. Непосредственное и прямое линейное подчинение, оперативное
подчинение, санкционирование Б.П. Курашвили относит к суборди-
национным связям. Равно как и подконтрольность и подотчетность,
которые он определяет следующим образом: «Подконтрольность.
Эго право на исчерпывающее и беспрепятственное ознакомление с
положением дел в контролируемом звене (в целом или в какой-то ча-
сти, как, например, в случае финансового контроля), включая право
на самостоятельное обследование или расследование, соединенное с
правом привлечения к ответственности»; «Подотчетность, т.е, пра-
во требовать специального отчета о положении дел и знакомиться с
обычной отчетностью, соединенное с правом выносить официаль-
ную, юридически значимую оценку хода и результатов работы опре-
деленного звена аппарата»2, Право координировать Б.П. Курашвили
определяет под следующим углом зрения: «Звено аппарата, имею-
щее право координировать деятельность других звеньев (координа-
тор), не может давать указаний этим звеньям относительно характера
их деятельности, но вправе обеспечивать обмен информацией между
ними и организовать совместную выработку и принятие ими необхо-
1 Белов В.А. Реализация функции госуд рстэд посредством функции аппарата го-
векои Тезисы конференции М Изд-во РУДН. 2000, стр. 42.
- К)рашмаи Б.П Очерк теории государственного управления / Отв ред
М.И. Пискотин М.: Наука, 1987, стр. 226-228.
27
Часть I. Инди идуазьные субъекты абчшттрашвного права
димых решений. Можно сказать, что это право усадить за один стол
тех, кто, по мнению координатора, должен принимать взаимно со-
гласованные решения».
Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы струк-
туры федеральных органов исполнительной власти»1 применяет для
характеристики внутрисистемных связей среди федеральных орга-
нов исполнительной власти тип правовых связей — подведомствен-
ность. Подведомственность как вид управленческих связей опреде-
ляет Д.Н. Бахрах: «Подведомственность—это определение объектов,
на которые распространяется власть субъектов — носителей власт-
ных полномочий»1 2 3. И находит 6 уровней административной подве-
домственности*:
•	государственная подведомственность:
•	родовая подведомственность;
•	видовая подведомственность;
•	территориальная подведомственность;
	иерархическая подведомственность;
•	должностная административная подведомственность.
Другая формулировка связи между органами, возникшими в ре-
зультате проведения административной реформы Путина—Фрадкова
2003—2004 годов: «находящиеся в ведении»4. Эту форму правовой свя-
зи употребляет, например. Перечень должностных лиц Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования, ее территориаль-
ных органов и учреждений, находящихся в ее ведении, уполномочен-
ных составлять протоколы об административных правонарушениях,
утвержденный приказом Министерства природных ресурсов РФ от
29 апреля 2005 г. № 115s. Понятие «ведение» не раскрывается ни в
Конституции РФ, ни в других специальных законах. Некоторые ав-
России 2-е им., переработанное и до-
1 СЗ РФ, 2004, № 21, ст 2023.
2 БахрахДИ Административна
полненное. М.: Эксмо, 2006, стр. 258.
’Там же, стр. 259.
1 Пооезлихова Н И. Проблемы административной реформы в России // Проб-
ных трэдов памяти Юрия Марковича Козлова М. 2005, стр. 49—50
5 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2005, №26. стр. 31-32.
28
§ 2. Виды и система сибьекггюв административного права РФ
торы считают, что «ведение» включаете себя все функции государст-
венного воздействия на те или иные объекты, а именно — норматив-
ное регулирование, общее руководство, координация, текущее рас-
порядительство, учет, контроль и тл.1
Связи между государственными органами наиболее рельефно
урегулированы в результате административной реформы Путина-
Фрадкова 2002—2004 годов в следующих документах; Типовой ре-
гламент взаимодействия федеральных органов исполнительной вла-
сти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января
2005 г. № 30* 2 3 4; Типовой регламент внутренней организации федераль-
ных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением
Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452’, а также в регламентах,
например, Регламенте Министерства финансов РФ, утвержденном
приказом Министерства финансов РФ от 23 марта 2005 г. ЛГ® 45hj
Можно отметить такую черту их правового статуса, что практически
каждый государственный орган утверждает Регламент или иные пра-
вила его функционирования самостоятепьно. В то время как прави-
ла функционирования органа обязан предписать тот, кто этот орган
образует, вышестоящий субъект административной иерархии. От-
меченное положение говорит и об отсутствии нормальных правовых
связей в государственном аппарате, что неминуемо приводит госу-
дарственный аппарат к снижению эффективности его функциони-
рования.
Еще одна связь между государственными органами — делегация
полномочий, конечно, отражает несовершенство первоначальной
организации государственного аппарата. При правильном распре-
делении компетенции органов в государственном аппарате нет не-
обходимости что-то делегировать. Причем поскольку полномочия-
ми их наделяет вышестоящий орган, то и перераспределить эти пол-
в области использования атомной энергии в Российской Федерации Диссертация на
соискание ученой степени к.ю.н М Российский университет дружбы народов, 2006,
3 СЗ РФ, 2005, № 4. ст 305; № 47. ст 4933.
4 Бюллетень нерчативных актов федеральных органов исполнительной власти
2005, №17.
29
Часть I. /1м)и urfyaibHbie субъекты адчюттрашвного права
номочия методом делегации может только источник власти, только
тот орган, от кого последовало первоначальное наделение полномо-
чиями.
Сейчас в систему органов исполнительной власти и иных субъек-
тов административного права РФ входят:
30
§ 2. Виды и система сибьеюгы административного права РФ
Вертикаль Центросоюза, как разветвленной и устоявшейся си-
стемы организаций, приводится в данной схеме для примера, таким
примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреж-
дения банковской системы РФ, Академии наук и учреждения ряда
других органов власти в Российской Федерации.
Схема показывает сложность организации государственного ап-
парата Российской Федерации. Всю систему взаимосвязей органов
исполнительной власти разрывает отмеченное, вчастности, В.Н. Пе-
туховым положение о том, что центральные органы исполнительной
власти Российской Федерации не вправе вмешиваться в оператив-
ную деятельность органов исполнительной власти субъектов Феде-
рации, осуществляемую в пределах их полномочий1. Это ведет неиз-
бежно к параллелизму в управлении и нечеткости координации госу-
дарственного управления, разбуханию государственного аппарата, и
в целом к снижению его эффективности в управлении населением.
Направление реформирования данной схемы государственного
аппарата выбрано и закреплено Указом Президента РФ от 23 июля
2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной рефор-
мы в 2003—2004 годах»1 2. В этом указе и последовавшем распоряже-
нии Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г
№ 1789-р, которым утверждена Концепция административной ре-
формы в Российской Федерации в 2006—2008 годах’, определены
следующие приоритетные направления административной реформы
в 2003-2004 годах:
—ограничение вмешательства государства в экономическую дея-
тельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение
избыточного государственного регулирования;
—	исключение дублирования функций и полномочий федераль-
ных органов исполнительной власти;
—	развитие системы саморегулируемых организаций в области
экономики;
1 Петухов В.Н. Федеральное правительство и органы исполнительной власти
субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти Администра-
тивное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По маттркс,
лам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8. стр. 15.
2 СЗ РФ. 2003. Г® 30, ст. 3046.
’ СЗ РФ, 2005, Г* 46, ст. 4720.
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчинистраппвного права
—организационное разделение функций, касающихся регулиро-
вания экономической деятельности, надзора и контроля, управле-
ния государственным имуществом и предоставления государствен-
ными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
— завершение процесса разграничения полномочий между фе-
деральными органами исполнительной власти и органами исполни-
тельной власти субъектов РФ. оптимизация деятельности территори-
альных органов федеральных органов исполнительной власти (п. 1).
Большинство этих принципов неудачны, они фактически ис-
ключают также и реформу государственной службы, так как преду-
сматривают сокращение участия профессиональных государствен-
ных служащих в делах государства и их влияния на общественный
сектор, как и ответственности за положение дел в стране. Система
саморегулируемых организаций, действующих в своих интересах, но
на материальной базе общенародного продукта, — это ультракомму-
нистическая система перехода власти от государства к толпе, безот-
ветственной общественности,
В период ельцинских «реформ» появился новый субъект права -
представитель государства в акционерной компании с участием госу-
дарственного капитала. У него весьма специфичный статус. Тракту-
ется он как лицо — представитель государства, но как лицо граждан-
ского права. Поскольку же именем государства выполняются лишь
публичные функции, то это лицо необходимо рассматривать как фи-
гуранта в государственном управлении, что влечет особенности его
статуса, такие как назначение, право голоса и отчетности перед го-
сударством.
§ 3. Административно-правовой статус
Президента Российской Федерации
Статус Президента РФ имеет преимущественно конституцион-
ный характер. Выборы Президента РФ регулируются Федеральным
законом РФ от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента
Российской Федерации»1. Иного законодательства о статусе Прези-
дента РФ нет.
‘ СЗ РФ, 2003, №!, ст. 171.
32
§3. VtuuHuanpairu -xo-npaeoeai статус Президипа Российской Федерации
В отличие от предшествующей Конституции РФ, определяв-
шей Президента РФ главой исполнительной власти. Конститу-
ция РФ 1993 года называет Президента главой государства и выводи!
его должность за пределы трехзвенной системы разделения властей
(ст. 11, 80 Конституции). Однако Президент РФ, кроме функций
главы государства, фактически имеет большие полномочия в области
исполнительной власти. Так же, как и во Франции, Президент РФ
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ
(ст. 83-6 Конституции РФ) и пользоваться всем государственным ап-
паратом при исполнении своих обязанностей. Вместе с тем он про-
должает иметь собственный аппарат, наличие которого оправдыва-
ется параллелью со статусом КПСС в СССР. Подобный аппарат за
рубежом обнимается термином «президентство». Ряд российских
ученых также используют этот термин1.
В своей деятельности Президент РФ выступает именем государ-
ства, а не от своего собственного имени. Ибо, как можно вывести из
рассуждения Э.В. Талапиной: «Если государство — это система, а его
органы — элементы системы, то несомненно титульным субъектом,
аккумулирующим в себе все существенные характеристики, будет
государство в целом. Поэтому правомерна формулировка, что пра-
восубъектностью обладает само государство. Но, как мы помним, в
правосубъектности сосуществуют две составляющие — правоспособ-
ность (статический элемент) и дееспособность (динамический эле-
мент). По отношению к такому делению можно утверждать, что пра-
воспособностью будет обладать государство в целом, а дееспособно-
стью — государственные органы, которые, собственно, и реализуют
правосубъектность государства»3. Это методологическое замечание
Э.В. Талапиной, однако, не проясняет проблему признания статуса
Президента страны органом государства. А.П. Алехин считает, что
1 Марченко М Н Теория государства и права: Учебник. 2-е изд. М Проспект,
2005. стр. 390, Биктагиров Р.Т. Институт президентства и демокрягические преобразо-
вания в России // Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно-прак-
тической конференции / Под ред Г. В. Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005, стр. 65-75.
Дегтев ГВ. Некоторые теоретические законом рноста становления института прези-
дентства на современном этапе // Государство и право, 2005. № 2, пр. 5-12.
’ Заюшка Э.В. О месте органов государства в государственной системе // Ин
ституты административного права России / Отв. ред. ИД. Бачило, Н Ю Хдманева
М.: ИГиП РАН, 1999. стр. 48.
33
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчшаюпративпого права
в РФ «...имеются (образуются, создаются) и единоличные государ-
ственные органы, например. Президент РФ»1. Мое мнение, что Пре-
зидент РФ — это должностное лицо, органом государства можно на-
звать «президентство».
Законодательство РФ не содержит требования к Президенту РФ,
чтобы он был русским по национальности, в то время как другие на-
циональные государства такое требование закрепляют. Например
Конституция Республики Абхазия исходит из того, что Президент РА
должен быть гражданином РА из числа лиц абхазской национально-
сти, постоянно проживать на территории Абхазии, свободно владеть
государственным языком2.
Своеобразное место Президента РФ как главы государства при
провозглашаемом разделении властей вполне объяснимо даже
практикой деятельности государственного аппарата в СССР. Так,
Г. И. Петров писал: «Процесс осуществления государственной вла-
сти предполагает его непрерывность, постоянство. Из этого вытека-
ет необходимость в форме государственной деятельности, обеспечи-
вающей постоянное верховное общегосударственное руководство
Эта деятельность, условно называемая здесь президентской, выпол-
нялась Президиумами ЦИКов советских республик и СССР»1. То
есть сессионный характер работы высших представительных орга-
нов власти требует и наличия связующей власти. Вместе с тем Пре-
зидент РФ фактически, как пишет И В. Филиппов, «имеет полный
контроль над формированием и деятельностью исполнительной вла-
сти, что делает весьма условным положение Конституции о незави-
симости исполнительной ветви власти. Вмешательство Президента в
текущую деятельность исполнительной власти стало настолько при-
вычным, что происходит, по сути, вне установленных Конституцией
форм, когда Президент не председательствует на заседаниях Прави-
тельства, а проводит «рабочие совещания» и «встречи», на которых
даетуказания Председателю и членам Правительства, обязательность
1 АчехинА.П КаряоящюЛА Л. Ад»
> России М Зериало-М
! Смыр С М Органы законодательном и исполнительной власти Республики Аб-
хазия на современном этапе. Автореферат диссертации на 1
к.ю.н М, 2005, стр. 8
’ Петров Г.И Сущность советского административного права. Изд-во Ленин-
градского университета, 1959, стр. 21.34.
34
§3. ^министрами no-npaeoedi статус flpemduma Российской Федерации
исполнения которых очевидна. Активное участие Президента в дея-
тельности Правительства и зачастую параллельное с правительствен-
ным президентское нормотворчество приводят к функциональном)
дуализму президентской и исполнительной ветвей власти, вызыва-
ют противоречия между Администрацией Президента и Правитель-
ством, которые снижают эффективность и оперативность управле-
ния экономикой страны»1.
В систему органов Президента входят Совет Безопасности Рос-
сийской Федерации (ст. 83-ж Конституции), введенный по образцу
США, Администрация Президента РФ (ст. 83-и Конституции, Указ
Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положе-
ния об Администрации Президента Российской Федерации»). В со-
ставе Администрации Президента РФ действуют Руководитель Ад-
министрации Президента РФ. его заместители, иные должностные
лица и ряд подразделений, среди которых, в соответствии с Указом
Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Ад-
министрации Президента РФ»* 2 Аппараты Ответа Безопасности РФ,
полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру-
гах, аппарат советников Президента РФ и 18 управлений или органов
на правах управления (в том числе Государственно-правовое управ-
ление Президента Российской Федерации, Контрольное управление
Президента Российской Федерации, Управление Президента Рос-
сийской Федерации по внутренней политике), помощники, пресс-
секретарь, руководитель протокола и другие. Несмотря на термин,
что эти структурные подразделения Администрации Президента РФ
«самостоятельны» и состоят из департаментов, п. 1 указа гласит, что
государственным органом является только Администрация Прези-
дента РФ.
При Президенте создано множество альтернативных государ-
ственных органов, вероятно, совещательного характера, например.
Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию и
Совет при Президенте РФ по культуре и искусству (Указ Президен-
та РФ от 21 июня 2004 г. № 785), Совет при Президенте РФ по со-
Фспииюв И В. Роль Президента н обеспечении разделения и взаимодействия
2 СЗ РФ, 2004, Ns 13, ст. 1188.
35
Часть I. Нибиидуазъкые субъекты адчшяктрапивхого права
действию развитию институтов гражданского общества и правам че-
ловека (Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417), Совет при
Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия (Указ
Президента РФ от 14 октября 1997 г. № 1115) и другие.
Институт полномочного представителя Президента Российской
Федерации в федеравьном округе введен Указом Президента РФ от
13 мая 2000 г. № 849 преобразованием института полномочных пред-
ставителей Президента РФ в регионах Российской Федерации- Вве-
дение данной должности делается с целью обеспечения единства
государственной политики и деятельности органов исполнитель-
ной власти РФ, повышения эффективности взаимодействия феде-
ральных органов исполнительной власти с органами власти субъек-
тов Российской Федерации. Его статус напоминает статус префекта
во Франции. Однако при нормальных условиях весь государствен-
ный аппарат предназначен для обеспечения функций государства,
создание дополнительной системы органов, президентской адми-
нистрации, является показателем неработоспособности основного
государственного аппарата. С учреждением 7 федеральных округов
значительно сократилось число представителей Президента, ранее
назначавшихся практически в каждый субъект РФ, то есть происхо-
дит концентрация власти, рационализация государственного аппа-
рата.
Различные виды обеспечения деятельности Президента РФ
(материально-техническое, социально-бытовое, медицинское и сана-
торно-курортное обслуживание, финансовое обеспечение) органи-
зует и непосредственно осуществляет Управление делами Президен-
та РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти
(федеральным агентством), осуществляющим в пределах своей ком-
петенции функции по оказанию государственных услуг, управлению
государственным имуществом и другие функции, и полномочия ко-
торого регулируются Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 г
№ 1370. При этом Управление делами осуществляет функции глав-
ного распорядителя средств федерального бюджета в отношении ор-
ганизаций, созданных при Президенте Российской Федерации, Пра-
вительстве Российской Федерации и Администрации Президента
Российской Федерации, подведомственных учрежпений.
Президент РФ назначает и освобождает от должности высшее
командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83-л
Конституции), является Верховным главнокомандующим Воору-
36
J 3. Vmuuuanpairu -xo-npaeoeai статус Нрези&мяа Риссиискай Федерации
женных Сил РФ (п. 1 ст. 87 Конституции), вводит в случае необхо-
димости военное положение с незамедлительным сообщением об
этом Совету Федерации и Государственной Думе (п. 2 ст. 87 Консти-
туции). Вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сооб-
щением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88
Конституции РФ).
Президент непосредственно осуществляет руководство деятель-
ностью наиболее важных федеральных органов исполнительной вла-
сти. Если в их перечне, содержавшемся в приложении к Указу Пре-
зидента РФ от 19 января 1994 г. № 66, включались 8 таких органов, в
соответствии с Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 —
13, по Указу от 17 августа 1999 г. № 1062 их было 15 из 66, в соответ-
ствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 — 17 из 58, то
в настоящее время, по Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724
их стало 12 из 81, а именно:
—	5 из 18 министерств с подведомственными им федеральными
службами и федеральными агентствами:
Министерство внутренних дел РФ;
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай-
ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Министерство иностранных дел РФ;
Министерство обороны РФ;
Министерство юстиции РФ,
—	5 федеральных служб из 36, включая подведомственные феде-
ральным министерствам:
Государственная фельдъегерская служба РФ;
Служба внешней разведки РФ;
Федеральная служба безопасности РФ:
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за обо-
ротом наркотиков;
Федеральная служба охраны РФ;
—	2 управления на правах федеральных агентств из 27 федераль-
ных агентств, включая подведомственные федеральным министер-
ствам:
Главное управление специальных программ Президента Россий-
ской Федерации (федеральное агентство). Управление делами Пре-
зидента Российской Федерации (федеральное агентство).
Такая степень связи Президента с органами исполнительной
власти свидетельствует о том, что Президент никак не может быть
37
Часть I. Индиидуааъные субъекты адчинистрагшвного права
выведен за пределы исполнительной власти, хотя глава 6 Консти-
туции РФ не предусматривает иной формы организации исполни-
тельной власти, кроме как посредством Правительства, поскольку
п. I ст. 110 Конституции гласит: «Исполнительную власть Россий-
ской Федерации осуществляет Правительство Российской Федера-
ции».
Актами Президента являются указы и распоряжения (ст. 90
Конституции). Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г
№ 85-рп1 с позднейшими изменениями утвержден Порядок под-
готовки и внесения проектов указов и распоряжений Президен-
та РФ. предусматривающий, в частности, что внесенный проект
указа или распоряжения Президента РФ проходит необходимые
согласования в Правительстве РФ, должны проходить юридиче-
скую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом
управлении Президента РФ и согласовываться (визироваться) по-
мощником Президента Российской Федерации — начальником
Государственно-правового управления Президента Российской
Федерации. Проекты указов Президента Российской Федерации
нормативного характера должны проходить согласование с Ми-
нистерством юстиции Российской Федерации (п. 7). Акты иных
форм, вероятно, надо трактовать как не обладающие юридической
силой Таким актом является, например. Послание Президента
Федеральному Собранию РФ. Оно не проходит процедуру офици-
ального опубликования, то условие, которое делает любой норма-
тивный правовой акт, в соответствии со ст. 15 Конституции РФ,
обладающим юридической силой.
Сложным является вопрос о полномочии Президента РФ изда-
вать нормативные акты. «В целом широких прав для издания ука-
зов нормативного характера российская Конституция Президенту не
дает. Правда, ч. 3 ст. 80 устанавливает, что Президент в соответствии
с Конституцией РФ и федеральными законами «определяет основ-
ные направления внутренней и внешней политики государства». Это
положение можно трактовать как предоставление Президенту прав
осуществлять правотворческую деятельность по всему спектру отно-
шений в нашем государстве. Но оно носит слишком общий характер
и не можт служить достаточным юридическим основанием для рас-
 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, М? 7, ст. 598.
38
§3. Vmuuuanpairu no-npaeoedi статуе Президита Российской Федерации
ширительного понимания нормотворческих полномочий Президен-
та», — говорит профессор А.С. Пиголкин1.
То же можно говорить и о требованиях к режиму законности ак-
тов Президента РФ. А.С. Пиголкин писал: «17 сентября 1994 г, был
издан Указ Президента «О государственной пошлине», в котором
назывались иные ставки пошлины по делам, рассматриваемым ар-
битражными судами, чем те, которые утверждены действующим За-
коном РФ «О государственной пошлине», и т.д. При установлении
новых норм использовалась формула «впредь до принятия федераль-
ного закона». Данная формула указывает на их временный характер,
что, однако, не придает им леппимности». Что касается издания
указов, которые не противоречат Конституции и федеральным зако-
нам, но принимаются по предмету ведения законодательного орга-
на, и, следовательно, по данному вопросу должны быть приняты за-
коны. «Такого рода указы восполняют пробелы в законодательстве
Так, не дожидаясь окончательных результатов обсуждения Государ-
ственной Думой законопроекта о путях проведения второго, «после-
ваучерного» этапа приватизации, Президент принял Указ на ту же
тему. Сюда можно отнести указы о земельной реформе, о курортах
обшефедерального значения, о порядке опубликования и вступле-
ния в силу законов и иных актов палат Федерального Собрания и
некоторые другие. На основании указов повышался уровень мини-
мальной оплаты труда и пенсий на определенный период, создава-
лись некоторые центральные органы управления. В том случае, ког-
да Президент намерен устранить те или иные законодательные про-
белы. безупречно легитимной представляется процедура внесения
им в Государственную Думу соответствующего законопроекта в по-
рядке реализации права законодательной инициативы. Такая прак-
тика наиболее соответствовала бы предусмотренному российской
Конституцией разделению властей»3.
Президент РФ вправе приостанавливать действие актов испол-
нительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов
1 Пигожия А.С О соотношении законов и указов Президента в Российской Фе-
проблемы (По материалам «Лазаревских «пений») // Государство и право, 1998. tfe 8.
стр. 20.
2 Там же.
39
Часть I. Индиидуазьные субъекты адюаттративного права
Конституции РФ и федеральным законам, международным обяза-
тельствам РФ или при нарушении прав и свобод человека и гражда-
нина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2 ст. 85
Конституции).
Официальными символами Президента являются штандарт
(флаг) и Знак Президента РФ, который состоит из золотых знака и
цепи знака.
Президент РФ пользуется свободой перемещения и внутри стра-
ны и за рубеж. В зарубежной практике статуса Президента можно от-
метить, что 10 апреля 2002 г. сенат Мексики не дал разрешения Пре-
зиденту страны на поездку в США и Канаду. Президент представля-
ет для страны такую ценность, что он не может оставить страну без
разрешения сената. В Государственной Думе РФ депутат А. Митро-
фанов в 2002 году предложил Государственной Думе законопроект о
запрете государственным должностным лицам заниматься спортом,
так как их должности не позволяют им рисковать собственным здо-
ровьем.
Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Консти-
туции). От должности Президент может быть отрешен в результа-
те сложной процедуры, напоминающей импичмент в США (ст. 93
Конституции), и ни Верховному Совету РФ, ни Государственной
Думе РФ добиться этого законным путем в отношении бывшего
Президента РФ Б.Н. Ельцина не удалось. «Фактическое отсутствие
политической ответственности президента в России — это очень се-
рьезная потенциальная опасность возникновения жесткого автори-
тарного режима»1, — пишет В.Е. Усанов. Таким же образом оцени-
вает ситуацию и В В. Полянский; «В периодической печати в по-
рядке подготовки общественного мнения зачастую обосновывается
идея исключительно президентской инициативы в решении вопроса
одосрочном прекращении исполнения полномочий «в случае его от-
ставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять
принадлежащие ему полномочия...» (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ)...
Сохранение подобной нормы консервирует политический режим,
обеспечивший принятие Конституции, удобной для сохранения го-
1 Усанов В.Е. Разделение властен как основа конституционного строя и его роль
в формировании парламентаризма в современно!! России // Государство и право.
40
§3. Vmuuuanpanai no-npaeoeai статуе Президита Российской Федерации
сударственной власти в руках ее создателей. Можно предположить,
что Конституция РФ 1993 г, содействует укреплению новых обще-
ственных отношений, формирующих базу демократического соци-
ального правового государства. Но не следует забывать, что Консти-
туция как общеобязательный нормативный акт может стать базой и
дня авторитарной власти, поскольку в ней заложен такой потенци-
ал. Речь идет о безграничных возможностях «загадочной» президент-
ской власти, нормы о которой истолковываются по преимуществу в
пользу расширения полномочий Президента»1.
Теоретически важным является вопрос, можетли Президент, как
лицо избранное народом, доверившим ему власть на 4 года, уйти с
должности по собственному желанию, как это сделал Президент РФ
Б.Н. Ельцин Указом от 31 декабря 1999 г. № 1761. Процедура и по-
рядок передачи полномочий от одного президента другому законо-
дательным образом не урегулирована, хотя речь идет и о передаче
«ядерного чемоданчика».
По окончании своих полномочий Президент РФ пользуется объ-
емом привилегий, равным привилегиям при исполнении им обязан-
ностей по принадлежавшим ему как Президенту РФ полномочиям
Кроме того, по окончании этих полномочий такие же привилегии
приобретают и члены его семьи, не обладавшие таковыми офици-
ально в период президентства оставившего свой пост Президента РФ
(Федеральный закон РФ от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гаранти-
ях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий,
и членам его семьи»)2. Эти положения сближают статус Президен-
та РФ со статусом монарха в недемократических государствах. Во
Франции закончившее свои обязанности Президента лицо автома-
тически становится членом Государственного совета, высшего адми-
нистративного суда Франции
Институт вице-президента РФ отменен Б.Н. Ельциным еще до
расстрела парламента 4 октября 1993 г. Теперь в случае невозможно-
1 Полянский В.В. Конституционный процесс и политика // Государство и право
на рубеже веков. Материны Всероссийской конференции. Конституционное «адми-
нистративное право. М. ИГиП РАН. 2000. стр 64—65.
’ Скобшкое П.А Законопроект об иммунитете бывшего Президента РФ-
формально-юридический анализ// Предупреждение организованной и коррупцион-
ной преступности средствами различных отраслей права /Под ред. В.В.Лунеева. М.
Юрисгь, 2002, стр. 155-156.
41
Часть I. Индиидуазьные субъекты адчшттрапивного права
ст и Президенту выполнять свои обязанности их временно исполняет
Председатель Правительства РФ (п. 3 ст. 92 Конституции), однако
он наследует не все полномочия Президента и не имеет права рас-
пускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вно-
сить предложения о поправках и пересмотре положений Конститу-
ции РФ. То есть статус и режим правления, предусмотренный для
Президента Б.Н. Ельцина в Российской Федерации, и в настоящее
время носит внешнюю форму режима личной власти, каким он был
во Франции при президенте Де Голле.
§ 4.	Административно-правовой статус
государственных служащих,
ДОЛЖНОСТНЫХ лиц
Ряд административно-правовых отношений по законодательству
Российской Федерации осуществляется с участием в качестве власт-
ной стороны специально указанных в законодательстве отдельных
должностных лиц. Должностное лицо является одной из разновид-
ностей государственных служащих.
Обычно под государственным служащим понимается:
а)	физическое лицо, обычно гражданин данного государства;
б)	занимающее должность в государственном аппарате;
в)	наделенное государственно-властными полномочиями по
своей должности. В отличие от других трудящихся он име-
ет полномочия, а не права (правами можно пользоваться или
нет, а от должностных обязанностей уклоняться невозможно,
полномочия сочетают в себе и права, и обязанности);
г)	выполняющее функции государства, поэтому действующее
от имени государства;
д)	на возмездной основе, тоесть профессионально, получающее
основной источник своего существования от деятельности на
государственной службе. Бесплатное выполнение государст-
венных функций говорило бы об имущественной состоятель-
ности, экономической независимости от бюджета субъекта
управления и, таким образом, о частном распоряжении пу-
бличным интересом;
е)	действия государственного служащего обеспечиваются госу-
дарственным принуждением.
42
§4. Адмшактрстивно-правоеой статус государственные сткашх
Эти признаки государственного служащего в современном зако-
нодательстве РФ имеют определенную специфику правового регули-
рования.
Функцией государственного служащего является государствен-
ная служба. Понятие государственной службы, а также производное
от нее понятие государственного служащего остается все еще недо-
статочно ясным и в теории, и в законодательстве. Федеральный за-
кон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации»1 определяет государственную службу как
профессиональную служебную деятельность граждан Российской
Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федераль-
ных государственных органов;
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федера-
ции. иных государственных органов субъектов Российской Федера-
ции,
лиц, имешаюших должности, устанавливаемые Конституци-
ей Российской Федерации, федеральными законами для непосред-
ственного исполнения полномочий федеральных государственных
органов;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституция-
ми, уставами, законами субъектов Российской Федерации для не-
посредственного исполнения полномочий государственных органов
субъектов Российской Федерации (п. I ст. I).
Это шесть категорий лиц, профессиональная деятельность по
обеспечению функционирования которых в соответствии с данным
Законом считается государственной службой. Одновременно «Дея-
тельность лиц, замещающих государственные должности Россий-
ской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности
субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным зако-
ном не регулируется» (п. 2 ст. 1), то есть она не касается Президен-
та РФ, депутатов, судей, министров и некоторых других лиц в Рос-
сийском государстве. Соответственно они не считаются этим зако-
ном находящимися на государственной службе. Такое определение
 СЗ РФ, 2003, №22. ст. 2063.
43
Часть I. Инди идуазьные субъекты административного права
государственной службы через перечисление, а не через принципи-
альную оценку института является ненаучным, конъюнктурным1
Кроме того, государственный служащий, например, при «обеспече-
нии исполнения полномочий» указанных выше лиц не может высту-
пать от имени государства, а это основной признак службы государ-
ственной.
Ввиду непосредственной связи правосознания граждан, выпол-
няющих обязанности по должностям государственной службы, с ка-
чеством осуществляемой ими властной деятельности, государствен-
ная служба носит классовый характер, и в ответственные моменты
истории подвергается особенно резко выраженному правовому регу-
лированию. Так, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого
народа содержала прямое указание: «В момент решительной борьбы
с эксплуататорами эксплуататорам не может быть места ни в одном
из органов власти»2. То есть на государственную службу допускались
лишь лица, принадлежавшие к классу «победившего пролетариата»
В современных условиях знаки, вероятно, меняются на обратные.
Конституция РФ 1993 года упоминает только федеральную госу-
дарственную службу. Однако практически все субъекты РФ приня-
ли собственные законы о государственной службе субъектов РФ. Вот
как оценивает эту ситуацию В.Г. Вишняков: «В стране сформирова-
лась двухуровневая система государственного управления, и основ-
ной причиной этого стало образование параллельно действующих
государственных служб — федеральной государственной службы и
государственной службы субъектов РФ. Нигде в мире нет такого яв-
ления. Так, согласно Конституции Германии (ст. 75) федерация име-
ет право определять правовое положение лиц, состоящих на государ-
ственной службе земель, обшин и других корпораций публичного
права»3. Так или иначе, но Федеральный закон № 58-ФЗ «О систе-
1 Демин А.А., Еремин Ю.В. Дискуссионный характер понятия государственной
службы в закснодательстве Российской Федерации // Государственное управление и
право. Сборник научных трудов/ Под ред И Н Барийца, отв. ред ЕЮ. Кирее-
ва. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2005, стр. 34—42
- Цитируется по. Федьки < ГИ. Сущность социалистического права // Теория го-
сударства и права М ГосЮрИздат. 1955. стр. 278
’ Вишняков В.Г. Законодательство о федеральной государственной службе
Часть 1 // Представительная власть - XXI век законодательство, комментарии, проб-
лемы / Под общ. ред. АП Любимова. М., 2005, № 1(61), стр. 24.
§4. ддмиииспративно-правовой статус государственных служащих
ме государственной службы РФ» уже закрепляет, что государствен-
ная гражданская служба подразделяется на федеральную государст-
венную гражданскую службу и государственную гражданскую служ-
бу субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 2).
В Российской Федерации предусмотрены три вида государствен-
ной службы: государственная гражданская служба; военная служ-
ба и правоохранительная служба. Муниципальная служба связана с
гражданской службой единством основных к ней требований. Уже
принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе
Российской Федерации»1. Его отличительной особенностью являет-
ся введение в правовой оборот чинов на государственной службе и,
таким образом, узаконение категории «чиновник» в российской го-
сударственной службе.
Введена довольно сложная, но специализированная классифика-
ция должностей государственной службы.
Во-первых, введены категории государственных служащих. Ими
являются:
1)	руководители — должности руководителей и заместителей
руководителей государственных органов и их структурных
подразделений, замещаемые на определенный срок или без
ограничения срока полномочий;
2)	помощники (советники) — должности, учреждаемые для со-
действия лицам, замещающим государственные должности,
руководителям государственных органов, замещаемые на
определенный срок, ограниченный сроком полномочий ука-
занных лиц или руководителей;
3)	специалисты — должности, учреждаемые для профессио-
нального обеспечения выполнения государственными ор-
ганами установленных задач и функций и замещаемые без
ограничения срока полномочий;
4)	обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые
для обеспечения деятельности государственных органов и за-
мещаемые без ограничения срока полномочий (ст. 9).
Во-вторых, должности гражданской службы подразделяются на
следующие группы:
1)	высшие должности гражданской службы;
 СЗ РФ, 2004, 31,ст. 3215.
45
Часть I. Ипбилдугиыше субъекты адтпитрашвпого права
2)	главные должности гражданской службы;
3)	ведущие должности гражданской службы;
4)	старшие должности гражданской службы;
5)	младшие должности гражданской службы (ст. 9).
В-третьих, гражданским служащим в соответствии с замещае-
мой должностью гражданской службы в пределах группы должно-
стей гражданской службы по результатам квалификационного экза-
мена или в ином порядке присваиваются классные чины граждан-
ской службы (ст. 11). Такими чинами предусмотрены:
действительный государственный советник Российской Федера-
пи и;
государственный советник Российской Федерации;
советник государственной гражданской службы Российской Фе-
дерации;
референт государственной гражданской службы Российской Фе-
дерации;
секретарь государственной гражданской службы Российской Фе-
дерации.
И, наконец, в-четвертых, каждый чин может быть 1, 2 или 3-го
класса.
В частности, лицам на государственных должностях РФ и долж-
ностях федеральной государственной службы в Министерстве юсти-
ции РФ и других правовых органах, квалификационным требованием
к которым является юридическое образование, на основании Указа
Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1554 «О порядке присвоения и
сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государ-
ственные должности Российской Федерации и должности федераль-
ной государственной гражданской службы, и установлении феде-
ральным государственным гражданским служащим месячных окла-
дов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными
чинами юстиции»1 присваиваются в соответствии с их квалификаци-
ей и замещаемой должностью федеральной государственной граж-
данской службы следующие классные чины юстиции:
юрист 3 класса;
юрист 2 класса;
юрист 1 класса;
 СЗ РФ, 2007, N- 48 (2 ч.), ст. 5952.
46
§4. ддминиапративно-правовгЛ статус государственных сяузкаиая
советник юстиции 3 класса;
советник юстиции 2 класса;
советник юстиции 1 класса;
государственный советник юстиции Российском Федерации
3 класса;
государственный советник юстиции Российской Федерации
2 класса;
государственный советник юстиции Российской Федерации
I класса;
действительный государственный советник юстиции Россий-
ской Федерации 3 класса;
действительный государственный советник юстиции Россий-
ской Федерации 2 класса;
действительный государственный советник юстиции Россий-
ской Федерации I класса;
действительный государственный советник юстиции Россий-
ской Федерации.
Все классификации обычно преследуютцельупорядочения долж-
ностей и создания стимула служащему для повышения квалифика-
ции и продвижения по службе. В качестве таких критериев обычно
применяется уровень образования, необходимого для занятия соот-
ветствующей должности. В данной классификации такой критерий
отсутствует, зато подчеркнут патронажный принцип государствен-
ныхдолжностей1, или «система добычи»2, блата при комплектовании
ими государственного аппарата.
Должности федеральной государственной гражданской служ-
бы, классифицированные по государственным органам, категориям,
группам, а также по иным признакам, составляют перечни должно-
стей федеральной государственной гражданской службы, являющие-
ся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной
государственной гражданской службы. Реестр должностей феде-
‘ См • Ноздра-ев А.Ф. В кн.: Комментарий к Федеральному закону «Об осно-
вах государственной службы Российской Федерации» и закоишптечьству о государ-
ственной службе зарубежных государств / Отв. ред. ЛА. Окуньков. М. Контракт
ИНФРА-М. 1998, стр. 7-8
1 Демин А. А. «Система добычи» и «система заслуг» как способы комплектования
кадров государственной службы // Вестник Российского университета дружбы наро-
дов. Серия «Юридические науки», 1998. №2, стр. 41-46.
47
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчинистрагмвного права
ралыной rocyaapci венной гражданской службы утверждается указом
Президента Российской Федерации (ст. 10). В настоящее время Ре-
естр должностей федеральной государственной гражданской службы
утвержден Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря
2005 г. № 1574'.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 79-ФЗ граж-
данским служащим является гражданин Российской Федерации,
взявший на себя обязательства по прохождению гражданской служ-
бы, Гражданский служащий осуществляет профессиональную слу-
жебную деятельность на должности гражданской службы в соответ-
ствии с актом о назначении на должность и со служебным контрак-
том и получает денежное содержание за счет средств федерального
бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Вот основ-
ные признаки государственного служащего, закрепленные в законе
Были случаи назначения (Президентом РФ Б.Н. Ельциным) на го-
сударственную службу России в качестве советников иностранных
советологов: Джеффри Сакса, директора Центра международного
развития Гарвардского университета, Михаила С. Бернштама, стар-
шего научного сотрудника Гуверовского института Стэнфордского
университета в Калифорнии, и других-. Платная работа иностран-
ца в государственном аппарате всегда является поводом к обвине-
нию такого гражданина в работе на иностранную разведку. Обыч-
но государства такого положения не допускают. Именно поэтому
существует понятие «почетного консула»3 как лица, выполняющего
обязанности по государственной должности иностранного государ-
ства безвозмездно.
Также специальным правилом для государственного служаще-
го является его невозможность состоять в различных объединениях,
членство в которых влечет обязанности, отражающиеся на его госу-
дарственной службе. Так, п. 1 ст. 18 Федерального закона № 79-ФЗ
прямо требует от гражданского служащего: соблюдать нейтраль-
1 СЗ РФ, 2006, Г® 1,сг. из.
’ См., например, р споряжение Председателя Верховного Совета РФ Р И. Хас-
булатова от 7 июля 1992 г № J237pn-1
’ Зубков Н Г. Нештатные консулы в прошлом и настоящем // Проблемы совре-
менного межаунароаного права. Сборник статей. Вып 6 М. Дип. Академия МИД
СССР, 1979.
48
§4. ддминиапративно-правовсЛ статус государственных аткоиаа
ность, исключающую возможность влияния на свою профессио-
нальную служебную деятельность решений политических партий,
других общественных объединений, религиозных объединений и
иных организаций (ст. 18). Обычно в зарубежных странах это огра-
ничение государственного служащего связано с доктриной ней-
тральности государственного служащего, вызванной многопартий-
ностью и сменой правящей партии после выборов. Правящие партии
сменяются у власти, а государственный служащий обязан относить-
ся к событиям нейтрально при выполнении своих государственных
служебных обязанностей. В Российской Федерации бывший мэр
г. Санкт-Петербурга А. Собчак состоял членом Мальтийского орде-
на, благодаря чему по общественному телевидению велись передачи
о процедурах совершения таинства посвящения в члены этого орде-
на, то есть реклама организации. В ноябре 2002 г. министр внугрен-
нихдел РФ Грызлов по центральному телевидению на канале «ТВС»
заявил, что он уже год является главой партии «Единая Россия» и
считает, что занятие поста в федеральных органах не мешает ему со-
вмещать службу с партийной работой. Правовой квалификации это-
го заявления не последовало.
Конкретные обязанности государственного служащего на соот-
ветствующей должности определяются должностным регламентом
(ст. 15), а в число квалификационных требований к должности граж-
данской службы входят требования к уровню профессионального
образования, стажу гражданской службы или государственной служ-
бы иных видов, стажу (опыту) работы по специальности, профессио-
нальным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения долж-
ностных обязанностей (п. 1 ст. 12). Квалификационные требования
к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для ис-
полнения должностных обязанностей, устанавливаются норматив-
ным актом государственного органа с учетом его задач и функций и
включаются в должностной регламент гражданского служащего (п. 6
ст. 12). Примером может явиться «Должностной регламент (функ-
циональные обязанности) руководителя образовательного учрежде-
ния среднего (или начального) профессионального образования по
действиям в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени»,
направленный руководителям образовательных учреждений про-
фессионального образования в связи с их многочисленными обра-
щениями заместителем руководгпеля Федерального агентства по об-
49
Часть I. Инди-идуазъные субъекты абчшшстративпого права
разованию А.А. Казеновым письмом Рособразования от 29 декабря
2006 г. № 17-3-09/164'.
Замещение государственных должностей производится по кон-
курсу и по результатам аттестации. Проводятся они представителем
нанимателя, которым является руководитель государственного орга-
на, лицо, замещающее государственную должность, либо представи-
тель указанного руководителя или лица, осуществляющие полномо-
чия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Рос-
сийской Федерации.
Конкурсный порядок замещения государственных должностей
отражен, например, в приказе Росздравнадзора от 4 марта 2009 г
№ 1505-Пр/09-’ «Об утверждении Регламента Конкурсной комис-
сии центрального аппарата (территориальных органов) Федеральной
службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей фе-
деральной государственной гражданской службы и Методики про-
ведения конкурсов на замещение вакантных должностей федераль-
ной государственной гражданской службы в центральном аппарате
(территориальных органах) Федеральной службы по надзору в сфе-
ре здравоохранения и социального развития», где Регламент опреде-
ляет порядок и сроки работы Конкурсной комиссии центрального
аппарата (территориальных органов) Федеральной службы по надзо-
ру в сфере здравоохранения и социального развития при проведении
конкурса на замещение вакантных должностей федеральной госу-
дарственной гражданской службы в центральном аппарате и терри-
ториальных органах Федеральной службы по надзору в сфере здраво-
охранения и социального развития
Конкурс объявляется приказом Росздравнадзора, а в террито-
риальных органах Росздравнадзора приказом территориального ор-
гана Росздравнадзора. На замещение вакантных должностей ру-
ководителей и помощников (советников) в центральном аппарате
(территориальных органах) Росздравнадзора и в некоторых других
случаях конкурс не проводится. Гражданин Российской Федерации,
изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в нен-
 Администратор образования, 2007. № б, март
- Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2009, №25.
50
J 4. Адышистратюно-правовсЛ статус государствавяасяузксяиих
тральный аппарат (территориальным орган) Росздравнадзора личное
заявление м другие необходимые документы. Конкурсная комиссия
определяет конкретные конкурсные процедуры с использованием не
противоречащих федеральным законам и другим нормативным пра-
вовым актам РФ методов оценки профессиональных и личностных
качеств кандидатов.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе конкурса на
основании приказа руководителя Росздравнадзора (территориаль-
ного органа) публикуется объявление о приеме документов для
участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печат-
ном издании, размешается информация о проведении конкурса на
сайте Росздравнадзора (территориальногооргана) в информационно-
телекоммуникационной сети общего пользования, обеспечивается
прием в течение ЗОдней и регистрация документов от кандидатов. На
первом этапе конкурса Конкурсная комиссия оценивает кандидатов
на основании представленных ими документов об образовании, про-
хождении гражданской или иной государственной службы, осущест-
влении трудовой деятельности. Решение по первому этапу конкурса
Конкурсной комиссией принимается в отсутствие кандидата.
Второй этап конкурса проводится при наличии не менее двух
кандидатов на вакантную должность. Вторым этапом конкурса яв-
ляется оценка профессиональных и личностных качеств кандидатов
посредством методов — тестирование, проведение групповых дис-
куссий, индивидуальное собеседование и других, не противореча-
щих федеральным законам и другим нормативным правовым актам
Российской Федерации. Решение Конкурсной комиссии по второ-
му этапу конкурса принимается в отсутствие кандидата и является
основанием для назначения его на вакантную должность либо отка-
за в таком назначении. О результатах конкурса в письменной фор-
ме в течение месяца со дня его завершения сообщается кандидатам,
участвовавшим во втором этапе конкурса. Информация о результа-
тах конкурса размещается на сайте Росздравнадзора (территориаль-
ного органа) в информационно-телекоммуникационной сети обще-
го пользования.
Доктрина дел ит государственных служащих надолжностныхлиц.
оперативный и вспомогательный состав. Хотя подобная классифи-
кация в законах о государственной службе отсутствует, «она имеет
принципиальное и прежде всего практическое значение. В частно-
сти, понятие должностного лица, о котором в этих законах даже и не
51
Часть I. Индиидуазьные субъекты адчиниапрагпивного права
упоминается, является одним из ключевых, поскольку должностные
лица признаются специальными субъектами различных отраслей
права, в том числе многих правонарушений»1, пишет А.П. Але-
хин.
В целях Кодекса РФ об административных правонарушени-
ях, устанавливающего в ст. 2.4 административную ответственность
должностных лиц, предусматривается, что «Под должностным лицом
в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно
или в соответствии со специальными полномочиями осуществляю-
щее функции представителя власти, то есть наделенное в установ-
ленном законом порядке распорядительными полномочиями в от-
ношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а
равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или
административно-хозяйственные функции в государственных орга-
нах, органах местного самоуправления, государственных и муници-
пальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской
Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской
Федерации».
Есть определение должностного лица и в Уголовном кодек-
се РФ (примечание к ст. 285): «Должностными лицами в статьях на-
стоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по спе-
циальному полномочию осуществляющие функции представите-
ля власти либо выполняющие организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные функции в государственных ор-
ганах, органах местного самоуправления, государственных и муни-
ципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской
Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской
Федерации». То есть по УК РФ должностным лицом является толь-
ко лицо, работающее в учреждении. Когда в одном из судебных ка-
зусов суд констатировал, что осужденный работал директором Пар-
ка культуры и отдыха имени А.М. Горького в г. Самаре и осужден
за должностное преступление. Верховный Суд РФ отменил это ре-
шение с мотивировкой, что директор Парка — работник не учреж-
дения, а предприятия, поэтому он не может быть квалифицирован
' Aiexun А П., бармотауал А.Л. Алминистсетивное право России Учебник для
юридических вузов и факультете®/Отв. ред. А.П Алехин. М.: Изд-во «Зерцало», 2006.
стр. 164.
52
§4. 40миниапрат1вно-правова1 статус государствеюлааткаиаа
как должностное лицо'. Причем определение учреждения строит-
ся на содержании ст. 120 ГК РФ Пункт I этой статьи гласит; «Уч-
реждением признается организация, созданная собственником для
осуществления управленческих, социально-культурных или иных
функций некоммерческого характера и финансируемая им полно-
стью или частично». А предприятие по ст. 132 ГК РФ определяется
так: «Предприятием как объектом прав признается имущественный
комплекс, используемый для осуществления предпринимательской
деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс
признается недвижимостью».
Теперь, наконец, появилось общее для всех случаев, в том числе
государственной службы, понятие должностного лица;
«Должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по спе-
циальному полномочию осуществляющее функции представите-
ля власти либо выполняющее организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные функции в государственном орга-
не или органе местного самоуправления» (п. 5 ст. 4 Федерального за-
кона РФ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обраще-
ний граждан Российской Федерации»2. Из текста этого определения
следует потребность более точно определить термин «представитель
власти». Важным является то, что в этом определении явно выра-
женным образом понятие должностного лица отделяется от понятия
государственного органа, и оно определяется как лицо, выполняю-
щее определенные функции в органе.
На основе акта государственного органа о назначении на долж-
ность гражданской службы заключается служебный контракт.
Назначение на должность открывает стадию прохождения госу-
дарственной службы, которая включает; испытательный срок, ат-
тестации, регулярное повышение квалификации и переподготовку,
поощрения и взыскания, отставку или выход на пенсию.
Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех
месяцев до одного года (п. I ст. 27 Федерального закона № 79-ФЗ).
Правовой смысл испытательного срока заключается в облегчен-
ном, без необходимости запрашивать согласие профсоюза, поряд-
1 Опредеоение судебном коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от
21 ноября 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 7. стр 12-13
! СЗРФ, 2006.№ 19. ст. 2060.
53
Часть I. Инди-идуазъные субъекты адчинитративного права
ке увольнения государственного служащего, несоответствие кото-
рого требованиям службы обнаруживается во время испытательно-
го срока.
Профессиональная служебная деятельность гражданского слу-
жащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом,
утверждаемым представителем нанимателя и являющимся состав-
ной частью административного регламента государственного органа
(ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ).
Важной технической характеристикой управленческой деятель-
ности государственного служащего является правило о возможности
исполнять указание только со стороны непосредственного начальни-
ка. О действии (недействии) приказа «через голову» сказано, напри-
мер, в Инструкции по организации работы по применению поощре-
ний и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборо-
том наркотических средств и психотропных веществ, утвержденной
приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом нарко-
тических средств и психотропных веществ от 9 июня 2004 г. № 174'
Инструкция вводит понятия «прямой начальник» и «непосредствен-
ный начальник» (п. 48), «младшие обязаны выполнять требования
старших» (п. 48) и непоследовательно вводит: «Приказы отдаются в
порядке подчиненности. В случае необходимости вышестоящий на-
чальник может отдать приказ подчиненному, минуя его непосред-
ственного начальника» (п. 6).
Поскольку государственные служащие в своей деятельности вы-
ражают волю и позицию государства, а не свою личную или круж-
ковую, то их публичные выступления оцениваются как выступления
государственных должностных лиц. Это положение не дает им воз-
можности выступать в публичных случаях без надлежащего уполно-
мочия вышестоящих должностных лиц государства. Так, работники
Администрации Президента РФ вправе выступать в средствах массо-
вой информации по вопросам своей служебной деятельности, а так-
же по вопросам деятельности Администрации Президента РФ толь-
ко в порядке, устанавливаемом руководителем Администрации Пре-
зидента РФ (п. 6 Указа Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117)
Такое же требование содержится и в п. 3 постановления Прави-
1	Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2004, №29. стр. 13-35.
54
J 4. Мминиапрстивно-правовсЛ статус государствами служащих
тельства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 ««Об особенностях статуса
и Типовом должностном регламенте статс-секретарей — заместите-
лей руководителей федеральных органов исполнительной власти»*,
которое, в частности, гласит: «Статс-секретарь — заместитель ру-
ководителя федерального органа исполнительной власти не впра-
ве представлять либо оглашать, в том числе в палатах Федерально-
го Собрания Российской Федерации, позицию по рассматриваемым
палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектам
федеральных законов (законам), не соответствующую позиции Пре-
зидента Российской Федерации или Правительства Российской Фе-
дерации».
Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три
года (ст. 48 Федерального закона № 79-ФЗ), по результатам кото-
рой Аттестационная комиссия принимает решение, что граждан-
ский служащий: I) подлежит включению в установленном порядке в
кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской
службы в порядке должностного роста либо 2) направляется на про-
фессиональную переподготовку или повышение квалификации либо
3) понижается в должности гражданской службы.
Среди основных правовых приемовограничения коррумпирован-
ности государственного аппарата называются правило о несовмес-
тимости мандата депутата с государственной службой- и обязатель-
ная подача декларации о доходах государственного служащего. По-
следняя регулируется Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. №559.
Пункт 11 «Положения о представлении гражданами, претендующи-
ми на замещение должностей федеральной государственной с.лужбы,
и федеральными государственными служащими сведений о доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера», утверж-
денного этим указом, предусматривает, что эти сведения, представ-
ляемые гражданином и государственным служащим, являются све-
дениями конфиденциального характера, если федеральным законом
они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тай-
1	СЗ РФ, 2005. №34, ст. 3507.
2	Постановление Конспггуиионного Сула РФ от 26 февраля 1993 г № 4-П
«По делу о проверке конституционности правоприменительной практики досрочного
прекращения полномочий народного депутата Российской Федерации» // Ведомости
Съезда народных депутатов н Верховного Совета РФ, 1993, № 19, ст 702.
55
Часть I. Инди-идуазьные субъекты абчшттрапивного права
ну. Эти сведения представляются руководителю федерального го-
сударственного органа и другим должностным лицам федерально-
го государственного органа, наделенным полномочиями назначать
на должность и освобождать от должности государственных служа-
щих, а также иным должностным лицам в случаях, предусмотрен-
ных федеральными законами. Таким образом, служебный харак-
тер такой информации не позволяет реализовать потенциал данного
инструмента воздействия на служащих, так как не обеспечивает об-
ществу возможности участвовать в данном виде контроля. В печати
опубликованы декларации только некоторых должностных лиц го-
сударства.
Система номенклатурных работников как должностныхлиц, це н-
трализованно перемещаемых в государственном аппарате СССР по
горизонтали, обычно осуждалась, однако Президент РФ В. В. Пугин
на совещании с работниками правоохранительных органов 31 мая
2002 г. в Кремле на тему «О неотложных мерах по борьбе с преступ-
ностью» предложил ее ввести1 также для сокращения коррумпиро-
ванности должностных лиц правоохранительных органов, в виде си-
стемы ротации, что позволит «вырвать их из сложившихся годами
связей и обязательств, часто тормозивших работу». В настоящее вре-
мя федеральная программа «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»,
утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261, сре-
ди мер развития государственной службы предусматривает также и
внедрение и совершенствование механизмов формирования кадро-
вого резерва, проведения аттестации и ротации государственных
служащих.
В период государственной службы к государственным служа-
щим применяются поощрения и взыскания, являющиеся метода-
ми обеспечения качества и стимулирования их труда. Например
Указ Презид ента РФ от 14 апреля 2009 г. № 399 звучал так: «Освобо-
дить генерала армии Корабельникова Валентина Владимировича от
должности начальника Гчанного разведывательного управления Ге-
нерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации — за-
местителя начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Рос-
сийской Федерации и уволить его с военной спужбы». В нем нет мо-
1 Российская газета от I июня 2002 г., стр. 2.
56
§4. ддмшактративно-правовсй статус государственных сяузквиаа
тивировки — распространенный способ властвования в последнее
время. Поскольку даже и поощрения в последнее время стали регу-
лироваться местным или ведомственным законодательством, то, как
представляется, подробно разработано понятие дисциплины, кон-
кретные дисциплинарные права начальников, обжалование и формы
сопутствующих документов — в Инструкции по организации работы
по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах
по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных ве-
ществ, утвержденной приказом Федеральной службы по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 9 июня
2004 г. №174'.
Специфичным видом административной процедуры по отноше-
нию к государственным служащим перед применением к ним дисци-
плинарного взыскания является «служебная проверка». Порядок ор-
ганизации работы по проведению служебных проверок в отношении
федеральных государственных гражданских служащих Федеральной
службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополу-
чия человека урегулирован, например, приказом Федеральной служ-
бы по надзору в сфере зашиты прав потребитечей и благополучия че-
ловека от 17 июня 2009 г. № 408-’. Для проведения служебной провер-
ки формируется комиссия, в состав которой в обязательном порядке
включаются представитечь юридического (правового) oojipavieте-
ния и представитель выборного профсоюзного органа. Председате-
лем комиссии назначается представитель подразделения по вопро-
сам государственной службы и кадров (п. 9). За совершение дисци-
плинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее
исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на
него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет
право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1)	замечание;
2)	выговор;
3)	предупреждение о неполном должностном соответствии:
1 Бюллетень трудового и социального законодательства РФ, 2(Им, № 8. стр. 66-
84.
2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2009, №34, стр. 110-114.
57
Часть I. Индиидуазьные субъекты адчинитративного права
4)	освобождение от замещаемой должности гражданской
службы;
5)	увольнение с гражданской службы (ст. 57 Федерального зако-
на №79-ФЗ).
На основании Указа Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442
«О государственных наградах Российской Федерации» государствен-
ными наградами Российской Федерации являются: звание Героя
Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской
Федерации; почетные звания Российской Федерации. Президент
Российской Федерации издает указы об учреждении государствен-
ных наград; издает указы о награждении государственными награда-
ми; вручает государственные награды; образует Комиссию по госу-
дарственным наградам при Президенте Российской Федерации для
проведения общественной оценки материалов о награждении и обе-
спечения объективного подхода к поощрению граждан.
Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65
лет. Замещение должности гражданской службы гражданским слу-
жащим по достижении им возраста 65 лет — предельного возраста
пребывания на гражданской службе не допускается.
Что касается государственных органов управления вопросами
государственной службы, то новеллой российского законодательства
о государственной службе является появление института представи-
теля нанимателя, которым является руководитель государственного
органа, лицо, заметающее государственную должность, либо пред-
ставитель указанных руководителя или лица, осуществляющие пол-
номочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта
Российской Федерации (ст. I Федерального закона №79-ФЗ). Пред-
ставляется, многочисленность «нанимателей» на всех уровнях слу-
жебной иерархии создает ведомственный характер государственной
службы, лишает ее необходимой государству монолитности.
На федеральном уровне кадровую политику формируют Пре-
зидент и Правительство Российской Федерации, имеющие в сво-
ем подчинении специализированные органы. Так, в соответствии с
Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администра-
ции Президента Российской Федерации» в ее составе действуют два
управления: Управление Президента Российской Федерации по кад-
ровым вопросам и государственным наградам и Управление Прези-
дента Российской Федерации по вопросам государственной службы
Однако специализированного федерального органа исполнительной
58
§4. Адыиниспративно-правовой статус государственных сяузкатих
власти, отвечающего за столь важный участок государственной дея-
тельности, как формирование кадрового состава государственных
органов, в Российской Федерации нет, по наследству от СССР под-
бор кадров на государственную службу остается во многом напоми-
нающим систему блата. В структуре Аппарата Правительства РФ
утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г
№ 520-р «О совершенствовании структуры Аппарата Правительства
Российской Федерации»1 специализированного департамента госу-
дарственной службы нет, наиболее близким является Департамент
государственного управления, регионального развития и местного
самоуправления Правительства Российской Федерации. Но Прави-
тельство РФ имеет на правах совещательных органов, например. Ко-
миссию по организации подготовки управленческих кадров для ор-
ганизаций народного хозяйства Российской Федерации. Основной
объем работы с кадрами государственной службы выполняют кадро-
вые службы государственных органов, которые, в частности, занима-
ются вопросами организации и проведения конкурсов на замещение
вакантных должностей гражданской службы и включение граждан-
ских служащих в кадровый резерв, аттестации гражданских служа-
щих, обеспечивают деятельность комиссии по урегулированию кон-
фликтов интересов.
В городе Москве действуют Закон города Москвы от 26 ян-
варя 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города
Москвы»2 и Закон города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 ««О му-
ниципальной службе в городе Москве»’, приложением к последне-
му является Типовое положение о проведении аттестации муници-
пальных служащих органов местного самоуправления, муниципаль-
ных органов внутригородских муниципальных образований в городе
Москве. Этот пример законодательства о государственной службе
субъекта РФ отражает, на мой взгляд, недостаточную концептуаль-
ную завершенность и научную точность в понимании государствен-
ной службы: субъект Российской Федерации не является суверен-
ным образованием (п. I ст. 4 Конституции РФ 1993 г.) и потому не
может именовать свою службу государственной. Точно так же и му-
СЗ РФ. 2004. № 18. ст 1780.
Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2005. № 8.
Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2008, № 65
59
Часть I. Ипди идуазьные субъекты абчшялтрапивпого права
ниципальная служба характеризуется настолько же властным содер-
жанием, насколько таковым обладает и государственная служба в
Российской Федерации в целом.
Муниципальная служба— профессиональная деятельность граж-
дан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях
муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового
договора (контракта) (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 марта2007 г.
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»1
Этим Законом определяется взаимосвязь муниципальной службы и
государственной гражданской службы Российской Федерации, кото-
рая обеспечивается посредством единства основных квалификаци-
онных требований к должностям муниципальной службы и должно-
стям государственной гражданской службы, соотносимости условий
учета стажа, пенсии и других институтов государственной службы.
В результате причиной различия государственной и муниципальной
службы остается концепция государственного строительства в Рос-
сийской Федерации, не признающая органы местного самоуправле-
ния органами государственной власти (ст, 12 Конституции) и уста-
навливающая конституционное различие государственной, муници-
пальной и частной форм организации общественной жизни.
В мировой практике принято различать три модели местного са-
моуправления и соответственно три системы муниципальной служ-
бы: англосаксонскую (английскую), континентальную (француз-
скую) и советскую2 * * 5.
Важнейшими элементами механизма народовластия в РФ мог-
ли бы являться положения, предусматривающие право населения на
отзыв Президента России, руководителей органов исполнительной
власти и выборных должностных лиц органов местного самоуправ-
ления. Такое право, по мысли В.М. Городицкого’, «может возник-
нуть у населения не ранее чем через 1,5—2 года работы указанного
' СЗ РФ, 2007, Ьй Ю, ст 1152.
2 .Чигпвикцева ЕЛ Правовые и организационные основы муниципальной служ-
бы в зарубежных странах //Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных
странах. М.: Изд-во РАГС, 2004. стр. 97
5 Горобиикий В Ы Пути формирования механизма нароаовластия на основе дей-
ствующей конституции РФ Ц Государство и право на рубеже веков (Материалы Все
российской конференции): Конституционное и административное право. М ИГиП
РАН, 2000, стр. 30.
60
i 5. Мчиниспративно-ираоовой статус граждан Российской Федераиии
должностного лица и не должно подрывать стабильность деятельно-
сти аппарата государства». Но прямой проекции активности населе-
ния на ответственность должностных лиц на государственной служ-
бе пока в РФ нет, поскольку нет дисциплинарных трибуналов, как
органов административной юстиции.
В заключение можно отметить, что государственная служба яв-
ляется крупным институтом, подотраслью административного пра-
ва РФ
§ 5. Административно-правовой статус
граждан Российской Федерации
Гражданин, физическое лицо — основной элемент производи-
тельных сил в государстве, источник прибавочного продукта. Прак-
тически через отдельного гражданина регулируется статус населе-
ния, как одного из основных направлений деятельности государст-
венной власти.
При обсуждении М.Е. Фрадкова, как кандидатуры на пост Пред-
седателя Правительства РФ, Н.И. Кондратенко, бывший губернатор
Краснодарского края, говорил: «Ну неужели непонятно, что в стра-
не вершится геноцид?] Люди не имеют доходов, не рожают детей, не
могут лечиться, они вымирают раньше времени! Спасать надо людей
нам, единороссы...»* 1 С его словами перекликаются мысли крупного
теоретика управления Г. Эмерсона: «...начальник существует толь-
ко для того, чтобы делать производительной работу подчиненного»3.
Поэтому многие ученые видели перспективу развития общества в со-
циализме, правда, иногда иными терминами. Так, в своих трудах по
теории государства Н.Н. Алексеев проводил мысль о «гарантийном»
государстве. В представлении Н.Н. Алексеева, «гарантийное» госу-
дарство — это истинно правовое государство. Основу его конститу-
ции должна составлять не декларация прав человека и гражданина, а
«Декларация обязанностей государства»’.
1 Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 2004. № 25, стр. 20
1 Эчерсон Г Двенадцать принципов производительности М Изд-во «Экономи
ка». 1972. стр 35
’ Томсигюе ВЛ Николай Никол t-нтч Алексеев (1879-1964): Биогр-фический
очерк// Алексеев Н Н. Очерки по общей теории государства. Основные предпосылки
61
Часть 1. Инди-идуазьные субъекты адчинитрапивного права
«Из всею сказанного следует, что государство — продукт есте-
ственного развития и что человек, по природе своей,—существо по-
литическое; кто живет, в силу своей природы, а не вследствие слу-
чайных обстоятельств, вне государства, тот или сверхчеловек, или
существо недоразвитое в нравственном отношении; его и Гомер по-
носит, говоря, что такс*! человек «без роду — без племени, вне за-
конов, без очага»; такой человек по своей природе только и жаждет
войны; а сравнить его можно с выбитой из ряда пешкой на играль-
ной доске»1, — писал Аристотель. Он же признавал, что «граждани-
ном в общем смысле является тот, кто причастен к властвованию и
подчинению»2.
Каждое государство бережет и охраняет своих граждан. Казус
А. И. Солженицына, когда он был выдворен из СССР и лишен со-
ветского гражданства за публикацию на Западе книги «Архипе-
лаг ГУЛАГ», — это нонсенс для государственной формы организа-
ции общества, при сопротивлении гражданина власти государство
применяет к нему меры принуждения и перевоспитания. Напри-
мер, поскольку М. Ходорковский из-за своего анархизма не явился
по вызову в прокуратуру, его по пути следования на Дальний Вос-
ток 25 октября 2003 г. арестовали в Сибири и привезли в Москву,
где судья назначил меру пресечения — заключение под стражу, в то
время как адвокат Ходорковского по телевидению оправдывал неяв-
ку Ходорковского тем, что служба Ходорковского ведь предупреди-
ла прокуратуру, что он вылетает в командировку. С другой стороны,
в настоящее время ст. 61 Конституции РФ 1993 года прямо закреп-
ляет, что гражданин РФ не может быть выслан за пределы Россий-
ской Федерации или выдан другому государству. Но через день по-
сле допроса М. Гарабаев был задержан и выдан властям Туркмении
Причем российская сторона не известила об этом его адвоката и тем
и гипотезы государственной гнуки / Под ред В.А. Томсинова М.: Изд-во «Зерцало».
Система «Гарант». 200К. стр. XIX
1 Ариетте, ь. Политика. Извлечения" Хрестоматия по истории политических
учений Выпуск 1. Пособие для семинарских занятий студентов III курса. М Универ-
ситет дружбы народов имени Патриса Лумумбы, 1972, cip. 9.
’ брыкшна ГС. Основные подходы к определению сущности государствен-
ной власти // Инновации в государстве и праве России. Материалы Всеросс шскоп
научно-практич ской конференции. Нижний Новгород: Илдатсльсгео Нижегород-
ского университета, 2007. Часть I,стр 52.
62
§ 5. Мминиспративно-иравовой статус граждан Российской Федерации
самым лишила М. Тарабаева права на защиту (по закону в течение
10 дней можно обжаловать решение о выдаче). После вмешательства
Европейского суда по правам человека России пришлось требовать
М. Тарабаева обратно1.
В античности большинство войн совершалось с целью захвата
населения чужого государства, чтобы заставить его работать и при-
носить доход. Деятельность российского Правительства РФ времен
Ельцина, остановившего все фабрики приватизацией, не вписыва-
ется ни в какой исторический пример, кроме примера разрушения
конкурента под корень, стирание его с лица земли. Коша воспитан-
ный в социализме коллективистски народ выступил организованно
на приватизированном Выборгском целлюлозно-бумажном комби-
нате за передачу фабрики под контроль трудящихся, власти РФ всё
сделали, включая физическое избиение рабочих и применение огне-
стрельного оружия, чтобы подтвердить право собственности за ино-
странным покупателем акций2. А иностранный покупатель закрыл
градообразующее предприятие и выбросил российских рабочих на
улицу, потому что на мировом рынке данное предприятие составля-
ло конкуренцию другим предприятиям.
Ельцинская Конституция РФ 1993 года содержит массу необе-
спеченных прав и минимум обязанностей гражданина.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью,
признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и граж-
данина — обязанность государства, — гласит ст. 2 Конституции РФ
1993 года. Права и свободы человека и гражданина являются непос-
редственнодействующими (ст. 18 Конституции РФ 1993 г.). Можно
отметить, что такой подход к правовому положению человека яв-
ляется отражением естественно-правовой концепции прав челове-
ка. Естественно-правовой подход в административном праве был
характерен для первой половины XIX века. В дальнейшем, напри-
мер, в воззрениях И.Канта, концепция естественного права была
раскритикована, так как видеология естественного права заклю-
чала в себе ряд препятствий для проведения взвешенной правовой
1 Князев А. На родину - под конвоем. Почему заграница отказывает России
в экстрадиции пр<и»наруш1пелей // РоссиГкная газета от 13 апреля 2004 г, № 76,
стр. 10.
- См. Заявление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 29 октя-
бря 1999 г. // СЗ РФ, 1999, № 45. ст. 5410.
63
Часть I. Индиидуазьные субъекты адчинитративного права
политики»1. В естественном варианте право обусловлено эконо-
мическим базисом, а базис не позволяет любой особи иметь какие
угодно права. Тем более в стране, где нормативизм является глав-
ной характеристикой права. Право ничто без аппарата, способного
принудить к его соблюдению, то есть без государства.
Административно-правовой статус гражданина в Российской
Федерации характеризуется совокупностью тех же признаков, вы-
веденных В.В. Мальковым и указанных выше: правоспособностью,
дееспособностью, правами и обязанностями, гражданством и други-
ми. Специфическими особенностями обладают некоторые из этих
признаков.
Дееспособность гражданина установлена в Конституции: «Граж-
данин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в
полном объеме свои права и обязанности с 18 лет» (ст. 60). Неполная
дееспособность устанавливается иным законодательством и силь-
но варьируется в отношении несовершеннолетних и иных частично
или полностью недееспособных лиц. Так, административный арест
не может применяться к беременным женщинам, женщинам, име-
ющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим
возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим
и некоторым другим лицам (ст. 3.9 КоАП РФ). Следовательно, имен-
но в данном правоотношении эти лица имеют ограниченную дееспо-
собность. Поэтому вопросу интересно мнение В.М. Сырых:
«Современная юридическая доктрина отказывает в дееспособно-
сти лицам, страдающим определенными видами психических забо-
леваний, а также несовершеннолетним, не достигшим восемнадцати
лет. Считается, что именно эти категории граждан не могут осозна-
вать социальное значение своих действий и в силу этого не способ-
ны своими действиями приобретать права и исполнять юридические
обязанности. Одновременно российскими цивилистами в этом во-
просе допускается известная непоследовательность, когда граждане,
не достигшие восемнадцатилетнего возраста, признаются полностью
дееспособными в силу иных обстоятепьств, в связи с их вступлением
в брак либо осуществлением трудовой (предпринимательской) дея-
тельности. Одно из двух: либо возраст, с которым связывается насту-
1 Это пишет Ю Н Старилов в кн.: Российское полицейское (административное)
право. Конец XIX —начало XX века Хрестоматия Воронеж, 1999, стр. 13
64
§5. ддыиниспративно-правовой статус граждан Российской Федерации
пление полной гражданской дееспособности, является завышенным
и, следовательно, вполне разумным, социально ответственным ли-
цам искусственно в течение двух лет отказывают в праве быть пол-
ноправным субъектом гражданско-правовых отношений, либо лица,
вступившие в брак или трудовые отношения в шестнадцатилетнем
возрасте, признаются полностью дееспособными без достаточных
к тому оснований. ...Поскольку интеллект человека на ту или иную
дату его жизни может быть установлен достаточно точно, то фиктив-
ную норму гражданского права в части определения возраста насту-
пления полной гражданско-правовой дееспособности нужно приве-
сти в соответствие с объективной реальностью. Если несовершен-
нолетние, достигшие шестнадцати лет, обладают здравой психикой,
их в этом возрасте нужно признать полностью дееспособными, не-
зависимо от каких-либо иных фактов и обстоятельств. В противном
случае нужно отменить нормы гражданского законодательства...»1,
этому противоречащие. Подобная аргументация вполне может быть
применена и к области административного права, например, к поло-
жению ст. 32.2 КоАП РФ в отношении административного штрафа,
который при отсутствии самостоятельного заработка у несовершен-
нолетнего взыскивается с его родителей или иных законных пред-
ставителей. Защита от вредоносных действий, совершаемых невме-
няемыми, а также лицами, не достигшими возраста уголовной ответ-
ственности, или причинивших вред невиновно, пока осуществляется
в соответствии со ст. 37—42 УК РФ или принятием к невменяемым и
лицам, не достигшим возраста уголовной ответственности, мер ме-
дицинского или воспитательного характера»7. Эго равносильно пре-
доставлению льгот или преимуществ этим правонарушителям перед
законопослушными гражданами. Также и паспорт гражданина РФ в
14 лет, выходит, получает несовершеннолетний, а потому и недее-
способный, по крайней мере, частично, человек.
Также противоречивым является применение законоположений
о гражданстве РФ. Статус гражданина РФ определяется Конститу-
цией РФ 1993 года. Законом РСФСР от 28 ноября 1991 г. № (948-1
1 Сырых В.М Понятие и структура индивидуального права // Ленинградский
юридический журнал. 2007, №4(10), стр. 42—43
’ Михайлов В.Н. Вред и его регулирование в уголовном законе // Государство и
право, 2007, № 2, стр 67.
65
Часть I. Индиидуазьные субъекты адчинитрагпивного права
«О гражданстве РСФСР»1 (в большинстве своих статей отмененный).
Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Россий-
ской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноя-
бря 2002 г. № I3252, и другим законодательством.
В отношении гражданства физического лица известны два под-
хода: jus soli и jus sai\guini. то есть право почвы и право крови. Пра-
во почвы характерно для стран с колонизацией завоеванных земель,
в частности, для стран Латинской Америки. Для России характер-
но право крови, то есть получение гражданства по происхождению
Различные концепции приводят к сложностям в конкретном прояв-
лении административно-правового статуса гражданина. Встречают-
ся лица без гражданства, а есть и лица с несколькими гражданства-
ми. Так. выехавшие в Израиль российские граждане имеют двойное
гражданство, с этим связаны их избирательные права, обязанность
платить налоги и служить в армии России, что противоречит есте-
ственному пониманию сущности государства.
В то же время Конституция РФ содержит положение, что «Рос-
сийская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покрови-
тельство за ее пределами» (ст. 61). Однако оно не применяется рос-
сийским правительством ни в бывших республиках СССР, ныне су-
веренных государствах, где права русского населения нарушаются5,
ни в государствах дальнего зарубежья, гуда выехало много бывших
российских граждан. В то же время, власти США, например, 25 сен-
тября 2002 г. в Кот-ди-Вуар высадили свои войска для защиты нахо-
дящихся там американских граждан от начавшейся в стране войны
повстанцев с местными властями. При этом никто не признает, что,
учитывая американские понятия национальных интересов, присут-
ствие в любой стране американца — потенциальная угроза независи-
мости страны, ее суверенитету и территориальной целостности.
Пункт 3 ст. 3 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О граж-
данстве РФ» предусматривает, что «граждане РФ, имеющие также
иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в
' Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992, № 6,
ст. 243
1 СЗРФ.2О02.№46,сг 457Г
О мерах по защите прав граждан Российской Федерации в государствах-
участниктх СНГ и странах Балтии // Государство и право, 2005, № 6, стр. 20-29.
66
f 5. 4дминисггративно-правовой статус граждан Российской Федерации
правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождать-
ся от ответственности, вытекающих из гражданства РФ». То есть эти
лица должны платить России налоги и выполнять гражданские обя-
занности вроде службы в российской армии, чего они на самом деле
не делают. Более того, выезд за границу воспринимается ими как
прекрасный способ уклонения от любой формы ответственности пе-
ред «этой страной*. Прямо наоборот, российские граждане служат,
например, в израильской армии, стоят на блок-постах «и таким об-
разом российские граждане принимают непосредственное участие в
конфликте, который происходит сегодня на Ближнем Востоке»1, —
говорил депутат Алкснис.
Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государствен-
ной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» исхо-
дит из деления соотечественников на четыре группы; а) граждане РФ,
проживающие за рубежом; б) лица, состоявшие в гражданстве СССР,
3) выходцы (эмигранты) из Российского государства. Российской
республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации и 4) потом-
ки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением
потомков лиц титульных наций иностранных государств (ст. I), Не-
соблюдение иностранным государством общепризнанных принципов
и норм международного права в области основных прав и свобод че-
ловека и гражданина в отношении соотечественников является дос-
таточным основанием для принятия органами государственной влас-
ти Российской Федерации предусмотренных норами международно-
го права мер по защите интересов соотечественников (п. 5 ст. 14). Эти
претензии РФ к гражданам других государств, ранее состоявших в
гражданстве СССР, отражают незавершенность образования Россий-
ской Федерации как самостоятельного государства и в этом контексте
носят экспансионистский характер, это видно, в частности, из того,
что проект этого закона предполагал для всех пяти групп соотече-
ственников право обжалования отказа в выдаче свидетельства о при-
надлежности к соотечественникам через Совет соотечественников
при Федеральном Собрании* 2. В реальности за границей живут быв-
шие советские граждане, в том числе и имеющие российское граждан-
ство, которые не являются лояльными к России лицами, но продол-
’ Государственная Дума: Стенограмма заседаний. ЛЧЕ. № 150, стр. 57
2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 1998. № 205, стр. 15-17.
67
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчинитративного права
хающими пользоваться скудными ресурсами России. Эго относится,
например, и к изменникам Родины, бывшим советским разведчикам
А. Литвиненко и О. Калугину. В 2002 году российское консульство в
Вашингтоне, в США, вручило повестку О. Калугину о явке в проку-
ратуру в Москве в качестве обвиняемого1. При аргументации своего
отказа ехать в Москву Калугин, в частности, сказал, что после августа
1991 гола он «полностью восстановлен и до сих пор получает пенсию
КГБ». Бывшие граждане СССР, покинувшие родину и уехавшие в
Израиль, до сих пор не просто получают пенсию, но и получают ее за
шесть месяцев вперед, в то время как оставшимся на родине русским
людям денег на пенсию у современного правительства не хватает. По-
рядок выплаты пенсии за шесть месяцев вперед перед выездом на по-
стоянное жительство за пределы Российской Федерации установлен,
например, действующим постановлением Правительства Российской
Федерации от 8 июля 2002 г. Не 510, подписанным Председателем
Правительства Российской Федерации М. Касьяновым.
Конституция Российской Федерации провозглашает равенство
прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, на-
циональности, языка, происхождения, имущественного и должност-
ного положения, места жительства, отношения к религии, убежде-
ний, принадлежности к общественным объединениям, а также дру-
гих обстоятельств. Она запрещает любые формы ограничения прав
граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языко-
вой или религиозной принадлежности. Эти нормы-принципы Кон-
ституции чаше всего не реализуются, так как декларативны, напри-
мер, женщины обычно не уравнены в труде с мужчинами1 2, а право на
труд из советской конституции в ельцинскую конституцию не пере-
кочевало. Появилось право не трудиться (ст. 37 Конституции). В от-
ношении обязанности трудиться высказался профессор Л.С. Мамут.
«К сожалению, такой основополагающий правовой принцип, ставя-
щий преграду социальному иждивенчеству, до сих пор отсутствует в
российском законодательстве»1.
1 Российская газета от 28 марта 2002 г., стр. ]—2
2 Пт&яша С В. Гендерное равенство Проблема равных прав и равных возмож
носген mvx'Tmh и женщин Учебное пособие М Аспект Пресс. 2005.269 стр.
’ Л4аи>»» Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и
право, 2001, №7, стр. 12.
68
§ 5. ддышисггративно-арасовой статус граждан Российской Федерации
Во исполнение Указа Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232
«Об основном документе, удостоверяющем личность граждани-
на РФ на территории РФ»' издано постановление Правительства РФ
от 8 июля 1997 г, № 828 «Об утверждении Положения о паспорте
гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания па-
спорта гражданина Российской Федерации»3. Гражданин РФ в каче-
стве основного документа имеет до 14 лет — свидетельство о рожде-
нии, с 14 лет — паспорт.
Рассматривая незаконное изъятие паспорта гражданина РФ в ад-
министративной практике. Уполномоченный по правам человека
в РФ В. Лукин назвал недоработкой российского законодательства
тот факт, что паспорт в РФ выполняет одновременно две функции:
«свидетельствует о гражданстве РФ и в то же время является удосто-
верением личности»’. И законодательство это противоречие отража-
ет. Так, Справочник «Виды документов, удостоверяющих личность
налогоплательщика» в Приложении № 1 к Порядку заполнения на-
логовой декларации по единому налогу на вмененный доход для от-
дельных видов деятельности, утвержденному приказом МНС России
от 21 ноября 2003 г. № БГ-3-22/6484, включает 18 наименований до-
кументов:
загранпаспорт гражданина СССР;
свидетельство о рождении;
удостоверение личности офицера,
справка об освобождении из мест лишения свободы;
паспорт Минморфлота;
военный билет солдата (матроса, сержанта, старшины);
дипломатический паспорт гражданина РФ:
иностранный паспорт;
свидетельство о регистрации ходатайства иммигранта о призна-
нии его беженцем;
• СЗРФ. 1997. №11. ст 1301.
2 СЗРФ, 1997,№28,ст.3444.
’ ГрафоваЛ. Лишить паспорта — лишить жизни. Владимир Лукин - омксоеых
* Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2004, №3. стр. 156.
69
Часть I. Инди идуазьные субъекты адчинистрагппвного права
вид на жительство;
удостоверение беженца в РФ;
временное удостоверение личности гражданина РФ;
паспорт гражданина РФ;
загранпаспорт гражданина РФ;
свидетельство о рождении, выданное уполномоченным органом
иностранного государства;
паспорт моряка;
военный билет офицера запаса;
иные документы, выдаваемые органами МВД
Этот же список приведен и в приказе МНС России от 19 декабря
2003 г. № БГ-3-23/70|@ «Об утверждении формы Налогового расче-
та (информации) о суммах выплаченных иностранным организаци-
ям доходов и удержанных налогов и внесении изменений и дополне-
ний в Инструкцию по его заполнению»'.
Расовые признаки служат подспорьем в деле биометрической
идентификации личности. Федеральное агентство по техническо-
му регулированию и метрологии в 2005 году предложило между-
народному сообществу включить трехмерное цифровое изображе-
ние лица наряду с обычной двухмерной фотографией в формат дан-
ных для хранения при автоматическом распознавании личности3.
На основании Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ
«О государственной дактилоскопической регистрации в Российской
Федерации»3 с 1 января 1999 г. введена государственная дактилоско-
пическая регистрация органами внутренних дел граждан РФ, ино-
странных граждан и лиц без гражданства как на добровольной осно-
ве, так и на основе обязательной государственной дактилоскопиче-
ской регистрации. Особенности статуса граждан РФ в зависимости
от национальности закреплены, в частности, распоряжением Пра-
вительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р, которым утвержден Пе-
речень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль-
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
2004, №6, стр. НО
от I марта2006г.№451,стр. 21.
130 стран мира// Российская газета
70
§ 5. 4диинисггративно-араеовой статус граждан Российской Федерации
него Востока1. В него включены 40 народов, например, чукчи, сель-
купы, юкагиры.
Гражданин вступает в административные правоотношения в двух
случаях:
а)	когда он обязан повиноваться законным требования лиц,
выполняющих функции государства и выступающих от его
имени;
б)	когда он имеет право требовать от властных субъектов соблю-
дения или реализации его прав: права на пенсию, на свободу
демонстраций и тл. Властный орган государственного управ-
ления в обоих случаях обязан действовать в соответствии со
своей компетенцией.
Самым распространенным случаем вступления гражданина в ад-
министративные правоотношения является регистрация актов граж-
данского состояния. В соответствии с Федеральным законом от
15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»7 и за-
конодагечьством, изданным в его исполнение, «Актовые книги, со-
бранные из первых экземпляров записей актов гражданского состоя-
ния, и метрические книги по истечении семидесяти пяти лет со дня
составления записей актов гражданского состояния и метрических
записей передаются органами записи актов гражданского состояния
на постоянное хранение в государственные архивы». Странное пра-
во гражданина менять свои имя, фамилию в Российской Федерации
узаконено. Нормальному гражданину нечего стыдиться своего име-
ни и маскироваться под другую личность. Как сообщила замести-
тель начальника Управления ЗАГС Москвы Татьяна Ушакова3, всего
в 2004 году изменить имя, фамилию или отчество (речь идет о пере-
менах, не связанных с бракосочетанием) пожелал 6171 человек, что
на 1632 меньше, чем в 2003-м.
Что касается прав человека и гражданина Российской Федера-
ции, то первым правом человека, по прямому утверждению И. А. По-
кровского, является право на информацию. Вот как он аргументиру-
ет свою мысль: «Одно из первых и самых существенных требований.
1 Российская газета от 25 апреля 2006 г., № 86. стр 32
‘ СЗ РФ. 1997, № 47, ст 5340.
Менять имя не только немодно, но и дорого // Московский комсомолец от 28
января 2005 г., N? 018. стр. 1.
Часть I. Индиидуазъные субъекты адтнитрапивпого права
которые предъявляются к праву развивающейся человеческой лич-
ностью, является требование определенности правовых норм. Инди-
вид, поставленный лицом к лицу с обществом, государством, име-
ет право требовать, чтобы ему было этим последним точно указано,
чего от него хотят и какие рамки ему ставят. Логически это право
на определенность правовых норм есть одно из самых неотъемлемых
прав человеческой личности, какое только себе можно представить;
без него, в сущности, вообще ни о каком «праве» не может быть и
речи»1. Всяческие тайны, вроде государственной (обладать которой
допускаются иностранцы), коммерческой, банковской и прочие
введенные в Российской Федерации сейчас, существенно отраничи-
вают это естественное право гражданина РФ. И наоборот, указанный
выше предлагаемый К.С. Бельским принцип активного гражданства
в административном праве прямо связан с информированностью
личности о делах общества.
Принцип активного гражданства, предлагаемый К.С. Бельским,
на мой взгляд, исключает как двойное гражданство, так и какую-
либо активность за пределами интересов государства своего граждан-
ства. Представляется образным и верным представление Л.С. Ма-
мута о государственно-организованном обществе как о коллектив-
ном гражданине, так как оно объединяет всю массу входящих в него
граждан2. В плане «активного гражданства» интересен случай М. Хо-
дорковского, который передал право распоряжаться почти 60% ак-
ций Group MENATEP, основным активом которой продолжает оста-
ваться ЮКОС, давнему партнеру Ходорковского—ныне гражданину
Израиля Леониду Невзлину’, который в РФ объявлен преступником,
но находится под покровительством Израиля Такое деяние наказуе-
мо.
Подтверждая ограничение прав гражданина на создание и уча-
стие в деятельности политических партий, когда согласно п. 3 ст. 9
Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
1 Покровский И.А Гражданский суя и закон // Вестник права. 1905, кн I Цити
руется по: Цыганков ЭМ Власть не желает делиться на законодательную, исполни-
тельную и судебную Налоговой, 2004. № 12, стр. 21—22.
' Маммп Л С Социальное государство с точки зрения права // Государство и
право. 2001, К'? 7, стр. 7
’ Озерова М Черная метка от спикера. Вредителям запретят въезд в Россию //
Московский комсомолецот 13 января 2005 г., N? 005, стр 1—2.
72
§ 5. ддтнитрапшвно-праеовой статут граждан Российский Федерации
партиях» не допускается создание политических партий по призна-
кам профессиональной, расовой, национальной или религиозной
принадлежности. Конституционный Суд РФ в постановлении от
15 декабря 2004 г. № 18-ГТ «По делу о проверке конституционности
пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях»
в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жа-
лобами общероссийской общественной политической организации
«Православная партия России» и граждан И. В. Артемова и ДА. Са-
вина» определяет политическую партию как общественное объеди-
нение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни
общества посредством формирования и выражения их политической
воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и
референдумах, а также в целях представления интересов граждан в
органах государственной власти и органах местного самоуправления
Конституционный суд утверждает, что «политическая партия явля-
ется единственным видом общественного объединения, которое об-
ладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты
и на иные выборные должности в органах государственной власти*
Однако в этой трактовке гражданин — вторичное явление политиче-
ской жизни вместо того, чтобы стать первичным.
Несмотря на указанное решение Конституционного Суда приме-
ры употребления признака национальной принадлежности при об
разовании общественных объединений продолжаются, подрывается
идея единого народа в Российской Федерации Так, избранный но-
вым президентом Российского еврейского конгресса (РЕК) Вячеслав
Кантор высказал мнение, направленное на возрождение националь-
ной гордости: «Вклад русских евреев в мировую культуру трудно пе-
реоценить, но ему уделяется незаслуженно малое внимание». — счи-
тает Вячеслав Кантор»2.
В то же время, по правильному замечанию С.А. Денисова, «Не-
имущий человек, как правило, не может осознать себя личностью.
Он является фактически зависимым от тех, кто обеспечивает ему вы-
живание. Фраза ст. 2 Конституции РФ «Человек, его права и свобо-
ды являются высшей ценностью» звучит для него насмешкой, а не
1 СЗ РФ, 2004, №51, ст 5260.
- Лагутин В. Социальные приоритеты обозначил новый президент РЕК // Рос-
сийская газета от 18 ноября 2005 г. №260, стр. 7
73
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адиинитрапивного права
руководством к действию. Люди, не уважающие себя, своих прав и
свобод, не могут потребовать от государства признавать, соблюдать и
защищать права и свободы человека и гражданина»1.
В административно-правовом статусе гражданина Российской
Федерации важное место занимает свобода передвижения и поселе-
ния. Свобода передвижения, конечно, имеет экономическое содер-
жание. Она связана с рынком труда, свободным предложением услуг
рабочей силы. Эго один из основных принципов буржуазной систе-
мы организации труда. Пролетариат, создаваемый капиталистиче-
ской системой хозяйствования, не может предложить ничего, кро-
ме рабочих рук. Государственные границы и границы интересов
(кланов, наций, групп) мешают свободе перераспределения рабочей
силы, мешают капиталистическому рынку труда, основанному на
конкуренции. Однако любое буржуазное современное государство
довольно жестко регулирует и ограничивает свободу предложения
рабочей силы.
В РФ этот вопрос регулируется Законом РФ от 25 июня 1993 г
№ 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу пе-
редвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Рос-
сийской Федерации»’. Регистрационный учет этих лиц установлен «в
целях обеспечения необходимых условий для реализации граждана-
ми своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед
другими гражданами, государством и обществом»,—гласит п. 1 Пра-
вил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержден-
ных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713’
Межведомственная комиссия по упорядочению въезда и пребыва-
ния на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства’
формирует список лиц. въезд которых в РФ запрещен.
1 Денисов С.А. Две тенденции в развитии конституционных правоотношений в
России // Научные труды Российская академия юридических наук. Выпуск4. Том 1 /
Отв ред. В В Гриб М: Издательская труппа «Юрист», 2004. стр 313.
' Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 32,
ст. 1227.
’ СЗ РФ, 1995. № 30, ст 2939
* См приказ МИД РФ № 3769. МВД РФ № 227. Минздравсоцразвития РФ
№244, ФСБ РФ № 183. СВР РФ № 20 от 30 марта 2005 г. «О создании Межведом-
ственной комиссии лоупорядочению въезда и пребывания на территории Российской
74
i 5. Адтнистрапивхо-ирасовой статус граждан Российской Федерации
Указами Президента РФ, в частности, № 16201 и Ns 16212от9 сен-
тября 2000 г, приостановлено действие указов Президента Республи-
ки Адыгея от 30 мая 1994 г. № 83 «О мерах по ограничению миграции
в Республику Адыгея» и от 22 августа 1994 г. № 131 «Об администра-
тивной ответственности за нарушение установленного порядка при-
обретения права на место жительства, порядка пребывания и правил
регистрации в Республике Адыгея», которыми ограничивалось про-
пиской право беженцев из других районов бывшего СССР на поселе-
ние и проживание на территории Республики Адыгея.
Гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в
праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям
и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом
Гражданин Российской Федерации не может быть лишен права на
въезд в Российскую Федерацию, декларирует вот. 2 Федеральный за-
кон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию»’.
Рост неконтролируемой миграции, в том числе иностранных ра-
бочих, приводит к усугублению проблемы безработицы в регионах
Российской Федерации. Речь идете мирном захвате территорий ми-
грантами, чаще всего иностранцами4. Тем более что труд в Россий-
ской Федерации оценивается очень низко. Законы о беженцах, о
вынужденных переселенцах, по сути дела, не работают', а само их
наличие показывает нереальность экономических и политических
гарантий прав граждан Российской Федерации. Нетерпимое поло-
жение призваны смягчить различные меры Правительства, напри-
мер организация детских домой семейного типа, Правила о которых
утверждены постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г
№ 195.
Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 21
1 СЗ РФ. 2000, № 38, ст 3777
1 СЗ РФ. 2000. М» 38. ст 3778.
СЗ РФ. 1996. № 34. ст. 4029.
10июля 1999г,стр 4.
5 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2001, № 75, стр. 6.
75
Часть I. Индиидуазьные субъекты адчинистрагмвного права
Государственная Дума Федерального Собрания РФ обращалась
«К Президенту РФ В. В. Пугину и Председателю Правительства РФ
М.Е. Фрадкову о некоторых мерах по упорядочению миграционных
процессов на территории РФ»’. Свобода выбора места жительства
гражданами и передвижения иностранцев приводят Государствен-
ную Думу к тревожным заключениям: «Главным образом новые за-
дачи перед государственной властью ставит ситуация с незаконной
миграцией. Ее рост расширяет сектор теневой экономики, увеличи-
вает преступность, формирует условия для коррупции, способству-
ет разжиганию межнациональных конфликтов и при сохранении
имеющихся негативных тенденций создает очаги социальной напря-
женности и представляет угрозу национальной безопасности. Кроме
того, незаконная миграция на приграничные территории РФ и по-
пытки легализации любым путем представляют угрозу территори-
альной целостности страны».
Однако всё множатся кровавые конфликты на почве национали-
стического передела сфер влияния мигрирующими национальными
меньшинствами. Например, в Москве драка произошла возле одной
из строек на улице Часовая у метро «Сокол». По мнению заместителя
начальника управления информации и общественных связей ГУВД
Москвы Евгения Гильдеева: «В драке между узбеками и дагестанца-
ми участвовали порядка 15 человек»2. Свидетели происшествия счи-
тают, что дерущихся было больше. Строительные прутья и армату-
ра пошли в ход в шумном побоище. К началу столкновения «стенка
на стенку» милиция не успела. Когда стражи порядка прибыли к ме-
сту боя, то нападавшие убежали. Уголовное дело возбудили по ста-
тье «Хулиганство». Раненым выходцам из Средней Азии оказали по-
мощь врачи «скорой помощи». Один человек госпитализирован в тя-
желом состоянии.
Права гражданина на митинги, отраженные в Декларации прав
и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом
РСФСР 22 ноября 1991 г.', регулируются Федеральным законом от
1 СЗ РФ. 2004. № 32. ст. 3305.
1 Борисов Т Кулачное право. В Москве произошла массовая драка // Российская
газета от 24 июля 2008 г. № 156. стр 9
’ Ведомости Съема народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР
1991, №52. ст. 1865.
76
i 5. 4деинисггративко-оравовой статус граждан Российской Федерации
19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях»1, В соответствии со ст. 12 этого Закона
в обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации или органа местного самоуправления входит принять ре-
шение в течение трех дней со дня получения уведомления о проведе-
нии публичного мероприятия. Закон не распространяется на религи-
озные обряды и церемонии (п. 2 ст. 1).
Характеристикой правового статуса гражданина является и пред-
усмотренная ст. 63 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ
«О связи»2 тайна связи. На территории Российской Федерации га-
рантируется тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых
отправлений, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по се-
тям электросвязи и сетям почтовой связи3. Законодательство уста-
навливает ответственность за нарушение неприкосновенности част-
ной жизни, личной, семейной, коммерческой и иной охраняемой за-
коном тайны, например, в силу ст. 25 Федерального закона от 7 июля
2003 г. № 126-ФЗ «О связи».
Статус граждан в РФ сильно различается из-за льгот отдельным
их категориям, предоставляемых на всех уровнях государственной
иерархии. Несмотря на кампанию замены льгот в натуральной фор-
ме на денежные компенсации, инициированную Федеральным зако-
ном от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в зако-
нодательные акты Российской Федерации и признании утративши-
ми силу некоторых законодательных актов Российской Федерации
в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах органи-
зации законодательных (представительных) и исполнительных ор-
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации»
и «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»»4, подписанный Президентом РФ В. Пу-
тиным, есть приказ Министерства здравоохранения и социального
 СЗ РФ. 2004. № 25, ст 2485.
’ СЗ РФ. 2003. № 28, ст. 2895.
Неимений В. Л Теоретические
соискание ученой степени к.ю.н. М, 1998.
4 СЗ РФ, 2004. №35. ст. 3607.
77
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчинитрапивнсго права
развития РФ от 22 ноября 2004 г. № 255 «О порядке оказания пер-
вичной медико-санаториой помощи гражданам, имеющим право на
получение набора социальных услуг»1, то есть льготные категории
равноправных граждан не исчезли. Льготных категорий населения
в Москве (для распределения более дешевых продуктов и в других
случаях) насчитывается 34: пенсионеры, инвалиды, ветераны, мало-
летние узники концлагерей и тд. В то же время право есть равная
мера к неравным лицам; не может называться правом режим, ког-
да для каждой личности установлен различный статус. Профессор
С.В. Поленина отмечает в этой связи: «...система льгот, первона-
чально призванных приводить в соответствие с реальностями жиз-
ни и идеей социальной справедливости осуществление конституци-
онного принципа равноправия граждан, легко вырождается, судя не
только по прошлой, но и по современной истории России, в систе-
му несовместимых с формированием правового государства приви-
легий, масштабы и характер которых мы, возможно, даже не осозна-
ём еще в полной мере»1 2 *.
В отношении гарантий прав гражданина в административ-
ных правоотношениях особо надо отметить Закон РФ от 27 апре-
ля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений.
нарушающих права и свободы граждан», в соответствии с которым
гражданин имеет право обжаловать единоличные действия долж-
ностных лиц и государственных служащих, нарушающих, по его
мнению, его права и свободы. Специальной гарантией прав гражда-
нина РФ является учреждение Федеральным конституционным за-
коном от 26 февраля 1997 г. № 1-фКЗ* должности Уполномоченно-
го по правам человека в Российской Федерации. Это должность ом-
будсмена4. Статус Уполномоченного РФ при Европейском суде по
правам человека определяется Указом Президента РФ от 29 марта
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2004. №51, стр. 36-60
1 Пизешаю С.В. Закон как средство реализации задач формирования правово-
го государства // Теория права: новые идеи. Выпуск третий. М ИГиП РАН, 1993,
’ СЗ РФ. 1997. № 9. ст 1011
4 См Ем авееа H.tO Уполномоченный по правам человека — защитник прав
граждан. М., ИГП РАН, 1998.
78
J 5. ддиинисггративно-оравовой статус граждан Российской Федерации
1998 г. № 310 «Об Уполномоченном Российской Федерации при Ев-
ропейском суде по правам человека — заместителе Министра юсти-
ции Российской Федерации»1.
В Европейском суде по правам человека (Страсбург) слу-
шалось дело «Смирнова против России» (Жалобы № 46133/99 и
48183/99)’, которое заключалось в следующем. 5 февраля 1993 г
против заявительницы было возбуждено уголовное дело по подо-
зрению в получении банковского кредита мошенническим путем.
При этом при аресте Е.С. 26 августа 1995 г. следствие изъяло ее
паспорт. Паспорт был приобщен к судебному делу. Е.С. несколь-
ко раз пыталась добиться возврата документа, направляя жалобы
в суды и прокуратуры различных инстанций. Отсутствие паспор-
та принесло Е.С. затруднения в повседневной жизни. В декабре
1997 г. и апреле 1998 г. Московская служба социальной защиты
населения и юридическая фирма отказали ей в приеме на рабо-
ту по причине отсутствия паспорта. В декабре 1997 г. московская
поликлиника уведомила заявительницу, что медицинская помощь
может быть ей оказана только при условии предъявления поли-
са медицинского страхования и паспорта. По той же причине в
апреле 1998 г. московская телефонная компания отказалась уста-
новить телефон в квартире Е.С. 10 декабря 1998 г. Е.С. было от-
казано в регистрации брака. 19 марта 1999 г. ее остановил ми-
лицейский патруль для проверки документов. Поскольку она не
смогла предъявить паспорт, ее доставили в отделение милиции и
обязали заплатить штраф. И только 6 октября 1999 г. следователь
вернул Е.С. паспорт. Европейский суд по правам человека усмо-
трел в действиях властей РФ «длящееся вмешательство в личную
жизнь заявительницы» и обязал Российскую Федерацию выпла-
тить одной из сестер-близнецов 3500 евро и второй 2000 евро в
счет нематериального ущерба, а также обеим заявительницам 1000
евро в счет судебных издержек.
Гражданин РФ подвержен обязательному личному страхова-
нию в некоторых случаях, например, в соответствии с Правилами
перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на федеральном же-
лезнодорожном транспорте, утвержденными приказом МПС Рос- 1 2
1 СЗ РФ. 1998. РЙ 14, ст. 1540.
2 Бизнес-Адвокат, 2003, № 20.
79
Часть I. Инди идуазьные субъекты адчиниапратывного права
сии от 26 июля 2002 г. Ns 301. Обязательное социальное страхова-
ние — часть государственной системы социальной зашиты населе-
ния, спецификой которой является осуществляемое в соответствии
с федеральным законом страхование работающих граждан от воз-
можного изменения материального и (или) социального положе-
ния, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам. Граж-
данин имеет право, а государственные органы обязаны в порядке
обязательного социального страхования принять меры к обеспе-
чению нормального существования гражданина в соответствии с
Федеральным законом РФ от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ2 и рядом
других федеральных законов, предусматривающих обязательное
государственное страхование. Субъектами обязательного медицин-
ского страхования в соответствии с пунктом 1.4 Типовых правил
обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных
Федеральным фондом обязательного медицинского страхования
от 3 октября 2003 г. № 3856/30-3/и* * выступают; гражданин, страхо-
ватель, страховая медицинская организация, медицинское учреж-
дение.
«Вместе с тем последовательно проведенная в гл. 2 Конститу-
ции РФ идея автономии личности (в целом позитивной) отража-
ет политический интерес авторов и заказчиков Конституции, стре-
мившихся освободить государство (в смысле чиновного аппарата)
от забот, переложив бремя зашиты прав и свобод на плечи самих
граждан»4, — верно отмечает В. В. Полянский. На эту же цель на-
правлены и административные реформы Путина—Фрадкова 2003—
2004 годов. «Прошедший этап административной реформы состо-
ял в сокращении состава функций органов исполнительной вла-
сти, осуществляемых ими в отношении граждан. Сокращение
обязанностей российского государства перед гражданами позволя-
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
2002. №40. стр. 64.
’ СЗ РФ. 1999, № 29, ст. 3686.
’ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительном власти,
2004. №4.
* Погянский В.В. Конституционный процесс и политика // Государство и право
на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции). Конституционное и ад-
министративное право. М.: ИГиП РАН, 2000, стр. 62-63.
80
§5. 40иинитративно-е>раеовой статус граждан Российской Федерации
ет вести речь о фактическом упразднении государства в части этих
обязанностей» *.
Наконец, одна из самых спорных позиций статуса гражданина
как субъекта административного права: расовые теории в их право-
вой интерпретации2. Расовая или национальная рознь мешает един-
ству народа в государстве. Внерэсовое определение статуса гражда-
нина должно вести к прогрессу, формирует стимул работать на еди-
ный народ, на единое государство, а в единстве — сила. Вместе с
тем, расы существуют в природе объективно, фиксация этого факта
не является тем преступным расизмом, против которого законода-
тельство направлено. Ибо преступный расизм проповедует преиму-
щества одного человека перед другим по мотиву его принадлежно-
сти к той или иной расе или национальности. Наука не выработала
существенных отличий креативной деятельности человека в зависи-
мости от расы. А в то же время наука подошла к изобретению снай-
перской винтовки, которая определяет расу мишени и может за-
прещать выстрел в лицо своей расы. «Привычка определять нацио-
нальность человека по его внешнему виду не исчезнет никогда, ибо
напрямую связана с выживанием и необходимостью классифициро-
вать мир. Как и у животных с их навыками точной атрибуции особей
разных видов. И только самые продвинутые из нас умеют вовремя
вспомнить, как легко обмануть глаз и как мало эта классификация
дает сердцу», — пишет Анна Школьник*. Национальность и раса че-
ловека — удобный повод применять прием управления «разделяй и
властвуй». То есть игнорировать расовые или национальные разли-
чия было бы прегрешением против истины, с одной стороны. С дру-
гой — проповедь национальных, религиозных и расовых особенно-
стей людей лежит в основе деления единого народа Российской им-
перии после Великой Октябрьской социалистической революции
1917 года на националистические республики СССР (кроме респуб-
лики русского народа), по границам которых и произошло уничто-
1 Казанцев Н М Семантические критерии и преткновения административного
реформирования // Информационные проблемы в сфере административной рефор-
мы / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: ИГП РАН, 2005, стр 52.
’ Наука о расах и расизм М , 1938,
' Школьник А. 20 фактов о еврейском лине. tittpy/booknik.nr/cokHHBde/faas/’iCI
=27193&_орепя 4=ZG!vZWN0LnlhbmRleC5ydTsl MzlONjM7Mjk I MDM0NTi3d3cudnJ
IbXIhLnl lOmdlYXJhbnRJZQ.
Часть I. Инди-идуазъные субъекты административного права
жение СССР. Такая теория и практика не обеспечивает и основных
элементов правового статуса гражданина.
§ 6. Административно-правовой статус
иностранных граждан
в Российской Федерации
Основным критерием при определении статуса иностранно-
го гражданина является суверенитет государства, для которого ино-
странец является чуждым элементом на его территории. При кон-
курентном характере рыночной экономики статус иностранцев
равным со статусом отечественных граждан никак не может под-
держиваться, иначе это была бы не конкурирующая, а оккупиро-
ванная страна. Рассматривая эволюцию статуса иностранца в по-
степенно интернационализирующемся, глобализирующемся мире
Т.А. Васильева констатирует, что в конце XIX века стандарт статуса
иностранца «предполагал признание права на жизнь и свободу сове-
сти и вероисповедения»1. Особенности правоотношений с участием
иностранного элемента отмечает и В.В. Кудашкин. Он говорит, что
юридическое или физическое лицо на территории иностранного для
него государства попадает в сферу налогового, таможенного, валют-
ного, административного, иногда уголовного регулирования этого
государства, что предполагает постановку вопроса о применимом к
такому лицу праве. «Общим правилом в случае возникновения соот-
ветствующих публично-правовых отношений является их регулиро-
вание правом страны, где эти отношения возникли, исходя из обще-
признанного принципа международного права о территориальном
верховенстве государства над своей территорией, хотя и в этой сфере
указанный подход уже не является абсолютным»-.
Устойчивая правовая связь человека с государством (граждан-
ство) диктует определять своего гражданина и принадлежащего к
иному государству лица как обладающими различным статусом.
1 Васшьева ТА Эволюция конституционно-правового статуса иностранцев
в странах западной демократии // Государство и право, 2009. № 3. стр 63
- КуЛтшаш В.В. Теоретические аспекты инсппуга иностранного элемента в пра-
вовом отношении // Государство и право, 2007, № 9, стр. 13.
82
§6. Мштстративно-правовой статус иностранныхграждан в РФ
Господствовавшее в советском законодательстве определение ста-
туса иностранца как равное со своим гражданином (на самом деле
было часто и преимущественное положение) диктовалось закрытым
характером территории СССР для иностранцев, жестким контролем
за передвижением иностранцев, а главное, политическим характе-
ром самого факта их пребывания на территории СССР, правом убе-
жища.
«Нельзя рассматривать в качестве дискриминации предостав-
ление государством иностранцам меньшего объема прав и свобод,
чем собственным гражданам. Обычно все государства не предостав-
ляют иностранцам избирательных прав, ибо право избирать и быть
избранным — исключительное право граждан. Встречаются и иные
изъятия, касающиеся, например, передвижения по территории стра-
ны, занятия определенных должностей и тл. Установление подоб-
ного рода изъятий не запрещено международным правом и свиде-
тельствует о том, что иностранцы имеют несколько иной правовой
статус (т.е. круг прав и обязанностей), чем граждане того или иного
государства. ...следует еще раз отметить, что в каждом государстве их
правовой статус неодинаков и имеет свою специфику в соответствии
с законодательством (нормативными актами) о правовом положении
иностранных граждан», — пишет Ю.М. Смирнов1.
Обычно государства в своем национальном законодательстве и
международных договорах предусматривают для иностранцев два
вида правового режима: национальный режим и режим наибольше-
го благоприятствования в том или ином сочетании. Национальный
режим означает, что при соотнесении правового статуса иностран-
цев со статусом граждан страны пребывания иностранцы практи-
чески приравниваются в правах к гражданам данного государства.
Когда говорят о режиме наибольшего благоприятствования, то со-
относят правовой статус юридических и физических лиц договари-
вающихся государств с правовым статусом на их территории таких
же лиц третьего государства. Режим наибольшего благоприятство-
вания означает, что юридическим и физическим липам одного до-
говаривающегося государства предоставляется на территории дру-
гого такой правовой режим, которым пользуются или будут пользо-
1 Смирнов Ю.М Консульское право: практика применения: Курс лекция М.
Изд-во НИМП, 2001, стр. 227
83
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчшялтрапивного права
ваться в дальнейшем на их территории юридические или физические
лица любого третьего государства, т.е. такого государства, котором)
предоставлены в этом наиболее благоприятные условия, — пишет
Ю.М. Смирнов1. Режим иностранца в РФ, очевидно, надо признать
национальным, хотя есть примеры попыток приравнять этот статус к
статусу иностранцев, например, в странах Европейского Союза.
Основными актами, устанавливающими правовое положение
иностранных граждан в Российской Федерации, являются Кон-
ституция РФ (ст. 62, 63), Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г
Ns 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Россий-
ской Федерации»2, Федеральный закон от 18 июля 2006 г. Ns 109-ФЗ
«О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации»', Федеральный закон от 15 августа 1996 г
Ns 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию»4.
Бывший министр внутренних дел РФ Б. Грызлов оценил суть
федерального закона «О правовом положении иностранных граж-
дан в Российской Федерации» как закона о миграции населения5,
как «первый реальный миграционный закон РФ». Он определил и
цель этого закона: ввиду «депопуляции» коренного населения (он не
назвал русских) сделать так, чтобы «гастарба1ггер» видел Россию не
как территорию добычи «полезных ископаемых», а как «страну сво-
его возможного дальнейшего проживания, свою Радину»! На самом
деле это закон просто-напросто о статусе одного из субъектов рос-
сийского права, иностранного гражданина. В частности, нарушение
иммиграционного контроля в российском законодательстве пресле-
дуется довольно жестко.
Уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного кон-
троля, предусмотренного законодательством Российской Феде-
1 Си<?> ов Ю.М Консульское право: практика применения: Курс лекций М.
Изд-во НИМИ, 2001. стр. 229-230
’ СЗ РФ. 2002. № 30. ст 3032.
’ СЗ РФ. 2006. №30. ст. 3285.
4 СЗ РФ, 1996, №34, ст 4029
Иностранцы получили свой закон Его комментирует министр внутренних дел
России Борис Грызлов в интервью «Российской газете» // Российская газета от 31
октября 2002 г, стр. 1,6.
84
§6. Аднитлтратиено-правоеой статус иностранных граждан в РФ
раиии, медицинского освидетельствования, идентификации лич-
ности, проживания в месте временного содержания, в центре вре-
менного размещения иммигрантов или в месте, определенном
территориальным органом федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю
и надзору в сфере миграции, для временного пребывания, а равно
нарушение правил проживания в указанных местах либо уклонение
от представления сведений или представление недостоверных све-
дений во время определения статуса иммигранта в Российской Фе-
дерации — влечет наложение административного штрафа в разме-
ре от двух тысяч до четырех тысяч рублей с административным вы-
дворением за пределы Российской Федерации или без такового (ч. I
ст. 18.11 КоАП РФ).
Непредставление или несвоевременное представление по требо-
ванию федерального органа исполнительной власти, уполномочен-
ного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере ми-
грации, либо его территориального органа установленных законода-
тельством Российской Федерации документов или информации об
иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении
которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотрен-
ный законодательством Российской Федерации, — влечет наложе-
ние административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч
до четырех тысяч рублей; на должностных лиц — от сорока тысяч до
пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от четырехсот ты-
сяч до пятисот тысяч рублей (ч. 2 ст. 18.11 КоАП РФ).
Иностранным гражданином в Федеральном законе от 25 июля
2002 г. № 115-ФЗ признается «физическое лицо, не являющееся
гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства на-
личия гражданства (подданства) иностранного государства», лицо
без гражданства — «физическое лицо, не являющееся гражданином
Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия граж-
данства (подданства) иностранного государства». При этом статус
«иностранный гражданин» включает в себя статус «лицо без граж-
данства», за исключением случаев, когда федеральным законом для
лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отлича-
ющиеся от правил, установленных для иностранных граждан, но не
полностью включает в себя понятие «иностранный работник», под
которым понимается иностранный гражданин, временно пребываю-
щий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном
85
Часть I. Индиидуазьные субъекты абчшттрашвного права
порядке трудовую деятельность, то есть именно тот самый «гастар-
байтер», призванный заселить пустеющие от русских пространства
Российской Федерации, по мысли Б. Грызлова. Закон ввел даже ка-
тегорию постоянно проживающего в Российской Федерации ино-
странного гражданина, что совершенно сводит на нет отличие физи-
ческих лиц как субъектов права по признаку гражданства.
Статья 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ уста-
навливает принцип, согласно которому иностранные граждане поль-
зуются в Российской Федерации правами и несут обязанности на-
равне с гражданами Российской Федерации, за исключением случа-
ев, предусмотренных Федеральным законом.
Закон делит иностранцев на пребывающих в Российской Феде-
рации временно или постоянно. Срок временного пребывания ино-
странного гражданина в РФ определяется сроком действия выдан-
ной ему визы. А в случаях, не требующих получения визы, не может
превышать девяносто суток, за некоторыми исключениями, напри-
мер, в случае заключения им трудового договора, при котором срок
временного пребывания иностранного гражданина в РФ продлева-
ется не более чем на один год. Разрешение на временное прожива-
ние может быть выдано иностранному гражпанину в пределах кво-
ты, утвержденной Правительством Российской Федерации (п. I
ст. 6). Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 789
утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам
без гражданства разрешения на временное проживание1. Квоты по
республикам и иным субъектам РФ, на основании, например, поста-
новления Правительства РФ от I ноября 2002 г. № 790 «О квотах на
выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разреше-
ний на временное проживание в Российской Федерации»3 установ-
лены по субъектам РФ. Например, на 2003 год наиболее заселяемы-
ми иностранцами российскими территориями в виде субъектов РФ
определены г. Москва (90 тыс. разрешений) и Калининградская об-
ласть (48 тыс.).
Форма визы, порядок и условия ее оформления и выдачи, прод-
ления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также
порядок аннулирования визы урегулированы постановлением Пра- 1 2
1 СЗ РФ. 2002. № 45, ст. 4516.
2 СЗРФ, 2002, №46, ст. 4581.
86
§6. Адиим«.гпративно-правовой статус иностранных граждан в РФ
вительства РФ от 9 июня 2003 г. № 3351, изданным в соответствии
с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федера-
ции и въезда в Российскую Федерацию». Это постановление преду-
сматривает, в частности, обыкновенную туристическую визу, обык-
новенную учебную визу на срок до 3 месяцев с возможностью по-
следующего ее продления, обыкновенную рабочую визу на срок до
3 месяцев с возможностью последующего ее продления не более чем
на 1 год, обыкновенную гуманитарную визу, которая выдается ино-
странному гражданину, въезжающему в РФ на основании пригла-
шения в целях осуществления научных, культурных, общественно-
политических, спортивных или религиозных связей и тому подобных
контактов. Обыкновенная виза на въезд в Российскую Федерацию
в целях получения убежища выдается иностранному гражданину на
срок до 3 месяцев на основании решения Федеральной миграцион-
ной службы о признании данного иностранного гражданина бежен-
цем на территории Российской Федерации. Такая виза может быть
только однократной.
Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане имеют
вид на жительство (ст. 8), под которым понимается документ, вы-
данный иностранному гражданину или лицу без гражданства в под-
тверждение их права на постоянное проживание в РФ, а также их
права на свободный выезд из РФ и въезд в РФ. Вид на жительство,
выданный лицу без гражданства, является одновременно и докумен-
том, удостоверяющим его личность. До получения вида на житель-
ство иностранный гражданин обязан прожить в РФ не менее одно-
го года на основании разрешения на временное проживание. Вид на
жительство выдается на пять лет. По окончании срока действия вида
на жительство данный срок по заявлению иностранного граждани-
на может быть продлен на пять лет и может быть не продлен. По-
ложение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства
вида на жительство утверждено постановлением Правительства РФ
от I ноября 2002 г. № 7942.
Документом, удостоверяющим личность иностранного гражда-
нина, в РФ по-прежнему остается паспорт иностранного граждани-
на либо иной документ в специальных случаях
' СЗ РФ. 2003. № 24, ст. 2329.
! СЗ РФ, 2002, № 45. ст. 4520.
87
Часть I. Инди-идуазьхые субъекты адчиниапрагмвного права
Иностранные граждане имеют право на свободу передвиже-
ния в личных или деловых целях в пределах РФ на основании вы-
данных им документов, за исключением посещения территорий,
организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с
федеральными законами требуется специальное разрешение (п. I
ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ), кро-
ме временно проживающего в РФ иностранного гражданина, по-
следний не вправе по собственному желанию изменять место сво-
его проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого
ему разрешено временное проживание. Перечень территорий, ор-
ганизаций и объектов, для въезда на которые иностранным граж-
данам требуется специальное разрешение, утвержден постанов-
лением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754’. А пере-
чень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не
имеют права быть принятыми на работу, утвержден постановле-
нием Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 7552. В них вклю-
чаются местности и организации, связанные с функционировани-
ем Вооруженных Сил РФ или с режимом государственной тайны,
территории закрытых административно-территориальных образо-
ваний (ЗАТО).
Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные
юридические лица пользуются равными правами с гражданами и ор-
ганизациями РФ в отношении земельной собственности, однако не
могут обладать на праве собственности земельными участками, на-
ходящимися на приграничных территориях РФ (п. 3 ст. 15 Земель-
ного кодекса РФ). Напомню, что проблема принадлежности земли в
Мексике иностранцам в приграничных территориях с США и в рай-
оне нефтяных промыслов являлась одним из основных вопросов ре-
волюции 1917 года в Мексике. «Действие «равного» доступа к при-
обретению земли гражданами России и иностранными лицами (ли-
цами без гражданства) одновременно с одним из принципов всего
земельного законодательства (п. 7 ст. I ЗК) — платностью исполь-
зования земли, фактически отстраняет от возможности приобрете-
ния земли малоимущих граждан. Действие данного принципа так-
же противоречит ст. 19 Конституции РФ о недопустимости ограни-
1 СЗ РФ. 2002. № 41, ст. 3995.
- СЗ РФ, 2002, №41,ст. 3996.
88
§6. Абштстратиенс-прававой статус инаапрвкных граждан в РФ
чения прав граждан в зависимости от имущественною положения
Хочется добавить, что ни одна Конституция европейского государ-
ства, а также законы США, Китая, Израиля и других государств не
допускают установления равенства прав на землю для граждан сво-
ей страны и иностранных граждан, иностранных организаций, лиц
без гражданства», — совершенно обоснованно пишет А.В. Петрова'
Необходимо иметь также в виду, что иностранные граждане являют-
ся специфичными субъектами влияния в РФ, например, как отмеча-
ет П.В. Трощинский, Китай традиционно осуществляет поддержку
«хуацяо», «то есть китайцев, постоянно проживающих за границей,
которые оказывают помощь Китаю как в проведении внешней по-
литики, так и инвестируют свои средства в экономику китайского
государства»1.
Сотрудникам дипломатических представительств и работникам
консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудни-
кам международных организаций, а также аккредитованным в РФ
иностранным журналистам право на свободу передвижения в преде-
лах РФ предоставляется на основе принципа взаимности (п. 3 ст. 11
Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ).
Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую
деятельность только при наличии разрешения на работу (п. 4 ст. 13
Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ), кроме посто-
янно или временно проживающих в РФ, а временно проживающий
в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую дея-
тельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на терри-
тории которого ему разрешено временное проживание.
Ограничения, установленные законодательством РФ в отноше-
нии иностранных граждан, немногочисленны. Иностранный граж-
данин не имеет права находиться на государственной и муници-
пальной службе (п. I ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г
№ 115-ФЗ), не может быть призван на военную и альтернативную
1 Петрова А.В. Системообразующая (организаиионно-юрндичестая) функция
Конституции РФ // Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно-
практичсскои конференции 21 сентября 2004 г / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.
Изд-во РАГС, 2ОО5,стр. 59
’ Трощинский П В. Юридическая ответственность по законодательству Киган
ской Народной Республики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени
К.Ю.Н. М, 2002, стр- 4.
89
Часть I. Ниби -идуазьные субъекты адчинитрапивного права
гражданскую службу (п. 1 ст. 15). Он не может замешать должности
в составе экипажа судна, плавающего под Государственным фла-
гом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Ко-
дексом торгового мореплавания Российской Федерации (п. 2 ст. |4);
быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или
другого эксплуатируемого в некоммерческих цепях судна, а также ле-
тательного аппарата государственной или экспериментальной авиа-
ции (п. 3 ст. 14); быть командиром воздушного судна гражданской
авиации (п. 4 ст. 14); быть принятым на работу на объекты и в ор-
ганизации, деятельность которых связана с обеспечением безопас-
ности РФ (п. 5 ст. 14); заниматься иной деятельностью и замешать
иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен
федеральным законом (п. бет. 14).
Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 681
«О порядке выдачи разрешительных документов для осуществле-
ния иностранными гражданами временной трудовой деятельности
в Российской Федерации»1. Такие разрешения выдаются работода-
телям, заказчикам работ (услуг) и иностранным гражданам и лицам
без гражданства, прибывающим в Российскую Федерацию как в по-
рядке, требующем получения визы, так и в порядке, не требующем
получения визы. Они выдается Федеральной миграционной службой
или ее территориальными органами при наличии заключения органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ведающе-
го вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Рос-
сийской Федерации. Решение о выдаче разрешения на привлечение
и использование иностранных работников принимается органом
миграционной службы в течение 30 дней со дня подачи заявления
и соответствующих документов. Полученное работодателем разре-
шение на привлечение и использование иностранных работников не
может быть передано другому работодателю, а привлекаемые на его
основе иностранные работники не могут быть переведены на работу
к другому работодателю. Приостановление действия выданного раз-
решения на привлечение и использование иностранных работников
производится на основании решения органа миграционной службы
с указанием вида нарушения и срока его устранения, вручаемого под
расписку работодателю.
‘ СЗ РФ, 2006, №47, ст. 49II.
90
§6. Мм/тстратиенс-правоеой статус инсапрвншах граждан в РФ
Прием на работу на судно, плавающее под Государственным
флагом Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без
гражданства осуществляется в соответствии с приказом Министер-
ства транспорта России от 25 января 2001 г. № 14, которым утверж-
дены «Условия, на которых иностранные граждане и лица без граж-
данства могут входить в состав экипажа судна, плавающего под Госу-
дарственным флагом Российской Федерации, за исключением судна
рыбопромыслового флота»’. В соответствии с п. 1 ст. 56 Кодекса тор-
гового мореплавания Российской Федерации иностранные граждане
и лииа без гражданства не могут занимать на судне, плавающем под
Государственным флагом Российской Федерации, должности капи-
тана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика
и радиоспепиалиста, Иностранные граждане и лица без гражданства,
принимаемые на работу на судно, обязаны владеть русским языком
в объеме, обеспечивающем надлежащее выполнение ими своих слу-
жебных обязанностей по занимаемой на судне должности. Для при-
ема в состав экипажа судна рыбопромыслового флота иностранные
лица и лица без гражданства обязаны обладать, в соответствии с при-
казом Государственного комитета РФ по рыболовству от 29 июля
2002 г. № 299 «Об утверждении Условий, на которых иностранные
граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа
судна рыбопромыслового флота, плавающего под Государственным
флагом Российской Федерации»2, — действительным дипломом,
квалификационным свидетельством, специальным свидетельством
(дипломом) специалиста, выданным капитанами морских рыбных
портов, входящих в перечень, утверждаемый федеральным органом
исполнительной власти в области рыболовства, или действительным
дипломом, квалификационным свидетельством, специальным сви-
детельством (дипломом) специалиста, выданными уполномоченны-
ми органами государства—участника Международной конвенции о
подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 года с
поправками к этой Конвенции 1995 года.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
2001.№И
- Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
2002, № 39.
91
Часть I. Инди-идуазьные субъекты адчинитративного права
Осуществление иностранным гражданином или лицом без граж-
данства трудовой деятельности в Российской Федерации без разре-
шения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии
с федеральным законом, — влечет наложение административного
штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с администра-
тивным выдворением за пределы Российской Федерации или без та-
кового (ст. 18.10 КоАП РФ).
Иностранные лица, являющиеся стороной в договоре с россий-
ским лицом и товары которых перемещаются на таможенную тер-
риторию РФ под таможенный режим переработки на таможенной
территории, регистрируются таможенными органами РФ в соответ-
ствии со ст. 60 Таможенного кодекса РФ. Особенности этих опера-
ций регулируются постановлением Правительства РФ от 28 ноября
2002 г. №843'
Инструкция по заполнению деклараций по налогу на доходы
физических лиц, утвержденная приказом МНС от 24 октября 2002 г
№ БГ-3-04/592', предусматривает, что под физическими лицами по-
нимаются граждане РФ, иностранные граждане и лица без граждан-
ства, причем под налоговыми резидентами РФ они понимаются,
когда фактически находятся на территории РФ не менее 183 дней в
календарном году, но даже и будучи нерезидентом «нерезиденты РФ
уплачивают налог с доходов, полученных от источников, располо-
женных в РФ (раздел I. Общие положения).
Валютные операции между резидентами и нерезидентами, свя-
занные с безналичными расчетами, осуществляются уполномочен-
ными банками с использованием банковских и специальных счетов
видов «Ф», «Р1» и «Р2» в соответствии с Инструкцией Центрального
банка Российской Федерации от 7 июня 2004 г. № 116-И’.
Размывает статус иностранца постановление Правительства РФ
от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроках временного пребывания в РФ
иностранных граждан, поступающих на военную службу по контрак-
ту, и порядке их регистрации и учета»4. Это право провозглашено как
‘ СЗ РФ. 2002, №48, ст. 4805.
- Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
2002. №50. стр. 3-30.
’ Вестник Банка России, 2004, № 36.
' СЗ РФ, 2004, №2, ст. 120.
92
§6. Мнинистратиено-правоеой статус иностранных граждан в РФ
бы для граждан бывшего СССР, но формулировки позволяюттракто-
вать его расширительно, что опять же противоречит представлениям
©суверенитете Российской Федерации, Тем не менее всоответствиис
приказом М ВД РФ от 6 сентября 2004 г. № 553 «Об организации дея-
тельности органов внутренних дел РФ по регистрации иностранных
граждан, поступающих на военную службу по контракту»1 установ-
лено, что в системе органов внутренних дел Российской Федерации
функции по регистрации иностранных граждан, въехавших в Рос-
сийскую Федерацию и обратившихся с заявлением о приеме на во-
енную службу по контракту, осуществляют паспортно-визовые под-
разделения ГУВДРО СОБ МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов
Российской Федерации, управлении (отделов) внутренних дел в за-
крытых административно-территориальных образованиях, на особо
важных и режимных объектах. Регистрация иностранных граждан,
въехавших в Российскую Федерацию и обратившихся с заявлением о
приеме на военную службу по контракту, производится по их пись-
менному заявлению, поданному лично, при предоставлении доку-
мента, удостоверяющего личность, миграционной карты, имеющей
отметку органа пограничного контроля о въезде в Российскую Феде-
рацию, копии заявления о приеме на военную службу по контракту,
заверенной гербовой печатью военного комиссариата субъекта Рос-
сийской Федерации, на срок, необходимый для рассмотрения дан-
ного заявления, но не более чем на 90 суток.
Особенности подготовки иностранных военнослужащих, наци-
ональных военных кадров и технического персонала в военных об-
разовательных учреждениях Вооруженных Сил Российской Феде-
рации, а также порядок их комплектования, организации договор-
ной, учебной, воспитательной и методической работы, внутреннего
порядка, пребывания иностранных военнослужащих на территории
Российской Федерации, система отчетности и контроля — определя-
ются Инструкцией об организации подготовки национальных воен-
ных кадров и технического персонала иностранных государств в во-
инских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Феде-
рации, являющейся приложением к приказу министра обороны РФ
1 Бюллетень нермзгнвных актов федеральных органов исполнительной власти
2004. №41, стр. 143.
93
Часть I. Инди идуазьные субъект адчшттрапивного права
от 10 декабря 2000 г. № 5751. В частности, установлено, что орга-
нами военного управления, осуществляющими руководство подго-
товкой иностранных военнослужащих в вузах, на офицерских кур-
сах, в учебных центрах, являются как центральные органы военного
управления, структурные подразделения органов военного управле-
ния (направления, отделы, отделения, группы, службы), так и управ-
ления (службы, отделы, отделения, группы) военных округов (фло-
тов).
Въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию преду-
смотрен на основании приглашения, которое выдается феде-
ральным органом исполнительной власти, ведающим вопроса-
ми иностранных дел, либо федеральным органом исполнительной
власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территори-
альным органом (п. 1 ст. 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г
№ 115-ФЗ) на основании ходатайств федеральных органов государ-
ственной власти (п. 3 ст. 16) или иных, указанных в Законе лиц. Од-
новременно с ходатайством о выдаче приглашения приглашающей
стороной предоставляются гарантии материального, медицинского
и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период его
пребывания в Российской Федерации. Специально урегулирован
порядок приглашения на въезд в РФ иностранного гражданина в
целях обучения в образовательном учреждении (ст. 17), в целях осу-
ществления трудовой деятельности (ст. 18 Федерального закона от
25 июля 2002 г. № 115-ФЗ). Правила оформления приглашения на
въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без
гражданства регулируются приказом МИД РФ от 10 июня 2008 г
№7203 «Об утверждении Административного регламента испол-
нения государственной функции по оформлению приглашений, а
также принятию решений о выдаче виз иностранным гражданам и
липам без гражданства»2.
Правила оказания медицинской помощи иностранным гражда-
нам на территории Российской Федерации утверждены постанов-
лением Правительства Российской Федерации от I сентября 2005 г
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов иегтолнительной нпасти,
2001. № 12.
- Российская газета от 23 июля 2008 г.. № 155.
S6. Адиитстратиенс-прававой статус иностранных граждан в РФ
№ 5461. Они, в частности, предусматривают, что медицинская по-
мощь иностранным гражданам, временно пребывающим (времен-
но проживающим) или постоянно проживающим в Российской Фе-
дерации, оказывается лечебно-профилактическими организациями
независимо от их организационно-правовой формы. Скорая меди-
цинская помощь иностранным гражданам оказывается бесплатно и
безотлагательно, но после выхода из состояния, угрожающего жизни
плановая медицинская помощь иностранным гражданам оказывает-
ся на платной основе.
Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199
утверждено Положение о принятии решения о нежелательности пре-
бывания (проживания) иностранного гражданина или лица без граж-
данства в РФ, а также Перечень федеральных органов исполнитель-
ной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательно-
сти пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица
без гражданства в РФ2. «Положение» предусматривает, что «в случае
выявления предусмотренных Федеральным законом «О порядке вы-
езда из РФ и въезда в РФ» обстоятельств, являющихся основанием
для принятия решения о нежелательности пребывания, территори-
альные органы (подразделения) уполномоченных федеральных орга-
нов исполнительной власти представляют в соответствующий упол-
номоченный федеральный орган исполнительной власти материалы,
подтверждающие указанные обстоятельства» (п. 3). Решение прини-
мает федеральный орган исполнительной власти (п. 4), он же направ-
ляет в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопро-
сами безопасности, представление для ведения учета лиц, которым
въезд в РФ не разрешен (п. 5) а территориальный орган (подразделе-
ние) уполномоченного федерального органа исполнительной власти
доводит это решение до сведения лица, в отношении которого оно
принято (п. 4). «Перечень» называет только 10 органов: МВД, ФСБ,
Минобороны, Минздравсоцразвития, Росфинмониторинг, СВР
Минюст, МИД, ФМС и ФСКН России, не распределяя их компе-
тенцию предметом. Отдельно Порядок представления и рассмотре-
ния материалов при подготовке распоряжений Минюста России о
1 Бюллетень трудового и социального таконоалтельстаа РФ, 2005, № 9, стр. 68-
69
2 СЗ РФ, 2003, Ms 15, ст. 1369.
95
Часть I. Ннди идуазьные субъекты адчинитратывнсго права
нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федера-
ции иностранного гражданина или лица без гражданства, являюще-
гося членом (участником) общественного или религиозного объе-
динения1, утвержден приказом Министерства юстиции Российской
Федерации от 24 июля 2003 г. № 179. Федеральные органы испол-
нительной власти в своих нормативных документах уточняют при-
веденные условия регулирования. Таков приказ МВД РФ от 17 авгу-
ста 2004 г. № 510 «Об организации деятельности органов внутренних
дел РФ и Федеральной миграционной службы по принятию решения
о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражда-
нина или лица без гражданства в Российской Федерации»2.
Решение о нежелательности пребывания (проживания) ино-
странного гражданина или лица без гражданства в Российской Фе-
дерации является основанием для последующего отказа во въезде в
Российскую Федерацию.
Иностранный гражданин, въехавший в РФ, обязан зарегистри-
роваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Россий-
скую Федерацию (п. 1 ст. 20 Федерального закона от 25 июля 2002 г
N° 115-ФЗ) в территориальном органе внутренних дел, а регистра-
ция иностранных граждан, имеющих дипломатические привилегии
и иммунитеты, и членов их семей производится федеральным орга-
ном исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел
(п. 1 ст. 22 Федерального закона «О правовом положении иностран-
ных граждан в РФ»), последним выдаются дипломатические, слу-
жебные или консульские карты. В некоторых случаях иностранные
граждане освобождаются от регистрации (ст. 25), например, главы
иностранных государств.
Правила осуществления миграционного учета иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации утверждены
постановлением Правительства Российской Федерации от 15 янва-
ря 2007 г. № 9’. Пункт 3, в частности, гласит: «Постоянно или вре-
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
2003, №50. стр. 148-150.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов испоонительнон власти.
2004. № 10. стр. 176-179.
’ СЗ РФ, 2007, №5, ст. 653.
96
§6. Адиитстрапнюнс-прававой статус иностранных граждан в РФ
менно проживающий в Российской Федерации иностранный граж-
данин, обладающий правом пользования жилым помещением, нахо-
дящимся на территории Российской Федерации, для осуществления
регистрации по месту жительства подает непосредственно в терри-
ториальный орган Федеральной миграционной службы в месте на-
хождения жилого помещения заявление иностранного гражданина
или лица без гражданства о регистрации по месту жительства уста-
новленной формы». Странно, что и в этом случае иностранец назы-
вается мигрантом.
В целях учета иностранных граждан, временно пребывающих и
проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Феде-
рации, создается центральный банк данных (п. 1 ст. 26 Федерально-
го закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ). Контроль за пребыванием и
проживанием иностранных граждан в РФ и транзитным передвиже-
нием в пределах РФ иностранных граждан осуществляется органа-
ми МВД (п. I ст. 30) и органами МИД (п. 2 ст. 30). Распоряжением
Правительства от 15 ноября 2002 г. № 1606-р' МВД России определе-
но федеральным органом исполнительной власти, ответственным за
создание и ведение центрального банка данных по учету иностран-
ных граждан и лиц без гражданства, временно или постоянно про-
живающих на территории РФ.
Иностранный гражданин при въезде в Российскую Федерацию
заполняет миграционную карту, которая вместе с документом, удо-
стоверяющим личность иностранного гражданина, предъявляется
должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропу-
ска через Государственную границу РФ. При выезде из Российской
Федерации иностранный гражданин обязан сдать миграционную
карту должностному лицу органа пограничного контроля в пункте
пропуска через Государственную границу Российской Федерации
(ст. 30 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ). Статус ми-
грационной карты определяется постановлением Правительства РФ
от 16 августа 2004 г. № 413 «О миграционной карте»1 2. В соответствии
с этим постановлением «Миграционная карта является документом,
который содержит сведения об иностранном гражданине, вьезжаю-
1 СЗ РФ. 2002. No 47,ст 4694.
2 СЗ РФ. 2004, № 34, ст 3553; Бюллетеньтрудового и социального законодатель-
ства РФ, 2004, № 9, стр. 67-70.
97
Часть I. Индиидуазьные субъекты адчшялтративпого права
шем в РФ, а также служит для контроля ла ею временным пребыва-
нием в РФ» (п. 2 Правил). Миграционную карту обязаны иметь так-
же и лица, имеющие дипломатические привилегии и иммунитеты
(п. 8 Правил). Миграционная карта заполняется на русском языке
(п. 5 Правил), предъявляется в органы внутренних дел для регист-
рации иностранного гражданина по месту пребывания (п. 8) и нахо-
дится у иностранного гражданина в течение всего срока его пребыва-
ния в РФ (п. 10). Она сдается иностранным гражданином при выезде
из РФ должностному лицу органа пограничного контроля в пункте
пропуска через Государственную границу РФ (п. 12 Правил).
При сокращении срока пребывания иностранного граждани-
на в РФ он обязан выехать из РФ в течение трех дней, а при анну-
лировании такого разрешения — в течение пятнадцати дней (ст. 31
Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ). При наруше-
нии этого правила иностранный гражданин подлежит депортации за
счет средств депортируемого иностранного гражданина, а в случае
отсутствия таких средств — за счет средств пригласившего его лица.
Иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда
содержатся в специально отведенных помещениях органов внутрен-
них дел либо в специальных учреждениях.
Особое отношение к иммигрантам возникает в связи с Указом
Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О ме-
рах по оказанию содействия добровольному переселению в Россий-
скую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»1
Некоторые меры по реализации этого указа утверждены постанов-
лением Правительства Российской Федерации от 23 января 2007 г
№42. Для тестирования лиц, желающих получить российское граж-
данство, Федеральное агентство по образованию Министерства об-
разования и науки РФ создало постоянно действующую Комиссию
по разработке и совершенствованию методики тестирования по рус-
скому языку иностранных граждан и лип без гражданства образова-
тельными организациями (учреждениями), — приказ Федерального
агентства по образованию Министерства образования и науки РФ от
12 ноября 2004 г. № 242:.
1 СЗ РФ, 2006, No 26, ст 2820.
! Бюллетень Министерства образования и науки РФ Высшее и среднее профес-
сиональное образование,2005.№ |,стр. 29-31.
98
§6. Миимятратиеко-правоеой статус инхтракных граждан в РФ
Иностранный гражданин, виновный в нарушении законода-
тельства Российской Федерации, приатекается к ответственности
в соответствии с законодательством Российской Федерации. При
этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Россий-
ской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязатель-
ной государственной дактилоскопической регистрации с последую-
щим помещением полученных сведений в центральный банк дан-
ных, создаваемый в соответствии со ст. 26 Федерального закона от
25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ст. 33).
Административная ответственность иностранных граждан, лиц
без гражданства и иностранных юридических лиц предусмотрена
ст. 2.6 КоАП РФ 2002 года. Во-первых, иностранные граждане, лица
без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на
территории Российской Федерации, в том числе и на континенталь-
ном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской
Федерации, административные правонарушения, подлежат админи-
стративной ответственности на общих основаниях
Нарушение иностранным гражданином или лицом без граждан-
ства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребы-
вания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в на-
рушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в
нарушении правил миграционного учета, передвижения или поряд-
ка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда
через территорию Российской Федерации, в отсутствии документов,
подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской
Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заяв-
ления об их утрате в соответствующий орган либо в неисполнении
обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания
в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным за-
коном, а равно в уклонении от выезда из Российской Федерации по
истечении определенного срока пребывания, — влечет наложение
административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч
рублей с административным выдворением за пределы Российской
Федерации или без такового (ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ). Таким же обра-
зом наказывается и нарушение иностранным гражданином или ли-
цом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо
режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выра-
яшшееся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую
99
Часть 1. Инди-идуазьные субъекты адчинистрагмвного права
Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (про-
живания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий.
К ответственности за нарушение правил пребывания иностран-
ных граждан в РФ привлекаются на основании ст. 35 Федерального
закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ также должностные лица орга-
низаций, принимающих в РФ иностранных граждан, обеспечиваю-
щих их обслуживание или выполняющих обязанности, связанные с
соблюдением условий пребывания (проживания) иностранных граж-
дан в Российской Федерации.
Нарушение должностным лицом организации (независимо от
формы собственности), принимающей в Российской Федерации
иностранного гражданина или лицо без гражданства, обеспечива-
ющей их обслуживание или выполняющей обязанности, связан-
ные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации и
транзитного проезда через территорию Российской Федерации ино-
странных граждан или лиц без гражданства, установленного порядка
оформления документов на право их пребывания, проживания, пе-
редвижения, изменения места пребывания или жительства в Россий-
ской Федерации и выезда за ее пределы—влечет наложение админи-
стративного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч
до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от четырехсот
тысяч до пятисот тысяч рублей (ч. 1 ст. 18.9 КоАП РФ).
Наказываются также и граждане РФ. Непринятие гражданином
Российской Федерации или постоянно проживающими в Россий-
ской Федерации иностранным гражданином или лицом без граж-
данства, пригласившими в Российскую Федерацию иностранного
гражданина или лицо без гражданства по частным делам и предо-
ставившими им жилое помещение, мер по обеспечению в установ-
ленном порядке их своевременного выезда за пределы Российской
Федерации по истечении определенного срока пребывания в Рос-
сийской Федерации — влечет наложение административного штра-
фа в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей (ч. 2 ст. 18.9
КоАП РФ).
Предоставление жилого помещения или транспортного средства
либо оказание иных услуг иностранному гражданину или лицу без
гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушени-
ем установленного порядка или правил транзитного проезда через
ее территорию, — влечет наложение административного штрафа на
граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на долж-
100
§6. Адиитлтратиено-правоеой статус иностранных граждан в РФ
ностныхлии—от двадцати пяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на
юридических лиц — от двухсот пятидесяти тысяч до трехсот тысяч
рублей (ч. 3 ст, 18.9 КоАП РФ).
Неисполнение принимающей стороной обязанностей в связи с
осуществлением миграционного учета — влечет наложение админи-
стративного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех
тысяч рублей; на должностных лиц — от сорока тысяч до пятидесяти
тысяч рублей; на юридических лиц — от четырехсот тысяч до пяти-
сот тысяч рублей (ч, 4 ст, 18.9 КоАП РФ)
При этом установлено, что в случае нарушения должностным
лицом организации, принимающей в Российской Федерации ино-
странного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином
Российской Федерации или постоянно проживающими в Россий-
ской Федерации иностранным гражданином или лицом без граж-
данства правил пребывания (проживания) в Российской Федерации
иностранных граждан и лиц без тражданства в отношении двух и бо-
лее принимаемых ими иностранных граждан и (или) лиц без граж-
данства административная ответственность, установленная настоя-
щей статьей, наступает в отношении каждого иностранного гражда-
нина или лица без гражданства в отдельности.
Правила расходования средств федерального бюджета на меро-
приятия по депортации либо административному выдворению ино-
странных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской
Федерации при невозможности установления приглашающей сто-
роны, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 октя-
бря 2002 г. № 7691, относятся к иностранным гражданам и лицам без
гражданства в связи с отсутствием, утратой или прекращением за-
конных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в
Российской Федерации в случае, если установление приглашающей
стороны невозможно (п.1). В этом случае «Финансирование меро-
приятий по депортации либо административному выдворению ино-
странных граждан и лиц без гражданства осуществляется Министер-
ством внутренних дел РФ и Федеральной пограничной службой РФ
за счет средств, предусмотренных указанным федеральным органам
исполнительной власти на их текущее содержание в федеральном
бюджете на соответствующий год» (п. 4).
 СЗ РФ, 2002, №43. ст. 4275.
101
Часть I. Ниди -идуазьные субъекты адшнитрапивного права
Насга&тение по организации деятельности органов внутренних
дел Российской Федерации и Федеральной миграционной служ-
бы по депортации либо административному выдворению за преде-
лы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без
гражданства утверждено приказом Министерства внутренних дел
Российской Федерации от 26 августа 2004 г. № 533'. «Депортации
подлежит не выехавший из Российской Федерации в установленный
законом срок иностранный гражданин...» (п. 4 Наставления). «Адми-
нистративные правонарушения, влекущие применение администра-
тивного наказания в виде административного выдворения за преде-
лы Российской Федерации иностранного гражданина, назначаемого
судьей, в производстве по делам о которых участвуют органы вну-
тренних дел, предусмотрены статьей 18.8, частью 2 статьи 18.10 и
статьей 18.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях»
(п. 14 Наставления). Однако лицо, получившее уведомление об от-
казе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу
или об отказе в признании беженцем, не может быть депортировано
в государство гражданской принадлежности (подданства) или госу-
дарство постоянного проживания против его воли и без согласова-
ния с МИД» (п. 12 Наставления).
А.С. Дугенец оценивает административное наказание в виде ад-
министративного выдворения как имеющее почти закрытый харак-
тер и предлагает административное выдворение применять только
ко временно пребывающим в стране иностранным гражданам и ли-
цам без гражданства»1 2 * * 5.
Представляется весьма противоречивым казус Верховного Суда,
когда суд стал определять целесообразность применения админи-
стративным органом своей компетенции'. Сохранение семьи и ад-
министративное правонарушение — разные вопросы, если инди-
ец хочет оставаться с семьей и этой женщиной он может оформить
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
2004, №40. стр. 14—25
’ Дугенец А С. Административная ответственность и российском праве. Авторе-
ферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. М., 2005. стр. 23.
5 Дополнительное административное наказание в виде административного вы-
дворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина должно на-
значаться при наличии данных, позволяющих оценить н общий «ость назначения та-
кого наказания // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2006, № 5, стр. 15-16.
102
§6. Адиитстратиено-прававой статус иностранных граждан в РФ
свое пребывание надлежащим образом. Поскольку КоАП РФ содер-
жит выбор наказания нарушителю, постольку сделать такой выбор -
усмотрение администрации, и оно законно.
Вот пример выдворения иностранного гражданина. «В столице
России Жанн-Андрэ Оаро, имея вид на жительство, занимался част-
ной практикой психотерапевта на незаконных основаниях. В Депар-
таменте собственной безопасности МВД РФ заинтересовались док-
тором и установили, что он находится в международном розыске. Во
Франции врач был заочно приговорен к 15 годам лишения свободы
за изнасилование своих пациенток, когда они находились в состоя-
нии гипноза. Доктор заявил, что на родине его преследуют по по-
литическим мотивам. Выясняется, как гражданину Франции, на-
ходящемуся под следствием, удалось получить вид на жительство в
России»1.
1 Психотерапевта-насильника вернут правосудию. Задержанный в Москве фрак-
иузский гхнютералевт-нкмльник будет экстр«тирован на (Юдину в ближайшее вре-
мя // Московский комсомолец от 11 апреля 2006 г., № 77, стр. 2.
103
ЧАСТЬ 2
КОЛЛЕКТИВНЫЕ СУБЪЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1.	Понятие и статус органа исполнительной власти.
§ 2.	Административно-правовой статус Правительства Россий-
ской Федерации.
§3.	Административно-правовой статус федеральных органов
исполнительной власти.
§4.	Административно-правовой статус органов исполнитель-
ной власти субъектов Российской Федерации.
§ 5.	Административно-правовой статус исполнительных орга-
нов местного самоуправления.
§ 6.	Административно-правовой статус общественных объеди-
нений.
§ 1. Понятие органа исполнительной власти
Государство осуществляет свои функции через органы и долж-
ностных лии. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а
также через органы государственной власти и органы местного са-
моуправления», — гласит ч. 2 ст. 3 Конституции РФ 1993 года. Эту
позицию поддерживает Э.В. Талапина: «Соотношение государства
и его органов можно представить следующим образом. Государство
как политическая организация общества существует в лице своих ор-
ганов. Нет и не может быть государства, представляющего собой аб-
страктную системную категорию, без реальной «жизни» его в виде
104
$ I. Понятие органа ииюмаяяелыим власти
государственных органов. Орган государства — не просто его часть,
это олицетворение государства, если так можно выразиться, осяза-
емая его часть. Всю систему государственных органов можно пред-
ставить в качестве формы существования государства. Соотношение
рассматриваемых понятий является диалектическим — государст-
венный орган выступает внешней формой государства. Не перестав-
ляя при этом оставаться наполнителем, составляющим структуру
государства»1.
Иной способ реализации государственных функций является,
следовательно, захватом власти или присвоением властных полно-
мочий и преследуется по закону (ст. 278 УК РФ). Отсюда очень важ-
ным является точное определение органа государства или органа ис-
полнительной власти, а оно неодинаково в отрасли государственного
(конституционного) права и в отрасли административного права
Так, конституционалисты определяют Президента РФ как орган го-
сударства, в административном праве он является должностным ли-
цом. Или, отличие министерства от министра в том, что министр,
по моему, является должностным лицом, а министерство—органом
Если называть министра органом, то министерство окажется за пре-
делами классификации. Понятие органа государства является важ-
нейшим институтом административного права в континентальной
системе права.
Доктрина отражает это концептуальное противоречие. Так,
А.Б. Зеленцов считает, что должностные лица могут трактоваться
как «единоличные публичные органы с самостоятельной компетен-
цией (Президент РФ, высшие должностные лица субъектов Феде-
рации, главы муниципальных образований и тл.)»1. На самом деле
властные полномочия есть и у того, и у другого субъекта власти, но
подменять форму их обозначения нет никакой необходимости.
Смешение этих понятий происходит и на практике. Так, в рас-
поряжении Правительства РФ от 27 апреля 2006 г. № 592-р’, под-
1 Тахтою Э.В. О месте органов государства в государственной системе // Ин-
ституты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило. Н.Ю. Хаманева.
М.: ИГпП РАН, 1999. стр. 44-15.
‘ iexHitoe А.Б. Административно-правовой спор, вопросы теории М Изд-во
РУДН. 2005. стр 340.
’ СЗ РФ, 2006, № 19, ст. 2103.
105
Часть 2. Ксолюпи ные субъекты обшашапративного права
писанном М. Фрадковым, где речь шла о выдвижении кандидатуры
помощника министра информационных технологий и связи Россий-
ской Федерации Киселева А.Н. для избрания на должность гене-
рального директора открытого акционерного общества «Инвести-
ционная компания связи». А.Н. Киселев трактовался М. Фрадковым
как «единоличный исполнительный орган (генеральный директор)»
этого открытого акционерного общества. Казус здесь заключается в
том, что генеральный директор — не орган, а должностное лицо. Так
в административном праве. Затушевывание или непонимание этого
факта в качестве правового последствия приводит к персональной
безответственности должностного лица.
Также неприемлемо признавать органом государственного
управления организацию гражданского права, не включаемую в
число федеральных органов исполнительной власти или органов
управления субъектов РФ. В то же время Федеральный закон от
5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распо-
ряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих
деятельность в области использования атомной энергии, и о вне-
сении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации»1 в число основных понятий включает логотип: «орган
государственного управления использованием атомной энергии —
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Этот
«орган», а не компания частного права, наделяется «полномочиями
по осуществлению государственного управления использованием
атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона
«Об использовании атомной энергии» и по нормативно-правовому
регулированию в области использования атомной энергии» (п. 2
ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 13-ФЗ), то есть это субъект с
государственно-властными полномочиями Наделение субъекта
гражданского права властными полномочиями искажает смысл го-
сударственного аппарата управления. Выходит, что исполнитель-
ная власть, которая в соответствии со ст. 110 Конституции РФ осу-
ществляется Правительством РФ, не является всеобъемлющей в
отношении государственного управления в стране. В то время как
государственная корпорация по своему статусу может быть отне-
сена скорее к государственным учреждениям, на которые распро-
1 СЗ РФ, 2007, №7, ст. 834.
106
$1. Понятие органа исполнительной власти
страняется постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г
№ 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных госу-
дарственных учреждений»1.
Ряд ученых, объясняющих реально существующий государствен-
ный аппарат, допускают смешение в одном лице публичных и част-
ных начал. Например, А. Б.Зеленцов пишет: «...в той мере, в какой
частные субъекты наделяются на основе закона публично-правовой
правосубъектностью (полномочиями) для осуществления отдельных
публичных функций, их можно рассматривать как публичные адми-
нистративные органы. В этом контексте административный орган —
это структурная единица публичной администрации, обладающая
публично-правовой правосубъектностью, действующая от имени го-
сударства или местного самоуправления в публичных интересах и
для осуществления публичной функции наделенная правом совер-
шать юридически значимые для частных лиц действия либо прини-
мать обязательные для них решения»1 2. Представляется, что А. Б. Зе-
ленцов делает такое допущение с целью подчинить и должностное
лицо общим правилам разрешения административно-правовых спо-
ров. но с научной точки зрения такое допущение не оправданно
Нормально налаженный государственный аппарат с четким распре-
деление полномочий и функций государства не требует каких-либо
суррогатных заменителей органа власти. Их наличие показывает не
более чем отсутствие концептуально обязующих представлений о
нормальном государственном аппарате и, более того, о несовершен-
ствах действующего государственного аппарата.
В большом числе государственных указаний адресатами этих ука-
заний называются государственные органы, предприятия, учрежде-
ния и организации. Эго требует четкого разграничения понятия каж-
дого из этих субъектов. «В этом случае орган исполнительной власти
можно трактовать как структурно обособленную единицу государст-
венной администрации, реализующую в пределах нормативно уста-
новленной компетенции и сферы ведения управленческие функции
путем издания административных актов и совершения иных юриди-
1 Российская газета от 17 февраля 2004г .№ 30. стр 14
2 Зеленцов А.Б Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во
РУДН. 2005, стр. 340.
107
Часть 2. Коалкти кые субъекты абпиающитивного права
чески значимых действий от имени государства»* 1, — пишет А Б. Зе-
ленцов.
Сложным правовым вопросом является квалификация различ-
ных юридических образований в качестве органа государства или
в качестве предприятия, как юридического лица. Так, профессор
Я.А Гейвандов пишет: «По характеру и целям своей деятельности
военные организации являются государственными организация-
ми, созданными для реализации функций Российского государства
в сфере обеспечения национальной безопасности средствами во-
оруженной защиты. Более того: они являются частью единого ме-
ханизма государственного управления в сфере обеспечения оборо-
ны и безопасности страны и поэтому должны быть признаны го-
сударственными органами. Однако федеральный законодательный
акт, регулирующий понятие, содержание, виды, правовое положе-
ние государственных органов, до настоящего времени не принят
В результате вопросы статуса государственных органов, и в частно-
сти военных организаций, в основном регулируются гражданским
законодательством»2. Эго говорит о неразвитости российского за-
конодательства. Я.А. Гейвандов предлагает конструкцию «юриди-
ческого лица в форме государственного учреждения» для Минис-
терства обороны РФ. иных министерств и ведомств РФ. в которых
предусмотрена военная служба.
Профессор Я.А. Гейвандов приводит собственную оценку дей-
ствующего в РФ законодательства: «Проблема действующего за-
конодательства состоит в том, что основные вопросы учрежде-
ния, организации и функционирования юридических лиц вне
зависимости от их задач и целей отнесены к гражданскому зако-
нодательству. Между тем общественные отношения в сфере обо-
роны и безопасности, как представляется, имеют в своей основе
публичное, а не гражданско-правовое содержание. Военные орга-
низации выполняют задачи государственного управления в сфе-
ре обороны и безопасности и непосредственно участвуют в обо-
' Зе/етрв А.Б. Административно-правовом спор: вопросы теории. М.: Изд-во
РУДН. 2005. стр 334.
1 ГеОвонАов Я А. Организации, обеспечивающие вооруженную защиту России •
скоп Федерации (некоторые стылы соотношения публично-правового содержания
и организационно-правовой формы)// Государство и право, 1999, № 2,стр 7.
108
</' l. Понятие органа исполнительной власти
роне страны с использованием средств вооруженной защиты. Воз-
ложенные на них задачи никак не связаны с осуществлением от
своего имени полномочий в сфере гражданского оборота, либо с
осуществлением от своего имени каких-либо имущественных или
неимущественных прав и обязанностей»1. Распространение поло-
жений ГК о юридических липах на все мыслимые общественные и
государственные организации ненаучно. А оправдание этого под-
хода в науке распространено. Вот, например, как пишет Е.Б. Айт-
казинов: «гражданским законодательство устанавливаются лишь
организационно-правовые формы для создания государственных
органов в форме юридического лица, причем такие формы име-
ют закрытый перечень»2. Не могут государственные органы созда-
ваться по канонам гражданского законодательства, ибо у субъек-
тов гражданского права есть права и обязанности, а у органов го-
сударства — властная компетенция. Гражданское право не создано
для установления организационно-правовых форм органов власти.
его задача — регулировать разрешенные государством отношения
частных лиц. Научный критерий различия гражданского и адми-
нистративного права автором потерян. Понимание юридическо-
го лица во властных отношениях не может строиться по канонам
гражданского законодательства.
Правомерность присвоения государственному органу статуса
юридического лица вызывает сомнения. Ведь юридическое лицо, в
принципе,—это субъект права, обладающий имуществом и выступа-
ющий вовне от своего имени. Государственный же орган собствен-
ным имуществом не обладает и вовне выступает от имени государ-
ства, а не от своего собственного. Действующее законодательство
предусматривает статус юридического лица за государственными ор-
ганами. Так, п. 12 Положения об инспекции Федеральной налоговой
службы по району, району в городе, городу без районного деления
и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уров-
ня, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 9 авгу-
ста 2005 г. № 101н «Об утверждении Положений о территориальных
1 Гейвандов Я А. Указ, соч . стр. Ь
' Айтказинов Е Б. К вопросу о наделении местных представительных и исполни-
тельных органов в Республике Казахстан правами юридического лица// Государство
и право, 2009, № 5, стр. 106.
109
Часть 2. К/ояюпи nbiecytaeimbtahiuuiaiyumuenoco права
органах Федеральной налоговой службы»1 предусматривает, что Ин-
спекция является юридическим лицом, имеет бланк и печать с изо-
бражением Государственного герба Российской Федерации со сво-
им полным и сокращенным наименованием, иные печати, штампы и
бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соот-
ветствии с законодательством Российской Федерации.
Совмещение статуса юридического лица с функциями государ-
ственного органа управления демонстрирует статус Центрального
банка РФ. Вот как его видит А. М. Асадов; «Для глубокого понима-
ния проблем организационно-правового обеспечения финансовой
деятельности государства необходимо, во-первых, определить ор-
ганы государственной власти, которые обеспечивают финансовую
деятельность государства. Независимо от отношений между этими
органами, в совокупности они обеспечивают организацию финан-
совой деятельности государства, поэтому, на наш взгляд, являют-
ся финансовыми органами государственной власти»2. То есть Цен-
тробанк А М. Асадов включает в органы государственной власти
«Особенность правового статуса Банка России в том. что, с одной
стороны, он является органом государственной власти и осущест-
вляет государственную управленческую функцию банковской си-
стемы Российской Федерации; с другой — Банк России является
юридическим лицом, имеющим право проведения гражданско-
правовых сделок с кредитными организациями и государством»1
Статус юридического лица закреплен в Положении о любом ми-
нистерстве, правовая сложность здесь заключается в том, что ор-
ган государства выступает от имени государства, а не своего. Поло-
жение Центрального банка России, как якобы негосударственного
образования в РФ, не отвечает историческому месту государства, и
он не может быть исключен из административного аппарата госу-
дарства. А. Глушко приводит сравнительные характеристики цен-
тральных или национальных банков Мексиканских Соединенных
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2005, №38.
2005. стр. 23.
’ Там же, стр. 69-70
110
$ I. Понятие органа шпааните-пной власти
Штагов, Венгрии в поддержку их функций как государственных
органов*.
Л.Н. Сенных предлагает ввести в Гражданский кодекс РФ кон-
струкцию «государственного юридического липа», причем пред-
лагает ее для определения правового статуса и компетенции Пен-
сионного фонда РФ2. В Государственной Думе рассматривался
законопроект, в котором был пункт следующего содержания: «Тер-
риториальное общественное самоуправление в соответствии с его
уставом может являться юридическим лицом и подлежит государ-
ственной регистрации вобшественно-правовой форме некоммерче-
ской организации»’. Также трудно оправдать разный юридический
статус при сохранении функции организации, которая ранее счита-
лась государственным предприятием, а потом переименована в фе-
деральное государственное бюджетное учреждение: распоряжение
Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. № 1371 -р’ гласит, в частно-
сти: «1. Реорганизовать государственное предприятие «Государствен-
ный научный центр «Институт иммунологии Федерального медико-
биологического агентства» (г. Москва) в форме преобразования его
в федеральное государственное бюджетное учреждение «Государст-
венный научный центр «Институт иммунологии». То есть единства
понятия органа государственной власти в доктрине и практике нет.
Еще одну сторону правового статуса государственного органа вы-
светило постановление Правительства РФ от 10 августа 2005 г. №500
за подписью М. Фрадкова «О наделении федеральных органов испол-
нительной власти правом представления работодателей при проведе-
нии коллективных переговоров, заключении и изменении отрасле-
вых (межотраслевых) соглашений на федеральном уровне»’. Оно гла-
сит: «Установить, что федеральные органы исполнительной власти
имеют право представлять работодателей — подведомственные ука-
занным органам организации при проведении коллективных пере-
' Г.пит А. Конституционно-правой»! статус центральных банков Ц Финансо-
вое право, 2006, №5. стр 30
! СеыыхЛ.Н Упр вление в области социальной зашиты населения. Авторефе-
рат диссертация на соискание ученой степени к.ю н. Воронеж, 2002. стр. 8.
Государственная Дума: Стенограмма заседаний. 2003, № 227, стр. S3.
СЗ РФ. 2008. ГЙ 39, ст. 4474.
5 Бюллетень трудового и социального законодательства РФ, 2005, № 9, стр 40.
111
Часть 2. Каялюпи пья субъекты <Mwaatanpa>rueHt>eo права
говоров, заключении и изменении отраслевых (межотраслевых) со-
глашений на федеральном уровне». В капиталистической экономи-
ке рыночного типа предпринимателем, как сторону в коллективных
договорах, представляют объединения предпринимателей, замена их
государственными органами ведет к огосударствлению трудовых от-
ношений даже дальше, чем это допускает и фашистская идеология1.
Элементами статуса любого субъекта права являются правоспо-
собность, дееспособность, права и обязанности (компетенция — для
субъекта публичного права), ответственность.
Понятие органа исполнительной власти производно от прин-
ципа разделения властей, а содержание этого понятия определяет-
ся свойствами исполнительной власти, — считает Ю.М. Козлов. Ор-
ган исполнительной власти относится к государственным органам и
в этом своем качестве отличается в соответствии с современным со-
стоянием российского законодательства, от органа исполнительной
власти местного самоуправления, а также исполнительных органов
предприятий, учреждений и организаций, общественных объедине-
ний. Функциональное назначение первого — осуществление испол-
нительной и распорядительной деятельности по руководству хозяй-
ственной, социально-культурной и административно-политической
сферами жизни общества. Для выполнения возложенных функций
органы исполнительной власти наделены государственно-властными
полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов
правовых формах. Для органа исполнительной власти критерием яв-
ляется его место в общественном разделении труда. А таковым явля-
ется — управление, реализация государственной власти.
Органы исполнительной власти как государственные органы —
это организации, наделенные государственно-властными полномо-
чиями. Они наделены ими для осуществления руководства государ-
ственными предприятиями, учреждениями, населением, а также для
выполнения иных специальных задач. Признаки государственных
органов:
1)	это организации, то есть юридические липа публичного пра-
ва, имеющие структуру и штаты;
1 Демин А.А. Проблема квалификации правонарушений фашистского идеоло-
гического содержания // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия
Юридические науки. М., 2000, 1, стр. 16-24.
Н2
Понятие органа ииюмаяяелыюй власти
2)	они создаются государством;
3)	обладают государственно-властными полномочиями;
4)	издают акты управления;
5)	действуют от имени государства;
6)	их действия обеспечиваются всеми средствами государства, в
том числе принуждением к исполнению их распоряжений.
Совокупность государственных органов составляет государст-
венный аппарат.
Представляется важной точка зрения В.В. Бараненкова о том,
что государственная регистрация — это статусообразуюший при-
знак юридического лица. «Только приобретя в результате соответст-
вующей государственной регистрации статус юридического лица,
организация получает право вступать в правоотношения от своего
имени»*. Применимо ли данное положение к юридическому лицу
публичного права? Представляется, что для придания статусу госу-
дарственного органа полной легитимности, а также для надлежащей
информации управляемых субъектов права о его возникновении ре-
гистрация и официальная публикация о правовом статусе государ-
ственного органа является элементарным требованием надлежащей
организации государственного аппарата. С такой публикацией свя-
зывались бы, по крайней мере, точная дата начала и дата окончания
функционирования государственного органа. Во времена Б.Н. Ель-
цина некоторые органы создавались до объявления об их учреж-
дении. А некоторые министры и даже Е. Примаков, Председатель
Правительства, узнавали о своем увольнении из газет, то есть значи-
тельно позднее факта прекращения его полномочий. Не говоря уж о
гражданах, остававшихся в неведении.
В своем предложении ввести в нормативный оборот категорию
«юридическое лицо публичного права» Т.А. Лахтина считает, что для
возникновения юридического лица публичного права необходимо
совокупное выполнение следующих условий:
—	наличие общей публичной цели для деятельности;
' Баран нкое В.В. Военная организация как юридическое лицо в системе Фе-
деральной пограничной службы Российской Федерации. Диссертация на соискание
ученой степени к.ю.н М., 1999, стр. 37.
ИЗ
Часть 2. Лсалюпи ные субъекты абчиаюпративного права
—	наличие персонального статуса (места н системе государст-
венной либо муниципальной власти, определенной совокуп-
ности задач и функций публичного свойства);
— наличия имени, под которым данная организация вступает в
правоотношения. По ее мнению, «Универсальность предла-
гаемой категории характеризуется также и тем, что она при-
годна как для системы государственной, так и системы му-
ниципальной власти, под нее подпадают и государственные
внебюджетные фонды, и учреждения, созданные в публичных
целях, и территориальные органы федеральных органов ис-
полнительной власти, унитарные предприятия, правовой ста-
тус которых в настоящее время страдает рядом неточностей»1
Но регистрации публичного органа она не касается
Представляется, еще одним элементом государственного органа
является его правомочие использовать герб и иные символы государ-
ства.
Можно провести сравнение и некоторые отличия юридическо-
го лица публичного права от юридического лица частного права с
учетом признаков, выведенных М.И. Кулагиным из положений дей-
ствующих законов, решений судов, доктринальных исследований
буржуазных юристов-:
Юридическое Характеристт«и 		Публичного	Частного
Область деятельности	Властные отношения	Материальные, иму- щественные отношения
Степень самостоятельности, правосубъектности	Действует поуказанию государства	Самостоятельное существование независимо от входящих в его состав участников
Цели деятельности	Общественные	Частные
Собственность	Государственная	Частная
’ Лгатиао Т.А. К вопросу о юридическом лице публичного права // Проблемы
административного и административно-процессуального права Сборник научных
трудов памяти Ю.М Козлова. М , 2005, стр 72—73
2 Куюгип М.И. Избранные труды по акционерному и торговому праву. М.: Ста-
114
f /. Понятие органа ииюлаяиепной власти
Окончание табл.
Юридическое Харак1ериспжи~'~'~—	Публичного права	Частного права
Возможность выбора	Монополия власти	Свобода, конкуренция
Правомочия	Коглтетенция (обязан- ности органа)	Права (диспозитивные)
Правосубъектность	От имени государства	От своего имени
Фкинсцхтвание	Из гос. бюджета	Самоокупаемость
Ответствентость	Возмещение из бюджета государства	Своим имуществом
Применение принуди- тельных мер к этим лицам	Иммунитет государства не позволяет применять принудительные меры	Взыскания налагаются
Факт отсутствия иму- щества или фтэических лиц-членов	Не прекращает юриди- ческого лица	Прекращает юридическое лицо
Прекращение юр. лица	Имущество в пользу государства	Имущество в пользу членов
Юридическое лини публичного права в принципе не может быть
одновременно лицом и частного права. Законом Российской Феде-
рации от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках»1 (п. 1 ст. 7), а
теперь и п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ
«О защите конкуренции»2 «запрещается совмещение функций феде-
ральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, ор-
ганов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъек-
тов», «...а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и
правами указанных органов, в том числе функциями и правами ор-
ганов государственного контроля и надзора». Главным критерием
различия указанных субъектов может явиться представление о раз-
ном статусе юридического лица публичного и юридического лица
частного права. В широком смысле каждое министерство осущест-
вляет деятельность, направленную на регулирование хозяйственного
оборота. В целях антимонополистического закона хозяйствующими
1 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991.
№16. ст 499.
3 СЗ РФ, 2006, №31(1 ч.), ст. 3434.
115
Часть 2. Ktxunmu ные субъекты адчиаюпрагшвного права
субъектами называются: индивидуальный предприниматель, ком-
мерческая организация, а также некоммерческая организация, осу-
ществляющая деятельность, приносящую ей доход (п. 5 ст. 4).
В. В. Лаптев использует диагональное понятие «хозяйственного
органа», обосновывая свою идею введения хозрасчета власти1.
Органы исполнительной власти находятся на бюджетном Финан-
сировании. Финансирование государственного органа частными ли-
цами маскирует перераспределение государственных средств в част-
ные руки и является нонсенсом для государственного строительства.
С этой точки зрения, уязвимо постановление Правительства Россий-
ской Федерации от 7 июля 2000 г. № 507 «О порядке распределения
средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства
Российской Федерации о труде и об охране труда»2, подписанное
М. Касьяновым, в соответствии с которым 30 процентов взыскан-
ных штрафов перечисляется органу исполнительной власти субъек-
та РФ, ведающему вопросами охраны труда, 40 процентов — на теку-
щий счет Министерства труда и социального развития РФ и 30 про-
центов— Государственной инспекции труда. Государственный орган
проводит в жизнь интересы государства, поэтому он не может быть
хозрасчетным, самоокупаемым, иначе он становится зависимым не
от того источника власти, от народа, от которого он получил свои
полномочия, а становится зависимым от частных интересов отдель-
ных лиц частного рынка.
Я разделяю мнение заслуженного юриста РФ В. Гаршина, кото-
рый на основе изучения документов пожарного надзора, экологиче-
ского надзора, санэпидемнадзора, а также положений законодатель-
ства о «добровольном» жертвовании гражданами и предпринимате-
лями средств в пользу надзорных и контрольных органов, пришел
к выводу, что такое законодательство узаконивает «государствен-
ный рэкет»3. Административные штрафы — это мера государствен-
ного принуждения, применяемая к нарушитепям законов и, следо-
1 Лаптев В.В. Правовое положение промышленных и производственных объе-
динений /Отв ред. В С. Тадевосян. М.: Наука. 1978, стр. 28.
1 СЗ РФ. 2000. № 29. ст 3095.
’ Гаршин В. Подайте чиновнику на «Мерседес» Внебюджетные отраслевые фон-
ды по-прежнему остаются безотказным инструментом для изъятия денег у населения
в пользу чиновников Ц Российская газета от 6 июня 2000 г., стр. 3.
116
f /. Понятие органа шюзншие.пной власти
вательно, они должны поступать в государственную казну, то есть в
бюджет, в то время как сейчас миллионы рублей штрафных санкций
идут мимо бюджета в специально созданные «Фонды». «Тем самым
создаются побудительные мотивы для произвола, злоупотреблений,
поборов», — верно пишет он.
В простом и доходчивом виде несовместимость властных полно-
мочий с извлечением прибыли выразил Президент РФ В.В. Путин,
когда на Всероссийском совещании работников правоохранитель-
ных органов 21 ноября 2006 г. он высказался против коррупции в го-
сударственном аппарате: «Каждый чиновник должен сделать свой
выбор: деньги или власть. «И если деньги — идите в бизнес, хотите
служить государству—живите на государственную зарплату, и будем
вместе бороться за ее повышение»'. На самом деле вся «перестройка»
и «реформы» рубежа веков пронизаны лаптевской идеологией хоз-
расчетного государственного органа.
По этим же основаниям в государстве (если оно не анархическое
или коммунистическое) не должно быть организаций, выполняющих
государственные функции за свой счет. Так, нельзя признать закон-
ным то положение Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ
«О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ
в связи с осуществлением мер по совершенствованию государствен-
ного управления»3, которое предусматривает создание частной ор-
ганизации, выполняющей государственную функцию. Здесь вво-
дится изменение в Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ
«О национально-культурной автономии», в его статье 7: «Федераль-
ный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере куль-
туры, создает в порядке, установленном для создания межведом-
ственных координационных и совещательных органов, образуемых
федеральными органами исполнительной власти, консультативный
совет по делам национально-культурных автономий, который дей-
ствует на общественных началах». Государственный властный орган
не может действовать на общественных началах, при финансирова-
2 СЗ РФ, 2004, Ns 27. ст. 27II, стр. 5881.
117
Часть 2. Ксплкти кые субъекты ек>чиаюпрап>ивпого права
нии частными инвесторами, олигархами или националистическими
группировками, так как в этом случае, он проводит волю инвесто-
ров, а не государства.
Среди судебных казусов о финансировании государственных ор-
ганов представляет интерес решение Верховного Суда РФ от 21 ян-
варя 2002 г. № ГКПИ 2001-1420, 1422, 1753'. Суть дела в том, что
ГПО «Воткинский завод» и ОАО «Уралкалий» просят суд признать
недействительным п. 3 постановления Правительства РФ от 28 апре-
ля 2000 г. № 380 «О реорганизации системы государственного над-
зора за связью и информатизацией в Российской Федерации», кото-
рым установлено, что финансирование деятельности управлений по
надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Феде-
рации осуществляется за счет отчислений организаций, предостав-
ляющих услуги в области связи и информатизации, и средств, по-
лучаемых из других источников в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
По мнению заявителей, установленные отчисления имеют все
признаки налогового платежа, поскольку представляют денежную
форму отчуждения собственности с целью содержания государст-
венных учреждений (обеспечение расходов публичной власти), осу-
ществляемую на началах обязательности, безвозвратности, индиви-
дуальной безвозмездности. Установление обязательных платежей от-
несено к исключительной компетенции законодателя. Они считали,
что Правительство РФ, как федеральный орган исполнительной вла-
сти, не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные от-
числения, не предусмотренные налоговым законодательством. Фи-
нансирование расходов на содержание государственных надзор-
ных органов за счет проверяемых организаций противоречит ст. 120
Гражданского кодекса РФ, ст. 84,161 Бюджетного кодекса РФ, ст. 26
Федерального закона «О некоммерческих организациях».
Верховный Суд РФ отверг требования заявителей со следующей
аргументацией: «...отчисления, установленные обжалуемым заявите-
лями Постановлением № 380, по мнению суда, направлены на удо-
влетворение потребностей операторов связи в качественном техни-
ческом состоянии как непосредственно сети связи операторов, так
и всей взаимоувязанной сети связи Российской Федерации. Указан-
’ Бюллетень BqixoDHOiio Суда РФ, 2003, №4
118
<• /. Понятие органа ииюаните-пной шести
ные отчисления не мотуг быть обособлены от потребностей органи-
заций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации
Вследствие этого отчисления организаций, предоставляющих услуги
в области связи и информатизации, в отличие от налоговых плате-
жей, не содержат в себе такую характеристику налоговых платежей,
как индивидуальную безвозмездность (ст. 8 НК РФ). Не относятся
отчисления организаций, предоставляющих услуги в области связи и
информатизации, к налоговым платежам и потому, что за нарушение
обязанности по их уплате не предусмотрено каких-либо налоговых
санкций. Последствием их неуплаты является приостановление дей-
ствия лицензии или ее аннулирование. ...Следовательно, оспаривае-
мые заявителями платежи имеют неналоговый характер. ...Средства,
перечисляемые организациями, предоставляющими услуги в области
связи и информатизации в соответствии с утвержденным нормати-
вом, зачисляются на текущий счет Министерства РФ по связи и ин-
форматизации в органе Федерального казначейства (п. 5 Постанов-
ления № 380), а не на счета самих управлений по надзору за связью и
информатизацией в субъектах Российской Федерации. Финансиро-
вание данных учреждений осуществляется через управления Феде-
рального казначейства в субъектах Российской Федерации и по сме-
там доходов и расходов, утверждаемым Минсвязи России, т.е. анало-
гично процедуре финансирования учреждений других федеральных
органов исполнительной власти»
Порядок зачисления и использования средств, полученных за
счет отчислений организаций, предоставляющих услуги в области
связи и информатизации, на финансирование деятельности управ-
лений по надзору за связью и информатизацией в субъектах РФ,
утвержденный приказом Министерства РФ по связи и информа-
тизации от 8 декабря 2000 г. № 209 решением от 21 января 2002 г
№ ГКПИ 2001-1420,1422,1753, Верховный Суд РФ признал недей-
ствующим со дня издания, но не по тому основанию, что он вводит
хозрасчетное финансирование органа государственной власти, а по-
тому, что «приказ Министерства РФ по связи и информатизации от
8 декабря 2000 г. № 209 как не прошедший государственную реги-
страцию не может быть признан вступившим в силу и не подлежит
применению со дня его издания». Двусмысленность позиции Вер-
ховного Суда очевидна.
Случай своеобразного хозрасчета министерств демонстрируется
Правилами расходования средств федерального бюджета на меро-
119
Часть 2. Каял emu ныееумеезпыа/Ьнаагапративваго права
приятия по депортации либо административному выдворению ино-
странных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Фе-
дерации при невозможности установления приглашающей сторо-
ны, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 октября
2002 г. № 769'. Постановление предусматривает в этом случае, что
«Финансирование мероприятий по депортации либо администра-
тивному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства
осуществляется Министерством внутренних дел РФ и Федеральной
пограничной службой РФ за счет средств, предусмотренных указан-
ным федеральным органам исполнительной власти на их текущее
содержание в федеральном бюджете на соответствующий год» (п. 4)
Опасность хозрасчета в государственном механизме демонстрирует-
ся недавними событиями развала СССР. Вот как пишет Н.М. Казан-
цев: «Закон может бытьопасен для права и государства. Таковы были
принятые Верховным Советом СССР в феврале 1991 года закон, уста-
навливающий для автономных образований в составе РСФСР статус
непосредственного вхождения и правосубъектности в составе Сою-
за ССР, и принятый в марте 1991 года закон, предусматривающий
хозрасчет и самоокупаемость республик в составе СССР. Эти законы
сделали тенденцию распада СССР необратимой»’. Эго важный урок
для государственного строительства.
Нужно провести отличие административного органа, органа ис-
полнительной власти от суда, судебного органа. Эго отличие заклю-
чается не только в теории разделения властей. По ней суд не может
непосредственно вмешиваться в деятельность органов исполнитель-
ной власти. Таким образом, положения КоАП РФ 2002 года, рас-
ширившие полномочия суда при назначении наказания3, выходят
за рамки теории разделения властей и наделяют суд правами орга-
на исполнительной власти. Применение наказания - материальное
правоотношение, оно в принципе не относится к сфере деятельно-
1 СЗ РФ. 2002. № 43. ст 4275.
1 Казанцев Н М Право безопасности: ситуационный анализ и доктриналь-
ное определение // Реформы России: правовое обеспечение. Материмы научно-
практической кокференпии / Под общ. ред. Г В Мальцева М.: Изд-во РАГС, 2005,
стр. 105
’ Демин А. А Материально-правовые отношения суда и производство по делам
об административных правонарушениях // Вестник Уральского института экономи-
ки, управления и права, Екатеринбург, № 1(2), февраль 2008 г., стр. 24—29.
120
f 1. Понятие органа шюлаяне-пной власти
сти суда. В подтверждение можно привести постановление Верхов-
ного Суда РФ № 11-АдОЗ-к «Кодекс РФ об административных пра-
вонарушениях не предусматривает права суда, органа, рассматри-
вающих жалобу на постановление по делу об административном
правонарушении, которым производство по делу прекращено, при
отмене данного постановления вынести решение о привлечении к
административной ответственности и назначении соответствующего
наказания»'. Данное постановление основывается скорее не на при-
рожденной туманности суда, а на подспудной, последовательно не
признающейся юристами истине, что суд не является администра-
тивным органом и применением материальной ответственности за-
ниматься не должен. Суд — орган процессуальный и должен, разби-
рая спор, только провозглашать истину, исполнять которую обязаны
иные лица. В том числе суд не может и отменять незаконное распо-
ряжение административного органа, он имеет право только оценить,
что данный акт противоречит законодательству, а отменить его обя-
зан тот именно орган или должностное лицо, которые это отклоне-
ние от закона допустили.
Правоспособность и дееспособность государственного органа
совпадают во времени, начинаются с утверждения положения и кон-
чаются ликвидацией.
Административная право- и дееспособность государственного
органа управления заключается в его компетенции, которая пред-
ставляет собой совокупность задач, функций, прав и обязанностей.
форм и методов их работы, тот или иной объем государственной дея-
тельности, возложенный на данный орган, или круг вопросов, преду-
смотренный правовым актом, который правомочен разрешать орган,
что и называется компетенцией органа. Компетенция может быть
обшей (правительство, администрация субъекта РФ) и специальной
(отраслевой и межотраслевой). Обновить классификацию исполни-
тельных органов, выделяя, кроме традиционных органов общей, от-
раслевой и функциональной компетенции, и программные органы
разных видов (в рамках федеральных целевых программ), и головные
органы типа министерств соподчинением им ряда однородных орга-
1 Обзорсудебной пр ктаки Верховного Суда РФ за IV квартал 2003 гола // Бюл-
летень Верховного Суда РФ, 2004, № 7, стр. 24.
121
Часть 2. Коля юли ные субъекты еМчшаюпрагпивяого права
нов с более узкой специализацией, и контрольных органов, и коор-
динационных структур, — предлагает Ю.А. Тихомиров* 1.
Компетенция — первый признак различия государственных ор-
ганов между собой.
Важно отметить, что компетенция включает в себя и права, и
обязанности государственного органа. Отсюда следует, что государ-
ственный орган обязан осуществлять ту деятельность, которая запи-
сана в Положении о нем как «права». Например, Федеральное агент-
ство по недропользованию на основании Положения о Федеральном
агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением
Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293’,
«в целях реализации полномочий в установленной сфере деятель-
ности» имеет право: «6.1. давать юридическим и физическим лицам
разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Агент-
ства». Можно ли от данного Федерального агентства требовать разъ-
яснение или агентство только имеет право его дать? На мой взгляд,
государственный орган создается для выполнения государственной
функции и альтернативным подходом не может характеризоваться
То, на что он имеет право, это есть и его обязанности, что определя-
ется обшим термином «компетенция».
Понятие компетенции, как совокупности прав и обязанностей
субъекта публичного права, связано с особенностями их примене-
ния. Профессор А.П. Алехин эту специфику определяет следующим
образом: «Служебные права и обязанности государственных служа-
щих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что
их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны
использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в
противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить»’. Та-
ково логическое оправдание компетенции как единства прав и обя-
занностей государственного органа. Д.А. Кобзарь эту мысль прово-
дит более безапелляционно: «Применение принципа деонтической
1 Тихомиров Ю.А. Административное право на рубеже сгалетии // Администра-
тивное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-
экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября
2001 г.). М ИЗиСП при Правительстве РФ: ГУ—ВШЭ, 2002. стр 9
1 СЗ РФ. 2004, Ms 26, ст 2669
’ Акаю А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ Часть I Сущность и
основные институты административного права. М.. ТЕИС, 1994, стр. 145.
122
§ I. Понятие органа ииюмате-пной власти
непротиворечивости при разрешении компетенционных споров
осуществляется с учетом специфики использования обшеправовых
принципов (разрешительного и общедозволительного) в отношении
органов власти: право органа власти суть его обязанность, если не
установлено иное»1.
Передача (делегация) функций власти от государственного орга-
на кому бы то ни было — нарушение сущности государственной вла-
сти; в коммунистические времена такая передача символизировала
стадию отмирания государства и перехода общества к коммунисти-
ческому самоуправлению. В настоящий период развития Российско-
го государства такая передача не имеет научных оснований. Тем не
менее такое перераспределение полномочий власти происходит и за-
креплено. Оформление делегации государственных полномочий ор-
ганам местного самоуправления сделано, например. Законом Алтай-
ского края от 10 апреля 2001 г. № 21-ЗС «О наделении органов мест-
ного самоуправления отдельными государственными полномочиями
по государственному регулированию цен»1 2. Органы местного само-
управления городов краевого значения и сельских районов наделе-
ны этим законом отдельными государственными полномочиями ад-
министрации Алтайского края по государственному регулированию
цен на продукцию производственно-технического назначения, това-
ры народного потребления и услуги по перечню, в который включа-
ются, в частности, цены на топливо, керосин, перевозки пассажи-
ров, ритуальные услуги и другие.
Всякая делегация полномочий, на мой взгляд, отражает исход-
ную несбалансированность аппарата государства, гармонизировать
которую, привести в соответствие с нормой отдельные делегации не
могут. Государственная демократия требует четкого распределения
компетенции, иначе трудно обеспечить персональный учет исполне-
ния обязанностей каждым участником государственного аппарата,
а вместе с тем и их ответственности за качество работы на государ-
ственной должности. М.Е. Фрадков говорил: «...серьезному повы-
шению эффективности государства должно послужить завершение
1 Кобзарь ЛА Судебное разрешение консппу ционно-превоныж споров о компе-
пени к.ю.н. М. МГУ, 2005. стр. 7
2 Сборник законодательства Алтайского края, 2001, № 60, с. 37.
123
Часть 2. Ktxunmu кые субъекты абчиаюпративпого права
процесса разграничения полномочий между уровнями власти. Как я
уже говорил в начале выступления, каждый государственный орган
должен иметь свои обязанности, а также необходимые для их реали-
зации ресурсы и соответствующую ответственность»1.
Недопустимо делегировать государственные властные полномо-
чия негосударственным образованиям. Однако это предусмотрено,
например. Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ
«О несостоятельности (банкротстве)», предусматривающего, в част-
ности, что «арбитражный управляющий (временный управляю-
щий, административный управляющий, внешний управляющий или
конкурсный управляющий) — гражданин Российской Федерации,
утверждаемый арбитражным судом для проведения процедур бан-
кротства и осуществления иных установленных настоящим Феде-
ральным законом полномочий и являющийся членом одной из са-
морегулируемых организаций» (ст. 2). Здесь перепуганы и проце-
дуры создания наделенной государственной властью организации
(судом), и обязательное членство в некоей «добровольной» саморе-
гулирующейся организации, наделяемой властями государственны-
ми полномочиями без признания таковой государственным орга-
ном. Типичное коммунистическое перерастание государства в обще-
ственное коммунистическое самоуправление. Найти лицо, которое
отвечало бы за злоупотребления, в этой ситуации становится непро-
стым делом.
Оценивает эту ситуацию в законодательстве РФ Н.М. Казан-
цев2: «Документальное закрепление юридического факта наличия
образования, болезни, собственности и ее описания, сделки всегда
были предметом осуществления полномочий властей, содержание
которых производилось за счет налогов. Но наблюдаем тенденцию
все это считать платной услугой. При отсутствии законодательного
определения публичных государственных услуг возникает ситуация
приватизации публичной власти и цивилистической деформации
публичной власти. Этот административно-реформаторский абсурд
не утрачивает свойств абсурда вследствие авторитетности его субъек-
’ Ка-сзшев НМ. Семантические критерии и преткновения администрэтивного
реформирования // Информтиионные проблемы в сфере административно!! рефор-
мы /Отв. реа. и.л. Бачило. Мз ИГП РАН, 2005, стр 53.
124
$ /. Понятие органа исполнительной власти
та Кто-то может охарактеризовать это мелочью, но, по словам одно-
го знаменитого реформатора XX в., сказанным в отношении другого
экстраординарного реформатора, «это такая мелочь, которая может
иметь решающее значение». Напомним, что слова подтвердились,
и здесь мы опять-таки сталкиваемся с проблемой квалификации и
компетентности аппарата реформ. О некомпетентности российских
деятелей и аппарата экономических реформ достаточно написали за-
падные, в том числе и американские, ученые...» — пишет он.
Структура — второй критерий различия государственных органов
друг от друга. Она отражает распределение компетенции данного ор-
гана между его структурными подразделениями, составными частя-
ми. Орган государственного управления обладает структурой, а от-
сюда и штатами. У должностного липа структуры нет. Структура ор-
гана также бывает типовой и индивидуальной. Выделяют три типа
построения структуры органа: линейный, функциональный и сме-
шанный. Основная структурная единица — должность
Сложным теоретическим вопросом является вопрос определе-
ния правосубъектности структурного подразделения федерального
органа исполнительной власти. Отсутствие права самостоятельного
принятия решений структурным подразделением органа исполни-
тельной власти следующим образом аргументирует А.А. Смирнова:
«В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор-
ганизации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительно-
го органа государственной власти субъекта Российской Федерации),
высший исполнительный орган государственной власти и иные ор-
ганы государственной власти субъектов Российской Федерации яв-
ляются самостоятельными субъектами исполнительной власти, на-
деленными собственной компетенцией. В этой связи нормативные
правовые акты должны приниматься ими непосредственно и в пре-
делах собственной компетенции. Структурные подразделения орга-
нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (от-
делы, департаменты и другие организационные структуры, не обла-
дающие статусом самостоятельного органа исполнительной власти)
не вправе принимать нормативные правовые акты любых видов, так
как в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации
от имени народа государственную власть, и нормативно-правовое
125
Часть 2. Ксплкгпи иые субъекты аачиаюпративного права
регулирование в том числе, осуществляют органы государственной
власти, а не их структурные подразделения»* 1.
Профессор А.П. Алехин пишет: «Субъектами административно-
го права выступают также структурные подразделения органов госу-
дарственного управления и местного самоуправления, государствен-
ных и муниципальных организаций»*. В поддержку представления
А. П. Алехина о правосубъектности структурного подразделения го-
сударственного органа говорит и содержание ст. 22.1 КоАП РФ, ко-
торая, в частности, предусматривает, что дела об административных
правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассма-
триваются в пределах компетенции, установленной главой 23 насто-
ящего Кодекса «...федеральными органами исполнительной власти,
их учреждениями, структурными подразделениями и территориаль-
ными органами, а также иными государственными органами...». Од-
нако такое положение не может быть признано научным, поскольку
структурные подразделения организации выступают вовне от имени
организации, а не от своего собственного имени, то есть они не мо-
гут быть признаны субъектами права вообще. Философское соотно-
шение части и целого. Правда, это доказательство логическое, зако-
нодатеоьство же логичным является не всегда,
Положение о Департаменте государственного энергетическо-
го надзора и энергосбережения Министерства энергетики Россий-
ской Федерации (Госэнергонадзоре), утвержденное Министерством
энергетики Российской Федерации 25 декабря 2000 г.’ (без номе-
ра и без официального опубликования) определяет статус Депар-
тамента практически в качестве структурного подразделения Ми-
нистерства, когда Департамент утверждает от имени Министерства
энергетики РФ положения о региональных управлениях государст-
венного энергетического надзора, уставы управлений и другие доку-
менты (п. 11.|), структура и численность Госэнергонадзора опреде-
ляются штатным расписанием министерства (п. 14). Одновременно
1 Смирнова А.А. Нормативные правовые акты исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации. Автореферат диссертации на со-
искание ученой степени к.ю.н Омск. 2906. стр. 9.
1 Алехин А.П Субъекты административного права Общие положения // Але-
инсппуты. М.: Зерцало-М. 2004, стр 57.
’ Вестник Госэн ртоналзора, 2001, № 2.
126
$ /. Понятие органа ииюмателыим шести
Госэнергонадзор осуществляет надзор непосредственно и через ре-
гиональные управления государственного энергетического надзора,
государственные инспекции за объектами своего ведения (5.1); ру-
ководитель Госэнергонадзора подписывает лично и делегирует пра-
во подписи руководителям региональных управлений государствен-
ного энергетического надзора и другим должностным лицам лицен-
зии, сертификаты и другие разрешительные документы (11.6); без
доверенности представляет министерство в органах исполнительной
власти и организациях по вопросам, входящим в компетенцию Госэ-
нергонадзора (10.9). То есть в Положении о Департаменте есть эле-
менты и самостоятельности и субсидиарности.
То же и в Положении о территориальных органах Федерального
агентства геодезии и картографии, утвержденном приказом Минис-
терства транспорта Российской Федерации, Федерального агентства
геодезии и картографии (Роскартографии) от 13 мая 2005 г. № 84-пр
«Об утверждении Положения о территориальных органах Федераль-
ного агентства геодезии и картографии».
На основании приказа Федеральной антимонопольной службы
от 15 декабря 2006 г. № 324 «Об утверждении Положения о терри-
ториальном органе Федеральной антимонопольной службы»1 «Тер-
риториальный орган Федеральной антимонопольной службы явля-
ется юридическим лицом, имеет лицевой счет в органе Федерально-
го казначейства Министерства финансов Российской Федерации, а
также иные счета, открываемые в кредитных организациях (банках)
в соответствии с действующим законодательством Российской Фе-
дерации, печать с изображением Государственного герба Россий-
ской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и
бланки установленного образна». То есть является вполне самостоя-
тельным субъектом права.
Штаты органа — это численность коллектива государственного
органа, определяемая штатным расписанием. В каждом организаци-
онном образовании существуют оптимальные размеры данного типа
коллектива, и задачей теории является изучение объективных усло-
вий, детерминирующих эти размеры. Факторы, влияющие на опре-
деление структуры и штатов органов государственного управления, в
1 Бюллетень нерматнвных актов федеральных органов исполнительной власти
2007, № II.
127
Часть 2. Ktxunmu пые субъекты а>читапрагшвпого права
том числе территориальный, определяет звенность аппарата. Среди
других нормируемых государством факторов — нормы времени, нор-
мативы численности, нормы управляемости.
Наличие многочисленных требований к структуре государствен-
ных органов приводит к постоянному их приспособлению к кон-
кретным условиям, к административным реформам, к совершен-
ствованию государственного аппарата. Происходит рационализация
аппарата. Парадоксом можно было бы считать то, что в результате
всех постоянных сокращений государственный аппарат всегда уве-
личивался. Но увеличение численности государственного аппара-
та является закономерным следствием прогресса в разделении тру-
да и изменения пропорций классовой структуры общества: вместе с
прогрессом техники, химизации численность крестьян пропорцио-
нально уменьшается, автоматизация промышленного производства
приводит к снижению потребное™ и в рабочих, зато необходимость
развития науки и правильной координации деятельности всего об-
щества приводит к естественному увеличению интеллигенции, к ка-
ковой относятся и служащие государственного аппарата.
Государственный орган необходимо отличать от должностных
лиц государственного аппарата, государственных предприятий и го-
сударственных учреждений. Типично социалистическим подходом
отражением социалистической системы права можно объяснить то,
что текущее законодательство в виде подзаконных актов федераль-
ных органов исполнительной власти, не озабочено разницей право-
вого статуса государственного органа, государственного учрежде-
ния, государственного предприятия и их отличиями от негосудар-
ственных частных организаций экономического риска, венчурных.
Примером метут явиться Правила предоставления в 2006 году за
счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфе-
ре электронных средств массовой информации и Правила предо-
ставления в 2006 году за счет средств федерального бюджета субси-
дий организациям в сфере печати, утвержденные приказом Минис-
терства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации
от 31 марта 2006 г. № 146‘. То есть в текстах нормативных актов за-
частую предусматривается, что положения данного нормативного
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2006, №20.
128
$1. Понятие органа исполнительной власти
акта распространяются на все субъекты права «вне зависимости от
их организационно-правовой формы и формы собственности». А это
типичные представления социализма, в капиталистическом обще-
стве они правовым образом никак применимыми быть не могут.
Государственные предприятия — организации, целью и резуль-
татом деятельности которых является достижение опреде генного хо-
зяйственного эффекта в области производственно-хозяйственной
деятельности, не связанной с осуществлением властных полномо-
чий (заводы, магазины и т.д.). В соответствии со ст. 2 Федерально-
го закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и му-
ниципальных унитарных предприятиях»' унитарным предприятием
признается коммерческая организация, имущество которой при-
надлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту
Российской федерации или муниципальному образованию. Это по-
ложение, очевидно, должно быть понимаемо в связке со ст. 132 ГК,
где предприятием как объектом прав признается имущественный
комплекс, используемый для осуществления предпринимательской
деятельности.
Государственные учреждения—организации, цели которых свя-
заны с осуществлением задач в области социально-культурной или
административной деятельности, но не имеющие производственно-
хозяйстеенного назначения и целей извлечения прибыли. На феде-
ральном уровне имеется около 35 тысяч государственных учрежде-
ний. многие из них осуществляют функции контроля и надзора2. Для
целей гражданского права понятие учреждения, в том числе и госу-
дарственного, закреплено в ст. 120 ГК РФ (часть первая): учрежде-
нием признается некоммерческая организация, созданная собствен-
ником для осуществления управленческих, социально-культурных
или иных функций некоммерческого характера. Наличие в Граждан-
ском кодексе положений об управленческих, некоммерческих орга-
низациях является, конечно, неуместным, но даже в таком важном
документе, как постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г.
№ 583 «О введении новых систем оплаты труда работников феде-
ральных бюджетных учреждений и федеральных государственных
1 СЗ РФ. 2002. №48. ст 4746
! Послание Президента РФ Федеральному Собранию ст 26 мая 2004 г. // Рос-
сийская газета от 17 мая 2004 г.
129
Часть 2. Ксплкгпи иые субъекты а>чиаюпрагшвного права
органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреж-
дений и подразделений федеральных органов исполнительной вла-
сти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к
ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется
на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников феде-
ральных государственных учреждений»1 нет определения государст-
венного учреждения. ЛАМицкевич считает, что «...в ходе админи-
стративной реформы функции органов переданы государственным
учреждениям»2, что вряд ли верно. На самом деле господствует пол-
ная неразбериха с видами государственных организаций
Примерное положение об учреждении юстиции по государст-
венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
утвержденное постановлением Правительства Российской Феде-
рации от 6 марта 1998 г. № 288* имело определение этого «Учреж-
дения», а именно, что оно, во-первых, создается органом государ-
ственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, преду-
смотренном Федеральным законом «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним», но, во-вторых, яв-
ляется государственным органом, обеспечивающим государственную
регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Такие
несовместимые определения статуса то ли органа, толи учреждения
говорят о низкой юридической грамотности государственного аппа-
рата. С другой стороны, в отношении Государственного учреждения
по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и
драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и
использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Го-
хран России) при Министерстве финансов Российской Федерации
само название говорит, что властями он трактуется как государст-
венное учреждение, но в соответствии с Положением о нем, утверж-
денным приказом Минфина РФ от 26 декабря 2005 г. № 353 «Гохран
России от своего имени приобретает и осуществляет имуществен-
ные и личные неимущественные права, несет обязанности, выступа-
ет истцом и ответчиком в судах», приобретает и отпускает ценности.
 СЗ РФ, 2008, Лй 33. ст 3852.
временное наполнение // Государство и право. 2009. № 2. стр. 9.

’ СЗ РФ, 1998.№ I |.ст. 1291.
130
$ I. Понятие органа иикхнательной власти
то есть занимается коммерческой деятельностью как и государствен-
ное предприятие.
Соотношение между государственным органом управления и го-
сударственным предприятием особенно рельефно несбалансирован-
ным выглядит в Положении о ведомственной охране Министерства
промышленности и энергетики Российской Федерации, утвержден-
ном постановлением Правительства РФ от 11 марта 2008 г. № 160'
Согласно этому постановлению «В состав ведомственной охра-
ны входят орган управления ведомственной охраны (далее — орган
управления) и предприятие ведомственной охраны (далее — пред-
приятие) (п. 5). Органом управления является структурное подраз-
деление Министерства промышленности и энергетики Российской
Федерации, в сферу ведения которого входят вопросы ведомствен-
ной охраны» (п. 6), который осуществляет контроль за деятельно-
стью предприятия. «Предприятием является федеральное государст-
венное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйствен-
ного ведения, создаваемое в соответствии с законодательством Рос-
сийской Федерации (п. 7)». Если «предприятие» и естьтолицо, кото-
рое дает указания посторонним лицам не нарушать охраняемую тер-
риторию и привлекает их к ответственности и наказаниям, то чем же
понятие предприятия в таком случае отличается от понятия органа?
Хозяйственное ведение — это вопрос имущества, гражданско-право-
вой вопрос, а ведь это «предприятие» должно иметь власть над по-
сторонними лицами, а это его полномочие «хозяйственным ведени-
ем» не раскрывается.
Еще одна категория действующего государственного аппарата в
Российской Федерации — организация «при» Правительстве, мини-
стерстве или ином федеральном органе исполнительной власти. Его
статуса коснулось постановление Конституционного Суда РФ от
28 февраля 2006 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности от-
дельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запро-
сом Думы Корякского автономного округа»2. Заявитель мотивировал:
«..^определяющих компетенцию межведомственного кочлешального
органа по равиочастотам при федеральном органе исполнительной
власти в области связи — государственной комиссии по радиочасто-
1 СЗ РФ. 2008.Г® 11, ст. 1028.
! СЗ РФ, 2006.№ II,ст. 1230.
131
Часть 2. Ксалюпи ныв субъекты адчиаюпрагшвного права
там в области регулирования использования радиочастотного спек-
тра, — как возлагающих осуществление властно-распорядительных
и контрольных полномочий исполнительной власти в области свя-
зи на орган, не входящий в структуру федеральных органов исполни-
тельном власти и не являющийся юридическим лицом, противоречит
статьям 10,11 (часть I), 15 (часть I), 55 (часть 3) и 110 Конституции
Российской Федерации, Уставу Международного союза электросвя-
зи, Конвенции Международного союза электросвязи и Регламен-
ту радиосвязи». Конституционный Суд заключил: «Признать взаи-
мосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи
22, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи
24 и пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О связи», определяю-
щие компетенцию государственной комиссии по радиочастотам, не
противоречащими Конституции РФ, поскольку в соответствии с эти-
ми положениями — по их конституционно-правовому смыслу в си-
стеме действующего правового регулирования—государственная ко-
миссия по радиочастотам не является органом исполнительной вла-
сти, а ее решения в качестве межведомственного координационного
органа, действующего при Министерстве информационных техноло-
гий и связи РФ, приобретают обязательный характер постольку, по-
скольку утверждаются данным полномочным федеральным органом
исполнительной власти в области связи либо согласованным реше-
нием этого органа и других заинтересованных федеральных органов
исполнительной власти». То есть организация «при» федеральном ор-
гане исполнительной власти реализует свою правосубъектность толь-
ко через государственный орган, при котором она состоит.
Однако постановление Следственного комитета при Прокурату-
ре РФ о возбуждении уголовного дела против заместителя министра
финансов РФ Сергея Сторчака было отменено заместителем Гене-
рального прокурора РФ Виктором Гринем'. Это говорит о том, что
статус организации «при» ином государственном органе может ока-
заться совсем иные нежели приведенный выше.
Хотя в ранее приведенном определении должностного лица, со-
держащегося в примечании к ст. 285 УК РФ, должностными лицами
1 Богданов В., Шаров А. Спорное вело Сторчака Следственный комитет при
Прокуратуре РФ будет судиться с Генпрокуратурой // Российская газета от 7 декабря
2007 г„№ 275, стр. 3.
132
$1. Понятие органа ииюзттелыим власти
признаются только физические липа, работающие в государственных
органах, органах местного самоуправления, государственных и му-
ниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Россий-
ской Федерации, других войсках и воинских формированиях Рос-
сийской Федерации, короче, только в органах и учреждениях, суды
привлекают к уголовной ответственности с этой формулировкой и
лиц, работающих в иных формах государственных организаций. Так.
например, когда Верховный Суд РФ выяснил, что осужденный ра-
ботал директором Парка культуры и отдыха имени А.М. Горького в
г. Самаре и осужден за должностное преступление, то отменил это
решение с мотивировкой, что директор Парка—работник не учреж-
дения, а предприятия, поэтому он не может быть квалифицирован
как должностное лицо'.
Можно предложить следующую таблицу сравнения признаков
государственных органов, государственных предприятий и государ-
ственных учреждений, а также должностных лиц.
Сурье кт Различия	Государст- венный	Государст- венное предприятие	Государст- учреждение	Должностное
Вид деятельности	Управление	Производст- венная	Обе лужи ва-	Управление
Создание при- бавочной стои- мости				
Извлечение прибыли		*		
Издание норма- тивных актов	+		V-	*
Коллектив		+	+	
Властные полномочия			*	*
Статус (основ- ное проявление)	Юридическое лицо публич- ного права	Юридическое лицочастного права	Двойственное правовое положение	Должност- ное лицо
Выступает от имени	Государства	Своего	Государства	Государства
1 Определение судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от
21 ноября 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2002, № 7, стр 12-13
133
Часть 2. Ктлкти пья субъеюгыадщаахжративнхо права
госудэрст- предлриитие	государст- уч режден не	Должностное
		
Наиболее характерным признаком различия государственного
органа и государственного предприятия является право издавать нор-
мативные акты управления государственным органом и отсутствие
такого права нормотворчества у государственного предприятия. Од-
нако некоторые ученые (академики А.В. Венедиктов, В.В. Лаптев)
не различают (социалистические) государственные предприятия и
государственные органы, считая, что оба они выступают в интере-
сах государства.
Важной характеристикой государственного органа является тер-
риториальный предел действия его компетенции Например, Ин-
струкция об организации служебных командировок сотрудников
органов внутренних дел и военнослужащих внутренних дел Минис-
терства внутренних дел РФ на территории РФ, утвержденная при-
казом Министерства внутренних дел РФ от 5 октября 2006 г. № 780
«Об организации служебных командировок сотрудников органов
внутренних дел и военнослужащих внутренних дел МВД России на
территории Российской Федерации»1 среди уполномоченных долж-
ностных лиц, имеющих право принимать решения об осуществле-
нии плановых служебных командировок сотрудников (военнос-
лужащих) называются: должностные лица центрального аппара-
та МВД России; начальники Главных управлений МВД России по
федеральным округам и руководители УВД по административным
округам ГУВД по г. Москве и субъектам РФ. В отношении более
низких ступеней управления Инструкция гласит: «Начальники гор-
райлинорганов вправе разрешать служебные командировки под-
чиненным сотрудникам в пределах обслуживаемой территории. Во
всех других случаях разрешение о направлении сотрудников в слу-
жебные командировки запрашивается начальником горрайлинорга-
на в МВД ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, УКВДТ.
ОВДРО в письменном виде.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2006, №50, стр. 94-131.
134
g 2. Мттиагративно-правивой статус Правительства РФ
В плане ответственности государственных органов интересно
замечание Е.В. Алексеевой и В.В. Бараненкова, согласно котором)
особенностью деликтосопособности юридических лиц является то,
что «оно отвечает не только за свои собственные действия, но и за
действия своих наемных работников, совершенные ими в пределах
своих трудовых (служебных) обязанностей, как за свои собственные
(п. I ст. 1068 ГК РФ), поскольку такие действия тоже совершаются
во исполнение указаний (воли) этого юридического лица»1. Для го-
сударственных органов такой подход характерен.
Признание коллективных субъектов права как категории вле-
чет естественную постановку вопроса о «коллективных субъектах
административной ответственности», что и сделано в диссертации
Ю.Б. Аникеенко’.
Таким образом, орган государственного управления представляет
собой такую организацию, которая, являясь частью государственного
аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территори-
альный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном
законом или другим правовым актом, обладает определенным мето-
дом в работе, наделена полномочиями выступать по поручению го-
сударства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной
деятельности осуществлять руководство хозяйственным, социально-
культурным и административно-политическим строительством.
§ 2. Административно-правовой статус
Правительства Российской Федерации
Исполнительную власть Российской Федерации осуществля-
ет Правительство РФ, гласит п. I ст. 110 Конституции РФ. Прави-
тельство состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей
Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Феде-
ральные министры обычно возглавляют министерства, но в РФ поя-
1 Алексеева Е.В., Бараненхов В.В. Сущность пр вшили положения юридическо-
го лица // И тучные труды Российской академии юридически* наук. Выпуск 3. том I /
Отв ред В В.Гриб. М' РАЮН. 2003. стр. 578
1 Аникеемко Ю.Б. Административная ответственность юридических лиц (мате-
риально-правовое исследование). Автореферат диссертации на соискание ученой сте-
пени к.ю.н. Екатеринбург, 2005, стр И.
135
Часть 2. Ktxunmu пые субъекты одчиаюпративпого права
вились и министры без портфеля. Таковыми стали Руководитель Ап-
парата Правительства Российской Федерации — Министр Россий-
ской Федерации1 и координатор деятельности федеральных органов
исполнительной власти по социально-экономическому развитию
Чеченской Республики* 2. Должность Первого заместителя председа-
теля Военно-промышленной комиссии при Правительстве Россий-
ской Федерации — Министра Российской Федерации введена Ука-
зом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.
Научное определение понятия Правительства можно сформули-
ровать так: Правительство — это высший коллегиальный орган ис-
полнительной власти общей компетенции. Такое определение сле-
дует из ст. I Федерального конституционного закона от 17 декабря
1999 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ». Правительство руководит
работой федеральных министерств и иных федеральных органов ис-
полнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12). Тер-
мин «Правительство» (government) в США применяется по отноше-
нию одновременно к исполнительной власти и к конгрессу3. То есть
понятие Правительства в разных странах может отличаться от при-
нятого нашими учеными. То, что называют Правительством в США,
следует переводить с американского как правление, или применять
термин «президентство», так как такого органа, который эквива-
лентен Правительству РФ, органу власти, — в США нет. Эго важно
иметь в виду' при заключении Соглашений с «правительством» США,
юрист здесь рискует потерей надлежащего субъекта ответственности
при нарушении Соглашения. В качестве примера такого соглашения
можно привести Соглашение между Правительством РФ и Прави-
тельством США «Об использовании высокообогащенного урана, из-
влеченного из ядерного оружия»4, по действию которого уже было
много споров в Государственной Думе.
Характеристика «высший» в отношении Правительства как ор-
гана исполнительной власти означает, что в сфере исполнительной
власти Правительство не подчиняется никому, в то время как все ор-
‘ СЗ РФ. 1997, № 15. ст. 1816.
-’ СЗ РФ, 2002, N> 45, ст 4514
’ Сафонов В.Н Социальное законодательство вСША(исп£ико-правовыеаспек-
ты) // Государство и право, 1999, № I, стр 100
4 Российская газета от 5 апреля 2000 ю I* 66.
136
$ 2. Mnufmc/rpatnueHo-fipaeveoH статус Правительства РФ
ганы исполнительной власти подчиняются Правительству. К сожа-
лению, на практике дело обстоит не так. Изучая проблему прямого
действия Конституции РФ и поддерживая эту идею, ИА. Герасимо-
ва при этом отмечает, что нарушение этого принципа допускается
самим законодателем, например, в Федеральном конституционном
законе «О Правительстве РФ». Она пишет; «Ряд положений Консти-
туции просто игнорируется, что в свете ее прямого действия и верхо-
венства просто недопустимо. Так, Федеральный конституционный
закон «О Правитепьстве Российской Федерации» наделил Прези-
дента РФ полномочиями руководить деятельностью силовых мини-
стерств и ведомств, оставив за Правительством лишь полномочия
«координировать их деятельность» в противоречие с положениями
гл. 6 Конституции РФ о полномочиях Правительства РФ»1.
Характеристика «коллегиальный» означает, что решения Прави-
тельства принимаются коллегиально, единоличные решения не могу!
быть признаны законными. Ответственность тоже коллегиальная.
Статус Правительства как органа исполнительной власти пря-
мо закреплен в законодательстве, и его структура и полномочия от-
ражают правосубъектность органа государственной власти В этом
смысле вряд ли юридически правильной является формулировка по-
становления Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 987, подпи-
санного Председателем Правигепьства РФ В. Путиным2, и которая
гласит: «В соответствии с Федеральным законом «О федеральном
бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» Пра-
вительство Российской Федерации постановляет: 1. Принять к ис-
полнению федеральный бюджет на 2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов». Правительство — орган исполнительной власти, и
не может своим собственными решением принимать или не прини-
мать закон Российской Федерации к исполнению. Оно обязано ис-
полнять законы РФ
Характеристика Правительства РФ как органа общей компетен-
ции означает, что Правительство отвечает за состояние дел по любо-
му вопросу в стране. Не все эти характеристики в одинаковой мере
1 Герасимова И.А. Прямое действие Конституции Российском Федерации // Рос-
сийская академия юридических наук Научные труды, I Том I / Отв. ред. В.В Гриб
ИГ «Юрист». 2001, стр. 111.
- СЗ РФ, 2009, №1, ст. 141.
137
Часть 2. Коалкти иые сут^гты абчилющитивного права
реализуются на практике в Российской Федерации. Примечательна
в этом плане дискуссия в Государственной Думе при обсуждении го-
товности экономики и народного хозяйства РФ к осенне-зимнему
периоду 2002/2003 годов. Когда депутат Романов В.С. сказал, что
«Правительство отвечает за ситуацию во всей стране», присутство-
вавший заместитель Председателя Правительства РФ В. Б. Христен-
ко выступил против такого понимания роли правительства. Он ска-
зал: «...насчет того, что Правительство отвечает за то, что творится
во всей стране. Самая правильная ситуация — когда каждый знает, за
что он отвечает. И в ситуации осенне-зимнего периода ответствен-
ность разделяется точно так же, как идет разделение по уровням
власти: есть федеральные задачи, есть задачи субъектов, есть зада-
чи местного самоуправления. И попытка перевести всё на федераль-
ный уровень означает попытку запугать избирателей, граждан отно-
сительно того, кто же за что на самом деле несет ответственность»1
Но именно Правительство должно обеспечить, чтобы каждый знал,
за что отвечает, и проследить выполнение каждым своих функций
Невыполнение Правительством функции координатора государст-
венного механизма в стране отразил в своем выступлении и пред-
седатель правления РАО «ЕЭС России» А.Б. Чубайс. Он говорил, в
частности: «С 1 января этого года по предложению Правительства
Государственная Дума внесла ряд изменений в налоговое законода-
тельство, в соответствии с одним из этих изменений увеличен налог
на волу в десятки раз. Повторяю еще рах в десятки раз’ Эго увеличе-
ние не признано государством в части тарифной. В итоге создалась
абсолютно нелепая ситуация, когда для большинства гидроэлекро-
станций страны объем налога на воду, который они должны платить,
превышает объем выручки, который они получают. Подчеркну: не
объем прибыли, а объем выручки, который они получают. Абсолют-
ная экономическая нелепость! Уже десятый месяц мы доказываем
необходимость решения этой задачи. К сожалению, до сих пор она
не решена. И фактически росчерком пера вся гидрогенерация стра-
ны из рентабельной, эффективной переведена в убыточную»1 2. И да-
лее, хотя и по другому обстоятельству: «Таким образом, государство
само является источником неплатежей, само вносит беспорядок в
1 Государственная Дума: Стенограмма заседаний. 34)2. № 192. стр. 20-21.
2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2002. bfe 192, стр. 19-20.
138
,i 2. Абушиспцхитвно-праеива! статус Правительства РФ
сердцевину энергетического рынка, что является абсолютно ненор-
мальным положением»1.
Президент назначает с согласия Государственной Думы Предсе-
дателя Правительства РФ (ст. 83-а, ст. Н1 Конституции РФ), при-
нимает решение об отставке Правительства РФ (ст. 83-в), по пред-
ложению Председателя Правительства РФ назначает на должность
и освобождает от должности заместителей Председателя Правитель-
ства РФ, федеральных министров (ст. 83-д Конституции РФ). Пред-
седатель Правительства РФ в недельный срок представляет Прези-
денту РФ предложения о структуре федеральных органов исполни-
тельной власти (ст. ] 12 Конституции), кандидатуры на должности
заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных мини-
стров.
Правительство (ст. 114 Конституции) разрабатывает и представ-
ляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает
его выполнение; обеспечивает проведение в Российской Федерации
единой государственной политики в области финансовой, кредит-
ной и денежной политики; в области культуры, науки, образования,
здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществля-
ет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по
обеспечению обороны страны, государственной безопасности, ре-
ализации внешней политики РФ; осуществляет меры по обеспече-
нию законности, прав и свобод граждан, охране собственности и об-
щественного порядка, борьбе с преступностью. Перечень полномо-
чий Правительства говорите нем как об органе общей компетенции
И это позволяет не перечислять все его функции подробно. В такой
ситуации в Великобритании по отношению к полномочиям короны,
тоже органа общей компетенции, говорят об «остаточной компетен-
ции», то есть если в стране не ясно, в чьей компетенции находится
решение какого-либо вопроса, значит это вопрос компетенции ко-
роны. то есть это вопрос органа общей компетенции1 2.
Федеральный конституционный закон от 19 июня 2004 г
№ 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституиион-
1 Государственная Дума. Стенограмма заседаний, 2(М)2. № 192, стр. 20
2 Д. Гарнер говорит, точнее, об «остаточных полномочиях» короны: ГариерД. Ве-
ликобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс. 1984, стр. 81.
139
Часть 2. Ксплкти те субъекты абчиаюпративпого права
ный закон «О Правительстве РФ»' расширил компетенцию Прави-
тельства РФ до его полномочия «распределять функции между феде-
ральными органами исполнительной власти», что вызвано результа-
тами административной реформы.
В Правительстве действует Президиум Правительства. Состав
Президиума Правительства РФ в настоящее время регулируется пос-
тановлением Правительства РФ от 16 мая 2008 г. № 371 «Об обра-
зовании Президиума Правительства Российской Федерации»2. Вего
составе |2 должностных лиц, включая Председателя Правитель-
ства РФ, 2 Первых замеепггелей Председателя Правительства РФ, 6
Заместителей Председателя Правительства РФ и 7 федеральных ми-
нистров основных направлений деятельности: Минфина, Минреги-
она, Минздравсоцразвития, МИД, МВД, Минобороны и Минсель-
хоза России.
Правительство издает постановления и распоряжения (ст. 115
Конституции). Два вида актов связаны с нормативным характером
одного и индивидуальным характером другого, что не всегда прово-
дится на практике. Акты, имеющие нормативный характер, издают-
ся в форме постановлений Правительства Российской Федерации
Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие
нормативного характера, издаются в форме распоряжений Прави-
тельства Российской Федерации (ст. 23 ФКЗ № 2-ФКЗ).
Понятие Правительства как коллегиального органа должно
влечь обязательное личное участие членов Правительства в форми-
ровании его воли. Такое участие в Правительстве Франции, напри-
мер, осуществляется методом «скрепы» (d'arete), то есть проставле-
нием подписи соответствующего министра на принимаемом Прави-
тельством документе (этим персонифицируется ответственность за
его выполнение), либо голосованием. В российском Правительстве
признаком коллегиальности является право федеральных министров
участвовать в заседаниях Правительства с правом решающего голо-
са (ст. 26 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ 1997 г.),
а также закрепленный законом перечень вопросов, решения по ко-
торым принимаются исключительно на заседаниях Правительства
(ст. 28 Закона).
' СЗ РФ. 2004. ЬЙ 25, ст. 2478.
- СЗ РФ, 2008, Ns 20. ст. 2370.
140
g 2. Мнияис/гративно-яравивой статус Правительства РФ
Заместители Председателя Правительства Российской Федера-
ции и федеральные министры участвуют в заседаниях лично (ст. 27),
а Представители палат Федерального Собрания, Конституционно-
го Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Феде-
рации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Гене-
ральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Рос-
сийской Федерации, Центрального банка Российской Федерации,
иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства Россий-
ской Федерации в соответствии с федеральными конституционными
законами и федеральными законами либо в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации. Правила организации дея-
тельности Правительства Российской Федерации по реализации его
полномочий установлены в Регламенте Правительства РФ, утверж-
денном постановлением Правительства РФ от I июня 2004 г. № 260
«О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении
об Аппарате Правительства Российской Федерации»’. На заседаниях
Правительства решения принимаются, как правило, обшим согла-
сием. На основании предложения члена Правительства по решению
председательствующего может быть проведено голосование (п. 37
Регламента Правительства РФ),
Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации
контроля за выполнением органами исполнительной власти реше-
ний, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правитель-
ства РФ (ст. 47 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ
1997 г.). Положение об Аппарате Правительства РФ утверждено пос-
тановлением Правительства РФ от I июня 2004 г. № 2602. Аппарат
Правительства Российской Федерации является государственным
органом, образованным для обеспечения деятельности Правитель-
ства Российской Федерации и Председателя Правительства, а так-
же организации контроля за выполнением органами исполнитель-
ной власти принятых ими решений. В структуре Аппарата Прави-
тельства РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от
26 апреля 2004 г. № 520-р «О совершенствовании структуры Аппара-
та Правительства Российской Федерации»' 12 Департаментов Пра-
 СЗ РФ. 2004. №23. ст 2313.
' СЗ РФ. 2004. №23. ст. 2313.
’ СЗ РФ, 2004. № 18. ст. 1780.
141
Часть 2. Коалкти кые субъекты авчиаюпртивного права
вительства, возглавляемых директорами Департаментов, помощ-
ники и референты Правительства РФ, секретариаты заместителей
Председателя Правительства и Руководителя Аппарата Правитель-
ства. Для осуществления функций, возложенных на подразделения
Аппарата Правительства, их руководители и иные сотрудники, яв-
ляющиеся федеральными государственными гражданскими служа-
щими, наделяются необходимыми правами, обязанностями и не-
сут ответственность в соответствии с законодательством Российской
Федерации о федеральной государственной гражданской службе. Ра-
ботники Аппарата Правительства, не являющиеся федеральными
государственными гражданскими служащими, выполняют обязан-
ности по замещаемой должности и несут ответственность в соответ-
ствии с трудовым законодательством Российской Федерации на об-
щих основаниях (п. 24 Положения).
Члены Правительства Российской Федерации имеют ряд ограни-
чений, связанных с пребыванием в составе Правительства РФ (ст. 11
ФКЗ № 2-ФКЗ). Они не вправе, в частности:
быть членами законодательных (представительных) органов го-
сударственной власти и занимать другие должности в органах госу-
дарственной власти и органах местного самоуправления. Эго прави-
ло несовместимости мандата депутата с работой в исполнительных
органах государства;
заниматься предпринимательской деятельностью лично или че-
рез доверенных лиц, заниматься другой оплачиваемой деятельно-
стью, кроме преподавательской, научной и иной творческой дея-
тельности;
использовать в неслужебных целях служебную информацию,
получать в связи с осуществлением своих полномочий от физи-
ческих и юридических лиц не предусмотренные федеральным зако-
нодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в
том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;
принимать без разрешения Президента Российской Федерации
почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия
иностранных государств;
выезжать в служебные командировки за пределы Российской
Федерации за счет физических и юридических лиц;
входить в состав органов управления, попечительских или на-
блюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных организаций и действующих на территории
142
2. Адчипистратсвно-правовой статус Правительства РФ
Российской Федерации их структурных подразделений, и некоторые
другие ограничения.
Как видим, ограничений на членство в политических партиях
здесь не упоминается. Такой запрет был отменен Федеральным кон-
ституционным законом от 3 ноября 2004 г. № 6-ФКЗ «О внесении
изменения в статью 11 Федерального конституционного закона «О
Правительстве Российской Федерации»1. В Государственной Думе
обсуждался законопроект о дополнении перечня ограничений, свя-
занных с пребыванием в составе правительства, запретом выступать
от имени любой политической партии* 2. Партийные позиции — для
законодательствования, а не для исполнительных органов государ-
ства. Он был не принят. Однако представляется, что неприемлемость
членства в политических партиях и других идеологических организа-
циях представляет собой реальную опасность для четкой работы ис-
полнительных органов госуд арства, так как в этом случае формиру-
ются две системы власти, одна государственная, а другая — полиции
его общественной организации. Предстоит решить вопрос, насколь-
ко они совместимы, можно ли работать на государство в государст-
венной должности, если у человека есть какие-либо иные обязатель-
ства перед организацией его членства. В СССР политическая пар-
тия, КПСС, оказывала несомненное влияние на качество органов
государства. Из истории известны казусы, когда такое параллельное
членство было гибельным для страны. Так, во Временном правитель-
стве Российской республики 1917 года из 12 человек 9 были членами
масонской ложи и проводили линию своей тайной организации, не
вполне совпадавшей с линией защиты интересов государства. Рос-
сийской империи. Такое раздвоение закончилось крахом страны
В настоящее время также невозможно допускать наличие иных обя-
зательств государственного служащего перед третьими лицами, кро-
ме тех, которые диктуются его должностью.
Хотя Правительство является органом исполнительной власти.
Регламент Правительства РФ содержит специальный раздел «Поря-
док организации законопроектной деятельности». Основным доку-
ментом законодательной инициативы Правительства РФ является
проект Бюджета РФ В других случаях Правительство РФ часто вы-
' СЗ РФ. 2004. Me 45, ст.4376.
2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2004, № 6, cip. 19
143
Часть 2. Ксаяюпи те субъекты абчшаюпративпого права
ходит за пределы своей компетенции и порождает судебные споры о
законности таких решений и в Верховном Суде, и в Конституцион-
ном Суде РФ1.
Зачастую Правительство вмешивается в правотворческий про-
цесс иных органов власти. Так. распоряжением Правительства РФ
от 4 апреля 2000 г. № 491 -р прекращено действие свидетельств о ре-
гистрации финансово-промышленных групп по перечню согласно
приложению, в связи с нарушением требований ст. 17 Федерально-
го закона «О финансово-промышленных группах». Этот перечень
предоставило Правительству Минэкономики России, в то время как
принятие такого решения — это его компетенция. В данном случае
правительство принимает решение за иного субъекта федеральной
власти, дезавуируя, таким образом, его полномочия. Еще хуже, когда
Правительство принимает решения по проведению ремонта в кон-
кретном государственном учреждении, например, распоряжением
от 4 апреля 2000 г. № 503-р, которым выделяются средства бюджета
на ремонт и приобретение мебели Роскартографии. Или Прави-
тельство утверждает форму справки к товарно-денежной накладной
на этиловый спирт, алкогольную и спиртсодержащую продукцию
(утверждена постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г
№ 379). в то время как это работа, по существу. Министерства сель-
ского хозяйства. Таким образом, специализация подчиненных Пра-
вительству федеральных органов исполнительной власти не соблю-
дается. Правительство — это орган координации деятельности подве-
домственных органов, орган обшей компетенции, и вмешательство
в конкретные дела показывает низкий уровень выполнения Прави-
тельством его собственных полномочий по руководству подчинен-
ными организациями.
Несмотря на завершившуюся административную реформу
Путина—Фрадкова 2003-2004 годов и утверждение указом Президен-
та РФ структуры федеральных органов исполнительной власти Пра-
вительство уже своими постановлениями компенсирует несбалан-
сированность федеральных органов исполнительной власти, созда-
ет многочисленные комиссии, не входящие в структуру федеральных
1 КпбэаръД.Л Судебное разрешение кснституиионно-правоеыхспорово компе-
тенции в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой сте-
пени К.Ю.Н. М.. МГУ. 200$. стр. 20-21.
144
g 2. MtamuarpanntBHO-npaeveoH статус Правительства РФ
органов исполнительном власти, но необходимые Правительству для
выполнения его функций главы исполнительной власти в РФ. На-
пример, Комиссия Правительства РФ по вопросам Всемирной тор-
говой организации и взаимодействия РФ с Организацией экономи-
ческого сотрудничества и развития1. Комиссия Правительства Рос-
сийской Федерации по вопросам агропромышленного комплекса.
Комиссия Правительства РФ по военно-промышленным вопросам?
и другие’. Опять разбухает государственный аппарат, не умещаю-
щийся в административную реформу Путина—Фрадкова, в то время
как такие же функции обязаны выполнять и существующие государ-
ственные органы, департаменты в их составе.
В Положении о Комиссии Правительства РФ по военно-
промышленным вопросам, в частности, предусмотрено, что «Ре-
шения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенци-
ей, являются обязательными для федеральных органов исполнитель-
ной власти» (п. 10), в то же время не указан статус самой комиссии,
является ли она юридическим лицом, от своего ли имени выступает
или от имени Правительства; и даже название этого органа (если Ко-
миссия — орган) не вписывается в систему федеральных органов ис-
полнительной власти, так как только что в силу административной
реформы в систему органов вошли только федеральные министер-
ства, федеральные службы и федеральные агентства. Комиссия Пра-
вительства возвышается над федеральными органами исполнитель-
ной власти, утвержденными Президентом, как суперминистерство,
явно нарушая баланс административной реформы и превышая свои
полномочия по отношению к правам Президента РФ.
Такую систему властвования Н.И. Казанцев характеризует сле-
дующим образом:
«...в России традиционно практикуется определенный тип ис-
полнительной власти, которая совершает, как это справедливо ука-
зывается в учебниках административного права на протяжении
многих десятилетий, «исполнительно-распорядительную деятель-
ность». Разовое исполнение законов, в соответствии с политически-
ми кампаниями и указаниями, и усмотрительное распоряднтель-
' СЗ РФ. 2004, №34. ст 3555.
' СЗ РФ. 2004. №50, ст. 5068.
’ СЗ РФ, 2007, №45, ст. 5493.
145
Часть 2. Ксаяюпи те субъекты адчиаюпративного права
ство — характерные свойства вначале российской императорской,
затем советской, а ныне снова российской исполнительной вла-
сти. Ни Конституция РФ, ни ФКЗ «О Правительстве РФ» не уста-
навливают ни обязанностей Правительства страны по правоприме-
нению Конституции и законов государства, ни ответственности за
административно-юрисдикционное обеспечение такого правопри-
менения в форме утраты статуса не обеспечивающих этого членов
или Председателя Правительства. Равным образом и ниже по иерар-
хии должностных лип административного права в органах исполни-
тельной власти предусмотренная ст, 2.4 КоАП РФ ответственность
законодательно исчерпывающе не урегулирована. Без установления
таких обязанностей и ответственности нет оснований говорить, что
Правительство России, иные органы так называемой единой систе-
мы исполнительной власти есть органы иаимнительной в шсти по от-
ношению к Конституции и законам государства, а именно в этом и
состоит суть исполнительной власти любого правового государства.
Отчасти поэтому основательно Правительство РФ охарактеризовать
как именно «высший исполнительный орган государственной вла-
сти РФ». Можно также предполагать, что такое именование прави-
тельства, совершенное федеральным конституционным законом во-
преки тексту самой Конституции, мотивировано также целью сохра-
нения за Президентом России верховноисполнительных властных
полномочий. Эго было бы невозможно, если бы Правительство было
конституировано в качестве высшего органа исполнительной власти.
Представляется необходимым внести это изменение в ФКЗ «О Пра-
вительстве РФ», дабы пресечь традицию цивилистической дефор-
мации публичного права, называемую державным правом государя,
и открыть путь развития публичного права исполнительной власти,
установленного конституционным законом»1.
«Наиболее слабым звеном в настоящее время в области государст-
венного управления в информационной сфере является мало скоор-
динированная деятельность множества федеральных органов, реша-
ющих задачи информатизации в отраслевом аспекте», — вторит ем>
Концепция развития информационного законодательства в Россий-
1 Ka-tamee Н.М. Семантические критерии и преткновения администрэтнвного
реформирования // Информационные проблемы в сфере админиитрягавноЛ рефор-
мы /Отв. реа. И.Л. Бачило. М.. ИГП РАН, 2005, стр. 51-52.
146
$ 2. MtiUfmcmpatnueHo-fipaeveoH статус Правительства РФ
ской Федерации, подготовленная сектором информационного права
Института государства и права РАН в составе: И.Л, Бачило, А.А. Ан-
топольский, Г.В. Белов, А.К. Жарова, В.Н. Монахов, С.В. Петров-
ский, С.И. Семилетов, Л.А. Сергиенко, Э.В. Талапина'. То есть и
Президент РФ, и Правительство, как должностное лицо и государ-
ственный орган общей компетенции, не выполняют свою главную
функцию — функцию координации государственного аппарата. Туг
уж об электронном Правительстве в РФ говорить не приходится2
Довольно значительный Перечень сведений о деятельности Пра-
вительства РФи федеральных органов исполнительной власти, обяза-
тельных для размещения в информационных системах общего поль-
зования, утвержден постановлением Правительства РФ от 12 февраля
2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
Правительства Российской Федерации и федеральныхорганов испол-
нительной власти»2. Нормативные правовые акты, предусмотренные
перечнем, размещаются в информационно-телекоммуникационной
сети Интернет с указанием сведений об их официальном опублико-
вании. Мероприятия эти финансируются за счет средств федераль-
ного бюджета, предусмотренных на текущее содержание федераль-
ных органов исполнительной власти, средств федерального бюджета
по статье расходов «Информатика (информационное обеспечение)»
и средств федеральной целевой программы «Электронная Россия
(2002—2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 654.
Ряд ученых считают, что коллегиальность принятия решений
Правительством РФ ведет к безответственности власти, так как обез-
личенность при принятии решения не позволяет определить персо-
нальную ответственность за его выполнение. Похожую точку зрения
высказывает Я. И. Кузьминов: «Необходимо также избежать положе-
ния, когда полномочия ветвей власти не подкрепляются ответствен-
ностью (например, никто не отвечает за принятый государственный
1 Государство и право, 2005, № 7, стр. 57
2 Формирование в РФ электронного правительства предусмотрено распоря-
жением Правительства РФ от 25 сентидо 2008 г. № 1400-р // СЗ РФ, 2008, № 39,
ст. 4494
СЗ РФ. 2003. ДЙ 7, ст. 658.
4 СЗ РФ, 2002, №5, ст. 531.
147
Часть 2. Катлюпи ные субъекты абчшаюпративпого права
бюджет: он внесен правительством, изменен Думой — в итоге у бюд-
жета нет авторов)»1. Государство вообще — не авторский вариант по-
ведения, это форма организации жизни народа, в конечном счете
убытки несет народ в целом.
Однако к Правительству РФ применима коллегиальная ответ-
ственность. Недоверие Правительству может выразить Государствен-
ная Дума, но право принять ее или отклонить—прерогатива Прези-
дента РФ (ст. 117 Конституции). В 1998 г. Президент РФ Б.Н. Ель-
цин по своей инициативе уволил в отставку Правительство РФ в
полном составе, в очередной раз не допустив отчет Правительства,
возглавлявшегося В.С. Черномырдиным, перед Государственной
Думой. Председатель Правительства РФ М.М. Касьянов не явился
в Государственную Думу, когда там проходило слушание вопроса о
выражения недоверия Правительству2. Это подрывает уважение к го-
сударственному органу, чего Правительство делать не имеет права.
Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г.
№ 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный
закон «О Правительстве Российской Федерации»-' ввел обязательное
представление Правительством Российской Федерации Государст-
венной Думе ежегодных отчетов о результатах деятельности Прави-
тельства РФ (ст. 13 ФКЗ № 2-ФКЗ) с обязательным официальным
опубликованием указанных отчетов в «Российской газете» и «Парла-
ментской газете» (ст. 40.1 ФКЗ № 2-ФКЗ).
§ 3. Административно-правовой статус
федеральных органов
исполнительной власти
Формирование регулярного государственного аппарата можно
отсчитывать от Именного указа «О коллегиях» (декабря 12 дня 1718
года), принятого Петром I, который гласил:
1 Кузьминов Я.И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государ-
ственном аппарате //Административное право: теория и практика. Укрепление госу-
дарства и динамика социально-эконсмического разиишя. Материалы научной кои
ферениии. М ИЗиСП при Правительстве РФ. ГУ-ВШЭ. 2002. стр. 29
Государственная Дума: Стенограмма заседаний. 2001, № 81, стр. 10,12—28.
СЗРФ, 2009,№ 1,ст. 3.
148
§ 3. WeumicmpemueHO-npcieoadi статус федеральных органов исчсынитеаьной власти
«Великин государства царь и великий князь Петр Алексеевич,
Всея Великия, и Малая и Белыя России самодержец. Указал по
именному своему Великого Государя указу, в коллегиях дела управ-
лять с будущего 719 году старым, а с 1720 новым манером, понеже
новым манером еще не управились, такожде и в губерниях, до 720
году управлять по прежнему, как управляли по его великого госуда-
ря указом губернаторы с товарищи, того ради во все губернии и в
канцелярии и в приказы объявить указами, да бы по посланным ис
тех коллегий указом во всем были послушны, а какое дело в кото-
рой коллегии, по его царскаго величества указу управлять велено, и
в чем им губернаторам с товарищи в коей коллегии надлежит, быть
послушным, о том при указе послать ведение.
Реестр коллегиям ©должности коллегей, что в которой управлять
надлежит Чужестранных дел (Что Всякие иностранные и посольские
ныне Посольский приказ) дела и пересылка со всеми окрестными
государствы и приезды послов и посланников и приезды куриеров
и других иноземцев Камор, (или казенных зборов) Всякое располо-
жение и ведение Доходов денежных всего государства Юспшиа, (то
есть расправа Судные и розыскные дела, в гражданских дел) той же
коллегии в ведении и Поместный приказ.
Ревизион Щёт всех государственных приходов и расходов.
Воинской Армия и гварнизоны, и все воинские дела, которые
были ведомы в Военном приказе и которые прилучаются во всем го-
сударстве Адмиралтейской Флот со всеми морскими воинскими слу-
жители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении
Комерц Смотрение над всеми торгами и торговыми действии.
Штацкантор (Казенный дом) Ведение всех государственных рас-
ходов Берг и Манифактур Рудокопные заводы и все протчие ре-
месла и рукоделии и заводы оных и размножение, при том же и
артилерия»1.
В настоящее время территория Российской империи поделена на
субъекты Российской Федерации, в связи с чем федеральные орга-
ны исполнительной власти могут быть центральными, действующи-
ми в пределах всего государства, и местными, то есть выполняющи-
ми функции федеральных органов исполнительной власти государ-
’ Законодательство Петра I / Отв. ред. А.А. Преображенский, Т Е. Новицкая. М.
Юридическая литература, 1997, стр. 98.
149
Часть 2. Коалкти кые субъекты авпиающитивного права
ства в ограниченных территориальных пределах; вторые чаще всего
в современном законодательстве называются территориальными ор-
ганами федеральных органов исполнительной власти. Параллельно
существуют и органы исполнительной власти субъектов РФ. «Цен-
тральные органы исполнительной власти Российской Федерации не
вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполни-
тельной власти субъектов Федерации, осуществляемую в пределах их
полномочий»1.
В результате административной реформы Путина—Фрадкова
2003—2004 годов и в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая
2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти»2 центральные органы федеральных органов
исполнительной власти оказались сгруппированными в три группы:
I.	Федеральные министерства, федеральные службы и федераль-
ные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент Российской Федерации, вместе с федеральными служ-
бами и федеральными агентствами, подведомственными этим фе-
деральным министерствам. В этой группе оказалось 5 министерств
(МВД, МЧС, МИД, Минобороны и Минюст России), 11 федераль-
ных служб и 4 федеральных агентства, включая подведомственные
указанным министерствам;
II.	Федеральные министерства, руководство деятельностью кото-
рых осуществляет Правительство Российской Федерации, федераль-
ные службы и федеральные агентства, подведомственные этим феде-
ральным министерствам. В згой группе включено наибольшее число
министерств, 13 (Минздравсоцразвития, Минкульуры. Минобрнау-
ки, Минприроды, Минпромторг, Минрегион, Минкомсвязь, Мин-
сельхоз, Минспорттуризм, Минтранс, Минфин, Минэкономразви-
тия и Минэнерго России) с подведомственными этим министер-
ствам 19 федеральными службами и 20 федеральными агентствами;
III.	Федеральные службы и федеральные агентства, руковод-
ство деятельностью которых осуществляет Правительство Россий-
1 Henywe В.Н Федеральное правительство и органы исполнительной власти
лам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8, стр. 15
3 СЗ РФ, 2008, №20. ст. 2290.
150
§ 3. Ад наштрапивно-правовсй апатус федеральных органов т юлнитезьной власти
ской Федерации. Эта группа включает 6 федеральных служб и 4 фе-
деральных агентства. Распределение подчиненных министерствам
и непосредственно Председателю Правительства РФ федеральных
служб и федеральных агентств не содержит явно выраженной си-
стемной зависимости. В общем считается, что Президент непо-
средственно руководит силовыми Структурами государства. Зато
с I октября 2008 г. функции упраздненной Федеральной регист-
рационной службы разбиты между Министерством юстиции РФ
(в части регистрации некоммерческих организаций) и Федераль-
ным агентством по управлению государственным имуществом. Фе-
деральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуника-
ций регистрирует средства массовой информации. Ведомственный
принцип регистрации юридических лиц —балканизация государст-
венного аппарата.
Несовершенство и формальный состав и структура федеральных
органов власти подтверждаются тем, что помимо созданных в резуль-
тате административной реформы федеральных министерств, служб
и агентств постановлениями Правительства РФ учреждаются много-
численные комиссии при Правительстве РФ. Например, Положение
о Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнер-
гетики, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 сен-
тября 2008 г. № 726', включает в функции этой Комиссии следующее:
«Правительственная комиссия по вопросам развития электроэнерге-
тики является координационным органом, образованным для обе-
спечения согласованных действий заинтересованных федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации по вопросам перспективного раз-
вития электроэнергетики в Российской Федерации» (п. 1). Это озна-
чает, что Комиссия дублирует функции Министерства энергетики
или конкурирует с ними. Остается неясным правовой статус такой
Комиссии, если оно координирует деятельность всех организаций,
дает им обязательные указания (п. 10), то почему она не орган испол-
нительной власти п почему мнение ее руководителя не заслушивает-
ся на заседаниях Правительства? Можно было бы предположить, что
Комиссия является чем-то напоминающим статус суперминистерств
в Великобритании, однако статус министерств утвержден указом
 СЗ РФ, 2008, №40, ст. 4545.
151
Часть 2. Ксплкти кые субъекты одшааюпративпого права
Президента РФ, а статус Комиссии — утвержден постановлением
Правительства РФ, то есть с обратной иерархией. То же можно отне-
сти и к Указу Президента РФ «О Военно-промышленной комиссии
при Правительстве Российской Федерации»1
Приведенная структура центрального аппарата федеральных ор-
ганов исполнительной власти возникла в результате административ-
ной реформы Пугина-Фрадкова, инициированной Указом Прези-
дента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по
проведению административной реформы в 2003—2004 годах». Пос-
тановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 утвержде-
но Положение о Правительственной комиссии по проведению ад-
министративной реформы2, а Заместитель Председателя Правитель-
ства РФ Б.С. Алешин утвержден председателем Комиссии.
Указ определил приоритетные направления административной
реформы:
1)	ограничение вмешательства государства в экономическую
деятельность субъектов предпринимательства, в том числе
прекращение избыточного государственного регулирования;
2)	исключение дублирования функций и полномочий федераль-
ных органов исполнительной власти;
3)	развитие системы саморегулируемых организаций в области
экономики;
4)	организационное разделение функций регулирования эконо-
мической деятельности, надзора и контроля, управления го-
сударственным имуществом и предоставления государствен-
ными организациями услуг гражданам и юридическим ли-
цам;
5)	завершение процесса разграничения полномочий между фе-
деральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
оптимизация деятельности территориальных органов феде-
ральных органов исполнительной власти.
Последняя, пятая задача к административной реформе не отно-
сится, поскольку распределение полномочий между субъектами Фе-
дерации и Федерацией в целом — вопрос конституционного права.
 СЗ РФ. 2006. РЙ 13, ст. 1360.
! СЗ РФ, 2003, №31, ст. 3150.
152
§ 3. ^шнишративно-npcieoadi статус федеральных органов ш. ииыапеплюй власти
В отношении остальных позиций проведены анализ и классифи-
кация функций, осуществляемых федеральными органами испол-
нительной власти. «Всего в рамках работы Правительственной ко-
миссии по проведению административной реформы было проана-
лизировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468
дублирующими — 263, требующими изменения — 868»1. В соответ-
ствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г
№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель-
ной власти»- образованы новая система и структура федеральных
органов исполнительной власти. Вместо 6 видов федеральных ор-
ганов исполнительной власти стало 3. Функции по выработке го-
сударственной политики и нормативно-правовому регулированию
возложены на федеральные министерства, функции контроля и
надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государ-
ственных услуг и управлению государственным имуществом — на
федеральные агентства’. И это главный результат административ-
ной реформы
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314
установил:
что федеральное министерство является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфе-
ре деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий
в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр)
(п.З);
что федеральная служба (служба) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и
надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные
функции в области обороны, государственной безопасности, заши-
ты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью,
1 Тьрнинов А. Проблемы формирования системы управления государственной
службой // Государственная служба. 2006. № 3, стр. 15.
1 СЗ РФ. 2004, № II, ст 945.
’ Побемашона Н И. Проблемы административной реформы в России // Проб-
лемы административного и административно-процессуального права. Сборник науч-
ных трудов памяти Ю.М.Козлова. М., 2005, стр. 48.
153
Часть 2. Ксалюпи те субъекты адчшюапративпого права
общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руко-
водитель (директор) федеральной службы (п. 4);
что федеральное агентство является федеральным органом ис-
полнительной власти, осуществляющим в установленной сфере дея-
тельности функции по оказанию государственных услуг, по управ-
лению государственным имуществом и правоприменительные функ-
ции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное
агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агент-
ства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального ор-
гана (п. 5).
Важны понятия, используемые в Указе Президента РФ от 9 мар-
та 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов испол-
нительной власти»:
«2. ...Д ля целей настоящего Указа:
а)	подфункциями по принятию нормативных правовыхакгов по-
нимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ
федеральных конституционных законов, федеральных законов, обя-
зательных для исполнения органами государственной власти, орга-
нами местного самоуправления, их должностными лицами, юриди-
ческими лицами и гражданами правил поведения, распространяю-
щихся на неопределенный круг лиц;
б)	под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением
органами государственной власти, органами местного самоуправле-
ния, их должностными лицами, юридическими лицами и граждана-
ми установленных Конституцией РФ, федеральными конституцион-
ными законами, федеральными законами и другими нормативными
правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного са-
моуправления, их должностными липами разрешений (лицензий) на
осуществление определенного вида деятельности и (или) конкрет-
ных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание
индивидуальных правовых актов; <...>
г) под функциями по управлению государственным имуществом
понимается осуществление полномочий собственника в отношении
федерального имущества, в том числе переданного федеральным го-
сударственным унитарным предприятиям, федеральным казенным
предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным
154
§ 3. W-eatumpamueno-npoeoeat статус федеральных органов ис кинитемяой власти
федеральному агентству, а также управление находящимися в феде-
ральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
д) под функциями по оказанию государственных услуг понима-
ется предоставление федеральными органами исполнительной вла-
сти непосредственно или через подведомственные им федеральные
государственные учреждения либо иные организации безвозмездно
или по регулируемым органами государственной власти ценам услут
гражданам и организациям в области образования, здравоохранения,
социальной защиты населения и в других областях, установленных
федеральными законами».
На самом деле по такой раскладке федеральные органы испол-
нительной власти делить нельзя, так как государственный орган не
может предоставлять договорные услуги на выбор, он выполняет
компетенцию, министерства не могут определять политику, так как
выработка политики — функция Правительства как органа обшей
компетенции, а службы не могут быть монополистами контроля, так
как любой государственный орган не может выполнять закон и свои
распоряжения, пока не будет заниматься и контролем исполняемо-
сти.
Министр культуры РФ Александр Соколов подверг критике ад-
министративную реформу. «Очевидно, что мы бы сделали гораз-
до больше и решили бы больше проблем в сфере культуры, если бы
не сталкивались с исключительными просчетами административ-
ной реформы, которая себя не оправдала и привела к серьезным
издержкам»’, — заявил министр. Он считает, что разделение мини-
стерств и федеральных агентств себя не оправдало. Министры в ре-
зультате реформы, обладая функциями и полномочиями, не имеют
возможности финансово обеспечивать свои решения, поскольку фи-
нансовыми ресурсами распоряжаются федеральные агентства. А в
отношении федерального агентства Росимущества Александр Соко-
лов заявил, что Росимущество относится к памятникам истории как
к недвижимости, «и их не интересует историческая и архитектурная
ценность этих объектов».
Можно сказать, что и федеральные агентства недовольны та-
кой схемой взаимоотношений с федеральными министерствами, по-
1 Дки ipu в И. Столкновение кулыур // Российская газета ст 24 ноября 2007 г.,
№264. стр. 2.
155
Часть 2. Каялюпи иые субъекты адчиаюпративпого права
скольку в большинстве случаев выполнение функций федеральных
агентств требует наличия и права издавать нормативные акты, чего
они делать не имеют права, и вынуждены теперь прибегать к проти-
воречивой форме, коша нормативный акт имеет в грифе наименова-
ния обоих государственных органов, и министерства и агентства, но
подписывается только одним должностным лицом.
Например, Положение о Федеральной налоговой службе, утверж-
денное постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г
№ 506' не содержит права ФНС издавать нормативные акты. Одна-
ко приказ Федеральной налоговой службы от 31 мая 2007 г. № ММ-
3-06/338@ «Об утверждении форм документов, используемых нало-
говыми органами при реализации своих полномочий, регулируемых
законодательством о налогах и сборах»2, имеющий, вполне очевид-
но, нормативный характер, зарегистрирован Министерством юсти-
ции РФ 25 июня 2007 г. под № 969) как вполне законный, в то вре-
мя как он противоречит результатам административной реформы
Путина—Фрадкова 2003—2004 годов. Очевидно, с целью придания
документу законной силы он издан с грифом Министерства финан-
сов РФ, однако под ним стоит подпись только руководителя Феде-
ральной налоговой службы М.П. Мокрецова, и отсутствие подписи
министра финансов А. Кудрина сводит эту правовую маскировку на
нет. Документ не может иметь юридической силы как изданный за
пределами полномочий Федеральной налоговой службы.
Вменение функции контроля и надзора только федеральным
службам невозможно в принципе, поскольку, чем управлять, не ве-
дая, что из этого получается, лучше не управлять. Вот как говорил
М. Делягин: «В обязанности государства, неотъемлемые обязанно-
сти государства входит регулирование рынков, потому что сколько-
нибудь сложные рынки без регулирования со стороны государства
не существуют. Там возникает монополия, и на этом рынок закан-
чивается сразу. Наше государство виновно не в том, что оно там
применяет какие-то особо жесткие механизмы, а в том прежде все-
го, что оно никак не ограничивает злоупотребления монопольным
1 СЗ РФ. 2004, № 40. ст 3961
2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2007, №34.
156
f 3 Ад HoaicmpemueHo-npaeoaai статус федеральных органов тчсынительной власти
положением»1 Эго результат также и отсутствия контроля за выпол-
нением актов управления.
Конституционный Суд РФ касался вопроса места контроля в го-
сударственном управлении. Он постановил: «Контрольная функ-
ция, как следует из правовой позиции Конституционного суда Рос-
сийской Федерации, выраженной в Постановлении от 1 декабря
1997 года по делу о проверке конституционности отдельных поло-
жений статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и до-
полнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергших-
ся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС», присуща всем органам государственной власти в пределах
компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конститу-
циями и уставами субъектов РФ, федеральными законами, что пред-
полагает их самостоятельность при реализации этой функции и спе-
цифические для каждого из них формы ее осуществления»3. То есть
функция контроля неотъемлемо присуща работе любого государст-
венного органа. Само появление распоряжения Правительства Рос-
сийской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым утверж-
дена Концепция административной реформы в Российской Федера-
ции в 2006—2008 годах, говорит о неудаче реформы пречыдушей, ибо
перманентное развитие нельзя называть реформой.
Несовершенство этой схемы строения исполнительного аппара-
та государственной власти обнаружилось довольно быстро. Указом
Президента РФ от 3 октября 2005 г. № 1158 «О внесении изменений
в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверж-
денную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы
структуры федеральных органов исполнительной власти»’ Федераль-
ное агентство по сельскому хозяйству упразднено (п. I), а функции
упраздняемого Федерального агентства по сельскому хозяйству воз-
1 Бабурин В. Евгений Готптихер и Михаил Делягин об инфляции и общей эконо-
мически! ситуации в России ЬПр./АуоЬо4апе»я.тиЯтапкспр(/21Ю7/| 1/19/20071119200
033087 html
! Пункт 2 констаг чрующей части постановления Конституционного Суда РФ
от 16 июля 2004 г. 14> 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных по-
ложений части второй статьи 89 Налогоного кодекса Россиисипк Федерации в свя
зи с жалобами граждан АД Егорова и Н В.Чуева» // СЗ РФ. 2004. № 30, ст 3214.
стр. 6587
’ СЗ РФ, 2005, № 41. ст. 4119.
157
Часть 2. К/аяюпи кья су&жты adnwaianpatnueigtto права
ложены на Министерство сельского хозяйства РФ (п. 3). То есть, в
противоречие с собственным принципиальным Указом № 314, опре-
деление министерства теперь не может быть таким же как было, ина-
че это противоречие, коллизия законодательства. Коме того, оказы-
вается безболезненным, а может, и правильным совместить в руках
министерств и нормотворческие функции, и предоставление услуг.
Затем был нанесен еще один удар по результатам административ-
ной реформы: Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274
«Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»’
введена новая типовая структура—государственный комитет. «Госу-
дарственный комитет является федеральным органом исполнитель-
ной власти, который в установленной для него сфере деятельности
осуществляет функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, ока-
занию государственных услуг и управлению государственным иму-
ществом, если это предусмотрено положением об указанном феде-
ральном органе исполнительной власти», — гласил п. 4 Указа. Госу-
дарственный комитет по своей компетенции стал более серьезным
государственным органом, чем все три предыдущие формы вме-
сте взятые, поскольку в своем лице объединил компетенцию и фе-
дерального министерства, и федеральной службы, и федерального
агентства. Однако государственный комитет не возглавлялся феде-
ральным министром, а членами Правительства РФ могут быть толь-
ко федеральные министры, как главы федерального органа исполни-
тельной власти, и Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 го-
сударственный комитет был ликвидирован как вид
Пункт 15 Указа от 12 мая 2008 г. № 724закрепил правило, что фе-
деральные министры вправе: а) давать руководителям федеральных
служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим
федеральным министерствам, обязательные для исполнения указа-
ния; б) приостанавливать в случае необходимости решения таких
федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или
отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен
федеральным законом. То есть характер правовых связей установлен
такой, который характерен для подчиненности, а не руководства или
 СЗ РФ, 2007, №40, ст. 4717.
158
f 3 Ад нснитрвтивно-правоаас статус федеральных органов тчсынительной власти
подведомственности, с которыми Укал Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 связывает результат административной реформы.
«Правила организации деятельности федеральных органов ис-
полнительной власти по реализации их полномочий, а также правила
организации взаимодействия федеральных министерстве находящи-
мися в их ведении федеральными службами и федеральными агент-
ствами устанавливаются регламентами федеральных министерств,
иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии
с типовым регламентом, утверждаемым Правительством», — гласит
п. I Регламента Правительства РФ, утвержденный постановлением
Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Прави-
тельства Российской Федерации и Положении об Аппарате Прави-
тельства Российской Федерации»1.
Типовой регламент внутренней организации федеральных орга-
нов исполнительной власти утвержден постановлением Правитель-
ства РФот 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней
организации федеральных органов исполнительной власти»2.
Структура и штатное расписание центрального аппарата феде-
рального органа исполнительной власти утверждаются руководите-
лем федерального органа исполнительной власти в пределах фонда
оплаты труда и численности (без персонала по охране и обслужива-
нию зданий), установленных Президентом РФ или Правительством,
с учетом реестра должностей федеральной государственной граждан-
ской службы и актов, определяющих нормативную численность со-
ответствующих подразделений (п. 1.5). Структура центрального ап-
парата федерального органа исполнительной власти включает в себя
руководство (руководителя и его заместителей) федерального орга-
на исполнительной власти, помощников (советников) руководителя
и структурные подразделения по основным направлениям деятель-
ности — департаменты в федеральных министерствах или управле-
ния в государственных комитетах, федеральных службах и федераль-
ных агентствах. В департаментах (управлениях) федерального органа
исполнительной власти образуются отделы (п. 1.6). В штатное рас-
писание департаментов (управлений) включаются должности феде-
ральной государственной гражданской службы, предусмотренные
 СЗ РФ. 2004. №23, ст. 2313.
! СЗ РФ, 2005, №31,ст. 3233.
159
Часть 2. Ktxunmu кые субъекты абчиающитивного права
законодательством РФ, а также могут включаться должности, не яв-
ляющиеся должностями федеральной государственной гражданской
службы. Структурными подразделениями территориального орга-
на федерального органа исполнительной власти являются отделы
(п. 1.8).
Руководитель федерального органа исполнительной власти орга-
низует его работу и несет персональную ответственность за выпол-
нение возложенных на федеральный орган исполнительной власти
функций (1.10). Директор департамента (начальник управления) не
вправе подписывать письма о согласовании проектов актов, а также
о направлении замечаний и предложений на них (n. 1.15).
Федеральные органы исполнительной власти организуют разра-
ботку административных регламентов исполнения государственных
функций и предоставления государственных услуг, которые опреде-
ляют административные процедуры, обеспечивающие осуществле-
ние функций федерального органа исполнительной власти (п. 1.20)
Они же разрабатывают и утверждают в соответствии с Типовым ре-
гламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти перечни предоставляемых ими государственных услуг, а так-
же обеспечивают их опубликование (п. 1.21). Предоставление госу-
дарственных услуг осуществляется на основе стандартов государст-
венных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и
доступности (п. 1.22). Пока есть стандарт услуг в приказе Минздрав-
соцразвития РФ от 13 июня 2007 г. № 415 «Об утверждении Админи-
стративного регламента предоставления государственной услуги по
информированию о положении на рынке труда в субъекте Россий-
ской Федерации»1.
Формирование планов и показателей деятельности федерально-
го органа исполнительной власти осуществляется преимущественно
на основе программно-целевого метода бюджетного планирования
(п. 2.2). Большая часть полномочий федерального органа исполни-
тельной власти определяется в этом Типовом регламенте как подго-
товка материалов к заседаниям Правительства РФ или работе с чле-
нами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы.
1 Бюллетень нермативных актов федеральных органов исполнительной власти
2007, №34.
160
§ 3. Ай ная/стрвтивно-правовсй статус федеральных органов инататемной власти
В федеральном органе исполнительной власти может быть об-
разована коллегия федерального органа исполнительной власти
(п. 2.33), которая является постоянно действующим совещательным
органом при руководителе органа и возглавляется им.
Делопроизводство в федеральном органе исполнительной власти
осуществляется в соответствии с Правилами делопроизводства в фе-
деральных органах исполнительной власти, утвержденными поста-
новлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г
Ns 477 (п. 2.38). Акты федерального органа исполнительной власти,
а также исходящие документы оформляются на бланках установлен-
ной формы, содержащих его наименование, соответствующее наи-
менованию, указанному в положении об этом федеральном органе
исполнительной власти. Решения федерального органа исполни-
тельной власти оформляются в виде приказа или в случаях, установ-
ленных законодательством Российской Федерации, в виде иных ак-
тов (п. 3.1). Решения, принятые на совещании у руководителя (заме-
стителя руководителя) федерального органа исполнительной власти,
по его указанию оформляются протоколом (п. 3.3). Проект догово-
ра (контракта, соглашения) подлежит обязательному согласованию
с руководителем или иными уполномоченными сотрудниками юри-
дической службы федерального органа исполнительной власти. При
наличии неурегулированных разногласий правового характера руко-
водитель юридической службы федерального органа исполнитель-
ной власти докладывает о них руководителю федерального органа
исполнительной власти (лицу, исполняющему его обязанности) или
его заместителю (п. 3.7).
Нормативные правовые акты издаются в соответствии с утверж-
даемыми Правительством правилами подготовки нормативных пра-
вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их го-
сударственной регистрации (п. 5.1). Структурные подразделения фе-
дерального органа исполнительной власти и его территориальные
органы не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 5.2).
Особенности работы с документами и материалами, поступив-
шими из федеральных служб и федеральных агентств, находящихся
в ведении федерального министерства, устанавливаются в регламен-
те соответствующего федерального министерства (п. 8.2).
Представляет интерес, как решен вопрос ответственности по
п. 8.11 Типового регламента. «В случае если документ, находящий-
ся на контроле в федеральном министерстве и направленный в феде-
161
Часть 2. К/аякти ные суйьеюпы адчиаюпрагшвпого права
раяьную службу или в федеральное агентство, находящиеся в ведении
федерального министерства, не исполнен в установленный срок, ру-
ководитесь (заместитель руководителя) соответствующей федераль-
ной службы или федерального агентства в течение 3 дней с даты окон-
чания срока представляет в федеральное министерство информацию
о ходе рассмотрения документа с указанием должностных лиц, на ко-
торых возложено его рассмотрение, причин его неисполнения в уста-
новленный срок и мер ответственности, предлагаемых или приня-
тых в отношении виновных в неисполнении поручения работников.
В случае если руководителем федеральной службы или федерально-
го агентства не принято решение о привлечении работника к ответ-
ственности, федеральный министр вправе принять такое решение в
отношении заместителя руководителя соответствующей федеральной
службы или федерального агентства, руководителя территориально-
го органа, отвечающих за исполнение документа, и (или) направить
в Правительство предложение о привлечении к дисциплинарной от-
ветственности руководителя соответствующей федеральной службы
или федерального агентства». Бюрократический подход.
В федеральном органе исполнительной власти подлежат обяза-
тельному рассмотрению индивидуальные и коллективные предло-
жения, заявления и жалобы граждан и организаций, а также хода-
тайства в их поддержку по вопросам сфер деятельности федеральных
органов исполнительной власти, порядка исполнения государст-
венных функций и оказания государственных услуг, поступающие в
письменной форме, в форме электронных сообщений или в форме
устного личного обращения к должностному лицу во время приема
граждан (п. 12.1).
Обеспечение в соответствии с законодательством Российской
Федерации и Типовым регламентом доступа граждан и организаций
к информации о деятельности федерального органа исполнитель-
ной власти, его территориального органа (за исключением инфор-
мации ограниченного доступа) возлагается руководителем федераль-
ного органа исполнительной власти (его территориального органа)
на одно из структурных подразделений и на уполномоченных руко-
водителем должностных лиц (п. 13.1 Типового регламента). Приме-
ром может явиться приказ Казначейства РФ от 6 марта 2007 г. № 2н
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федераль-
ного казначейства и его территориальных органов» (вместе с «По-
рядком обеспечения доступа граждан и организаций к информации
162
§ 3 Ад ная/тративно-правовсй статус федеральных органов шчатитемной власти
о деятельности Федерального казначейства и его территориальных
органов», «Порядком предоставления средствам массовой информа-
ции сведений о деятельности Федерального казначейства и его тер-
риториальных органов»)1.
Территориальные органы образуются приказом федерального
органа исполнительной власти для осуществления полномочий фе-
дерального органа исполнительной власти на определенной терри-
тории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схе-
мой размещения территориальных органов федерального органа
исполнительной власти (п. 9.1). Например, схема размещения тер-
риториальных органов Минэнерго России утверждена распоряже-
нием Правительства РФ от 5 ноября 2008 г. № 1604-р3, подписан-
ное Председателем Правительства РФ В. Путиным. Оно содержит
только 7 Межрегиональных управлений Министерства энергетики
Российской Федерации по соответствующему федеральному окру-
гу; центры этих территориальных управлений определены: Москва,
Санкт-Петербург, Кемерово, Хабаровск, Нижний Новгород, Екате-
ринбург, Пятигорск, — то есть не совпадают с центрами территорий
федеральных округов. Руководитель территориального органа феде-
рального органа исполнительной власти организует его деятельность
и несет персональную ответственность за осуществление территори-
альным органом возложенных на него функций (п. 9.12 Типового ре-
гламента). Структура и штатное расписание аппарата территориаль-
ного органа федерального органа исполнительной власти утвержда-
ются руководителем территориального органа.
Особенности территориальных органов Федерального агентства
геодезии и картографии, в соответствии с Положением о них, ут-
вержденным приказом Федерального агентства геодезии и картогра-
фии от 13 мая 2005 г. № 84-пр’, заключаются, в частности, в том, что
территориальный орган «5.5. выявляет и предотвращает незаконную
(без лицензии) геодезическую и картографическую деятельность», а
также «5.9. рассматривает дела об административных правонаруше-
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
2007, №19
' СЗ РФ. 2008. № 45. ст 5230.
Бюллетень нермятивных актов федеральных органов исполнительной власти.
2005, №25.
163
Часть 2. Ксплкгпи кые субъекты адчшаюпративного права
ниях в области геодезии и картографии всоответствии с Кодексом РФ
об административных правонарушениях», то есть на территориаль-
ные органы Федерального агентства геодезии и картографии возло-
жены полицейские функции проверки положения и задержания на-
рушителей, доставки и прочее, составление процедурных докумен-
тов по применению принуждения. Вряд л и это правильно. Функцией
принуждения к гражданам, обыска и выемки, и задержания тради-
ционно и монопольно обладают органы МВД. Еще одна специфи-
ка территориальных органов Федерального агентства геодезии и кар-
тографии связана с тем, что «II. Территориальный орган является ор-
ганизацией — фондодержателем материалов и данных федерального
картографо-геодезического фонда и представляет в пользование ма-
териалы и данные указанного фонда за плату. Учет и использование
указанных средств осуществляются территориальным органом в по-
рядке, предусмотренном для доходов бюджетного учреждения, по-
лученных от предпринимательской и иной приносящей доход дея-
тельности», а пункты 13 и 14 добавляют: «13. Финансирование расхо-
дов на содержание территориального органа осуществляется за счел
средств, предусмотренных в федеральном бюджете. 14. Территори-
альный орган является юридическим лицом, имеет печать с изобра-
жением Государственного герба РФ, наименованием федерального
органа исполнительной власти в области геодезии и картографии и
со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установ-
ленного образца, счета, открываемые в соответствии с законодатель-
ством РФ». То есть возникает неясность правового положения этого
«юридического лица», которое действует как бюджетное учреждение
и за счет федерального бюджета, а распоряжается доходами от услуг,
которые предоставляет за плату, самостоятельно
Вопросов особенностей взаимоотношений органов государст-
венной власти между собой, порядка их сношения касается поста-
новление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом
регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти».
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис-
полнительной власти устанавливает общие правила организации
деятельности федеральных органов исполнительной власти по реа-
лизации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том чис-
ле правила организации взаимодействия федеральных министерств
с находящимися в их ведении федеральными службами и федераль-
164
3 дд нан/тративно-правовсй статус федеральных органов тчсынитемной власти
ними агентствами. Федеральными органами исполнительной власти
разрабатываются административные регламенты исполнения госу-
дарственных функций, административные регламенты предоставле-
ния государственных услуг и должностные регламенты гражданских
государственных служащих федерального органа исполнительной
власти, содержащие последовательность действий по исполнению
государственных функций и нормативные сроки осуществления та-
ких действий. Административные регламенты исполнения государ-
ственных функций и предоставления государственных услуг утверж-
даются федеральными службами и федеральными агентствами, нахо-
дящимися в ведении федерального министерства, государственными
внебюджетными фондами по согласованию с федеральными мини-
стерствами, координирующими их деятельность. Регламент феде-
рального органа исполнительной власти, административные регла-
менты исполнения государственных функций, административные
регламенты предоставления государственных услуг и должностные
регламенты гражданских государственных служащих федерального
органа исполнительной власти составляют административный ре-
гламент федерального органа исполнительной власти.
Регламент Министерства юстиции РФ утвержден приказом Ми-
нистерства юстиции РФ от 26 декабря 2005 г. № 252* 1. Таким же яв-
ляется приказ Министерства финансов РФ от 23 марта 2005 г. № 45н
«Об утверждении Регламента Министерства финансов РФ»2.
Типовое положение о территориальном органе Федерального
агентства по техническому регулированию и метрологии, утвержден-
ное министром промышленности и энергетики Российской Федера-
ции приказом от 26 октября 2006 г. № 2833. включает в его статус сле-
дующие основные положения.
Территориальным органом Ростехрегулирования является Меж-
региональное территориальное управление Федерального агентства
по техническому регулированию и метрологии в субъектах РФ, вхо-
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительно» власти,
2006. №6, стр. 49-84.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
2005, №17. стр. 103-149
’ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
2007, №4, стр. 74-81.
165
Часть 2. Ксмлюпи ные субъекты абчиаюпративпого права
дяших в состав соответствующего федерального округа в соответ-
ствии со схемой размещения, численности и фонда оплаты труда,
утверждаемых приказом Минпромэнерго России. Территориальный
орган осуществляет.’ лицензирование деятельности по изготовлению
и ремонту средств измерений, а также функции по государственному
метрологическому контролю в части лицензирования деятельности
по изготовлению и ремонту средств измерений и государственному
метрологическому надзору (п. 2.1); контроль и надзор за соблюде-
нием обязательных требований государственных стандартов и тех-
нических регламентов до принятия Правительством РФ решения о
передаче этих функций другим федеральным органам исполнитель-
ной власти (п. 2.2). Территориальный орган осуществляет свои пол-
номочия и организацию деятечьносги в субъектах Российской Фе-
дерации, входящих в состав соответствующего федерального окру-
га, в пределах установленной численности и фонда оплаты труда и
может иметь территориальные отделы (инспекции), расположенные
вне места расположения территориального органа (п. 6).
Некоторые федеральные органы исполнительной власти содер-
жат гибридную компетенцию, объединяя в своем лице два вида го-
сударственных органов. Так, Регламент Федерального агентства по
атомной энергии, утвержденный приказом Росатома от 7 октября
2005 г. № 486 «Об утверждении Регламента Федерального агентства
по атомной энергии»1, в частности, гласит: «1.3. Федеральное агент-
ство по атомной энергии (далее — Агентство) является федераль-
ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
проведению государственной политики, нормативно-правовому ре-
гулированию, оказанию государственных услуг и управлению госу-
дарственным имуществом в сфере использования атомной энергии.
развития и безопасного функционирования атомной энергетики,
ядерного оружейного комплекса, яаерно-топливного цикла, атом-
ной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, не-
распространения ядерных материалов и технологий, а также между-
народное сотрудничество в этой сфере. Руководство деятельностью
Агентства осуществляет Правительство Российской Федерации». То
есть в данной формулировке записаны вместе и функции по прове-
1 Бюллетень нермагивных актов федеральных органов исполнительной власти
2006, №9. стр. 35-66.
166
§ 3. Ад ная/транивно-правовсй статус федеральных органов шчатительной власти
дению политики и нормативному регулированию, что по реформе
принадлежит только министерствам, и функции агентства
Важнейшее полномочие Федерального агентства, например, по
недропользованию, заключается в том, что оно осуществляет «функ-
ции государственного заказчика федеральных целевых, научно-
технических и инновационных программ и проектов в сфере дея-
тельности Агентства» (п. 5.8 Положения, утвержденного постанов-
лением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении
Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»1).
Перечень полных и сокращенных наименований федеральных
органов исполнительной власти утвержден распоряжением Админи-
страции Президента РФ № 943, Аппарата Правительства РФ № 788
от 16 июля 2008 г. «О перечне полных и сокращенных наименований
федеральных органов исполнительной власти»2.
Федеральные министры назначаются на должность и освобож-
даются от должности Президентом РФ по пред ложению Председа-
теля Правительства РФ. Заместители федеральных министров на-
значаются на должность и освобождаются от должности Правитель-
ством РФ.
Актами управления единоначапьных федеральных органов ис-
полнительной власти должны быть приказы, например, приказ ми-
нистра. Актами коллегиальных органов соответственно должны быть
постановления. На практике реального отражения статуса феде-
рального органа исполнительной власти на вид акта управления не
наблюдается. Зачастую можно увидеть «приказ Министерства», а не
«приказ министра» или приказ Государственного комитета, а не по-
становление комитета.
Структурные подразделения и территориальные органы феде-
ральных органов исполнительной власти не вправе издавать нор-
мативные правовые акты (п, 2 Правил подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации, утвержденных постановлением Пра-
вительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009'). Эго естественно при
том подходе к понятию субъекта административного права, когда мы
СЗ РФ. 2004, № 26, ст 2669.
Российская газета от 1 SBfycra 2008 г., № 163
СЗ РФ, 1997, № 33. ст. 3895.
167
Часть 2. Ktxunmu ныв суоьеюпы аьЬпаюапративпого права
его понимаем как лицо, обладающее собственной волей, правосубъ-
ектностью. Такой правосубъектностью структурные подразделения
не обладают, так как вовне выступают от имени своего органа, а не
от своего собственного имени.
Рецензируя монографию Н.А. Игнатюка, Ю.Ю. Соковых и
В.А. Ясюнас ставят важную проблему ликвидации федеральных ор-
ганов власти: «Практически острой и требующей теоретического и
нормативного разрешения является проблема реорганизации и лик-
видации министерств как органов власти и как юридических лиц, что
не одно и тоже. Ведь ликвидация государственных органов как юри-
дических лиц должна происходить по нормам ст. 61—65 ГК РФ. Лик-
видация же их как органов публичной власти требует особой право-
вой регламентации»1. Однако эта проблема остается постановочной.
После административной реформы опубликован отчет о затратах
бюджета на федеральные органы исполнительной власти, отражен-
ных в соответствии с разделами и подразделами функциональной
классификации расходов бюджетов РФ. Они отражены в приложе-
ниях 2 «Распределение расходов федерального бюджета за 2005 год
по разделам и подразделам функциональной классификации расхо-
дов бюджетов Российской Федерации» и 3 «Ведомственная структу-
ра расходов к Федеральному закону РФ от 9 апреля 2007 г. № 41-ФЗ
<Юб исполнении федерального бюджета за 2005 год»2. Заметим, что
отчет об исполнении бюджета не использует терминологию «феде-
ральные органы исполнительной власти», поскольку реальная струк-
тура государственного аппарата, на который расходуются бюджет-
ные средства государства, совсем не такая, как это следует из приве-
денных выше нормативных актов Правительства РФ. Суммы затрат,
сильно отличающиеся от ведомства к ведомству, могут показать, что
некоторые государственные органы созданы искусственно и их ста-
тус, например министерства, не соответствует реальному их значе-
нию в экономике государства.
2SXS5f/ Государством право, 2OQ5. № 2. стр. 125
- СЗ РФ, 2007, №16. ст. 1821.
168
§ 3.	Hoiumpamueito-npaeoaui статус федеральных органов исполнительной власти
№№	Г осударс твенный орган	Сумма затрат, тыс. руб.	% от бюд-
	Весь бюджет страны, расходы	3514347654,1	100
	Глава государства - Президент РФ	5739797.7	
2	Закснодатегьные (прелставительгые) органы государственной власти и местного самоуправления	4 181 236.3	
3	Правительство, высшие органы исполнительной власти субъектов РФ. местных администраций	828014,8	
4	Судебная система	42360626,2	
5	Обслуживание государственного и муниципальногодолга	208325735,7	
	Все ведомства	3115997969,3	
6	Министерстео промышленности и энергепжиРФ	12127088,0	
	Федеральное агентство по зпергеттже	10087025,3	
е	Федеральная служба по надзору в сфере природогкдъзования	1 837022.8	
9	Федеральное агентство по недропользованию	11299740,1	
10	Министерство природных ресурсов РФ	2401 006,8	
11	Федеральное агентство водных ресурсов	9454606,1	
12	Федеральное агентство лесного хозяйства	11 009619,8	
13	Министерство здравоохранения и социального развития РФ	1735061,7	
14	Министерство культуры и массовых коктиунгждций РФ	462063.2	
15	Федеральное агентство по культуре и кинематографии	29705585,2	
16	Федеральная служба по надзору за соблиэдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия	105514,7	
17	Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития	432051,1	
18	Фед еральное агентство по здравоохранение и социальному	55791 286,4	
169
Часть 2. Ксалюпи те субъекты afuuaianpamueaoeo права
Продолжение табл.
№№	Государственный орган	Сумма затрат, тыс. руб.	% от бюд-
19	Министерство информационных технологит и связи РФ	1030990,5	
20	Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости	4 100713,9	
21	Федеральное агентство по образованию	96273181,3	
22	Министерство образования и науки РФ	2053 047,9	
23	Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки	84455,3	
24	Федеральная служба по надзору в сфере связи	1816646,3	
25	Федеральное агентство по рыболовству	5592685,2	
26	Федеральная служба по ветергыарноыу и фитосанитерному надзору	3296005,9	
27	Министерство сельского хозяйства РФ	554503,9	
28	Федеральное агентство связи	2657860,5	
29	Федеральное агентство по сельскому хозяйству	36307 165,4	
30	Федеральное агентство по инфсрмационтым технологиям	1607615,6	
31	Государстветная фельдъегерская служба РФ	1 347248,0	
32	Министерство финансов РФ	1348051 143,6	
33	Федеральная служба страхового надзора	145391,0	
34	Федеральное казначейство	20446402,2	
35	Федеральное агентство по атомной энергии	21 675868.2	
36	Министерство транспорта РФ	2433 896,1	
37	Федеральная служба по надзору в сфере транспорта	1 666608,4	
38	Федеральное агентство гоаду тюго транспорта	7852212.3	
39	Федеральное дорожное агентство	118962845,4	
40	Федеральное агентство железнодорожного транспорта	5678869,2	
41	Федеральное агентство морского и речного транспорта	12 399779,2	
170
§ 3. ддыая/стрвтивно-правоасй статус федеральных органов иоеатитезьнсЛ власти
/"^одолжение табл.
№№	Государственный орган	Сумма затрат, тыс. руб.	% от бюд-
42	Федератьное агентство по строительству и жилищно- коктиутйиыюму хозяйству	27637675,5	
43	Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям	16 073 901А	
44	Министерство асейсмического развития и торговли РФ	6071 438,6	
45	Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения	9108477,2	
46	Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами	34813,0	
47	Федеральное агентство по промышленности	22734361,4	
48	Федеральное агентство по науке и инновациям	10 280356,2	
49	Федеральная служба по труду и занятости	34283457,2	
50	Федеральная служба финансово- бюджетного надзора	1368353,2	
51	Федеральная таможенная служба	23424945,7	
52	Федеральное архивное агентство	631 080.9	
S3	Федеральная служба государствекой статистики	5993557,4	
54	Федеральная антимонопольная служба	480030,5	
55	Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом	47023359,6	
56	Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам	1031 693,8	
57	Федеральная служба по гидрометеоролог™ и мониторингу окружающей среды	3400589.7	
58	Федеральное агентство по государственным резервам	3950200,8	
59	Федеральное агентство по техническому регулированию и метролог™	533687,9	
171
Часть 2. Кои кти ные субъекты адчшшапративяого права
Г^хиолжение табл.
№№	Государственный орган	Сумма затрат, тыс. руб.	% от бюд-
60	Федеральное агентство геодезии и картографии	916915,3	
61	Федеральное агентство по туризму	195775,2	
62	Федеральное агентство по физической культуре и спорту	8247175,4	
63	Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезеьиаСьым ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий	26759694,1	
64	Федеральная налоговая служба	45 879322,3	
65	Служба внешней разведки РФ	833910.8	
66	Федеральная служба по оборонному заказу	185078,6	
67	Министерство обороны РФ	419903540,2	
68	Министерство внутреннихдел РФ	221227423.3	
69	Федеральная служба безопасности Российской Федерации	14518482,1	
70	Российская академия сетьскохозийстеееьых наук	2849702,0	
71	Федеральная миграционная служба	1257 249,3	
72	Федеральная служба охраны РФ	1976833,9	
73	Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков	9591 046,2	
74	Специальный представитель Президента РФ по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта	9141,5	
75	Фонд содействия развитию малых форм предприятии в научно-технической сфере	840004,5	
76	Федеральное костлгчегжое агентство	27 583205,3	
77	Федеральное агентство специального строительства	1320914,1	
78	Уполномоченный по правам человека вРФ	98531,6	
79	Управлениеделами Президента РФ	25348629,8	
80	Счетная палата РФ	1 114316,7	
81	Федеральная служба по тарифам	177076.4	
172
§ 3. WvuHucmpamueao-npoeoadt статус федеральных органов инатителькой власти
Прарргжеиие табл.
№№	Государственный орган	Сумма затрат, ТЪ»С- руб-	% от бюд-
82	Центральная избгратегьная КОМИССИЯ РФ	2315399.8	
83	Министерство perMOtaibHoro развития РФ	979056,2	
84	Министерство иностранных дел РФ	21 115806,1	
85	Министерство юстиции РФ	4705682,3	
86	РосстЛжая академия наук	15447020.4	
87	Федеральная служба исполнения наказаний	68053786,9	
88	Федеральная регистрационная служба	7928 887,2	
89	Федеральная служба судебных Приставов	10910366,6	
90	Государственная Дума Федерального Собрания РФ	3140412.8	
91	Совет Федерацг™ Федерального Собрания РФ	1413929,9	
92	Московский государственкяй университет имени М.В. Ломоносова	4309760,0	
93	Федеральное медико-биологинесксе агентство	3853032,6	
94	Сибирское отделение Российской академии наук	5170928,2	
95	гссударствеиый академический Большой театр России	1 106093,2	
96	Генеральная прокуратура РФ	23953854,2	
97	Российская академия медицинских наук	12047574,1	
98	Российская академия живописи, ваяния и зодчества	98619.2	
99	Российская академия художеств	386398,2	
100	Высший Арбитражный Суд РФ	6592395,5	
101	Конституционный Суд РФ	377018.0	
102	Верховный Суд РФ	1 661 918,6	
103	Судебный департамент при Верховном Суде РФ	40155808,6	
104	Уральское отделение Российской академии наук	1 529868.5	
105	Дальневосточное отделение Российской академии наук	1 864322,0	
173
Часть 2. Кюлюпи пыесу’бьектыадчшюапративпого права
Продолжение табл.
№№	Государственный орган	Сумма затрат, тъ»с. руб.	%от бюд-
106	Федеральная служба по экологическому- технологическому и атомному надзору	3213564,4	
107	Федеральная служба по фгяансоеь м рынкам	335158.8	
108	Российская академия образования	299210,4	
109	Ферерагьная служба по техтмческому и экспортному контролю	31686,7	
110	Российский гумаштарньй научный фонд	452596,2	
111	Гссудсрсгееный фонд кинофильмов РФ	262461,0	
112	Госудврстветый Эрмитаж	902415,7	
113	Российская академия архитектуры и строительных наук	101 340,6	
114	Российский фонд фундаментальных исследований	3359644 1	
115	Федеральная служба по военно- техническому сотрудничеству	140635,3	
116	Федеральная служба по финансовому мониторингу	402361,9	
Диспропорции в объеме финансирования из государственного
бюджета отражают несбалансированность самого государственного
аппарата. И не вполне случайно. Когда Министерство финансов на
свое содержание забирает треть всех государственных расходов на
государственный аппарат, это говорит о специфическом типе госу-
дарства.
Лоббирование ведомствами своих интересов «влечет за собой не
только резкое ухудшение качества законов, но и оказывает отрица-
тельное воздействие на всю систему органов государственного управ-
ления, отмечает Сектор общей теории и социологии права И ГП РАН
«Выход из данного положения только один: законодательное закре-
пление научно-обоснованных критериев определения предмета нор-
мативных правовых актов. Это необходимое условие для выполне-
174
§ 4. Адм.-правовой статус органов ииволнительной власти субъектов РФ
ния регулирующих функций закона, для его эффективности как акта
высшей правовой силы»1.
§ 4. Административно-правовой статус
органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации
Субъекты Российской Федерации являются самостоятельны-
ми государственными образованиями со своими законодатель-
ными и исполнительными органами государственной власти, од-
нако их деятельность основана на принципах территориальной
целостности Российского государства, единстве системы государ-
ственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти РФ и органами государ-
ственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении
народов в РФ (п. 3 ст. 5 Конституции РФ, п. 1 ст. 1 Федерально-
го закона РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принци-
пах организации законодательных (представительных) и исполни-
тельных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»2). В соответствии с п. 3 Закона № 184-ФЗ 1999 г. «фе-
деральные органы исполнительной власти и органы исполнитель-
ной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнитель-
ной власти в РФ»
Основные принципы взаимоотношений и разграничение пред-
метов ведения между Российской Федерацией и субъектом Рос-
сийской Федерации являются вопросом конституционного права,
однако они в РФ определены также и указанным Федеральным за-
коном от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в редакции Федерального за-
кона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, гае ст. 2 устанавливает, что
конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может
быть установлена должность высшего должностного лица субъек-
та РФ.
подготовлена Сектором оЬшеи теории и социологии права МГП РАН // Государством
право, 2002, № 8, стр 7.
1 СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005.
175
Часть 2. Ktxunmu кые субъекты абчиаюпративпого права
Ученые1 выделяют три системы организации исполнительной
власти в субъекте РФ.
а)	система органов исполнительной власти, руководство ко-
торой осуществляет непосредственно высшее должностное
лицо субъекта РФ, включая все подразделения исполнитель-
ной власти (часто называемые департаментами), а коллеги-
альный высший исполнительный орган отсутствует;
6)	система органов исполнительной власти, предусматриваю-
щая высший исполнительный орган (часто называемый пра-
вительством) и должности министров, но должность руково-
дителя высшего исполнительного органа совмещена с долж-
ностью высшего должностного лица субъекта Федерации;
в)	система органов исполнительной власти, предусматриваю-
щая должность высшего должностного лица субъекта Феде-
рации, равно как и коллегиальный высший исполнительный
орган субъекта РФ. объединяющий министров и возглав-
ляемый руководителем, должность которого не совпадает с
должностью высшего должностного лица.
В субъекте Российской Федерации устанавливается система ор-
ганов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации
(п. 1 ст. 17). Перечень типовых государственных должностей субъек-
тов Российской Федерации утверждается Президентом РФ (ст. 2.1)
На лиц, замещающих государственные должности субъектов Рос-
сийской Федерации, за исключением депутатов законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ и
мировых судей, распространяются ограничения, установленные для
членов Правительства РФ.
Министры (руководители департаментов) везде назначаются
высшим должностным лицом (руководителем высшего исполни-
тельного органа) субъекта РФ по собственному усмотрению.
Примерная структура органов краевой, областной администра-
ции утверждена постановлением Совета Министров — Правитель-
1 Чертков А Н Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах ор-
ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М Юстицин-
форм, 2006.
176
J 4. Адм.-лравовой anampe органов инаттемной власти суа&жиюв РФ
ства РФ от 27 мая 1993 г. № 490 «О некоторых мерах по усилению
координации деятельности министерств и ведомств Российской Фе-
дерации, администрации краев, областей, автономной области, ав-
тономных округов, городов федерального значения»1. Она включает
33 управления, отдела и комитета.
Конкретная структура органов определяется конституциями или
уставами субъектов Российской Федерации и отличается многооб-
разием. Например, в г. Москве в число источников права, регулиру-
ющих вопросы организации исполнительных органов власти горо-
да Москвы, входят: Устав города Москвы, принятый Законом г. Мо-
сквы от 28 июня 1995 г.г, Закон г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65
«О Правительстве Москвы»’, постановление Правительства Мо-
сквы от 21 февраля 2006 г. № 112-ПП «О Регламенте Правительства
Москвы»1 * * 4, Указ Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ «Об ор-
ганах исполнительной власти города Москвы» (вместе с «Перечнем
органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных
Правительству Москвы»)5.
Так, ст, 5 «Органы государственной власти города Москвы» Уста-
ва города Москвы, в частности, гласит:
«2. Высшим должностным лицом города Москвы, возглавляю-
щим высший исполнительный орган государственной власти города
Москвы, является Мэр Москвы.
3. Высшим исполнительным органом государственной власти го-
рода Москвы является Правительство Москвы.
4. Исполнительными органами государственной власти города
Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являют-
ся Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и террито-
риальные органы исполнительной власти».
Территориальными единицами города Москвы являются районы
и административные округа (ст. 15 Устава г. Москвы), администра-
тивный округ включает в себя несколько районов города Москвы
(ст, 17). Административные округа — территориальные единицы го-
1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993,1*6 22, ст. 2068.
- Ведомости Московской Думы. 1995, N” 4
’ Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2007, № 5
• Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2006.№ 17
5 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2007, № 43.
177
Часть 2. Ktxunanu кые субъекты адчшюапративпого права
рода Москвы, образуемые для административною управления соот-
ветствующими территориями. То есть это единица пределов дейст-
вия органов исполнительной власти субъекта РФ.
В рамках исполнительной власти города Москвы специфичной
является должность Мэра Москвы. В его полномочиях формирова-
ние Правительства Москвы (ст. 41 Устава г. Москвы), право непос-
редственно или через органы исполнительной власти города Мо-
сквы решать вопросы социально-экономического развития города
Москвы, осуществлять управление городским хозяйством. Специ-
ально Устав города Москвы содержит положение, что «В случа-
ях, угрожающих безопасности и здоровью жителей города Москвы,
нормальному функционированию систем жизнеобеспечения горо-
да Москвы, поддержанию правопорядка. Мэр Москвы вправе при-
нимать необходимые меры по предупреждению экстремальных об-
стоятельств или ликвидации их последствий с последующим неза-
медлительным уведомлением тех органов государственной власти,
в компетенцию которых входит решение данных вопросов». То есть
установлен режим личной власти. Мэр Москвы издает указы, право-
вые акты по вопросам нормативного характера, и распоряжения по
вопросам оперативно-распорядительного характера.
Правительство Москвы, возглавляемое Мэром Москвы, являет-
ся высшим постоянно действующим коллегиальным органом испол-
нительной власти города Москвы, обладающим обшей компетенци-
ей и обеспечивающим согласованную деятельность других органов
исполнительной власти города Москвы (ст. 44 Устава г. Москвы).
В административных округах и районах города Москвы образу-
ются территориальные органы исполнительной власти — префекту-
ры административных округов, возглавляемые префектами админи-
стративных округов, и управы районов, возглавляемые руководите-
лями управ (ст. 46 Устава г. Москвы)
Завершается иерархия исполнительных органов государственной
власти города Москвы как субъекта РФ государственными должно-
стями и государственными должностями государственной граждан-
ской службы. В Москве государственные должности регулируются
специальным Законом г. Москвы от 15 июля 2005 г. № 43 «О госу-
дарственных должностях города Москвы»1, а государственные долж-
1 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2005, № 44.
178
§ 4. Адм.-правовой статус органов инатитезьной власти субъектов РФ
ности государственной гражданской службы — Законом г. Москвы
от 26 января 2005 г, № 3 «О государственной гражданской службе го-
рода Москвы»1. Должностными лицами исполнительной власти го-
рода Москвы являются Мэр Москвы, члены Правительства Москвы,
руководители органов исполнительной власти города Москвы и их
заместители, а также государственные гражданские служащие горо-
да Москвы, в установленном порядке наделенные административно-
распорядительными полномочиями (ст. 47 Устава г. Москвы).
В структуру органов исполнительной власти города Москвы, в
соответствии с Указом Мэра Москвы от 20 августа 2001 г. № 1-УМ
«О первоочередных организационных мерах в связи со вступлением
в силу Закона города Москвы от 13 июля 2001 г. № 32 «О внесении
изменений и дополнений в Устав города Москвы»* 2 входят:
1.	Правительство Москвы
2.	Аппарат Мэра и Правительства Москвы.
3.	Отраслевые и функциональные органы исполнительной вла-
сти города Москвы.
4.	Территориальные органы исполнительной власти города Мо-
сквы — префектуры.
Структура самого Правительства города Москвы включает: Мэра
Москвы, Вице-мэра Москвы, Первых заместителей Мэра Москвы в
Правительстве Москвы, Руководителя аппарата Правительства Мо-
сквы в ранге первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Мо-
сквы, Заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы, Мини-
стров Правительства Москвы и Префектов административных окру-
гов города Москвы в ранге министров Правительства Москвы
В системе органов исполнительной власти города Москвы, под-
ведомственных Правительству Москвы, в соответствии с Законом
г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы» от-
раслевыми и функциональными органами исполнительной власти
города Москвы являются департаменты, комитеты, главные управ-
ления, управления и инспекции. Важно отметить, что в законе горо-
да Москвы «О Правительстве Москвы» содержится положение, что
«Правительство Москвы руководит деятельностью департаментов,
комитетов, главных управлений, управлений, инспекций, префектур
' Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2005, № 8.
2 Вестник Мэрии Москвы, 2001. № 35.
179
Часть 2. Ktxunanu ныв суоъеизпы адыааюпргтивиого права
административных округов города Москвы и управ районов юрода
Москвы», то есть вне зависимости оттого, являются ли территори-
альные единицы органами государственной власти города Москвы,
как субъекта РФ, или субъектами местного самоуправления, како-
выми являются районы города Москвы. Для координации деятель-
ности органов исполнительной власти города Москвы могут созна-
ваться комплексы городского управления, возглавляемые членами
Правительства Москвы. Руководители отраслевых, функциональных
и территориальных органов исполнительной власти города Москвы
действуют на основе единоначалия, издают в пределах своих полно-
мочий распоряжения и приказы, представляют Правительству Мо-
сквы ежегодные отчеты о своей деятельности.
Указ Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ «Об органах ис-
полнительной власти города Москвы» содержит Перечень органов
исполнительной власти города Москвы, подведомственных Прави-
тельству Москвы1. Он включает 5 комплексов (Комплекс городского
хозяйства Москвы, Комплекс градостроительной политики и строи-
тельства города Москвы, Комплекс экономической политики и раз-
вития города Москвы, Комплекс социальной сферы города Москвы
и Комплекс имущественно-земельных отношений города Москвы),
включающих в себя Департаменты и Управления, и ряд департамен-
тов, комитетов, главный управлений, управлений и инспекций, не
входящих в состав комплексов городского управления.
В число органов исполнительной власти города Москвы, подве-
домственных Правительству Москвы, входят также префектуры 10
административных округов города Москвы и, в соответствии с при-
ложением к Указу Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ, —
управы 123 районов города Москвы, например, Арбат, Якиманка,
Хамовники.
Типовая структура управления административным округом
г. Москвы в соответствии с постановлением Правительства Москвы
от 9 января 1996 г. № 23, теперь отменным, включала префекта с ап-
паратом префекта (администрацией административного округа),
территориальными структурами городских органов исполнитель-
ной власти и контрольными органами и районные управы. В аппа-
’ Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2007, № 43.
180
ff 4. Адм.-правоыя! статус органов исватительной власти субъектов РФ
рат префекта включались 30 структурных единиц, в территориаль-
ных структурах — 26 структурных единиц.
Несколько более типичным является организация исполни-
тельной власти в Московской области, поскольку она возглавля-
ется губернатором, в отношении которого Указом Президента РФ
от 23 апреля 2009 г. № 441 «Об утверждении Положения о поряд-
ке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на долж-
ность высшего должностного лица (руководителя высшего испол-
нительного органа государственной власти) субъекта Российской
Федерации»1 введен новый порядок назначения. Он, в частности,
гласит, что предложение о кандидатурах, не менее трех, на долж-
ность высшего должностного лица (руководителя высшего исполни-
тельного органа государственной власти) субъекта РФ вносится Пре-
зиденту РФ коллегиальным постоянно действующим руководящим
органом политической партии, список кандидатов которой получил
наибольшее число голосов избирателей на выборах в законодатель-
ный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ
«и был допущен к распределению депутатских мандатов». Таким об-
разом, идея Федерации государств, в которой источником власти яв-
ляется народ каждого субъекта Федерации, заменена на идею пар-
тийного представительства. Вряд ли такой акт законен. Он мог бы
иметь место в унитарном государстве, но не в Федерации.
С этой конструкцией связана также и проблема ответственности
такого должностного лица.
31 марта 2004 г. на повестке дня Государственной Думы стояло
рассмотрение законопроекта «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода-
тельных (представительных) и исполнительных органов государствен-
ной власти субъектов РФ» в части уточнения порядка привлечения к
ответственности высшего должностного лица (руководителя высше-
го исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ-’
Но данный законопроект не рассматривался вообще. 2 апреля 2004 г
этот же законопроект был поставлен в повестку дня, однако «В связи
с повторным отсутствием докладчика в соответствии с Регламентом
Государственной Думы» был рассмотрен без доклада, а при голосо- 1 2
1 СЗ РФ. 2009. №17, ст. 2053.
2 Государственная Дума: Стенмрамма заседаний, 2004, № 16, стр. 3
181
Часть 2. Кеплкти ные субъекты абчиаюпративпого права
вании «не получил поддержки депутатов в первом чтении»1. Возра-
жения против этого законопроекта аргументировал В.А. Рыжков, де-
путат Государственной Думы, не состоящий в депутатском объеди-
нении. В. А. Рыжков сказал: «Митрофанов считает, что губернаторам,
главам республик, главам администраций нужно дать такой же им-
мунитет, как депутатам. Дума третьего созыва раз пять рассматрива-
ла аналогичные инициативы и все законопроекты отклоняла по про-
стым мотивам. Во-первых, губернатор и депутат, вообще парламент и
исполнительная власть имеют принципиально разную природу. Мы с
вами, уважаемые коллеги-депутаты, кредитов не подписываем, собс-
твенностью не распоряжаемся, деньгами не распоряжаемся, платеж-
ки не подписываем. Поэтому... «Наш иммунитет основан на том, что
у насесть политическая позиция, мы ее отстаиваем по поручению из-
бирателей. А плавы регионов распоряжаются собственностью и день-
гами. И не случайно их три года назад по закону, внесенному прези-
дентом, освободили от мест в Совете Федерации и тем самым сня-
ли с них, так сказать, уголовный иммунитет. И кстати, были случаи,
когда главы, в частности Тульской области, были осуждены за хище-
ния и коррупцию. Если им давать сегодня иммунитет..., то завтра,
мы понимаем, кто-то из глав регионов обязательно этим воспользу-
ется». Кроме того, В.А. Рыжков возражал против механизма приме-
нения ответственности к высшему должностному лицу субъекта РФ:
«Депутат Митрофанов предлагает ввести очень странный механизм
Он предлагает, чтобы генпрокурор обращался к президенту, а прези-
дент, рассмотрев все материалы, либо давал согласие на возбуждение
уголовного дела, либо не давал. Ну очень странная роль для нашего
президента — быть такого рода судьей, чтобы решать, осуждать это-
го губернатора или не осуждать. Поэтому, честно говоря, этот зако-
нопроект, ну, ни в какие просто рамки не лезет ни с точки зрения
Конституции, ни с точки зрения здравого смысла. И потом, он вооб-
ще не имеет отношения к закону об организации власти в субъектах
Российской Федерации. Если это и вносить, то в уголовное законода-
тельство, а не в закон об организации власти в субъектах Российской
Федерации. Поэтому наш комитет очень внимательно рассмотрел и
единогласно просит этот законопроект отклонить»1 2.
1 Государственная Дума: Стенограмма заседаний. 2004. № 17, стр. 7.
2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2004, № 17, стр. 57.
182
ff4. Адм.-лравовой статус органов инатитемной власти субъектов РФ
Действительно, правовая природа статуса депутата и главы реги-
она разная, но только в пределах одного государства. Если же речь
идет о Федерации, то картина совершенно иная. В отношении Фе-
дерации в целом глава субъекта РФ не может быть рассматриваем
как обычный государственный служащий или даже лицо, занима-
ющее государственную должность. Иначе мы говорили бы об уни-
тарном государстве, а не о Федерации. Разная их природа заключа-
ется в происхождении этой власти, в вопросе, кто наделяет их этой
властью, если наделяет народ, то никто его не может осудить, кро-
ме народа. Как говаривал Тарас Бульба, «Я тебя породил, я тебя и
убью». А если власть приходит от Президента, то это чисто админи-
стративная власть, там иммунитета быть не должно. Туг вот и видно
соотношение конституционного и административного права в том
свете, что без учета метода восходящего подчинения разделить эти
две отрасли права невозможно1. В отношении распоряжения собст-
венностью В.А. Рыжков что-то перепутал, поскольку закон о при-
ватизации государственной собственности находится в пределах де-
путатской ответственности. Возражение В.А. Рыжкова против роли
президента как судьи, — это непонимание роли должностного лица
по отношению к подчиненным лицам; да, они зачастую, не будучи
судьями, выполняют функцию судьи при разрешении обращений и
споров подчиненных им лиц.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодапельных (представительных) и ис-
полнительных органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации» содержал право Президента РФ только на при-
остановление действие акта высшего должностного лица субъек-
та РФ и актов органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации (ст. 29), что в какой-то мере соответствует идее межгосу-
дарственной Федерации. Не отмена, а приостановление досудебно-
го решения. Однако положений об ответственности высшего долж-
ностного лица исполнительных органов субъекта Федерации этот за-
кон не содержал.
Наконец, Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ
введена ст. 29.1 «Ответственность должностных лиц органов ис-
1 Демин А. А. Административно-правовой метан: соотношение с другими метода-
ми правового регулирования // Государство и право. 2005, JVs 6, стр. 13-19.
183
Часть 2. Ktxunmu ныв субъекты одшаиюпративпого права
полнительной власти субъекта Российской Федерации», которая
продолжает правиться, в Федеральный закон от 6 октября 1999 г
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации». Статья эта предусматри-
вает, что Президент РФ, в форме Указа Президента, во-первых, вы-
носит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Рос-
сийской Федерации (руководителю высшего исполнительного ор-
гана государственной власти субъекта Российской Федерации) в
случаях: издания высшим должностным лицом незаконного норма-
тивного правового акта, что установлено соответствующим судом;
уклонение в течение двух месяцев от издания нормативного право-
вого акта, предусматривающего отмену приостановленного норма-
тивного правового акта. Во-вторых, Президент РФ отрешает высшее
должностное лицо субъекта РФ от должности, если в течение месяца
после вынесения ему предупреждения Президента РФ губернатор не
принял мер по устранению причин, явившихся основанием дли вы-
несения предупреждения. Введено Федеральным законом от И де-
кабря 2004 г. № 159-ФЗ и монархическое в своей сущности право
Президента РФ отрешить высшее должностное лицо субъекта Рос-
сийской Федерации от должности в связи с выражением ему недо-
верия как законодательным (представительным) органом государ-
ственной власти субъекта Российской Федерации, так и «с утратой
доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязан-
ностей, а также в иных случаях».
Большая часть такой ответственности включена в полномочия
Президента РФ, что нивелирует статус субъекта РФ как государства,
поскольку высшее должностное лицо субъекта РФ принадлежит все
же к структуре системы органов субъекта РФ, а не составляет при-
дворную челядь Президента РФ. Кроме того, недоверие, конечно, не
является инструментом публичной ответственности ввиду прокла-
мирующейся повсюду презумпции невиновности. Это монархиче-
ский институт субъективного самоуправства. Однако в истории РФ
он уже применялся. Например, Указ Президента РФ В.В. Путина от
9 марта 2005 г. № 272 «О Логинове В.А.»‘. Губернатор Корякии отре-
шен от должности «в связи со срывом завоза топлива в населенные
 СЗ РФ, 2005, №11, ст.934.
184
§ 4. Адм.-правовой статус органов итинительной вмети субъектов РФ
пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автоном-
ного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления
в населенных пунктах этих районов, что привело к массовым нару-
шениям прав и свобод граждан». Исследуя на предмет соответствия
Конституции РФ установленные федеральным законом от 11 декабря
2004 г. № 159-ФЗ полномочия Президента РФ, в частности, право
принимать решения об отрешении либо неотрешении от должности
высшего должностного лица субъекта РФ как в случае выражения
ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, так и в слу-
чае «утраты доверия Президентом РФ, ненадлежащего исполнения
своих обязанностей», Д.А. Кобзарь аргументирует: «Используя ме-
тоды и критерии определения соответствия актов меньшей юриди-
ческой силы актам большей юридической силы (Конституции РФ),
изложенные во второй главе диссертации, автор приходит к выводу
о несоответствии Конституции РФ положений федерального зако-
на, предоставляющих Президенту РФ указанные полномочия»1. По-
скольку губернатор В.А. Логинов не являлся государственным слу-
жащим, а являлся липом, занимавшим государственную должность
в результате выборов населением, то отстранение его от должности
могло быть произведено только тем субъектом права, решением ко-
торого это лицо получило свои властные полномочия, то есть насе-
лением.
Поддерживает такой подход к правовому статусу народного из-
бранника и В. Туманов: «Было решение Конституционного Суда по
Алтайскому краю 18 января 1996 года, правильное решение в основе
своей и остается таковым. Дело заключается в другом: конечно, из-
брание главы субъекта Федерации населением делает его более ле-
гитимным и более независимым по отношению к Законодательному
собранию, потому что президент об этом не говорил, но, очевидно,
кто избирает, тот и отзывает...»1
Статус исполнительных органов Московской области регулиру-
ется Законом Московской области от 19 июля 2005 г. № 185/2005-03
1 КобзъфьД.А Судебное разрешение kohctktj ционно-правоеых споров о компе-
тенции в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой сте-
пени К.Ю.И М МГУ. 2005, стр 21—22.
- Ту юное В. На конституционном поле // Российская газета от 14 сентября
2004 r„N> 200, стр. 3.
185
Часть 2. Ktxunmu ные субъекты абчиаюпративпого права
«О системе исполнительных органов государственной власти Мо-
сковской области»1. Законом Московской области от 2 ноября 2005 г
№230/2005-03 «О Правительстве Московской области»1 2.
В соответствии с Законом Московской области от 19 июля 2005 г
№ 185/2005-03 «О системе исполнительных органов государствен-
ной власти Московской области» систему исполнительных органов
государственной власти Московской области составляют:
1)	высший исполнительный орган государственной власти Мо-
сковской области — Правительство Московской области;
2)	центральные исполнительные органы государственной вла-
сти Московской области: министерства, комитеты и главные
управления Московской области;
3)	территориальные исполнительные органы государственной
власти Московской области (ст. I).
То есть губернатор не входит в число исполнительных органов.
И наоборот: структура исполнительных органов государственной
власти Московской области определяется Губернатором Москов-
ской области, в своей деятельности Правительство Московской об-
ласти подотчетно Губернатору Московской области.
Правительство Московской области является высшим, посто-
янно действующим, коллегиальным исполнительным органом госу-
дарственной власти Московской области, наделенным обшей ком-
петенцией (п. 1 ст. 2).
Центральные исполнительные органы государственной власти
Московской области—органы специальной компетенции, осущест-
вляющие на всей территории Московской области исполнительно-
распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных)
отраслях и сферах государственного управления (п. I ст. 3). Они фор-
мируются Правительством Московской области и образуются в фор-
мах министерств, комитетов и главных управлений Московской об-
ласти (п. 1 ст. 5). Министерства имеют отраслевую и межотраслевую
компетенцию, а Комитеты — функциональную. Главное управление
Московской области — центральный исполнительный орган госу-
дарственной власти Московской области, проводяший государст-
1 Ежедневные новости Подмосковье, 2005, № 136.
2 Ежедневные новости Подмосковье, 2005, № 215.
186
§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ
венную политику и осуществляющий отраслевое управление в уста-
новленной сфере деятельности.
Территориальные исполнительные органы государственной
власти Московской области — органы специальной компетен-
ции, осуществляющие на территории отдельных административно-
территориальных единиц Московской области исполнительно-
распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных)
отраслях и сферах государственного управления (п. 1 ст. 6).
Центральные и территориальные исполнительные органы госу-
дарственной власти Московской области принимают распоряжения,
имеющие нормативный характер.
Административно-правовой статус Правительства Московской
области определяется Законом Московской области от 2 ноября
2005 г. №230/2005-03 «О Правительстве Московской области».
Правительство Московской области является высшим постоян-
но детютвуюшим коллегиальным исполнительным органом государ-
ственной власти Московской области, нацеленным общей компе-
тенцией (п.1 ст. 1). Оно признано юридическим лицом, имеет офи-
циальные бланки с воспроизведением герба Московской области,
гербовую печать. На здании Правительства Московской области по-
стоянно установлен флаг Московской области, а также размещает-
ся изображение герба Московской области. Правительство Москов-
ской области действует на принципах, в частности, государственной
и территориальной целостности Российской Федерации, распро-
странения суверенитета Российской Федерации на всю ее террито-
рию (п. I ст. 3) и единства системы государственной власти. Основ-
ными задачами деятельности Правительства Московской области яв-
ляются обеспечение в Московской области условий для реализации
конституционных прав и свобод граждан и обеспечение социально-
экономического развития Московской области.
Состав Правительства Московской области определяется ст. 4
Закона Московской области от 2 ноября 2005 г. № 230/2005-03.
Правительство Московской области состоит из членов Прави-
тельства Московской области:
I)	Губернатора Московской области, являющегося Председате-
лем Правительства Московской области;
2)	Вице-губернатора Московской области, являющегося пер-
вым заместителем Председателя Правительства Московской
области;
187
Часть 2. Кехиекти ные ьуоьеюпы аНнаюапрапивного права
3)	первых заместителей и заместителей Председателя Прави-
тельства Московской области;
4)	министров Правительства Московской области.
То есть в противоречие с приведенным выше Законом Москов-
ской области от 19 июля 2005 г.№ 185/2005-03 «О системе исполни-
тельных органов государственной власти Московской области» гу-
бернатор Московской области не только включен в состав Прави-
тельства Московской области как его член, но это Правительство и
возглавляет. Это как с В.В. Путиным: он возглавляет партию «Еди-
ная Россия», но не является ее членом.
Министры ведущих направлений деятельности Правительства
назначаются на должность Губернатором Московской области по
согласованию с Московской областной Думой (п. 3 ст. 5), другие —
без согласования с Московской областной Думой. Губернатор Мо-
сковской области освобождает от должности министров Правитель-
ства Московской области, поощряет их и накладывает на них дисци-
плинарные взыскания.
Правительство Московской области де[ктвует в пределах срока
полномочий Губернатора Московской области (п. 1 ст. 6). Прави-
тельство Московской области вправе подать в отставку, а Губерна-
тор Московской области вправе принять решение об отставке Пра-
вительства Московской области или члена Правительства Москов-
ской области.
Полномочия Правительства Московской области отражают его
статус как органа общей компетенции (ст. 7—18).
Правительство Московской области (ст. 27) взаимодействует в
пределах своей компетенции с федеральными органами государст-
венной власти и в порядке, установленном федеральным законода-
тельством и Губернатором Московской области. По соглашению с
федеральными органами исполнительной власти Правительство Мо-
сковской области может передавать им осуществление части своих
полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых
средств, если это не противоречит Уставу Московской области, за-
конам и иным нормативным правовым актам Московской области.
Взаимообразно оно осуществляет часть полномочий федеральных
органов исполнительной власти, переданных ему по соглашению с
этими органами. Вправе направлять в Правительство Российской
Федерации замечания и предложения по проектам решений Прави-
188
J4. Адм-правовойстатусоргановинатитеаьнойвластисубъектов РФ
тельства Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Правительство Московской области взаимодействует с цен-
тральными и территориальными исполнительными органами госу-
дарственной власти Московской области, государственными органа-
ми и государственными учреждениями Московской области (ст. 29)
поскольку: возглавляет их систему; формирует центральные и тер-
риториальные исполнительные органы государственной власти Мо-
сковской области; утверждает административные регламенты испол-
нения государственных функций и предоставления государственных
услуг, в осуществлении которых принимают участие два и более цен-
тральных исполнительных органов государственной власти Москов-
ской области, государственных органов Московской области; орга-
низует исполнение центральными и территориальными исполни-
тельными органами государственной власти Московской области,
образованными им государственными органами и государственны-
ми учреждениями Московской области законодательства Россий-
ской Федерации и Московской области, направляет и контролирует
их деятельность.
Правительство Московской области взаимодействует с исполни-
тельными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации (ст. 30), способствует развитию межрегиональных связей
Московской области с другими субъектами Российской Федерации.
Порядок организационного, документационного и информаци-
онного обеспечения деятельности Правитеиьства Московской обла-
сти определяется Регламентом Правительства Московской области,
утвержденным постановлением Губернатора Московской области от
2 июля 2003 г.№ 150-ПГ'.
Особенностью заседаний Правительства Московской области
является то, что на них вправе присутствовать и участвовать в об-
суждении рассматриваемых вопросов с правом совещательного го-
лоса члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Со-
брания Российской Федерации, члены Правзттечьства Российской
Федерации, депутаты Московской областной Думы, руководите-
ли центральных и территориальных исполнительных органов госу-
1 Информационный вестник Правительства МО. 2003, № 8
189
Часть 2. Ксалюпи иые субъекты адчиаюпративпого права
дарственной власти Московской области, государственных органов
Московской области, территориальных органов федеральных орга-
нов исполнительной власти, прокурор Московской области, пред-
седатель Московского областного суда, председатель Московского
областного арбитражного суда, главы муниципальных районов и го-
родских округов (п. 3 ст. 32 Закона о Правительстве МО). Одновре-
менно Правительство Московской области вправе рассматривать от-
дельные вопросы на своих закрытых заседаниях.
Правительство Московской области в пределах своих полно-
мочий принимает постановления и обеспечивает их выполнение
(ст. 33). Постановления Правительства Московской области подле-
жат официальному опубликованию в газете «Ежедневные новости
Подмосковье», в «Информационном вестнике Правительства Мо-
сковской области», за исключением постановлений или их частей,
содержащих сведения, составляющие государственную тайну или
иную охраняемую законом тайну, или сведения конфиденциально-
го характера.
Для обеспечения деятельности Правительства Московской обла-
сти и организации контроля за выполнением постановлений, приня-
тых Правительством Московской области, образуется аппарат Пра-
вительства Московской области (ст. 36).
Структура исполнительных органов государственной власти Мо-
сковской области утверждена постановлением Губернатора Москов-
ской области от 18 марта 2009 г. № 33-ПГ. Она включает Высший
исполнительный орган государственной власти Московской обла-
сти — Правительство Московской области и центральные исполни-
тельные органы государственной власти Московской области. Сре-
ди центральных называются министерства Московской области, их
18 по основным отраслям деятельности Правительства Московской
области; Комитеты Московской области, их 3, и Главные управле-
ния Московской области, не являющиеся последовательно функци-
ональными.
Судебным казусом из области распределения компетенции долж-
ностныхлиц государственной власти субъектов РФявляется следую-
щий:
1 Информационный вестник Правительства МО. 2009,№4
190
§ 5. Адм.-правовой статус испаюип еаьных органов местного ышоупраиления
«Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с за-
явлением о признании постановлений администрации Алтайско-
го края от 27 апреля 2004 г. № 170 «О распределении обязанностей
между главой администрации края и его заместителями» и от 9 июня
2004 г. № 256 «О совершенствовании структуры администрации Ал-
тайского края и внесении изменений и дополнений в распределение
обязанностей между главой администрации края и его заместителя-
ми» недействующими с момента их принятия, считая их противоре-
чащими требованиям ст.сг, 5, 20 Федерального закона от 6 октября
1999 г, № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодатель-
ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», Устава Алтайского края и
Закона Алтайского края от 11 мая 2000 г. № 23-3C «О схеме управ-
ления Алтайским краем и структуре администрации края». По мне-
нию прокурора, данные акты приняты указанным органом с превы-
шением предоставленных полномочий, поскольку разрешение этих
вопросов отнесено к ведению представительного органа субъекта
Российской Федерации и в форме закона. Кроме того, структура ад-
министрации Алтайского края утверждена Законом Алтайского края
«О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации
края», которому оспариваемые постановления противоречат. ...По-
скольку определение структуры и состава администрации Алтайско-
го края отнесено к исключительной компетенции представительного
органа субъекта Российской Федерации, глава администрации при
издании названных постановлений превысил свои полномочия...»1.
§ 5. Административно-правовой статус
исполнительных органов
местного самоуправления
В отличие от центральных органов государственного управ-
ления, власть может реализовать свои полномочия на местах как
не может принимать решение по вопросу, находящемуся в компетенции коллегиаль-
ного органа власти. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верхов-
ного Суда РФ от 8 декабря 2004 г. № 51-Г04-25 // Бюллетень В рховного Суда РФ
2005, №6. стр. 21-23.
191
Часть 2. Ксхиити те субъекты абчиаюпративного права
минимум в трех формах- местное управление, местное самоуправ-
ление и местная автономия, Ролан Драго пишет, что принято раз-
личать 4 типа (основных) местного управления: федерализм, са-
моуправление, децентрализация, централизация1. Во француз-
ском законодательстве добавляют прием «деконцентрании»* 2 *,
рассматривается и «деволюция»1. «В мировой практике принято
различать три модели местного самоуправления и соответственно
три системы муниципальной службы: англосаксонскую (англий-
скую), континентальную (французскую) и советскую»4 5, — пишет
ЕА. Литвинцева.
Местное самоуправление является только одной из форм орга-
низации государственной власти на местах.
Сущностью местного управления является обеспечения реаль-
ного воздействия властей на управляемое население. Организована
эта линия, вертикаль власти в различных странах по-разному в соот-
ветствии с местными традициями и условиями. Но сутью местного
управления является доведение воли господствующего класса до ря-
дового управляемого, до гражданина, предприятия, юридического
лица. Таких схем, по учению НА. Куфаковой', три*, которые харак-
теризуются следующими признаками, позволяющими сравнить их и
оценить приемлемость для каждого данного государственного аппа-
рата.
• Драго Р Административная наука М.: Прогресс. 1982, стр. 125.
- Ведель .Ж. Административное право Франции / Под ред. М.А. Кругоголова. М
Прогресс, 1973, стр 392.
’ Транш АЛ Административнснтсррнтсрггмьная организация капиталистиче-
ского государства. М : Наука, 1984. стр 136—138.
4 Липгеиниева Д.А. Государственная служба в зарубежных странах М Изд-во
РАГС,2004.сгр.97.
5 Куфаково НА. Местное управление в Гуржуазных стр нах и етртнах, освобо-
народов имени Патриса Лумумбы. 1969.102 стр.
‘ Демин А.А Проблемы управления нкел пнем // Государственная власть и
местное самоуправление, 2004, № 3, стр. 46-48.
192
§ 5. Адм-правовой статус шлозиип-ельных органов местного самоуправления
---..Системы Признаки"'---...	Местное управление	Местное	Местная автономия
Образец реальной организации	Армия В СССР, КНДР	Англия	Корсика, Страна басков, Чечня
Порядок формирования органов	Назнгыееме	Выборы	Выборы
Полномочия на издание нормативна актов	Никаких нормативных	Нсрмативгие акты не принимают, но существующие применяют свободно	Местное законодательство
Фгиансцхжание	Государственный бюджет	И так, и сяк	Местные налоги
Юридическим статус	Не имеет юрмдгиеского	Юридические	Юридическое лицо
Демократичность	Слабо	Средне	Максимально
Участиемассв утравлееми	Не участвуют	Участвуют	Участвуют
Отчьего имени	Отимени государства	От своего имени	От своего имени
1»	Быстро	Медленно	Медленно
Эффективность реализации власти	Для властей удобно Но население пассивно	Для властей - халатно Для населения— демонстрация участия в делах	Д ля властей - опасно Для населения—все заботы
Из приведенной схемы может показаться, что наиболее демо-
кратичной является форма связей властей с населением, называемая
автономией, а самой недемократичной — схема, напоминающая ар-
мейский порядок в стране. Однако все хорошо в меру. И в Италии,
стране с наиболее развитой местной автономией, эта система чуть ни
привела в 1996 году к развалу страны. В сентябре 1996 г. сообщалось
об объявлении У. Босси независимого государства Латания в долине
реки По, где расположены основные промышленные центры Ита-
лии, отделении ее от бедных и криминальных районов юга Италии
Президент Италии Берлускони предупредил Босси, что пропаганда
193
Часть 2. Ком юпи те субъекты абчшшапратпвяого права
раздела государства — уголовное преступление и к нему будет при-
менено преследование* 1.
Что касается права местных органов самоуправления издавать
нормативные акты или исполнять нормативные акты централь-
ных властей с некоторой долей «свободы», то характерными явля-
ются высказывания Некрасова С.И. о борьбе с излишним нормо-
творчеством органов местного самоуправления, проведенной в на-
чале 2000 годов полномочными представителями Президента РФ
в федеральных округах. С.И. Некрасов писал: «В первые годы функ-
ционирования рассматриваемого института отмечается своеобраз-
ная «интервенция» в отношении регионального законодательства
на предмет его приведения в соответствие с федеральным. Именно
в эти годы решение застарелого вопроса сдвинулось с мертвой точ-
ки — количество региональных нормативных правовых актов (вклю-
чая основные законы субъектов РФ), приведенных в соответствие с
Конституцией РФ и федеральным законодательством, исчисляется
тысячами, по мнению Генерального прокурора РФ, создание едино-
го правового поля в России на федеральном и региональном уров-
нях к концу 2001 года в целом завершено, на очереди — корректи-
ровка муниципального нормотворчества (только Управлением Про-
куратуры по Центральному федеральному округу к концу 2001 года
было опротестовано более 740 нормативных правовых актов субъек-
тов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам,
650 из них приведены в соответствие с законошпепьством; по мерам
прокурорского реагирования в соответствие с федеральным законо-
дательством приведены более 1000 уставов муниципальных образо-
ваний округа: в Уральском федеральном округе за год проанализи-
ровано около 1500 региональных нормативных актов на предмет со-
ответствия федеральному законодательству и около 300 приведено в
соответствие с ним; в Дальневосточном федеральном округе приве-
дено в соответствие с федеральным законодательством более 600 ре-
гиональных законов)»-. Правда, это говорится не вполне о местном
1 Паклик Н В Падании впадают в грех Ц Российская газета от 12 ноября 1997 г.
1 Некрасов С.И Основные тенденции в развитии внутрифедератпвных отно-
шений в современной России // Научные труды Российской академии юридических
наук. Выпуск З.том I / Отв. ред. В.В. Гриб. М РАЮН, 2003, стр. 526-527.
194
§ 5. Адм.-правовой статус штзытельных органов местного самсцпроизения
самоуправлении, а о законотворчестве в субъектах РФ, но широту
анархизма под лозунгами самоопределения, самоуправления и феде-
рализации эта деятельность демонстрирует.
Важнейшими предпосылками этого самого воздействия властей
является наличие самого населения, свободы его передвижения и са-
моуправления, Происхождение самоуправления в сложившейся уже
государственной системе организации общества можно отчасти уви-
деть в специфике развития Англии, описанной В.Ф. Дерюжинским:
«В Англии гораздо раньше, чем в континентальных государ-
ствах, был признан и обеспечен принцип свободного передвижения
В этой стране, благодаря особенностям ее политического развития,
ранее других был поставлен и удачно разрешен основной вопрос о
гарантиях личной свободы. Magna Charta Libertatum 1215 года. Habe-
as Corpus Act 1679 г. и некоторые второстепенные законодательные
меры вполне обеспечили личную свободу англичан от всякого рода
произвольных стеснений. В числе проявлений этой свободы полу-
чило прочную гарантию и право свободного передвижения. Оно ни-
когда не встречало тех стеснений, какие на континенте повсеместно
развивались в сложную паспортную систему. Каждый англичанин и
прежде мог и в настоящее время может беспрепятственно переме-
нять место своего пребывания.
Таково общее правило, которое, однако, допускает некоторые
отступления. Наиболее существенное из них относится к системе за-
конодательства о призрении бедных, какою она представляется, на-
чиная с конца XVI века. Возложенная на приход (законодательством
королевы Елизаветы) обязанность кормить бедных членов его вызва-
ла важное ограничение в свободе перехода из одной местности в дру-
гую. Приходы начали допускать в свою среду лишь тех лиц, которые
не простирали к ним требований о пособии и призрении. Как ско-
ро такое требование заявлялось, пришелец мог быть лишен свобо-
ды и выселен в место первона<гального своего жительства. Взаимные
права приходов и новых поселенцев были впервые регулированы ак-
том об оседлости (Act of Settlement 1662 г.), изданным в царствование
Карла 11»’. Оседлость — один из признаков прогресса в развитии че-
ловечества. Она же позволяет организовать властные связи.
1 JJepHoaonaHt В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. Издание вто-
рое, дополненное. С -Петербург' Сенатская типография, 1908, стр. 23—25.
195
Часть 2. Кеаяюпи пые субъекты сбчшшапративного права
В Российском Федерации Конституция 1993 года относит мест-
ное самоуправление к негосударственным формам организации жиз-
недеятельности населения’. Такое ее определение не выдерживает
критики. Вот как выступал в Государственной Думе депутат В. В. Лед-
ник (фракция «Единство»):
«...столько внимания, как местному самоуправлению. Закон об
основах его организации был принят еще в 1991 году. Правда, дей-
ствовал он недолго, до октября 1993 года, до времени упразднения
Советов. 8 сентября 1995 года был принят новый закон, затем ра-
тифицирована Европейская хартия местного самоуправления. Ста-
новление самоуправления берет под свой контроль Администрация
Президента, соответствующие структуры имеются в Правительстве и
в Государственной Думе, но дело, судя по всему, продвигается туго.
Почему это происходит? Ответ очень простой. Нет у нас местного
самоуправления, оно не состоялось, хотя срок прошел немалый — 10
лет. Мы создали не самоуправление, а нечто иное, даже затрудняюсь
сказать что, некий уровень власти, отдаленный и от людей, и от си-
стемы государственного управления. Функционирует он сам по себе,
но такого не должно быть. Государство есть объединение граждан, а
гражданам нужна одна, целостная власть. Глубоко убежден, что са-
моуправление --это продолжение государственного управления, это
тот уровень государственного управления, где вопросы решаются не-
посредственно на месте...»* 2
Экономический базис местного самоуправления — муниципаль-
ная собственность. По этому поводу доцент Красноярской высшей
школы МВД РФ Л.А. Шестакова пишет: «Как важный элемент кон-
ституционного строя Российской Федерации, местное самоуправле-
ние имеет особое значение для формирования российской государ-
ственности. Именно в нем реализуется идея приближения власти к
ее источнику — народу»’. Решать задачи власти на местах можно и
* Мекмикова РИ Развитие местного самоуправления как фактор становления
гражданского общества. социальный опыт России. Д» ccepiauim на соискание ученой
степени доктора социологических наук. М.. 2005.
2 Госулрственная Дума: Стенофамма преданий. 2001, № 116, стр. 25-27.
' Шеипаю/ва ЛА. Некоторые проблемы федерального законодательства по во-
просам местного самоуправления Административное право и административный
процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Госу-
дарство и право, 1998, № 8, стр. 16.
196
§ 5. Адм.-правовой статус испоянипелькых органов местного аию)яраиления
с помощью системы органов местною управления, а не самоуправ-
ления. А о приближении власти к народу вообще говорить неправо-
мерно, так как власть просто не может реализовать свои полномо-
чия без контакта с народом. Далее она пишет: «Процесс становления
местного самоуправления в России уже начался, но идет он слож-
но, противоречиво. Его развитие сдерживается прежде всего эко-
номическими причинами, отсутствием необходимых материальных
предпосылок, неотлаженностью взаимодействия органов местно-
го самоуправления с хозяйствующими субъектами». Смысл местно-
го самоуправления состоит именно в наличии у него собственного
имущества, федеральным имуществом распоряжаются федеральные
территориальные органы. Она заканчивает: «Как нам представляет-
ся, прежде всего надо защищать публично-правовой характер орга-
низации местного самоуправления и самого этого института, что-
бы акты органов местного самоуправления, с точки зрения юриди-
ческой силы и их зашиты признавались и рассматривались как акты
органов публичной власти». Но «публичный» означает, что речь идет
о государственных органах местного управления, а не о самоуправле-
нии, названном в Конституции негосударственной формой.
До изменения Конституции РФ, отказа от этой полукоммуни-
стической идеи растаскивания государства по коммунальным квар-
тиркам самоуправления и саморегулируемым организациям необхо-
димо осознание неправильности пути.
Основным источником правового регулирования местного са-
моуправления в Российской Федерации является в настоящее время
весьма подробный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации»1, вступивший в силу с I января 2009 г. Важны-
ми актами, разрешающими непосредственно муниципальные во-
просы организации местного самоуправления, являются уставы
соответствующих муниципальных образований. Делегирование го-
сударственных полномочий негосударственным органам местного
самоуправления предусмотрено ст. 132 Конституции РФ 1993 года.
Местное самоуправление вводится на всей территории РФ в го-
родских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских
округах и на внутригородских территориях городов федерального
 СЗ РФ, 2003, №40. ст. 3822.
197
Часть 2. Ксалюпи ные суоьекты аНаатапративпого права
значения (п. I ст. 10). Граждане Российской Федерации осуществля-
ют местное самоуправление посредством участия в местных рефе-
рендумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямо-
го волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного
самоуправления (п. 1 ст. 3).
Местное самоуправление в Российской Федерации определяется
как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственной (или) через органы местного самоуправления во-
просов местного значения исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций (п. 2 ст. 1). Ключевым здесь
является квалификация вопросов «местного значения», входящих
в компетенцию органов самоуправления. Статья 2 «Основные тер-
мины и понятия» определяет «вопросы местного значения» как «во-
просы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населе-
ния муниципального образования, решение которых в соответствии
с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществ-
ляется населением и (или) органами местного самоуправления само-
стоятельно». Очень туманная формулировка, так как и государствен-
ная форма организации общества решает все те же вопросы местного
значения для данного государства и при передаче их в ведение са-
моуправления государственным органам не остается ничего для сво-
ей деятельности. С другой стороны, введением прослойки местного
самоуправления между органами госуд арства и населением создает-
ся отрыв государственных структур от непосредственной связи с на-
селением, это делает весь государственный аппарат либо неработо-
способным, либо ненужным, либо действующим незаконно с нару-
шением компетенции местного самоуправления. Поскольку список
вопросов, отнесенных ст. 14 данного Закона к вопросам местного
значения поселения очень большой и уже постоянно меняющийся
В него включаются*.
I)	формирование, утверждение, исполнение бюджета поселе-
ния и контроль за исполнением данного бюджета;
2)	установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
поселения;
3)	владение, пользование и распоряжение имуществом, находя-
щимся в муниципальной собственности поселения;
198
§ 5. Адм.-правовой статус ucnamiai еаьных органов местного самоупра<1кния
4)	организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и
водоснабжения населения, водоотведения, снабжения насе-
ления топливом;
5)	дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог
местного значения в границах населенных пунктов поселе-
ния;
6)	обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселе-
нии и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилы-
ми помещениями в соответствии с жилищным законодатель-
ством, организация строительства и содержания муниципаль-
ного жилищного фонда, создание условий для жилищного
строительства и тл.
Такая дисперсность функций возвращает нас к первобытному
существованию на полном самообслуживании, исключающем про-
грессивные формы централизованного специализированного обслу-
живания потребностей человека, которые исторически и привели к
образованию государства. Большая часть этих полномочий невоз-
можна к выполнению без согласований и даже финансирования го-
сударственных структур в порядке общенародной, государственной
организации жизни. Когда к местному самоуправлению отнесены
базовые жизненные вопросы статуса граждан — пенсия, жилье, здра-
воохранение, образование, то государственная власть может не за-
ниматься этими вопросами, только утратив свое значение государст-
венной власти. Ибо государство и существует, чтобы решать именно
эти вопросы.
Такой же туманной является и формулировка понятия «органов
местного самоуправления»: — «избираемые непосредственно насе-
лением и (или) образуемые представительным органом муниципаль-
ного образования органы, наделенные собственными полномочия-
ми по решению вопросов местного значения» (ст. 2), — поскольку
используемые законом выражения применимы и к государственной
форме организации общества.
Более того ст. 8 «Межмуниципальное сотрудничество» установ-
лено, что «В целях организации взаимодействия органов местно-
го самоуправления, выражения и зашиты общих интересов муни-
ципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации
образуется совет муниципальных образований субъекта Российской
Федерации» (п. I ст. 8. ст. 66) и далее «единое общероссийское объ-
единение муниципальных образований» (п. 2 ст. 8, ст. 67). То есть
199
Часть 2. Ксалюпи пые субъекты сЮчиаюпративпого права
законом предусмотрена параллельная государственной организации
общества власть, которая, вполне очевидно, должна решать именно
те же самые вопросы, которые действующая государственная власть
решать не может или не хочет.
Дробность законодательства, делающая невозможным равенство
прав граждан в едином государстве, создающая предпосылки для не-
одинаковой практики правоприменения, легко иллюстрируется тем,
что компетенция местного самоуправления поселений в отношении
вопросов местного значения отдельно определяется для местного
поселения (ст. 14), для муниципального района (ст. 15), для город-
ского округа (ст. 16). Предусмотрено в законе и «Территориальное
общественное самоуправление», под которым понимается самоор-
ганизация граждан по месту их жительства на части территории по-
селения для самостоятельного и под свою ответственность осущест-
вления собственных инициатив по вопросам местного значения (п. 1
ст. 27). То есть дробление власти происходит или может происходить
бесконечно.
Еще более усложняется схема организации управления населе-
нием со стороны государства в случае передачи отдельных государ-
ственных полномочий для осуществления органахт местного само-
управления (ст. 19 Закона). Причем наделение органов местного са-
моуправления отдельными государственными полномочиями РФ
осуществляется федеральными законами и законами субъектов Рос-
сийской Федерации, отдельными государственными полномочиями
субъектов РФ — законами субъектов РФ Наделение органов мест-
ного самоуправления отдельными государственными полномочиями
иными нормативными правовыми актами не допускается.
Формами политической активности населения при осущест-
влении местного самоуправления являются местный референдум
(ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), отзыв депутатов и чле-
на выборного органа местного самоуправления и иного выборного
должностного лица (ст. 24), сход граждан (ст. 25), правотворческая
инициатива граждан (ст. 26), публичные слушания (ст. 28), собрания
граждан (ст. 29), конференция граждан (собрание делегатов) (ст. 30),
опрос граждан (ст. 31). Сюда же закон отнес и индивидуальные и
коллективные обращения граждан в органы местного самоуправле-
ния, которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установ-
ленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
200
§ 5. Адм-правовой статус исгынипеаьных органов местного самоупрачкния
Большинство из зтих форм активности граждан относится к кон-
ституционному праву и в данном учебном пособии не рассматривает-
ся. К практике инициатив граждан в плане местного самоуправления
относятся и выступления против точечной застройки территорий их
проживания, при которых реальной зашиты их муниципальных прав
не происходит, поскольку государственные органы уже выдали раз-
решение на такое строительство, а право собственности на жилые
помещения и земельные участки местным самоуправлением преодо-
лено быть не может.
Структуру органов местного самоуправления составляют пред-
ставительный орган муниципального образования, глава муници-
пального образования, местная администрация (исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования), контроль-
ный орган муниципального образования, иные органы и выборные
должностные лица местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования и обладающие собственны-
ми полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1
ст. 34). То есть эта структура унифицировано дублирует соотноше-
ние органов государственного управления на федеральном уровне
Хотя Закон в п. 4 ст. 34 подтверждает конституционное правило, что
органы местного самоуправления не входят в систему органов госу-
дарственной власти, участие органов государственной власти и ил
должностных лиц в формировании органов местного самоуправле-
ния, назначении на должность и освобождении от должности долж-
ностных лиц местного самоуправления этим же Законом допуска-
ется (ст. 37 и 74.1 этого Закона в ред. Федерального закона от 7 мая
2009 г. № 90-ФЗ).
Глава муниципального образования является высшим должност-
ным лицом муниципального образования и наделяется уставом му-
ниципального образования собственными полномочиями по реше-
нию вопросов местного значения. Он избирается на муниципальных
выборах либо представительным органом муниципального образо-
вания из своего состава. Он может возглавлять местную администра-
цию.
В соответствии с законом Ханты-Мансийского автономного
округа — Югры от 20 июля 2007 г. № 97-оз «О Реестре должностей
муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе —
Югре» в городских округах и муниципальных районах округа учреж-
201
Часть 2. Каялюпи пыесуя^ктыа^чшаюпративпого права
даются должности муниципальной службы высшей группы, для вы-
полнения функции «руководитель»:
глава администрации муниципального образования;
первый заместитель, заместитель главы (главы администрации)
муниципального образования:
управляющий делами;
директор департамента;
председатель комитета;
начальник управления1.
В Саратове, например, город, как единицу муниципального са-
моуправления, возглавляют Городской голова и Сити-менеджер.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный ор-
ган муниципального образования) наделяется уставом муниципаль-
ного образования полномочиями по решению вопросов местного
значения и полномочиями для осуществления отдельных государ-
ственных полномочий, переданных органам местного самоуправ-
ления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Местной администрацией руководит глава местной ад-
министрации на принципах единоначалия (п. I ст. 37). Главой мест-
ной администрации является глава муниципального образования
либо лицо, назначаемое на должность главы местной администра-
ции по контракту, заключаемому по результатам конкурса на заме-
щение указанной должности на срок полномочий, определяемый
уставом муниципального образования, но который не вправе зани-
маться предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятель-
ностью, за исключением преподавательской, научной и иной твор-
ческой деятельности.
Структура местной администрации утверждается представитель-
ным органом муниципального образования по представлению главы
местной администрации. В структуру местной администрации могут
входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы
местной администрации (п. 8 ст. 37).
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-
счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях
контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установ-
1 Собрание законодательства Ханты-Мансиискпго автономного округа—Югры,
3107.2007, №7. ст 911.
202
§ 5. Адм.-правовой статус шмояшпельных органов местного самаупршления
ленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюд-
жета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюде-
нием установленного порядка управления и распоряжения имущест-
вом, находящимся в муниципальной собственности (п. 1 ст. 38).
Местная администрация обладает правами юридического лица
(п. 7 ст. 37). Органы местного самоуправления, которые в соответ-
ствии с Федеральным законом и уставом муниципального образо-
вания наделяются правами юридического лица, являются муници-
пальными учреждениями, образуемыми для осуществления управ-
ленческих функций, и подлежат государственной репютрации в
качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом
(п. 2 ст. 4)). Представительный орган муниципального образования
и местная администрация как юридические лица действуют на осно-
вании общих для организаций данного вида положений настояще-
го Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом РФ
применительно к учреждениям (так гласит п. 2 ст. 41 Закона). Терри-
ториальное общественное самоуправление в соответствии с его уста-
вом может являться юридическим лицом и подлежит государствен-
ной репютрации в организационно-правовой форме некоммерче-
ской организации (ст. 27).
Однако, по моему' мнению, властная структура не может регули-
роваться Гражданским кодексом, и репктрания юридических лип
в законодательстве тоже предусмотрена только для субъектов граж-
данского права. Поэтому употребление в тексте закона термина «для
осуществления управленческих функций» —концептуальная ошиб-
ка авторов закона.
В координации с этими положениями Закона находятся поста-
новление Правительства РФ от I июня 2005 г. № 350 «О ведении го-
сударственного реестра муниципальных образований Российской
Федерации»1 и приказ Минюста РФ от 19 августа 2005 г. № 136 «Об
утверждении Инструкции о ведении государственного реестра муни-
ципальных обраюваний Российской Федерации»2. Постановление
Правительства РФ№ 350 содержит, в частности, такие положения:
1	СЗ РФ, 2005, No 24. ст 2370.
2	Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2005, №36.
203
Часть 2. Ксалюпи ные субъекты сЮчиаюпративпого права
«2. Внесению в государственный реестр подлежат все муници-
пальные образования на территории Российской Федерации, уставы
которых зарегистрированы в установленном порядке.
3. Государственный реестр ведется Министерством юстиции Рос-
сийской Федерации и его территориальными органами. <„>
8. Содержащиеся в государственном реестре сведения являются
открытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляют-
ся по запросу заинтересованного органа или лица в виде выписки из
государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой
информации». При этом оба документа избежали употребления ка-
тегории юридического липа по отношению к муниципальным обра-
зованиям. Так что категория юридического лица публичного права
остается ожидающей своего решения
Правовое регулирование муниципальной службы, включая тре-
бования к должностям муниципальной службы, определение статуса
муниципального служащего, условия и порядок прохождения муни-
ципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также
принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Россий-
ской Федерации, уставами муниципальных образований и иными
муниципальными правовыми актами (ст. 42). В настоящее время это
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации»1.
Муниципальные нормативные правовые акты подлежат включе-
нию в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъек-
та РФ, организация и ведение которого осуществляются органами
государственной власти субъекта РФ. Федеральный регистр муни-
ципальных нормативных правовых актов состоит из регистров му-
ниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ (ст. 43.])
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их офи-
циального опубликования (обнародования) (п. 2 ст, 47). Среди ак-
тов муниципальных образований есть и административный договор
муниципальный заказ. Размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осу-
ществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от
21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки това-
1 СЗ РФ, 2007, №10. ст. II52.
204
§ 5. Адм.-правовой статус испаяшгьельных органов местного самоупраихния
ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муни-
ципальных нужд».
Экономическую основу местного самоуправления составляют
находящееся в муниципальной собственности имущество, средства
местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных
образований (п. 1 ст. 49).
Исполнение местного бюджета производится в соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации (п. 1 ст. 65). Терри-
ториальные органы федерального органа исполнительной власти по
налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому му-
ниципальному образованию и предоставляют финансовому органу
местной администрации информацию о начислении и об уплате на-
логов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального
образования, в соответствии с законодательством Российской Феде-
рации о налогах и сборах в порядке, установленном уполномочен-
ным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти (п. 4 ст. 65).
Ответственность органов местного самоуправления и должност-
ных лиц местного самоуправления перед государством предусмо-
трена ст. 72 Федерального закона № 13!: «Ответственность орга-
нов местного самоуправления и должностных лиц местного само-
управления перед государством наступает на основании решения
соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Рос-
сийской Федерации, федеральных конституционных законов, фе-
деральных законов, конституции (устава), законов субъекта Рос-
сийской Федерации, устава муниципального образования, а так-
же в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и
должностными лицами переданных им отдельных государственных
полномочий». Однако федеральным законодательством, в частно-
сти КоАП РФ, предусмотрена и прямая ответственность должност-
ных лиц, без санкции суда. Законным является только одно из этих
положений.
В определенных случаях, перечисленных в ст. 74 Закона № 131, и
при наличии решения суда высшее должностное лицо субъекта Рос-
сийской Федерации (руководитель высшего исполнительного орга-
на государственной власти субъекта Российской Федерации) издает
правовой акт об отрешении от должности главы муниципального об-
разования или главы местной администрации.
205
Часть 2. К/аяюпи иые субъекты адчиаюпративного права
Представительный орган муниципального образования в соот-
ветствии с Федеральным законом вправе удалить главу муниципаль-
ного образования в отставку по инициативе депутатов представи-
тельного органа муниципального образования или по инициативе
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руко-
водителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) (п. 1 ст. 74.1).
Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут
временно осуществляться органами государственной власти субъек-
тов Российской Федерации в ряде чрезвычайных ситуаций, а в по-
рядке и случаях, установленных федеральными законами, отдель-
ные полномочия органов местного самоуправления могут времен-
но осуществляться федеральными органами государственной власти
(ст. 75).
Предусмотреныособенностиосушестеленияместногосамоуправ-
ления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге,
в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Феде-
рации местное самоуправление осуществляется органами местного
самоуправления на внутригородских территориях (п. 1 ст. 79). Осо-
бенности осуществления местного самоуправления предусмотрены
для закрытых административно-территориальных образований (п. 2
ст. 80), наукоградов (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82),
в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайне-
го Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сро-
ками завоза грузов (продукции) (ст. 82.1).
Таким образом, новое правовое регулирование местного само-
управления сродни экспериментам по введению коммунистического
общественного самоуправления в СССР.
Неудобство и искусственный характер конституционной кон-
струкции проявляется не только в том, что теория государствен-
ного развития не приемлет какой-либо формы бесконтрольности в
управлении населением, самоуправления, а в том, что юридически
невозможно построить конструкцию, когда государственные функ-
ции принадлежат не государству. Вот как это проявилось в высту-
плении депутата Государственной Думы С.П. Горячевой. * 15 ноября
1997 года был принят Федеральный закон «Об актах гражданского
состояния», «...ранее, до 1997 года, администрации поселков, сель-
ских поселений были наделены правом регистрации актов граждан-
ского состояния, и фактически регистрация рожаения, смерти, брака
206
§ 5. Адм.-правовой статус испантпельных органов местного самоуправления
там и осуществлялась. Принятый закон возложил обязанность толь-
ко на органы ЗАГС. Естественно, в маленьком населенном пункте
никто их создавать не собирался. И в течение четырех лет из неболь-
ших населенных пунктов фактически всей России в комитет идут
возмущенные письма о том, что появление ребенка не стало радо-
стью для семьи, которая не знает, как добраться до райцентра, чтобы
зарегистрировать факт рождения. Еше большее возмущение по по-
воду регистрации смерти»1. Большинство концептуальных ошибок
современных правовых реформ происходит от недостаточного пони-
мания их составителями феномена государства1 2.
Город Москва в территориальном отношении состоит из 10 ад-
министративных округов и 123 районов в соответствии с Законом го-
рода Москвы от 5 июля 1995 г. № 13-47 «О территориальном деле-
нии города Москвы»3. В Москве принят Закон г. Москвы от 6 ноя-
бря 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе
Москве»4. Можно отметить специально, что муниципалитетом в Мо-
скве руководит Руководитель муниципалитета на принципах едино-
началия (п. 3 ст. 16 Закона № 56)
Таким образом, правовой статус органов местного самоуправле-
ния в самом общем виде характеризуется тем, что:
а)	они отделены от государства, не входят в систему органов го-
сударственной власти, взаимодействуют с ними на основе
права;
б)	их общий статус, принципы организации, основные вариан-
ты организационных форм, а также важнейшие полномочия
установлены правом;
в)	они вступают в различные, в том числе административно-
правовые, отношения;
г)	органы местного самоуправления могут наделяться отдель-
ными государственными полномочиями;
1 Государственная Дума: Стенограмма заседании. 2002, № 151. стр. 57
2 Cmapoeoimve А.А. Об административно-правовом статусе органов местно-
го самоуправления // Ленинградский юридический журнал. Санкт-Петербург, 2005,
№ 2(3). стр. 69-70.
’ Вестник Мэрии Москвы. 1995, № 14.
1 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2002, № 55
207
Часть 2. Каллюпи кые субъекты адчиаюпрагшвного права
д)	Конституция РФ предоставляет органам местного само-
управления право решать самостоятельно вопросы местного
значения;
е)	общие принципы и гарантии местного самоуправления, уста-
новленные Конституцией РФ, не могут быть произвольно
ограничены какими-либо органами государственной власти.
В результате проведения концепции местного самоуправления в
Российской Федерации сложилась пестрая система органов, затруд-
няющая нормальное функционирование государственного аппарата
Около 10 субъектов Российской Федерации используют поселенче-
скую модель местного самоуправления, при которой не существует
такого органа местного самоуправления, как район, нет и районно-
го бюджета, а модель эта предусматривает функционирование орга-
нов местного самоуправления лишь на уровне сельских поселений
Такая схема организации местного самоуправления принята, на-
пример, в Тюменской области1. Остальные субъекты РФ применя-
ют прежнюю систему, при которой районное управление руководит
местными поселениями. 14 оба эти уровня относятся к местному са-
моуправлению. Однако второй вариант организации вступает в про-
тиворечие с п. 3 ст. 17 Федерального закона № 131, согласно кото-
рому «Подчиненность органа местного самоуправления или долж-
ностного лица местного самоуправления одного муниципального
образования органу местного самоуправления или должностному
лицу местного самоуправления другого муниципального образова-
ния не допускается».
Жизнь города с местным самоуправлением можно предста-
вить себе на примере Отчета об исполнении бюджета г. Байконур
за 2003 год, который функционирует в условиях аренды и в соответ-
ствии с п. 4 ст. 12 «Соглашения между Российской Федерацией и Ре-
спубликой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формиро-
вания и статусе его органов исполнительной власти»1 2 от 23 декабря
1995 г. расходование средств городского бюджета которого осуществ-
ляется при участии и под контролем Российско- Казахстанской меж-
правительственной комиссии по комплексу «Байконур». Приложе-
ние № 5 к распоряжению Правительства Российской Федерации от
1 Государственная Дума: Стенограмма заседаний. 2001, № 75, стр. 17—18.
2 Бюллетень мелдунчхщнык договоров. 1999 N? 5, стр. 56-67.
208
g 6. Ммиыюпративт-^xi ивой статус ойисипееннса объеЛа/ кий
15 марта 2006 г № 352-р1 «Отчетоб исполнении бюджета г.Байконур
в 2004 году по расходам» показывает последовательное снижение
расходов на образование, здравоохранение и культуру.
§ 6. Административно-правовой статус
общественных объединений
Административно-правовой статус общественных объединений
в Российской Федерации определяется тем, что право граждан Рос-
сийской Федерации на объединение, включая право создавать про-
фессиональные союзы для защиты своих интересов, закреплено в
ст. 30 Конституции РФ, устанавливающей также, что свобода дея-
тельности объединений гарантируется. Приняты Федеральный за-
кон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1 2.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессио-
нальных союзах, их правах и гарантиях деятельности»3. Федераль-
ный закон от II июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»4.
Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных
поверенных»5 и т.д. Пожалуй, наиболее важным для страны объеди-
нением является то, которое регулируется Федеральным законом от
27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»6.
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях» в ст. 7 предусматривает 6 организационно-правовых
форм, в которых мотут создаваться общественные объединения:
общественная организация;
общественное движение;
общественный фонд;
общественное учреждение;
орган общественной самодеятельности;
политическая партия.
1 СЗ РФ, 2006, № 12, ст 1322.
2 СЗ РФ. 1995.№ 21, ст. 1930.
’ СЗ РФ. 1996, № З.ст. 148.
 СЗ РФ. 2001. №29, ст 2950.
* СЗ РФ. 2009. №1. ст. 24
‘ СЗ РФ, 2002, №48, ст.4741.
209
Часть 2. Ktxunmu кые субъекты абчиаюпративпого права
Действие этого Федерального закона распространяется на все
общественные объединения, созданные по инициативе граждан,
за исключением религиозных организаций, а также коммерческих
организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоци-
аций). В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 января
1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1 «Некоммерче-
ской организацией является организация, не имеющая извлечение
прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распре-
деляющая полученную прибыль между участниками». Некоммер-
ческие организации могут создаваться в форме общественных или
религиозных организаций (объединений), обшин коренных мало-
численных народов Российской Федерации, казачьих обществ, не-
коммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерче-
ских организаций, социальных, благотворительных и иных фондов,
ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных
федеральными законами.
Общественное объединение определяется как добровольное, са-
моуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по ини-
циативе граждан, объединившихся на основе общности интересов
для реализации общих целей, указанных в уставе общественного
объединения (ст. 5 Закона об общественных объединениях). Они де-
лятся на членские и не имеющие членства.
Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию
общественных объединений. Например, «Положение о порядке ве-
дения единого государственного реестра саморегулируемых органи-
заций арбитражных управляющих» утверждено приказом Минис-
терства юстиции РФ от 30 декабря 2004 г. № 202 «Об утверждении
Положения о порядке ведения единого государственного реестра са-
морегулируемых организаций арбитражных управляющих и формы
выписки из единого государственного реестра саморегулируемых ор-
ганизаций арбитражных управляющих^. То есть само утверждение
этих Правил Минюстом говорит о том, что это организации самоде-
ятельные, а не государственные органы, и их наделение функциями
государственных органов не имеет оправдания
1 СЗРФ, 1996, №3, ст ИЗ
3 Бюллетень нерчатавных актов федеральных органов исполнительной власти
2005, №5. стр. 19-28.
210
g 6. Административно-пра ивой статус общественных объедим кий
Вызывает недоумение характер государственной власти в РФ, ког-
да взаимоотношения государственного органа с общественным объ-
единением протекают так, как это видно из следующего казуса пра-
вовой практики. Глава Счетной Палаты РФ Сергей Степашин обра-
тился к руководству Страны, а также к председателю Национального
банковского совета (НБС) - министру финансов Алексею Кудрину
с предложением о проведении проверки финансово-хозяйственной
деятельности Центробанка. Однако НБС заявил о ее нецелесообраз-
ности. С. Степашин выразил по этому поводу свое сожаление и недо-
умение. И вот: «Совет Федерации принял вчера специальное поста-
новление, в котором рекомендует Счетной палате провести проверку
финансово-хозяйственной деятельности Центробанка». С. Степа-
шин вот как прокомментировал решение Совета Федерации: «Счет-
ная палата законодательно наделена полномочиями по контролю за
деятельностью ЦБ, касающейся обслуживания федерального бюд-
жета и государственного долга, а также по проведению проверок его
финансово-хозяйственной деятельности. Они осуществляются по
решению Госдумы, которое принимается только на основании пред-
ложений НБС. Кстати, вчерашнее постановление Совфеда рекомен-
дует НБС внести подобные предложения в Госдуму»1. Центральный
банк РФ иногда позиционирует себя как общественное объедине-
ние, иногда как государственный орган.
Административно-правовой статус общественных объединений
проявляется в троякого вида административных правоотношениях:
1) когда они выполняют установленные государством правила взаи-
моотношений с администрацией, например, при выполнении обя-
занности отчетности; 2) когда они имеют право требовать от адми-
нистрации обеспечения их прав, например, права на регистрацию,
на демонстрацию и т.д.; 3) когда государство делегирует обществен-
ным объединениям властные полномочия2, например, при передаче
Добровольным народным дружинам права власти при обеспечении
общественного порядка в определенных пределах. Такой экспери-
' Паника Т Счетная палата приблизилась к Центробанку. Совет Чмкрапии ре-
комендовал его проверить // Российская газета от 28 декабри 2006 г, Ns 293. стр. 2
1 Ямпом-ская Ц.Л. Общественные организации в политической системе со-
циализм! (Методологический аспект! // Советское государство и право, 1980, № 8,
стр. 23-32.
21]
Часть 2. Ксплкгпи ные субъекты абчиаюпративпого права
мент, являвшийся, в сущности, отражением коммунистической иде-
ологии передачи государственных полномочий общественной само-
деятельности, под управление общественному самоуправлению, осу-
ществлялся в соответствии с Указом Президента РФ от 17 сентября
1998 г. № 1115 «по организации охраны общественного порядка ор-
ганами местного самоуправления», в 2000 году он закончен с указа-
нием МВД РФ изучить опыт эксперимента. Однако в городе Москве
принят Закон города Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 «Об участии
жителей Москвы в охране общественного порядка»1, которым peiy-
лируется также и деятельность Добровольной народной дружины
Постановлением Правительства Москвы от 14 января 2003 г. № 14-
ПП утверждено «Положение о Московской городской народной
дружине»’.
Важную роль в противодействии административной деликт-
ности призвана играть индивидуальная профилактика. Одной из
причин роста общего количества административных правонару-
шений в условиях формирования в Российской Федерации право-
вого государства «остается недооценка роли и места обществен-
ных формирований правовой направленности в системе правовых
отношений»1, — отмечает АС. Дугенец. «В конце 80-х — начале
90-х гг. XX в. поспешно были ликвидированы многочисленные в
советское время общественные формирования, вносившие суще-
ственный вклад в общее дело охраны общественного порядка и обе-
спечения общественной безопасности в стране. Сказалась идеоло-
гическая «занюренность», которая усиленно выдавалась за истину
и определенными кругами интерпретировалась как органическая
часть советской системы тотального контроля». Приказом Минис-
терства юстиции РФ от 8 июня 2005 г, №79 утверждено Положение
о порядке формирования и деятельности самодеятельных организа-
ций осужденных в исправительном учреждении Федеральной служ-
бы исполнения наказаний'1
1 Вестник Мэрии Москвы. 2001. № 19. май
1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 7
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2005, №26. стр. 64-71.
212
g 6. Ммипистративт-гра меой статус оыилтвеылаобъеЛа/ кий
Важнейшим из объединений граждан являются политические
партии, Федеральный закон о которых № 95-ФЗ «О политических
партиях» был подписан Президентом РФ 11 июля 2001 г.
Партии создаются для организованной борьбы за участие во
властных органах государства. При этом, с одной стороны, возни-
кает масса случаев вступления партий в административные отноше-
ния; несмотря на то, что партии претендуют на власть в стране, они
обязаны в административных отношениях выполнять указания ад-
министративных органов: при регистрации, при митингах, при от-
четности, при контроле, и, наконец, при административной ответ-
ственности. С другой стороны, возникает проблема неравных воз-
можностей в едином государстве для отдельного гражданина и для
граждан, организованных в партии, так как одинаковые проблемы
решаются иначе самостоятельным независимым гражданином и не-
государственными объединениями граждан', что создает неравен-
ство статуса граждан.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ содержит следу-
ющие требования к политическим партиям, связанным с деятельно-
стью государственного аппарата управления.
Руководящие и иные органы политической партии, ее регио-
нальные отделения и иные структурные подразделения должны на-
ходиться на территории Российской Федерации (п. 2 ст. 3). Создание
и деятельность на территории Российской Федерации политических
партий иностранных государств и структурных подразделений ука-
занных партий не допускаются (п. 6 ст. 9).
«В случае осуществления общественным или религиозным объ-
единением экстремистской деятельности, иной противоправной
деятельности, выявления наличия в их деятельности признаков экс-
тремизма и установления фактов активного участия в этой деятель-
ности иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся
членами (участниками) этих объединений, территориальный орган
Минюста России направляет в Департамент по делам обществен-
ных и религиозных объединений (далее — Департамент) материалы
непосредственное или опосредованное участие? // Актуальные вопросы админи-
стративно-деликтного права. Материалы международной конференции, посвящен-
ной 70-лстию профхтсора А.П. Шсргина М ВНИИ МВД Росмш, 2005, стр. 189-
196.
213
Часть 2. Коалкти кые субь&зпы адчшюапративпого права
для подготовки распоряжений Минюста России о нежелательности
пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного
гражданина или лица без гражданства, являющегося членом (участ-
ником) общественного или религиозного объединения», — так гла-
сит п. 1 Приложения к приказу Министерства юстиции Российской
Федерации от 24 июля 2003 г. № 179 «Порядок представления и
рассмотрения материалов при подготовке распоряжений Минюста
России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской
Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, яв-
ляющегося членом (участником) общественного или религиозного
объединения»1.
Казусом января 2008 года является правовой конфликт по по-
воду статуса Британского совета в РФ, как органа идеологического
характера Британского государства. Отделения этого совета распо-
лагались на территории посольства и консульств Великобритании и
потому были недоступны для контроля за деятельностью обществен-
ных объединений в РФ со стороны властей в РФ. МИД РФ предло-
жил Британскому совету надлежащим образом зарегистрироваться,
оформиться. Но тот не просто не стал выполнять российское зако-
нодательство, но и провел большую политическую кампанию против
России. С недопустимыми высказываниями выступил посол Вели-
кобритании Э. Брентон после встречи в МИДе России. Он заявил,
что Британский совет продолжит деятельность в регионах, несмотря
на запрет российских властен2. Российская сторона расценила по-
добные действия как провокацию, направленную на дальнейшее
обострение двусторонних отношений.
Чтобы переломить эту ситуацию бесконтрольности, в Управле-
нии Федеральной регистрационной службы по Москве прошла ре-
организация подразделений, отвечающих за некоммерческие орга-
низации. В частности, объединены отделы, которые занимались ре-
гистрацией НКО и контролем за их деятельностью. По убеждению
руководителя Управления И.Н. Кондрата, это повысит уровень эф-
фективности и качество исполнения возложенных на них функций.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2003, N» 50, стр. 148-150
- Э. Брентон: Британский совет продолжит работу в России. http://svobodanews
ay'newV2008/01/14.htmJ',id=430164
214
g 6. MMiMucmpamieno-rpa ««ей статус ойшипвенньа объеЛш кий
Он также дал понять, «что таком ситуации, как в прошлом голу, в
Москве больше не будет»1.
«Не допускается создание политических партий по признакам
профессиональной, расовой, национальной или религиозной при-
надлежности. Под признаками профессиональной, расовой, на-
циональной или религиозной принадлежности в настоящем Фе-
деральном законе понимается указание в уставе и программе по-
литической партии целей зашиты профессиональных, расовых,
национальных или религиозных интересов, а также отражение
указанных целей в наименовании политической партии. Полити-
ческая партия не должна состоять из лиц одной профессии» (п. 3
ст. 9).
Судебным казусом по этому вопросу является, например, по-
становление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г.
№ 18-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9
Федерального закона «О политических партиях» в связи с запро-
сом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами обще-
российской общественной политической организации «Православ-
ная партия России» и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина»2. Суд
установил, что после вступления Федерального закона «О полити-
ческих партиях» в силу съезд общероссийской общественной по-
литической организации «Православная партия России» принял
решение о преобразовании в политическую партию «Православ-
ная партия России». Со ссылкой на п. 3 ст. 9 Закона Министерство
юстиции РФ отказало в государственной регистрации «Российской
Христианско-Демократической партии», посчитав, что первая часть
слова «христианско-демократическая» в ее наименовании является
базовой и указывает на создание партии по признаку религиозной
принадлежности, а политической партии «Русский Общенациональ-
ный Союз» — на том основании, что использование в ее наимено-
вании слова «русский» указывает на создание партии по националь-
ному признаку. Конституционный Суд РФ постановил: «Признать
не противоречащим Конституции Российской Федерации пункт 3
1 Шаров А НКО назначили срок. Определена дата сдачи финансовые опе-
2 СЗ РФ, 2004, №51, ст. 5260.
215
Часть 2. Кехьлкти те субъекты абчиаюпративпого права
статьи 9 Федерального икона «О политических партиях» в части, не
допускающей создание политических партий по признакам нацио-
нальной или религиозной принадлежности». В тоже время остаются
организации, использующие в своем названии национальную при-
надлежность их членов, например. Российский еврейский конгресс1,
да и законно ли исключать из интересов населения отношение ее
членов к какому-либо этносу
«Структурные подразделения политических партий создаются
и действуют только по территориальному признаку. Не допускает-
ся создание структурных подразделений политических партий в ор-
ганах государственной власти и органах местного самоуправления,
в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранитель-
ных и иных государственных органах, в государственных и негосу-
дарственных организациях» (п. 4 ст. 9).
«Не допускается деятельность политических партий и их струк-
турных подразделений в органах государственной власти и органах
местного самоуправления (за исключением законодательных (пред-
ставительных) органов государственной власти и представительных
органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Рос-
сийской Федерации, в правоохранительных и иных государственных
органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов
государственной власти, в государственных организациях. Запреща-
ется вмешательство политических партий в учебный процесс образо-
вательных учреждений» (п. 5 ст. 9).
Взаимоотношения политических партий с государственными ор-
ганами характеризуются тем, что, в частности, «вмешательство ор-
ганов государственной власти и их должностных лиц в деятельность
политических партий, равно как и вмешательство политических пар-
тий в деятельность органов государственной власти и их должност-
ных лиц, не допускается» (п. 1 ст. 10).
В то же время Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ
«Об общественной палате Российской Федерации» утверждает ги-
брид административно-общественного образования, в котором Пре-
зидент РФ назначает 166 членов Палаты (п. 1 ст. 6), являющихся
представителями уже существующих общественных объединений на
1 Российскому Еврейскому Конгрессу—год// Международная еврейская газета.
1997, №2, стр. 2.
216
S 6. Административно-кра мой статус ойаеипвенньа объедим кий
принципе как бы добровольного объединения граждан, характерных
для общественных объединений, а обслуживание, организационное,
правовое, аналитическое, информационное, документационное, фи-
нансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Об-
щественной палаты осуществляется аппаратом Общественной пала-
ты (п. J ст. 26), который объявляется государственным учреждением,
имеет печать с изображением Государственного герба Российской
Федерации и со своим наименованием. Руководитель аппарата Об-
щественной палаты назначается на должность и освобождается от
должности Правительством Российской Федерации по представле-
нию совета Общественной палаты. Случай, когда государственное
учреждение организовано для обслуживания общественного объеди-
нения, имеет аналогию с СССР, где государственный аппарат обслу-
живал КПСС.
«Лица, замещающие государственные или муниципальные долж-
ности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной
службе, не вправе использовать преимущества своего должностно-
го или служебного положения в интересах политической партии,
членами которой они являются, либо в интересах любой иной по-
литической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Го-
сударственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов иных
законодательных (представительных) органов государственной вла-
сти и депутатов представительных органов муниципальных образо-
ваний, не могут быть связаны решениями политической партии при
исполнении своих должностных или служебных обязанностей» (п. 3
ст. 10).
«Политическая партия и ее региональные отделения подлежат
государственной регистрации в соответствии с Федеральным зако-
ном «О государственной регистрации юридических лиц и индивиду-
альных предпринимателей». «Политическая партия и ее региональ-
ные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме,
в том числе как юридические лица, с момента государственной ре-
гистрации. Подтверждением государственной регистрации полити-
ческой партии или ее регионального отделения является документ,
подтверждающий факт внесения записи о политической партии или
ее региональном отделении в единый государственный реестр юри-
дических лиц» (п. 1 ст. 15). ЕГРЮЛ регулируется постановлением
Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 «О Елином государ-
217
Часть 2. Кемлюпи кые субъекты адыаюапративпого права
ственном реестре юридических лиц»1, но цивилисшческая трактов-
ка юридического факта регистрации2, очевидно, в случае обществен-
ных объединений неуместна.
Органы государственной власти оказывают поддержку на рав-
ных условиях политическим партиям, их региональным отделени-
ям и иным структурным подразделениям (п. 1 ст. 32). Государствен-
ная поддержка политических партий осуществляется также путем их
государственного финансирования из средств федерального бюдже-
та (ст, 33) по итогам участия политических партий в выборах в це-
лях компенсации финансовых затрат политических партий за счет
средств федерального бюджета. Средства федерального бюджета, вы-
деляемые для государственного финансирования политических пар-
тий, предусматриваются в нем отдельной строкой в соответствии с
бюджетной классификацией Российской Федерации. Общий объем
средств федерального бюджета, выделяемых для государственного
финансирования политических партий, не может быть менее двад-
цати рублей, умноженных на число избирателей, включенных в спи-
ски избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Го-
сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федера-
ции либо выборах Президента Российской Федерации.
Политическая партия, ее региональные отделения и иные зареги-
стрированные структурные подразделения осуществляют налоговый
учет и бухгалтерскую отчетность (п. I ст. 34) как все юридические
лица. Уполномоченные органы, осуществляющие контроль за дея-
тельностью политических партий (п. 1 ст. 38), вправе, в частности,
«не чаше одного раза в год знакомиться с документами политических
партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие
региональных отделений, число членов политической партии и чис-
ло членов каждого регионального отделения политической партии»
В случае обнаружения нарушения политической партией законода-
тельства РФ федеральный уполномоченный орган выносит полити-
ческой партии письменное предупреждение с указанием допущен-
ных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий
не менее двух месяцев. А если эти нарушения не были устранены —
1 СЗ РФ, 2002, Ms 26, ст 2585.
' Кудрявцева Г.А. Гражданско-правовой статус общественных объединений //
Государство н право, 2005, №3, стр. 32.
218
g 6. Ммиых-тративт-гра мой статус ойиеипвеннъаобъе&а/ пай
деятельность политической партии может быть приостановлена на
срок до шести месяцев решением Верховного Суда РФ на основании
заявления федерального уполномоченного органа (п. 1 ст. 39). Поли-
тическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного
Суда Российской Федерации (п. 3 ст. 41).
Специальным актом, определяющим параметры правового по-
ложения религиозных объединений, является Федеральный закон от
26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных
объединениях». Поскольку Российская Федерация — светское госу-
дарство. гае никакая религия не может устанавливаться в качестве
государственной или обязательной, а религиозные объединения от-
делены от государства (ст. 4), — то на территории Российской Феде-
рации не могут учреждаться органы исполнительной власти и госу-
дарственные должности, специально предназначенные д ля решения
вопросов, связанных с реализацией гражданами права на свободу ве-
роисповедания, не может осуществляться передача церкви государ-
ственного имущества.
Вместе с тем при Президенте Российской Федерации создан Со-
вет по взаимодействию с религиозными объединениями1, он явля-
ется консультативным органом. Распоряжением Председателя Пра-
вительства РФ от 28 марта 2000 г. № 464-р Московской патриархии
Русской православной церкви передается в безвозмездное пользова-
ние нижний храм здания церкви Покрова Пресвятой Богородицы в
Филях в г. Москве, включенный в Перечень объектов исторического
и культурного наследия федерального (общероссийского) значения
В армии внедряются священники. Это говорит о фиктивном харак-
тере лозунга и правовой нормы об отделении церкви от государства.
Монархический принцип — «чья страна — того и вера» в отношении
протестантов и католиков был закреплен Вестфальским мирным до-
говором 1648 г., подтвердившим постановления Аугсбургского рели-
гиозного мира 1555 г.1
Конфессиональные вопросы зачастую в политических инте-
ресах решаются государственными властями. Так, распоряжением
Президента РФ от 11 июня 2005 г. № 365-рп выделены во 11 кварта-
' СЗ РФ, 1995, №32, ст 3294.
' Дипломатический словарь. В трех томах. TIM: Госполипгиат, I960,
стр. 285-286.
219
Часть 2. К/аяюпи пые субъекты абчиаюпративпого права
ле 2005 г. из резервного фонда Президента РФ 5 млн рублей адми-
нистрации Камчатской области на проведение работ по строитель-
ству кафедрального Свято-Троицкого собора в г. Петропавловске-
Камчатском. Распоряжением Правительством РФ от 23 февраля
2001 г. № 260-р Минфин РФ обязывался в феврале 2001 г. выделить
Правительству Чеченской Республики 11,3 млн рублей на финанси-
рование поездки паломников (до 300 человек) из Чеченской Респуб-
лики к святым местам в Саудовской Аравии. И то, и другое решения
нарушают Конституцию РФ, в ст. 14 которой определен статус церк-
ви как отделенной от государства, то есть государственные средства
не могут расходоваться на нужды отдельных заблуждающихся в вере
Тем более, если, в соответствии с формулировкой последнего распо-
ряжения, эти средства выделяются в качестве мероприятий, преду-
смотренных в федеральной целевой программе как направленные на
восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Респуб-
лики в 2001 году.
Незаконным является и постановление Правительства РФ под
руководством М. Касьянова от 23 января 2003 г.№51 «Об утвержде-
нии Положения о предоставлении священнослужителям отсрочки от
призыва на военную службу1, поскольку в силу правила об отделении
церкви от государства свои религиозные вопросы граждане решают
после выполнения государственных обязанностей. Оно было отме-
нено постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2008 г. № 276
за подписью В. Зубкова.
Таким же недопустимым разбазариванием общественного досто-
яния является и решение администрации Москвы о создании иудей-
ского кладбища’. Национализм на кладбищах создавать за общена-
родный счет — незаконно.
Среди общественных объединений особо нужно остановиться
на общественных объединениях работодателей, на мой взгляд, бо-
лее важных по своей роли, чем даже статус политических партий,
ибо эти объединения действуют в базисной сфере экономики. По-
скольку эти объединения создаются «в целях представительства за-
конных интересов и защиты прав своих членов в сфере социально-
трудовых отношений и связанных с ними экономических отноше- 1 2
1 СЗ РФ. 2003. Л® 5, ст. 490.
2 Будет создано иудейское кладбище // Тверская, 13 от 21 января 2003 г, стр. I
220
g 6. Ммиг/истратвно-кра ивой статус оыиеипвенньа объеЛт кий
ний с профессиональными союзами и их объединениями, органами
государственной власти, органами местного самоуправления» (п.1
ст. 2 Федерального закона от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объ-
единениях работодателей»1) и «в целях развития социального пар-
тнерства, обеспечения участия работодателей в установленном по-
рядке в формировании и проведении согласованной политики в
сфере социально-трудовых отношений и связанных с ними эконо-
мических отношений» (п. 2 ст. 2 Федерального закона № 156-ФЗ);
они, по существу, составляют профсоюз предпринимателей. Осо-
бый статус этих объединений определяется также и историческим
развитием коллективно-договорного способа регулирования трудо-
вых отношений. Этот способ получил законодательное закрепление
и всемирное признание в виде законодательства о трехсторонних
комиссиях по регулированию трудовых отношений в рамках МОТ
До принятия этого Закона коллективные договоры заключались, но
подписей под ними, по крайней мере, легитимных, не было. «Рабо-
тодатели имеют право без предварительного разрешения органов го-
сударственной власти, органов местного самоуправления, иных ор-
ганов на добровольной основе создавать объединения работодате-
лей..^ (п.1 ст. 2 Федерального закона № 156-ФЗ). Правоспособность
объединения работодателей в качестве юридического лица возника-
ет с момента его государственной регистрации в соответствии с фе-
деральным законом о государственной регистрации юридических
лиц (п. 2 ст. 10).
Особый статус в советской правовой системе занимали творче-
ские союзы: Союз писателей, Союз композиторов и другие, так как
их направлением деятельности являлась идеологическая, воспита-
тельная деятельность советского государства. С переходом к анти-
коммунистической системе должна была бы отпасть и функция под-
держки государством частных профессиональных объединений та-
ких работников. Тем более, что п. 2 ст. 13 Конституции РФ 1993 год
предусматривает, что «никакая идеология не может устанавливать-
ся в качестве государственной или обязательной». Однако и в на-
стоящее время сохраняется советская система выплаты творческим
союзам содержания из государственного бюджета, удовлетворение
частных интересов за общенародный счет. Постановлением Прави-
1 СЗ РФ, 2002, №48, ст.4741.
221
Часть 2. Ktxunmu ныв субь&зпы аНиааюпративпого права
тельства РФ от 13 мая 2002 г. № 307 «О государственной поддерж-
ке в 2002 году творческих союзов» утверждены «Правила перечисле-
ния творческим союзам субсидий из федерального бюджета на 2002
год», продлевавшиеся и на 2003 год. Министерство культуры РФ яв-
ляется главным распорядителем средств федерального бюджета на
2002 год, предусмотренных на государственную поддержку творче-
ским союзам, предоставляемую в форме субсидий (п. ] постановле-
ния). Субсидии творческим союзам на оказание материальной по-
мощи членам творческих союзов включены в расходы Министерства
культуры РФ и в Федеральном законе от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ
«О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и
2011 годов».
Создание нерегистрируемых объединений и объединений с неза-
конными целями преследовалось государством всегда. Так, Ульпиан
в 6-й книге «Об обязанностях проконсула» указывал: «Каждый, кто
организует недозволенную коллегию, подвергается тому же наказа-
нию, что применяется в отношении людей, которые осуждены за во-
оруженный захват публичных мест или храмов»’. А в РФ теперь по-
зволяют состоять в двух государствах
Изложение статуса общественных объединений в РФ приводит
к выводу, что, несмотря на антикоммунистическую риторику, в РФ
действует (РФ характеризуется) анархо-коммунистический харак-
тер правовой системы и государства. Государственные вопросы ре-
шаются в рамках «добровольных общественных объединений», в то
время как исходный смысл добровольности означает, что эта сфе-
ра деятельности осуществляется «после работы», за пределами госу-
дарственных обязанностей и пополнения государственного бюджета
своими налогами, НДС, которые добровольными быть не могут
Общественное объединение может быть ликвидировано по реше-
нию суда при совершении действий, направленных на насильствен-
ное изменение основ конституционного строя и в других предусмот-
ренных законом случаях.
Ликвидацию общественной организации можно проиллюстри-
ровать следующим судебным казусом. Прокурор Приморского края
обратился в суд с заявлением о ликвидации и запрете деятельности
’ Дигесты Юстиниана. Том VII. полутом I Книга сорок седьмая. Титул XXII
«О коллегиях и союзах» / Отв. ред. Л.Л. Кофанов. М: Статут, 2005, стр. 547—549.
222
g 6. MMiMucmpamneno-rpa овой статус общественных объедим нии
Владивостокской общественной организации (ВОО) «Независимая
общественная прокуратура» в соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 44 Феде-
рального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объ-
единениях», ссылаясь на неоднократное и грубое нарушение обще-
ственной организацией закона. В обоснование своих требований
он указал следующее. В названии ВОО «Независимая обществен-
ная прокуратура» использовано наименование органа государствен-
ной власти, что запрещено нормой ч. 2 ст. 28 Федерального закона
«Об общественных объединениях»1. На самом деле здесь вина орга-
на, зарегистрировавшего организацию с таким названием, а не вина
ВОО.
1 Бюллетень Оряжного Суда РФ, 2003, №4, стр. 5-7.
223
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Правовые проблемы при определении статуса субъекта админи-
стративного права относятся к конкретному казусу и потому имеют
зачастую характер технического правоприменения
Изучение статуса субъекта из-за своей конкретики становится
поэтому кульминацией всего правового регулирования обществен-
ных отношений в стране, а также и кульминацией в профессиональ-
ном образовании юриста. Ряд нерешенных, спорных и вообще ту-
манных вопросов в определении правосубъектности, двусмысленно-
сти и возможности субъективного усмотрения в определении статуса
конкретного участника административного правоотношения порож-
дают споры и разногласия, подрывают веру в наличие нормально-
го правового режима в стране, снижают уровень правовой культуры
и четкости функционирования государственного аппарата, мешают
надлежащему уровню реализации прав и обязанностей гражданина.
Главным субъектом в области административно-правовых от-
ношений выступает государство, понятие которого размывается как
анархическими и коммунистическими теориями отмирания государ-
ства и перехода к общественному коммунистическому самоуправле-
нию, так и особенно сильно цивилистическими воззрениями времен
перехода к «рынку», ошибочно трактующими государство и государ-
ственный аппарат как бы главным препятствием к свободным эко-
номическим связям на капиталистическом рынке. Также многочис-
ленные философско-социологические школы противопоставляют
государство то гражданскому обществу, то политической системе об-
щества, доктрине, культивировавшейся непосредственно перед раз-
валом СССР и обосновывавшей подрыв универсальности государст-
венной формы организации народа. Понятие государства как право-
224
Заключение
вая категория является исходной полицией для всего юридического
образования. В научной литературе существует множество определе-
ний государства, то как орудия насилия класса над классом, то как
государственного аппарата, а то и государство верноподданнически
олицетворяется с монархом или Президентом.
Данное учебное пособие предлагает исходить из понятия госу-
дарства как формы организации общества на стадии цивилизации
сущностью которой является координация разделения труда. Целе-
сообразно выработать отношение к государству как объективно не-
обходимой форме сотрудничества людей и отвергнуть коммунисти-
ческие и анархические представления об отмирании государства и
переходе к общественному самоуправлению. Схема соотношения
государственного и общественного управления, приводимая в учеб-
ном пособии, может часто послужить для научного ориентирования
при определении законности функционирования государственной и
негосударственной сфер общественной жизни. Методологической в
этом отношении является работа Ю.М. Козлова «Соотношение госу-
дарственного и общественного управления в СССР»1.
Право как категория юриспруденции также является важнейшим
понятием. Его можно трактовать как метод управления, как внеш-
нюю форму выражения государства, инструмент упорядочения об-
щественных отношений в рамках государства. В этой связи важным
является вопрос соотношения прав человека с государственной фор-
мой их реализации. В силу парных категорий права, принадлежащие
субъекту права, в том числе и человека и гражданина, обязательно
корреспондируются с обязанностями. Для продвинутых учащихся
рекомендуется проследить особенности правового регулирования в
странах различных правовых систем, англосаксонской, континен-
тальной, а также попытаться доказательно признать или опровер-
гнуть отношение права в Российской Федерации к социалистиче-
ской системе права.
Идея гражданского общества относится к тем новым категориям
правоведения, которые на территории Российской Федерации, по
существу, наследуют представления о политической системе обще-
ства в период построения коммунистического строя в СССР. Необ-
1 Козлов Ю.М Соотношение государственного и общественного управления в
СССР. М.: Юридическая литература, 1966.
225
Заключение
холимо проводить четкое различие и выявлять соотношение между
сферами государственных, властных, управленческих, администра-
тивных отношений и моральными отношениями в гражданском об-
ществе. Рекомендуется обращать внимание на недопустимость под-
мены одних понятий другими, государства и гражданского общества
Среди субъектов административного права гражданское общество
рассматриваться не может, ибо, как пишет В.Е. Чиркин, с мнением
которого я согласен: «Самый крупный в масштабах страны террито-
риальный публичный коллектив—общество, его власть представле-
на государственной властью»1.
Дискуссионное определение понятия и статуса органа исполни-
тельной власти является принципиальным для большого числа регу-
лирующих общественные отношения правовых документов. Без по-
нятия органа государства и его отличия от параллельных категорий
должностного лица и иных субъектов административного права на-
ука и практика находятся в затруднительном положении, а законо-
дательство становится противоречивым и в конце концов не может
вполне выполнить свою функцию обеспечения устойчивости и за-
конности функционирования государственного аппарата.
Указанные последствия обязывают также и науку продолжать
поиски в направлении решения вопросов правильных терминоло-
гических определений в правоведении, требуют дальнейшего вни-
мания к этим проблемам. «Функциональная неопределенность яв-
ляется основной причиной нестабильности и неупорядоченности
структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. систе-
мы конкретных министерств и ведомств», — совершенно верно от-
мечает А.Ф. Ноздрачев*.
Освоение специального курса «Субъекты административного
права Российской Федерации» является необходимым звеном в про-
фессиональном образовании юриста.
1 Чиркиi В.Е. Об объекте кииституциоиного регулирования // Государство и
право, 2005, № 4, стр. 7.
’ Ноздрачев А.Ф. Инстиут органов исполнительной власти: основные наем об-
новления //Административное право теория и практика. Укрепление государства и
динамика социально-экономического развития. Материалы конференции (Москва.
28 ноября 2001 г.). М J ИЗиСП, 2002, cip. 115.
226
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1.
ПРОГРАММА СПЕЦКУРСА
«СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Введение
Значение надлежащего понимания статуса субъекта административ-
ного права для ведения юридической деятельности.
Тема1. Понятие субъекта
административного права
Общая теория государства и права о понятии субъекта права. Ма-
териалистические и естественно-правовые концепции статуса субъекта
административного права. Элементы статуса субъекта административ-
ного права. Административная правоспособность. Административная
дееспособность. Ответственность как элемент статуса субъекта админи-
стративного права.
Тема 2. Система субъектов
административного права
Классификация субъектов административного права. Индивидуаль-
ные субъекты административного права. Коллективные субъекты ад-
' Демин А.А. Программа спецкурса «Субъекты административного права России •
свой Федерации» // Административное право. Учебные программы общих и специ-
альных курсов / Под ред. А.П. Алехина. М Статут, 2008, стр. 39-47.
227
Приложения
министративного права. Классификация субъектов административного
права по территориальному критерию. Должностные лица. Обществен-
ные объединения. Применимость категории юридического лица к си-
стеме субъектов административного права. Президент Российской Фе-
дерации как субъект административного права. Российское государство
как субъект административного права.
Тема 3. Административно-правовой статус
граждан
Происхождение прав и обязанностей человека и гражданина.
Jus soli (право почвы) и jus sangumi (право крови) как основные спо-
собы распространения власти государства на граждан и иных физиче-
ских лиц. Принципы, определяющие административно-правовой статус
гражданина. Свобода поселения и выбора места жительства гражданина.
Паспорт 1ражданина Российской Федерации. Дактилоскопическая ре-
гистрация граждан Российской Федерации. Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации. Административно-правовой статус
граждан Российской Федерации за границей.
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без
гражданства.
Тема 4.	Понятие и виды органов
исполнительной власти
Понятие органа исполнительной власти. Отличие органа испол-
нительной власти от государственного предприятия, государственного
учреждения, должностного лица. Административная правоспособность
и административная дееспособность органа исполнительной власти
Компетенция органа исполнительной власти. Структура органа испол-
нительной власти. Штаты органов исполнительной власти.
Тема 5. Административно-правовой статус
Президента Российской Федерации
Место Президента РФ в системе субъектов административного пра-
ва Российской Федерации. Система органов Президентства в Россий-
ской Федерации. Администрация Президента Российской Федерации
Административно-правовой статус полномочных представителей Пре-
зидента Российской Федерации в федеральных округах Российской Фе-
дерации. Органы исполнительной власти, подведомственные Прези-
228
Пршачапи’ I. Програлша спаядрса «СуБп^квт а>миписп^кит1вм)го права РФ»
денту Российской Федерации. Символы власти Президента Российской
Федерации Ответственность Президента Российской Федерации
Соотношение принципа разделения властей с распределением го-
сударственных полномочий между Президентом и Правительством РФ
Соотношение правительственной власти с президентской формой прав-
ления
Тема 6. Административно-правовой статус
органов исполнительной власти,
Правмтегъства РФ
Состав Правительства Российской Федерации и участники его за-
седаний. Соотношение обшей компетенции Правительства РФ и спе-
циальной компетенции других федеральных органов исполнительной
власти. Нормативные и индивидуальные акты Правительства Россий-
ской Федерации. Коллегиальность принятия решений Правительства
Российской Федерации и проблема ответственности за законность ре-
шений и исполнение актов Правительства РФ. Статус органов «при»
Правительстве Российской Федерации. Отношения Правительства Рос-
сийской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Рос-
сийской Федерации.
Принципы построения системы федеральных органов исполнитель-
ной власти. Проблема множественности правового статуса федеральных
органов исполнительной власти. Проблема коллегиальности и единона-
чалия в федеральных органах исполнительной власти. Ведомства. Ин-
спекции. Статус органов «при» федеральных органах исполнительной
власти. Территориальные органы федеральных органов исполнительной
власти. Акты федеральных органов исполнительной власти. Ответствен-
ность органов исполнительной власти. Особенности административно-
правового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Административно-правовой статус органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Тема 7. Административно-правовом статус
органов местного самоуправления
Источники права, регулирующие статус субъектов местного само-
управления. Делегация государственно-властных полномочий органам
местного самоуправления. Основные права и обязанности исполнитель-
ных органов местного самоуправления. Комиссия по делам несовершен-
нолетних в системе органов местного самоуправления.
229
Приложения
Тема 8. Понятие и виды государственной службы
Происхождение и понятие государственной службы. Принципы раз-
граничения служебных правоотношений, регулируемых административ-
ным и трудовым правом. Разновидности государственной службы в Рос-
сийской Федерации. Отличие государственной службы от служебной
деятельности в негосударственных организациях и учреждениях. Основ-
ные функции государственной службы. Органы, организующие государ-
ственнуюслужбу Соотношение государственной службы с муниципаль-
ной службой.
Тема 9. Понятие и виды государственных служащих
Источники права, регулирующие статус государственных служа-
щих. Категории государственных должностей. Права и обязанности го-
сударственных служащих. Правовое значение должностных инструк-
ций. Декларация об имуществе и доходах государственного служащего.
Реестры должностей государственных служащих. Классификация госу-
дарственных служащих по категориям, группам, чинам и классам Клас-
сификация должностных лиц как руководителей, представителей ад-
министративной власти, оперативного состава и лиц вспомогательно-
технического персонала.
Тема 10. Прохождение государственной службы
Источники правового регулирования прохождения государственной
службы Способы комплектования штатов государственных органов го-
сударственными служащими. Ограничения прав гражданина, занимаю-
щего государственную должность. Испытательный срок. Аттестация го-
сударственных служащих. Повышение квалификации государственных
служащих. Поощрение государственных служащих. Ответственность го-
сударственных служащих. Прекращение государственной службы.
Тема 11. Административно-правовой статус
государственных и негосударственных
предприятий и учреждений
Основные теории отличия государственного органа от государст-
венного предприятия. Понятие и основные признаки государственного
предприятия и государственного учреждения. Административные пра-
воотношения с участием государственных предприятий и учреждений.
230
Тема 12. Понятие, виды
и административно-правовой статус
общественных объединений
Понятие и виды негосударственных общественных объединений
Статус общественных объединений, занимающихся политикой. Непо-
литические общественные объединения без цели извлечения прибыли
Статус профессиональных союзов.
Благотворительные организации. Статус добровольных народных
дружин. Административная ответственность общественных объедине-
ний.
Тема 13- Административно-правовой статус
религиозных объединений
Отделение церкви от государства в Российской Федерации. Источ-
ники права, регулирующие статус религиозных организаций. Порядок
создания и деятельности конфессиональных организаций. Администра-
тивные отношения с участием религиозных объединений.
Тема 14. Особенности административно-правового
статуса субъектов, привлекающих
к административной ответственности
Положения Кодекса РФ об административных правонарушениях об
органах и должностных лицах, привлекающих к административной от-
ветственности Полномочия административных комиссий, комиссий по
делам несовершеннолетних, судов и судей, по привлечению к админи-
стративной ответственности. Порядок реализации административной
юрисдикции. Порядок реализации имущества, изъятого в порядке воз-
мездного изъятия предметов, явившихся непосредственным предметом
или объектом согершения правонарушения.
Нормативные акты
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. — Рос-
сийская газета (далее РГ) от 25 декабря 19931., № 237.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.
О системе государственной службы Российской Федерации. Фе-
деральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. — СЗ РФ, 2003, № 22,
ст. 2063.
231
Приложения
О государственной гражданской службе Российской Федерации
Федеральный закон от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ. — СЗ РФ. 2004. № 31.
ст. 3215.
О муниципальной службе в Российской Федерации Федеральный
закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. - СЗ РФ, 2007, № 10. ст. 1152.
О статусе военнослужащих. Федеральный закон от 27 мая 1998 г
№ 76-ФЗ. — СЗ РФ, 1998, № 22, ст. 2331; 2003, № 46, ст. 4437; 2004,
№ 35, ст. 3607; 2006, № 6, ст. 637.
О гражданстве Российской Федерации. Федеральный закон от 31 мая
2002 г. № 62-ФЗ. — СЗ РФ. 2002, № 22. ст. 2031.
О ратификации Протокола между Правительством Российской Фе-
дерации и Правительством Республики Польша о прекращении дейст-
вия в отношениях между Российской Федерацией и Республикой Поль-
ша Конвенции между Правительством Союза Советских Социалисти-
ческих Республик и Правительством Польской народной республики о
предотвращении возникновения случаев д войного гражданства, подпи-
санной в Варшаве 31 марта 1965 года. Федеральный закон от 27 ноября
2001 № 149-ФЗ. - СЗ РФ, 2001, № 49, ст. 4555.
О ратификации Соглашения между Республикой Беларусь, Респу-
бликой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией
об упрошенном порядке приобретения гражданства. Федеральный закон
от 2 января 2000 г. № 18-ФЗ. - СЗ РФ, 2000, № 2, ст. 139.
О ратификации Договора между Российской Федерацией и Респу-
бликой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного граждан-
ства. Федеральный закон от 15 декабря 1996 г. № 152-ФЗ. — СЗ РФ,
1996, №51, ст. 5683.
О свободе совести и о религиозных объединениях. Федеральный за-
кон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ. - СЗ РФ, 1997, № 39, ст. 4465.
О правовом попожении иностранных граждан в Российской Феде-
рации. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. — СЗ РФ, 2002,
№30, ст. 3032.
О миграционном учете иностранных граждан и лиц без граждан-
ства в Российской Федерации. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. №
109-ФЗ. - СЗ РФ, 2006, № 30, ст. 3285.
О государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Фе-
деральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ. — СЗ РФ, 2002. № 48.
ст. 4746.
Об общественных объединениях Федеральный закон от 19 мая
1995 г. № 82-ФЗ. - СЗ РФ, 1995, № 21, ст. 1930; 1998, № 30, ст. 3608.
232
Приложит • I. Программа аюаурса «СуБъгкат административного права РФ»
О политических партиях. Федеральный закон от 11 июля 2001 г.
№ 95-ФЗ. - СЗ РФ. 2001, № 29. ст. 2950; 2002. № 12, ст. 1093; № 30,
ст. 3029; 2003. № 50, ст. 4855.
О национально-культурной автономии. Федеральный закон от
17 июня 1996 г. № 74-ФЗ. - СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2965.
О некоммерческих организациях. Федеральный закон от 12 января
1996 г. № 7-ФЗ. — СЗ РФ, 1996. № 3, ст. 145; 1998, № 48, ст. 5849; 2007,
№ 1, ст. 39
О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объе-
динениях граждан. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ. —
СЗРФ, 1998, Ns 16, ст. 1801.
О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). Фе-
деральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ. — СЗ РФ, 2002, № 28,
ст 2790.
Об общих принципах организации законодательных (представи-
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 1999 г
№ 184-ФЗ. — СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005; 2003, № 27, ст. 2709; 2005,
№ I, ст. 17, 25; 2006, № 1, ст. 10; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3287; № 31,
ст. 3452; № 44, ст. 4537; Ns 50, ст. 5279; 2007, № I, ст. 21.
О Правительстве Российской Федерации. Федеральный конститу-
ционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. - СЗ РФ, 1997, Ns 51,
ст. 5712; 2004, Ns 45, ст. 4376.
О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004
годах. Указ Президента РФ от 28 июля 2003 г. № 824. — СЗ РФ, 2003,
№30, ст. 3046.
О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-
сти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. — СЗ РФ, 2004, №
11, ст. 945.
Вопросы структуры федеральных органов исполнительной вла-
сти. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. Ns 649. — СЗ РФ, 2004, №21,
ст. 2023; от 24 сентября 2007 г. № 1274.
О Реестре должностей федеральной государственной гражданской
службы. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574. — СЗ РФ,
2006, №1, ст. 118.
О Перечне полных и сокращенных наименований федеральных ор-
ганов исполнительной власти Распоряжение Администрации Президен-
та РФ№ 1363, Аппарата Правительства РФ от 6 августа 2004 г. № 1001. -
РГ, 2004, 11 августа, № 170.
233
Приложения
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации
(утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927. — СЗ РФ, 2004.
№30. ст. 3149)
Положение о Федеральной миграционной службе (утв. Указом Пре-
зидента РФ от 19 июля 2004 г. № 928. — СЗ РФ, 2004, № 30, ст. 3150).
Положение об Управлении делами Президента Российской Федера-
ции (утв. Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2000 г
№ 1444. — СЗ РФ. 2000. № 33. ст. 3350).
О концепции административной реформы в Российской Федера-
ции в 2006—2008 годах. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября
2005 г. № 1789-р. — СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720.
О Российском фонде федерального имущества. Постановление Пра-
вительства РФ от 25 декабря 2002 г. № 925. — СЗ РФ, 2002, № 52 (2 ч.),
ст. 5229. (Вместе с Уставом специализированного государственного
учреждения при Правительстве Российской Федерации «Российский
фондфедеравьного имущества».)
О Всероссийской государственной телевизионной и радиовещатель-
ной компании. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г
№ 111. — СЗ РФ, 2004. № 10, ст. 865.
О Типовом уставе государственного унитарного предприятия Мо-
сковской области. Закон Московской области от 21 февраля 2006 г
№ 24/2006-03. — Ежедневные новости. Подмосковье, 2006, № 38.
Об утверждении Устава федерального государственного учреждения
«Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции
Российской Федерации» Приказ Министерства юстиции РФ от 16 ноя-
бря 2005 г. № 220. — Бюллетень нормативных актов федеральных орга-
нов исполнительной власти, 2006, № 3.
Об утверждении Примерного устава товарищества собственников
жилья. Приказ Минземстроя РФ от 3 августа 1998 № 35. — Бюллетень
строительной техники, 1999, № I.
Литература
Алехин А.П., Ка/пюшцкий А.А. Административное право России
Учебник для юридических вузов и факультетов. — М/ Зерцало, 2006.
Советское административное право. Государственное управление и
административное право/Ред. кол. Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А. Е. Лу-
нев, М И. Пискотин. — М/ Юрид лит., 1978, стр. 291—318; 339-354.
Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учеб-
ное пособие. — М.: Зериало-М, 2002.
234
Приммам/  I. Программа спецкурса «Субъекты армц/п/стр/нпиаюго права Мх
Демин А_Л. Оценка «системы добычи» как способа комплектования
кадрами государственного аппарата в Российской Федерации. — В кн:
Реформы России- правовое обеспечение. Материалы научно-практи-
ческой конференции / Под обш. ред. Г.В. Мальцева. Мд Изд-во РАГС,
2005. стр. 195-207.
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. -
М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М. 2000.
Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Под ред
проф. Ю.А. Тихомирова. — М.: Юстицинформ, 2000.
Бахрах Д.Н. Государственная служба России: Учебное пособие. -
М.:ТК«Велби», Проспект, 2007.
Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной
службы: институционно-функциональный анализ. - М.: Изд-во РАГС,
1999
Комментарий к Федеральному закону «О гражданской службе Рос-
сийской Федерации» и законодательству о гражданской службе зару-
бежных государств / Отв. ред.: А.Ф. Ноадрачев. — М.: МЦФЭР; ИЗиСП
2005.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Фе-
дерации: Учебник. 3-е изд., перераб- и доп. — Мд ТК «Велби»; Проспект,
2006.
Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции. — М.,
1999.
Приложение 2.
СПИСОК ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И ЛИТЕРАТУРЫ,
РЕКОМЕНДУЕМЫХ ДЛЯ ОСВОЕНИЯ
МАТЕРИАЛА СПЕЦКУРСА
Нормативные акты
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. — Со-
брание законодательства РФ, 2009, № 4, ст. 445.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.
Об общих принципах организации законодательных (представи-
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г
Na 184-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 1999, № 42, ст. 5005.
О Правительстве Российской Федерации. Федеральный конститу-
ционный закон от 17 декабря 1997 г. Na 2-ФКЗ. — Собрание законода-
тельства РФ, 1997, Na 51, сг. 5712.
О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении
об Аппарате Правительства Российской Федерации. Постановление
Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. — Собрание законодатель-
ства РФ, 2004, № 23, ст. 2313.
О Государственном совете Российской Федерации. Указ Президен-
та РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602. — Собрание законодательства РФ,
2000. №36. ст. 3633.
О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). Фе-
деральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ. — Собрание законодатель-
ства РФ, 2002, № 28, ст. 2790.
236
Приложение 2. Список законодательства и lunepamypu
Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федера-
ции и Правительства Российской Федерации. Указ Президента РФ от
10 июня 1994 г. № 1185. — Собрание законодательства РФ, 1994, № 7,
ст. 697.
Об утверждении Положения об Администрации Президента Россий-
ской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля
2004 г. № 490. — Собрание законодательства РФ, 2004, № 15, ст. 1395.
Вопросы Управления делами Президента Российской Федерации
Указ Президента РФ от 7 августа 2000 г. № 1444. — Собрание законода-
тельства РФ, 2000, № 33, ст. 3350.
Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента
Российской Федерации. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г.№ 729. —
Собрание законодательства РФ, 2004, № 24, ст. 2395.
О полномочных представителях Президента Российской Федерации
в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. № 792. — Собрание законода-
тельства РФ, 2004, № 26, ст. 2651.
О полномочном представителе Президента Российской Федерации
в федеральном округе Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 —
Собрание законодательства РФ, 2000, №20, ст. 2112.
О мерах по проведению административной реформы в2003—2004 го-
дах. Указ Президента РФ от 28 июля 2003 г. № 824. — Собрание законо-
дательства РФ, 2003, № 30, ст. 3046.
Об одобрении Концепции административной реформы в Россий-
ской Федерации в 2006—2008 годах и плана мероприятий по проведению
административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 го-
дах. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. —
Собрание законодательства РФ, 2005, № 46, ст. 4720.
О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314.—Со-
брание законодательства РФ, 2004, № 11, ст.945.
Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнитель-
ной власти. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г
№ 724. — Собрание законодательства РФ, 2008, № 20, ст. 2290.
О перечне полных и сокращенных наименований федеральных орга-
нов исполнительной власти. Распоряжение Администрации Президен-
та РФ№ 943, Аппарата Правительства РФ№ 788 от 16 июля 2008 г. —
Российская газета от 1 августа 2008 г., № 163.
237
Приложения
О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов ис-
полнительной власти. Постановление Правительства РФ от 19 января
2005 г. № 30. — Собрание законодательства РФ, 2005, №4, ст. 305.
О Типовом регламенте внутренней организации федеральных ор-
ганов исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от
28 июля 2005 г. № 452. — Собрание законодательства РФ. 2005, № 31,
ст. 3233.
О порядке создания и деятельности территориальных органов мини-
стерств и ведомств Российской Федерации. Постановление Правитель-
ства РФ от 27 мая 1993 г. № 491. — Собрание актов Президента и Прави-
тельства РФ. 1993. № 22. ст. 2032.
О региональной коллегии федеральных органов исполнительной
власти. Указ Президента РФ от 25 мая 1998 г. № 586. — Собрание зако-
нодательства РФ, 1998, №22, ст. 2407.
Об утверждении Инструкции об организации проверок деятельно-
сти подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации
федеральных служб, их территориальных органов и учреждений. Приказ
Минюста РФ от 26 июня 2007 г. № 132. — Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 29.
О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Россий-
ской Федерации. Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г.
№408. — Собрание законодатепьства РФ, 2008, № 22, ст. 2585.
О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и
картографии. Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847. — Со-
брание законодательства РФ, 2008, № 52 (ч. 1), ст. 6366.
Положение о Федеральном агентстве по делам Содружества Незави-
симых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по
международному гуманитарному сотрудничеству. Утверждено Указом
Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1315. —Собрание законодатель-
ства РФ», 2008, № 37, ст. 4181.
Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации
Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927. — Собрание законода-
тельства РФ, 2004, № 30, ст. 3149.
Вопросы Федеральной миграционной службы. Указ Президента РФ
от 19 июля 2004 г. № 928. — Собрание законодательства РФ, 2004. № 30,
ст. 3150.
Об утверждении Административного регламента по предоставлению
Федеральным архивным агентством государственной услуги «Организа-
ция информационного обеспечения граждан, органов государственной
власти, местного самоуправления, организаций и общественных объе-
динений на основе документов Архивного фонда Российской Федера-
238
Приложение 2. Сткск законодательства и паеературы
ции и других архивных документов. Приказ Министерства культуры РФ
от 21 мая 2009 г. № 271. — Бюллетень нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти, 2009. Ns 40
Об утверждении Регламента Федеральной регистрационной служ-
бы. Приказ Федеральной регистрационной службы от 4 декабря 2007 г
№271. — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни-
тельной власти, 2008. № 17.
Типовое положение о Юридическом отделе Управления Федераль-
ного казначейства по субъекту Российской Федерации и Типового ре-
гламента Центра правового сопровождения деятельности отделений
Управления Федерального казначейства по субъекту Российской Феде-
рации. Утверждены приказом Министерства финансов Российской Фе-
дерации, Федерального казначейства от 17 сентября 2007 г. № 264.
Об утверждении Инструкции об организаций проверок деятельно-
сти подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации
федеральных служб, их территориальных органов и учреждений. Приказ
Минюста РФ от 26 июня 2007 г. № 132. — Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 29.
Об утверждении Устава федерального государственного учреждения
«Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции
Российской Федерации». Приказ Министерства юстиции РФ от 16 ноя-
бря 2005 г. № 220. — Бюллетень нормативных актов федеральных орга-
нов исполнительной власти, 2006, № 3.
О Всероссийской государственной телевизионной и радиовещатель-
ной компании. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г
№ 111. — Собрание законодательства РФ, 2004, № 10, ст. 865.
Об утверждении Положения о Государственном фонде драгоценных
металлов и драгоценных камней Российской Федерации. Постановле-
ние Правительства РФ от 27 февраля 2003 г. № 127. — Собрание законо-
дательства РФ, 2003, № 9, ст. 866.
О государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Фе-
деральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ. — Собрание законода-
тельства РФ, 2002, № 48, ст. 4746
О порядке управления государственными унитарными предприя-
тиями Московской области и государственными бюджетными учреж-
дениями Московской области. Закон Московской области от 22 февра-
ля 2008 г. № 14/2008-03 — «Ежедневные новости. Подмосковье», 2008,
№42.
Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание
органов государственной власти субъекта Российской Федерации. По-
239
Приложения
становление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г.
№ 990. — Собрание законодательства РФ, 2008, № 1, ст. 18.
Об обших принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г
№ 131-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 2003, №40, ст 3822.
Об утверждении Примерного устава товарищества собственников
жилья. Приказ Минземстроя РФ от 3 августа 1998 № 35. — Бюллетень
строительной техники, 1999, № I.
О системе государственной службы Российской Федерации. Феде-
ральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. — Собрание законодатель-
ства РФ, 2003, № 22, ст. 2063.
О государственной гражданской службе Российской Федерации
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. — Собрание законода-
тельства РФ, 2004, № 31, ст. 3215.
О муниципальной службе в Российской Федерации. Федеральный
закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. — Собрание законодательства РФ
2007. №10. ст. 1152.
О статусе военнослужащих. Федеральный закон от 27 мая 1998 г.
№ 76-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 1998, № 22, ст. 2331.
О воинской обязанности и военной службе. Федеральный закон от
28 марта 1998 г. № 53-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 1998, № 13,
ст. 1475.
О службе в таможенных органах Российской Федерации. Федераль-
ный закон от 2) июля 2997 г. № 114-ФЗ. — Собрание законодатель-
ства РФ, 1997, № 30, ст. 3586.
О судебных приставах. Федеральный закон от 21 июля 1997 г.
№ 118-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 1997, № 30, ст. 3590.
Сводный Перечень государственных должностей Российской Феде-
рации. Утвержден Указом Президента РФог 11 января 1995 г. № 32. —
Российская газета от 17 января 1995 г., №11-12.
О Реестре должностей федеральной государственной гражданской
спужбы. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574. — Собрание
законодательства РФ, 2006, № I,ст. 118.
Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Рос-
сийской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних
дел Российской Федерации. Постановление Верховного Совета РФ от
23 декабря 1992 г. №4202-1. — Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета РФ, 1993, № 2, ст. 70.
О конкурсе на замещение вакантной должности государственной
гражданской службы Российской Федерации. Указ Президента РФ от
240
Приложение 2. Сиихк законодательства и тпературы
1 февраля 2005 г. № 1(2. — Собрание законодательства РФ, 2005, № 6,
ст. 439.
О проведении аттестации государственных гражданских служа-
щих Российской Федерации. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г
№ 110. —Собрание законодательства РФ, 2005, №6, ст 437.
О порядке присвоения и сохранения классных чинов государствен-
ной гражданской службы Российской Федерации федеральным государ-
ственным гражданским служащим. Указ Президента РФ от 1 февраля
2005 г. № 113. — Собрание законодательства РФ, 2005, № 6, ст. 440.
О денежном содержании федеральных государственных граждан-
ских служащих. Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. № 763. — Собра-
ние законодательства РФ, 2006, № 31 (I ч.), сг. 3459.
О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведе-
нию государственных гражданских служащих Российской Федерации и
урегулированию конфликта интересов. Указ Президента РФ от 2007 г
№ 269. — Собрание законодательства РФ, 2007, №11, ст. 1280.
О фонде оплаты труда работников центральных аппаратов и терри-
ториальных органов федеральных органов исполнительной власти. По-
становление Правительства РФ от 20 октября 2006 г. № 617. — Собрание
законодательства РФ, 2006, № 44, ст. 4593.
Органический закон о Федеральной публичной администрации от
22 декабря 1976 г. / Перевод с испанского. — В кн.: Мексиканские Со-
единенные Штаты: Консгшуиия и законодательные акты / Под ред.
О.А. Жидкова. — М.: Прогресс, 1986, стр. 2)8—265.
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Утверж-
дена III Всероссийским Съездом Советов в январе 1918. — Собрание
узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства
РСФСР от 20 июля 1918 г. № 51.
Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. — В кн.:
Международное право в документах / Составитель Н.Т. Благова. — М.
Юридическая литература, 1982, стр. 302—308.
Декларация прав и свобод человека и гражданина. Принята поста-
новлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. № 1920-1. —
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР, 1991, №52, ст. 1865.
О гражданстве Российской Федерации. Федеральный закон от
31 мая 2002 г. № 62-ФЗ. - Собрание законодательства РФ, 2002, № 22,
ст. 2031.
О вынужденных переселенцах. Закон РФ от 19 февраля 1993 г.
№4530-1. — Собрание законодательства РФ, 1995, № 52, ст. 5110.
241
Приложения
О беженцах. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1. -
Собрание законодательства РФ, 1997, №26, ст 2956.
О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федера-
ции. Закон РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1. — Ведомости Съезда на-
родных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 32, ст. 1227.
Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных
лиц, ответственных за регистрацию Постановление Правительства Рос-
сийской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713. — Собрание законодатель-
ства РФ, 1995, № 30, ст. 2939.
О миграционном учете иностранных граждан и лиц без граждан-
ства в Российской Федерации. Федеральный закон от 18 июля 2006 г
№ 109-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 2006, № 30, ст. 3285.
Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина
Российской Федерации на территории Российской Федерации Указ
Президента РФ от 13 марта 1997 г № 232. — Собрание законодатель-
ства РФ, 1997, № 11, ст. 1301
Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской
Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ По-
становление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 — Собрание за-
конодательства РФ, 1997, № 28, ст. 3444.
Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи па-
спорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта
и служебного паспорта, являющихся основными документами, удосто-
веряющими личность гражданина Российской Федерации за пределами
территории Российской Федерации, содержащих электронные носите-
ли информации. Приказ МВД РФ № 785, МИД РФ № 14133, ФСБ РФ
№461 от 6 октября 2006 г. — Бюллетень нормативных актов федераль-
ных органов исполнительной власти, 2006, № 44.
О государственной политике Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом. Федеральный закон от 24 мая 1999 г..
№ 99-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 1999, № 22, ст. 2670.
О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию. Федеральный закон от 15 августа 1996 г., № 114-ФЗ. — Со-
брание законодательства РФ, 1996, № 34, ст. 4029.
Об утверждении Административного регламента исполнения Феде-
ральной миграционной службой государственной функции по осущест-
влению полномочий в сфере реализации законодательства о граждан-
стве Российской Федерации. Приказ Федеральной миграционной служ-
242
Приложение 2. Список законодательства и шпературы
бы РФот 19 марта 2008 г. №64. — Российская газета от 16 апреля 2008 г.,
№82.
Об утверждении Административного регламента исполнения госу-
дарственной функции по вопросам гражданства. Приказ Министерства
иностранных дел РФот 16 июня 2008 г. № 7491. — Российская газета оз
13 августа 2008 г.» №170.
Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской
Федерацией политического убежища. Указ Президента Российской Фе-
дерации от 21 июля 1997 г. № 746. — Собрание законодательства РФ,
1997, №30. ст. 3601.
Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации. Указ Президента РФ от 14 ноября
2002 г. № 1325. — Собрание законодательства РФ, 2002, № 46. ст. 4571.
Об утверждении Административного регламента исполнения го-
сударственной функции по вопросам гражданства. Приказ МВД РФ
от 16 июня 2008 г., № 7491. — Российская газета от 13 августа 2008 г.,
№ 170.
Об утверждении Административного регламента исполнения Феде-
ральной миграционной службой государственной функции по осущест-
влению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве
Российской Федерации. Приказ ФМС РФ от 19 марта 2008 г. № 64. —
Российская газета от 16 апреля 2008 г, № 82.
Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи па-
спорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта
и служебного паспорта, являющихся основными документами, удосто-
веряющими личность гражданина Российской Федерации за пределами
территории Российской Федерации, содержащих электронные носите-
ли информации. Приказ МВД РФ № 785, МИД РФ № 14133, ФСБ РФ
№ 461 от 6 октября 2006 г — Бюллетень нормативных актов федераль-
ных органов исполнительной власти, 2006, № 44,
О правовом положении иностранных граждан в Российской Феде-
рации. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. — Собрание за-
конодательства РФ, 2002, № 30, ст. 3032.
Об утверждении номенклатуры организаций системы государст-
венной санитарно-эпидемиологической службы Российской Феде-
рации, Типового положения о Центре государственного санитарно-
эпидемиологического надзора и Примерного устава государственного
унитарного предприятия дезинфекционного профиля Приказ Госком-
санэппднадзорз РФ от 28 декабря 1995 г. № 138.
243
Приложения
О государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Фе-
деральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ. — Собрание законода-
тельства РФ, 2002, № 48, ст. 4746.
Обобшественныхобьединениях. Федеральный законот 19 мая 1995 г
№ 82-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 1995, № 21, ст. 1930.
О политических партиях. Федеральный закон от 11 июля 2001 г.
Кв 95-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 2001, № 29, ст. 2950.
О некоммерческих организациях. Федеральный закон от 12 января
1996 г. № 7-ФЗ. — Собрание законодательства РФ, 1996, № 3, ст. 145.
О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объе-
динениях граждан. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ. —
Собрание законодательства РФ, 1998, № 16, ст. 1801.
О свободе совести и о религиозных объединениях. Федеральный за-
кон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ.—Собрание законодательства РФ,
1997, №39, ст. 4465.
Библиография
Советское административное право. Государственное управле-
ние и административное право / Ред. кол. Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев,
А.Е. Лунев, М.И. Пискотин. — М.: Юрид.лит., 1978,стр. 162—217,291-
318; 339-354.
Административное право Российской Федерации Практикум / Отв.
ред. А.П Алехин. — М.: ЙКД Зерцало-М, 2008, стр. 60—71.
Административное право России: Практикум / Под ред. Н.М. Ко-
нина, Ю В. Соболевой. — Саратов: Ай Пи Эр Медиа. М.: СПС ГАРАНТ
2009, стр. 34-48.
Административное право: Учебник/ Подред.А.А. Попова, М.С Сту-
деникиной. - М.: Изд-во НОРМА. 2008, стр. 88-108.
Алехин А.П., Кармашцкий А.А. Административное право России
Учебник для юридических вузов и факультетов. — М_: Зерцало, 2006,
стр. 45-90.
Агапов А.Б. Административное право: Учебник. 5-е изд. — М.: Экс-
мо, 2006, стр. 97-107.
Бахрах Д Н. Административное право России: Учебник для вузов. -
М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000.
Попов Л.Л., Мигачев С.В., Тихомиров С.В. Административное право
России1 Учебник. — М: Проспект, 2008, стр.78—94.
Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учеб-
ное пособие. — М.: Зерцало-М, 2002.
244
Приложение 2. Список законодательства и шператури
Демин А. А. Экономическое содержание и магериалистическое пони-
мание статуса субъекта административного права. — В кн.: Социально-
экономические и правовые аспекты рыночных реформ. Материалы
международной научно-практической конференции. Часть 1: Право-
вая секция. — Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики,
управления и права. 2008, стр. 73—91.
Дечип А.А. Об административно-территориальном делении Россий-
ской Федерации. — В кн.: Научные труды. Российская академия юриди-
ческих наук. Выпуск 2. В 2-х томах. Т. 2. — М.: ИГ «Юрист», 2002, стр.
225-238
О концепции развития системы исполнительной власти в Россий-
ской Федерации. — Государство и право, 1996, № 8, стр. 3—32.
Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Под ред.
ЮА Тихомирова. - М . Юстииикформ. 2000.
Исполнительная власть в России. История и современность, проб-
лемы и перспективы развития /Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. — М.: Новая
правовая культура, 2004
Лазарев Б. М. Компетенция органов управления — М.: Юридическая
литература, 1972.
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М.: Юринформцентр, 2001.
Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъек-
та Российской Федерации. — М_, 1999.
Игнатюк Н.А. Проблемы делегирования государственных полномо-
чий. — В кн.; Институты административного права России / Отв. ред.
ИЛ. Бачило, Н.Ю Хаманева. - М.: ИГиП РАН, 1999, Стр. 48-52.
Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы. -
Законодательство и экономика, 2004, № 4 (240), стр. 29-33.
Административная реформа в России. Научно-практическое посо-
бие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. — М., 2006.
Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция консти-
туционно-правового статуса. — Вестник Московского университета. Се-
рия 11 «Право-, 1998,№ 1.
Авакьян С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента РФ:
проблемы, требующие юридического решения. - Законодательство,
1999, №3.
Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Пра-
вительстве РФ» / Отв. ред. Л.А Окуньков. — М., 1999
Жукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса фе-
деральных агентств. — Журнал российского права, 2006, К= 2.
Макосеичук Т.М. Роль Закона об общих принципах организации за-
конодательных и исполнительных органов субъектов Российской Феде-
245
Приложения
рации в создании системы органов исполнительной власти. — Правове-
дение, 2001, № 6, стр. 28—32.
Хазанов СД. Система исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. — В кн.: Исполнительная власть в России. История и совре-
менность, проблемы и перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю. Хамане-
ва. — М/. Новая правовая культура, 2004,стр. 402—501.
Игнатюк Н.А. Соотношение органов исполнительной власти субъек-
тов Российской Федерации и органов местного самоуправления. — Жур-
нал российского права, 1998, № 1,стр. 57—65.
Комментарий к Уставу города Москвы / Ред. кол. А.В. Петров и
др. - М.. НОРМА, 2002.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Фе-
дерации: Учебник. 3-е изд. — М.: ТК «Велби»; Проспект, 2006.
Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции (обя-
занности и права). - В кн.. Административное и информационное право
(Состояние и перспективы развития)/Отв. ред. Н.Ю. Хтманева, И.Л. Ба-
нило. — М.: Академический правовой университет, 2003, стр. 155—163.
Демин А. А. Счетная палата как орган административной юстиции. —
В кн.: Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. -
М.: Статут, 2002, стр. 153—164.
Демин А.А. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации
и проблема административной юстиции по финансовым вопросам. —
Гражданин и право, 2001, № 8, стр. 23—30.
Демин А.А. Счетная палата и проблема административной юстиции
в Российской Федерации по финансовым вопросам. — Вестник Россий-
ского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки». -
М.: Изд-во РУДН, 2000, № 2, стр. 21-28.
Бахрах Д.Н. Государственная служба России: Учебное пособие. -
М.: ТК «Велби», Проспект, 2007.
Государственная служба в странах основных правовых систем мира.
2-е издание, переработанное и дополненное. В 2-х томах / Под ред и со
вступительной статьей к.ю.н. А.А. Демина. — М.: Книгодел, 2010, т. I
358 стр. Т. 2,427 стр.
Манспин В.М. Служба и служащий Российской Федерации. Право-
вое регулирование. - М: Юрисгь, 1997.
Правовое обеспечение государственной службы Российской Феде-
рации: Учебник/ Под общ. ред. И.Н. Барийца. — М_: Изд-во РАГС, 2007,
559 стр.
Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной
службы: институционно-функциональный анализ. — М.: Изд-во РАГС,
1999.
246
Призоъсение 2. Список законодательства и шпературы
Комментарий к Федеральному закону «0тражданской службе Рос-
сийской Федерации» и законодательству о гражданской службе зару-
бежных государств/Отв ред. А.Ф Ноздрачев. - М : МЦФЭР; ИЗиСП,
2005.
Государственная служба. Комплексный подход- Учебник / Отв. ред
А.В. Оболонский. — М.: Изд-во «Дело». 2009,511 стр.
Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. — М., 2003.
Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских слу-
жащих: структура и содержание. Монография. — М . И ПК, 2НОЗ.
Кудашкин А.В. Военная служба как особый вид государственной
службы Российской Федерации. — Государство и право, 2000, № 3,
стр. 12—19
Демин А.А. Оценка «системы добычи» как способа комплектования
кадрами государственного аппарата в Российской Федерации. — В кн.-.
Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно-практиче-
ской конференции / Под обш. ред. Г.В Мальцева. — М.: Изд-во РАГС.
2005. стр. 195-207.
Комментарий к Федеральному закону «Об альтернативной граждан-
ской службе»/ Под обш. ред. Н.А. Петухова. — М.: «За права военнослу-
жащих». 2003.
СССР и международное сотрудничество в области прав человека
Документы и материалы / Отв. ред. АЛ. Адамишин. — М : Международ-
ные отношения, 1989, 709 стр. Гриф: Министерство иностранных дел
СССР
Административно-правовые формы защиты прав и свобод челове-
ка и гражданина. — В кн- Права человека: Учебник для вузов / Под ред
Е.А. Лукашевой. — М., 1999.
Воеводин Л.Д, Лучин В.О., Верченко А.Я., Фадеев В.И. Юридический
статус личности в России: Учебное пособие. - М.. Изд-во Моск, ун-та-,
Иза. гр. ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
Хаманева НЮ. Административно-правовой статус гражданина Рос-
сийской Федерации. — М., 2000.
Административно-правовой статус гражданина: Сборник статей /
Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.
Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя мигра-
ция. — СПб., 2003.
Маликов М.К Гражданство Российской Федерации и гражданство ее
субъектов. — Государство и право, 1998, № 8.
Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Право на физическую свободу. -
Государство и право, 2005, № 3, стр. 13—22.
247
Приложения
Прудников А.С., Андршшшн Х.А. Административно-правовое обеспе-
чение прав и свобод человека и гражданина: Учебник. — М : «Закон и
право», «ЮНИТИ», 1998.
Демин А А. Гражданин в правоотношениях административной юрис-
дикции: непосредственное или опосредованное участие? — В кн.: Ак-
туальные вопросы административно-деликтного права. Материалы кон-
ференции. — М.: ВНИИ МВД России, 2005, стр. 189-196.
Демин А.А. Административно-процессуальные формы защиты прав
граждан в Латинской Америке. — В кн.: Социально-экономи>|еские
проблемы освободившихся стран: Материалы конференции / Отв. ред
В Ф Станис, В.К Пучинский. — М.г Изд-во УДН, 1987, стр. 143-144.
Демин А.А. Права человека в административном процессе по
законодательству Колумбии. — В кн.: Право и политика в развивающих-
ся странах1 Сборник научных трудов / Отв. ред. О.А. Жидков. — М.: Изд-
во УДН, 1990, стр. 35-43
Куракин А. В. Иностранные граждане и лица без гражданства как
субъекты административного права России. — Государство и право,
2001, №6.
Литвинова Г.И., Михалева Н.А. Правовая зашита беженцев и вынуж-
денных переселенцев в России. — Государство и право, 1992, № 4.
Демин А.А. Правовой статус иностранного гражданина во Фран-
ции- — В кн.: Актуальные вопросы административно-правового регу-
лирования в современной России. Материалы конференции / Отв. ред.
АС. Дугенец, В.И. Майоров. — М_. ВНИИ МВД России, ЮУрГУ, 2008,
стр. 213-216.
Абралав В.И. Права ребенка в России (теоретический аспект) / Под
ред. Н.И. Магузова. — Саратов. Изд-во СГАП, 2005.
Лупарев Г.П. Социальное назначение религиозных организаций как
основа их правового статуса - Государство и право, 1995, № 11
Шафхаулер Р, Экиинаин К, Вершинине. Как упорядочить отношения
гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере за-
конодательства Швейцарии. — М.. ЭКОМ, 2000.
Демин А.А. Проблемы управления населением. — Государственная
власть и местное самоуправление, 2004, № 3, стр. 46—48.
Общественные организации, право и личность / Отв. ред. Ц.А. Ям-
польская, А И. Щиглик и др. — М.: Наука, 1981.
Соболева Ю.В. Общественные объединения как субъекты админи-
стративного права. Автореферат диссертации на соискание ученой сте-
пени к.ю.н. — Саратов, 2000.
248
Приложение 3.
ТЕСТЫ1
1. Субъект административного права — это:
1.1. Носитель прав и обязанностей в области властных правоотноше-
ний.
1 2 Любой участник правоотношения, в том числе и свидетель.
1 3 Светофор является субъектом административно-правового отно-
шения, так как граждане выполняют его указания
2 Отличается ли субъект права от субъекта правоотношения?
2 I. Да, поскольку без необходимости вступать в правоотношения
права и обязанности субъекта права теряют смысл.
2 2 Нет, поскольку права и обязанности субъекта права закреплены за
ним вне зависимости оттого, вступит ли он в правоотношения или нет.
2.3. Да, поскольку субъект права — это лицо с правовым статусом в
статике, а субъект правоотношения — лицо с правовым статусом в дина-
3.	Находите ли Вы правовое отличие терминов 'человек», «личность»,
«гражданин», < субъект права»?
3.1.	Термин «Права человека» наиболее динамично определяет статус
его как субъекта права.
3.2.	Для правовой системы общественных отношений правильным
является применение термина «субъект права», поскольку остальные
приведенные термины определяют статус субъекта права только в опре-
деленном круге правовых отношений
3.3.	В сущности, никакого отличия эти термины не имеют.
' Тесты составлены в нормативной части на основе современного российского
законодательства. В доктр**нальной части учтены материалы учебного пособия: Де-
мин А. А. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало-М, 2002.
249
Приложения
4	Субъекты административно-правового отношения:
4	1. Любые лица, вступающие в административно-правовые связи, в
том числе и свидетель.
4.	2. Лииа, обладающие субъективными правами и юридическими
обязанностями, которые предусмотрены нормами административного
нрава
4.	3. То же, что и в п. 4.2, а также светофор, так как граждане выпол-
няют его у казан ия
5.	Обязательные элементы статуса субъекта административного
права:
5 1 Права и обязанности.
5.2. Обязательными являются 5 элементов структуры статуса, содер-
жание статуса и 5 элементов механизма регулирования статуса.
5.3. Правоспособность, дееспособность, права, обязанности, граж-
данство (национальность).
6.2. Административная правоспособность — это:
6.1. Нали<1ие воли субъекта права, позволяющее ему вступать в адми-
нистративные правоотношения.
6.2. Закрепленная нормами права возможность иметь права и выпол-
нять обязанности, предусмотренные нормами административного пра-
6	3 Права и обязанности субъекта в конкретном административном
правоотношении.
6.	4. Декларация государства о правах граждан
7.	Административная дееспособность — это:
7.1.	Способность субъекта своими действиями осуществлять его пра-
воспособность.
7.2.	Наличие условий для реализации прав и обязанностей в области
административных отношений.
7.3.	Права и обязанности могут существовать только при наличии
возможности их реализовывать, различие правоспособности и дееспо-
собности искусственно.
8.	Является ли ответственность обязательным элементом статуса
субъекта административного права9
8.1	Ответственность не является обязательным элементом, напри-
мер, государство не несет ответственности за установление им с ущербом
для граждан тех или иных правил, но признается субъектом.
8.2.	Без наличии элемента ответственности само право как метод ре-
гулирования общественных отношений становится бессмысленным.
8.3.	Ответственность является обязательным элементом статуса
субъекта права.
250
Приложение 3. Тесты
9.	Классификация субъектов административного права необходима
для:
9.1-	Развития научной мысли
9.2.	Понимания сущности и механизма взаимодействия различных
субъектов административного права.
9.3.	Обеспечения эффективного государственного управления на
основе стандартизации и унификации статуса объектов административ-
ного права.
10.	В систему субъектов административного права входят:
10	I Коллективные субъекты (федеральные органы исполнитель-
ной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Фе-
дерации, исполнительные органы местного самоуправления, государ-
ственные и негосударственные организации) и индивидуальные субъек-
ты (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, липа без
гражданства, должностные лида, государственные служащие).
10.	2. Юридические и физические лица, наделенные законодательст-
вом правами и обязанностями в области административных правоотно-
шений
103.	Только органы исполнительной власти и их должностные лица
11.	Какие группы субъектов по признаку властной подчиненности
включаются в систему властных субъектов административного права?
111.	Три системы органов и их должностных лиц: Президента РФ
федеральных органов исполнительной власти с их территориальными ор-
ганами, органов субъектов Российской Федерации
11	2 Любой властный субъект в рамках административно-террито-
риального деления, включая органы местного самоуправления.
11.3	Органы федерального подчинения, органы областного подчине-
ния. органы местного подчинения.
12.	Государство как субъект административного права — это:
12.1.	Орудие насилия класса нал классом.
12	2. Организация всего народа, характеризуемая 6 признаками.
12.3.	Государственный аппарат.
12.4.	Президент Российской Федерации
13.	Функции государства — это:
13	I. Основные направления деятельности государственно организо-
ванного общества.
13.2.	Теоретические идеи, отражающие характерные черты государ-
ства различного типа
13.3.	Наукообразный термин, не выражающий ничего определен-
14.	Функции социалистического государства:
251
Приложения
14 1 Планирование, организация труда, распределение продукта,
охрана устоев общества.
14 2, Эксплуатация населения н пользу партноменклатуры
143. Специальных функций социалистическое государство не име-
15.	Функции капиталистического государства
15	I Обеспечение свободы предпринимательства, сбор налогов,
охрана правопорядка
15.	2. Эксплуатация своего населения, раздел мира на сферы эконо-
мических интересов, завоевание иностранных рынков.
15.	3. Специальных функций капиталистическое государство не
имеет.
16 Гражданское общество—это:
16.1.	Автономная область деятельности человека, не зависящая от го-
сударства.
16 2. Область деятельности, государством временно не регулируемая
16.3. Измышления теоретиков разрушения советского государства.
17. В каких случаях гражданин вступает в административные право-
отношения?
17 I Гражданин всегда является подчиненной стороной админи-
стративно-правового отношения.
17.2. Гражданин имеет право требовать от властей соблюдения своих
прав, и это тоже административные правоотношения.
173. Гражданин является властной стороной административно-пра-
вовых отношений при охране общественного порядка.
17.4. Гражданин вступает в административно-правовые отношения в
двух случаях: когда он подчиняется властям и когда имеет право требо-
вать от властей реализации своих прав.
18 Административно-правовое положение гражданина РФ представ-
ляет собой:
18.1. Систему его прав, свобод и обязанностей, закрепленную норма-
ми административного права, и их гарантий.
182.	Систему его прав, свобод, обязанностей и ответственности, за-
крепленную нормами административного права.
18.3	. Систему его прав, свобод и обязанностей, закрепленную норма-
ми административного права, административную ответственность и их
гарантии.
18.4	Систему его прав, свобод, обязанностей и ответственности, за-
крепленную нормами административного права, а также их гарантии.
19.	Административная правосубъектность гражданина возникает:
19 I. С момента рождения
19.2. С момента достижения 18-летнего возраста.
252
Призоъсение 3. Тесты
19 3. С момента достижения 16-летнего возраста
19.4. С момента достижения им возраста административной дееспо-
собности.
20.	В советские времена на учет при распределении жилья ставилась
семья с учетом зачатого, но еще не родившегося ребенка. Такой ребе-
20 1. Правоспособен, но недееспособен.
20.2.	Не имеет правоспособности.
20.3.	Правоспособность принадлежит родителю, а не ребенку.
21.	Какое влияние на административно-правовой статус оказывает
национальная принадлежность граждан РФ?
21	I. Самоидентификация населения имеет лишь моральное значе-
ние, государственное управление идет по территориальному признаку
21.	2. Гражданство и национальность влияют на административно-
правовой статус субъекта, так как законодательством установлены свя-
занные с ними правовые последствия.
21.	3. Гражданство влияет на статус, а национальность — нет.
21.	4. Конституция РФ (ст. 19) запрещает любые формы ограничения
прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языко-
вой или религиозной принадлежности.
22 Гражданин в 18 лет желает быть Президентом Российской Феде-
рации. Этот гражданин:
22.1	. Не имеет правосопособности.
112.	Правоспособен, но недееспособен.
22.3	. Статус гражданина определяется только при наличии всех эле-
ментов статуса субъекта административного права и только по отноше-
нию к конкретному, данному правоотношению
23.	Каковы административно-правовые гарантии прав гражданина?
23.1	При перманентной революции никто ничего не гарантирует.
23.2.	Гарантии бывают экономическими (право собственности), по-
литическими (власть в руках господствующего класса) и организационно-
правовыми (наличие государственного аппарата, судов, юристов, тю-
рем)
23.3.	Гарантией является уровень культуры начальника.
24.	Нарушает ли конституционный принцип равноправия граждан в
административно-правовых отношениях положение, когда устанавлива-
ются различные льготы и изъятия из общих правил отдельным категори-
ям граждан?
24.1.	Не нарушает, так как законодатель вправе устанавливать любые
правила для своих граждан
242 Конституция Российской Федерации (ст 19) гарантирует ра-
венство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы.
253
Приложения
национальности. языка, происхождения, имущественного и должност-
ного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоя-
тельств.
24.3.	Установление льгот оправданно, а провозглашение равнопра-
вия — не оправдано.
25.	Какое законодательство применяется к гражданам Российской
Федерации?
25.1.	По закону jus soli, права почвы.
25.2.	По закону jus sanguini, права крови.
25.3.	По выбору гражданина в случае двойного гражданства.
25 4 Никакое в случае отсутсгеия гражданства физического лица.
26 Какие административно-правовые формы обращений граждан
закреплены в действующем законодательстве ?
26 I Заявления.
26 2. Жалобы.
26.3. Предложения, заявления, жалобы.
26.4. Петиции, прошения и жалобы.
27. В чем заключается непосредственный контроль граждан за закон-
ностью действий государственной администрации'’
27 I. Непосредственное обращение граждан с исками в суд обшей
юрисдикции либо в суд административной юстиции против конкретных
должностных лиц является способом обеспечения законности деятель-
ности государственного аппарата.
27.2. В праве совершать демонстрации, митинги, голодовки и другие
меры психологического воздействия на государственный аппарат.
27 3 Граждане обращаются к Уполномоченному по правам человека,
а он по собственному усмотрению от имени гражданина следит за закон-
ностью действий администрации
28 Какой порядок обжалования действий и решений органов испол-
нительной власти и их должностных лиц существует?
28.1. Только судебный.
282. Административный и (или) судебный по вьбору заявителя жа-
лобы, причем выбор первого из них не исключает последующего судеб-
ного обжалования.
283 Только административный.
28.4 Судебный, при условии обязательного предварительного обра-
щения с жалобой в административном порядке.
29. Как обеспечивается возмещение гражданину причиненных убыт-
ков действиями (бездействием) государственного органа, органа местно-
го самоуправления или должностного лица при рассмотрении обрате -
254
Приложение 3. Тесты
29 I. Убытки и компенсация морального вреда обеспечиваются ре-
шением суда при рассмотрении обращения
29-2 Убытки и компенсация морального вреда обеспечиваются ре-
шением суда в порядке искового производства.
30. Иностранные граждане имеют административно-правовой статус
на территории Российской Федерации:
30 1 Равный с гражданами Российской Федерации
30 2 Не равный с гражданами РФ, так как для них установлен осо-
бый порядок въезда и пребывания на территории РФ.
30 3. Равный с гражданами Российской Федерации, за исключением
изъятий, установленных российским законодательством.
31.1	. Что такое государственный орган исполнительной власти?
3|.|. Организация, наделенная государственно-властными полномо-
чиями, выступающая от имени государства и действия которой обеспе-
чиваются принудительной силой государства.
31.2	. Учреждение, созданное в установленном законом порядке для
участия в осуществлении государственного управления и наделенное в
этих целях государственно-властными полномочиями исполнительно-
распорядительного характера.
31.3	. Любая организация, образованная государством, в том числе го-
сударственное предприятие, государственное учреждение и лицо, заме-
щающее государственную должность (например, Уполномоченный по
правам человека).
32.	Чем отличается государственное предприятие от государствен-
ного органа’
32.1.	Государственные предприятия и государственные органы по
своему юридическому статусу, принципу самоокупаемости и социальной
значимости не различаются.
32.2.	Государственные органы осуществляют властные полномочия,
государственные предприятия не осуществляют властных полномочий и
действуют в производственно-хозяйственной области.
33.	Чем отличается государственное учреждение от государственного
органа?
33.1.	Государственные учреждения и государственные органы по сво-
ему юридическому статусу, принципу самоокупаемости и социальной
значимости не различаются.
33.2.	Государственные органы осуществляют властные полномо-
чия, государственные учреждения выполняют функции государства в
соииально-кулыурной и административно-политической областях.
34.	Какие элементы включаются в систему федеральных органов ис-
полнительной власти?
255
Приложения
34	I. К федеральным органам исполнительной власти относятся фе-
деральные министерства и ведомства (федеральные службы и федераль-
ные агентства)
34	.2 Федеральными органами исполнительной власти являются
правительство, федеральные министерства, федеральные службы, феде-
ральные агентства.
34 3 К федеральным органам исполнительной власти относятся Пре-
зидент РФ. Правительство, министерства и образованные при них коми-
теты, службы, советы и иные ведомства.
35.	Как говорить правильно9
35.1.	«Исполнительные органы государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации».
35.2.	«Органы исполнительной власти субъекта Российской Федера-
36.	Каким правовым актом определяется структура федеральных ор-
ганов исполнительной власти?
36.1.	Конституцией РФ.
362 Указом Президента РФ.
363. Постановлением Правительства РФ.
36.4.	Ведомственной классификацией расходов федерального бюд-
жета в Федеральном законе «О федеральном бюджете» на соответствую-
щий финансовый год.
37.	Чем определяется структура государственного органа?
37.1.	Решением вышестоящего начальника.
37.2.	Штатным расписанием и количеством должностей
37.3.	Спецификой деятельности государственного органа.
38.	Каким органом или должностным лицом и на основании како-
го нормативного правового акта определяется структура исполнительных
органов государственной власти субъекта РФ?
38.1.	Структура исполнительных органов государственной власти
субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ
(руководителем высшего исполнительного органа государственной вла-
сти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ
382. Структура исполнительных органов государственной власти
субъекта РФ определяется высшим исполнительным органом государст-
венной власти субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от
6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законо-
дательных (представительных) и исполнительных органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации».
38.3. Структура исполнительных органов государственной власти
субъекта РФ определяется Полномочным представителем Президен-
256
Приложение 3. Тесты
та РФ в федеральном «круге в соответствии с указом Президента РФ и
постановлением Правительства РФ.
39 Что понимается законодательством РФ под функциями Склераль-
ного органа исполнительной власти по принятию нормативных право-
вых актов?
39.1	. Осуществление действий по контролю и надзору за исполне-
нием органами государственной власти, органами местного самоуправ-
ления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
конституционными законами, федеральными законами и другими нор-
мативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.
39	2 Издание на основании и во исполнение Конституции Россий-
ской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов обязательных для исполнения органами государственной власти,
органами местного самоуправления, их должностными лицами, юриди-
ческими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся
на неопределенный круглиц.
39.3	. Осуществление полномочий собственника в отношении фе-
дерального имущества, в том числе переданного федеральным государ-
ственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприя-
тиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному
агентству, а также управление находящимися в федеральной собственно-
сти акциями открытых акционерных обществ.
40.	Что понимается законодательством РФ под функциями федераль-
ного органа исполнительной власти по контролю и надзору9
40.1.	Осуществление действий по контролю и надзору за исполне-
нием органами государственной власти, органами местного самоуправ-
ления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
конституционными законами, федеральными законами и другими нор-
мативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.
40 2 Предоставление федеральными органами исполнительной вла-
сти непосредственно или через подведомственные им федеральные го-
сударственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам
и организациям в области образования, здравоохранения, социальной
защиты населения и в других областях, установленных федеральными за-
конами.
40.3.	Издание на основании и во исполнение Консппуции Россий-
ской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов обязательных для исполнения органами государственной власти
органами местного самоуправления, их должностными лицами, юриди-
257
Приложения
ческими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся
иа неопределенный круглиц.
41.	Что понимается под функциями по управлению государственным
имуществом?
41.1.	Выдача органами государственной власти, органами местно-
го самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий)
иа осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных
действий юридическим лицам и гражданам.
41.2.	Предоставление федеральными органами исполнительной вла-
сти непосредственно или через подведомственные им федеральные го-
сударственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти иенам услуг гражданам
и организациям в области образования, здравоохранения, социальной
зашиты населения и в других областях, установленных федеральными за-
конами
41 3. Осуществление полномочий собственника в отношении фе-
дерального имущества, в том числе переданного федеральным государ-
ственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприя-
тиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному
агентству, а также управление находящимися вфедеральной собственно-
сти акциями открытых акционерных обществ.
42.	Что понимается подфункциями по управлению государственным
имуществом?
42.1.	Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание
индивидуальных правовых актов.
42.2.	Осуществление полномочий собственника в отношении фе-
дерального имущества, в том числе переданного федеральным государ-
ственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприя-
тиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному
агентству, а также управление находящимися вфедеральной собственно-
сти акциями открытых акционерных обществ.
42 3 Предоставление федеральными органами исполнительной вла-
сти непосредственно или через подведомственные им федеральные го-
сударственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам
и организациям в области образования, здравоохранения, социальной
защиты населения и в других областях, установленных федеральными за-
конами.
43.	Компетенция государственного органа исполнительной власти -
43 I Административная правосубъектность государственного органа
исполнительной власти.
258
Приложение 3. Тесты
43.2.	Совокупность задач, функций, прав и обязанностей, форм и ме-
тодов деятельности государственного органа исполнительной власти.
43 3. Предметы ведения и полномочии государственного органа ис-
полнительной власти в сфере государственного управления.
44 Какие типы компетенции органов государственного управления
Вы знаете?
44.1	Компетенция государственных органов систематизации не под-
дается
442.	Органы обшей, отраслевой (ведомственной), межотраслевой
(межведомственной) и внутриведомственной компетенции.
44.3	. Компетенция бывает типовой и индивидуальной.
44 4 Компетенция бывает только индивидуальной.
45.	Каковы различия государственных органов исполнительной вла-
сти по территориальному признаку?
45.1.	Высшие (правительство), центральные (министерства и ведом-
ства) и местные (управления и отделы на местах) органы государствен-
ного управления
45.2.	Федеральные и субъектов Российской Федерации.
45.3.	Центральные федеральные органы исполнительной власти; тер-
риториальные федеральные органы исполнительной власти, финансиру-
емые из федерального бюджета; территориальные федеральные органы,
финансируемые из бюджета Федерации и из бюджета субъекта Россий-
ской Федерации; центральные и территориальные органы субъекта Рос-
сийской Федерации.
46.	Является ли субъектом административного права Президент Рос-
сийской Федерации?
46.1	Президент РФ не входит в соответствии с Конституцией РФ
(ст. 110) в число субъектов исполнительной власти и поэтому админи-
стративными полномочиями не обладает
46.2	. Президент РФ назначает Правительство РФ, руководит силовы-
ми структурами исполнительной власти, имеет право отменять решения
Правительства, назначает лиц на ряд государственных должностей, — то
есть является субъектом административного права.
46 J. Президент РФ — субъект конституционного права Российской
Федерации, а не административного.
47.	Что такое Правительство Российской Федерации?
47.1.	Эго высший коллегиальный орган государственного управления
обшей компетенции.
412.	Эго совокупность федеральных министров и иных должностных
лиц, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
259
Приложения
47 3. Правительство Российской Федерации является коллегиальным
органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Рос-
сийской Федерации
48.	Правительство Российской Федерации состоит из:
48.1-	Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя
Правительства РФ и федеральных министров.
482. Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя
Правительства РФ, федеральных министров, руководителей федераль-
ных служб и федеральных агентств.
48.3.	Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя
Правительства РФ и федеральных министров, высших должностных лиц
субъектов РФ, руководителей органов исполнительной нласти субъек-
тов РФ, избранных руководителями 8 межрегиональных ассоциаций
Председателя Центрального банка РФ и Президента Российской акаде-
мии наук.
49 Как Вы определяете статус Правительства РФ как высшего органа
исполнительной власти?
49.1. Правительство возглавляет систему исполнительной власти
в РФ, поэтому никакой иной государственный орган или должност-
ное лицо не имеют права давать указания Правительству без нарушения
принципа разделения властей
49.2. Правительство РФ является высшим органом государства толь-
ко в рамках исполнительной ветви власти.
493. Правительство РФ не является высшим органом исполнитель-
ной власти.
50.	Каковы правовые проявления коллегиальности принятия реше-
ний Правительством?
50 1 Решения Правительства принимаются, когда так решит Предсе-
датель Правительства, вне правовой зависимости от мнения членов Пра-
вительства.
50.2.	Мнение Председателя Правительства при принятии решения
Правительства является мнением одного из членов Правительства
503. Решения Правительства принимаются, если есть кворум.
50.4.	Решения Правительства принимаются при помощи подписного
листа для членов Правительства.
50 5 Решения Правительства принимаются голосованием его чле-
51.	Правительство РФ принимает правовые акты в формах:
51.1.	Постановлений, распоряжений, заявлений, обращений, прото-
колов этседаний и совещаний, резолюций Председателя и заместителя
Председателя Правительства, поручений, интервью членов Правитель-
260
Приложение 3. Тесты
51.2.	Постановлении по вопросам нормативного характера и рас-
поряжений по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим
нормативного характера.
51.3	Правительство не ограничено в выборе форм правовых актов по
вопросам нормативного характера, по оперативным и другим текущим
вопросам, не имеющим нормативного характера
52 Аппарат Правительства РФ:
52.1	Государственный орган, образованный для обеспечения дея-
тельности Правительства РФ и организации контроля за выполнени-
ем органами исполнительной власти решений, принятых Правитель-
ством РФ.
52.2	. Структурное подразделение Правительства РФ.
52.3	. Координационный орган, созданный при Правительстве РФ.
53	. Правила организации деятельности Правительства РФ по реали-
зации его полномочий определяются:
53.1.	Федеральным конституционным законом «О Правительстве
РФ»
53.2	Федеральным конституционным законом «О Правительстве
РФ» и Регламентом Правительства РФ
53.3.	Регламентом Правительства РФ, утверждаемым Правитель-
ством РФ.
54	С какими целями проводится административная реформа в РФ9
54.1	. С целью занять трудом недостаточно загруженный администра-
тивный аппарат.
542 Для реализации пожеланий Президента Российской Федера-
ции, выраженных в его Послании Федеральному Собранию Российской
Федерации на 2003 год.
54.3	Для повышения эффективности деятельности системы фе-
деральных органов исполнительной власти и создания благоприятных
условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и
интересов.
55.	Какие направления совершенствования государственного аппа-
рата предусматриваются административной реформой?
55.1.	Ограничение вмешательства государства в экономическую дея-
тельность субъектов предпринимательства и развитие системы саморегу-
лируемых организаций в области экономики.
55.2.	Виртуальное распределение функций государственных органов
и государства.
56.	Что такое федеральное министерство Российской Федерации’
56.1.	Министерство - это центральный орган государственного
управления специальной компетенции отраслевого характера.
261
Приложения
56.2.	Федеральный орган исполнительной власти, осуществляю-
щий функции по выработке государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в устанокпенной актами Президента Россий-
ской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятель-
ности.
56.3.	Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а
также специальные функции в области обороны, государственной безо-
пасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Феде-
рации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
56.4.	Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в
установленной сфере деятельности функции по оказанию государствен-
ных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприме-
нительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
57	Что такое федеральная служба России9
57.1	Государственная служба в федеральных органах исполнитель-
ной власти.
57.2	. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а
также специальные функции в области обороны, государственной безо-
пасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Феде-
рации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
57.3	. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляю-
щий функции по выработке государственной политики и нормативно-
правовому' регулированию в установленной актами Президента Россий-
ской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятель-
ности.
57.4	Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в
установленной сфере деятельности функции по оказанию государствен-
ных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприме-
нительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
58.	Что такое федеральное агентство9
58.1.	Федеральный орган исполнительной власти, осуществляю-
щий функции по выработке государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в установленной актами Президента Россий-
ской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятель-
ности.
58.2.	Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а
также специальные функции в области обороны, государственной безо-
пасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Феде-
рации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
262
Приложение 3. Тесты
58 3. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляю-
щий в установленной сфере деятельности функции по оказанию госу-
дарственных услуг, по у правлению государственным имуществом и пра-
воприменительные функции, за исключением функций по контролю и
надзору.
59.	Какие административные связи существуют между Правитель-
ством РФ и связанными с ним федеральными министерствами, феде-
ральными службами и федеральными агентствами?
59.1	Подчиненность.
59.2.	Подведомственность.
59.3.	Подконтрольность.
594 Координация
595 Руководство
60.	Какие административные связи существуют между федеральны-
ми министерствами и связанными с ними федеральными службами и фе-
деральными агентствами9
60.1.	Подчиненность.
60.2.	Подведомственность.
60.3	Подконтрольность.
604 Координация
60 5. Руководство.
61.	Правовые отношения между Министерством природных ресурсов
и экологии Российской Федерации и Министерством здравоохранения и
социального развития Российской Федерации по вопросу о допустимо-
сти к применению отдельных биологических препаратов являются:
61.1.	Вертикальными.
61 2 Горизонтальными
61 3 Линейными.
62.	Как создаются территориальные органы федеральных органов ис-
полнительной власти9
62.1.	Федеральные органы исполнительной власти для осуществле-
ния своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и
назначать соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ).
62.2.	Создание территориальных органов федеральных органов ис-
полнительном власти производится соответствующим центральным ор-
ганом федеральной исполнительной власти по согласованию с админи-
страцией субъектов РФ (п. 3 приложения к постановлению Правитель-
ства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности
территориальных органов министерств и ведомств Российской Федера-
ции»),
62 2 Территориальные органы федеральных органов исполнитель-
ной власти создаются федеральными органами исполнительной власти
263
Приложения
с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществлении
полномочий указанных органов в регионах (п 4 Указа Президента РФ от
14 августа 1996 г. № 1176).
63. Территориальные органы федеральных органов исполнительной
власти:
63.1 Структурные подразделения федеральных органов исполни-
тельной власти, не имеющие статуса государственных органов.
63.2 Государственные органы, которые осуществляют свою деятель-
ность под руководством соответствующих центральных органов феде-
ральной исполнительной власти.
64 Выберите правильное наименование исполнительных органов го-
сударственной власти субъекта РФ:
64.1. Исполнительные органы государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации.
64.2. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федера-
64.3. Термины «исполнительные органы государственной власти
субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти
субъекта Российской Федерации» используются в одном значении.
65. Систему органов исполнительной власти субъектов РФ составля-
ют:
65.1. Высший орган исполнительной власти субъекта РФ и иные ор-
ганы исполнительной власти субъекта РФ, формы которых определяются
самими субъектами РФ.
65 2. Администрация субъекта РФ, ее департаменты и отделы.
65 3. Правительство и министерства субъекта РФ
65.4 Губернатор и Администрация субъекта РФ.
65.5 Президент и Правительство субъекта РФ.
65.6. Бысший исполнительный орган государственной власти субъек-
та Российской Федерации и иные органы государственной власти субъек-
та Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта Российской Федерации.
66.	Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации -
это:
66	I. Руководитель высшего органа исполнительной власти.
66.2.	Глава субъекта Российской Федерации.
66.3.	Губернатор.
67.	Какова структура администрации субъекта Российской Федера-
67.1.	Министерства, управления и отделы в соответствии с уставом
или конституцией субъекта Российской Федерации.
264
Приложение 3. Тесты
67.2.	В структуру входят: Губернатор; Правительство; Центральные
органы исполнительной государственной власти субъекта РФ, финан-
сируемые из бюджета субъекта РФ (министерства, комитеты, главные
управления, управлении); Территориальные органы исполнительной го-
сударственной власти субъекта РФ; Территориальные органы федераль-
ных органов исполнительной власти, финансируемые из федерального
бюджета и бюджета субъекта РФ.
67.3.	33 управления, отдела и комитета в соответствии с Примерной
структурой органов краевой, областной администрации, утвержденной
постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993 г
№490
68 Выберите правильный термин для наименования исполнитель-
ных органов местного самоуправления:
68.1. Местные органы местного самоуправления.
68 2. Муниципальные органы местного самоуправления.
68 3. Слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их
основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отно-
шении органов местного самоуправления.
69. Имеют ли административные полномочия органы местного само-
управления?
69 I. Не имеют, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ ор-
ганы местного самоуправления не входят в систему органов государст-
венной власти.
692. Органы местного самоуправления имеют администрэтпвные
государственно-властные полномочия из-за делегации им управленче-
ских функций государственными органами исполнительной власти.
69	3 Органы местного самоуправления обладают государственными
административными властными полномочиями в силу сущности госу-
дарственной организации обшества.
70	Как формируется структура местной администрации?
70	.2. Структура органов местного самоуправления определяется на
местном референдуме.
702.	Структура органов местной администрации утверждается гла-
вой местной администрации самостоятельно.
70	.3. Структура местной администрации утверждается представи-
тельным органом муниципального образования.
70	.4 Структура местной администрации утверждается представи-
тельным органом муниципального образования по представлению главы
местной администрации.
71	. Как оформляется вступление в должность главы местной адми-
нистрации’
71.1. Решением референдума.
265
Приложения
71.2. Решением представительного органа муниципального образо-
вания.
713. Контрактом с главой местной администрации, заключаемым
главой муниципального образования.
72. Что такое государственная служба?
72.1. Совокупность органов государственной власти.
72 2 Название федерального органа исполнительной власти.
72.3 Профессиональная деятельность по обеспечению исполнения
полномочий государственных органов.
73. Что такое государственный служащий?
73.1. Лицо, включенное в штатное расписание государственного ор-
гана.
73 2. Гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке,
установленном федеральным законом, обязанности по государственной
должности государственной службы за денежное вознаграждение, вы-
плачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета
соответствующего субъекта Российской Федерации.
73.3. Любое лицо, уполномоченное выполнить какие-либо действия
по реализации функций государства, в том числе и бесплатно, например,
почетный консул, член добровольной народной дружины.
74 Что такое государственная должность?
74.1. Это должность в федеральных органах государственной власти,
органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а так-
же в иных государственных органах с установленным кругом обязанно-
стей по исполнению и обеспечению полномочий данного государствен-
ного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение
этих обязанностей
74 2 Часть компетенции государственного органа.
74 3 Позиция в штатной расписании
75. Какие госуд арственные должности относятся к государственным
должностям государственной службы?
75.1 .Деятельность всех лиц, выполняющие обязанности по исполне-
нию функций государства.
75	.2. Включенные в Реестр должностей государственной граждан-
ской службы.
75	3 Включенные в штатное расписание государственного органа.
Включая шифровальщика.
76.	Сколько категорий государственных должностей государствен-
ной гражданской службы предусмотрено законодательством?
76.1.2.
76.2.3.
76.3.4,
266
Приложение 3. Тесты
77.	Сколько групп государственных должностей государственной
службы предусмотрено законодательством?
78.	Что такое «специалист» по отношению к государственной служ-
бе?
78.1	Категория должностей гражданской службы
78.2	Лицо высокой квалификации, занимающее должность в госу-
дарственном аппарате.
78.3	. Условное обозначение лиц, замещающих государственную
должность без ограничения срока
79 К какой группе должностей гражданской службы относится класс-
ный чин гражданской службы — секретарь государственной гражданской
службы Российской Федерации?
79 1 Ведущей.
79.2. Старшей.
79.4. Младшей.
80. Какой чин присваивается государственным гражданским служа-
щим, замещающим должности федеральной гражданской службы выс-
шей группы?
80.1. Государственный советник Российской Федерации 1,2 или 3-го
класса
802.	Действительный государственный советник Российской Феде-
рации 1,2 или 3-го класса.
80.3.	Советник государственной гражданской службы Российской
Федерации 1,2 или 3-го класса
81 Вправе ли государственный служащий заниматься другой оплачи-
ваемой деятельностью?
81 I Нет.
81.2	. Гражданский служащий вправе с предварительным уведомле-
нием представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу,
если это не повлечет за собой конфликт интересов.
81.3	. Вправе.
82.	Могут ли граждане знать сведения об имуществе и доходах госу-
дарственного служащего7
82.1	Нет, так как эти сведения составляют служебную тайну.
82.2.	Нет, так как эти сведения составляют государственную тайну.
82.3.	Нет, так как эти сведения являются сведениями конфиденци-
ального характера.
82 4 Могут.
82.5.	Обязаны.
267
Приложения
83.	Каков предельный возраст нахождения государственного служа-
щего на государственной должности государственной службы?
83 J. Только до 60-летнего возраста
832. Только до 65-летнего возраста
83 3. По достижении 60-летнего возраста занятие государственной
должности государственной службы возможно только по решению пред-
ставителя нанимателя на основе срочного трудового договора.
84 Имеет ли право гражданин занимать государственные должности
государственной службы. если он состоит членом Мальтийского ордена
(таким был А. Собчак)?
84.1	. Не имеет права.
84 2 Членство в ордене является частным делом гражданина и не от-
ражается на его праве занимать государственную должность государст-
венной службы в Российской Федерации.
84.3	. Может, но не вправе оказывать предпочтения общественным
объединениям при выполнении обязанностей государственной службы.
85.	Что такое муниципальная служба?
85.1.	Это профессиональная деятельность граждан, которая осуществ-
ляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы.
85.2.	Эго разновидность государственной службы на должностях в
органах местного самоуправления
85.3	Эго деятельность по реализации интересов населения в кон-
кретных единицах административно-территориального деления.
86.	Что такое «общественное объединение»?
86.1.	Группа инициативных граждан, решивших сообща вырыть ко-
лодец для снабжения своих дачных участков.
86.2.	Добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирова-
ние, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общ-
ности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе обще-
ственного объединения (далее—уставные цели).
86 3. Эго такое объединение граждан, которое зарегистрировано в
Министерстве юстиции РФ.
87, С какого момента возникает правоспособность общественного
объединения?
87 I. С момента государственной регистрации и обретения статуса
юридического лица.
87.2. С момента фактического начала действий, так как регистрация
общественного объединения не требуется
88.	В какой организационно-правовой форме могут создаваться об-
щественные объединения?
268
Приложение 3. Тесты
88 I Общественная организация, общественное движение, обще-
ственный фонд; общественное учреждение; орган общественной само-
деятельности.
882. Общественная организация; общественное движение; обще-
ственный фонд; общественное учреждение; орган общественной самоде-
ятельности; политическая партия
883 Общественная организация; общественное движение; обще-
ственный фонд; общественное учреждение; орган общественной самоде-
ятельности; политическая партия; правозащитное сообщество; церковь.
89.	Имеет ли статус общественного объединения сход граждан?
89.1.	Решение схода граждан является непосредственной формой ре-
ализации власти населения по территориальному признаку, он являет-
ся формой непосредственной властной демократии, а не общественным
объединением.
892. Сход граждан является общественным объединением, по-
скольку подпадает под определение закона общественным объединени-
ем является добровольное, самоуправляемое, некоммерческое форми-
рование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на осно-
ве общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе
общественного объединения.
89 3. Сход граждан является общественным объединением, не имею-
щим членства.
90.	Противоречит ли Конституции РФ (ст. 14), правилу об отделе-
нии церкви от государства, финансирование из бюджета субъекта Рос-
сийской Федерации, города Москвы, строительства Храма Христа Спа-
сителя в Москве?
901 Эго финансирование является нарушением законодательства об
отделении церкви от государства, так как интересы верующих удовлетво-
ряются за счет также и инаковеруюших или атеистов
90.	2. Финансируется не церковь, а архитектурный памятник, что не
противоречит законодательству.
903.	Россия — страна православия, и государство обязано поддержи-
вать эту религию, в том числе и финансами.
90.4	. Государство регулирует предоставление религиозным организа-
циям налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, материальную и
иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержании и
охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культу-
ры. а также в обеспечении преподавания общеобразовательных дисци-
плин в образовательных учреждениях, созданных религиозными органи-
зациями в соответствии с законодательством Российской Федерации об
образовании.
91. Кому подчиняется Министерство юстиции РФ?
269
Приложения
91 I Руководство его деятельностью осуществляет Президент Рос-
сийской Федерации.
912. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство
Российской Федерации.
92. Кому подчиняется Министерство образования и науки РФ?
92.1. Руководство его деятельностью осуществляет Президент Рос-
сийской Федерации.
92.2. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство
Российской Федерации.
93. Назовите систему государственных органов управления образова-
нием в Российской Федерации:
93 I Система органов включает в себя общие и отраслевые, террито-
риальные и функциональные органы исполнительной власти РФ, субъек-
тов РФ и местного самоуправления.
93 2. Кроме указанных в пункте 37.1 система органов включает в себя
также и деятельность Высшей аттестационной комиссии.
93.3. Система органов управления образованием включает кроме ука-
занных в пункте 37.1 еще и функционирование Высшей аттестационной
комиссии. Российской академии наук. Российской академии образова-
ния и других отраслевых академий наук.
94 Чем отличаются учебные заведения под названием университет,
академия, институт?
94.1	. Предпочтениями учредителя.
942.	Название учебного заведении не влечет разницу его правового
статуса.
94.3	. Уровнем специализации предоставляемого образования и про-
ведения в данном учреждении фундаментальных научных исследований.
95	Какие административные полномочия имеют органы управления
образованием?
95.1.	Проверка соблюдения государственного стандарта образования
методом инспекции и выдачи рекомендаций.
952 Лицензирование, аттестация, аккредитация, контроль, надзор,
применение административной ответственности.
95.3.	В рыночной среде органы управления образованием в деятель-
ность образовательных учреждений не вмешиваются.
96	Кому подчиняется Федеральная служба по финансовым рынкам ’
96.1	Руководство его деятельностью осуществляет Президент Рос-
сийской Федерации.
96.2	. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство
Российской Федерации.
97	Чем отличается статус Министерства обороны РФ и статус Гене-
рального штаба РФ?
270
Приложение 3. Тесты
97.1.	Министерство обороны РФ — это орган управления Вооружен-
ными Силами, осуществляющий координацию и контроль подведом-
ственных ему федеральных служб и федерального агентства, а Генераль-
ный штаб — орган военного управления, занимающийся оперативным
управлением Вооруженными Силами РФ.
97.2.	Генеральный штаб не имеет своей юридической личности, так
как является внутренним подразделением Министерства обороны РФ.
97 3. Министерство обороны РФ выдает государственный оборон-
ный заказ, а Генеральный штаб — нет.
97.4. Генеральный штаб Вооруженных Сил РФликвидирован Указом
Президента РФ от 16 августа 2004 г № 1082.
98. Что такое милиция в РФ?
98.1 Одна из функций государственного органа — Министерства
внутренних дел РФ.
98 2 Вооруженная охрана общественного порядка непосредственно
гражданами.
Правильные ответы к тестам.
1.1, 2.3, 3.2.4 1, 5.2,6.2. 7.1, 8.3,9.3.10.3.11.1, 12.2,13 1, 14.1, 15.1.
16.2, 17.4, 18.1. 19.1,20.3.21.2, 22.2,23.2,24.2, 25 2,26.3, 27.1.28.2.29 I
30.3, 31.1, 32.2.33.2.34.2.35.3, 36.2,37.2.38.1, 39.2,40.1,41.3.42.2.43.2
44.2, 45.3, 46.2, 47.3,48.1, 49.2, 50.5, 51.2, 52.1, 53.2, 543, 55.1, 56.2, 57.2,
58.3, 59.5,60.2.61.2.62.1.63.2,64.3,65.6.66.1, 67.2,68.3,69.2.70.4,71.3.
72.3, 73.2,74.1, 75.3.76.3.77.3, 78.1,79.4.80.3. 81.2,82 3,83.2. 84.3.85 I.
86.2,87.1,88.2,89.1,90.4.9l .1.92.2,93.3,94.3,95.2,96.2,97.4,98.1.