/
Tags: низшая ступень органов управления органы местного управления общинное управление городское управление государство и право юридические науки
ISBN: 978-5-374-00183-9
Text
В.В. Крупенков
Н.А. Мамедова
А.А. Мельников
Т.А. Кривова
Госу да рствен ное
и муниципальное
управление
Учебно-практическое пособие
В.В. Крупенков
Н.А. Мамедова
А.А. Мельников
Т.А. Кривова
Госу да рствен ное
и муниципальное
управление
Учебно-практическое пособие
УДК 352
ББК 67401
Г726
Г726
Крупенков В.В.
Государственное и муниципальное управление; учеб-
но-практическое пособие: В/В. Крупенков, Н.А. Мамедова,
А.А. Мельников, Т.А. Кривова.- М.: Изд. центр ЕАОИ, 2012. -
336 с.
ISBN 978-5-374-00183-9
УДК 352
ББК 67,401
ISBN 978-5-374-00183-9
© Крупенков В.В., Мамедова Н.А., Мель-
ников А.А., Кривова Т.А.2012
© Оформление. АНО «Евразийский от-
крытый институт», 2012
Оглавление
Тема 1, Основы государственного и муниципального
управления........................................ 6
Тема 2. Система органов государственного управления „ 29
2.1. Президент РФ................................ 29
2.2. Парламент РФ................................ 49
2.3. Исполнительная власть в системе государствен-
ного управления............................... 64
2.4. Судебная власть Российской Федерации.
Судебная система. Судья, статус судей. Проку-
ратура. Адвокатура и нотариат................. 96
Тема 3, Государственная экономическая политика,
социально-экономическое развитие России... 109
3.1. Понятие государственного регулирования.. 109
3.2. Методы государственного регулирования эконо-
мики......................................... 113
3.3. Основные направления государственного регу-
лирования экономики.......................... 118
3.4. Особенности современного социально-
экономического развития...................... 120
3.5. Целевые ориентиры России................... 124
Тема 4. Региональное и муниципальное управление .... 138
4.1. Административно-территориальное устройство
Российской Федерации......................... 138
4.2. Экономическое районирование................ 141
4.3. Федеральные округа......................... 152
4.4. Организация государственного управления на
уровне субъектов РФ, региональное взаимодей-
ствие и интеграция........................... 156
4.5. Понятие местного самоуправления............ 167
4.6. Муниципальное образование как социально-
экономическая система........................ 179
4.7. Органы и должностные лица местного само-
управления ................................. 181
4.8. Особенности муниципальной службы....... 202
Тема 5, Инновационные направления развития
государственного и муниципального
управления...................................... 205
5.1. Аналитическое обеспечения обоснования
и принятия макроэкономических решений....... 205
5.2. Электронное государство как фактор развития
государственного и муниципального управле-
ния ........................................ 214
5.3. Электронная Россия - электронная составляю-
щая государственного управления............. 223
5.4. Информационное обеспечение в государствен-
ном и муниципальном управлении.............. 229
5.5. Направления реализации реформы жилищно-
коммунального хозяйства регионов............ 240
5.6. Основные принципы реализации национальной
безопасности на государственном
и муниципальном уровне...................... 259
Тема 6, Бюджетно-налоговая система Российской
Федерации и регулирование рынков.................. 269
6.1. Общественные расходы.................... 29
6.2. Бюджет государства и муниципального образо-
вания ...................................... 277
6.3. Налоговая система...................... 287
Тесты........................................... 293
Итоговые вопросы.................................. 310
Эссе.............................................. 314
Доклад............................................ 315
Реферат........................................... 316
Анализ текста..................................... 317
Задача............................................ 318
Задания.......................................... 319
Список вопросов для экзамена..................... 325
Методические указания по формам контроля......... 327
Глоссарий........................................ 332
Список рекомендуемой литературы.................. 334
Тема 1.
Основы государственного
и муниципального управления
Человек - существо общественное. На протяжении всего
периода существования люди жили сообща, коллективно, что
обусловлено, прежде всего, физиологией человека и его пред-
назначением. Сначала, в те времена, когда люди жили только
охотой и собирательством, они объединялись В Группы, рода,
племена и их союзы. При первобытнообщинном строе несо-
вершенство орудий труда (палка, топор), низкая производи-
тельность труда вынуждали людей объединять СВОЙ Труд и
средства производства. В основе жизни общества лежала об-
щественная собственность на средства производства, а рас-
пределение продуктов труда осуществлялось на началах ра-
венства. Власть носила сугубо общественный характер:
• исходила от рода, который непосредственно формиро-
вал органы самоуправления (родовые собрания; старейшины,
вожди, военачальники);
• властные функции осуществляли все взрослые члены
рода.
Род (родовая община) - объединение людей, основанное
на кровном родстве, на общности имущества и труда. Роды
входили в более крупные объединения: племя, союз племён.
Общими делами племени руководил совет, который состоял
из вождей и военачальников рода.
Постепенно в догосударственном обществе формировался
опыт общения, передача знаний осуществлялась посредством
появлявшихся традиций, норм, которые приобретали сакраль-
ный характер. Древний человек, не умея объяснить многие со-
бытия, часто и не спрашивал, почему они происходят и почему
должно поступать так, а не иначе, и просто следовал священно-
му обычаю. Социальные нормы, обычаи - исторически сложив-
Тема 1. Основы государственного и муниципального управления
шиеся правила поведения, которые в результате многократного
применения в течение длительного времени стали естественной
жизненной потребностью людей*
С переходом к производящему хозяйству, т*е* к земледе-
лию и скотоводству, население стало концентрироваться на оп-
ределённых территориях, вести оседлый образ жизни. Росла
численность людей, появлялись постоянные поселения, а затем
и города. Общественное разделение труда и связанное с ним со-
вершенствование орудий Труда привели к росту производи-
тельности Труда и, следовательно, к появлению избыточного
продукта. Появление излишек производства продовольствия и
ремесленных изделий способствовало зарождению обществен-
ной иерархии и господства, а впоследствии протогосударствен-
ных образований, где носители власти ещё не были профессио-
нальными чиновниками-управленцами, не было бюрократиче-
ского аппарата* Такой поворот в организации жизни людей
исследователи называют неолитической революцией, произо-
шедшей приблизительно за 10 тысяч лет до н*э.
Археологические исследования свидетельствуют, что
первые в истории центры власти возникли из предшествен-
ников храмов-святилищ, где поклонялись Великой матери -
богине плодородия* Святилища были в те времена и культо-
выми местами, и хранилищами знаний, и местом собраний
городской общины* Со временем, по мере истощения земель,
скотоводы и земледельцы стали нуждаться В новых плодород-
ных землях и пастбищах. Участились войны с соседями* Так,
наряду со священнослужителями стала формироваться новая
господствующая элита - воины* Возникновение имущей ЭЛИ-
ТЫ ведёт к необходимости, с одной стороны, защищать своё
господствующее положение, сдерживать недовольство не-
имущих, а с другой - иметь достаточные материальные из-
лишки, для того чтобы прокормить зависимое от неё населе-
ние. В конце концов, лица, обладавшие неформальным авто-
ритетом в неолитическом обществе (старейшины, вожди,
военные, жрецы), создали силовой механизм, с помощью ко-
торого МОЖНО было поддерживать собственную власть.
В учебнике В.Н. Хропанюка «Теория государства и пра-
ва» (М.: Омега-Л, 2008) представлены 5 теорий происхождения
государства: естественно-правовая (договорная), материали-
стическая (классовая), органическая, психологическая и тео-
рия насилия.
Естественно-правовая теория утверждает, что государство
является «результатом юридического акта - общественного
договора, который является порождением разумной воли на-
рода, человеческим учреждением или даже изобретением.
Данная теория связывается с механическим представлением о
происхождении государства, выступающего как искусствен-
ное произведение сознательной воли людей, согласившихся
соединиться ради лучшего обеспечения свободы и порядка».
Представители данной теории: П.А. Гольбах (1723-89),
Ж.Ж. Руссо (1712-78), Д. Локк (1632-1704), т. Гоббс (1588-1679).
Элементы естественно-правовой теории нашли отражение в
действительности: США, конституционно закрепившие договор
между народами, ВХОДЯЩИМИ в их состав; СССР, который был
образован на основе договора между республиками; Евросоюз.
Материалистическая (классовая) теория доказывает, что
государство возникло, прежде всего, в силу экономических
причин: общественного разделения труда, появления приба-
вочного продукта и частной собственности, а затем раскола
общества на классы С противоположными экономическими
интересами. В.И. Ленин категорически отрицал миссию госу-
дарства как органа примирения классов. Он писал: «По Мар-
ксу, государство есть орган классового господства, орган угне-
тения одного класса другим, есть создание «порядка», кото-
рый узаконивает и упрочивает это угнетение, умеряя
столкновение классов». Представители этой теории: К. Маркс
(1818-1983), Ф. Энгельс (1820-1895), В.И. Ленин (1870-1924).
Органическая теория рассматривает государство как свое-
образное подобие человеческому организму. Государство об-
разуется одновременно со своими составными частями -
людьми - и будет существовать, пока существует человеческое
общество. Государственная власть - господство целого над
Тема 1. Основы государственного и муниципального управления
своими составными частями, т*е* обеспечение государством бла-
гополучия своего народа* Если организм (государство) здоро-
вый, то и клетки (люди) его функционируют нормально. Бо-
лезнь организма подвергает опасности составляющие его клет-
ки, и, наоборот, больные клетки снижают эффективность
функционирования всего организма* Представители органиче-
ской теории: Аристотель (384-322 до н*э.), Г* Спенсер (1820-1903).
Психологическая теория утверждает наличие психологи-
ческой потребности человека жить в рамках организованного
сообщества, а также чувства необходимости коллективного
взаимодействия. Представитель данной теории, российский и
польский учёный Л*И* Петражицкий (1867-1931) считает, что
общество и государство есть следствие психологических зако-
номерностей развития человека.
Теория насилия. Сторонники этой теории Е. Дюринг,
Л* Гумплович, К* Каутский считали, что возникновение частной
собственности, классов и государства - результат внутреннего и
внешнего насилия, т.е. политического действия* Немецкий фи-
лософ, политэкономист, правовед Е. Дюринг (1833-1921) считал,
что политические отношения - основа развития общества, а
экономические явления - следствие политических актов* Госу-
дарство не может возникнуть без господства большинства над
меньшинством* Собственность, классы и государство возникают
как результат насилия одной части общества над другой*
Польско-австрийский социолог и государствовед Л* Гум-
плович (1838-1909) - представитель теории внешнего насилия.
Согласно этой теории государство образуется вследствие за-
воевания сильным племенем более слабого, что приводит к
возникновению рабства, которое, в свою очередь, ведёт к по-
явлению частной собственности и классов. Частная собствен-
ность обусловливает переход от кочевого быта к земледельче-
скому, оседлому быту* Государственная власть возникает из
физической силы, т*е* господство племени, основанное внача-
ле только на физическом преобладании над другим племе-
нем, постепенно превращается в государство класса, опираю-
щегося на экономическое могущество последнего*
Немецкий политический деятель К, Каутский (1854-1938)
также источник государства видит во внешнем насилии/ в
войнах. Лишь там, пишет Каутский, где имеет место внешнее
насилие, «возникает деление на классы, но не вследствие де-
ления общины на различные подразделения, но вследствие
соединения в одну двух общин, из которых одна делается гос-
подствующим и эксплуатирующим, Другая - угнетённым и
эксплуатируемым классом».
Существуют реальные примеры частичной истинности
теории насилия: Золотая Орда, римское, древнегерманское
государства. Киевская Русь, США (борьба между Севером и
рабовладельческим Югом).
«Государство - явление чрезвычайно многогранное. При-
чины его возникновения объясняются МНОГИМИ объективными
факторами: биологическими, психологическими, экономиче-
скими, социальными, религиозными, национальными и дру-
гими ... главная задача состоит в том, чтобы не отрицать раз-
нообразия научных подходов к предмету исследования, а су-
меть интегрировать их объективные ВЫВОДЫ в общую теорию,
объясняющую сущность явления не односторонне, а ВО всём
разнообразии его проявлений в реальной жизни»1. Всё разно-
образие существующих теорий происхождения государства
объединяет то, что все они концентрируют внимание на чело-
веке как стержне общества и государства.
Государство - всеобщая/ универсальная политическая
форма организации общества, обеспечивающая порядок в
обществе, защиту от внешней угрозы, решение экономиче-
ских, политических, социальных и других задач, согласовывая
разнородные интересы своих граждан.
В БЭС («Большой энциклопедический словарь») даётся
следующее объяснение термину «государство»:
1, Политическая организация общества с определённой
формой правления (унитарное или федеративное государство),
1 Хропанюк В.Н. Теория государства и права Москва. - 1995.
2. Страна с определённой формой политической органи-
зации (монархия, республика),
3. Система органов управления, правительство.
Следовательно, термин «государство» можно понимать в
двух значениях:
• территория, на которой проживает общество, объеди-
нённое единой правовой системой, гражданством, экономи-
кой, часто (но не всегда) - культурой, языком, менталитетом;
• управленческий аппарат, «государственный механизм»,
который обеспечивает жизнеспособность государства и об-
щества.
Целью создания государства является «объединение лю-
дей под единой властью, координирующей разнообразные
интересы членов общества». Государственная власть - явля-
ется органом легитимного принуждения в интересах боль-
шинства населения при условии соблюдения государственно-
го интереса. Распространяется государственная власть на объ-
екты, находящиеся как на территории самого государства, так
и за его пределами, если этого требуют государственные ин-
тересы, Главным признаком государственной власти является
её целостность, неделимость и суверенность.
Власть неразрывно связана с управлением, так как для
удержания власти необходимо предпринимать определённые
повседневные целенаправленные действия. В свою очередь,
управление, осуществляемое некоторым субъектом, невоз-
можно без обладания полномочиями властвования, управле-
ние - процесс принятия, реализации и контроля решений в
человеческом обществе, направленных на достижение постав-
ленных конкретных целей. Государственное управление -
наиболее существенный (важный, всеохватывающий и власт-
ный) вид управления (макроуровень).
Можно привести следующее определение: государст-
венное управление - это процесс регулирования отношений
внутри государства посредством распределения сфер влияния
между основными территориальными уровнями и ветвями
власти в целях упорядочения, сохранения либо преобразова-
ния общественной жизнедеятельности людей.
В основе государственного управления лежит государст-
венный интерес, направленный на защиту целостности государ-
ства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества
жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реа-
лизации общественного (государственного) интереса лежит не-
обходимость исполнения важных функций: оборонной, право-
вой, экономической, политической, арбитражной и социальной.
Функции государства - это основные направления его
деятельности, в которых выражается сущность и социальное на-
значение государственного управления обществом. Вся функ-
циональная деятельность государства направлена на достиже-
ние генеральной цели: блага человека, его нравственного, мате-
риального и физического благополучия, максимальной
правовой и социальной защищённости личности. Государство
всегда должно выступать как верховный хранитель и защитник
законных интересов личности. Через личность государство со-
действует общественному прогрессу в целом, совершенствует и
обогащает всю систему общественных отношений.
Рис. 1. Функции государства
Функции государства в зависимости от сферы обществен-
ной жизни могут быть внешними и внутренними, а по продол-
жительности действия - постоянными или временными (рис, 1).
Постоянные функции осуществляются (должны ОСущССТВЛЯТЬ-
ся) на всех этапах развития государства. Временные функции
Тема 1. Основы государственного и муниципального управления
государства связаны с решением чрезвычайных задач (стихий-
ные бедствия, масштабные катастрофы, антиконституционные
выступления). Также чрезвычайные ситуации могут возникать в
результате нарушений в выполнении постоянных функций, на-
пример, ошибки управления, подрывная деятельность со сторо-
ны заинтересованных государств, лиц.
Теперь рассмотрим поочерёдно основные варианты сна-
чала внутренних, а затем внешних функций.
Внутренние функции - это все основные направления
деятельности государства по управлению внутренней жизнью
общества. Внутренние функции государства подразделяются
на экономическую, социальную, финансового контроля, ох-
раны правопорядка, политическую и экологическую. Опреде-
лим каждую функцию.
Экономическая функция - организация экономической жиз-
ни общества. Включает выработку и координацию государством
стратегических направлений развития экономики страны в наи-
более оптимальном режиме, а также проведение оперативного
(текущего) хозяйственного, экономического управления, обес-
печивающего реальность стратегического будущего.
Можно выделить следующие основные экономические
методы государственного регулирования:
• определённая и достаточно жёсткая налоговая политика,
позволяющая перераспределять часть национального дохода
в целях более сбалансированного развития производительных
сил общества;
• создание наиболее благоприятных условий хозяйствова-
ния в приоритетных отраслях экономики, развитие которых да-
ёт наибольшую выгоду обществу В целом (сельское ХОЗЯЙСТВО,
инновационные отрасли, создание особых экономических зон);
• антимонопольное регулирование, позволяющее оздоро-
вить экономику государства в интересах большинства.
Экономическая деятельность современного правового
государства имеет следующие направления:
• государственное воздействие на экономическую жизнь
общества в целом, что выражается в формировании государ-
ством бюджета и контроле за его расходованием; в составле-
нии программ экономического развития в масштабе страны; в
финансировании программ промышленных и научных ис-
следований; в выдаче субсидий производителям материаль-
ных благ для стимулирования производства;
• непосредственное хозяйственное руководство государст-
венным сектором экономики (на государственных предпри-
ятиях, в учреждениях, заведениях), где государство само явля-
ется собственником средств производства, производителем
материальных благ и услуг.
Функция финансового контроля - выявление и учёт госу-
дарственных доходов производителей, в виде налогов, посту-
пающих в государственный бюджет ДЛЯ удовлетворения со-
циальных и других общегосударственных нужд.
Необходим и контроль за правильностью расходования
налогов, который осуществляет парламент, а на местах - ме-
стные органы государственной власти.
Государственные таможни взимают таможенные сборы и
пошлины за провоз материальных ценностей через государст-
венную границу.
Правоохранительная функция - борьба с правонаруше-
ниями, обеспечение точного и полного выполнения законода-
тельных предписаний всеми участниками общественных от-
ношений - поддержание порядка в обществе. Обеспечение,
поддержание с помощью специальных органов (суд, прокура-
тура) мирного и справедливого сосуществования отдельных
граждан и государства в целом.
Социальная функция обеспечивает нуждающихся членов
общества (лица, не могущие полноценно трудиться: больные,
инвалиды, пожилые ЛЮДИ, студенты, дети) нормальными ус-
ловиями жизни вне зависимости от непосредственного уча-
стия человека в производстве материальных ценностей.
Природоохранительная (экологическая) функция - сравни-
тельно новая функция, являющаяся вынужденной мерой за-
щиты Земли от издержек научно-технического прогресса -
ошибок и Просчётов, преступных корыстных деЙСТВИЙ ПрОТИВ
окружающей нас природы.
Внешние функции - призваны решать внешние задачи
государства:
• установление и поддержание нормальных отношений с
другими государствами;
• обеспечение обороны страны от возможной внешней аг-
рессии.
Соответственно определённым задачам различают две
основные функции:
• взаимовыгодное сотрудничество с другими государствами
мирового сообщества;
• оборона страны от нападения извне.
Функции государственного управления, как процесса
организационной деятельности, можно классифицировать
следующим образом:
• исполнение решений - исполнение и проведение в
жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой ис-
полнительной властью;
• обслуживание - удовлетворение конкретных потребно-
стей населения путём предоставления государственных услуг;
• регулирование - налаживание взаимоотношений в раз-
личных областях ЖИЗНИ, в ТОМ ЧИСЛО ПрИНЯТИС Правил торгов-
ли или приёма в вузы;
• социальная помощь - поддержание благосостояния на-
селения с учётом принципа справедливости путём перерас-
пределения доходов;
• лицензирование - установление стандартов и мини-
мальных ограничений в определённых областях;
• сбор информации - сбор сведений для подготовки
управленческих решений и контроля над исполнением при-
нятых государственных программ;
• экспертиза - административная интерпретация подго-
тавливаемых решений и законов.
При разделении власти на государственную и муници-
пальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие
между их качественными составляющими. Особенностью госу-
дарственной публичной власти является непременное наличие
санкционированных возможностей, делегируемых учредителя-
ми её центрального аппарата представительному органу
управления. Публичная государственная власть обладает вер-
ховенством в решении вопросов государственного значения,
публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Она
осуществляется специальным аппаратом, не совпадающим со
всеми членами общества и существующим за счёт налогов на
основе принуждения.
Вектор муниципального управления имеет направление
«снизу вверх», будучи призванным адаптировать местный
территориальный интерес к государственному. Смысл этой
адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного
обитания человека, удовлетворении его первоочередных по-
требностей и налаживании межхозяйственных связей между
терр итор ИЯМИ.
Всё это составляет суть муниципального интереса, спо-
собствующего кристаллизации фундаментальных институтов
гражданского общества и служащего отправной точкой в ор-
ганизации местного самоуправления. Объектом муниципаль-
ного интереса являются вопросы местного значения, характер
и особенности которых могут быть адекватно осознаны ТОЛЬКО
людьми, непосредственно проживающими на данной терри-
тории. Удовлетворение муниципального интереса является
обязательным условием для удовлетворения государственного
интереса.
Субъектом государственного ИЛИ муниципального
управления является соответствующий орган, должностное
лицо государства или местного самоуправления.
Существует огромное разнообразие органов государства
(от парламента до местного отдела МВД) и должностных лиц
(от президента до начальника паспортного отдела местного
отделения милиции),
В федеративных государствах госвластью обладают такие
субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и
исполнительные органы, свою государственную службу.
В местном самоуправлении существуют различные ор-
ганы (представительный орган - совет, комитет и т,д„ местная
администрация), муниципальная служба,
Объект государственного и муниципального управ-
ления - это общественные отношения социальных, нацио-
нальных и иных общностей людей, поведение обществен-
ных объединений, организаций, юридических лиц, поведе-
ние отдельных граждан, приобретающее общественное
значение.
Государственное и муниципальное управление - это
особого рода социальная деятельность по целенаправленному
использованию на основе закона и иных правовых актов пуб-
личной власти особой Группой людей (органов, ДОЛЖНОСТНЫХ
лиц), осуществляемая на профессиональных началах,
В пределах полномочий, установленных законом, субъ-
екты управления применяют различные средства, имеющиеся
в их распоряжении: экономические, политические, идеологи-
ческие.
При изучении государственного и муниципального
управления используются различные общенаучные и специ-
альные методы. Рассмотрим основные из них:
• анализ и синтез - с их помощью, например, выделяют-
ся ветви государственной власти (законодательная, испол-
нительная, судебная), создаются понятия государственного
аппарата, муниципального образования, местного само-
управления;
• логический метод - с его помощью делаются различные
умозаключения, например о принципе законности в управле-
нии;
• Сравнительный метод - позволяет сопоставлять ВОЗМОЖ-
НОСТИ разных способов публичного управления;
• формализация - помогает создавать различные класси-
фикации;
• прогнозирование - помогает создавать различные про-
гнозы;
• моделирование - позволяет искусственно воссоздать те
или иные управленческие процедуры;
• эксперимент - практическая проверка деятельности тех
ИЛИ ИНЫХ органов управления В УСЛОВИЯХ/ созданных экспе-
риментатором.
При применении к изучению государственного и муни-
ципального управления многие общенаучные методы имеют
определённые особенности, ибо реальное манипулирование
явлениями государственности, муниципального управления
часто невозможно, так как нельзя, например, искусственно
создать Другое Правительство С ИНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ/ чтобы
в сопоставлении проверить эффективность его деятельности.
При изучении государственного и муниципального
управления также широко используются:
• исторический метод - позволяет ВЫЯВИТЬ тенденции го-
сударственного управления;
• социологический метод - использование анкетирования,
интервью, опросов населения, государственных служащих;
• правовой метод - изучение нормативных актов, регули-
рующих государственное и муниципальное управление;
• имитационный метод - позволяет организовать соответ-
ствующие деловые игры, копирующие определённый вид
деятельности органов федерального и муниципального
управления.
• Методами государственного и муниципального управ-
ления как управленческого процесса являются:
• императивный метод - наличие отношений власти и
подчинения, предписывающий действовать определённым
образом (имеет преимущественное распространение);
• диспозитивный метод, позволяющий участникам обще-
ственных отношений действовать по своему выбору (встреча-
ется реже).
Управленческая деятельность имеет несколько онтологи-
ческих уровней: макроуровень, включающий сферу государст-
венного управления; микроуровень - области управления авто-
номными торгово-производственными подразделениями; мезо-
уровень - уровень современного муниципального управления, в
18
Тема 1. Основы государственного и муниципального управления
пределах которого осуществляется синтез государственных и
частных, национальных и территориальных интересов.
Система государственного и муниципального управления
является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла.
Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение
практики государственного строительства в развитых демокра-
тических странах, опирающихся на институты гражданского
общества. Предметом системы государственного управления
является территориальное образование. Территориальное об-
разование может выступать в роли государства, региона или
любого другого территориального поселения, располагающего
административными границами, являющегося составной ча-
стью региона, а также наделенного формальной способностью к
самоуправлению. Основу системы управления территориаль-
ными образованиями составляют вертикальные и горизонталь-
ные связи, создающие устойчивые для каждого образования
структуры управления, определяющие характер работы состав-
ляющих ЭТИ структуры социальных ИНСТИТуТОВ.
Вертикальные связи включают в себя разделение терри-
ториальных образований на уровни власти, тогда как гори-
зонтальные - на ветви власти*
Уровни власти - это вертикально упорядоченные ранги
исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с
режимом делегирования полномочий от высших управленче-
ских звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о
степени субординации в принятии управленческих решений
и порядке передачи командной информации.
Уровни власти задают способ разделения администра-
тивной ответственности между ДОЛЖНОСТНЫМИ функциями В
организационной структуре. Причем число уровней тем боль-
ше, чем более обширным становится количество ЭТИХ функций
и чем выше степень их специализации.
Ветви власти (зоны управления) - горизонтально упо-
рядоченные направления управленческой деятельности, оп-
ределяемые в соответствии с принципом разделения властей,
Государственное и муниципальное управление
используемым в условиях демократического политического
режима. Принцип разделения властей был введён француз-
ским энциклопедистом LU, Монтескьё в 1748 году. Традици-
онно к ветвям власти относят исполнительную/ законодатель-
ную и судебную. Идентификационными признаками, на ос-
нове которых определяется содержание ветви власти,
являются следующие:
• наличие специализированных органов государства, на-
деленных широкими полномочиями;
• юридическое закрепление места, которое занимает эта
власть в иерархии системы управления государством;
• структура органов власти, Приходящихся на каждую
ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все
имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные об-
щие цели;
• цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосу-
дарственный характер и не могут быть приписаны ни одному
из ведомств отдельно.
Разделение системы государственного и муниципально-
го управления на вертикальные и горизонтальные состав-
ляющие призвано обеспечить бесперебойное функциониро-
вание управляемой системы на основе принципов пропор-
циональности и непрерывности в согласованной работе всех
ее подразделений.
Однако горизонтальные связи в сфере государственного
управления не следует сводить только к разделению функций
между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимо-
действия и взаимопомощи также характерны и для отноше-
ний внутри той или иной ветви.
Система государственного и муниципального управ-
ления, как видно из названия, содержит два ОСНОВНЫХ уров-
ня управления: государственный и муниципальный. Функ-
ции обоих уровней существенно различаются, но в сово-
купности способны определять эффективный режим
развития общества.
При разделении власти на государственную и муници-
пальную необходимо учитывать глубокое внутреннее разли-
чие между публичной и социальной (общественной) властя-
ми. Особенностью публичной власти является непременное
наличие санкционных возможностей/ делегируемых учреди-
телями ее центрального аппарата представительному органу
управления. Публичная власть обладает верховенством в ре-
шении вопросов государственного значения, публикуя распо-
ряжения, обязательные для исполнения. Она осуществляется
специальным аппаратом, не совпадающим со всеми членами
общества и существующим за счет налогов на основе принуж-
дения, По мнению учёного-правоведа В.Е. Чиркина, муници-
пальная власть представляет собой власть коллектива населе-
ния в пределах определенной территории и в пределах пол-
номочий, установленных Конституцией и законом, И поэтому
она носит характер негосударственной публичной власти,
осуществляемой гражданами непосредственно или через
представительные органы.
Вектор муниципального управления имеет направле-
ние «снизу вверх», будучи призванным адаптировать мест-
ный территориальный интерес к государственному. Смысл
этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредст-
венного обитания человека, удовлетворении его первооче-
редных потребностей и налаживании межхозяйственных
связей между территориями. Все это составляет суть муни-
ципального интереса, способствующего кристаллизации
фундаментальных институтов гражданского общества и
служащего отправной точкой в организации местного само-
управления. Объектом муниципального интереса являются
вопросы местного значения, характер и особенности кото-
рых могут быть адекватно осознаны только людьми, непо-
средственно проживающими на данной территории. Удов-
летворение муниципального интереса есть обязательное
условие для удовлетворения общественного (государствен-
ного) интереса.
Сравнительная история проведения реформ
государственного управления
В современных условиях все более интенсивного обсужде-
ния будущего России появляется множество вариантов и форм
реформирования различных сфер отечественной обществен-
но-политической жизни, в общем, и сферы государственного
управления, в частности. Возникают и «чудодейственные» ре-
цепты. Руководителям различного ранга нужно аналитическое
умение, С ПОМОЩЬЮ которого ОНИ МОГЛИ бы КрИТИЧССКИ ИЗуЧИТЬ
предложения и принимать объективные и ответственные реше-
ния, используя передовой международный ОПЫТ,
Рассмотрим интересный анализ Всемирного банка, вы-
полненный по просьбе Правительства Российской Федерации,
Это история государственного управлении в следующих че-
тырнадцати странах: Австралии, Бразилии, Великобритании,
Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зе-
ландии, Польши, США, Финляндии, Чили и Южной Кореи,
Всемирный банк подготовил материалы по ряду стран, сталки-
вающихся в данной области с проблемами, аналогичными тем,
с которыми приходится иметь дело России.
Эксперты Всемирного банка подготовили материалы
по некоторым странам, решающим в указанной области и
иные проблемы, но при этом добивающимся интересных
результатов.
Основное внимание уделялось задачам и мероприятиям
правительств этих стран в области проведения реформ за по-
следние 20 лет. Характерной чертой административных реформ
является то обстоятельство, что бывает Трудно определить ИХ
начало и конец. Поэтому указанный период времени трактуется
относительно свободно. Кроме того, сосредоточено основное
внимание на деятельности центральной, или федеральной, го-
сударственной власти. Вместе с тем, отмечаются и некоторые из
главных событии, происходивших на более низких уровнях го-
сударственной власти (т,е, на уровне правительств провинций и
областей, а также местных органов власти).
Анализ экспертов Всемирного банка начинался с вопроса:
«Что же не работало?» Излагались крупномасштабные задачи
реформирования, которые в различной степени были обнаро-
дованы правительствами указанных четырнадцати стран:
• сокращение государственных расходов;
• повышение способностей к развитию и реализации
государственного управления;
• улучшение выполнения государством функций рабо-
тодателя;
• повышение качества предоставления услуг и укрепление
доверия к власти со стороны населения и частного сектора.
Группа стран, используемых для сравнения, может быть
представлена на очень приблизительной шкале, имеющей ши-
рокий диапазон — от всеобъемлющих задач реформирования в
Китае до конкретных и сфокусированных задач в Нидерландах,
касающихся вопросов зарплаты и стимулирования.
Далее в процессе анализа задавался вопрос о том, что было
сделано. Общеизвестно, что в период с середины 1980-х годов до
конца 1990-х годов реализовывался огромный объем крупно-
масштабных и комплексных программ реформирования госу-
дарственного управления. Была предложена система рассмотре-
ния следующих четырех областей институциональных меха-
низмов и государственной политики государственного сектора,
поддающихся относительно краткосрочным изменениям:
• управление государственными расходами;
• управление кадрами и государственной гражданской
службой;
• организационная структура исполнительной власти;
• роль ответственности в системе государственного управ-
ления в сфере развития и реализации политики.
После этого анализируются масштабы реформ в указан-
ных четырнадцати странах и рассматриваются их результаты
с точки зрения сокращения государственных расходов, повы-
шения эффективности деятельности И ИНЫХ улучшений, в
том числе степень удовлетворения на политическом уровне
достижениями за счет гибкости проводимой ПОЛИТИКИ и
уровня реагирования, которые были обеспечены новой орга-
низацией деятельности. Кроме того, делается попытка опре-
делить некоторые незапланированные последствия программ
реформирования.
Почему же многие правительства, столкнувшиеся с анало-
гичным кругом проблем, проводили, как правило, совершенно
разные реформы? Делается вывод, что различия в реформатор-
ской деятельности объясняются следующими причинами:
• ограничительным фактором являлась основополагаю-
щая структура государственного управления: некоторые ре-
форматоры оказались в состоянии вовлечь в процессы рефор-
мирования людей и структуры в большей степени, чем это
удалось сделать другим;
• некоторые реформаторы сосредоточились на проведе-
нии ряда основных «абсолютно необходимых» реформ, в то
время как другие, опираясь на прочный фундамент уже вы-
полненной основополагающей работы, могли выбирать из
более широкого набора передовых реформ;
• деятели, проводившие основополагающие реформы, вы-
нуждены были действовать строго прагматично, обращая к сво-
ей выгоде специфические обстоятельства по мере их появления.
Конкретные условия диктовали характер действий, но
имевшиеся у реформаторов средства воздействия - точки входа
во всеобъемлющие программы реформ - и степень податливо-
сти основных институтов государственного сектора в различ-
ных странах значительно отличались друг от друга, В анализе
был сделан вывод о том, что уровень активности в проведении
реформ определяется в значительной мере появляющимся у
реформаторов «тяговым усилием»,
В анализируемой системе признается, что проведение
многих реформ строится на дисциплине, присущей поведению
государственных гражданских служащих и организационной
культуре органов государственного сектора, Б сущности, дисци-
плина означает соблюдение формальностей, сводящихся к тому.
Тема 1. Основы государственного и муниципального управления
что в своем фактическом поведении госслужащие придержива-
ются зафиксированных письменных правил, а также к тому, что
бюджет, написанный на бумаге и одобренный парламентом,
тесно связан с исполняемым бюджетом.
Система, о которой идет речь, определяет два этапа ре-
формирования государственного сектора: основные реформы,
имеющие своей целью достижение или укрепление дисципли-
ны в государственном секторе, и передовые реформы. Затем
проводится разница между различными путями, которыми сле-
дуют передовые реформаторы. Например, одним из важных
технических средств, но, разумеется, отнюдь не единственным,
является применение договорных принципов и договорной
практики. При выходе за границы основных реформ реформа-
торы располагают значительно большими ВОЗМОЖНОСТЯМИ вы-
бора вариантов.
Далее в анализе отмечается, что основная проблема,
стоящая перед теми реформаторами, которые работают в кон-
тексте относительно СЛОЖНОГО ИНСТИТуЦИОналЬНОгО уСТрОЙСТВа
и сложной конституционной системы и которые не располагают
значительным «тяговым усилием», но должны предпринять ряд
неизбежных основополагающих мер, состоит в выборе «точки
входа». Рассматриваются некоторые прагматические стратеги-
ческие курсы, которыми реформаторы воспользовались В таких
условиях.
Наконец, в процессе анализа возможных для Российской
Федерации точек входа в реформирование государственного
управления делаются выводы из указанных наблюдений и выска-
зываются тезисы о том, что в целях проведения реформ в России
следует стремиться:
• постоянно учитывать необходимость реалистичного подхо-
да и важность управления ожиданиями;
• начинать с основополагающих мероприятий и делать
упор на основные реформы государственной службы;
• создавать более мощное «тяговое усилие», особенно за
счет укрепления ключевых центральных агентств;
• использовать предоставляющиеся ВОЗМОЖНОСТИ путем ус-
тановления партнерских отношений с региональными властями
и руководством городов, муниципальных образований и рай-
онов, а также путем стимулирования пилотных проектов ре-
формирования и экспериментов на уровне отдельных ведомств
или регионов;
• создавать благоприятные условия путем разумного ис-
пользования «функциональных обзоров» и оказывать давле-
ние извне на исполнительные органы власти;
• изучать ОПЫТ Других стран С НИЗКИМ «ТЯГОВЫМ уСИЛИСМ»,
которые сталкивались с крупномасштабными проблемами ре-
формирования и определенной необходимостью проводить
основополагающие реформы (например, таких как Бразилия,
Венгрия, Польша и Южная Корея).
Далее Всемирным банком дается краткая оценка недав-
него проведения реформ в области государственного управ-
ления, и делаются выводы из опыта четырнадцати стран.
Целью анализа опыта этих четырнадцати стран было
показать, что в настоящее время международной конверген-
ции идей в области государственного управления практиче-
ски не происходит. Одни комментаторы считают, что на меж-
дународное обсуждение этой темы слишком большое влияние
оказал опыт США, Великобритании, Австралии и Новой Зе-
ландии, Это несколько «асимметричное» обсуждение скрыло,
быть может, наиболее специфические реалии разных стран.
Совершенно очевидно, что многие страны проявляют гораздо
меньше энтузиазма по поводу «нового государственного
управления», чем страны, указанные выше.
Все четырнадцать стран значительно отличаются друг от
друга. По численности населения, масштабам рабочей силы и
величине на душу населения ВВП, Только в одной из этих стран
(в Бразилии) обнаруживается разница в пределах 10% по отно-
шению к аналогичным показателям в Российской Федерации.
Совершенно очевидно, что эти страны сильно отличаются
друг от друга по масштабам и структуре общей занятости в го-
Тема 1. Основы государственного и муниципального управления
сударсгвенном секторе, В сфере занятости Австралия, Канада,
Великобритания, США и Финляндия имеют значительно боль-
шее ядро государственного сектора (за исключением государст-
венных предприятий), чем Российская Федерация,
Однако необходимо С большой осторожностью ОТНО-
СИТЬСЯ к сравнению данных о занятости и заработной плате в
государственном секторе по упомянутым странам. Числовые
сравнения усложняются большим различием В функциях, вы-
полняемых правительствами этих стран, а также существова-
нием различных подходов к классификации данных по кате-
гориям, В результате эти данные следует рассматривать лишь
как сведения, дающие приблизительное представление о са-
мых общих признаках. Данные по Российской Федерации мо-
гут в значительной степени занижать фактические масштабы
общей занятости в результате наличия трудностей в составле-
нии классификации.
Правительства упомянутых четырнадцати стран имеют
значительно отличающиеся друг От друга структуры с ТОЧКИ
зрения степени их децентрализации, Б налогово-бюджетной
сфере Новая Зеландия, Южная Корея, Великобритания, Поль-
ша, Китай, Нидерланды и Венгрия являются намного более цен-
трализованными странами, чем Российская Федерация.
Судя по показателям, отражающим восприятие населени-
ем наличия коррупции в системе государственной гражданской
службы и степень его веры в способность государства защитить
людей от преступности, в Российской Федерации масштабы
коррупции больше, а способность государства бороться с пре-
ступностью меньше, чем в большинстве из четырнадцати стран,
по которым имеются соответствующие данные.
Основное внимание в исследовании Всемирного бан-
ка уделялось задачам и мероприятиям правительств ука-
занных стран в области проведения реформ за последние
10-15 лет.
Однако характерной чертой административных реформ
является то обстоятельство, что бывает трудно определить их
начало и конец. Поэтому упомянутый период трактуется от-
носительно СВОбОДНО,
В докладе также намеренно сосредотачивается внимание
на деятельности центральной государственной власти, хотя и
отмечаются некоторые главные события, происходившие на
более низких уровнях государственной власти (т.е. на уровне
правительств провинций и областей, а также на уровне мест-
ных органов власти).
Тема 2.
Система органов
государственного управления
2.1. Президент РФ
Статус Президента Российской Федерации
Статус Президента Российской Федерации определяется
четвертой главой Конституции РФ, которая вступила в силу
25 декабря 1993 года, с момента ее официального опублико-
вания.
Принятие и вступление в силу Конституции 1993 года
ознаменовало собой начало качественно нового этапа в исто-
рии российской государственности,
В ранее действовавшей российской Конституции Прези-
дент Российской Федерации был охарактеризован как высшее
должностное лицо и глава исполнительной власти. Теперь он -
глава государства. Эта формула более точна. Само понятие
«президент» в конституционно-правовом смысле и означает
главу государства.
Являясь основой правовой системы страны, Конституция
провозглашает Президента Российской Федерации главой госу-
дарства и возлагает на него обязанности по защите Конститу-
ции, прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета
Российской Федерации, ее независимости и государственной
целостности, обеспечению согласованного функционирования
и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80),
Президент Российской Федерации в соответствии с Кон-
ституцией Российской Федерации и федеральными законами
определяет основные направления внутренней и внешней
политики государства. Президент Российской Федерации как
глава государства представляет Российскую Федерацию внут-
ри страны и в международных отношениях.
Президент Российской Федерации избирается на шесть лет
гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равно-
го и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Президентом Российской Федерации может быть избран
гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, посто-
янно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
Одно и то же лицо не может занимать должность Прези-
дента Российской Федерации более двух сроков подряд.
Порядок выборов Президента Российской Федерации
определяется федеральным законом.
Защита прав и свобод человека и гражданина
В соответствии с Конституцией права и свободы чело-
века и гражданина определяют смысл, содержание и приме-
нение законов, деятельность всех органов государственной
власти, местного самоуправления. Соблюдение прав и свобод
обеспечивается правосудием. Особую роль в этой сфере Кон-
ституция отводит Президенту, Слова об обязанности защи-
щать Конституцию, уважать и охранять права и свободы че-
ловека и гражданина, верно служить народу есть в тексте
присяги Президента, которую он приносит народу при всту-
плении в ДОЛЖНОСТЬ,
Необходимым условием соблюдения прав и свобод че-
ловека и гражданина является положение, при котором все
органы государственной власти ВЫПОЛНЯЮТ свои конституци-
онные обязанности в пределах своей компетенции. Обеспе-
чить такое положение в государстве должен Президент, Для
этого Конституцией ему предоставлены особые полномочия
по обеспечению согласованного функционирования и взаи-
модействия органов государственной власти.
Защищая права и свободы человека и гражданина. Пре-
зидент опирается на всю систему органов государственной
власти. Функции гаранта прав и свобод человека и граждани-
на требуют от Президента постоянной заботы об эффектив-
ности исполнительной, законодательной и судебной властей,
разумеется, без вторжения в сферу их компетенции,
Реализуя полномочия по защите прав и свобод, глава го-
сударства взаимодействует с Правительством, федеральными
судами, прокуратурой, правоохранительными органами, об-
щественными объединениями.
Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и
нормативные акты субъектов Федерации полностью соответ-
ствовали Конституции страны, федеральному законодатель-
ству, задачам обеспечения и защиты прав и свобод человека и
гражданина, В противном случае Президент имеет право по-
требовать от любого федерального органа власти либо органа
власти субъекта Федерации соблюдения прав и свобод чело-
века и гражданина, а в случае их попрания - требовать вос-
становления нарушенных прав в полном объеме. При этом
Президент может предпринять самые решительные меры,
вплоть до принудительных.
Конституционные полномочия гаранта прав и свобод че-
ловека и гражданина Президент реализует, используя свое
право законодательной инициативы. Он также издает указы по
защите правового положения личности в целом и отдельных
групп населения, а также по обеспечению граждан всей полно-
той личных, политических и социально-экономических Прав,
Власть Президента ограничивается пределами Конститу-
ции, Многие россияне воспринимают обязанности Президента
гарантировать Конституцию, права и свободы человека и гра-
жданина достаточно широко. Часто они адресуют Президенту
свои жалобы на решения, например, правоохранительных ор-
ганов или даже приговоры судов. Однако Президент, исходя из
конституционного принципа разделения властей, не имеет
права подменять функции и полномочия этих органов. Общие
рамки полномочий Президента определяются принципом раз-
деления властей и требованием Конституции, согласно кото-
рому указы и распоряжения Президента не должны противо-
речить Конституции и федеральным законам.
Охрана государственного суверенитета
Защита независимости, суверенитета, государственной и
территориальной целостности страны, предотвращение во-
енной агрессии против России и ее союзников, обеспечение
условий для мирного, демократического развития государства
относится к сфере национальных интересов. Государствен-
ный суверенитет осуществляется государственной властью в
лице ее федеральных органов.
Президент является гарантом суверенитета страны. Он
определяет основные направления государственной военной
политики, утверждает концепцию национальной безопасно-
сти и военную доктрину, руководит Вооруженными Силами,
другими войсками и воинскими формированиями, органами
и силами обеспечения национальной безопасности, ведет пе-
реговоры и подписывает международные договоры в области
обеспечения суверенитета России,
Президент санкционирует действия по обеспечению на-
циональной безопасности. Президент формирует, реоргани-
зует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспече-
ния национальной безопасности. В случае агрессии или непо-
средственной угрозы агрессии против России Президент
объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит воен-
ное положение, вводит в действие нормативные правовые ак-
ты военного времени, формирует органы исполнительной
власти на период военного положения, отдает приказ Верхов-
ного Главнокомандующего на ведение военных действий.
Обеспечение согласованного функционирования
и взаимодействия властей
Россия - демократическое федеративное правовое госу-
дарство с республиканской формой правления. Государст-
венную власть в Российской Федерации осуществляют Прези-
дент, Федеральное Собрание, Правительство, суды,
К основам конституционного СТрОЯ ОТНОСИТСЯ ПрИНЦИП
разделения властей. Б соответствии с ним власть не должна
быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа,
а должна быть рассредоточена между законодательной, ис-
полнительной и судебной ветвями власти. Принцип разделе-
ния властей требует строгого разграничения их компетенции,
Тема 2. Система органов государственного управления
наличия системы сдержек и противовесов, с помощью кото-
рых каждая ветвь власти может ограничивать другие.
Главенствующую роль в государственной системе играет
Президент. Конституционно-правовой статус главы государства
предопределяет объем его полномочий по обеспечению единст-
ва и устойчивости системы государственной власти, ее эффек-
тивного функционирования в условиях разделения на три само-
стоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судеб-
ную. Президент должен обеспечить положение, при котором все
органы государственной власти ВЫПОЛНЯЮТ свои конституцион-
ные обязанности в пределах своей компетенции.
Активная координирующая роль Президента находит
воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечи-
вающих баланс полномочий органов государственной власти
федерального уровня, так и в отношениях между федераль-
ными органами власти и органами власти субъектов Федера-
ции. Будучи юридически дистанцированным от всех ветвей
власти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает
споры, осуществляет функции конституционного КОНТрОЛЯ,
Порядок и механизм реализации этих полномочий Президен-
та конкретизированы в федеральных конституционных зако-
нах и федеральных законах.
Каждый из органов (институтов) государственной власти
лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только
перед Президентом ставится задача охранять государствен-
ные устои в целом, суверенитет и государственную целост-
ность, Только при этих условиях все иные органы власти и
должностные лица могут осуществлять СВОИ ПОЛНОМОЧИЯ В
нормальном конституционном режиме,
Б порядке, предусмотренном Конституцией, Президент
реализует свое право законодательной инициативы, а также
право на подписание либо отклонение федеральных законов.
Этим обеспечивается эффективность участия Президента в
законотворческом процессе, указы и распоряжения Прези-
дента обязательны для исполнения на всей территории стра-
ны, Президент обеспечивает единство системы исполнитель-
ной власти в пределах ведения Российской Федерации и пол-
номочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения. Если Правительство принимает постановления и
распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент
вправе отменять эти решения Правительства,
Конституционные полномочия Президента по обеспе-
чению согласованного функционирования и взаимодействия
органов государственной власти связаны с выдвижением кан-
дидатур на замещение государственных должностей, назна-
чение на которые производится парламентом. Президент
представляет Совету Федерации кандидатуры на должности
судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражно-
го судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Он
также вносит в Совет Федерации предложение об освобожде-
нии Генерального прокурора от должности. Президент пред-
ставляет Госдуме кандидатуру для назначения на должность
Председателя Центрального банка, а также ставит перед Гос-
думой вопрос об освобождении его от ДОЛЖНОСТИ,
Являясь гарантом Конституции, всей системы конститу-
ционной законности. Президент обязан добиваться того, что-
бы Конституция и нормативные акты субъектов Федерации
полностью соответствовали Конституции страны, федераль-
ному законодательству.
Президент вправе приостанавливать действие актов ор-
ганов исполнительной власти субъектов Федерации. Это про-
исходит в первую очередь, если эти акты противоречат Кон-
ституции страны, федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или в случае наруше-
ния прав и свобод человека и гражданина до решения этого
вопроса соответствующим судом.
Для разрешения разногласий между органами государ-
ственной власти федерального уровня и органами власти
субъектов Федерации, а также между органами государствен-
ной власти субъектов Федерации Президент вправе использо-
вать согласительные процедуры. Если согласованное решение
не найдено. Президент может передать разрешение спора на
рассмотрение соответствующего суда.
Определение внутренней политики
Конституционные полномочия Президента по опреде-
лению основных направлений внутренней политики государ-
ства вытекают из статуса Президента как главы государства,
обеспечивающего согласованное функционирование и взаи-
модействие органов государственной власти. Правовые рамки
этой прерогативы Президента обусловлены тем, что основные
направления государственной политики должны соответство-
вать Конституции и федеральным законам.
При этом по Конституции Президент определяет не весь
комплекс ближайших, среднесрочных и долгосрочных целей и
задач в сфере внутренней политики, но лишь ее основные на-
правления, Реализуют их как непосредственно Президент, так и
федеральные органы государственной власти в рамках своей
компетенции. Вопрос о степени директивности положений
внутренней политики, определяемых главой государства, не-
разрывно связан с принципом разделения и самостоятельности
законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Императивность действий Президента в проведении
внутренней политики наиболее полно проявляется в его
взаимоотношениях с Правительством. Президент наделен
полномочиями по определению состава и порядка деятельно-
сти Правительства, Будучи главой государства. Верховным
Главнокомандующим и председателем Совета Безопасности,
Президент вправе председательствовать на заседаниях Прави-
тельства, давать соответствующие поручения Правительству и
федеральным органам исполнительной власти, ведающим
вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностран-
ных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликви-
дации последствий стихийных бедствий. Президент ежегодно
направляет в Правительство бюджетные послания.
Более сложна и многопланова взаимосвязь основных по-
ложений внутренней политики, определяемых Президентом,
применительно к Федеральному Собранию. Как и Правитель-
ство, парламент играет активную роль в определении основ-
ных направлений внутренней политики: он принимает феде-
Государственное и муниципальное управление
ральные законы, постановления палат, заявления, деклара-
ции. Принципиальные позиции главы государства по вопро-
сам внутренней политики государства находят свое выраже-
ние в заключениях на проекты федеральных конституцион-
ных законов и федеральных законов, а также в письмах об
отклонении федеральных законов. Президент может откло-
нить принятый палатами Федерального Собрания Федераль-
ный закон. Для преодоления вето Президента палатам необ-
ходимо проголосовать за закон еще раз, но квалифицирован-
ным большинством.
В рамках имеющихся в его распоряжении конституци-
онно-правовых полномочий Президент определяет основные
направления внутренней политики также через нормотворче-
скую и организационно-распорядительную деятельность -
путем издания указов и распоряжений. Позицию главы госу-
дарства по основным положениям государственной ПОЛИТИКИ
определяет базовый документ - Послание Президента Феде-
ральному Собранию. Необходимость ежегодного обращения
Президента к Федеральному Собранию с посланиями о поло-
жении в стране, об основных направлениях государственной
политики предусмотрена Конституцией.
Начиная с 1994 года Президент ежегодно выступает пе-
ред членами Совета Федерации и депутатами Государствен-
ной Думы с изложением своей оценки ситуации в различных
сферах общественной жизни, формулирует свое видение ос-
новных направлений политики государства. Обозначенные в
Послании приоритеты - важные ориентиры для Федерально-
го Собрания и Правительства, Заявленные главой государства
позиции по вопросам внутренней политики учитываются как
парламентом, так и правительством при составлении планов
законопроектных работ, определении позиций депутатов по
законопроектам. Сформулированные в Послании Президента
оценки и приоритеты оказывают серьезное влияние на фор-
мирование общественного мнения по ключевым направлени-
ям внутренней политики. По сложившейся практике основ-
ные направления внутренней политики Президент формули-
рует не ТОЛЬКО в указах и посланиях, НО И в ИНЫХ публичных
выступлениях. Их тексты размещаются на официальном ин-
тернет-представительстве главы государства.
Для содействия Президенту в реализации его конститу-
ционных полномочий по определению внутренней политики
при главе государства создан Государственный совет - посто-
янно действующий консультативный орган.
Определение внешней политики
Президенту Российской Федерации даны широкие права
по проведению внешнеполитического курса страны. Именно
глава государства во многом определяет позиции России на ме-
ждународной арене. Президент представляет Россию в между-
народных отношениях, проводит переговоры, подписывает ра-
тификационные грамоты. Конституционные полномочия главы
государства во внешнеполитической области практически реа-
лизуются в формате различных текущих мероприятий, В пер-
вую очередь речь идет о переговорах с главами иностранных
государств во время их визитов в Россию или зарубежных поез-
док Президента. Обыденным явлением стала «сверка часов» по
различным вопросам мировой политики с иностранными парт-
нерами по телефону. Активно задействован и такой канал меж-
дународного общения, как обмен посланиями. Всему этому
предшествует кропотливая работа, в ходе которой вырабатыва-
ются внешнеполитические позиции России,
Президент назначает и отзывает дипломатических пред-
ставителей России в иностранных государствах и междуна-
родных организациях. Этим назначениям предшествуют кон-
сультации с соответствующими комитетами ИЛИ КОМИССИЯМИ
палат Федерального Собрания, Президент подписывает меж-
дународные договоры. Международные договоры Российской
Федерации - составная часть российской правовой системы.
По сложившейся практике основные направления
внешней политики Президент формулирует в ежегодных По-
сланиях Федеральному Собранию, в иных публичных высту-
плениях, Их тексты размещаются на официальном интернет-
представительстве главы государства.
Выборы Президента Российской Федерации
Основные принципы проведения выборов Президента
Российской Федерации:
• Президент Российской Федерации избирается гражда-
нами Российской Федерации на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании;
• участие гражданина Российской Федерации в выборах
Президента Российской Федерации является свободным и
добровольным;
• никто не вправе оказывать воздействие на гражданина
Российской Федерации с целью принудить его к участию или
неучастию в выборах Президента Российской Федерации, а
также препятствовать его свободному волеизъявлению.
Избирательные права граждан Российской Федерации
при выборах Президента Российской Федерации
Гражданин Российской Федерации, достигший на день
голосования 18 лет, имеет право избирать Президента Россий-
ской Федерации, участвовать в выдвижении кандидатов на
должность Президента Российской Федерации, предвыбор-
ной агитации, наблюдении за проведением выборов Прези-
дента Российской Федерации, работой избирательных комис-
сий, включая установление итогов голосования и определение
результатов выборов, а также в осуществлении других изби-
рательных действий в порядке, установленном Федеральным
законом «О выборах Президента Российской Федерации» от
10 января 2003 г. №19-ФЗ, иными федеральными законами.
Президентом Российской Федерации может быть избран
гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, посто-
янно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
Гражданин Российской Федерации, проживающий или
находящийся в период подготовки и проведения выборов
Президента Российской Федерации за пределами территории
Российской Федерации, обладает равными с иными гражда-
нами Российской Федерации правами на выборах Президента
Российской Федерации,
Не имеет права избирать Президента Российской Федера-
ции и быть избранным Президентом Российской Федерации/
участвовать в иных избирательных действиях гражданин Рос-
сийской Федерации, признанный судом недееспособным или
содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
Не имеет права быть избранным Президентом Россий-
ской Федерации гражданин Российской Федерации/ зани-
мающий на день официального опубликования (публикации)
решения о назначении выборов Президента Российской Фе-
дерации должность Президента Российской Федерации вто-
рой срок подряд.
Гражданин Российской Федерации, в отношении кото-
рого вступил в силу приговор суда о лишении его права зани-
мать государственные должности в течение определенного
срока, если такое наказание предусмотрено федеральным за-
коном, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата
на должность Президента Российской Федерации, если голо-
сование на выборах Президента Российской Федерации со-
стоится до истечения установленного судом срока.
Процедура осуществления выборов Президента
Российской Федерации
Проведение выборов Президента Российской Федера-
ции в сроки, установленные Конституцией Российской Феде-
рации и Федеральным законом «О выборах Президента Рос-
сийской Федерации» от 10 января 2003 г. №19-ФЗ, является
обязательным.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации
выборы Президента Российской Федерации назначает Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее
чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.
Днем голосования на выборах Президента Российской
Федерации является второе воскресенье месяца, в котором
проводилось голосование на предыдущих общих выборах
Президента Российской Федерации и в котором четыре года
тому назад был избран Президент Российской Федерации,
Решение о назначении выборов подлежит официальному
опубликованию в средствах массовой информации не позднее
чем через пять дней со дня его принятия.
Если Совет Федерации Федерального Собрания Россий-
ской Федерации не назначит выборы Президента Российской
Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 5 ФЗ №19-ФЗ,
выборы назначаются и проводятся Центральной избиратель-
ной комиссией Российской Федерации во второе воскресенье
месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих
общих выборах Президента Российской Федерации,
Решение Центральной избирательной комиссии Россий-
ской Федерации о назначении выборов публикуется не позд-
нее чем через семь дней со дня истечения установленного
пунктом 2 статьи 5 ФЗ №19-ФЗ срока официального опубли-
кования решения о назначении выборов.
В случае прекращения Президентом Российской Феде-
рации исполнения СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ ДО ИСтечСНИЯ консти-
туционного срока в случаях и порядке, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации Фе-
дерального Собрания Российской Федерации не позднее чем
через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назна-
чает досрочные выборы Президента Российской Федерации,
Днем голосования в этом случае является последнее вос-
кресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня дос-
рочного прекращения исполнения своих полномочий Прези-
дентом Российской Федерации. Решение о назначении дос-
рочных выборов подлежит официальному опубликованию в
средствах массовой информации не позднее чем через пять
дней со дня его принятия.
Если Совет Федерации Федерального Собрания Россий-
ской Федерации не назначит досрочные выборы Президента
Российской Федерации в соответствии с пунктом 4 статьи 5
ФЗ №19-ФЗ, выборы Президента Российской Федерации на-
значаются и проводятся Центральной избирательной комис-
сией Российской Федерации в последнее воскресенье перед
Тема 2. Система органов государственного управления
днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекра-
щения исполнения своих полномочий Президентом Россий-
ской Федерации.
Решение Центральной избирательной комиссии Россий-
ской Федерации о назначении выборов публикуется не позд-
нее чем через семь дней со дня истечения установленного
пунктом 4 статьи 5 ФЗ №19-ФЗ срока официального опубли-
кования решения о назначении досрочных выборов.
В случаях, предусмотренных пунктами 3, 4 статьи 5 ФЗ
№19-ФЗ, сроки осуществления избирательных действий, ус-
тановленные настоящим Федеральным законом, сокращаются
на одну четверть. При этом сроки в днях умножаются на три
четвертых и округляются в сторону ближайшего целого числа;
если после умножения получается число, дробная часть кото-
рого составляет половину целого числа, ТО ОНО округляется В
большую сторону.
Если воскресенье, на которое должны быть назначены
выборы Президента Российской Федерации, совпадает с днем,
предшествующим нерабочему праздничному дню, или с не-
рабочим праздничным днем, или с днем, следующим за нера-
бочим праздничным днем, либо это воскресенье в установ-
ленном порядке объявлено рабочим днем, выборы назнача-
ются на предшествующее воскресенье.
Если в период, когда указанные в пунктах 2-5 4 статьи 5
ФЗ №9-ФЗ органы должны принять решение о назначении
выборов Президента Российской Федерации, на всей терри-
тории Российской Федерации введено чрезвычайное или во-
енное положение, днем голосования на выборах Президента
Российской Федерации является первое или второе воскресе-
нье по истечении трех месяцев после отмены действия чрез-
вычайного или военного положения.
Права Президента Российской Федерации
Президент Российской Федерации:
• назначает с согласия Государственной Думы Председа-
теля Правительства Российской Федерации;
• имеет право председательствовать на заседаниях Прави-
тельства Российской Федерации;
• принимает решение об отставке Правительства Россий-
ской Федерации;
• представляет Государственной Думе кандидатуру для
назначения на должность Председателя Центрального банка
Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой
вопрос об освобождении от должности Председателя Цен-
трального банка Российской Федерации;
• по предложению Председателя Правительства Россий-
ской Федерации назначает на должность и освобождает от
должности заместителей Председателя Правительства Россий-
ской Федерации, федеральных министров;
• представляет Совету Федерации кандидатуры для на-
значения на должности судей Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации,
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также
кандидатуру Генерального прокурора Российской Федера-
ции; вносит в Совет Федерации предложение об освобожде-
нии от должности Генерального прокурора Российской Феде-
рации; назначает судей других федеральных судов;
• формирует и возглавляет Совет Безопасности Россий-
ской Федерации, статус которого определяется федеральным
законом;
• утверждает военную доктрину Российской Федерации;
• формирует Администрацию Президента Российской
Федерации;
• назначает и освобождает полномочных представителей
Президента Российской Федерации;
• назначает и освобождает высшее командование Воору-
женных Сил Российской Федерации;
• назначает и отзывает после консультаций с соответст-
вующими комитетами или комиссиями палат Федерального
Собрания дипломатических представителей Российской Фе-
дерации в иностранных государствах и международных орга-
низациях;
• назначает выборы Государственной Думы в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;
• распускает Государственную Думу в случаях и порядке,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
• назначает референдум в порядке, установленном феде-
ральным конституционным законом;
• ВНОСИТ законопроекты в Государственную Думу;
• подписывает и обнародует федеральные законы;
• обращается к Федеральному Собранию с ежегодными
посланиями о положении в стране, об основных направлени-
ях внутренней и внешней политики государства.
Президент Российской Федерации может использовать
согласительные процедуры для разрешения разногласий ме-
жду органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, В случае недостижения со-
гласованного решения он может передать разрешение спора
на рассмотрение соответствующего суда.
Президент Российской Федерации вправе приостанав-
ливать действие актов органов исполнительной власти субъ-
ектов Российской Федерации в случае противоречия этих ак-
тов Конституции Российской Федерации и федеральным за-
конам, международным обязательствам Российской
Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражда-
нина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Неприкосновенность Президента
Российской Федерации
Согласно статье 91 Конституции РФ, Президент Россий-
ской Федерации обладает неприкосновенностью. Данная ста-
тья содержит краткую формулу, характеризующую непри-
косновенность Президента РФ, В ней не приводится перечень
случаев освобождения Президента от ответственности, ничего
не говорится о процессуальной стороне решения вопросов
неприкосновенности.
Анализ данной конституционной формулы и ее толко-
вание в системе других норм Конституции и федеральных
законов, раскрывающих содержание неприкосновенности
должностных лиц государства - членов Совета Федерации,
депутатов Государственной Думы, а также судей, позволяют
сделать заключение о ничем не ограниченной неприкосно-
венности Президента.
Неприкосновенность Президента выступает как правовая
гарантия его деятельности на посту главы государства. Эта га-
рантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенно-
сти личности, установленных Конституцией (ст,ст. 22 и 23), но-
сит публично-правовой характер и призвана обеспечить по-
вышенную охрану Президента в силу осуществляемых им
государственных функций.
Президента нельзя привлечь к уголовной и администра-
тивной ответственности, подвергнуть мерам взыскания за ад-
министративные правонарушения, задержать, арестовать,
принудительно доставить для составления протокола или да-
чи свидетельских показаний, подвергнуть обыску, досмотру,
иным мерам принудительного характера.
Неприкосновенность Президента не ограничивается
личной неприкосновенностью. Она распространяется на за-
нимаемые им жилые и служебные помещения, используемые
личные и служебные транспортные средства, средства связи,
принадлежащие ему документы, вещи.
Неприкосновенность Президента не означает, однако,
отсутствия его политической ответственности. Он может быть
отрешен от должности согласно ст. 93 Конституции на осно-
вании выдвинутого Государственной Думой обвинения в го-
сударственной измене или совершении иного тяжкого пре-
ступления, подтвержденного заключением Верховного Суда
Российской Федерации о наличии в действиях Президента
Российской Федерации признаков преступления и заключе-
нием Конституционного Суда Российской Федерации о со-
блюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Федеральный закон «О гарантиях Президенту Россий-
ской Федерации, прекратившему исполнение своих полномо-
чий, и членам его семьи» от 12 февраля 2001 г. №12-ФЗ рас-
пространяет режим неприкосновенности на Президента, пре-
кратившего исполнение своих полномочий. Он не может быть
привлечен к уголовной или административной ответственно-
сти за деяния, совершенные им в период исполнения полно-
мочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут
обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные
действия осуществляются в ходе производства ПО делам, свя-
занным с исполнением им полномочий Президента. При этом
неприкосновенность распространяется на жилые и служебные
помещения, транспортные средства, средства связи, принад-
лежащие Президенту документы и багаж, на его переписку.
Президент РФ, прекративший исполнение своих полно-
мочий, может быть лишен неприкосновенности в случае воз-
буждения уголовного дела по факту совершения ТЯЖКОГО пре-
ступления, В процедуре лишения неприкосновенности участ-
вуют Генеральный прокурор РФ, обе палаты Федерального
Собрания, В рассмотрении вопроса на заседании соответст-
вующей палаты Федерального Собрания вправе участвовать
Президент, в отношении которого внесено представление Ге-
нерального прокурора о лишении неприкосновенности. По-
становление по данному вопросу принимает Совет Федера-
ции Федерального Собрания РФ,
Об исполнении полномочий Президентом
Российской Федерации
Президент Российской Федерации приступает к испол-
нению полномочий с момента принесения им присяги и пре-
кращает их исполнение с истечением срока его пребывания в
ДОЛЖНОСТИ с момента принесения присяги ВНОВЬ избранным
Президентом Российской Федерации, Этим обеспечивается
преемственность и непрерывность власти главы государства.
При несовпадении четырехлетнего срока легислатуры с ре-
альным исполнением полномочий в связи с проведением дос-
рочных выборов вновь избранный Президент РФ вступает в
ДОЛЖНОСТЬ на тридцатый день со дня официального опубли-
кования Центральной избирательной комиссией РФ общих
результатов выборов.
Удостоверение об избрании Президентом Российской
Федерации вручается на торжественной церемонии вступле-
ния Президента в должность.
Во всех случаях/ когда Президент Российской Федерации
не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно ис-
полняет Председатель Правительства Российской Федерации,
Исполняющий обязанности Президента Российской Федера-
ции не имеет права распускать Государственную Думу, на-
значать референдум, а также вносить предложения о поправ-
ках и пересмотре положений Конституции Российской Феде-
рации. Ограниченное по времени исполнение обязанностей
Президента Председателем Правительства продолжается со-
ответственно до момента возвращения действующего Прези-
дента к исполнению своих обязанностей или до вступления в
должность вновь избранного Президента РФ.
Президент Российской Федерации прекращает испол-
нение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой
неспособности по состоянию здоровья осуществлять принад-
лежащие ему полномочия или отрешения От ДОЛЖНОСТИ, При
этом выборы Президента Российской Федерации должны со-
стояться не позднее трех месяцев с момента досрочного пре-
кращения исполнения ПОЛНОМОЧИЙ,
Согласно Конституции, досрочное прекращение полно-
мочий главы государства ВОЗМОЖНО ЛИШЬ При обстоятельствах
и при наличии гарантий, определенных самой Конституцией,
Гарантиями деятельности Президента РФ служат его непри-
косновенность, правовые механизмы, обеспечивающие посто-
янность его функционирования в этом качестве, и непрерыв-
ность осуществления ИМ своих ПОЛНОМОЧИЙ,
Досрочное прекращение полномочий Президентом
(не имея в виду отрешения от должности) и возложение им
своих обязанностей временно на Председателя Правительства
РФ подразумевают уход Президента с поста по собственной
инициативе и при полной добровольности этого акта (исклю-
Тема 2. Система органов государственного управления
чая случаи объективной невозможности принятия самим Пре-
зидентом такого решения).
Конституция не предоставляет парламенту права ре-
шать вопросы, связанные с досрочным прекращением полно-
мочий Президента, за исключением отрешения его от долж-
ности на основе ст. 93 Конституции. В процедуре отставки
лишь Совет Федерации наделен Конституцией правом назна-
чить выборы нового Президента в установленный ею срок.
Что касается Государственной Думы, то на практике ею
принимаются постановления рекомендательного характера с
предложением Президенту досрочно прекратить исполнение
президентских полномочий, медицинскому центру - предста-
вить заключение палатам Федерального Собрания и Правитель-
ству РФ о состоянии здоровья действующего Президента, а так-
же делаются соответствующие заявления в адрес Президента.
Первый Президент РФ Б.Н, Ельцин объявил о своей от-
ставке и прекратил свои полномочия до истечения конститу-
ционного срока, издав указ от 31 декабря 1999 г, №1761 «Об
исполнении полномочий Президента РФ», которым со ССЫЛ-
КОЙ на ст, 92 Конституции возложил временное исполнение
президентских полномочий на Председателя Правительства
РФ, Одновременно был издан Указ, подписанный исполняю-
щим обязанности Президента, в соответствии с которым
Председатель Правительства приступил к временному испол-
нению полномочий Президента РФ. Досрочные выборы ново-
го Президента РФ были назначены Советом Федерации на 26
марта 2000 г„ с тем чтобы они состоялись не позднее трех ме-
сяцев с момента досрочного прекращения полномочий, как
этого требует ч. 3 статьи 92 Конституции РФ.
Досрочное прекращение исполнения Президентом сво-
их ПОЛНОМОЧИЙ в случае стойкой неспособности ПО СОСТОЯНИЮ
здоровья осуществлять их требует особой процедуры с целью
объективного установления фактической невозможности ДЛЯ
Президента принимать решения, вытекающие из его консти-
туционного статуса главы государства в соответствии с требо-
ваниями Конституции. Однако если процедура отрешения
Президента от должности урегулирована в ст, 93 Конститу-
ции, то процедура отставки Президента, досрочного прекра-
щения полномочий ввиду его нездоровья, Конституцией не
определена. Федеральные законы по рассматриваемой про-
блеме не приняты. Конституционный Суд так интерпретиро-
вал эту процедуру: досрочное прекращение полномочий Пре-
зидента В случае стойкой неспособности ПО СОСТОЯНИЮ Здоро-
вья осуществлять принадлежащие ему полномочия является
элементом конституционного статуса Президента РФ,
Порядок досрочного Прекращения ПОЛНОМОЧИЙ должен
исключать возможность превращения его в способ необосно-
ванного отстранения Президента от должности, а тем более в
неконституционный способ присвоения каким-либо органом
или лицом властных полномочий Президента, Конституци-
онный Суд указал, что порядок прекращения исполнения
полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой не-
способности по состоянию Здоровья осуществлять принадле-
жащие ему полномочия определяется на основе требований
Конституции и постановлений Конституционного Суда,
Временное исполнение обязанностей Президента Пред-
седателем Правительства РФ связано не только с конкретными
случаями, предусмотренными в части 2 статьи 92 Конститу-
ции РФ, но, очевидно, и со всеми другими случаями, когда
Президент не в СОСТОЯНИИ ВЫПОЛНЯТЬ свои обязанности. К ИХ
числу следует отнести не только исключительные обстоятель-
ства, но и, например, болезнь Президента, не влекущую дос-
рочного прекращения полномочий, а лишь их временное не-
выполнение.
Так, в 1996 г. на Председателя Правительства было возло-
жено исполнение обязанностей Президента РФ в связи с прове-
дением ему хирургической операции. При этом указом Прези-
дента было определено, что эти обязанности осуществляются
Председателем Правительства в полном объеме, включая пол-
номочия по контролю за стратегическими ядерными силами и
тактическим ядерным оружием, для чего ему будут переданы
соответствующие технические средства («ядерная кнопка»),
Об отрешении от должности Президента
Российской Федерации
Президент Российской Федерации может быть отрешен
от должности Советом Федерации только на основании вы-
двинутого Государственной Думой обвинения в государст-
венной измене или совершении иного тяжкого преступления,
подтвержденного заключением Верховного Суда Российской
Федерации о наличии в действиях Президента Российской
Федерации признаков преступления и заключением Консти-
туционного Суда Российской Федерации о соблюдении уста-
новленного порядка выдвижения обвинения.
Решение Государственной Думы о выдвижении обвине-
ния и решение Совета Федерации об отрешении Президента
ОТ ДОЛЖНОСТИ ДОЛЖНЫ быть ПрИНЯТЫ двумя третями ГОЛОСОВ ОТ
общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной
трети депутатов Государственной Думы и при наличии заклю-
чения специальной комиссии, образованной Государственной
Думой, Решение Совета Федерации об отрешении Президента
Российской Федерации от должности должно быть принято не
позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государ-
ственной Думой обвинения против Президента, Если в этот
срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение
против Президента считается отклоненным,
2.2. Парламент РФ
Место и роль парламента в системе органов
государственной власти
Федеральное Собрание - парламент Российской Феде-
рации - является представительным и законодательным орга-
ном Российской Федерации.
Федеральное Собрание (парламент) - состоит из двух
палат: «верхней» - Совет Федерации и «нижней» - Государст-
венная Дума.
Отличительным СВОЙСТВОМ парламента является ТО, ЧТО
он соединяет в себе функции общенационального представи-
тельного и законодательного органа.
Парламент России является единственным законода-
тельным органом власти Российской Федерации, Следова-
тельно, никакой другой федеральный государственный орган
не имеет права издавать законы или иные нормативные акты,
обладающие юридической силой закона. Законотворчество
является основной функцией Федерального Собрания как
парламента Российской Федерации. Деятельность всех госу-
дарственных органов осуществляется на основе Конституции
РФ и федеральных законов. Их правовые акты не могут про-
тиворечить Конституции РФ и федеральным законам. Феде-
ральные законы также не могут противоречить Конституции
РФ, Если такое противоречие обнаруживается, то по решению
Конституционного Суда РФ эти законы или их конкретные
нормы утрачивают свою юридическую силу.
Федеральное Собрание не является вышестоящим орга-
ном для иных представительных органов в Российской Феде-
рации, так как в Конституции не установлен принцип един-
ства системы представительных органов в России. Поэтому
взаимодействие Федерального Собрания с представительны-
ми органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и представительными органами местного само-
управления ограничивается принятием законов в пределах
ведения Российской Федерации и совместного ведения Феде-
рации и ее субъектов. Эти законы обязательны для примене-
ния указанными органами.
Совет Федерации Федерального Собрания-
Статус и ПОЛНОМОЧИЯ
Совет Федерации является «верхней» палатой Феде-
рального Собрания — парламента Российской Федерации,
В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95
Конституции Российской Федерации входят по два предста-
вителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одно-
му От представительного и исполнительного органов государ-
ственной власти.
Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа
2000 года определялся Федеральным законом от 5 декабря
1995 года №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Феде-
рации Федерального Собрания Российской Федерации»: па-
лата состояла из 178 представителей субъектов Российской
Федерации - глав законодательных (представительных) и глав
исполнительных органов государственной власти (по должно-
сти). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение
обязанностей в палате федерального парламента с обязанно-
стями в соответствующем субъекте Российской Федерации.
8 августа 2000 года вступил в силу Федеральный закон от
5 августа 2000 года №113-Ф3 «О порядке формирования Сове-
та Федерации Федерального Собрания Российской Федера-
ции», В состав палаты входили представители, избранные за-
конодательными (представительными) органами государст-
венной власти субъектов Российской Федерации или
назначенные ВЫСШИМИ ДОЛЖНОСТНЫМИ лицами субъектов Рос-
сийской Федерации (руководителями ВЫСШИХ исполнитель-
ных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации), Срок полномочий таких представителей опреде-
лялся сроком полномочий органов, их избравших или назна-
чивших, однако по представлению Председателя Совета Фе-
дерации полномочия члена Совета Федерации могли быть
прекращены досрочно избравшим (назначившим) его орга-
ном в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание
(назначение) членом Совета Федерации. Членом Совета Фе-
дерации мог быть избран (назначен) гражданин Российской
Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с
Конституцией Российской Федерации правом избирать и
быть избранным в органы государственной власти,
С 1 января 2011 года с учетом изменений порядка фор-
мирования Совета Федерации, внесенными Федеральным за-
коном от 14 февраля 2009 года №21-ФЗ, кандидатом для из-
брания (назначения) в качестве представителя в Совете Феде-
рации может быть гражданин Российской Федерации/ яв-
ляющийся депутатом законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федера-
ции или депутатом представительного органа муниципально-
го образования, расположенного на территории субъекта Рос-
сийской Федерации, органом государственной власти которо-
го осуществляется его избрание (назначение) членом Совета
Федерации, Избранный (назначенный) член Совета Федера-
ции обязан в установленный Федеральным законом срок сло-
жить полномочия депутата законодательного (представитель-
ного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации или депутата представительного органа муници-
пального образования.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со
дня вступления в силу решения о его избрании (назначении)
соответствующим органом государственной власти субъекта
Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Со-
вета Федерации приступает к осуществлению своих полномо-
чий на десятый день со дня вступления в силу решения о его
избрании (назначении) соответствующим органом государст-
венной власти субъекта Российской Федерации,
Кандидатуры для избрания представителя в Совете Фе-
дерации от законодательного (представительного) органа го-
сударственной власти субъекта Российской Федерации вно-
сятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в
двухпалатном законодательном (представительном) органе -
поочередно председателями палат. При этом группа депута-
тов численностью не менее одной трети от общего числа де-
путатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение
об избрании представителя от законодательного (представи-
тельного) органа принимается тайным голосованием и
оформляется постановлением указанного органа, а двухпа-
латного законодательного (представительного) органа - со-
вместным постановлением обеих палат.
Решение высшего должностного лица субъекта Россий-
ской Федерации (руководителя высшего исполнительного ор-
гана государственной власти субъекта Российской Федера-
ции) о назначении представителя в Совете Федерации от ис-
полнительного органа государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации оформляется указом (постановлением)
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государст-
венной власти субъекта Российской Федерации).
Совет Федерации является постоянно действующим орга-
ном, Его заседания проводятся по мере необходимости, но не
реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются
основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от
заседаний Государственной Думы, за исключением заслушива-
ния посланий Президента Российской Федерации или Консти-
туционного Суда Российской Федерации, выступлений руково-
дителей иностранных государств. Члены Совета Федерации
осуществляют свои полномочия на постоянной основе.
Заседания Совета Федерации проводятся в городе Моск-
ве, в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 де-
кабря, и являются открытыми. По решению Совета Федера-
ции место проведения заседаний может быть изменено, а так-
же может быть проведено закрытое заседание.
Совет Федерации избирает из своего состава Председателя
Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, ко-
торые ведут заседания и ведают внутренним распорядком пала-
ты. Кроме того. Председатель Совета Федерации Е.С. Строев,
прекративший свои полномочия, избран почетным Председа-
телем Совета Федерации (это звание является пожизненным),
Е.С. Строеву, а также Председателю Совета Федерации перво-
го созыва В,Ф. Шумейко отведены специальные места в зале
заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании
палаты, выданы специальные удостоверения и нагрудные
знаки, они наделены правом совещательного голоса и некото-
рыми другими правами.
Совет Федерации образует комитеты, постоянные и вре-
менные комиссии из числа членов палаты. Совет Федерации
вправе создавать, упразднять и реорганизовывать любые ко-
митеты и комиссии.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации яв-
ляются постоянно действующими органами палаты. Каждый
член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета
Федерации, его первого заместителя и заместителей, обязан со-
стоять в одном из комитетов Совета Федерации, При этом в со-
став комитета палаты должны входить не менее 7 и не более 15
членов Совета Федерации (за исключением Комитета Совета
Федерации по бюджету), в состав комиссии палаты - не менее 11
и не более 25 членов Совета Федерации. Состав комитета, ко-
миссии утверждается палатой, В Совете Федерации образованы
и действуют следующие комитеты и постоянные комиссии:
• Комитет Совета Федерации по конституционному зако-
нодательству;
• Комитет Совета Федерации по правовым и судебным
вопросам;
• Комитет Совета Федерации по делам Федерации и ре-
гиональной политике;
• Комитет Совета Федерации по вопросам местного само-
управления;
• Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;
• Комитет Совета Федерации по бюджету;
• Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и
денежному обращению;
• Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со
Счетной палатой Российской Федерации;
• Комитет Совета Федерации по международным делам;
• Комитет Совета Федерации по делам Содружества Неза-
висимых Государств;
• Комиссия Совета Федерации по Регламенту и организа-
ции парламентской деятельности;
• Комитет Совета Федерации по социальной политике и
здравоохранению;
• Комитет Совета Федерации по образованию и науке;
• Комиссия Совета Федерации по делам молодежи и ту-
ризму;
• Комитет Совета Федерации по экономической политике,
предпринимательству и собственности;
• Комитет Совета Федерации по промышленной политике;
• Комиссия Совета Федерации по естественным монопо-
лиям;
• Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и
охране окружающей среды;
• Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольствен-
ной политике и рыбохозяйственному комплексу;
• Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочис-
ленных народов;
• Комиссия Совета Федерации по информационной по-
литике;
• Комиссия Совета Федерации по контролю за обеспече-
нием деятельности Совета Федерации;
• Комиссия Совета Федерации по национальной морской
политике;
• Комиссия Совета Федерации по культуре;
• Комиссия Совета Федерации по жилищной политике и
жилищно-коммунальному хозяйству;
• Комиссия Совета Федерации по вопросам развития ин-
ститутов гражданского общества;
• Комиссия Совета Федерации по физической культуре,
спорту и развитию олимпийского движения.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации
имеют равные права и несут равные обязанности по реализа-
ции конституционных полномочий палаты: осуществляют
подготовку заключений по принятым Государственной Ду-
мой и переданным на рассмотрение Совета Федерации феде-
ральным законам, а также по федеральным конституционным
законам; разрабатывают и предварительно рассматривают за-
конопроекты и Проекты ИНЫХ нормативных правовых актов,
организуют проведение парламентских слушаний и т.д.
Деятельность временных комиссий ограничивается оп-
ределенным сроком или конкретными задачами.
Полномочия Совета Федерации определены Конституцией
Российской Федерации. Основной функцией палаты является
осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмот-
рения Советом Федерации федеральных конституционных за-
конов и федеральных законов, соответственно одобренных или
принятых Государственной Думой, определяется Конституцией
Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации,
Организация законодательной работы в Совете Федера-
ции осуществляется по двум основным направлениям:
• Совет Федерации совместно с Государственной Думой
участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов
и принятии решений по ним;
• в порядке реализации права законодательной инициативы
Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты феде-
ральных законов и федеральных конституционных законов.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации под-
лежат принятые Государственной Думой федеральные зако-
ны по вопросам: федерального бюджета; федеральных нало-
гов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможен-
ного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и
денонсации международных договоров Российской Федера-
ции; статуса и защиты государственной границы Российской
Федерации; войны и мира.
Федеральный закон считается одобренным Советом Фе-
дерации, если за него проголосовало более половины от об-
щего числа членов палаты, а федеральный конституционный
закон считается Принятым, если он одобрен большинством не
менее трех четвертей голосов. Кроме того, федеральный за-
кон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается
одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Феде-
рации его не рассмотрел, В случае отклонения федерального
закона Советом Федерации палаты могут создать согласи-
тельную комиссию для преодоления возникших разногласий,
после чего федеральный закон подлежит повторному рас-
смотрению Государственной Думой и Советом Федерации.
К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:
• утверждение изменения границ между субъектами Рос-
сийской Федерации;
• утверждение указа Президента Российской Федерации о
введении военного или чрезвычайного положения;
• решение вопроса о возможности использования Воору-
женных Сил Российской Федерации за пределами террито-
рии Российской Федерации;
• назначение выборов Президента Российской Федерации;
• отрешение Президента Российской Федерации от долж-
ности;
• назначение на должность судей Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федера-
ции, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности
Генерального прокурора Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности
заместителя Председателя Счетной палаты и половины соста-
ва ее аудиторов,
В ряде федеральных законов на Совет Федерации воз-
ложены и другие полномочия, не предусмотренные в Консти-
туции Российской Федерации.
Совет Федерации, равно как и каждый член Совета Фе-
дерации, обладает правом законодательной инициативы.
По вопросам ведения Совета Федерации палата боль-
шинством голосов от общего числа членов Совета Федерации,
если иной порядок не предусмотрен Конституцией Россий-
ской Федерации, принимает постановления.
Совет Федерации принимает Регламент, в котором де-
тально определяются органы и порядок работы Совета Феде-
рации, участие палаты в законодательной деятельности, по-
рядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета
Федерации (действующая редакция Регламента Совета Феде-
рации Федерального Собрания Российской Федерации утвер-
ждена Постановлениями Совета Федерации Федерального Со-
брания Российской Федерации от 30 января 2002 года №33-СФ
и от 29 марта 2002 года №173-СФ, с изменениями и дополне-
ниями, последние из которых внесены Постановлением от 15
декабря 2010 года №556-СФ),
Статус члена Совета Федерации определяется Консти-
туцией Российской Федерации, согласно которой члены Со-
вета Федерации обладают неприкосновенностью в течение
всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны,
арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания
на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исклю-
чением случаев, когда это предусмотрено федеральным зако-
ном для обеспечения безопасности других людей.
Кроме того, статус члена Совета Федерации регулирует-
ся Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Соб-
рания Российской Федерации» (в редакции Федерального за-
кона от 5 июля 1999 года №133-Ф3) с последующими измене-
ниями.
Роспуск Совета Федерации, согласно Конституции, не
предусматривается ни при каких обстоятельствах.
Государственная Дума Федерального Собрания,
Статус И ПОЛНОМОЧИЯ
Председатель
Государственной Думы
Совет
Государственнои Думы
Первы н заместитель
Председателя
Государственной Думы
Заместители
Председателя
Госу дарствен ном Думы
• _ Фракция
: Всероссийской
• политической партии
«ЕДИНАЯ РОССИЯ»-
Фракция
,Хл', Коммунистической
партии Российской
Федерации
Фракция
• . «Либеральмо-
; ВШИ демократическая
партия России»-
Фргкция
^^«СПРАВЕДЛИВАЯ
РОССИЯ»
Комитеты н комиссии государством нон Думы
Рис. 2. Структура Государственной Думы РФ
Выборы депутатов Государственной Думы и Федераль-
ного Собрания РФ первого созыва прошли 12 декабря 1993
года. В этот же день была приняла новая Конституция РФ,
Госдума первого созыва избиралась сроком на два года. За два
года своей работы Госдума провела 141 заседание/ приняла
461 закон, 282 из которых были подписаны президентом.
17 декабря 1995 года состоялись выборы во вторую Гос-
думу, Срок ее полномочий составлял 4 года, а сейчас 5 лет.
Выборы в Государственную Думу третьего созыва со-
стоялись 19 декабря 1999 года. За период работы палаты было
принято более 770 законов, из них подписано президентом 695
законов.
Выборы в Государственную Думу четвертого созыва СО-
СТОЯЛИСЬ 7 декабря 2003 года, Б Думу нынешнего созыва вне-
сен 1771 законопроект. Советом Думы принято к рассмотре-
нию 1413 законопроектов, рассмотрено (в первом, втором или
третьем чтении) 1179, одобрено 366 законов.
Рассмотрим подробнее основные полномочия Государ-
ственной Думы Российской Федерации.
Государственная Дума Российской Федерации:
• даёт согласие Президенту РФ на назначение Председа-
теля Правительства РФ;
• решает вопрос о доверии Правительству РФ;
• назначает на должность и освобождает от должности
Председателя ЦБ РФ;
• участвует в формировании Счётной палаты (назначает на
должность и освобождает от должности Председателя Счётной
Палаты и половину состава её аудиторов (контролёров));
• избирает уполномоченного по правам человека в РФ;
• объявляет амнистию;
• выдвигает обвинения против Президента РФ для отре-
шения его от ДОЛЖНОСТИ.
Государственная Дума РФ может быть досрочно распу-
щена:
• после трёхкратного отклонения кандидатуры Председа-
теля Правительства РФ, предложенной Президентом РФ;
• если в течение трёх месяцев дважды по собственной
инициативе выразит недоверие Правительству РФ;
• если отказывает Правительству РФ в доверии.
Причём в первом случае роспуск Государственной Думы
неизбежен, в двух других решение принимается на альтерна-
тивной основе, т,е. Президент РФ либо отправляет в отставку
Правительство РФ, либо распускает Госдуму.
Государственная Дума не может быть распущена:
• в течение года после её избрания;
• с момента выдвижения обвинения против Президента
РФ и до принятия решения Советом Федерации;
• в период действия на территории России военного или
чрезвычайного положения;
• в течение шести месяцев до окончания срока полномо-
чий Президента РФ.
Каждая палата Федерального Собрания в рамках своей
конституционной компетенции принимает постановления.
Это касается также и вопросов организационной деятельности
(например, избрание председателя палаты, формирование
парламентских комитетов и комиссий, утверждение полномо-
чий члена Совета Федерации и т.п,).
По общеполитическим вопросам Госдума и Совет Федера-
ции могут выступать с заявлениями, которые принимаются в
ТОМ же порядке, ЧТО И постановления (простым большинством
голосов от общего числа членов палаты). Однако решение о вы-
движении обвинения против Президента РФ ДОЛЖНО быть При-
нято 2/3 голосов от общего числа депутатов Госдумы,
Постановление о пересмотре положений глав 1, 2 и 3 Кон-
ституции РФ должно быть поддержано 3/5 голосов от общего
числа депутатов. Сопротивление Совета Федерации может быть
преодолено 2/3 от общего числа депутатов Госдумы,
Обе палаты участвуют в законотворческой деятельности
парламента. Палаты собираются на совместные заседания
лишь для заслушивания:
• ежегодных посланий Президента РФ;
• ежегодных посланий Конституционного Суда РФ о со-
стоянии конституционной законности;
• выступлений руководителей иностранных государств.
При проведении совместных заседаний палат голосова-
ния не проводятся и никакие решения не принимаются.
Законодательный процесс
Важнейшей формой парламентской деятельности явля-
ется законотворчество. Процедура принятия законов Феде-
ральным Собранием называется законодательным процессом.
Хотя в большинстве стран мира законодательный про-
цесс детально урегулирован процедурными актами - регла-
ментами, а при двухпалатной структуре высшего представи-
тельного (законодательного) органа государственной власти -
регламентами обеих палат, законотворчество настолько важ-
но, что оно обязательно регулируется в основных чертах не-
посредственно конституцией государства.
Конституция РФ определяет круг субъектов законодатель-
ной инициативы (в том числе конституционной), процедуры
разработки, обсуждения и опубликования обычных (ординар-
ных) федеральных законов, федеральных конституционных за-
конов и законов о внесении поправок в Конституцию РФ,
Детально эти вопросы урегулированы Регламентом Го-
сударственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 янва-
ря 1998 г, и Регламентом Совета Федерации Федерального Со-
брания РФ от 30 января 2002 года.
Законы принимаются по предметам исключительно ве-
дения РФ и совместного ведения Федерации и её субъектов.
Законодательный процесс складывается из нескольких стадий:
• законодательной инициативы;
• обсуждения законопроекта;
• принятия закона;
• его опубликования и вступления В силу.
Первой стадией законодательного процесса во всех пар-
ламентах мира является стадия законодательной инициативы.
На этой стадии субъекты законодательной инициативы вносят
на рассмотрение парламенту законопроект, В России законо-
проекты вносятся в нижнюю палату парламента, а точнее -
в Совет Государственной Думы,
Круг субъектов законодательной инициативы определяется
непосредственно Конституцией РФ, К ним относятся:
• Президент РФ;
• Совет Федерации в целом и каждый его член в отдель-
ности;
• депутаты Госдумы (каждый в отдельности и группы);
• Правительство РФ;
• законодательные и исполнительные органы государст-
венной власти субъектов Федерации.
Также Это право принадлежит Конституционному Суду
РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ
по вопросам их ведения (исключая конституционные законо-
дательные инициативы).
Другие государственные органы, общественные объеди-
нения, физические лица, не обладающие правом законода-
тельной инициативы, могут ВНОСИТЬ законопроекты ТОЛЬКО
через субъекты законодательной инициативы.
По законопроектам, требующим финансовых затрат из
государственного бюджета, необходимо экспертное заключе-
ние Правительства РФ,
Круг субъектов конституционной законодательной инициа-
тивы значительно Сужен, Предложить пересмотр Конститу-
ции РФ или внести поправки к ней могут:
• Президент РФ;
• Правительство РФ;
• палаты Федерального Собрания, 1/5 депутатов Госдумы
или членов Совета Федерации (т,е, не каждый депутат в от-
дельности, а группа численностью не менее 1/5);
• законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
На второй стадии законодательного процесса происходит
обсуждение и текстуальная доработка проекта закона. Каждый
законопроект проходит несколько стадий обсуждения.
После предварительного рассмотрения ответственный
комитет Госдумы вносит законопроект на рассмотрение пала-
ты. Процедура принятия закона в Госдуме осуществляется в
трёх чтениях, если иное не предусмотрено действующим за-
конодательством или регламентом Госдумы.
В первом чтении обсуждается концепция закона, во вто-
ром идёт постатейное обсуждение законопроекта и предло-
женных депутатами поправок, изменений и дополнений.
Принятый во втором чтении законопроект направляется
В ответственный комитет ДЛЯ устранения ВОЗМОЖНЫХ внут-
ренних противоречий и редакционной правки.
Третье чтение предполагает полную готовность законо-
проекта. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении
не допускается внесение в него поправок и возвращение к об-
суждению законопроекта. Лишь в исключительных случаях
по требованию депутатских объединений, представляющих
большинство депутатов Госдумы, законопроект может быть
возвращён к процедуре второго чтения.
Третья стадия состоит из принятия закона. Законы при-
нимаются простым большинством голосов от общего состава
депутатов Госдумы РФ (225 + 1 голос), а по конституционным
законам и законам о поправках к Конституции РФ требуется
квалифицированное большинство - % голосов членов Совета
Федерации (134 голоса).
Если в течение 14 дней закон не будет рассмотрен Сове-
том Федерации, он автоматически считается одобренным.
Однако законы о федеральном бюджете, федеральных нало-
гах и сборах, по вопросам финансового, валютного, кредитно-
го и таможенного регулирования, денежной эмиссии, рати-
фикации и денонсации международных договоров РФ, стату-
са и защиты государственной границы, войны и мира, а также
федеральные конституционные законы и законы с поправка-
ми к Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению
Советом Федерации.
Если Совет Федерации отклоняет принятый Госдумой
закон, он может быть доработан и снова принят. Однако, если
Госдума не согласна с замечаниями Совета Федерации, она
квалифицированным большинством (2/3) подтверждает пер-
воначальный вариант закона, В этом случае возражения Сове-
та Федерации считаются преодолёнными, и принятый таким
образом закон поступает на подпись Президенту РФ,
Последняя стадия законодательного процесса состоит из
подписания и обнародования закона Президентом РФ,
Если Президент РФ возвращает закон в Федеральное Со-
брание со своими поправками, то палаты либо учитывают за-
мечания Президента, либо подтверждают первоначальный
текст закона квалифицированным большинством ГОЛОСОВ,
Федеральные конституционные законы и законы о поправках
к Конституции РФ не подлежат президентскому вето.
2.3. Исполнительная власть в системе
государственного управления
Правительство РФ, федеральные органы исполнитель-
ной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ
образуют единую систему исполнительной власти в РФ, Ор-
ганы исполнительной власти необходимы государству, чтобы
исполнять законы, принятые парламентом, указы президента,
постановления судов. Для этого они могут сами издавать пра-
вовые акты, распоряжения.
Правительство РФ является высшим органом исполни-
тельной власти, ниже исполнительная власть представлена на
федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Все вме-
сте ОНИ осуществляют исполнительную власть РФ и ЯВЛЯЮТСЯ
вертикалью исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации
Основными нормативными актами, регулирующими дея-
тельность Правительства РФ, являются Конституция РФ (глава
6) и Закон «О Правительстве РФ», Согласно Закону «О Прави-
тельстве РФ» Правительство РФ является высшим органом ис-
полнительной власти, коллегиальным органом, возглавляю-
щим единую систему исполнительной власти в РФ,
Правительство РФ осуществляет свою деятельность на ос-
нове Конституции РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.
Правительство РФ в пределах своих полномочий орга-
низует исполнение Конституции РФ, федеральных конститу-
ционных законов, федеральных законов, указов Президента
РФ, международных договоров РФ, осуществляет системати-
ческий контроль за их исполнением федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений
законодательства РФ.
Правительство РФ направляет в законодательные (пред-
ставительные) и исполнительные органы государственной
власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ, Предложения зако-
нодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ по таким проектам
подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
Правительство РФ осуществляет контроль за деятельно-
стью федеральных органов исполнительной власти, а также за
деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ,
Правительство РФ в пределах своих полномочий разре-
шает споры и устраняет разногласия между федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнитель-
ной власти субъектов РФ, Для разрешения споров и устране-
ния разногласий создаются согласительные комиссии из пред-
ставителей заинтересованных сторон.
Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ
о приостановлении действия актов органов исполнительной
власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции
РФ, федеральным конституционным законам, федеральным
законам, международным обязательствам РФ или нарушения
прав и свобод человека и гражданина.
Правительство РФ в пределах своих полномочий коорди-
нирует деятельность органов исполнительной власти Субъектов
РФ в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ.
Состав Правительства Российской Федерации
Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ -
Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя
Правительства РФ и федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации;
• возглавляет Правительство РФ, определяет основные на-
правления деятельности Правительства РФ и организует его
работу;
• представляет Правительство РФ в РФ и за пределами
территории РФ;
• ведет заседания Правительства РФ, обладая правом ре-
шающего голоса;
• подписывает акты Правительства РФ;
• представляет Президенту РФ предложения о структуре
федеральных органов исполнительной власти, о назначении
на должность и об освобождении от должности заместителей
Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о
наложении на них дисциплинарных взысканий и об их по-
ощрении;
• распределяет обязанности между заместителями Пред-
седателя Правительства РФ;
• систематически информирует Президента РФ о работе
Правительства РФ-
В случае временного отсутствия Председателя Прави-
тельства РФ его обязанности исполняет один из заместителей
Председателя Правительства РФ в соответствии с письменно
оформленным распределением обязанностей.
Заместители Председателя Правительства Российской Фе-
дерации:
• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях
Правительства РФ, в выработке и реализации политики Пра-
вительства РФ;
• участвуют в подготовке постановлений и распоряжений
Правительства РФ, обеспечивают их исполнение;
• координируют в соответствии с распределением обязан-
ностей работу федеральных органов исполнительной власти,
дают им поручения и контролируют их деятельность;
• предварительно рассматривают предложения, проекты
постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ,
66
Федеральные министры:
• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Пра-
вительства РФ;
• принимают участие в подготовке постановлений и распо-
ряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение;
• принимают участие в выработке и реализации политики
Правительства РФ;
• обладают установленными законодательством РФ полно-
мочиями руководителей соответствующих федеральных орга-
нов исполнительной власти.
При осуществлении своих полномочий федеральные
министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, от-
несенным Конституцией РФ, федеральными конституцион-
ными законами и федеральными законами к полномочиям
Президента РФ, Правительству РФ и Президенту РФ.
Председатель Правительства РФ, заместители Председа-
теля Правительства РФ и федеральные министры обязаны
при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не
позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым
годом, представлять в налоговые органы РФ сведения о полу-
ченных доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объ-
ектом налогообложения имуществе.
Налоговые органы РФ направляют эти сведения Прези-
денту РФ и в Федеральное Собрание,
Члены Правительства РФ не вправе:
• быть членами Совета Федерации, депутатами Государст-
венной Думы, депутатами законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ и депутатами вы-
борных органов местного самоуправления;
• занимать другие должности в органах государственной
власти, органах местного самоуправления и общественных объ-
единениях;
• заниматься предпринимательской деятельностью лично
или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управле-
нии хозяйствующим субъектом независимо от его организаци-
онно-правовой формы. Члены Правительства РФ обязаны пере-
давать в доверительное управление под гарантию государства
на время своего пребывания в составе Правительства РФ нахо-
дящиеся в их собственности доли (пакеты акции) в уставном ка-
питале коммерческих организации в порядке, установленном
федеральным законом (ФКЗ «О Правительстве РФ»);
• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме
преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
• быть поверенными или представителями по делам
третьих лиц в органах государственной власти;
• использовать в неслужебных целях информацию, сред-
ства материально-технического, финансового и информаци-
онного обеспечения, предназначенные только для служебной
д еятел ьн ости;
• получать гонорары за публикации и выступления в ка-
честве члена Правительства РФ;
• получать В СВЯЗИ с осуществлением СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ От
физических и юридических лиц не предусмотренные феде-
ральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное
вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и
отдыха;
• принимать без разрешения Президента РФ почетные и
специальные звания, награды и иные знаки отличия ино-
странных государств;
• выезжать в служебные командировки за пределы РФ за
счет физических и юридических лиц, за исключением служеб-
ных командировок, осуществляемых в соответствии с законода-
тельством РФ, международными договорами РФ или на взаим-
ной основе по договоренности федеральных органов государст-
венной власти с государственными органами иностранных
государств, международными и иностранными организациями.
Порядок формирования и отставки Правительства
Российской Федерации
Председатель Правительства РФ назначается Президен-
том РФ в порядке, установленном Конституцией РФ.
Председатель Правительства РФ освобождается от
должности Президентом РФ:
• по заявлению Председателя Правительства РФ об от-
ставке;
• в случае невозможности исполнения Председателем
Правительства РФ своих полномочий.
Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государ-
ственную Думу Федерального Собрания об освобождении от
должности Председателя Правительства РФ в день принятия
решения.
Освобождение от должности Председателя Правительства
РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.
В случае освобождения от должности Председателя Правитель-
ства РФ Президент РФ вправе до назначения нового Председа-
теля Правительства РФ поручить исполнение обязанностей
Председателя Правительства РФ одному из заместителей Пред-
седателя Правительства РФ на срок до двух месяцев.
Заместители Председателя Правительства РФ и феде-
ральные министры назначаются на должность и освобожда-
ются от должности Президентом РФ по предложению Пред-
седателя Правительства РФ. Заместители Председателя Пра-
вительства РФ и федеральные министры вправе подавать
заявления об отставке.
Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь
избранным Президентом РФ, Решение о сложении Правитель-
ством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Пра-
вительства РФ в день вступления в должность Президента РФ,
Правительство РФ может подать в отставкуt которая
принимается или отклоняется Президентом РФ.
Президент РФ вправе принять решение об отставке
Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Консти-
туцией РФ случаях выражения Государственной Думой недо-
верия Правительству РФ либо отказа Государственной Думы в
доверии Правительству РФ.
В случае отставки или сложения полномочий Прави-
тельство РФ по поручению Президента РФ продолжает дейст-
вовать до сформирования нового Правительства РФ.
Председатель Правительства РФ вправе поставить перед
Государственной Думой вопрос О доверии Правительству РФ,
В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить
Правительству РФ доверие, либо отказать в доверии Прави-
тельству РФ,
Государственная Дума вправе выразить недоверие Пра-
вительству РФ.
Полномочия Правительства Российской Федерации
Правительство Российской Федерации руководит рабо-
той федеральных министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти и контролирует их деятельность.
Федеральные министерства и иные федеральные органы
исполнительной власти подчиняются Правительству Россий-
ской Федерации и ответственны перед ним за выполнение
порученных задач.
Правительство Российской Федерации для осуществле-
ния своих полномочий может создавать свои территориаль-
ные органы и назначать соответствующих ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ,
Правительство Российской Федерации:
• утверждает положения о федеральных министерствах и
об иных федеральных органах исполнительной власти;
• устанавливает порядок создания и деятельности терри-
ториальных органов федеральных органов исполнительной
власти;
• назначает на должность и освобождает от должности за-
местителей федеральных министров, руководителей феде-
ральных органов исполнительной власти, не являющихся фе-
деральными министрами, и их заместителей, руководителей
органов и организаций при Правительстве Российской Феде-
рации, утверждает членов коллегий федеральных мини-
стерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
• вправе отменять акты федеральных органов исполни-
тельной власти или приостанавливать действие этих актов;
• вправе учреждать организации, образовывать коорди-
национные, совещательные органы, а также органы при Пра-
вительстве Российской Федерации,
Правительство Российской Федерации в пределах своих
полномочий:
• организует реализацию внутренней и внешней полити-
ки Российской Федерации;
• осуществляет регулирование в социально-экономичес-
кой сфере;
• обеспечивает единство системы исполнительной власти
в Российской Федерации, направляет и контролирует дея-
тельность ее органов;
• формирует федеральные целевые программы и обеспе-
чивает их реализацию;
• реализует предоставленное ему право законодательной
инициативы.
Правительство Российской Федерации по соглашению с
органами исполнительной власти субъектов Российской Фе-
дерации может передавать им осуществление части своих
ПОЛНОМОЧИЙ,
Правительство Российской Федерации осуществляет
полномочия, переданные ему органами исполнительной вла-
сти субъектов Российской Федерации на основании соответст-
вующих соглашений.
В сфере экономики:
• осуществляет регулирование экономических процессов;
• обеспечивает единство экономического пространства и
свободу экономической деятельности, свободное перемеще-
ние товаров, услуг и финансовых средств;
• прогнозирует социально-экономическое развитие Рос-
сийской Федерации, разрабатывает и осуществляет програм-
мы развития приоритетных отраслей экономики;
• вырабатывает государственную структурную и инвести-
ционную политику и принимает меры по ее реализации;
• осуществляет управление федеральной собственностью;
• разрабатывает и реализует государственную политику в
сфере международного экономического, финансового, инве-
стиционного сотрудничества;
• осуществляет общее руководство таможенным делом;
• принимает меры по защите интересов отечественных
производителей товаров, исполнителей работ и услуг;
• формирует мобилизационный план экономики Россий-
ской Федерации, обеспечивает функционирование оборонно-
го производства Российской Федерации,
В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной по-
литики;
• обеспечивает проведение единой финансовой, кредит-
ной и денежной политики;
• разрабатывает и представляет Государственной Думе
федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
• представляет Государственной Думе отчет об исполне-
нии федерального бюджета;
• разрабатывает и реализует налоговую политику;
• обеспечивает совершенствование бюджетной системы;
• принимает согласованные с Центральным банком Рос-
сийской Федерации меры по регулированию рынка ценных
бумаг;
• осуществляет управление государственным внутренним
и внешним долгом Российской Федерации;
• осуществляет валютное регулирование и валютный кон-
троль;
• руководит валютно-финансовой деятельностью в Отноше-
ниях Российской Федерации с иностранными государствами;
• разрабатывает и осуществляет меры по проведению
единой политики цен.
В социальной сфере:
• обеспечивает проведение единой государственной соци-
альной политики, реализацию конституционных прав граж-
дан в области социального обеспечения, способствует разви-
тию социального обеспечения и благотворительности;
• принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
• разрабатывает программы сокращения и ликвидации
безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
• обеспечивает проведение единой государственной ми-
грационной политики;
• принимает меры по реализации прав граждан на охрану
здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического
благополучия;
• содействует решению проблем семьи, материнства, от-
цовства и детства, принимает меры по реализации молодеж-
ной политики;
• взаимодействует с общественными объединениями и
религиозными организациями;
• разрабатывает и осуществляет меры по развитию физи-
ческой культуры, спорта и туризма, а также санаторно-
курортной сферы,
В сфере науки, культуры, образования}
• разрабатывает и осуществляет меры государственной
поддержки развития науки;
• обеспечивает государственную поддержку фундамен-
тальной науки, имеющих общегосударственное значение
приоритетных направлений прикладной науки;
• обеспечивает проведение единой государственной поли-
тики в области образования, определяет основные направления
развития и совершенствования общего и профессионального
образования, развивает систему бесплатного образования;
• обеспечивает государственную поддержку культуры и
сохранение как культурного наследия общегосударственного
значения, так и культурного наследия народов Российской
Федерации,
В сфере природопользования и охраны окружающей среды:
• обеспечивает проведение единой государственной по-
литики в области охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности;
• принимает меры по реализации прав граждан на благо-
приятную окружающую среду, по обеспечению экологиче-
ского благополучия;
• организует деятельность по охране и рациональному
использованию природных ресурсов, регулированию приро-
допользования и развитию минерально-сырьевой базы Рос-
сийской Федерации;
• координирует деятельность по предотвращению сти-
хийных бедствий/ аварий и катастроф, уменьшению их опас-
ности и ликвидации их последствий,
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борь-
бы с преступностью:
• участвует в разработке и реализации государственной
политики в области обеспечения безопасности личности, об-
щества и государства;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и
свобод граждан, по охране собственности и общественного
порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно
опасными явлениями;
• разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров,
развитию и укреплению материально-технической базы пра-
воохранительных органов;
• осуществляет меры по обеспечению деятельности орга-
нов судебной власти.
В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности
Российской Федерации:
• осуществляет необходимые меры по обеспечению оборо-
ны и государственной безопасности Российской Федерации;
• организует оснащение вооружением и военной техни-
кой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и
услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск и воинских формирований Российской Федерации;
• обеспечивает выполнение государственных целевых
программ и планов развития вооружения, а также программ
ПОДГОТОВКИ граждан по военно-учетным специальностям;
• обеспечивает социальные гарантии для военнослужа-
щих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федераль-
ными законами к обороне или обеспечению государственной
безопасности Российской Федерации;
• принимает меры по охране Государственной границы
Российской Федерации;
• руководит гражданской обороной.
В сфере внешней политики и международных отношений'.
• осуществляет руководство в сфере обеспечения отноше-
ний Российской Федерации с иностранными государствами,
международными организациями;
• обеспечивает представительство Российской Федерации
в иностранных государствах и международных организациях;
• в пределах своих полномочий заключает международ-
ные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполне-
ние обязательств Российской Федерации по международным
договорам, а также наблюдает за выполнением другими уча-
стниками указанных договоров их обязательств;
• отстаивает геополитические интересы Российской Феде-
рации, защищает граждан Российской Федерации за преде-
лами ее территории;
• осуществляет регулирование и государственный кон-
троль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере
международного научно-технического и культурного сотруд-
ничества.
За свою деятельность Правительство РФ несет ответст-
венность, которая носит, прежде всего, политический харак-
тер и выражается в увольнении Правительства в отставку.
Политическую ответственность Правительство несет пе-
ред Президентом РФ и перед парламентом (перед Государст-
венной Думой, но не перед Советом Федерации). Оно может
так же нести гражданско-правовую ответственность, если его
незаконными актами причинен материальный ущерб физи-
ческим или юридическим лицам. Возможна уголовная ответ-
ственность министров за совершение ими преступлений при
исполнении ими своих служебных обязанностей.
Акты Правительства Российской Федерации
Правительство Российской Федерации на основании и во
исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, нормативных
указов Президента Российской Федерации издает постановле-
ния и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в
форме постановлений Правительства Российской Федерации,
принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом
Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным
и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного ха-
рактера, издаются в форме распоряжений Правительства Рос-
сийской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Россий-
ской Федерации обязательны к исполнению в Российской Фе-
дерации.
Постановления и распоряжения Правительства Россий-
ской Федерации подписываются Председателем Правительст-
ва Российской Федерации.
Датой официального опубликования постановления
или распоряжения Правительства Российской Федерации
считается дата первой публикации его текста в одном из офи-
циальных изданий Российской Федерации,
Постановления Правительства Российской Федерации,
за исключением постановлений, содержащих сведения, со-
ставляющие государственную тайну, или сведения конфи-
денциального характера, подлежат официальному опублико-
ванию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при
необходимости немедленного широкого их обнародования
доводятся до всеобщего сведения через средства массовой ин-
формации безотлагательно.
Постановления Правительства Российской Федерации,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гра-
жданина, вступают в силу не ранее дня их официального
опубликования. Иные постановления Правительства Россий-
ской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если
самими постановлениями Правительства Российской Федера-
ции не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
Распоряжения Правительства Российской Федерации вступа-
ют в силу СО ДНЯ ИХ подписания.
Акты Правительства Российской Федерации могут быть
обжалованы в суд.
Правительство Российской Федерации вправе прини-
мать обращения, заявления и иные акты, не имеющие право-
вого характера.
Правительство Российской Федерации решает вопросы с
обязательным участием федеральных министров или пред-
ставителей федеральных министерств, к ведению которых от-
несены эти вопросы.
При осуществлении своих полномочий федеральные
министры подотчетны Правительству Российской Федерации,
а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Феде-
рации, федеральными конституционными законами и феде-
ральными законами к полномочиям Президента Российской
Федерации, и Президенту Российской Федерации.
Деятельность Правительства
Российской Федерации
Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного
раза в месяц. Заместители Председателя Правительства РФ и
федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В слу-
чае невозможности участия в заседании заместители Предсе-
дателя Правительства РФ и федеральные министры инфор-
мируют об этом Председателя Правительства РФ, Правитель-
ство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих
закрытых заседаниях.
Материалы заседаний Правительства РФ и принятые по
этим материалам решения относятся к служебной информа-
ции, через средства массовой информации Правительство РФ
информирует граждан о вопросах, рассмотренных на своих
заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях.
Исключительно на заседаниях Правительства РФ:
• принимаются решения о представлении Государствен-
ной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении фе-
дерального бюджета, а также бюджетов государственных вне-
бюджетных фондов;
• рассматриваются проекты программ экономического и
социального развития, связанных с созданием свободных эко-
номических зон;
• устанавливается номенклатура товаров, в отношении
которых применяется государственное регулирование цен;
• устанавливаются объемы выпуска государственных цен-
ных бумаг;
• принимаются решения о внесении Правительством РФ
законопроектов в Государственную Думу;
• рассматриваются проекты программ приватизации фе-
деральной государственной собственности;
• рассматриваются вопросы предоставления дотаций, суб-
сидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за
счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказа-
ния финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке
возврата более двух лет;
• рассматриваются вопросы приобретения государством
акций на суммы, превышающие размеры, установленные
Правительством РФ;
• рассматриваются вопросы заключения подлежащих ра-
тификации международных договоров РФ;
• принимаются решения о подписании соглашений с ор-
ганами исполнительной власти субъектов РФ;
• образуется Президиум Правительства РФ;
• утверждаются положения о федеральных министерствах
и об иных федеральных органах исполнительной власти;
• устанавливается порядок создания и обеспечения дея-
тельности территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти;
• утверждается Регламент Правительства РФ;
• утверждается Положение об Аппарате Правительства РФ.
Для решения оперативных вопросов Правительство РФ
по предложению Председателя Правительства РФ может об-
разовать Президиум Правительства РФ. Заседания Президиу-
ма Правительства РФ проводятся по мере необходимости.
Решения Президиума Правительства РФ принимаются
большинством голосов от общего числа членов Президиума
Правительства РФ и не должны противоречить актам, приня-
тым на заседаниях Правительства РФ. Правительство РФ вправе
отменить любое решение Президиума Правительства РФ,
78
Президент РФ обеспечивает согласованное функциони-
рование и взаимодействие Правительства РФ и других орга-
нов государственной власти. Президент РФ имеет право пред-
седательствовать на заседаниях Правительства РФ и на засе-
даниях Президиума Правительства РФ,
Президент РФ направляет деятельность федеральных
министерств и иных федеральных органов исполнительной
власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутрен-
них дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных си-
туаций и ликвидации последствий СТИХИЙНЫХ бедствий.
В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Предсе-
датель Правительства РФ временно исполняет обязанности
Президента РФ,
Правительству РФ принадлежит право законодательной
инициативы в Федеральном Собрании. Право законодатель-
ной инициативы Правительство РФ осуществляет посредст-
вом внесения законопроектов в Государственную Думу,
Правительство РФ вправе вносить в Государственную
Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находя-
щимся на рассмотрении Государственной Думы законопроек-
там, Правительство РФ дает письменные заключения на зако-
нопроекты о введении или об отмене налогов, об освобожде-
нии ОТ ИХ уплаты, о выпуске государственных займов, об
изменении финансовых обязательств государства и на зако-
нопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за
счет федерального бюджета.
Правительство РФ может направлять в палаты Феде-
рального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых
палатами федеральных законах и законопроектах. Офици-
альные отзывы Правительства РФ подлежат обязательному
оглашению или распространению при рассмотрении феде-
ральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Фе-
дерации или Государственной Думы,
Для представления в палатах Федерального Собрания
внесенного Правительством РФ законопроекта назначается
официальный представитель (официальные представители)
Правительства РФ. Для защиты позиций Правительства РФ по
Государственное и муниципальное управление
заключениям, поправкам и официальным отзывам поручени-
ем Председателя Правительства РФ или одного из его замес-
тителей может быть направлен специальный представитель.
Правительство РФ представляет Государственной Думе
федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об ис-
полнении федерального бюджета за прошедший финансовый
год представляется Государственной Думе Правительством
РФ одновременно с проектом федерального бюджета на сле-
дующий финансовый год.
Правительство РФ информирует Государственную Думу
о ходе исполнения федерального бюджета. Правительство РФ
в установленные сроки предоставляет необходимую инфор-
мацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля
за исполнением федерального бюджета в порядке, установ-
ленном федеральным законом.
Члены Правительства РФ обязаны по приглашению па-
лат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях
и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы. Б случае невозможности присутствия
на заседании палаты Федерального Собрания соответствую-
щий член Правительства РФ заблаговременно уведомляет об
этом палату Федерального Собрания с указанием причины
отсутствия И указанием ДОЛЖНОСТНОГО лица, которое может
прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Правительство РФ в пределах своих полномочий:
• производит финансирование судов только из федераль-
ного бюджета и обеспечивает возможность полного и незави-
симого осуществления правосудия в соответствии с феде-
ральным законом;
• обеспечивает исполнение судебных решений.
Правительство РФ в срок не более одного месяца рас-
сматривает внесенные в Правительство РФ предложения за-
конодательных (представительных) или исполнительных ор-
ганов государственной власти субъектов РФ по предметам ве-
дения РФ и по предметам совместного ведения РФ и
субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах
рассмотрения внесенных предложений.
Аппарат Правительства Российской Федерации
Для обеспечения деятельности Правительства РФ и ор-
ганизации контроля за выполнением органами исполнитель-
ной власти решений/ принятых Правительством РФ, образу-
ется Аппарат Правительства РФ.
Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Админи-
страцией Президента РФ и аппаратами палат Федерального
Собрания. Аппарат Правительства РФ возглавляет руководи-
тель Аппарата Правительства РФ - федеральный министр РФ,
Аппарат Правительства выполняет следующие основные
функции:
• осуществляет контроль за соблюдением требований Рег-
ламента Правительства при внесении в Правительство доку-
ментов, требующих рассмотрения в Правительстве;
• подготавливает экспертные заключения на поступившие
в Правительство проекты актов и Других документов, по кото-
рым требуется решение Правительства, представляет Предсе-
дателю Правительства и Заместителю Председателя Прави-
тельства предложения по этим документам, а также аналитиче-
ские и справочные материалы по вопросам, рассматриваемым в
Правительстве, запрашивает в установленном порядке инфор-
мационные и иные материалы, необходимые для деятельности
Аппарата Правительства;
• организует контроль за выполнением органами испол-
нительной власти решений Правительства, а также поруче-
ний Председателя Правительства и Заместителя Председателя
Правительства, при необходимости разрабатывает и пред-
ставляет Председателю Правительства и Заместителю Пред-
седателя Правительства предложения о дополнительных ме-
рах по обеспечению выполнения этих решений и поручений;
• осуществляет организационное обеспечение заседаний
Правительства и его Президиума, подготовку совещаний и
других мероприятий, проводимых с участием Председателя
Правительства и Заместителя Председателя Правительства,
оформляет принятые решения;
• обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами
Федерального Собрания при осуществлении законопроект-
ной деятельности и организует участие представителей Пра-
вительства в деятельности палат Федерального Собрания;
• организует проработку поступивших в Правительство
парламентских запросов, готовит по ним проекты поручений
Председателя Правительства или Заместителя Председателя
Правительства, направляет запросы и обращения членов Со-
вета Федерации и депутатов Государственной Думы, комите-
тов и комиссий палат Федерального Собрания в соответст-
вующие федеральные министерства и другие федеральные
органы исполнительной власти для рассмотрения и ответа;
• направляет в федеральные министерства, федеральные
службы и федеральные агентства, руководство деятельностью
которых осуществляет Президент РФ или Правительство,
проекты федеральных законов, поступающие от субъектов
права законодательной инициативы и Государственной Ду-
мы, ДЛЯ ПОДГОТОВКИ заключений, поправок к законопроектам
и официальных отзывов Правительства;
• обеспечивает представление интересов Правительства в
Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Ар-
битражном Суде РФ, а также организует представление инте-
ресов Правительства в судах федеральными министерствами,
федеральными службами и федеральными агентствами, ру-
ководство деятельностью которых осуществляет Президент
РФ или Правительство;
• рассматривает обращения граждан и организаций, адре-
сованные в Правительство, направляет эти обращения в соот-
ветствующие государственные органы и органы местного са-
моуправления для рассмотрения и принятия мер, организует
прием граждан членами Правительства, а также проводит
информационно-аналитическую работу с указанными обра-
щениями;
• обеспечивает организацию проведения протокольных
мероприятий Правительства;
• обеспечивает ведение делопроизводства, соблюдение ре-
жима секретности и защиту сведений, составляющих государст-
венную тайну, и иной охраняемой законом информации;
• выполняет другие функции в соответствии с решениями
Правительства и поручениями Председателя Правительства.
Структура Аппарата Правительства включает в себя ру-
ководство Аппарата и подразделения Аппарата - департамен-
ты Правительства и секретариаты Председателя Правительст-
ва, Заместителя председателя Правительства и Руководителя
Аппарата Правительства,
Б составе департаментов создаются отделы. Руководи-
тель Аппарата Правительства назначается на должность и ос-
вобождается от должности Президентом РФ по представле-
нию Председателя Правительства, Руководитель Аппарата
Правительства имеет заместителей.
Департамент Правительства обеспечивает деятельность
Правительства, его Президиума, а также Аппарата Правитель-
ства по вопросам, входящим в сферу его ведения, и взаимо-
действует с соответствующими федеральными министерства-
ми, федеральными службами и федеральными агентствами,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент
РФ или Правительство, с другими государственными органа-
ми и организациями.
Федеральные органы исполнительной власти
Б систему федеральные органов исполнительной власти
входят федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные агентства. Структура федеральных органов ис-
полнительной власти утверждается указом Президента по
предложению Председателя Правительства РФ, которая опре-
деляется задачами, реализуемыми исполнительной властью в
Российской Федерации,
Функции федерального органа исполнительной власти
определяются указом Президента, если руководство деятель-
ностью осуществляет Президент, или постановлением Прави-
тельства, если руководство деятельностью осуществляет Пра-
вительство,
Президент РФ руководит федеральными органами ис-
полнительной власти, связанными с обороной, безопасностью,
внутренних дел, иностранных дел, чрезвычайными ситуа-
циями; остальные органы подчинены Правительству РФ.
Федеральные министерства - федеральные органы ис-
полнительной власти, осуществляющие функции по выра-
ботке государственной ПОЛИТИКИ и норматив но-правового ре-
гулирования в своей сфере деятельности.
Основные особенности федерального министерства:
• самостоятельно осуществляет правовое регулирование в
установленной сфере деятельности;
• осуществляет координацию и контроль деятельности
находящихся в его ведении федеральных служб и федераль-
ных агентств;
• не вправе осуществлять функции по контролю и надзо-
ру, правоприменительные функции и по управлению госу-
дарственным имуществом.
Федеральный министр:
• утверждает ежегодный план и показатели деятельности
федеральных служб и федеральных агентств и отчет об их ис-
полнении
• вносит в Правительство РФ проект положения о феде-
ральной службе или федерального агентства;
• вносит в Министерство финансов РФ предложения по
финансированию федеральных служб и федеральных
агентств;
• ВНОСИТ в Правительство РФ проекты нормативных пра-
вовых актов, относящихся к сфере ведения министерства или
служб и агентств, находящихся в его ведении;
• дает поручения федеральным службам или федераль-
ным агентствам во исполнения поручений Президента РФ;
• осуществляет координацию деятельности государствен-
ных внебюджетных фондов.
Федеральные службы - федеральные органы исполни-
тельной власти, осуществляющие функции по контролю и
надзору в своей сфере деятельности, а также специальные
Тема 2. Система органов государственного управления
функции в области обороны, государственной безопасности,
защиты и охраны государственной границы, борьбы с пре-
ступностью, общественной безопасности.
Основные особенности федеральной службы:
• возглавляется руководителем (директором) и может
иметь статус коллегиального органа;
• в пределах своей компетенции издает правовые акты, во
исполнение Конституции, федеральных законов и т,д,;
• может быть подведомственна Президенту РФ или нахо-
диться в ведении Правительства,
Федеральные агентства - федеральные органы исполни-
тельной власти, осуществляющие в своей сфере деятельности
функции по оказанию государственных услуг, по управлению
государственным имуществом и правоприменительные функ-
ции за исключением функций по контролю и надзору.
Основные особенности федерального агентства:
• возглавляется руководителем (директором) и может
иметь статус коллегиального органа;
• в пределах своей компетенции издает правовые акты, во
исполнение Конституции, федеральных законов и т.д., пору-
чений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и вы-
шестоящего министерства;
• ведет реестры, регистры и кадастры.
Структура федеральных органов
исполнительной власти
Президент Российской Федерации
• Министерство внутренних дел Российской Федерации
(МВД России);
• Федеральная миграционная служба (ФМС России);
• Министерство Российской Федерации по делам граж-
данской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий (МЧС России);
• Министерство иностранных дел Российской Федерации
(МИД России):
- Федеральное агентство по делам Содружества Неза-
висимых Государств, соотечественников, проживающих за ру-
бежом и ПО международному гуманитарному сотрудничеству
(Рос сотруд ничеств о);
• Министерство обороны Российской Федерации (Мин-
обороны России):
- Федеральная служба по военно-техническому сотруд-
ничеству (ФСВТС России);
- Федеральная служба по техническому и экспортному
контролю Российской Федерации (ФСТЭК России);
- Федеральная служба по оборонному заказу (Гособо-
ронзаказ);
- Федеральное агентство специального строительства
(Спецстрой России);
- Федеральное агентство по поставкам вооружения, во-
енной, специальной техники и материальных средств (Росо-
боронпоставка);
• Министерство юстиции Российской Федерации (Мин-
юст России):
- Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН
России);
- Федеральная служба судебных приставов.
Председатель Правительства Российской Федерации
• Заместители Председателя Правительства Российской
Федерации;
• Аппарат Правительства Российской Федерации;
• Министерство здравоохранения и социального развития
Российской Федерации (Минздравсоцразвития России):
- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор),
- Федеральная служба по надзору в сфере здравоохра-
нения и социального развития (Росздравнадзор),
- Федеральная служба по труду и занятости (Роструд),
- Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА
России);
• Министерство культуры Российской Федерации (Мин-
культуры России):
- Федеральное архивное агентство (Росархив);
• Министерство образования и науки Российской Федера-
ции (Минобрнауки России):
- Федеральная служба по надзору в сфере образования
и науки (Рособрнадзор);
• Министерство природных ресурсов и экологии Россий-
ской Федерации (Минприроды России):
- Федеральная служба по гидрометеорологии и мони-
торингу окружающей среды (Росгидромет),
- Федеральная служба по надзору в сфере природо-
пользования (Росприроднадзор),
- Федеральное агентство водных ресурсов (Росводре-
сурсы),
- Федеральное агентство по недропользованию (Рос-
недра);
• Министерство промышленности и торговли Российской
Федерации (Минпромторг России):
- Федеральное агентство по техническому регулирова-
нию и метрологии (Госстандарт);
• Министерство СВЯЗИ и массовых коммуникаций Россий-
ской Федерации (Минкомсвязь России):
- Федеральная служба по надзору в сфере связи, ин-
формационных технологий и массовых коммуникаций (Рос-
комнадзор),
- Федеральное агентство по печати и массовым комму-
никациям (Роспечать),
- Федеральное агентство связи (Россвязь);
• Министерство регионального развития Российской Фе-
дерации (Минрегион России);
• Министерство сельского хозяйства Российской Федера-
ции (Минсельхоз России):
- Федеральная служба по ветеринарному и фитосани-
тарному надзору (Россельхознадзор);
• Министерство спорта, туризма и молодежной ПОЛИТИКИ
Российской Федерации (Минспорттуризм России):
- Федеральное агентство по делам молодежи (Росмоло-
дежь),
- Федеральное агентство по туризму (Ростуризм);
• Министерство транспорта Российской Федерации (Мин-
транс России):
- Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
(Ространснадзор),
- Федеральное агентство воздушного транспорта (Роса-
виация),
- Федеральное дорожное агентство (Росавтодор),
- Федеральное агентство железнодорожного транспор-
та (Росжелдор),
- Федеральное агентство морского и речного транспор-
та (Росморречфлот);
• Министерство финансов Российской Федерации (Мин-
фин России):
- Федеральная налоговая служба (ФНС России),
- Федеральная служба страхового надзора (Росстрах-
надзор),
- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
(Росфиннадзор),
- Федеральное казначейство (федеральная служба) (Ка-
значейство России);
• Министерство экономического развития Российской Фе-
дерации (Минэкономразвития России):
- Федеральная служба государственной статистики
(Росстат),
- Федеральная служба государственной регистрации,
кадастра и картографии (Росреестр),
- Федеральное агентство по государственным резервам
(Росрезерв),
- Федеральное агентство по управлению государствен-
ным имуществом (Росимущество);
• Министерство энергетики Российской Федерации (Мин-
энерго России),
Органы исполнительной власти Субъектов
Российской Федерации
Система органов исполнительной власти субъектов Фе-
дерации определяется Федеральным законом «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
РФ» от 6 октября 1999 года.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ)
Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего
должностного лица субъекта РФ по представлению Президен-
та РФ законодательным (представительным) органом государ-
ственной власти субъекта РФ, В случае если в субъекте РФ
двухпалатный законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта РФ, решение принимается
на совместном заседании палат. Решение считается приня-
тым, если за него проголосовало более половины от установ-
ленного числа депутатов законодательного (представительно-
го) органа государственной власти субъекта РФ или более по-
ловины от установленного числа депутатов каждой из палат
за коно дател ьн ого (пр ед ста вите л ь ного) ор га на госуд а рств е н-
ной власти субъекта РФ, если в субъекте РФ двухпалатный за-
конодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ,
В случае отклонения законодательным (представитель-
ным) органом государственной власти субъекта РФ представ-
ленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта
РФ Президентом РФ повторно вносится предложение о кан-
дидатуре, Б случае двукратного отклонения представленной
кандидатуры (представленных кандидатур) Президент РФ
назначает временно исполняющего его обязанности и прово-
дит соответствующие консультации с законодательным (пред-
ставительным) органом государственной власти субъекта РФ
его кандидатуре. По результатам указанных консультаций
Президент РФ вправе внести предложение о кандидатуре
высшего должностного лица субъекта РФ либо назначить
временно исполняющего обязанности высшего ДОЛЖНОСТНОГО
лица субъекта РФ,
Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть
гражданин РФ, достигший 30 лет, он не может быть одновре-
менно депутатом Государственной Думы Федерального Соб-
рания РФ, членом Совета Федерации Федерального Собрания
РФ, судьей, замещать иные государственные должности РФ,
государственные должности федеральной государственной
службы, иные государственные должности субъекта РФ или
государственные должности государственной службы субъек-
та РФ, а также выборные муниципальные должности и муни-
ципальные должности муниципальной службы, не может за-
ниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме препо-
давательской, научной и иной творческой деятельности. Срок
его полномочий не может превышать пяти лет.
Наименование должности высшего должностного лица
субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъек-
та РФ с учетом исторических, национальных и иных тради-
ций данного субъекта РФ,
Высшее должностное лицо субъекта РФ:
• представляет субъект РФ в отношениях с федеральными
органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при
осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе
подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
• обнародует законы, удостоверяя их обнародование пу-
тем подписания законов или издания специальных актов, ли-
бо отклоняет законы, принятые законодательным (представи-
тельным) органом государственной власти субъекта РФ;
• формирует высший исполнительный орган государст-
венной власти субъекта РФ в соответствии с законодательст-
вом субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания зако-
не дате л ьн ого (п ре дставите л ь но го) ор гана госу да рственно й
власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный зако-
нодательный (представительный) орган государственной вла-
сти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установ-
ленного для этого законодательному (представительному) ор-
гану государственной власти субъекта РФ конституцией
(уставом) субъекта РФ;
• вправе участвовать в работе законодательного (предста-
вительного) органа государственной власти субъекта РФ с
правом совещательного голоса;
• обеспечивает координацию деятельности органов ис-
полнительной власти субъекта РФ с иными органами госу-
дарственной власти субъекта РФ и в соответствии с законода-
тельством РФ может организовывать взаимодействие органов
исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органа-
ми исполнительной власти и их территориальными органа-
ми, органами местного самоуправления и общественными
объединениями.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ
(руководителя высшего исполнительного органа государст-
венной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:
• его смерти;
• его отставки по собственному желанию;
• отрешения его от должности Президентом РФ в связи с
выражением ему недоверия законодательным (представи-
тельным) органом государственной власти субъекта РФ;
• отрешения его от должности Президентом РФ в связи с
утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполне-
ние своих обязанностей;
• признания его судом недееспособным или ограниченно
дееспособным;
• признания его судом безвестно отсутствующим ИЛИ объ-
явления умершим;
• вступления в отношении его в законную силу обвини-
тельного приговора суда;
• его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
• утраты им гражданства РФ.
Решение о досрочном прекращении полномочий выс-
шего должностного лица субъекта РФ принимается законода-
тельным (представительным) органом государственной вла-
сти субъекта РФ по представлению Президента РФ.
Законодательный (представительный) орган государст-
венной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие выс-
шему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высше-
го исполнительного органа государственной власти субъекта
РФ) в случае:
• издания им актов, противоречащих Конституции РФ,
федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъ-
екта РФ, если такие противоречия установлены соответст-
вующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не
устранит указанные противоречия в течение месяца со дня
вступления в силу судебного решения;
• установленного соответствующим судом иного грубого
нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов
Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конститу-
ции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за со-
бой массовое нарушение прав и свобод граждан;
• ненадлежащего исполнения ВЫСШИМ ДОЛЖНОСТНЫМ ли-
цом субъекта РФ своих обязанностей.
Решение законодательного (представительного) органа го-
сударственной власти субъекта РФ о недоверии высшему долж-
ностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голо-
сов от установленного числа депутатов по инициативе не менее
одной трети от установленного числа депутатов. В двухпалат-
ном законодательном (представительном) органе государствен-
ной власти субъекта РФ решение о недоверии принимается
двумя третями голосов от установленного числа депутатов каж-
дой из палат по инициативе одной трети от установленного
числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом)
субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении не-
доверия высшему должностному лицу субъекта РФ,
Решение законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему
Тема 2. Система органов государственного управления
должностному лицу субъекта направляется на рассмотрение
Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего
должностного лица субъекта РФ от должности. Решение Пре-
зидента РФ об отрешении высшего должностного лица субъек-
та РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого
указанным лицом высшего исполнительного органа государст-
венной власти субъекта РФ, В случае отставки высшего испол-
нительного органа государственной власти субъекта РФ, он
продолжает действовать до сформирования нового высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Президент РФ назначает временно исполняющего обя-
занности высшего должностного лица субъекта РФ на период
до вступления в должность лица, наделенного ПОЛНОМОЧИЯМИ
высшего должностного лица субъекта РФ, в случае:
• досрочного прекращения ПОЛНОМОЧИЙ высшего ДОЛЖНО-
СТНОГО лица субъекта РФ;
• временного отстранения высшего должностного лица
субъекта РФ от должности;
• отсутствия законодательного (представительного) орга-
на государственной власти субъекта РФ или его самороспуска;
• непринятия законодательным (представительным) ор-
ганом государственной власти субъекта РФ по представлен-
ной Президентом РФ кандидатуре высшего должностного
лица субъекта РФ в установленный настоящим Федеральным
законом (№184-ФЗ) срок решения о ее отклонении или о на-
делении указанной кандидатуры полномочиями высшего
должностного лица субъекта РФ;
• двукратного отклонения законодательным (представи-
тельным) органом государственной власти субъекта РФ пред-
ставленной кандидатуры (представленных кандидатур) на
должность высшего должностного лица субъекта РФ,
Временно исполняющий обязанности высшего ДОЛЖНОСТ-
НОГО лица субъекта РФ не имеет права распускать законодатель-
ный (представительный) орган государственной власти субъекта
РФ, вносить предложения об изменении конституции (устава)
субъекта РФ, Также могут быть установлены ограничения на
Государственное и муниципальное управление
осуществление отдельных ПОЛНОМОЧИИ высшего ДОЛЖНОСТНОГО
лица субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ,
Высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ является постоянно действующим органом ис-
полнительной власти субъекта РФ, обеспечивает исполнение
Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных
правовых актов РФ, конституции (устава), законов и ИНЫХ
нормативных правовых актов субъектов РФ на территории
субъекта РФ, Он обладает правами юридического лица, имеет
гербовую печать.
Наименование высшего исполнительного органа госу-
дарственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его
формирования устанавливаются конституцией (уставом) и
законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных
и иных традиций субъекта РФ,
Финансирование высшего исполнительного органа го-
сударственной власти субъекта РФ и возглавляемых им орга-
нов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за
счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдель-
ной статьей.
Высший исполнительный орган государственной власти субъ-
екта РФ;
• разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению
комплексного социально-экономического развития субъекта
РФ, участвует в проведении единой государственной полити-
ки в области финансов, науки, образования, здравоохранения,
социального обеспечения и экологии;
• осуществляет в пределах своих полномочий меры по
реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и
гражданина, охране собственности и общественного порядка,
борьбе с преступностью;
• разрабатывает для представления высшим должностным
лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) ор-
ган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъ-
екта РФ, а также проекты программ социально-экономического
развития субъекта РФ;
• обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и гото-
вит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о вы-
полнении программ социально-экономического развития
субъекта РФ ДЛЯ представления ИХ ВЫСШИМ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИ-
ЦОМ субъекта РФ в законодательный (представительный) ор-
ган государственной власти субъекта РФ;
• формирует иные органы исполнительной власти субъ-
екта РФ;
• управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ
в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной
собственностью, переданной в управление субъекту РФ в со-
ответствии с федеральными законами и иными нормативны-
ми правовыми актами РФ;
• вправе предложить органу местного самоуправления,
выборному или иному должностному лицу местного само-
управления привести в соответствие с законодательством РФ
изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты
противоречат Конституции РФ, федеральным законам и
иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уста-
ву), законам и иным нормативным правовым актам субъекта
РФ, а также вправе обратиться в суд.
Акты высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации и акты высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации
Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и
во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нор-
мативных актов Президента РФ, постановлений Правительст-
ва РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает
указы (постановления) и распоряжения.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ и акты
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обяза-
тельны к исполнению в субъекте РФ. Акты высшего должно-
стного лица субъекта РФ и акты высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ не должны про-
тиворечить законодательству.
2.4. Судебная власть Российской Федерации.
Судебная система. Судья, статус судей.
Прокуратура. Адвокатура и нотариат
Судебная власть РФ
В соответствии С частью 1 статьи 11 Конституции РФ
«Государственную власть в Российской Федерации осуществ-
ляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собра-
ние (Совет Федерации и Государственная Дума), Правитель-
ство Российской Федерации, суды Российской Федерации».
Судебная власть регламентирована, прежде всего, главой
7 Конституции РФ.
Статьей 118 Конституции РФ установлено, что:
• правосудие в Российской Федерации осуществляется
только судом;
• судебная власть осуществляется посредством конститу-
ционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства;
• судебная система Российской Федерации устанавливает-
ся Конституцией Российской Федерации и федеральным кон-
ституционным законом. Создание чрезвычайных судов не до-
пускается.
Из приведенной статьи следует, что правосудие - это
особый вид государственной деятельности, осуществляемой
исключительно органами судебной власти путем рассмотре-
ния уголовных, гражданских и иных дел. Никакие другие ор-
ганы и должностные лица не вправе осуществлять правосу-
дие, пересматривать решения органов судебной власти.
Судебная власть является самостоятельной ветвью (ви-
дом) государственной власти, обособленной и независимой в
своей деятельности от органов законодательной и исполни-
тельной власти.
Именно самостоятельная и независимая судебная власть,
осуществляемая посредством конституционного, гражданско-
го, административного и уголовного судопроизводства, спо-
собна обеспечить беспристрастное, объективное рассмотре-
96
Тема 2. Система органов государственного управления
ние уголовных, гражданских и иных дел, защиту права от вся-
кого нарушения, независимо от его субъекта.
Присвоение властных полномочий суда наказывается в
соответствии с законодательством, В случаях и порядке, пре-
дусмотренных федеральным законом, правосудие осуществ-
ляется с участием граждан, привлекаемых в качестве присяж-
ных, народных и арбитражных заседателей.
Посредством правосудия разрешаются конкретные право-
вые споры, обеспечивается соблюдение предписании норм пра-
ва всеми субъектами права, всеми органами публичной власти,
должностными лицами, гражданами и их объединениями.
Основная задача правосудия - защита прав и охраняе-
мых законом интересов личности, юридических ЛИЦ И ИНЫХ
объединений, а также Российской Федерации, ее субъектов,
органов государственной власти, местного самоуправления.
Правосудие осуществляется именем и властью Россий-
ской Федерации, т,е, государства, которое в соответствии с за-
конодательством призвано обеспечить обязательность испол-
нения судебных решений, вступивших в законную силу.
Органами судебной власти правосудие осуществляется
только в форме судебного разбирательства с соблюдением ус-
тановленных законами процессуальных правил и норм, га-
рантирующих соблюдение всеми участниками судебного раз-
бирательства уголовных, гражданских и иных дел, конститу-
ционных принципов правосудия: равенства всех перед
законом и судом, состязательности и равноправия сторон, не-
зависимости судей и др.
Порядок и процедуры осуществления правосудия орга-
нами судебной власти с учетом характера рассматриваемых
дел определяют особенности различных видов судопроизвод-
ства: конституционного, гражданского, административного и
уголовного.
Вместе с тем основные организационно-процессуальные
начала и принципы деятельности органов судебной власти,
устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, фе-
деральными конституционными законами, едины.
Судебная система РФ
Все суды действуют в рамках единой судебной системы
Российской Федерации,
Конституционным Судом Российской Федерации, а
также конституционными (уставными) судами субъектов Рос-
сийской Федерации посредством конституционного судопро-
изводства осуществляется судебная власть.
Верховный Суд Российской Федерации/ а также ниже-
стоящие суды общей юрисдикции осуществляют судебную
власть посредством гражданского, административного и уго-
ловного судопроизводства, а арбитражные суды во главе с
Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации - по-
средством гражданского (искового) и административного су-
допроизводства.
Судебная система Российской Федерации, устанавли-
ваемая Конституцией Российской Федерации и Федеральным
конституционным законом от 31 декабря 1996 г, №1-ФКЗ «О
судебной системе Российской Федерации», включает в себя
суды, учрежденные в соответствии с Конституцией Россий-
ской Федерации и вышеуказанным законом,
В соответствии с названным законодательством создание
чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных Федераль-
ным конституционным законом, не допускается.
Судебная система Российской Федерации включает в себя:
федеральные суды и суды субъектов Российской Федерации,
К федеральным судам относятся:
• Конституционный Суд Российской Федерации;
• федеральные суды общей юрисдикции, рассматриваю-
щие гражданские, административные и уголовные дела (Вер-
ховный Суд Российской Федерации, верховные суды респуб-
лик, краевые и областные суды, суды городов федерального
значения, суды автономной области и автономных округов,
районные суды, военные и специализированные суды);
• арбитражные суды, рассматривающие экономические
споры и иные подведомственные им дела (Высший Арбит-
ражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитраж-
Тема 2. Система органов государственного управления
ные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской
Федерации),
Таким образом, в рамках единой судебной системы зако-
нодательством сформированы: система федеральных судов об-
щей юрисдикции и система федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации относятся:
• конституционные (уставные) суды субъектов Российской
Федерации, которые могут создаваться субъектами Россий-
ской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия за-
конов субъектов Российской Федерации, нормативных право-
вых актов их органов государственной власти субъектов, ор-
ганов местного самоуправления конституции (уставу)
субъекта Российской Федерации, а также для толкования кон-
ституции (устава) субъекта Российской Федерации;
• мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдик-
ции субъектов Российской Федерации и рассматривающие в
пределах своей компетенции гражданские, административ-
ные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.
Судья, статус судей
В соответствии со статьей 11 Федерального конституцион-
ного закона «О судебной системе Российской Федерации» судь-
ями являются лица, наделенные в соответствии с Конституцией
РФ и указанным законом полномочиями осуществлять правосу-
дие и исполняющие свои обязанности на профессиональной
основе. Статус судей регламентирован Конституцией РФ, Феде-
ральным конституционным законом «О судебной системе Рос-
сийской Федерации», Законом РФ от 26 июня 1992 г. №3132-1
«О статусе судей в Российской Федерации» и другими законами.
Судья, имеющий стаж работы в качестве судьи не менее
десяти лет и находящийся в отставке, считается почетным судь-
ей, Он может быть привлечен к осуществлению правосудия в
качестве судьи в порядке, установленном федеральным законом.
Судьям предоставляется за счет государства материаль-
ное и социально-бытовое обеспечение, соответствующее их
высокому статусу. Заработная плата (денежное содержание)
судьи не может быть уменьшена в течение всего времени пре-
бывания его в ДОЛЖНОСТИ.
Все судьи в Российской Федерации обладают единым
статусом и различаются между собой ТОЛЬКО ПОЛНОМОЧИЯМИ и
компетенцией.
Судьи Конституционного Суда Российской Федерации
назначаются Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации по представлению Президента Рос-
сийской Федерации.
Судьи Верховного Суда Российской Федерации и Высше-
го Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются
Советом Федерации Федерального Собрания Российской Фе-
дерации по представлению Президента Российской Федера-
ции, которое вносится с учетом мнения соответственно Пред-
седателя Верховного Суда Российской Федерации и Председа-
теля Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,
Судьи федеральных арбитражных судов округов назна-
чаются Президентом Российской Федерации по представле-
нию Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации.
Судьи других федеральных судов общей юрисдикции и
арбитражных судов назначаются Президентом Российской
Федерации по представлению соответственно Председателя
Верховного Суда Российской Федерации и Председателя
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,
Судьи военных судов назначаются Президентом Россий-
ской Федерации по представлению Председателя Верховного
Суда Российской Федерации.
Порядок наделения полномочиями и прекращения пол-
номочий председателей и заместителей председателей судов
регламентирован статьей 6.1 Закона РФ «О статусе судей в
Российской Федерации».
Назначение кандидатов на должности судей произво-
дится только при наличии положительного заключения соот-
ветствующей квалификационной коллегии судей.
Порядок наделения полномочиями мировых судей, а так-
же председателей, заместителей председателей, других судей
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Фе-
100
Тема 2. Система органов государственного управления
дерации устанавливается федеральными законами и закона-
ми субъектов Российской Федерации,
Отбор кандидатов на должности судей осуществляется
на конкурсной основе.
Судья несменяем. Он не может быть назначен (избран) на
другую должность или в другой суд без его согласия. Полно-
мочия судьи прекращаются или приостанавливаются по ре-
шению соответствующей квалификационной коллегии судей,
за исключением случаев прекращения полномочий судьи в
связи с истечением их срока или достижения им предельного
возраста пребывания в должности судьи. Предельный возраст
пребывания в должности судьи федерального суда - 70 лет.
Судья неприкосновенен. Гарантии неприкосновенности су-
дьи устанавливаются Законом РФ «О статусе судей в Россий-
ской Федерации»,
Прокуратура Российской Федерации
Особое место в механизме гарантий законности традици-
онно принадлежит органам прокуратуры. Основные положения
о прокуратуре Российской Федерации закреплены, прежде все-
го, Конституцией Российской Федерации, Федеральным зако-
ном «О прокуратуре Российской Федерации», уголовно-
процессуальным кодексом Российской Федерации (УПК РФ) и
другими законодательными и нормативно-правовыми актами.
В соответствии со статьей 129 Конституции РФ и статьей
1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-
ции» прокуратура Российской Федерации составляет единую
федеральную централизованную систему органов с подчине-
нием нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генерально-
му прокурору Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации осуществляет от
имени Российской Федерации надзор за соблюдением Консти-
туции РФ и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации, уголовное преследование в соответст-
вии с полномочиями, установленными уголовно-процессуаль-
ным законодательством Российской Федерации, а также другие
полномочия, предусмотренные законодательством РФ,
Рис. 3. Генеральная прокуратура РФ
Вышеуказанным Федеральным законом установлены
следующие полномочия прокуратуры РФ:
• надзор за исполнением законов федеральными мини-
стерствами, государственными комитетами, службами и ины-
ми федеральными органами исполнительной власти, пред-
ставительными (законодательными) и исполнительными ор-
ганами субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами
контроля, их должностными лицами, органами управления и
руководителями коммерческих и некоммерческих организа-
ций, а также за соответствием законам издаваемых ими право-
вых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж-
данина федеральными министерствами, государственными
комитетами, службами и иными федеральными органами ис-
полнительной власти, представительными (законодательны-
ми) и исполнительными органами субъектов Российской Фе-
дерации, органами местного самоуправления, органами во-
енного управления, органами контроля, ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ
лицами, а также органами управления и руководителями
коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществ-
ляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов судебными приставами;
• надзор за исполнением законов администрациями орга-
нов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих
назначаемые судом меры принудительного характера, адми-
нистрациями мест содержания задержанных и заключенных
под стражу;
• уголовное преследование в соответствии с полномочия-
М и, у стан ОВ Л енны МИ У ГОЛ овн о -пр оцесс у ал ЬНЫМ К Од екс ОМ
Российской Федерации и другими нормативными правовыми
актами;
• координацию деятельности правоохранительных орга-
нов по борьбе с преступностью.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законода-
тельством Российской Федерации участвуют в рассмотрении
дел судами, арбитражными судами (далее - суды), опротесто-
вывают противоречащие закону решения, приговоры, опре-
деления и постановления судов.
Прокуратура Российской Федерации принимает участие
в правотворческой деятельности.
Генеральная прокуратура Российской Федерации в пре-
делах своей компетенции осуществляет прямые связи с соот-
ветствующими органами других государств и международ-
ными организациями, сотрудничает с ними, заключает со-
глашения по вопросам правовой помощи и борьбы с
преступностью, участвует в разработке международных дого-
воров Российской Федерации,
Законодательство об организации и порядке деятельно-
сти прокуратуры РФ за последние десять лет постоянно со-
вершенствуется, т.е. в первую очередь приводится в соответст-
вие с основными положениями Конституции РФ. Однако не-
которые положения о прокуратуре все еще законодательно не
у р егул ир о ваны.
Так, в соответствии с вышеназванными законодательны-
ми актами прокуратура РФ осуществляет свою деятельность
независимо от других органов власти, общественных объеди-
нений, Однако к какой ветви власти относится данный орган,
законодательством не определено.
В соответствии СО Статьей 10 Конституции РФ «Государ-
ственная власть в Российской Федерации осуществляется на
основе разделения на законодательную, исполнительную и
судебную. Органы законодательной, исполнительной и су-
дебной власти самостоятельны»,
В соответствии С частью 1 статьи 11 Конституции РФ
«Государственную власть в Российской Федерации осуществ-
ляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собра-
ние (Совет Федерации и Государственная Дума), Правитель-
ство Российской Федерации, суды Российской Федерации».
Таким образом, анализируя деятельность и статус про-
куратуры РФ, регламентированные вышеуказанным законо-
дательством, можно прийти к выводу, что данный орган не
относится ни к одной из перечисленных ветвей власти и кон-
ституционный принцип разделения властей в данной части
отсутствует. Более того, из Конституции и законодательства
России следует, что прокуратура официально вообще не яв-
ляется органом государственной власти. Российское законода-
тельство фактически провозгласило органы прокуратуры
«четвертой» самостоятельной и независимой ветвью государ-
ственной власти.
Отсутствие на конституционном уровне решения вопро-
са об установлении новой четвертой ветви власти (контроль-
ной, надзорной), О функциях и полномочиях прокуратуры
стало одной из проблем определения места прокуратуры в
системе органов государственной власти России.
Систему прокуратуры Российской Федерации составля-
ют: Генеральная прокуратура Российской Федерации, проку-
ратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к
ним военные и другие специализированные прокуратуры,
научные и образовательные учреждения, редакции печатных
Тема 2. Система органов государственного управления
изданий, являющиеся юридическими лицами, а также проку-
ратуры городов и районов, другие территориальные, военные
и иные специализированные прокуратуры.
Образование, реорганизация и ликвидация органов и
учреждений прокуратуры, определение их статуса и компе-
тенции осуществляются Генеральным прокурором Россий-
ской Федерации.
Создание и деятельность на территории Российской Фе-
дерации органов прокуратуры, не входящих в единую систе-
му прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.
Порядок назначения работников прокуратуры, их статус
установлены Федеральным законом «О прокуратуре Россий-
ской Федерации», уголовно-процессуальным кодексом РФ и
другими нормативными правовыми актами.
Адвокатура
Основные положения об адвокатуре установлены Феде-
ральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре
в Российской Федерации».
В статье 3 указанного закона дано понятие адвокатуры.
Адвокатура является профессиональным сообществом адво-
катов и как институт гражданского общества не входит в сис-
тему органов государственной власти и органов местного са-
моуправления.
Адвокатура действует на основе принципов законности,
независимости, самоуправления, корпоративности, а также
принципа равноправия адвокатов,
В целях обеспечения доступности для населения юриди-
ческой помощи и содействия адвокатской деятельности орга-
ны государственной власти обеспечивают гарантии независи-
мости адвокатуры, осуществляют финансирование деятельно-
сти адвокатов, оказывающих юридическую помощь
гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, пре-
дусмотренных законодательством Российской Федерации, а
также при необходимости выделяют адвокатским образовани-
ям служебные помещения и средства связи.
Формами адвокатских образований являются: адвокат-
ский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юри-
дическая консультация, В каждом субъекте РФ образована
Адвокатская палата, основанная на обязательном членстве ад-
вокатов.
Адвокатские палаты субъектов РФ на основе обязатель-
ного членства объединены в общероссийскую негосударст-
венную некоммерческую организацию - Федеральную палату
адвокатов Российской Федерации.
Основные положения о вышеуказанных организациях
установлены Федеральным законом «Об адвокатской деятель-
ности и адвокатуре в Российской Федерации».
В статье 1 названного закона дается понятие адвокат-
ской деятельности - квалифицированная юридическая по-
мощь, не являющаяся предпринимательской деятельностью,
оказываемая на профессиональной основе лицами, получив-
шими статус адвоката в порядке, установленном законом, фи-
зическим и юридическим лицам (доверителям) в целях защи-
ты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к
правосудию.
Права, обязанности и статус адвоката закреплены Феде-
ральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре
в Российской Федерации», процессуальными законами и дру-
гими нормативными правовыми актами.
Нотариат
Основные положения о нотариате установлены, прежде
всего. Основами законодательства Российской Федерации о
нотариате от 11 февраля 1993 г, №4462-1, В соответствии с Ос-
новами нотариат в Российской Федерации призван обеспечи-
вать в соответствии с Конституцией РФ, конституциями рес-
публик в составе Российской Федерации и указанными Осно-
вами защиту прав и законных интересов граждан и
юридических лиц путем совершения нотариусами преду-
смотренных законодательными актами нотариальных дейст-
вий от имени Российской Федерации,
106
Нотариальные действия в Российской Федерации со-
вершают в соответствии с Основами нотариусы, работающие в
государственной нотариальной конторе или занимающиеся
частной практикой. Права, обязанности, ответственность и
статус нотариусов установлены указанными Основами.
Нотариальная деятельность не является предпринима-
тельством и не преследует цели извлечения прибыли, К нота-
риальной деятельности относится:
• у д осто вер е ние сделки;
• выдача свидетельства о праве собственности на долю в
общем имуществе супругов;
• наложение и снятие запрещения отчуждения имуще-
ства;
• свидетельствование верности копий документов и выпи-
сок из них;
• свидетельствование подлинности подписи на докумен-
тах;
• свидетельствование верности перевода документов с од-
ного языка на другой;
• удостоверение факта нахождения гражданина в живых;
• удостоверение факта нахождения гражданина в опреде-
ленном месте;
• удостоверение тождественности гражданина с лицом,
изображенным на фотографии;
• удостоверение времени предъявления документов;
• передача заявления физических и юридических лиц
другим физическим и юридическим лицам;
• принятие в депозит денежных сумм и ценных бумаг;
• совершение исполнительных надписей;
• совершение протестов векселей;
• предъявление чеков к платежу и удостоверение неопла-
ты чеков;
• принятие на хранение документов;
• совершение морских протестов;
• обеспечение доказательств;
• и другие действия, предусмотренные законодательством
РФ,
Реестр государственных нотариальных контор и контор
нотариусов, занимающихся частной практикой, ведет феде-
ральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по контролю в сфере нотариата.
Основные положения о профессиональных объединени-
ях нотариусов (нотариальные палаты), а также о профессио-
нальных объединениях нотариальных палат (Федеральная
нотариальная палата) регламентированы вышеназванными
Основами и другими нормативно-правовыми актами.
Тема 3
Государственная экономическая
политика, социально-экономическое
развитие России
3.1. Понятие государственного регулирования
Государственное регулирование экономики (ГРЭ) -
представляет собой систему мер законодательного, исполни-
тельного и контролирующего характера, осуществляемых пра-
вомочными государственными учреждениями в целях стабили-
зации и приспособления существующей социально-экономичес-
кой системы к изменяющимся условиям хозяйствования.
Многие экономисты признают, что государственное регу-
лирование экономики - это целенаправленный, координирую-
щий процесс управленческого воздействия правительства на от-
дельные сегменты внутреннего и внешних рынков посредством
микро- и макроэкономических регуляторов В целях достижения
равновесного роста общей экономической системы.
Впервые необходимость создания системы государст-
венного регулирования рыночной экономики обосновал анг-
лийский ЭКОНОМИСТ Дж. Кейнс.
Цели ГРЭ, находясь в тесной взаимосвязи, неравнознач-
ны по значению, масштабам воздействия и последствиям. Вы-
деляют генеральные и конкретные цели. Среди генеральных
целей приоритетными являются достижение экономической
и социальной стабильности, обеспечение национальных кон-
курентных преимуществ, экономической безопасности, адап-
тации рыночного механизма к различным условиям.
Конкретные же цели различаются по объектам государ-
ственного регулирования, но они всегда исходят из необхо-
димости увязки общественных и частных интересов.
К объектам регулирования следует отнести наднацио-
нальный уровень межгосударственных союзов национальной
экономики, отдельных секторов и регионов, где возникают Про-
блемы, неразрешённые посредством рыночных регуляторов.
Субъектами ГРЭ выступают федеральные, региональные
и муниципальные органы управления.
Различают следующие типы государственного регулирования:
• полный государственный монополизм в управлении
экономикой. Он был характерен для СССР и стран социали-
стического содружества. В настоящее время сохраняется в не-
которых посткоммунистических государствах;
• различные варианты сочетания рыночных и государст-
венных регуляторов. Они реализованы в «японской», «швед-
ской» моделях, а также в социально ориентированных рыноч-
ных хозяйствах ФРГ, Австрии;
• крайний либерализм, признающий эффективным толь-
ко условия неограниченного частного предпринимательства.
Он присущ главным образом США,
Государственное регулирование экономики осуществля-
ется во всех странах мира. Но каждое государство вырабаты-
вает свою модель государственного регулирования с учётом
своих особенностей - природных, исторических, экономиче-
ских и т,д. Не может быть создана эффективная рыночная
экономика без активной регулирующей роли государства.
Эффективность ГРЭ предопределяется наличием сильной
законодательной, исполнительной и судебной государственной
власти. Институциональные структуры государственного регу-
лирования включают в себя административные органы. Степень
обособления этих органов управления, определяющая возмож-
ность реализации экономических интересов и последователь-
ность в принятии решений, зависит от уровня централизации
управления в стране.
Например, для Великобритании характерна более низ-
кая, чем во Франции, степень централизации контроля бюро-
кратии над политикой. В высших административных струк-
турах США преобладает значительное число относительно
автономных органов. Для ФРГ характерна более интегриро-
ванная система управления - механизм посредничества и аг-
регирования интересов и их моделей.
Так, корпоративная модель предлагает создание специ-
альных институтов для достижения равновесия интересов.
Это либеральный консерватизм Швеции, Новой Зеландии,
«социентарный» капитализм в Швейцарии. В плюралистиче-
ской модели (Италия, Великобритания) отсутствует специ-
альные механизмы согласования интересов. Они осуществля-
ются в рамках политических процессов с участием парламен-
та, правительства, профсоюзов и партий.
В итоге выделяются две главные модели государственного ре-
гулирования через определённые государственные органы:
• реактивная (адаптационная) модель, характерная для
США, Она позволяет чётко реагировать на изменения и
«осечки» рынка. Это обеспечивается подвижностью структур
и функций регулирующих органов, варьированием рычагов
прямого и косвенного регулирования на макро- и микроуров-
не, сочетанием разных форм совместной деятельности госу-
дарства и частного бизнеса;
• проактивная модель, характерная для Японии. Она
предполагает предупреждение возможных сбоев в рыночном
механизме путём «точной» дозировки объёмов государствен-
ного вмешательства, использования планирования, коорди-
нирующих или корректирующих рекомендаций в перегово-
рах государства и предпринимателей.
Б нашей стране опыт последних десятилетий показал,
что почти полный отказ от регулирования государством про-
цесса социально-экономического развития, предоставление
стихии рынка неограниченной свободы привели к глубочай-
шему кризису. Он доказал, что нерегулируемый рынок не
способен решить проблемы развития экономики и социаль-
ной сферы, в том числе создание и поддержание объектов и
ин фрастр у кту ры,
Суть государственного регулирования ЭКОНОМИКИ МОЖ-
НО свести к следующему:
• задачами государственного регулирования экономики
являются: на начальном этапе переходного периода - осуще-
ствление мер по либерализации экономики; на втором этапе -
осуществление мер по стабилизации экономики и на завер-
шающем этапе - мер по повышению эффективности и посту-
пательному развитию;
• государственное регулирование экономики должно
привести к балансу взаимных интересов, т,е., с одной стороны,
оно должно обеспечить эффективный ход экономических
реформ, используя при этом рыночные механизмы, а с другой
стороны - добиться справедливости в распределении доходов
и ресурсов;
• государственное регулирование экономики должно
привести к эффективному использованию ресурсов, которы-
ми располагает государство (природных, человеческих, фи-
нансовых) ДЛЯ увеличения поступлений ДОХОДОВ в бюджет, а
также на инвестирование, реструктуризацию и развитие эко-
номики. При этом важно руководствоваться критерием со-
хранения рыночных свобод;
• государственное регулирование экономики подразуме-
вает разработку программ социально-экономического разви-
тия, отраслевых, региональных, межрегиональных, а также
целевых Программ, инвестиционных Проектов, концепций со-
циально-экономического развития, прогнозов на ближайшую
на среднесрочную И долгосрочную перспективу, В которых
должна быть выражена роль государства в управлении;
• государственное регулирование экономики должно быть
направлено на укрепление экономической основы самостоя-
тельного социально-экономического развития всех регионов РФ
посредством чёткого разграничения компетентности и ответст-
венности между органами государственной власти РФ, субъек-
тов РФ и органов местного самоуправления. Особенно важно
такое разграничение в области использования природно-
ресурсного потенциала, развития базовых отраслей экономики,
военно-промышленного комплекса, транспорта, внешнеэконо-
мической деятельности и др. При этом необходимы меры по со-
вершенствованию правовых основ и взаимодействия федераль-
ных, региональных и муниципальных органов власти;
• государственное регулирование экономики должно
сглаживать межрегиональные различия/ выравнивать уровни
социально-экономического развития регионов и поддержи-
вать регионы с экстремальными природно-экономическими
условиями;
• государственное регулирование экономики является ос-
новой формирования единого товарного рынка России и ре-
гиональных рынков;
• государственное регулирование экономики призвано
обеспечить принципы единства экономического пространства
страны, свободу перемещения товаров/ капиталов и рабочей
силы по всей территории РФ.
3.2. Методы государственного
регулирования экономики
Государство, осуществляя регулирование социально-
экономических процессов, использует систему методов и ин-
струментов, которые меняются в зависимости от экономиче-
ских задач, материальных возможностей государства и накоп-
ленного опыта регулирования.
Анализ западных теорий и мирового опыта позволяет
говорить как о формировании национальных моделей/ так и о
сложившемся стандартном наборе общественных форм и ме-
тодов государственного регулирования.
Общепринято деление методов государственного регу-
лирования экономики на правовые, административные, эко-
номические, прямые и косвенные.
Правовое регулирование состоит в установлении государст-
вом «правил игры». Система законодательных норм и правил
определяет формы и права собственности, условия заключе-
ния контрактов и функционирования фирм, взаимные обяза-
тельства в области Трудовых отношений и др.
Административное регулирование включает в себя меры по
регулированию, контингентированию, лицензированию, кво-
тированию и т,д.
С помощью системы административных мер (в виде закре-
пления, разрешения, принуждения) осуществляется государст-
венный контроль над ценами, доходами, учётной ставкой, ва-
лютным курсом, В ряде стран сфера действия административ-
ных мер ограничивается областью охраны окружающей среды,
социальной защиты населения.
Экономические методы предполагают воздействие на ха-
рактер рыночных связей и расширение рыночного поля в
рамках национального образования через влияние на сово-
купный спрос, совокупное предложение, степень концентра-
ции капитала, структуризацию экономики и социальных ус-
ловий, использование факторов экономического роста. С этой
целью используются:
• финансовая политика;
• денежно-кредитная политика;
• программирование;
• прогнозирование и планирование.
Финансовая политика предполагает использование
бюджетно-налогового механизма для достижения националь-
ных социально-экономических целей.
Денежно-кредитная политика предполагает использова-
ние метода косвенного воздействия Центрального банка на
элементы рыночного механизма, и прежде всего на оптималь-
ность денежного обращения.
Высшей формой государственного регулирования ЯВЛЯ-
ЮТСЯ программирование, прогнозирование и планирование.
Их применение связано с усложнением хозяйственных связей
и необходимостью применения комплексных методов в дос-
тижении кратко-, средне- и долгосрочных целей. Объектами
таких целевых программ являются отрасли (в том числе аг-
рарный сектор экономики), регионы, социальные условия,
направленность научных исследований и т.д. Наиболее рас-
пространены общенациональные программы по восстановле-
нию экономики, структурной перестройке, приватизации, по-
слекризисной стабилизации экономики,
Прямые методы государственного регулирования эконо-
мики не связаны с созданием дополнительного материального
стимула и базируются на силе государственной власти.
К методам прямого государственного регулирования
относят:
• определение стратегических целей развития экономики
и их выражение в индикативных планах, целевых програм-
мах и т.д.;
• государственные заказы и контракты на поставки опреде-
лённых видов продукции, выполнение работ, оказание услуг;
• нормативные требования к качеству и сертификации
технологии и продукции;
• правовые и административные ограничения и запреты
на выпуск определённых видов продукции;
• лицензирование операций по экспорту и импорту това-
ров и Т,Д.
Целью таких методов являются достижение приоритетов
развития, защита важных секторов экономики и групп насе-
ления, Кроме положительного эффекта указанные меры мо-
гут иметь и негативные последствия в виде деформации ре-
ального соотношения издержек и цен, снижения уровня кон-
курентоспособности и др.
Прямое воздействие на экономику государство осущест-
вляет через инвестиции в определённые отрасли экономики.
Государство осуществляет поддержку капиталоёмких и мало-
рентабельных отраслей, например, таких как угольная про-
мышленность, железнодорожный и водный транспорт, со-
держание автомобильных дорог, объектов инфраструктуры.
Для обеспечения высокого уровня развития экономики
государство осуществляет инвестирование в высокотехноло-
гические отрасли, в подготовку квалифицированных кадров и
проведение научных исследований.
Государство реализует программу поддержки таких
сфер, как образование, здравоохранение, охрана окружающей
среды, которые без его помощи развивались бы медленнее,
чем другие отрасли, или цены на их услуги установились бы
СТОЛЬ ВЫСОКИМИ/ ЧТО были бы дОСТуПНЫ НСМНОГИМ. Эти ОТрЗС-
ЛИ ЯВЛЯЮТСЯ ПОСТОЯННЫМ объектом Субсидирования МНОГИХ
государств, так же как и сельское хозяйство, транспорт, добы-
вающая промышленность и т.д, Кроме того, государство регу-
лирует тарифы естественных монополий на продукты пита-
ния и определённые виды услуг.
Государство оказывает также прямое регулирующее воз-
действие на экспорт, освобождая экспортёра От уплаты ПО-
ШЛИН на ввоз определённых видов сырья, создавая льготное
кредитование экспорта либо представляя государственные
гарантии под внешние кредиты.
Методы косвенного государственного регулирования преду-
сматривают воздействие на частное предпринимательство с
точки зрения обеспечения макроэкономических пропорций
расширенного воспроизводства. Другими словами, при их
применении государство прямо не вмешивается в процесс
принятия решений экономическими субъектами. Поэтому их
преимуществом является то, что они не нарушают рыночной
ситуации. Но их недостатком является определённый вре-
менной лаг, возникающий между моментами принятия госу-
дарством мер, реакции на них экономики и реальными изме-
нениями в хозяйственных результатах.
К методам косвенного государственного регулирования
экономики относят:
• налоги;
• штрафы;
• таможенные пошлины;
• валютные курсы и условия обмена валют;
• ставки процента за кредит, кредитные льготы и др.
Сфера применения косвенного регулирования по мере
развития рыночной экономики значительно расширяется, су-
жая возможности прямого вмешательства государства в процес-
сы расширенного воспроизводства.
Спектр применяемых методов государственного регули-
рования экономики постоянно расширяется. Это обусловлено
двумя ОСНОВНЫМИ ПрИЧИНЗМИ. Во-первых, ПОСТОЯННЫМ ростом
масштабов и усложнением структуры ЭКОНОМИКИ как народ-
нохозяйственного комплекса. Во-вторых, необходимостью
прогнозирования и адекватного реагирования на действия
множества трудно предсказуемых факторов, оказывающих
влияние на развитие национальной экономики. Причём само
реагирование на изменение экономической ситуации должно
быть по возможности опережающим,
В этой связи необходимо решение двух задач:
• нахождение наиболее удачных и разумных комбинаций
применяемых методов воздействия, соответствующих специ-
фике регулируемых сфер национальной экономики;
• учёт возможных негативных последствий в сопряжённых
сферах экономики.
Отдельные инструменты государственной политики мо-
гут употребляться для разных целей, в разных сочетаниях и с
разной интенсивностью. Б зависимости от характера целей
будет меняться роль конкретного инструмента в арсенале ме-
тодов государственного регулирования в определённый пе-
риод времени. При выборе конкретных методов воздействия
очень важно знать сущность и специфику каждого метода,
структурную соподчинённость различных методов регулиро-
вания, непротиворечивость взаимодействия и т,д.
Среди методов государственного регулирования не су-
ществует совершенно непригодных и абсолютно неэффек-
тивных, Нужны все, и вопрос лишь в том, чтобы определить
для каждого те ситуации, где его применение наиболее целе-
сообразно, При этом необходимо помнить, что экономиче-
скими регуляторами следует пользоваться предельно осто-
рожно, не ослабляя и не заменяя рыночные стимулы. Если го-
сударство игнорирует это требование, запуская регуляторы и
не думая, как их действия отразятся на механизме рынка, то
рынок начинает давать сбои.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что среди экономи-
ческих регуляторов нет ни одного идеального. Любой из них,
принося положительный эффект в одной сфере экономики, не-
пременно даёт негативные последствия в других. Здесь ничего
нельзя изменить. Государство, использующее экономические
инструменты регулирования, обязано их контролировать и
своевременно останавливать. Например, государство стремится
обуздать инфляцию, ограничивая прирост денежной массы,
С точки зрения борьбы с инфляцией эта мера эффективна, од-
нако она приводит к удорожанию кредитов, А если процентные
ставки растут, то становится всё труднее финансировать инве-
стиции и начинается торможение экономического развития.
Именно так и было в 90-е годы в России,
3.3. Основные направления государственного
регулирования экономики
Анализируя опыт государственного регулирования эко-
номики в развитых странах и странах с переходной экономи-
кой, можно выделить следующие регулирующие тенденции:
• основные функции государственного регулирования на-
правлены на достижение и сохранение национальных конку-
рентных преимуществ экономики. Страна достигает конку-
рентного преимущества благодаря экономическим факторам и
наличию уникальных институциональных механизмов, способ-
ных непрерывно повышать уровень использования факторов
производства: ресурсов, рабочей силы, капитала, предпринима-
тельства, Общепризнанной задачей правительства становится
разработка инновационной политики, стимулирование усовер-
шенствований в технике, ВЫГОДНЫХ ДЛЯ национальной ЭКОНОМИ-
КИ. Это позволит повысить эффективность производства, осваи-
вать новые наукоёмкие отрасли и отдельные территории;
• использование различных форм организации системы
государственных заказов и закупок с целью вовлечения част-
ного бизнеса в реализацию всевозможных приоритетных на-
циональных проектов. Так, во Франции накоплен большой
опыт «плановых контрактов», «контрактов о ценах», регули-
рования деятельности государственных акционерных пред-
приятий, госзаказов для частного сектора. Контракты заклю-
чаются на конкурсной основе, чаще всего через торги, В США
используется федеральная контрактная система, которая пе-
рераспределяет государственные финансовые ресурсы на на-
учно-технические, социальные, военные цели;
• активизация деятельности государства по расширению
возможностей обеспечения конкурентных преимуществ нацио-
нальной экономики на мировых рынках путём создания благо-
приятных условий хозяйствования национальных предприни-
мателей, стимулирование и поддержка конкурентоспособности
фирм в тех сферах, где частные инвестиции способствуют ре-
шению крупномасштабных стратегических задач и связаны с
высоким риском либо не обеспечивают достаточной прибыли;
• общая координация экономических процессов, стимули-
рование развития экономики в соответствии с выбранными ори-
ентирами. Осуществляется разработка долгосрочной экономи-
ческой стратегии Промышленной ПОЛИТИКИ через систему пла-
ново-прогнозных институциональных структур (Франция,
Япония, КНР);
• проектирование динамики личного и производственно-
го спроса в стране ДЛЯ достижения конъюнктурных Преиму-
ществ, Правительство манипулирует государственными рас-
ходами, налогами, процентной ставкой, регламентирует кон-
куренцию;
• реализация социальной политики посредством государ-
ственного регулирования трудовых отношений, определения
минимальной зарплаты, налогообложения ДОХОДОВ. При по-
мощи социальной политики происходит смягчение социаль-
ного неравенства, поддержание баланса интересов, достиже-
ние общего консенсуса, стимулирование экономической ак-
тивности различных групп населения;
• реализация региональной политики позволяет стимули-
ровать эффективное использование экономического потенциа-
ла, уменьшить неравномерность социально-экономического
развития регионов и снять социальную напряжённость В де-
прессивных регионах.
3.4. Особенности современного
социально-экономического развития
В середине текущего десятилетия российская экономика
оказалась перед долговременными системными вызовами, от-
ражающими как мировые тенденции, так и внутренние барь-
еры развития.
Первый вызов - усиление глобальной конкуренции, охва-
тывающей не только традиционные рынки товаров, капита-
лов, технологий и рабочей силы, но и системы национального
управления, поддержки инноваций, развития человеческого
потенциала.
Основными характеристиками развития мировой эконо-
мики, оказывающими серьезное влияние на социально-экономи-
ческие процессы в России, в ближайшие 10-15 лет будут:
• вероятное возобновление в 2010 году, после преодоления
кризиса, динамичного роста мировой экономики (в среднем
около 4 процентов в год). Это предъявляет высокие требова-
ния к темпам и качеству роста российской экономики, необ-
ходимым для увеличения ее экономического веса в мире,
обеспечения регионального лидерства и сокращения отстава-
ния от развитых стран;
• превращение Китая и Индии в основные локомотивы
мирового экономического роста, появление НОВЫХ мировых
центров экономического развития в Азии и Латинской Аме-
рике, рост их влияния в результате финансового кризиса;
• преодоление энергетических барьеров роста, в том числе
за счет повышения энергоэффективности и расширения ис-
пользования альтернативных видов энергии при сохранении
тенденции к удорожанию энергоносителей;
• усиление влияния экологических факторов, рост дефици-
та пресной воды и изменение климата, что создает дополни-
тельные возможности для России, имеющей огромные запасы
пресной воды и экологически благополучные территории;
• сохранение и возможное усиление дисбалансов в облас-
ти мировой торговли, движении капиталов, что будет способ-
ствовать изменению курсов мировых валют и перестройке ин-
СТИТуТОВ мировой ЭКОНОМИКИ (мИрОВОГО ЭКОНОМИЧОСКОГО ПО-
рядка), мировой финансовой архитектуры;
• старение населения в развитых странах на фоне быстро-
го роста населения в развивающихся странах, что будет ин-
тенсифицировать мировые миграционные процессы и увели-
чивать нагрузку на социальные системы развитых стран.
Предстоящий период характеризуется структурной пе-
рестройкой мирового хозяйства, связанной с изменением ба-
ланса между ее экономическими центрами, возрастанием ро-
ли региональных экономических союзов. Дальнейшее разви-
тие мировой экономики будет определяться балансом между
сложившейся тенденцией поступательной глобализации ми-
ровой экономики и тенденциями регионализации как реак-
ции на рост напряженности между мировыми центрами силы
и накопление диспропорций в мировой торговле и финансо-
вой системе.
Следствием мирового финансового кризиса может стать
развитие кризиса производства, сопровождаемого снижением
сырьевых цен и замедлением темпов роста мировой экономи-
ки в 2009-2010 годах. Сочетание кризисных процессов с высо-
кими темпами роста инфляции может привести к развитию
стагфляции, которая наблюдалась в мировой экономике в 80-е
годы. Кризисные явления в мировой экономике обусловлива-
ют необходимость повышения устойчивости ЭКОНОМИКИ РОС-
СИИ и ее способности нейтрализовать негативные воздействия
мировых рынков. Динамика курсов акций и цен на сырьевые
товары повышают актуальность перехода России на иннова-
ционный тип экономического развития, а также формирова-
ния в стране самостоятельной мощной финансовой системы.
Развитие глобальной экономической конкуренции со-
провождается усилением геополитического соперничества, в
том числе за контроль над сырьевыми, энергетическими, ВОД-
НЫМИ и продовольственными ресурсами.
Для России трансформация мировой экономики создает
новые возможности для развития внешнеэкономической ин-
теграции, укрепления и расширения позиций на мировых
рынках, импорта технологий и капитала.
Второй вызов - ожидаемая новая волна технологических
изменений, усиливающая роль инноваций в социально-
экономическом развитии и снижающая влияние многих тра-
диционных факторов роста,
В ближайшее десятилетие развитые страны перейдут к
формированию новой технологической базы экономических
систем, основанной на использовании новейших достижений
в области биотехнологий, информатики и нанотехнологий, в
том числе в здравоохранении и других сферах.
Для России наличие научно-исследовательского потен-
циала И высокотехнологичных ПрОИЗВОДСТВ СОЗДаОТ условия для:
• обеспечения технологического лидерства по ряду важ-
нейших направлений;
• формирования комплекса высокотехнологичных отрас-
лей и расширения позиций на мировых рынках наукоемкой
продукции;
• увеличения стратегического присутствия России на рынках
высокотехнологичной продукции и интеллектуальных услуг;
• модернизации традиционных отраслей экономики, в
том числе за счет развертывания глобально ориентированных
специализированных производств,
В то же время отставание в развитии новых технологий
последнего поколения может СНИЗИТЬ конкурентоспособность
российской экономики, а также повысить ее уязвимость В ус-
ловиях нарастающего геополитического соперничества.
Третий вызов - возрастание роли человеческого капитала
как основного фактора экономического развития.
Уровень конкурентоспособности современной иннова-
ционной экономики в значительной степени определяется
качеством профессиональных кадров, уровнем их социализа-
ции и кооперационное™. Россия не сможет поддерживать
конкурентные позиции в мировой экономике за счет деше-
визны рабочей силы и экономии на развитии образования и
здравоохранения. Для России ответ на этот вызов предполага-
ет преодоление имеющихся негативных тенденций в разви-
тии человеческого потенциала, которые характеризуются:
• сокращением численности населения и уровня занято-
сти в экономике;
• растущей конкуренцией с европейскими и азиатскими
рынками в отношении квалифицированных кадров;
• НИЗКИМ качеством и снижением уровня доступности со-
циальных услуг в сфере здравоохранения и образования.
Четвертый вызов - исчерпание потенциала экспортно-
сырьевой модели экономического развития, базирующейся на
форсированном наращивании топливного и сырьевого экс-
порта, выпуске товаров для внутреннего потребления за счет
дозагрузки производственных мощностей в условиях зани-
женного обменного курса рубля, низкой стоимости производ-
ственных факторов - рабочей силы, топлива, электроэнергии.
Кроме того, в условиях трансформации мировой эконо-
мики конъюнктура мирового рынка энергоносителей весьма
неустойчива. При этом конкурентоспособность российских
энергоресурсов может несколько СНИЗИТЬСЯ/ В ТОМ числе в СВЯ-
ЗИ с повышением требований к их качеству, стремлением
стр ан-и мп ортеров к расширению источников поставок и со-
кращению доли России в топливно-энергетическом балансе.
Необходимость укрепления потенциала российского топлив-
но-энергетического комплекса, его модернизации, развития
ресурсной базы и инфраструктуры требует значительных
финансовых ресурсов, что может привести к повышению
уровня издержек В экономике.
Обозначились новые внутренние ограничения роста,
обусловленные недостаточным развитием транспортной и
энергетической инфраструктуры и дефицитом квалифициро-
ванных инженерных и рабочих кадров. При сохранении сло-
жившихся тенденций действие данного фактора может при-
вести к резкому замедлению темпов экономического роста.
Действие структурных ограничений усиливается нере-
шенностью ряда социальных и институциональных проблем,
важнейшими из которых являются следующие:
• высокий уровень социального неравенства и региональ-
ной дифференциации;
• высокие риски ведения предпринимательской деятельно-
сти в России, в ТОМ числе в СВЯЗИ С НЯЛИЧИСМ КОрруПЦИИ, ИЗЛИШ-
ними административными барьерами, недостаточным уровнем
защиты прав собственности, непрозрачностью системы земель-
ных отношений, низкой корпоративной культурой;
• слабое развитие форм самоорганизации и саморегули-
рования бизнеса и общества, низкий уровень доверия в соче-
тании с низким уровнем эффективности государственного
управления;
• низкий уровень конкуренции на ряде рынков, не соз-
дающий ДЛЯ предприятий стимулов К повышению Произво-
дительности труда;
• недостаточный уровень развития национальной иннова-
ционной системы, координации образования, науки и бизнеса.
3.5. Целевые ориентиры России
Стратегической целью является достижение уровня
экономического и социального развития, соответствующего
статусу России как ведущей мировой державы XXI века, зани-
мающей передовые позиции в глобальной экономической
конкуренции и надежно обеспечивающей национальную
безопасность и реализацию конституционных прав граждан,
В 2015-2020 годах Россия должна войти в пятерку стран-
лидеров по объему валового внутреннего продукта (по пари-
тету покупательной способности).
Достижение этой цели означает формирование качест-
венно нового образа будущей России к концу следующего де-
сятилетия.
Уровень доходов и качество жизни россиян к 2020 году
достигнет показателей, характерных для развитых экономик.
Это означает высокие стандарты личной безопасности, доступ-
ность услуг образования и здравоохранения требуемого качест-
ва, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к
культурным благам и обеспечение экологической безопасности.
Обобщающий показатель уровня жизни - валовой внут-
ренний продукт на душу населения по паритету покупатель-
ной способности - увеличится с 13,9 тыс. долларов США в 2007
году (42% от среднего уровня государств - членов Организа-
ции экономического сотрудничества и развития) до более чем
30 тыс, долларов США в 2020 году (70%).
Охват высшим и средним профессиональным образова-
нием населения составит 60-70% (2007 год - около 50%), сред-
ний уровень обеспеченности жильем достигнет к 2020 году
около 30 кв. м на человека (или около 100 кв. м на среднеста-
тистическую семью).
Доля населения, проживающего в местах с неблагопри-
ятной экологической обстановкой, снизится с 43% в 2007 году
до 14% в 2020 году.
Уровень смертности от насильственных Причин СНИЗИТ-
СЯ примерно вдвое.
Социальное благополучие и согласие, В России сфор-
мируется общество, основанное на доверии и ответственности,
включая доверие населения к государственным и частным эко-
номическим институтам. Значительно снизится социальная
поляризация. Это будет достигнуто за счет обеспечения равных
возможностей для социальной мобильности талантливых пред-
ставителей всех слоев общества, реализации социальной поли-
тики по поддержке уязвимых слоев населения и проведения
политики, направленной на интеграцию мигрантов. Доля
среднего класса составит более половины населения, при этом
значительную часть среднего класса образуют люди, занятые
созданием новой экономики знаний, технологий и обеспечени-
ем развития самого человека.
Экономика лидерства и инноваций. Российская эконо-
мика не только останется мировым лидером в энергетическом
секторе, добыче и переработке сырья, но и создаст конкуренто-
способную экономику знаний и высоких технологии, К 2020 го-
ду Россия может занять значимое место (5-10%) на рынках высо-
котехнологичных товаров и интеллектуальных услуг в 5-7% и
более секторах. Будут сформированы условия для массового по-
явления новых инновационных компаний во всех секторах эко-
номики, и в первую очередь в сфере экономики знании.
Сбалансированное пространственное развитие. Сфор-
мируются новые территориальные центры роста как в районах
освоения новых сырьевых ресурсов, так и в традиционных ре-
гионах концентрации инновационного, промышленного и аг-
рарного потенциала России, снизятся масштабы регионального
неравенства. Будет создана разветвленная транспортная сеть,
обеспечивающая высокий уровень межрегиональной интегра-
ции и территориальной мобильности населения.
Экономика, конкурентоспособная на мировом уровне-
Россия укрепит свое лидерство в интеграционных процессах
на евразийском пространстве, постепенно становясь одним из
глобальных центров мирохозяйственных связей (в том числе в
качестве международного финансового центра) и поддержи-
вая сбалансированные многовекторные экономические отно-
шения с европейскими, азиатскими, американскими и афри-
канскими экономическими партнерами.
Институты экономической СВОбОДЫ И СПравеДЛИВОСТИ,
Будет обеспечена гарантированная реализация конституци-
онных прав граждан, включая развитую систему демократи-
ческих институтов и создание эффективных механизмов пра-
воприменения. Политика государства будет ориентирована
на расширение свободы предпринимательства, обеспечение
эффективности системы государственного управления, под-
держание социальной справедливости.
Безопасность граждан и общества. Будет обеспечено
поддержание высокого уровня национальной безопасности и
обороноспособности Страны, ВКЛЮчая ЭКОНОМИЧеСКуЮ И ПрО-
довольственную безопасность, безопасность населения и тер-
риторий от чрезвычайных ситуаций природного и техноген-
ного характера, что создаст благоприятные условия для вы-
свобождения инновационного потенциала населения и
динамичного развития бизнеса. Будет достигнут высокий
уровень боеспособности Вооруженных Сил Российской Феде-
рации (соответствующий уровню ведущих в военном отноше-
нии стран), ПОЗВОЛЯЮЩИЙ эффективно осуществлять полити-
ку сдерживания, в том числе на основе экономического и со-
циального развития военной организации государства.
Системное решение поставленных задач состоит в пере-
ходе российской ЭКОНОМИКИ ОТ ЭКСПОрТНО-СЫрьевОГО К ИННО-
вационному социально ориентированному типу развития.
Это позволит резко расширить конкурентный потенциал рос-
сийской экономики за счет наращивания ее сравнительных
преимуществ в науке, образовании и высоких технологиях и
на этой основе задействовать новые источники экономическо-
го роста И повышения благосостояния.
Формирование инновационной экономики означает пре-
вращение интеллекта, творческого потенциала человека в ве-
дущий фактор экономического роста и национальной конку-
рентоспособности. Источником высоких доходов становится не
ТОЛЬКО ВОЗМОЖНОСТЬ получения ренты ОТ ИСПОЛЬЗОванИЯ ПрИ-
рОДНЫХ ресурсов, обусловленной ВЫСОКОЙ мировой конъюнк-
турой, но и производство новых идей, технологий и социаль-
ных инноваций. Это позволит России выдержать конкуренцию
как с дешевой рабочей силой экономик Китая и Индии, так и с
высококачественной и инновационной продукцией развитых
стран Европы, США и Азии.
Инновационный социально ориентированный тип эко-
номического развития Российской Федерации имеет ряд ка-
чественных и количественных характеристик:
1) опирается на модернизацию традиционных секторов
российской экономики (нефтегазового, сырьевого, аграрного
и транспортного), опережающее увеличение объема продук-
ции отраслей высоких переделов, которые вплоть до 2020 года
остаются ведущими секторами производства валового внут-
реннего продукта;
2) превращение инноваций в ведущий фактор экономиче-
ского роста во всех секторах экономики, повышение произво-
дительности труда в секторах, определяющих национальную
конкурентоспособность в 3-5 раз и снижение энергоемкости в
среднем в 1,6-1,8 раза. Доля промышленных предприятий,
осуществляющих технологические инновации, должна воз-
расти до 40-50% (2007 год - 8,5%), а доля инновационной про-
дукции в объеме выпуска - до 25-35% (2007 год - 5,5%);
3) формирование НОВОЙ ЭКОНОМИКИ - ЭКОНОМИКИ знаний и
высоких технологий, которая Становится Одним из ведущих
секторов национальной экономики, сопоставимым к 2020 году
по своему вкладу в валовой внутренний продукт с нефтегазо-
вым и сырьевым секторами. При этом под экономикой знаний
и высоких технологий понимаются сферы профессионально-
го образования, высокотехнологичной медицинской ПОМОЩИ,
науки и опытно-конструкторских разработок, СВЯЗИ и теле-
коммуникаций, наукоемкие подотрасли химии и машино-
строения (для статистических оценок используется Группи-
ровка образования и здравоохранения в целом, науки и ин-
формации, секторов СВЯЗИ и машиностроения).
Доля экономики знаний и высокотехнологичного секто-
ра в валовом внутреннем продукте должна составлять не ме-
нее 17-20% (2007 год - 10-11%). Внутренние затраты на иссле-
дования и разработки ДОЛЖНЫ ПОДНЯТЬСЯ ДО 2,5-3% валового
внутреннего продукта в 2020 году (2007 год - 1,1% валового
внутреннего продукта) при кардинальном повышении ре-
зультативности фундаментальных и прикладных исследова-
ний и разработок.
Расходы на образование за счет государственных и част-
ных источников составят 6,5-7% валового внутреннего продукта
в 2020 году (2007 год - 4,8%), на здравоохранение - 6,7-7% валово-
го внутреннего продукта в 2020 году (2007 год - 4,2%), что обес-
печит опережающее развитие человеческого потенциала.
С учетом различий в паритете покупательной способности
рубля и валют других стран доли расходов на образование и
здравоохранение в валовом внутреннем продукте составят
около 13-14%, что сопоставимо с показателями передовых за-
рубежных стран.
Направления перехода к инновационному социально
ориентированному типу экономического развития. Особен-
ность перехода к инновационному социально ориентированно-
му типу экономического раЗВИТИЯ СОСТОИТ В ТОМ, ЧТО РОССИИ
предстоит одновременно решать задачи и догоняющего, и опе-
режающего развития. В условиях глобальной конкуренции и
Открытой ЭКОНОМИКИ невОЗМОЖНО ДОСТИЧЬ урОВНЯ раЗВИТЫХ
стран по показателям благосостояния и эффективности, не
обеспечивая опережающее развитие тех секторов российской
экономики, которые определяют ее специализацию в мировой
системе хозяйствования и позволяют в максимальной степени
реализовать национальные конкурентные преимущества.
Одна из проблем сложившейся модели экономического
роста заключается в том, что увеличение доходов населения,
опережающее темпы роста валового внутреннего продукта,
сопровождается усилением экономической дифференциации.
Поэтому переход от экспортно-сырьевой к инновацион-
ной модели экономического роста связан и с формированием
нового механизма социального развития, основанного на сба-
лансированности предпринимательской свободы, социальной
справедливости и национальной конкурентоспособности.
Такой подход требует реализации комплекса взаимоувя-
занных по ресурсам, срокам и этапам преобразований по сле-
дующим направлениям,
1. Развитие человеческого потенциала России. С одной
стороны, это предполагает создание благоприятных условий
для развития способностей каждого человека, улучшение ус-
ловий жизни российских граждан и качества социальной сре-
ды, с другой - повышение конкурентоспособности человече-
ского капитала и обеспечивающих его социальных секторов
экономики. Будут достигнуты следующие результаты:
• преодоление негативных демографических тенден-
ций, стабилизация численности населения и создание усло-
вий для ее роста, повышение качества жизни населения;
• формирование условий для устойчивого повышения
заработной платы, соответствующего темпам роста производи-
тельности труда и качеству рабочей силы, создание эффектив-
ных механизмов регулирования рынка труда, обеспечивающих
сочетание конкуренции на рынке труда с партнерскими отно-
шениями работников, работодателей и государства;
• повышение зависимости размера трудовых пенсий от
заработной платы, повышение размера пенсий с учетом раз-
вития добровольных накопительных пенсионных сбережений
до уровня, обеспечивающего достойную жизнь пенсионеров;
• обеспечение возможности получения качественного
образования и медицинской помощи, доступа к националь-
ным и мировым культурным ценностям, безопасности и пра-
вопорядка, благоприятных условий для реализации экономи-
ческой и социальной инициативы;
• переход от системы массового образования, характер-
ной ДЛЯ индустриальной ЭКОНОМИКИ, К необходимому ДЛЯ СОЗ-
дания инновационной социально ориентированной ЭКОНОМИКИ
непрерывному индивидуализированному образованию для
всех, развитие образования, неразрывно связанного с мировой
фундаментальной наукой, ориентированного на формирование
творческой социально ответственной личности;
• обеспечение населения доступным и качественным
жильем, создание комфортной городской среды для чело-
века И эффективного жилищно-коммунального ХОЗЯЙСТВа,
формирование гибкой системы расселения населения,
учитывающей многообразие региональных и националь-
ных укладов жизни;
• создание эффективной адресной системы поддержки
лиц, относящихся к категории бедных, и предоставления со-
циальных услуг ДЛЯ ПОЖИЛЫХ людей, инвалидов и детей;
• создание экономических условий сохранения и ум-
ножения культурных и духовных ценностей российского на-
рода;
• обеспечение качества и доступности услуг в сфере ту-
ризма, физической культуры и спорта;
• улучшение качества окружающей среды и экологиче-
ских условий жизни человека;
• снижение уровня преступности;
• обеспечение высокой профессиональной и террито-
риальной мобильности трудовых ресурсов, формирование
профессиональной культуры, ценностных ориентиров в сфе-
ре труда и предпринимательской деятельности.
2. Создание высококонкурентной институциональной
среды, стимулирующей предпринимательскую активность и
привлечение капитала в экономику, в том числе:
• создание и развитие конкурентных рынков, последо-
вательная демонополизация экономики;
• отказ от повышения совокупной налоговой нагрузки в
экономике и снижение издержек, связанных с исполнением
обязанностей по уплате налогов;
• поддержка образования новых компаний и новых ви-
дов бизнеса, основывающихся на инновациях, стимулирова-
ние развития малого бизнеса;
• снижение инвестиционных и предпринимательских
рисков за счет защиты прав собственности и повышения
предсказуемости экономической политики государства, обес-
печения макроэкономической стабильности, развития фи-
нансовых институтов;
• улучшение условий доступа организаций к долго-
срочным финансовым ресурсам, развитие финансовых рын-
ков и других институтов, обеспечивающих трансформацию
сбережений в капитал;
• повышение договороспособности организаций и про-
зрачности ведения бизнеса, развитие самоорганизации пред-
принимательского сообщества;
• обеспечение высокого качества государственного ад-
министрирования в сфере экономики.
3. Структурная диверсификация экономики на основе ин-
новационного технологического развития, в том числе:
• формирование национальной инновационной систе-
мы, включая такие элементы, как интегрированная с высшим
образованием система научных исследований и разработок,
гибко реагирующая на запросы со стороны экономики, ин-
жиниринговый бизнес, инновационная инфраструктура, ин-
ституты рынка интеллектуальной собственности, механизмы
стимулирования инноваций и другие;
• формирование мощного научно-технологического
комплекса, обеспечивающего достижение и поддержание ли-
дерства России в научных исследованиях и технологиях по
приоритетным направлениям;
• создание центров глобальной компетенции в обраба-
тывающих отраслях, включая высокотехнологичные произ-
водства и экономику знаний;
• содействие повышению конкурентоспособности ве-
дущих отраслей экономики путем использования механизмов
частно-государственного партнерства, улучшения условий
доступа российских компаний к источникам долгосрочных
инвестиций, обеспечения отраслей экономики высокопрофес-
сиональными кадрами менеджеров, инженеров и рабочей си-
лой, поддержки экспорта продукции с высокой добавленной
стоимостью и рациональной защиты внутренних рынков с
учетом международной практики в данной области,
4. Закрепление и расширение глобальных конкурентных
преимуществ России в традиционных сферах (энергетика,
транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресур-
сов), в том числе:
• обеспечение стабильности и расширение поставок
энергоресурсов крупнейшим мировым потребителям, гео-
графическая и продуктовая диверсификация энергетического
экспорта;
• развитие на территории России крупных узлов меж-
дународной энергетической инфраструктуры, использующих
новые энергетические технологии;
• переход от экспорта первичных сырьевых и энергети-
ческих ресурсов к экспорту продукции их глубокой перера-
ботки;
• завоевание лидирующих позиций в развитии возоб-
новляемых источников энергии и внедрение в промышлен-
ных масштабах экологически чистых технологий производст-
ва энергии;
• формирование конкурентоспособной транспортной
инфраструктуры, обеспечивающей реализацию транзитного
потенциала российской экономики;
• укрепление позиций России на мировом рынке про-
дукции лесопромышленного комплекса на основе углубления
переработки леса и устойчивого воспроизводства лесного бо-
гатства страны;
• реализация водного потенциала российской эконо-
мики - вовлечение в хозяйственный оборот неосвоенных ВОД-
НЫХ ресурсов России при обязательном соблюдении природо-
охранных требований;
• реализация аграрного потенциала в части развития
экспорта зерна и других сельскохозяйственных продуктов,
производства экологически чистых продуктов, импортозаме-
щения на внутреннем рынке Продукции животноводства,
5. Расширение и укрепление внешнеэкономических пози-
ций России, повышение эффективности ее участия в мировом
разделении труда, в том числе:
• расширение возможностей реализации сравнитель-
ных преимуществ России на внешних рынках и использова-
ние возможностей глобализации для привлечения в страну
капиталов, технологий и квалифицированных кадров;
• поэтапное формирование интегрированного евра-
зийского экономического пространства совместного развития,
включая становление России как одного из мировых финан-
совых центров;
• выстраивание стабильных диверсифицированных
связей с мировыми экономическими центрами с целью обес-
печения устойчивости развития рОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В ДОЛ-
ГОСРОЧНОЙ перспективе при растущих глобальных рисках;
• усиление роли России в решении мировых глобаль-
ных проблем и формировании мирового экономического по-
рядка,
6. Переход к новой модели пространственного развития
российской ЭКОНОМИКИ, В ТОМ ЧИСЛС:
• формирование новых центров социально-экономи-
ческого развития, опирающихся на развитие энергетической
и транспортной инфраструктуры, и создание сети террито-
риально-производственных кластеров, реализующих конку-
рентный потенциал территорий;
• сокращение дифференциации уровня и качества
жизни на территории России с помощью мер социальной и
региональной политики;
• укрепление системы стратегического управления ре-
гиональным развитием, повышение комплексности и сбалан-
сированности развития регионов и размещения производи-
тельных сил, повышение сбалансированности обязательств
региональных и муниципальных властей и их финансовых
возможностей.
Взаимодействие государства, частного бизнеса и обще-
ства как субъектов инновационного развития. Достижение
целей развития, успешная модернизация экономики и соци-
альной сферы предполагают выстраивание эффективных ме-
ханизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства,
направленных на координацию усилий всех сторон, обеспе-
чение учета интересов различных социальных групп общест-
ва и бизнеса при выработке и проведении социально-
экономической политики.
Инновационный тип экономического развития требует
создания максимально благоприятных условий для предпри-
нимательской инициативы, повышения конкурентоспособно-
сти и инвестиционной привлекательности российских част-
ных компаний, расширения их способности к работе на от-
крытых глобальных рынках в условиях жесткой конкуренции,
поскольку именно частный бизнес является ОСНОВНОЙ движу-
щей силой экономического развития. Государство может соз-
дать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса,
НО не ДОЛЖНО подменять бизнес собственной активностью,
В целях перехода к инновационному социально ориен-
тированному развитию государство в отношениях с субъекта-
ми предпринимательской деятельности будет руководство-
ваться следующими принципами:
• создание условий для свободы предпринимательства и
конкуренции, развитие механизмов саморегулирования
предпринимательского сообщества;
• снижение административных барьеров в экономике,
превращение России в страну с низким уровнем коррупции;
• формирование условий для массового создания новых
частных компаний во всех отраслях ЭКОНОМИКИ, совместная с
бизнесом работа по повышению общественного статуса и зна-
чимости предпринимательства и собственности;
• устранение избыточного государственного регулирова-
ния экономики и переход преимущественно к косвенным ме-
тодам регулирования экономических процессов;
• поэтапное сокращение участия государства в управле-
нии собственностью в конкурентных отраслях экономики пу-
тем применения прозрачных и эффективных приватизаци-
онных процедур, основанных на принципах рыночной Оцен-
ки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности
органов государственной власти;
• концентрация государственного предпринимательства
главным образом в отраслях, связанных с обеспечением обо-
роноспособности и национальной безопасности, развитием
инфраструктуры, безусловное обеспечение равных условий
конкуренции в тех секторах, где наряду с государственными
функционируют частные компании;
• поддержание макроэкономической стабильности и
предсказуемости изменения основных макроэкономических
параметров, последовательное снижение уровня инфляции;
• развитие частно-государственного партнерства, направ-
ленного на снижение предпринимательских и инвестицион-
ных рисков, прежде всего в сферах исследований и разрабо-
ток, распространения новых технологий, развития транс-
портной, энергетической и коммунальной инфраструктуры;
• поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии
социальной сферы и человеческого капитала;
• активная поддержка российских компаний на внешних
рынках, В том числе прямых иностранных инвестиций рос-
сийских компаний, при соблюдении норм международного
права и обязательств Российской Федерации в данной облас-
ти, защита интересов российского бизнеса в случае наруше-
ния его прав в иностранных государствах;
• расширение участия предпринимательского сообщества
в подготовке решений органов государственной власти, свя-
занных с регулированием экономики.
Основными субъектами, заинтересованными в переходе
к инновационной социально ориентированной экономике,
являются не только занятые в экономике знаний И ВЫСОКИХ
технологий (потенциально около трети занятых В экономике),
но и более широкие слои работников и представителей биз-
неса, которые сталкиваются с интенсивной глобальной кон-
куренцией и нуждаются в активном технологическом пере-
вооружении, управленческих и социальных инновациях,
В целях эффективного вовлечения заинтересованных
субъектов в формирование и реализацию социально-эконо-
мической политики необходимо выстраивание новой модели
развития общества, обеспечивающей:
• эффективность механизмов защиты прав и свобод граж-
дан, без которых невозможно создать конкурентоспособные
государственные институты;
• функционирование механизмов вертикальной и гори-
зонтальной социальной мобильности;
• применение процедур и правил, гарантирующих выяв-
ление и учет интересов каждой социальной группы при при-
нятии решений на всех уровнях государственной и муници-
пальной власти, ответственность за результаты и последствия
принятых и реализованных решений;
• равноправный диалог общественных организаций, биз-
неса и государства по ключевым вопросам общественного раз-
вития, результаты которого становятся ОСНОВОЙ Принимаемых
нормативных решений;
• высокое доверие граждан к государственным и общест-
венным институтам;
• широкий общественный консенсус ПО ОСНОВНЫМ вопро-
сам развития России.
Наиболее полно данным требованиям отвечает эффек-
тивно работающая демократическая система, которая обеспе-
чивает не только свободу частных интересов и договорных
отношений, но и создает предпосылки для активизации ин-
новационных процессов. Только воплотив в повседневную
практику жизни общества формулу развития «демократия -
человек - технологии», Россия сможет реализовать свои по-
тенциальные возможности и занять достойное место среди
ведущих мировых держав.
Тема 4.
Региональное и муниципальное
управление
4.1. Административно-территориальное
устройство Российской Федерации
Огромная территория России еще в дореволюционные го-
ды требовала изучения ее территориальных особенностей, при-
родно-ресурсного потенциала, создания административных ор-
ганов для сбора налогов и управления всеми социально-
экономическими процессами. Поэтому уже на первых этапах
становления Российского государства возникла необходимость
деления России на отдельные административные единицы.
Еще в XVIII в., во времена правления Петра I, Россия была
разделена на 8 губерний - Петербургскую, Московскую, Архан-
гел огородскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую,
Сибирскую, Во главе каждой губернии стоял губернатор. Гу-
бернии, в свою очередь, первоначально делились на провинции,
управляемые воеводами, а провинции - на дистрикты, управ-
ляемые земскими комиссарами. Под руководством губернатора
создавался разветвленный административно-бюрократический
аппарат, выполнявший в основном фискальные функции - под-
держание порядка, сбор налогов, рекрутский набор.
Позднее, в царствование Екатерины II, число губерний
сначала возросло до 40, а к концу ее царствования до 60, Были
изменены и низовые звенья административного деления. Гу-
бернии подразделялись на уезды, а уезды на волости.
Для поддержания порядка в такой огромной империи, и
особенно на завоеванных окраинных территориях, были созда-
ны военизированные органы управления - генерал-губерна-
торства: Варшавское, Иркутское, Киевское, Приамурское, Степ-
ное. Туркестанское, Финляндское. Московская губерния также
была преобразована в Московское генерал-губернаторство, а на
Кавказе было создано наместничество. Генерал-губернаторы и
наместник назначались царем.
Административно-территориальное деление дореволю-
ционной России не учитывало условия компактного прожи-
вания нерусских народностей на территории России. Напри-
мер, в дореволюционное время отдельные районы террито-
рии современного Татарстана принадлежали пяти губерниям:
Казанской, Вятской, уфимской. Самарской и Симбирской;
территории Мордовии - четырем губерниям: Пензенской,
Тамбовской, Симбирской и Нижегородской.
Бюрократический характер административно-террито-
риального деления дореволюционной России и стихийность
образования экономических районов страны привели к рез-
кому несоответствию административного деления особенно-
стям и уровню хозяйства различных районов государства.
Так, несмотря на изменения, обусловленные экономиче-
ским развитием, согласно административно-территориальному
делению крупнейший промышленный центр Иваново был на
положении малозначащего города Шуйского уезда Влади-
мирской губернии; значительный уже в то время населенный
пункт Орехово-Зуево был разделен на две части: одна из кото-
рых входила в состав Московской губернии, другая - Влади-
мирской; Нижний Тагил на Урале, население которого насчи-
тывало в дореволюционное время до 30 тыс, чел., считался не
городом, а селом.
Административно-территориальное деление России в
дореволюционный период преследовало, прежде всего, цель
укрепления Строя и служило главным образом ДЛЯ регулярно-
го взыскания налогов с населения. Б литературе того периода
мы находим ряд интересных для своего времени вариантов
административного деления России, Некоторые из них имели
важное познавательное и учебное значение.
Итак, накануне революции 1917 г. в России насчитыва-
лось 68 губерний, 8 генерал-губернаторств и одно наместни-
чество, При районировании в досоветский период недостаточно
Государственное и муниципальное управление
учитывались народно-хозяйственные нужды страны и игнори-
ровались национальные интересы народов, населяющих Рос-
сию. Дореволюционное административно-территориальное
деление сдерживало развитие рыночной капиталистической
экономики, образование внутреннего рынка и свободу капи-
талистического оборота, а следовательно, не соответствовало
интересам капитализма того времени.
Ликвидация губернского деления происходила в период
с 1924 по 1929 гг, Был ликвидирован старый государственный
губернский аппарат, и началось новое административно-
территориальное устройство страны. Новыми органами вла-
сти стали Советы, Губернии были заменены областями, а уез-
ды - районами.
Б национальных районах на окраинных территориях
были созданы союзные республики - украинская. Белорус-
ская, республики Закавказья, Казахстан, Средняя Азия, а затем
Молдавская и республики Прибалтики, Союзной республи-
кой стала Россия, ей был дан статус федеративной республи-
ки, так как на ее территории, в районах компактного прожи-
вания отдельных национальностей были образованы авто-
номные республики, а в ряде областей и краев - автономные
области и автономные национальные округа,
Б советский период административно-территориальное
деление осуществлялось с учетом специфики районов, их
экономических, национальных, природных, исторических и
Других условий.
К концу 1930-х годов сформировалось современное по-
литико-административное деление СССР, которое просуще-
ствовало вплоть до 1990-х годов. Б этот период существовало
15 союзных республик - РСФСР, украинская ССР, Белорус-
ская ССР, Эстонская ССР, Латвийская ССР, Литовская ССР,
Молдавская ССР, Грузинская ССР, Армянская ССР, Азербай-
джанская ССР, Туркменская ССР, Таджикская ССР, Киргиз-
ская ССР, узбекская ССР, Казахская ССР.
Б составе союзных республик существовало 20 автоном-
ных республик, 8 автономных областей и 10 автономных (на-
циональных) округов.
Сложившаяся к началу 1990-х годов политическая и эко-
номическая обстановка привела к распаду Советского Союза,
Союзные республики заявили о суверенитете и стали само-
стоятельными независимыми государствами,
В Российской Федерации в настоящее время автономные
республики и автономные области преобразованы в респуб-
лики.
Административное устройство Российской Федерации
включает также 9 краев, 46 областей, 1 автономную область -
Еврейскую в составе Хабаровского края и 4 автономных округа.
Современное административное деление учитывается
при экономическом районировании.
4.2. Экономическое районирование
Наиболее ранней работой в области районирования был
труд Х,А. Чеботарева «Географическое методическое описа-
ние Российской империи» (1776), который выделял северные,
южные, восточные и западные губернии Российской империи,
положив в основу этого деления их географическое положе-
ние, К концу XVIII в, относится также работа С,И. Плещеева
«Обозрение Российской империи..,» (1786), содержащая опи-
сание трех полос России - северной, средней и полуденной.
Экономическое районирование являлось основой ра-
ционального, наиболее эффективного размещения еще в до-
революционный период, и первые опыты дореволюционного
экономического районирования послужили научной основой,
научной базой, подходами к современному экономическому
рай они рова нию.
Сразу же после революции в России правительство стало
уделять большое внимание экономическому районированию
страны, В феврале 1920 г, была создана государственная ко-
миссия по электрификации России (ГОЭЛРО), которой было
поручено в короткие сроки разработать государственный
план социалистического переустройства народного хозяйства
Государственное и муниципальное управление
страны на основе крупной машинной индустрии на базе
эл ектриф и кац ии,
По плану ГОЭЛРО, принятому в декабре 1920 г., для вы-
полнения работ по электрификации были выделены 8 рай-
онов: Северный, Центрально-Промышленный, Южный, При-
волжский, уральский, Кавказский, Западно-Сибирский, Тур-
кестанский,
В плане ГОЭЛРО была сделана попытка экономического
районирования Советского государства, В основу его положе-
ны перспективы развития энергетики страны. Однако рай-
онирование ГОЭЛРО касалось лишь части территории страны
и не распространялось на огромную площадь Восточной Си-
бири и Дальнего Востока.
План ГОЭЛРО явился базой для разработки Госпланом но-
вой системы экономических районов. В 1921 г, были разработа-
ны основные принципы экономического районирования стра-
ны, Эти принципы заключались в следующем: экономическим
районом должна считаться экономически законченная террито-
рия страны, которая благодаря комбинациям природных осо-
бенностей, культурных накоплений прошлого и населения с его
подготовкой для производственной деятельности представляла
бы одно из звеньев общей цепи народного хозяйства.
Этот принцип экономической законченности давал ВОЗ-
МОЖНОСТЬ создать на хорошо подобранном комплексе местных
ресурсов, капитальных ценностей, привнесенных со стороны,
новой техники и общегосударственного плана народного хозяй-
ства проект хозяйственного развития района на базе наилучше-
го использования всех возможностей при наименьших затратах.
При этом достигались и другие весьма важные результа-
ты: районы до известной степени могли специализироваться в
тех отраслях, которые в них могут быть развиты наиболее
полно, а обмен между районами ограничивался строго необ-
ходимым количеством целесообразно направленных товаров.
Районирование, таким образом, позволяло установить
теснейшую связь между природными ресурсами, навыками
населения, накопленными предыдущей культурой ценностя-
МИ, НОВОЙ техникой И получить НЯИЛучшуЮ Производствен-
ную комбинацию, с одной стороны, проводя целесообразное
разделение труда между отдельными областями, с другой -
организуя область в крупную комбинированную хозяйствен-
ную систему,
В восстановительный период после гражданской войны
образовались новые республики и области, что нашло свое
отражение в работах по экономическому районированию,
В последующие периоды быстрый рост получили восточные
районы страны и национальные республики, усилилась спе-
циализация старых промышленных районов и баз сельскохо-
зяйственного производства. Все это вызвало необходимость
нового совершенствования экономического районирования.
Территориальный разрез стал составной частью народ-
но-хозяйственного плана, и поэтому все большее значение на-
чал приобретать комплексный метод планирования. Это да-
вало возможность более точно устанавливать важнейшие по-
казатели плана, учитывать в балансах местные ресурсы,
рационально осваивать в производстве новую технику и т,д.
Особое внимание было уделено вопросам комплексного раз-
вития основных экономических районов страны.
В 1938-1940 гт, была разработана новая сетка экономиче-
ских районов СССР, которая отражала успехи развития народ-
ного хозяйства каждой из союзных республик, а также экономи-
ческих районов и СССР в целом. По новой схеме, утвержденной
правительством, территория СССР делилась на 13 крупных эко-
номических районов: Центр, Северо-Западный, Европейский
Север, Поволжье, Северный Кавказ и Нижний Дон, Урал, За-
падная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток, Юг (укра-
инская ССР и Молдавская ССР), Запад (Белорусская ССР, Литов-
ская ССР, Латвийская ССР и Эстонская ССР), Закавказье (Гру-
зинская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР), Средняя
Азия и Казахстан (Казахская ССР, Узбекская ССР, Киргизская
ССР, Таджикская ССР и Туркменская ССР),
Были поставлены сложнейшие задачи в области разви-
тия хозяйства экономических районов страны, Б основных
Государственное и муниципальное управление
экономических районах успешно осуществлялись добыча то-
плива и производство таких видов продукции/ как цемент,
алебастр/ химические удобрения, стекло, массовые изделия
легкой и пищевой промышленности в количестве, обеспечи-
вающем потребность этих районов.
Успехи в развитии экономики, особенно в послевоен-
ный период, углубление специализации и комплексного раз-
вития хозяйства нашей страны привели к дальнейшему со-
вершенствованию экономического районирования.
Была поставлена задача осуществления программы
строительства материально-технической базы, создания круп-
ных народнохозяйственных объектов (мощных тепловых элек-
тростанций и гидростанций, металлургических, химических и
других комбинатов, железных дорог, оросительных систем и
т,д.), требовалось рассмотрение их в масштабе нескольких ад-
министративно -территори альных об разований. Дальне йшее
развитие народного хозяйства настоятельно диктовало необхо-
димость усиления и улучшения экономических связей между
республиками, областями и краями.
Б 1963 г, на основе строгого учета природных и эконо-
мических особенностей районов территория страны была
разделена на 18 крупных экономических районов, Б Россий-
ской Федерации были образованы 10 крупных экономиче-
ских районов, на Украине - 3, прибалтийские союзные рес-
публики и Калининградская область РСФСР образуют один
Прибалтийский крупный экономический район, союзные
республики Закавказья - Закавказский, а союзные республи-
ки Средней Азии - Среднеазиатский, Казахская ССР и Бело-
русская ССР представляют собой самостоятельные крупные
экономические районы. Молдавская ССР является отдель-
ным экономическим административным районом, не ВХОДЯ-
ЩИМ в состав какого-либо крупного экономического района.
Эти экономические районы представляли собой крупные
территориально-производственные комплексы, в состав кото-
рых входило несколько областей (краев) или республик,
Б 1982 г, Северо-Западный район был разделен на 2 рай-
она: Северо-Западный и Северный. Таким образом, последняя
144
сетка районов СССР включала 19 крупных экономических рай-
онов, из них 11 - на территории России: Северо-Западный, Се-
верный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-
Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-
Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный,
В последнее время в связи с изменившимися условиями на-
зревала необходимость пересмотра научной концепции и суще-
ствующей системы экономического районирования. Действо-
вавшая до 2000 г. сетка экономических районов была недоста-
точно приспособлена для решения разнохарактерных задач
развития рыночных отношений, укрепления федерализма, соз-
дания общероссийского рынка, совершенствования управления.
Нужно при этом учитывать и резкие качественные различия
многих районов России, происшедшие в последние 30-40 лет,
сдвиг в размещении производительных сил и др.
Несоответствие экономического районирования реали-
ям периода экономических рыночных реформ особенно рез-
ко проявилось к концу 1990-х годов. Тенденция к изменению
экономического районирования возникла при создании меж-
региональных ассоциаций экономического взаимодействия,
по которым осуществлялась подготовка комплексных Про-
грамм социально-экономического развития.
Современное экономическое районирование России
включает три основных звена (таксономические единицы):
высшее звено - федеральные округа; районы среднего звена -
края, области, республики; низовые районы - администра-
тивно-хозяйственные районы, городские и сельские районы.
Каждый вид экономического районирования отвечает опре-
деленным задачам территориального развития.
Высшее звено районирования - федеральные округа -
используется центральными республиканскими органами
власти для общегосударственного управления экономикой в
территориальном разрезе.
Федеральные округа - это четко специализированные и
относительно завершенные территориальные хозяйственные
комплексы, играющие важную роль в общероссийском разделе-
нии труда. Располагая значительной территорией/ большой
численностью населения, разнообразным природно-ресурсным
потенциалом, федеральные округа имеют четко выраженную
специализацию (до 5-7 отраслей), широкий производственный
Профиль, СЛОЖНЫЙ хозяйственный КОМПЛекС-
Среднее звено районирования используется для руково-
дства отраслями хозяйства и социальной сферой в пределах
области, края, республики.
Низшее звено районирования - городские и сельские рай-
оны - представляют собой первичные звенья в таксономии эко-
номического районирования. На их основе образуются началь-
ные специализированные территориальные производственные
комплексы. Низовые районы играют важную роль в разработке
и выполнении перспективных и годовых программ развития
районного хозяйства и социально-культурного строительства, в
размещении и специализации предприятий по производству и
переработке сельскохозяйственной продукции, местной про-
мышленности, бытового обслуживания, тОрГОВЛИ И ОбщССТВен-
НОгО питания.
Территория Российской Федерации также разделена на
две экономические зоны — Западную (Европейская часть Рос-
сии) и Восточную (Урал, Сибирь и Дальний Восток),
Сегодня в условиях развития рынка МОЖНО выделить Три
типа регионов среднего звена России:
• трудоизбыточные - республики Северного Кавказа,
Ставропольский и Краснодарский края. Ростовская область;
• оборонно-промышленные - Санкт-Петербург, Москва,
Нижегородская область, Урал, промышленные узлы юга Си-
бири;
• многоотраслевые и депрессивные - расположенные в
значительной части зоны Севера,
Для улучшения финансирования регионов создаются
рыночные инфраструктуры - фонды ЖИЛЬЯ, пенсионные
фонды, страховые фонды, биржи, ассоциации.
Рекомендуется ориентировать ассоциации на координи-
рованное решение важнейших задач: реализацию программ
развития макрорегионов, создание фондов, повышение эф-
фективности территориального разделения труда, развитие
производства с учетом приватизации, внедрение новых техно-
логий, расширение фермерских и подсобных хозяйств, разра-
ботку региональных программ возрождения сел, развитие ма-
лых городов, охрану окружающей среды, развитие связей с
другими регионами,
В настоящее время в наиболее сложном положении ока-
зались регионы, где развита тяжелая промышленность, осо-
бенно у го л ьно-металлургическая, С Крупными предприятиями -
монополистами - Кемерово, Челябинск, Екатеринбург, Ростов-
на-Дону, Тула, крупные города Красноярского края; а также
регионы, где сосредоточены предприятия оборонного ком-
плекса, - Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ленинград-
ская, Челябинская, Нижегородская, Свердловская, Пермская,
Тульская области, Удмуртия и Отдельные промышленные узлы
с узкой производственной базой, в основном на Севере,
Все сказанное относится к интегральному экономическому
районированию. Кроме того, существует отраслевое районирова-
ние, например районы размещения черной металлургии (ме-
таллургические базы), районы размещения транспортного,
сельскохозяйственного машиностроения и других отраслей
промышленности, и сельскохозяйственное районирование.
Огромные различия природно-географических, соци-
ально-демографических, экономических И Других условий
обусловливают разные подходы к развитию ЭКОНОМИКИ каж-
дого отдельного региона России,
Главными ориентирами в этом процессе будут:
• учет специфики работы регионов в осуществлении об-
щероссийской структурной, инвестиционной, финансовой,
социальной, внешнеэкономической политики;
• перенос ряда направлений реформы в основном на ре-
гиональный уровень, особенно в малом предпринимательст-
ве, социальной сфере, охране природы и использовании при-
родных ресурсов;
• активизация экономической деятельности на местах;
• необходимость разработки специальных программ прове-
дения реформ в регионах с особо своеобразными условиями.
Главная социальная региональная цель политики в социальной
сфере - обеспечение достойного уровня благосостояния насе-
ления в каждом регионе. Региональная политика направлена
на ослабление внутреннего социального напряжения, сохра-
нение целостности и единства страны.
Главная цель региональной политики в экономической сфере -
рациональное использование природно-экономических воз-
можностей регионов, преимуществ территориального разде-
ления труда и экономических связей регионов, укрепление
вертикали власти.
Стратегические задачи регионального развития сводятся
к следующим:
• реконструкция экономики старопромышленных регио-
нов и крупных городских агломераций путем конверсии обо-
ронных и гражданских отраслей, модернизации инфраструк-
туры, оздоровление экологической обстановки, приватизация;
• преодоление кризисного состояния агропромышленных
регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего
Востока, возрождение малых городов и российского села, ус-
корение восстановления утраченной жизненной среды в сель-
ской местности, развитие местной производственной и соци-
альной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохо-
зяйственных земель;
• стабилизация социально-экономического положения В
регионах с экстремальными природными условиями и пре-
имущественно сырьевой специализацией, создание условий
для возрождения малочисленных народов (прежде всего это
районы Крайнего Севера, горные районы);
• продолжение формирования территориально-производ-
ственных комплексов и промышленных узлов в северных и
восточных регионах России за счет нецентрализованных ин-
вестиций и с приоритетным развитием производств ком-
плексного использования добываемого сырья с соблюдением
строгих экологических стандартов;
• переспециализация новых приграничных регионов, соз-
дание в них рабочих мест и ускоренное развитие социальной
инфраструктуры с учетом потенциальных переселенцев и пе-
редислоцированных воинских частей из стран Восточной Ев-
ропы и бывших республик СССР;
• развитие межрегиональных и региональных инфра-
структурных систем - транспорта, связи, информатики, обес-
печивающих и стимулирующих региональные структурные
сдвиги и эффективность региональной ЭКОНОМИКИ,
Политика устранения зависимости России от импорта
продовольствия потребует ускоренной интенсификации
сельского хозяйства Нечерноземья и южных районов России.
Реализация большей части задач региональной политики
России будет происходить на уровне регионов. Создается со-
циально-экономический механизм, сочетающий государст-
венное регулирование с региональным самоуправлением.
Важнейшими задачами в проведении экономических
реформ России являются: достижение и укрепление межна-
ционального согласия, доверия и партнерства народов, устра-
нение Причин Противоречий И Этнических конфликтов, СО-
блюдение приоритета и равенства условий для представите-
лей различных национальностей, ликвидация межэтнических
диспропорций, выравнивание уровней развития.
Научное обоснование экономического районирования
требует углубленного исследования многообразия факто-
ров, в том числе учета сложившегося в стране размещения
Производительных СИЛ.
Современный период отличается появлением новых
объективных районообразующих факторов и коренным из-
менением прежних факторов.
Решающим фактором дифференциации экономических
показателей на территории являются порайонные различия в
затратах на выпуск продукции, экономика самого производст-
ва в разных районах, которую необходимо выявить при рай-
онировании.
В условиях становления и развития рыночных отноше-
ний приобретает новые черты и такой важный районообра-
зующий фактор, как территориальная комплексность хозяй-
ства регионов. Важными показателями районной комплексно-
сти становятся соответствие хозяйства района его природным
и экономическим условиям, рациональное сочетание отрас-
лей на базе ведущих специализирующих производств и их
территориальной концентрации, относительное сходство от-
раслевой структуры ВХОДЯЩИХ в район территорий.
Рыночные отношения, как и всякие иные отношения в
социально-экономической жизни, территориально неодно-
родны, т,е. в разных экономических районах они проявляются
по-разному.
Рыночные факторы, обеспечивающие взаимодействие
спроса и предложения на макро-, мезо- и микроуровне, раз-
личны, Но все же главные факторы в условиях рыночных от-
ношений - это условия функционирования региональных
рынков, свобода товаропроизводителей, ограничение моно-
полий, равные условия для всех форм собственности. Важен
также экономический интерес как основная движущая сила
рынка при сочетании свободы производителей с государст-
венным и внутрирегиональным регулированием.
Научно обоснованное экономическое районирование не-
обходимо в условиях становления и развития рыночных отно-
шений для осуществления территориального управления, по-
вышения его совершенствования при учете исключительного
разнообразия и богатства природно-ресурсного потенциала во
всех регионах России. Экономическое районирование оказыва-
ет огромное влияние на повышение эффективности развития и
размещения производительных сил каждого региона и страны
в целом.
Экономические районы образуются и развиваются на
основе общественного территориального разделения труда,
В связи с отраслевым разделением труда, расчленением про-
изводства на мелкие и более узкие отрасли, созданием спе-
циализированных производств оно ведет к расчленению хо-
зяйственной территории на более дробные взаимосвязанные
регионы, формированию специализированных экономиче-
ских районов. Общественное разделение труда способствует
массовому и эффективному производству различных ВИДОВ
продукции и расширению рынка.
Экономическое районирование, как уже отмечалось ранее,
служит важным научным инструментом территориального
управления. Наша страна располагает богатым научным насле-
дием теории экономического районирования и обладает боль-
шим практическим опытом экономического районирования.
Современный экономический район - это целостная
территориальная часть народного хозяйства страны, имею-
щая свою производственную специализацию, прочные внут-
ренние экономические связи. Экономический район нераз-
рывно связан с другими частями страны общественным тер-
риториальным разделением труда как единое хозяйственное
целое С Прочными внутренними СВЯЗЯМИ,
Образование экономических районов является объек-
тивным процессом, выраженным развитием территориально-
го разделения труда.
Основным принципом районирования является адми-
нистративный принцип, определяющий единство экономиче-
ского районирования и территориального политико-адми-
нистративного устройства страны. Этот принцип создает ус-
ловия ДЛЯ эффективного самостоятельного развития районов
и укрепления их роли в территориальном разделении труда
России,
Контуры границ экономических районов определяются
ареалом размещения отраслей рыночной специализации и
важнейших вспомогательных производств, связанных С Отрас-
лями рыночной специализации технологическими поставка-
ми сырья, деталей, узлов, т.е. кооперацией производств.
К районообразующим факторам современных экономи-
ческих районов можно отнести наличие крупных месторож-
дений полезных ископаемых, высокую плотность населения и
накопленный ими трудовой опыт и т,д.
При этом следует иметь в виду, что экономическое рай-
онирование не застывший процесс, оно может изменяться, со-
вершенствоваться в процессе экономического развития стра-
ны в зависимости От многих факторов.
4.3. Федеральные округа
На базе 7 ассоциаций экономического взаимодействия
было внесено радикальное изменение в экономическое рай-
онирование России в 2000 г. Были учреждены 7 федеральных
округов в соответствии с указами Президента РФ «О полно-
мочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе» от 13 мая 2000 г, №849 и «Вопросы обес-
печение деятельности аппаратов полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах» от
21 июня 2000 г, №1149. В настоящий момент в России выделены
8 федеральных округов.
Главной целью этих изменений в экономическом ранжи-
ровании является укрепление государственности, предотвра-
щение распада страны, ограничение чрезмерной суверениза-
ции субъектов Федерации, процесс которой особенно интен-
сивно шел в начале 1990-х годов, что привело к резкому
снижению авторитета центрального руководства. Были допу-
щены противоречия законов регионального уровня Конститу-
ции Российской Федерации, что привело к дестабилизации по-
литической обстановки, снижению уровня федерализма. По-
этому укрупнение районов, создание 7 федеральных округов с
непосредственным их подчинением Президенту РФ позволит
исправить возникшие негативные процессы.
Образование федеральных округов предусматривает по-
строение эффективной вертикали государственной власти и
позволяет создать действенную систему управления террито-
риальным развитием,
Б каждом федеральном округе Президентом РФ назна-
чается полномочный представитель, который формирует
свой аппарат управления округом. Полномочный представи-
тель в целях решения возложенных на него задач осуществ-
ляет ряд функций:
• обеспечивает координацию деятельности федеральных
органов исполнительной власти с региональными органами,
органами местного управления, политическими партиями,
иными общественными организациями;
• разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциа-
циями экономическое взаимодействие программы социаль-
но-экономического развития территорий в пределах феде-
рального округа;
• организует контроль за реализацией федеральных про-
грамм в округе;
• принимает действенное участие в решении кадровых
назначений в субъектах Федерации, входящих в федераль-
ный округ;
• организует и проводит согласительные процедуры между
федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Федерации, находящихся в
пределах округа.
Задачей полномочного представителя Президента в фе-
деральном округе является недопущение противоречий зако-
нов РФ и законов Субъектов РФ.
Федеральные округа выделялись в соответствии с прин-
ципами общности территории, специализации хозяйства,
общности и достаточности природно-ресурсного потенциала,
достаточности самообеспечения. Районирование по федераль-
ным округам во многом базируется на сетке из 11 экономиче-
ских районов.
Дальневосточный федеральный округ полностью совпада-
ет с аналогичным районом. Центральный образован путем объ-
единения двух экономических районов - Центрального и Цен-
трально-Черноземного, Северо-Западный образован из Север-
ного и Северо-Западного и Калининградской области.
Сибирский - из Восточно-Сибирского и Западно-Сибирского
(исключая Тюменскую область). Южный федеральный округ в
основном совпадает с Северо-Кавказским.
Только 2 округа - Уральский и Приволжский - Сущест-
венно отличаются От уральского и Поволжского экономиче-
ских районов. В Уральский округ входят восточно-уральские
области и Тюменская область из Западно-Сибирского эко-
номического района, а в Приволжский округ вошли Волго-
Вятский экономический район, а также ряд средневолж-
ских и западноуральских субъектов Федерации,
Федеральный округ - это экономический район, пред-
ставляющий собой крупный территориально-производствен-
ный комплекс, в котором сочетаются отрасли рыночной спе-
циализации с отраслями, дополняющими территориальный
комплекс, и инфраструктурой,
В современных условиях выделение федеральных окру-
гов диктуется необходимостью укрепления вертикали власти.
Перечень федеральных округов
Центральный федеральный округ: Белгородская область,
Брянская область, Владимирская область, Воронежская об-
ласть, Ивановская область, Калужская область. Костромская
область, Курская область, Липецкая область. Московская об-
ласть, Орловская область, Рязанская область, Смоленская об-
ласть, Тамбовская область. Тверская область, Тульская область,
Ярославская область, г, Москва,
Центр федерального округа - г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия,
Республика Коми, Архангельская область, Вологодская об-
ласть, Калининградская область. Ленинградская область,
Мурманская область. Новгородская область, Псковская об-
ласть, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ.
Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург,
Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея),
Республика Калмыкия, Краснодарский край, Астраханская
область, Волгоградская область. Ростовская область.
(в ред. Указа Президента РФ от 19.01,2010 №82)
Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.
Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Дагестан,
Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Ка-
рачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия -
Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край,
(абзац введен указом Президента РФ от 19,01.2010 №82)
Центр федерального округа - г. Пятигорск.
(абзац введен указом Президента РФ от 19,01.2010 №82)
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан,
Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Та-
тарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Рес-
публика - Чаваш республики, Кировская область. Нижегород-
ская область. Оренбургская область, Пензенская область, Перм-
ская область. Самарская область. Саратовская область,
ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.
Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская область. Сверд-
ловская область, Тюменская область. Челябинская область,
Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий ав-
тономный округ.
Центр федерального округа - г. Екатеринбург,
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Респуб-
лика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтай-
ский край, Красноярский край, Иркутская область. Кемеров-
ская область, Новосибирская область, Омская область, Том-
ская область. Читинская область, Агинский Бурятский
автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) авто-
номный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный ок-
руг, Эвенкийский автономный округ.
Центр федерального округа - г. Новосибирск,
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха
(Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская об-
ласть, Камчатская область. Магаданская область, Сахалинская
область, Еврейская автономная область. Корякский автоном-
ный округ. Чукотский автономный Округ,
Центр федерального округа - г. Хабаровск.
4.4. Организация государственного управления
на уровне субъектов РФ, региональное
взаимодействие и интеграция
Система законодательных (представительных) и испол-
нительных органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соот-
ветствии с основами конституционного строя Российской Фе-
дерации и Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполни-
тельных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» №184-ФЗ от 6 октября 1999 года. Их образование,
формирование, деятельность, полномочия и ответственность,
порядок взаимодействия между собой и с федеральными орга-
нами государственной власти основываются на Конституции
Российской Федерации и регулируются федеральными зако-
нами, конституциями (уставами), законами И ИНЫМИ норма-
тивными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Основными принципами деятельности органов государст-
венной власти субъекта Российской Федерации являются:
• государственная и территориальная целостность Рос-
сийской Федерации;
• распространение суверенитета Российской Федерации
на всю ее территорию;
• верховенство Конституции Российской Федерации и
федеральных законов на всей территории Российской Феде-
рации;
• единство системы государственной власти;
• разделение государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную в целях обеспечения сбаланси-
рованности полномочий и исключения сосредоточения всех
полномочий или большей их части в ведении одного органа
государственной власти либо ДОЛЖНОСТНОГО лица;
• разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации;
• самостоятельное осуществление органами государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих
им полномочий;
• самостоятельное осуществление своих полномочий ор-
ганами местного самоуправления.
Разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации осуществляется Конституцией Российской Федера-
ции/ федеративным договором и иными договорами о раз-
граничении предметов ведения и полномочий. Федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному
соглашению передавать друг другу осуществление части сво-
их полномочий, если это не противоречит Конституции Рос-
сийской Федерации и федеральным законам.
Систему органов государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации составляют: законодательный (представитель-
ный) орган государственной власти субъекта Российской Фе-
дерации; высший исполнительный орган государственной
власти субъекта Российской Федерации; иные органы госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации, обра-
зуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Рос-
сийской Федерации.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федера-
ции может быть установлена должность высшего ДОЛЖНОСТНО-
ГО лица субъекта Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государст-
венной власти субъекта Российской Федерации является посто-
янно действующим высшим и единственным органом законода-
тельной власти субъекта Российской Федерации, Его наимено-
вание и структура устанавливаются конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации с учетом исторических, нацио-
нальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.
Число депутатов законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федера-
ции устанавливается конституцией (уставом) субъекта Рос-
сийской Федерации.
Не менее 50 процентов депутатов законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации (в двухпалатном законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта
Российской Федерации - не менее 50 процентов депутатов
одной из палат указанного органа) должны избираться по
единому избирательному округу пропорционально числу го-
лосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвину-
тые избирательными объединениями в соответствии с законо-
дательством о выборах. Депутаты, избранные в составе спи-
сков кандидатов, допущенных к распределению депутатских
мандатов в законодательном (представительном) органе госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации, входят в
депутатские объединения (во фракции). Депутатское объеди-
нение (фракция) включает в себя всех депутатов, избранных в
составе соответствующего списка кандидатов. В депутатские
объединения (во фракции) могут входить также депутаты, из-
бранные ПО одномандатным ИЛИ многомандатным избира-
тельным округам.
Срок полномочий депутатов одного созыва устанавлива-
ется конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации
и не может превышать пять лет (обычно 4 года). Число депу-
татов, работающих на профессиональной постоянной основе,
устанавливается законом субъекта Российской Федерации,
Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации:
• принимает конституцию субъекта Российской Федера-
ции и поправки к ней, если иное не установлено конституци-
ей субъекта Российской Федерации, принимает устав субъек-
та Российской Федерации и поправки к нему;
• осуществляет законодательное регулирование по пред-
метам ведения субъекта Российской Федерации и предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос-
сийской Федерации в пределах полномочий субъекта Россий-
ской Федерации;
• осуществляет иные полномочия, установленные Консти-
туцией Российской Федерации, настоящим Федеральным за-
коном, другими федеральными законами, конституцией (ус-
тавом) и законами субъекта Российской Федерации,
Законом субъекта Российской Федерации'.
• утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации
и отчет о его исполнении, представленные высшим должно-
стным лицом субъекта Российской Федерации (руководите-
лем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации);
• в пределах полномочий, определенных федеральным
законом, устанавливается порядок проведения выборов в ор-
ганы местного самоуправления на территории субъекта Рос-
сийской Федерации;
• утверждаются программы социально-экономического
развития субъекта Российской Федерации, представленные
высшим должностным лицом субъекта Российской Федера-
ции (руководителем высшего исполнительного органа госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации);
• устанавливаются налоги и сборы, установление которых
отнесено федеральным законом к ведению субъекта Россий-
ской Федерации, а также порядок их взимания;
• утверждаются бюджеты территориальных государст-
венных внебюджетных фондов субъекта Российской Федера-
ции и отчеты об их исполнении;
• устанавливается порядок управления и распоряжения
собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе
долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в
капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предпри-
ятий иных организационно-правовых форм;
• утверждаются заключение и расторжение договоров
субъекта Российской Федерации;
• устанавливается порядок назначения и проведения ре-
ферендума субъекта Российской Федерации;
• устанавливается порядок проведения выборов в законо-
дательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации;
• устанавливается административно-территориальное уст-
ройство субъекта Российской Федерации и порядок его изме-
нения;
• устанавливается система исполнительных органов госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации;
• регулируются иные вопросы, относящиеся в соответст-
вии с Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Рос-
сийской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Рос-
сийской Федерации.
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации,
поправки к ней (к нему) принимаются большинством не ме-
нее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Законы субъекта Российской Федерации принимаются боль-
шинством голосов от установленного числа депутатов. Поста-
новления законодательного (представительного) органа госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации прини-
маются большинством голосов от числа избранных депутатов.
Проект закона субъекта Российской Федерации рассматрива-
ется законодательным (представительным) органом государ-
ственной власти субъекта Российской Федерации не менее
чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении
проекта закона, а также о принятии закона оформляется по-
становлением законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, Ес-
ли требуется одобрение принятого закона субъекта Россий-
ской Федерации другой палатой, такой закон считается одоб-
ренным, если за него проголосовало более половины от уста-
новленного числа членов этой палаты. В случае отклонения
Принятого закона палатой, к ПОЛНОМОЧИЯМ которой ОТНОСИТСЯ
одобрение законов субъекта Российской Федерации, откло-
ненный закон субъекта Российской Федерации считается
принятым, если при повторном голосовании за него проголо-
совало не менее двух третей от общего числа депутатов пала-
ты, принявшей закон.
Законы субъекта Российской Федерации, принятые зако-
нодатель ным (представительны м) орган ом государственно й
Тема 4. Региональное и муниципальное управление
власти субъекта Российской Федерации, направляются для об-
народования высшему должностному лицу субъекта Россий-
ской Федерации (руководителю высшего исполнительного ор-
гана государственной власти субъекта Российской Федерации)
в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и за-
коном субъекта Российской Федерации. Высшее должностное
лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конститу-
цию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостове-
рив обнародование закона путем его подписания или издания
специального акта, либо отклонить закон в срок, который уста-
навливается конституцией (уставом) и законом субъекта Рос-
сийской Федерации и не должен превышать четырнадцать ка-
лендарных дней с момента поступления указанного закона.
Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта
Российской Федерации устанавливается конституцией (уста-
вом) и законом субъекта Российской Федерации, В случае от-
клонения закона субъекта Российской Федерации высшим
должностным лицом субъекта Российской Федерации (руково-
дителем высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) отклоненный закон
возвращается в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации с мо-
тивированным обоснованием его отклонения либо с предло-
жением о внесении в него изменений и дополнений. Б случае
отклонения ВЫСШИМ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦОМ Субъекта РОССИЙСКОЙ
Федерации (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) за-
кона субъекта Российской Федерации указанный закон может
быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не
менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Закон субъекта Российской Федерации, одобренный в ранее
принятой редакции, не может быть повторно отклонен выс-
шим должностным лицом субъекта Российской Федерации
(руководителем высшего исполнительного органа государст-
венной власти субъекта Российской Федерации) и подлежит
обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом)
и законом субъекта Российской Федерации. Конституция (ус-
тав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу
после их официального опубликования. Законы и иные нор-
мативные правовые акты субъекта Российской Федерации по
вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина всту-
пают в силу не ранее чем через десять дней после их офици-
ального опубликования,
Б субъекте Российской Федерации устанавливается сис-
тема органов исполнительной власти во главе с высшим ис-
полнительным органом государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации.
Б соответствии с Конституцией Российской Федерации
в пределах ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
федеральные органы исполнительной власти и органы ис-
полнительной власти субъектов Российской Федерации об-
разуют единую систему исполнительной власти в Россий-
ской Федерации.
Структура исполнительных органов государственной
власти субъекта Российской Федерации определяется высшим
должностным лицом субъекта Российской Федерации (руко-
водителем высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с кон-
ституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Гражданин Российской Федерации наделяется полно-
мочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) по
представлению Президента Российской Федерации законода-
тельным (представительным) органом государственной вла-
сти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмот-
ренном настоящим Федеральным законом и конституцией
(уставом) субъекта Российской Федерации,
Б случае, если конституцией (уставом) субъекта Россий-
ской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации, решение о наделении гражданина Россий-
ской Федерации полномочиями высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего испол-
нительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) принимается на совместном заседании палат.
Наименование должности высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего испол-
нительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта
Российской Федерации с учетом исторических, национальных и
иных традиций данного субъекта Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государст-
венной власти субъекта Российской Федерации):
• представляет субъект Российской Федерации в отноше-
ниях с федеральными органами государственной власти, ор-
ганами государственной власти субъектов Российской Феде-
рации, органами местного самоуправления и при осуществ-
лении внешнеэкономических связей, при этом вправе
подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Рос-
сийской Федерации;
• обнародует законы, удостоверяя их обнародование пу-
тем подписания законов или издания специальных актов, ли-
бо отклоняет законы, принятые законодательным (представи-
тельным) органом государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации;
• формирует высший исполнительный орган государст-
венной власти субъекта Российской Федерации в соответствии
с законодательством субъекта Российской Федерации и при-
нимает решение об отставке высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания зако-
не дате л ьн ого (п ре дставите л ъ но го) ор гана гос уда рственной
власти субъекта Российской Федерации, а также созывать
вновь избранный законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации на
первое заседание ранее срока, установленного для этого зако-
нодательному (представительному) органу государственной
власти субъекта Российской Федерации конституцией (уста-
вом) субъекта Российской Федерации;
• вправе участвовать в работе законодательного (предста-
вительного) органа государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации с правом совещательного голоса;
• обеспечивает координацию деятельности органов ис-
полнительной власти субъекта Российской Федерации с ины-
ми органами государственной власти субъекта Российской
Федерации и в соответствии с законодательством Российской
Федерации может организовывать взаимодействие органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации с
федеральными органами исполнительной власти и их терри-
ториальными органами, органами местного самоуправления
и общественными объединениями;
• осуществляет иные ПОЛНОМОЧИЯ в соответствии с на-
стоящим Федеральным законом (№159-ФЗ), другими феде-
ральными законами, конституцией (уставом) и законами
субъекта Российской Федерации.
В случаях, когда высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации (руководитель высшего исполнитель-
ного органа государственной власти субъекта Российской Фе-
дерации) временно (в связи с болезнью или отпуском) не мо-
жет исполнять свои обязанности, их исполняет должностное
лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта Рос-
сийской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Феде-
рации (руководитель высшего исполнительного органа госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации) при
осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Кон-
ституцию Российской Федерации, федеральные законы, кон-
ституцию (устав) и законы субъекта Российской Федерации, а
также исполнять указы Президента Российской Федерации и
постановления Правительства Российской Федерации,
Высший исполнительный орган государственной власти
субъекта Российской Федерации является постоянно дейст-
вующим органом исполнительной власти субъекта Россий-
ской Федерации. Он обеспечивает исполнение Конституции
Российской Федерации/ федеральных законов и иных норма-
тивных правовых актов Российской Федерации/ конституции
(устава), законов и иных нормативных правовых актов субъек-
тов Российской Федерации на территории субъекта Россий-
ской Федерации.
Наименование высшего исполнительного органа госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации, его
структура/ порядок его формирования устанавливаются кон-
ституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федера-
ции с учетом исторических, национальных и иных традиций
субъекта Российской Федерации.
Финансирование высшего исполнительного органа го-
сударственной власти субъекта Российской Федерации и воз-
главляемых им органов исполнительной власти субъекта Рос-
сийской Федерации осуществляется за счет средств бюджета
субъекта Российской Федерации, предусмотренных отдель-
ной статьей.
Высший исполнительный орган государственной власти
субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет
меры по обеспечению комплексного социально-экономического
развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведе-
нии единой государственной политики в области финансов,
науки, образования, здравоохранения, культуры, социального
обеспечения и экологии.
Высший исполнительный орган государственной власти субъ-
екта Российской Федерации-.
• осуществляет в пределах своих полномочий меры по реа-
лизации, обеспечению и защите прав и свобод человека и граж-
данина, охране собственности и общественного порядка, проти-
водействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
• разрабатывает дня представления высшим должностным
лицом субъекта Российской Федерации (руководителем выс-
шего исполнительного органа государственной власти субъ-
екта Российской Федерации) в законодательный (представи-
тельный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации,
а также проекты программ социально-экономического разви-
тия субъекта Российской Федерации;
• обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской
Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюд-
жета и отчеты о выполнении программ социально-
экономического развития субъекта Российской Федерации
ДЛЯ представления ИХ ВЫСШИМ ДОЛЖНОСТНЫМ лицом субъекта
Российской Федерации (руководителем высшего исполни-
тельного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) в законодательный (представительный) орган го-
сударственной власти субъекта Российской Федерации;
• формирует иные органы исполнительной власти субъ-
екта Российской Федерации;
• управляет и распоряжается собственностью субъекта
Российской Федерации в соответствии с законами субъекта
Российской Федерации, а также управляет федеральной соб-
ственностью, переданной в управление субъекту Российской
Федерации в соответствии с федеральными законами и ины-
ми нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• вправе предложить органу местного самоуправления,
выборному или иному должностному лицу местного само-
управления привести в соответствие с законодательством Рос-
сийской Федерации изданные ими правовые акты в случае,
если указанные акты противоречат Конституции Российской
Федерации, федеральным законам и иным нормативным
правовым актам Российской Федерации, конституции (уста-
ву), законам и иным нормативным правовым актам субъекта
Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд;
• осуществляет иные полномочия, установленные феде-
ральными законами, конституцией (уставом) и законами
субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с фе-
деральными органами исполнительной власти, предусмот-
ренными статьей 78 Конституции Российской Федерации,
Экономическую основу деятельности органов государст-
венной власти субъекта Российской Федерации составляют
находящиеся в собственности субъекта Российской Федера-
ции имущество, средства бюджета субъекта Российской Феде-
рации и территориальных государственных внебюджетных
фондов субъекта Российской Федерации, а также имущест-
венные права субъекта Российской Федерации. Собственность
субъекта Российской Федерации признается и защищается
государством наравне с иными формами собственности.
4.5. Понятие местного самоуправления
Направление развития местного самоуправления обу-
словлено задачами и целями, которые стоят перед Россией как
демократическим, федеративным и правовым государством, и
теми задачами, которые призваны решать муниципальные
образования в соответствии с Конституцией РФ, Европейской
хартией местного самоуправления, законодательством о мест-
ном самоуправлении.
Б системе управления государством и обществом мест-
ное самоуправление через самостоятельное решение вопросов
местного значения выполняет следующие основные задачи:
• укрепляет основы народовластия;
• способствует реализации принципов федерализма;
• содействует развитию и интеграции гражданского обще-
ства, его институтов;
• стабилизирует политические отношения в государстве;
• содействует обеспечению основных жизненных потреб-
ностей и интересов населения.
Государство призвано создать необходимые правовые
условия ДЛЯ реализации конституционных принципов фОр-
мирования и деятельности местного самоуправления, для са-
Государственное и муниципальное управление
мостоятельного решения населением всех вопросов местного
значения, развития форм и институтов прямой демократии.
Государственная политика в области развития местного
самоуправления основывается на принципах Конституции
РФ, Европейской хартии местного самоуправления, на прин-
ципах и нормах международного права, на международных
договорах и находит свое выражение в федеральных законах,
законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых
актах в области местного самоуправления.
Основные положения государственной политики в об-
ласти развития местного самоуправления в Российской Феде-
рации, закрепляющие единую систему представлений о це-
лях, приоритетных направлениях, задачах и принципах поли-
тики государства в сфере развития местного самоуправления,
а также о механизмах ее реализации, определены указом Пре-
зидента РФ от 15 октября 1999 г, №1370 «Об утверждении Ос-
новных положений государственной политики в области раз-
вития местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно данному указу целью государственной поли-
тики в области местного самоуправления является обеспече-
ние дальнейшего развития местного самоуправления и повы-
шения эффективности его деятельности как необходимых ус-
ловий становления экономически и социально развитого
демократического государства. Для достижения указанной
цели эта политика должна быть направлена на:
• обеспечение реализации конституционных прав граж-
дан на осуществление местного самоуправления;
• создание условий для реализации конституционных
полномочий органов местного самоуправления;
• обеспечение государственных гарантий местного само-
управления.
Государственная политика в области развития местного
самоуправления формируется и реализуется на основе со-
блюдения следующих принципов:
• единство целей, направлений, задач и механизмов реа-
лизации государственной политики;
• комплексный подход к реализации государственной по-
литики;
• взаимодействие и сотрудничество федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти
субъектов Федерации и органов местного самоуправления в
процессе реализации государственной политики;
• преемственность государственной политики на разных
этапах проведения муниципальной реформы;
• всесторонняя поддержка местного самоуправления со
стороны государства;
• невмешательство органов государственной власти в
компетенцию органов местного самоуправления;
• контроль со стороны государства за реализацией госу-
дарственными органами и их должностными лицами государ-
ственной политики.
«Существование облеченных реальной властью органов
местного самоуправления, - гласит Европейская хартия мест-
ного самоуправления, - обеспечивает эффективное и одно-
временно приближенное к гражданину управление». Органы
и должностные лица местного самоуправления должны нести
ответственность перед населением, в соответствии с нормами
муниципального права.
Местное самоуправление составляет важнейшую часть
механизма управления, позволяющего оптимально сочетать
интересы и права конкретного человека и интересы общего-
сударственные, Конституция РФ утверждает приоритет прав
и свобод личности, которые должны определять смысл и со-
держание как органов государственной власти, так и выбор-
ных и других органов местного самоуправления.
Местное самоуправление, укрепляя основы народовла-
стия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизи-
руя политическую систему, является важным механизмом
обеспечения единства страны, «Именно развитое местное са-
моуправление может быть одной из наиболее надежных га-
рантий обеспечения целостности государства. Оно - тот це-
ментирующий раствор, который скрепляет государственную
целостность России,
Муниципальная власть наиболее приближена к гражда-
нам и занята прежде всего решением их повседневных, самых
неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в
правовом отношении федеральной власти, способной обеспе-
чить более высокие социальные стандарты жизни граждан и
пресекать своеволие региональных властей»,
В рамках Совета Европы, членом которого является Рос-
сийская Федерация, получил признание принцип субсидиарно-
сти - общий принцип институциональной организации вла-
сти и управления, «Основополагающая идея, стоящая за
принципом, заключается в том, что политическая власть
должна вмешиваться только в тех пределах, при которых об-
щество и составляющие его группы, начиная от индивидуу-
мов до семьи, местных общин и Других более Крупных групп,
не в состоянии удовлетворить различные потребности».
Местное самоуправление представляет собой уровень по-
литического участия и решения вопросов, наиболее прибли-
женный к гражданину. Принцип же субсидиарности предпо-
лагает, что «решения принимаются как можно ближе к граж-
данину», Все, что можно решить на местах, не должно
передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответ-
ственность органов местного самоуправления должна опреде-
ляться с учетом экономических, финансовых и иных возмож-
ностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уров-
ня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои
проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности - фи-
нансово слабые местные сообщества должны быть защищены
путем создания механизмов финансового перераспределения.
Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст,
4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно ко-
торой «при делегировании полномочий каким-либо централь-
ным или региональным органом власти органы местного само-
управления должны, насколько это возможно, обладать свобо-
дой адаптировать ЭТИ ПОЛНОМОЧИЯ к местным условиям».
Кроме того, при планировании и принятии любых решений,
непосредственно касающихся органов местного самоуправле-
НИЯ, центральным органам власти необходимо консультиро-
ваться с местными органами, насколько это возможно, делая
это заблаговременно и в соответствующей форме.
Таким образом, проблемы распределения полномочий
между местными и вышестоящими органами власти, прибли-
жения, насколько это возможно, процесса принятия решений
к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между раз-
личными уровнями власти, участия местных властей в опре-
делении их собственных полномочий, решение которых
предполагает реализация принципа субсидиарности, опреде-
ляют важное направление развития муниципального законо-
дательства в нашей стране.
Самостоятельность местного самоуправления в пределах
его полномочий и негосударственный статус его органов тре-
буют перехода от централизованного руководства их деятель-
ностью со стороны государственных органов исполнительной
власти к законодательному регулированию, методической
поддержке местного самоуправления,
В силу этого особое внимание на федеральном уровне
должно быть уделено созданию системы правовых гарантий,
обеспечивающих защиту прав и интересов местного само-
управления от необоснованного вмешательства в их деятель-
ность органов государственной власти. Система гарантий
должна обеспечивать организационную самостоятельность
местного самоуправления, их экономическую самостоятель-
ность в решении всех вопросов местной жизни, реальное рав-
ноправие муниципальных образований во взаимоотношениях
между собой и с государственными органами.
Наряду с формированием правовой основы местного
самоуправления, закреплением его правовых гарантий, раз-
граничением финансовых и материальных средств между фе-
деральными органами государственной власти, органами вла-
сти субъектов Федерации и органами местного самоуправле-
ния, важную роль в развитии реального и эффективного
местного самоуправления играет создание системы кадрового
и информационного обеспечения местного самоуправления.
Объективной потребностью правового обеспечения мест-
ного самоуправления является развитие муниципального права.
Формирование и развитие местного самоуправления,
муниципального права в Российской Федерации осуществля-
ется с учетом не только отечественного опыта организации
местной власти, но и под значительным влиянием зарубежно-
го муниципального опыта.
Особое значение для становления и развития местного
самоуправления, его правового регулирования имеет Европей-
ская хартия местного самоуправления,
Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европей-
ский ОПЫТ, который может быть ИСПОЛЬЗОван В РОССИИ,
Во-вторых, Хартия показывает роль местной демокра-
тии, местного самоуправления в управлении государством и
обществом, которое выступает в качестве одной из основ де-
мократического, правового государства. Развитие местной де-
мократии, местного самоуправления обеспечивает стабиль-
ность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов
их жизнедеятельности.
В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации ме-
стной власти, которые обязательны и для России - члена Совета
Европы. Иными словами, муниципальные образования получи-
ли (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные
гарантии. Наконец, Хартия - это документ, который отражает
ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей
возможность эффективно взаимодействовать получили не ТОЛЬ-
КО государства, их центральные органы, но и население, граж-
дане в лице своих органов местного самоуправления.
Таким образом. Хартия дает мощный толчок развитию
местной демократии в Российской Федерации, поиску наибо-
лее оптимальных и эффективных форм самоуправления с
учетом европейского опыта.
Оценивая состояние и развитие местного самоуправле-
ния в нашей стране на современном этапе, необходимо учи-
тывать, что мы лишь встали на путь развития местного само-
управления, сделали первые шаги.
Получить быстрый эффект от реформирования местной
власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие про-
блемы местного самоуправления, его слабость во многом обу-
словлены объективными причинами. Тем более что становле-
ние местного самоуправления происходило в неблагоприят-
ных финансово-экономических условиях.
Кроме того, надо учитывать, что мы находимся еще пока
в переходном периоде: совершить «скачок в царство муници-
пальной свободы и демократии» путем лишь принятия Кон-
ституции РФ 1993 г. и Федерального закона о местном само-
управлении не удалось.
Развитие местного самоуправления - процесс длитель-
ный, Федеральный закон от 28 августа 1995 г, №154-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» сыграл положительную роль в уко-
ренении идей местного самоуправления, в утверждении его
принципов на первичном уровне публичной власти в госу-
дарстве, Однако его реализация выявила и ряд недостатков,
связанных с финансированием муниципальной деятельности,
с определением организационно-территориальной структуры
местного самоуправления, компетенцией органов местного
самоуправления, их взаимоотношениями с государственными
органами власти, осуществлением делегированных государст-
венных полномочий и многими другими.
Необходимость пересмотра данного Закона стала оче-
видна: на это обратил свое внимание и Президент РФ в своем
Послании к Федеральному Собранию в 2002 г. Реформа мест-
ного самоуправления - это часть государственных мероприя-
тий, направленных на разграничение полномочий, ресурсов и
ответственности между тремя уровнями публичной власти:
федеральным, региональным и муниципальным (местным).
Местное самоуправление - это, прежде всего, местная
публичная власть, форма осуществления народом свой власти
на местном уровне, И необходимо добиваться, чтобы эта
власть была эффективной, действенной, занималась решени-
ем вопросов местного значения, касающихся обеспечения
жизнедеятельности населения.
Поэтому первый круг вопросов местного самоуправле-
ния, который решается в ходе осуществляемой реформы, - это
вопросы, связанные с организационно-территориальной ор-
ганизацией местного самоуправления как формы осуществ-
ления именно публичной власти, с уточнением компетенции
муниципальных органов.
Реформа местного самоуправления должна обеспечить
реальность права населения на местное самоуправление, ре-
альную способность органов местного самоуправления эф-
фективно управлять местными делами, В этих целях необхо-
димо добиться соразмерности финансово-экономических ре-
сурсов функциям и полномочиям местного самоуправления.
Важно также решить проблему разграничения полномо-
чий местного самоуправления с органами государственной
власти, проблемы их взаимодействия и др.
Особое значение придается вопросу территориальной
организации местного самоуправления, ибо оптимальная
территориальная основа муниципального управления в на-
шей стране, по сути, так и определена. Новый Федеральный
закон 2003 г, «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» направлен на
унификацию территориальной формы организации муни-
ципальной власти, устанавливая единые территориальные
основы и принципы организации местного самоуправления в
субъектах РФ, на реальное приближение власти к населению.
Реформа местного самоуправления предусматривает
создание организационно-правового механизма финансиро-
вания государством реализации органами местного само-
управления отдельных государственных полномочий: такой
механизм впервые закреплен на федеральном уровне. Осуще-
ствление органами местного самоуправления делегированных
ИМ государственных ПОЛНОМОЧИЙ ПОрОЖДалО МНОГО ВОПрОСОВ,
которые не регулировались подробно федеральным законо-
дателем: сегодня этот пробел целиком восполнен.
Значительные изменения вносятся в организационную
структуру четного самоуправления, в частности расширяется
174
перечень органов, которые обязательно создаются в каждом
муниципальном образовании. Новый Федеральный закон
предусматривает возможность формирования выборного
контрольного органа в системе местного самоуправления, что
позволит осуществлять более действенный контроль за расхо-
дованием местных бюджетных средств.
Второй круг проблем, решаемых в ходе реформы мест-
ного самоуправления, - это вопросы, обусловленные приро-
дой местного самоуправления, которое является не только
важнейшим институтом власти, но важнейшим фактором
развития гражданского общества, системы разных форм само-
организации и самодеятельности населения. Ибо в тесном
взаимодействии с ними местное самоуправление может осу-
ществлять свое социальное предназначение: эффективно ре-
шать вопросы устного значения, представлять и защищать
интересы территориальных самоуправляющихся коллекти-
вов, развивать различные социальные структуры самооргани-
зации населения, гражданские инициативы.
Поэтому развитие местного самоуправления одновре-
менно означает и развитие гражданского общества, а также де-
мократических начал государственной организации общества,
В связи с этим новый Федеральный закон содержит нормы, на-
правленные на повышение роли представительных органов
местного самоуправления (гарантируется минимальная чис-
ленность депутатов, расширяется Круг исключительных ПОЛ-
НОМОЧИЙ и т,д.). К сожалению, сегодня эта роль часто очень не-
значительна: существует опасность подмены работы выборных
органов деятельностью муниципальных ЧИНОВНИКОВ.
Новый закон предполагает также качественное улучше-
ние деятельности территориального общественного само-
управления, которое ПО Сути ДОЛЖНО ЯВЛЯТЬСЯ перВИЧНЫМ
элементом системы местного самоуправления, необходимым
условием развития самоорганизации населения. Сегодня тер-
риториальное общественное самоуправление рассматривается
как нечто дополнительное к системе местного самоуправле-
ния и в силу этого необязательное.
Новый закон также расширяет перечень форм непо-
средственного участия населения в осуществлении местного
самоуправления, предусматривая проведение публичных
слушаний, опросов населения и т,д.
Понятие «местное самоуправление» отражает комплекс-
ное и многообразное явление, которое, естественно, порожда-
ет различные подходы к его исследованию.
Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:
• ОСНОВЫ конституционного СТрОЯ;
• права населения на самостоятельное решение вопросов
местного значения;
• формы народовластия.
Местное самоуправление как основа конституционного строя
Местное самоуправление согласно Европейской хартии
местного самоуправления составляет одну из основ любого
демократического строя, «Принцип местного самоуправле-
ния, - гласит ст, 2 Хартии, - должен быть признан во внутрен-
нем законодательстве и, по ВОЗМОЖНОСТИ, в конституции госу-
дарства».
Конституция РФ, определяя Российское государство как
демократическое, закрепляет важнейшие устои его демокра-
тизма, выраженные прежде всего в народовластии, разделе-
нии властей на законодательную, исполнительную и судеб-
ную, идеологическом и политическом многообразии, а также
местном самоуправлении. Она признает и гарантирует мест-
ное самоуправление (ст,ст, 3,12,130-133 и др.)- Основываясь на
конституционных положениях, Федеральный закон 2003 г,
«Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации» констатирует: «Местное само-
управление составляет одну ИЗ ОСНОВ конституционного СТрОЯ
Российской Федерации, признается, гарантируется и осуще-
ствляется на всей территории Российской Федерации» (ст. 1),
Местное самоуправление как одна из основ конституци-
онного строя представляет собой основополагающий прин-
цип организации и осуществления власти в обществе и госу-
дарстве, который наряду С Другими КОНСТИТУЦИОННЫМИ
принципами определяет систему демократического управле-
ния в нашей стране.
Признание местного самоуправления в качестве одной
из основ конституционного строя предполагает установление
децентрализованной системы управления, иных (нежели в
условиях централизации и концентрации власти) основ взаи-
моотношений федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Федерации и ор-
ганов местного самоуправления.
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в
качестве одного из элементов конституционного строя, гаран-
тирует организационную обособленность местного само-
управления, его органов в системе управления обществом и
государством, В соответствии со ст, 12 органы местного само-
управления не входят в систему органов государственной вла-
сти, Следовательно, они не могут рассматриваться как струк-
турное подразделение государственной системы управления,
В силу этого государственные органы уже не выступают, как
раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей
деятельностью местных органов власти, заслушивающей отче-
ты и имеющей право отмены их решений.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Кон-
ституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в
пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом,
закрепление местного самоуправления в качестве основы кон-
ституционного строя, ОДНОГО ИЗ главных ПрИНЦИПОВ ОрГЗНИ-
зации и осуществления управления страной предполагает
выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы
местного самоуправления действуют самостоятельно и ответ-
ственно, прежде всего перед своим населением. Конституция
не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к
ведению местного самоуправления. Основываясь на положе-
ниях Конституции РФ, Закон об общих принципах организа-
ции местного самоуправления определяет предметы ведения
местного самоуправления, а также разграничивает полномо-
чия органов государственной власти Российской Федерации и
Государственное и муниципальное управление
органов государственной власти ее субъектов в области мест-
ного самоуправления.
Принцип местного самоуправления должен быть закре-
плен в конституциях (уставах) субъектов Федерации, которые,
признавая местное самоуправление в качестве одного из осно-
вополагающих начал организации публичной власти на своей
территории и определяя систему организации этой власти, не
могут снижать уровень федерального гарантирования само-
стоятельности местного самоуправления,
В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ее
ст.ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не мо-
гут быть изменены иначе как в порядке, установленном Кон-
ституцией, Никакие другие конституционные нормы не мо-
гут противоречить ее положениям о местном самоуправле-
нии, закрепленным в гл, 1, Это является важной гарантией
развития местного самоуправления в нашей стране.
Местное самоуправление как право населения на самостоя-
тельное решение вопросов местного значения
Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления
определяет местное самоуправление как «право и реальную спо-
собность органов местного самоуправления регламентировать
значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в
рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения». Таким образом, связывая местное самоуправление с
правом органов местного самоуправления на самостоятельную и
под свою ответственность деятельность. Хартия указывает, пре-
жде всего, на роль местных органов в реализации местного са-
моуправления, Но вместе с тем в ней установлено, что это право
осуществляется не только выборными органами самоуправле-
ния, но и через формы прямого участия граждан в реализации
функций местного самоуправления.
Российское законодательство признает основным субъек-
том права на самоуправление население муниципальных обра-
зований (городских и сельских поселений и др.). Согласно ст. 130
Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает само-
стоятельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной собст-
венностью, Вместе С тем Конституция исходит из того, что право
местного самоуправления осуществляется населением, как через
формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие
органы местного самоуправления.
Население не может отказаться от своего права на осу-
ществление местного самоуправления, ибо местное само-
управление, его осуществление населением - необходимый
элемент конституционной организации власти народа: нали-
чие его в системе публичной власти субъекта Федерации яв-
ляется конституционным требованием,
4.6. Муниципальное образование
как социально-экономическая система
Эффективное управление невозможно без исследова-
ния объекта управления. Изучение объекта управления тре-
бует системного подхода, позволяющего сформировать це-
лостное представление об объекте на базе информации о
составляющих его элементах. При рассмотрении муници-
пального образования как системы необходимо опираться
на общую теорию и методы системного анализа.
Муниципальное образование - это система с интен-
сивными внешними связями. Что касается внутренних свя-
зей, формирующих целостность системы, они значительно
сильнее в муниципальном образовании, состоящем из одно-
го городского или сельского населенного пункта, чем в слу-
чае, когда в состав муниципального образования ВХОДЯТ не-
сколько населенных пунктов. Особенно сильно свойства сис-
тем проявляются применительно К ГОрОДу.
Для управления муниципальным образованием как сис-
темой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть
основные подсистемы. Характер структуризации любой соци-
ально-экономической системы зависит от цели исследования и
может осуществляться с разной степенью детализации.
Предметная структуризация муниципального образо-
вания представлена на примере города, так как на примере
города наиболее четко просматриваются свойства систем.
Под градообразующими понимаются предприятия и
Организации, продукция ИЛИ услуги которых В ОСНОВНОМ ПО-
ставляются за пределы города. Чаще всего это крупные пред-
приятия, Благодаря градообразующим предприятиям реали-
зуется принцип территориального разделения труда в систе-
ме государства и региона. Состав градообразующей сферы
города во многом предопределяет лицо, облик города, про-
фессиональную И квалификационную структуру трудоспо-
собного населения.
Спе циф ика отрасли или отрасле й градоо бразующей
сферы предопределяет стиль жизни в городе. Б градообразую-
щей сфере население получает работу, формируется налоговая
база города, население может получать отдельные коммуналь-
ные (тепло, вода) и социальные (здравоохранение, культура и
др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не
являются объектами муниципальной собственности.
Градообслуживающая и социальная сферы формируют в
совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный
кодекс РФ подразделяет городскую инфраструктуру на инже-
нерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации)
и социальную.
Для предприятий, организаций и объектов городского
хозяйства и социальной сферы характерно то, что основная
часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос
на их продукцию и услуги зависит от численности населения
города, возрастного, профессионального и квалификацион-
ного состава населения, который, в свою очередь, определяет-
ся развитием градообразующей сферы.
Предприятия градообслуживающей сферы обеспечива-
ют содержание жилищного фонда, предоставляют населению
жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые
и другие услуги. Одновременно они оказывают коммуналь-
ные и транспортные услуги предприятиям социальной сфе-
ры, частично градообразующим предприятиям и также соз-
дают рабочие места.
Учреждения и организации социальной сферы предос-
тавляют населению медицинские, образовательные, культур-
ные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги,
создают рабочие места.
Градообразующие предприятия и объекты городской ин-
фраструктуры нуждаются в различных ресурсах из внешней
среды. Однако встречное предложение товаров и услуг во внеш-
нюю среду, за которые можно приобрести ресурсы для всех
сфер города, обеспечивает в основном градообразующая сфера.
Город как открытая система имеет многочисленные свя-
зи с окружающей внешней средой, из которой он получает
необходимые материальные ресурсы, энергию, информацию
и в которую отдает произведенную продукцию, услуги, энер-
гию, информацию. Сумма поступающих в город извне ресур-
сов в денежном выражении может быть не равна сумме про-
дукции (услуг), отдаваемых градообразующими предпри-
ятиями во внешнюю среду.
Важнейшими элементами внешней среды города являются
государство, регион и окружающая территория (пригородная
зона). Если рассматривать город как подсистему в системах госу-
дарства или региона, то его внешние связи оказываются внут-
ренними СВЯЗЯМИ этих систем.
4.7. Органы и должностные лица местного
самоуправления
Органы местного самоуправления
1. Структуру органов местного самоуправления составля-
ют представительный орган муниципального образования,
глава муниципального образования, местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального
образования), контрольный Орган муниципального образова-
ния, иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального
образования и обладающие собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.
2. Наличие в структуре органов местного самоуправления
представительного органа муниципального образования, гла-
вы муниципального образования, местной администрации
(исполнительно-распорядительного органа муниципального
образования) является обязательным, за исключением случа-
ев, предусмотренных ФЗ «Об общих принципах организации
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 (ред.
от 25.07.2011) №131-Ф3,
Уставом муниципального образования, имеющего статус
сельского поселения, внутригородского муниципального об-
разования города федерального значения, может быть преду-
смотрено формирование исполнительно-распорядительного
органа, возглавляемого главой муниципального образования,
исполняющим полномочия председателя представительного
органа муниципального образования.
Уставами муниципального района и поселения, являю-
щегося административным центром муниципального района,
может быть предусмотрено образование местной админист-
рации муниципального района, на которую возлагается ис-
полнение полномочий местной администрации указанного
поселения, В этом случае в поселении, являющемся админи-
стративным центром муниципального района, местная адми-
нистрация не образуется,
3. Порядок формирования, ПОЛНОМОЧИЯ, СрОК ПОЛНОМО-
ЧИЙ, подотчетность, подконтрольность органов местного са-
моуправления, а также иные вопросы организации и деятель-
ности указанных органов определяются уставом муници-
пального образования.
Наименования представительного органа муниципаль-
ного образования, главы муниципального образования, мест-
ной администрации (исполнительно-распорядительного ор-
гана муниципального образования) устанавливаются законом
субъекта Российской Федерации с учетом исторических и
иных местных традиций.
4. Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти,
5. Структура органов местного самоуправления, в случае
создания на межселенных территориях вновь образованного
муниципального образования или в случае создания вновь об-
разованного муниципального образования путем преобразо-
вания существующего муниципального образования, опреде-
ляется населением на местном референдуме (в муниципаль-
ном образовании с численностью жителей, обладающих
избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граж-
дан) или представительным органом муниципального образо-
вания и закрепляется в уставе муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по
вопросу определения структуры органов местного самоуправ-
ления вновь образованного муниципального образования обес-
печивают органы государственной власти субъекта Российской
Федерации при наличии соответствующей инициативы жите-
лей ВНОВЬ образованного муниципального образования.
Местный референдум по вопросу определения структу-
ры органов местного самоуправления вновь образованного
муниципального образования проводится в случае, если в те-
чение одного месяца со дня вступления в силу закона субъек-
та Российской Федерации об установлении границ соответст-
вующего муниципального образования с инициативой о про-
ведении местного референдума выступила группа жителей
муниципального образования, обладающих избирательным
правом, которая образована в порядке, установленном феде-
ральным законом и принимаемым в соответствии с ним зако-
ном субъекта Российской Федерации о проведении местного
референдума, указанная группа должна организовать сбор
подписей жителей муниципального образования, обладаю-
щих избирательным правом, в количестве не менее 3 процен-
тов от их общей численности и представить подписные ЛИСТЫ
в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в
порядке и сроки, которые установлены федеральным законом
и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Рос-
сийской Федерации о проведении местного референдума.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации
формирует избирательную комиссию муниципального обра-
зования, которая проверяет подлинность собранных подпи-
сей, назначает дату проведения местного референдума, а так-
же осуществляет иные предусмотренные ФЗ №131-Ф3, други-
ми федеральными законами и принимаемыми в соответствии с
ними законами субъектов Российской Федерации полномочия
избирательной комиссии муниципального образования по
проведению местного референдума. Полномочия избиратель-
ной комиссии муниципального образования могут возлагаться
на территориальную избирательную комиссию в соответствии
с Федеральным законом от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об ос-
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия
местной администрации по материально-техническому обес-
печению проведения местного референдума осуществляет
исполнительный орган государственной власти соответст-
вующего субъекта Российской Федерации.
При отсутствии предусмотренной ФЗ №131-Ф3 инициа-
тивы граждан о проведении местного референдума структура
органов местного самоуправления определяется представи-
тельным органом вновь образованного муниципального обра-
зования после его избрания.
Численность и срок полномочий депутатов представи-
тельного органа первого созыва вновь образованного муни-
ципального образования, а также порядок избрания, полно-
мочия и срок полномочий первого главы данного муници-
пального образования в случае отсутствия инициативы
граждан о проведении указанного в настоящей части местно-
го референдума устанавливаются законом субъекта Россий-
ской Федерации.
Выборы в органы местного самоуправления вновь обра-
зованного муниципального образования ДОЛЖНЫ быть Прове-
дены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федера-
ции формирует избирательную комиссию вновь образован-
ного муниципального образования, которая назначает выбо-
ры в представительный орган данного муниципального обра-
зования и осуществляет иные предусмотренные ФЗ №131-Ф3,
другими федеральными законами и принимаемыми в соот-
ветствии с ними законами субъекта Российской Федерации
полномочия избирательной комиссии муниципального обра-
зования по проведению выборов. Полномочия избирательной
комиссии вновь образованного муниципального образования
могут возлагаться на территориальную избирательную ко-
миссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня
2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации». Материально-техническое обеспечение прове-
дения выборов в представительный орган вновь образованно-
го муниципального образования осуществляет исполнитель-
ный орган государственной власти соответствующего субъек-
та Российской Федерации.
До формирования органов местного самоуправления
ВНОВЬ образованного муниципального образования ПОЛНОМО-
ЧИЯ по решению вопросов местного значения вновь образо-
ванного муниципального образования на соответствующих
территориях в соответствии со статьями 14-16 ФЗ №131-ФЗ
осуществляют органы местного самоуправления, которые на
день создания вновь образованного муниципального образо-
вания осуществляли полномочия по решению вопросов мест-
ного значения на этих территориях.
Муниципальные правовые акты, принятые органами
местного самоуправления, которые на день создания вновь
образованного муниципального образования осуществляли
ПОЛНОМОЧИЯ по решению вопросов местного значения на со-
ответствующих территориях, действуют в части, не противо-
речащей федеральным законам и иным нормативным право-
вым актам Российской Федерации, конституциям (уставам),
законам и иным нормативным правовым актам субъектов Рос-
сийской Федерации, а также муниципальным правовым актам
органов местного самоуправления вновь образованного му-
ниципального образования.
Органы местного самоуправления вновь образованного
муниципального образования в соответствии со своей компе-
тенцией являются правопреемниками органов местного са-
моуправления, которые на день создания вновь образованно-
го муниципального образования осуществляли ПОЛНОМОЧИЯ
по решению вопросов местного значения на соответствую-
щей территории, в отношениях с органами государственной
власти Российской Федерации, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, физическими и юридическими лицами.
Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муни-
ципальными правовыми актами вновь образованного муни-
ципального образования.
До урегулирования муниципальными правовыми акта-
ми ВНОВЬ образованного муниципального образования вопро-
сов правопреемства в отношении органов местных админист-
раций, муниципальных учреждений, предприятий и органи-
заций, ранее созданных органами местного самоуправления,
которые на день создания вновь образованного муниципаль-
ного образования осуществляли ПОЛНОМОЧИЯ по решению во-
просов местного значения на соответствующей территории,
или с их участием, соответствующие органы местных админи-
страций, муниципальные учреждения, предприятия и орга-
низации продолжают осуществлять свою деятельность с со-
хранением их прежней организационно-правовой формы.
6. В решении о структуре органов местного самоуправле-
ния муниципального образования, принимаемом на местном
референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
1) структура (перечень) и наименования органов мест-
ного самоуправления;
2) порядок избрания и полномочия главы муниципаль-
ного образования,
7. Изменение структуры органов местного самоуправления
осуществляется не иначе как путем внесения изменений в ус-
тав муниципального образования,
8. Решение представительного органа муниципального
образования об изменении структуры органов местного само-
управления вступает в силу не ранее чем по истечении срока
полномочий представительного органа муниципального об-
разования, принявшего указанное решение.
9. Финансовое обеспечение деятельности органов местного
самоуправления осуществляется исключительно за счет собст-
венных ДОХОДОВ бюджетов соответствующих Муниципальных
образований.
Представительный Орган муниципального
образования (ст_ 35 №131-Ф3)
1. Представительный орган муниципального образования
может осуществлять свои полномочия в случае избрания не ме-
нее двух третей от установленной численности депутатов,
1,1. уставом муниципального образования определяется
правомочность заседания представительного органа муници-
пального образования. Заседание представительного органа
муниципального образования не может считаться правомоч-
ным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа
избранных депутатов. Заседания представительного органа
муниципального образования проводятся не реже одного раза
в три месяца,
1,2. Вновь избранный представительный орган муници-
пального образования собирается на первое заседание в уста-
новленный уставом муниципального образования срок, кото-
рый не может превышать 30 дней со дня избрания представи-
тельного органа муниципального образования в правомочном
составе,
2. Представительный орган поселения состоит из депута-
тов, избираемых на муниципальных выборах.
3. Представительный орган поселения не формируется,
если численность жителей поселения, обладающих избира-
тельным правом, составляет не более 100 человек, В этом слу-
чае полномочия представительного органа осуществляются
сходом граждан,
4. Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав
муниципального района, и из депутатов представительных
органов указанных поселений, избираемых представитель-
ными органами поселений из своего состава в соответствии с
равной независимо от численности населения поселения
нормой представительства, определяемой в порядке, установ-
ленном настоящей статьей;
2) может избираться на муниципальных выборах на ос-
нове всеобщего равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых
от одного поселения, не может превышать две пятые от уста-
новленной численности представительного органа муници-
пального района.
6. Численность депутатов представительного органа посе-
ления, в том числе городского округа, определяется уставом
муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до
10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до
30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до
100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до
500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000
человек.
7. Численность депутатов представительного органа му-
ниципального района определяется уставом муниципального
района и не может быть менее 15 человек,
8. Численность депутатов представительного органа внут-
ригородской территории города федерального значения оп-
ределяется уставом муниципального образования и не может
быть менее 10 человек,
9, Представительный орган городского поселения, муници-
пального района, городского округа обладает правами юриди-
ческого лица. Представительный орган сельского поселения,
внутригородского муниципального образования города феде-
рального значения может обладать правами юридического лица
в соответствии с уставом муниципального образования.
10, В исключительной компетенции представительного ор-
гана муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и вне-
сение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его испол-
нении;
3) установление/ изменение и отмена местных налогов и
сборов в соответствии с законодательством Российской Феде-
рации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципаль-
ного образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании,
реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий,
а также об установлении тарифов на услуги муниципальных
предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального обра-
зования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и
организационного обеспечения деятельности органов местно-
го самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного само-
управления и должностными лицами местного самоуправле-
ния ПОЛНОМОЧИЙ по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципаль-
ного образования в отставку,
11, Иные полномочия представительных органов муници-
пальных образований определяются федеральными законами
и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (ус-
тавами), законами субъектов Российской Федерации, уставами
муниципальных образований.
11.1, Представительный орган муниципального образо-
вания заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального
образования, главы местной администрации о результатах их
деятельности, деятельности местной администрации и иных
подведомственных главе муниципального образования орга-
нов местного самоуправления, в том числе о решении вопро-
сов, поставленных представительным органом муниципаль-
ного образования,
12, Нормативные правовые акты представительного органа
муниципального образования, предусматривающие установ-
ление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуще-
ствление расходов из средств местного бюджета, могут быть
внесены на рассмотрение представительного органа муници-
пального образования только по инициативе главы местной
администрации или при наличии заключения главы местной
ад министрации.
13. Нормативный правовой акт, принятый представитель-
ным органом муниципального образования, направляется гла-
ве муниципального образования ДЛЯ подписания и обнародо-
вания в течение 10 дней. Глава муниципального образования,
исполняющий полномочия главы местной администрации,
имеет Право ОТКЛОНИТЬ нормативный Правовой акт, Принятый
представительным органом муниципального образования. В
этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10
дней возвращается в представительный орган муниципального
образования с мотивированным обоснованием его отклонения
либо с предложениями о внесении в него изменений и допол-
нений, Если глава муниципального образования отклонит
нормативный правовой акт, он вновь рассматривается предста-
вительным органом муниципального образования. Если при
повторном рассмотрении указанный нормативный правовой
акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством
не менее двух третей от установленной численности депутатов
представительного органа муниципального образования, он
подлежит подписанию главой муниципального образования в
течение семи дней и обнародованию,
14, Организацию деятельности представительного органа
муниципального образования в соответствии с уставом муни-
ципапьного образования осуществляет глава муниципального
образования, а в случае, если указанное должностное лицо
исполняет полномочия главы местной администрации, -
председатель представительного органа муниципального об-
разования, избираемый этим органом из своего состава,
15, Расходы на обеспечение деятельности представительно-
го органа муниципального образования предусматриваются в
местном бюджете отдельной строкой в соответствии с класси-
фикацией расходов бюджетов Российской Федерации,
Управление и (или) распоряжение представительным
органом муниципального образования или отдельными депу-
татами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме
средствами местного бюджета в процессе его исполнения не
допускаются, за исключением средств местного бюджета, на-
правляемых на обеспечение деятельности представительного
органа муниципального образования и депутатов,
16, Полномочия представительного органа муниципально-
го образования независимо от порядка его формирования мо-
гут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям,
которые предусмотрены статьей 73 ФЗ №131-Ф3. Полномочия
представительного органа муниципального образования так-
же прекращаются:
1) в случае принятия указанным органом решения о само-
роспуске. При этом решение о самороспуске принимается в по-
рядке, определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно
верховного суда республики, края, области, города федераль-
ного значения, автономной области, автономного округа о
неправомочности данного состава депутатов представитель-
ного органа муниципального образования, в том числе в связи
со сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципального образова-
ния, осуществляемого в соответствии с частями 3-7 статьи 13
ФЗ №131-Ф3, а также в случае упразднения муниципального
образования;
4) в случае утраты поселением статуса муниципального
образования в связи с его объединением с городским округом;
5) в случае увеличения численности избирателей муни-
ципального образования более чем на 25 процентов, произо-
шедшего вследствие изменения границ муниципального об-
разования или объединения поселения с городским округом.
Уставом муниципального образования может быть пре-
дусмотрено досрочное прекращение полномочий представи-
тельного органа муниципального образования в случае на-
рушения срока издания муниципального правового акта, тре-
буемого для реализации решения, принятого путем прямого
волеизъявления граждан,
17, Досрочное прекращение полномочий представительно-
го органа муниципального образования влечет досрочное
прекращение полномочий его депутатов.
18, В случае досрочного прекращения полномочий предста-
вительного органа муниципального образования, состоящего
из депутатов, избранных населением непосредственно, не
позднее чем через три месяца со дня вступления в силу реше-
ния о досрочном прекращении полномочий указанного орга-
на проводятся досрочные муниципальные выборы в предста-
вительный орган муниципального образования,
19, В случае досрочного прекращения полномочий предста-
вительного органа муниципального района, сформированно-
го в соответствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи, пред-
ставительные органы соответствующих поселений обязаны в
течение одного месяца избрать в состав представительного
органа муниципального района других депутатов.
Глава муниципального образования
(ст. 36 №131-Ф3)
1. Глава муниципального образования является высшим
должностным лицом муниципального образования и наделя-
ется уставом муниципального образования в соответствии с
настоящей статьей собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения.
2. Глава муниципального образования в соответствии с ус-
тавом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо пред-
ставительным органом муниципального образования из сво-
его состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо
входит в состав представительного органа муниципального об-
разования с правом решающего голоса и исполняет полномочия
его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муни-
ципального образования исполняет полномочия его предсе-
дателя;
4) не может одновременно исполнять полномочия пред-
седателя представительного органа муниципального образо-
вания и полномочия главы местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа му-
ниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи
35 ФЗ №131-Ф3 исполняет полномочия его председателя.
3. Установленные пунктами 2-4 части 2 настоящей статьи
ограничения не распространяются на органы местного само-
управления муниципального образования, имеющего статус
сельского поселения, внутригородского муниципального об-
разования города федерального значения, в котором преду-
смотрено формирование исполнительно-распорядительного
органа, возглавляемого главой муниципального образования,
исполняющим полномочия председателя представительного
органа муниципального образования,
4. Глава муниципального образования в пределах полно-
мочий, установленных частью 2 настоящей статьи:
1) представляет муниципальное образование в отноше-
ниях с органами местного самоуправления других муници-
пальных образований, органами государственной власти,
гражданами и организациями, без доверенности действует от
имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном
уставом муниципального образования, нормативные право-
вые акты, Принятые Представительным органом муниципаль-
ного образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания
представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного са-
моуправления полномочий по решению вопросов местного
значения и отдельных государственных полномочий/ пере-
данных органам местного самоуправления федеральными за-
конами и законами субъекта Российской Федерации.
5. Глава муниципального образования подконтролен и
подотчетен населению и представительному органу муници-
пального образования.
5Д. Глава муниципального образования представляет
представительному органу муниципального образования
ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в слу-
чае, если глава муниципального образования возглавляет ме-
стную администрацию, о результатах деятельности местной
администрации и иных подведомственных ему органов мест-
ного самоуправления, в том числе о решении вопросов, по-
ставленных представительным органом муниципального об-
разования,
6. Полномочия главы муниципального образования пре-
кращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
2.1) удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1
ФЗ №131-ФЗ;
3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74
ФЗ №31-Ф3;
4) признания судом недееспособным или ограниченно
дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим ИЛИ объ-
явления умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обви-
нительного приговора суда;
7) выезда за пределы Российской Федерации на посто-
янное место жительства;
8) прекращения гражданства Российской Федерации,
прекращения гражданства иностранного государства - участ-
ника международного договора Российской Федерации, в со-
ответствии с которым иностранный гражданин имеет право
быть избранным в органы местного самоуправления, приоб-
ретения им гражданства иностранного государства либо по-
лучения им вида на жительство или иного документа, под-
тверждающего право на постоянное проживание гражданина
Российской Федерации на территории иностранного государ-
ства, не являющегося участником международного договора
Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин
Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного
государства, имеет право быть избранным в органы местного
самоуправления;
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспо-
собности по СОСТОЯНИЮ Здоровья ОСуЩССТВЛЯТЬ ПОЛНОМОЧИЯ
главы муниципального образования;
11) досрочного прекращения полномочий представитель-
ного органа муниципального образования, если глава муници-
пального образования был избран из состава данного органа;
11,1) изменения порядка формирования представи-
тельного органа муниципального района в соответствии с ча-
стью 5 статьи 35 ФЗ №131-Ф3;
12) преобразования муниципального образования, осуще-
ствляемого в соответствии с частями 3-7 статьи 13 ФЗ №131-Ф3,
а также в случае упразднения муниципального образования;
13) утраты поселением статуса муниципального образо-
вания в связи с его объединением с городским округом;
14) увеличения численности избирателей муниципаль-
ного образования более чем на 25 процентов, произошедшего
вследствие изменения границ муниципального образования
или объединения поселения с городским округом.
7, В случае досрочного прекращения полномочий главы му-
ниципального образования его полномочия временно исполня-
ет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в
соответствии с уставом муниципального образования.
8. В случае досрочного прекращения полномочий главы
муниципального образования, избранного на муниципаль-
ных выборах, досрочные выборы главы муниципального об-
разования проводятся в сроки, установленные федеральным
законом.
Местная администрация (ст, 37 №131-Ф3)
1, Местная администрация (исполнительно-распорядитель-
ный орган муниципального образования) наделяется уставом
муниципального образования полномочиями по решению во-
просов местного значения и ПОЛНОМОЧИЯМИ для осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной ад-
министрации на принципах единоначалия,
2. Главой местной администрации является глава муници-
пального образования либо лицо, назначаемое на должность
главы местной администрации по контракту, заключаемому
по результатам конкурса на замещение указанной должности
на срок полномочий, определяемый уставом муниципального
образования.
Контракт с главой местной администрации заключается
на срок ПОЛНОМОЧИЙ представительного органа муниципаль-
ного образования, принявшего решение о назначении лица
на должность главы местной администрации (до дня начала
работы представительного органа муниципального образова-
ния нового созыва), но не менее чем на два года.
3. Условия контракта для главы местной администрации
поселения утверждаются представительным органом поселе-
ния, а для главы местной администрации муниципального
района (городского округа), внутригородского муниципаль-
ного образования города федерального значения - представи-
тельным органом муниципального района (городского окру-
га), внутригородского муниципального образования города
федерального значения в части, касающейся осуществления
ПОЛНОМОЧИЙ по решению вопросов местного значения, и за-
коном субъекта Российской Федерации в части, касающейся
осуществления отдельных государственных полномочий, пе-
реданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации.
4. В случае, если лицо назначается на должность главы ме-
стной администрации по контракту, уставом поселения, а в
отношении должности главы местной администрации муни-
ципального района (городского округа), внутригородского му-
ниципального образования города федерального значения -
уставом муниципального района (городского округа), внутри-
городского муниципального образования города федерально-
го значения и законом субъекта Российской Федерации могут
быть установлены дополнительные требования к кандидатам
на должность главы местной администрации,
5. Порядок проведения конкурса на замещение должности
главы местной администрации устанавливается представи-
тельным органом муниципального образования. Порядок
проведения конкурса должен предусматривать опубликова-
ние условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его
проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до
дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной КОМИССИИ в муници-
пальном образовании устанавливается представительным ор-
ганом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются
представительным органом поселения. При формировании
конкурсной КОМИССИИ В муниципальном районе (городском
округе), внутригородском муниципальном образовании горо-
да федерального значения две трети ее членов назначаются
представительным органом муниципального района (город-
ского округа), внутригородского муниципального образова-
ния города федерального значения, а одна треть - законода-
тельным (представительным) органом государственной вла-
сти субъекта Российской Федерации по представлению
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государст-
венной власти субъекта Российской Федерации).
В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 ста-
тьи 34 ФЗ №131-Ф3, при формировании конкурсной комис-
сии в муниципальном районе Одна треть членов конкурсной
комиссии назначается представительным органом муници-
пального района, одна треть - представительным органом по-
селения, являющегося административным центром муници-
пального района, а одна треть законодательным (представи-
тельным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации по представлению высшего должно-
стного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации),
6. Лицо назначается на должность главы местной админи-
страции представительным органом муниципального образо-
вания из числа кандидатов, представленных конкурсной ко-
миссией по результатам конкурса.
Контракт с главой местной администрации заключается
главой муниципального образования,
6,1. Глава местной администрации, осуществляющий
свои полномочия на основе контракта:
1) подконтролен и подотчетен представительному орга-
ну муниципального образования;
2) представляет представительному органу муници-
пального образования ежегодные отчеты о результатах своей
деятельности и деятельности местной администрации, в том
числе о решении вопросов, поставленных представительным
органом муниципального образования;
3) обеспечивает осуществление местной администраци-
ей полномочий по решению вопросов местного значения и
отдельных государственных полномочий, переданных орга-
нам местного самоуправления федеральными законами и за-
конами субъекта Российской Федерации.
7. Местная администрация обладает правами юридическо-
го лица.
8, Структура местной администрации утверждается предста-
вительным органом муниципального образования по представ-
лению главы местной администрации. В структуру местной ад-
министрации могут входить отраслевые (функциональные) и
территориальные органы местной администрации.
9. Глава местной администрации не вправе заниматься
предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятель-
ностью, за исключением преподавательской, научной и иной
творческой деятельности. При этом преподавательская, науч-
ная и иная творческая деятельность не может финансировать-
ся исключительно за счет средств иностранных государств,
международных и иностранных организаций, иностранных
граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или зако-
нодательством Российской Федерации, Глава местной адми-
нистрации не вправе входить в состав органов управления,
попечительских или наблюдательных советов, иных органов
иностранных некоммерческих неправительственных органи-
заций и действующих на территории Российской Федерации
их структурных подразделений, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или зако-
нодательством Российской Федерации,
10. Полномочия главы местной администрации, осуществ-
ляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) расторжения контракта в соответствии с частью 11 на-
стоящей статьи;
4) отрешения от должности в соответствии со статьей 74
ФЗ №131-ФЗ;
5) признания судом недееспособным или ограниченно
дееспособным;
6) признания судом безвестно отсутствующим ИЛИ объ-
явления умершим;
7) вступления в отношении его в законную силу обви-
нительного приговора суда;
8) выезда за пределы Российской Федерации на посто-
янное место жительства;
9) прекращения гражданства Российской Федерации,
прекращения гражданства иностранного государства - участ-
ника международного договора Российской Федерации, в со-
ответствии с которым иностранный гражданин имеет право
быть избранным в органы местного самоуправления, приоб-
ретения им гражданства иностранного государства либо по-
лучения им вида на жительство или иного документа, под-
тверждающего право на постоянное проживание гражданина
Российской Федерации на территории иностранного государ-
ства, не являющегося участником международного договора
Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин
Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного
государства, имеет право быть избранным в органы местного
самоуправления;
10) призыва на военную службу или направления на
заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
11) преобразования муниципального образования, осуще-
ствляемого в соответствии с частями 3-7 статьи 13 ФЗ №131-Ф3,
а также в случае упразднения муниципального образования;
12) утраты поселением статуса муниципального образо-
вания в связи с его объединением с городским округом;
(п, 12 введен Федеральным законом от 18.10.2007 г,
№23О-Ф3)
13) увеличения численности избирателей муниципаль-
ного образования более чем на 25 процентов, произоптедптего
вследствие изменения границ муниципального образования
или объединения поселения с городским округом.
(п, 13 введен Федеральным законом от 18.10.2007 г,
№230-ФЗ)
11, Контракт с главой местной администрации может быть
расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на
основании заявления:
1) представительного органа муниципального образо-
вания или главы муниципального образования - в связи с на-
Тема 4. Региональное и муниципальное управление
рушением условий контракта в части, касающейся решения
вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением
ограничений, установленных частью 9 настоящей статьи;
2) высшего должностного лица субъекта Российской Фе-
дерации (руководителя высшего исполнительного органа го-
сударственной власти субъекта Российской Федерации) - в
связи с нарушением условий контракта в части, касающейся
осуществления отдельных государственных полномочий, пе-
реданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации, а
также в связи с несоблюдением ограничений, установленных
частью 9 настоящей статьи;
3) главы местной администрации - в связи с наруше-
ниями условий контракта органами местного самоуправления
и (или) органами государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации.
Контрольный орган муниципального образования
(ст. 38 №131-Ф3)
1. Контрольный орган муниципального образования (кон-
трольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) об-
разуется в целях контроля за исполнением местного бюджета,
соблюдением установленного порядка подготовки и рассмот-
рения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а
также в целях контроля за соблюдением установленного по-
рядка управления и распоряжения имуществом, находящим-
ся в муниципальной собственности.
2. Контрольный орган муниципального образования фор-
мируется на муниципальных выборах или представительным
органом муниципального образования в соответствии с уста-
вом муниципального образования,
3. Результаты проверок, осуществляемых контрольным ор-
ганом муниципального образования, подлежат опубликова-
нию (обнародованию).
4. Органы местного самоуправления и должностные лица
местного самоуправления обязаны представлять в контроль-
ный орган муниципального образования по его требованию
необходимую информацию и документы по вопросам, отно-
сящимся к их компетенции,
4.8. Особенности муниципальной службы
Муниципальные должности подразделяются на:
• категория «А» - выборные муниципальные должности, т.
е, должности, замещаемые в результате муниципальных выбо-
ров и занимаемые депутатами представительных органов, гла-
вами И ИНЫМИ выборными ДОЛЖНОСТНЫМИ лицами местного
самоуправления;
• категория «Б» - замещаемые по трудовому договору (най-
му) для непосредственного обеспечения деятельности лиц, за-
мещающих должности категории «А». К этой категории отно-
сятся заместители, помощники, референты и другие служащие.
Трудовой договор с таким служащим заключается, как прави-
ло, на срок полномочий должностного лица категории «А», рабо-
ту которого обеспечивает данный служащий;
• категория «В» - иные муниципальные служащие, рабо-
тающие по Трудовому договору.
Муниципальной является ТОЛЬКО служба в ДОЛЖНОСТЯХ
категорий «Б» и «В», не являющихся выборными и замещае-
мых ПО Трудовому договору.
Муниципальная служба - профессиональная дея-
тельность, которая осуществляется на постоянной основе на
муниципальной должности, не являющейся выборной. Раз-
личия между выборными ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИцамИ местного
самоуправления и муниципальными служащими представ-
лены в табл, 1,
Финансирование муниципальной службы осуществля-
ется за счет средств местного бюджета.
Муниципальными служащими ЯВЛЯЮТСЯ граждане
Российской Федерации, исполняющие обязанности по му-
ниципальной ДОЛЖНОСТИ муниципальной Службы В ПОрЯДКе,
определенном уставом муниципального образования. Лица,
не замещающие муниципальные должности муниципальной
службы и исполняющие обязанности по техническому обес-
печению деятельности органов местного самоуправления, не
являются муниципальными служащими.
Таблица 1
Различия между выборными ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛРЩЯМИ
местного самоуправления И муниципальными
служащими
Отл ичител ьные признаки Выборные должностные лица Муниципальные служащие
Методы подбора служащих Выбираются избира- телями Нанимаются на определен- ную должность, иногда по конкурсу
Содержание дея- тельности Определяют общест- венные цели, страте- гию развития (ут- верждают муници- пальные программы и бюджет) Выбирают способы и средства осуществления целей, испол- няют программы, планы и местный бюджет
Критерий подбора служащих Поддержка избира- телей Квалификация, опыт, про- фессионализм
Возможность пред- ставления политиче- ских партий и объе- динений Могут представлять различные полити- ческие партии, объе- динения Не могут заниматься полити- ческой деятельностью в рабо- чее время
Про д о л жител ьность работы Выбираются на оп- ределенный срок полномочий Нанимаются на неопреде- ленное время или на срок полномочий выборного должностного лица, работу которого они обеспечивают
Муниципальные должности муниципальной службы
устанавливаются нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления в соответствии с реестром муни-
ципальных должностей муниципальной службы, утверждае-
мым законом субъекта Российской Федерации.
Правовая регламентация муниципальной службы осу-
ществляется на федеральном, региональном и муниципаль-
ном уровнях.
На федеральном уровне Федеральным законом «Об осно-
вах муниципальной службы в Российской Федерации» опреде-
ляются основные принципы Муниципальной службы, порядок
установления классификации муниципальных должностей и
присвоения квалификационных разрядов муниципальным
служащим, ограничения, связанные с муниципальной службой,
права и социальные гарантии для муниципальных служащих.
На уровне субъектов РФ ДОЛЖНЫ быть приняты законы о
муниципальной службе, В этих законах ДОЛЖНЫ быть уста-
новлены реестры муниципальных должностей, соотношения
должностей муниципальной службы и должностей государст-
венной службы субъекта РФ, порядок присвоения и сохране-
ния квалификационных разрядов муниципальных служащих
при изменении места работы, рамочные требования к уста-
новлению прав и обязанностей муниципального служащего,
системы поощрений и наказаний для него, установление де-
нежного содержания муниципального служащего, порядок
поступления на муниципальную службу и ее прохождения,
порядок управления муниципальной службой.
На уровне муниципальных образований уставами и нор-
мативными правовыми актами муниципальных образований, с
учетом федеральных законов и законов субъектов РФ, опреде-
ляются вопросы регулирования муниципальной службы.
Обязанности муниципального служащего устанавлива-
ются уставом муниципального образования ИЛИ норматив-
ными правовыми актами органов местного самоуправления в
соответствии с федеральными законами, законами субъекта
Российской Федерации,
Тема 5.
Инновационные направления
развития государственного
и муниципального управления
5.1. Аналитическое обеспечение обоснования
и принятия макроэкономических решений
Макроэкономические решения
Подготовка и принятие решений - одна из основных
функций управления. Она пронизывает весь управленческий
процесс. Не случайно управление в самой общей форме пред-
ставляет собой процесс выработки, принятия решений (про-
грамм, директив, законов, планов, нормативов, распоряжений,
проектов и тд,) и их реализации. Эффект функционирования
системы, достижение поставленной перед ней цели в значитель-
ной мере предопределяются качеством решений, их научной
обоснованностью, компетентностью, своевременностью.
Целенаправленность (сознательное, целеустремленное
направление движения системы к заданной цели) - сущест-
венная черта управления обществом. Постановка цели, вы-
движение задач находят выражение в определенном управ-
ленческом решении. Цель, сформулированная в решении,
должна быть соотнесена с имеющимися ресурсами, устано-
вившимися или предполагаемыми принципами организации
общества и его звеньев, социально-психологическими факто-
рами, способствующими ее достижению (готовностью людей,
их информированностью, мотивацией, стимулированием,
идейной И профессиональной ПОДГОТОВКОЙ И Т.Д.),
Решение - сгусток информации, специально собранной,
проанализированной и переработанной субъектами управле-
ния, Оно информационно по своей сущности и представляет
Государственное и муниципальное управление
собой синтез информации о настоящем и будущем, выражен-
ном в цели, которая запрограммирована и поставлена перед
системой. Этот синтез обычно находит свое выражение в том,
что решение состоит из двух частей - констатирующей и резо-
лютивной, Констатирующая часть содержит информацию о
состоянии решаемой проблемы, положении дел, а резолютив-
ная - предписывающую, нормативную информацию.
Информационное содержание решений, принимаемых
различными органами, неодинаково. Для федеральных орга-
нов власти присущ, прежде всего, аналитико-оценочный ха-
рактер решений, а для хозяйственных органов - организаци-
онно-технический, оперативный, содержащий отдельные за-
дания и указания конкретным лицам.
Кроме цели, решение содержит указания на последова-
тельность действий, варианты поведения на пути движения к
ней; совокупность ресурсов (материальных, финансовых, трудо-
вых), а также средств, используемых для ее реализации; перечень
организаций и лиц, ответственных за выполнение решений; со-
вокупность правил, регламентирующих порядок принятия,
вступления в силу, выполнения, изменения и отмены решения.
Решение, как правило, обладает свойством юридического акта и
оформляется в административно-распорядительный документ.
Исследуем ту роль, которую играет государство в реше-
нии главных проблем социально-экономического развития
через содержание его основных функций, которые и являются
центральными направлениями деятельности органов госу-
дарственной власти.
Научная мысль прошлого выработала множество тео-
рий, по-разному объясняющих ПрИЧИНЫ ВОЗНИКНОвенИЯ ГОСу-
дарства, сущность государственной власти, ее цели, задачи,
предназначение и т,д.
Достаточно очевидно, что понимание природы государ-
ства невозможно в рамках какой-либо одной теории, потому
ЧТО Причины его возникновения КрОЮТСЯ ВО ВССЙ совокупно-
сти экономических, социальных, психологических, биологи-
ческих и прочих закономерностей существования высокоор-
ганизованной материи,
В настоящее время в мире сложились различные формы
организации государственной власти, которая выражается в
форме правления, государственного устройства и политиче-
ского режима.
Как известно, сущность государственной власти во мно-
гом определяется средствами ее осуществления, т,е. государст-
венным режимом, который может быть демократическим или
антидемократическим. При этом республиканская форма
правления чаще всего тяготеет к федеративному государствен-
ному устройству и демократическому политическому режиму.
Монархическим формам правления чаще всего свойственны
унитарные централизованные формы государственного уст-
ройства и недемократические политические режимы.
Государственный механизм представляет собой систему
государственных органов и учреждений, осуществляющих
практическую работу по реализации охранительной и регу-
лятивной функции государства, В зависимости от характера
выполняемых задач государственные органы подразделяются
на представительные (законодательные), исполнительные и
правоохранительные (судебные).
По мере развития цивилизации различные типы систем
государственных органов и формы государственного управ-
ления постоянно совершенствовались, приобретая все более
гибкий характер. В юридической теории выработалась поня-
тие правового государства.
Особенности правового государства:
• верховенство закона во всех сферах государственной и
правовой жизни;
• взаимная ответственность государства и личности;
• реальная гарантированность прав и свобод личности;
• реализация принципа разделения властей.
Следует подчеркнуть, что в России, в силу определенных
исторических закономерностей развития, государственная
власть стала приобретать признаки правового государства
только в самом конце XIX столетия, а после 1917 г„ как известно,
практически ни один из вышеназванных принципов не соблю-
дался. Поэтому только в последние годы страна стала восста-
навливать статус правового государства, и действующая систе-
ма органов государственной власти приобрела структуру, ха-
рактерную для большинства цивилизованных государств.
В настоящее время свод законов России формируется
практически заново. Поэтому своевременное и обоснованное
принятие необходимых законодательных и нормативных ак-
тов, регулирующих различные сферы общественно-
экономической жизни, определяет практически все дальней-
шие перспективы развития нашего общества. Следовательно,
нужно выработать и законодательно закрепить четко опреде-
ленный порядок разработки и принятия обоснованных госу-
дарственных решений (что ВОЗМОЖНО ТОЛЬКО При наличии
надлежащего информационно-аналитического обеспечения),
В рамках данной работы особое внимание уделяется методо-
логии обоснования государственных макроэкономических
решений, т,е. тех законодательных и подзаконных норматив-
ных актов, которые непосредственно регулируют макроэко-
номические процессы.
Рыночный механизм в качестве объективного регулято-
ра развития макроэкономических процессов действует неза-
висимо от каких-либо других субъективных причин, характе-
ризующих государственное вмешательство в экономику. Тем
не менее, до недавнего времени экономическое развитие на-
шей страны происходило не столько под влиянием рыночных
механизмов, сколько в соответствии с административно-
командными мерами, носившими волюнтаристский характер.
Такого рода государственные решения, не встраиваясь в ры-
ночные законы, нередко наносили непоправимый ущерб со-
циально-экономическому развитию страны.
Совершенствование государственного
управления ЭКОНОМИКОЙ
Основной задачей совершенствования государственного
управления экономикой на современном этапе является, по
мнению автора, гибкое встраивание внерыночных регулято-
ров макроэкономических процессов В рыночный механизм с
целью обеспечения устойчивого экономического роста. Эта
проблема актуальна для всех стран мира, но к ее решению
подходят по-разному. Для России эта проблема приобретает
особую актуальность в связи с переходным характером эконо-
мики от преимущественно централизованной (администра-
тивно-командной) системы управления к системе гибкого ре-
гулирования с помощью сочетания «стихийного» (рыночного)
и «сознательного» (государственного) регулирования.
Большое значение при этом имеет использование опыта
передовых, индустриально развитых стран, который позволя-
ет определить наиболее эффективные направления, формы и
методы государственного регулирования экономики.
В дискуссиях экономистов XX в, спор о месте, роли и
функциях государства, соотношении «стихийного» и «созна-
тельного» в экономике занимает, вероятно, центральное ме-
сто, На Западе уже в 1950-е гг, существовали и применялись в
практике государственного регулирования экономики кон-
цепции антикризисной политики «полной занятости», теория
экономического роста, индикативного планирования, модель
«шведского социализма». На основе этих концепций сформи-
ровались различные модели смешанной экономики, соче-
тающие два механизма регулирования: рыночный (стихий-
ный) и государственный (сознательный).
Во второй половине XX в, вера экономистов в безгранич-
ные возможности государственного регулирования была по-
колеблена, В настоящее время, в современных теоретических
системах выработаны разные точки зрения на вопрос о гра-
ницах сознательного вмешательства в экономику.
На Западе наибольшей популярностью пользуется не-
оклассическая теория и разработанные в трудах ее представите-
лей трактовки роли рынка и государства в экономике. По мне-
нию экономистов-неоклассиков, центром рыночной ЭКОНОМИ-
КИ (ее «движителем») является капиталист-предприниматель,
от успешной (прибыльной) деятельности которого зависит
благополучие всех групп населения. Согласно этой концепции
Государственное и муниципальное управление
экономическое процветание страны опирается на благопри-
ятные возможности прибыльной реализации частного капи-
тала. И главная задача государства состоит в том, чтобы все-
мерно поддерживать частное предпринимательство, интересы
которого должны быть определяющими во всем, что касается
экономики. Согласно неоклассическим взглядам, государство
ДОЛЖНО воздерживаться От всевозможных ПОПЫТОК «ОЗДОрОВ-
ления» неудачников рыночной конкуренции, предоставляя
ПОМОЩЬ и поддержку ТОЛЬКО СИЛЬНОМу, КОНКуренТОСПОСОбнО-
му предпринимателю, умеющему выдерживать конкуренцию.
Неоклассическая теория встраивает государство в мо-
дель «совершенной конкуренции», на предположениях кото-
рой основаны концепции так называемого равновесия в эко-
номике (т.е. достигнутого при равновесных ценах спроса и
предложения, согласовании интересов всех потребителей и
производителей). Однако в действительности, как это было
показано в трудах венгерского экономиста Я, Корнай и других
экономистов, ни «совершенной конкуренции» в ЧИСТОМ виде,
ни равновесного состояния в реальной экономике быть не
может. Более того, именно его отсутствие является стимулом
для экономического развития.
Концепция современного кейнсианства стремится рассмот-
реть взаимодействие стихийного и сознательного, исходя из
модели рынка несовершенной конкуренции, который не об-
ладает стихийным механизмом восстановления равновесия,
присущим совершенной конкуренции. В соответствии С Этой
концепцией длительные отклонения от состояния равновесия,
возникающие в условиях несовершенной конкуренции, МОЖ-
НО преодолевать только с помощью государства.
Таким образом, теоретическая система кейнсианства
предполагает действие в современной экономике двух взаи-
мосвязанных механизмов регулирования, каждый из которых
выполняет совершенно определенные функции. Государство
смягчает негативные последствия действия рыночных регуля-
торов, обеспечивая стабилизацию экономического цикла
(конъюнктурное регулирование), устойчивые темпы роста и
высокий уровень занятости.
В теоретической системе институционализма (получив-
шей развитие в 1940-1970-х гг. в США и во Франции) трактов-
ки рынка и государства весьма своеобразны. По мнению ин-
ституционалистов, рынок не является нейтральным механиз-
мом распределения ресурсов, а выступает социальным
институтом, претерпевающим глубокие изменения со всей его
институциональной СИСтОМОЙ. При ЭТОМ В условиях ВЫСОКО-
развитой экономики, где решающее влияние принадлежит
крупным компаниям, усиливается роль внерыночных регуля-
торов экономических процессов.
Институциональный подход предполагает, что рыноч-
ное пространство не является единым и открытым полем, оно
разделено на множество неоднородных сегментов. Можно вы-
делить две основные институциональные сферы: права собст-
венности и деловые (в том числе контрактные) отношения. В
каждой из них действуют свои институциональные ограниче-
ния, которые подразделяются на формальные и неформаль-
ные. Формальные включают законы и другие регулирующие
нормативные акты, а также письменные деловые контракты. К
неформальным относятся общие нормы и межперсональные
деловые связи. Институциональные перегородки подвижны,
они постоянно трансформируются под воздействием хозяйст-
венных агентов.
Представители французской социологической школы (осно-
воположник фр. Перру) ПО МНОГИМ ПОЗИЦИЯМ блИЗКИ ИНСТИ-
туционализму, считая, что неоклассическая теория примени-
ма ТОЛЬКО к условиям, КОГДа рЫНОК ЯВЛЯСТСЯ еДИНСТВСННЫМ
механизмом регулирования экономических процессов. Одна-
ко для современной экономики, развивающейся в условиях
монополистической конкуренции, характерно структурное
преобразование рынка за счет вмешательства монополий и
прочих институтов. Экономические субъекты, связанные от-
ношениями экономической и социально-политической вла-
сти, сознательно осуществляют собственные экономические
стратегии, причем их поведение обусловлено правилами иг-
ры, порождаемой не собственно рыночным механизмом, а со-
отношением сил партнеров экономической деятельности* В
такой экономике необходим механизм социального контроля,
который дал бы возможность использовать потенциальные
возможности рынка, устраняя его негативные черты и ком-
пенсируя недостатки. Такую роль, по мнению Фр. Перру, и
призвано сыграть государство в экономике.
Близки по своим взглядам к представителям теории ин-
ституционализма и сторонники концепции планирования разви-
тия (development planning): А* Ватерстон, В*А. Льюис, П* Мас-
се, Я* Тинберген и др* Согласно этой концепции, под развити-
ем понимаются «институциональные изменения и рост»
(Institutional change plus growth). Важная предпосылка этой
концепции - поэтапность и ЭВОЛЮЦИОННОСТЬ ИНСТИТуЦИО-
нальных изменений. Любая экономическая система обладает
определенным потенциалом роста и может развиваться в со-
ответствии С разными типами (моделями) развития* Идеаль-
ным (и наиболее труднодостижимым) вариантом развития
системы следует считать такой, при котором институцио-
нальные изменения (основанные на научном анализе и про-
фессиональной интуиции экспертов) вносятся по мере необ-
ходимости непрерывно и превентивно, в результате чего под-
держивается устойчиво высокий перманентный рост.
Более реальный тип развития предполагает частичное
реформирование экономической системы практически сразу
после появления первых негативных признаков ее функцио-
нирования, и это реформирование осуществляется обычно с
очередной сменой политической власти (как в большинстве
развитых капиталистических стран)*
Диаметрально противоположным (по Отношению к пер-
вым двум типам развития системы) является такой вариант,
при котором система без каких бы ТО ни было институцио-
нальных изменений доводится до полного исчерпания потен-
циала своего развития, после чего происходит радикальная
(революционная) ломка ее институциональных структур (как
в бывшем СССР).
Ученые отмечают: «Один из самых главных вопросов -
институциональные преобразования рынка и государства*
Институциональная переориентация означает необходимость
пре одоления стереотипа о против остоянии гос ударе тва и
рынка. Во-первых, существует масса разных важных экономи-
ческих явлений, которые непосредственно не относятся ни к
государству, ни к рынку, - это функционирование общест-
венных организаций, защищающих права производителей и
потребителей; внутрикорпоративные отношения; натураль-
ное самообеспечение домашних хозяйств. Во-вторых (и это
главное), речь идет об ином понимании как государства, так и
самого рынка, которые представляют собой сложную сово-
купность институциональных ограничений, переплетенных
таким образом, что разъединить государство и рынок МОЖНО
только в чисто аналитических целях. Хозяйственная ЖИЗНЬ ПО-
СТОЯННО подтверждает их взаимодействие».
Согласно теории планирования развития, как экономи-
ческий рост, так и институциональные изменения ДОЛЖНЫ
планироваться в неразрывном единстве. Страна считается во-
влеченной в процесс планирования развития, если ее прави-
тельство осознанно предпринимает постоянные усилия, на-
правленные на повышение темпов ее экономического и соци-
ального прогресса, внося изменения в те организационно-
правовые структуры, которые, по мнению Правительственных
органов, препятствуют достижению этих целей. Как правило,
эти усилия базируются на синтезе государственного регулиро-
вания экономики путем изменения ставок налогов, тарифов,
нормативов (краткосрочный аспект экономической политики),
индикативного планирования (среднесрочный аспект) и эко-
номического прогнозирования (долгосрочный аспект).
В реальной действительности любая экономическая систе-
ма реагирует не на влияние отдельных составляющих экономи-
ческой политики, а на их интегративное воздействие. Следова-
тельно, механизм государственного регулирования экономики
должен обеспечить именно такой агрегированный эффект.
Если в развитии законодательной базы рыночной эконо-
мики в последние годы достигнут определенный прогресс, то
практическое применение законов пока далеко от совершенсг-
ва* Законы далеко не всегда соблюдаются в области как верти-
кальных отношений (государство - предприниматель), так и
горизонтальных отношений (между отдельными предприни-
мателями)* Основной Причиной ЭТОГО ЯВЛЯетСЯ СлабОСТЬ ИНСТИ-
тутов правового государства, фактическое доминирование ис-
полнительных органов над другими ветвями власти, отсутствие
традиций и реальных условий независимости судебной власти*
Не развит и институциональный характер промышлен-
ной политики: ее долгосрочная концепция отсутствует, а дей-
ствия государства по решению крупных производственных и
Структурных проблем СВОДЯТСЯ К ПрИМИТИВНЫМ формам Суб-
сидирования кризисных отраслей и регионов.
Начало нового этапа реформ в России требует полити-
ческой стабильности, долгосрочного и сбалансированного
реформаторского курса, новой роли государства, которое
ДОЛЖНО ВЫПОЛНЯТЬ фуНКЦИИ обеспечения УСТОЙЧИВЫХ И бла-
ГОПрИЯТНЫХ ДЛЯ хозяйствующих СубъектОВ «Правил ИГрЫ»,
закрепленных соответствующими законодательными и подза-
конными актами органов государственной власти*
5.2. Электронное государство как фактор
развития государственного
и муниципального управления
Сущность электронного государства
Вот уже более десятка лет Россия находится в условиях ин-
тенсивных реформ* За эти годы кардинально изменились фор-
мы собственности, многократно расширился спектр политиче-
ских партий и движений, обострилась социальная дифферен-
циация общества, трансформируются представления о роли и
месте нашего государства в новом меняющемся мире*
В настоящее время сложились благоприятные условия
для совершенствования системы государственного управле-
ния, повышения качества предоставления государственных
услуг населению и организациям, повышения результативно-
сти и прозрачности работы государственного аппарата, по-
следовательного искоренения коррупции на основе широкого
применения информационных технологий в деятельности
федеральных органов государственной власти.
Электронное государство - система государственного
управления, основанная на автоматизации совокупности
управленческих процессов в масштабах страны и служащая
снижению издержек социальных коммуникаций для каждого
члена общества* Создание электронного государства предпо-
лагает построение общегосударственной распределенной сис-
темы управления, реализующей решение полного спектра за-
дач, связанных с управлением документами органов власти и
процессами их обработки.
Цель создания электронного государства - эффективное
государственное управление, прозрачность работы государст-
венной власти*
Реализация основной цели электронного государства
невозможна без достижения соответствующего уровня ин-
форматизации самих органов власти* Внедрение ИКТ в орга-
нах исполнительной власти является базой для выполнения
ими внешних функций и для повышения эффективности
деятельности самих органов власти.
В мире существуют следующие уровни электронных
систем государственного управления:
• однонаправленные коммуникации для предоставления
информации о некотором подразделении или аспекте дея-
тельности государства;
• двунаправленные коммуникации, позволяющие полу-
чать ответную реакцию граждан;
• трансакционные системы для поддержки государствен-
ной деятельности;
• специализированный портал, позволяющий осуществ-
лять все необходимые трансакции между гражданами и госу-
дарственными учреждениями.
Технологии электронного государства могут обеспечить
гражданам и частным компаниям удобный и быстрый доступ
к услугам государственных организаций, который ОНИ могут
получить из дома, с работы или любого другого места с по-
мощью разнообразных устройств. Используя интернет-
порталы, государство могут предоставить населению единую
точку доступа ко всем государственным услугам, за которой
скрывается сложная инфраструктура взаимодействия госу-
дарственных служб между собой
Взаимодействие с государственными органами посред-
ством технологий интернет-коммерции повышает конкурен-
тоспособность частных компаний, упрощает официальные
процедуры взаимодействия с государством и дает компаниям
возможность уменьшить затраты на документооборот.
С помощью интернет-порта л а любой гражданин может
принять участие в управлении государством - высказать мне-
ние о происходящем в стране, предложить поправки к зако-
нопроектам и т.д. Партнерство между государственным и ча-
стным секторами создает возможность повысить качество и
расширить спектр услуг, предоставляемых на государствен-
ных порталах.
Частные компании получают возможность интегриро-
вать собственные продукты и услуги с государственными ус-
лугами, такими как:
• налоговое ведомство и компании, разрабатывающие
бухгалтерское программное обеспечение, могут на основе су-
ществующих между ними взаимоотношений предоставлять
дополнительные услуги гражданам и частным компаниям,
которые заполняют налоговые декларации по Интернету;
• частные компании, занимающиеся анализом рынка ус-
луг, могут осуществлять помощь в анализе СОСТОЯНИЯ ЭКОНО-
МИКИ и реализации соответствующих законопроектов;
• при покупке авиабилета на международный рейс через
Интернет паспорт с истекшим сроком действия может автома-
тически продлеваться, вместе с автоматической подачей заяв-
ления на получение въездной визы в страну назначения.
• получение гражданами и частными компаниями разре-
шений, патентов и лицензий, продление водительских удосто-
верений, подача заявлений на получение паспортов и виз, реги-
страцию автомобилей, запись детей в школу, регистрацию но-
ворожденных, получение свидетельств о смерти близких и т.п.
В современной практике государственного управления
все более доминирующим становится подход к определению
задач государственной власти в терминах предоставления го-
сударством услуг населению, экономическим субъектам и ор-
ганизациям. При этом происходит активное заимствование из
теории и практики корпоративного управления форм, мето-
дов принятия управленческих решений, систем поддержки
принятия управленческих решений, а также механизмов из-
мерения эффективности их реализации.
Основные задачи, которые должно решать электрон-
ное государство:
• координация и администрирование взаимодействия
между различными государственными структурами;
• организация доступа граждан к обслуживанию их госу-
дарственными органами (получение и порядок начисления
пенсий, пособий, стипендий, паспортное обслуживание, здра-
воохранение, образование и т.д.);
• организация взаимодействия структур власти и бизнеса
(государственные закупки, выдача лицензий, патентов, уплата
налогов, управление государственной собственностью, разра-
ботка и реализация программ развития экономики и т.п.);
• создание форм правления с большим участием граждан
и т.п.;
• обеспечение равной доступности социальных и куль-
турных благ вне зависимости от места проживания граждани-
на на территории России;
• обеспечение полного охвата населения государственны-
ми услугами;
• преодоление информационного неравенства;
• обеспечение трекинга (отслеживание статуса) докумен-
тов, посылаемых в государственные структуры, позволяющего
в любой момент узнать, в каком статусе (как и кем рассматри-
вается, какие решения по данному документу приняты) нахо-
дится данный документ;
• расширение спектра предоставляемых государственны-
ми учреждениями услуг;
• реформирование высокозатратных структур государст-
венной власти;
• радикальное улучшение качества использования ин-
формации в рамках всего общества. Один из наиболее важных
элементов концепции информационного общества/ обеспечи-
ваемый механизмами электронного государства,
• прозрачность деятельности государственных учрежде-
ний и процессов взаимодействия с ними, будь то государст-
венные тендеры, лицензирование коммерческой деятельности
или просто общение государственного чиновника с гражда-
нином.
Для более эффективной работы информационной сис-
темы государственных органов И ДЛЯ выполнения постав-
ленных задач структура управления должна сочетать в себе:
• Интранет для эффективной совместной работы государ-
ственных служащих;
• Интернет (общедоступные серверы, предоставляющие
доступ к государственным услугам);
• контакт-центры (совмещенные с Сетью телефонные call-
центры, позволяющие интегрировать услуги для тех, кто не
имеет постоянного доступа в Интернет);
• почтовую службу для рассылки материалов в письмен-
ной форме (документы, страховые ПОЛИСЫ и Т.п.).
Некоторые сторонники «электронного государства»
считают, что поколение граждан, которое вот-вот достигнет
политического совершеннолетия и которое выросло, еже-
дневно используя Интернет и цифровые технологии комму-
никации, будет с большей готовностью проявлять граждан-
скую активность, если сможет использовать ДЛЯ этого те же
средства, что и в своих личных и профессиональных делах.
Помимо этого, инициативы в области «электронного го-
сударства» могут способствовать большему взаимодействию
между гражданами (С2С), поскольку дадут ВОЗМОЖНОСТЬ ЛЮ-
ДЯМ с общими интересами/ мнениями и заботами общаться
друг с другом и обмениваться информацией, даже если между
ними большие расстояния.
Если автоматизация работы государственных служб по-
лучит дальнейшее развитие, то в перспективе важные законы
можно будет принимать путем всеобщего тайного волеизъяв-
ления на федеральном государственном портале. Там же каж-
дый гражданин, не удовлетворенный каким-либо законом,
сможет зарегистрировать свое мнение, и при накоплении оп-
ределенного числа отрицательных откликов такой закон бу-
дет автоматически включен в повестку дня законодателей.
В частности, электронное государство состоит из трех
основных модулей (G2G, government to government - государ-
ство государству; G2B, government to business - государство
бизнесу; G2C, government to citizens - государство гражданам)
и включает в себя многочисленные прикладные элементы:
свободу доступа граждан к государственной информации,
перевод государственных органов на безбумажное делопроиз-
водство, установление для всех государственных органов по-
казателей эффективности работы на год и регулярный их
контроль, который проводится как парламентом, так и граж-
данами, введение в государственных органах пластиковых
карт для идентификации госслужащих, перечисление им зар-
платы, расчетов за командировки, перенесение в сеть боль-
шинства стандартных трансакций между государством и гра-
жданами или бизнесами и т.п.
G2G (от англ, government to government - государство го-
сударству) - сектор рынка электронной коммерции, в котором
в качестве взаимодействующих субъектов с обеих сторон вы-
ступают государственные учреждения.
Во многих отношениях сфера G2G является основой «элек-
тронного государства». Ряд исследователей считает, что государ-
ственные органы всех уровней должны сначала улучшить и усо-
вершенствовать СВОЮ собственную внутреннюю структуру И
технологии деятельности, и только тогда электронное взаимо-
действие с гражданами и бизнесом может быть успешным1.
Итак, в целом функции сервиса «государство государст-
ву» можно охарактеризовать как удешевление работы госу-
дарства, ускорение прохождения документов через его струк-
туры, увеличение возможностей контроля за деятельностью
отдельных органов и служащих, увеличение конкуренции ме-
жду служащими и повышение их квалификации, и главное -
предотвращение коррупции.
G2B (от англ, government to business - государство для биз-
неса) - сектор рынка электронной коммерции, в котором в ка-
честве взаимодействующих субъектов выступают государст-
венные учреждения и юридические лица, В данном секторе в
качестве продавца или оказывающего услуги субъекта высту-
пает государственное учреждение, а в качестве потребителя -
юридическое лицо. Пример систем сектора G2B - специали-
зированные электронные площадки по выдаче лицензий,
льготных кредитов и т.п.
Инициативы в области взаимодействия государства и
бизнеса (G2B) привлекают много внимания, отчасти вследствие
значительного энтузиазма со стороны частного сектора и воз-
можностей для сокращения расходов за счет усовершенствова-
ния процесса закупок и увеличения конкуренции. Сфера G2B
включает продажу населению излишков товаров, принадле-
жащих государству, а также приобретение товаров и услуг.
Главный мотивационный фактор, усиливающий инте-
рес к сфере G2B, - это растущие требования политических
лидеров по сокращению расходов и повышению эффективно-
сти закупок. Подобно тому, как интерес к экономической эф-
фективности способствует развитию инициатив в сфере G2G,
поддержка, оказываемая многим инициативам в сфере G2B,
обусловлена их потенциалом для рационализации и повыше-
1 Бонэм М., Сейферт Д. Потенциал «электронного государства» / /
Государственное управление. Электронный вестник. - 2003. - №2 / /
http://www.spa.msu.rU/e-journal/3/2index.php
НИЯ постоянства операций/ в которых занято МНОГО сотрудни-
ков. (Примеры таких операций - оформление продления раз-
решений и лицензий и изменений в льготах для работников.)
G2C (от англ, government to customer - государство для
потребителя) - сектор рынка электронной коммерции, в кото-
ром в качестве взаимодействующих субъектов выступают го-
сударственные учреждения и физические лица.
Третья сфера «электронного государства» - это взаимодей-
ствие между государством и гражданами (G2C). Инициативы в
сфере G2C направлены на то, чтобы облегчить контакт граждан
с государственными органами, и некоторые исследователи ви-
дят в этом основную цель «электронного государства».
Цель этих инициатив - сократить время на осуществле-
ние таких действий, как продление разрешений, лицензий и
удостоверений, уплата налогов и подача заявлений о льготах,
а также упростить эти процессы. Кроме того, в сфере G2C час-
то ставится задача расширения доступа к информации, исхо-
дящей от государственных органов, путем использования та-
ких средств распространения, как веб-сайты и пункты откры-
того доступа к компьютерной сети.
Еще один аспект многих инициатив в сфере G2C -
стремление ослабить влияние узких интересов отдельных ве-
домств на выполнение некоторых функций государства и со-
кратить количество необходимых операций.
Некоторые сторонники «электронного государства»
считают, что одной из задач при реализации этих инициатив
должно быть создание универсального сайта, при помощи ко-
торого граждане смогут осуществлять множество действий,
особенно предполагающих контакты с несколькими ведомст-
вами, и гражданам не придется вступать во взаимодействие с
каждым ведомством В отдельности.
Потенциальное следствие инициатив в сфере G2C со-
стоит в том, что они могут облегчить взаимодействие между
гражданами и повысить уровень участия граждан в управле-
нии путем расширения возможностей для преодоления вре-
менных и географических барьеров.
Таблица 2
Строительство электронных государств
в различных странах мира
Стратегическая цель Страны Дата завершения строительства, год
Создание полностью Австралия 2001
электронного правительства Канада 2004
Ирландия 2001
Великобритания 2005
США 2003
Создание частично Финляндия 2001
электронного правительства Франция 2000
Япония 2003
Голландия 2002
Сингапур 2001
Не определена Германия Не определена
Италия Не определена
Швеция Не определена
Россия Не определена
Наряду С ПОЗИТИВНЫМ влиянием на общество новые тех-
нологии порождают и новые проблемы. Анализируя возмож-
ные пути строительства электронных государств в странах Ев-
ропы, выделяется три группы таких проблем:
• серьезные противоречия между политическими целями
внедрения электронных государства, практическими пре-
имуществами, достигаемыми с его ПОМОЩЬЮ/ И ВОЗМОЖНОСТЯ-
МИ предоставления этих преимуществ всем членам общества;
• трансформация традиционных взаимоотношений «го-
сударство - граждане»;
• необходимость разработки новых подходов к архитекту-
ре поддержки онлайновых взаимоотношений, подготовке
кадров, информационному обеспечению и планированию.
Основные барьеры по внедрению и использованию ин-
формационно-телекоммуникационных технологий для ука-
занных целей можно разделить на несколько групп:
1) проблема реинжиниринга бизнес-процессов (в т.ч. зако-
нодательства);
2) технологические барьеры;
3) барьеры, связанные с человеческим фактором;
4) финансовые ограничения;
5) масштаб и сложность задачи в целом.
Указанные барьеры преодолеваются:
• проведением постоянной учебы сотрудников госоргани-
заций: от обзорных курсов по вопросам стратегических пер-
спектив применения ИКТ до тренингов по применению кон-
кретных систем, от подготовки в области управления проек-
тами и проектными программами создания и внедрения
систем до курсов по реинжинирингу организаций и деловых
процессов на базе ИКТ;
• приданием создаваемым системам нужных качеств дру-
жественности, защищенности, надежности;
• ознакомлением руководителей и сотрудников с кон-
кретным передовым опытом;
• привлечением особо способных сотрудников на места
соответствующей ответственности и новизны в работе;
• организацией системы подготовки и самоподготовки
внешних пользователей (граждан, сотрудников частных ком-
паний);
• разработкой систем ЭП со специальными возможностя-
ми, ПОЗВОЛЯЮЩИМИ обращаться К Правительственным услугам
лицам с ослабленным зрением и т.д.
5.3. Электронная Россия — электронная
составляющая государственного управления
Федеральная целевая программа «Электронная Россия
(2002-2010 гг.)» была разработана Министерством экономиче-
ского развития и торговли Российской Федерации совместно с
другими федеральными органами исполнительной власти в
соответствии с Распоряжением Правительства Российской
Федерации от 12 февраля 2001 г. №207-р и утверждена Поста-
новлением Правительства Российской Федерации от 28 янва-
ря 2002 г. №65.
Основная цель программы - создание методологической
и нормативной базы для полномасштабного применения ин-
формационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в обще-
стве, бизнесе, деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления.
Одним из главных направлений работы на данном этапе
Программы является реформирование общественных отно-
шений в СВЯЗИ с использованием ИКТ, что является необходи-
мым условием качественных позитивных изменений в соци-
ально-экономическом развитии страны и государственном
управлении.
Многочисленные пробелы и нестыковки в области ин-
формационного права, существующие на данный момент,
требуют дополнительных усилий по разработке целостной
концепции правового регулирования информационных от-
ношений.
Другим важным направлением Программы сегодня яв-
ляется разработка и внедрение элементов архитектуры элек-
тронного государства, в числе которых: электронный админи-
стративный учет, электронное администрирование, дистан-
ционный доступ граждан к информации, аудит ИКТ-систем
государства.
Ключевой составляющей электронного государства долж-
на стать легализация применения ИКТ как в госаппарате, так и
во взаимоотношениях государственных органов с бизнесом и
гражданами. При этом ИКТ, став официальным средством уче-
та, перестанут дублировать «бумажные» технологии, придя им
на смену. Это увеличит скорость административных и деловых
процессов, повысит их эффективность, а в государственном сек-
торе сделает действия органов власти более прозрачными и
подконтрольными для гражданского общества.
Задачей Минэкономразвития России в 2005-2006 годах
была подготовка методической, технологической и законода-
тельной баз необходимых изменений, реформ, которые зна-
чительно повысят эффективность применения ИКТ не только
в государственном управлении, но и в стране в целом.
В 2004 году в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002-
2010 гг.)» по линии Минэкономразвития России выполнялось
около семидесяти проектов по разным направлениям. Среди
них «Архитектура электронного государства», пилотные про-
екты по объединению государственных информационных ре-
сурсов (ОГИР) и разработке электронных административных
регламентов (ЭАР), совершенствование законодательства,
порталы органов государственной власти, пилотные проекты
по созданию систем поддержки принятия решений на уровне
региона (СППР), инфраструктурные проекты, электронные
госзакупки и др.
С 2004 года Минэкономразвития России большое внима-
ние уделяет вопросам стандартизации и регламентации ис-
пользования ИКТ в госсекторе. Большинство работ Министер-
ства в этом направлении носят характер пилотных. При их
реализации создаются и апробируются проекты стандартов для
архитектуры электронного государства. Эти стандарты будут
потом применяться в десятках И СОТНЯХ аналогичных проектов,
финансируемых из бюджетов ведомств на информатизацию, а
не из бюджета ФЦП «Электронная Россия». Опора на стандар-
ты позволит обеспечить совместимость внедряемых решений,
сократить расходы на ИКТ и повысить их эффективность.
В реализации проектов Минэкономразвития России с
начала Программы приняли участие более 140 компаний и
организаций, 36 субъектов Российской Федерации и 11 муни-
ципальных образований.
За три года реализации Программы доля Минэконом-
развития России в финансировании мероприятий практиче-
ски не меняется и составляет чуть более четверти выделяемых
средств (29% в 2004 году, 26% в 2005 году). Всего на мероприя-
тия ФЦП «Электронная Россия» из федерального бюджета в
2004 году было выделено около 1,7 млрд руб., в 2005 году -
2,2 млрд руб. Из них доля Минэкономразвития России соста-
вила 495 млн руб. и 585 млн руб. соответственно.
«При этом доля регионального софинансирования ПИЛОТ-
НЫХ проектов «Электронной России» в субъектах Российской
Федерации по линии Минэкономразвития России увеличилась с
5,5 млн руб. в 2002 году до 136 млн руб. в 2004 году», - по словам
Церена Церенова, заместителя директора Департамента корпо-
ративного управления Минэкономразвития России*
В 2005 году Минэкономразвития России планирует про-
должить работу по реформированию общественных отноше-
ний и развитию законодательства в области применения ИКТ*
Для этого будут реализованы проекты в следующих на-
правлениях:
• создание архитектуры электронного государства, вклю-
чая придание официального статуса электронным формам
учета и обработки информации;
• вопросы лицензирования программного обеспечения, в
т.ч. возможности и целесообразности использования в госсек-
торе так называемого свободного ПО;
• публикация результатов работ, проведенных в рамках
ФЦП «Электронная Россия», в том числе передача обществу
прав на интеллектуальную собственность, возникающую в ре-
зультате выполнения проектов за счет средств налогопла-
тельщиков;
• пилотные проекты по объединению государственных ин-
формационных ресурсов (ОГИР), например, система персо-
нального учета населения (ОГИР ЗАГС, ПВС, ЖКХ) или система
возврата «экспортного» НДС (ОГИР ФТС России, ФНС России);
• системы поддержки принятия управленческих решений
на уровне регионов и муниципалитетов (СППР);
• создание электронного кадастра учета объектов недви-
жимости, учет юридических лиц, система учета пространст-
венных данных;
• порталы органов государственной власти;
• электронные государственные закупки;
• прочие пилотные проекты, в том числе создание типо-
вых решений в области архивного дела, электронных библио-
тек, разработка и внедрение комплексной информационной
системы вуза и т.д.;
• инфраструктурные проекты в целях сокращения циф-
рового неравенства*
Особое внимание будет уделяться разработке типовых
решений, их тиражированию и созданию стандартов инфор-
Тема 5. Инновационные направления развития
государственного и муниципального управления
мационного взаимодействия, а также разработке и продвиже-
нию архитектуры электронного государства, в т.ч. в субъектах
Российской Федерации и в муниципалитетах.
«Задача Минэкономразвития России - подготовить зако-
нодательную и технологическую базу, которая обеспечит юри-
дическую значимость информации, учитываемой в электрон-
ной форме, ее достоверность, а также доступность гражданам и
обществу без участия чиновников», - говорит Церен Церенов.
Правительством Российской Федерации для ФЦП
«Электронная Россия» отведена роль двигателя информати-
зации страны, и Минэкономразвития России совместно с дру-
гими государственными заказчиками Программы обеспечива-
ет максимально эффективную ее реализацию как основу по-
строения в России современного информационного общества.
Государственная политика в области использования ин-
формационных технологий в деятельности федеральных орга-
нов государственной власти основана на следующих принципах:
• подчинение процессов использования информацион-
ных технологий решению приоритетных задач социально-
экономического развития, модернизации системы государст-
венного управления, обеспечения обороноспособности и на-
циональной безопасности страны;
• определение направлений и объемов бюджетных расхо-
дов в области использования информационных технологий в
государственном управлении на основе конкретных измери-
мых результатов и показателей эффективности деятельности
федеральных органов государственной власти;
• консолидация бюджетных средств на создании государ-
ственных информационных систем, имеющих важное соци-
ально-экономическое и политическое значение;
• централизованное создание общих для федеральных ор-
ганов государственной власти элементов информационно-
технологической инфраструктуры;
• обеспечение согласованности и сбалансированности
внедрения информационных технологий в деятельность фе-
деральных органов государственной власти;
• согласованность нормативной правовой и методической
базы в сфере информационных технологий на всех уровнях;
• открытость и прозрачность использования информаци-
онных технологий в деятельности федеральных органов госу-
дарственной власти;
• исключение дублирования бюджетных расходов на соз-
дание государственных информационных ресурсов и систем;
• унификация элементов информационно-технологичес-
кой инфраструктуры, использование ТИПОВЫХ решений При
создании государственных информационных систем феде-
ральных органов государственной власти.
Общее информационное пространство включает государ-
ственные информационные системы федеральных органов го-
сударственной власти и формируется на основе развития:
• единой защищенной телекоммуникационной инфра-
структуры для государственных нужд;
• системы удостоверяющих центров в области электрон-
ной цифровой подписи уполномоченных лиц федеральных
органов государственной власти;
• электронной среды взаимодействия федеральных орга-
нов государственной власти*
Единая защищенная телекоммуникационная инфра-
структура для государственных нужд создается на основе инте-
грации существующих и создаваемых телекоммуникационных
сетей федеральных органов государственной власти, сетей орга-
нов власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, а также сетей общего пользования*
Единая защищенная телекоммуникационная инфра-
структура для государственных нужд обеспечивает:
• комплекс современных информационно-коммуникацион-
ных услуг на основе объединения информационных, техниче-
ских и телекоммуникационных возможностей сетей связи и пе-
редачи данных (в ТОМ числе ГОЛОСОВЫХ и видео), унификации
используемых при ее построении решений;
• создание общей транспортной среды для регламентиро-
ванного информационного обмена и взаимодействия феде-
ральных органов государственной власти между собой;
• взаимный доступ федеральных органов государственной
власти к государственным информационным ресурсам друг
друга, а также доступ каждого из них к информационным ре-
сурсам сети Интернет;
• пропускную способность, достаточную для качествен-
ной и надежной передачи информационных потоков;
• гарантированный уровень безопасности государствен-
ных информационных систем, ресурсов и технологий1*
5.4. Информационное обеспечение
в государственном и муниципальном
управлении
Назначение, сущность и классификация
информационных систем управления
Современные предприятия и фирмы представляют со-
бой сложные организационные системы, отдельные состав-
ляющие которых - основные и оборотные фонды, Трудовые и
материальные ресурсы - постоянно изменяются и находятся в
сложном взаимодействии друг с другом. Функционирование
предприятий и организаций различного типа в условиях ры-
ночной экономики требует непрерывного совершенствования
управленческой деятельности на основе комплексной автома-
тизации управления всеми производственными и технологи-
ческими процессами, а также трудовыми ресурсами*
Рыночная экономика приводит к возрастанию объема и
усложнению задач, решаемых в области организации производ-
ства, процессов планирования и анализа, финансовой работы,
связей с поставщиками и потребителями продукции, оператив-
ное управление которыми невозможно без организации совре-
менной автоматизированной информационной системы (ИС).
1 Распоряжение Правительства РФ от 27.09.2004 №1244-р (ред* от
10*03*2009) <О Концепции использования информационных техно-
логий в деятельности федеральных органов государственной власти
до 2010 года и плане мероприятий по ее реализации>
Информационная система управления - совокупность
информации, экономико-математических методов и моделей,
технических, программных, других технологических средств
и специалистов, предназначенная для обработки информа-
ции и принятия управленческих решений.
Информационная система управления должна решать
текущие задачи стратегического и тактического планирова-
ния, бухгалтерского учета и оперативного управления фир-
мой. Многие учетные задачи (бухгалтерского и материально-
го учета, налогового планирования, контроля и т,д.) решаются
без дополнительных затрат путем вторичной обработки дан-
ных оперативного управления.
Учет является необходимым дополнительным средством
контроля. Используя оперативную информацию, получен-
ную в ходе функционирования автоматизированной инфор-
мационной системы, руководитель может спланировать и
сбалансировать ресурсы фирмы (материальные, финансовые
и кадровые), просчитать и оценить результаты управленче-
ских решений, наладить оперативное управление себестоимо-
стью продукции (товаров, услуг), ходом выполнения плана,
использованием ресурсов и т,д.
Информационные системы управления позволяют:
• повышать степень обоснованности принимаемых реше-
ний за счет оперативного сбора, передачи и обработки ин-
формации;
• обеспечивать своевременность принятия решений по
управлению организацией в условиях рыночной экономики;
• добиваться роста эффективности управления за счет
сво е вр е менно го пр ед ставл ения нео бх од им ой и нф о рмации
руководителям всех уровней управления из единого инфор-
мационного фонда;
• согласовывать решения, принимаемые на различных
уровнях управления и в разных структурных подразделениях;
• за счет информированности управленческого персонала
о текущем состоянии экономического объекта обеспечивать
рост производительности труда, сокращение непроизводст-
венных потерь и т.д,
Классификация информационных систем управления
зависит от видов процессов управления, уровня управления,
сферы функционирования экономического объекта и его ор-
ганизации, степени автоматизации управления.
Основными классификационными признаками автома-
тизированных информационных систем являются:
• уровень в системе государственного управления;
• область функционирования экономического объекта;
• виды процессов управления;
• степень автоматизации информационных процессов.
В соответствии с признаком классификации по уровню госу-
дарственного управления автоматизированные информационные
системы делятся на федеральные, территориальные (регио-
нальные) и муниципальные ИС, которые являются информаци-
онными системами высокого уровня иерархии в управлении.
ИС федерального значения решают задачи информаци-
онного обслуживания аппарата административного управле-
ния и функционируют во всех регионах страны.
Территориальные (региональные) ИС предназначены
для решения информационных задач управления админист-
ративно-территориальными объектами, расположенными на
конкретной территории.
Муниципальные ИС функционируют в органах местного
самоуправления для информационного обслуживания специа-
листов и обеспечения обработки экономических, социальных и
хозяйственных Прогнозов, меСТНЫХ бюджетов, контроля И регу-
лирования деятельности всех звеньев социально-экономических
областей города, административного района и т.д.
Классификация но области функционирования экономическо-
го объекта ориентирована на производственно-хозяйственную
деятельность предприятий и организаций различного типа.
К ним относятся автоматизированные информационные систе-
мы Промышленности и сельского хозяйства, транспорта, СВЯЗИ,
банковские ИС и др.
По видам процессов управления ИС делятся на:
• ИС управления технологическими процессами - предна-
значены для автоматизации различных технологических про-
цессов (гибкие технологические процессы, энергетика и т.д.);
• ИС управления организационно-технологическими про-
цессами - представляют собой многоуровневые, иерархические
системы, которые сочетают в себе ИС управления технологиче-
скими процессами и ИС управления предприятиями.
Наибольшее распространение получили ИС организа-
ционного управления, которые предназначены для автомати-
зации функций управленческого персонала. Учитывая наи-
более широкое применение и разнообразие этого класса сис-
тем, часто различные информационные системы понимаются
именно в этом толковании.
К этому классу ИС относятся информационные системы
управления как промышленными фирмами, так и непро-
мышленными экономическими объектами - предприятиями
сферы обслуживания. Основными функциями таких систем
являются оперативный контроль и регулирование, оператив-
ный учет и анализ, перспективное и оперативное планирова-
ние, бухгалтерский учет, управление сбытом и снабжением и
решение других экономических и организационных задач.
Интегрированные ИС предназначены для автоматизации
всех функций управления фирмой и охватывают весь цикл
функционирования экономического объекта: начиная от науч-
но-исследовательс ких р аб от, проектирования, изготовления,
выпуска и сбыта продукции до анализа эксплуатации изделия.
Корпоративные ИС используются для автоматизации
всех функций управления фирмой или корпорацией, имею-
щей территориальную разобщенность между подразделения-
ми, филиалами, отделениями, офисами и т.д.
ИС научных исследовании обеспечивают решение науч-
но-исследовательских задач на базе экономико-математических
методов и моделей.
Обучающие ИС используются для подготовки специали-
стов в системе образования, при переподготовке и повышении
квалификации работников различных отраслей экономики.
По степени автоматизации информационных процессов ИС
подразделяются на:
• ручные информационные системы, которые характери-
зуются отсутствием современных технических средств обра-
Тема 5. Инновационные направления развития
государственного и муниципального управления
ботки информации и выполнением всех операций человеком
по заранее разработанным методикам;
• автоматизированные информационные системы - чело-
веко-машинные системы, обеспечивающие автоматизирован-
ный сбор, обработку и передачу информации, необходимой
для принятия управленческих решений в организациях раз-
личного типа*
Автоматические информационные системы характери-
зуются выполнением всех операций по обработке информа-
ции автоматически, без участия человека, но оставляют за че-
ловеком контрольные функции*
Основной составляющей частью автоматизированной
информационной системы является информационная техно-
логия (ИТ), развитие которой тесно связано с развитием и
функционированием ИС*
Информационная технология (ИТ) - процесс, исполь-
зующий совокупность методов и средств реализации опера-
ций сбора, регистрации, передачи, накопления и обработки
информации на базе программно-аппаратного обеспечения
для решения управленческих задач экономического объекта*
Основная цель автоматизированной информационной
технологии - получать посредством переработки первичных
данных информацию нового качества, на основе которой вы-
рабатываются оптимальные управленческие решения* Это
достигается за счет интеграции информации, обеспечения ее
актуальности и непротиворечивости, использования совре-
менных технических средств для внедрения и функциониро-
вания качественно новых форм информационной поддержки
деятельности аппарата управления.
Информационная технология справляется с существен-
ным увеличением объемов перерабатываемой информации и
ведет к сокращению сроков ее обработки. ИТ является наибо-
лее важной составляющей процесса использования информа-
ционных ресурсов в управлении*
Автоматизированные информационные системы для
информационной технологии - это основная среда, состав-
ляющими элементами которой являются средства и способы
для преобразования данных*
Информационная технология представляет собой про-
цесс, состоящий из четко регламентированных правил выпол-
нения операций над информацией, циркулирующей в ИС, и
зависит от многих факторов, которые систематизируются по
следующим классификационным признакам (табл*3):
• степень централизации технологического процесса;
• тип предметной области;
• степень охвата задач управления;
• класс реализуемых технологических операций;
• тип пользовательского интерфейса;
• способ построения сети*
Таблица 3
Классификация информационных технологий
Информационные технологии Степень централизации технологического про- цесса Централизованная технология
Децентрализованная технология
Комбинированная технология
Тип предметной области Бухгалтерский учет
Страховая деятельность
Банковская деятельность
Налоговая деятельность
Аудит
Степень охвата задач управления Автоматизированная обработка данных
Автоматизация функций управления
Подцержка принятия решений
Электронный офис
Экспертная поддержка
Класс реализуемых технологических операций Работа с текстовыми редакторами
Работа с табличными процессорами
Работа с СУБД
Работа с графическими объектами
Мультимедийные системы
Гипертекстовые системы
Тип пользовательского интерфейса Пакетные
Диалоговые
Сетевые
Способ построения сети Локальные
Многоуровневые (иерархические)
Распределенные
Рассмотрим их подробнее.
По степени централизации технологического процесса ИТ в
системах управления делят на централизованные, децентра-
лизованные и комбинированные технологии.
Централизованные технологии характеризуются тем,
что обработка информации и решение основных функцио-
нальных задач экономического объекта производятся в центре
обработки ИТ - центральном сервере, организованной на
предприятии вычислительной сети либо в отраслевом или
территориальном информационно-вычислительном центре.
Децентрализованные технологии основываются на ло-
кальном применении средств вычислительной техники, уста-
новленных на рабочих местах пользователей для решения
конкретной задачи специалиста. Децентрализованные техно-
логии не имеют централизованного автоматизированного
хранилища данных, но обеспечивают пользователей средст-
вами коммуникации для обмена данными между узлами сети.
Комбинированные технологии характеризуются интегра-
цией процессов решения функциональных задач на местах с ис-
пользованием совместных баз данных и концентрацией всей
информации системы в автоматизированном банке данных.
Тип предметной области выделяет функциональные клас-
сы задач соответствующих предприятий и организаций, ре-
шение которых производится с использованием современной
автоматизированной информационной технологии. К ним
относятся задачи бухгалтерского учета и аудита, банковской
сферы, страховой и налоговой деятельности и др.
По степени охвата автоматизированной информационной
технологией задач управления выделяют автоматизированную
обработку информации на базе использования средств вы-
числительной техники, автоматизацию функций управления,
информационную технологию поддержки принятия реше-
ний, которые предусматривают использование экономико-
математических методов, моделей и специализированных па-
кетов прикладных программ для аналитической работы и
формирования прогнозов, составления бизнес-планов, обос-
нованных оценок и выводов по изучаемым процессам. К дан-
ной классификационной группе относятся также организация
электронного офиса как программно-аппаратного комплекса
для автоматизации и решения офисных задач, а также экс-
пертная поддержка, основанная на использовании эксперт-
ных систем и баз знаний конкретной предметной области.
По классам реализуемых технологических операций ИТ рас-
сматриваются в соответствии с решением задач прикладного
характера и имеющимся прикладным программным обеспе-
чением, таким, как текстовые и графические редакторы, таб-
личные процессоры, системы управления базами данных,
мультимедийные системы, гипертекстовые системы и др.
По типу пользовательского интерфейса автоматизированные
информационные технологии подразделяются в зависимости от
возможностей доступа пользователя К информационным, вы-
числительным и программным ресурсам, соответствующей ис-
пользуемой на экономическом объекте автоматизированной
информационной технологии. Пакетная информационная тех-
нология не предоставляет возможности пользователю влиять на
обработку данных, в то время как диалоговая технология позво-
ляет ему взаимодействовать с вычислительными средствами в
интерактивном режиме, оперативно получая информацию для
принятия управленческих решений.
Интерфейс сетевой автоматизированной информаци-
онной технологии предоставляет пользователю телекоммуни-
кационные средства доступа к территориально удаленным
информационным и вычислительным ресурсам.
Способ построения сети зависит от требований управленче-
ского аппарата к оперативности информационного обмена и
управления всеми структурными подразделениями фирмы. По-
вышение запросов к оперативности информации в управлении
экономическим объектом привело к созданию сетевых техноло-
гий, которые развиваются в соответствии с требованиями совре-
менных условий функционирования организации. Это влечет за
собой организацию не ТОЛЬКО локальных вычислительных сис-
тем, но многоуровневых (иерархических) и распределенных
информационных технологий в ИС организационного управ-
ления* Все они ориентированы на технологическое взаимодей-
ствие, которое организуется за счет средств передачи, обработки,
накопления, хранения и защиты информации*
В разрезе информационных технологий информацион-
ная система управления персоналом представляет собой на-
бор определенного программного обеспечения и технологий,
позволяющих автоматизировать и совершенствовать бизнес-
процессы в таких областях, как: управление кадрами, расчет и
выплата зарплаты, табельный учет и документооборот*
Данное программное обеспечение не только позволяет
координировать действия различных департаментов, но и ко-
ординировать работу различных каналов взаимодействия ме-
жду персоналом и руководством: личное взаимодействие, те-
лефон, Интернет* Кроме того, данное программное обеспече-
ние дает работникам отдела персонала доступ к полной
информации о работнике, необходимой для наилучшего
планирования и контроля бюджетов по зарплате, обучению,
командировкам и т*д.
Крупные интегрированные системы, как правило, име-
ют модуль* Так, «управление персоналом и зарплата» входит
в состав ERP-системы (Enterprise Recource Planning system -
система управления ресурсами предприятия) и отдельно от
этой системы не продается.
Другим типом информационных систем управления
персоналом являются локальные информационные системы
управления персоналом, среди которых можно выделить: «1С*
Зар плата/кадры» - представляющее простой, коробочный
вариант по внедрению и учетной системой по функциональ-
ности, но за счет практически монопольного положения ком-
пании на своем рынке занимающее доминирующее положе-
ние* АиТ - «управление персоналом» - где по сравнению с
другими функциональность расширена, но поддержка кли-
ентов оставляет желать лучшего*
Выбор информационных систем управления персона-
лом зависит от отрасли, в которой работает компания, связей
Государственное и муниципальное управление
руководства фирм-разработчиков и множества других при-
чин, на первом месте среди которых - цена*
RE HR&Payroll - функционально полный, стабильный,
гибкий и легко управляемый продукт. Это международное
решение для предприятий различного уровня и сфер дея-
тельности, позволяет автоматизировать и упорядочить ти-
пичные операции в сфере управления персоналом:
• управление штатным расписанием;
• прием, продвижение по службе, перевод между подраз-
делениями, увольнение работников;
• обучение и аттестация персонала;
• поддержка разнообразных компенсационных схем;
• расчет зарплаты.
• управление бюджетами подразделений по зарплате,
найму, обучению персонала и др.
Уникальность RE Human Resources & Payroll определяет
наличие таких характеристик, как мощнейшие средства анализа
информации; работа на различных платформах, операционных
систем и Су БД; открытый доступ к данным при совершенной
защите информации; настраиваемость на законодательства раз-
личных стран; пользовательские процедуры; ведение архива
справочной информации; удобный интерфейс со встроенными
средствами анализа; многоэкранные справочники работников;
настраиваемые интеллектуальные экранные формы; настраи-
ваемость расчета заработной платы, выполнения расчетов и по-
лучения отчетов; двухуровневая настройка расчетов зарплаты и
платежей предприятия (таблицы видов оплат и алгоритмы рас-
четов); расчет зарплаты с возможностью многократного пересче-
та и исправления ошибок; мощный встроенный генератор отче-
тов; поддержка документооборота; масштабируемость; парамет-
ризируемые средства переноса результатов расчета зарплаты в
систему бухгалтерского учета.
Схожие наборы характеристик имеются и в «БОСС-
Кадровик», но в отличие от него, RE HR & Payroll полностью
интегрирован с Crystal Reports (генератор бизнес отчетов);
имеет интерфейс с Lotus R/5, возможен доступ к системе с
помощью браузера MS IE (HTML-клиент); поддерживает не-
сколько ЯЗЫКОВ и многовалютную обработку данных, фуНК-
циональность продукта позволяет в течение нескольких часов
перейти с одной платформы на другую, при этом не требует-
ся переобучение персонала, имеет интерфейсы с SunSystems,
Scala, Concord, JD Edwards One World, SAP R/3, а также может
быть интегрирован с финансовыми модулями любого другого
программного обеспечения. А модуль «Табельный Учет» счи-
тается лучшим среди всех существующих систем этого уровня.
Пример. Использование системы управления персона-
лом в отделе профессионального развития персонала ОАО
«ЦентрТелеком» способствовало эффективному ведению кад-
рового документооборота, выполнению всех учетных кадро-
вых процедур, быстрому получению любой отчетности по
персоналу, тем самым, повысило эффективность всей инфор-
мационной системы в целом.
Среди основных практических результатов, которые по-
лучил филиал при автоматизации службы персонала, - сни-
жение общей трудоемкости цикла управления персоналом,
уменьшение суммарных затрат на сопровождение и поддерж-
ку системы, сохранение кадрового состава, повышение качест-
ва информационной поддержки, уровня защищенности пер-
сонала, корпоративной безопасности с точки зрения управле-
ния персоналом.
Экономический эффект от внедрения интегрированной
корпоративной системы в филиал «ЦентрТелеком» очевиден.
Экономия достигается за счет ускорения информационного
обмена, более эффективной обработки данных, снижения ве-
роятности ошибок.
Владение информационными технологиями является не-
пременным условием существования и развития организации.
В сложном процессе управления крупной организацией руково-
дство обычно выделяет для себя основные стратегические на-
правления: финансы, кадры, сбыт и др. Как правило, по каждо-
му из них для облегчения сбора и сохранения учетной инфор-
мации создаются отдельные информационные системы.
5.5. Направления реализации реформы
жилищно-коммунального
хозяйства регионов
Реформирование жилищно-коммунального
хозяйства
Жилищно-коммунальный комплекс является сферой
компетенции субъектов Федерации и местного самоуправле-
ния, а вопросы жилищного законодательства, согласно 72 ста-
тье Конституции Российской Федерации, являются предме-
том совместного ведения Российской Федерации и ее субъек-
тов. Поэтому проблема реформирования ЖКХ занимает
центральное место в социальной политике регионов и нахо-
дится в центре внимания федеральных органов власти.
Однако ключевая роль в реформе отрасли принадлежит
органам власти субъектов РФ и муниципальных образований,
С 1 января 2006 года вступил в действие ФЗ №131 «Об общих
принципах местного самоуправления РФ», по которому
управление в сфере ЖКХ находится в компетенции низшего
уровня муниципальных образований. Появится большое ко-
личество муниципальных образований, их границы уже
сформированы. Многое будет зависеть от компетенции орга-
нов власти муниципальных образований, их способности за-
ниматься системой ЖКХ.
Помочь местным органам власти в профессиональном
управлении жилищно-коммунальным хозяйством и решении
стоящих перед населением социально-бытовых проблем
должна Федеральная целевая программа «Жилище» и при-
оритетный национальный проекте «Доступное и комфортное
жилье - гражданам России»,
Приоритетный национальный проект «Доступное и
комфортное жилье - гражданам России» рассчитан на 6 лет.
На первом этапе (2006-2007 гг.) Президентом России оп-
ределены четыре приоритета:
• Увеличение объемов ипотечного жилищного кредито-
вания.
• Повышение доступности жилья.
• Увеличение объемов жилищного строительства и мо-
дернизация объектов коммунальной инфраструктуры.
• Выполнение государственных обязательств по обеспече-
нию жильем установленных категорий граждан.
Каждый из них реализуется по-своему.
Для реализации первого приоритета предусмотрена го-
сударственная поддержка системы рефинансирования ипо-
течных жилищных кредитов и развитие инфраструктуры
рынка ипотечных ценных бумаг. Это ПОЗВОЛИТ увеличить объ-
ем ипотечного кредитования и СНИЗИТЬ Процентную ставку ПО
кредитам.
В рамках второго приоритета оказывается государствен-
ная поддержка молодым семьям в приобретении квартир или
строительстве индивидуального жилья на собственные сред-
ства ИЛИ С ПОМОЩЬЮ ипотечных ЖИЛИЩНЫХ КредИТОВ.
Для реализации третьего приоритета государство будет
сокращать административные барьеры, совершенствовать
процедуры предоставления земельных участков под застрой-
ку, оказывать помощь в реализации крупных инвестицион-
ных проектов, предоставит государственные гарантии по кре-
дитам на обеспечение земельных участков инженерной ин-
фраструктурой и будет субсидировать процентную ставку по
таким кредитам. Кроме того, у муниципалитетов появится
право залога муниципальных и не разграниченных земель для
получения инвестиционных кредитов на строительство ин-
женерной инфраструктуры.
В рамках четвертого приоритета государство интенси-
фицирует выполнение своих обязательств перед ветеранами и
инвалидами, муниципалитеты увеличат объемы предостав-
ляемого социального жилья. Военнослужащим и некоторым
другим категориям граждан будут предоставляться субсидии
на приобретение жилья посредством реализации программы
государственных жилищных сертификатов1.
1 http://www.rost.ru - национальные проекты
Роль и степень участия государства
в жилищно-коммунальной сфере в период
проведения реформы
Необходимость активного участия государства в процес-
се реформирования и обеспечения функционирования жи-
лищно-коммунального хозяйства определяется тем, что ЖКХ
является не просто одной из отраслей экономики, но сферой
жизнеобеспечения российских граждан, то есть фактором,
обусловливающим состояние национальной безопасности*
Государство должно нести ответственность перед гражданами
за результаты проводимой реформы.
Единая государственная политика должна объединять в
себе функции: законотворчества и регулирования нормативно-
правовой базы; бюджетной поддержки, тарифной и ценовой
политики, обеспечивающих финансовую устойчивость ЖКХ;
технической регламентации качества и надежности предостав-
ления жилищно-коммунальных услуг; социальной защиты и
социальных гарантий; формирования системы рыночных от-
ношений в жилищно-коммунальной сфере и многие другие.
Основным направлением бюджетной поддержки ре-
формы ЖКХ является целевое выделение средств на проведе-
ние работ по реконструкции и обновлению систем жизне-
обеспечения населенных пунктов. Средства бюджетов всех
уровней выделяются только под конкретные территориаль-
ные программы реформирования и модернизации ЖКХ, раз-
работанные и утвержденные исполнительной и законода-
тельной властями*
Тарифная и ценовая политика государства в период ре-
формирования ЖКХ направлена как на обеспечение сбалан-
сированности экономических интересов и возможностей про-
изводителей и потребителей услуг, так и на обеспечение
взаимосвязанности и взаимообусловленности цен и тарифов в
ЖКХ и цен (тарифов) в естественных монополиях* Особое
внимание уделено вопросам организации государственного
регулирования цен и тарифов в сфере, так называемых ре-
гиональных и локальных монополий по оказанию жилищно-
коммунальных услуг.
При осуществлении тарифной и ценовой политики го-
сударство уже сегодня переходит к нормативному определе-
нию цен и тарифов, исходя из таких экономических показате-
лей, как уровень инфляции, реальный рост доходов населе-
ния, нормативы рентабельности.
Изменение тарифов происходит раз в год 1 января на
основании Федерального закона «О государственном регули-
ровании тарифов на электрическую и тепловую энергию»* Но
расчеты себестоимости и стоимости услуг делают сами моно-
полисты - предприятия ЖКХ. Поэтому их расчеты часто ока-
зываются выше экономически обоснованных тарифов*
Региональные и муниципальные власти в некоторых
случаях идут на поводу у коммунальщиков. В ТОМ числе и по
этой причине федеральное правительство приняло решение
не повышать временно тарифы (на три года) в среднем более
чем на 24%* Государственный же контроль за ростом стоимо-
сти коммунальных услуг для населения возложен на Феде-
ральную службу по тарифам России*
В тарифной политике регионов в сфере ЖКХ характер-
ным для прошедшего года является постепенный переход на
полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг*
Так, если в начале 2005 года уровень оплаты в среднем по му-
ниципальным образованиям составлял 77,8%, то к концу года
этот показатель достиг 88,7%*
Важнейшей задачей государства, объединяющей функ-
ции управления, регулирования, контроля и надзора, являет-
ся техническая регламентация качества и надежности предос-
тавления жилищно-коммунальных услуг* Административные
и экономические методы управления должны ориентировать
жилищно-коммунальный комплекс на внедрение энерго- и
ресурсосберегающих технологий; расширение номенклатуры
предоставляемых услуг; неукоснительное соблюдение стан-
дартов при вводе в строй жилья, инженерных сооружений и
предоставлении конечной продукции / услуг.
В части обеспечения социальной защиты и социальных
гарантий деятельность органов государственной власти всех
уровней и органов местного самоуправления направлена на
улучшение качества/ повышение надежности предоставления
и обеспечение доступности жилищно-коммунальных услуг
для населения. Государство обязано осуществлять регулиро-
вание стандартов уровня платежей граждан за жилищно-
коммунальные услуги, исходя из оценки социально-
экономических условий и уровня реальных доходов населе-
ния в каждом регионе. Государством гарантируется финансо-
вое обеспечение на всех уровнях бюджетной системы льгот и
субсидий по оплате ЖИЛЬЯ и коммунальных услуг.
При реформировании жилищно-коммунального хозяй-
ства должно быть обеспечено предоставление гражданам ми-
нимального набора жилищно-коммунальных услуг во всех
населенных пунктах Российской Федерации. Номенклатура
этих услуг (как минимум, предоставление электроэнергии,
питьевой воды, тепловой энергии или энергоносителей)
должна гарантировать стандартный уровень жизнеобеспече-
ния. Потребители жилищно-коммунальных услуг имеют пра-
во и реальную возможность управления объемами услуг ин-
дивидуального потребления и контроля объемов и качества
услуг коллективного потребления.
Социальная защита граждан, с одной стороны, и эконо-
мическая обоснованность затрат ЖКХ, с другой, определяют
необходимость сохранения принципа дифференцированно-
сти оплаты жилищно-коммунальных услуг на тот период, по-
ка государство оказывает финансовую поддержку отрасли,
регулирует тарифы и цены. Базовый, минимальный, уровень
цен на услуги может распространяться только на граждан
Российской Федерации по месту их постоянного проживания
в пределах социальной нормы площади жилья и установлен-
ных нормативов потребления коммунальных услуг.
Формирование системы рыночных отношений в жи-
лищно-коммунальной сфере предполагает, прежде всего,
формирование условий для создания конкурентной среды.
Для ЭТОГО ДОЛЖНЫ быть решены задачи: финансового оздо-
ровления отрасли; создания нормативно-правовой базы по
244
Тема 5. Инновационные направления развития
государственного и муниципального управления
вопросам приватизации, концессии и долгосрочной аренды
объектов ЖКХ; повышения инвестиционной привлекательно-
сти отрасли, в том числе и за счет предоставления государст-
венных (бюджетных) гарантий частным инвесторам; проведе-
ния сбалансированной тарифно-ценовой политики*
Важнейшими функциями государства являются коор-
динация основных мероприятий реформы ЖКХ с Другими
проводимыми реформами и обеспечение согласованности
действий на федеральном, региональном и местном уровнях*
В соответствии с ходом и результатами реформы ЖКХ роль
управления и регулирования, в общем объеме государственных
функций, существенно уменьшается, при сохранении на доста-
точно длительный период функций контроля и надзора*
Макроэкономические аспекты реформы
жилищно-коммунального хозяйства
Политика реформирования ЖКХ не может базироваться
на отраслевом подходе, она должна учитывать макроэкономи-
ческие особенности сегодняшнего состояния страны, а именно,
наличие структурных и ценовых диспропорций в экономике,
в том числе недооценку факторов производства.
Хорошо известно, ЧТО в российской экономике наряду с
рынками товаров и услуг, которые оцениваются (внутри стра-
ны) практически по мировым ценам, сохраняются «нерыноч-
ные островки», где услуги, прежде всего социальные (жилищ-
ные, транспортные, медицинские, образовательные и др),
оцениваются по внутренним ценам, на порядок более низким,
чем мировые*
Несомненно, что фактор труда в России также является
недооцененным* Для большой части рынка труда характерно
наличие явных диспропорций между общественной ценно-
стью результата труда и его денежной оценкой* Очевидно, что
недооценка фактора труда и недооценка социальных услуг -
явления взаимосвязанные. Только занижение цен на жилищ-
ные, медицинские, образовательные, транспортные услуги
обеспечивало их доступность для большинства населения.
Реформы социальной сферы, в том числе реформа ЖКХ,
должны иметь своими макроэкономическими последствиями
в том числе постепенную ликвидацию вышеперечисленных
диспропорций. Но это возможно лишь в том случае, если од-
новременно с отказом от нерыночных форм распределения
социальных услуг повысятся и доходы граждан. Без роста до-
ходов граждан, позволяющего оплачивать социальные услуги
высокого качества, никакие ухищрения не превратят соци-
альный сектор экономики из потребителя бюджетных средств
в доходную сферу, как для работающих в нем, так и для госу-
дарства в целом.
Решить проблему может лишь синхронизация проведе-
ния жилищно-коммунальной реформы с реформой ДОХОДОВ
населения. Основой последней могли бы стать налоговая ре-
форма, активное регулирование со стороны государства тру-
довых отношений, реализация программ борьбы с бедностью,
пересмотр политики доходов в сферах образования, науки,
здравоохранения, охраны правопорядка, программы создания
рабочих мест и многое другое.
Льготы ПО оплате жилищно-коммунальных уСЛуг
и формирование системы адресного субсидирования
Стоимость жилищно-коммунальных услуг (жку) и их
реальная себестоимость несоизмеримы с доходами большей
части граждан (хотя доля населения в финансировании жи-
лищно-коммунального сектора постоянно растет).
Неоправданно завышен порог (22%) доли совокупного
семейного дохода, идущей на оплату жилья (в качестве опла-
ты жилья предлагается считать плату за жилье по договору
социального найма, которая в настоящее время составляет не-
значительную Сумму) и жилищно-коммунальных услуг, пре-
вышение которого дает право на получение государственной
субсидии.
Таким образом, почти 22% совокупного семейного дохо-
да россиянина может ПОЙТИ ТОЛЬКО на оплату жилищно-
коммунальных услуг. По выводам специалистов, доля плате-
жей за ЖКу не должна превышать 10% от семейного дохода,
так как, с одной стороны, за пределами этой цифры начина-
ется быстрый рост неплатежей, с другой стороны, превыше-
ние этой доли для малообеспеченных семей ведет к необхо-
димости отказываться от жизненно важных товаров и услуг,
в том числе связанных с питанием, лечением и образованием.
Как показывает анализ, ни в развитых странах, ни в
странах с переходной экономикой оплата ЖКу не играет
столь большой роли в бюджетах домохозяйств. В Западной
Европе доля расходов собственно на жилищно-коммунальные
услуги колеблется от 9,2% совокупного семейного дохода.
В США доля расходов собственно на жилищные и комму-
нальные услуги составляет 6-7% располагаемого дохода се-
мьи. Не выделяется из этого ряда и Канада - страна, сопоста-
вимая по суровости климатических условий с Россией. Б стра-
нах Восточной Европы с переходной экономикой самая
большая доля расходов на ЖКу в совокупных доходах домо-
хозяйства в Эстонии - 10,2%, Венгрии - 10,8%, Польше - 9,9%.
При переходе на полную оплату ЖКу населением и
приведении в действие правовых механизмов принуждения
неплательщиков может возникнуть необходимость смены ЖИ-
ЛЬЯ на более дешевое для миллионов человек. Очевидно, что
при отсутствии развитого рынка аренды жилья этот процесс
не может протекать без чрезмерного усиления социальной
напряженности.
Существующая система субсидирования должна осуще-
ствляться с учетом:
• изменения уровня доходов населения по группам до-
ходности;
• изменения показателя уровня бедности;
• показателя прожиточного минимума;
• динамики тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
• показателей издержек производства в ЖКХ.
Одним из элементов реформирования системы ЖКХ яв-
ляется переход на новую систему оплаты жилого помещения
и коммунальных услуг при условии обеспечения социальной
Государственное и муниципальное управление
защиты малоимущих семей и малоимущих одиноко прожи-
вающих граждан.
Эта защита заключается в предоставлении государст-
венной социальной помощи в виде субсидий и льгот на опла-
ту жилищно-коммунальных услуг.
В настоящее время в Российской Федерации функцио-
нирует более 4 тысяч центров по начислению малоимущим
гражданам субсидий.
В целом по России за 2005 г. выплачено субсидий на
сумму более 40 млрд руб. уровень погашения составил 98%.
Межбюджетные отношения и реформа органов власти
субъектов Федерации и местного самоуправления
в контексте реформирования жилищно-коммунального
хозяйства. Решение проблемы задолженности
предприятий жилищно-коммунального хозяйства
Успех реформирования во многом будет определяться
тем, насколько полноценно будут финансово обеспечены те
расходные обязательства по поддержке ЖКХ, которые прак-
тически полностью переносятся на муниципальный уровень.
Сейчас средств, предусматриваемых в региональных и мест-
ных бюджетах, часто недостаточно для возмещения затрат
предприятий ЖКХ. Так, по оценкам, только последние три
года уровень недофинансирования сферы ЖКХ составлял в
среднем 10-12%.
Поэтому решение задач реформы ЖКХ, в первую оче-
редь, зависит от того, насколько эффективно будет выстроена
бюджетная вертикаль, обеспечивающая сбалансированность
расходных функций, закрепленных за каждым уровнем бюд-
жетной системы, с доходными источниками (с учетом средств
финансовой поддержки, получаемой в рамках межбюджетных
отношений). Все ЭТИ вопросы ДОЛЖНЫ быть урегулированы В
законопроектах, вносящих поправки в Бюджетный и Налого-
вый кодексы, направленные на финансовое обеспечение про-
водимой реформы органов государственной власти субъектов
Федерации и местного самоуправления.
Как известно, процесс передачи жилья на баланс мест-
ных бюджетов, начавшийся с 1992 г*, долгие годы недофинан-
сировался из федерального бюджета* Эта накопившаяся бюд-
жетная задолженность перед ЖКХ, наряду с задолженностью
по оплате ЖКу предприятий и организаций бюджетной сфе-
ры, стала одной из причин ухудшения финансового положе-
ния ЖКХ. Подтверждением остроты этой проблемы сегодня
является наличие колоссального разрыва между различными
регионами ПО СТОИМОСТИ жилищно-коммунальных услуг, ПО
доле оплаты ЖКу населением и уровню субсидирования ма-
лообеспеченных семей.
При этом характерной тенденцией становится то, что
наиболее благополучные территории с достаточно высокими
доходами населения и степенью бюджетной обеспеченности
имеют возможность проводить социально ориентированную
политику в области ставок и тарифов оплаты ЖКу для насе-
ления, в то время как регионы, находящиеся в более трудном
финансово-экономическом положении, с меньшими бюджет-
ными возможностями, вынуждены идти на резкое увеличение
бремени оплаты ЖКу населением*
Особенности налогообложения
В жилищно-коммунальном хозяйстве
Переход ОТ ПОЛИТИКИ дотирования или прямого финан-
сирования из бюджетов соответствующих уровней к принци-
пам самоокупаемости предприятий ЖКХ делает особенно ак-
туальным изменение подходов к принципам налогообложе-
ния в жилищно-коммунальной сфере.
В настоящее время предприятия ЖКХ являются пла-
тельщиками практически всех видов налогов и от результатов
их финансовой деятельности во многом зависит уровень
бюджетной обеспеченности конкретного региона и муници-
палитета.
В то же время и сами предприятия ЖКХ требуют значи-
тельных ассигнований, которые в ряде муниципальных обра-
зований составляют до 40-50% доходной части бюджета* Од-
Государственное и муниципальное управление
нако средства местных бюджетов зачастую недостаточны для
того/ чтобы возместить издержки предприятий ЖКХ.
Как известно, за последние годы произошло заметное
изменение соотношения основных источников финансирова-
ния ЖКХ, Если ранее жилищно-коммунальная сфера получа-
ла значительную государственную поддержку и была факти-
чески реципиентом бюджета, то с резким сокращением бюд-
жетных дотаций и отменой льгот по налогообложению она
стала фактически донором бюджетной системы всех уровней.
В связи с этим все более актуальным становится вопрос
об изменении подходов к налогообложению в сфере ЖКХ,
Одной из наиболее острых проблем является растущее бремя
налоговых выплат, которые приводят к росту цен и тарифов и
в основном перекладываются на население.
Проблема сглаживания существующих различий и сти-
мулирования притока инвестиций в модернизацию жилищ-
но-коммунальной инфраструктуры требует изменения режи-
мов взимания НДС и возможной отмены этого налога в отрас-
лях ЖКХ,
Не менее сложной проблемой, также требующей реше-
ния при определении налоговой политики в сфере ЖКХ, яв-
ляется вопрос о налогообложении инвестиций, идущих на
модернизацию основных фондов и капитальное перевоору-
жение коммунальной инфраструктуры.
Так, При том уровне износа ОСНОВНЫХ фондов, который
существует сегодня в ЖКХ, доля амортизации в структуре за-
трат составляет 1-3%. Очевидно, что замена оборудования ав-
томатически увеличивает долю амортизации до 30-40%, что
приведет к резкому увеличению издержек, росту НДС и соот-
ветственно - к росту тарифов для населения.
Поэтому важнейшим условием достижения целей, по-
ставленных в программе реформы ЖКХ, является проведение
такой налоговой ПОЛИТИКИ, которая бы стимулировала приток
инвестиций в реконструкцию отраслевой инфраструктуры и
позволяла бы задействовать механизмы массового внедрения
энергоэффективных технологий и сокращения потерь всех
видов ресурсов. Это способствовало бы энергосбережению,
оптимизации расходов и сокращению потерь в коммунальном
хозяйстве и, в конечном итоге, создало бы реальные возмож-
ности для снижения тарифов по оплате ЖКу.
Основные предпосылки создания инвестиционного
климата в сфере жилищно-коммунального хозяйства
В федеральном бюджете средства на строительство и ре-
конструкцию объектов ЖКХ предусматриваются в Адресной
инвестиционной программе и ряде федеральных целевых
программ, прежде всего, в подпрограмме «Реформирование и
модернизация жилищно-коммунального комплекса Россий-
ской Федерации на период 2004-2010 годы» в рамках Феде-
ральной целевой программы (ФЦП) «Жилище».
Между тем сфера ЖКХ, по своей природе, привлека-
тельна для инвестиций: огромный и растущий рынок ЖКу,
ежегодный объем которого составляет порядка 700-750 млрд
руб.; практически гарантированный сбыт продукции и услуг;
значительный потенциал сокращения управленческих, тех-
нологических и эксплуатационных затрат и издержек.
Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации
коммунальных систем будет стимулировать создание конку-
рентных условий в сфере предоставления услуг ЖКХ (в том
числе, и для организаций иных организационно-правовых
форм).
Первый опыт функционирования частного бизнеса, ко-
торый начинает сейчас приходить в сферу ЖКХ (в частности,
таких крупных компаний, как «Российские коммунальные
системы», «Межрегиональная инвестиционная строительная
коммунальная компания», «Интеррос», «Российские комму-
нальные инвестиции» и др*)/ показывает, что в первую оче-
редь средства вкладываются не в модернизацию, а в отдель-
ные краткосрочные инвестиционные проекты, связанные с
реабилитацией инфраструктуры и текущим ремонтом.
Во многом это объясняется тем, ЧТО частные компании в
сфере ЖКХ работают в основном на правах аренды, что, как
Государственное и муниципальное управление
показывает практика/ не способствует долгосрочным капи-
тальным вложениям.
Между тем реализация уже первых проектов в регионах
свидетельствует о перспективности работы частных компаний в
ЖКХ. По существующим оценкам, доходность на вложенный
капитал будет колебаться в пределах 5-7%. При этом создаются
возможности для вовлечения в рынок ЖКХ и предприятий
смежных отраслей (речь, в частности, идет о компаниях, специа-
лизирующихся на замене теплотрасс, производстве измеритель-
ной аппаратуры для коммунального комплекса, а также на про-
изводстве и поставках специализированных труб - рынок с еже-
годным оборотом в несколько десятков миллиардов долларов).
Принятый 21 июля 2005 г. Федеральный закон «О концес-
сионных соглашениях» направлен на то, чтобы способствовать
максимальному участию частного бизнеса в модернизации
ЖКХ, поскольку регламентирует права, порядок деятельности и
льготы концессионера, предусматривает определенные гаран-
тии снижения кредитных рисков.
Немалую роль в процессе реформирования и модерни-
зации жилищно-коммунального КОМПЛОКСа России могут СЫГ-
рать и зарубежные компании-инвесторы.
В частности, при поддержке Всемирного банка в России
реализуется два проекта:
• «Городское теплоснабжение» с объемом финансирования
85 млн долларов, в котором участвуют 8 российских городов;
• «Городское водоснабжение и канализация» с объемом
заимствования 122,5 МЛН долларов, в котором участвуют 16
городов.
Упорядочение правового регулирования отношений
собственности В жилищно-коммунальном ХОЗЯЙСТВе
на уровне муниципалитета, инвестора и населения.
Стимулирование создания объединений
собственников ЖИЛЬЯ
В правительственной программе реформирования ЖКХ
делается акцент на проблемах, связанных с отношениями соб-
ственности в жилищно-коммунальной сфере.
Обособление функций собственника является обязатель-
ным условием формирования эффективной системы управле-
ния муниципальным имуществом. Органы местного самоуправ-
ления, ЯВЛЯЯСЬ собственником Имущества в жилищно-
коммунальном хозяйстве/ обязаны организовать квалифициро-
ванное управление этим имуществом. Для этого они должны
нанимать такие управляющие организации (муниципальные
предприятия или организации другой формы собственности)/
которые будут самостоятельны в принятии управленческих ре-
шений при контроле со стороны собственника.
Договорные отношения в сфере ЖКХ представляют собой
экономическую и правовую основу взаимоотношений органов
местного самоуправления и других собственников объектов жи-
лищно-коммунального хозяйства, выступающих в роли «заказ-
чика» на жилищно-коммунальное обслуживание, и организа-
циями жилищно-коммунального ХОЗЯЙСТВа, ВЫПОЛНЯЮЩИМИ
функции «подрядчика», и позволяют увязать интересы собст-
венника, организации жилищно-коммунального хозяйства и
потребителя услуг.
В настоящее время в муниципальных образованиях дос-
таточно часто функции служб заказчика возложены на жи-
Л ИЩН о-эксп Л у атаци ОПНЫ е или м ногоотраслевые ЖИЛ ИЩИ о-
коммунальные хозяйства. В этом случае происходит совмеще-
ние функций заказчика и подрядчика по выполняемой ИМИ
производственной деятельности. Обосновывается это недоста-
точностью бюджетного финансирования, ВОЗМОЖНОСТЬЮ опе-
ративного перераспределения финансовых средств, матери-
альных и людских ресурсов внутри предприятия с одного ви-
да деятельности на другой.
Всё это приводит к формальной процедуре заключения
договоров, исключает объективный контроль выполнения до-
говорных обязательств, применение экономических санкций
и в результате - к неэффективному расходованию финансо-
вых ресурсов, снижению качества работ.
Идея передачи объектов ЖКХ в управление частным
структурам уже реализована во многих странах. Б нашей стране
Государственное и муниципальное управление
крупнейший российский проект по приходу частного бизнеса в
ЖКХ - ОАО «Российские коммунальные системы» (РКС). Суть
проекта состоит в том, что РКС учредит в регионах дочерние
структуры, которые в той или иной форме получат в управле-
ние снабжающие ресурсами предприятия ЖКХ.
На местах компания РКС создает два типа структур - ре-
гиональные операторы и сервисные филиалы. В задачи по-
следних войдёт эксплуатация и техобслуживание объектов
ЖКХ, переданных в аренду первым. Заметим, что сначала
средства обслуживания коммунальных объектов и ВСЯ ВНОВЬ
создаваемая в рамках РКС инфраструктура будет принадле-
жать сервисным филиалам и только спустя определенное
время передаваться региональному оператору, долевыми сов-
ладельцами которого, наряду с РКС, станут муниципалитеты.
Практика показывает, что в случае передачи на местах в
аренду акционерным компаниям технологического имущест-
венного комплекса с условием его модернизации, те, в первую
очередь, не выполняя взятых на себя обязательств, стараются
сформировать собственные основные фонды и имуществен-
ный комплекс, чтобы в случае прекращения договора рабо-
тать на собственном оборудовании и т.п.
На вопросы о том, кто в случае перехода имущества в
аренду РКС будет расплачиваться с кредиторами и долгами
по налогам, не уйдет ли за долги арендованное имущество в
собственность РКС и др., ответов в законодательстве до сих
пор нет.
Государство заинтересовано в том, чтобы на рынок услуг
ЖКХ пришло как можно больше стратегических инвесторов и
При ЭТОМ Правила игры на ЭТОМ рынке были ПОНЯТНЫ всем его
участникам. Главное - найти паритет интересов муниципали-
тета, инвестора и населения,
С этой целью 6 февраля 2006 года Правительством Россий-
ской Федерации было принято Постановление №75 «О порядке
проведения органом местного самоуправления открытого
конкурса по отбору управляющей организации для управле-
ния многоквартирным ДОМОМ».
Органы государственной власти и местного самоуправ-
ления ЭТИХ городов перешли к открытым конкурсам по выбо-
ру организаций/ ответственных за управление многоквартир-
ными домами, собственниками в которых не выбран способ
управления или принятые решения не были реализованы в
рамках российского законодательства*
Существенным потенциалом формирования альтерна-
тивных форм управления жилищным фондом и эффектив-
ных форм собственности в ЖКХ является создание различных
форм объединений собственников, в частности, объединений
ЖИЛЬЦОВ в товарищества собственников ЖИЛЬЯ (ТСЖ)*
Такие объединения смогут контролировать весь процесс
коммунального обслуживания, самостоятельно выбирать ту
структуру, которая предоставит им наиболее выгодные усло-
вия коммунального обслуживания. Кроме ТОГО, появляется
реальная возможность контролировать расход денег, посту-
пающих за счет оплаты жилищно-коммунальных услуг*
Однако активно проводящаяся приватизация жилья не
привела к возникновению новых эффективных форм управ-
ления домовладениями. Формирующиеся на базе коопера-
тивных и вновь построенных домов товарищества собствен-
ников жилья занимают пока крайне малую долю рынка ЖКХ.
Основная причина здесь В ТОМ, что собственник кварти-
ры (жилья) выпадает из общего ряда источников инвестиций,
прежде всего, в силу неопределенности прав собственности на
землю под многоэтажной застройкой.
Решение этих вопросов - оформление полных прав соб-
ственности, включая долевые права на части здания и земель-
ного участка, и определение перспектив инвестиций, позво-
лило бы привлечь в качестве активных участников реформы
ЖКХ частных лиц, в том числе дало бы толчок развитию
аренды жилья как прозрачного и динамичного бизнеса*
Регулирование локального естественно-монопольного
сектора жилищно-коммунального хозяйства
Можно выделить Три уровня, на которых действуют
субъекты естественной монополии: федеральный, региональ-
ный и местный, так как сферы деятельности таких хозяйст-
вующих субъектов и границы рынков, как правило, не совпа-
дают. Но условия, в которых такие субъекты осуществляют
свою деятельность на соответствующих рынках, будут едины
для всех и они законодательно закреплены в самом определе-
нии естественной монополии* На местном уровне абсолютное
большинство субъектов естественной МОНОПОЛИИ ОТНОСИТСЯ к
ресурсоснабжающим предприятиям ЖКХ*
Формы и методы регулирования субъектов естественной
монополии уже прописаны в Федеральном законе «О естествен-
ных монополиях». В отношении субъектов естественной МОНО-
ПОЛИИ применяется ценовое регулирование в форме установле-
ния цен (тарифов) или их предельного уровня, определение по-
требителей, подлежащих обязательному обслуживанию,
установление минимального уровня обеспечения потребителей,
государственный контроль за сделками и инвестициями субъек-
тов естественной монополии*
Существенное значение имеет обеспечение не дискри-
минационного доступа хозяйствующих субъектов к объектам
производственной инфраструктуры, принадлежащим субъек-
там естественной монополии*
Обоснованное установление перечня видов деятельно-
сти хозяйствующих субъектов, относимых к сферам естест-
венной монополии, является важнейшей задачей при форми-
ровании механизмов государственного регулирования на ме-
стном уровне*
Правильное разграничение предметов ведения Россий-
ской Федерации, субъектов Федерации и органов местного
самоуправления в части сфер деятельности субъектов естест-
венной монополии требует определения места органов мест-
ного самоуправления в процессе их регулирования.
При этом следует учесть, ЧТО, с одной стороны, в соот-
ветствии с законодательством о местном самоуправлении, ор-
ганизация, содержание и развитие муниципальных предпри-
ятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и канализации
отнесены к предметам ведения органов местного самоуправ-
Тема 5. Инновационные направления развития
государственного и муниципального управления
ления, а, с другой стороны, органы местного самоуправления
самостоятельны и не входят в единую систему государствен-
ных органов.
Эффективную рыночную систему управления террито-
риальными жилищно-коммунальными комплексами целесо-
образно построить на базе действующих организационных
схем путем акционирования и разукрупнения муниципаль-
ных и государственных предприятий ЖКХ.
Тем самым сохраняется действующая организационно-
технологическая схема реформируемого предприятия. Это осо-
бенно важно при реализации Федерального закона №131-Ф3
«Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации», которым предписывается пе-
редача имущества местного значения, находящегося в хозяй-
ственном ведении муниципальных предприятий, вновь созда-
ваемым муниципалитетам.
Необходимость комплексного подхода к выработке
государственной ПОЛИТИКИ В ЖИЛИЩНОЙ Сфере
Рынок жилищно-коммунальных услуг (т.е. работ ПО Об-
служиванию жилья) существует в тесной СВЯЗИ С ИНЫМИ рын-
ками, такими как: рынок найма (аренды) жилья, рынок строи-
тельства жилья, вторичные рынки жилья (розничный и опто-
вый), ипотечный рынок. Государственная политика должна
исходить из учета взаимных связей ЭТИХ рынков, иначе ВОЗ-
МОЖНЫ нежелательные экономические эффекты от принятия,
казалось бы, целесообразных мер.
Государственная политика в жилищной сфере уделяет
много внимания развитию ипотеки. Однако ипотека ориен-
тирована ЛИШЬ на рынок покупки ЖИЛЬЯ, и пока ее позитив-
ное влияние на обеспеченность основной массы населения
жильем не гарантированно. Поэтому ипотеку целесообразно
дополнить мерами по развитию рынков аренды ЖИЛЬЯ.
Для значительной части населения (наиболее мобиль-
ной) важна не собственность на жилье, а его доступность, то
есть достаточное предложение и умеренные цены на рынке
аренды. Решению этой задачи поможет развитие конкурен-
ции на рынке аренды через создание щадящих условий дня
среднего бизнеса по эксплуатации домов для аренды, через
льготы арендодателям жилья (в сравнении с теми, кто не сдает
жилье)t через вывод рынка аренды из тени.
Решение задачи регулирования рынков жилья на мак-
роуровне, оценки социальной приемлемости положения дел в
целом требует усиления государственного наблюдения и кос-
венного регулирования макроэкономических показателей
рынков жилья.
Подводя итоги, можно отметить, что в настоящее Время
ни у кого не вызывает сомнения необходимость дальнейшего
совершенствования жилищно-коммунального хозяйства. Это
диктуется объективным состоянием экономики России и за-
дачами ее развития.
К сожалению, сегодня приходится говорить:
• об ослаблении управляемости жилищно-коммунальным
хозяйством в связи с реализацией Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»;
• о фактически не завершенной технической инвентари-
зации ОСНОВНЫХ фондов жилищно-коммунального ХОЗЯЙСТВа.
В ряде поселений она вообще не осуществлялась или прове-
дена на уровне, не превышающем 10%;
• об отсутствии в поселениях современной градострои-
тельной документации. У большинства из них она утвержде-
на 20-40 лет назад.
Можно особо подчеркнуть, что субъектами Российской
Федерации практически не решается проблема кризисного со-
стояния основных фондов ЖКХ. Планово-предупредительный
ремонт последние годы фактически не проводился. В итоге из-
нос ОСНОВНЫХ фондов увеличился с 48 до 60%, а в ряде муници-
пальных образований - до 70% и выше. Аварийность на объек-
тах ЖКХ возросла в 10-12 раз. Всё это доказывает, что проблема
требует безотлагательного решения.
5.6. Основные принципы реализации
национальной безопасности
на государственном и муниципальном уровне
Основные принципы и оценки реализации
экономической безопасности на государственном
и региональном уровне
В современном мире мощь, достоинство и благополучие го-
сударства, а следовательно - национальная безопасность, опре-
деляется, прежде всего, состоянием его экономики. Эффективная
система экономической безопасности - вопрос жизни любой
страны. Тем более это важно для сегодняшней России, стремя-
щейся занять достойное место в мировом геополитическом и
экономическом пространстве, отстоять свое право на него.
Решением Межведомственной комиссии Совета Безопас-
ности РФ по экономической безопасности от 13 января 1995 го-
да были утверждены «Основные положения государственной
стратегии в области обеспечения экономической безопасности
Российской Федерации», в которых даны понятие и структура
проблемы экономической безопасности России, угрозы и ин-
дикаторы экономической безопасности. В общем виде дан ме-
ханизм обеспечения экономической безопасности, а также оп-
ределены задачи и меры по обеспечению экономической безо-
пасности России в переходный период.
29 апреля 1996 года был подписан Указ Президента Рос-
сийской Федерации «О государственной стратегии экономи-
ческой безопасности Российской Федерации (Основные по-
ложения)».
Рассмотрим основные концептуальные подходы к про-
блеме экономической безопасности.
На Западе достаточно широко распространен подход, в
рамках которого экономическая безопасность трактуется как
обеспечение живучести национальных экономик в условиях
МИрОВЫХ ЭКОНОМИЧеСКИХ КрИЗИСОВ.
В последние десятилетия, совпавшие с периодом глубо-
ких структурных преобразований в экономиках развитых
стран Запада, понятие экономической безопасности было до-
полнено таким признаком, как обеспечение конкурентоспо-
собности национальной экономики или ее ведущих отраслей
на мировой арене.
При рассмотрении экономических процессов в стране,
можно выделить:
• антикризисную экономическую безопасность;
• экономическую безопасность в условиях мирного времени;
• экономическую безопасность В условиях конфликтов
(различного масштаба) с использованием вооруженной силы;
• экономическую безопасность В условиях жесткого поли-
тического противостояния с государством (государствами) -
оппонентом;
• экономическую безопасность В условиях изоляционизма
(или, напротив, в условиях высокой степени интегрированно-
сти в мировую экономическую систему).
Тем самым очевидно, что экономическая безопасность
государства является функцией от избранного политического
и экономического курса. Особенностями ЭТИХ различных ви-
дов экономической безопасности является то, что они реали-
зуются с помощью различных, а в некоторых случаях и проти-
воположных мер.
Наглядным примером этого может служить обеспече-
ние функционирования экономики в период длительного во-
енного конфликта - задача, которая, как показывает опыт
двух мировых войн, в принципе не может быть решена без
высокой степени централизации управления и максимальной
концентрации ресурсов на жизненно важных направлениях
экономической ЖИЗНИ.
Наиболее выдающимся мероприятием в области обеспе-
чения экономической безопасности (которая, в свою очередь,
является краеугольным камнем любого другого вида безопас-
ности) стала эвакуация в начальный период Великой Отечест-
венной войны крупных промышленных объектов из западной
части СССР на Восток, Этот хрестоматийный пример демон-
стрирует ни с чем не сравнимые мобилизационные возможно-
сти централизованной плановой экономики,
В то же время исторический ОПЫТ показал, ЧТО в услови-
ях мирного времени наибольшую дееспособность Проявляют
свободные, децентрализованные экономики, отличающиеся
высокой организационной и технологической гибкостью и
открытостью к инновациям.
По-видимому, в этом и состоит исторический урок «сорев-
нования двух систем», который нам еще Предстоит ОСМЫСЛИТЬ.
В целом, экономическую безопасность можно рассмат-
ривать как устойчивое состояние национальной экономики,
при котором она способна обеспечить:
• эффективное удовлетворение общественных потребно-
стей при условии поддержания на достаточном уровне соци-
ально-политической и военной стабильности государства;
• технико-экономическую независимость, расширяющую
понятие экономической самостоятельности, а также неуязви-
мость страны от внешних и внутренних угроз и влияний;
• защиту экономических интересов России на внутреннем
и внешних рынках, вне зависимости от изменения тактиче-
ских целей государства и соответствующей им трансформа-
ции внутренних и внешних угроз и влияний.
Определение степени экономической безопасности
страны предполагает анализ опасностей, грозящих экономике
России в условиях переходного периода. В современной лите-
ратуре опасности, угрожающие экономике страны (отрасли
или фирме), оцениваются по критерию нанесения ущерба их
конкурентоспособности.
В то же время экономическая безопасность характеризу-
ется не только как защищенность национальных интересов,
но И ГОТОВНОСТЬ и СПОСОбнОСТЬ ИНСТИТуТОВ ЕЛаСТИ СОЗДаватЬ
механизмы реализации и защиты национальных интересов
развития отечественной экономики, поддержания социально-
политической стабильности общества.
В мировой практике существуют параметры и критерии
безопасной экономики. Например, показатели падения вало-
вого внутреннего продукта. Предельно критическое значение
этого показателя по мировой практике - 30-40%.
При падении ВВП ниже 30-40% социально-политичес-
ким и экономическим последствием становится деиндустриа-
лизация ЭКОНОМИКИ*
Показатель в 30% и выше для импорта означает появле-
ние стратегической зависимости*
Важным показателем является доля в экспорте продук-
ции обрабатывающей промышленности, по которому опреде-
ляется облик страны: является она индустриальной или нет.
Показателем экономической безопасности является и
разрыв в уровне доходов населения. Десятикратный разрыв
по мировой практике считается опасным, потому что ведет к
антагонистической структуре общества*
Региональный аспект обеспечения экономической
безопасности России
Региональный аспект обеспечения экономической безо-
пасности России связан с анализом региональных факторов, и
прежде всего - с ресурсами*
Регионы и местности должны самостоятельно решать во-
просы освоения и использования природных ресурсов, разви-
тия торговли, сферы услуг, инфраструктуры регионального и
локального значения, использования недвижимости, поддер-
жания правопорядка, развития специальных форм культуры,
образования и здравоохранения. При этом следует сохранять
единое военно-политическое и социально-экономическое про-
странство, обеспечивающее беспрепятственное перемещение
товаров, сырья, трудовых ресурсов по всей России.
Специалисты Госкомстата России рассматривают эконо-
мическую безопасность в соответствии с иерархией социаль-
но-экономических индикаторов*
Региональный уровень экономической безопасности они
определяют на основе:
• классификации и ранжирования регионов;
• системы региональных социально-экономических пока-
зателей.
Разработанная ими программа позволяет ранжировать ре-
гионы в соответствии со значением социально-экономических
индикаторов. Таких индикаторов они выделяют десять:
1) прожиточный минимум, тыс. руб./чел.;
2) заработная плата, тыс. руб./ чел.;
3) уровень преступности на 100 тыс. жителей;
4) задолженность поставщикам, тыс. руб./чел.;
5) задолженность покупателей, тыс. руб./чел.;
6) просроченная задолженность по заработной плате тыс.
руб./чел.;
7) уровень безработицы;
8) соотношение безработицы и потребности в трудовых
ресурсах;
9) образование;
10) коэффициент фондов (дифференциация доходов).
Используя вышеперечисленные индикаторы и специ-
альную Программную систему, МОЖНО дать оценку СОСТОЯНИЯ
экономической безопасности на региональном уровне.
Россия представляет собой мозаику территорий и наро-
дов. Жизнь ее определяется тем, как живут российские регио-
ны. Поэтому и проблема экономической безопасности имеет
во многом региональный характер и специфику и решать ее
необходимо с учетом этих факторов.
Российская экономика характеризуется нарастанием опас-
ности ее регионализации. Конкретно это проявляется в разрыве
традиционных экономических связей, кризисе общефедераль-
ной транспортной инфраструктуры, кризисе неплатежей, пара-
лизующем межрегиональные экономические связи.
Как вынужденный ответ - тяготение экономических сис-
тем удаленных российских регионов к региональным центрам
экономического ВЛИЯНИЯ: Приморья и Хабаровского Края - К
Китаю, Японии, странам Юго-Восточной Азии; Калининград-
ской области - к странам Балтии, Польше и Германии и т.д.
Возможна ситуация, когда степень интегрированности
экономик этих регионов в региональные экономические сис-
темы превысит их интеграционные связи с общероссийской
экономикой. Налицо новая опасность: вслед за сепаратизмом в
виде претензии на государственный статус и международную
правосубъектность приходит сепаратизм экономический.
В то же время российские регионы, получив право на
самостоятельную внешнеэкономическую деятельность, пыта-
ются многие проблемы решать в обход федерального центра,
а часто и за счет общефедеральных экономических интересов.
Наиболее опасные угрозы экономической безопасности
страны в настоящее время:
• разные темпы экономических преобразований в регионах;
• б юджетный федер ал изм;
• особый статус «договорных территорий». Заключение
федеральным центром соглашений с субъектами Федерации
об особых условиях экономических взаимоотношений.
Стратегия обеспечения экономической безопасности.
Основные угрозы экономической безопасности
Стратегия государства в области обеспечения экономи-
ческой безопасности Российской Федерации должна состоять
в том, чтобы создать механизмы для выработки мер по разви-
тию и укреплению ПОЗИТИВНЫХ явлений и процессов в эконо-
мике и подавлению негативных. Реализация этой стратегии
должна укрепить национальную безопасность страны.
Предметом государственной деятельности в области
экономической безопасности являются:
• определение и мониторинг факторов, подрывающих ус-
тойчивость социально-экономической системы и государства
в краткосрочной и долгосрочной перспективе;
• формирование экономической ПОЛИТИКИ И институцио-
нальных преобразований, устраняющих или смягчающих
вредное воздействие этих факторов.
Стратегия экономической безопасности предполагает:
• характеристику внешних и внутренних угроз экономи-
ческой безопасности как совокупности условий и факторов,
создающих опасность жизненно важным экономическим ин-
тересам личности, общества и государства;
• определение критериев и параметров состояния экономи-
ки, отвечающих требованиям экономической безопасности и
обеспечивающих защиту жизненно важных интересов страны;
• механизм обеспечения экономической безопасности
страны, защиты ее жизненно важных интересов на основе
применения всеми институтами власти правовых, экономиче-
ских и административных мер воздействия.
Внутренние угрозы экономической безопасности страны:
• структурное деформирование экономики;
• низкая конкурентоспособность российской продукции;
• высокий уровень инфляции;
• высокая степень монополизации экономики;
• отсутствие побудительных МОТИВОВ ДЛЯ Эффективного
производства;
• истощение земель;
• ухудшение научно-технического потенциала;
• усиление тенденций к расслоению общества на бедных
и богатых;
• ухудшение здоровья населения;
• кризис в большинстве регионов;
• криминализация ЭКОНОМИКИ.
Внешние угрозы экономической безопасности России:
• замкнутость экспорта на сырье;
• дискриминация в торговле России со стороны междуна-
родного сообщества;
• зависимость страны от импорта технологий и продо-
вольствия;
• ВЫСОКИЙ внешний ДОЛГ.
К приоритетным целям в отражении названных угроз
можно отнести:
• активизацию инвестиционного процесса в стране в целом;
• консолидацию общества на базе повышения уровня
жизни всего населения;
• сохранение науки и перевод ее на приоритетное фи-
нансирование;
• стимулирование частных инвестиций в наиболее эф-
фективные экономические проекты;
• снижение инфляции;
• жесткая налоговая политика;
• меры по укреплению национальной валюты;
• формирование эффективных экономических подсистем
в регионах;
• вхождение России в мировую систему производства*
Социально-политическая ситуация в России противоре-
чива. Она характеризуется процессом становления нового го-
сударственного строя на фоне негативных явлений в эконо-
мической и социальной сферах. Возникают и развиваются
противоречия между центром и регионами* Довольно сложно
складываются отношения России с бывшими республиками
СССР* Серьезной угрозой национальной безопасности стано-
вится экономическая преступность*
Экономическая преступность как основная
внутренняя угроза национальной безопасности
В настоящее время организованная преступность имеет
м ежду н ар о дны е, транснацио на ль ны е чер ты, х ар акте ризу ю-
щиеся криминализацией рыночных отношений, сращивани-
ем преступных кланов с органами власти. Коррупция вмеши-
вается в процессы приватизации, инвестирования, конверсии,
планирует и осуществляет «многоходовые» миллиардные
финансовые аферы, пытается контролировать внешнеэконо-
мическую деятельность, обеспечивает крупномасштабный
вывоз из страны сырья и стратегических материалов* Государ-
ство несет миллиардные потери от принявших массовый ха-
рактер неуплаты таможенных пошлин и акцизов.
Экономическая преступность, используя имеющиеся
финансовые и материально-технические ресурсы, иницииру-
ет рост масштабов коррупции, которая затронула деятель-
ность правоохранительных структур, органов исполнитель-
ной и законодательной власти* Во многих случаях коррупция
не только парализует действие законов и серьезно снижает
266
эффективность правовой системы, но и пытается приобрести
политическое влияние*
Экономическая преступность разрушает основы эконо-
мической мощи государства. По оценкам специалистов, сово-
купный ущерб от противоправных действий в сфере эконо-
мики сопоставим с доходной частью национального бюджета.
Подводя итог краткому обзору проблем экономической
безопасности, можно сказать следующее*
Экономическая безопасность является одним из наибо-
лее важных элементов национальной безопасности* Эффек-
тивная система экономической безопасности - вопрос жизни
любой страны*
Экономическую безопасность можно рассматривать как
состояние национальной экономики, способной обеспечить:
• эффективное удовлетворение общественных потребно-
стей, с условием поддержания на достаточном уровне соци-
ально-политической и военной стабильности государства;
• технико-экономическую независимость и неуязвимость
страны от внешних и внутренних угроз и влияний;
• защиту экономических интересов России вне зависимо-
сти от изменения тактических целей государства на внутрен-
нем и внешнем рынках и соответствующих им изменений
внутренних и внешних угроз и влияний*
Экономическая безопасность страны должна обеспечи-
ваться всеми средствами государственной политики и всеми
институтами, участвующими в ее выработке и реализации. В
систему обеспечения экономической безопасности должны
входить соответствующие федеральные органы, в том числе
Федеральное Собрание, а также в меру своей компетенции -
промышленные и коммерческие предприятия различных
форм собственности, ряд общественных организаций*
Важным аспектом экономической безопасности является
характеристика внешних и внутренних экономических угроз
и факторов, оказывающих влияние на их формирование.
Угрозы экономической безопасности ЯВЛЯЮТСЯ следстви-
ем развивающихся противоречий как на внутреннем эконо-
мическом пространстве страны, так и за ее пределами.
В общем виде под ними следует понимать такое состоя-
ние ЭКОНОМИКИ, При котором ГОСударСТВО В СИЛу Внутренних
или внешних факторов утрачивает контроль над производст-
вом и обращением, выпускает из рук базовые экономические
и правовые рычаги воздействия на них.
Исходя из характеристики и состояния угроз, определя-
ются структурные элементы системы обеспечения экономиче-
ской безопасности, а также место, функции и задачи каждого
из них в противодействии этим угрозам. Таким образом, фак-
тически определятся механизм выявления, предупреждения и
пресечения угроз экономической безопасности и факторов, их
провоцирующих. В последующем это должно получить зако-
нодательное закрепление.
Тема 6.
Бюджетно-налоговая система
Российской Федерации
и регулирование рынков
6.1. Общественные расходы
Расходные обязательства субъектов бюджетного плани-
рования (табл. 4) и государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации систематизированы в соответствии с
реестром расходных обязательств.
Таблица 4
Структура расходов бюджетов регионов
И муниципальных образований
Расходы
Бюджет текущих расходов: Бюджет развития
Финансирование муниципального хозяйства Капитальное строительство и реконструкция
Финансирование социально- культурной сферы Капитальный ремонт
Расходы на управление
Страхование и прочие расходы Инновационные мероприятий
Обслуживание долговых обязательств
Введение данного реестра обусловлено требованиями
Положения, утвержденного Постановлением Правительства
Российской Федерации от 16 июля 2005 года №440. Органы
местного самоуправления должны вести реестры расходных
обязательств в соответствии с требованиями БК РФ.
Субъект бюджетного планирования отдельно составляет
реестр расходных обязательств, не содержащий сведений, от-
носящихся к государственной тайне, и реестр расходных обя-
зательств, содержащий сведения, относящиеся к государст-
венной тайне. При этом субъекты бюджетного планирования
и государственные внебюджетные фонды Российской Феде-
рации обязаны обеспечить идентичность информации, пред-
ставляемой в бумажной и электронной формах.
Реестры расходных обязательств государственных вне-
бюджетных фондов Российской Федерации представляются в
Министерство финансов Российской Федерации с отметкой
об их согласовании с Министерством здравоохранения и со-
циального развития Российской Федерации,
Реестр расходных обязательств субъекта бюджетного
планирования (государственного внебюджетного фонда Рос-
сийской Федерации), содержащий сведения, отнесенные к го-
сударственной тайне, с приложением и пояснительной запис-
кой подлежит представлению в Минфин России в порядке,
установленном для представления сведений, отнесенных к
государственной тайне.
Расходный реестр можно охарактеризовать следующим
образом:
1. Реестр расходных обязательств составляется в форме таб-
лицы, В названии таблицы указывается наименование субъекта
бюджетного планирования (государственного внебюджетного
фонда Российской Федерации),
2. Наименование расходного обязательства устанавливает-
ся в произвольной форме, исходя из максимально краткого и
однозначного определения содержания расходного обяза-
тельства.
3. В графах реестра приводятся характеристики правового
основания возникновения расходного обязательства, В случае
если основания для возникновения расходного обязательства
содержатся в нескольких нормативных правовых актах, при-
водится информация о нормативном правовом акте, имею-
щем наибольшую юридическую силу. Указание в качестве ос-
нования возникновения одного расходного обязательства двух
и более нормативных правовых актов (договоров) не допуска-
ется. Все дополнительные нормативные правовые акты указы-
ваются в пояснительной записке,
4. В графах реестра указывается код соответственно разде-
ла, подраздела, целевой статьи, вида расходов функциональ-
ной классификации расходов бюджетов Российской Федера-
ции, по которым предусмотрены ассигнования на исполнение
расходного обязательства. В случае если ассигнования на ис-
полнение расходного обязательства предусмотрены по двум и
более целевым статьям (видам) расходов, в обособленных
строках должна приводиться расшифровка по всем целевых
статьям и видам расходов.
5. В приложении к реестру расходных обязательств субъек-
та бюджетного планирования (государственного внебюджет-
ного фонда Российской Федерации) по расходным обязатель-
ствам приводится выписка из соответствующего основания, за
исключением:
- обязательств, В качестве основания ДЛЯ которых при-
водится перечень строек и объектов Федеральной адресной
инвестиционной программы;
- обязательств, В качестве основания ДЛЯ которых при-
водится федеральный закон о федеральном бюджете,
6. Одновременно с реестром расходных обязательств пред-
ставляется пояснительная записка, в которой по каждому рас-
ходному обязательству, включенному в реестр расходных обя-
зательств, приводятся:
- полный перечень правовых актов, являющихся осно-
ванием для возникновения расходного обязательства;
- ссылка на положения федеральных законов (с выпис-
кой), устанавливающих полномочия федеральных органов
государственной власти (вопросы ведения Российской Феде-
рации), в соответствии С которыми были ПрИНЯТЫ СООТВОТСТ-
вующие нормативные правовые акты, если в качестве основа-
ния в реестре указан не федеральный закон;
- описание методов расчета объема ассигнований на ис-
полнение расходного обязательства на очередной финансовый
год и плановый период (с указанием соответствующих формул
и источников используемых в расчетах ИСХОДНЫХ данных).
В реестре расходных обязательств субъекта бюджетного
планирования (государственного внебюджетного фонда Рос-
сийской Федерации) могут быть выделены следующие типы
расходных обязательств:
1. Расходные обязательства по обеспечению государственных
функций законодательной и судебной власти:
- обязательства по обеспечению деятельности цен-
трального аппарата, территориальных органов и подведомст-
венных учреждений федеральных органов законодательной и
судебной власти, а также Генеральной прокуратуры Россий-
ской Федерации;
2. Расходные обязательства но оказанию государственных услуг:
- возникают и исполняются в соответствии с соглаше-
ниями с юридическими и физическими лицами, заключае-
мыми федеральными органами государственной власти и
подведомственными им бюджетными учреждениями в преде-
лах лимитов бюджетных обязательств в целях реализации
полномочий (функций) в установленной сфере деятельности;
3. Расходные обязательства по предоставлению трансфертов
населению:
- возникают и исполняются в соответствии с положе-
ниями федеральных законов и Принятых в их исполнение
нормативных правовых актов Президента Российской Федера-
ции и Правительства Российской Федерации, определяющих
объем и (или) порядок расчета (индексации) пенсий, пособий,
стипендий, компенсаций, иных выплат соответствующим кате-
гориям населения из федерального бюджета (государственного
внебюджетного фонда Российской Федерации);
4. Расходные обязательства по предоставлению бюджетных ин-
вестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными госу-
дарственными учреждениями и федеральными государственными
унитарными предприятиями:
- возникают и исполняются в соответствии с норматив-
ными правовыми актами (решениями) Правительства Россий-
ской Федерации либо, при их отсутствии, в соответствии с
федеральным законом о федеральном бюджете;
5. Расходные обязательства по предоставлению межбюджетных
трансфертов:
- возникают и исполняются в соответствии с федераль-
ным законом о федеральном бюджете, иными нормативными
правовыми актами федеральных органов государственной вла-
сти. Каждый вид межбюджетных трансфертов, указанный в
федеральном законе о федеральном бюджете или в федераль-
ном законе о бюджете государственного внебюджетного фонда
Российской Федерации, включается в реестр расходных обяза-
тельств в качестве отдельного расходного обязательства;
6. Расходные обязательства, установленные межгосударствен-
ными (международными) договорами и соглашениями;
- возникают и исполняются в соответствии с положе-
ниями межгосударственных (международных) договоров и
соглашений, предусматривающих взносы и иные платежи
Российской Федерации субъектам международного права;
7. Расходные обязательства по обслуживанию и погашению госу-
дарственного долга Российской Федерации;
- возникают и ИСПОЛНЯЮТСЯ В СООТВСТСТВИИ С ДОГОВОрЭ-
ми и соглашениями, документами, определяющими условия
привлечения заемных средств;
8. Расходные обязательства, не отнесенные к другим типам:
- относятся расходные обязательства, которые не могут
быть классифицированы субъектом бюджетного планирова-
ния (государственным внебюджетным фондом), а также рас-
ходные обязательства, основания для исполнения которых не
установлены. Объем ассигнований на реализацию расходных
обязательств, основания для исполнения которых не установ-
лены, не может составлять более 5% ассигнований, преду-
смотренных главному распорядителю средств федерального
бюджета на соответствующий год.
В настоящее время обозначены пути сокращения расхо-
дов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, к
которым можно Отнести:
• повышение эффективности работы предприятий и уч-
реждений, снижение их дотационности;
• нормирование расходов на оказание отдельных видов
услуг;
• установление экономически обоснованных цен и тари-
фов на муниципальные услуги, расширение спектра платных
услуг;
• усиление контроля за расходованием бюджетных средств;
• привлечение частного бизнеса к оказанию отдельных
видов услуг;
• к онку рсное разм е щени е заказа;
• поддержка, а в отдельных случаях прямое финансиро-
вание внедрения ресурсосберегающих технологий в город-
ском хозяйстве.
Типовой план мероприятий по повышению результа-
тивности бюджетных расходов и качества контроля за соблю-
дением бюджетного законодательства в установленной сфере
деятельности может быть представлен следующим образом.
Наименование мероприятия:
1. Повышение качества планирования целей, задач и ре-
зультатов деятельности
1) утверждение положения о разработке плана деятель-
ности СБП/ФСА и его структурных подразделений, подве-
домственных ФСА и их подразделений.
2) Доработка Обоснований бюджетных ассигнований
СБП/ФСА по замечаниям Минфина России (представляются
не позднее 1 октября 2008 года).
3) утверждение порядка ведения реестра расходных
обязательств СБП/ФСА.
4) Доработка планового реестра расходных обязательств
СБП/ФСА по замечаниям Минфина России (представляются
не позднее 1 октября 2008 года).
5) Доработка пояснительной записки к проекту феде-
рального бюджета на 2009 год в части, касающихся соответст-
вующего СБП/ФСА, по замечаниям Минфина России (пред-
ставляются не позднее 1 октября 2008 года),
2. Расширение сферы применения и повышение качества
методов бюджетного планирования, ориентированных на ре-
зультаты:
1) утверждение порядка разработки, утверждения и
реализации ВЦП СБП/ФСА,
2) утверждение не менее трех целевых программ ведом-
ства (в пределах бюджета действующих обязательств).
3) утверждение (уточнение) порядка организации бюд-
жетного процесса (составления и исполнения бюджета, веде-
ния бюджетного учета, составления бюджетной отчетности),
3. Оптимизация бюджетной сети и повышение качества
управления бюджетными средствами:
1) утверждение приказа о порядке ведения в 2008-2011
гг. мониторинга сети подведомственных бюджетных учреж-
дений СБП/ ФСА,
2) Представление в Минфин России результатов мони-
торинга сети подведомственных бюджетных учреждений
СБП/ФСА за 2008 год в соответствии с приказом Минфина
России от 19,12,03 №399.
3) утверждение плана оптимизации сети бюджетных
учреждений (территориальных органов) СБП/ФСА на 2008-
2011 гг,
4) утверждение критериев оценки финансового ме-
неджмента в подведомственных службах, агентствах и бюд-
жетных учреждениях.
4. Совершенствование распределения ассигнований между
подведомственными органами и учреждениями с учетом ре-
зультатов их деятельности:
1) утверждение порядка распределения части премиаль-
ного фонда с учетом результатов деятельности структурных
подразделений федерального органа исполнительной власти,
2) утверждение порядка распределения части бюджет-
ных ассигнований с учетом результатов деятельности терри-
ториальных органов и подведомственных учреждений,
3) Проведение сравнительной оценки эффективности
деятельности бюджетных учреждений одного типа,
5. Совершенствование системы государственных закупок:
1) утверждение регламента осуществления закупок това-
ров и услуг для нужд СБП/ФСА и ее территориальных органов
в соответствии с ФЗ от 21,07,2005 №94-ФЗ «О размещении зака-
зов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» и типовых форм
документации для проведения закупок товаров, работ и услуг
для нужд СБП/ФСА и его территориальных органов,
2) Разработка технического задание на создание элек-
тронного реестра закупок товаров, работ и услуг для нужд
центрального аппарата и территориальных органов
СБП/ФСА.
3) утверждение порядка мониторинга государственных
закупок товаров (работ, услуг) СБП/ФСА.
6. Иные мероприятия по повышению результативности
бюджетных расходов и качества контроля за соблюдением
бюджетного законодательства в установленной сфере дея-
тельности:
1) утверждение Порядка внутреннего контроля (аудита)
результативности деятельности СБП/ФСА,
2) Подготовка и публикация (размещение на сайте) от-
чета о результатах деятельности СБП/ФСА в 2007 году,
3) Обучение сотрудников центрального аппарата и под-
ведомственных бюджетных учреждений (территориальных
органов),
В 2008-2010 годах возможности федерального бюджета
ДЛЯ Принятия НОВЫХ обязательств будут использоваться ДЛЯ
решения наиболее значимых и актуальных проблем.
Обеспечение достойной - долгой, обеспеченной, ком-
фортной, безопасной - жизни нынешним и будущим гражда-
нам страны составляет смысл деятельности современного де-
мократического государства, С этой точки зрения весь бюджет
России можно назвать бюджетом для граждан (рис. 4),
В то же время крайне важно выделить ту его часть, кото-
рая непосредственно касается самых насущных потребностей
населения. Рост заработной платы в бюджетной сфере, повы-
шение доступности и качества бюджетных услуг, уровня соци-
альной защищенности пенсионеров, инвалидов, малообеспе-
ченных граждан - основной приоритет бюджетной ПОЛИТИКИ,
Бюджет для граждан
включает расходы на:
Здравостсранвпив
И спорт (464%)
Социальную политику (+14*Л)
Предостэьлание
трансс|мртов
государственным
внебюджетным фондам
(+24%)
□ Финансовую поыаць
регионам (-1-17%)
□ Прочиэ цели (4-18%)
(+ рост по сравнению с 2005 годом)
2005 г.
2006 г.
6%
7%
24%
26%
1 ВЭ4 млрд, суб
12 Е04 руб.
иа1 чаловака
1 47ЯМЛРД. Жб
10 337 руб.
на 1 челсеака
Рис. 4. Бюджет для граждан
В структуре расходов на эти цели преобладают перечис-
ления государственным внебюджетным фондам (прежде все-
го, Пенсионному фонду России), а также бюджетам регионов.
6.2. Бюджет государстве и муниципального
образования
Под бюджетной системой Российской Федерации по-
нимается основанная на экономических отношениях и госу-
дарственном устройстве Российской Федерации, регулируе-
мая нормами права совокупность федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюдже-
тов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Та-
кое определение содержится в ст. 6 БК РФ,
Такое определение бюджетной системы Российской Фе-
дерации в целом соответствует сложившемуся в отечествен-
ной экономической и юридической науке понятию бюджет-
ной системы как совокупности всех ВИДОВ бюджетов страны.
Организация и принципы построения бюджетной системы, ее
структура, взаимосвязь между отдельными звеньями состав-
ляют понятие «бюджетное устройство»,
Одной из важнейших характеристик бюджетного уст-
ройства государства является структура его бюджетной систе-
мы. Построение бюджетной системы зависит в первую оче-
редь от формы государственного устройства страны1. В уни-
тарных государствах имеется два звена бюджетной системы -
государственный бюджет и местные бюджеты. Бюджетная
система федеративного государства состоит из трех звеньев -
государственного (федерального) бюджета, бюджетов субъек-
тов Федерации и местных бюджетов2. Так, например, бюджет-
ная система США включает федеральный бюджет, бюджеты
50 штатов и местные бюджеты (графств, муниципалитетов,
тауншипов), В Канаде бюджетная система состоит из феде-
рального бюджета, бюджетов 10 провинций, а также местных
бюджетов (общин, областей, графств),
В соответствии со статьями 1, 5, 71, 73 и 132 Конституции
РФ, а также статьей 10 БК РФ бюджетная система Российской
Федерации состоит из бюджетов трех уровней - федерально-
го, регионального (уровень субъекта Федерации) и местного.
Верхний уровень - это федеральный бюджет. Средний
уровень бюджетной системы составляют региональные бюдже-
ты (бюджеты субъектов Российской Федерации), которые пред-
ставляют собой форму образования и расходования денежных
средств, предназначенных для обеспечения задач и функций,
отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Феде-
рации (ст. 15 БК РФ). Наконец, в основании бюджетной систе-
1 Под формой государственного устройства понимается территори-
ально-политическая организация государства, включая политико-
правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений
между собой центральных и региональных государственных органов,
возможно существование конфедеративного (союзного) государст-
ва, представляющего собой образованный на постоянной основе со-
юз суверенных государств, нацеленный, как правило, на достижение
политических или военных целей. Обычно государства, входящие в
состав конфедерации, имеют собственные бюджетные системы. В то
же время может создаваться и бюджет конфедерации, формируе-
мый из взносов входящих в конфедерацию государств.
Тема 6. Бюджетно-налоговая система
Российской Федерации и регулирование рынков
мы находятся многочисленные местные бюджеты (бюджеты
муниципальных образований). По аналогии с региональными
бюджетами бюджеты местные определяются как форма обра-
зования и расходования денежных средств, предназначенных
для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам
ведения местного самоуправления (ст, 14 БК РФ),
Согласно сложившемуся государственному устройству и
административно-территориальному делению бюджетная
система Российской Федерации объединяет федеральный
бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе Рос-
сийской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов. Бюд-
жеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной
бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов авто-
номных округов и около 29 ТЫСЯЧ местных бюджетов (район-
ные, городские, поселковые и сельские бюджеты).
Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской
Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга
(местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов Фе-
дерации, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный
бюджет). Включение в бюджетную систему бюджетов государ-
ственных внебюджетных фондов создает известные термино-
логические сложности и несостыковки, поскольку по опреде-
лению, содержащемуся в статье 13 БК РФ, Государственный
внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуе-
мый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Рос-
сийской Федерации.
Бюджеты муниципальных образований (местные бюд-
жеты) представляют собой форму образования и расходова-
ния финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения
задач и функций, которые отнесены к предметам ведения ме-
стного самоуправления.
Согласно статье 130 Конституции РФ местное само-
управление в Российской Федерации обеспечивает самостоя-
тельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной соб-
ственностью, Местное самоуправление осуществляется в го-
родских, сельских поселениях и на других территориях с уче-
том исторических и иных местных традиций (ст. 131 БК РФ),
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью/ формируют, утверждают и
исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги
и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а так-
же решают иные вопросы местного значения (ст, 132 БК РФ),
Законодатель определяет бюджет субъекта Российской
Федерации исходя из общего определения бюджета, данного
в ст, 6 БК РФ: бюджет как форма образования и расходования
фонда денежных средств, предназначенных для финансового
обеспечения задач и функций государства и местного само-
управления. Таким образом, бюджет субъекта Российской Фе-
дерации (региональный бюджет) представляет собой форму
образования и расходования денежных средств для обеспече-
ния задач и функций, отнесенных к ведению субъекта Рос-
сийской Федерации.
Конституция РФ не перечисляет полномочия субъектов
Российской Федерации. Задачи и функции, отнесенные к ве-
дению субъекта Российской Федерации, настолько разнооб-
разны, что поместить их в закрытый список было бы практи-
чески невозможно.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюдже-
тов муниципальных образований, находящихся на его терри-
тории, составляют консолидированный бюджет субъекта Рос-
сийской Федерации, Консоли дированный бюджет - это свод
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Фе-
дерации на соответствующей территории, Б соответствии с
этим определением, содержащимся в ст, 6 БК РФ, консолиди-
рованный бюджет субъекта Российской Федерации (региона)
включает региональный бюджет и все бюджеты муниципаль-
ных образований, находящихся на территории данного субъ-
екта Российской Федерации.
Консолидированный бюджет субъекта Российской Фе-
дерации не утверждается законодательным (представитель-
ным) органом данного субъекта Российской Федерации, Он
Тема 6. Бюджетно-налоговая система
Российской Федерации и регулирование рынков
представляет собой статистический свод бюджетных показате-
лей, отражающих обобщенные данные по расходам и доходам,
источникам поступления финансовых средств и направлени-
ям их использования на территории конкретного субъекта
Российской Федерации. Для управления государственными
делами на региональном уровне необходимо знать, какие фи-
нансовые средства аккумулируются в границах данной тер-
ритории, Формируемые на территории субъекта Российской
Федерации бюджеты - региональный и местные - представ-
ляют собой обособленные, самостоятельные денежные фонды. По-
этому для достижения вышеназванной цели и формируется
консолидированный бюджет региона, в котором МОЖНО было
бы учесть все бюджеты, действующие на территории кон-
кретного субъекта Российской Федерации,
Рис. 5. Консолидированный бюджет Российской Федерации
Региональный консолидированный бюджет используется
в первую очередь для различного рода экономико-статисти-
ческих расчетов и анализа, а также в целях планирования (прежде
всего перспективного планирования). Так, например, данные
консолидированных бюджетов применяются при разработке
экономико-математических моделей бюджетных прогнозов, расчетах,
характеризующих различные виды обеспеченности жителей
субъекта Российской Федерации.
Ниже приводится схема консолидированного бюджета
субъекта Российской Федерации на примере N-й области
(рис. 5),
Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты
субъектов Российской Федерации составляют консолидиро-
ванный бюджет Российской Федерации.
Введение понятия консолидированного бюджета было
вызвано упразднением Государственного бюджета Российской
Федерации, в котором объединялись все звенья бюджетной
системы Российской Федерации, Действующие на террито-
рии Российской Федерации бюджеты - федеральный, регио-
нальный и местные - отличаются самостоятельностью и пред-
ставляют собой обособленные денежные фонды, В то же время в
целях осуществления эффективного государственного управ-
ления необходимо точно знать, какие финансовые ресурсы
аккумулируются на территории Российской Федерации, От-
ветить на этот вопрос как раз и позволяет консолидированный
бюджет Российской Федерации (рис. 6),
Рис. 6. Структура консолидированного бюджета РФ
Консолидированный бюджет Российской Федерации не
утверждается законодательным органом. Он представляет со-
бой статистический свод бюджетных показателей, которые
отражают обобщенные данные по расходам и доходам, источ-
никам поступления финансовых средств и направлениям их
использования на территории Российской Федерации,
Данные консолидированного бюджета Российской Фе-
дерации используются для экономико-статистических расче-
тов и анализа. Например, бюджетные расходы на одного жи-
теля на образование, медицинское обслуживание, а также в
целях перспективного планирования, в том числе для бюд-
жетного планирования.
Б соответствии с Законом г. Москвы от 23 ноября 2001 года
№60 «О бюджете города Москвы на 2002 год» в рамках бюджета
города Москвы созданы территориальный дорожный фонд,
территориальный экологический фонд, а также следующие це-
левые бюджетные фонды субъектов Российской Федерации: Це-
левые бюджетные фонды развития территорий административ-
ных округов города Москвы, Целевые бюджетные фонды разви-
тия территории районов города Москвы, Целевой бюджетный
фонд безопасности дорожного движения. Целевой бюджетный
жилищно-инвестиционный фонд, Целевой бюджетный фонд
рекламы и городской информации.
Под бюджетной классификацией понимают Группи-
ровку доходов, расходов и источников финансирования де-
фицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федера-
ции, используемую для составления и исполнения бюджетов,
составления бюджетной отчетности, обеспечивающую сопос-
тавимость показателей бюджетов бюджетной системы Россий-
ской Федерации1,
Бюджетная классификация предусматривает присвое-
ние объектам классификации соответствующих группиро-
1 В Российской Федерации бюджетные классификации первоначально
утверждались приказами Минфина России (например, Приказ Мин-
фина России от 14 августа 1992 г. №71 «Об утверждении классифика-
ции доходов и расходов бюджетов в Российской Федерации »).
ВОЧНЫХ кодов, обеспечивающих единство формы бюджетной
документации, представление необходимой информации для
составления консолидированного бюджета Российской Феде-
рации и консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации, Кроме того, бюджетная классификация применя-
ется для составления и исполнения смет доходов и расходов
по средствам, полученным от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности.
Бюджетная классификация включает:
• классификацию доходов бюджетов;
• классификацию расходов бюджетов;
• классификацию источников финансирования дефици-
тов бюджетов;
• 4лассификацию операций публично-правовых образо-
ваний (далее - классификация операций сектора государст-
венного управления).
Бюджетная классификация Российской Федерации яв-
ляется единой и используется при составлении, утверждении
и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консоли-
дированных бюджетов всех уровней (табл. 5),
Таблица 5
Основные характеристики федерального бюджета
на 2007 год
2006 год - утверждено 2006 год - ожидаемое исполнение 2007 год - проект
млн руб. % к ВВП (24380) млн РУ6- % к ВВП (27220) млн РУ6- % к ВВП (31220)
L Доходы - всего 5 046 137,5 20,7 6 159 066,6 22,6 6 965 317,2 22,3
из них:
налоговые доходы 3167 825,9 13,0 3 579 923,0 13,2 4 242 963,0 13,6
неналоговые доходы отчисления в 1 878 311,6 7,7 2 579 143,6 9,5 2 722 354,2 8,7
Стабилизацион- ный фонд 857 477,4 3,5 1 703 532,9 6,3 1 690 692,6
Окончание табл.
2006 год - утверждено 2006 год - ожидаемое исполнение 2007 год - проект
млн руб. % к ВВП (24380) млн РУ6- % к ВВП (27220) млн РУ6- % к ВВП (31220)
II. Расходы - всего 4 270 114,7 17,5 4 388 603,0 16,1 5 463 479,9 17,5
из них:
процентные расходы 198 482,2 0,8 192 380,0 0,7 156 845,3 0,5
непроцентные расходы 4 071 632,5 16,7 4 196 223,0 15,4 5 306 634,6 17,0
III. Профицит 776 022,8 3,2 1 770 463,6 6,5 1 501 837,3 4,8
IV* Источники
финансирования дефицита 40 549,3 -501 611,4 188 855,3
внешние -212 641,6 -786 448,1 -161 419,0
внутренние 253 190,9 284 836,7 350 274,3
Законодательные (представительные) органы субъектов
Российской Федерации и представительные органы местного
самоуправления при утверждении соответствующих бюдже-
тов имеют право производить дальнейшую детализацию объ-
ектов бюджетных классификаций, не нарушая при этом об-
щих принципов построения и единства бюджетной класси-
фикации Российской Федерации.
Классификация доходов бюджетов является группиров-
кой доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации,
Классификация расходов бюджетов представляет собой
группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает на-
правление бюджетных средств на выполнение единицами сек-
тора государственного управления и местного самоуправления
основных функции, решение социально-экономических задач.
Классификация источников финансирования дефици-
тов бюджетов является Группировкой ИСТОЧНИКОВ финанСИ-
рования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной сис-
темы Российской Федерации, включая бюджеты государст-
венных внебюджетных фондов.
Эта классификация подразделяется, в свою очередь, на:
• классификацию источников внутреннего финансирова-
ния дефицитов бюджетов Российской Федерации;
• классификацию источников внешнего финансирования
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Фе-
дерации.
Классификация видов государственного долга также
распадается на два уровня:
• классификация видов государственных внутренних дол-
гов Российской Федерации и субъектов Российской Федера-
ции, видов муниципального долга;
• классификация видов государственных внешних ДОЛГОВ
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
а также государственных внешних активов Российской Фе-
дерации,
Классификация операции сектора государственного
управления является группировкой операции, осуществляемых
в секторе государственного управления, в зависимости от их
экономического содержания. Классификация операций сектора
государственного управления состоит из следующих групп:
• доходы;
• расходы;
• поступление нефинансовых активов;
• выбытие нефинансовых активов;
• поступление финансовых активов;
• выбытие финансовых активов;
• увеличение обязательств;
• уменьшение обязательств.
Пределы применения отдельных частей бюджетной
классификации неодинаковы. Так, классификация доходов,
функциональная и экономическая классификация расходов,
классификация источников внутреннего финансирования
дефицитов бюджетов, классификация видов государственных
внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Рос-
сийской Федерации используются при составлении, утвер-
ждении и исполнении бюджетов всех уровней - федерально-
го, регионального и местного, В то же время ведомственная
классификация расходов федерального бюджета используется
только при составлении, утверждении и исполнении бюджета
одного уровня - федерального,
6.3. Налоговая система
Наличие государственного сектора в базовой экономи-
ческой модели повлечет два важных изменения. Во-первых,
следует принять во внимание, что государственные закупки
являются компонентой планируемых расходов. Во-вторых,
проявляется различие между доходом и личным располагае-
мым доходом, поскольку государство собирает налоги и осу-
ществляет трансфертные платежи.
Нам необходимо определить параметры фискальной по-
литики государства, то есть политики государства в отноше-
нии уровня государственных закупок, величины трансферт-
ных платежей и структуры налогов, В дальнейшем мы будем
рассматривать два вида налогов: паушальные, то есть фикси-
рованные налоги, не зависящие от уровня дохода, и пропор-
циональные доходу налоги со ставкой подоходного налога.
Как мы можем заключить, рост подоходного налога ведет к
уменьшению мультипликатора. Это означает, в частности, что
мультипликатор в экономике без государства был больше, чем
в экономике с государством, где действуют налоги, пропор-
циональные доходу.
Как объяснить тот факт, что наличие подоходного нало-
га приводит к уменьшению эффекта мультипликатора? Отве-
том является фактор величины косвенных эффектов.
Действительно, прямой эффект не зависит от налогов:
увеличение автономных расходов на единицу ведет при не-
изменном доходе к такому же росту совокупных планируемых
расходов и требует адекватного увеличения выпуска.
Однако когда выпуск растет на единицу, то при наличии
пропорциональных налогов это означает, что располагаемый
доход увеличится меньше, чем на единицу, а значит, и изме-
нения в спросе и выпуске будут также меньше.
Итак, тот факт, что часть дохода на каждом шаге уходит
от потребителя к государству и не оказывает дальнейшего
влияния на выпуск, приводит к снижению величины мульти-
пликатора.
Таким образом, пропорциональные налоги исполняют
роль автоматического стабилизатора экономики. Под автома-
тическим стабилизатором понимается механизм, который ос-
лабляет реакцию выпуска на изменения в автономных расхо-
дах, При наличии подоходного налога, как мы видели выше,
уменьшается величина мультипликатора автономных расхо-
дов, потому следует ожидать меньшего роста / падения вы-
пуска в ответ на такое же увеличение или падение автоном-
ных расходов.
Построенная модель позволяет нам сделать выводы от-
носительно эффективности политики, осуществляемой пра-
вительством, а именно проанализировать последствия поли-
тики в области государственных закупок, государственных
трансфертов и налогов.
Подобная политика носит название фискальной поли-
тики. Рассмотрим последовательно три базовых варианта
фискальной политики: изменение величины государствен-
ных закупок, изменение трансфертов и изменение ставки
подоходного налога, а затем обратимся к комбинациям этих
политик,
увеличение государственных закупок на величину ведет к та-
кому же росту автономных расходов, а значит, в результате
выпуск изменится пропорционально мультипликатору, в ре-
зультате чего при прежнем уровне выпуска мы наблюдаем из-
быточный спрос.
Теперь рассмотрим, как отразится на экономическом
равновесии увеличение государственных трансфертных платежей,
Заметим, что увеличение трансфертов на единицу влечет уве-
личение автономных расходов лишь на величину предельной
склонности к потреблению, которая меньше единицы.
Это объясняется тем, что трансферты влияют на плани-
руемые расходы не непосредственно, как государственные за-
купки, а опосредованно - через потребление. Заметим, что
увеличение паушальных налогов эквивалентно снижению го-
сударственных трансфертов, поэтому мы не будем анализи-
ровать эту ситуацию отдельно, а заключим, что рост пау-
шальных налогов ведет к сокращению выпуска.
Обратимся к анализу влияния ставки подоходного налога на
равновесный выпуск. Ставка подоходного налога не оказывает
влияния на автономные расходы, а изменяет величину муль-
типликатора, Рост ставки подоходного налога ведет к умень-
шению мультипликатора и, следовательно, к снижению рав-
новесного выпуска, В результате при прежней величине дохо-
да в экономике наблюдается избыточное предложение, что
Стимулирует фирмы к снижению выпуска.
Подведем итог проведенному нами анализу различных
вариантов фискальной политики.
Как было показано, фискальная политика может использо-
ваться для стабилизации экономики. В частности, когда наблю-
дается спад производства, то следует уменьшать ставку подо-
ходного налога или увеличивать государственные расходы,
причем эффект от увеличения государственных закупок бу-
дет выше, чем при таком же увеличении государственных
трансфертов, В случае, когда, напротив, наблюдается «пере-
грев» экономики (экономика на подъеме), то, повышая налоги
или сокращая государственные расходы, мы можем вернуть
экономику в состояние полной занятости.
Фискальная политика может осуществляться с использо-
ванием различных инструментов. Можно проанализировать
следующие варианты фискальной политики: изменение госу-
дарственных закупок, изменение государственных трансфер-
тов, изменение ставки подоходного налога, изменение инве-
стиционного налогового кредита (табл. 6),
Таблица 6
Влияние различных вариантов фискальной экспансии
на экономическое равновесие
Ставка процента Выпуск Потреб треб- ление Государст- венные за- купки Инве- сти- ции
Увеличение государствен- ных закупок + + + + -
Увеличение государствен- ных трансфер- тов + + +
Уменьшение подоходного налога + + + -
Инвестицион- ные субсидии + + + +
Рост государственных закупок влечет увеличение выпус-
ка и процентной ставки и, как следствие, падение инвестиций.
Рост выпуска при неизменных трансфертах и налоговой став-
ке влечет рост располагаемого дохода и, соответственно, при-
водит к увеличению потребительских расходов домохозяйств.
Если фискальная экспансия осуществляется не через го-
сударственные закупки, а через увеличение трансфертов, то
совокупные расходы также возрастут, но на меньшую величи-
ну. Соответственно инвестиции упадут. Рост потребления в
данном случае обусловлен двумя причинами: как ростом са-
мого дохода, так и увеличением трансфертных платежей.
Если для стимулирования спроса используется сниже-
ние ставки подоходного налога, то в результате выпуск растет,
ставка процента также растет, приводя к падению инвести-
ций. Потребление увеличивается под воздействием двух фак-
торов: рост самого дохода и увеличение располагаемого дохо-
да в силу снижения отчислений с каждой единицы дохода.
Как мы видим, все рассмотренные выше варианты фискаль-
ной экспансии вели к росту выпуска и ставки процента, что
вызывало падение инвестиций.
Рассмотрим подробнее ситуацию с инвестиционными суб-
сидиями, Инвестиционные субсидии представляют собой опре-
деленные налоговые льготы, связанные с осуществленными ин-
вестиционными расходами, в силу этого эта политика носит на-
звание субсидии инвестиционного налогового кредита.
Подобные инвестиционные субсидии стимулируют ин-
вестиции, вызывая рост инвестиций при данной ставке про-
цента. Как и любой другой вариант фискальной экспансии,
инвестиционные субсидии ведут к росту выпуска и падению
ставки процента, однако, в данном случае, не совсем понятно
как же изменится равновесная величина инвестиций.
С одной стороны, рост автономных инвестиций ведет к
сдвигу функции инвестиций и увеличению инвестиций при
данной ставке процента, но, с другой стороны, ставка процен-
та растет, что негативно отражается на инвестициях. Чтобы
определить, как в результате изменятся инвестиции, нужно
понять, может ли ставка процента вырасти так сильно, чтобы
полностью перекрыть положительный эффект от инвестици-
онных субсидий, или же мы все-таки будем иметь рост инве-
стиций, что имеет место при ставке.
Чтобы ответить на этот вопрос, вспомним, что инвести-
ционные субсидии стимулируют СОВОКуПНЫЙ СПрОС. ПОСМОТ-
рим, как рост выпуска распределяется между компонентами
совокупного спроса. Заметим, что государственные закупки не
изменяются, следовательно, выпуск изменяется за счет по-
требления и инвестиций, причем потребление растет меньше,
чем выпуск, поскольку предельная склонность к потреблению
меньше единицы. Таким образом, мы можем заключить, что
для сохранения баланса инвестиции должны возрасти.
Таким образом, ДЛЯ ВЛИЯНИЯ на выпуск мы можем ис-
пользовать как фискальную, так и кредитно-денежную поли-
тику, Однако эти политики по-разному воздействуют на став-
ку процента:
• фискальная экспансия ведет к росту ставки процента и
падению инвестиций (за исключением случая инвестицион-
но го налогового кредита, когда ставка процента падает, но
инвестиции растут);
• кредитно-денежная экспансия ведет к падению ставки
процента и росту инвестиций.
Вопросы выбора макроэкономической политики реша-
ются обычно на основе политических предпочтений. Однако
важно отметить, что, используя комбинацию фискальной и
кредитно-денежной политики, можно сочетать экспансию с
заданным воздействием на ставку процента, например можно
добиться роста выпуска при неизменной процентной ставке.
Комбинируя фискальную и денежно-кредитную поли-
тику, государство может добиваться решения более сложных
задач, чем простое регулирование выпуска. Так, например,
оно может, не изменяя выпуск, изменить его структуру. По-
добная задача может быть весьма актуальна, если экономика
находится в ситуации полной занятости и, следовательно, из-
менение выпуска нежелательно, однако его структура может
требовать изменения.
Тесты
Часть I
1, Власть и управление - два понятия:
а) альтернативных;
б) взаимосвязанных;
в) независимо существующих,
2. Какая функция государства относится к внешним функ-
циям?
а) экономическая;
б) обеспечение обороны страны;
в) правовая,
3, Какая функция государства относится к внутренним
функциям?
а) экономическая;
б) обеспечение обороны страны;
в) правовая,
4. Формирование общенациональных идей, призванных
объединить общество в границах государства, - какая
это функция государственного управления?
а) регулятивная;
б) целеполагающая;
в) идеологическая,
5, Какой принцип государственного управления предпола-
гает активное участие населения в принятии решений
государственного и местного значений?
а) суверенности;
б) демократизма;
в) гомогенности,
6, Субъектом государственного или муниципального
управления является:
а) соответствующий орган либо должностное лицо госу-
дарства или местного самоуправления;
б) руководство предприятий и организаций;
в) общественные отношения,
7, Объекта государственного и муниципального управления -
это:
а) общественные отношения социальных, националь-
ных и иных общностей людей;
б) поведение общественных объединений, организаций,
юридических лиц, поведение отдельных граждан,
приобретающее общественное значение;
в) все вышеперечисленное,
8. Совокупность организующих и регулирующих воздейст-
вий людей и их общественных институтов, в том числе
государственных, на сознание, поведение и деятель-
ность других людей для достижения определенной цели -
это:
а) управление;
б) мотивация;
в) целеполагание.
9, Объединение административно-территориальных еди-
ниц, которые не имеют собственной государственно-
сти, характерно для:
а) унитарного государства;
б) федерации;
в) конфедерации.
10, Союз государств, которые являются самостоятель-
ными в пределах распределенных между ними и центром
компетенций, - это:
а) унитарное государство;
б) федерация;
в) конфедерация.
И. Постоянный союз самостоятельных государств, объе-
диненных для осуществления конкретных совместных
целей, - это:
а) унитарное государство;
б) федерация;
в) конфедерация,
12, Первым Президентом России был:
а) М.С. Горбачёв;
б) Б,Н, Ельцин;
в) В,В, Путин.
13, Президент Российской Федерации является:
а) главой государства;
б) гарантом Конституции РФ;
в) верны все ответы,
14. Президент Российской Федерации избирается сроком на:
а) 2 года;
б) 4 года;
в) 6 лет,
15, Президентом Российской Федерации может быть из-
бран гражданин Российской Федерации:
а) не моложе 35 лет;
б) постоянно проживающий в Российской Федерации не
менее 10 лет;
в) верны все ответы,
16- Финансирование мероприятий, связанных с подготов-
кой и проведением выборов Президента Российской Фе-
дерации, осуществляется за счет:
а) личных средств кандидатов в Президенты РФ;
б) средств федерального бюджета;
в) верны все ответы.
17, Президент РФ назначает Председателя Правительства
с согласия:
а) Госдумы РФ;
б) Совета Федерации РФ;
в) верны все ответы,
18- Президент РФ не имеет право:
а) председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
б) председательствовать на заседаниях Государственной
Думы РФ;
в) вносить законопроекты в Государственную Думу РФ,
19- Одно и то же лицо не может занимать должность Пре-
зидента Российской Федерации более:
а) одного срока;
б) двух сроков подряд;
в) Трех Сроков подряд,
20- Порядок формирования Совета Федерации РФ предпо-
лагает:
а) назначение на должность члена Совета Федерации
РФ Президентом России;
б) избрание членов Совета Федерации РФ всенародным
избранием;
в) избрание члена Совета Федерации РФ законодатель-
ными (представительными) и исполнительным орга-
нами государственной власти субъектов РФ.
21- Заседания Совета Федерации РФ проводятся совмест-
но с заседаниями Государственной Думы РФ в случаях:
а) заслушивания послания Президента России;
б) обсуждения поправок к Конституции РФ;
в) после завершения формирования палат Федерально-
го Собрания РФ,
22, Процедура принятия закона в Государственной Думе
РФ предусматривает:
а) прохождение трех чтений законопроекта;
б) возможность изменения стандартной процедуры рас-
смотрения законопроекта и принятия закона в соот-
ветствии с регламентом Совета Федерации РФ или
указа Президента России;
в) проверку соответствия рассматриваемого в Совете
Федерации РФ законопроекта действующим нормам
международного права,
23- К какой ветви власти принадлежит Правительство РФ?
а) исполнительной;
б) законодательной;
в) судебной,
24. Заместители Председателя Правительства РФ назна-
чаются на должность:
а) Президентом РФ по предложению Председателя Пра-
вительства РФ;
б) Президентом РФ по своей инициативе;
в) Председателем Правительства РФ.
25- Правительство РФ не имеет право издавать:
а) постановления Правительства РФ;
б) распоряжения Правительства РФ;
в) федеральные законы.
26, Судебная власть в соответствии с конституционным
устройством РФ:
а) осуществляется независимо от иных ветвей государст-
венной власти;
б) выделена в системе государственного управления в
отдельное звено;
в) осуществляется независимо от иных ветвей государст-
венной власти за исключением чрезвычайных судов.
27, Пересматривать решения органов судебной власти
вправе:
а) уполномоченные государственные органы, осуществ-
ляющие судебный контроль;
б) суд присяжных заседателей;
в) нет правильного ответа,
28, Структура судебной системы РФ содержит:
а) чрезвычайные суды;
б) суды субъектов РФ;
в) народные суды;
29, Судьи в соответствии с судебной системой РФ разли-
чаются между собой:
а) по компетенции;
б) по юрисдикции;
в) по статусу.
30- К полномочиям прокуратуры РФ относится:
а) исполнение решений суда, вступивших в законную
силу;
б) исполнение наказаний и мер принудительного ха-
рактера, назначенных судом;
в) уголовное преследование.
Часть II
31, Целенаправленный, координирующий процесс управлен-
ческого воздействия правительства на отдельные сег-
менты внутреннего и внешних рынков посредством
микро- и макроэкономических регуляторов, называют:
а) государственной политикой;
б) внешнеэкономической политикой;
в) государственным регулированием экономики;
г) социально-экономическим развитием.
32, Государственное регулирование экономики направлено
на достижение:
а) равновесия платежного баланса;
б) равновесия торгового баланса;
в) финансовой стабильности;
г) равновесного роста общей экономической системы.
33- Впервые необходимость создания системы государст-
венного регулирования рыночной экономики обосновал:
а) Дж. Кейнс;
б) М, Фридман;
в) П, Самуэльсон;
г) В, Ленин.
34, Достижение экономической и социальной стабильности
относится к:
а) специальной цели;
б) генеральной цели;
в) конкретной цели;
г) вспомогательной цели,
35- Интегрированная система управления - механизм по-
средничества и агрегирования интересов и их моделей -
характерна для:
а) ФРГ;
б) США;
в) Великобритании;
г) Франции.
36- Преобладание значительного числа относительно авто-
номных органов в высших административных структу-
рах характерно для:
а) ФРГ;
б) США;
в) Великобритании;
г) Франции,
37. Экономическая модель, которая предполагает преду-
преждение возможных сбоев в рыночном механизме пу-
тём «точной» дозировки объёмов государственного
вмешательства, использования планирования, коорди-
нирующих или корректирующих рекомендаций в перего-
ворах государства и предпринимателей, называется:
а) реактивной;
б) проактивной;
в) адаптационной;
г) интегрированной,
38. Прямые методы государственного регулирования эко-
номики:
а) не связаны с созданием дополнительного материаль-
ного стимула;
б) связаны с созданием дополнительного материального
стимула;
в) не базируются на силе государственной власти;
г) интегрированы с бизнесом.
39. К каким методам государственного регулирования эко-
номики относятся нормативные требования к качест-
ву и сертификации технологии и продукции?
а) общим;
б) специальным;
в) косвенным;
г) прямым.
40. К каким методам государственного регулирования эко-
номики относятся налоги?
а) общим;
б) специальным;
в) косвенным;
г) прямым.
41. Использование бюджетно-налогового механизма для
достижения национальных социально-экономических
целей характерно для:
а) финансовой политики;
б) валютной политики;
в) денежно-кредитной политики;
г) социальной ПОЛИТИКИ.
42. Использование метода косвенного воздействия Цен-
трального банка на элементы рыночного механизма и
прежде всего на оптимальность денежного обращения
характерно для:
а) финансовой политики;
б) валютной политики;
в) денежно-кредитной политики;
г) социальной ПОЛИТИКИ.
43. Высшей формой государственного регулирования явля-
ются:
а) программирование;
б) прогнозирование;
в) планирование;
г) мониторинг.
44. Административные меры обычно представлены в форме:
а) закрепления;
б) разрешения;
в) принуждения;
г) контроля.
45. С помощью системы административных мер осуществ-
ляется государственный контроль над:
а) ценами;
б) доходами;
в) учётной ставкой;
г) валютным курсом.
46. установление государством «правил игры» представля-
ет собой регулирование:
а) административное;
б) уголовное;
в) правовое;
г) экономическое.
47, Процесс принятия управленческих решений, направлен-
ный на согласованность экономических процессов, фор-
мирование определенных пропорций в национальной
экономике в соответствии с целевой направленностью
ее развития, называется:
а) программирование;
б) прогнозирование;
в) планирование;
г) программно-целевое управление.
48, Планирование включает в себя:
а) расчеты показателей, характеризующих состояние
национальной экономики;
б) научную постановку целей социально-экономичес-
кого развития;
в) сравнительную оценку альтернативных вариантов и
выбор наиболее приемлемых из них;
г) все вышеперечисленное,
49, Научно обоснованное предсказание о возможном со-
стоянии экономики в будущем и/или об альтернатив-
ных путях и сроках достижения этих состояний назы-
вается:
а) экстраполяция;
б) прогноз;
в) программа;
г) анализ,
50. Центральным элементом системы планирования явля-
ется:
а) экстраполяция;
б) прогноз;
в) программирование;
г) анализ.
Часть III
51. Право местного самоуправления реализуется в форме:
а) Прямого волеизъявления;
б) выборов;
в) верны ответы а и б;
г) нет правильного ответа,
52, Местное самоуправление представляет собой:
а) структурное подразделение государственной системы
управления;
б) обособленную структуру общественного регулиро-
вания;
в) независимую структуру в системе органов государст-
венной власти субъектов Федерации;
г) нет правильного ответа,
53. Осуществление полномочий органами местного само-
управления происходит:
а) самостоятельно по вопросам, отнесенным к ведению
органов местного самоуправления;
б) совместно с органами государственной власти субъек-
тов Федерации;
в) самостоятельно по вопросам, отнесенным к ведению
органов местного самоуправления, за исключением
вопросов по предоставлению региональных дотаций
и субвенций;
г) совместно с органами государственной власти субъек-
тов Федерации, за исключением вопросов по предос-
тавлению региональных дотаций и субвенций.
54, Органы государственной власти субъектов Федерации
в отношении местного самоуправления:
а) не могут оказывать влияние на степень самостоятель-
ности местного самоуправления, гарантированную
государством;
б) могут снижать уровень федерального гарантирова-
ния самостоятельности местного самоуправления;
в) могут снижать уровень федерального гарантирова-
ния самостоятельности местного самоуправления
только по вопросам, специально закрепленным В кон-
ституциях (уставах) субъектов Федерации;
г) нет правильного ответа,
55- Исходя из конституционной организации власти и
принципа разделения властей, местное самоуправление:
а) обязательный элемент системы управления;
б) элемент конституционной организации власти, кото-
рый устанавливается государством при возникнове-
нии необходимости;
в) элемент конституционной организации власти, кото-
рый возникает на основании волеизъявления населе-
ния муниципального образования;
г) факультативный элемент системы управления.
56. Источниками права местного самоуправления в России
являются:
а) Конституция РФ;
б) Европейская Конституция;
в) Европейская хартия местного самоуправления;
г) верны ответы айв,
57- В России органы местного самоуправления представ-
ляют собой:
а) исполнительные органы;
б) представительные органы;
в) представительные и исполнительные органы;
г) ничего из вышеперечисленного.
58. В России во всех муниципальных образованиях предста-
вительные органы:
а) назначаются вышестоящими органами;
б) избираются прямыми выборами;
в) ничего из вышеперечисленного.
59, Срок полномочий представительного органа местного
самоуправления в России в соответствии с Федераль-
ным законом 1995 г:
а) составляет пять лет;
б) не может превышать четырех лет;
в) не может превышать пяти лет,
60. Глава муниципального образования по должности:
а) может входить в состав его представительного органа;
б) не может входить в состав его представительного ор-
гана;
в) должен входить в состав его представительного органа;
г) ничего из вышеперечисленного.
61. За счет каких средств финансируется муниципальная
служба?
а) за счет средств местных бюджетов;
б) за счет средств региональных бюджетов;
в) за счет средств федерального бюджета;
г) ИЗ Других ИСТОЧНИКОВ.
62. Что является субъектом управления в системе муници-
пального управления?
а) органы местного самоуправления;
б) бизнес-сообщество;
в) все перечисленное;
г) ничего из вышеперечисленного.
63. Какие факторы определяют организационную струк-
туру местной администрации?
а) численность населения;
б) социальная сфера;
в) природно-географическое положение;
г) все вышеперечисленное,
64. Местная администрация как социальная система ори-
ентирована на:
а) развитие системы;
б) стабильность и неизменность системы;
в) получение максимума доходов муниципального бюд-
жета;
г) ничего из вышеперечисленного.
65. Основным субъектом права на самоуправление призна-
ется:
а) консолидированная структура ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЗИЦИЙ
для осуществления местного самоуправления;
б) население муниципальных образований;
в) государство;
г) выборные и иные органы местного самоуправления.
Часть IV
66. Какие финансовые категории объединяет в себе бюд-
жет государства?
а) налоги;
б) государственный кредит;
в) государственные расходы;
г) все вышеперечисленное,
67. Консолидированный бюджет Российской Федерации со-
ставляют:
а) федеральный бюджет и консолидированные бюдже-
ты субъектов Федерации;
б) консолидированные бюджеты субъектов Федерации и
муниципальных образований;
в) все уровни бюджетной системы РФ;
г) такой категории/ как консолидированный бюджет РФ7
в системе бюджетного регулирования не существует.
68. Бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру-
гого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и
безвозвратной основе, на осуществление определенных
целевых расходов, относятся:
а) к дотациям;
б) к субвенциям;
в) к субсидиям;
г) к безвозмездным перечислениям,
69. Дефицит государственного бюджета характеризует:
а) превышение расходов государственного бюджета над
суммой полученных доходов;
б) превышение ДОХОДОВ и полученных официальных
трансфертов над суммой расходов;
в) превышение ДОХОДОВ и полученных официальных
трансфертов над суммой расходов и чистого кредито-
вания;
г) нет правильного ответа,
70. укажите предельный срок погашения для любых долго-
вых обязательств Российской Федерации:
а) 30 лет;
б) 49 лет;
в) 50 лет;
7) 75 лет,
71. Основным источником финансирования расходов, свя-
занных с обслуживанием и погашением государственно-
го долга, является:
а) налоги;
б) рефинансирование государственного долга;
в) сокращение военных, социальных или иных расходов:
г) внешний денежный заем.
72. Инструментами регулирования долга являются:
а) рефинансирование;
б) погашение долга;
в) прощение долга;
в) отказ государства от обязательств;
г) нет правильного ответа,
73. Дискреционная фискальная политика предполагает:
а) автоматическое изменение налогов и сборов;
б) изменение трансфертных платежей, применение мер
стимулирующего характера;
в) опосредованное изменение в уровне государственных
проектов;
г) нет правильного ответа,
74- В Налоговом кодексе РФ установлены следующие виды
налогов и сборов:
а) прямые и косвенные;
б) федеральные, региональные и местные;
в) общие и специальные;
г) закрепленные и регулирующие,
75- При оценке эффективности налоговой системы исполь-
зуются следующие макроэкономические показатели:
а) уровень инфляции;
б) объем капитальных вложений;
в) удельный вес общей суммы налогов в ВВП;
г) все вышеперечисленное,
76- Сфера полномочий Счетной палаты РФ охватывает
вопросы:
а) контроля федеральной собственности и расходования
федеральных денежных средств;
б) экспертно-аналитического аспекта деятельности раз-
личных органов финансового контроля;
в) регулирования финансовой деятельности органов
финансового контроля,
77, Область контрольных полномочий Минфина РФ рас-
про стр а ня ет ся:
а) на финансовые средства федерального уровня;
б) на финансовые средства всех уровней бюджетной
системы;
в) на вопросы формирования и использования бюдже-
тов и внебюджетных государственных фондов.
78, Могут ли внебюджетные государственные фонды при-
влекать дополнительные денежные средства путем за-
имствования?
а) да;
б) нет;
в) только в случае, когда государство является гарантом
займа;
г) только в случае, когда государство является кредито-
ром займа.
79, Источниками формирования средств Пенсионного
фонда являются:
а) ассигнования из федерального бюджета;
б) страховые вносы работодателей в виде отчислений от
ЕСН;
в) доходы от капитализации временно свободных средств;
г) все вышеперечисленное,
80- Что обеспечивает высокую результативность финан-
совой политики?
а) формирование максимально возможного объема фи-
нансовых ресурсов;
б) учет потребностей и интересов общественного развития;
в) наличие государственной долгосрочной программы
развития и перспектив финансовой политики;
г) нет правильного ответа.
1. Какова структура Федерального собрания РФ?
2. Назовите функции Федерального собрания.
3. Назовите основные полномочия Совета Федерации РФ,
4. Назовите основные полномочия Госдумы РФ,
5. Назовите основные этапы законодательного процесса,
6. Назовите основные полномочия Правительства РФ,
7, Назовите основные формы деятельности Правительства РФ.
8. Назовите должностные обязанности Председателя Пра-
вительства РФ.
9. Назовите основные полномочия федеральных минист-
ров РФ.
10, Назовите, что не вправе делать члены Правительства РФ,
11. Назовите особенности судебной власти в России.
12. Назовите главную задачу правосудия в России.
13. Дайте краткую характеристику конституционных прин-
ципов правосудия в России,
14. Сравните особенности законодательного процесса в Рос-
сии и за рубежом,
15, Назовите основные цели государственного регулирова-
ния ЭКОНОМИКИ,
16. Назовите основные субъекты и объекты государственно-
го регулирования ЭКОНОМИКИ,
17, Назовите главные модели государственного регулирова-
ния ЭКОНОМИКИ,
18. Охарактеризуйте типы государственного регулирования.
19. Что включает в себя административное регулирование?
20. Дайте краткую характеристику основным направлениям
государственного регулирования экономики.
21, Дайте краткую характеристику современному социаль-
но-экономическому положению РФ,
22. Как вы оцениваете создание 7 федеральных округов?
23. Как, на ваш взгляд, выглядит объединение некоторых
субъектов РФ?
24. Назовите основные функции Полномочного представи-
теля Президента в федеральном округе.
25. Как вы оцениваете перспективы избрания Полномочно-
го представителя Президента в федеральном округе, пу-
тем общенародного голосования, например, вместе с
Президентом?
26, Раскройте основной смысл местного самоуправления,
27. Перечислите основные задачи местного самоуправления.
28. Перечислите, на каких документах базируется государ-
ственная политика в области развития местного само-
управления.
29. Перечислите основные принципы реализации государ-
ственной политики в области местного самоуправления.
30. Получить быстрый эффект от реформирования местной
власти не удалось, И это вполне объяснимо, ибо многие
проблемы местного самоуправления, его слабость во
многом обусловлены объективными причинами. Поста-
райтесь назвать основные из них.
31. Огромное значение в развитии местного самоуправле-
ния имеет привлечение молодежи к решению проблем
на местном уровне, позволяющее молодым людям непо-
средственно участвовать в жизни своего поселения или
регионального образования. Такой подход является осо-
бенно важным для молодежи, если она стремится участ-
вовать в жизни улицы, квартала или района, а также ак-
тивно содействовать изменениям в социальной сфере.
Как вы стремитесь участвовать в политической жизни
вашего района? И если нет, то почему?
32, Что ОТНОСИТСЯ к исключительным ПОЛНОМОЧИЯМ пред-
ставительного органа местного самоуправления?
33. Каков срок осуществления полномочий представитель-
ного органа местного самоуправления в России?
34. Назовите основные признаки муниципальной службы.
35. В чём основное различия между выборными ДОЛЖНОСТ-
НЫМИ лицами местного самоуправления и муниципаль-
ными служащими?
36, За счет каких средств финансируется муниципальная
служба?
37, На каких уровнях власти осуществляется правовое регу-
лирование муниципальной службы?
38, Как подразделяются муниципальные служащие в зави-
симости от занимаемой должности и квалификации?
39, Какие ограничения и с какой целью накладываются на
муниципальных служащих?
40. Назовите основные особенности при прохождении му-
ниципальной Службы.
41. Чем различается подход к управлению локальными терри-
ториальными системами в СССР и в современной России?
42, Когда сложилось представление об управлении развити-
ем городского или сельского поселения как места про-
живания людей?
43, Назовите отличительные черты муниципального управ-
ления как вида управленческой деятельности.
44. Назовите основные особенности управления в муници-
пальной сфере.
45. Назовите главные отличия муниципального управления
от других видов управленческой деятельности,
46. Почему муниципальное управление является более
сложным и более рискованным занятием, чем любой
другой вид управленческой деятельности?
47, В чём заключаются устойчивые характеристики муни-
ципального образования как объекта управления?
48, Назовите основные цели создания электронного госу-
дарства,
49. Назовите основные уровни электронных систем государ-
ственного управления.
50. Перечислите основные задачи, которые должно решить
электронное государство,
51. Попробуйте смоделировать архитектуру электронного
государства,
52. Назовите, опыт какой страны по созданию электронного
государства можно перенести на Электронную Россию?
53. Каковы должны быть отличия Электронной России ОТ
других электронных государств? На каких доводах эти
ОТЛИЧИЯ ДОЛЖНЫ строиться?
54. Каковы ДОЛЖНЫ быть, по вашему мнению, способы умень-
шения затрат на создание электронного государства?
Эссе
Напишите эссе на предложенные темы:
1. Государственное управление в США, Великобритании и
ФРГ.
2. Зачем депутату Госдумы РФ и члену Совета Федерации
РФ неприкосновенность?
3. К чему привела административная реформа, начавшая-
ся в 2003 году?
4. Философ Платон в своём сочинении «Законы» писал,
что государство гибнет, если в нём нет надлежащим об-
разом устроенных судов, В чём он видел опасность «без-
гласного правосудия»? Напишите эссе на эту тему,
5. Основные цели и задачи Министерства экономического
развития РФ.
6. Особенности взаимоотношений руководителей регио-
нов и Полномочных представителей Президента РФ.
7. Проблема укрупнения регионов,
8. Общественная и государственная теория местного само-
управления.
9. Льготы и привилегии депутатов представительных ор-
ганов в муниципальных образованиях.
10. Основные ограничения депутатов представительных ор-
ганов в муниципальных образованиях.
11. Основные запреты муниципальных служащих.
12. Роль человека в системе муниципального управления.
13. Каким я себе представляю электронное государство в
России?
Доклад
Подготовьте доклад по предложенным темам:
1. Государственное управления в зарубежных странах,
2. Порядок формирования Федерального Собрания.
3. Конституционный Суд РФ,
4. Роль Посланий Президента РФ в формировании госу-
дарственной экономической политики России.
5. Особенности управления в федеральных округах,
6. Особенности реформирования местного самоуправления.
7. Основы правового положения депутата представитель-
ного органа местного самоуправления в РФ.
8. Основные социальные гарантии муниципальных слу-
жащих.
9. Специфика муниципального управления.
10. Зарубежный опыт создания электронного государства.
Реферат
Напишите реферат по нижеперечисленным темам:
1. Сравнительная характеристика системы государствен-
ного управления в зарубежных странах.
2. Основной расклад политических сил в Госдуме РФ,
3. Основные политические программы российских партий,
4. Социально-экономические реформы Правительства РФ
в период 2000-2006 года,
5. Сходство и различие судебных систем США, Великобри-
тании и России,
6. Органы государственной власти РФ, занимающиеся го-
сударственным регулированием экономики.
7. Основные программы социально-экономического разви-
тия регионов.
8. Актуальные проблемы региональной политики.
9. Правовые основы местного самоуправления.
10. Территориальная основа местного самоуправления,
11. Порядок избрания и ПОЛНОМОЧИЯ Главы муниципально-
го образования,
12. Основные права и обязанности муниципальных служащих,
13. Основные принципы принятия и реализации управлен-
ческих решений в системе муниципального управления.
Анализ текста
Проанализируйте предложенные тексты и ответьте
на вопросы.
1. Доклад Всемирного банка по истории государственного
управлении в зарубежных странах:
• Сопоставить исходную ситуацию во всех представ-
ленных странах и дать сравнительное заключение,
• Сравнить подходы во всех представленных странах и
дать заключение с учетом исходной ситуации в трех странах
по выбору,
• Сравнить достигнутые результаты и факторы, вызы-
вающие озабоченность. Отметить наиболее важные моменты,
по возможности, обозначить тенденции,
• Сопоставить исходную ситуацию, ПОДХОДЫ и достиг-
нутые результаты в США и Китае и дать аналитическое за-
ключение по поводу применимости опыта этих стран на рос-
сийской почве.
• Выявить системные отличия подходов к государст-
венному управлению и его реформированию в трех странах
по выбору,
2. Комментарии к статье 93 Конституции РФ:
а) под ред, В.Д. Карповича, В,В, Лазарева;
б) под ред, Л.А, Окунькова, О.Е. Кутафина,
Найти характерные отличительные черты, сравнить
ко мментар и и.
3. Документ «Основные направления деятельности Прави-
тельства Российской Федерации на период до 2008 года». Высту-
пите с докладом, обращая внимание на важные положения,
4. Документ «Программа социально-экономического раз-
вития Российской Федерации на среднесрочную перспективу
(2006-2008 годы)». Выступите с докладом, обращая внимание
на важные положения.
5. Документ «Концепция административной реформы в
Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий
по проведению административной реформы в Российской
Федерации в 2006-2008 годах». Выступите с докладом, обра-
щая внимание на важные положения,
6. Документ «Концепция стратегии социально-экономичес-
кого развития регионов Российской Федерации», Выступите с
докладом, обращая внимание на важные положения.
Задача
Решите следующую задачу. Адвокат, участвующий по
уголовному делу в качестве защитника, принял решение встре-
титься в условиях конфиденциальности со своим доверителем -
обвиняемым по уголовному делу - перед проведением следст-
венного действия, о чем было сообщено следователю. Однако
следователь отказал в этом адвокату, мотивируя тем, что по-
следний уже неоднократно встречался с обвиняемым.
Вопрос: Б чьих действиях усматриваются нарушения за-
кона, какие нормы закона нарушены?
Задания
1, Оценка отраслевого производственного и финансо-
вого потенциала государства (региона).
Общая постановка задания - необходимо определить про-
изводственный, а также финансовый потенциал приоритет-
ных отраслей хозяйства, с тем чтобы сделать выводы относи-
тельно эффективности деятельности определенного сегмента
экономической базы для государства в целом или для отдель-
ного региона.
Описание процесса выполнения задания
• 1 вариант: рассчитывает задание для сектора «промыш-
ленность»;
• 2 вариант: рассчитывает задание для сектора «сельское
хозяйство»;
• 3 вариант: рассчитывает задание для сектора «строитель-
ство».
Рекомендуется использовать материалы статистических
сводок и материалов статистических сборников Госкомстата
России, а также отчеты и сводную информацию Министерст-
ва финансов РФ за текущий или предшествующий год.
После нахождения всех исходных данных следует дать
характеристику производственного и финансового СОСТОЯНИЯ
отрасли, провести прогноз динамики показателей таблицы.
Преподаватель также дополнительно указывает объект иссле-
дования: отрасль государства или отдельного региона.
Требования по оформлению результатов
Необходимо заполнить графы таблицы в соответствии с
обозначенными графами. Параметры таблицы: формат листа -
альбомный/ шрифт -12, интервал -1,
2, Схема выравнивания бюджетной обеспеченности му-
ниципальных образований в регионе при помощи резерва
фонда финансовой поддержки.
Общая постановка задания - необходимо дополнить схему
путем установления направления взаимосвязи между элемен-
тами системы финансовой поддержки муниципальных обра-
зований.
Направление связи предполагает движение финансово-
го потока от одного элемента к другому. Таким образом, сле-
дует указать вид оказываемой финансовой поддержки.
Региональный ФФПП
Региональный ФФПМР/ГО
Поселения
ГО
МР
Высокообеспеченные
поселения
Высокообеспеченные
МР/ГО
Описание процесса выполнения задания
Для выполнения задания следует стрелками дополнить
схему, с тем чтобы определить направления и вид финансово-
го потока от элемента к элементу.
Региональный ФФПП - региональный фонд поддержки
поселений.
Региональный ФФПМ/ГО - региональный фонд под-
держки муниципальных районов и городских округов,
ГО - городские округа.
МР - муниципальные районы.
Требования по оформлению результатов
Следует использовать представленную выше схему. Вне-
сение изменений не допускается. Необходимо правильно ука-
зать направления взаимосвязей между элементами схемы. Па-
раметры: формат листа - альбомный/книжный, формат
стрелки: сплошная, полужирная, без эффектов объема и тени,
3, Определение величины общего уровня расходов
бюджета
Общая постановка задания. Допустим, что доходы госу-
дарственного бюджета считаются налоговыми, так как налоги
составляют основную часть ДОХОДОВ, За отчетный период ДО-
ХОДЫ государственного бюджета составили - 5427,3 млрд руб„
расходы - 4665,4 млрд руб. Налоговые доходы бюджета за от-
четный период составили 4936,2 млрд руб., величина чистых
налогов - 2142 млрд руб.
Описание процесса выполнения задания
Для выполнения задания необходимо определить, как
рассчитываются величины ЧИСТЫХ налогов и профицита
бюджета.
Требования по оформлению результатов
Необходимо последовательно показать ход решения за-
дания, Параметры: формат листа - книжный, шрифт - 12, ин-
тервал -1,
4, Алгоритм управления финансированием дефицита
государственного бюджета
Общая постановка задания
Представлена система источников финансирования де-
фицита федерального бюджета:
1. Финансовые активы, приобретенные государством в це-
лях управления ликвидностью,
2. Поступления от продажи финансовых активов, приоб-
ретенных государством В целях управления ЛИКВИДНОСТЬЮ,
3. Платежи по обязательствам сектора государственного
управления (погашение долгов государством).
4, Принятие обязательств сектором государственного управ-
ления (государственное заимствование),
5. Изменение остатков наличных денежных средств (де-
нежной массы и депозитов).
Описание процесса выполнения задания
Для выполнения задания необходимо указать последо-
вательность применения в ходе осуществления политики фи-
нансирования дефицита бюджета. Например: 1 + 2- 3 + 4-5,
Требования по оформлению результатов
Необходимо показать ход решения задания, а также объ-
яснить выбранную последовательность источников. Параметры:
формат листа - книжный, шрифт -12, интервал -1,1,5.
5, Определение долю государственных расходов в ВВП
Общая постановка задания - необходимо найти долю го-
сударственных расходов (g) в ВВП, притом, что алгоритм рас-
чета берется за определенный промежуток времени - кален-
дарный год (t).
Описание процесса выполнения задания
В качестве расчетного периода возьмем 2006 год, в тече-
ние которого сформирована величина государственных рас-
ходов (G), равная 6276,3 млрд руб„ а также номинальная вели-
чина ВВП (Q), равная 26781 млрд руб.
Gt = Gt i + AGt, из этой формулы видно, что для расчета по-
требуются данные о величине государственных расходов, как за
расчетный период, так и за период времени, предшествующий
расчетному периоду, т.е. за 2005 год - 5105,9 млрд руб.
Для выполнения задания рекомендуется использовать
данные об исполнении государственного бюджета, а также
статистическую информацию о финансах государства, произ-
водстве и использовании ВВП,
Требования по оформлению результатов
Следует показать весь ход решения задания, используя
предложенные формулы и обозначения макроэкономических
величин. Параметры: формат листа - книжный, шрифт - 12,
интервал -1,1,5.
6, Определение величины государственных расходов на
товары и услуги
Общая постановка задания
В отчетном периоде справедливы следующие величины:
— потребление населения (промежуточное потребление -
СТОИМОСТЬ товаров и услуг, КОТОрые ПОЛНОСТЬЮ ПОТреблЯЮТСЯ
в процессе производства) - 23024 млрд руб,;
— инвестиции в основной капитал (в отрасли, производя-
щие товары и оказывающие рыночные и нерыночные услуги)
- 4580,5 млрд руб,;
- величина ВНП - 45891 млрд руб.
Описание процесса выполнения задания
Следует учитывать, что данные величины справедливы
ТОЛЬКО в условиях ЗакрЫТОЙ ЭКОНОМИКИ,
Требования по оформлению результатов
Необходимо последовательно показать ход решения за-
дания, комментируя переход от одного этапа решения задания
к другому. Параметры: формат листа - книжный, шрифт - 12,
интервал -1,1,5.
7, Финансово-экономическое обоснование закрепления
налоговых доходов за каждым уровнем бюджетной систе-
мы РФ
Общая постановка задания - в рамках реформы межбюд-
жетных отношений необходимо определить нормативы от-
числений ОТ величины валовой суммы налога ДЛЯ каждого
уровня бюджетной системы Российской Федерации,
Описание процесса выполнения задания
Для выполнения задания необходимо разграничить на-
логовые доходы, которые относятся к регулирующим налогам
и сборам. Имеется в виду классификационное деление нало-
гов и сборов на закрепленные налоги и сборы и регулирую-
щие, Далее следует заполнить поле таблицы по нормам рас-
щепления налоговых доходов между уровнями бюджета на
период до 2005 год.
В качестве законодательной основы рекомендуется исполь-
зовать Программу развития бюджетного федерализма в РФ на
2005 год и Концепцию повышения эффективности межбюджет-
ных отношений и качества управления государственными и му-
ниципальными финансами РФ в 2006-2008 годах.
При выполнении задания необходимо представить про-
гноз изменений норм расщепления и определить пределы на-
логовых полномочий участников межбюджетных отношений
на 2006 и 2007 бюджетный год.
Вид ватога 2004 год 2006 год
Федеральвый бюджет Бюджет субъекта РФ Местный бюджет Федеральный бюджет Бюджет субъекте РФ Местный бюджет
налог ва доходы физмлеосих лиц - 70%; 20% - бюджетам по- оелеяиймгти бюджетам м^гнипипаггьных районов 30%;50%;15% -бюдже- там поселевий или бюджетам муници- пальных районов
ЗЕМЕЛЬНЫЙ налог 100%
единый ваяет Ю% 30% 60%
налог m ииущест- ВО физилесквд ЛИТ 100%
налог ва имущест- во организаций 100%
налог ва игорный бизнес 100%
налог ва добычу гюттр-олл ИСЕО- паемых 95% 5% (нефть) -
Требования по оформлению результатов
Параметры: формат листа - книжный, шрифт - 12, ин-
тервал -1,1,5.
Список вопросов для экзамена
1. Теории государства,
2. Понятие государственной власти,
3. Сущность государственного управления.
4. Основные функции государственного управления,
5. Объекты, субъекты и основные методы государственного
и муниципального управления,
6. Сравнительная история проведения реформ государст-
венного управления.
7. Вертикаль и горизонталь власти.
8. Ветви власти в Российской Федерации.
9. Президент Российской Федерации.
10. Выборы, статус, основные полномочия Президента Рос-
сийской Федерации.
11. Порядок отрешения Президента от должности.
12. Законодательное обеспечение управления на государст-
венном и муниципальном уровне,
13, Исполнительная власть в системе государственного
управления.
14, Судебная власть Российской Федерации.
15, Судебная система: структура, принципы.
16, Судья, статус судей,
17. Прокуратура, Адвокатура и нотариат: место органов в
системе государственного управления,
18, Сущность государственного регулирования экономики,
19. Методы и основные направления государственного ре-
гулирования ЭКОНОМИКИ,
20. Программы социально-экономического развития,
21. Административно-территориальное устройство Россий-
ской Федерации.
22. Экономическое районирование. Федеральные округа,
23. Организация государственного управления на уровне
субъектов РФ, региональное взаимодействие и интеграция,
24. Понятие и роль местного самоуправления,
25, Муниципальное образование как социально-экономи-
ческая система.
26, Органы и должностные лица местного самоуправления.
27. Особенности муниципальной службы.
28. Аналитического обеспечения обоснования и принятия
макроэкономических решений.
29. Электронное государство как фактор развития государ-
ственного и муниципального управления,
30. Информационное обеспечение в государственном и му-
ниципальном управлении.
31. Направления реализации реформы жилищно-коммуналь-
ного хозяйства регионов.
32. Основные принципы реализации национальной безо-
пасности на государственном и муниципальном уровне.
33, Содержание и значение общественных расходов,
34. Структура и функции бюджета.
35. Налоговая система: принципы, методы формирования.
36. Основные модели и методы регулирования рынков.
Методические указания по формам контроля
ВопрОСЫ ДЛЯ ДИСКУССИЙ
Общие требования
Дискуссия по наиболее интересным, сложным или про-
тиворечивым вопросам Проводится В уСЛОВИЯХ ауДИТОрНОГО
занятия (семинар), а также в форме онлайн-обучения (форум
или чат).
Вопросы ПО выполнению КОНТрОЛЬНЫХ ИЛИ ПракТИЧС-
ских заданий могут обсуждаться между студентами в режиме
форума или чата, отдельные пояснения в отношении заданий
могут даваться преподавателем с использованием системы
обмена файлами или электронной почтой (e-mail).
В календарном плане указано расписание онлайн-
консультаций в форме консультационного форума. Заплани-
рованные онлайн-консультации проводятся по запросу сту-
дентов.
Вопросы и задания для онлайн-дискуссий размещены в
материалах Электронного Кампуса по соответствующей теме,
к ним также имеются ссылки в календарном плане по дисци-
плине, Вопросы имеют практическую направленность, но для
участия в дискуссии следует иметь теоретическую базу зна-
ний по теме обсуждения.
Характер вопросов и тем для обсуждения предполагает
представление развернутого ответа или выработки собствен-
ной позиции по конкретному вопросу. Рекомендации по со-
держанию и форме ответа на дискуссионный вопрос разме-
щены в материалах Электронного Кампуса.
Результаты работы студентов в чате или форуме оцени-
ваются непосредственно в ходе проведения дискуссий, а также
после их завершения.
Работа с чатом
Чат как форма онлайн-обучения используется в рамках
освоения теоретического материала дисциплины для прове-
дения тематических опросов или голосования.
Чат как форма онлайн-общения используется для про-
ведения консультаций или разъяснения технических деталей
обучения.
Чат используется в общем случае для работы с группой
студентов, в отдельных случаях, специально отмеченных в ка-
лендарном плане по дисциплине, ДЛЯ работы с подгруппой.
Дискуссионные вопросы обсуждаются в той последова-
тельности, в которой они указаны в календарном плане или
размещены в материалах Электронного Кампуса,
Работа с форумом
Форум как форма онлайн-обучения используется для
проведения консультаций с преподавателем, а также для про-
ведения групповых или индивидуальных заданий, предпоч-
тительно в форме тематических вопросов, для ответа на кото-
рые необходимо представить идею, дать предложение, выска-
зать собственную точку зрения.
Основные виды работы в форуме: дискуссия (обсуждение
проблемы, ситуации), обмен информацией, опрос (представле-
ние ответов на вопросы, предложенные преподавателем). Пре-
подаватель, в свою очередь, комментирует ответы студентов.
Форум как форма онлайн-общения используется для
консультирования студентов преподавателем по наиболее
сложным организационным вопросам, возникающим в про-
цессе обучения. Например, консультирование по теме докла-
да (реферата), объему работы, выбору литературных источ-
ников и форме представления (презентация). Преподаватель
дает комментарий на каждый вопрос студентов.
Форум используется в работе с группой студентов ИЛИ
группами потока, в отдельных случаях форум используется ДЛЯ
работы с предварительно выделенными подгруппами студентов.
Итоговый контроль
Описание итогового контрольного мероприятия
по дисциплине
Вид итогового мероприятия (экзамен, зачет) устанавли-
вается в соответствии с учебным планом каждой специально-
сти, в рамках которой преподается дисциплина «Государст-
венные и муниципальные финансы». Вместе с тем проведение
контрольных мероприятий по дисциплине основано на еди-
ных требованиях к студентам (вне зависимости от его специ-
альности или специализации). Определены следующие пара-
метры ДЛЯ Прохождения ИТОГОВОГО КОНТрОЛЯ Знаний ПО ДИС-
циплине.
Экзамен: первый этап - итоговое тестирование, успеш-
ное прохождение которого означает допуск к сдаче экзамена
студентом. Экзамен как форма контрольного мероприятия
представляет собой устный опрос по вопросам билета: в биле-
те три теоретических вопроса (или два теоретических вопроса
и одно практическое задание - на выбор студента). Время на
подготовку к ответу - 40 минут.
Порядок зачета результатов опроса:
- три вопроса (два вопроса и одна задача) с учетом допол-
нительных вопросов в рамках билета - оценка 5 (отлично);
- два вопроса (два вопроса или один вопрос и одна задача)
с учетом дополнительных вопросов в рамках билета - оценка
4 (хорошо);
— один вопрос (одна задача) с учетом дополнительных во-
просов в рамках билета - оценка 3 (удовлетворительно);
— отсутствие правильного ответа на вопросы билета (пра-
вильного ответа по практическому заданию) - оценка 2 (не-
уд ов л етв орител ьн о).
Зачет: первый этап - итоговое тестирование, успешное
прохождение которого означает допуск к сдаче зачета студен-
том, учитываются также посещаемость практических занятий
и активность студентов на практических занятиях, качество
подготовки докладов, эссе и индивидуальных заданий. Таким
студентам ДЛЯ Прохождения контрольного МОрОПрИЯТИЯ В
форме зачета достаточно набрать проходной балл итогового
тестирования по дисциплине.
Зачет как форма контрольного мероприятия представ-
ляет собой устный опрос по теме ДИСЦИПЛИНЫ (на выбор сту-
дента), Количество задаваемых вопросов может варьироваться
от трех до пяти (учитывается степень сложности вопроса и объ-
ем предполагаемого ответа). Время на подготовку к ответу -
40 минут.
Порядок зачета результатов опроса:
— представление развернутых ответов по существу всех за-
данных вопросов, которые отвечают критериям относитель-
ности, достаточности, действительности (оценка «зачет»);
— представление развернутых ответов по существу части за-
данных вопросов, которые отвечают критериям относительно-
сти, достаточности, действительности (оценка «зачтено»);
— представление ответов на часть заданных вопросов, ко-
торые не отвечают критериям относительности, достаточно-
сти, действительности, или отсутствие представления пра-
вильных ответов на заданные вопросы (оценка «не зачтено»).
Порядок зачета баллов, набранных студентом
в процессе изучения дисциплины
СОВОКУПНОСТЬ Промежуточных КОНТрОЛЬНЫХ МОрОПрИЯ-
тий по дисциплине отражена в календарном плане, который
размещен в среде Электронного Кампуса или доведен до све-
дения студентов ИНЫМ способом. Каждому промежуточному
мероприятию соответствует определенное количество баллов,
которое может быть поделено на равные доли (дифференци-
рованно в зависимости от степени значимости конкретного
мероприятия) между мероприятиями одного вида. Макси-
мально возможное количество набранных студентом баллов за
работу в семестре составляет 70 баллов.
Если в качестве итогового мероприятия выбран «зачет»,
то оценке «зачтено» соответствует 50-70 баллов, оценке «не
зачтено» - 49 и менее баллов. Если в качестве итогового меро-
приятия выбран «экзамен», то студент, набравший менее
30 баллов, к сдаче экзамена не допускается.
Баллы распределяются по следующим видам контроль-
ных единиц учета:
— посещаемость практических занятий;
— активность работы на практических занятиях;
— результаты прохождения тестирования;
- степень участия в форуме;
— степень участия в чате;
— качество подготовки докладов, эссе;
— качество выполнения контрольных работ, индивидуаль-
ных работ.
Количество, перечень и наименование контрольных меро-
приятий (требованию по выполнению контрольных мероприя-
тий) остаются неизменными в течение всего срока изучения
дисциплины. Объективно необходимые изменения утверждают-
ся на заседании кафедры, согласуются с дирекцией института и
доводятся до сведения студентов не позднее, чем за две недели
до начала измененного контрольного мероприятия.
Государство - основная политическая организация обще-
ства, осуществляющая охрану его экономической и социальной
структуры на определенной государственной территории.
Местное самоуправление (в РФ) - признаваемая и га-
рантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою
ответственность деятельность населения по решению непо-
средственно или через органы местного самоуправления во-
просов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических и иных местных традиций.
Президент Российской Федерации - глава Российской
Федерации, Президент Российской Федерации является га-
рантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод
человека и гражданина.
Прокуратура Российской Федерации - единая феде-
ральная централизованная система органов, осуществляющих
от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и ис-
полнением законов, действующих на территории РФ,
Республика - форма государственного правления, при
которой все высшие органы государственной власти либо из-
бираются, либо создаются общенациональными представи-
тельными учреждениями (парламентами). Обычно в респуб-
ликах законодательная власть принадлежит парламенту, а ис-
полнительная - правительству. Различают:
- президентские республики, где президент возглавляет пра-
вительство и наделен очень большими полномочиями;
- парламентские республики, где роль президента сущест-
венно ограничена, а правительство возглавляет премьер.
По форме государственного устройства республики
подразделяются на уни тарные и федеративные.
Российская Федерация - демократическое федератив-
ное правовое государство с республиканской формой правле-
332
ния. Российская Федерация - социальное государство, поли-
тика которого направлена на создание условий, обеспечи-
вающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Российская Федерация - светское государство. Российская Фе-
дерация состоит из республик, краев, областей, городов феде-
рального значения, автономной области, автономных округов -
равноправных субъектов Российской Федерации.
Социально-трудовая сфера - область действия:
— отношений, возникающих между участниками совмест-
ного трудового (производственного) процесса;
— отношений занятости;
— отношений по поводу распределения и потребления
произведенного национального дохода.
Территория Российской Федерации - территории
субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воз-
душное пространство над ними.
Федеральное Собрание Российской Федерации - по-
стоянно действующий представительный и законодательный
орган Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит
из двух палат: Совета Федерации (верхняя палата) и Государ-
ственной Думы (нижняя палата).
Федеральные органы исполнительной власти (в РФ) -
федеральные министерства, государственные комитеты, госу-
дарственные службы и др.
Федерация - форма государственного устройства; еди-
ное государство, являющееся объединением относительно са-
мостоятельных регионов (государственных образований),
В федерации действует единая конституция, единые органы
власти, устанавливается единое гражданство, денежная еди-
ница и т.д., однако члены федерации имеют, как правило,
собственные конституции, законодательные, исполнительные
и судебные органы.
Список рекомендуемой литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон «О Правительстве РФ» от 31 декабря
1997 года №3-ФКЗ.
3. Федеральный закон от 10 января 2003 г, №19-ФЗ «О вы-
борах Президента Российской Федерации» (с измене-
ниями от 21 июля 2005 г.),
4. Регламент Совета Федерации и Государственной Думы.
5. Регламент Правительства РФ, Утверждён постановлени-
ем Правительства РФ от 1 июня 2004 г, №260,
6, Постатейный комментарий к Конституции Российской
Федерации / Под общ, ред, В.Д. Карповича, - М.:
Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002.
7. Абалкин Л,И, Россия - 2015: оптимистический сценарий, -
М„ 2000.
8, Богомолов В,А, Экономическая безопасность, - М.: ЮНИ-
ТИ, 2006.
9. Государственное и муниципальное управление: Учебное
пособие / Под общей редакцией В.Д. Кривова. - М.7 2006.
10, Кривов В,Д, Макроэкономические решения, - М„ 2004.
11, Махаев Р.Т, Система государственного и муниципально-
го управления, - М,: Юнити-Дана, 2008,
12, Рой О,М. Система государственного и муниципального
управления. - СПб,: Питер,2007,
13. Сенчаков В.К, Экономическая безопасность. - М.: Дело,
2005.
14. Ходов Л,Г. Государственное регулирование националь-
ной экономики. - М,: Экономисть, 2004,
15. Хропанюк В.Н, Теория государства и права, - М.: ИКФ
Омега-Л; Интерстиль, 2004.
16, Энциклопедия для детей. Том 21, Общество. 4.1. Эконо-
мика и политика / Глав. ред. В,А. Володин. - М,: Аван-
та+, 2002.
17. Якушев А, В. Государственное и муниципальное управ-
ление: Конспект лекций, - М,: Приор-издат, 2005,
18, www.gov.ru
19, www, intranetcouncil.gov,ru
20, www,government, gov,ru/
21, www,econ.gov.ru
22, www,minfin.ru
23, www,cbr.ru
24, www,kremlin.ru
25, www.edinros,ru
26, www,minregion,ru
27, www,stroyrf,ru