/
Author: Малган Дж.
Tags: формы политической организации государство как политическая власть теория политики теория политологии история история мира военная стратегия издательство института гайдара
ISBN: 978-5-93255-305-3
Year: 2011
Text
крупнейший российский научно-исследовательский
и учебно-методический центр.
Институт экономической политики был учрежден
Академией народного хозяйства при Правительстве
Российской Федерации в 1990 году. С 1992 по 2009 год
он был известен как Институт экономики переходного
периода, бессменным руководителем которого был
Е.Т. Гайдар.
В 2010 году по инициативе коллектива в соответствии
с Указом Президента РФ от 14 мая 2010 г. №601
Институт вернулся к исходному наименованию и ему было
присвоено имя Е.Т. Гайдара.
Издательство Института Гайдара основано в 2010 году.
Задачей издательства является публикация отечественных
и зарубежных исследований в области экономических,
социальных и гуманитарных наук, трудов классиков
и современников.
ИЗДАТЕЛЬСТВО
ИНСТИТУТА
Geoff Mulgan
The Art of Public
Strategy
Mobilizing power and
knowledge for
the common good
Д ж е ф ф Малган
Искусство
государственной
стратегии
Мобилизация власти и знания
во имя всеобщего блага
Перевод с английского
Юрия Каптуревского
Издательство
Института Гайдара
Москва / 2011
УДК 321.01
ББК 66.0
М18
Н а у ч н ы й редактор Яков Охонько
The Art of Public Strategy: Mobilizing Power and Knowledge for the
C o m m o n Good, First Edition was originally p u b l i s h e d in English in
2008. This translation is p u b l i s h e d by a r r a n g e m e n t with Oxford
University Press / П е р в о е и з д а н и е «Искусства государственной
стратегии: М о б и л и з а ц и я власти и з н а н и я во имя всеобщего блага»
было опубликовано по-английски в 2008 году. Н а с т о я щ и й перевод
публикуется по с о г л а ш е н и ю с O x f o r d University Press.
М18
Малган, Дж.
Искусство государственной стратегии: М о б и л и з а ц и я власти и знан и я во имя всеобщего блага [Текст] / пер. с англ. Ю. Каптуревского
под научн. ред. Я. Охонько. М.: Изд. Института Гайдара, 2011.—472 е.—
1000 экз.—
ISBN 978-5-93255-305-3.
С т р а т е г и и правительств и государственных ч и н о в н и к о в могут вести к з н а ч и т е л ь н ы м и з м е н е н и я м в ж и з н и гразедан и даже к впечатляющим катастрофам. Эта книга посвящена тому, каким образом происходит ф о р м и р о в а н и е стратегий и как можно п р и в л е ч ь деньги, людей
и т е х н о л о г и и для д о с т и ж е н и я стратегических целей. Также в ней расс м а т р и в а ю т с я р а с п р о с т р а н е н н ы е п о л и т и ч е с к и е ошибки и способы,
п о з в о л я ю щ и е их избежать. О п и р а я с ь на с о б с т в е н н ы й о п ы т р а б о т ы в
б р и т а н с к о м правительстве, автор п р и в о д и т наглядные свидетельства
того, что п р а в и т е л ь с т в а м , к о т о р ы е научились д е й с т в о в а т ь стратегически, удалось сделать ж и з н ь своих граждан более здоровой, богатой
и счастливой. Граждане заслуживают правительства, к о т о р о е уделяло
бы больше в н и м а н и я д о л г о с р о ч н ы м целям, а не и з м е н ч и в ы м опросам
о б щ е с т в е н н о г о мнения.
Для с п е ц и а л и с т о в в области государственного у п р а в л е н и я и занятых в о б щ е с т в е н н о м секторе, а также для широкого круга читателей.
ISBN 978-5-93255-305-3
..
© И з д а т е л ь с т в о И н с т и т у т а Гайдара, 2011
© Geoff M u l g a n 2009
п
1
Содержание
Благодарности.
.7
Глава 1. Введение, или От клубка проблем
к спирали развития
9
Часть I
Глава 2. Что такое государственная стратегия?
Глава 3. Действия государства: динамика спроса
и предложения
Глава 4. Основы адаптивной стратегии.
37
64
130
Часть II
Глава 5. Локализация стратегии: структуры,
процессы, культуры
Глава 6. Знание, или Как правительству
знать достаточно для управления страной?
Глава 7. Воплощение, или От слов к делу
Глава 8. Позитивные риски: ответственный подход
к инновациям в государственном секторе.
Глава 9. Негативные риски: стратегии повышения
устойчивости
Глава 10. Объединенное правительство
Глава 11. Меняя сознание и поведение
Глава 12. Завоевание (и утрата) общественного
доверия
Глава 13. Метрики: измерение социальной
и общественной стоимости.
199
212
229
252
293
312
336
372
389
г
Глава 14. Устойчивое лидерство
412
Часть III
Глава 15. Отделяя безотлагательное от важного:
стратегия как общественное благо
431
Примечания
439
Об авторе
.469
/
I
1
а
м
—
—
—
•
^
i
i
Благодарности
Большой вклад в окончательное о ф о р м л е н и е идей, представленных в этой книге, внесли многие мои коллеги
и друзья. Я в ы р а ж а ю особую п р и з н а т е л ь н о с т ь Стивену
Олдриджу, Д ж е й м и Рентолу и К а т р и о н е Лэйнг, моим соратникам по Стратегическому комитету при премьерминистре В е л и к о б р и т а н и и , а также коллегам, работавшим в правительстве и сотрудничавшим с ним, включая
Джереми Хейвуда, Эндрю Тернбулла, Гуса О ' Д о н н е л л а
и Джона Берта. Мне п о с ч а с т л и в и л о с ь работать вместе
с политиками, д е м о н с т р и р о в а в ш и м и ответственное отношение к государственным стратегиям, и прежде всего,
с премьер-министрами Тони Блэром, Гордоном Брауном
и Кевином Раддом. Огромную поддержку оказали мне
коллеги из Австралии, в частности сотрудники Ш к о л ы
государственного управления Австралии и Н о в о й Зеландии Алан Фелс и Джон О л ф о р д , руководители государственной гражданской службы Австралии Терри Морган
и Питер Шерголд, вице-канцлер Мельбурнского университета Глин Дэвис и многие другие специалисты, с которыми мне довелось сотрудничать в процессе исследовательской р а б о т ы в Аделаиде, включая премьера Ю ж н о й
Австралии Майка Ранна.
Мой подход к с т р а т е г и ч е с к и м проблемам ф о р м и р о вался под в л и я н и е м самых р а з н ы х людей, р а б о т а в ш и х
в государственных органах р а з л и ч н ы х стран: это и один
из самых последовательных, творческих интеллектуалов,
министр по делам стратегии Б р а з и л и и Роберто Мангабейра Унгер, и а к т и в н ы е исследователи из п а р т и й н ы х
школ и университетов Китая, включая Ю Ке Пинга и Кви
Джиюаня. Я не могу не упомянуть Эдди Тео, Тан Чин
Нама и других ч и н о в н и к о в из правительства Сингапура,
7
I
— —
Джефф
Малган
Вима Донка и Михиэля Ш в а р ц а из Нидерландов, Бо Эмана из Ш в е ц и и , Пекки Химманена из Финляндии и Диого
Васконселоса из Португалии. Я многому научился у таких
представителей у н и в е р с и т е т с к о г о мира, как Марк Мур
из Гарварда, Розабет Мосс Кантер из Гарвардской школы бизнеса, Мануэль Кастеллс из Университета Ю ж н о й
К а л и ф о р н и и и Джек Д и Д ж и о й я , президент Джорджтаунского университета, а также у П и т е р а Хеннеси из Лондонского университета Квин Мери, Д ж о н а Б е н н и н г т о н а
из Варвика и Д ж е р р и Стокера из Манчестера. На первых
этапах р а б о т ы над книгой крайне полезными для меня
оказались к о м м е н т а р и и Ш о н а Ласка из Н а ц и о н а л ь н о й
школы государственного у п р а в л е н и я В е л и к о б р и т а н и и .
Я с благодарностью воспользовался б е с ц е н н ы м и советами Дэвида Муссона и Мэтью Д е р б и ш и р а из издательства О к с ф о р д с к о г о университета. И наконец, я хотел бы
поблагодарить свою семью и моих коллег из Фонда Янга
за п р о я в л е н н о е ими т е р п е н и е , благодаря которому
у меня было достаточно времени, ч т о б ы и з л о ж и т ь свои
мысли на бумаге.
Глава 1
или
к
Введение,
От клубка проблем
спирали развития
В
центре в н и м а н и я этой книги —образ м ы ш л е н и я и
д е й с т в и я правительств. Властители могут быть жестокими и глупыми, но лучшие из них создают условия
для долгой, с п о к о й н о й , сытой и свободной ж и з н и граждан. Своим успехом такие страны обязаны стратегическому п л а н и р о в а н и ю — п о н и м а н и ю целей и средств их достижения.
Умение м ы с л и т ь и д е й с т в о в а т ь стратегически присуще далеко не всякому правителю. Многие из них —посредственности, в ы б и р а ю щ и е л и н и ю н а и м е н ь ш е г о сопротивления. Н е к о т о р ы е из государственных деятелей
полагаются и с к л ю ч и т е л ь н о на интуицию (со всеми достоинствами и недостатками такого подхода) 1 . Кто-то,
подобно И н д и р е Ганди и Рональду Рейгану, внимательно
прислушивается к советам астрологов. И наконец, немало тех, кто следует некоей идеологии.
К р о м е того, все правительства подвергаются определенному давлению, заставляющему их отдавать предпочтение р е ш е н и ю т а к т и ч е с к и х задач в ущерб стратегическим. Я р о с т н ы е с п о р ы политических конкурентов легко
затмевают д о л г о с р о ч н ы е цели: х о р о ш а я стратегия способствует о т к р ы т о с т и и м о б и л и з а ц и и умов, тогда как
п о л и т и к и предпочитают завесу секретности и стремятся застать о п п о н е н т о в врасплох. М и н и с т р ы и чиновники с небольшим сроком п р е б ы в а н и я в должности склонны избегать трудного выбора и необходимости учиться
на ошибках. Они н е д о о ц е н и в а ю т будущее в самом буквальном смысле этого слова: государственные правите-
9
Джефф
Малган
ли, в зависимости от обстоятельств, п р и м е н я ю т к будущим выгодам р а з л и ч н ы е по величине «учетные ставки».
Очевидно, что более всего «уровень п о л и т и ч е с к и х ставок» возрастает в п р е д в ы б о р н ы е периоды.
И все же д а л ь н о в и д н ы е п о л и т и к и и и с т и н н ы е слуги
народа помогают обществу осознать возникающие время
от времени острые п р о б л е м ы и в о з м о ж н о с т и их решения. Как писал один из величайших экономистов XX в.
Джеймс Тобин, существовала «группа архитекторов послевоенного мира—Трумэн, Черчилль, Кейнс, Маршалл,
Ачесон, Монне, Шуман и Макартур в Я п о н и и , чье предвидение сделало в о з м о ж н ы м будущее п р о ц в е т а н и е » 2 .
Ф р а н ц и я и Германия в 1950-х гг., Малайзия, Ю ж н а я Корея и И с п а н и я в 1990-х гг. служат п р и м е р а м и воплощения с о ц и а л ь н ы х ч а я н и й и о п т и м а л ь н о г о с о п р я ж е н и я
потенциала обществ и внешних условий, в которых им
п р и х о д и т с я действовать. В е р н а я с т р а т е г и я способна
п р е в р а т и т ь н е с б ы т о ч н ы е , как кажется, мечты в реальность, о чем свидетельствует опыт многих стран мира.
Финляндия встретила 1990-е ежегодным 7%-м снижением
ВВП, а завершила десятилетие в числе м и р о в ы х технологических лидеров. Совсем недавно стоявшая на пороге «банкротства, э к о л о г и ч е с к о й к а т а с т р о ф ы и экономического коллапса» (согласно ОЭСР) Эстония стала
одной из наиболее э к о н о м и ч е с к и конкурентоспособных
стран —членов ЕС. На другом краю Е в р о п ы И р л а н д и я ,
достигшая трудного консенсуса о т н о с и т е л ь н о экономической политики, п р е д л о ж е н н о й Н а ц и о н а л ь н ы м экономическим и социальным советом, при активном участии
правительственных агентств р а з в и т и я (ведущим из которых является Forfas — консультационный совет по вопросам н а ц и о н а л ь н о й п о л и т и к и для предпринимательства,
т о р г о в л и , науки, т е х н о л о г и й и и н н о в а ц и й ) обогнала
большинство стран —членов ЕС и п р е в з о ш л а Великоб р и т а н и ю по уровню ВВП на душу населения. Н е л ь з я
не упомянуть и стратегии, использовавшиеся р а з н ы м и
странами для п р е о д о л е н и я последствий диктатур или
гражданских войн. Н а и б о л е е я р к и м и п р и м е р а м и здесь
являются кропотливая работа по созданию современной
социальной д е м о к р а т и и в Чили под руководством прези-
10
Глава
I.
Введение
дента Лагоса и недавние п о п ы т к и п р е в р а щ е н и я Руанды
под руководством президента Кагаме в центр международной торговли.
Выгоды х о р о ш е й стратегии очевидны и на п р и м е р е
многих городов мира. Захолустный некогда Сингапур
известен сегодня как один из крупнейших м и р о в ы х экон о м и ч е с к и х центров. Н е о б ы ч а й н ы х успехов д о б и л и с ь
крайне а м б и ц и о з н ы е города-государства Дубай и Абу-Даби, а также алчущее (вместе со своими странами) успеха руководство Барселоны, Б о г о т ы или Шанхая. Вдалеке
от радаров большой политики бесчисленные м и н и с т р ы
и чиновники тщательно диагностировали проблемы
и в ы р а б а т ы в а л и р е ш е н и я —от о г р а н и ч е н и я в ы б р о с о в
углекислого газа до с н и ж е н и я смертности населения,—
опираясь при этом не столько на интуицию или случай,
сколько на т в е р д ы й расчет и практический опыт.
Хотя история каждого конкретного успеха часто неповторима, добившиеся его правительства и государственные ведомства п р и д е р ж и в а л и с ь л и н и и , которую еще
Адам Смит йценивал как одну из важнейших добродетелей—осмотрительность, которая соединяет в себе высочайшее благоразумие (позволяющее «распознать самые
отдаленные последствия наших поступков») и самообладание 3 . Они д е й с т в о в а л и быстро, но последовательно
и неуклонно, в соответствии с известной рекомендацией Альда Мануцияfestina lente— «поспешай не торопясь» 4 .
На д о с т и ж е н и е каких целей д о л ж н ы быть направлены стратегии? П р а в и т е л ь с т в а преследуют самые разные цели, от д е м о н с т р а ц и и н а ц и о н а л ь н ы х д о с т и ж е н и й
и роста ВВП до п о в ы ш е н и я б л а г о с о с т о я н и я граждан,
стремясь о д н о в р е м е н н о о б е с п е ч и т ь рост в и з б р а н н ы х
направлениях и н а л о ж и т ь о г р а н и ч е н и я на другие. В прошлом в число п е р в о о ч е р е д н ы х задач государства входило р а с ш и р е н и е т е р р и т о р и и , рост урожая, добыча золота
и у к р е п л е н и е армии. Сегодня д е м о к р а т и ч е с к и е правительства более всего ценят прирост таких нематериальных вещей, как доверие, счастье, знания, способности,
н о р м ы или у с т о й ч и в ы е институты. Впрочем, характер
роста этих ресурсов существенно отличается от аграрного или военного развития. Д о в е р и е порождает дове-
33
Джефф
Малган
рие как на рынке, так и в обществе. З н а н и я способствуют
получению новых знаний. Устойчивые институты обеспечивают э к о н о м и ч е с к и й рост и общественное благосостояние, к о т о р ы е , в свою очередь, у к р е п л я ю т устойчивость институтов. Б о л ь ш и н с т в о с о в р е м е н н ы х стратегий
как раз и состоит в создании действующих спиралей разв и т и я посредством и н в е с т и ц и й и п р о г р а м м или путем
р а з р а б о т к и справедливых законов, правил и институтов.
К числу подлежащих и с к о р е н е н и ю зол относятся и материальные, такие как п р о м ы ш л е н н ы е выбросы, и менее
осязаемые, как социальное отчуждение или взаимная ненависть. Очень часто эти негативные я в л е н и я спутываются в п л о т н ы е клубки н е п р и м и р и м ы х п р о т и в о р е ч и й ,
включающих интересы, привычки, образы мышления
и стили поведения. Их р а с п у т ы в а н и е п р и о б р е т а е т разл и ч н ы е ф о р м ы : трудные п е р е г о в о р ы (как в С е в е р н о й
И р л а н д и и или в ситуации с п о л о ж е н и е м маори в Новой Зеландии), меры п р я м о г о в о з д е й с т в и я (подобные
п р я м ы м з а к о н о д а т е л ь н ы м 40%-м квотам на представительство женщин в советах д и р е к т о р о в компаний, устан о в л е н н ы х в Н о р в е г и и и И с п а н и и 5 ) , с л о ж н а я система
м е р о п р и я т и й , осуществляемых сразу в нескольких нап р а в л е н и я х (как во многих областях с о ц и а л ь н о й политики, от п о д р о с т к о в о й б е р е м е н н о с т и до ю в е н а л ь н о й
преступности), и поиск путей р е ш е н и я проблем или изб а в л е н и я от них. В н е к о т о р ы х случаях д о б р о и зло переплетаются. П о в ы ш е н и е ожидаемой продолжительности ж и з н и во многих странах мира (в В е л и к о б р и т а н и и
среднегодовые т е м п ы составляют 0,3 года) — несомненное благо. Но параллельное увеличение продолжительности н е т р у д о с п о с о б н о й жизни п р и в о д и т к растущему
числу случаев х р о н и ч е с к и х з а б о л е в а н и й и старческого
слабоумия, к чему н а ц и о н а л ь н ы е системы здравоохранения многих стран оказываются неготовыми.
Универсальной формулы создания стратегии государственных у ч р е ж д е н и й не существует. Для этого могут
ф о р м и р о в а т ь с я с п е ц и а л ь н ы е стратегические команды,
подразделения, о п е р а т и в н ы е группы и комиссии; стратегия может рождаться в сетевых дискуссиях и в процессе
сотрудничества р а з л и ч н ы х департаментов; она способна
12
Глава
I.
Введение
произрастать в недрах политических партий или государственного аппарата 6 . С т р а т е г и я может быть о т к р ы т о й
и всеобъемлющей как плод коллективного разума общества, р а в н о как и з а к р ы т о й , осуществляемой под жестким контролем.
Общим для всех успешных правительств является то,
что они ф о р м и р о в а л и пространства для р а з м ы ш л е н и я ,
обучения и к р и т и к и , чтобы п р о т и в о с т о я т ь т и р а н и и повседневности. Очевидно, что любое ответственное правительство или государственное ведомство нуждается в структурах и механизмах для р е ш е н и я этих задач.
В п р о т и в н о м случае конкурирующие с правительством
силы, включая п а р т и й н ы х стратегов, экспертов по связям с общественностью и СМИ, скептиков и оппортунистов, попытаются принести будущее в жертву настоящему.
Издержки стратегии не обязательно должны быть высокими, в то время как выгоды — могут, что позволяет правильно к о н ц е н т р и р о в а т ь усилия и своевременно обновлять правительства, склонные к застою.
Условиями э ф ф е к т и в н о с т и стратегии я в л я ю т с я широкое общественное участие и осознание л и ч н о й заинтересованности. В то же время руководство д в и ж е н и е м
к цели д о л ж н о осуществляться с самого верха. Так как
лидеры не смогут справиться с этим самостоятельно, им
обязательно потребуется п о м о щ ь со с т о р о н ы стратегических команд по п р о в е д е н и ю т щ а т е л ь н о й аналитической и п р о е к т н о й работы, а т а к ж е к о н т р о л ь исполнения планов. Лучшие из таких команд обладают навыками
с в о е в р е м е н н о г о о б н а р у ж е н и я угроз и п е р с п е к т и в н ы х
в о з м о ж н о с т е й , а также в ы я в л е н и я о ш и б о ч н о г о курса.
О р и е н т и р о в а н н ы е на т в о р ч е с к и й подход к работе, они
могут быть п о л е з н ы как для у с т р а н е н и я недостаточно
продуманных идей, так и при л и к в и д а ц и и последствий
п о л и т и ч е с к и х шагов, результаты к о т о р ы х оказались
хуже п р и ч и н , их породивших. Но для того, ч т о б ы реал и з о в а т ь свои в о з м о ж н о с т и , т а к и е группы не д о л ж н ы
состоять из о т о р в а н н ы х от повседневной жизни и текущих с о б ы т и й к а б и н е т н ы х специалистов, погруженных
в мир сухих схем. Крайне важно, чтобы они были интег р и р о в а н ы в каждодневную деятельность правительств,
i
13
v.
Джефф
Малган
Глава I.
п р е к р а с н о владели не только а н а л и т и к о й , но и реальн ы м и п р о б л е м а м и улиц, держа нос по ветру, обогащаясь за счет постоянного притока и оттока новых кадров
(включая практиков) так, ч т о б ы стратеги могли заранее
о ц е н и т ь реальную д е й с т в е н н о с т ь предлагаемых решений, а п р а к т и к и учились видеть общую картину 7 . Они
д о л ж н ы служить с в о е о б р а з н ы м публичным и н т е р ф е й сом для м ы с л я щ е й части всех с о ц и а л ь н ы х слоев. И наконец, необходимо, ч т о б ы д о л г о с р о ч н ы е планы предполагали всеобщее участие, поскольку стратегии одного
министерства или совета, или стратегического отдела обр е ч е н ы на провал, так же как те, что р а з р а б а т ы в а ю т с я
в одной сфере (например, ф и н а н с ы или и н ф о р м а ц и о н ные технологии).
Как д о л ж н а выглядеть стратегия? И вновь универсального ответа на этот вопрос не существует: способов
р е а л и з а ц и и стратегического п о в е д е н и я столь же много, сколь и тактического. В то же время любая стратегия
предполагает в ы б о р п р и о р и т е т о в : т щ а т е л ь н о е определ е н и е того, что важнее всего, и к о н ц е н т р а ц и я у с и л и й
на д о с т и ж и м ы х целях. О г р о м н о е число правительств раз
за р а з о м р а с п ы л я л о свою энергию в стремлении угодить
каждому или сражалось с в е т р я н ы м и мельницами, участвуя в сражениях безо всяких шансов на победу. Для конц е н т р а ц и и усилий и получения ж е л а е м ы х результатов,
п р а в и т е л ь с т в а м необходимо уделять п р и с т а л ь н о е внимание:
• ЦЕЛЯМ—почему те или иные действия являются первоочередными, для чего следует определить наиболее з н а ч и м ы е из них, о б у с л о в л е н н ы е р а з р ы в а м и
между о б щ е с т в е н н ы м и п о т р е б н о с т я м и , устремлен и я м и и страхами и актуальными реалиями.
•ВНЕШНИМ
У С Л О В И Я М — где
предполагается
до-
стичь обозначенных целей, каковы условия (настоящие и будущие), в к о т о р ы х это д о л ж н о п р о и з о й т и ,
и необходимые ресурсы.
От с о о т н о ш е н и я двух о б о з н а ч е н н ы х ф а к т о р о в зависит
выбор правительством и его органами:
14
Введение
• НАПРАВЛЕНИЙ —чего они стремятся достичь, каковы желаемые и д о с т и ж и м ы е цели и результаты (то,
что на языке военных называется «целями командования», с к о т о р ы х начинается любой приказ), а также о т н о с и т е л ь н ы е п р и о р и т е т ы и их очередность.
Это, в свою очередь, предопределяет:
• ДЕЙСТВИЯ —как правительства и ведомства планируют достичь поставленных целей: посредством детально п р о п и с а н н ы х стратегий, л и н и й поведения,
законов и программ, а также воодушевляющего лидерства, побуждающего других к участию в общем
деле. Результатом всего этого должно стать создание
общественной стоимости 8 , но так как все усилия влекут за собой н е п р е д в и д е н н ы е последствия, стратегия существенно зависит от:
• ОБУЧЕНИЯ —систем ф о р м и р о в а н и я представлений
не только о том, какие усилия оказались действенными или провалились, но также позволяющих осознать необходимость пересмотра целей, результатов
анализа и и з б р а н н ы х направлений 9 .
П р е д л о ж е н н а я модель существенно отличается от трад и ц и о н н о й к о н ц е п ц и и л и н е й н о г о прогресса — от прин я т и я п о л и т и ч е с к и х обязательств через разработку
стратегии к ее р е а л и з а ц и и (рис. 1.1.). Она предполагает
и т е р а т и в н ы й , э к с п е р и м е н т а л ь н ы й и адаптивный взгляд
на реальную д е я т е л ь н о с т ь правительств, когда положительная о б р а т н а я связь ускоряет процессы изменений.
Краеугольным камнем д е я т е л ь н о с т и правительства становятся знания—например, о том, почему одни системы
среднего о б р а з о в а н и я ф у н к ц и о н и р у ю т лучше, чем другие. Почему н е к о т о р ы е э к о н о м и к и растут быстрее, чем
другие. Или почему уровень д о в е р и я между н е к о т о р ы м и
сообществами выше, чем между другими.
Знания н е п р е р ы в н о эволюционируют. В эпохи стремительных перемен правительства должны быстро осмысливать и н ф о р м а ц и ю об окружающем мире, полагаясь
на сетевые взаимодействия в той же мере, что и на трад и ц и о н н ы е и е р а р х и и , и используя в качестве ресурса
как р а з р о з н е н н ы е знания, так и п р е д п о л о ж е н и я центра
15
Джефф
Глава
Малган
4
1. Ц е л и
si
Внешние
условия
Т..
:
5. Обучение
3. Н а п р а в л е н и я
л:
- - 4.-Действия
Общественная
стоимость
Р И С У Н О К 1.1.
Разработка э ф ф е к т и в н о й стратегии
(как написал однажды Авраам Линкольн, «догмы спокойного прошлого утрачивают силу в бурном настоящем»).
Правительства должны учиться тому, как следует учиться,
и смело идти на э к с п е р и м е н т ы , даже если п о р о й те чреваты провалом. Б о л ь ш и н с т в о б ю р о к р а т и й руководствуются инстинктом, согласно которому в ответ на то или
иное фиаско издается еще больше правил и ужесточается к о н т р о л ь за их соблюдением. Но д о л г о с р о ч н ы х улучшений можно добиться только с п о м о щ ь ю и н н о в а ц и й ,
поиска или адаптации новых знаний. Как писал великий
политолог Аарон Вилдавски, «ошибка должна стать движущей силой изменений. В ее отсутствие у нас остается
один наилучший путь к достижению целей, которые сами
по себе останутся как п о с т о я н н ы м и , так и изменчивыми.
В конце концов, п е р в о р о д н ы й грех человека, вкусившего плоды древа познания, открыл нам возможность различать добро и зло. Какими бы г р а н д и о з н ы м и ни были
наши желания, какими бы в е л и ч е с т в е н н ы м и ни были
наши замыслы, мы остаемся простыми смертными, спос о б н ы м и л и ш ь п о д р а ж а т ь богу» 10 . Х о р о ш и х стратегов
16
I.
Введение
отличает не отсутствие ошибок, а способность черпать
пользу из своих промахов. И чем неожиданнее р е а к ц и я
окружающего мира на их действия, тем глубже извлекаемые ими уроки 1 1 .
Круг также служит м е т а ф о р о й политического контекста, в котором действует государство. Д е м о к р а т и я — это
круг, в который включены власть и суверенитет, изначально принадлежащие всем людям, но временно закрепленные за правительством, а затем в о з в р а щ а ю щ и е с я к своему источнику в форме, надо надеяться, мудрых р е ш е н и й
и условий, облегчающих д в и ж е н и е к лучшей жизни. Эти
процессы могут протекать н е р а в н о м е р н о , обретая иррац и о н а л ь н ы е черты. Государственные стратеги д о л ж н ы
учиться использовать непредсказуемые всплески страхов
и надежд, прокладывать путь через «минные поля» всеобщих тревог и справляться с большей частью непредвиденных событий. Безусловно, способность действовать
столь разумно — одна из п о л о ж и т е л ь н ы х черт нормально функционирующей демократии. Но чтобы правительство э ф ф е к т и в н о действовало и обучалось, эти круги должны быть в о з м о ж н о более ш и р о к и м и и всеохватными,
использующими способности представителей различных
частей общества, н е в з и р а я на т р а д и ц и и секретности, келейности в п р и н я т и и р е ш е н и й и косность элит. Б ы в ш и й
президент США Гарри Трумэн однажды заметил: «Удивительно, сколь многого можно достичь, если не обращать
внимания на то, кто будет увенчан лавровым венком»,—
п р е к р а с н ы й совет тем, кто стремится п р о п а г а н д и р о в а т ь
идеи. Впрочем, я мог бы д о п о л н и т ь эти слова: «Удивительно, сколь многого можно достичь, если не обращать
внимания на то, чьи идеи вы используете».
Автократии исходят из того, что участие общественности является п р е п я т с т в и е м на пути к р а з р а б о т к е успешной стратегии. Анализ опыта р а з л и ч н ы х государств
свидетельствует об обратном. Н о р в е г и я — единственная
из н е ф т е д о б ы в а ю щ и х стран, к о т о р а я успешно использовала с в е р х в ы с о к и е доходы для о б е с п е ч е н и я будущих
нужд, не допустив коррупции или о б о г а щ е н и я избранной элиты. Одна из п р и ч и н успеха заключалась в том,
что н а п р а в л е н и я расходования д о п о л н и т е л ь н ы х средств
17
Джефф
Малган
Глава
I.
Введение
от п р о д а ж и н е ф т и были о п р е д е л е н ы после ш и р о к о й
и д л и т е л ь н о й дискуссии. Д е м о к р а т и и , как правило, демонстрируют более высокие результаты с точки з р е н и я
п р и о б р е т е н и я и и с п о л ь з о в а н и я р е л е в а н т н ы х знаний, будучи менее склонными к коррупции и самообману. Кроме
того, им в гораздо большей степени по сравнению с прошлым столетием удалось преуспеть в привлечении новых
технологий для под держания оживленного общественного диалога. Технологии поддержания сетевых взаимодействий и сотрудничества быстро п р и о б р е т а ю т всеобщий
характер. О д н о в р е м е н н о у п р о щ а ю т с я с п о с о б ы их использования, что облегчает доступ самых широких кругов общества к участию в разработке и р е а л и з а ц и и стратегий. Облегчается доступ к получению, сопоставлению
и использованию о ф и ц и а л ь н ы х данных, что открывает
ш и р о к и е в о з м о ж н о с т и тысячам умов о б м е н и в а т ь с я отк р ы т и я м и и идеями по р а з р е ш е н и ю тех или иных проблем. Определенно, о с н о в н а я идея этой книги состоит
в том, что большинство наилучших стратегий основаны
на простых решениях, задающих лишь общую рамку, которую умные, в о с п р и и м ч и в ы е и ответственные люди могут использовать для д о с т и ж е н и я своих целей, поддерживая оперативную обратную связь посредством удобных
коммуникаций. В е р о я т н о с т ь провала ч р е з м е р н о сложных стратегий, авторы которых с т р е м и л и с ь учесть все
возможные варианты развития событий, значительно
выше.
В н е к о т о р ы х о т н о ш е н и я х круговой взгляд на работу п р а в и т е л ь с т в а не я в л я е т с я п р и н ц и п и а л ь н о новым.
Для д е м о к р а т и ч е с к и х стран недостаточно, ч т о б ы руководители просто обладали н о в ы м и идеями или волей
к действию. Власть о т н ю д ь не я в л я е т с я в р о ж д е н н о й ;
ее получают и отдают. К тому же государственные лидеры во многом зависят от общественного мнения и того
давления, которое общество на них оказывает. В мног о т о м н о й б и о г р а ф и и Л и н д о н а Д ж о н с о н а ее автор, Роберт Каро, рассказывает о состоявшемся в 1960-х гг. визите к президенту США делегации феминисток. Во время
встречи Джонсон внимательно выслушал всех участниц,
и н т е р е с о в а л с я д е т а л я м и п р е д л о ж е н и й , а затем подвел
итог: «Хорошо. Вы убедили меня в том, что я должен сделать это. А теперь избавьте от своего присутствия и попробуйте заставить меня на это пойти». Н е г о д о в а н и ю
женщин не было предела, ведь они были уверены, что достаточно будет просто убедить самого могущественного
человека на земле. Президента же интересовало, почему
он должен становиться объектом критики, которую обрушат на него п р о т и в н и к и непопулярных мер. Ж е н щ и н а м
следовало поднять такой шум, чтобы дать в о з м о ж н о с т ь
Джонсону с видимой неохотой уступить им. Для демократического правительства о б щ е с т в е н н о е м н е н и е имеет
громадное значение. Это своего рода основание, на кот о р о м покоится его власть. Руководители д о л ж н ы учиться и н а п р а в л я т ь о б щ е с т в е н н о е мнение, и бросать ему
вызов, и следовать за ним. Лидерам необходима чувствительность по о т н о ш е н и ю к з а р о ж д а ю щ и м с я в гражданском обществе «волнам» новых движений. С о в р е м е н н ы е
государственные стратегии обязаны у ч и т ы в а т ь динамику общественного мнения, предусматривать методы противодействия противникам и м о б и л и з а ц и и союзников 1 2 ,
особенно в тех случаях, когда правительство стремится
влиять на поведение общества.
19
33
Причинность:
почему происходит так, а не иначе?
Стратегия предназначена для п р е о б р а з о в а н и я желаний
в результаты посредством м о б и л и з а ц и и власти и знания.
Многие государственные стратегии были на удивление
успешными. Но ни одна из них не приводила к столь однозначно положительному результату, как полная ликвидация оспы в 1960-1970-х гг., ставшая первой и единственной в своем роде. Рассмотрим этот п р и м е р в качестве
вступления ко многим другим темам, которые я затрону
в этой книге 13 . Оспа — смертельно опасное и н ф е к ц и о н ное заболевание, к тому же неизлечимое. Если в XX в.
жертвами войн стали 100 млн человек, то оспа унесла
300 млн жизней. В конце 1960-х гг., когда В с е м и р н а я организация з д р а в о о х р а н е н и я (ВОЗ) взяла на себя обязательства по и с к о р е н е н и ю этой болезни, в мире ежегод-
Джефф
Малган
но р е г и с т р и р о в а л о с ь около 15 млн случаев заболевания.
Ответственность за р е ш е н и е этой задачи была возложена на Дональда Хендерсона, показавшего себя весьма
н е о б ы ч н ы м и и з о б р е т а т е л ь н ы м чиновником 1 4 . Первоначально многие «поднятые на борьбу» с оспой госуд а р с т в е н н ы е у ч р е ж д е н и я п р е б ы в а л и в уверенности, что
их основная задача состоит в проведении массовой вакц и н а ц и и населения. П о л о ж и т е л ь н о е о т н о ш е н и е государства к кампаниям по прививке связано с их наглядностью, измеримостью и возможностью проследить прямую
связь между затратами и результатом. Все это о т к р ы в а л о
возможность п л а н и р о в а т ь крупномасштабные программы, использующие преимущества г р а н у л и р о в а н н о й вакцины, р а з р а б о т а н н о й лондонским Институтом Листера,
и безыгольного инъектора, позволявшего в течение часа
в а к ц и н и р о в а т ь 1000 человек (изобретение сотрудников
Н а ц и о н а л ь н о г о центра по борьбе с и н ф е к ц и о н н ы м и заболеваниями США).
Однако сами по себе эти п р о г р а м м ы не работают. Они
л и ш е н ы гибкости, к о т о р а я позволяла бы справляться
с н о в ы м и в с п ы ш к а м и болезни, что требует организации н а б л ю д е н и я и л о к а л и з а ц и и р а с п р о с т р а н е н и я очагов. Для р е ш е н и я этой задачи необходимы специальные
команды медиков, к о т о р ы е в ы я в л я л и бы случаи оспы
и выводили бы собственные новые методы борьбы с болезнью, адаптированные к местным обычаям, например,
о т с л е ж и в а н и е слухов о случаях болезни и использование
особых и д е н т и ф и к а ц и о н н ы х карточек больных.
Наиболее успешные программы основывались не только на медицинских знаниях о заболевании, но и на новых методах сбора, р а с п р о с т р а н е н и я и и с п о л ь з о в а н и я
о п е р а т и в н о й и н ф о р м а ц и и . О с н о в н а я идея заключалась
в с о з д а н и и «кольца иммунизации» — б ы с т р ы х мерах,
н а п р а в л е н н ы х на п р е д о т в р а щ е н и е з а р а ж е н и я людей,
п р о ж и в а ю щ и х в р а й о н е вспышки оспы. ВОЗ настояла
на введении строгих правил сбора д а н н ы х и последующих м е р о п р и я т и й . Н а п р и м е р , согласно одному из них,
л о к а л и з а ц и я очага должна была начинаться не позднее,
чем через 48 часов после получения сигнала о вспышке
болезни. Каждый с б о р щ и к данных знал, что его инфор-
19
Глава
I.
Введение
мация будет немедленно задействована. В И н д и и фиксировался каждый случай сыпи или лихорадки. К заболевшему о т н о с и л и с ь как к больному оспой до тех пор,
пока не было доказано обратное. В н е к о т о р ы х случаях
после в ы я в л е н и я новых случаев болезни осуществлялся «поквартирный» обход, п о д к р е п л я в ш и й с я оперативными д е й с т в и я м и , такими, н а п р и м е р , как в а к ц и н а ц и я
всех людей, п р о ж и в а в ш и х в радиусе полутора километров от места обнаружения больного. Все полевые участники проходили теоретическое и практическое обучение
действиям при п о с е щ е н и и деревень. Тренингами руководили не столько к л и н и ц и с т ы высокого ранга, сколько младший м е д и ц и н с к и й персонал. Строгие правила
были установлены и в о т н о ш е н и и р а с п р е д е л е н и я ресурсов. Н а п р и м е р , деревням, в которых были обнаружены
заболевшие оспой, предоставлялся стандартный набор
из топлива, в а к ц и н ы , медицинского п е р с о н а л а и джипа. Одновременно производилась н е п р е р ы в н а я оценка
деятельности р а з л и ч н ы х команд. О наиболее важных достижениях незамедлительно и н ф о р м и р о в а л и с ь участники крупных независимых н а ц и о н а л ь н ы х программ. Последний случай заболевания оспой был отмечен в 1977 г.
в Сомали, что дало повод генеральному директору ВОЗ
доктору Малеру охарактеризовать успех п р о г р а м м ы как
«триумф не медицины, но менеджмента».
Задача и с к о р е н е н и я оспы оказалась сравнительно простой. И з б а в и т ь человечество от других болезней, таких
как п о л и о м и е л и т (который д л и т е л ь н о е время развивается в скрытой форме), существенно труднее. Но опыт,
полученный в процессе р е а л и з а ц и и программы по оспе,
может быть и с п о л ь з о в а н в п р о ц е с с е р а з р а б о т к и и других э ф ф е к т и в н ы х государственных стратегий. Рассматр и в а е м а я нами стратегия начиналась как классическая,
внедряемая сверху программа. Со временем, по мере
того как у действующих на местах команд возникали новые идеи, она э в о л ю ц и о н и р о в а л а в нечто гораздо более
сложное. М н о г и е тысячи людей из разных стран мира,
работавших над искоренением оспы, образовали обучающееся сообщество. В п р о г р а м м е использовалась присущая государству способность осуществлять масштабные
33
Джефф
Малган
действия, п р и м е н я я стандартные инструменты. Но этим
ее участники не о г р а н и ч и л и с ь . Фундаментом разработки п р о г р а м м ы стали знания, н е п о с р е д с т в е н н о связанные с медициной, с последующим п р и в л е ч е н и е м других
ф о р м а л ь н ы х (административных, социологических и антропологических) и н е ф о р м а л ь н ы х т и п о в знания. Они
о б ъ е д и н я л и , с одной с т о р о н ы , очень жесткие стандарт и з и р о в а н н ы е п р о т о к о л ы и задачи, а с другой—характер и з о в а л и с ь значительной гибкостью, п р е н е б р е ж е н и е м
правилами и иерархией. И наконец, это была программа с очень четкой целью, которая вдохновляла участников и побуждала их к совместным д е й с т в и я м по ее достижению.
В рассмотренном нами примере ВОЗ удалось представить точную картину п р и ч и н и следствий, которая является необходимым условием успеха л ю б о й стратегии.
Для того чтобы их и д е н т и ф и ц и р о в а т ь , ч т о б ы правильно предвидеть, как повлияют на поведение людей новый
закон, услуга или программа, государственные институты обязаны использовать знания из самых разных областей (политических и социальных наук, статистики, общественного м н е н и я и т.д.). В н е к о т о р ы х о т н о ш е н и я х
государственная политика сродни медицине с ее диагнозами, оценками и р е ш е н и я м и , о с н о в ы в а ю щ и м и с я на общ е п р и з н а н н ы х знаниях, но в ы н о с и м ы м и и принимаемыми в условиях неопределенности, что обуславливает
необходимость тщательного изучения результатов.
Да, в сравнении с другими областями, причинно-следственные связи в с ф е р е государственной п о л и т и к и являются далеко не очевидными. Но в некоторых сферах
д е й с т в и я государственных у ч р е ж д е н и й о с н о в ы в а ю т с я
на достаточно надежных знаниях относительно п р и ч и н
и следствий. Основой такой надежности могут выступать
общественные науки (например, п о н и м а н и е того, что пов ы ш е н и е п р о ц е н т н о й ставки ведет к и з м е н е н и я м в инв е с т и ц и я х или сбережениях, или о том, что с н и ж е н и е
общего уровня п о т р е б л е н и я спиртных напитков означает с н и ж е н и е остроты проблемы алкоголизма) или админ и с т р а т и в н ы й опыт (например, о г р а н и ч е н и е скорости
а в т о м о б и л е й побуждает водителей передвигаться мед-
22
Глава
I.
Введение
леннее). В то же время в большинстве сфер деятельности правительство опирается на менее п р о ч н ы е основания. Ему приходится иметь дело с вопросами, глубинные
и поверхностные п р и ч и н ы которых тесно п е р е п л е т е н ы ,
где существуют конкурирующие за общественное внимание проблемы, вследствие чего п р е д п р и н и м а е м ы е правительством меры напоминают скорее музыкальную импровизацию, чем и с п о л н е н и е целостного произведения.
Р а с с м о т р и м в качестве п р и м е р а п р о и з о ш е д ш е е
в 1990-х гг. в Н ь ю - Й о р к е снижение уровня преступности.
П р и ч и н о й тому могло послужить и с п о л ь з о в а н и е новой
разумной тактики полиции (мнение, озвученное комиссаром Уильямом Б р а т т о н о м ) , д е й с т в и е д е м о г р а ф и ч е ского фактора (снижение ч и с л е н н о с т и к р и м и н о г е н н ы х
молодежных групп) или и з м е н е н и е в начале 1970-х гг. законодательства об абортах ( п р е д о п р е д е л и в ш е е снижение числа бедных молодых людей, вступивших на преступный путь пятнадцатью годами позднее). Свою роль
могли сыграть более тонкие ф а к т о р ы , к примеру, отказ
молодых людей следовать примеру своих старших братьев и сестер (к такому заключению привели д а н н ы е крупномасштабного э т н о г р а ф и ч е с к о г о исследования). Очевидно, что п р а в и л ь н ы й ответ имеет огромное значение
для любого стратега, который работает над п р о г р а м м о й
дальнейшего с н и ж е н и я показателей преступности.
Х о р о ш о известно, что многие на п е р в ы й взгляд простые проблемы являются не столько причинами, сколько
симптомами. В большинстве западных городов проблема
бездомных связана отнюдь не с недостатком жилья. Более значимую р о л ь в том, что люди оказываются на улице, играют другие факторы—от психических расстройств
и с е м е й н ы х неурядиц до н а р к о м а н и и . П р о б к и могут
быть результатом как неразвитости д о р о ж н о й сети, так
и проблем в ф у н к ц и о н и р о в а н и и системы общественного транспорта. В большинстве случаев лучше иметь дело
с очевидными п р и ч и н а м и , чем с к р ы т ы м и симптомами.
Но нет правил без исключений. П о к а з а т е л ь н ы й прим е р — п с и х и ч е с к и е расстройства. Семьдесят лет назад
не было такого психического заболевания, л е ч е н и е которого было бы заведомо э ф ф е к т и в н е е отказа от него.
23
Джефф
Малган
Сегодня существует возможность не только улучшить состояние больного, но и полностью его излечить. Однако
в силу того, что психологии пока не удалось в ы я в и т ь глуб и н н ы е ф а к т о р ы душевных болезней, лечение, ориент и р о в а н н о е на с и м п т о м ы , зачастую оказывается более
действенным, чем п о п ы т к и устранить истинные причины расстройств психики.
З н а н и я и власть
В ц е н т р е стратегического подхода, с т о р о н н и к о м которого я являюсь, находятся знания и власть. Я убежден,
что правительству необходимо более глубокое понимание п р и р о д ы тех областей, на к о т о р ы е оно оказывает
влияние: насколько стабильны, с л о ж н ы или неупорядоч е н ы эти с ф е р ы , что известно о п р и ч и н а х и следствиях, какой властью д о л ж н о обладать планирующее те или
иные собственные или совместные действия государство.
Если правительство обладает и з н а н и я м и и властью, оно
получает в о з м о ж н о с т ь п р е д п р и н и м а т ь точно направл е н н ы е действия, в отличие от случаев, когда отсутствует одна или обе составляющие. В ситуации свободного
доступа к знаниям правительства д о л ж н ы делать акцент
на подчинении, когда же сама власть обладает ш и р о к и м
влиянием, ей следует скорее сосредоточиться на сотрудничестве, нежели д и р е к т и в н о с т и . П о л и т и к и располагают и н с т р у м е н т а м и (о них мы п о г о в о р и м несколько
позднее), п о з в о л я ю щ и м и определять степень распрос т р а н е н и я власти и знаний, необходимых для того, чтобы р е а г и р о в а т ь на угрозы и использовать возможности.
Б ы в а е т и так, что альтернативы р е ш и т е л ь н ы м действиям не существует. Но если п о л и т и к а м приходится действовать в отсутствие твердых з н а н и й , им необходимо
как можно более чутко прислушиваться и приспосабливаться к внешней среде. Значительная доля ошибок государства вызвана п е р е о ц е н к о й им своей власти и знаний.
Стратегия и с к о р е н е н и я оспы—прекрасная иллюстрация
того, как м о б и л и з а ц и я знаний из самых разных областей
позволила компенсировать ограничения, с которыми
сталкивалась В О З , и того, как эта о р г а н и з а ц и я смогла
24
Глава
I.
Введение
м о б и л и з о в а т ь в своих интересах власть р а з н ы х типов.
Трудности, с к о т о р ы м и столкнулись стратегии по борьбе с гельминтозом и п о л и о м и е л и т о м , в ы я в и л и ограничения власти и знаний государственных ведомств, ответственных за осуществление этих долгосрочных планов.
В з а и м о с в я з ь между знанием и действием составляет
т е о р е т и ч е с к о е ядро этой книги. Государство представлено в ней как р е ф л е к с и в н а я власть и р е ф л е к с и в н о е знание. О с н о в н о й задачей власти является собственное восп р о и з в о д с т в о посредством л е г и т и м а ц и и и з а в о е в а н и я
доверия. З н а н и я включают в себя п о н и м а н и е собственных пределов и необходимости п р и л о ж е н и я усилий, нап р а в л е н н ы х на поиск в о з м о ж н о с т е й создания знаний
для других. И с т о р и я и п о л и т о л о г и я полны п р и м е р а м и
и с п о л ь з о в а н и я власти для ее р а с ш и р е н и я посредством
убеждения или кооптации по принципу «разделяй и властвуй» или приема дзюдо, когда энергия п р о т и в н и к а обращается против него самого. В о п р о с ы и с п о л ь з о в а н и я
знания в тех же целях о с в е щ е н ы в научной литературе
гораздо хуже, а большинство стратегических инструментов являются сравнительно новыми. В частности, это могут быть а н а л и т и ч е с к и е инструменты системного мышл е н и я или л о г и ч е с к о г о м о д е л и р о в а н и я , п о з в о л я ю щ и е
обнажить взаимосвязь между теми или и н ы м и событиями, механизмы ф у н к ц и о н и р о в а н и я систем и последствия
р а з н о г о рода воздействий. П о д о б н о тому как подростки узнают о сущности петли о б р а т н о й связи на примере климата или круговорота воды в п р и р о д е , эти методы м ы ш л е н и я п о с т е п е н н о р а с ш и р я ю т свое влияние.
Пока же сотрудники государственных ведомств используют их сравнительно редко.
Исследователи постоянно предлагают новые методы
п р и м е н е н и я внешне никак не связанных знаний, таких
как свидетельства потребителей, сотрудников госучреждений и непосредственных очевидцев, данные опросов
о б щ е с т в е н н о г о м н е н и я и п о з д н е й ш и е научные изыскания в области генетики. Наряду с давно и з в е с т н ы м и
приемами гидов и проводников, экспертных комиссий
и специальных групп, они направлены на использование
коллективного разума общества посредством о т к р ы т ы х
33
Джефф
Малган
процессов, п о з в о л я ю щ и х вести дискуссии и выступать
с к о м м е н т а р и я м и буквально на любую тему —от предв а р и т е л ь н ы х исследований до п о л и т и ч е с к и х рекомендаций и законов. К этому же относятся и такие методы,
как стратегический аудит и сходные с ним инструменты
ситуативных оценок на предмет р а б о т о с п о с о б н о с т и тех
или иных нововведений. Фьючерсы, п р о г н о з ы и сравнит е л ь н ы е исследования э ф ф е к т и в н о с т и (программа всес т о р о н н е й оценки штата Орегон) помогают заглянуть
в будущее и п р а в и л ь н о в ы с т р о и т ь д о л г о с р о ч н ы е цели.
Сегодня советники и консультанты привлекаются к осущ е с т в л е н и ю р а з л и ч н ы х программ по результатам конкурсов и тендеров (пионером здесь выступил американский Совет по изучению общественных наук). П р и м е р о м
ш и р о к о м а с ш т а б н о г о сотрудничества экспертов является создание М е ж п р а в и т е л ь с т в е н н о й группы э к с п е р т о в
по и з м е н е н и ю климата. В о з н и к а ю щ и е в рамках подобных программ связи позволяют проводить параллельные
э к с п е р и м е н т ы и делиться знаниями и опытом с другими
з а и н т е р е с о в а н н ы м и группами и лицами (примером чего
является И н и ц и а т и в а Клинтона по борьбе с изменением
климата). И, конечно, такого рода «катализаторы инноваций» открывают возможность объединения усилий государственных учреждений, п р е д п р и н и м а т е л е й и потребителей с целью п р о в е р к и новых идей 15 .
Эти новые модели п о с т о я н н о э в о л ю ц и о н и р у ю т , используя возможности эры и н ф о р м а ц и о н н о г о и з о б и л и я
и з н а ч и т е л ь н о более ш и р о к о г о д и а п а з о н а разнообразных и легкодоступных источников данных, чем те, кот о р ы м и располагали п р а в и т е л ь с т в а в прошлом. Они
воплощают ту идею, что никто не может быть столь же
умным, как все, а ш и р о к и е круги стремятся к расширению в большей степени, нежели узкие 16 .
Теория и опыт
П р и написании этой книги был использован не только
ш и р о к и й круг литературы по государственному управлению и стратегиям, но и практический опыт р е а л и з а ц и и
разного рода публичных м е р о п р и я т и й . После получения
19
Глава
I.
Введение
высшего о б р а з о в а н и я , я какое-то время занимался продажей на дому разного рода энциклопедий. Но вскоре,
благодаря удачному стечению обстоятельств и необходимости выплаты процентов по кредиту, мне удалось устроиться на работу в отдел культуры м у н и ц и п а л и т е т а Лондона и п р и н я т ь участие в разработке, возможно, первой
в мире креативной отраслевой стратегии 1 7 . Через некоторое время я уже занимался проблемами о б н о в л е н и я городских районов и создания рабочих мест. То был период
массовой безработицы и широко распространившегося
(но, как выяснилось, неуместного) фатализма по поводу
неустранимости этой проблемы. В конце 1980-х гг., когда
Европа самонадеянно (и, как оказалось, ошибочно) пыталась заложить основы нового супергосударства, мне довелось служить в Европейской комиссии в Брюсселе, где
я занимался вопросами высоких технологий и регулирования. В 1990-е гг. я уже работал политическим советником
сначала в парламенте (у Гордона Брауна, будущего премьер-министра В е л и к о б р и т а н и и ) , а затем в маленькой неправительственной организации, взаимодействовавшей
по преимуществу с р я д о в ы м и п а р т и й н ы м и функционерами, и в офисе Тони Блэра (предшественника Брауна
на посту премьера). Н е к о т о р о е время я возглавлял политическую команду Блэра. Параллельно, в 2000-х гг., я был
занят на государственной службе, участвуя в создании
стратегического комитета правительства (структуры, входившей в секретариат кабинета министров) и стратегических команд, в р а з л и ч н ы х министерствах.
Там, где я работал, мне очень часто везло на руководителей, к о т о р ы е стремились не только к д о с т и ж е н и ю
неких целей, но и к получению п р а в и л ь н ы х ответов.
К тому же д о л ж н о с т и , к о т о р ы е я занимал, п о з в о л я л и
то и дело п е р е к л ю ч а т ь с я между в ы с о к о й м а к р о п о л и т и кой и м и к р о р е а л ь н о с т я м и ц е н т р о в занятости и общественных о р г а н и з а ц и й . В с е к р е т а р и а т е к а б и н е т а министров мне удалось создать многочисленную команду
по р а з р а б о т к е стратегии. В период м а к с и м а л ь н о й нагрузки непосредственно в нашем комитете р а б о т а л и 140
человек, не с ч и т а я членов стратегических команд разл и ч н ы х министерств. Мы н а м е р е н н о избегали фанфар,
33
Джефф
стараясь не попадаться
тем не
менее
Малган
на глаза п р е д с т а в и т е л я м
Глава I.
СМИ;
нам удалось оказать с у щ е с т в е н н о е воздей-
с т в и е на р а з в и т и е э н е р г е т и к и , б о р ь б у с и з м е н е н и е м климата,
решение проблемы бедности и постконфликтного
восстановления.
Для того ч т о б ы о р г а н и з о в а т ь с о в м е с т н ы й труд, мы
и з о б р е т а л и с о б с т в е н н ы е методы, поскольку письменные м а т е р и а л ы по проблемам стратегических разработок в государственном секторе п р а к т и ч е с к и отсутствовали, а руководства по созданию стратегии в бизнесе
были почти бесполезны. По крайней мере в о т н о ш е н и и
стратегического и с п о л ь з о в а н и я д е н е ж н ы х средств, технологий, людей или законов. В результате мы разработали собственные инструменты и разместили информацию о них в Интернете 1 8 . В некоторых частях этой книги
о п и с ы в а е т с я опыт наших команд. Другие ее разделы основываются на о б о б щ е н и и практики моего сотрудничества с правительствами самых разных стран: от Австралии и Н о в о й Зеландии до Китая, Я п о н и и , Канады, Дании
и Ш в е ц и и , включая работу с о в е т н и к о м двух действующих на момент издания книги премьер-министров 1 9 .
Каждая п р а в и т е л ь с т в е н н а я с т р а т е г и я я в л я е т с я чрезв ы ч а й н о важной и вместе с тем к р а й н е р и с к о в а н н о й .
Стратегам приходится постоянно конкурировать за время и в н и м а н и е с текущими кризисами, публичными выступлениями политиков или ф р а к ц и о н н ы м и баталиями.
Правительства, для которых они р а з р а б о т а н ы , представляют собой к о м б и н а ц и ю жесткой и е р а р х и и и с трудом
скрываемого хаоса, в н е ш н е й продвинутое™ и скрытой
стагнации. П р и этом они далеко не всегда рациональны (однажды Кейнс, характеризуя р ы н о ч н ы е отношения, написал, что «нет ничего более разрушительного,
чем р а ц и о н а л ь н а я и н в е с т и ц и о н н а я п о л и т и к а в иррац и о н а л ь н о м мире»). Н а с т о я щ и е стратеги должны быть
готовы р е а г и р о в а т ь не только на ф а к т ы и т е н д е н ц и и ,
но и на очевидно и р р а ц и о н а л ь н ы е мотивы. К тому же
здесь есть еще одна проблема: никто из наиболее близких
к центру п р и н я т и я правительственных р е ш е н и й , не способен точно оценить свой вклад. Я не раз был свидетелем
того, как в процессе осуществления уже о б ъ я в л е н н ы х
19
Введение
стратегий, их узловые м о м е н т ы полностью и г н о р и р о вались. Но даже если все идет по плану, о ц е н и т ь какое
именно действие привело к тому или иному результату
весьма затруднительно. И здесь существует единственное
лекарство —прислушиваться к тому, что вам говорят. Работая в правительстве, я выделял по крайне мере один
день в неделю на н е ф о р м а л ь н ы е и возможно более честные беседы с людьми в школах и тюрьмах, больницах,
службах по надзору за н е с о в е р ш е н н о л е т н и м и правонарушителями и р а й о н н ы х общественных центрах. Нередко мне п р и х о д и л о с ь н а н о с и т ь эти в и з и т ы и н к о г н и т о ,
чтобы избежать встреч с руководителями организаций.
Я научился никогда полностью не доверять отчетам министерств и других государственных ведомств до тех пор,
пока своими глазами не убеждался в их точности (во многих случаях то, во что свято верило начальство в высоких
кабинетах, н а д е л е оказывалось фикцией).
Каждое правительство п р е и с п о л н е н о сознания своей
уникальности. Всемогущие индийские окружные комиссариаты—это совсем другой мир в сравнении с заваленными бумагой кабинетами министерств в Токио или высокотехнологичным и самоуверенным Сингапуром. У них
нет ничего общего с холодной э ф ф е к т и в н о с т ь ю Скандинавии, буйной э н е р г и е й (и пусканием пыли в глаза) городов и штатов Америки или чахлыми больницами Китая.
В таких странах, как Сингапур, в которых д о м и н и р у е т
единственная п о л и т и ч е с к а я партия, подход к стратегии
может быть совсем иным, чем в США. В Америке стратегии носят существенно более конкурентный, зачастую
о р и е н т и р о в а н н ы й на краткосрочную электоральную выгоду, характер. И тем не менее у уникальных, казалось бы,
стратегий есть очень много общего. Н а п р и м е р , во многих странах существуют одни и те же предубеждения относительно р а з л и ч н ы х правительственных звеньев. Те,
что на самом верху пирамиды, кажутся недосягаемыми,
а п р е д п р и н и м а е м ы е ими п о п ы т к и и з м е н и т ь реальную
жизнь бесплодны; те же, что находятся внизу, ничего толком не могут и с к л о н н ы к коррупции. На каждом уровне
власти вы можете встретить и с п о л н е н н ы х благих намерений ч и н о в н и к о в , пытающихся понять, чего собствен-
33
Джефф
Малган
но хотят эти «ветреные политики», и п р и н ц и п и а л ь н ы х
политических деятелей, которых приводят в бешенство
эти н е к о м п е т е н т н ы е и с а м о д о в о л ь н ы е госслужащие.
В работе каждого правительства наступают драматические п е р и о д ы кризиса, застоя и п о в с е д н е в н о й р у т и н ы
законодательной деятельности, бюджетов и управления
программами. И здесь не имеет значения, идет ли речь
о таких огромных странах, как США или Россия, правительства которых зависимы от л е й т м о т и в а исторического прошлого, сознания своего великого предназначения,
или о гораздо более скромных, но р а с т о р о п н ы х культурах правительств таких небольших стран, как И р л а н д и я
и Финляндия. В государственном секторе любой страны найдется множество служащих, не р а с с ч и т ы в а ю щ и х
на славу или деньги, поскольку их единственное стремлен и е — о б щ е с т в е н н ы й прогресс. И н т е р е с н о , что за время
п р а в л е н и я в В е л и к о б р и т а н и и Тони Блэра существенно
п о в ы с и л а с ь о т в е т с т в е н н о с т ь госслужащих по отношению к своему делу. Н а п р и м е р , в 2007 г. 65% сотрудников,
з а н я т ы х в госсекторе, заявили, что полезность для общества — один из самых значимых моментов в их работе (в частном секторе доля таких р а б о т н и к о в составила
лишь 14 %) 20 .
С е р ы е будни государственного а д м и н и с т р и р о в а н и я
служат п р е к р а с н ы м аргументом для скептиков, уверенных в том, что п е р с п е к т и в н о е м ы ш л е н и е и следование
системе ценностей — н е п о з в о л и т е л ь н а я р о с к о ш ь в условиях п о с т о я н н ы х п о л и т и ч е с к и х баталий, и з м е н ч и в о г о
о б щ е с т в е н н о г о м н е н и я и пагубного в л и я н и я корысти.
Но мой п р а к т и ч е с к и й опыт подсказывает, что никогда
не следует н е д о о ц е н и в а т ь п о т е н ц и а л государственной
службы. Риски провала, отсутствия з н а ч и м ы х результатов и н е п р е д в и д е н н ы х последствий — н е п р е м е н н ы е
спутники д е я т е л ь н о с т и л ю б о г о п р а в и т е л ь с т в а . Многие из них оказались п о г р е б е н ы под л а в и н а м и все новых и новых задач, не имевших р е ш е н и я . Но х о р о ш е е
правительство — это сердце нашей коллективной свободы, нашей с п о с о б н о с т и р е а л и з о в ы в а т ь свой суверенитет теми способами, к о т о р ы е одновременно р а с ш и р я ю т
нашу индивидуальную свободу и право быть другим. Сле-
31 33
I
Глава
I.
Введение
довательно, вопрос о п о л о ж и т е л ь н о й роли государства
следует вынести за рамки дискуссий, несмотря на существовавшую несколько десятилетий моду недооценивать
его вклад в благосостояние людей. Любой глубокий и ответственный аналитик с неизбежностью придет к выводу
о решающем вкладе государства в благоденствие человека. Н и к т о не осмелится о т р и ц а т ь существование огромной п р о п а с т и между в о з м о ж н о с т ь ю счастливой жизни граждан таких хорошо управляемых государств, как
Ш в е й ц а р и я или Н о р в е г и я , и шансами на нее у жителей
Северной Кореи или стран Западной Африки 2 1 . За долгие годы с л о ж и л о с ь представление о том, что государство дает о г р а н и ч е н н ы е блага, но приносит неисчислимые беды. Однако оно не только п р о т и в о р е ч и т фактам,
но и будучи у к о р е н е н н ы м создает угрозу ущемления интересов всех граждан, не давая ничего, кроме слабости
и уязвимости.
Качество имеет большее значение, чем размер. Конечно, множество п р и м е р о в подтверждают, что р а з м е р ы государственного присутствия в экономике не оказывают
заметного воздействия на показатели роста, в противоположность широко распространенному в 1970-1980-х гг.
мнению. А вот слишком высокие налоги способны рано
или поздно задушить п р е д п р и я т и я (хотя нелишне будет
здесь напомнить, что самые богатые граждане США переживали периоды небывалого роста налоговой нагрузки—
если в 1920-е гг. ставка составляла 24%, то в 1950-е гг. она
превысила 90%,—но для п р е д п р и я т и й страны это время,
в силу р а з л и ч н ы х причин, я в и л о с ь «золотым веком»: сегодняшняя ставка к о р п о р а т и в н о г о налога не п р е в ы ш а е т
35%). Гораздо большее значение, чем р а з м е р ы государственного присутствия в экономике, имеет вопрос о направлении бюджетных расходов, о том, насколько производительно и э ф ф е к т и в н о они используются, а также
проблема коррупции 2 2 . В то же время согласно д а н н ы м
последних исследований, выгоды от социальных расходов значительно превышают соответствующие затраты 2 3 ,
а большинство государств, к о т о р ы е находятся в верхних
строках р е й т и н г о в глобальной конкурентоспособности,
являются одними из самых крупных «транжир»: источ-
Джефф
Малган
ник их превосходства — о г р о м н ы й ч е л о в е ч е с к и й и орг а н и з а ц и о н н ы й капитал. В одном из недавних исследований В с е м и р н ы й банк попытался ответить на вопрос,
почему при переезде человека из бедной страны в богатую, его заработок возрастает в 5-10 раз. Оказалось, что
ответ кроется в ценности навыков, окружении человека
и в качестве институтов, включая все виды управления,
а также в верховенстве закона. Согласно расчетам исследователей благосостояние развитых стран на 80%, а бедных стран на 60% определяется этими нематериальными
ценностями: «человеческий капитал и ценность институтов... составляют наибольшую часть н а ц и о н а л ь н о г о
богатства практически всех стран мира». П р о в е д е н н ы й
в рамках исследования р е г р е с с и о н н ы й анализ позволяет сделать вывод о том, что на долю институтов приходится 57% н е м а т е р и а л ь н о г о капитала, а на долю образ о в а н и я — 3 7 % (соответствующий р е й т и н г возглавляет
Швейцария) 2 4 .
Как читать эту книгу
М н о г и е п р а в и т е л ь с т в а не хотели бы ничего менять.
Они спустя рукава управляют повседневной жизнью общества, с п о д о з р е н и е м реагируют на л ю б ы е предложения об изменениях или реформах, в худших случаях тяготея к хищническому поведению и угнетению. Даже
лучшие из государственных служб р а с с м а т р и в а ю т себя
скорее в качестве «амортизатора», источника стабильности, ж и з н е н н о необходимой в нашем изменчивом и нестабильном мире. К тому же правительства существуют
в условиях н е п р е р ы в н о г о м е д и й н о г о о с в е щ е н и я и замеров о б щ е с т в е н н о г о мнения. Эта книга я в л я е т с я попыткой помочь тем, кому достает отваги п р о т и в о с т о я т ь
угрозе быть сбитым с курса в в ы я в л е н и и по-настоящему
важных проблем и о б е с п е ч е н и и общества тем, в чем оно
действительно нуждается.
Эта книга может быть проглочена за один присест,
стать предметом вдумчивого ч т е н и я или использована в качестве п р а к т и ч е с к о г о руководства. В части I излагаются основы государственной стратегии. В главе 2
32
Глава
I.
Введение
дано ее о п р е д е л е н и е и р а с с м а т р и в а е т с я характер долгосрочных планов, а также их отличие от деловых и военных стратегий; о с н о в а н и я стратегических п р о в а л о в
и наиболее р а с п р о с т р а н е н н ы е п р и ч и н ы допускаемых
государством ошибок. В главе 3 анализируется предложение и спрос на д е й с т в и я государства, и с т о р и ч е с к и й
контекст ф о р м и р о в а н и я с о в р е м е н н о г о правительства
и результаты осуществлявшихся в последнее время реформ. В главе 4 р а с с м а т р и в а е т с я модель государственной стратегии и шаги, которые необходимо предпринять
каждому правительству, желающему разработать эффективный д о л г о с р о ч н ы й план и успешно его осуществить.
В части II мы глубже изучим основные проблемы, с которыми сталкивается с о в р е м е н н о е государство. Глава 5
обращается к тому, какой из государственных структур
должна быть поручена разработка стратегии и как привести эту деятельность в соответствие с другими функциями государственного управления, такими как политический менеджмент и коммуникация. В главе 6 исследуется
природа з н а н и й , на к о т о р ы х о с н о в ы в а е т с я стратегия,
а в главе 7—способы п р е о б р а з о в а н и я планов в действия,
а также достоинства и недостатки тех или иных целей.
Глава 8 посвящена трудностям и н н о в а ц и о н н о й деятельности и п р и н я т и ю п о л о ж и т е л ь н ы х рисков, а в главе 9
рассматриваются идущие рука об руку с ними п р о б л е м ы
отрицательных р и с к о в и п о д д е р ж а н и я жизнеспособности стратегии. В главе 10 находятся проблемы преодоления о р г а н и з а ц и о н н ы х границ ( « и н т е г р и р о в а н н о е правительство»), В главе 11 мы пытаемся выяснить, почему все
более важной стратегической целью становится изменение поведения и культуры, а в главе 12 приводим доводы
в пользу важности доверия, как очевидной цели стратегии. Глава 13 посвящена и з м е р е н и я м и оценке достигнутых успехов, а глава 14— вопросам лидерства и его соотношения со стратегией. И наконец, в главе 15 части III
все нити сходятся и подводится некий итог.
Н а д е ю с ь , ч т о п р о ч и т а в э т у к н и г у , в ы о с о з н а е т е в с ю мудрость трех китайских пословиц, в которых у п о м и н а ю т с я
р ы б ы . П е р в а я и з н и х г л а с и т , ч т о « р ы б ы п о с л е д н и м и пон и м а ю т , ч т о т а к о е в о д а » . И м е е т с я в виду, ч т о п о с т и ж е н и е
19 33
I
1
S
B
B
B
1
Джефф
B
!Sft35iEj4J'
Малган
окружающего нас мира требует огромных усилий. Согласно второй, «волны в ы б р а с ы в а ю т на берег только мертвую рыбу» (всегда будьте самими собой, чтобы не оказаться рабом чуждых вам идей). И третья, авторство которой
п р и п и с ы в а ю т Лао-цзы: «Управление о г р о м н о й страной
подобно п р и г о т о в л е н и ю маленьких рыбешек: главное —
не передержать их на огне».
Часть I
Глава 2
Что такое
государственная
стратегияТ
Н
ачнем с определений. Государственная с т р а т е г и я —
это систематическое использование государственными ведомствами находящихся в их р а с п о р я ж е н и и ресурсов
и властных п о л н о м о ч и й с целью д о с т и ж е н и я общественно значимых целей. В данном контексте слово «государственная» в р а в н о й мере относится к людям как к обществу и к ф о р м а л ь н ы м властным полномочиям государства.
Само п о н я т и е «стратегия» п р о и с х о д и т от д р е в н е г р е ч е ского слова strategos, объединившего в себе stratos (идея чего-либо повсеместно р а с п р о с т р а н е н н о г о — в армии или
среди множества людей) и agos (идея лидерства). Таким
о б р а з о м , мы п о п ы т а е м с я о т в е т и т ь на в о п р о с : способны ли образующие современное государство учреждения
(число которых н е п р е р ы в н о возрастает), з а к о н ы , службы, посольства, армии и л а б о р а т о р и и двигаться в едином
направлении и служить интересам всего общества.
Далеко не всегда стратегия я в л я е т с я в о з м о ж н о й или
адекватной. К о н е ч н о , если в н е ш н я я среда остается относительно стабильной и предсказуемой, то р е ш е н и е задачи по разработке стратегии существенно облегчается.
С другой стороны, правительства, остающиеся у власти
благодаря незначительному большинству п р а в я щ е й партии в парламенте или к р а т к о с р о ч н ы м коалициям, министры, другие о ф и ц и а л ь н ы е лица, срок п р е б ы в а н и я которых в должностях ограничен, и о р г а н и з а ц и о н н ы е культуры, о р и е н т и р о в а н н ы е на то, «что скажут в новостях
завтра», не слишком з а и н т е р е с о в а н ы в стратегии. Они,
скорее, повторяют про себя вопрос Граучо Маркса «Ачто
37
Джефф
Малган
мои потомки сделали для меня?» 1 , или к о м м е н т а р и й некоего, п е р е п и с ы в а в ш е г о с я с Макиавелли политика, увер е н н о г о в том, что п р а в и т е л ь с т в о м следует у п р а в л я т ь
«день за днем, отдавая р а с п о р я ж е н и я час за часом, потому что время — гораздо более могущественная сила, чем
наши мозги». Но даже если госслужащие и хотели бы следовать стратегии, они далеко не всегда имеют в своем расп о р я ж е н и и механизм п р е о б р а з о в а н и я идей в действия:
м и н и с т р ы нажимают на акселератор, но все, что они слышат—звук работающего мотора при п о л н о й неподвижности. В то же время н е к о т о р ы е органы власти настолько
глубоко погружены в протекающие в их недрах процессы,
что им уже нет никакого дела, чему они собственно служат.
П о с т е п е н н о они утрачивают и чувство цели, и душу.
Тем не менее к о м п е т е н т н ы е и о т в е т с т в е н н ы е орган и з а ц и и готовы и в будущем отстаивать свои ценности и п р и н ц и п ы , о д н о в р е м е н н о сосредоточивая внимание на трех р а з л и ч н ы х горизонтах п р и н я т и я р е ш е н и й
(рис. 2.1):
h1 ,!ii
Глава
2.
Что
такое государственная
стратегия ?
"4,
„О",
X• Ль
L-r:
РИСУНОК 2.1.
Горизонты принятия решений
• Краткосрочный горизонт повседневных кризисов
и текущих проблем, от давления СМИ и политических п р о т и в н и к о в до забастовок и сбоях в коммун и к а ц и о н н ы х сетях. В н е к о т о р ы х случаях, будучи
п р е в р а т н о истолкованными, подобные и н ц и д е н т ы
могут стать ф а т а л ь н ы м и для политических лидеров
или отдельных исполнителей.
• Среднесрочный горизонт проводимой политики
и программ, где на п е р в ы й план выходят качество
и успех их исполнения. П р и этом большинство расходов уже п р о и з в е д е н ы , а з н а ч и т е л ь н а я часть программ реализована.
• Д о л г о с р о ч н ы й горизонт, в котором новые направления п о л и т и к и и стратегические и н н о в а ц и и приобретают особенно большое значение с точки з р е н и я
в ы ж и в а н и я и д о с т и ж е н и я успеха. К этому же относится «поколенческий горизонт» таких вопросов,
как п е н с и о н н о е о б е с п е ч е н и е и к л и м а т и ч е с к и е изменения, когда правительству необходимо заглянуть
в будущее по меньшей мере лет на 50.
В 1990-х гг. я часто выступал с л е к ц и я м и в Университете государственной службы. Во время занятий я просил
д о л ж н о с т н ы х лиц о х а р а к т е р и з о в а т ь т и п и ч н ы е временные рамки, в к о т о р ы х р а з р а б а т ы в а ю т с я планы и принимаются р е ш е н и я . Довольно часто удаленные от центров власти ведомства в ы с т р а и в а л и свою деятельность,
о р и е н т и р у я с ь на д о л г о с р о ч н ы й горизонт, к примеру,
разрабатывали о б о р о н и т е л ь н ы е системы, к о т о р ы е могли быть п р и н я т ы на вооружение не раньше чем через
20 лет, или готовили у ч е б н ы е планы для детей, которым еще п р и м е р н о столько же предстояло проучиться
в школе. Но чем ближе к центру власти они находились,
тем короче с т а н о в и л и с ь в р е м е н н ы е г о р и з о н т ы . Казначейство заглядывало вперед немногим более чем на год
(возможно, потому, что это был один из самых изменчивых за всю экономическую историю В е л и к о б р и т а н и и
период). Ч л е н ы команды премьер-министра Д ж о н а МейДжора трудились от одной недели до другой, что было
платой за незначительное парламентское большинство
и наличие группы бунтарей в рядах его собственной консервативной партии.
38
39
I
Джефф
I*
Малган
Глава 2.
Что такое государственная стратегия ?
Для того чтобы институты могли уделять должное внимание третьему горизонту, они нуждаются в стабильности и последовательности. В п р о т и в н о м случае будущее
с т а н о в и т с я слишком н е о п р е д е л е н н ы м . Но компетентные стратегические о р г а н и з а ц и и обучаются и продумывают свои действия сразу в трех в р е м е н н ы х горизонтах.
Руководители государственных структур обязаны уделять
большую часть времени первому и второму горизонтам.
Однако никто не снимал с них ответственности и за решение долгосрочных проблем, а также за разгрузку определ е н н о й части своих сотрудников от давления повседневных забот (наиболее разумная п р о п о р ц и я распределения
времени и людей 50:30:20). Ключевые сотрудники организации д о л ж н ы уметь работать в каждом из трех горизонтов, п р о е ц и р у я д о л г о с р о ч н ы е п е р с п е к т и в ы в настоящее.
Вокруг них должны находиться специалисты, ответственные за работу со СМИ, за контроль процессов исполнения программ или долгосрочное п л а н и р о в а н и е . В число
последних обычно входят советники и члены круглых столов, отделений и команд р а з л и ч н ы х учреждений, а также
участники таких более ф о р м а л ь н ы х структур, как Генер а л ь н ы й комиссариат по п л а н и р о в а н и ю и наследующий
ему Ц е н т р стратегического анализа во Ф р а н ц и и , Б ю р о
советников по е в р о п е й с к о й политике (ВЕРА) при Европейской комиссии, Научный совет (WRR) и Б ю р о по социальному и культурному п л а н и р о в а н и ю в Нидерландах, Отделение стратегий в В е л и к о б р и т а н и и , Китайская
академия общественных наук и Н а ц и о н а л ь н а я комиссия
по р а з в и т и ю и р е ф о р м е в К Н Р , Ф и н с к и й и н н о в а ц и о н ный фонд SITRA в Ф и н л я н д и и , и это л и ш ь н е к о т о р ы е
из действующих стратегических институтов. Исполняемые ими роли варьируются от р а з р а б о т к и геополитических стратегий высшего порядка (создание союзов или
поддержание о б о р о н о с п о с о б н о с т и ) и у р о в н я политэкономии (например, создание институтов, способных вести п е р е г о в о р ы по поводу уровня дохода и социальных
выплат) до стратегий на уровне систем оказания государственных услуг (создание н о р м а т и в н о й и регуляторной
базы, о б е с п е ч е н и е свободного п е р е м е щ е н и я квалифиц и р о в а н н о й рабочей силы или осуществление р е ф о р м
в должной последовательности с целью под д е р ж а н и я социальной уверенности и доверия).
Изучение наилучших стратегий позволяет составить
четкое представление о целях разработчиков и способах
их достижения, в которых и заключается источник вдохн о в л я ю щ е й энергии. В сущности, стратегии могут быть
очень простыми, основанными на элементарном понимании природы вещей (идея права на всеобщее медицинское
обслуживание, о т к р ы т и е ключевых и н ф р а с т р у к т у р н ы х
отраслей для входа в них конкурирующих компаний или
платных автомобильных дорог). В них могут быть творческие находки. Они могут представлять собой неожиданные комбинации: некоторые взятые сами по себе проблемы не поддаются решению, но в том или ином сочетании
они внезапно становятся легко преодолимыми. Как сказал
американский юрист Оливер Уэнделл Холмс: «Мне наплевать на простоту этой стороны сложности, но я готов пол о ж и т ь жизнь на у п р о щ е н и е другой ее стороны». Отчасти разработка стратегий представляет собой л и н е й н ы й
процесс, предусматривающий, однако, проработку некоторых в о п р о с о в до их у п р о щ е н и я , часто посредством
не только логической дедукции, но и при помощи интуиции или подсознательных представлений. О б щ и й урок
стратегической практики состоит в том, что следствием
чрезмерного усложнения становятся наихудшие решения.
Наилучшие стратегии в большей степени основываются
на опыте в з р а щ и в а н и я «стратегической интуиции», позволяющей схватывать суть вещей и подбирать работоспособные р е ш е н и я способами, которые могут быть поддержаны, но никак не заменены логическим анализом.
Вопросам стратегии посвящена обширная литература,
в которой вы найдете и описания п р о з р е н и й властителей
в далеком прошлом и одержанных ими побед, и способы
п р о т и в о с т о я н и я обрушивающимся на человека неприятностям. О с н о в н а я масса этой л и т е р а т у р ы (от Сунь-цзы
до Клаузевица и от Альфреда Чандлера до Майкла Портера) посвящена двум главным областям: войне (победе
над врагом) и бизнесу ( п р и о б р е т е н и ю и удержанию конкурентных преимуществ) 2 . Руководители правительств
и государственных о р г а н и з а ц и й найдут в ней множество
40
39
B
Джефф
Vи
B
S
Малган
и н т е р е с н ы х стратегических решений. Мы можем выделить несколько общих для обеих групп п р и н ц и п о в и факторов: поведение и менталитет конкурентов, критически
важные ресурсы, м о р а л ь н ы й дух и м о т и в а ц и я р е а л ь н о й
и м е т а ф о р и ч е с к о й пехоты, в о с п р и я т и е и действительность. О г р о м н о е количество источников, п о с в я щ е н н ы х
о р г а н и з а ц и о н н ы м изменениям, содержат претендующие
на универсальность рекомендации, а также полезные рецепты, используя к о т о р ы е в д и н а м и ч н о й п о л и т и ч е с к о й
среде с т о р о н н и к и перемен получают возможность привлечь на свою сторону колеблющихся или сопротивляющихся. В л и т е р а т у р е делается акцент на важности решительных действий (и быстрых побед) с точки зрения
завоевания доверия и ф о р м и р о в а н и я з а и н т е р е с о в а н н ы х
в изменениях групп (весьма близкая общественным движениям и гражданскому обществу тема). К какой бы области ни принадлежала организация, где бы она ни осуществляла деятельность, ее способности к п о з н а н и ю мира
всегда ограничены. Факты могут быть искажены, в анализе могут быть допущены ошибки, с о б ы т и я могут быть
в ы з в а н ы в н е ш н и м вмешательством, а стратегии могут
э в о л ю ц и о н и р о в а т ь под в л и я н и е м ж и з н е н н ы х р е а л и й ,
но для всех областей остается справедливым сделанное
две тысячи лет назад высказывание Сенеки: «Для тех, кто
не знает, к какой гавани они направляются, ни один ветер не будет попутным» 3 .
Н е с м о т р я на п е р е ч и с л е н н ы е выше общие ч е р т ы страт е г и ч е с к о й д е я т е л ь н о с т и , государственные ведомства
довольно часто сталкиваются с п р и н ц и п и а л ь н о иными
трудностями. С т р а т е г и я государственной о р г а н и з а ц и и
отнюдь не направлена на завоевание конкурентных преимуществ (несмотря на то, что с о п е р н и ч е с т в о с другими государственными у ч р е ж д е н и я м и за т е р р и т о р и а л ь ную ю р и с д и к ц и ю и ресурсы может и м е т ь к р и т и ч е с к и
важное значение). Государственная о р г а н и з а ц и я имеет
дело с весьма с п е ц и ф и ч е с к и м и о г р а н и ч е н и я м и (включая общественное мнение, п о л и т и ч е с к и е ф р а к ц и и или
возможности п о в ы ш е н и я налогов). Она может использовать уникальные стратегические инструменты (включая
законодательство, налоги и регулирование). В процессе
26
Джефф Малган Глава 2. Что такое государственная стратегия ?
управления государственные организации, как правило,
руководствуются большим количеством целей, действуя
в более сложной и изменчивой среде, поскольку им приходится удовлетворять п о т р е б н о с т и представителей самых р а з н ы х з а и н т е р е с о в а н н ы х групп, хотя бы потому,
что избиратели очень редко демонстрируют единодушие.
Весьма вероятно, что государственные о р г а н и з а ц и и попытаются не просто п р и с п о с о б и т ь с я к в н е ш н е й среде,
но изменить ее. В общем случае они сталкиваются с более широким комплексом мотивов, включающим как внут р е н н и е движущие силы (забота о людях, обучение и защита), так и собственную выгоду.
Частично все названные р а з л и ч и я находят отражение
в только формирующемся корпусе литературы, посвященной стратегиям в государственных организациях 4 , и в более о б ш и р н о м количестве источников по менеджменту
и а д м и н и с т р и р о в а н и ю в государственном секторе 5 . Нельзя не упомянуть и о работах, в которых рассматриваются
р а з л и ч н ы е стратегические инструменты, включая качественные методы исследования и методы, предполагающие численное выражение в с е х в о з м о ж н ы х п е р е м е н н ы х 6 .
П е р и о д и ч е с к и в о з н и к а ю щ и й во многих из названных
источников в о п р о с звучит так: являются ли стратегические методы у н и в е р с а л ь н о п р и м е н и м ы м и во всех областях? С моей точки зрения, несмотря на то, что некоторые
вопросы носят всеобщий характер, ответы на них индивидуальны: все х о р о ш о продуманные стратегии во многом зависят от контекста, в к о т о р о м они будут осуществляться. Или, как подчеркивал в своей классической работе «Бюрократия» Джеймс Уилсон, основные качества,
н е о б х о д и м ы е для того, ч т о б ы х о р о ш о у п р а в л я т ь тюрьмой, з н а ч и т е л ь н о отличаются от тех, что п р и м е н я ю т с я
для руководства школой или больницей. Детали стратегии по созданию новых р а б о ч и х мест будут значительно отличаться от положений долгосрочного плана по сокращению преступности 7 . Н е к о т о р ы е государственные
службы, такие как почтовая или социальная, представляют собой крупные, р а з в е т в л е н н ы е р о з н и ч н ы е и дистрибьюторские сети. П р и н ц и п ы о р г а н и з а ц и и такого рода
деятельности во многом сходны с теми, к о т о р ы м и руко-
39
Джефф
:U
iii
Малган
Глава 2.
Что такое государственная стратегия ?
водствуется частный сектор. Другие, такие как охрана общественного порядка или здравоохранение, существуют
на п е р е с е ч е н и и мер государственного воздействия, трад и ц и о н н ы х п р о ф е с с и й (богословия, права, медицины.—
Прим. перев.) и существенной а с и м м е т р и и власти и знания. В н е к о т о р ы х сферах общество п р и д а е т о с н о в н о е
значение надежности, которая обеспечивается высокой
степенью и н т е г р а ц и и и к о о р д и н а ц и и (например, в случаях кризисного менеджмента или на т р а н с п о р т е ) , а усовершенствования в других областях более в е р о я т н ы в уеловия х д е ц е н т р а л и з а ц и и и р а с ш и р е н и я прав и возможностей.
Н а з в а н н ы е р а з л и ч и я легко не заметить. Ведущие консалтинговые компании настаивают на том, что государственные и частные о р г а н и з а ц и и д о л ж н ы использовать
одни и те же стратегические методы 8 . Н е к о т о р ы е из подобных методов могут продемонстрировать свою бесспорную э ф ф е к т и в н о с т ь в р е ш е н и и второстепенных задач, таких как о р г а н и з а ц и о н н ы й дизайн, внедрение технологий
или тщательное п л а н и р о в а н и е осуществления стратегии,
последовательности действий и взаимозависимостей.
Консультанты и с о в е т н и к и могут сыграть неоценимую
роль в случае, когда действительно необходимо использовать т и п о в ы е подходы к разделению проблем на составляющие или в процессе систематического сведения воедино частей реализуемых планов. На п р о т я ж е н и и многих
лет эти методы были хлебом насущным для компетентных
администраций, но государственные о р г а н и з а ц и и слишком часто утрачивают некогда п р и о б р е т е н н ы е навыки.
К тому же в тех областях, где главенствующую роль играют знания (например, в медицине), не говоря уже о столь
важных для правительств вопросах, как легитимация, общественная стоимость и победа на предстоящих выборах,
действенность т и п о в ы х методов снижается. Более того,
н е к р и т и ч е с к о е з а и м с т в о в а н и е п р и н я т ы х в частном секторе методов способно нанести огромный вред, выражающийся в бумажной волоките, воспринимаемой обществом
как ухудшение качества услуг или ограничение участия граждан в затрагивающих их и н т е р е с ы вопросах и демократии в целом под предлогом урезания расходов 9 . Типовые
методы в равной степени бесполезны и в р е ш е н и и основ-
ных задач в о е н н ы х организаций. Да, они могут способствовать улучшению логистики или показателей призыва
на воинскую службу, но не победе в войне.
Одним из в а ж н е й ш и х пунктов р а з л и ч е н и я государственных и бизнес-стратегий я в л я е т с я время. В бизнесе будущее р а с с ч и т ы в а е т с я посредством д и с к о н т и р о в а ния последовательных и точных р ы н о ч н ы х показателей.
Ставка д и с к о н т и р о в а н и я устанавливается в зависимости
от альтернативной стоимости капитала, определяющей,
на сколько подешевеют 100 долл. через пять лет, исходя
из чего и п р и н и м а ю т с я и н в е с т и ц и о н н ы е решения. «Эксп о н е н ц и а л ь н а я ставка дисконтирования» открывает возм о ж н о с т ь и с п о л ь з о в а н и я очень строгого метода принятия р е ш е н и й относительно будущего. К тому же общеизвестно, что в долгосрочном плане стоимость стремится
к нулю: с точки з р е н и я актуального состояния р ы н к а актив, который не будет р е а л и з о в а н в течение 50 лет, полностью утратит ценность (при ставке д и с к о н т и р о в а н и я 5%
н ы н е ш н и е 100 долл. через 50 лет будут стоить всего 7,69
долл.). С не м е н ь ш и м и трудностями сталкиваются и те,
кто пытается предсказать последствия и з м е н е н и я земного климата. И наоборот, в государственном секторе имеют
место самые разные оценки будущей стоимости, несмотря
на то, что министерство финансов, изучая проекты строительства дорог или аэропортов, может пользоваться станд а р т н ы м и ставками д и с к о н т и р о в а н и я . Н е к о т о р ы е теоретики о п и с ы в а ю т п р и н я т и е р е ш е н и й государственными
органами как «гиперболическое» д и с к о н т и р о в а н и е , когда вначале ставка д и с к о н т и р о в а н и я устойчиво снижается, а затем ее уровень стабилизируется. С другой стороны,
многие государственные р е ш е н и я принимаются, скорее,
исходя из соображений ответственного руководства или
попечительства, когда п р и о р и т е т отдается возможности
оставить после себя более значительный набор активов,
нежели тот, что был получен от предшественников (что
как раз и входит в строгое п о н и м а н и е устойчивого развития), а не автоматического выбора в пользу сегодняшнего потребления над потреблением будущим. Как правило,
п р и н я т и е высоких социальных обязательств ведет к снижению и даже полному отказу от и с п о л ь з о в а н и я ставок
45
39
Джефф
Малган
д и с к о н т и р о в а н и я (вот почему родители счастливы, оставляя детям большое наследство, а сплоченные сообщества
автоматически о г р а н и ч и в а ю т текущее потребление ради
будущего). В дальнейшем мы увидим, что в действительности правительства используют набор различных подходов
к времени и д и с к о н т и р о в а н и ю . Часть из них очень похожа на те, что широко п р и м е н я ю т с я в бизнесе, а другие обладают рядом п р и н ц и п и а л ь н ы х отличий 1 0 .
Еще одно, более т о н к о е р а з л и ч и е состоит в том, что
у государства нет иного выбора, кроме как более активно
участвовать в стратегических разработках, чем это принято в бизнесе или неправительственных организациях.
Государство просто не может рассматривать каждое событие и ситуацию как уникальные. Вместо этого обобщения
воплощаются в законах, программах, п р и н ц и п а х и протоколах: конечно, право на п р и м е н е н и е общих правил проистекает едва ли не из определения государства (или, как
говорил Альфред Н о р т Уайтхед, преимущество цивилизации состоит в том, что она позволяет «увеличить количество операций, к о т о р ы е мы производим, даже не задумываясь о них»). Эти правила все же оставляют пределы
усмотрения и оценки, причем р а с ш и р я ю щ и е с я во времена кризисов или быстрой смены событий. Стратегическая
деятельность, однако, немыслима без некоторого элемента стандартизации, генерализации и рутинизации, а также без определенного п о н и м а н и я п р и н ц и п о в разработки
д о л г о с р о ч н ы х планов, н а п р и м е р , п р е о б р а з о в а н и я промышленности с целью сокращения выбросов углекислого
газа или индивидуализации государственных услуг путем
о б о г а щ е н и я их и н ф о р м а ц и е й и н а л а ж и в а н и я о б р а т н о й
связи или и с к о р е н е н и я причин, а не борьбы с симптомами. Герберт Саймон однажды написал, что «интеллектуальная деятельность, необходимая для изготовления артефактов, в сущности, ничем не отличается от той, где врач
п р о п и с ы в а е т лекарство больному, или в процессе разработки плана продаж компании, или при п л а н и р о в а н и и
политики социального обеспечения государства... исслед о в а н и я человечества в з н а ч и т е л ь н о й степени относятся к науке о п р о е к т и р о в а н и и , не только как профессиональном компоненте технического образования, но и как
28
Джефф Малган Глава 2. Что такое государственная стратегия ?
ключевой для каждого образованного человека дисциплине» 11 . В демократическом обществе навыками проектирования должны владеть не только бюрократы и политики,
но и комментаторы и граждане, которые выносят суждения, вознаграждают и наказывают 1 2 .
Нельзя не отметить, что в одном не слишком очевидном о т н о ш е н и и деловое м ы ш л е н и е способно оказаться
п о л е з н ы м при р а з р а б о т к е государственной стратегии.
В бизнесе стратегический процесс довольно часто начинается с анализа о р г а н и з а ц и о н н ы х в о з м о ж н о с т е й , после чего переходят к р а с с м о т р е н и ю перспектив их применения для создания как можно большей ценности. Это
в полной мере относится к ситуации, когда компания, выпускавшая некогда, скажем, провода и кабели, превращается в п р о и з в о д и т е л я мобильных т е л е ф о н о в (как это
сделала Nokia). Разработка государственной стратегии
т р а д и ц и о н н о осуществляется в прямо п р о т и в о п о л о ж н о й
последовательности. Она начинается с установления целей, в зависимости от которых проектируются соответствующие о р г а н и з а ц и и и п р о г р а м м ы , и рассматривает
все д о п о л н и т е л ь н ы е в о з м о ж н о с т и как угрозу для генеральной линии. Поиск чиновниками новых направлений
деятельности часто рассматривается как нарушение принятых правил. Но и политики, и о ф и ц и а л ь н ы е лица зачастую действуют как предприниматели, находящиеся в поиске спроса, и вступающие в диалог с обществом, цели
которого могут относительно легко изменяться.
Э ф ф е к т и в н о с т ь и стратегия
На рис. 2.2. приведен недавний р е й т и н г э ф ф е к т и в н о с т и
п р а в и т е л ь с т в р а з л и ч н ы х стран, п о д г о т о в л е н н ы й Всем и р н ы м банком. П о к а з а т е л ь н о , что большинство представленных в верхней его части государств отличаются
не только в ы с о к и м и текущими результатами деятельности правительств, но и серьезным подходом к стратегиям. Один из самых и н т е р е с н ы х п р и м е р о в — возглавляющая рейтинг Дания. Датское общество многого требует
от своего правительства, но и отдает ему немало (этот
вклад измеряется долей государственного сектора в В В П).
39
Джефф
Д ж е ф ф М а л г а н Глава 2.
Малган
Впрочем, и н в е с т и р у е м ы е обществом деньги п р и н о с я т
высокую отдачу: Д а н и я п о с т о я н н о находится в верхней
части международных р е й т и н г о в по уровню ВВП и занятости, а также социальным и экологическим показателям.
П о с л е д о в а т е л ь н а я э ф ф е к т и в н а я с т р а т е г и я правительства с т р а н ы позволила Д а н и и п р е о д о л е т ь последствия
э к о н о м и ч е с к и х п о т р я с е н и й 1980-х гг., сохранив очень высокий уровень социального о б е с п е ч е н и я граждан.
Говоря словами недавнего датского «Руководства для
премьер-министров»: « О с н о в н а я цель состояла в том,
ч т о б ы п р е в р а т и т ь Данию в одну из самых конкурентос п о с о б н ы х в мире экономик. Она была достигнута посредством жесткого контроля над э к о н о м и к о й и координации политики вплоть до мельчайших деталей в сфере
занятости, на рынке труда и в образовании». Важнейшую
р о л ь с ы г р а л о согласие п о л и т и ч е с к и х партий, означавшее возможность осуществления последовательной стратегии на п р о т я ж е н и и более чем 20 лет, а также ш и р о к и й
консенсус в других областях, от заботы о детях до улучшения экологической ситуации.
Не м е н ь ш и е усилия в с т р а т е г и ч е с к о й сфере приклад ы в а л и и другие п р е д с т а в л е н н ы е в р е й т и н г е страны
(рис. 2.2.). Я уже упоминал о Финляндии. В Ш в е й ц а р и и
государственные служащие высокого ранга прошли обязательное обучение использованию ф о р м а л ь н ы х стратегических методов. Н о р в е г и я п р о д е м о н с т р и р о в а л а один
из наиболее разумных подходов к и с п о л ь з о в а н и ю доходов, к о т о р ы е п р и н о с и л ей экспорт н е в о з о б н о в л я е м ы х
п р и р о д н ы х ресурсов, а также немалое мужество в прео б р а з о в а н и и таких областей, как тендерное равенство
и охрана окружающей среды. В с р а в н е н и и с другими
с т р а н а м и Н и д е р л а н д ы гораздо дальше п р о д в и н у л и с ь
в п р и д а н и и процессам п р и н я т и я р е ш е н и й о р и е н т а ц и и
на будущее. До начала мирового финансово-экономического кризиса конца 2000-х гг. Исландия п о з и ц и о н и р о в а ла себя как мировую л а б о р а т о р и ю , как страну, в которую
будущее приходит раньше других. Другие впечатляющие
п р и м е р ы стратегий, направленных на достижение целей
высокого порядка, включают в себя:
29
Что такое государственная стратегия ?
- - / — о б щ е е место страны
V Л
— пределы погрешности измерений
Дания
чм
•
1
Исландия
Швейцария
»
Норвегия
а
Финляндия
J
*
Канада
>v
Швецияя
К-
Новая Зеландия
f
: • =: Я
Австралия
Нидерланды _
Великобритания
s
k;
•
Ш
США
М
Австрия
Ирландии
НШШ
Германия
мятам
Япония
Франция
Я П Я
Южная Корея
" ЛПМ
Испания
*«ННЖ1
Португалия
I-
ММ
й
I
1
75
Р И С У Н О К 2.2.
Э ф ф е к т и в н о с т ь п р а в и т е л ь с т в р а з л и ч н ы х с т р а н мира.
И С Т О Ч Н И К : В с е м и р н ы й банк
V!
• сингапурскую стратегию п р е в р а щ е н и я страны в ведущую э к о н о м и ч е с к у ю силу. Она осуществляется
с 1960-х гг. и до настоящего в р е м е н и с учетом ограничений, присущих квазидемократическому городугосударству;
• египетскую стратегию с о к р а щ е н и я детской смертности;
• кубинскую стратегию р а з в и т и я государственной системы з д р а в о о х р а н е н и я , что позволило значительно снизить показатели смертности населения (сего-
39
Джефф
Малган
дня они ниже, чем в гораздо более богатых, нежели
Куба, странах);
• немецкую стратегию восстановления Восточной Германии, которая, несмотря на ряд проблем, рассматр и в а е т с я сегодня в качестве одного из наиболее успешных примеров национального воссоединения
в истории;
•стратегию Ф р а н ц и и по оказанию в л и я н и я на ЕС,
д е м о н с т р и р о в а в ш у ю удивительно высокую эффект и в н о с т ь на п р о т я ж е н и и длительного времени (построение европейской системы управления по французскому образцу);
> американскую стратегию сдерживания СССР, которая привела к полному, неожиданному для всех успеху, когда холодная война закончилась распадом Советского Союза;
• американскую стратегию п р е в р а щ е н и я доллара в основную валюту глобальной экономики;
• ливанскую стратегию восстановления разрушенной в
ходе гражданской войны экономики, успешную, несмотря на постоянное вмешательство в жизнь страны двух
гораздо более сильных соседей—Израиля и Сирии;
• китайскую стратегию долгосрочного экономического роста, н е б ы в а л о г о в м и р о в о й и с т о р и и по свой
продолжительности, или политику рождаемости (семья имеет право на одного ребенка), позволившую
добиться с о к р а щ е н и я роста численности населения
на 400 млн человек;
• новозеландскую стратегию более справедливого обр а щ е н и я с к о р е н н ы м населением страны—племенами маори;
• угандийскую стратегию о г р а н и ч е н и я распространения В И Ч / С П И Д а ;
• реализуемую в разных странах политику п о в ы ш е н и я
рождаемости, включая французскую практику предоставления детских пособий семьям, в которых родился второй ребенок (с 2005 г. семьи с тремя детьми получают дополнительную материальную поддержку),
и еще более а м б и ц и о з н ы е планы Сингапура по стим у л и р о в а н и ю р о ж д а е м о с т и в семьях выпускников
30
Джефф Малган Глава 2.
Что такое государственная стратегия ?
вузов (включая поддерживаемые государством службы знакомств);
• исландские стратегии р е ф о р м и р о в а н и я рынка труда,
включая предоставление р а б о т ы школьникам и членам больших семей.
Можно было бы привести множество других примеров,
но и этот к р а т к и й п е р е ч е н ь п о з в о л я е т сделать вывод
о широчайшем диапазоне государственных стратегий высокого уровня. Однако р е ш е н и е такого высокого уровня
задач становится настолько всепоглощающим, что лишь
немногие страны в состоянии р е а л и з о в а т ь больше двух
или трех из них за раз. В других случаях цели могут быть
более скромными, например:
• создание в Австралии научной базы в рамках экономической стратегии, н а п р а в л е н н о й на переориентацию страны с п р и р о д н ы х ископаемых, как основного сравнительного преимущества, на человеческий
капитал;
• п о в ы ш е н и е уровня занятости в Дании;
• р е г у л и р о в а н и е городской м и г р а ц и и в Китае (приморские р а й о н ы ) или борьба с коррупцией;
• развитие м е р и т о к р а т и ч е с к о г о п р и н ц и п а формирования государственной службы в Мексике;
• стратегия строительства системы скоростных железных дорог во Франции;
• ш и р о к о е р а с п р о с т р а н е н и е п р о г р а м м заботы о детях, н а п р а в л е н н ы х на с о к р а щ е н и е п о д р о с т к о в о й
преступности (по а м е р и к а н с к и м данным, они оказались в три раза э ф ф е к т и в н е е по затратам, чем программа «трех ударов») 13 .
Плохие стратегии
Все п е р е ч и с л е н н ы е выше стратегии, в целом, оказались
успешными. Но н е к о т о р ы е из них, ставшие в последние
годы наиболее и з в е с т н ы м и , з а к о н ч и л и с ь едва ли не кат а с т р о ф и ч е с к и . Определенно, большинство людей луч-
39
Джефф
Малган
ше учатся на собственных ошибках, а не на достижениях.
Когда и м п е р а т о р Я п о н и и в о б р а щ е н и и к народу в связи с о к о н ч а н и е м В т о р о й м и р о в о й в о й н ы п р о и з н е с знам е н и т ы е слова, что «ситуация на ф р о н т а х с л о ж и л а с ь
не совсем в пользу Я п о н и и » , это был п р и м е р т и п и ч н о й
р е а к ц и и на катастрофу стоявшего у к о р м и л а власти ее
н е п о с р е д с т в е н н о г о виновника. По и р о н и и судьбы поражение в войне стало для Я п о н и и началом периода бесп р е ц е д е н т н о г о п р о ц в е т а н и я и свободы. Возглавлявшееся и м п е р а т о р о м п р а в и т е л ь с т в о б ы с т р о училось, а его
д е я т е л ь н о с т ь была п о л н о с т ь ю п е р е с т р о е н а . Еще один
недавний пример громкого провала—осуществлявшаяся
в 1990-х гг. в России п р о г р а м м а р е ф о р м . Стратегия была
р а з р а б о т а н а группой э к о н о м и с т о в из Гарвардского унив е р с и т е т а (прежде всего, Д ж е ф ф р и Саксом и Андреем
Ш л е й ф е р о м ) , сотрудниками В с е м и р н о г о банка и ВМФ.
На ее р е а л и з а ц и ю п р а в и т е л ь с т в о США выделяло крупные д е н е ж н ы е суммы. Ц е н т р а л ь н о й идеей с т р а т е г и и
была ш о к о в а я т е р а п и я , согласно к о т о р о й п р а в и л ь н а я
п о с л е д о в а т е л ь н о с т ь сильных воздействий должна была
о б е с п е ч и т ь переход от плановой коммунистической экон о м и к и к к а п и т а л и с т и ч е с к о м у рынку. Предусматривалось введение р ы н о ч н ы х цен, резкое с о к р а щ е н и е госуд а р с т в е н н ы х расходов и п р и в а т и з а ц и я государственных
активов. П р о г р а м м а п р о е к т и р о в а л а с ь с тем р а с ч е т о м ,
ч т о б ы запустить механизм б ы с т р о г о э к о н о м и ч е с к о г о
роста. Но вместо этого ВВП России с о к р а т и л с я едва ли
не на 50% ( б е с п р е ц е д е н т н ы й для м и р н о г о времени спад
в столь крупной э к о н о м и к е ) . О д н о в р е м е н н о у р о в е н ь
бедности в ы р о с с 10% до 25%. Ухудшились практически все с о ц и а л ь н ы е показатели. Страна осталась один
на один с сильной о р г п р е с т у п н о с т ь ю и в л и я т е л ь н ы м и
олигархами. В 1998 г. курс рубля снизился на 70%. Прич и н а м и провала стратегии были н е п р а в и л ь н ы й подход
к человеческому труду (грубый индивидуализм неоклассической э к о н о м и к и — э т о л и ш ь у м о з р и т е л ь н а я модель),
о ш и б о ч н ы е в своей основе установки и стратегии, а также крайне неудачное осуществление п р е о б р а з о в а н и й .
Н е о б ы ч н о с т ь рассматриваемого нами примера России
заключается в том, что результаты и с п о л н е н и я стратегии
53
Джефф Малган Глава 2. Что такое государственная стратегия ?
были прямо п р о т и в о п о л о ж н ы первоначальным намерениям. К этой же категории относится и я п о н с к и й экспансионизм, а также, по мнению некоторых, американо-британское вторжение в Ирак в 2003 г., преследовавшее цель
обуздания и ликвидации т е р р о р и з м а и установления дем о к р а т и ч е с к о й власти в р е г и о н е (в п р о т и в о в е с Ирану
и Сирии). К моменту написания книги Ирак стал едва ли
не самой крупной ареной т е р р о р и с т и ч е с к о й активности,
а вмешательство И р а н а и Сирии в его внутренние дела
достигло невиданного прежде масштаба.
П р о в а л ы оказываются весьма поучительными потому,
что они снова и снова напоминают нам об отличительных
чертах п р а в и л ь н о й стратегии. П р и ч и н а м и к а т а с т р о ф —
от п о р а ж е н и я Я п о н и и во Второй мировой войне до экономического сжатия в России —были грубые п р о с ч е т ы ,
которые к тому же были н е к р и т и ч е с к и в о с п р и н я т ы теми,
кто находился у власти. Эти стратегии были изначально
о б р е ч е н ы на провал в силу ошибочных предположений,
базировавшихся на недостоверных данных. К тому же план и р о в а н и е действий на случай возможного альтернативного р а з в и т и я с о б ы т и й было абсолютно неадекватным.
И наконец, в о з н и к а в ш и е п р о б л е м ы усугублялись неспособностью быстро учиться на допущенных ошибках.
Антистратегия
Действительно плохие и посредственные стратегии представляют собой п р е к р а с н ы й объект критики для тех, кто
считает, что л ю б ы е долгосрочные планы в лучшем случае
бесполезны, а в худшем—опасны. Одним из вариантов такой аргументации являются цитируемые Макиавелли слова Пандольфо Петруччи, бывшего властителем Сиены на
рубеже XV-XVI вв., о том, что мудрое правительство должно ежесекундно к о н т р о л и р о в а т ь ситуацию, поскольку
времена наши непредсказуемы. Или, в с о в р е м е н н о й инт е р п р е т а ц и и , в н е ш н я я среда является настолько изменчивой, в ней столько н е п о з н а н н о г о нами, что о планировании могут рассуждать только дураки (или, как говорили
в старые добрые времена, жизнь—это то, что происходит
вокруг, пока ты с т р о и ш ь свои планы). Если же ни один
31 39
Джефф
Малган
Джефф Малган Глава 2. Что такое государственная стратегия ?
план не в ы д е р ж и в а е т и первой п р о в е р к и реальностью,
остается лишь и м п р о в и з и р о в а т ь и приспосабливаться.
П р и в е р ж е н ц ы подобных в о з з р е н и й полагают, что стратегия и п л а н и р о в а н и е предлагают к о м ф о р т н о е вйдение
рациональности, не обладающее никакими функциональными возможностями 1 4 . Они представляют собой симптомы свойственного человеку страха утраты контроля над
событиями и «падения в пропасть», а не лекарство от него.
Другие критики утверждают, что стратегия представляет собой пример ошибочного убеждения в возможности
отделить мысли от действий. Это убеждение в его современной и н т е р п р е т а ц и и наиболее тесно ассоциируется
с Фредериком Тейлором, к о т о р ы й разделил ф а б р и ч н ы й
п р о и з в о д с т в е н н ы й процесс на отдельные составляющие. Он свято верил в необходимость жесткого разделения труда, когда идея, м о н о п о л и з и р о в а н н а я менеджерами и п р о ф е с с и о н а л а м и , частично передается группам
специалистов—что-то для финансов, что-то для маркетинга и что-то для стратегии. В последние десятилетия этот
подход ассоциировался с фигурой Майкла Портера, приверженца в высшей степени о б о с о б л е н н о й и формализованной стратегической модели, согласно которой при
составлении долгосрочных планов кодифицируются, обобщаются и используются лишь полезные знания. Его противник, Генри Минцберг, подчеркивает, что подобные модели редко хорошо работают на практике. В них чрезмерно
усложняются надежные и релевантные данные и недооценивается опыт рядовых сотрудников. К тому же в случаях, когда начинаются сбои, такие стратегии очень трудно
изменить. И наконец, общеизвестно, что формализованные стратегии благоприятствуют усилению иерархии, поскольку при малейших затруднениях стратеги начинают
сыпать обвинениями в адрес тех, кто преобразует их планы в жизнь, или предлагать еще более и з о щ р е н н ы е методы о г р а н и ч е н и я автономии исполнителей 1 5 . Утверждается, что 90% стратегических планов в сфере бизнеса никогда не воплощаются в жизнь, а 70 % проектов тех или иных
и з м е н е н и й изначально о б р е ч е н ы на неудачу. Возможно,
так и есть, поскольку 91 % из числа участников проведенного в 2005 г. опроса высших руководителей компаний со-
общили, что постоянно возрастающая степень сложности
их деятельности обуславливает необходимость использования новых навыков и инструментов. И лишь 5% респондентов посчитали, что обладают этими навыками.
Одну крайность составляют плохие стратегии, отражающие высокомерие руководителей, убежденных в своей способности разрабатывать системы, в действительности являющиеся слишком сложными для полного п о н и м а н и я одним специалистом по планированию. Другой крайностью
являются пустые прожекты, создающие видимость логичности даже там, где ее нет. К р и т и к и стратегий во многом
правы. XX в. изобиловал грандиозными и неэффективными планами и стратегиями, к о т о р ы м и грешили и советская экономика, и американская армия, и бизнес в лице
к о р п о р а ц и й Ford и IBM, и Н и к и т а Хрущев с его грандиозными планами превращения целинных земель в цветущий
колхозный край. Надуманные цели, п р и п р а в л е н н ы е возвышенной р и т о р и к о й , и первые мнимые успехи в конечном итоге оказались р а з б р о с а н н ы м и по бескрайним степям пыльными бурями. Ну что ж, помимо прочего, мечты—
это то, что «у вас было до тех пор, пока вы не оказались под
замком», как сказал мне один министр. Ни один из приведенных выше доводов не направлен против стратегии как
таковой. Скорее, это аргументы в пользу более качественных стратегий, простых, разумных, предназначенных для
воплощения в реальность и в большей степени связанных
с породившими их системами и внешней средой.
55
39
Инкрементализм
Старая т р а д и ц и я науки о государственном управлении тоже относится к самой идее долгосрочных планов
с большим подозрением. По мнению ее представителей,
п р а в и т е л ь с т в о ежедневно, в рамках п р о т и в о с т о я н и я
и компромиссов с организованными интересами, идет на
небольшие последовательные изменения, приблизительно о ц е н и в а я а л ь т е р н а т и в н ы е в а р и а н т ы и четко не разграничивая цели и средства. В классическом виде такого
рода в о з з р е н и я были представлены политологом Чарльзом Линдбломом в 1959 г. Он описывал правительство как
Д ж е ф ф М а л г а н Д ж е ф ф Малган
• I:
р е ш а ю щ е е в о п р о с ы «с грехом пополам», а четкие цели
и стратегии являются редким исключением 1 6 .
«С грехом пополам»—определенно, общий стиль работы большинства правительств (и н е к о т о р ы х к о м п а н и й
частного сектора). Очевидно, что это поведение является
наиболее р а ц и о н а л ь н ы м в ситуациях, когда вы не знаете куда н а п р а в л я е т е с ь , почему или зачем. В о з м о ж н о ,
«с горем пополам» просто встроено в ДНК правительства в силу очевидных исторических причин. Конституция Германии, к примеру, способствует п о в т о р я ю щ е й с я
адаптации скорее, чем сильному лидерству, а основной
закон американского государства до сих пор отражает
страхи «отцов-основателей» по поводу сосредоточения
властных п о л н о м о ч и й в руках президента. В других странах «с горем пополам» является следствием раздробленности власти, внутренней конкуренции или отсутствия
желания с чьей-либо стороны взять на себя ответственность за будущее. В с п о к о й н ы е времена «с горем пополам», возможно, и не приносит особого вреда: большую
часть послевоенного периода Италия, несмотря на очень
слабые, постоянно сменявшие друг друга правительства,
управляется достаточно э ф ф е к т и в н о . Но в турбулентные
периоды «растяпы», скорее всего, будут п р о и г р ы в а т ь государствам, действующим быстро и решительно.
Различие между и н к р е м е н т а л и з м о м и стратегией может быть обманчивым. Все и с т и н н ы е стратегии д о л ж н ы
адаптироваться и изменяться, что происходит посредством небольших п р и р а щ е н и й . Ж е с т к о е самоограничение рамками стратегии вряд ли разумно. «Управление
вслепую» и п р и в ы ч к а д е й с т в о в а т ь и учиться, не т е р я я
л и ш н е г о времени, могут быть р а ц и о н а л ь н о й р е а к ц и е й
на н е о п р е д е л е н н о с т ь и в н е к о т о р ы х случаях становятся стратегией 1 7 . Даже если правительство разрабатывает п о л н о с т ь ю продуманную повестку р е ф о р м , как это
было в Н о в о й Зеландии и, в меньшей степени, в Испании и В е л и к о б р и т а н и и в 1980-е гг., политика должна постоянно изменяться в зависимости от господствующих
стилей управления, текущих успехов и неудач и происходящих событий. К о н с е р в а т и в н а я п а р т и я во главе с Маргарет Тэтчер в конце 1970-х гг. не имела ни м а л е й ш е г о
Глава
2.
Что
такое государственная
представления о том, какую важную роль сыграет приват и з а ц и я в о т н о ш е н и и ее дальнейших н а м е р е н и й и имиджа. Когда п р и м е р н о в те же годы во Франции впервые
на памяти целого п о к о л е н и я п р и ш л и к власти социалисты, их первоначальная стратегия в н е к о т о р ы х пунктах
(как передача власти р е г и о н а м ) была в ы п о л н е н а практически полностью, а в других ( п р о м ы ш л е н н а я политика) была провалена по всем направлениям. И наоборот,
в некоторых случаях о т ъ я в л е н н ы е и н к р е м е н т а л и с т ы , отвечая на трудные вызовы, действуют в высшей степени
стратегически (поглощение З а п а д н о й Германией бывшей ГДР было одним из самых смелых шагов в новейшей истории).
И н к р е м е н т а л и з м может быть радикальным и в других
областях. Р а з р а б о т а н н ы е Уильямом Эдвардсом Демингом для я п о н с к о й п р о м ы ш л е н н о с т и методы «статистического у п р а в л е н и я технологическим процессом» (наиболее э ф ф е к т и в н о они использовались в компании Toyota)
о б ъ е д и н я л и в себе п о с т о я н н ы е и з м е р е н и я , н е п р е р ы в ные оценки и м о б и л и з а ц и ю умственных с п о с о б н о с т е й
сотрудников всех уровней для усовершенствования производства. Эти методы оказались весьма д е й с т в е н н ы м и
и в процессе пересмотра расходов в государственном секторе — в больницах и на п р е д п р и я т и я х транспорта, в нал о г о о б л о ж е н и и , социальном обеспечении и в местах заключения. Кумулятивное воздействие «статистического
управления» может оказаться на удивление глубоким.
Предсказуемые ошибки
И с т о р и я знает множество п р и м е р о в н е п р а в и л ь н о й оценки государствами самого ближайшего будущего. В 1822 г.
комитет по торговле британского парламента сообщил
королю Георгу IV, что идея парового двигателя бесполезна, так как является порождением «больного воображения». П р о ш л о чуть более ста лет, и в 1930 г. королевская
комиссия выступила с з а я в л е н и е м , что Великобритании никогда не придется заимствовать к о н т и н е н т а л ь ный опыт строительства автомагистралей. Разглядеть
будущее всегда было трудно. Радикальные преобразова-
39
56
стратегия ?
Джефф
И
Малган
Джефф Малган Глава 2. Что такое государственная стратегия ?
ния представляются н е в е р о я т н ы м и и в ы з ы в а ю т тревогу, ввиду того что они означают р а з р у ш е н и е п р и в ы ч е к
и традиций, а также ущемление тех или иных интересов.
Обязательно найдутся п р о с л а в л е н н ы е эксперты, на ошибочное мнение которых вы всегда можете положиться 1 8 .
В английском т е л е в и з и о н н о м сериале «Да, господин
министр» один из его героев, в ы с о к о п о с т а в л е н н ы й государственный служащий, говорит о том, что у многих
м и р о в ы х лидеров есть общая черта — все они отбывали заключение в британских тюрьмах. Ни полицейские,
з а д е р ж и в а в ш и е этих людей, ни судьи, в ы н о с и в ш и е им
п р и г о в о р ы , вне всяких с о м н е н и й не могли и представить себе, что через н е к о т о р о е время будут выражать нарушителям законов свое уважение как главам государств
и правительств других стран. Все крупные о р г а н и з а ц и и
допускают одни и те же ошибки. Такое впечатление, что
обязательным спутником власти является близорукость.
Правительства, как люди, не в силах избавиться от врожденной предвзятости: мы везде находим подтверждения
тому, во что верим, и полностью игнорируем о б р а т н ы е
свидетельства; это н а р р а т и в н о е заблуждение, побуждающее нас соединять в одном повествовании несопоставимые вещи, отдавая предпочтение не истине, но истории.
Ошибки государства полностью предсказуемы, они сов е р ш а ю т с я по одним и тем же лекалам. В конце своей
долгой успешной к а р ь е р ы (из к о р п о р а ц и и Ford в Пентагон, а потом во В с е м и р н ы й банк) Роберт Макнамара признавал, что крупнейшие ошибки правительств были вызваны недостатком своего рода э м п а т и и — способности
поставить себя на место другого, особенно врага. Наиболее часто такие промахи допускает д и п л о м а т и ч е с к а я
служба. Л и д е р ы государств и представляющие их дипломаты забывают, что граждане других стран мыслят иначе
и руководствуются и н ы м и культурными ценностями. Отсутствие эмпатии обуславливает и огромное количество
ошибок, допускаемых властями отдельных стран. Имеется в виду, н а п р и м е р , н е ж е л а н и е о с о з н а в а т ь н е п р и я т и е
п р о с т ы м и людьми р а ц и о н а л ь н ы х планов правительства,
идет ли речь о расчистке трущоб, вазектомии в И н д и и
или введении подушного налога в Англии.
Корни второго общего паттерна ошибок уходят в психологию и н в е с т и р о в а н и я : власти очень неохотно идут
на п р е к р а щ е н и е программ и политик, осуществление кот о р ы х п о т р е б о в а л о бы крупных вложений. Если министерство или ведомство в т е ч е н и е нескольких лет продумывало планы, пользовалось услугами консультантов
и выступало с публичными заявлениями, ему очень трудно критически оценить актуальную ценность программы
для общества. Многие государственные учреждения продолжают и с п о л н е н и е программ, несмотря на множество
свидетельств того, что их планам не суждено сбыться или
что затраты, связанные с р е а л и з а ц и е й программы, значительно превышают расчетные. Наглядный пример
тому — б р и т а н с к и й Купол т ы с я ч е л е т и я , дорогущий «белый слон», неуклонно шедший вперед под воздействием п е р в о н а ч а л ь н о г о импульса, н е с м о т р я на отсутствие
спроса со стороны общества или кого бы то ни было лично. Поэтому разумные институты обращаются к услугам
н е з а в и с и м ы х советников, с п о с о б н ы х окинуть свежим
взглядом крупные программы и проекты, как будто они
начинаются с чистого листа. Их мудрые руководители понимают, что лучше получить небольшую взбучку за остановку не имеющего смысла проекта, чем остаться под
огнем критики на все время его дальнейшей реализации.
Третий общий шаблон, ведущий к н е и з б е ж н ы м ошибкам—самообман. Многие стратегии основываются на допущениях, согласно которым их о п е р а ц и о н н а я среда будет оставаться неизменной или существующие тенденции
сохранят свою силу. Вполне возможно. Но гораздо чаще
ход истории н а п о м и н а е т г о р н ы й серпантин. О с о б е н н о
часто встречается такая форма самообмана, как расточительство, с в о й с т в е н н о е правительствам, с в я з ы в а ю щ и м
все свои надежды с высокими темпами экономического
роста, и финансовому сектору, к о т о р ы й в каждом поколении повторяет одни и те же ошибки п е р е н а п р я ж е н и я ,
мягкого к р е д и т о в а н и я и слабого контроля. И з б е ж а т ь
громких провалов помогает разработка альтернативных
стратегических сценариев (наилучшее и наихудшее развитие событий, н а п р и м е р , при п р о г н о з и р о в а н и и делового цикла). В п е р и о д ы роста даже тяжелые на подъем
59
39
Джефф
Малган
Джефф Малган Глава 2. Что такое государственная стратегия ?
и н в е с т о р ы забывают о циклическом характере р а з в и т и я
экономики. Ничуть не лучше проявили себя в подготовке
к спадам и рецессиям и правительства разных стран мира.
Четвертая, не столь грубая, но не менее опасная, чем
три предыдущие, ошибка заключается в н е п о н и м а н и и
хода и д и н а м и к и процессов. Б о л ь ш и н с т в о из них, особенно те, с к о т о р ы м и власти по преимуществу имеют дело, и з м е н я ю т с я медленно и предсказуемо. Взять
хотя бы демографию. Показатели рождаемости и смертности относительно предсказуемы: большинство людей,
которым предстоит п р о ж и т ь ближайшие 10 лет, уже родились на свет. Но нашему миру свойственна одна странная черта — в н е к о т о р ы х случаях д и н а м и к а п р о ц е с с о в
выходит из-под контроля, и они протекают гораздо быстрее, чем это было в е р о я т н о или представлялось с точки з р е н и я здравого смысла. Довольно часто темпы роста
фондовых р ы н к о в не поддаются никакому логическому
объяснению. И столь же н е в е р о я т н ы м выглядит их последующее падение. Э к с п о н е н ц и о н а л ь н о могут распространяться и различные эпидемические заболевания
(и вновь гораздо быстрее, чем этого мог ожидать чел о в е ч е с к и й разум). В середине 1980-х гг. власти многих
стран не поверили казавшимся н е в е р о я т н ы м и прогнозам
о темпах р а с п р о с т р а н е н и я СПИДа. Н о в ы е феномены, такие как И н т е р н е т или новые ф о р м ы поведения (обмен
текстовыми с о о б щ е н и я м и ) , завоевывали мир со скоростью, которая никак не соответствовала нормальному человеческому опыту. Вот почему было бы полезно, чтобы
ответственные за п р и н я т и е р е ш е н и й лица с головой погрузились в моделирование, которое помогло бы им лучше понять д и н а м и ч н ы е , кумулятивные процессы.
Сущность пятой, весьма часто допускаемой большинством из нас в жизни ошибки состоит в н е п о н и м а н и и
того обстоятельства, что п а т т е р н ы н о р м а л ь н о й вероятности содержат в себе экстремумы, то есть предполагают
наличие пиковых значений. На всякой кривой нормального распределения имеются как максимум, так и минимум. Поэтому время от времени и происходят в высшей
степени м а л о в е р о я т н ы е события. В государстве с численностью населения 60 млн человек событие, вероятность
наступления которого оценивается как 1:1000000, может
п р о и з о й т и никак не менее 60 раз. В то же время властям
очень трудно признать существование паттернов экстремального зла, несущего с собой н е и м о в е р н ы е бедствия.
Однако история свидетельствует о том, что в определенных условиях с ними сталкивалось практически каждое
государство. Правда, народы в р а в н о й степени способны
и на п р о я в л е н и я к р а й н е й доброты—великодушия и самопожертвования. Но большинство правительств исходят
из того, что д е й с т в и я людей будут находиться в гораздо
более предсказуемой средней зоне.
Шестая шаблонная ошибка заключается в опоре на сделанные некогда допущения, которые могут оказаться не совсем верными. Она прекрасно описана в книге Дэвида
Хальберстама, посвященной «самым лучшим и самым блестящим» людям, занявшим после победы Джона Кеннеди
на президентских выборах высшие административные посты 19 . Оказалось, что и они были подвержены «групповому мышлению», когда общие для членов группы воззрения
на перспективы мира выталкивают скептиков на обочину.
Вероятно, рациональные цепочки анализа могут заставить
и г н о р и р о в а т ь факторы, очевидные для всех внешних наблюдателей. Во время кубинского ракетного кризиса администрация Кеннеди практически поставила мир на грань
Третьей мировой войны, поскольку узкая группа ближайших сподвижников президента, состоявшая преимущественно из сорокалетних выпускников Гарварда, имела свой
собственный единый взгляд на окружающую действительность. И в ней не оставалось пространства для внутренних
дискуссий и р а з н о о б р а з и я мнений, которые могли бы поставить под сомнение исходные допущения. Аналогичные
слабости в различных формах присущи практически всем
государственным организациям. Поэтому им так трудно
отказаться от привычного взгляда на мир, даже если всем
вокруг понятно, что и з б р а н н ы й путь ведет к пропасти. Руководителям жизненно важно, чтобы вокруг них было достаточно людей, способных выступить наперекор общему
мнению, пойти против течения.
И , наконец, последняя, седьмая группа ошибок связана
с желанием избежать трудностей или вызывающих когни-
61
39
А
ЛШ
Джефф
Малган
т и в н о е н а п р я ж е н и е компромиссов. Ч е л о в е ч е с к и й мозг
у п о р н о с о п р о т и в л я е т с я п р и н я т и ю с е р ь е з н о г о взгляда
на мир, пусть даже необходимость этого не вызывает сомнений. Наглядным п р и м е р о м служит вопрос о возможности о д н о в р е м е н н о г о учета и н т е р е с о в «людей, планеты и прибыли». Есть множество доводов в поддержку тех,
кому хотелось бы верить в возможность п о с т р о е н и я гарм о н и ч н о й системы учета интересов всех этих факторов.
Но нельзя отрицать и вероятности того, что данная задача может не иметь у д о в л е т в о р и т е л ь н о г о р е ш е н и я . В ист о р и ч е с к о м п р о ш л о м с лица Земли исчезло немало цивилизаций, которым так и не удалость р а з р е ш и т ь глубокое п р о т и в о р е ч и е между п р и н я т ы м в них образом жизни
и т р е б о в а н и я м и будущего.
Итак, мы р а с с м о т р е л и общие для всех ш а б л о н н ы е
ошибки 2 0 . Зачастую неудачи, к к о т о р ы м они приводят,
в о с п р и н и м а ю т с я как с т р а н н ы е , н е п о с т и ж и м ы е . В действительности, все эти промахи и п р о в а л ы были предсказуемы, поскольку я в и л и с ь следствием общих п а т т е р н о в
человеческой психологии, например, таких как стремление быть п р и н я т ы м группой, о т р и ц а т е л ь н ы е с т о р о н ы
которого л и ш ь у с и л и в а ю т с я в контексте государственной организации. В этих условиях могут п р и о б р е т а т ь новый импульс и другие общие п р и ч и н ы п р о в а л о в и фиаско (опасное влияние старой идеологии или устаревшей
интеллектуальной парадигмы) 2 2 . Зная о существовании
этих паттернов, мы, по к р а й н е й мере, частично защищены от их повторения.
К приведенному выше перечню п р и ч и н провалов и неудач мы могли бы добавить еще одну, характерную для пол и т и з и р о в а н н о й среды. И м е е т с я в виду н е ж е л а н и е считаться с истинами, к о т о р ы е трудно принять. Наглядный
пример из 2000-х гг.—сопротивление Джорджа Буша «неудобной правде» об изменениях климата. В 1980-х гг. британское Центральное бюро политического анализа подготовило доклад о демографических изменениях, в котором
отмечались недостатки текущей п е н с и о н н о й п о л и т и к и
и делался вывод о ее нежизнеспособности. Утечка в прессу заставила госпожу Тэтчер дезавуировать этот доклад,
а некоторое время спустя бюро было ликвидировано.
62
Глава
2.
Что
такое
государственная
стратегия'?
Публичные обсуждения завтрашних возможностей ведут к головной боли сегодня. Они могут обнажать изъяны
и недостатки текущей политики. Возможно, избиратели
придут к выводу, что им надоели стоящие сегодня у власти
деятели. В равной степени опасно оправдывать свои действия и интересами будущего. Р е а л и с т и ч н ы е политические аналитики уверены, что государственные органы должны очень о с т о р о ж н о относиться к программам по развитию здравоохранения. Так ли необходимо направлять
о г р а н и ч е н н ы е ресурсы на м е р о п р и я т и я , к о т о р ы е будут
выгодны в первую очередь тем, кто придет за вами, вероятно, представителям другой партии? Насколько целесообразно ущемлять интересы тех, кто обеспечивает здоровье граждан сегодня? Различные в а р и а ц и и этих аргументов я слышал от самых разных государственных деятелей.
Но больше всего мне запомнился высший ч и н о в н и к британского казначейства, который в середине 1990-х гг. сказал, что ни одно правительство не будет выделять значительные средства в пользу детей до тех пор, пока не получит доказательство их высокой долгосрочной отдачи.
Впрочем, во многих случаях власти ведут себя более ответственно. Классический пример—американская образовательная и медицинская программа помощи детям из семей с низкими доходами, умственно отсталым и инвалидам «Head start». Одна администрация сменялась другой,
а р е а л и з а ц и я п р о г р а м м ы продолжалась и продолжалась.
В Великобритании аналогичная программа «Sure start» начала продвигаться казначейством через пару лет после памятного для меня разговора. На ее ф и н а н с и р о в а н и е были
выделены весьма значительные средства, которые использовались в интересах детей, несмотря на то, что выгоды
от этого были бы получены не раньше чем через 15-20 лет.
Почему? Частично потому, что люди стремятся поступать правильно. Частично по п р и ч и н е того влияния, которое положительное р е ш е н и е оказало на общественное
мнение. И, наконец, потому, что с течением времени власти уже не могут и г н о р и р о в а т ь бесспорные доводы.
Глава
j.
Действия
государства...
Глава 3
Общественные
шдержки
Действия
государства:
динамика спроса и предложения
К
онечная цель государственной стратегии в условиях
д е м о к р а т и и состоит в согласовании ж е л а н и й и пот р е б н о с т е й общества, п р е л о м л е н н ы х насущной задачей
политиков победить на выборах. Все правительства вынуждены соотносить запросы граждан со своими огранич е н н ы м и возможностями по их удовлетворению или действовать в соответствии с ними. Возможно, наилучшая
политика состоит в том, ч т о б ы о г р а н и ч и т ь роль государства и сократить налоги (как это сделал бывший премьерминистр Эстонии Март Лаар, установивший единую ставку налога на доходы и граждан, и бизнеса в размере 26%').
И л и начать и с п о л н е н и е новых программ. Или предложить новые услуги. Государственные п р о г р а м м ы могут
быть как крупномасштабными (как программа по уходу
за детьми старше 3 лет в 2000-х гг. в В е л и к о б р и т а н и и ) ,
так и относительно о г р а н и ч е н н ы м и , подобно шведской
программе предоставления бесплатных государственных
услуг «Мастер Свен», помогающей лицам в возрасте старше 75 лет в ы п о л н я т ь те или иные опасные работы. Одновременно программа позволила сэкономить бюджетные
средства, направлявшиеся на лечение травм, полученных
гражданами преклонного возраста.
Соотношение спроса и предложения может быть представлено в виде графика (см.: граф. 3.1.). К р и в а я предл о ж е н и я о т о б р а ж а е т в о з м о ж н о с т и п р е д о с т а в л е н и я государством м а т е р и а л ь н ы х благ при р а з л и ч н ы х уровнях
ресурсов и власти. Располагая 100% ВВП, оно могло бы
обеспечить общество п р е к р а с н о р а з в и т о й инфраструк-
турой, в ы с о к о к а ч е с т в е н н ы м м е д и ц и н с к и м обслуживанием и высшим о б р а з о в а н и е м для всех желающих (конечно, здесь следует учесть, что через некоторое время
экономика просто-напросто развалилась бы). Если государство р а с п о р я ж а е т с я 20% ВВП, то его предложение,
наверняка, будет существенно меньшим, незначительно
п р е в ы ш а ю щ и м «страховочную сетку» государственных
услуг, а также обеспечивающим национальную оборону
и поддержание общественного порядка. И з о б р а ж е н н а я
на граф. 3.1. кривая п р е д л о ж е н и я представляет собой
очень грубое п р и б л и ж е н и е , поскольку р а з л и ч н ы е оказываемые государством услуги отнюдь не являются легко взаимозаменяемыми. По этой п р и ч и н е для удобства
нам приходится смешивать те из них, что покрываются
деньгами, с теми, платой за которые выступают свободы.
Кривая спроса п р и б л и з и т е л ь н о отображает цену в терминах н а л о г о о б л о ж е н и я , которую общество готово заплатить за р а з л и ч н ы е объемы общественных благ (Оливер Уэндел Холмс описывал налоги как «цену, которую
64
65
. Общественная
стоимость
ГРАФИК 3.1.
Соотношение спроса и предложения
на предоставляемые государством блага
vV
:(•"
i; ji
!'
•r
III
J
1
i
••! i'
II
iii
111
i
1
i,
Д ж е ф ф Малган
я плачу за цивилизацию»; однако, вообще говоря, речь
идет о д о г о в о р н о й цене). И вновь мы имеем дело с очень
грубым п р и б л и ж е н и е м , поскольку о б щ е с т в е н н ы й спрос
может быть п р о т и в о р е ч и в ы м и совершенно определенно
н е т р а н з и т и в н ы м . В действительности у общества не так
много возможностей п р и й т и к общему мнению относительно того, что оно хотело бы получить при р а з л и ч н ы х
уровнях н а л о г о о б л о ж е н и я (хотя п р о н и ц а т е л ь н ы й путеш е с т в е н н и к , изучающий Европу или п е р е е з ж а ю щ и й
из одного американского штата в другой, смог бы дать
общую оценку различий между странами или регионами).
В некоторых случаях п р и м е р н ы й баланс спроса и предл о ж е н и я , когда общество получает ж е л а е м ы й набор
благ и услуг по приемлемой для него цене, сохраняется
на п р о т я ж е н и и многих десятилетий. Но это равновесие
может и нарушаться. П р о в е д ш и й много лет в долговой
тюрьме отец Чарльза Диккенса говорил сыну, что по-настоящему счастлив только тот, кто, получая годовой доход в 20 фунтов стерлингов, расходует 19 фунтов 19 шиллингов и шесть пенсов. Еще один п о т р а ч е н н ы й сверх
этой суммы шиллинг грозит человеку бедой 2 . Когда ожидания и спрос общества превышают п р о и з в о д с т в е н н ы е
возможности, у граждан возникает недоверие к государству и ощущение провала. И наоборот, если возможности производства превосходят о ж и д а н и я общества, оно
остается в общих чертах удовлетворенным, а правительство—легитимным (см. граф.3.2.).
Такой взгляд на спрос и п р е д л о ж е н и е представляет
собой весьма полезное упрощение, которое не слишком
отличается от аргументов, используемых политическими п а р т и я м и во в р е м я в ы б о р о в ( о б е щ а н и я у в е л и ч и т ь
или с о к р а т и т ь государственные расходы или и з м е н и т ь
их п р о п о р ц и и ) . В долгосрочном плане условия торга могут меняться. П р а в и т е л ь с т в о , используя н о в ы е знания
и технику, имеет в о з м о ж н о с т ь смещать кривую предложения вправо, предлагая обществу большую стоимость
при неизменных или меньших издержках (например, мы
точно знаем о в ы с о к о й отдаче от и н в е с т и ц и й в инициативы, связанные с уходом за детьми, хорошо продуманным наставничеством или когнитивной поведенческой
100
Глава j.
Общественные
издержки
Действия
государства...
Прирост
эффективности
и новые знания,
«Болезнь
издержек»
Более высокое
доверие и ожидания
- Недоверие
и большая
личная ответственность
.
ГРАФИК
Общественная
стоимость
3.2.
Соотношение общественной стоимости и издержек
терапией). П р о т и в о п о л о ж н ы й случай —так называемая
болезнь издержек (термин предложенный Уильямом Баумолем). Имеется в виду тенденция к опережающему относительно остальной экономики росту затрат на такие трудоемкие отрасли, как образование, здравоохранение или
искусство, когда к р и в а я п р е д л о ж е н и я сдвигается влево 3 .
П о м и м о этого государство стремится найти способы
воздействия на кривую о б щ е с т в е н н о г о спроса посредством о г р а н и ч е н и я ожиданий, так ч т о б ы они в большей
степени соответствовали реальности, или побуждая людей к п р и н я т и ю большей ответственности за собственные риски. П р и этом политики могут п р о и з н о с и т ь речи
о проблемах пенсий или з д р а в о о х р а н е н и я или о выгодах
введения платы за прежде бесплатные услуги. Воздействовать на спрос может и своего рода взятие налогов в залог,
поскольку граждане, возможно, согласятся с их повышением, если будут точно знать, на какие цели планируется
направить дополнительно с о б р а н н ы е средства.
В переговорах, на которых определяется соотношение
спроса и предложения, участвует и предпринимательство.
Впрочем, его роль существенно о г р а н и ч и в а ю т различ-
67
Глава
1 Д ж е ф ф Малган
b
ные барьеры (от глобальных р ы н к о в до технологий и общественного мнения). Поэтому и з л и ш н е жесткие опред е л е н и я того, что д о л ж н о и чего не д о л ж н о делать правительство, в т е о р и и р а б о т а ю т н е с р а в н и м о лучше, чем
на практике. И з в е с т н о м н о ж е с т в о п о п ы т о к т е о р е т и ч е ски показать, в каких случаях государство о б е с п е ч и в а е т
п р и р о с т стоимости и в каких оно с н а и б о л ь ш е й вероятностью ее уничтожает. Такой подход в целом описывает
роль государства с точки зрения провалов рынка. Согласно экономическому мейнстриму, к о н к у р е н т н ы е р ы н к и
прекрасно справляются с задачей о б е с п е ч е н и я потребителей товарами и услугами. Правительства вмешиваются
и, скорее всего, п р и р а щ и в а ю т стоимость в тех случаях,
когда р ы н к и терпят фиаско. П р и ч и н ы тому могут быть самыми разными: неадекватная или асимметричная информация; экстерналии, когда чьи-либо частные действия ведут к увеличению издержек для остальных членов общества, как в случае с издержками загрязнения п р и р о д н о й
среды или и н ф е к ц и о н н ы м и заболеваниями; общественные блага, когда чье-либо индивидуальное п о т р е б л е н и е
не ведет к о г р а н и ч е н и ю их доступности для других (как
в случае с о б о р о н о й или новыми знаниями) или когда благо является неотчуждаемым (охрана правопорядка); и когда на первый план выходят вопросы справедливости.
Согласно одной из научных школ, правительство должно вмешиваться только в том случае, когда провал рын4
ка является очевидным, а риск для государства не слишком высок. Провал государства наиболее вероятен в тех
случаях, когда у правительства искажены или отсутствуют необходимые знания или когда его ведомства сосредоточены на р е ш е н и и каких-то других проблем (Джозеф
Стиглиц в качестве примера госучреждения, находящегося под сильным влиянием групп с особыми интересами,
п р и в о д и т слабое р е г у л и р о в а н и е со с т о р о н ы американского Агентства по охране окружающей среды) 5 . Л ю б ы е
п о п ы т к и о б е с п е ч е н и я п р е д л о ж е н и я , к о т о р ы е выходят
за пределы указанных выше областей, ведут к фиаско
и б е с п о л е з н о й р а с т р а т е ресурсов. Однако практический опыт свидетельствует о том, что д е м о к р а т и ч е с к а я
политика зачастую берет верх над т е о р и е й — если поли-
102
3.
Действия
государства...
тические п р е д п р и н и м а т е л и успешно предлагают новые
услуги, электорат не обращает в н и м а н и я на то, что это
п р о т и в о р е ч и т т е о р е т и ч е с к и м установкам.
Инновации в инструментарии
П р и р е ж и м е Энвера Ходжи албанские ш к о л ь н и к и должны были ежедневно п р и н о с и т ь клятву верности руководителю государства, коммунистической партии, стране и своим матерям (в указанном порядке). Множество
т а й н ы х агентов и д о б р о в о л ь ц е в были готовы д о н е с т и
о любом намеке на непочтительность. И д е о л о г и ч е с к и е
п р и з ы в ы , страх и п р и н у ж д е н и е — вот о с н о в н ы е инструменты албанского государства, к о т о р ы м и оно пользовалось до 1989 г. В некоторых частях света они п р и м е н я ю т с я
и в наши дни. Однако в большинстве стран предпочтение
отдается более тонким методам. К тому же правительства
этих государств честно признают о г р а н и ч е н н о с т ь своей
власти и знаний (если не п р и н и м а т ь во внимание способность к в ы ж и в а н и ю , то в новейшее время государство Ходжи было во всех о т н о ш е н и я х одним из наименее успешных) . На п р о т и в о п о л о ж н о м Албании конце спектра находится правительство Н о в о й Зеландии, продвинувшееся
настолько, что в 2007 г. разместило в И н т е р н е т е текст закона о полиции в р е ж и м е совместного редактирования,
позволявшего общественности вносить предложения
о его пересмотре. Тем самым оно сделало о с т о р о ж н ы й
шаг в н а п р а в л е н и и правительства с « о т к р ы т ы м кодом»,
отстоящего от т о т а л и т а р н о г о полицейского государства
так далеко, насколько это можно себе представить.
В течение последних нескольких десятилетий во многих странах под п о с т о я н н о с м е н я ю щ и м и друг друга лозунгами р е ф о р м ы государственного у п р а в л е н и я ,
т р а н с ф о р м а ц и и , р е и н ж и н и р и н г а и модернизации, подд е р ж и в а е м ы м и как п о л и т и к а м и , так и д и н а м и ч н ы м и
представителями б ю р о к р а т и и , п р о и з о ш л и существенные перемены в структуре правительств и методах управления. Государственные о р г а н и з а ц и и захлестнули волны
аббревиатур—от TQM (всеобщее управление качеством)
и NPM (новый государственный менеджмент) до JUG
69
\I
;' i , i I
(совместные пользовательские группы) и REGO (обновление государства). Большинство этих и н и ц и а т и в были
н а п р а в л е н ы на то, ч т о б ы сделать правительство более
э ф ф е к т и в н ы м и лучше и н ф о р м и р о в а н н ы м , чтобы оно
направляло усилия на достижение четко определенных
и и з м е р и м ы х задач, а также на улучшение обратной связи. Качество п р е д л о ж е н и я благ со стороны государства
возросло, но одновременно изменился п р е д ъ я в л я е м ы й
гражданами спрос. И н с т р у м е н т а л ь н ы е и н н о в а ц и и оказали воздействие на все с ф е р ы деятельности государства.
Н е к о т о р ы е новые инструменты обусловили изменение
того, как государство описывает, наблюдает и оценивает
окружающий нас мир. Б о л ь ш и н с т в о ошибок, допускаемых правительствами в своей повседневной деятельности,
проистекают из проблем, связанных с наблюдением, когда
из виду упускаются важные черты реальной действительности, игнорируются неудобные факты или просто неправильно интерпретируются происходящие вокруг события.
Как известно, во в р а ч е б н о й деятельности доля ошибочных диагнозов достигает 15%. Конечно, у нас нет оснований р а с п р о с т р а н я т ь эти данные на деятельность государства, но, скорее всего, его диагностические способности
еще хуже, что полностью оправдывает п о в с е м е с т н о е —
от оценки степени удовлетворения общества до хирургических операций—внедрение новых методов измерения.
Н е к о т о р ы е из этих новых инструментов п р и з в а н ы помочь государству сохранять рассудительность и трезво
оценивать ситуацию. Наиболее грубые ошибки допускаются в случаях, когда правительство забывает о моральных ориентирах или допускает смешение целей и средств.
Неудивительно, что и в этой сфере н е п р е р ы в н о внедряются р а з л и ч н ы е новшества—от кодексов поведения, комиссий по у с т а н о в л е н и ю и с т и н ы и д е н е ж н ы х п р е м и й
за э ф ф е к т и в н о е руководство 6 до р а з н о г о рода независимых институтов (таких как к о м и т е т ы ц е н т р а л ь н ы х
банков или регуляторы коммунальных услуг). Основная
их черта—публичное п р и н я т и е р е ш е н и й , что, как предполагается, будет способствовать разумному выбору.
Н а к о н е ц , не следует забывать о новых инструментах
осуществления той или иной государственной полити-
102
ки, варьирующихся от п е р о р а л ь н ы х п р о т и в о з а ч а т о ч н ы х
средств для кошек (в Дании) до обязательных з а н я т и й
по в о с п и т а н и ю детей для р о д и т е л е й или м а л о л е т н и х
п р а в о н а р у ш и т е л е й (в В е л и к о б р и т а н и и ) , от смарт-карт
для о б щ е с т в е н н о г о т р а н с п о р т а (в Гонконге) до регулир о в а н и я деятельности энергетических компаний (в Германии). П о с л е д н и х немецкое государство обязало приобретать излишки электроэнергии, вырабатываемой
местными в е т р о г е н е р а т о р а м и или д о м а ш н и м и солнечными батареями. В последующих главах мы более подробно рассмотрим эти новые инструменты и присущие
им достоинства и недостатки.
Присутствие прошлого
и ч е т ы р е о б я з а н н о с т и государства
Государства и о л и ц е т в о р я ю щ и е их правительства основываются на преемственности. Если бы простой учитель
из позапрошлого века оказался в нашем времени, он без
труда опознал бы школы, которые и сегодня пытаются
передавать з н а н и я подрастающему поколению. Точно
так же гражданский служащий или министр из прошлого или п о з а п р о ш л о г о века легко узнал бы многие правительственные здания и процедуры, к о т о р ы м и руководствуются находящиеся в них сотрудники. П а р л а м е н т с к и е
дебаты, кабинеты, «белые книги», законы, программы,
и н и ц и а т и в ы , папки и бумаги, п р о т о к о л ы и меморандумы, бюджеты и соглашения остаются хлебом насущным
административной жизни.
П р о д о л ж а ю т использоваться и н е к о т о р ы е дошедшие
до нас из глубокой д р е в н о с т и методы управления. Ведь
2500 лет назад уже существовало большинство форм сов р е м е н н о г о государственного у п р а в л е н и я : д и к т а т у р ы
и д е м о к р а т и и , м и л и т а р и с т с к и е государства, т е о к р а т и и
и п а р а н о и д а л ь н ы е и м п е р и и . Они и с п о л ь з о в а л и такие
инструменты, как у с т о й ч и в ы е б ю р о к р а т и и с их законами, р а с п о р я ж е н и я м и и документами. Подобно современным государствам, их предшественники по прямой линии
были озабочены поддержанием р а в н о в е с и я между налогообложением и благосостоянием, свободой и безопасно-
71
1
Джефф
Малган
стью. Удивительно, но за прошедшие с тех пор многие тысячи лет н е к о т о р ы е из фундаментальных о б я з а н н о с т е й
государств почти не изменились. Со времен Шумерского
царства и Древнего Рима до современных азиатских или
латиноамериканских стран в качестве основы легитимности государственной власти рассматривалось исполнение
определенных обязанностей, которые могут быть раздел е н ы на ч е т ы р е группы. Уровень и с п о л н е н и я обязанностей в каждой из них и по сей день я в л я е т с я о с н о в н ы м
к р и т е р и е м оценки деятельности правительства.
П е р в е й ш а я из обязанностей государства — защита населения от угроз, особенно таких, как и н о с т р а н н о е вторжение, гражданская война и стихийные бедствия (наводнение, голод и т.п.). Это краеугольный камень любого
о б щ е с т в е н н о г о договора. В случае если ему не удается
защитить граждан, государство вскоре утрачивает легитимность. Вторая государственная обязанность состоит
в обеспечении благосостояния общества посредством создания условий для роста э к о н о м и к и и заботы о больных
и бедных согражданах. Мы п р и в ы к л и думать, что государство всеобщего б л а г о с о с т о я н и я — с о в р е м е н н о е изобретение. Но у него было множество предшественников.
Вспомним хотя бы о р а ц и о н и р о в а н и и зерна в Д р е в н е м
Шумере и программах общественной занятости в Древнем Риме. Третья обязанность государства заключается
в о б е с п е ч е н и и правосудия, наказании за преступления
и содействии в р а з р е ш е н и и споров, а ч е т в е р т а я —в расп р о с т р а н е н и и истины, к о т о р а я помогает обществу понимать окружающий нас мир с помощью р е л и г и и или —
с не столь давних пор—науки.
Однако п р а в и т е л и зачастую в ы б и р а ю т совсем другие
цели—от славы завоевателей до самообогащения, мести
или эксплуатации. Неудивительно, что эти ч е т ы р е цели
становятся центром, вокруг которого и вращаются призывы власти к п о в и н о в е н и ю и преданности, т р е б о в а н и я ,
предъявляемые государством людям, которым оно якобы
служит. Эти же цели в значительной степени определяют
стратегические задачи государств и в современном мире.
На первом месте остается защита: в эпоху т е р р о р и з м а ,
климатических и з м е н е н и й и п р и р о д н ы х катастроф (не-
102
Глава
3. Действия
государства...
которые из которых, такие как птичий грипп, являются
в известной мере р у к о т в о р н ы м и ) способность государства справляться с о п а с н о с т я м и остается одной из важнейших. В случаях, когда властям не удается противостоять угрозам, их легитимности наносится н е в о с п о л н и м ы й
ущерб (с чем столкнулась администрация Буша после урагана Катрина). Н е к о т о р ы е из параноидальных п р и в ы ч е к
военных стратегов времен холодной в о й н ы сегодня распространяются и на внутреннюю политику. Во многом это
связано с тем, что государству приходится сталкиваться
с неизвестными величинами, как уже знакомыми из предыдущего опыта, так и пока неизведанными, определенному количеству угроз, способных в своей совокупности
стать п р и ч и н о й кризиса. Б л а г о д а р я р а з в и т и ю демократии, существенное значение по с р а в н е н и ю с п р о ш л ы м
приобрел вопрос о благосостоянии общества и граждан.
Поэтому провал в п о д д е р ж а н и и у р о в н я ж и з н и может
угрожать л е г и т и м н о с т и властей ничуть не меньше, чем
неудачи в о б е с п е ч е н и и безопасности. З н а ч и т е л ь н о возросла роль правосудия и законодательства ( т р е б о в а н и я
юридического п р и з н а н и я законности однополых браков
и соблюдения прав детей в слаборазвитых странах).
Поиск наилучших способов и с п о л н е н и я государством
этих р а з н о о б р а з н ы х о б я з а н н о с т е й никогда не прекращался. В Древнем Китае было известно множество книг,
п р е д н а з н а ч е н н ы х с п е ц и а л ь н о для п р а в и т е л е й (от Конфуция и Мэн-цзы до легистов). Х о р о ш о известны предлагавшиеся м ы с л и т е л я м и Д р е в н е й И н д и и (Каутилья)
и Древней Греции (Платон и Аристотель) модели правл е н и я государством. Обсуждавшиеся ими п р о б л е м ы являются едва ли не вечными. В п р о ш л о м б о л ь ш и н с т в о
государственных деятелей уделяли первоочередное внимание безопасности: как следует вести в о й н ы (или избегать их), заключать союзы и не допускать узурпации
власти. Однако т р а д и ц и и т е о р е т и ч е с к о й мысли о государстве значительно шире. Во многих к о н ц е п ц и я х делается особый акцент на риски правителей, обслуживающих лишь самих себя, з а б ы в а ю щ и х о н е о б х о д и м о с т и
в ы п о л н е н и я обязанностей перед обществом и чрезмерно притесняющих граждан. Внимание других теоретиков
73
1 Д ж е ф ф Малган
Глава
3.
Действия
государства...
сосредоточено на изучении тесных взаимосвязей между
характерами правителей (их собственного «самоуправления») и их способностью э ф ф е к т и в н о руководить государством. Как правило, исследователи приходят к выводу
о том, что стремящиеся к удержанию власти правители,
исходя из чисто п р а г м а т и ч е с к и х с о о б р а ж е н и й , обязаны служить и о б щ е с т в е н н ы м и н т е р е с а м (один из лучших обзоров идей об управлении государством и эволюции соответствующих структур от Шумерского царства
до наших дней содержится в трех томах исследования Сэмюэля Файнера «История государственного управления»
(History of Government)).
Каждое амбициозное правительство пыталось добиться чего-то большего, чем сохранение мира и процветание. По крайней мере, оно стремилось повлиять на мышление и поведение народа. Государства, не обремененные
строгой моралью, использовали для д о с т и ж е н и я дурных
целей весьма опасные средства (побуждали, например,
подрастающее поколение к ненависти). Лучшие из государств применяли более добродетельные средства во имя
д о с т и ж е н и я более благородных целей (например, попытки ф о р м и р о в а н и я п р и в ы ч е к к обучению, л и ч н о й гигиене или уважению законов) 7 . На п р о т я ж е н и и XIX-XX вв.
либерализм рассматривал попытки государства повлиять
на поведение граждан как н е п р а в о м е р н ы е . С этой точки
з р е н и я настоящая свобода означает, в частности, и свободу совершать ошибки, а также п р и о б р е т а т ь свои собственные убеждения. Но в начале XXI в. вопрос о необходимости в л и я н и я на убеждения и поведение оказался
в центре в н и м а н и я многих т е о р е т и к о в государственного строительства. Самый наглядный пример—изменение
климата: у ч и т ы в а я незначительную в е р о я т н о с т ь того,
что в ближайшие два д е с я т и л е т и я новые технологии позволят добиться уменьшения выбросов С0 2 , связанных
с авиаперелетами и выработкой э л е к т р о э н е р г и и (в меньшей степени), единственная альтернатива состоит в изменении поведения жителей Земли.
Со схожими трудностями мы сталкиваемся и во многих других областях. Одна из них—проблема ожирения:
согласно д а н н ы м ВОЗ о ж и р е н и ю п о д в е р ж е н о около
300 млн человек в самых р а з н ы х странах мира. Аналитики предсказывают, что в США к середине следующего
десятилетия 20% медицинских расходов будет выделяться на борьбу с о ж и р е н и е м и в ы з ы в а е м ы м и излишним весом болезнями. Одной из немногих стран, к о т о р ы м удается успешно п р о т и в о с т о я т ь этой тенденции, является
Сингапур, исповедующий далекие от л и б е р а л ь н ы х методы воздействия на поведение граждан. П р и н я т а я в стране в 1992 г. Н а ц и о н а л ь н а я программа здорового образа
жизни предусматривает ежегодные проверки состояния
здоровья и веса школьников. Те из них, у кого были выявлены о т к л о н е н и я от нормы, обязаны посещать дополнительные занятия по бегу и аэробике 8 . Сегодня многие
страны пытаются изменить способствующую о ж и р е н и ю
среду (законодательное собрание штата Миссисипи рассматривало даже проект закона, з а п р е щ а ю щ и й ресторанам обслуживать п о с е т и т е л е й с и з б ы т о ч н ы м весом).
Еще более о ч е в и д н ы й п р и м е р —курение, когда основания свободы выбора п о д р ы в а ю т с я прямыми запретами
и н е п о м е р н о высокими налогами.
102
93
Три д р а й в е р а перемен: д е м о к р а т и я , знание
и коммуникация
Демократия:
больше ограничений и требований
По с о в р е м е н н ы м меркам в п р о ш л о м государства лишь
изредка вторгались в повседневную жизнь людей. Если
не брать во внимание редкие визиты сборщика налогов,
то ритм жизни задавался не находящимся где-то далеко капиталом, а временами года и п р и р о д н ы м и циклами. Процесс эволюционного развития форм правления был резко
ускорен тремя подпитывающими друг друга тенденциями.
Каждая из них способствовала увеличению общественного блага, что, в свою очередь, способствовало частному
процветанию 9 . П е р в а я из этих тенденций состояла в расп р о с т р а н е н и и д е м о к р а т и и — общественного блага, зарекомендовавшего себя как наилучшее средство противостояния голоду и угнетению. В т о р о й тренд заключался
в увеличении объема знаний, большая часть из которых
Глава
1 Д ж е ф ф Малган
!
'!
была всеобщим достоянием. Третий—в увеличении количества взаимосвязей, в ы р а з и в ш е м с я в создании комплекса п о л о ж и т е л ь н ы х экстерналий, обусловленных тем, что
ценность любой сети возрастает п р о п о р ц и о н а л ь н о квадрату количества узлов, из к о т о р ы х она состоит. Распространение этих трех групп общественных благ и их взаимодействия о б ъ я с н я ю т многие з а к о н о м е р н о с т и современного государственного управления.
Д е м о к р а т и я — это «темная лошадка», в ы ш е д ш а я победителем скачек. До конца XVIII в. она описывалась преимущественно как оставшийся в далеком прошлом истор и ч е с к и й курьез. Д е м о к р а т и я была в высшей степени уязвимой ф о р м о й п р а в л е н и я и в 1930-1940-е гг. Но вскоре
(по историческим меркам) оказалось, что эта идея довольно «заразна», и р а с п р о с т р а н я я с ь из Англии, Ш в е й ц а р и и
и США, она захватила многие страны Е в р о п ы и остального мира. Дело зашло настолько далеко, что сегодня более 100 государств н а з ы в а ю т себя д е м о к р а т и я м и . Правительства, не входящие в круг д е м о к р а т и ч е с к и х , тоже
э к с п е р и м е н т и р о в а л и с в ы б о р а м и и н е к о т о р ы м и атрибутами конституционного правления. Д е м о к р а т и я отнюдь
не является улицей с односторонним движением. Довольно большое количество стран п е р е ж и л и и процессы дедемократизации, что позволило некоторым специалистам
говорить о глобальной «демократической рецессии», последовавшей за мощной волной д е м о к р а т и з а ц и и 1990-х гг.
Но в тех случаях, когда демократии удается пустить корни,
она ориентирует государственные ресурсы на удовлетворение нужд и запросов общества, а не правителей.
В табл. 3.1. (заимствована из р а б о т ы Чарльза Тилли)
приведена к л а с с и ф и к а ц и я некоторых стран мира в зависимости от уровней дееспособности правительств и развития демократии. Большинство когда-либо существовавших в истории человечества государств заслужили место
в левом нижнем квадранте. И только в последние 150 лет
демократия э в о л ю ц и о н и р о в а л а в тандеме с растущей дееспособностью и все более широким участием общества
в разработке и осуществлении государственных стратегий. Впрочем, нам х о р о ш о и з в е с т н ы и страны с высоким уровнем р а з в и т и я демократии и низкой дееспособ-
3.
Действия
ТАБЛИЦА
государства...
3.1.
Д е е с п о с о б н о с т ь правительства
и уровень развития демократии
Низкий уровень
развития
демократии
Высокий уровень
развития
демократии
Высокая
дееспособность
правительства
Казахстан, Иран
Норвегия, Япония
Низкая
дееспособность
правительства
Сомали, Конго
Ямайка, Бельгия
И С Т О Ч Н И К : Тилли Ч. Демократия. М.: Институт общественного
проектирования, 2007.
ностью государства (в частности Ямайка), так же как и
небольшое количество дееспособных государств с демократией низкого уровня (в частности Казахстан).
По мере того как демократия все глубже пускает корни,
люди все более уверенно предъявляют т р е б о в а н и я к государству, что заставляет правительство все чаще осуществлять н а п р а в л е н н ы е на удовлетворение п о т р е б н о с т е й
граждан практические шаги. Если исключить р а з л и ч и я
в величине доходов, то расходы д е м о к р а т и й на предоставление общественных благ и услуг на 2 0 - 2 5 % выше,
чем соответствующие затраты автократических режимов,
а расходы на контроль над загрязнением п р и р о д н о й среды—в два раза выше 10 . Как оказалось, сильная политика
в области охраны окружающей среды не вызвана и никак не связана с более в ы с о к и м и государственными доходами. Скорее ч и с т ы й воздух и чистая вода являются
следствием ф о р м ы правления, при которой правительство удовлетворяет т р е б о в а н и я относительно небогатых
слоев населения 1 1 . Аналогичная ситуация складывается
и в Африке. По мере р а с п р о с т р а н е н и я народовластия,
102
77
1
Джефф
Малган
расходы демократических правительств на начальное обр а з о в а н и е у в е л и ч и в а ю т с я п р и м е р н о в той же степени,
в какой в н е д е м о к р а т и ч е с к и х государствах возрастают
з а т р а т ы на выгодное прежде всего элите университетское образование 1 2 . Судя по имеющимся свидетельствам,
в аналогичном н а п р а в л е н и и движется и Китай, в котором недавно прошли э к с п е р и м е н т ы по проведению выборов в местные о р г а н ы власти. Согласно д а н н ы м Яо
Янга, ученого из Пекинского университета, в регионах,
в которых п р о в о д и л и с ь такие выборы, государственные
расходы возросли на 20%, в то время как административные издержки (часто включавшие в себя затраты, связанные с предоставлением льгот и п р и в и л е г и й местным чиновникам) снизились на 18 % 13 .
Одной из общих для д е м о к р а т и ч е с к и х государств
тенденций является прогрессивное налогообложение.
П р и а в т о к р а т и ч е с к и х р е ж и м а х н а и б о л е е богатые граждане либо вообще избавлены от необходимости уплаты налогов, либо эти платежи не столь велики, так как
о с н о в н а я тяжесть налогового бремени л о ж и т с я на бесправные массы. В демократических странах предельные
ставки налогов на доходы и л и ч н ы е состояния могут достигать 80-90%, что п о з в о л я е т п е р е р а с п р е д е л я т ь знач и т е л ь н ы е суммы в пользу с р е д н е о б е с п е ч е н н ы х и бедных слоев н а с е л е н и я (согласно э к о н о м и ч е с к о й т е о р и и
это должно способствовать п о в ы ш е н и ю уровня «чистого
счастья», поскольку для малоимущего один доллар представляется гораздо более ценным, чем для миллионера).
Нередко власть в демократическом государстве оказывается м о н о п о л и з и р о в а н н о й , к о р р у м п и р о в а н н о й или
с к о м п р о м е т и р о в а н н о й . Но именно такого рода случаи
п о з в о л я ю т нам о б ъ я с н и т ь , почему в п р о ц е с с е поиска
факторов человеческого счастья, исследователи обнаруживают очень тесную к о р р е л я ц и ю между демократической ф о р м о й п р а в л е н и я и степенью удовлетворенности
людей своей жизнью: опыт народовластия способствует
преуспеянию граждан. Не следует забывать и о выгодах,
к о т о р ы е несет народу политика, у ч и т ы в а ю щ а я его интересы. В о п р е к и ш и р о к о р а с п р о с т р а н е н н о м у мнению,
исследователи отмечают наличие устойчивой зависимо-
ill
102
Глава
3.
Действия
государства...
сти между государством и гражданской активностью: согласно одному из недавних опросов, «чем ш и р е сфера
в л и я н и я государства, тем в большей степени оно ассоциируется ( п р и ч и н н а я связь в данном случае, скорее всего, отсутствует) с высокой гражданской активностью» 1 4 .
И все же, н е с м о т р я на все п е р е ч и с л е н н ы е выше достижения, во многих наиболее зрелых демократиях выражается тревога по поводу кризиса народовластия. В 1997 г.
по и н и ц и а т и в е н о р в е ж с к о г о парламента началось рассчитанное на 5 лет исследование «Власть и д е м о к р а т и я
в Норвегии». Ученые п р и ш л и к выводу, что «парламентская цепочка п р а в л е н и я ослаблена в каждом ее звене». В том же году в Ш в е ц и и была учреждена Комиссия
по шведской демократии, а несколько позже в Финляндии началось осуществление П р о г р а м м ы гражданского
участия, предусматривавшей регулярные «общие обследования» состояния здоровья демократии в стране.
И з б р а н н и к и н а р о д а о б о с н о в ы в а ю т свое п р а в о
на власть и наличие р а з л и ч н ы х мандатов оказанным им
согражданами доверием. Но при ближайшем рассмот р е н и и эти доводы могут оказаться блефом. Президентом страны может стать человек, получивший меньше
голосов и з б и р а т е л е й , чем его п р о т и в н и к (как Д ж о р д ж
Буш-младший), или заручившийся поддержкой незначительного, по сравнению с общей численностью электората, большинства участвовавших в голосовании граждан
(как Тони Блэр). Возможно, победа политика или партии была одержана не благодаря энтузиазму тех, кому понравилась избирательная программа, а скорее благодаря
о т р и ц а т е л ь н ы м чувствам по о т н о ш е н и ю к соперникам.
Под давлением гражданских и общественных д в и ж е н и й
р е ф о р м а т о р ы из самых разных стран настойчиво ищут
способы не только углубления, но и д е м о к р а т и з а ц и и демократии: р а с ш и р е н и е прав граждан и п о т р е б и т е л е й ;
поиск новых способов их участия в п р и н я т и и решений;
большая степень о т к р ы т о с т и правительства и прозрачности его действий. Для того чтобы придать смысл задаче « р а с ш и р е н и я прав» используется о г р о м н ы й арсенал
средств и методов, включая омбудсменов, гарантии и хартии; права на возмещение ущерба; права выбора; права
79
1 Д ж е ф ф Малган
на получение и н ф о р м а ц и и ; о н л а й н о в ы е п е т и ц и и и суды
присяжных; облегченный доступ к услугам посредством
контактных центров и центров обработки т е л е ф о н н ы х
вызовов; а также п о п ы т к и облегчить «путешествия в поисках обслуживания» (обращение с заболевшими гражданами, например). У и з б р а н н ы х политических деятелей
более нет о с н о в а н и я для з а я в л е н и й о том, что они являются е д и н с т в е н н ы м л е г и т и м н ы м каналом подотчетности: в зрелых демократиях создано множество других
ф о р м а л ь н ы х и н е ф о р м а л ь н ы х каналов.
Д е м о к р а т и я и давление со стороны гражданского общества привели к радикальному изменению среды, в кот о р о й осуществляется деятельность государства, посредством и н с т и т у ц и о н а л и з а ц и и более высоких э т и ч е с к и х
стандартов. В то же время количество случаев финансовой коррупции остается значительным, особенно тогда,
когда речь идет о крупных контрактах или планируемых
р а з р е ш е н и я х на осуществление той или иной деятельности. К о р р у п ц и я с о х р а н я е т с я и в такой области, как
финансирование партийной деятельности, принимая
ф о р м ы с п е ц и а л ь н ы х соглашений, предусматривающих
создание б л а г о п р и я т н ы х условий для п р о м ы ш л е н н ы х
и ф и н а н с о в ы х воротил и компаний или с о к р ы т и е ошибок (как правило, когда скандал становится достоянием
гласности, попытка сохранить его в тайне рассматривается как более серьезное нарушение, чем п е р в о н а ч а л ь н ы й
провал). Самым очевидным свидетельством того, что подобные действия в о с п р и н и м а ю т с я как этически сомнительные, являются усилия, н а п р а в л е н н ы е на сохранение
секретности (в большинстве случаев з а и н т е р е с о в а н н ы е
лица п е р е о ц е н и в а ю т свои способности втайне вершить
т е м н ы е дела). Но в большинстве д е м о к р а т и й институц и о н а л и з и р о в а н ы более высокие этические стандарты.
Для того чтобы предотвратить н е э т и ч н о е поведение, поо щ р и т ь д о б р о д е т е л ь н ы х и п р е д о с т е р е ч ь безнравственных, используются самые р а з н ы е методы. В университетах, в к о т о р ы х обучаются государственные служащие,
проводятся и ф о р м а л ь н ы е занятия по этике (основания
м о р а л ь н о безупречных действий) и практикумы, на кот о р ы х р а з б и р а ю т с я к о н к р е т н ы е случаи. Ф о р м а л ь н ы е
102
Глава
3.
Действия
государства...
правила, п р о п и с а н н ы е в р а з л и ч н ы х кодексах поведения
и законах, регулярно пересматриваются и обновляются,
что позволяет управлять границами дозволенного, нередко путем и с п о л ь з о в а н и я возможностей р а з л и ч н ы х регулирующих органов и комиссий по в ы н е с е н и ю квазизаконных р е ш е н и й и наказанию нарушителей. В особых
случаях расследование п р а в о н а р у ш е н и й поручается парламентским комитетам, выводы которых получают широкое освещение в прессе.
В п р о ш л о м этика и э ф ф е к т и в н о с т ь р а с с м а т р и в а л и с ь
как взаимоисключающие альтернативы. Или правительство являет собой образец добродетели, или ему надо шевелиться, чтобы успеть на отходящий поезд. П р и в е р ж е н цы с в е р т ы в а н и я д е м о к р а т и и часто настаивают на том,
что это будет способствовать п о в ы ш е н и ю э ф ф е к т и в н о сти государства. Рейтинги э ф ф е к т и в н о с т и правительств
разных стран мира тесно коррелируют с рейтингами коррупции, р а с с ч и т ы в а е м ы м и такими организациями, как
Transparency International. Как бы то ни было, поистине
хищнические государства управляются из рук вон плохо.
Один из показательных п р и м е р о в являет собой Камбоджа, практически и г н о р и р у ю щ а я обязанности по предоставлению услуг обществу. В этой стране насчитывается
343 министра, 849 генералов, 30 тыс. о ф и ц е р о в и 50 тыс.
сержантов (на 15 тыс. рядовых). О в с е п р о н и к а ю щ е й камбоджийской коррупции можно и не упоминать.
По с р а в н е н и ю с недавним п р о ш л ы м в с о в р е м е н н ы х
сильных д е м о к р а т и я х практикуется существенное огран и ч е н и е действий правительства. Эти рамки и г р а н и ц ы
проистекают из конституционно закрепленного баланса
ветвей власти, влиятельных судебных органов и верхних
палат парламентов; аудиторов и инспекторов, надзирающих за д е я т е л ь н о с т ь ю ведомств; международных организаций, в н е к о т о р ы х случаях остро критикующих деятельность правительств; и более о т к р ы т ы х глобальных
д е н е ж н ы х и т о в а р н ы х рынков. На страже г р а н и ц стоят также активные н е з а в и с и м ы е СМИ, усилия к о т о р ы х
в случае необходимости п о д к р е п л я ю т с я з а к о н н ы м и правами общества на получение и н ф о р м а ц и и и п р и н ц и п и альными п о л и т и ч е с к и м и дискуссиями. Все перечислен-
81
1
Джефф
Малган
ные выше ф а к т о р ы и обусловили и з м е н е н и е в н е ш н е й
среды как для политиков, так и для других о ф и ц и а л ь н ы х
лиц. Места для фигур, наделенных никем не оспариваемой властью, таких как губернаторы в и м п е р а т о р с к о м
Китае или п р е ф е к т ы во Франции, п р а к т и ч е с к и не осталось. С другой стороны, как мы вскоре увидим, несмотря
на р а з л и ч н о г о рода о г р а н и ч е н и я , д е е с п о с о б н о с т ь государств, скорее возросла, чем уменьшилась.
Знания
Способность государства осуществлять те или иные действия н е п о с р е д с т в е н н о зависит от и м е ю щ и х с я у него
знаний (см.: врезка З.1.). Во многих р а з в и т ы х обществах
доля обладающих той или и н о й ф о р м а л ь н о й квалификацией в пределах п о к о л е н и я заметно выросла. Сегодня
половина каждой возрастной к о г о р т ы имеет высшее образование. Идея п о в ы ш е н и я сравнительных результатов
в образовании, идет ли речь об и з м е р е н и и уровня школьного о б р а з о в а н и я (например, в рамках Международной
п р о г р а м м ы по оценке о б р а з о в а т е л ь н ы х д о с т и ж е н и й учащихся (PISA) ОЭСР), п р и в л е ч е н и и и н о с т р а н н ы х студентов или п о в ы ш е н и и п р о ф е с с и о н а л ь н о й к в а л и ф и к а ц и и ,
безраздельно владеет правительствами многих стран.
Государства п о и с т и н е н е н а с ы т н ы , когда речь идет
о необходимых им знаниях. Правительства всегда зависели от шпионов, торговцев и послов, поскольку границы их власти над другими в о г р о м н о й степени зависели
от относительной скорости поступления и точности инф о р м а ц и и . Но с о в р е м е н н о с т ь о з н а м е н о в а л а с ь революцией и с точки з р е н и я абсолютного объема доступных
правительству з н а н и й , и с точки з р е н и я т е х н и ч е с к и х
приемов их использования—от методов обработки стати-'
стических данных (выработанных в немецком Staat), как
«топлива» современных правительств, до чистой рациональности немецких камералистов и английских утилитаристов 1 5 . Р а с ш и р е н и е общедоступных знаний открыло в о з м о ж н о с т и улучшения системы государственного
здравоохранения, о б е с п е ч е н и я всеобщего о б р а з о в а н и я
и создания универсальной системы пенсионного обеспе-
102
Глава
3.
Действия
государства...
Ж
ВРЕЗКА
3.1.
Новая повестка дня в сфере знания
Политика развития человеческого капитала с р а н н и х лет
жизни до получения высшего образования
О с н о в а н н ы й н а и с с л е д о в а н и я х и р а з р а б о т к а х р о с т как
ключевой элемент экономической политики
С о з д а н и е б л а г о п р и я т н о й для п о л у ч е н и я з н а н и й с р е д ы —
регулирование, пространство/обстановка, налоги
О с о б ы й п о д х о д к н а и б о л е е ч у в с т в и т е л ь н ы м с ф е р а м новых з н а н и й (например, стволовым клеткам)
Г о с у д а р с т в е н н ы е и о б щ е с т в е н н ы е и н н о в а ц и о н н ы е стратегии
Научно-обоснованное
государственное управление
Обеспечение безопасности и сохранение идентичности
личности
Организация службы сбора и н ф о р м а ц и и , сфокусированной на корпоративных знаниях
Использование крупных массивов данных и бесплатный
доступ к открытой и н ф о р м а ц и и
Г о с у д а р с т в е н н ы е и н в е с т и ц и и и ф и р м ы , д е я т е л ь н о с т ь которых основывается на знаниях
чения. Все эти д о с т и ж е н и я во многом связаны с расширением присутствия государства в экономике. Если в 1870 г.
в большинстве развитых стран на долю государства приходилось около 11% ВВП, то к середине 1930-х гг. этот
уровень увеличился более чем в два раза. Впоследствии,
в 1950-1980-е гг., темпы роста доли государственного участия еще более возросли. Если в 1960 г. государство сосредоточивало в своих руках в среднем 23% ВВП, то в 1990 г.—
уже 43%. Основной движущей силой этого процесса стал
общественный спрос на государственные услуги и повы-
83
1 Д ж е ф ф Малган
Глава
3.
Действия
государства...
шение у р о в н я жизни. Н а и б о л е е в ы с о к и е т е м п ы роста
государственных расходов имели место в периоды мировых войн (после их о к о н ч а н и я расходы никогда не возв р а щ а л и с ь к д о в о е н н ы м уровням). В В е л и к о б р и т а н и и ,
н а п р и м е р , в 1859 г. количество государственных служащих достигало 30 тыс. человек, в 1890 г. —50 тыс., в середине 1970-х гг.— 730 тыс., а сегодня оно с н и з и л о с ь примерно до полумиллиона человек. Уверенность в том, что
государство обладает достаточными для р е ш е н и я возникающих проблем знаниями достигла пика после Второй
мировой войны. Это была эра н а ц и о н а л и з а ц и и целых отраслей промышленности, р а с ш и р е н и я государственного
р е г у л и р о в а н и я и п л а н и р о в а н и я , введения новых систем
социального о б е с п е ч е н и я и страхования. П е р ф о к а р т ы
и к о м п ь ю т е р ы о б е с п е ч и л и условия для повсеместного
р а с п р о с т р а н е н и я таких п р о ф е с с и й , как плановик и соц и а л ь н ы й работник, а также разработки новых методов
и з м е р е н и я н а ц и о н а л ь н ы х доходов и расходов.
Вера в способность государства знать то росла, то уменьшалась, но р а з р а б о т к и новых инструментов и технических п р и е м о в никогда не п р е к р а щ а л и с ь . С о в р е м е н н ы е
суперкомпьютеры позволяют государству довольно точно
предсказывать погоду, создавать базы данных ДНК преступников, используемые п р а в о о х р а н и т е л ь н ы м и органами, и ш и р о к о п р и м е н я т ь с к а н е р ы радужной оболочки глаз для и д е н т и ф и к а ц и и личности о б ы ч н ы х граждан.
З н а н и я п р е в р а т и л и с ь в один из самых важных из числа распределяемых государством ресурсов. Когда-то они
о г р а н и ч и в а л и с ь ф и н а н с о в ы м и или м а т е р и а л ь н ы м и благами (продукты п и т а н и я , жилье), сегодня все большее
значение п р и о б р е т а е т ч е л о в е ч е с к и й капитал. Его важнейшую роль осознавали уже авторы п р и н я т о г о в США
в 1944 г. Солдатского билля о правах, предусматривавшего в о з м о ж н о с т ь обучения участников В т о р о й м и р о в о й
войны в колледжах или п р о ф е с с и о н а л ь н ы х учебных заведениях, а также д о п о л н и т е л ь н ы е возможности для обучения в у н и в е р с и т е т а х и п р о д о л ж е н и я о б р а з о в а н и я . Возможности обучения постоянно р а с ш и р я ю т с я (например,
увеличивается возраст людей, и м е ю щ и х право на учебный отпуск). П а р а л л е л ь н о п р и в л е к а ю т с я дополнитель-
ные ресурсы, такие как о б р а з о в а т е л ь н ы е кредиты или
поддержка семей с учащимися детьми (бразильская программа г а р а н т и р о в а н н о й заработной платы родителям
Bolsa Escola или мексиканская п р о г р а м м а Oportunidades,
не так давно заимствованная мэром Нью-Йорка Блумбергом), ф и н а н с о в ы е активы (детские д о в е р и т е л ь н ы е фонды), которые можно использовать для оплаты обучения
детей, а также право на о п л а ч и в а е м ы й учебный отпуск
для взрослых, желающих о б н о в и т ь имеющиеся навыки.
Правительства разных стран ощущают необходимость
в с о р е в н о в а н и и за наиболее о п е р а т и в н ы й и умный бизнес (разработка и внедрение новых технологий). Инструментами с о п е р н и ч е с т в а выступают льготы по налогам,
которыми облагаются научные исследования и опытноконструкторские р а з р а б о т к и (НИОКР), п р о г р а м м ы совместного изучения или субсидирование консалтинговых
услуг. В н е к о т о р ы х странах п р е д п р и н и м а ю т с я п о п ы т к и
передачи общественных знаний в частное ведение в надежде, что в конечном счете это приведет к всеобщему процветанию (удивительно, но лишь несколько государств
оказались в состоянии продемонстрировать, что выгоды
действительно превысят издержки). Возникает ощущение, что чуть ли не каждая страна собирается развивать
все более с б л и ж а ю щ и е с я друг с другом области «нано,
био, инфо и когни» 16 . Едва ли не каждая страна и бизнес
намереваются перевести экономику количества на рельсы качества, когда п р о и з в о д я т с я не столько материальные блага, сколько знания. Финляндия, Дания и И з р а и л ь
резко увеличили расходы на НИОКР. Но их примеру последовали далеко не все: несмотря на о ф и ц и а л ь н ы е призывы к переходу от количества к качеству, в Китае расходы на НИОКР остаются на относительно низком уровне.
Аналогично, н а ч и н а я с середины 1990-х гг. и до середины 2000-х гг., с о о т н о ш е н и е цен вывозимых из КНР товаров и экспорта ЕС (позволяет п р и б л и з и т е л ь н о оценить
стоимость знаний, вложенных в продукцию) оставалось
практически н е и з м е н н ы м и в а р ь и р о в а л о с ь в диапазоне
2,5-2,6. Следовательно, пока у нас нет о с н о в а н и й причислять Китай к производителям продукции с высокой
добавленной стоимостью.
84
93
1
Малган
.
По мере того как в фокус всеобщего в н и м а н и я перемещаются вопросы, рассматривавшиеся прежде как втор о с т е п е н н ы е , от р е г у л и р о в а н и я исследований в области
биотехнологий и стволовых клеток до политики в сфере
высшего о б р а з о в а н и я (см.: врезка З.1.), знания становятся все более важным аспектом процесса п р и н я т и я политических решений. Ш и р о к о е р а с п р о с т р а н е н и е получают
новые инструменты политики. К ним относятся, например, механизмы регулирования продвижения инноваций
(жесткие строительные нормы или р а с ш и р е н и е целевых
показателей производства возобновляемой энергии) или
такое п р е о б р а з о в а н и е системы государственных закупок, которое стимулировало бы как инновации, так и разумное р а с х о д о в а н и е средств. М н о г и е страны пытаются заимствовать д и н а м и ч н ы е контуры п р о д у ц и р о в а н и я
знаний, к о т о р ы е стали движущими силами роста в Кал и ф о р н и и . С в я з ы в а я между собой государственное фин а н с и р о в а н и е , у н и в е р с и т е т ы , венчурный капитал и высокотехнологичные предприятия, эти контуры обеспечивают резкое п о в ы ш е н и е э ф ф е к т и в н о с т и и с п о л ь з о в а н и я
новых з н а н и й в п р а к т и ч е с к о й деятельности. Н е с м о т р я
на то, что лишь н е к о т о р ы е преуспели на этом пути, современная п р о м ы ш л е н н а я политика все больше ориентируется на знания (организация доступа малых производителей к и н ф о р м а ц и и о технологиях или внешних рынках).
Пересматриваются и собственные знания правительств.
В таких никак не связанных между собою областях, как
борьба с преступностью и п е н с и о н н о е обеспечение, государства мира создали п о с т о я н н о п о п о л н я ю щ и й с я пул
знаний и идей, п о д к р е п л я е м ы й и н в е с т и ц и я м и в исследования, п и л о т н ы е проекты, оценку и инновации. Методы «открытой координации» (принятые в ЕС) используют большую прозрачность для выработки политического
курса, например, для того чтобы побудить правительства
к контролю над д е ф и ц и т о м государственного сектора 1 7 .
Между тем крупные базы данных, создаваемые различными правительственными органами, могут быть все с большей легкостью объединены, что позволяет значительно
п о в ы с и т ь э ф ф е к т и в н о с т ь обработки запросов потребителей. Н а п р и м е р , появляется возможность выявления за-
102
Глава
3.
Действия
государства..
кономерностей, связывающих те или иные преступления
и стереотипы потребления, школы и д о р о ж н ы е пробки,
качество воздуха и заболевания. В медицинской сфере,
а также в производстве систематическое о т с л е ж и в а н и е
данных позволило выявлять р а з л и ч н ы е закономерности
и предсказывать события, к о т о р ы е упускали из виду самые блестящие человеческие умы. Еще одним следствием
стало установление новых в з а и м о о т н о ш е н и й между государством и гражданами, так как создание первым обширных баз анонимных данных открыло доступ к ним вторым
(например, больным, желающим узнать последствия использования новых методов л е ч е н и я в отношении людей,
страдающих аналогичными заболеваниями).
В то же время о б щ е с т в е н н ы й характер знаний становится следствием далеко не всех современных тенденций.
Законодатели США значительно р а с ш и р и л и масштабы
патентной защиты, р а с п р о с т р а н и в ее на объекты, рассматриваемые многими как естественно-научные открытия (частично, в области генетики). Европейские законы
обеспечивают надежную защиту коммерческих баз данных, а Всемирная торговая о р г а н и з а ц и я прилагает энергичные усилия, н а п р а в л е н н ы е на принуждение к соблюдению прав интеллектуальной собственности (часто в отч а я н н ы х сражениях с н а б и р а ю щ и м и силу технологиями
копирования). Во многих странах усиливается защита личных данных граждан. В Германии, в частности, неприкосновенность этих сведений гарантирована первой статьей
Конституции. В других странах набирают силу гражданские движения, цель которых состоит в том, чтобы личные
данные принадлежали и контролировались самими людьми, а не большим бизнесом или большим государством
(значительная часть работ в этой области была проделана под прозаическим лозунгом «управления взаимоотношениями с разработчиками программного обеспечения»).
Правительства никогда не обладали монополией на общественные блага. Сетевые технологии еще более упростили создание их самими гражданами в области знаний.
Одним из знаков будущего стал ураган Катрина. В то время как Федеральное агентство по ч р е з в ы ч а й н ы м ситуациям США (FEMA) не понимало, что происходит, граждане
87
1
Джефф
уже действовали. За несколько дней н а б р а н н ы е в Интернете д о б р о в о л ь ц ы обработали 50 тыс. запросов о местонахождении эвакуированных или пропавших людей. Они
оказали существенную помощь в поиске временного жилья для нуждающихся. Используя созданную добровольцами базу данных по поиску людей, в новые дома практ и ч е с к и бесплатно п е р е с е л и л и с ь 5000 п о с т р а д а в ш и х
от стихийного бедствия. Для того чтобы добиться сравнимых результатов государству пришлось бы израсходовать
миллионы долларов и воспользоваться помощью бизнеса
(необходимы с п е ц и а л и с т ы по продажам) и благотворительных о р г а н и з а ц и й (Красный Крест). Но что еще более важно, т ы с я ч и энтузиастов, д о б р о в о л ь н ы х спасателей использовали относительно п р о с т ы е технологии 1 8 .
Связность и стирающаяся грань
между внутренней и внешней политикой
L . I
Глава
Малган
Третья движущая сила изменений —постоянно повышающаяся степень связности и увеличение потоков денег, инф о р м а ц и и , м а т е р и а л ь н ы х благ и людей, сделавших мир
гораздо теснее. Взаимосвязанность расширяет возможности людей и способствует росту уровня жизни (объем мирового р ы н к а товаров удваивается каждые 8 - 9 лет). Однов р е м е н н о возникает новая н а п р я ж е н н о с т ь в отношениях. К тому же те, кто остается в стороне от описываемых
процессов, и с п ы т ы в а ю т чувства обиды и р а з о ч а р о в а н и я
(см.: врезка 3.2.).
Многие национальные государства родились в пламени
войн. Неудивительно, что они никогда не забывают о возможности новых сражений и необходимости в первую очередь удовлетворять потребности в о б о р о н е страны. Каждое государство обязано найти баланс между в н е ш н и м и
(обороноспособность и в ы ж и в а н и е в изобилующем опасностями мире) и внутренними (процветание экономики
и высокий уровень жизни граждан, а также верховенство
закона) п р и о р и т е т а м и . Н е к о т о р ы е из вызовов коренятся в веках, хотя зачастую они п р и н и м а ю т новые формы 1 9 .
Все сильнее р а з г о р а ю т с я с р а ж е н и я за глобальное экон о м и ч е с к о е д о м и н и р о в а н и е : на долю США приходится
102
3.
Действия
государства..
м
ВРЕЗКА
3.2.
Новая повестка дня взаимосвязанного мира
Легальная и нелегальная миграция, а также предоставление убежища
Потоки
наркотиков
Организованная
преступность
Распространение новых и н ф е к ц и о н н ы х заболеваний
(например, атипичная пневмония, птичий грипп)
Конкуренция за крупные инвестиции
Торговые войны (например,
зяйственного производства)
с у б с и д и р о в а н и е сельскохо-
Войны, связанные с интеллектуальной собственностью
( н а п р и м е р , С о г л а ш е н и е п о т о р г о в ы м а с п е к т а м п р а в интеллектуальной собственности (ТРИПС))
Международная
конкурентная
политика
(ЕС
против
США,Microsoft против Google)
К р у п н ы е г о р о д а как к л ю ч е в ы е и г р о к и
Государства как б р е н д ы
Я
25% м и р о в о г о ВВП, 52% р ы н к а к а п и т а л о в (в долларах
США), 58% рынка и н о с т р а н н ы х валют и 68% рынка иностранных резервов. Н е п о с р е д с т в е н н ы м и с о п е р н и к а м и
США в борьбе за м и р о в о е лидерство являются ЕС и Китай. Возможно, не менее острое с о п е р н и ч е с т в о ведется
за контроль над п р и р о д н ы м и ресурсами. Известно, что
в р а й о н е Персидского залива д и с л о ц и р о в а н ы крупные
военные базы США, а в р а з л и ч н ы х африканских странах
работают около 750 тыс. граждан Китая. С наступлением
эпохи кибернетических войн п р и в е р ж е н ц ы старомодных
шпионских игр получили новое оружие. П е р в о й об этом
узнала Эстония, подвергшаяся в 2007 г. м а с с и р о в а н н ы м
кибератакам, предположительно, с т е р р и т о р и и России.
89
Джефф
;i
jf|
Малган
Глава
J.
Действия
государства...
Глобализация актуализирует многие ранее невозможные вещи. Взять хотя бы поиск п а р т н е р о в по совместным покупкам в супермаркетах (нечто подобное практикуют и крупнейшие города мира, п о о щ р я ю щ и е поездки
за покупками в одном автомобиле членов двух или трех
семей (чтобы о г р а н и ч и т ь выбросы углекислого газа) или
устанавливающие с в е т о ф о р ы на светодиодах). Упомянем
и о передаваемом на аутсорсинг в другие страны управл е н и и данными. Впрочем, это весьма р и с к о в а н н о е предп р и я т и е (в 2007 субподрядчик из А й о в ы потерял милл и о н ы файлов со сведениями о британских водителях).
Н е к о т о р ы е норвежские города являются владельцами санаториев в И с п а н и и , а британские медицинские учреждения предоставляют возможность провести реабилитац и о н н ы й период в Бангалоре.
Вместе с тем все более в з а и м о с в я з а н н ы й мир оказывает огромное давление на государства, побуждая их к конкуренции. Многие из них соперничают за п р и в л е ч е н и е
и н о с т р а н н ы х и н в е с т и ц и й , р а с с м а т р и в а е м ы х и как источник капитала, и как возможность овладения н о в ы м и
технологиями. Эта к о н к у р е н ц и я привела к некоторому
снижению предельных уровней н а л о г о о б л о ж е н и я корпораций, хотя, в о п р е к и м н о г о ч и с л е н н ы м предсказаниям,
за последние 15 лет общие платежи по налогу на прибыль
только увеличились. Необходимость г а р м о н и з а ц и и правил обусловила о г р а н и ч е н и е государственного регулирования в н е к о т о р ы х областях (стандарты бухгалтерского
учета, интеллектуальная собственность или э л е к т р о н н а я
коммерция). Н о в ы е к о н ф л и к т ы р а з г о р а ю т с я по вопросам р е г у л и р о в а н и я м о н о п о л и й , особенно в странах, осн о в а н н ы х на э к о н о м и к е знаний. Не п р е к р а щ а ю т с я баталии по поводу а н т и м о н о п о л ь н о й п о л и т и к и между ЕС
и США (вторые защищают и н т е р е с ы Microsoft). Они становятся особенно я р о с т н ы м и , когда речь заходит о монополиях в сфере биотехнологий или беспрецедентном
могуществе Google. Еще одним полем сражений является
н а л о г о о б л о ж е н и е , благодаря т р а н с н а ц и о н а л ь н ы м компаниям, и с п о л ь з у ю щ и м т р а н с ф е р т н о е ц е н о о б р а з о в а ние и другие методы минимизации ф и н а н с о в ы х обязательств. В 1960-1970-е гг. этот вопрос бурно обсуждался
в О О Н , но до сих пор н е к о т о р ы е глобальные корпорации либо вообще не платят ч и с т ы е налоги, либо ограничиваются минимальными отчислениями.
Одной
из наиболее р а с п р о с т р а н е н н ы х форм у к л о н е н и я являются н а л о г о в ы е гавани. В о з м о ж н о , в скором времени
их п о п у л я р н о с т ь несколько снизится, благодаря предп р и н и м а е м ы м п р а в и т е л ь с т в а м и р а з н ы х стран контрмерам. Немалую озабоченность государств как сборщиков налогов вызывает и рост э л е к т р о н н о й коммерции,
так как И н т е р н е т одновременно предлагает а н о н и м н ы е
и потенциально не поддающиеся отслеживанию покупки.
Однако вполне возможно, что в долгосрочном плане цифровое п р о г р а м м н о е обеспечение облегчит получение
данных о трансакциях. По м н е н и ю н е к о т о р ы х специалистов, со временем (отчасти из-за коммерческого давления в сторону платы за использование, отчасти благодаря желанию государства к о н т р о л и р о в а т ь сеть) на смену
«диким джунглям» современного И н т е р н е т а придет относительно легко просматриваемая «равнина». Тем не менее никаких достоверных прогнозов не существует.
90
91
Еще одним следствием более п р о з р а ч н ы х международных границ стала проблема нелегальной миграции и беженцев. В лагерях переселенцев в разных странах мира
томится около 12 млн человек. Между тем п р а к т и ч е с к и
каждое государство стремится привлечь высококвалифиц и р о в а н н ы х и м о т и в и р о в а н н ы х иностранцев (в Австралии, к примеру, для оценки кандидатов на въезд в страну
используется специальная система баллов) и воспрепятствовать приезду тех, кто может обойтись бюджету слишком дорого (правительство Н о в о й Зеландии постановило предоставлять вид на жительство только прошедшим
специальный медицинский осмотр иммигрантам; в 2006 г.
п р и ч и н о й отказа одному из э к о н о м и ч е с к и х м и г р а н т о в
стало наличие у него и з б ы т о ч н о г о веса). У государств,
столкнувшихся с п р о б л е м о й быстрого с т а р е н и я населения, практически не остается другого выбора, кроме увел и ч е н и я ч и с л е н н о с т и рабочей силы за счет миграции.
В отсутствие н е п р е р ы в н о г о потока переселенцев Европа практически лишается шансов на устойчивый экономический рост и поддержание высокого уровня жизни.
1 Д ж е ф ф Малган
F1
Однако неуклонно растущее в 1990-2000-х гг. количество
беженцев и лиц, д о б и в а ю щ и х с я п о л и т и ч е с к о г о убежища, а также законных мигрантов оказало сильное воздействие на политический климат многих европейских стран
(в н е к о т о р ы х из них эта проблема в ы з ы в а е т наибольшую озабоченность общества). Поэтому один из наиболее важных стратегических приоритетов Европы состоит
в поиске адекватного ответа на растущее многообразие
населения. Даже США, нация мигрантов, не сумела противостоять растущему давлению, ив 1990-х гг. численность
п о г р а н и ч н о й охраны в этой стране была увеличена в четыре раза. Более того, развернулись бурные дискуссии
о целесообразности предоставления незаконным мигрантам права на л е г а л и з а ц и ю и о том, как следует организовать этот процесс в случае п р и н я т и я положительного
решения. На глобальном уровне в а ж н е й ш е й п р и ч и н о й
м и г р а ц и и остается в о с с о е д и н е н и е семей. Но в последние годы был отмечен рост трудовой миграции (особенно в тех странах, где имеется потребность во временной
рабочей силе). Ежегодно около 700 тыс. китайцев приезжают в Сибирь на сельскохозяйственные работы. После р а с ш и р е н и я ЕС за 2005-2006 гг. в В е л и к о б р и т а н и ю
прибыло около полумиллиона новых мигрантов (в 2008 г.
доля родившихся за рубежом, но работающих в Лондоне
лиц достигла 42 %).
Еще одной областью над которой утратили контроль
государства, в то время как соответствующие междунар о д н ы е институты остаются слабыми, я в л я е т с я трансг р а н и ч н а я преступность. Заметим, что н е к о т о р ы е из государств если не замешаны, то активно в о в л е ч е н ы в эту
криминальную сферу. В 1998 г. министр ф и н а н с о в Швейцарии подтвердил, что его страна была вовлечена в отм ы в а н и е денег на сумму около 500 млрд долл. в год.
По оценкам с п е ц и а л и с т о в е ж е г о д н ы й отток капитала
из России достигает 15-20 млрд долл. (личное состояние
премьер-министра Путина, по н е к о т о р ы м данным, равняется десяткам миллиардов). МВФ о ц е н и в а е т оборот
глобально о р г а н и з о в а н н о й преступности как превышающий 2 трлн долл. (по британским расчетам —от 19 млрд
до 48 млрд ф.ст.), стоимость (легальных) о ф ф ш о р н ы х
Глава
!1
3.
Действия
государства...
счетов, ежегодно в о з р а с т а ю щ а я на 500 млрд долл. составляет свыше 2 трлн долл. О с н о в н ы е доходы организованной преступности по-прежнему приносят наркотики, но наиболее быстро растущей формой стала торговля
людьми. В сети торговцев живым товаром ежегодно попадают по меньшей мере 4 млн человек, а доходы преступников оцениваются в 5-7 млрд долл.
В н е к о т о р ы х странах о с н о в н о е в н и м а н и е уделяется
не п е р е ч и с л е н н ы м выше вопросам, а проблеме терроризма, даже если она непосредственно затрагивает лишь
небольшое количество граждан. В конце XIX в. террор и с т ы - а н а р х и с т ы п р о д е м о н с т р и р о в а л и , что маленькая группа п р е д а н н ы х своим идеалам людей с п о с о б н а
оказать о г р о м н о е воздействие на общество. Впоследствии ни одной из т е р р о р и с т и ч е с к и х групп не удалось
сравняться с ними по количеству успешных покушений
на жизни глав государств. В 1970-х гг. новая волна международного т е р р о р и з м а поднялась в П а л е с т и н е . Одновременно а к т и в и з и р о в а л а с ь деятельность т е р р о р и с т о в
в С е в е р н о й И р л а н д и и , И т а л и и , Германии и И с п а н и и .
Через 30 лет р а з р у ш е н и е башен В с е м и р н о г о торгового
центра в Нью-Йорке стало поводом для небывалого ужесточения мер в сфере внутренней безопасности и резкого увеличения соответствующих государственных расходов. Заметим, что внутренний т е р р о р и з м по-прежнему
представляет большую угрозу, нежели международный.
По расчетам Альберто Абади из Гарвардского университета, в 2003 г. было о ф и ц и а л ь н о подтверждено 1536 случаев внутреннего т е р р о р и з м а и 240 международных инцидентов. Реакция правительств заключалась в р е а л и з а ц и и
стратегий, н а п р а в л е н н ы х на устранение п р и ч и н т е р р о ризма (попытки изоляции мусульманского населения западных стран от к о н ф л и к т о в на Б л и ж н е м Востоке) и его
внешних п р о я в л е н и й ( т р а д и ц и о н н а я и техническая разведка). Правительства всех стран должны п о д д е р ж и в а т ь
равновесие между гражданскими свободами и интересами безопасности: более т е с н ы е взаимосвязи о з н а ч а ю т
п о в ы ш е н и е в е р о я т н о с т и того, что начавшиеся в о д н о й
части мира в о л н е н и я проявят себя повсеместно.
100
93
1
1Джефф
Малган
П о ч т и все эти к о н ф л и к т ы р а з в о р а ч и в а ю т с я в зоне
средних широт от Ц е н т р а л ь н о й Америки через Б л и ж н и й
Восток до Ц е н т р а л ь н о й Азии. Для государств к северу
и югу от этой зоны (от Чили до Канады, от Ю ж н о й Африки до Европы, от Австралии до Я п о н и и ) , народы которых не столь т е м п е р а м е н т н ы , характерно более стабильное и э ф ф е к т и в н о е правление. Эти к о н ф л и к т ы во все
большей мере связаны не столько с т р а д и ц и о н н о й борьбой за власть и влияние между сверхдержавами, сколько
с новыми п р о т и в о р е ч и я м и между наиболее влиятельными странами и глобальными институтами. Остается неясным, пойдут ли с о в р е м е н н ы е великие д е р ж а в ы в передаче автономии по пути, на к о т о р ы й после 1945 г. встали
США (как выразился президент Гарри Трумэн, «независимо от того, насколько мы сильны, мы должны отказать
себе в праве д е й с т в о в а т ь так, как нам заблагорассудится»), Очевидно, что поведение д о м и н и р у ю щ и х сегодня
стран, о с о б е н н о США и Китая, о к а з ы в а е т м о щ н е й ш е е
воздействие на выбор других государств и на масштабы
э ф ф е к т и в н о й глобальной кооперации.
Н о в а я г е о г р а ф и я р а с п р е д е л е н и я власти и сравнительных преимуществ, которую несет с собой глобализация,
изменила природу государственной стратегии. Значение
военного превосходства постепенно снижается, и на первый план выходят стратегии п р и в л е ч е н и я инвестиций,
исследовательских функций или в ы с о к о к в а л и ф и ц и р о ванных специалистов. П о в ы ш е н и е п р и в л е к а т е л ь н о с т и
становится явно декларируемой целью, которая конкретизируется в стратегиях маркетинга и брендинга. Одно
из редких и с к л ю ч е н и й — п р а в и т е л ь с т в о Китая, которое и в период бурного роста э к о н о м и ч е с к о г о и политического в л и я н и я следует завету Дэн С я о п и н а «скрывать блеск, оставаться в тени». Но, начиная с 2000-х гг.,
и КНР проявляет все большее стремление к тому, чтобы
ее культурное в л и я н и е в большей степени соответствовало военной и экономической мощи. Что касается внут р е н н е г о п о л о ж е н и я с о в р е м е н н ы х государств, то в них
усиливается в л и я н и е крупных городов, в которых сегодня проживает более 50% населения Земли. Н е к о т о р ы е
из них становятся центрами, к р и т и ч е с к и в а ж н ы м и для
102 52
Глава
3.
Действия
государства...
взаимосвязанной глобальной экономики. Ведь в крупных
городах прекрасно р а з в и т ы деловые услуги, в них дислоцируются штаб-квартиры к о р п о р а ц и й , научные и исследовательские центры, искусство, СМИ и туризм 20 . Например, государственные стратегии стран Восточной Азии
сегодня конкурируют, а в н е к о т о р ы х случаях и конфликтуют со стратегиями Сеула и Шанхая, Гонконга и Токио,
стремящихся с о х р а н и т ь статус о б щ е м и р о в ы х центров.
Европейские Копенгаген, Мальмё и Стокгольм соперничают за право стать центрами предоставления передовых
услуг для бизнеса. В самых разных странах мира города
и р е г и о н ы пытаются продвигать себя как бренды. С помощью маркетинговых инструментов они стремятся донести и н ф о р м а ц и ю о своих достоинствах до инвесторов,
п о т е н ц и а л ь н ы х мигрантов и туристов.
Н о в а я роль этих городов стала следствием одного
из самых н е о ж и д а н н ы х следствий глобализации—децентрализации. В отсутствие р е а л ь н ы х военных угроз она
р а с с м а т р и в а е т с я как один из н а и б о л е е продуктивных
способов о р г а н и з а ц и и государственных агентств, служб
и управлений. Результаты проводившихся в разных странах опросов однозначно свидетельствуют о том, что уровень благосостояния общества тесно связан с развитием
д е м о к р а т и и на местах. В а ж н е й ш и м фактором является
и предоставление населению возможности оказывать
21
непосредственное влияние на государственную власть .
Одним из наиболее р а с п р о с т р а н е н н ы х п р и м е р о в радикальной д е ц е н т р а л и з а ц и и является Ш в е й ц а р и я , регулярно занимающая верхние п о з и ц и и в рейтингах эффективности государственного у п р а в л е н и я и я в л я ю щ а я собой
вечный укор п р и в е р ж е н ц а м ц е н т р а л и з а ц и и и э к о н о м и и
на масштабе. В течение нескольких последних десятилетий многие другие страны, с т р е м и в ш и е с я п р и б л и з и т ь
органы государственной власти к народу, осуществили
радикальную децентрализацию 2 2 . В начале 1980-х гг. правительство Ф р а н ц и и передало з н а ч и т е л ь н ы е властные
п о л н о м о ч и я департаментам и 36 тыс. коммун. Для того
чтобы привести в новое р а в н о в е с и е в з а и м о о т н о ш е н и я
между местными органами власти и правительством государство и с п о л ь з о в а л о такие и н н о в а ц и и , как «contrat
1
1Джефф
Малган
de ville» («контракт с городом»). В конце 1970-х гг. правительство Ш в е ц и и предоставило регионам возможность
отказаться от участия в государстве всеобщего благосостояния и объявить себя свободными коммунами, предоставляющими свои собственные услуги. Правительство
Индии передало часть своих полномочий на три уровня
вниз, вплоть до панчаятов (местных деревенских, районных и региональных советов). В середине 2000-х гг. новые
п о л н о м о ч и я местных сообществ и возможности контроля над государственными расходами на более высоких
уровнях у п р а в л е н и я (проверка п р а в и л ь н о с т и распределения средств, выделяемых на строительство мостов,
школ и т.п.) были з а к р е п л е н ы законодательно. Даже
правительство К и т а я р а с ш и р и л о а в т о н о м и ю местных
органов власти (несмотря на п е р и о д и ч е с к и е «откаты»
к р е ц е н т р а л и з а ц и и контроля над сбором налогов и расходами) 23 . Н а с т о я щ е й л а б о р а т о р и е й , успешно специализирующейся на экспериментах по р а с ш и р е н и ю властных
полномочий местных сообществ, стала Латинская Америка. Вспомним хотя бы самые известные примеры, такие
как п р о г р а м м ы совместного б ю д ж е т и р о в а н и я в ПортуАлегри и создание органов власти на уровне микрорайонов в Куритибе. Вопрос об оптимальном размере государства пока остается без ответа, несмотря на большое
количество исследований на эту тему в э к о н о м и ч е с к о й
(положительный и о т р и ц а т е л ь н ы й э ф ф е к т ы масштаба)
и п о л и т и ч е с к о й (субсидиарность) теории. Однако примеры самых разных стран, от Исландии до Бутана, свидетельствуют о возможности в высшей степени успешного управления сверхмалыми по размерам государствами.
А как насчет больших масштабов? П р е д ш е с т в у ю щ и й
анализ глобальных п р о б л е м пролил н е к о т о р ы й свет
на силы и слабости глобального управления. Такие институты, как ООН, МВФ и Всемирный банк, создавались для
того, чтобы поддерживать экономическую стабильность
и п р е д о т в р а щ а т ь в о е н н ы е к о н ф л и к т ы между странами
и гражданские войны, не допускать распада государств,
к о н т р о л и р о в а т ь миграцию и бороться с наркотиками 2 4 .
Даже по более р у т и н н ы м вопросам, когда возникает необходимость перехода от благих н а м е р е н и й к решитель-
102 102
Глава
3.
Действия
государства...
ным действиям, мир чаще всего проявляет прискорбную
нерешительность. В одном а в т о р и т е т н о м докладе утверждается, что с начала 2000-х гг. государствам мира
не у д а л о с ь д о б и т ь с я в с т у п л е н и я в силу Д о г о в о р а о полн о м з а п р е щ е н и и и с п ы т а н и й я д е р н о г о оружия; н е у д а л о с ь
достичь прогресса в п р о д в и ж е н и и конвенции о запрете б и о л о г и ч е с к о г о оружия; не удалось согласовать дейс т в и я , н е о б х о д и м ы е д л я п р и д а н и я з а к о н н о й с и л ы Кио т с к о м у п р о т о к о л у ; не у д а л о с ь и з б е ж а т ь в о й н ы в И р а к е ;
н е у д а л о с ь в п о л н о й м е р е о с у щ е с т в и т ь р е ф о р м у МВФ;
н е у д а л о с ь п р е д л о ж и т ь у с т р а и в а ю щ у ю в с е с т о р о н ы Конс т и т у ц и ю ЕС; н е у д а л о с ь и з м е н и т ь п а т о в у ю с и т у а ц и ю ,
с л о ж и в ш у ю с я в р а м к а х Д о х и й с к о г о раунда ВТО 2 5 .
Да, были достигнуты и о п р е д е л е н н ы е успехи, такие как
заключение Монреальского протокола об о г р а н и ч е н и и
использования фреона и его соединений, направленного
на защиту озонового слоя земной атмосферы 2 6 ; при этом
затраты, связанные с его исполнением, чуть ли не в десять раз превысили первоначальные расчеты. Ввод войск
и п о л и ц е й с к и х сил в Б о с н и ю и Косово о ц е н и в а л с я как
весьма успешный, в то время как р е п о р т а ж и о менее известных интервенциях, позволивших предотвратить военные к о н ф л и к т ы (например, в Македонию) не получили ш и р о к о г о медийного освещения. Крупных успехов
при некотором количестве неудач добился в последнее десятилетие ЕС, несмотря на скромную численность чиновников, составляющую 25 тыс. человек. Вспомним хотя бы
п р и н я т и е в союз новых государств-членов в 2004 г., что
стало одним из наиболее впечатляющих успехов руководства союза.
Возможно, в будущем одной из наиболее и н т е р е с н ы х
площадок глобальной п о л и т и ч е с к о й активности станет
обеспечение глобальных о б щ е с т в е н н ы х благ. И м е ю т с я
в виду согласованные действия, которые в перспективе
могли бы принести большие коллективные выгоды. Но,
как и в случае с о б щ е с т в е н н ы м и благами в пределах того
или иного государства, здесь необходимы институты, наделенные правом расходования средств и соответствующие ресурсы. Один из п р и м е р о в — з д р а в о о х р а н е н и е . Со-
1
I I
'•
1
1Джефф
Малган
гласно предварительным оценкам, глобальные издержки,
связанные с пандемией тяжелых форм птичьего гриппа,
могли п р е в ы с и т ь 500 млрд долл. (расходы, ассоциируемые со вспышкой тяжелой атипичной пневмонии достигли 54 млрд долл.). ВОЗ оценивает затраты на разработку вакцин и медицинских препаратов, необходимых для
подавления вспышки, в 500 млн долл. Еще около 1 млрд
долл. потребуется на борьбу с пандемией в наиболее бедных, не имеющих развитых государственных систем здравоохранения, странах мира. Для создания таких систем
п о т р е б о в а л и с ь бы гораздо меньшие по объему инвестиции, чем расходы на л е ч е н и е заболевших во время пандемии людей. Но в настоящее время государства мира
практически не имеют стимулов, которые побуждали бы
их к такого рода инвестициям. Если же некоторые из них
решатся на капиталовложения, другие государства могут
попытаться бесплатно воспользоваться результатами чужого участия 2 7 . И з в е с т н о м н о ж е с т в о п р и м е р о в такого
рода, от совместных действий, н а п р а в л е н н ы х на ограничение климатических изменений, до общей заинтересованности в ф и н а н с о в о й стабильности и предотвращении р а с п р о с т р а н е н и я ядерных материалов.
Каждая из рассматривавшихся нами выше трех основных т е н д е н ц и й — р а с п р о с т р а н е н и е д е м о к р а т и и , рост
объема знаний и п о в ы ш е н и е у р о в н я связности—обуславливает п о в ы ш е н и е важности комплекса о б щ е с т в е н н ы х
благ, что во многом определяет динамику государственного управления. Все они тесно п е р е п л е т е н ы между собой. Рука об руку идут, например, знания и взаимосвязанность (китайские р а з в е д ы в а т е л ь н ы е службы стремятся
получить и н ф о р м а ц и ю о новых технологиях западных
компаний, а государственные и н в е с т и ц и о н н ы е компании скупают акции зарубежных и н н о в а ц и о н н ы х фирм).
Не менее тесно переплетаются з н а н и я и д е м о к р а т и я : се-.
годня законы о свободе и н ф о р м а ц и и действуют в 90 %
с т р а н - ч л е н о в ОЭСР (в 1970 г . - в с е г о в пяти), подпитывая рост глобального гражданского общества 2 8 . Многое
объясняют и в о з н и к а ю щ и е под воздействиями этих тенденций п р о т и в о р е ч и я и внутренние к о н ф л и к т ы : от негод о в а н и я разделенных людей, до тех, кто не смог приспо-
102 98
Глава
3.
Действия
государства...
собиться к условиям экономики, основанной на знаниях,
и автократов, которым удалось подавить демократическую о п п о з и ц и ю и сохранить власть 29 .
Паттерны реформ
Государство способно р а з л и ч н ы м образом отвечать на
вызовы, с в я з а н н ы е с д е м о к р а т и е й , з н а н и я м и и все более т е с н ы м и взаимосвязями. Но нельзя не о т м е т и т ь
и наличие общих тем. Часть из них вытекает из изменений структуры спроса и предложения, часть является
результатом п о я в л е н и я новых паттернов власти, часть—
следствием моды. Функции государства могут смещаться вверх, в сторону т р а н с н а ц и о н а л ь н ы х органов, вниз,
в сторону местных органов власти, и по г о р и з о н т а л и ,
в н а п р а в л е н и и частного сектора и н е к о м м е р ч е с к и х организаций. Но и в относительно новых сложных паттернах часто остается место таким же крупным, как и раньше, государственным секторам.
и
Рынки,
эффективность
новое государственное управление
Важную роль в р а з в е р т ы в а н и и р е ф о р м играет экономика.
Начиная с н е ф т я н ы х ценовых шоков 1970-х гг., повышательный тренд государственных расходов, и з м е р я е м ы х
как доля в ВВП, был п р и о с т а н о в л е н . Однако добиться
их с о к р а щ е н и я так и не удалось. Поскольку в таких областях, как здравоохранение и уровень жизни, государство
испытывает неослабевающее давление растущих затрат,
оно находится в н е п р е р ы в н о м поиске путей оптимизации—получения большего за меньшие деньги. Разнообразие методов, возникших в пределах жизни последнего
поколения, включая управление производительностью,
приватизацию, соревновательность и р а ц и о н а л и з а ц и ю ,
и стало ответом на с л о ж и в ш е е с я п о л о ж е н и е дел, а также на представление о том, что государственные ведомства и отдельные ч и н о в н и к и не были в достаточной мере
к о м п е т е н т н ы для э ф ф е к т и в н о г о р а с п о р я ж е н и я ресурсами. Ч а с т и ч н о эти общие н а с т р о е н и я были в ы з в а н ы
1 Д ж е ф ф Малган
.'I )
процессами развития демократии —усиление позиций
гражданина и п о т р е б и т е л я по о т н о ш е н и ю к бюрократу
и профессионалу, — отчасти же они отражали растущее
влияние бизнеса.
Этот з н а ч и т е л ь н ы й корпус идей, называемых еще новым государственным управлением, оказал глубокое воздействие на д е я т е л ь н о с т ь ведомств, к о т о р а я п р и о б р е тала все более с т р а т е г и ч е с к и й характер. В н е к о т о р ы х
о т н о ш е н и я х н о в ы е идеи с п о с о б с т в о в а л и р а с ш и р е н и ю
горизонта п л а н и р о в а н и я (побуждая к п р о з р а ч н о с т и действий и определенности целей), в некоторых—затрудняли с т р а т е г и ч е с к и й переход ( ф р а г м е н т и р о в а н н о с т ь органов власти и стремление к получению к р а т к о с р о ч н ы х
результатов в ущерб р е а л и з а ц и и д о л г о с р о ч н ы х изменений). Р а с с м а т р и в а е м ы е нами идеи получили о с о б е н н о
сильный импульс после н е ф т я н о г о шока 1970-х гг., одним
из следствий которого стала всеобщая озабоченность фискальным к р и з и с о м государства. П р а в и т е л ь с т в а представлялись как весьма у я з в и м ы е с точки з р е н и я их захвата теми или и н ы м и з а и н т е р е с о в а н н ы м и группами
и предоставляющие власть голодным бюрократам, стремящимся к р а с ш и р е н и ю своих империй. Предполагалось,
что р е ш е н и е м п р о б л е м ы могут стать р ы н к и , а значит —
экономическая л и б е р а л и з а ц и я (отказ от валютного регул и р о в а н и я , п р е к р а щ е н и е попыток установления контроля над ценами и доходами, д о п о л н е н н о е п р и в а т и з а ц и е й
коммунальных компаний, р е ф о р м о й п р о ф с о ю з о в и дерегулированием). В некоторых случаях эти меры дополнялись о г р а н и ч е н и е м с о ц и а л ь н ы х п о с о б и й и сокращением ф и н а н с и р о в а н и я государственных услуг. Н а и б о л е е
очевидно эти тенденции п р о я в и л и с ь в англосаксонских
странах (в Н о в о й Зеландии, США и В е л и к о б р и т а н и и ) .
Заметное в л и я н и е они оказали и на такие организации,
как ОЭСР и МВФ (последний превратился в наиболее неистового певца н е о л и б е р а л ь н о й политики).
Еще более глубокие р е ф о р м ы были осуществлены
в структурной области. Государственные ведомства были
п р е о б р а з о в а н ы в независимые коммерческие компании
( к о р п о р а т и з и р о в а н ы ) , а затем п р и в а т и з и р о в а н ы . Некот о р ы е из них п р е в р а т и л и с ь в с а м о с т о я т е л ь н ы е испол-
102
Глава
3.
Действия
государства...
н и т е л ь н ы е агентства, р у к о в о д с т в о в а в ш и е с я устанавливаемыми государством к о л и ч е с т в е н н ы м и показателями,
но державшиеся несколько в стороне от других органов
власти. И с п о л н е н и е функций государственных институтов в тех областях, в которых правительство, как предполагалось, не имело никаких сравнительных преимуществ,
было передано к о м м е р ч е с к и м к о м п а н и я м . И м е ю т с я
в виду такие сферы, как п р о м ы ш л е н н о е и гражданское
строительство, уборка улиц и даже э к о н о м и ч е с к о е консультирование. П р е т е р п е л и з м е н е н и е и порядок финанс и р о в а н и я н е к о т о р ы х функций (в рамках государственных ф и н а н с о в ы х и н и ц и а т и в и государственно-частных
партнерств). Во многих случаях государству и обществу
удалось добиться значительных успехов. Но нередко издержки, с в я з а н н ы е с осуществлением п е р е ч и с л е н н ы х
выше функций, оказывались слишком высокими в отсутствие сколько-нибудь заметного роста качества 30 .
В н е к о т о р о м о т н о ш е н и и эти р е ф о р м ы были частью
продуманной стратегии по ограничению роли государства
и разрушению слепой веры в его могущество, столь сильно р а с п р о с т р а н и в ш е й с я в Северной Америке после принятия политики «нового курса» и Европе—после Второй
мировой войны. Безусловно, это была в высшей степени
влиятельная идеология (для тех, кто привык мыслить в такого рода терминах) 3 1 . С другой стороны, в основе преобр а з о в а н и й лежал чистой воды прагматизм: скептицизм
относительно знаний и дееспособности правительственных органов и з а и н т е р е с о в а н н о с т ь в оценке потенциала других моделей, обещавших высокие результаты при
низких затратах. Но независимо от мотивации инициаторов (в зачинателях недостатка не было), эти эксперименты привели к р а з м ы в а н и ю границ государства. Стив Голдсмит в б ы т н о с т ь мэром И н д и а н а п о л и с а (впоследствии
был назначен старшим советником Джорджа Буша-младшего) заявлял, что если бы он нашел в местном выпуске
«желтых страниц» хотя бы три записи о предоставляемых
городом услугах, он немедленно передал бы их на исполнение коммерческим компаниям. В 1980-е гг. в Новом Южном Уэльсе практиковалось приглашение представителей
общественности на обсуждение вопросов об увольнении
55
ш
1
1Джефф
Малган
государственных служащих, д о л ж н о с т и к о т о р ы х были
п р и з н а н ы избыточными 3 2 . Согласно расчетам Пола Лайта, численность теневых служащих федерального правительства США в девять раз превышает численность официальных ч и н о в н и к о в (первых—17 млн человек, вторых,
без учета военнослужащих,—2 млн человек) 3 3 .
У м е р е н н ы е р е ф о р м ы п о з в о л и л и улучшить качество
предоставляемых государством услуг, сделав их более опер а т и в н ы м и и адресными. П о п ы т к и провести более строгие и з м е р е н и я встретили негодование, но нельзя не согласиться, что они позволили точнее понять, что именно
и почему работает в таких р а з л и ч н ы х областях, как оборона, медицина и школьное образование. Ш и р о к о е расп р о с т р а н е н и е получили методы у п р а в л е н и я производительностью (в частности, в США в 1993 г. был п р и н я т
специальный Закон о результатах и э ф ф е к т и в н о с т и правительства) , что позволило добиться с н и ж е н и я коррупции, п о в ы ш е н и я продуктивности и усовершенствования
процессов принятия решений. В принципе, основная
цель всех этих и многих других форм «управления, ориент и р о в а н н о г о на результат» состояла в том, чтобы связать
бюджетные ассигнования и полученные результаты. В начале 2000-х гг. в 47 штатах США были введены особые треб о в а н и я к б ю д ж е т и р о в а н и ю , о р и е н т и р о в а н н о м у на результаты, а в 31 штате они были о ф о р м л е н ы законодательно. Лежащая в их основе идея о том, что государственные
органы должны иметь больше стимулов к п о в ы ш е н и ю результатов деятельности, представляется полностью оправданной. Ведь базирующиеся на вложениях бюджетные системы побуждают не столько к высокой продуктивности,
сколько способствуют ф о р м и р о в а н и ю ментальности «расходуй или потеряешь», когда неудачи и провалы вознаграждаются увеличением ф и н а н с и р о в а н и я .
В странах, в которых глубокие корни пустила коррупция, п о в ы ш е н и е п р о з р а ч н о с т и способствует повышению качества государственного у п р а в л е н и я (по тем же
самым п р и ч и н а м соответствующие м е р о п р и я т и я будут
встречать у п о р н о е с о п р о т и в л е н и е ; по словам директора румынского отделения Transparency International, в ее
стране взятки дают всем: сиделкам и учителям, врачам
102
Глава
3.
Действия
государства...
и чиновникам, —а институты недостаточно сильны, чтобы справиться с коррупцией) 3 4 .
В целом во многих странах результаты р е ф о р м в рамках с т р а т е г и и «нового государственного управления»
не оправдали возлагавшихся на них надежд. В соответствии с данными недавнего международного сравнительного и с с л е д о в а н и я п р о и з в о д и т е л ь н о с т и , п р о в е д е н н о г о
под руководством К р и с т о ф е р а Худа, страны, вставшие
на путь реформ, продемонстрировали плохие результаты.
По словам исследователя, В е л и к о б р и т а н и я «заняла позицию в середине н и ж н е й трети десяти наиболее развитых
стран», а США оказались последними (какая и р о н и я судьбы, с учетом того влияния, которым пользуется эта страна в глобальных дебатах по государственной политике).
Одним из ф а к т о р о в явилась доказавшая свою сложность техническая сторона дела. Н а п р и м е р , до сих пор
отсутствует система бюджетирования, которая действительно бы побуждала к в ы с о к о й п р о и з в о д и т е л ь н о с т и .
Ведь на практике все зависит от того, что считать положительным итогом. Чтобы понять, почему та или иная
задача была решена или, наоборот, почему цель не была
достигнута, необходимо в ы я в и т ь п р и ч и н ы , обусловившие полученные результаты. П р и ч и н ы же эти могут быть
самыми р а з н ы м и , от недостатка средств до неправильного выбора временных рамок, от характера политики
до дееспособности ответственных за р е ш е н и е задач институтов. Не менее трудным является п о н и м а н и е того,
что следует делать в случае, когда правительству не удалось достичь п о с т а в л е н н ы х ц е л е й : увеличить финансирование, сократить его или сохранить п р е ж н и е объемы.
(Более п о д р о б н о п р а к т и ч е с к и е трудности у п р а в л е н и я
производительностью рассматриваются в главе 7).
О г р а н и ч е н и е с ф е р ы в л и я н и я п р а в и т е л ь с т в а ведет
не только к п о в ы ш е н и ю э ф ф е к т и в н о с т и , но и к появлению новых проблем, что становится очевидным в периоды кризисов. В процессе л и к в и д а ц и и последствий
Урагана Катрина в США стало ясно, что логистическая
система р о з н и ч н о й сети Wal-Mart куда более надежна
и п р о и з в о д и т е л ь н а , чем т р а н с п о р т н а я система американского правительства. П р о и з о ш е д ш е е в Великобри-
56
1
Джефф
Малган
тании в 2000 г. крушение поездов под Хатфилдом стало
свидетельством о г р а н и ч е н н о с т и возможностей государства вследствие л и б е р а л и з а ц и и . В т е ч е н и е нескольких
месяцев после крушения частные ж е л е з н о д о р о ж н ы е операторы, опасаясь возможных судебных исков, п р и н я л и
р е ш е н и е о резком с н и ж е н и и скорости всех составов. Отр и ц а т е л ь н ы е последствия этого р е ш е н и я (сокращение
перевозок, нарушение расписания, увеличение загрузки
а в т о м о б и л ь н ы х дорог) з н а ч и т е л ь н о п р е в ы с и л и риски,
с в я з а н н ы е с и с п о л ь з о в а н и е м ж е л е з н ы х д о р о г (жертвами крушения стали ч е т ы р е человека). Но в этом случае
правительство оказалось практически бессильным.
В 1980-1990-х гг. отовсюду с л ы ш а л и с ь смелые призывы к и с п о л ь з о в а н и ю п о т е н ц и а л а р ы н к о в для трансф о р м а ц и и сектора государственных услуг и других сфер
ответственности государства. В некоторых случаях рынки и к в а з и р ы н к и ф у н к ц и о н и р о в а л и весьма удовлетвор и т е л ь н о . Н а п р и м е р , с их п о м о щ ь ю удалось установить конкурентные о т н о ш е н и я в части ранее з а к р ы т ы х
от стороннего участия государственных секторов. Однако результаты р е ш е н и й , основанных на р ы н о ч н ы х механизмах, оказались существенно ниже ожидаемых. Классический п р и м е р — п е н с и о н н а я р е ф о р м а . В н е к о т о р ы х
странах, включая В е л и к о б р и т а н и ю , п о о щ р е н и е к развитию индивидуальных пенсий на в ы с о к о к о н к у р е н т н ы х
рынках вызвало волну п р е д н а м е р е н н о невыгодных для
клиентов продаж со стороны частных компаний. В других странах, таких как Чили, переход от государственных
(«живи по средствам») к финансируемым в частном порядке пенсий, сделал последние недоступными для значительной части населения, а также сопровождался резким п о в ы ш е н и е м т р а н с а к ц и о н н ы х издержек, что свело
на нет все в о з м о ж н ы е выгоды, которые могла принести
более р ы н о ч н а я система. О с н о в н о е допущение заключалось в том, что пенсии, к о т о р ы е будут выплачиваться
фондами, у п р а в л я ю щ и м и капиталом, станут более устойчивыми, чем пенсии, ф о р м и р у е м ы е из доходов от налогообложении. Однако если г о в о р и т ь об о г р а н и ч е н н о м
пределами года в р е м е н н о м периоде, то в обоих случаях
будет иметь место одно и то же экономическое перерас-
102
Глава
3.
Действия
государства...
пределение от тех, кто р а б о т а е т сегодня, тем, кто трудился вчера.
Сегодня страны, дальше всех продвинувшиеся на пути
повсеместного р а з в и т и я р ы н о ч н ы х о т н о ш е н и й , служат
о т р и ц а т е л ь н ы м п р и м е р о м для всех остальных. Правительство Н о в о й Зеландии давно отреклось от большинства проводившихся в 1980-1990-х гг. р ы н о ч н о ориентир о в а н н ы х р е ф о р м . Б р и т а н и я испила еще более горькую,
чем того заслуживала, чашу громких провалов, от небрежно п р о в е д е н н о й п р и в а т и з а ц и и железных дорог до весьма существенной доли частных ф и н а н с о в ы х инициатив,
которые, по современным оценкам, п р и н е с л и ценность,
никак не оправдывавшую вложенные в них деньги, в силу
высоких т р а н с а к ц и о н н ы х издержек и неспособности пер е а д р е с о в ы в а т ь риски. К другим показательным примерам относятся ч а с т и ч н ы й коллапс некогда весьма впеч а т л я ю щ е й н а ц и о н а л ь н о й системы з д р а в о о х р а н е н и я
в Китае ( п р о и з о ш е д ш и й тогда, когда государственное
оказание услуг было заменено р ы н о ч н ы м ) и знаменитая своими з л о у п о т р е б л е н и я м и п р и в а т и з а ц и я 1990-х гг.
в странах Латинской Америки, ошибки которой вызвали
резкий политический «левый поворот» в 2000-х гг.
Для н е к о т о р ы х стран, где граждане и домохозяйства
имеют в о з м о ж н о с т ь п р и о б р е с т и страховку, компенсирующую р и с к и , в о з м о ж н о с т ь о б е с п е ч е н и я высокого
уровня ж и з н и посредством р ы н к а остается достаточно
привлекательной. Для других государств недискриминационная система социального о б е с п е ч е н и я остается гарантией гармоничного, единого общества. В странах, где
абсолютная бедность была существенно сокращена, изменились и условия политического контракта, гарантирующего всеобщее п е н с и о н н о е о б е с п е ч е н и е или здравоохранение. Более чем когда-либо в о з р о с л о значение
п о л и т и ч е с к о г о в ы б о р а среднего класса, согласно требованиям которого с о ц и а л ь н о е о б е с п е ч е н и е д о л ж н о
предоставлять четко определенную ценность за деньги.
С о в р е м е н н ы й средний класс поддерживает только то,
в чем он видит непосредственную пользу для себя самого, а не только для беднейших слоев населения: например, усилия государства, н а п р а в л е н н ы е на заботу о детях
57
1Джефф
Малган
Глава
3.
Действия
государства...
и стариках, на увеличение свободного времени и повышение д е н е ж н ы х доходов. Во многих случаях подобные
политические соглашения препятствуют попыткам введ е н и я р ы н о ч н ы х отношений. Очевидно, что в таких социальных областях, как здравоохранение, р ы н к и могут
быть в высшей степени н е э ф ф е к т и в н ы м и (в США, например, расходы на душу н а с е л е н и я в сфере здравоохран е н и я в два раза выше, чем в Великобритании, но отдача от них значительно ниже, что частично обусловлено
о г р о м н ы м и т р а н с а к ц и о н н ы м и издержками, связанными
с бухгалтерами, юристами, специалистами по маркетингу и менеджерами). В е р о я т н е е всего, политика перераспределения будет продолжаться. Согласно данным МВФ,
н е с м о т р я на то, что на п р о т я ж е н и и двух последних десятилетий доходы всех групп населения увеличивались,
возрастала и степень неравенства между государствами
со средним и в ы с о к и м доходами. Во многом это объясняется выгодами, которые получает самая богатая группа
стран за счет средней, в то время как доля наиболее бедной группы остается относительно постоянной.
Р ы н к и обладают множеством достоинств, играя важнейшую роль в и н ф о р м а ц и о н н о м н а с ы щ е н и и государственного сектора и в ф у н к ц и о н и р о в а н и и о б р а т н о й
связи. Однако допущение, согласно которому для любой с о ц и а л ь н о й о р г а н и з а ц и и р ы н к и как естественный
феномен являются «выбором по умолчанию», представл я е т с я ошибочным. Когда государство и закон отступают, их место занимают отнюдь не р ы н к и медицинских
услуг. Возникает нечто похожее на естественное состояние. Рынку необходимо придать желаемую форму, продумать конструкцию и адаптировать. И хотя р е ш и т ь эту
задачу можно несколькими способами в рамках разных
м о д и ф и к а ц и й капитализма, но в той же мере, в которой
р ы н о к является продуктом органической эволюции, он
представляет собой результат п о л и т и ч е с к и х р е ш е н и й
и соглашений. Н е п о с р е д с т в е н н ы е ф и н а н с о в ы е стимулы
э ф ф е к т и в н ы далеко не во всех сферах человеческой деятельности. Если вы хотите, чтобы учителя действительно
учили, а врачи действительно заботились о своих пациентах, вы д о л ж н ы осознавать, что получаемое ими де-
нежное вознаграждение имеет важное, но о г р а н и ч е н н о е
значение. Согласно большому количеству э м п и р и ч е с к и х
наблюдений и в п р о т и в о п о л о ж н о с т ь многим теоретическим построениям, поведение людей зависит от социальных сигналов не в меньшей степени, чем от материальных стимулов (Марч и Ольсен называют это «логикой
подобающего поведения») 3 5 .
И н т е р е с н ы й пример того, как р ы н о ч н ы е стимулы могут в р а в н о й мере с п о с о б с т в о в а т ь п о в ы ш е н и ю результатов л е ч е н и я и уменьшению р а з р ы в а в доступе к медицинским услугам, в том случае если они п о д к р е п л я ю т с я
множеством других инструментов, дает нам Н о в а я Зеландия. Если больные обращаются за помощью не только к з а к р е п л е н н ы м за ними врачам общей п р а к т и к и ,
но и другим специалистам, п е р в ы е т е р я ю т в деньгах.
Тем не менее правительство страны инвестирует значительные средства в крупномасштабные п р о г р а м м ы здорового п и т а н и я и физического воспитания, ориентированные на н а и б о л е е п о д в е р ж е н н ы е соответствующим
рискам группы населения. К тому же граждане выбирают две т р е т и членов советов по здравоохранению.
В настоящее время схожие аргументы о т н о с и т е л ь н о
п р е д о с т а в л е н и я комплекса прав п р и в о д я т с я и в сфере
экологической политики. Вот уже много лет правительства разных стран пытаются ввести торгуемые разрешения на р а з л и ч н ы е «антитовары» ( з а г р я з н я ю щ и е природную среду отходы производства или в ы б р о с ы С02).
В результате п р и л о ж е н н ы х усилий было создано несколько новых рынков. В о т н о ш е н и и наиболее а м б и ц и о з н ы х
проектов, таких как К и о т с к и й п р о т о к о л и с в я з а н н ы й
с ним е в р о п е й с к и й р ы н о к квот на выбросы углекислого
газа, используется термин «механизм чистого развития»
^ D M ) . Н о в ы е и н и ц и а т и в ы основаны н а той основополагающей идее, что п р о м ы ш л е н н ы е компании гораздо
лучше государства знают, где могут быть осуществлены
наиболее э ф ф е к т и в н ы е по издержкам с о к р а щ е н и я выбросов. Поэтому р ы н к и р а с с м а т р и в а ю т с я ныне как неотъемлемая часть любых п р и н я т ы х в будущем подходов
к изменению климата. Однако рука об руку с р ы н о ч н ы м
подходом идут проблемы ц е н о о б р а з о в а н и я и контроля.
102
107
1
Джефф
Малган
3.
Действия
государства.
Какие вопросы, темы придут на смену движущим силам
р е ф о р м , п р о в о д и в ш и х с я в конце XX в.? П р е д с к а з а н и я
всегда с о п р я ж е н ы с риском, но уже сейчас, в нашем настоящем, хорошо просматриваются основные направления изменений. Н е к о т о р ы е с о в р е м е н н ы е т е н д е н ц и и и,
в частности, доступ ко все большим объемам информации и обратная связь (посредством данных, р ы н к о в или
м н е н и я п о т р е б и т е л я ) получат н о в ы й импульс к развитию. Другие т р е н д ы изменят направление. Предвестники будущего набирают силу там, где власти сталкиваются
с наиболее и н т е н с и в н ы м давлением. Одно из них—растущее к о л и ч е с т в о случаев х р о н и ч е с к и х з а б о л е в а н и й ,
на долю которых приходится уже 46 % от общего числа
всех р е г и с т р и р у е м ы х в мире болезней. Ожидается, что
к 2020 г. этот показатель возрастет до 56%. Ч а с т и ч н о это
связано со старением населения многих стран мира, частично я в л я е т с я следствием п о в ы ш е н и я качества здрав о о х р а н е н и я и у в е л и ч е н и я общей п р о д о л ж и т е л ь н о с т и
жизни. Сегодня в США более трех ч е т в е р т е й случаев
г о с п и т а л и з а ц и и , 88% в ы п и с ы в а е м ы х р е ц е п т о в и около 70% п о с е щ е н и й врачей-терапевтов связано с необходимостью л е ч е н и я х р о н и ч е с к и х болезней 3 6 . П о с т о я н н о
увеличивается не только количество х р о н и ч е с к и х заболеваний, но и психических расстройств (30% всех консультаций у врачей общей п р а к т и к и и 50% п о в т о р н ы х
визитов). Согласно прогнозу ВОЗ в 2020 г. на второе место в числе причин расстройств здоровья выйдет депрессия 37 . В В е л и к о б р и т а н и и количество о б р а щ е н и й за пособиями по болезни и нетрудоспособности по п р и ч и н е
психических расстройств п р е в ы с и л о 900 тыс. (это больше, чем количество о ф и ц и а л ь н о з а р е г и с т р и р о в а н н ы х
безработных). И з м е р е н н ы е в количестве п о т е р я н н ы х
рабочих часов болезни, связанные с ч е л о в е ч е с к о й психикой, образуют крупнейшую в мире группу заболеваний.
В н е к о т о р ы х европейских странах, показатели смертности от самоубийств п р е в ы с и л и смертность от дорожнот р а н с п о р т н ы х происшествий.
П о с м о т р и м ли мы на условия л е ч е н и я х р о н и ч е с к и х
болезней сквозь призму т р а д и ц и о н н ы х к л и н и ч е с к и х
предписаний и больничного ухода или через призму потребителей, проблемы администрирования и лечения
очевидны. Значительную часть бремени ухода за больными берут на себя их семьи и друзья. Предоставление
аналогичных услуг ф о р м а л ь н ы м и структурами с участием в ы с о к о о п л а ч и в а е м ы х врачей и медсестер было бы
слишком дорогим. Поэтому большая часть важных знаний о том, как создавать наилучшие долгосрочные условия для ухода за б о л ь н ы м и , п р и н а д л е ж и т скорее им
самим и членам их семей, но не врачам. Данное обстоятельство стало одной из п р и ч и н заметного роста в последние два д е с я т и л е т и я количества влиятельных организаций по самостоятельной и взаимной помощи. Врачи
и больницы продолжают играть важную роль, но они будут во все большей степени направлять самостоятельный
уход, используя технологии осуществления м о н и т о р и н г а
102
109
на выброс углекислого газа оказались избыточными, что незамедлительно привело к ценовому коллапсу. Данная проблема могла бы быть решена, но Межп р а в и т е л ь с т в е н н а я группа э к с п е р т о в по и з м е н е н и ю
климата (IPCC) обнаружила, что и з м е р е н и я исходных
у р о в н е й в ы б р о с о в осуществлялись со з н а ч и т е л ь н ы м и
п о г р е ш н о с т я м и (60% для н е ф т и , газа и угля и 100% для
н е к о т о р ы х сельскохозяйственных процессов), что имеет ж и з н е н н о важное значение для ф у н к ц и о н и р о в а н и я
любого рынка. К тому же при определении квот не учит ы в а л и с ь с е р ь е з н ы е «чистые издержки» ( ф и н а н с и р о вание проектов, которые были бы осуществлены и без
него), э ф ф е к т «рикошета» (деньги, полученные за счет
механизма чистого развития, вновь направлялись на реал и з а ц и ю проектов, с в я з а н н ы х с в ы б р о с а м и углекислого газа) и д в о й н о й счет. Неудивительно, что основную
роль в улучшении экологической ситуации сыграли государственное регулирование и стандартизация, но никак
не рынки. И з м е н е н и е в будущем р а с п р е д е л е н и я р о л е й
между государством и р ы н к а м и в данной сфере представляется м а л о в е р о я т н ы м .
ВЕС
КВОТЫ
Гражданоцентричное
государственное
•iV;
Глава
и системное
управление
1
I
Джефф
Малган
и оказания поддержки. Результаты их деятельности будут
оцениваться по классическим показателям скорости отклика или смертности. Но к ним добавятся и н д и к а т о р ы
степени удовлетворения пациентов и их здоровья.
Мы р а с с м а т р и в а е м х р о н и ч е с к и е болезни не в свете
о б е с п е ч е н и я соответствующих услуг государством (деятельности во благо людей), а как классический п р и м е р
проблемы, принуждающей с к о н ц е н т р и р о в а т ь внимание
на и з м е н е н и и качества в з а и м о о т н о ш е н и й граждан и государства и на услугах, к о т о р ы е не п о д в е р г а ю т с я чрезм е р н о й с т а н д а р т и з а ц и и , но п р е д о с т а в л я ю т с я , исходя
из индивидуальных потребностей людей. Обязательство
по п о в ы ш е н и ю степени индивидуализации сервиса означает нечто большее, чем непосредственное, лицом к лицу,
общение с врачом или учителем. П о т е н ц и а л ь н о , однако,
это может означать р а з л и ч н ы е учебные курсы и программы для каждого учащегося, значительно о т л и ч а ю щ и е с я
друг от друга подходы к уходу за пациентами или, по крайней мере, серии из нескольких сгруппированных в модули вариантов л е ч е н и я и обучения, выбор которых осуществляется с помощью наставника или советника. Многие
недавние р е ф о р м ы о с н о в ы в а ю т с я на одной простой,
но п о т е н ц и а л ь н о р е в о л ю ц и о н н о й идее о верховенстве
индивидуального о п ы т а человека в о п р е д е л е н и и круга
и характера получаемых им услуг. Н а п р и м е р , выделение
персональных бюджетов позволяет инвалидам контролир о в а т ь соответствие расходов их л и ч н ы м потребностям.
Такая п р а к т и к а п е р е в о р а ч и в а е т с ног на голову допу• щения, на к о т о р ы х о с н о в ы в а л и с ь м н о г и е распростран е н н ы е в XX в. услуги, связывая между собой непосредственную в о з м о ж н о с т ь р а с п о р я ж а т ь с я деньгами, новые
п л а т ф о р м ы (позволяющие п р о д е м о н с т р и р о в а т ь людям,
что они могли бы п р и о б р е с т и на доступные им средства)
и новые структуры, ответственные за советы и консультации. Н е к о т о р ы м о ф и ц и а л ь н ы м лицам и специалистам
эти идеи казались слишком р а д и к а л ь н ы м и (угроза практикующим сегодня п р о ф е с с и о н а л а м ) и даже о п а с н ы м и
(угроза утраты к о н т р о л я над издержками). В действит е л ь н о с т и они с п о с о б с т в о в а л и п о в ы ш е н и ю у р о в н я удов л е т в о р е н и я жизнью и сокращению расходов.
102
Ii
Глава
3.
Действия
государства...
Часть этих р е ф о р м может рассматриваться как последний шаг в длинном, растянувшемся на несколько десятилетий, д в и ж е н и и государственного сектора к р е а л ь н о й
защите прав п о т р е б и т е л е й . В В е л и к о б р и т а н и и борьба
за создание советов потребителей и р а с ш и р е н и е их прав,
и н и ц и а т о р о м к о т о р о й выступил Майкл Янг, началась
еще в 1950-е гг. Но п е р в ы е ф о р м а л ь н ы е гарантии населению (такие как английская Гражданская хартия), как
и первые о ф и ц и а л ь н о устанавливаемые цели (власти Канады дают государственным ведомствам целевые задания
по удовлетворению п о т р е б и т е л е й ; для оценки степени
их в ы п о л н е н и я используется система «стандартных инструментов измерений» (СМТ)) 38 , датируются 1980-ми гг.
Наделение п о т р е б и т е л е й р е а л ь н о й властью (включая
право на отказ) способно полностью и з м е н и т ь культуру
предоставления государственных услуг. Но самой по себе
защиты и н т е р е с о в п о т р е б и т е л е й недостаточно. Довольно часто граждане стремятся к участию в ф о р м и р о в а н и и
услуг, а не только к выбору между ними. П р о ц е с с принят и я р е ш е н и й воздействует на их восприятие. Ответ на вопрос «почему люди подчиняются закону?», например, частично состоит в том, что граждане чувствуют свою роль
в п р о ц е с с е р а з р а б о т к и тех или иных правил 3 9 . Методы «открытого кода», о с н о в ы в а ю щ и е с я на в о в л е ч е н и и
пользователей в разработку т о в а р о в и услуг (подобные
«пользовательской группе мозгового штурма» компании
Lego, в которую входят «ведущие потребители», помогающие создавать новые игрушки и и с п ы т ы в а т ь прототипы в п р и б л и ж е н н ы х к р е а л ь н ы м условиях), давно стали
общей практикой бизнеса (и всегда были общей практикой гражданского общества) и постепенно завоевывают
признание в государственном секторе. Деятельность голландской «Бригады Кафки»—хороший пример того, как
граждане могут согласовывать р а з л и ч н ы е точки з р е н и я
на возможности п о в ы ш е н и я качества предоставляемых
государством услуг. Еще один шаг вперед (возможность
изменять набор услуг) был сделан в рамках Н а ц и о н а л ь ной программы пациентов-экспертов в сфере здравоохранения 4 0 . «Одноранговые производственные сети», наподобие веб-браузера Firefox, и совместно составляемая эн-
60
1
"1
Джефф
Малган
циклопедия «Википедия» —это своего рода к о о п е р а т и в ы
(гораздо более масштабные, по сравнению с обычными).
Они во многом напоминают те, которые в XIX в. проложили путь многим и сегодня предоставляемым государством
услугам, и п р о д е м о н с т р и р о в а л и возможность установления самых р а з н ы х в з а и м о о т н о ш е н и й между производством и потреблением, способных послужить существенному п р е о б р а з о в а н и ю государственных услуг (представьте себе, например, более открытую школьную программу
или консультационные услуги для малого бизнеса).
Зачастую права п о т р е б и т е л е й не могут быть в полной
мере р е а л и з о в а н ы , поскольку р е ш е н и е той или иной проблемы зависит не от степени г р а ж д а н о ц е н т р и ч н о с т и государства, а от и з м е н е н и я предпочтений и поведения людей. Правительство, хорошо владеющее языком расширения прав, легко может использовать свою власть, чтобы
сделать своих граждан более з д о р о в ы м и и богатыми или
обеспечить их безопасность. Таким образом, оно оказывается на т е р р и т о р и и совместного производства или совместного созидания, что требует п р и н ц и п и а л ь н о отличного от т р а д и ц и о н н о г о образа мышления (оказание услуг
пассивным п о т р е б и т е л я м при активном участии всемогущих п р о ф е с с и о н а л о в , бюрократов и бизнеса) в отношении предоставления услуг. На этой площадке совместного
творчества многое зависит от качества взаимоотношений
между учителями и учениками, врачами и п а ц и е н т а м и
или между гражданами и другими гражданами. П о м и м о
прочего н о в о е качество в з а и м о о т н о ш е н и й способствует р а з в и т и ю домашнего о б р а з о в а н и я и участию родителей в п р о ц е с с е обучения, р а с п р о с т р а н е н и ю групповой
м е д и ц и н с к о й в з а и м о п о м о щ и , возврату к п р а к т и к е микр о к р е д и т о в а н и я , взаимного ф и н а н с и р о в а н и я и старых
«симбиотических» традиций, которыми так богата любая
страна мира (см. р а б о т ы Ивана Иллича) 4 1 .
Если одна группа тенденций р а з в и т и я с ф е р ы государственных услуг сфокусирована на микроуровне индивидуальных потребностей, то другая представляет особый
интерес с системной точки зрения. Одним из наиболее
мощных факторов являются климатические изменения,
вынуждающие политиков рассматривать едва ли не каж-
102
Глава
3.
Действия
государства...
дую область ч е л о в е ч е с к о й деятельности сквозь призму
проблемы выбросов углекислого газа. В социальной политике все чаще используются механизмы комплексной
о б р а т н о й связи, р а б о т а ю щ и е на п р е д о т в р а щ е н и е негативных последствий. В сфере з д р а в о о х р а н е н и я ВОЗ продвигает идею «учета интересов здоровья в любой стратегии», от р а з в и т и я т р а н с п о р т а до борьбы со стрессом 4 2 .
Важную роль в п о д д е р ж а н и и здоровья людей играют
не только социальные сети, но и природа: согласно недавнему проведенному аналитическому исследованию
э м п и р и ч е с к и х данных, общение с п р и р о д о й оказывает
п о з и т и в н о е воздействие на показатели к р о в я н о г о давления, содержание холестерина в крови, общий взгляд
на жизнь и частоту стрессов 4 3 . В Чикаго был проведен
л ю б о п ы т н ы й опрос жителей м н о г о к в а р т и р н ы х зданий,
п р о ж и в а в ш и х в одном случае в домах, окруженных дер е в ь я м и и газонами, а во втором — без таковых. Оказалось, что представители в т о р о й группы гораздо чаще,
в с р а в н е н и и с ж и л ь ц а м и домов, окруженных зеленью,
тянули с устранением трудностей, с к о т о р ы м и им приходилось сталкиваться, и вообще рассматривали периодически возникавшие п р о б л е м ы как очень сложные, имею44
щие давние корни и едва ли устранимые .
О б о з р е в а я сверху вниз весь корпус методов, используемых для того, чтобы влиять на поведение людей, мы
видим, что они включают в себя законы (запрет на курение в общественных местах), стимулы (налоги на выбросы углекислого газа), с н а б ж е н и е ( н а п р и м е р , презервативами), с о ц и а л ь н ы й маркетинг (вроде того, что
и с п о л ь з о в а л с я для с о к р а щ е н и я пробок в городах), рекламу (рассказывающую об опасностях в о ж д е н и я автомобилем в нетрезвом виде), п р и в л е ч е н и е сторонников
и з н а м е н и т о с т е й для оказания д о п о л н и т е л ь н о г о давления с целью п р о д в и ж е н и я и з м е н е н и й (уличные смотрители (дружинники) или л и ч н ы е советники) и соглашения (например, о том, ч т о б ы р о д и т е л и ч и т а л и книги
своим детям). В н е к о т о р ы х странах все эти инструменты
находят широкое п р и м е н е н и е , а психологи и социологи
пользуются в органах власти не меньшим влиянием, чем
экономисты. П р и взгляде на этот инструментарий снизу
61
Джефф Малган
вверх становится очевидным, что ведущую роль в его использовании играет э н е р г и я простых людей, объединенных в о б щ е с т в е н н ы е движения, цель которых состоит
в защите окружающей среды, р а с ш и р е н и и практики пер е р а б о т к и отходов или п р о д в и ж е н и и здорового образа
жизни. В свою очередь, органы государственной власти,
как правило, оказываются в числе последних участников
процесса глубоких культурных изменений.
Государственная политика должна быть н а п р а в л е н а
на объединение восходящих и нисходящих движений. Ее
столпами д о л ж н ы быть э м п а т и я и п р и с т а л ь н о е внимание к м и к р о м и р а м повседневного опыта, в противоположность тенденции рассматривать людей сквозь призму
абстрактных категорий. Нисходящие и восходящие перспективы переплетаются и в н е к о т о р ы х случаях вступают в конфликт друг с другом и в сетях. Последние используются сегодня государством для надзора над гражданами,
а гражданами—для надзора над государством, демонстрации его о ш и б о к или п о д д е р ж а н и я видимой о б р а т н о й
связи по поводу услуг. С одной стороны, сети позволяют
объединить данные о поведении граждан, х р а н и в ш и е с я
в обособленных базах данных, с другой стороны, они открывают пользователям возможность согласования усилий (например, в случаях, когда требуется медицинская
помощь или советы) и отказа от услуг посредников (нап р и м е р , в случае, когда детям, находящимся на содерж а н и и государства, предоставляется в о з м о ж н о с т ь конт р о л и р о в а т ь выделяемые им средства и самостоятельно
в ы б и р а т ь опекунов).
'
Проблема
доверия
В какой-то степени л и б е р а л и з а ц и я и д е ц е н т р а л и з а ц и я
были ответом на недоверие —ощущение, что органы государственной власти более не служат и н т е р е с а м людей. Многие общества сталкивались с п о р о ч н о й спиралью государственного управления. Вот как описывал ее
бывший декан Гарвардского института государственного
управления Д ж о з е ф Най: «Если люди убеждены в некомпетентности правительства и отказывают ему в доверии,
100 114
Глава
j.
Действия
государства...
скорее всего, они не пожелают предоставлять ему ресурсы. Без надлежащих ресурсов, правительство не способно нормально в ы п о л н я т ь свои функции. В результате неудовлетворенность людей и недоверие к государству еще
более возрастают». В н е к о т о р ы х о т н о ш е н и я х произведенные в 1980-1990-х гг. под влиянием н е о л и б е р а л ь н ы х
идей с о к р а щ е н и я государственных расходов не столько
и з л е ч и л и бюджетную систему, сколько нанесли огромный ущерб п р о и з в о д и т е л ь н ы м и н в е с т и ц и я м (образование, инфраструктура), что подорвало основы долгосрочного экономического роста.
Если в 1980-е гг. в центре дискуссий находилась проблема размеров государства, сфер его влияния, то в 1990-е гг.
основное внимание уделялось более сложным вопросам
о наилучших способах и с п о л ь з о в а н и я власти и ресурсов
и возможности установления правильного баланса спроса и предложения. Государство может в высшей степени
э ф ф е к т и в н о р а с п о р я ж а т ь с я и 6 0 % и 3 0 % В В П . Размеры
его участия имеют гораздо меньшее значение в сравнении с качеством. Последнее может быть обеспечено благодаря непосредственному предоставлению государством
тех или иных благ или созданию более о т к р ы т ы х рынков государственных товаров и услуг. Кроме того, большое значение имеет успех и масштаб правительства, кот о р ы й должен соответствовать местным политическим
условиям. К р и т и ч е с к и важной с точки з р е н и я формирования д о в е р и я является способность государства к разнообразным действиям: в Ю ж н о й Африке р е ш а ю щ е е значение имеет успех в с о к р а щ е н и и бедности 45 , в то время
как в США—управление э к о н о м и к о й и борьба с преступностью 46 . В то же время, согласно выводам политологов,
легитимность и длительность существования всех демократических систем зависит от того, в какой степени общество верит, что д е й с т в и я государства я в л я ю т с я правильными, честными и э ф ф е к т и в н ы м и 4 7 .
Следовательно, государство должно уделять пристальное внимание действительным потребностям общества,
не слишком полагаясь на т е о р и ю или мнения экспертов.
Впрочем, политиков всегда интересовали ч а я н и я народа,
пусть даже не до конца о ф о р м и в ш и е с я . Для того чтобы
1
1Джефф
Малган
их выявить, п р и м е н я л и с ь н е п р е р ы в н о у с л о ж н я в ш и е с я
инструменты: от использовавшихся британским правительством во время Второй м и р о в о й войны «шпионов
Купера», проводивших о п р о с ы населения, до исследований компаний Gallup и MORI, а также огромного разнообразия современных методов (фокус-группы, гражданские
жюри, с о в е щ а т е л ь н ы е опросы). В главе 13 я расскажу
о том, как придать полученной с их п о м о щ ь ю информации общественную или социальную ценность. Одной
из многих причин, определяющих важность такого рода
сведений, является растущий р а з р ы в между оптимизмом
людей относительно себя самих и их оптимизмом по поводу общества в целом. Согласно данным опросов, проводившихся в странах ЕС, средняя чистая п о з и т и в н а я оценка р е с п о н д е н т а м и своих л и ч н ы х п е р с п е к т и в достигает
29,2% (исчисленная как разница между теми, кто оптимистично оценивает свою жизнь в ближайшие пять лет,
и теми, кто оценивает ее пессимистично), в то время как
к о л л е к т и в н ы й о п т и м и з м составляет всего 4,5%. Весьма
п р и м е ч а т е л ь н ы е показатели были получены в Великобритании: если индивидуальный оптимизм достигал 43%,
то к о л л е к т и в н ы й уходил в минус ( — 7%). Таким образом
общий р а з р ы в составил 50%. Очевидно, что индивидуальная жизнь каждого не может улучшаться в условиях
ухудшения п о л о ж е н и я общества в целом. Следовательно,
и м е ю щ и е с я д а н н ы е указывают на глубокое отчуждение
людей от политики и власти, а также на то, что коллект и в н ы е п р о б л е м ы рассматриваются сквозь сильно иска48
жающую реальное положение дел оптику .
Глава
3.
Действия
государства...
На п р о т я ж е н и и большей части истории человечества государство рассматривало в качестве своей п р и о р и т е т н о й
задачи сохранение т е р р и т о р и и . Военные всегда находились на вершине с о ц и а л ь н о й иерархии и имели «право
первого голоса» при распределении средств, полученных
от сбора налогов. Но в XX в. центр в н и м а н и я государства сместился в сторону экономики. Экономическое ма-
стерство стало важнее отваги военных. С о с т я з а н и я армий сменились с о р е в н о в а н и я м и в уровне ВВП и ВВП
на душу населения. Государственные стратеги сосредоточились на вопросах у с к о р е н и я р а з в и т и я отраслей, производящих экспортную продукцию, п о д д е р ж а н и я экон о м и ч е с к о г о роста или с т и м у л и р о в а н и я внутренних
инвестиций. Но в начале XXI в. политики осознали, что
в будущем э к о н о м и ч е с к и й рост перестанет быть исключительным предметом их забот. На изменение системы
ценностей повлиял единственный фактор. Как известно,
если основные потребности человека полностью удовлет в о р е н ы , его внимание переключается на другие —качество жизни и количество м а т е р и а л ь н ы х благ, состояние
п р и р о д н о й среды в месте п р о ж и в а н и я и т. д. (данное положение нашло подтверждение в исследованиях многих
ученых) 49 . По мере того как голод и крайняя бедность перестали в о с п р и н и м а т ь с я большинством н а с е л е н и я как
р е а л ь н ы е угрозы даже на уровне подсознания (а воспом и н а н и я о подобных бедствиях в прошлом хранят лишь
два п о к о л е н и я ) , фокус о б щ е с т в е н н о г о в н и м а н и я переместился на в о п р о с ы здоровья, достатка и процветания.
Такие и з м е н е н и я в системе ценностей имеют под собой глубокие корни — согласно Конституции США каждый имеет право на стремление к счастью, а английские
у т и л и т а р и с т ы ставили целью д о с т и ж е н и я в о з м о ж н о
большего счастья для как м о ж н о большего количества
людей. В наше время эти о ж и д а н и я были подкреплены результатами научных исследований, согласно которым, начиная с определенного уровня благосостояния,
д а л ь н е й ш и й э к о н о м и ч е с к и й рост отнюдь не обязательно ведет к большей остроте ощущения счастья (данный
ф е н о м е н известен как парадокс Истерлина; назван так
по имени американского экономиста Ричарда Истерлина). Сегодня у р о в е н ь счастья п ы т а ю т с я и з м е р и т ь множество исследователей. Одним из наиболее известных
проектов является «Мировой ц е н н о с т н ы й опрос» 50 . Эд
Динер, п р о а н а л и з и р о в а в данные 916 опросов, проводившихся в 45 странах мира, пришел к выводу, что по шкале
от 0 до 10 большинство людей оценивают уровень своего
счастья на 7 баллов. Действительно глобальное исследо-
102
117
х
Повышение
благосостояния
как главная цель
1
Джефф
Малган
1
Глава
3.
Действия
государства...
вание с участием 132 стран мира было проведено компанией Gallup в 2005-2006 гг. (все эти о п р о с ы —эхо предсказания, сделанного Олдосом Хаксли в «Дивном новом
мире»: «Самыми важными „манхэттенскими проектами"
грядущего будут г р а н д и о з н ы е , о р г а н и з о в а н н ы е правительствами исследования того, что политики и привлеч е н н ы е к участию ученые назовут „проблемой счастья"»).
Но л а в и н а д а н н ы х произвела на свет н е с о и з м е р и м о
меньшую отрасль, занятую их анализом. За последние
30 лет в большинстве стран мира уровень счастья возрос
(первые места в рейтингах часто занимала Ш в е й ц а р и я ) ,
а з н а ч е н и я стандартных отклонений, отображающих нер а в н о м е р н о с т ь распределения, уменьшились, несмотря
на то, что несчастливым может в о с п р и н и м а т ь себя знач и т е л ь н о е меньшинство н а с е л е н и я (в В е л и к о б р и т а н и и
на 5 баллов по шкале 0-10 о ц е н и в а ю т уровень счастья
8% опрошенных). Но имеющиеся данные свидетельствуют о том, что в течение длительных периодов, когда ВВП
мог удвоиться или утроиться, для большинства населения показатели счастья если и возрастали, то в гораздо
меньшей степени, чем общеэкономические результаты 5 1 .
Гораздо более пессимистическую картину рисуют другие
индикаторы, такие как индекс устойчивого благосостояния, п р е д л о ж е н н ы й Дэли и Коббом. Н а ч и н а я с 1 970-х гг.
в западных странах этот показатель демонстрирует тенденцию к снижению.
Выдвигались самые р а з н ы е о б ъ я с н е н и я стагнации
у р о в н я счастья: п р и в ы к а н и е (более в ы с о к и й у р о в е н ь
благосостояния становится п р и в ы ч н ы м ) или специфические характеристики потребительских обществ, когда
людей в большей степени волнуют доходы более богатых,
чем свои собственные. В некоторых странах (Дания) уровень счастья вырос весьма значительно, в то время как
в других (Бельгия) он снизился. Представляется, что соц и а л ь н о е д о в е р и е и качество государственного управл е н и я в большей степени воздействуют на з н а ч е н и я
показателя счастья, чем доход. Еще одним фактором, безусловно, является статус. Согласно данным одного из самых широких, п р о в о д и в ш е г о с я под эгидой правительства В е л и к о б р и т а н и и по всему миру опроса о состоянии
здоровья граждан, ожидаемая п р о д о л ж и т е л ь н о с т ь жизни высших руководителей почти на 20 лет п р е в ы ш а е т
аналогичный показатель для тех, кто находится на нижних ступенях иерархии. П р и м е р н о так же обстоит дело
и с уровнем счастья. Поскольку распределить статус более или менее р а в н о м е р н о удалось л и ш ь в н е к о т о р ы х
обществах, эта проблема, возможно, является главным
барьером на пути п о в ы ш е н и я благосостояния.
Исследователи п р о б л е м ы счастья обнаружили множество тесных к о р р е л я ц и й между р а з л и ч н ы м и факторами.
П р и этом научные оценки, касающиеся направлений каузальности (или воздействия генетической предрасположенности) расходятся довольно сильно 52 . Высокий уровень счастья коррелирует с э к о н о м и ч е с к и м изобилием,
п о л и т и ч е с к о й свободой, верховенством закона, государственной системой с о ц и а л ь н о г о о б е с п е ч е н и я , со справедливым р а с п р е д е л е н и е м доходов и т о л е р а н т н о с т ь ю
(в указанном порядке). В своей совокупности эти факторы на 70-80 % объясняют р а з л и ч и я между странами. Сегодня о структуре счастья нам известно достаточно много:
его уровень выше у женщин, у людей, поддерживающих
устойчивые в з а и м о о т н о ш е н и я , у тех кто обладает крепким здоровьем и имеет высокий доход. Соответственно,
не могут назвать себя счастливыми безработные и недавно разведенные люди. С высоким уровнем счастья ассоциируется и участие в общественной жизни и деятельности р а з л и ч н ы х сообществ. С точки з р е н и я возрастного
распределения кривая счастья имеет U-образную форму.
Ее низшая точка приходится на людей в возрасте 45 лет,
а затем начинается новый подъем (возможно потому, что
ожидания индивида приходят в соответствие с его реальными возможностями). 5 3 Представляется, что восприятие счастья колеблется вокруг некоего постоянного уровня. Н а п р и м е р , после первоначального с н и ж е н и я у лиц,
перенесших травмы и ставших инвалидами, оно относительно быстро возвращается к исходному уровню. И наоборот, те, кому удалось выиграть в лотерею, чувствуют
себя более счастливыми сравнительно недолго. Известно и то, что положительное счастье и о т р и ц а т е л ь н о е несчастье частично д о п о л н я ю т друг друга, а также могут
102
119
1
Джефф
Малган
1
Глава
3.
Действия
государства...
р а з л и ч н ы м образом изменяться. На о п р е д е л е н н ы е разм ы ш л е н и я наводят и свидетельства об обратно пропорц и о н а л ь н о й зависимости между уровнем счастья в той
или иной стране и средними показателями к р о в я н о г о
давления ее населения.
Какое о т н о ш е н и е все эти рассуждения о счастье имеют к политике государства? Нет никаких разумных оснований для какой-либо страны рассматривать достижение
счастья в качестве своей в а ж н е й ш е й цели. В ситуации кат а с т р о ф ы или на пороге войны на первый план выходит
безопасность граждан. Государство может ставить перед
собой самые р а з н ы е л е г и т и м н ы е цели: стремиться к добродетели или к тому, ч т о б ы оставить богатое наследие
для будущих поколений. По словам Амартии Сена, «возможности» представляют собой лучшую политическую
цель, чем счастье, так как п е р в ы е о б е с п е ч и в а ю т право
выбора образа жизни 5 4 . Другие исследователи придерживаются мнения о том, что п р и о б р е т а е м а я с опытом мудрость имеет большее значение, чем ощущение счастья
или благополучная жизнь, поскольку залогом правильного общества является наличие у его членов дисциплины, п о з в о л я ю щ е й п р о т и в о с т о я т ь искушениям, рассудительности для с о п р я ж е н и я целей и средств и эмпатии,
то есть умения взглянуть на мир глазами другого человека. Согласно одному из о б о с н о в а н и й этой точки зрения,
самые р а з н ы е т р а д и ц и и базируются на одних и тех же
добродетелях (в соответствии с одним из недавних масштабных опросов, к ним относятся мудрость и знания,
отвага, л ю б о в ь и ч е л о в е ч н о с т ь , справедливость, сдержанность, а также духовность и способность к п о з н а н и ю
нового). В долгосрочной перспективе государство может
с к о н ц е н т р и р о в а т ь усилия на создании условий для расцвета человеческих способностей, что, как о б о с н о в а н н о
утверждает Марта Нуссбаум, выходит далеко за пределы
п о н я т и я счастья (не в последнюю очередь потому, что
люди слишком легко п р и н и м а ю т о г р а н и ч е н н о с т ь своей
жизни и чаще всего недооценивают собственный личностный потенциал). Впрочем, все эти аргументы отнюдь
не дают о с н о в а н и й и г н о р и р о в а т ь в о п р о с ы благосостояния граждан. Скорее, их основная идея состоит в том, что
благосостояние должно рассматриваться в контексте, как
важная промежуточная цель. Ц е н т р а л ь н а я идея позитивной психологии, с о с т о я щ а я в том, что х о р о ш и й характер—это продукт воспитания, уходит корнями в глубокую
древность, и для ее ж и з н е с п о с о б н о с т и есть вполне достаточные основания 5 5 . И все же в наше время усилия государства по п о в ы ш е н и ю у р о в н я счастья представляются
менее оправданными, в сравнении с мерами по ограничению н е о б о с н о в а н н ы х страданий, независимо от их источника (болезни, одиночество или бессилие).
Как в таком случае измерять уровень благосостояния?
Используемые сегодня в большинстве стран мира индикаторы, о с н о в а н н ы е на данных о ВВП, были предложены в 1930-1940-х гг. Ж е л а ю щ и е могут воспользоваться
а л ь т е р н а т и в н ы м и , с к о р р е к т и р о в а н н ы м и показателями
ВВП, п р и м е н я е м ы м и для оценки н е к о т о р ы х издержек
роста, таких как с о к р а щ е н и е свободного времени или
более в ы с о к и е страховые взносы, обусловленные риском преступных посягательств. Н е к о т о р ы е показатели,
так же как и индекс счастья, позволяют получить не более
чем одномерную картину реальности. Другие соединяют
в себе экономическое и социальное измерение. Наиболее
известным из них является индекс р а з в и т и я человеческого потенциала ООН, включающий в себя показатели детской смертности и г р а м о т н о с т и населения. Ж е л а ю щ и е
имеют возможность п р о в е р и т ь в деле и индекс социального здоровья Фордэмского университета. Правительства н е к о т о р ы х стран мира проводят систематические
замеры у р о в н я б л а г о с о с т о я н и я в таких ключевых областях, как у д о в л е т в о р е н н о с т ь людей с е м е й н о й жизнью,
р а б о т о й или местами п р о ж и в а н и я . Во многих странах
были р а з р а б о т а н ы собственные показатели благосостояния. В ю ж н о к о р е й с к о м Сеуле взят на вооружение индекс
счастья, объединяющий в себе о б ъ е к т и в н ы е и субъективные оценки по восьми индикаторам и тридцати областям.
В Я п о н и и под эгидой секретариата кабинета министров
вот уже в течение 50 лет проводится «опрос общественного мнения относительно национального образа жизни»,
участники которого, в частности, отвечают и на вопросы о степени удовлетворения р а з л и ч н ы м и ее аспектами.
102
121
1
Д ж е ф ф Малган
Ни одному из н а з в а н н ы х индексов, возможно, не суждено войти в число стандартных показателей. Есть все
о с н о в а н и я полагать, что счастье не может рассматриваться как некая ц е л ь н а я категория; по своей п р и р о д е
оно настолько р ы х л о и неоднородно, что трудно сформулировать общие, у н и в е р с а л ь н ы е к р и т е р и и его измерения 5 6 . Но даже если на смену ВВП не придет никакой
другой единый показатель, п о с л е д о в а т е л ь н ы е научные
и з ы с к а н и я в сфере благосостояния могли бы инициировать п р е о б р а з о в а н и я по р а з л и ч н ы м н а п р а в л е н и я м госуд а р с т в е н н о й стратегии и п о л и т и ч е с к и х р е ш е н и й (даже
с учетом того, что счастье относится к тем целям, успехом
в достижении которых посредством надежных стратегий
не могут похвастаться ни отдельные люди, ни целые институты) 5 7 . Возьмем, например, экономическую политику. Поскольку потеря работы оказывает разрушительное
воздействие на у р о в е н ь счастья, в будущем правительствам придется искать иные к о м п р о м и с с ы между уровнем б е з р а б о т и ц ы и ростом или и н ф л я ц и е й . Мы видим,
что в здравоохранении все чаще основной акцент делается не просто на сохранении жизни людей, но на обеспечении определенного ее качества, что может проявляться,
например, в большей толерантности к пациентам, которые хотели бы распоряжаться временем и способом своей смерти; придании более высокого статуса р а з л и ч н ы м
аспектам ухода за больными; п р е д о с т а в л е н и и дополнительных, в сравнении с врачами, полномочий экспертам
из числа пациентов. И з в е с т н о , что проблема психических расстройств всегда рассматривалась как менее значимая, чем государственное здравоохранение и обеспечение доступа к лечению. Но такие расстройства оказывают
очень сильное воздействие на уровень благополучия как
самих больных, так и окружающих их людей, поэтому ситуация, по всей видимости, должна измениться.
Более глубокое понимание роли социального капитала,
в з а и м о о т н о ш е н и й и д о в е р и я влияет и на государственную политику. Д а н н ы е исследований, посвященных оценке уровня счастья, свидетельствуют о значении п р о ч н о й
дружбы и устойчивых в з а и м о о т н о ш е н и й между людьми,
что побуждает правительства к новым усилиям, направ-
Глава
3.
Действия
государства...
л е н н ы м на изучение п а т т е р н о в с о ц и а л ь н о г о капитала
и поддержку институтов и программ, способствующих
упрочению взаимоотношений: например, родительские
консультации, п о с р е д н и ч е с к и е услуги и п о м о щ ь таким
л о к а л ь н ы м институтам, как п о ч т о в ы е отделения или
клубы (далеко не всегда оправданную с чисто экономической точки зрения). З а и н т е р е с о в а н н ы е лица с огромным интересом наблюдали за успехами таких городов, как
Портленд в США, которому удалось переломить общенациональную тенденцию к снижению социального капитала, или североевропейские страны (противостоявшие
глобальным тенденциям). И з м е н е н и е господствовавших
представлений о т к р ы л о н о в ы е перспективы: в частности, п о ж и л ы е люди ощутили, что политика, направленная на борьбу с одиночеством, имеет не меньшее значение, чем п е н с и о н н а я политика. Одновременно возникли
и новые вопросы. Н а п р и м е р , выяснилось, что продолжительность сна людей коррелирует с уровнем счастья.
Отсюда вопрос: насколько целесообразна разработка городской стратегии увеличения продолжительности сна?
Другие п р и м е р ы касаются стратегий с о к р а щ е н и я времени ежедневных поездок на работу из предместий в город
и обратно (согласно американским данным, у многих людей длительность таких поездок существенно превышает
оптимальное с точки з р е н и я нормального уровня благополучия время) или влияние на культурную среду детей
(снижение степени беспокойства, в ы з ы в а е м о г о рекламой). Еще одно направление изменений может быть связано с сокращением или обобществлением п о з и ц и о н н ы х
благ (старинные дома, редкие предметы искусства, элитный туризм или высокостатусные роли). В случае, когда
значение п о з и ц и о н н ы х благ в обществе становится более заметным, это оказывает сильное воздействие на уровень счастья, поскольку многие прикладывают огромные
усилия для того, чтобы выделиться из толпы. В прошлом
уменьшение этого негативного в л и я н и я достигалось с помощью р а с ш и р е н и я доступа к такого рода благам (например, предоставление права на прогулки рядом с историческими зданиями или поддержка дешевых перелетов
за рубеж) 58 .
123
1
Джефф
Малган
М н о г о с т о р о н н е е давление, которое и с п ы т ы в а ю т сегодня правительства разных стран, не позволяет делать
о б о с н о в а н н ы е п р о г н о з ы относительно того, какие именно п р о б л е м ы окажутся в центре в н и м а н и я государства
в будущем. Д л и т е л ь н ы й э к о н о м и ч е с к и й спад или продолж и т е л ь н ы й период п о в ы ш е н н о г о внимания к вопросам
безопасности, в ы з в а н н ы й т е р р о р и с т и ч е с к и м и актами,
сдвинут в о п р о с ы счастья и благополучия людей в нижнюю часть списка наиболее важных политических вопросов. Если ущерб, п р и ч и н я е м ы й и з м е н е н и я м и климата,
окажется настолько большим, насколько он может оказаться, государства д о л ж н ы будут подготовиться к резкому у в е л и ч е н и ю м и г р а ц и о н н ы х потоков, и с т о щ е н и ю запасов п р о д о в о л ь с т в и я и оказанию п о м о щ и р е г и о н а м ,
в которых происходят резкие колебания численности населения. Когда речь идет о в ы ж и в а н и и людей, на поиск
ответов не остается ни времени, ни сил. В то же время
государству будет все труднее и г н о р и р о в а т ь новые знания о человеческом счастье. Н и к т о уже не верит утверждениям, что счастье—лишь следствие быстрого экономического роста.
Баланс спроса и п р е д л о ж е н и я
Оценка сложившейся на рубеже веков ситуации обнаруживала безукоризненную работу н е к о т о р ы х частей государственного механизма, п р и ч и н о й чему служила прочная опора на опыт и знания, а также глубокое понимание
того, в чем именно состоит общий интерес. Мы имеем
в виду, в частности, сферу м а к р о э к о н о м и ч е с к о й политики (хотя ей предстоит п р о й т и новую проверку глубоким финансово-экономическим кризисом, разразившимся в конце 2000-х гг.), государственное здравоохранение
и основные государственные услуги. Большинству стран
мира удалось в з н а ч и т е л ь н о й степени р а з в и т ь компет е н ц и и и с п о с о б н о с т и в этих областях. Б ы л и продем о н с т р и р о в а н ы и успехи в р е ш е н и и ряда классических
административных задач: например, при переходе от лев о с т о р о н н е г о к п р а в о с т о р о н н е м у автомобильному движ е н и ю ( Ш в е ц и я , 1967 г.), о б ъ е д и н е н и и прежде разде-
124
Глава
3.
Действия
государства...
л е н н о й страны в единую правовую, административную
и экономическую структуру (Германия, начало 1990-х гг.)
или введении евро (2000-е гг.). Правительства развитых
стран оказались в высшей степени к о м п е т е н т н ы м и в решении такого рода задач, н е с м о т р я на п е р и о д и ч е с к и е
п р о с ч е т ы (провал кредитного регулирования 2000-х гг.).
В некоторых других областях результаты были не столь
о д н о з н а ч н ы м и — п р о б л е м ы социального отчуждения, семейной п о л и т и к и и психических расстройств — и значительно в а р ь и р о в а л и с ь в зависимости от той или иной
страны, что в некоторой степени обусловливалось их ист о р и ч е с к о й с п е ц и ф и к о й . Существует мнение, что в некоторых областях н а ц и о н а л ь н ы е государства не способны
самостоятельно справляться с трудностями (выбросы углекислого газа, миграция, оргпреступность и т о р г о в л я
наркотиками, а также управление водными ресурсами)
исключительно в силу своих размеров. П р о ц е с с же создания необходимых для р е ш е н и я этих проблем институтов
протекает медленно и не слишком плодотворно.
Итогом комплексных и з м е н е н и й такого рода является
п р и м е р н о е равновесие восходящего и нисходящего давления на государство (см.: врезка 3.3.). Даже в тех странах,
в которых были п р е д п р и н я т ы самые э н е р г и ч н ы е меры
по о г р а н и ч е н и ю масштабов государственного участия,
снижение степени его присутствия в экономике с избытком к о м п е н с и р о в а л о с ь активным присутствием в социальной сфере, о б р а з о в а н и и и здравоохранении 5 9 . Восходящее давление на государственные расходы и спрос
включает в себя п о л о ж и т е л ь н у ю э л а с т и ч н о с т ь спроса
на к л ю ч е в ы е услуги (при п о в ы ш е н и и доходов граждане направляют большую их долю на расходы, связанные
со здоровьем и образованием), а также э ф ф е к т ы старения н а с е л е н и я (что, как правило, означает увеличение
доли населения, зависимого от к о л л е к т и в н о г о предоставления с о ц и а л ь н о й помощи). Нисходящее давление
обусловлено к о н к у р е н ц и е й и и н д и в и д у а л и с т и ч е с к и м и
культурами. П р и м е р н о е р а в н о в е с и е между восходящим
и нисходящим д а в л е н и е м п о д д е р ж и в а е т с я благодаря
п р е д п р и и м ч и в о с т и политиков, з а и н т е р е с о в а н н ы х в поиске новых ролей для государства и новых соглашениях,
102 124
Джефф
Глава
Малган
н а п р а в л е н н ы х на д о с т и ж е н и е баланса между налогами
и расходами, свободами и безопасностью. Все эти усилия
п о л и т и к о в н а п р а в л е н ы на д о с т и ж е н и е к о н е ч н о й цели
любого государства—обеспечение его легитимности.
•Л
врезка з.з.
Восходящее и нисходящее давление
на масштабы государственного участия
ВОСХОДЯЩЕЕ
ДАВЛЕНИЕ
П о л о ж и т е л ь н а я э л а с т и ч н о с т ь спроса на услуги здравоохранения и образования
Старение населения и растущая п о т р е б н о с т ь в уходе
Чувство
незащищенности
Неприятие
риска
Более квалифицированный сбор налогов
П р и с п о с о б л е н и е к и з м е н е н и я м климата
НИСХОДЯЩЕЕ ДАВЛЕНИЕ
'
И н д и в и д у а л и з а ц и я и защита прав п о т р е б и т е л е й
Глобализация и конкуренция
3.
Действия
государства...
в создании высокотехнологичных отраслей промышленности, используя п р и н ц и п и а л ь н о разные стратегии:
• очень крупные государственные субсидии и компании, относящиеся к числу национальных чемпионов,
вкупе с сильным венчурным капиталом и стимулами
для университетов (США);
• поддержка нескольких д о м и н и р у ю щ и х конгломератов, тесно сотрудничающих с правительством, и обслуживающих п р е и м у щ е с т в е н н о в н е ш н и е р ы н к и
(Япония);
• с и л ь н а я государственная поддержка плюс национальные ч е м п и о н ы (Франция);
• н и з к и е ставки налогов в о т н о ш е н и и п р я м ы х иностранных и н в е с т и ц и й (Ирландия);
• государственное ф и н а н с и р о в а н и е новых предприятий, многие из которых создавались на волне успеха
одной д и н а м и ч н о р а з в и в а ю щ е й с я к о м п а н и и (Финляндия);
• создание отрасли по производству м и к р о п р о ц е с соров под патронажем государства, что позволило
стране занять д о м и н и р у ю щ и е п о з и ц и и на глобальных рынках (Тайвань).
Эта деятельность может быть в высшей степени творческой. Многие страны и крупные города р а з р а б о т а л и и
осуществили множество р а з н о о б р а з н ы х стратегий, позволивших им выжить и добиться процветания. Идея о существовании единственной жизнеспособной ф о р м ы капитализма или демократии—это опасный миф. В последние
годы, например, многие страны добились болыыихуспехов
То, что работает в одной стране, совсем необязательно
окажется э ф ф е к т и в н ы м в другой. Однако анализ используемых ОЭСР, МВФ, В с е м и р н ы м э к о н о м и ч е с к и м форумом, В с е м и р н ы м банком и др. «турнирных таблиц» и показателей дает основания для вывода о том, что наиболее
успешные в начале XXI в. страны обладают н е к о т о р ы м и
общими чертами. И речь идет не о численности армий,
количестве п р и р о д н ы х ресурсов или п о я в л е н и и харизматических лидеров—аспектов, которые были гарантией мощного государства в прошедшие века. Сегодня это
сильные некогда стороны превращаются, скорее, в барьеры на пути к успеху. С е в е р н а я К о р е я обладает одной
из крупнейших в мире армий, но едва-едва способна прокормить свое население. Н а с е л е н и е богатых минеральными ресурсами стран Западной Африки пребывает в нищете. На граф. 3.3. (изначально, он был подготовлен для
126
127
Н е р а в е н с т в о и р а с т у щ е е к о л и ч е с т в о случаев у к л о н е н и я
от п о л у ч е н и я г о с у д а р с т в е н н ы х услуг и п о с о б и й
Мир
Уклонение от уплаты налогов благодаря использованию
Интернета
Ж
HI
, Джефф Малган ,
1
ПОТЕНЦИАЛ?
Глава
УСПЕШНОЕ
3'
ПРОДОЛЖЕНИЕ?
Финляндия
Швеция
v
Швейцария {
Великобритания
I ...Е'1ПМДНИЯ
Ф рг а н ц и я
вв
в
Б л
и =е ь г и я
Яйония
Дания
и
' Нидерланды
Австрия
Австралия |
Южная
о
тгК а н а д а
»Норвегия
Корея
Италия
| Ирландия
Испания
Португалия
1
® Греция
;,
Относительные результаты в настоящем
Г Р А Ф И К 3.3.
Т е к у щ и е р е з у л ь т а т ы и г о т о в н о с т ь к будущему
кабинета министров Великобритании) представлены два
кластера индикаторов по состоянию на начало 2000-х гг.
На г о р и з о н т а л ь н о й оси о т о б р а ж а ю т с я текущие результаты ряда стран мира (ВВП на душу населения, уровень
счастья, доверия, безработицы и т.д.), а на вертикальной
оси—индикаторы будущих результатов (стабильность налоговой системы, патенты, уровень п р е п о д а в а н и я математики в школе, сокращение выбросов СО 2 ) в0 .
Р а с п о л о ж е н н ы е в правом верхнем квадранте общества
могут быть п р и ч и с л е н ы к о т н о с и т е л ь н о о т к р ы т ы м , демонстрируя способность и м п о р т и р о в а т ь п л о д о т в о р н ы е
идеи и э н е р г и ч н ы х людей, а также создавать условия для
д о с т и ж е н и я высоких результатов д е я т е л ь н о с т и и внед-
128
3-
Действия
государства...
р е н и я и н н о в а ц и й . Важную роль в них играют институты и право, гарантирующие свободы и о г р а н и ч и в а ю щ и е
м о н о п о л и и (как э к о н о м и ч е с к и е , так и п о л и т и ч е с к и е ) .
К о н к у р е н т н ы е д е м о к р а т и ч е с к и е системы и конкурентные р ы н о ч н ы е э к о н о м и к и наделены способностью к более оперативному р е ш е н и ю проблем и отличаются гибкостью с точки з р е н и я п р и с п о с о б л е н и я к изменениям.
И наоборот, закрытые общества начинают пользоваться
преимуществами новых знаний и идей со значительным
опозданием. Одной из отличительных черт наиболее успешных обществ я в л я е т с я ш и р о к и й спектр предоставл я е м ы х в о з м о ж н о с т е й . Они с п о с о б н ы х о р о ш о делать
множество вещей. В частности, эта их способность связана с тем, что э к о н о м и с т ы называют человеческим капиталом—уровнями к в а л и ф и к а ц и и и мастерства людей.
Но мы не д о л ж н ы забывать и о роли социального капитала, способности действовать сообща ради д о с т и ж е н и я
некоей цели, об о р г а н и з а ц и о н н о м капитале, накопленных д е л о в ы х с п о с о б н о с т я х ф и р м и агентств, професс и о н а л ь н ы х сообществ и н е п р а в и т е л ь с т в е н н ы х организаций. Одновременно эти два качества отражают две
стороны стратегии, как к о м б и н а ц и и в о с п р и и м ч и в о с т и
к внешней среде и умственных способностей, позволяющих приспосабливаться или р е а г и р о в а т ь на нее.
Д ж е ф ф М а л г а н Глава 4.
Основы адаптивной стратегии
Глава 4
8 -
Основы
адаптивной
стратегии
.'Внешняя среда
Контекст действия:
будущие угрозы
и возможности,
дееспособность,
причины и системы
,х. Н а м е р е н и я
Что имеет значение и более
всего ценится: потребности,
устремления, убеждения
5- О б у ч е н и е
; Политическая
и общественная обратная
связь, данные о результатах
и оценка
Направления
, Куда двигаться:
'.стратегические
приоритеты, цели
и'роследствия
Т
еперь мы можем перейти к основам стратегического
п л а н и р о в а н и я в государственных организациях.
К л ю ч е в о й задачей здесь я в л я е т с я поиск путей реализации о с н о в о п о л а г а ю щ и х н а м е р е н и й с учетом существующих во в н е ш н е й и внутренней среде о г р а н и ч е н и й .
Следовательно, прежде чем п р и с т у п и т ь к р а з р а б о т к е
сколько-нибудь с е р ь е з н о й стратегии, необходимо ответить на ряд вопросов:
• Почему п р е д п р и н и м а ю т с я те или иные шаги? Какие о б щ е с т в е н н ы е задачи, потребности, ценности,
устремления могут быть осуществлены и удовлетвор е н ы л и ш ь при участии государства? Все они формируются и конкурируют друг с другом посредством
п о л и т и к и и о т н о с и т е л ь н о медленных культурных
сдвигов.
• Что представляет собой контекст, в котором цели
могут быть достигнуты? И м е ю т с я в виду в е р о я т н ы е
возможности и угрозы, уровень знаний и дееспособность институтов.
• В каком н а п р а в л е н и и двигаться? О т в е т ы на предыдущие в о п р о с ы предопределяют небольшое количество ш и р о к и х стратегических н а п р а в л е н и й , к о т о р ы е
в некоторых случаях могут быть переведены на язык
более точных, относительно узких задач.
• Как этого достичь, о п и р а я с ь на л и н и и п о в е д е н и я
и шаги, к о т о р ы е реализуются с учетом дееспособности в о в л е ч е н н ы х государственных ведомств? Последние могут осуществлять их, либо путем передачи
130
•я
'•ф-Действии'
.V- •
Стратегии, линии поведения, системы, деньги, культуры,
структуры
Общественная
стоимость
РИСУНОК 4.1.
Варианты разработки э ф ф е к т и в н о й стратегии
импульсов нижестоящим уровням управления, либо
создавая площадку для п е р е г о в о р о в между ними.
Здесь может пригодиться и прямая дедукция, основанная на аналитических выводах, и творческие озарения, когда проблемы и р е ш е н и я рассматриваются
с п р и н ц и п и а л ь н о новых точек зрения.
•Посредством чего? В частности, петли о б р а т н о й связи—от потребителей, общественного мнения, данных
и э к с п е р и м е н т о в — о б е с п е ч и в а ю т получение информации о действенности тех или иных инструментов
и р е ш е н и й , что, в свою очередь, позволяет усовершенствовать стратегию или внести в нее коррективы.
П е р е ч и с л е н н ы е выше шаги отображены на рис. 4.1., где
особый акцент сделан на взаимосвязи всех стадий стратегического процесса, з н а ч е н и и обучения и о б р а т н о й
связи (если пользоваться языком военных, ни один план
не способен п е р е ж и т ь первое столкновение с противни-
131
Джефф
Г'
Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
П е р в ы й п р е д в а р и т е л ь н ы й шаг в р а з р а б о т к е стратегии
заключается в о с о з н а н и и ее предназначения. Каждое государство, правительство или город имеют дело с неким,
не всегда определенным количеством задач, к о т о р ы е им
необходимо решать. Однако в каждый отдельный момент
времени лишь н е к о т о р ы е из них могут быть достигнуты и еще меньшему числу может быть уделено серьезное
внимание. Так почему же н е к о т о р ы е задачи значат больше остальных?
К о н е ч н ы е цели общества исходят из самых его глубин,
отражая п о т р е б н о с т и народа, его ценности, чаяния, связанные с детьми, здоровьем или благосостоянием, страх
распада, хаоса или нападения извне. Более всего эти факт о р ы активизируются в тех случаях, когда между устремл е н и я м и и р е а л ь н о с т ь ю возникает очевидный разрыв.
Это несоответствие, а также чувство надежды и ощущение в о з м о ж н о с т и его у с т р а н е н и я и является о с н о в н о й
движущей силой стратегии. В н е к о т о р ы х случаях эти
р а з р ы в ы очевидны (например, стремление к еще более
высокому уровню жизни или наилучшему образованию).
Но иногда власти приходится иметь дело с зарождающимися несоответствиями, которые внимательный наблюдатель способен разглядеть сквозь завесу политической
р и т о р и к и и не всегда искренние ответы участников разл и ч н ы х опросов общественного мнения.
Все эти ценности и преобладающие ч е р т ы имеют огр о м н о е значение для власти, которая стремится сформу-
л и р о в а т ь свои цели и определить н а п р а в л е н и я действий.
В какой-то мере они в ы п о л н я ю т те же самые функции,
что и человеческие эмоции в процессе п р и н я т и я индивидуальных р е ш е н и й . Результаты недавних исследований
в области психологии подтверждают ж и з н е н н о важную
роль того, что Антонио Дамасио называет «эмоциональными рулями», помогающими нам п р и н и м а т ь р е ш е н и я
в условиях н е о п р е д е л е н н о с т и . В отсутствие «руля» мы
начинаем ездить по кругу или утрачиваем способность
к действию. Н е с о м н е н н о , для верного хода рассуждений
нам также необходимо обладать «когнитивным опытом
высокого уровня, усвоенным со школы, в том числе навыком рассуждения, п р и н я т и я решения, а также приемами, связанными с изучением языка, чтением и математикой, которые отнюдь не являются чисто р а ц и о н а л ь н ы м и ,
сугубо с а м о с т о я т е л ь н ы м и системами. Они отделены
от эмоций и тела, но в то же время и с п ы т ы в а ю т их влияние. Эти высшие д о с т и ж е н и я э в о л ю ц и и основываются
на длительной истории э м о ц и о н а л ь н ы х реакций, глубоко укорененных в простых гомеостатических началах» 1 .
На тех же самых п р и н ц и п а х о с н о в ы в а е т с я и деятельность о р г а н и з а ц и й , в к о т о р ы х р е ш е н и я п р и н и м а ю т с я
людьми. У первых есть собственные воспоминания, чувства и желания. И чем глубже, о п и р а я с ь на них, организация познает окружающий мир, тем выше будут результ а т ы ее д е я т е л ь н о с т и . В н е к о т о р ы х случаях ц е н н о с т и
правительства настолько очевидны, что даже п р о с т ы е
государственные служащие мгновенно осознают, как они
д о л ж н ы д е й с т в о в а т ь в и з м е н и в ш е й с я ситуации (например, во времена тэтчеровского правительства каждая новая проблема изучалась на предмет п р и м е н е н и я к ней рыночных решений). Такого рода ясность, с одной стороны,
способствует резкому с о к р а щ е н и ю т р а н с а к ц и о н н ы х издержек. С другой, о д н о в р е м е н н о возрастают риски проявлений догматизма и близорукости. Общий смысл в том,
что государству, как правило, полезно осознавать ценности, на которых оно покоится, те л и н и и раздела, которые
его определяют, и те надежды, которые являются его движущей силой. Если же стратегия лишена э м о ц и о н а л ь н ы х
основ, в е р о я т н о с т ь ее в о п л о щ е н и я резко снижается.
130
133
ком), полученных результатов. Подчеркнем важность фокуса прилагаемых усилий и приоритетов: стратегии—суть
р е ш е н и я относительно того, что следует, а чего не следует делать (правительства идут на риск, суть которого выразил Сэмюэл Джонсон: «Человек может знать столь много обо всем, что уже ничего не понимать хоть в чем-то»).
В следующих разделах мы р а с с м о т р и м все стадии стратегического процесса и возникающие на каждой из них
проблемы.
Почему? Достижение
понимания
намерений и приоритетов
!
i Д ж е ф ф Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
В самом государстве цели, к о т о р ы е в к о н е ч н о м счете
коренятся в недрах общества, проявляют себя различным
образом. Н а и б о л е е важные из них вызываются к жизни
п о л и т и ч е с к и м и процессами — публикуемыми в преддверии выборов п а р т и й н ы м и м а н и ф е с т а м и и бурными общественными дискуссиями, в которых задаются направл е н и я р а з в и т и я общества. Н а д л и т е л ь н ы х в р е м е н н ы х
отрезках источниками целей могут выступать движения,
требующие предоставления тех или иных прав, или внешнее давление в форме конкуренции с другими странами,
или т р е б о в а н и я глобальных или т р а н с н а ц и о н а л ь н ы х
структур. Они исходят из глубинных структур интересов,
у с т р е м л е н и й и ц е н н о с т е й , страхов и угроз. В некоторых странах проводились э к с п е р и м е н т ы , н а п р а в л е н н ы е
на поиск более открытых способов вовлечения общества
в процесс о п р е д е л е н и я целей, некоего п р о я с н е н и я «зачем?» действий государства. Одним из наиболее интересных опытов была и н и ц и и р о в а н н а я в конце 1980-х гг. программа всесторонней оценки штата Орегон, н е п р е р ы в н о
осуществлявшаяся на п р о т я ж е н и и многих лет, несмотря
на происходившие перемены во власти.
Зачастую благодатной почвой для о п р е д е л е н и я ценностей и у с т р е м л е н и й становятся и д е о л о г и ч е с к и е воззрения. Н а и л у ч ш е е о п и с а н и е этих с к р ы т ы х от глаз
большинства м и р о в о з з р е н ч е с к и х основ представлено
в блестящей книге а м е р и к а н с к о г о э к о н о м и с т а и историка идей Альберта Хиршмана «Риторика реакции». Автор приходит к выводу, что все аргументы, приводившиеся в тысячах речей, памфлетов и книг, п о д п и т ы в а в ш и х
огонь т э т ч е р о в с к о й и р е й г а н о в с к о й р е в о л ю ц и й , могут
быть р а з д е л е н ы на три о с н о в н ы е группы, остающиеся
в значительной мере н е и з м е н н ы м и со времен оформления деления на «левых» и «правых» во время Великой
французской р е в о л ю ц и и . Р и т о р и к а т щ е т н о с т и основывается на утверждении о тщетности любых усилий правительства, н а п р а в л е н н ы х на улучшение общества. Так, попытки п о в ы ш е н и я социальной мобильности изначально
о б р е ч е н ы на провал, потому что часть людей отличается
умом, а другие просто глупы. Согласно р и т о р и к е опасности, д е й с т в и я правительства ставят под угрозу в а ж н ы е
для всех вещи (например, семью). И наконец, в соответствии с р и т о р и к о й и з в р а щ е н н о с т и , даже в том случае,
если д е й с т в и я правительства и в о з ы м е ю т эффект, последний окажется с о в е р ш е н н о н е о ж и д а н н ы м для всех.
Н а п р и м е р , войны с бедностью приводят к увеличению
числа получателей социальных пособий. Следовательно,
х о р о ш и м является общество, в котором правительства
проявляют лишь необходимую активность, предоставляя
людям возможность жить своей жизнью.
В работе Хиршмана отсутствует столь же подробный
анализ прогрессивных аргументов, но их последовательность очевидна. П е р в о й идет р и т о р и к а справедливости—доводы, о б о с н о в ы в а ю щ и е необходимость исправления ошибок и удовлетворения потребностей, идет ли
речь о пенсионном обеспечении или доступном жилье.
Это базисное моральное чувство справедливости является источником энергии всех л е в о ц е н т р и с т с к и х партий.
За р и т о р и к о й справедливости следует р и т о р и к а прогресса, идея накапливающихся динамических изменений: новые р е ф о р м ы д о л ж н ы п о д к р е п л я т ь р е а л и з о в а н н ы е ранее или п р е д о т в р а щ а т ь откат. Н а п р и м е р , р а с ш и р е н и е
прав на д е к р е т н ы й отпуск имеет существенное значение
с точки з р е н и я реальности п р и н я т ы х ранее законов, запрещавших тендерную д и с к р и м и н а ц и ю . И наконец, зеркальным о т р а ж е н и е м р и т о р и к и р е а к ц и и является риторика р а з р е ш и м о с т и любых проблем. И м е ю т с я в виду
заявления об э ф ф е к т и в н о с т и действий правительства:
идет ли речь о проблеме б е з р а б о т и ц ы или и з м е н е н и й
климата, п р а в и л ь н ы й комплекс предлагаемых действий
обязательно позволит преодолеть трудности.
И м е н н о эти идеи лежат в основе большинства правительственных программ и обещаний. В то же время никто
не запрещает даже отъявленным «реакционерам» прибегать к «прогрессивной» р и т о р и к е по наиболее волнующим их вопросам (например, об изменении семейных ценностей). В различных политических культурах полярности
будут различаться. В н е к о т о р ы х случаях п р о б л е м ы идентичности или религии становятся решающим аргументом
в пользу отставки правительства, в других—они превращаются в критически важные вдохновляющие доводы.
130
135
!
i Джефф Малган
Что там? Понимание внешней среды,
контекстов и возможностей
Следующий вопрос — в о з м о ж н о с т ь д о с т и ж е н и я поставл е н н ы х целей. Х о р о ш о , если бы можно было вообразить, какое будущее нас ожидает. Однако в о о б р а ж е н и е
не должно отрываться от реальности. Язык, на котором
говорит правительство, может ввести общество в заблуждение относительно последствий тех или иных установок. П о л и т и к и и о ф и ц и а л ь н ы е лица любят рассуждать
о «рычагахуправления», «правительственном аппарате»,
«прохождении через изменения» и «обкатке политических идей» так, будто им предстоит раскатать тесто для
пельменей. Однако у людей, вовлеченных в и с п о л н е н и е
р е ш е н и й , есть собственные в о з з р е н и я и интересы. Поэтому идея приводного ремня, преобразующего волю лидеров в р е а л ь н ы е , значимые для всего общества результаты, имеет очень мало общего с реальностью.
Р а з р а б о т ч и к а м наилучших с т р а т е г и й удается достигать соответствия своих планов в н е ш н е й среде, используя о т к р ы в а ю щ и е с я в ней возможности, например, прио б р е т а я и р а з в и в а я к о м п е т е н ц и и в растущих отраслях.
К тому же они р е а л и с т и ч н о относятся к в о з м о ж н ы м
и в е р о я т н ы м и з м е н е н и я м среды, осознавая угрозы жел а н н ы м целям. Каждому, кто вовлечен в осуществление стратегии, идет ли речь о в ы п о л н е н и и соглашения
о строительстве новой дороги или о р е ф о р м е системы
з д р а в о о х р а н е н и я , необходимо сделать о п р е д е л е н н ы й
в ы б о р в пользу той или иной м е н т а л ь н о й модели стратегического мышления, поскольку от этого в р е ш а ю щ е й
степени зависит в ы б о р методов осуществления долгосрочных планов. Очень часто эти модели даже не рассматриваются, оставаясь н е о с о з н а н н ы м и , имплицитными, а не э к с п л и ц и т н ы м и . В то же время п о н и м а н и е того,
какие именно д о п у щ е н и я легли в основу стратегии, открывает п р я м ы е возможности по р е а л и з а ц и и мер, котор ы е в п р о т и в н о м случае были бы упущены. Кроме того,
это понимание проливает свет на ограниченность наших
долгосрочных планов, которые со всех других точек зрен и я в о с п р и н и м а л и с ь как в высшей степени обоснован-
130
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
ные. Л ю б а я у м о з р и т е л ь н а я модель представляет собой
выбор того, к чему мы будем стремиться, а чего избегать.
Н а п р и м е р , в какой степени мы сосредоточены на структурах (органограммы, ф о р м а л ь н ы е полномочия), потоках (деньги, сообщения, люди, инфраструктуры), смыслах и культурах (идентичность, признание, оценки) или
историях (и зависимости от первоначально в ы б р а н н о г о
к о н к р е т н ы м правительством пути) 2 .
Н а ш и с т р а т е г и ч е с к и е п р е д с т а в л е н и я и п р а к т и к и зависят от характера ситуации, в к о т о р о й мы находимся,
и от области, на которую мы планируем оказывать воздействие. Они варьируются от спокойных, предсказуемых и п р и з е м л е н н ы х до и з м е н ч и в ы х и нестабильных.
В зависимости от стремительно м е н я ю щ е й с я обстановки на поле боя в ы п о л н е н и е т р е б о в а н и я , согласно которому солдат всегда должен быть накормлен, может потребовать осуществления самых р а з н ы х ходов. Аналогично
обстоит дело и в других областях жизни общества. Исходное п о н и м а н и е того, в какой области мы д о л ж н ы будем
действовать, и того, насколько х о р о ш о мы ее изучили,
имеет ж и з н е н н о важное стратегическое значение. Эти
области могут быть подразделены на ч е т ы р е основные
группы:
• П о л я прямой каузальности, в к о т о р ы х и з м е н е н и я
одной п е р е м е н н о й в ы з ы в а ю т предсказуемое изменение другой. На них, то есть на сферу макроэкономики, значительную часть з д р а в о о х р а н е н и я и угол о в н о е правосудие, и п р и х о д и т с я п о д а в л я ю щ а я
часть п о в с е д н е в н о й а д м и н и с т р а т и в н о й деятельности. Осуществляемая в этих полях политика может
быть направлена на и з м е н е н и е п р о ц е н т н ы х ставок
или п р о в е д е н и е к а м п а н и и по в а к ц и н а ц и и населения. Как п р а в и л о , такая п о л и т и к а п р и н о с и т предсказуемые результаты.
• Существенно более трудными как с точки з р е н и я
р е а л и з а ц и и политики, так и м о д е л и р о в а н и я ее последствий я в л я ю т с я поля с множеством переменных.
Как правило, н е к о т о р ы е взаимодействия между этими п е р е м е н н ы м и могут быть п о н я т ы достаточно хо-
137
!
i Д ж е ф ф Малган
П р я м а я к а у з а л ь н о с т ь — д о п у с т и м о применение
всестороннего анализа и действий
М н о ж е с т в о переменных—необходимо
предусмотреть различные линии поведения,
сценарии и моделирование
К о м п л е к с н о с т ь — обучение на ходу, приспособление в зависимости от приобретенного опыта
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
м о о т н о ш е н и й разрушаются. В этих обстоятельствах
особое значение п р и о б р е т а е т скорость прямых и ответных действий. П р и н и м а е м ы е властью меры при
этом не д о л ж н ы быть слишком сложными.
Тип области во многом определяет ж и з н е с п о с о б н о с т ь
р е а л и з у е м о й в ней стратегии. П о л е во многом предо п р е д е л я е т возможную степень с в я з н о с т и стратегии
(что свойственно о т н о с и т е л ь н о предсказуемым условиям). Б ы т ь может, обстоятельства складываются так, что
стратегия должна быть более свободной и адаптивной
(см.: рис.4.2.).
Х а о с И к р и з и с —скорость отклика
Р И С У Н О К 4.2.
П о н и м а н и е внешней среды для стратегии
Какие з н а н и я и власть
могут быть задействованы?
рошо, другие—хуже. Это обстоятельство обусловливает необходимость п р и м е н е н и я в целях оказания
воздействия на р а з л и ч н ы е ф а к т о р ы более сложных
инструментов (сценарии и моделирование) и политики р а з л и ч н ы х типов. В качестве п р и м е р о в можно привести отраслевую и энергетическую политику,
а также планирование.
• Комплексные поля нередко включают относительно плохо и з у ч е н н ы е ф е н о м е н ы , включая человеческую психологию. Один из п р и м е р о в — преступность. И правительство страны в целом, и входящие
в него органы власти обучаются в процессе практической д е я т е л ь н о с т и ( п р и н и м а ю т ту или иную политику и о т с л е ж и в а ю т ее результаты), п р и м е н я ю т
дедуктивную логику или о п и р а ю т с я на прочную свидетельскую базу (тому есть множество свидетельств,
но этого недостаточно, ч т о б ы п р и н я т ь р е ш е н и е
о к о н к р е т н ы х шагах).
• Наконец, существуют погруженные в хаос поля. Имеются в виду п е р и о д ы к р и з и с о в или переходов, когда старые правила уже не действуют, а модели взаи-
Следующий шаг—понимание того, каким объемом власти
и знания располагает государство при у с т р а н е н и и проблемы или р е ш е н и и задачи. И здесь мне в с п о м и н а е т с я
одна из самых странных, необычных ситуаций, в которой
я оказался во время п р е б ы в а н и я на государственной службе. Это была п р е з е н т а ц и я планов по и с к о р е н е н и ю производства опиума в Афганистане, проводившаяся в полном соответствии с пропагандируемым консультантами
McKinsey стилем: слайды с перечислением целей, изображениями траекторий и контрольных точек. Премьер и министры кабинета с очень серьезными лицами слушали докладчиков. Выступающие и с п ы т ы в а л и гордость от того,
что им была оказана честь внести ясность в сложную
тему. Но абсурдность этой ситуации была очевидна любому, кому доводилось бывать в Афганистане, знакомиться
с его историей или изучать сложившуюся в нем ситуацию.
П р е з е н т а ц и я была оторвана от реальности, поскольку основывалась на множестве не внушавших д о в е р и я предположений. В то же время она удовлетворяла текущим потребностям, и правительство взяло на себя обязательства
выделить для р е ш е н и я п р о б л е м ы з н а ч и т е л ь н ы е ресурсы. Неудивительно, что в конечном итоге добиться сокращения производства опиума не удалось. Но даже я не мог
130
139
!
i
Джефф
Глава
Малган
4.
Основы
адаптивной
стратегии
и предположить, что в период, когда т е о р е т и ч е с к и этот
план должен был осуществляться, производство опиума
резко возрастет (в ответ на предсказуемое существенное
повышение цен, вызванное наложенным ранее запретом
Талибана на в ы р а щ и в а н и е опийного мака).
Н е к о т о р ы е слабости п р е з е н т а ц и и были обусловлены
п р и р о д о й контекста—это была сложная, скатывающаяся
к полнейшему хаосу ситуация. Еще одна проблема заключалась в аудитории. Было очевидно, что правительство
е в р о п е й с к о й страны не располагало ни властью, ни знаниями для того, чтобы осуществить некий план собственных д е й с т в и й в Афганистане. Д е й с т в и т е л ь н о сильное
правительство имеет возможность действовать самыми
р а з н ы м и способами, даже если оно о г р а н и ч е н о в денежных и людских ресурсах или не пользуется доверием.
Р а з л и ч н ы е подходы к р а з р а б о т к е и осуществлению
стратегий могут быть сведены к ч е т ы р е м классическим
моделям, отражающим влияние власти и знаний на долгосрочные планы о р г а н и з а ц и й (см.: рис. 4.3.). В них обо б щ е н ы р а з л и ч н ы е т е о р и и менеджмента и п о л и т и к и
в д е й с т в и и , а полученные результаты о т о б р а ж а ю т с я
в двух измерениях. Одно из них—власть, к о т о р о й располагает организация, второе —объем знаний о задачах
и окружающей обстановке 3 . К классическим относятся
модели стратегий, к о т о р ы е осуществляются на основе высших уровней власти и знаний. Командные и конт р о л ь н ы е с т р а т е г и и базируются на п р е д п о л о ж е н и я х
о познаваемости мира, о том, что государство располагает всем необходимым для осуществления действий инструментарием. П р и этом в качестве основных средств
р а с с м а т р и в а ю т с я п р я м ы е команды (закон, д и р е к т и в ы
и т.д.). Самое в а ж н о е в к о м а н д н о - к о н т р о л ь н ы х стратегиях—способы, посредством которых те, кто находится
на в е р ш и н е п и р а м и д ы , к а р т о г р а ф и р у ю т и откликаются на происходящие во внешней среде события. Имеется в виду их с п о с о б н о с т ь у п о р я д о ч и в а т ь и н ф о р м а ц и ю ,
осуществлять к о н т р о л ь и о т с л е ж и в а т ь результаты. Хор о ш и й пример — сильное государство, которое, получив
и н ф о р м а ц и ю о грядущем недостатке водных ресурсов,
заранее п р е д п р и н и м а е т меры по его предотвращению.
Категория э м е р д ж е н т н ы х стратегий предполагает отсутствие у сильного государства достаточных знаний для
п р о в е д е н и я мудрой п о л и т и к и . Отсюда следует необходимость быстрого обучения в случаях, когда с о б ы т и я
р а з в и в а ю т с я в н е о ж и д а н н ы х направлениях. Когда возникает необходимость в убеждении, оказании в л и я н и я
и согласовании действий с другими, обучение приобретает ж и з н е н н о важное значение. Отсюда следует логический вывод, что в н е к о т о р ы х областях стратегия должна
быть сосредоточена на создании условий для самоорганизации систем (например, создание законодательной
базы ф у н к ц и о н и р о в а н и я конкурентных р ы н к о в и осуществление регулирования). Таким образом, п р и о р и т е т а м и
стратегии д о л ж н ы быть индивидуальный характер и оппортунизм. Стратегам необходимо п о с т о я н н о п о м н и т ь
о необходимости избегать ловушки ф о р м а л ь н ы х планов.
Н а и б о л ь ш е е значение в данном случае имеет отклик пе-
130
141
с
Эмерджентные
стратегии—
уровень власти выше
уровня знаний
Стратегии, основанные
на к о н т р о л е —
высокие уровни власти
и знаний
Распределенные
стратегии —
отсутствие
централизованного
командования,
располагающего
властью или знаниями
Повстанческие
стратегии —
уровень знаний выше
уровня власти
Знания
Р И С У Н О К 4.3.
Модели стратегий
Джефф
Малган
р и ф е р и и или низов на в н е ш н е е д а в л е н и е ( н а п р и м е р ,
при разработке учебных планов большее значение имеет к о л л е к т и в н о е поведение учителей (и поведение родителей), а не сотрудников министерства образования).
Третья категория стратегий предназначена для тех, кто
не обладает властью, но уверен, что располагает необходимыми знаниями и представлениями о том, что должно
быть сделано. И м е ю т с я в виду повстанческие (инсургентские) стратегии. Государства о к а з ы в а ю т с я в этой позиции о т н о с и т е л ь н о редко. Впрочем, малые с т р а н ы нередко избирают инсургентские стратегии в о т н о ш е н и я х
с более крупными соседями. Аналогичную модель могут
выбрать относительно слабые министерства и агентства.
Повстанческими методами (хитрость и уловки, операции
за линией фронта, обращение слабости в силу) могут действовать и ф и р м ы , выходящие на новые рынки, и неправительственные организации, которые проводят кампании с т р е б о в а н и я м и изменений.
Для четвертой модели ( э в о л ю ц и о н н о й стратегии) хар а к т е р н ы низкие уровни власти и низкая степень конц е н т р а ц и и з н а н и й ( р а с с е я н н ы е власть и знания). Ею
о п и с ы в а е т с я как э в о л ю ц и о н н а я т е о р и я Д а р в и н а , так
и истории создания и р а з в и т и я огромного количества
сообществ в нашем мире. Н е к о т о р ы е р а с с м а т р и в а ю т
восходящие, э в о л ю ц и о н н ы е и органические и з м е н е н и я
как изначально более п р е д п о ч т и т е л ь н ы е , в с р а в н е н и и
с л ю б ы м и другими. Распределенная стратегия предусматривает оказание помощи в осуществлении коммуникаций, побуждении к к о о п е р а ц и и и доверию, а также поведению и действиям, основанным на взаимной поддержке
(например, в сфере международных о т н о ш е н и й это могут быть стратегии, н а п р а в л е н н ы е на с о к р а щ е н и е вооружений, ф о р м и р о в а н и е д о в е р и я и взаимную транспарентность).
Выбор наиболее подходящей стратегической м а т р и ц ы
будет зависеть от с п е ц и ф и к и п р о б л е м ы и характера организации. Поиск р е ш е н и й некоторых задач должен осуществляться с и с п о л ь з о в а н и е м к о м а н д н о й оптики: например, подготовка к проведению О л и м п и й с к и х игр или реакция на непосредственную угрозу. Но такие задачи, как
142
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
и з м е н е н и е поведения или культуры, создание экономических кластеров, не могут быть р е ш е н ы исключительно
с помощью команд. О т н о с и т е л ь н о слабое государство, которое стремится оказать влияние на международные дела,
скорее всего, будет искать способ добиться поставленной
цели в рамках т р е т ь е й и ч е т в е р т о й моделей.
Каковы в о з м о ж н ы е сценарии будущего?
П о н и м а н и е в н е ш н е й среды включает в себя и попытку осмысления будущего. Американский экономист Кеннет Эрроу любил рассказывать о своей первой работе:
во время Второй мировой в о й н ы он был назначен в группу синоптиков, которым вменялось в обязанность составление п р о г н о з о в погоды в Тихом океане. Через несколько недель Эрроу пришел к выводу, что их долгосрочные
прогнозы были ничем не лучше, чем простая помесячная
экстраполяция. Он обратился с р а п о р т о м к начальству,
что хотел бы получить другое, более полезное задание,
но услышал в ответ, что, несмотря на и з ъ я н ы в методологии, д а н н ы е об и з м е н е н и я х погоды необходимы для
п л а н и р о в а н и я операций.
Такая р е а к ц и я не столь безумна, как может показаться
на первый взгляд. Стратегическое мышление невозможно, если вы не имеете хотя бы приблизительного представления о контексте и з м е н е н и й , включающем в себя
внешние силы, тенденции и вероятности тех или иных
событий. Очень часто в а ж н е й ш и м условием стратегического успеха является предельно точное п о н и м а н и е настоящего (один из самых известных комментариев по поводу с о в р е м е н н о й футурологии—слова Уильяма Гибсона
о том, что будущее уже наступило, просто оно неравномерно распределено) 4 . Для более точного п о с т р о е н и я
к а р т и н ы будущего, о т о б р а ж е н и я на ней моделей угроз
и возможностей государства или ведомства, используется
о б ш и р н ы й инструментарий. Многие из этих инструментов были р а з р а б о т а н ы в вооруженных силах США после
Второй м и р о в о й войны. Перед лицом угроз, способных
привести к у н и ч т о ж е н и ю человечества, а м е р и к а н с к и е
военные пытались мыслить более строго, посредством
130 142
!
i
Джефф
Малган
поисков ответов на вопрос «что если?». Сегодня эти методы включают в себя:
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
б р и т а н и и . К проекту «Резиновая в е т р я н а я мельница» было п р и в л е ч е н о большое количество высокоп о с т а в л е н н ы х п о л и т и к о в и менеджеров, имитировавших п р а к т и ч е с к о е ф у н к ц и о н и р о в а н и е рынка.
М о д е л и р о в а н и е показало, что покупатели, конкур и р у ю щ и е за о г р а н и ч е н н ы е м е д и ц и н с к и е услуги
на рынке, объем которых, равно как и бюджеты, отн о с и т е л ь н о п о с т о я н н ы , с к о р е е всего, столкнутся
со с н и ж е н и е м качества обслуживания. К р о м е того,
выяснилось, что система в высшей степени уязвима
перед лицом ф и н а н с о в о й нестабильности или сокращения финансирования.
• Методы предвидения—консультации и дискуссии с участием большого числа экспертов и практиков с целью н а р и с о в а т ь на основе их в о с п р и я т и я событий
картину наиболее в е р о я т н ы х тенденций, особенно
в таких областях, как наука и технологии (например,
к и б е р п р е с т у п л е н и я или наводнения, ассоциирующиеся с и з м е н е н и е м климата). О с о б е н н о п о л е з н ы
в случае недостатка политического или интеллектуального воображения.
• Один из самых с о в р е м е н н ы х методов заключается
в сознательном создании р ы н к о в для получения знаний о будущем. В середине 2000-хгг., например, Global
Risk Network и NewsFutures создали сеть с участием более
500 т р е й д е р о в , с целью виртуальной торговли прогнозами относительно воздействия на р ы н к и таких
с о б ы т и й , как п т и ч и й грипп, глобальная рецессия,
экстремальные погодные явления и резкий рост цен
на нефть. По сообщениям организаторов, участники
сети дали более точные прогнозы, чем те, к о т о р ы е
были получены с помощью конкурирующих методов.
• Прогнозы — свободные п р о е к ц и и в будущее текущих
тенденций, н е к о т о р ы е из которых являются более
(демографические п р о г н о з ы ) , а другие менее (темпы экономического роста) надежными, с использованием р а з л и ч н ы х по степени сложности моделей,
позволяющих п р и н и м а т ь во внимание большое количество ф а к т о р о в (аналогично р а з л и ч н ы м экономическим моделям, используемым ц е н т р а л ь н ы м и
банками разных стран мира). П р о г н о з и р о в а н и е является весьма привлекательным, но о д н о в р е м е н н о
опасным занятием, поскольку способствует возникн о в е н и ю л о ж н о г о чувства н а д е ж н о с т и предсказаний. Никто в 1918 г. в Германии не мог достоверно
предсказать показатели и н ф л я ц и и в будущем десятилетии. Точно так же никто в США в 2000 г. не был
способен о ц е н и т ь в о з м о ж н ы е последствия терроризма. Х о р о ш и е п р о г н о з и с т ы всегда учитывают коэ ф ф и ц и е н т ошибок, что служит полезной страховкой для лиц, п р и н и м а ю щ и х р е ш е н и я , от слишком
серьезного их восприятия.
• Сценарии—структурированные
упражнения,
направл е н н ы е на п р о я с н е н и е трех-четырех возможных вар и а н т о в р а з в и т и я событий в будущем. Это позволяет д о л ж н о с т н ы м лицам п р и н и м а т ь р е ш е н и я , исходя
из более глубокого п о н и м а н и я перспектив. Сценар и и п о з в о л я ю т н а й т и в о з м о ж н о с т и для заключения соглашений даже воюющим сторонам. Классич е с к и й п р и м е р тому — с ц е н а р и и Мон Флер, работа
над которыми в последние годы р е ж и м а апартеида
в ЮАР позволила п р и й т и к согласию руководителям
Ю ж н о - А ф р и к а н с к о й н а ц и о н а л ь н о й партии и Африканского н а ц и о н а л ь н о г о конгресса.
• Моделирование—ролевые игры, в к о т о р ы х инсценируются в о з м о ж н ы е события. Х о р о ш и й пример—исследование последствий о р г а н и з а ц и и внутреннего
р ы н к а медицинских услуг, проводившееся по заказу
Государственной службы з д р а в о о х р а н е н и я Велико-
Ни один из этих методов, однако, не является надежным.
Всегда существует в е р о я т н о с т ь н е о ж и д а н н ы х с о б ы т и й ,
попадания в х а р а к т е р н ы е для будущего «мертвые зоны».
В этом случае, когда и з м е н е н и я становятся очевидными,
ключом к успеху является быстрая адаптация. Все наши
знания родом из прошлого, в то время как все наши реш е н и я о б р а щ е н ы в будущее. И н с т р у м е н т ы п р о г н о з и р о -
130
145
Lit
!
i
Джефф
Малган
вания будущего зачастую используются не по прямому назначению, а для того, чтобы р а з в и т ь гибкость мышления.
В то же время они с п о с о б н ы помочь правительству разглядеть едва п о к а з а в ш и е с я на г о р и з о н т е н о в ы е тенденции (например, геополитические изменения, в ы з в а н н ы е
экономическим ростом Китая и Индии, демографические
п р о б л е м ы Е в р о п ы или д о л г о с р о ч н ы е последствия огран и ч е н и я выбросов углекислого газа). И наконец, инструменты п р о г н о з и р о в а н и я позволяют кристаллизовать видение желаемого будущего. Их использовали, например,
правительства Сингапура, Н и д е р л а н д о в , К о р е и , Китая,
Финляндии и канадской п р о в и н ц и и Альберта. П р и условии правильного п р и м е н е н и я эти методы позволяют извлекать на поверхность «предсказуемые сюрпризы», кот о р ы е известны, по крайней мере, н е к о т о р ы м сотрудникам организации, но которые д о л ж н ы стать достоянием
гласности 5 . И наконец, эти и н с т р у м е н т ы могут использоваться для сознательного р а з в е н ч а н и я предсказуемых
путей н е в е р н о й оценки будущего: н е о б о с н о в а н н о г о опт и м и з м а , ч р е з м е р н о г о в н и м а н и я легко п р е д с т а в и м ы м
с о б ы т и я м и рискам, страха в о з м о ж н ы х потерь, доминирующего над надеждами, и т.д.
И, конечно, менеджеру гораздо проще рассуждать о будущем, чем дискутировать о сложных вопросах и вариантах
действий. Shell, первой из компаний частного сектора прибегнувшая к разработке сценариев, использовала их для
адаптации менеджеров к м а л о в е р о я т н ы м ситуациям, таким как р е з к и е колебания цен на нефть, впоследствии
ставших повседневным явлением. Что касается органов
государственной власти, то попытки обрисовать контуры
будущего несут прямые и косвенные выгоды. Управление
сценарного п л а н и р о в а н и я правительства Сингапура описывает процесс разработки плана следующим образом:
набор инструментов, используемый для поддержания
стратегического диалога о том, что мы можем сделать
сегодня, чтобы быть готовыми к неопределенному будущему... Сценарное планирование помогает открыть наше
сознание ожидаемым разрывам во внешней среде. Это
очень похоже на стратегические пожарные учения — мы
учимся быть предусмотрительными, готовимся к «жизни
130 146
II л
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
в будущем», когда нам придется быстро и правильно реагировать на изменения.
Наилучшим образом справляются с такого рода работой
группы, и з о л и р о в а н н ы е от повседневной п о л и т и к и и адм и н и с т р и р о в а н и я . Х о р о ш и м примером служит голландский Н а ц и о н а л ь н ы й план в сфере охраны окружающей
среды (NEPP), р а з р а б о т а н н ы й полунезависимым Агентством п л а н и р о в а н и я о х р а н ы окружающей среды. Это
агентство определяет проблемы, которые д о л ж н ы быть
устранены в процессе р е а л и з а ц и и плана, и отслеживает
достигнутые результаты. В сходном положении находится и у п р а в л е н и е по социальному и культурному планир о в а н и ю британского кабинета, находясь одновременно
вне правительства, что позволяет мыслить независимо,
в то же время обладая ф о р м а л ь н ы м статусом 6 .
Что за чем:
к а р т о г р а ф и р о в а н и е системы
Следующий в а ж н ы й п р е д в а р и т е л ь н ы й шаг — создание
карты системы, позволяющей понять, что за чем следует. Для к а р т о г р а ф и р о в а н и я связей между элементами системы могут использоваться различные методы, включая
петли обратной связи и л и н и и каузальности. Анализ ключевых переменных осуществляется с помощью заимствованных в бизнесе и армии стандартных методов, таких
как «угрозы, возможности, слабые с т о р о н ы и сильные
стороны» (TOWS), «социальные, технологические, экономические, э к о л о г и ч е с к и е и п о л и т и ч е с к и е факторы»
(STEEP), «политический, э к о н о м и ч е с к и й , с о ц и а л ь н ы й
и т е х н о л о г и ч е с к и й анализ» (PEST) и « п о л и т и ч е с к и й ,
экономический, социальный, технологический, юридический и экологический анализ» (PESTLE). Наилучшие
инструменты позволяют р е ш и т ь проблему «масштабирования» и «детализации» — как переходить с одного уровня анализа на другой, от крупных масштабов к мелким,
и наоборот. Нередко в процессе переходов выявляются
р а з р ы в ы в знаниях, датах или дискуссионные теоретические вопросы. Эти полные системные карты могут быть
Джефф Малган
построены на основе любого источника, который позволяет понять, что за чем следует:
• факты, данные и обзоры специальной литературы
(исходя из глобального уровня знаний, с использованием всех релевантных дисциплин и на основе оценки уровней определенности);
• моделирование (отображение взаимодействия ключевых переменных);
• историческое обоснование на основе аналогии (исследование успехов или неудач руководителей, принимавших решения в сходных ситуациях);
• бенчмаркинг (глобальный поиск наилучших доступных вариантов решения и извлечение уроков из чужого опыта);
• построение древовидных логических схем (формальное препарирование проблемы на составляющие ее части).
На рис. 4.4. представлен пример системной карты влияний, оказываемых на возрождение городов районами,
в которых проживают люди с низким доходом. На ней
отображены некоторые из сложных петель обратной связи и выделены наилучшие, с позиции политического вмешательства, точки приложения усилий. На рис. 4.5. мы
видим карту факторов, влияющих на ожирение и некоторые из проблем, следующие из анализа этого вопроса.
Системные карты, предлагающие общий вид на проблему, особенно хороши с точки зрения дальнейших исследований и дискуссий.
В процессе создания системных карт формальный анализ должен быть дополнен неформальными инструментами. Например, очень часто упускается из виду необходимость внимательно анализировать мнения людей,
вовлеченных в систему на каждом уровне (включая госслужащих или потребителей), поскольку их взгляды на
проблемы, догадки и идеи могут существенно изменить
картину, полученную в процессе обработки количественных данных. Известно, что очень часто наиболее ценными являются негласные знания (особенно о еще только
148
!
Глава
i Д ж е ф ф Малган
4.
Основы
адаптивной
стратегии
н а з р е в а ю щ и х к о н ф л и к т н ы х ситуациях или о неприятных для руководителей проблемах). Используя древовидную структуру, мы детализируем ключевые проблемы,
выявляем составляющие их явления, получаем представл е н и е о р а з л и ч н ы х п р и ч и н а х и наших знаниях относительно возможных решений.
П р а в и л ь н о п р о в е д е н н ы й анализ позволяет в ы я в и т ь
взаимосвязи между теми или и н ы м и вещами и скрытые
под поверхностью неочевидные обстоятельства. Очень часто хорошая стратегия отличается аналитическим богатством, хотя необходимость выбора между ресурсами и временем никто не отменял. Когда вам явно не хватает времени, попытки «вскипятить океан», чтобы добиться более
глубокого понимания фактов, абсолютно бессмысленны.
И все-таки качество и глубина анализа—это критически
важные факторы разработки хорошей стратегии, поскольку все бюрократы страдают хроническим искаженным восприятием окружающего их мира. Анализ же позволяет избавиться от ложных представлений и допущений.
Ничто не способно заменить анализ в тех случаях, когда возникает необходимость изучения видимых закономерностей — к о р р е л я ц и й между п р и ч и н а м и и следствиями. Государственное у п р а в л е н и е неявно (в н е к о т о р ы х
случаях э к с п л и ц и т н о ) предполагает в ы н е с е н и е суждений о т н о с и т е л ь н о к о р р е л я ц и и и каузальности. Руководители обязаны д и а г н о с т и р о в а т ь п р и ч и н ы п о в ы ш е н и я
уровня преступности или с н и ж е н и я у р о в н я безработицы, а затем предлагать р е ц е п т ы , в к о т о р ы х указывается, что действие X приведет к результату Y. Выступая
с публичными заявлениями в ч р е з в ы ч а й н ы х ситуациях,
руководители, п р и н и м а ю щ и е решение, могут полагаться на свои предчувствия и и м п р о в и з а т о р с к и е способности. В с п о к о й н о й обстановке у них появляется возможность проведения к о н т р о л ь н ы х исследований методом
случайной в ы б о р к и , ш и р о к о п р и м е н я е м ы х в медицинских экспериментах. Впрочем, в большинстве областей
их осуществление с о п р я ж е н о со значительными трудностями (хотя в п е р в ы е к о н т р о л и р у е м ы е и с п ы т а н и я проводились еще в 1920-х гг. в сфере сельскохозяйственной
политики). Между тем п р и н и м а ю щ и е р е ш е н и я руководители д о л ж н ы работать с д а н н ы м и и идентифицируемыми с их помощью моделями. Однако и м е н н о здесь
здравый смысл очень часто нас оставляет. Во многих областях повышенного, с точки зрения общества, интереса
о ц е н о ч н ы е суждения о к а з ы в а ю т с я о ш и б о ч н ы м и . Видимые зависимости, казалось бы, очевидные с точки зре-
130
151
Ответственность:
п р и о р и т е т личного/семейного
выбора
Растущие затраты
на здравоохранен и е : ВВП
Доминирование
в цепочке поставок
продуктов питания
крупных розничных
торговцев
Стигма/ дискриминация/класс
М а л о п о д в и ж н ы й образ
жизни: м е н ь ш е е количество занимающихся
физкультурой и спортом
—
Экономические
А
-4— < лщиальные
А
Распространенность
п и т а н и я вне дома
Индивидуализир о в а н н ы е услуги
в здравоохранении
и образовании
Рост доходов от производства лекарств,
пищевых продуктов
и продуктов с полезными добавками
^
ОЖИРЕНИЕ:
движущие силы
и тенденции
—Ь
-•
У р б а н и з а ц и я , кругл о с у т о ч н ы й доступ
к энергетически
насыщенным
продуктами
--
Альтернативные
виды топлива позволяют и в дальнейшем
пользоваться
автомобилями
Природная
среда
%
i .олитические
-! Р а з р ы в ы
и новые
проблемы
Регулирование:
б р и т а н с к о е и ЕС
—
Угроза судебных
процессов
—•'
I
П р и б ы л ь : продуктовые и рекламные
кампании, направленные на рост
потребления
-
Экоустойчивость
^-Технологические
I — Несколько точных проекций
Нанотехнологии
Дистанционная з а н я т о с т ь в И КТ
Г е н о т и п и р о в а н и е , но не на уровне личности
Доступность •
технологий модификации
генов может ускорить
рост сельхозпроизводства
—' -
Новые препараты
при отсутствии
«вакцины от жира»
- Д в и ж у щ и м и силами
изменений являются
пищевые и фармацевтические компании,
но не п р а в и т е л ь с т в о ;
пример - продукты
с полезными добавками
4
— Анализ п р о б л е м ы , а не р е ш е н и й
4
— Насколько необходимы новые
институты и подходы?
14
— Сложность системы: дополнительное вмешательство
- Большое количество местных
инициатив: несколько национальных и международных историй
успеха
- Непредвиденные обстоятельства?
Надежность систем?
Р И С У Н О К 4.5.
К а р т о г р а ф и р о в а н и е системы: точное указание
потребностей в исследовании
и с т о ч н и к : Foresight, Trends and Drivers of Obesity, о б з о р
литературы, составленный в процессе подготовки
к о с у щ е с т в л е н и ю п р о е к т а б о р ь б ы с л и ш н и м в е с о м , 2007.
Ill
!
i
Джефф
Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
ния здравого смысла, разрушаются, не выдержав столкн о в е н и я с новыми обстоятельствами. Поэтому х о р о ш и е
руководители из числа п р и н и м а ю щ и х р е ш е н и я лиц умеют вникать во все тонкости и досконально изучать представленные им образцы, какими бы п р и в л е к а т е л ь н ы м и
они изначально ни выглядели.
Н а п р и м е р , п р и н я т о считать, что неравенство в доходах является п р и ч и н о й высокого уровня преступности,
чему, в действительности, существует множество примеров. В то же время В е л и к о б р и т а н и я — далеко не единственная страна, в которой, н а ч и н а я с 1950-х гг., несмот р я на у м е н ь ш е н и е степени неравенства, наблюдался
рост преступности. И наоборот, в 1990-х и 2000-х гг. неравенство возрастало, а преступность падала. Н и ж е представлен п е р е ч е н ь вопросов, к о т о р ы е в о з н и к а ю т в отношении любой видимой корреляции и ежедневно
озвучиваются в СМИ и в парламентах (обычно в ф о р м е
«согласно данным исследований, X вызывает Y»):
Во-первых, любая к о р р е л я ц и я может быть следствием
и с п о л ь з о в а н и я н е в е р н ы х категорий. Вспомним, например, об убежденности публики в том, что дети, проживающие с разведенными родителями, склонны к антисоциальному поведению, что, казалось бы, подтверждается
множеством свидетельств. Но более тщательные исследования показали, что в данном случае ключевой переменной является не распад семьи, но разлад в ней (следовательно, в некоторых случаях развод родителей отвечает
интересам ребенка).
Во-вторых, необходимо быть очень осторожным, чтобы не упустить из виду некий другой фактор, к о т о р ы й
и объясняет р а с с м а т р и в а е м ы й пример. Н а п р и м е р , больше всего убийств регистрируется в США, что может быть
приписано особенностям американской культуры (Оскар
Уайльд объяснял ее о т р и ц а т е л ь н ы е стороны пристрастием к плохим обоям; другие — сценами насилия на телевидении). Однако, если разобраться, оказывается, что разл и ч и я в показателях США и других стран о б ъ я с н я ю т с я
не убийствами как таковыми, а убийствами с использованием огнестрельного оружия. И н ы м и словами, более
высокий риск насильственной смерти скорее обусловлен
доступностью оружия и установками граждан по поводу
его и с п о л ь з о в а н и я (последнее помогает о б ъ я с н и т ь тот
факт, что в Ш в е й ц а р и и , где каждый в о е н н о о б я з а н н ы й
мужчина-домовладелец может х р а н и т ь оружие, показатели убийств далеко не столь велики).
В-третьих, причинно-следственные связи с необходимостью д о л ж н ы быть прояснены. Длительное время считалось, что у п о т р е б л е н и е в детском или подростковом
возрасте с п и р т н ы х напитков обусловливает и взрослый
алкоголизм. Но тщательные генетические исследования
позволили сделать вывод, что и в первом, и во втором
случае т е н д е н ц и я к з л о у п о т р е б л е н и ю н а р к о т и ч е с к и м и
веществами вызвана наследственными факторами.
В-четвертых, п р и ч и н ы могут п р и в о д и т ь к самым нео ж и д а н н ы м следствиям. В т е ч е н и е длительного времени считалось, что дети, п о д в е р г а ю щ и е с я ф и з и ч е с к и м
наказаниям со с т о р о н ы р о д и т е л е й , рискуют получить
психологическую травму. Однако психологи высказали
предположение, что в данном случае может иметь место
и о б р а т н а я п р и ч и н н о - с л е д с т в е н н а я связь: дети с повед е н ч е с к и м и нарушениями, вероятно, в ы з ы в а ю т ответное, более жестокое поведение родителей. Ученые так
и не п р и ш л и к единому мнению—данные некоторых исследований позволяют сделать вывод, что все дело в родительских наказаниях ( д и с ц и п л и н а р н ы х или находящихся на грани жестокого о б р а щ е н и я ) . В то же время
известно множество других примеров, когда направление каузальности является прямо п р о т и в о п о л о ж н ы м .
В-пятых, правильная и н т е р п р е т а ц и я может поставить
под с о м н е н и е исходные посылки. Один из п р и м е р о в —
высокие показатели ш и з о ф р е н и и среди людей с ч е р н ы м
цветом кожи (особенно мужчин в В е л и к о б р и т а н и и и Нидерландах) , что могло быть вызвано генетическими причинами или растущей среди белых врачей т е н д е н ц и е й
д и а г н о с т и р о в а т ь ч е р н ы х людей как шизоидов. Однако
т щ а т е л ь н ы е исследования показали, что это заболевание вызвано проблемами мигрантов, а не генетическими п р и ч и н а м и или предвзятостью врачей.
В-шестых, п р и ч и н ы могут скрываться в самых неожиданных областях. Результаты проведенного Стивом Ле-
130
153
!
i
Джефф
Малган
виттом и с с л е д о в а н и я преступности в США разоблачили гордые заявления многих высших полицейских чинов
о том, что они стали свидетелями беспрецедентного сок р а щ е н и я уголовной преступности. Оказалось, что ключ е в ы м ф а к т о р о м было и з м е н е н и е закона об абортах,
следствием которого стало у м е н ь ш е н и е в 1970-х гг. кол и ч е с т в а мальчиков, родившихся у женщин, и м е в ш и х
низкие доходы. А через 15 лет статистика преступности
отразила с н и ж е н и е преступности. Н е с м о т р я на то, что
в проведенном исследователем анализе были в ы я в л е н ы
с е р ь е з н ы е о ш и б к и , о с н о в н ы е его выводы были полностью п р и н я т ы научным сообществом.
В-седьмых, п р е д п р и н и м а е м ы е д е й с т в и я могут вызывать н е о ч е в и д н ы е э ф ф е к т ы . У в е л и ч е н и е к о л и ч е с т в а
арестов среди наркодилеров может привести к повышению цен на р ы н к е и вовлечь новых участников в преступную сферу. Известен классический пример, когда введение во время эпидемии платы за убитых подростками
крыс привело к тому, что этих животных стали разводить.
И вместо с н и ж е н и я численности популяции п р о и з о ш л о
ее увеличение.
То, что один ф а к т о р к о р р е л и р у е т с другим, или то,
что один фактор риска тесно связан с неким конкретным результатом, отнюдь не я в л я е т с я доказательством
н а л и ч и я п р и ч и н н о - с л е д с т в е н н о й связи. Достоверность
к о р р е л я ц и и определяется ее повторением в обеих половинах крупного массива данных, присутствием в других
массивах данных, подтверждением посредством метаанализа большого количества других сходных исследований
и анализом ошибок выборки или «вмешивающихся» факторов. В ы п о л н е н и е всех этих условий затрудняет давление, о к а з ы в а е м о е необходимостью «делать политику»
и происходящими во внешней среде изменениями. Однако выделение даже незначительных по объему ресурсов
на исследование комплексных причинно-следственных
моделей, лежащих под поверхностью каждого правительственного заявления или речи того или иного министра,
как правило, окупается.
В дальнейшем полученные знания могут использоваться для создания упоминавшихся нами выше карт функ-
130 154
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
ц и о н и р о в а н и я систем. И м е н н о здесь анализ наиболее
уместен. В государственной политике для д о с т и ж е н и я
любой цели необходимы р е л е в а н т н ы е знания из самых
разных областей. Однако в е р о я т н о с т ь их синтеза и форм и р о в а н и я комплексного подхода к динамике изменений
невелика. Взять хотя бы вопрос об удержании в школе
подростков из бедных семей. Ж е л а н и е учеников прекратить обучение может быть объяснено посредством применения самых разных т е о р е т и ч е с к и х моделей:
• на взгляд экономиста, н а и б о л е е з н а ч и м ы м и могут
быть материальные стимулы—на рынке труда подростки могут заработать гораздо больше, чем если бы
они оставались в школе;
• педагоги-теоретики могли бы сказать, что вся проблема состоит в том, насколько детям было интересно учиться в школе в возрасте 11-13 лет;
• для с о ц и о л о г о в р е ш а ю щ и м и ф а к т о р а м и могли бы
быть влияние семьи или ровесников;
• для психологов к р и т и ч е с к и в а ж н ы м в о п р о с о м
были бы к о г н и т и в н ы е способности подростков, например, их готовность к отложенному удовлетворению тех или иных потребностей;
• люди а в т о р и т а р н о г о склада могли бы рассматривать
эту проблему как симптом недостаточно сурового наказания за н е п о с е щ е н и е занятий;
• с позиции молодых рабочих, проблема могла заключаться в отсутствии наставников, к о т о р ы е понимали бы потребности своих подопечных и помогли бы
им преодолеть трудный переход к взрослой жизни.
Каждая из этих точек з р е н и я содержит крупицу правды.
Но о к о н ч а т е л ь н о е суждение о т н о с и т е л ь н о того, какое
и м е н н о о б ъ я с н е н и е п р и м е н и м о к поведению подростков, приходится в ы н о с и т ь в ы с о к о п о с т а в л е н н ы м политикам. Ч т о б ы облегчить р е ш е н и е используется карта,
на к о т о р о й о т о б р а ж а ю т с я текущие з н а н и я и п р о б е л ы
в них, р а з л и ч н ы е петли о б р а т н о й связи и взаимозависимости. Составление такой карты—достаточно сложная
задача, поскольку ее р е ш е н и е предполагает получение
знаний из разных источников — научных, практических
!
i
Джефф
Малган
или государственных,—позволяющих предложить более
сложное, к о м п л е к с н о е описание системы или ее внешних связей. П р и этом довольно часто возникает необходимость экспликации неявных допущений.
Возьмем у п о т р е б л е н и е героина. У каждого вовлеченного в эту сферу и м е ю т с я явные и н е я в н ы е предполож е н и я о том, что о б ъ я с н я е т и з м е н я ю щ и е с я аддиктивные паттерны. Н е к о т о р ы е р а с с м а т р и в а ю т проблему,
используя, прежде всего, полицейскую оптику—наркоманию можно победить только в том случае, если ужесточить наказание и любыми способами п е р е к р ы т ь все
каналы поставок н а р к о т и ч е с к и х веществ. Другие предпочитают социальную оптику, когда о с н о в н о й упор делается на о г р а н и ч е н и и возможностей увидеть, как некто
потребляет наркотики и последовать дурному примеру.
Третьи видят только чьи-то индивидуальные и с т о р и и
и л и ч н ы е трагедии, включая воздействие плохого обр а щ е н и я с детьми, распада семей или смерти близких.
И вновь все эти подходы позволяют увидеть те или иные
грани явления, но самое главное здесь — о т н о с и т е л ь н о е
значение каждой из них и взаимосвязь р а з л и ч н ы х факторов. Для того ч т о б ы добиться резкого с о к р а щ е н и я пот р е б л е н и я г е р о и н а в целом, потребуется осуществить
комплекс принудительных мер (например, преследование также и местных дилеров, а не только менее заметных крупных р а с п р о с т р а н и т е л е й н а р к о т и к о в ) , лечебно-медицинских и с о ц и а л ь н ы х м е р о п р и я т и й , а также
направить усилия на изменение культуры р а з л и ч н ы х одн о р о д н ы х групп.
Хорошие системные карты могут непосредственно задавать стратегии и линии поведения, помогая определить
наиболее п е р с п е к т и в н ы е н а п р а в л е н и я государственного
вмешательства 7 . В качестве а л ь т е р н а т и в ы они позволяют предложить наиболее п е р с п е к т и в н ы е э к с п е р и м е н т ы
и п и л о т н ы е п р о е к т ы для п р о в е р к и и сопоставления разл и ч н ы х подходов к р е ш е н и ю проблем. Н а п р и м е р , власти могли бы сравнить р а з л и ч н ы е стратегии удержания
учеников в школах (одна из них может предусматривать
п р и м е н е н и е ф и н а н с о в ы х стимулов, другая—использование а н а л о г и ч н о й д е н е ж н о й суммы для улучшения про-
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
цесса обучения, а т р е т ь я —для внедрение п р и н ц и п а наставничества).
Что все это означает в контексте р а с с м а т р и в а е м о й
нами темы? Прежде чем приступать к поиску возможных
решений той или иной проблемы, необходимо убедиться
в том, что мы уделили должное внимание изучению механизма ф у н к ц и о н и р о в а н и я системы, ее р е а к ц и й на изменение к л ю ч е в ы х п а р а м е т р о в , от показателей экономического роста до сдвигов в общественном сознании.
Куда: определение направлений
и стратегических целей
Н а з в а н н ы е п р е д в а р и т е л ь н ы е шаги — о п р е д е л е н и е целей и соподчиненности задач, понимание областей действия, масштаба власти и знаний, а также ситуативных
мер в возможном будущем и к а р т о г р а ф и р о в а н и е систем—
позволяют заложить основу более э ф ф е к т и в н о й стратегии. Л ю б а я о р г а н и з а ц и я имеет в о з м о ж н о с т ь использовать эти достаточно грубые, но готовые к п р и м е н е н и ю
ф о р м ы для регулярного пересмотра своей деятельности.
Наведен ли фокус ее в н и м а н и я на д е й с т в и т е л ь н о важные вещи? Р е а л и с т и ч н ы ли п р е д с т а в л е н и я о п р и р о д е
областей ее действия? Не обманывается ли руководство
по поводу необходимых для его деятельности властных
п о л н о м о ч и й и знаний? Насколько здравыми и я с н ы м и
являются установки и стратегии с точки з р е н и я возможного р а з в и т и я с о б ы т и й в будущем? Насколько обоснованным я в л я е т с я представление о ф у н к ц и о н и р о в а н и и
системы, лежащее в основе п р е д п р и н и м а е м ы х действий?
Но все п е р е ч и с л е н н о е выше—лишь исходные пункты
стратегии. Д а л ь н е й ш а я т я ж е л а я стратегическая работа
предполагает диалог между целями и внешней средой, основная задача которого состоит в выборе н а п р а в л е н и я
дальнейшего д в и ж е н и я общества или государства.
Существует м н о ж е с т в о вещей, к о т о р ы е , н е с м о т р я
на стремление завладеть ими, остаются вне досягаемости и правительства, и общества. Это в первую очередь
относится к международным делам. Н а п р и м е р , руководители наиболее сильных государств мира обладают до-
130 156
Л
Джефф
Малган
статочной д е е с п о с о б н о с т ь ю , ч т о б ы п р е д л о ж и т ь решения проблем, с к о т о р ы м и сталкиваются другие страны
(классический п р и м е р из нашей жизни — ближневосточный конфликт). Но как редко к ним прислушиваются!
П о л и т и ч е с к и е л и д е р ы — п р о с т о люди, и как все мы, они
наделены не только п р и в л е к а т е л ь н ы м и чертами личности. Но любое правительство (тем более демократическое) весьма о г р а н и ч е н о в в о з м о ж н о с т и влиять на другие страны. Конечно, способность различать р е а л ь н ы е
и н е д о с т и ж и м ы е цели я в л я е т с я п р и з н а к о м х о р о ш е г о
руководства. Н а п р я ж е н н ы е внутренние дискуссии, кот о р ы е могут быть в в ы с ш е й степени с е к р е т н ы м и , помогают п р о в е с т и черту между и м е ю щ и м и р е ш е н и е
и н е в ы п о л н и м ы м и задачами. А затем ш и р о к и й процесс
р а з р а б о т к и стратегии помогает о т в е т с т в е н н ы м за принятие р е ш е н и й лицам определить, что именно имеет реальное значение, на каких целях следует сосредоточить
усилия и как согласовать отличные друг от друга приоритеты.
Этот процесс может р а з в о р а ч и в а т ь с я и на самом высоком уровне. В табл. 4.1. п р е д с т а в л е н ы о с н о в н ы е стат и с т и ч е с к и е показатели, характеризующие две страны,
р а з в и в а ю щ и е с я по р а з л и ч н ы м моделям, но и м е ю щ и е
п р и м е р н о р а в н ы е показатели ВВП на душу населения —
США и Норвегии. Ш и р о к и й диапазон н а п р а в л е н и й разв и т и я — с о з д а в а т ь или с о х р а н я т ь сильное государство
всеобщего благосостояния или общество, п о о щ р я ю щ е е
индивидуализм и острую к о н к у р е н ц и ю , или страну, сосредоточенную на безопасности — составляет основу дем о к р а т и ч е с к о г о р е ж и м а и набор тех идей, в к о т о р ы х
общество нуждается при в ы б о р е общего н а п р а в л е н и я
и п р и о р и т е т о в . Впрочем, не существует опций, к о т о р ы е
общества могут просто в ы б р а т ь из списка, в силу зависимости от уже п р о й д е н н о г о пути и « и з б и р а т е л ь н о г о
сродства» (используя слова, з а и м с т в о в а н н ы е В е б е р о м
у Гете), обуславливающего большую или меньшую согласованность системы. Однако общество способно сделать
выбор в пользу и з м е н е н и я направления, как Великобрит а н и я после о к о н ч а н и я п р а в л е н и я Тэтчер (резкое увеличение государственных и н в е с т и ц и й и расходов) или, не-
130158
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
ТАБЛИЦА 4.1.
М о д е л и р а з в и т и я США и Н о р в е г и и
Доход на душу населения, (долл.)
Доля налогов в ВВП (%)
К о э ф ф и ц и е н т Джини (неравенство в доходах)
Доля военных расходов в ВВП (%)
Доля расходов на здравоохранение в ВВП (%)
Ожидаемая продолжительность жизни
Детская смертность в возрасте до 5 лет в расчете на 1000 жителей
Количество рабочих часов в году
США
Норвегия
37624
37108
26
43
0,41
0,26
4,1
1,9
15
77,2
20
>..•':.,...
Ю
79,5
...
4
1824
1363
Количество частных автомобилей в расчете
на 1000 жителей
765
494
Количество заключенных в расчете
на 1000 жителей
715
64
сколькими годами позднее, Германия, п р е д п р и н я в ш а я
шаги, н а п р а в л е н н ы е на дерегулирование р ы н к о в труда.
Эти и з м е н е н и я в р а з в и т и и могут быть в ы р а ж е н ы в более точных параметрах и формулировках стратегических
направлений, а затем п е р е в е д е н ы на язык инструкций,
к о т о р ы й используют крупные системы и б ю р о к р а т и и .
В некоторых случаях речь может идти о количественных
в ы р а ж е н и я х —например, о п о в ы ш е н и и уровня детской
грамотности, сокращении показателей смертности, снижении численности безработных в расчете на миллион
человек или строительстве 800 тыс. новых жилых домов.
В 1990-2000-х гг. счет целям, которые ставило перед собой
британское правительство, шел на сотни —они варьировались от п о в ы ш е н и я результатов учащихся на школьных
экзаменах до с н и ж е н и я показателей с м е р т н о с т и боль-
!
i
Джефф
Малган
ных раком. В 2000-х гг. власти Ю ж н о й Австралии орие н т и р о в а л и с ь на д о с т и ж е н и е 98 целей (от р а с ш и р е н и я
в о з м о ж н о с т е й для аборигенов до э к о н о м и и водных ресурсов). Власти Техаса з а к р е п л я ю т качественные цели,
к о т о р ы е ставятся перед правительством штата, в законах. В других случаях цели могут быть точно определенными, но в меньшей степени ч и с л е н н ы м и : обеспечение
безопасности на границах ЕС, сохранение мира, передача значительной части властных полномочий. Туманные
цели, п о д к р е п л я е м ы е и с к л ю ч и т е л ь н о р и т о р и к о й , способны разочаровать людей. Четкость и ответственность
взаимосвязаны, хотя мы еще не раз убедимся в том, что
ч и с л е н н о в ы р а ж е н н ы е цели могут вести к и с к а ж е н и я м
и разного рода «играм» с ц и ф р а м и .
В н е к о т о р ы х обстоятельствах наилучшие направления развития могут быть определены очень точно. И тем
не менее они оставляют пространство для внесения разумных изменений. В вооруженных силах США и Великобритании любой приказ начинается с описания конечной
задачи, на достижение которой он направлен, с так называемых целей командования. Формулировка цели должна
быть достаточно общей, чтобы позволять учесть непредвиденное р а з в и т и е событий. В то же время она обязана быть четкой и определенной, поскольку на ее основе
и принимаются решения. Постановка новых целей позволяет правительству придать новый импульс своей бюрократической машине (например, это могут быть задачи
по избавлению от детской бедности или отправке человека на Луну, или подготовке к вступлению страны в ЕС).
Для того чтобы начать движение в избранном направл е н и и и ч т о б ы «цели командования» были п о н я т н ы народу, правительство должно иметь четкое представление
о том, что оно способно и з м е н и т ь и какое время потребуется для р е ш е н и я данной задачи. Как правило, власти
п е р е о ц е н и в а ю т в о з м о ж н о с т и быстрых масштабных изменений. Соответствующие заявления государственных
деятелей и п р и н и м а е м ы е законы как бы повисают в воздухе, поскольку в е р о я т н о с т ь д о с т и ж е н и я успеха минимальна. Особую жажду д е й с т в и я и с п ы т ы в а ю т министры, по определению п р е б ы в а ю щ и е в своих должностях
130 160
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
не слишком продолжительное время. С другой стороны,
правительство чаще всего н е д о о ц е н и в а е т и з м е н е н и я ,
которые могут быть осуществлены в долгосрочной перспективе. Будучи прочно у к о р е н е н н ы м в системе, довольно трудно определить ту точку, в которой накапливающиеся в т е ч е н и е ряда лет и з м е н е н и я т р а н с ф о р м и р у ю т
ситуацию. Поэтому на стадии п р е о б р а з о в а н и я целей высшего уровня в стратегические н а п р а в л е н и я резко возрастает значение стратегического анализа. И м е н н о здесь
члены команды могут вместе с представителями бюрократии о ц е н и т ь степень р е а л ь н о с т и установок, значимость каждой из них и в о з м о ж н о с т и взаимной поддержки или к о н ф л и к т а целей.
О п р е д е л е н и е н а п р а в л е н и й предполагает также достижение п о н и м а н и я последовательности задач, равно
как и шкалы времени — какие шаги следует обязательно
п р е д п р и н я т ь прежде других? Н а п р и м е р , если общество
стремится прибегнуть к радикальным мерам, направленным на с о к р а щ е н и е эмиссии углекислого газа, то какие
действия д о л ж н ы предшествовать внедрению полномасштабного н а л о г о о б л о ж е н и я вредных выбросов или комплексной платы за и с п о л ь з о в а н и е дорог? Какие меры
необходимо п р е д п р и н я т ь бизнесу и домохозяйствам для
того, чтобы подготовиться к фундаментальным изменениям в повседневной жизни?
И н а к о н е ц , в ы б о р н а п р а в л е н и й р а з в и т и я включает в себя осмысление п о т р е б н о с т и власти в переменах
и оценку в е л и ч и н ы маржи и з м е н е н и й (более подробно,
мы обсудим ее несколько ниже в этой главе). Эта маржа
может быть объяснена на языке финансов — какая доля
текущих государственных расходов может быть перенаправлена и использована для д о с т и ж е н и я важных с точки зрения будущего целей? Однако это понятие является
гораздо более глубоким. Правительству североамериканского государства, которое п р и н я л о бы р е ш е н и е о быстром переходе от высоко распределенной, о с н о в а н н о й
на владении л и ч н ы м автомобилем модели жизни к европейской, с к о н ц е н т р и р о в а н н о й в городах с высоко развитыми т р а н с п о р т н ы м и системами (в настоящее время
Европа, по с р а в н е н и ю с Северной Америкой, потребля-
!
i Д ж е ф ф Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
ет в два раза меньше энергии и продуцирует в два раза
меньший объем выбросов углекислого газа), для реализации этих планов потребовались бы огромная сила воли
и э н е р г и ч н ы е действия. Для д о с т и ж е н и я этой цели недостаточно будет побуждения населения к и с п о л ь з о в а н и ю
автомобилей с г и б р и д н ы м или э л е к т р и ч е с к и м двигателем, к о м б и н и р о в а н н о г о производства энергии и тепла
и других системных альтернатив большим объемам выбросов углекислого газа. Правительству придется приложить массу усилий и в других направлениях. В п р о ш л о м
различные страны демонстрировали повышенную склонность к изменениям. Как правило, все зависит от недюж и н н ы х качеств р у к о в о д и т е л е й государства, а также
общего п о н и м а н и я н е о б х о д и м о с т и нарушения сложившегося статуса-кво.
т и в н ы м н а п р а в л е н и я м р а з в и т и я и нашим з н а н и я м
относительно причинно-следственных связей. Все госуд а р с т в е н н ы е ведомства имеют в своем р а с п о р я ж е н и и
богатый инструментарий, значительно более ш и р о к и й ,
чем тот, которым располагали правительства прошлого
или п о з а п р о ш л о г о поколений. Совсем недавно попытки составить и с ч е р п ы в а ю щ и й п е р е ч е н ь п о л и т и ч е с к и х
инструментов были п р е д п р и н я т ы Лестером Саламоном
в книге «Инструменты управления: путеводитель по новому стилю руководства», сделавшим о с о б ы й акцент
на э к о н о м и ч е с к и х инструментах, а также К р и с т о ф е р о м
Худом и Хеленой Маргет в работе «Инструменты управл е н и я в ц и ф р о в у ю эпоху», о т л и ч а ю щ е й с я более широким подходом 8 . В р а с п о р я ж е н и и правительств имеются
самые р а з н ы е инструменты:
Как? Политика и действия
Стратегические н а п р а в л е н и я р а з в и т и я государства должны найти в ы р а ж е н и е в соответствующих планах, пол и т и к е и действиях. Один из общих недостатков любого
правительства заключается в п р а к т и к е о б н а р о д о в а н и я
стратегий, к о т о р ы е сразу же после этого отправляются
на полки шкафов. Еще одна не самая э ф ф е к т и в н а я практика состоит в в ы р а б о т к е большого количества не связ а н н ы х между собой л и н и й п о в е д е н и я по л и ч н о й инициативе отдельных, полных энтузиазма министров или
о ф и ц и а л ь н ы х лиц. Тот факт, что чаще всего министры правительств п р е б ы в а ю т в своих должностях относительно к о р о т к о е время (во многих странах —не более 1-2 лет), означает их кровную з а и н т е р е с о в а н н о с т ь
не столько в реальных результатах, сколько в постоянной
д е м о н с т р а ц и и новых и новых и н и ц и а т и в и использовании связей с общественностью в качестве замены практических достижений. Лучшие из этих и н и ц и а т и в могут
обернуться бесценными р е ф о р м а м и . Но гораздо чаще вокруг них возникает лишь суета, отвлекающая внимание
общества от гораздо более важных задач.
Стратегии, п о л и т и к а и п л а н ы д о л ж н ы быть согласованы между собой, соответствуя и з б р а н н ы м перспек-
• Законы, д и р е к т и в ы , р а с п о р я ж е н и я , указы. Они относятся к числу т р а д и ц и о н н ы х инструментов государственного управления, но часто слишком рад и к а л ь н ы , негибки и т р у д н о в ы п о л н и м ы . М н о г и е
з а к о н о д а т е л ь н ы е органы, что, в е р о я т н о , неизбежно, р а с с м а т р и в а ю т законы в качестве наилучшего
р е ш е н и я любых проблем—для человека с молотом
в руках любая проблема кажется гвоздем.
• Ф и н а н с ы в ф о р м е субсидий, н а л о г о в ы х льгот или
штрафов, а также государственных расходов на осуществление программ. Это очень в а ж н ы е средства
осуществления изменений. Однако изучение опыта
р е ф о р м в государственном секторе п о з в о л я е т сделать вывод, что на практике роль ф и н а н с о в является более о г р а н и ч е н н о й , чем это зачастую представляется.
• Распределение и р а з в и т и е человеческого капитала,
от менеджеров до госслужащих низового звена.
• Структурные изменения, посредством которых для
р е ш е н и я новых задач создаются агентства и команды. Здесь необходим будет к о м п р о м и с с между изд е р ж к а м и структурных и з м е н е н и й и с в я з а н н ы м и
с ними выгодами, а также между более в ы с о к и м и
т р а н с а к ц и о н н ы м и издержками тесного сотрудниче-
130
163
!
!
Глава
i Д ж е ф ф Малган
ства и высокой в е р о я т н о с т ь ю п р и н я т и я по-настоящему необходимых мер.
• Знания: п р о д в и ж е н и е новых форм и с п о л ь з о в а н и я
и н ф о р м а ц и и или знаний, н а п р и м е р , посредством
государственных и н ф о р м а ц и о н н ы х кампаний, переподготовки п р о ф е с с и о н а л о в или более сложных
инструментов управления, основанного на знаниях
(как правило, это имеет большое значение с точки
з р е н и я р е а л и з а ц и и планов и программ, н е с м о т р я
на в о з м о ж н ы е трудности, в ы з в а н н ы е слабыми стимулами или культурным о д о б р е н и е м обобществления знаний).
• И с п о л ь з о в а н и е третьих сил (в случаях, когда накопл е н н ы й опыт позволяет с ф о р м и р о в а т ь полное представление о в о з м о ж н о с т я х и о г р а н и ч е н и я х в деятельности агентов и агентств).
• Государственный заказ на в ы п о л н е н и е тех или иных
задач.
• П а р т н е р с т в а и другие о р г а н и з а ц и о н н ы е механизмы, п о з в о л я ю щ и е государственным, частным и некоммерческим организациям разделять риски и возможности, например, при строительстве дорог или
управлении больницами.
• Регулирование и предоставление у п о л н о м о ч е н н ы м
органам права принуждения к соблюдению правил.
П р и в е д е н н ы й выше перечень, отнюдь не является исчерпывающим. Существует множество других инструментов
государственного воздействия (некоторые из них применялись с н е з а п а м я т н ы х времен), включая лицензирование р а з л и ч н ы х видов деятельности, т р е б о в а н и я относительно предоставления и н ф о р м а ц и и или тех или иных
благ, предупреждения или р а с п о р я ж е н и я , вознаграждения за согласие или массовые наказания. В табл. 4.2. представлен более п о д р о б н ы й перечень инструментов.
Н е к о т о р ы х из наиболее важных новых инструментов
развиваются в н а п р а в л е н и и более высокой э ф ф е к т и в н о сти с точки з р е н и я и з м е н е н и я поведения, посредством
к о м б и н а ц и и стимулов, методов у б е ж д е н и я и д а в л е н и я
со стороны равных. В основе этого р а з в и т и я лежат по-
130
4.
Основы
адаптивной
ТАБЛИЦА 4.2.
Арсенал доступных правительству
Информация,
образование
и рекомендации
Приказы
и принуждение
Предоставление
информации
Сводные таблицы;
информация
в Интернете;
статистические
данные
Налоги,
предназначенные
исключительно для
пополнения
бюджета
Подоходный
налог; налог
с продаж
,
Государственные образовательные
программы
Предотвращение подростковой беременности;
кампании
по предотвращению распространения
СПИДа;
программы здорового питания
Требования
к отчетности
и раскрытию
информации
Финансовые услуги, государственные агентства,
функции аудитпа
и
консультанты
для государственных агентств
по вопросам оптимальной
организации и производи-
Законы
Обязательное образование подростков до i8 лет;
запреты на
употребление
наркотиков
Наказания
Санкции
за антиобщественное
поведение
Охрана о б щ е '
ственного
порядка
Запреты
или ограничения на демонстрации
инструментов
Экономические
инструменты
Налоги, цель
к о т о р ы х состоит в и з м е н е н и и
поведения
Табачный
акциз;
акцизы на бензин;
налоги на выбросы
углекислого газа
Платежи
Плата за въезд
автомобилей
на перегруженные
территории;
платные дороги
Субсидии,
налоговые
кредиты
и гарантии
Налоговые кредиты на НИ ОКР;
налоговые кредиты на ребенка;
гарантии
на дошкольное
образование
•
Пособия
и гранты
Пособия по нетрудоспособности;
субсидируемые
детские доверительные фонды;
индивидуальные
бюджеты для получателей пособий
тельности
Маркировка
Пищевые компоненты, энерго-
стратегии
Торгуемые
разрешения
ТЯ iV nnUT Ж
эффективность,
углеродные следы
165
Регулирование
ц е н и структуры рынка
Пенсионноеобеспечение; частные
коммунальные
предприятия;
конкурентное право;
регулирование
цен
Регулирование
производства
и потребления
Правила
планирования; обязательства государст ва
по обслуживанию
населения
частными
коммунальными
предприятиями;
обязательное
автострахование;
обязательства
по использованию возобновляемых источников энергии;
лицензирование
Регулирование
стандартов
Аккредитация
учреждений профессионального образования
и установление
правил;
прием
экзаменов; торговые стандарты;
здравоохранение
и безопасность
!
iД ж е ф ф Малган
Консультации
для подростков,
малого бизнеса
Правила
торговли
квотами на выбросы углекислого газа
У с л у г и представительства
Омбудсмены
бизнеса
К о н к у р с ы и аукц и о н ы на получение франшиз
и лицензий
Глава
Законодательные предписания и з а п р е т ы
Уголовное судопроизводство; запреты на рекламу
табачных
изделий
или курения в общественных
местах;
штрафы за вождение
автомобиля
в пьяном виде
Мобильные телефоны и диапазоны
частот; взлетнопосадочные
слоты
в аэропортах
v
Законы относительно соблюдения прав и выражения протеста
Государственные кредиты, г а р а н т и и
по к р е д и т а м ,
страхование
Образовательные
кредиты;
экспортные кредитные
поручительства
Права
человека;
права на возмещение ущерба
Непосредственное
вмешательство
Международные
инструменты
Саморегулирование
Непосредственное
п р е д о с т а в л е н и е услуг
(включая совместное
производство)
Полиция;
вооруженные
силы; больницы; школы
Открытая
Добровольные
Г о с у д а р с т в е н н ы е органы новых типов:
Распорядительные
органы власти; государственные
благотворительные
учреждения или частные
компании;
совместные
предприятия
Г о с у д а р с т в е н н ы й заказ
на у с л у г и ( п р е д п р и я т и ям г о с у д а р с т в е н н о г о ,
ч а с т н о г о и / и л и некоммерческого секторов)
Частные тюрьмы; пособия на поиск работы; субсидирование социальной
помощи
координация
Бюджетная
и
соглашения
социаль-
Рекламные
стандар-
ная политика в ЕС
ты;
Специальные
социалъно-ответствен-
программы:
например, по борьбе
с
ВИЧ/СПИДом
ные
Глобальное
правосудие:
например, Международный уголовный суд
Глобальные общес т в е н н ы е блага:
например, «механизм чистого развития» и торговля
квотами на выбросы
углекислого газа
130 166
корпоративные
инициативы
Кодексы
Банковские
и
поведения
нормы
правила
С о в м е с т н о е регулирование и третейс к и й суд
4.
Основы
адаптивной
стратегии
следние д о с т и ж е н и я психологии (более п о д р о б н о этот
вопрос р а с с м а т р и в а е т с я в главе 11). П о с л е задержки
на старте, все большее значение п р и о б р е т а ю т интернетинструменты и другие средства и н ф о р м а ц и о н н ы х технологий, п р и м е н я е м ы е для о р г а н и з а ц и и важной для общества и н ф о р м а ц и и , т р а н с а к ц и й и о б р а т н о й связи 9 .
Способы использования этих инструментов постоянно
изменяются. В самой коммерчески успешной за последние 20 лет, из числа трудов, посвященных проблемам государственного управления, книге Дэвида Осборна и Теда
Гэблера « О б н о в л е н и е государства» о т с т а и в а е т с я точка зрения, согласно которой государство должно сосредоточиться не столько на том, чтобы «грести», сколько
на том, ч т о б ы «рулить», отдавая предпочтение не только прямым, но и косвенным воздействиям, везде где это
возможно выступая не как непосредственный поставщик,
а как покупатель, заказчик или регулятор. Однако в силу
новых угроз безопасности и обнаружившихся проблем,
связанных с п р и м е н е н и е м косвенных методов государственного у п р а в л е н и я , м а я т н и к начал д в и ж е н и е в противоположную сторону, к полюсу непосредственного государственного контроля.
Выбор того или иного инструмента зависит от многих факторов: данных об э ф ф е к т и в н о с т и ; способности
власти и с п о л ь з о в а т ь меры принуждения; с к л о н н о с т и
общества или бизнеса к и з м е н е н и ю поведения; степени,
в которой ключевые задачи являются и з м е р и м ы м и , пов т о р я ю щ и м и с я и м н о г о э т а п н ы м и (что облегчает делегирование полномочий сверху вниз) 10 . Не следует забывать
и о других вопросах:
• в о з м о ж н о с т и З А М Е Н Ы —наличие непосредственных альтернатив или п е р с п е к т и в д о с т и ж е н и я комп р о м и с с а , н а п р и м е р , между ф и н а н с о в ы м и стимулами и т р е б о в а н и я м и закона. М и н и с т е р с т в а
и агентства, как правило, привыкают к использованию определенных инструментов и уже не желают
рассматривать альтернативные решения. Например, британское министерство внутренних дел в течение 10 лет п р е д л о ж и л о 55 п р о е к т о в новых зако-
тги
!
i Д ж е ф ф Малган
нов в сфере уголовного права. Представляется, что
опора исключительно на силу закона является необоснованной. В свою очередь, л ю б и м ы й инструмент
министерства ф и н а н с о в —налоговые льготы.
• в о з м о ж н о с т и Д О П О Л Н Е Н И Я — позволит ли прогресс в р е ш е н и и н е к о е й задачи с большей легкостью продвинуться в р е ш е н и и других? Н а п р и м е р ,
введение платы за проезд а в т о т р а н с п о р т а в городах приведет к п о в ы ш е н и ю о б щ е с т в е н н о г о спроса на велосипеды; улучшение качества о б р а з о в а н и я
о д и н н а д ц а т и л е т н и х детей означает, что через пять
лет шестнадцатилетние продемонстрируют высокие
оценки на экзаменах, а через семь—возрастет спрос
на услуги высших учебных заведений,
• у с т о й ч и в о с т ь — н е к о т о р ы е п о л и т и ч е с к и е инструменты побуждают людей и з м е н я т ь поведение так,
что первые утрачивают первоначальную эффективность. Н а п р и м е р , в п р и м е н е н и и к м о н е т а р н о й политике закон Гудхарта гласит, что со временем любое
используемое как п о л и т и ч е с к и й инструмент определение денег утрачивает первоначальную эффективность, поскольку экономические агенты находят
способы обходить его. Аналогичный феномен имеет
место и в отношении целей самых разных типов. Однако этим значение устойчивости не ограничивается. Н а п р и м е р , п е р в о н а ч а л ь н о американская и британская программы оказания помощи детям из семей
с низкими доходами Head start и Sure start продемонс т р и р о в а л и весьма высокие результаты. Но для сох р а н е н и я их э ф ф е к т и в н о с т и по мере в з р о с л е н и я
людей, необходима обязательная д о п о л н и т е л ь н а я
поддержка.
> П Р О П О Р Ц И Я —некоторые и н с т р у м е н т ы с о х р а н я ю т
д е й с т в е н н о с т ь только при условии высокой интенсивности вмешательства. Это п о л о ж е н и е распространяется как на стимулы и санкции, так и на предоставление новых услуг. Определение п р а в и л ь н о й
п р о п о р ц и и может включать уровни о б р а щ е н и я (в отн о ш е н и и того, что идет н е п р а в и л ь н о ) , с н а б ж е н и я ,
а также принуждения. Так, например, установление
130
Глава 4.
Основы
адаптивной
стратегии
м и н и м а л ь н о й заработной платы «работает» только
в том случае, если существует должный полицейский
надзор над работодателями, когда издержки от нарушения законодательства п р е в ы ш а ю т затраты на выплату более высокой з а р а б о т н о й платы. П р о п о р ц и я
отражает и масштаб с к р ы т ы х проблем. Н а п р и м е р ,
сегодня в В е л и к о б р и т а н и и на долю п о с о б и й в ден е ж н о й форме приходится 15% к о э ф ф и ц и е н т а Джини (стандартный показатель неравенства в доходах),
в то время как в конце 1960-х гг. это значение составляло 8 %, а в конце 1940-х гг.—5 %. И н ы м и словами, государству всеобщего благосостояния приходится трудиться все больше, чтобы сбалансировать растущий
р а з р ы в в р ы н о ч н о й системе вознаграждений.
—на бумаге н е к о т о р ы е политические и н с т р у м е н т ы р а б о т а ю т гораздо лучше, чем
в реальности, поскольку их п р и м е н е н и е во многом
зависит от о ц е н о ч н ы х суждений. Н а п р и м е р , действенность политики о б е с п е ч е н и я занятости, преду с м а т р и в а ю щ а я и н д и в и д у а л ь н ы й подход к людям,
не имеющим работы в течение длительного времени,
во многом зависит от того, как рядовые сотрудники
службы занятости оценивают наличие у заявителей
проблем с наркотиками, алкоголем или психикой.
• Д И Н А М И К А — н е к о т о р ы е п о л и т и ч е с к и е инструменты оказывают не столько непосредственный эффект,
сколько несут с собой более сильное д и н а м и ч е с к о е
воздействие. Н а п р и м е р , п р о г р а м м ы с о ц и а л ь н о г о
обеспечения, ориентированные преимущественно
на ж е н щ и н (подобно бразильской п р о г р а м м е «Сем е й н ы й карман»), и н и ц и и р у ю т как далеко идущие
и з м е н е н и я в положении семей, так и оказывают неп о с р е д с т в е н н ы й эффект, к о т о р ы й состоит в увелич е н и и дохода тех домохозяйств, в к о т о р ы х дети посещают школу. В других случаях все ограничивается
н е п о с р е д с т в е н н ы м воздействием. В д о л г о с р о ч н о й
перспективе программы повышения эффективности и с п о л ь з о в а н и я энергии, н а п р а в л е н н ы е на сокращение выбросов углекислого газа, о б р е ч е н ы на провал, поскольку достигнутая э к о н о м и я ведет кувели• ДЕЕСПОСОБНОСТЬ
169
!
i
Джефф
Глава
Малган
Основы
адаптивной
стратегии
Ф о р м и р о в а н и е политики—это момент, когда правительство более всего и с п ы т ы в а е т потребность в креативности. Иногда наилучшими становятся р е ш е н и я , принципиально с т о р о н н и е по самой своей природе, когда идея
из одной области п р и м е н я е т с я в другой (например, концепция нулевых отходов, заимствованная из системы экономичного производства может оказаться весьма полезной в п р и р о д о о х р а н н о й или с о ц и а л ь н о й политике); или
при с к р е щ и в а н и и р а з л и ч н ы х идей, как в случае с цент р а м и о б р а б о т к и т е л е ф о н н ы х вызовов, предлагающими услуги по д и а г н о с т и р о в а н и ю заболеваний; или когда
идеи позволяют п р е в р а т и т ь слабости в сильные стороны. Точно так же как человек компенсирует какой-либо
ф и з и ч е с к и й недостаток более высоким уровнем развит и я других способностей (например, т о н к и й слух у слепых или р а з в и т а я устная речь у страдающих дислексией) , взгляд на любую очевидную проблему под отличным
от о б щ е п р и н я т о г о углом з р е н и я о т к р ы в а е т н о в ы е возможности для творчества. О г р о м н ы е затраты, необходи-
мые для того, чтобы избежать и з м е н е н и й климата, могут
рассматриваться как в о з м о ж н о с т ь у с к о р е н и я д в и ж е н и я
к д о с т и ж е н и ю э к о н о м и ч е с к о й э ф ф е к т и в н о с т и ; стареющее население может рассматриваться как новый источник р а б о ч е й силы и с о ц и а л ь н о г о капитала, а соответствующие издержки—как п е р е о ц е н е н н ы е .
О б р а т н а я сторона медали—разочаровывающие результаты внешне безупречных решений. Вспомним хотя бы
законы об а в т о м о б и л ь н ы х ремнях безопасности, которые на первый взгляд являют собой образец эффективной государственной политики. В п е р в ы е обязательные
р е м н и безопасности были введены в Австралии, вслед
за к о т о р о й в 1970-1990-х гг. а н а л о г и ч н ы е законы были
п р и н я т ы еще в 80 странах мира. И в каждом случае приводились статистические данные, согласно которым прим е н е н и е этих р е м н е й с н и ж а е т риск получения травм
или смертельного исхода а в т о м о б и л ь н о й аварии. Однако сравнительное исследование показало, что в странах,
в которых было введено принудительное использование
ремней безопасности, показатели смертности на дорогах
оказались выше, чем в тех, где подобные правила не были
п р и н я т ы . П р и ч и н а тому проста (иногда она описывается как «гипотеза к о м п е н с а ц и о н н о г о риска»): люди стремятся к тому, чтобы уравновесить свою склонность к принятию риска (вызванную очевидным вознаграждением)
с издержками такого решения. Если и с п о л н е н и е новых
законов ведет к уменьшению риска, связанного с поведением, д о с т а в л я ю щ и м людям удовольствие, они, скорее
всего, будут д е м о н с т р и р о в а т ь его чаще 11 .
Другой п р и м е р — зачастую п р о т и в о р е ч а щ и е здравому смыслу законы о р а в н о п р а в и и . В стремлении достичь
большей целостности общества, многие страны законодательно з а п р е щ а ю т расовую д и с к р и м и н а ц и ю , а также
ч и с л е н н ы е целевые показатели или квоты, которые влекут за собой о г р а н и ч е н и я в пользу или п р о т и в интересов
отдельных личностей. Однако в о т н о ш е н и и н е к о т о р ы х
институтов, таких как школы или футбольные клубы, результаты этой и с п о л н е н н о й благими н а м е р е н и я м и политики, зачастую оказываются прямо п р о т и в о п о л о ж н ы м и
желаемым (одна из рас становится еще более доминирую-
130
171
ч е н и ю расходов на п р и о б р е т е н и е других т о в а р о в
и услуг, выпуск которых также с о п р я ж е н со значительной эмиссией С О 2. Длительный же успех зависит
от «декарбонизации» э к о н о м и к и в целом.
•СТРУКТУРА
ИЗДЕРЖЕК —действенность
многих
по-
литических инструментов зависит от возможности
их адаптации к индивидуальным потребностям. Однако, как правило, это ведет к увеличению издержек.
Поэтому п р е д л о ж е н и е о т щ а т е л ь н о й оценке индивидуальной готовности к о з д о р о в л е н и ю т ю р е м н о й
системы я в л я е т с я о б о с н о в а н н ы м только в том случае, если п р и н я т о р е ш е н и е о ф и н а н с о в о й поддержке соответствующих м е р о п р и я т и й . В большинстве
случаев не рекомендуется р а з р а б а т ы в а т ь п и л о т н ы е
модели, если очевидно, что переход к крупномасштабным и з м е н е н и я м окажется слишком дорогим.
И наоборот, н е к о т о р ы е и н с т р у м е н т ы , представл я в ш и е с я вначале дорогими, со временем требуют
меньших затрат, что о б ъ я с н я е т с я э ф ф е к т а м и «кривой обучения» и экономией на масштабе.
1 .и i!
I i I:
4.
!
i
Джефф
Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
щей). Как показали в своей работе, п о с в я щ е н н о й «сегрегации через антидискриминацию», Марк Бовенс и Марго
Траппенбург, в отсутствие квот или целевых показателей
п р и с у т с т в и я п р е д с т а в и т е л е й тех или иных рас, люди
стремятся к о б р а з о в а н и ю групп из себе подобных. Сов р е м е н н а я ж и л и щ н а я политика, как правило, ориентирована на предоставление более широкого выбора и дает
мигрантам право на получение социального жилья. Поп ы т к и р е г л а м е н т и р о в а т ь места п р о ж и в а н и я мигрантов
чаще всего оказываются не слишком удачными. Ж и т е л и
относительно богатых р а й о н о в п о л о ж и т е л ь н о относятся
к тому, что не слишком о б е с п е ч е н н ы е п р и е з ж и е поселяются в анклавах бедных городов, несмотря на реальную
угрозу п о в ы ш е н и я в них социальной напряженности.
А н а л о г и ч н а я д и н а м и к а существует и в школах. В случае н а л и ч и я с в о б о д н о г о в ы б о р а , школы с т а н о в я т с я
в высшей степени с е г р е г и р о в а н н ы м и . П р и этом, участвуя в опросах, р о д и т е л и заявляют, что с учетом всех обстоятельств они предпочли бы ш к о л ы с о т н о с и т е л ь н о
смешанным составом учащихся, что представляется нам
р е з о н н ы м , поскольку сегрегация не несет с собой ничего х о р о ш е г о для учеников. Но даже в Нидерландах, где
государство выделяет на обучение каждого представителя этнических меньшинств в 1,9 раз больше средств, чем
на обучение коренного голландца, белые родители, как
правило, избегают отдавать детей в школы, в которых велика доля представителей меньшинств. В данном случае
п о л н о с т ь ю р е л е в а н т н о й является известная работа Томаса Шеллинга, посвященная динамике выбора («модель
с е г р е г а ц и и Ш е л л и н г а » ) . П р е д л о ж е н н а я исследователем модель использует умозрительную шахматную доску,
на к о т о р о й в ы с т а в л я ю т с я шашки двух цветов, символизирующие представителей р а з л и ч н ы х рас. Исследователь
ввел правила, к о т о р ы м должна следовать шашка, занимающая определенную клетку, реагируя на предлагаемые
ситуации (восемь соседних клеток для тех, кто находится внутри, и три или пять клеток для тех, кто снаружи).
Согласно одному из правил, если в соседях у шашки одного цвета о к а з ы в а л и с ь три шашки другого цвета, первая обязана была изменить свой цвет на противополож-
ный. Оказалось, что в этом случае на доске, на которой
цвета были изначально случайным образом перемешаны,
очень быстро образуются п о л н о с т ь ю с е г р е г и р о в а н н ы е
анклавы. А н а л о г и ч н ы й э ф ф е к т могут оказывать самые
мягкие п р е ф е р е н ц и и . И р о н и я состоит в том, что именно
там, где местные власти п ы т а л и с ь создать в большей степени с м е ш а н н ы е сообщества, они быстро о к а з ы в а л и с ь
в тупике. Н а п р и м е р , политика десегрегации властей Роттердама была п р и з н а н а н е з а к о н н о й еще в 1974 г. Муниципалитет города Тила ввел правило, согласно которому
в тех случаях, когда в некоей школе доля ч е р н ы х учеников
сравнивалась со средней для этого округа, ч е р н ы е родители, к о т о р ы е искали место для своего ребенка направлялись в другие школы. Эта политика оказалась весьма
успешной и позволила п о к о н ч и т ь как со школьной сегрегацией, так и с оттоком белого населения. Однако в 2005 г.
Комиссия по равному о б р а щ е н и ю признала действовавшие в Тиле правила д и с к р и м и н а ц и о н н ы м и . В результате
политика правительства, которая была направлена на достижение равенства и единства общества, привела к прямо п р о т и в о п о л о ж н о м результату, а Нидерланды остаются
относительно а н т и и м м и г р а н т с к о й страной.
130
173
Последовательность
Одна из н а и б о л е е трудных задач, к о т о р ы е необходимо
будет р е ш и т ь в процессе р а з р а б о т к и стратегии состоит
в в ы б о р е п р а в и л ь н ы х темпа и последовательности шагов к изменениям. Условием осуществления многих новых политик и стратегий является п р и о б р е т е н и е новых
с п о с о б н о с т е й и создание н о в ы х институтов. В Великобритании, в процессе создания новой службы (получившей название Connexions), задачей которой было предоставление помощи социально исключенным подросткам
в с т р е м л е н и и в ы р в а т ь с я из среды, благоприятствующей прогулам, преступлениям и наркотикам, приобрести п р о ф е с с и ю и найти работу. Однако уже на р а н н и х
стадиях осуществления, п р о г р а м м а п р е т е р п е л а изменения (предполагалось, что служба будет узконаправленной, но впоследствии ее п о п ы т а л и с ь п р е в р а т и т ь в уни-
Джефф
I
Малган
версальную), а затем слишком быстро внедрялась с тем,
ч т о б ы достичь полного охвата подростковой аудитории
за 3-5 лет, в то время как для создания новой п р о ф е с с и и ,
носители которой обладали бы с п е ц и ф и ч е с к и м и навыками и следовали бы установленным нормам, т р е б о в а л о с ь
никак не меньше 10 лет. Неудивительно, что результаты осуществления стратегии оказались неоднозначными (хотя н е з а в и с и м ы е специалисты и аудиторы оценили
их п о л о ж и т е л ь н о ) . Б о л ь ш о е з н а ч е н и е для л ю б о й стратегии имеет и ее временной масштаб, который зависит
как от п р и н я т и я общих обязательств (объединение усилий требует времени), так и от н а л и ч и я м а т е р и а л ь н о й
инфраструктуры.
В других случаях обеспечение последовательности требует участия в ы с о к о й п о л и т и к и и о б щ е с т в е н н о г о мнения. П р и п р о в е д е н и и р е ф о р м п е н с и о н н о й системы
правительства многих стран сталкивались с о г р о м н ы м и
трудностями. В период быстрого с т а р е н и я н а с е л е н и я
правительство обязано п р о я в и т ь твердость, поскольку
п р о и г р а в ш и м и выглядят едва ли не все: жизнеспособные варианты выбора состоят в том, что люди либо будут
дольше работать, либо они будут больше сберегать, либо
д о л ж н ы будут смириться с п о в ы ш е н и е м налогов. Политика, задевающая и н т е р е с ы многих людей, рискует вызвать ярость п о т е н ц и а л ь н ы х проигравших. То есть мы
имеем дело с областью, в которой, прежде чем будут предл о ж е н ы те или и н ы е р е ш е н и я , д о л ж н о быть достигнуто общее п о н и м а н и е проблемы, а также п р и з н а н и е того
факта, что текущая политика не я в л я е т с я устойчивой.
В начале 2000-х гг. м и н и с т р ы британского кабинета никак не желали дать прямой ответ на важнейшую проблему, что стало поводом для прямого вмешательства Тони
Блэра. Для того чтобы изучить природу трудностей, было
проведено независимое исследование, результаты которого были в ы н е с е н ы на о б щ е н а ц и о н а л ь н о е обсуждение.
И только после того, как правительство определило курс,
были выбраны к о н к р е т н ы е в а р и а н т ы р е ш е н и й , впоследствии нашедшие политическое воплощение (включая пов ы ш е н и е возраста выхода на пенсию, п р и н я т и е работодателями более четких обязательств, а также увеличение
130 174
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
налоговых поступлений). Осуществление всех этих мер
должно было занять несколько десятилетий. П р и м е р н о
так же, прежде чем будет сделан р а ц и о н а л ь н ы й выбор
в пользу той или иной политики, должен быть достигнут
ш и р о к и й консенсус и по другим крупным политическим
вопросам, таким как взимание платы за проезд по автом о б и л ь н ы м дорогам или п р о т и в о д е й с т в и е климатическим изменениям. И точно так же процесс осуществления этой политики должен быть растянутым во времени.
Вопросам проведения и з м е н е н и й в крупных организациях и системах посвящена обширная литература 1 2 . Большинство авторов сходятся во мнении, что б ы с т р ы й переход к действиям, пусть даже в о г р а н и ч е н н ы х масштабах,
позволяет создать петли положительной обратной связи.
Это означает, что часть людей уже осознала свою кровную з а и н т е р е с о в а н н о с т ь в изменениях. О д н о в р е м е н н о
о т к р ы в а е т с я в о з м о ж н о с т ь о ц е н и т ь д е й с т в е н н о с т ь используемых инструментов, а также дать сигнал, что изменения действительно происходят. Кроме того, укрепляется уверенность и н и ц и а т о р о в перемен в правильности
п р е д п р и н я т ы х действий. В одном из лучших недавних эмпирических исследований изменений в государственном
секторе (на примере поставок по заказам федерального
правительства США), Стивен Келман выявил 18 различных механизмов осуществления обратной связи, от кривых обучения до растущей уверенности 1 3 . В н е к о т о р ы х
с п е ц и ф и ч е с к и х контекстах первые стратегические шаги
могут носить чисто в н е ш н и й или символический характер. И тем не менее они позволяют придать новый импульс изменениям. Когда Эди Рама вступил в должность
мэра Тираны, он отдал р а с п о р я ж е н и е о покраске домов
города в я р к и е цвета, что должно было с и м в о л и з и р о в а т ь
грядущие перемены. К тому же задача решалась быстро
и без особых затрат. В том же ряду стоит покраска фон а р н ы х столбов и п р о в е д е н и е фестивалей. Художник,
работавший в службе уборки мусора Нью-Йорка, лично
встретился со всеми его 10000 сотрудников, чтобы выр а з и т ь им свою благодарность. Это п р о с т о е действие,
с и м в о л и з и р о в а в ш е е и з м е н е н и е о т н о ш е н и я к ним, было
п р о я в л е н и е м уважения к их труду. П о д о б н ы е шаги спо-
!
i
Джефф
Малган
собствуют у п р о ч е н и ю уверенности в и з б р а н н о й стратегии и н е п о к о л е б и м о с т и курса в трудные времена. И наконец, в процессе и з м е н е н и й могут пригодиться и многие
другие инструменты: п р и в л е ч е н и е новых людей и избавл е н и е от тех, кто с о п р о т и в л я е т с я переменам, создание
новых институтов, которые должны будут внести важный
вклад в успех стратегии, и вознаграждение сторонников.
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
На протяжении всей писанной истории человечества правителей всегда интересовал вопрос о деньгах, которых,
как известно, всегда не хватает. Тем более что необходимые средства зачастую намертво увязают в задачах, некогда считавшихся первоочередными (по оценке одного
политолога, даже после десяти лет п р е б ы в а н и я у власти
радикальной администрации Маргарет Тэтчер, около 90%
государственных средств по-прежнему выделялось на исполнение программ, начатых предыдущими правительствами) 14 . Даже президентам и премьер-министрам приходится временами, ради своих любимых проектов, «скрести
по сусекам», поскольку им совсем не хочется урезать текущие программы, в которых они кровно заинтересованы.
Н а с т о я щ и й стратег жестко контролирует высвобождающиеся ресурсы и не идет на поводу у преследующих собственные интересы групп, которые п р и в ы к л и полагаться
на государственные субсидии. Но здесь есть одна трудность—политический контекст. Дэвид Стокман, распорядитель бюджета во времена Рональда Рейгана, описывает
огромное разочарование, которое он испытывал на бюджетных совещаниях с участием президента США. Рейган
плохо р а з б и р а л с я в росписи государственных средств,
и его советник Эдвин Миз стремился исключить любые
дискуссии по трудным вопросам. Для того чтобы не выходить за установленные в бюджете параметры, Стокман вынужден был создать параллельные структуры. П ы т а я с ь сократить расходы на программы р а з л и ч н ы х министерств,
он тем самым неизбежно превращался в главный объект
критики членов кабинета. В конечном итоге республиканская администрация, т р а д и ц и о н н о выступавшая за огра-
ничение роли государства, оставила в наследство стране
самый крупный за всю историю дефицит бюджета.
С т р а т е г и я тесно связана с деньгами — если в экономике что-то пойдет не так, то обычно это гарантирует
скорый провал долгосрочных планов. В своей классической работе, п о с в я щ е н н о й государственным финансам,
Ричард М а с г р е й в выделял три о с н о в н ы е области деятельности правительства, связанные с финансами 1 5 : стабилизация (сохранение п о л н о й занятости в экономике
и обеспечение базисных условий осуществления стратегий); р а с п р е д е л е н и е средств посредством налогов, субсидий и предоставления услуг; и перераспределение, нацеленное на обеспечение равенства и прав. В прошлом
основные угрозы для стратегии были связаны с экономической нестабильностью. В отсутствие надежных денежных доходов и предсказуемых цен уверенное планирование едва ли возможно. О с о б е н н о р и с к о в а н н о й является
любая политика (например, р е о р г а н и з а ц и я службы сбора налогов), которая с в ы с о к о й степенью в е р о я т н о с т и
окажет воздействие на с о о т н о ш е н и е совокупных денежных доходов и расходов. Поэтому любые м е р о п р и я т и я ,
к о т о р ы е ведут к и з м е н е н и ю д о г о в о р е н н о с т е й относительно п е р е р а с п р е д е л е н и я вызывают острую политическую реакцию. Нередко б ю р о к р а т и ч е с к и е договоренности относительно финансов могут затруднять разработку
и р е а л и з а ц и ю стратегии. М н о г и е п р а в и т е л ь с т в а уделяют большое внимание как д е н е ж н ы м расходам (особенно в конце ф и н а н с о в о г о года), так и их строгому учету.
Поэтому д е н е ж н ы е в о п р о с ы тесно связаны с микропол и т и к о й б ю р о к р а т и ч е с к и х баталий.
В последние 25 лет в сфере государственных финансов было осуществлено множество р е ф о р м —от планир о в а н и я до управления производительностью. Цель наиболее п е р с п е к т и в н ы х п р е о б р а з о в а н и й состояла в том,
чтобы поставить деньги на службу стратегии или желаемых результатов. Общим местом стало положение, когда
условием едва ли не всего сущего является ф и н а н с о в а я
дисциплина, а для ее установления необходимы четкие
правила, включая о г р а н и ч е н и я на совокупные расходы,
временной горизонт которых обычно составляет 3 - 5 лет.
130
177
Финансирование
стратегии
!
flf|
i Д ж е ф ф Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
Эти л и м и т ы д о л ж н ы быть определены до р а с с м о т р е н и я
л ю б ы х заявок на получение д е н е ж н ы х средств. Надежность описанных правил зависит от властных полномочий сильного министерства ф и н а н с о в или комитета кабинета, которые п р и з в а н ы придерживаться и з б р а н н о й
л и н и и и отстаивать общую п о з и ц и ю по налогам в процессе в з а и м о д е й с т в и я с другими п р а в и т е л ь с т в е н н ы м и
структурами. В ы п о л н е н и е этих функций предполагает
н а б л ю д е н и е за тем, что и как и м е н н о расходуется для
с в о е в р е м е н н о г о в н е с е н и я в процесс к о р р е к т и в , в случае в о з н и к н о в е н и я проблем с и с п о л н е н и е м отдельных
п о л о ж е н и й бюджета (например, в о т н о ш е н и и таких орие н т и р о в а н н ы х на спрос категорий, как субсидии). Функцию мониторинга может исполнять как отдельная структура, так и п р а в и т е л ь с т в о в целом. В И н д и и , согласно
недавним и з м е н е н и я м в законодательстве, обязанности по к о н т р о л ю над б ю д ж е т н ы м и расходами, направл я е м ы м и на строительство дорог и больниц, в о з л о ж е н ы
на местные р о д о в ы е сообщества. Б о л ь ш а я п р о з р а ч н о с т ь
государственных расходов, которую обеспечивает публикация и н ф о р м а ц и и о бюджетах, удельных затратах и отдельных статьях расходов, способствует снижению риска
коррупции. Кроме того, действия, н а п р а в л е н н ы е на повышение степени т р а н с п а р е н т н о с т и , способствуют тому,
что на общий суд выносятся аргументы «за» и «против»
относительных п р и о р и т е т о в и относительных результатов. Чем выше степень готовности общества к тщательному р а с с м о т р е н и ю итогов деятельности правительства,
тем лучше.
Для того ч т о б ы распределение д е н е ж н ы х средств соответствовало стратегическим п р и о р и т е т а м государства,
необходима т щ а т е л ь н а я р а з р а б о т к а п о л и т и к и . Наиболее в а ж н ы м и в д а н н о м контексте я в л я ю т с я п р о ц е с с ы
п е р е р а с п р е д е л е н и я средств, к о т о р ы е были н а п р а в л е н ы
на осуществление тех видов д е я т е л ь н о с т и и программ,
п р и н о с я щ и х меньшую пользу обществу. Эти средства должны направлять туда, где они принесут более высокую
отдачу (например, посредством и с п о л ь з о в а н и я таких инструментов, как совершающийся дважды в год пересмотр
расходов или б ю д ж е т и р о в а н и е с нулевой базой, когда
выделяемые в рамках каждого бюджета средства рассматриваются как доступные для всех). Условием использования таких практик является сильное министерство финансов, способное получить все данные, необходимые
для б е с п р и с т р а с т н о г о изучения получаемой за деньги
ценности. П р а в и т е л ь с т в о не способно м ы с л и т ь и действовать стратегически, если его м и н и с т е р с т в о финансов слишком слабо или относится к текущим уровням
расходов как к спущенным сверху. По тем же причинам
л ю б о е п р а в и т е л ь с т в о о б я з а н о р е г у л я р н о пересматривать взятые на себя обязательства, какими бы политически н е п р и к о с н о в е н н ы м и те ни считались. П о в ы ш е н и ю
стратегического мастерства п р а в и т е л ь с т в а может способствовать и п л а н и р о в а н и е государственных расходов.
Если н е и с п о л ь з о в а н н ы е средства немедленно изымаются и возвращаются в бюджет, ч и н о в н и к и правительственных о р г а н о в вряд ли будут действовать, о р и е н т и р у я с ь
на стратегические п р и о р и т е т ы . О т н о с и т е л ь н о длительный бюджетный горизонт (3-4 года) в большей степени
побуждает министерства ответственно подходить к взятым на себя обязательствам. То же справедливо и в отн о ш е н и и предоставления министерствам права на часть
доходов, полученных от продаж любых капитальных ресурсов или взимаемых платежей. Более того, эти принципы могут быть и р а с ш и р е н ы : заключение регулярных
долгосрочных контрактов с поставщиками услуг побуждает их к созданию новой ценности (например, снижению
уровня б е з р а б о т и ц ы или преступности).
130
179
Выделение бюджетных средств должно производиться
с возможно более тщательным учетом стратегических целей. Если установленные п р и о р и т е т ы не отражены среди новых запланированных расходов и переназначенных
старых, это, как правило, свидетельствует о неадекватном п о н и м а н и и ситуации п о л и т и ч е с к и м руководством.
Там, где это только в о з м о ж н о , бюджетные н а з н а ч е н и я
д о л ж н ы быть увязаны с отдачей и результатами, предпочтительно с ш и р о к и м и целевыми показателями, устан о в л е н н ы м и для министерств и других органов власти,
а также механизмами их сопоставления с результатами.
В самих министерствах или правительстве в целом, в ка-
Джефф
Малган
честве о р и е н т и р о в могут и с п о л ь з о в а т ь с я результаты,
д е м о н с т р и р у е м ы е лучшими и с п о л н и т е л я м и . Соответственно, плохие могут быть заменены или отстранены.
П и о н е р а м и «бюджетирования, о р и е н т и р о в а н н о г о на результат» (1970-1980-е гг.) были такие скандинавские страны, как Финляндия и Швеция. Впоследствии бюджетная
практика, предусматривавшая п е р е м е щ е н и е фокуса вним а н и я с затрат на результаты, стала о б щ е м и р о в о й . Более того, сегодня в некоторых странах р о с п и с ь бюджета
осуществляется уже не на основе имеющихся д е н е ж н ы х
средств, но на основе п р и н ц и п а н а ч и с л е н и я доходов.
На следующих стадиях государственные агентства
(большинству у ч р е ж д е н и й лишь предстоит сделать эти
шаги) должны будут более точно оценивать затраты, связанные с тем или иным видом деятельности, отдачу и результат, ч т о б ы п р и н и м а ю щ и е р е ш е н и я лица получили
возможность с р а в н е н и я единичных и предельных издержек а л ь т е р н а т и в н о й п о л и т и к и или поставщиков услуг.
Д е н е ж н ы е средства, скорее всего, будут использоваться
в стратегических интересах осуществления и з м е н е н и й
и усовершенствований, например, посредством закупок
на конкурентных р ы н к а х или о т к р ы т о й привязки назнач е н и я фондов к показателям д о с т и ж е н и й . Более радикальное р е ш е н и е предполагает предоставление доступа
в государственный сектор альтернативным поставщикам
или сообществам, готовым к удовлетворению потребностей собственными силами.
л
4.
Основы
адаптивной
Ш и р о к а я и узкая маржа изменений с о ч е т а н и я роста и с б е р е ж е н и й ,
к о т о р ы е могут быть достигнуты
в процессе осуществления
текущих программ
стратегии
Рост
Сбережения
РИСУНОК 4.6.
Маржи и з м е н е н и й
Одно из т р е б о в а н и й э ф ф е к т и в н о й стратегии заключается в том, что в интересах будущего деньги д о л ж н ы
быть освобождены от прошлого. Наше точное настоящее
устремлено в неопределенное будущее своего рода воронкой. Готовность каждой о р г а н и з а ц и и к тому, что мы называем «маржей изменений», р а з л и ч н а (рис.4.6.). Этот
показатель характеризует степень о т к р ы т о с т и организации (ширину воронки) к изменениям. В какой-то степени маржа и з м е н е н и й отображает гибкость о р г а н и з а ц и и
и п р и н я т ы х в ней процедур, отчасти характеризует бюджет (при п р а в и л ь н о й разработке новых программ предусматривается должное их ф и н а н с и р о в а н и е ) . Большинство правительств п р е д п о ч и т а ю т о т н о с и т е л ь н о узкую
воронку, поскольку все доступные ресурсы уже направлены на и с п о л н е н и е взятых в п р о ш л о м обязательств, а дополнительные денежные доходы идут на незначительное
у в е л и ч е н и е ф и н а н с и р о в а н и я или к о м п е н с а ц и ю роста
цен. Лишь н е к о т о р ы е о р г а н и з а ц и и с п о с о б н ы в течение
года высвободить 1 - 2 % от общего объема расходов.
Большая часть правительственного аппарата ориентирована на жесткое л и м и т и р о в а н и е бюджетных средств,
когда п р и о р и т е т н ы м я в л я е т с я у д о в л е т в о р е н и е уже существующего, а не будущего спроса. Р а з б л о к и р о в а т ь ресурсы с п о с о б н ы только в н е ш н и е ш о к о в ы е воздействия
и п о л и т и ч е с к и й катарсис. Однако лучшие из правительств отдают должное марже изменений, выделяя ресурсы на р е а л и з а ц и ю новых и н и ц и а т и в и программ, продвижение новичков и о т к р ы в а я сектор государственных
услуг конкурентному давлению. Речь идет о мастерах «дозаправки в воздухе».
130
181
П о т р е б н о с т ь в переменах:
маржа и з м е н е н и й
I
Глава
Джефф
Малган
Структуры и стратегия
11
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
• люди —навыки и мотивация;
• архитектура о р г а н и з а ц и и —структуры, руководства,
распределение задач;
• режим ф у н к ц и о н и р о в а н и я — п р о ц е с с ы и процедуры;
• культура—разделяемые убеждения.
Большинство стратегий скорее следуют за структурами,
а не наоборот. Но в н е к о т о р ы й момент времени возникает необходимость оценки, д е й с т в и т е л ь н о ли структуры соответствуют намерениям разработчиков стратегии.
Реструктуризация может п о т р е б о в а т ь огромных затрат
времени и энергии. Неудивительно, что такая страна, как
Я п о н и я , занимающая ведущее место по ожидаемой продолжительности жизни населения, вот уже более 50 лет
избегает сколько-нибудь значительных структурных изменений в системе здравоохранения. Слишком часто подковерная возня министерств и ведомств становится едва ли
не главным п р е п я т с т в и е м на пути к д о с т и ж е н и ю результата. И все же, вне всяких сомнений, существуют более
и менее э ф ф е к т и в н ы е структуры, поэтому в определенных обстоятельствах структурные и з м е н е н и я позволяют
высвободить колоссальную энергию. Н а п р и м е р , в течение первых восьми лет существования НАС А претерпела
пять структурных р е ф о р м (в конце концов организацию
возглавил триумвират, участники которого, обладавшие
совершенно р а з н ы м и навыками и опытом, должны были
согласовывать друг с другом каждое важное решение, что
стало залогом р е ш и т е л ь н о с т и и гибкости руководства) 1 6 .
В XX в. авторы многих классических трудов по бизнесстратегиям (и прежде всего, Альфред Чандлер) придерж и в а л и с ь той точки зрения, что структура должна следовать за стратегией. Для любой в о з м о ж н о й стратегии
должна быть найдена оптимальная структура, позволяющая привести в соответствие власть и ответственность,
подотчетность 1 7 . В государственном секторе структура
должна соответствовать значимым для политиков, ключ е в ы х ч и н о в н и к о в и о б щ е с т в е н н о с т и стимулам. Большинство исследователей согласны с тем, что стратегия
и структура д о л ж н ы подходить друг другу, а любая страт е г и я обязана соответствовать в а ж н е й ш и м организацио н н ы м аспектам. Н а п р и м е р , Джон Роберте в книге «Современная фирма» выделяет ч е т ы р е ключевых элемента,
к о т о р ы е д о л ж н ы быть приведены в соответствие стратегии бизнеса:
И н ы м и словами, о б я з а н н о с т ь р у к о в о д и т е л е й и менед ж е р о в состоит в том, ч т о б ы п р и в е с т и в соответствие
аппаратную часть ( ф о р м а л ь н ы е о р г а н о г р а м м ы ) и программное обеспечение процессов и культур. Однако структурный в ы б о р , к о т о р ы й им предстоит сделать, отнюдь
не является очевидным. Н а п р и м е р , если в настоящее время п р и о р и т е т отдается сокращению преступности, в какой степени одна о р г а н и з а ц и я должна к о н т р о л и р о в а т ь
деятельность государственных учреждений, которым поручено р е ш е н и е данной задачи, в диапазоне от поддержки п р о б л е м н ы х семей до школьных прогулов, от планов
р а з в и т и я городов до т е х н о л о г и й надзора? И л и в какой
степени правительство, поставившее перед собой цель
добиться с о к р а щ е н и я выбросов углекислого газа, способно п о в л и я т ь на р а з л и ч н ы е источники выбросов посредством т р а н с п о р т н о й и э н е р г е т и ч е с к о й политики, а также р е г у л и р о в а н и я жилищного строительства?
Согласно одной из п е р в ы х р е к о м е н д а ц и й К о м и с с и и
по государственным услугам США, возглавлявшейся в начале 2000-х гг. Полом Волкером: «Федеральное правительство должно быть р е о р г а н и з о в а н о согласно ограниченному количеству в ы п о л н я е м ы х задач, связанных с исполнительными органами власти». Эта точка з р е н и я полностью
соответствует о б щ е п р и н я т ы м сегодня воззрениям и представляется разумной. Однако в чем заключается ее практ и ч е с к а я ценность? П о д р а з у м е в а е т с я , что правительство стремится к и с п о л н е н и ю нескольких отличных друг
от друга задач, и по мере их и з м е н е н и я будет необходима перестройка структуры органов власти. Очевидно, что
контуры н е к о т о р ы х п р а в и т е л ь с т в е н н ы х п р о г р а м м просматриваются очень четко, в то время как другие расплываются, словно в тумане. Как отмечал в своем обзоре государственных р е ф о р м Гай Питере, «организационная теория государственного сектора еще не развита настолько,
130
183
Джефф
Глава
Малган
ч т о б ы п р е д л о ж и т ь адекватное руководство потенциальным реформаторам... она не обладает необходимыми для
О
1Q
достоверных предсказании доказательствами»
.
Стержнем, вокруг которого ф о р м и р о в а л и с ь традиционные правительственные структуры (министерства и ведомства) были знания. Такие структуры позволяли объединять наиболее осведомленных в своих областях экспертов.
Н е к о т о р ы е п р а в и т е л ь с т в е н н ы е структуры создавались
с расчетом на недопущение к о н ц е н т р а ц и и власти. В частности, Гитлер только п р и в е т с т в о в а л жесткую конкуренцию между п р а в и т е л ь с т в е н н ы м и ведомствами, поскольку это позволяло ему сосредоточить власть в своих руках
и о т к р ы в а л о пространство для маневров. В то же время
структурная мода довольно и з м е н ч и в а — о н а колеблется
между специализацией и консолидацией, концентрацией
и д е к о н ц е н т р а ц и е й в отсутствие каких-либо данных о реальной их э ф ф е к т и в н о с т и . Н а п р и м е р , в конце 1980-х гг.,
в период увлечения специализацией, в В е л и к о б р и т а н и и
было создано свыше 100 у з к о п р о ф и л ь н ы х исполнительных служб. А н а л о г и ч н ы м и процессами в то время были
охвачены и другие страны мира (например, в Канаде
были учреждены специальные и с п о л н и т е л ь н ы е органы,
а во Ф р а н ц и и — с а м о с т о я т е л ь н ы е подразделения). Эти
структуры п р е к р а с н о з а р е к о м е н д о в а л и себя в тех областях деятельности, в которых м о ж н о было легко определить задачи и и з м е р и т ь полученные результаты, а подлежавшие р е ш е н и ю п р о б л е м ы не в ы з ы в а л и ни малейших
политических п р о т и в о р е ч и й . Во всех остальных сферах
результаты специализированных ведомств не внушали оптимизма, тем более что трудности с к о о р д и н а ц и е й и решением комплексных проблем были легко предсказуемы.
В принципе, наиболее э ф ф е к т и в н ы м и являются структуры, очевидно соответствующие наиболее важным задачам и обеспечивающие четкую вертикаль подотчетности
д о л ж н о с т н ы х лиц. Они должны:
• обеспечивать приемлемую норму управляемости для
высшего руководства;
• м и н и м и з и р о в а т ь долю т р а н с а к ц и й , выходящих за
пределы ведомственных границ;
130 184
11
4.
Основы
адаптивной
стратегии
• справляться с в о з р а с т а ю щ и м в п е р и о д ы к р и з и с о в
давлением;
• правильно группировать взаимосвязанные вопросы;
• обеспечивать четкую вертикаль ответственности за
результаты деятельности.
Во многих областях имеются хотя бы л о г и ч е с к и е обоснования полезности структур, наделенных полномочиями
по контролю и ответственными за системные взаимодействия, р а с с м а т р и в а е м ы е в терминах областей деятельности (например, борьба с преступностью) или социальных категорий (например, лица преклонного возраста).
Однако этот п р и н ц и п может быть принят лишь частично, так как такого рода системы отнюдь не являются
н е з а в и с и м ы м и , самодостаточными. Поэтому было бы
л о г и ч н о в о з л о ж и т ь и с п о л н е н и е всех функций по социальному обеспечению людей трудоспособного возраста
(или по р а з в и т и ю т е р р и т о р и й , н а п р и м е р ) на одно ведомство. В то же время медицинские услуги, в которых
нуждаются люди п р е к л о н н о г о возраста, настолько тесно
п е р е п л е т е н ы с услугами, к о т о р ы е д о л ж н ы оказываться
маленьким детям, что в этом случае ведомственное разделение было бы, скорее всего, контрпродуктивным.
Условиями деятельности любого правительства являются установление границ между сферами ответственности
и разделение функций. Правительство, исполняющее исключительно горизонтальные функции, так же как и вертикально в ы с т р о е н н о е или с ф о р м и р о в а н н о е исключительно из проектных команд, было бы вынуждено справляться с множеством задач по к о о р д и н а ц и и действий.
Ключ к р е ш е н и ю состоит не в том, чтобы стереть все и всяческие границы, но в том, чтобы м и н и м и з и р о в а т ь количество критически важных разделительных линий.
И д е а л ь н ы х структур не существует — каждая из них
в большей или меньшей степени затрудняет д в и ж е н и е
к ж е л а е м ы м целям. Б о л е е того, о г р о м н о е м н о ж е с т в о
структур по о п р е д е л е н и ю препятствует осуществлению
стратегий, особенно в тех случаях, когда они оказываются
в центре конфликтов и н т е р е с о в чиновников, политиков
и общественности. Представим себе, что ответственность
Джефф
Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
за р е ш е н и е некоей важной задачи возлагается на два ведомства, миссии которых существенно различны—например, на т р а н с п о р т н о е , стремящееся к росту мобильности,
и экологическое, н а ц е л е н н о е на с о к р а щ е н и е в ы б р о с о в
углекислого газа, —условием их у с п е ш н о й д е я т е л ь н о с т и
становится и з м е н е н и е структур. Аналогично, если некое
министерство или ведомство создавалось с целью предоставления тех или иных услуг, то наделение его функциями регулятора потребует перемен в структуре, навыках
и культуре. И все же ф о р м а л ь н ы м структурам уделяется
слишком большое внимание. Структура, конечно, важна,
но не в той мере, как это многим представляется. Нередко реструктуризация становится л и ш ь поводом для имит а ц и и м и н и с т р а м и бурной деятельности. Она открывает в о з м о ж н о с т ь выступления с публичными заявлениями и д е м о н с т р а ц и и загруженности служебными делами.
Но большинство реструктуризаций, свидетелем которых
мне доводилось стать, принесли гораздо меньше пользы,
чем ожидалось. Пустая трата д е ф и ц и т н о й энергии, и ничего более. Одна из п р и ч и н заключается в том, что органограммы могут легко вводить в заблуждение тех, кто поверхностно знаком с ситуацией, внося и л л ю з о р н ы е логику и ясность в сложные системы, которые в значительной
степени зависят от л и ч н ы х в з а и м о о т н о ш е н и й или сетевых взаимодействий. Количество инструментов, используемых для сетевого анализа, п о с т о я н н о растет. Они позволяют понять, кто из субъектов сети полезен другим
ее участникам, кто из них предоставляет и н ф о р м а ц и ю ,
сотрудничает и поддерживает других. Эти сведения способны оказать удивительное по силе воздействие на умы
п р и н и м а ю щ и х р е ш е н и я лиц, п р и в ы к ш и х оценивать органограммы по н о м и н а л ь н о й стоимости. К тому же они раскрывают модели, п р о т и в о р е ч а щ и е ф о р м а л ь н ы м структурам. Особенно часто критически важные роли в процессе слияния государственных ведомств играют сотрудники,
з а н и м а ю щ и е относительно низкие должности.
В будущем, в е р о я т н о , находящиеся на государственной службе стратеги будут в о с п р и н и м а т ь структуры совсем иначе. Уже сегодня в т е о р е т и ч е с к и х исследованиях
у п р а в л е н ч е с к и х ф о р м ш и р о к о используются органиче-
ские или биологические метафоры: р а с п р о с т р а н е н и е моделей по принципу спор; п р о е к т и р о в а н и е эволюционирующих о р г а н и з а ц и о н н ы х алгоритмов; как сознательно
управлять сетями, пересекающими ведомственные границы; как стимулировать постоянно сменяющие друг друга
циклы роста и спада, вместо того чтобы создавать структуры. Эти т е о р е т и ч е с к и е н а п р а в л е н и я лишь зарождаются, но со временем они с п о с о б н ы будут освободить государственный сектор от строго схематичных органограмм.
130
187
Осуществление стратегии
Стратегия становится р е а л ь н о й в тот момент, когда бумажная работа и дискуссии заканчиваются и начинается п о в с е д н е в н а я д е я т е л ь н о с т ь по ее р а ц и о н а л и з а ц и и ,
п л а н и р о в а н и ю м е р о п р и я т и й , наблюдению, к о н т р о л ю
и обеспечению ф и н а н с и р о в а н и я . Обычно, для того чтобы сдвинуть стратегию (или л ю б ы е другие р е ф о р м ы )
с места, требуются:
• сторонники, чем более влиятельные, тем лучше;
• деньги для п о о щ р е н и я участников п р е о б р а з о в а н и й ;
• в о з м о ж н о более б ы с т р ы е успехи, р а в н о как и медленная упорная работа по р е а л и з а ц и и принципиальных изменений;
• э ф ф е к т и в н ы е коммуникации, предметом которых
я в л я е т с я не только суть перемен, а также их неизбежность или необратимость;
• широкая политическая поддержка—приход к власти
другой партии или смена власти не должны обратить
п е р е м е н ы вспять;
• поддержка со стороны общественного м н е н и я или
общественных движений.
В главе 7 мы рассмотрим р а з л и ч н ы е способы и н т е г р а ц и и
стратегии и ее осуществления: обеспечение того, чтобы
одни и те же люди п р и н и м а л и участие в разработке и исп о л н е н и и планов; п о д д е р ж а н и е п о с т о я н н о й о б р а т н о й
связи по поводу п р о д в и ж е н и я вперед (Тони Блэр ввел
проверку докладов м и н и с т р о в и высших д о л ж н о с т н ы х
Джефф
Малган
лиц о д о с т и ж е н и я х п о с т а в л е н н ы х целей, о п и р а я с ь при
этом на независимый источник данных—отдел информации). К о м п е т е н т н ы е правительства не д о л ж н ы принимать на веру доклады министерств до тех пор, пока не будет проведен тщательный анализ п р е д п р и н я т ы х в рамках
р е а л и з а ц и и п о л и т и к и д е й с т в и й — н е только в т е р м и н а х
денег, но также и навыков, о р г а н и з а ц и о н н ы х способностей и технологий. Д е п а р т а м е н т по с о ц и а л ь н о й защите
кабинета м и н и с т р о в В е л и к о б р и т а н и и сделал еще один
шаг вперед—на его заседания приглашались сотрудники,
непосредственно р а б о т а ю щ и е с гражданами. Они выступали с докладами о том, как происходит и с п о л н е н и е тех
или иных п р о г р а м м (например, соблюдение ночной тиш и н ы или п р е д о т в р а щ е н и е п о д р о с т к о в о й беременности) на практике. Все эти методы н а п р а в л е н ы на то, чтобы правительство имело полное представление о реальном положении дел.
Общая идея состоит в том, что связующие л и н и и между
стратегией и ее р е а л и з а ц и е й не д о л ж н ы быть слишком
жесткими: м е н е д ж е р ы и и с п о л н и т е л и д о л ж н ы вместе
участвовать в р а з р а б о т к е д о л г о с р о ч н ы х планов, и наоборот. Взять хотя бы стратегию, направленную на введение совместной охраны порядка. Она является откликом на предъявляемый обществом спрос на локализацию
методов охраны о б щ е с т в е н н о г о порядка. Рост спроса,
в свою очередь, обусловлен у в е л и ч е н и е м числа свидетельств того, что участие граждан в работе местной полиции способствует сокращению преступности и формированию общественного доверия к власти. Инструментами
осуществления стратегии могут выступать:
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
Но все п е р е ч и с л е н н ы е выше м е р о п р и я т и я вряд ли принесут желаемый эффект, если не будут в ы п о л н е н ы практические п р е д в а р и т е л ь н ы е условия:
• подготовка о ф и ц е р о в п о л и ц и и к н е с е н и ю службы
в р а з л и ч н ы х условиях, когда озабоченность общественности а н т и с о ц и а л ь н ы м и п р о я в л е н и я м и может
иметь более важное значение, чем п р и о р и т е т ы руководства органов охраны правопорядка;
• прием на службу людей нового типа, например, для
того, чтобы более полно учитывать специфику сообществ, порядок в которых они п р и з в а н ы поддерживать (особенно в тех случаях, когда речь идет о мног о н а ц и о н а л ь н ы х городах);
• создание и н ф о р м а ц и о н н ы х систем, п о з в о л я ю щ и х
д о н о с и т ь до о б щ е с т в е н н о с т и д о с т о в е р н ы е сведения об уровне преступности в местах п р о ж и в а н и я
граждан.
О т в е т с т в е н н ы е за выработку той или иной п о л и т и к и сотрудники не должны погружаться в мельчайшие ее детали. Однако существенно важно, чтобы они привлекали
к своим разработкам людей, осведомленных об особенностях р а б о т ы с улицей.
Посредством чего? Изучение того,
что именно работает и почему
• структурные и з м е н е н и я в местной полиции и создание отделений совместной охраны порядка;
• п р е д о с т а в л е н и е о б щ е с т в е н н о с т и права у ч а с т и я
в консультациях или прямых выборах;
• назначение бюджетных расходов и новые направления целевого ф и н а н с и р о в а н и я ;
• р е г у л и р о в а н и е деятельности полицейских ведомств
более высоких у р о в н е й и о п р е д е л е н и е границ осуществления ими собственной политики.
Все стратегии рождаются на свет н е с о в е р ш е н н ы м и и неполными. Поэтому необходимо заранее подготовиться
к н е о ж и д а н н ы м результатам. В некоторых областях мы
располагаем надежными д а н н ы м и о характере причинно-следственных связей и вероятных результатах той или
иной политики. Но в о т н о ш е н и и многих других политических полей заранее предсказать ход р а з в и т и я событий практически невозможно. Ключ к успеху—быстрая
адаптация, обучение на собственных ошибках и успехах.
Для руководителей высшего ранга это означает необходимость распознавать допущенные промахи уже на ранних стадиях осуществления стратегии и с к е п т и ч е с к и
130
189
Джефф
Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
в о с п р и н и м а т ь свою собственную пропаганду. П о л и т и к а
наделена одним механизмом непосредственной обратной
связи—жалобы и претензии граждан, комментарии и кампании в СМИ. В интересах о б е с п е ч е н и я более п о л н о й
и непосредственной о б р а т н о й связи было р а з р а б о т а н о
множество инструментов, направленных на повышение
степени вовлеченности граждан (например, общественные слушания). Обучаемость чиновников зависит от полноты достоверности данных, которые должны поступать
более оперативно. Что касается всех участников системы,
то п о в ы ш е н и ю действенности обучения могли бы способствовать такие ф о р м а л ь н ы е инструменты, как сотрудничество, р а в н о п р а в н ы е сети, «группы специалистов в том,
что работает» и многие другие средства институционализации рефлексии. Э ф ф е к т и в н о с т ь их применения может быть повышена посредством формального сбора полученных в процессе исследований данных и культурой,
в которой руководители умеют признавать свои ошибки
и делать из этого п р а в и л ь н ы е выводы. Важную роль играет и законодательство (например, американский Закон
о качестве данных), понуждающий должностных лиц доказывать, что п р и н я т ы е ими решения основаны на наилучших доступных сведениях 20 . В какой-то мере задача стратегического п л а н и р о в а н и я состоит в том, чтобы добиться
п о в ы ш е н и я скорости обучения систем без внешних вмешательств.
Парадокс, но чем лучше идут дела, тем труднее учиться. В 2005 г. в особом мнении к докладу группы, которой
было поручено п р о а н а л и з и р о в а т ь и з м е н е н и я в системе
безопасности полетов космических челноков НАСА после катастрофы «Колумбии», говорилось, что Агентство
«должно р а з о р в а т ь замкнутый круг самоуспокоения, заменяющего знание». Самодовольство—общая черта всех
крупных организаций, ведь достигнутые в прошлом успехи — п р е к р а с н ы й повод для самоуспокоенности. Однако
из того обстоятельства, что эксперты бывают правы в своих выводах гораздо чаще, чем дилетанты, не следует, что
первые никогда не допускают ошибок. Если в прошлом
метод п р о д е м о н с т р и р о в а л высокую действенность, это
не означает, что так будет всегда. П р и в е р ж е н н ы е обуче-
нию о р г а н и з а ц и и прикладывают значительные усилия,
чтобы п р о т и в о с т о я т ь этим тенденциям. А н а л и т и к и могут быть объединены в структуры, независимые от линейного руководства. Департамент по оценке о п е р а ц и о н н о й
деятельности Всемирного банка подотчетен совету директоров, а не президенту организации. Такие организации, как Комиссия по аудиту Великобритании, публикуют
свои комментарии в связи с возникающими проблемами
и эффективностью. В число других методов входят сообщества практикующих специалистов, предоставляющие
безопасные площадки для выражения несогласия; обзоры
работ коллегами, когда независимые эксперты высказывают свои оценки стратегии и процесса ее осуществления;
«предварительные вскрытия», когда перспективные программы анализируются исходя из допущения, что они уже
130
191
21
потерпели провал ; ролевые игры, п р и з в а н н ы е выявить
динамику ситуаций, которая иначе потонула бы в аналитике 22 . Ни один из этих методов не является гарантией от
проявлений иерархической самоуспокоенности. Организации, пренебрегающие постоянным обучением и не желающие задавать вопросы самим себе, в конце концов отказываются смотреть правде в глаза. Ведь им и без этого
очень комфортно.
Структурирование
Мы начали эту главу с р а с с м о т р е н и я задач и намерений,
а затем перешли к изучению практических в о п р о с о в осуществления стратегий. Условием действительно сильной
стратегии является согласованность, соответствие, правильная настройка всех ее элементов. На рис. 4.7. представлена аналитическая структура, которая может быть
применена к любой организации. В ее ядре—четко сформ у л и р о в а н н о е п р е д н а з н а ч е н и е и ц е н н о с т и организации, в н а и б о л ь ш е й степени обусловливающие ее намер е н и я и м о р а л ь н ы е границы. Затем следует архитектура
и структуры (агентства, д е п а р т а м е н т ы , подразделения),
посредством которых осуществляется деятельность организации. Следом идут инструменты и механизмы распространения, посредством к о т о р ы х осуществляется взаи-
Джефф
Малган
Глава
4.
Основы
адаптивной
стратегии
модействие с обществом—школы, налоговые инспекции,
отделения п о л и ц и и и веб-сайты. И наконец, в довершение, обслуживаемые граждане с их нуждами и заботами.
В самых лучших организациях все эти слои полностью
взаимообусловлены. Структуры точно п о д о г н а н ы к целям, д о с т и ж е н и ю к о т о р ы х они служат. П о в е д е н и е сотрудников, р а б о т а ю щ и х с гражданами, согласуется с осн о в о п о л а г а ю щ и м и ц е н н о с т я м и о р г а н и з а ц и и , и как они
сами себе объясняют, соответствует сигналам представителей высших уровней управления. Когда это получается,
о р г а н и з а ц и я гудит как улей; с о о б щ е н и я , поступающие
снизу, вступают в резонанс с п о с л а н и я м и сверху—смысла полны и те и другие. Все это способствует тому, что
л и ч н ы е м о т и в ы сотрудников приходят в с о о т в е т с т в и е
с о р г а н и з а ц и о н н ы м и п о т р е б н о с т я м и и нуждами людей,
в интересах к о т о р ы х они действуют. Но в большинстве о р г а н и з а ц и й все эти слои и их э л е м е н т ы находятся в диссонансе. Нередко архитектура и структуры отражают и с т о р и ч е с к о е прошлое и и н т е р е с ы влиятельных
кругов и никак не соответствуют ни задачам, ни предназначению. П о в с е д н е в н о е поведение о р г а н и з а ц и и зача-
стую п р о т и в о р е ч и т ее д е к л а р и р у е м ы м ц е н н о с т я м — например, сотрудники продвигаются вверх не благодаря
заслугам, а в силу того, что входят в те или и н ы е группировки; или о ф и ц и а л ь н ы е миссии выдвигаются лишь для
отвода глаз. П о д о б н ы е расхождения между словами и делами х о р о ш о заметны как со стороны, так и сотрудникам о р г а н и з а ц и и . П о с л е д н и е полны скепсиса и цинизма и не желают брать на себя какие-либо обязательства.
Чем более м и с с и о н е р с к о й я в л я е т с я о р г а н и з а ц и я , тем
больше подобная рассогласованность вредит ей. Уменьшение к о г н и т и в н о г о диссонанса имеет к р и т и ч е с к и важное з н а ч е н и е для таких всеохватных о р г а н и з а ц и й , как
Римско-католическая церковь и Коммунистическая партия Китая, или таких компаний, как Google, деятельность
которых во многом о с н о в ы в а е т с я на м о р а л ь н ы х призывах («не сотвори зла»). Для более мирских о р г а н и з а ц и й
(установка с в е т о ф о р о в или п р о и з в о д с т в о консервированной фасоли) этот диссонанс имеет несколько меньшее значение.
И с т и н н ы е л и д е р ы п ы т а ю т с я д о с т и ч ь необходимого
с о о т в е т с т в и я п о с р е д с т в о м в о с с т а н о в л е н и я изначальной миссии о р г а н и з а ц и и . Решению этой задачи могут
помочь р а з г о в о р ы с сотрудниками всех у р о в н е й относительно того, что в ы з ы в а е т у них наибольшую озабоченность, какая миссия могла бы вдохновить их. После
этого приходит черед подгонки и к о р р е к т и р о в к и систем
(что чаще всего подразумевает их у п р о щ е н и е ) , а также
н а б о р а инструментов. Х о р о ш и й п р и м е р — совершенствование д е я т е л ь н о с т и государственных агентств, ответственных за борьбу с б е з р а б о т и ц е й (таких как служб ы / ц е н т р ы по трудоустройству в В е л и к о б р и т а н и и ) .
Во многих странах эти ведомства п р е в р а т и л и с ь в своего рода о г р а н и ч и т е л и , затрудняющие р а с п р е д е л е н и е
с о ц и а л ь н ы х пособий. В с о о т в е т с т в и и со с ф о р м и р о вавшейся в них культурой эти службы р а с с м а т р и в а л и
не и м е ю щ и х р а б о т ы граждан как проблему—безработные л е н и в ы или п р о д а ж н ы , а значит, не заслуживают
доверия. Работа сотрудников этих о р г а н и з а ц и й была дем о т и в и р у ю щ е й , плохо о п л а ч и в а е м о й и не имела никакого о т н о ш е н и я к высоким этическим идеалам. Через
130
193
'
'
/
/
\
\
\
'
»
'
\
I
;
Миссия и этосы
I I
1
/
\,
>
Архитектура и системы
-'
—
—
Инструменты и механизмы,
Общество, которому
предоставляются услуги
РИСУНОК 4.7.
Структурирование организаций
Джефф
Глава
Малган
н е к о т о р о е время п р а в и т е л ь с т в а у с п е ш н ы х стран начали уделять о с н о в н о е в н и м а н и е борьбе с ростом безработицы. Агентства по трудоустройству были объединены с агентствами, о т в е т с т в е н н ы м и за р а с п р е д е л е н и е
п о с о б и й (в р а з н о й степени в таких странах, как Австралия, Н и д е р л а н д ы и В е л и к о б р и т а н и я ) . Служащие сектора государственных услуг п р о ш л и переобучение, так
как т е п е р ь они д о л ж н ы были и с п о л н я т ь функции личных советников (сегодня в В е л и к о б р и т а н и и их количество достигло 9000 человек), задача к о т о р ы х состояла
в том, чтобы помочь людям найти и сохранить работу.
Работа эта была гораздо более м о т и в и р у ю щ е й по самой
своей природе. И с п о л н е н и е р о л и с о в е т н и к а по-прежнему требует б е с п р и с т р а с т н о й оценки людей, заявляющих о своей н е с п о с о б н о с т и н а й т и работу, р а в н о как
и п р о я в л е н и я сочувствия к ним ( н е к о т о р ы е сотрудники
действительно п р о я в л я л и большую эмоциональную вов л е ч е н н о с т ь в п р о б л е м ы отдельных п о т р е б и т е л е й ; сов е т н и к и ежедневно звонили по телефону или навещали
безработных, ч т о б ы убедить их в необходимости трудоустройства). И с т е ч е н и е м времени представители всех
уровней о р г а н и з а ц и и демонстрируют все более последов а т е л ь н ы й взгляд на то, что они делают и почему, с четким п о н и м а н и е м связи между своей повседневной дея23
тельностью и миссией учреждения .
П р и м е р совсем из другой области — р а с п р о с т р а н е н и е
я д е р н о г о оружия. Эта проблема, скорее всего, будет пос т о я н н ы м пунктом повестки дня р у к о в о д и т е л е й госуд а р с т в и в XXI в. В т е ч е н и е многих лет после изобретения атомной бомбы правительства р а з н ы х стран пытались установить м о р а л ь н ы е г р а н и ц ы п р и м е н е н и я этого
оружия. По словам Д ж о н а Фостера Даллеса, занимавшего в 1950-х гг. пост государственного с е к р е т а р я , президент Эйзенхауэр считал, что я д е р н о е оружие д о л ж н о
рассматриваться как не имеющее существенных отличий
от о б ы ч н ы х вооружений. Однако со временем в о е н н ы е
и гражданские э л и т ы п р и н я л и другой подход, оценивающий ядерное оружие как suigeneris: настолько ужасающее,
что его п р и м е н е н и е едва ли можно считать допустимым.
О п е р а т и в н ы е допущения, согласно к о т о р ы м использо-
194
4.
Основы
адаптивной
стратегии
вание я д е р н о г о оружия д о л ж н о быть схожим с применением о б ы ч н ы х в о о р у ж е н и й уже не с о о т в е т с т в о в а л о
высшей миссии. Следовательно, необходимо было отказаться от вооружений, наличие которых вело к повышению степени вероятности р а з в я з ы в а н и я я д е р н о й войны,
таких как н е й т р о н н ы е бомбы ( у н и ч т о ж а ю щ и е людей,
но с о х р а н я ю щ и е в н е п р и к о с н о в е н н о с т и здания и технику). Во время Войны Судного дня, Голда Меир выступила
со специальным заявлением о з а п р е щ е н и и любых попыток анализа возможности п р и м е н е н и я ядерного оружия.
Возможно, это было связано с пониманием руководством
государства того, что в случае нарушения ядерного табу,
в конечном итоге его жертвой окажется Израиль.
Таким образом, высшая миссия ядерного мира требует
опоры на существенно отличающиеся м о р а л ь н ы е принципы, р а з л и ч н ы е архитектуры (включая в конечном счете взаимную т р а н с п а р е н т н о с т ь ) и разные инструменты
(включая гораздо более жесткий, в сравнении с обычными вооружениями, контроль). Малейшее несоответствие
между этими уровнями может означать катастрофу. Это
н р а в с т в е н н о е чувство и сопутствующая ему структура,
по всей видимости, разделялись многими людьми, принимавшими участие в п л а н и р о в а н и и и контроле над нак о п л е н н ы м и США, СССР и Китаем о г р о м н ы м и запасами ядерных боеголовок. Но у нас пока нет четкого ответа
на вопрос о том, присуще ли это чувство государствам,
которые сегодня пытаются получить доступ к ядерному
оружию.
li
Глава 5
Локализация
стратегии:
структуры, процессы, культуры
С
тратегии могут исходить из к а н ц е л я р и и премьер-министра, из секретариата кабинета министров или распределяться между р а з л и ч н ы м и министерствами. Права
и ответственность за и с п о л н е н и е могут быть делегированы и другим органам власти (например, специализирующимся на долгосрочных прогнозах и п л а н и р о в а н и и
или с п о с о б н ы м осуществлять н е ф о р м а л ь н ы й , но жесткий к о н т р о л ь ) , к о т о р ы м и руководят с и л ь н ы е лидеры.
Не существует некоего единого, наилучшего ц е н т р а
р е а л и з а ц и и стратегий в правительстве: многое зависит
от р а с п р е д е л е н и я ролей между публичными политиками и ч и н о в н и к а м и , а также с о о т н о ш е н и я их властных
полномочий. В то же время известно несколько заведомо н е в е р н ы х способов о р г а н и з а ц и и процесса. Если исполнителям не предоставили времени, необходимого для
осуществления планов, или ф и н а н с о в ы х ресурсов, имеет ли смысл р а с с ч и т ы в а т ь на высокие результаты? Когда
на первый план выходят п о л и т и ч е с к и й или медийный
менеджмент, мы можем п р а к т и ч е с к и гарантировать, что
правительство никогда не станет стратегическим в полном смысле этого слова. В е р о я т н о с т ь успеха резко снижается и в том случае, если осуществление стратегии
отделено от политики, каким бы блестящим ни был, скажем, п р о в е д е н н ы й анализ.
Многие стратегические команды допускали ошибки
в каждом из названных выше направлений. Фиаско в осуществлении изменений, главная роль в которых отводилась правительству, терпели самые известные политические стратеги (даже Карл Роув, один из самых известных
199
ЧЧ
Джефф
ГJ
Малган
советников Джорджа Буша). Будучи блестящими руководителями с точки з р е н и я внешних коммуникаций и дос т и ж е н и я ж е л а е м ы х результатов на выборах, они так
и не научились п о н и м а т ь сложно о р г а н и з о в а н н ы е системы. Если область к о м п е т е н ц и и стратега—подготовка
публичных заявлений, речей и проведение избирательных компаний, ему трудно п р и с п о с о б и т ь с я к более медл е н н ы м ритмам и з м е н е н и й в системе з д р а в о о х р а н е н и я
или э н е р г е т и ч е с к о й инфраструктуре. Еще одна слабость
многих стратегических команд состоит в том, что они
пытаются укрыться от жизни ф о р м а л ь н ы м анализом (например, в таких аналитических центрах, как RAND). Отг о р о д и в ш и с ь этим щитом, они полностью утрачивают
политические или моральные о р и е н т и р ы , не говоря уже
о п о н и м а н и и общественных настроений. Если вы не способны перевести долгосрочную стратегию на язык краткосрочных действий (в идеале, способствующих формир о в а н и ю д о в е р и я и уверенности), приготовьтесь к тому,
что ваши рекомендации, скорее всего, не найдут отклика.
Условием э ф ф е к т и в н о й д е я т е л ь н о с т и ц е н т р а принят и я р е ш е н и й любого правительства я в л я е т с я наличие
о п р е д е л е н н о г о количества людей, с п о с о б н ы х перемещаться между долгосрочным и ближайшим г о р и з о н т а м и
п л а н и р о в а н и я , а равно и с и н т е з и р о в а т ь п о л и т и ч е с к и е
и а д м и н и с т р а т и в н ы е аспекты политики. Эта группа должна быть относительно немногочисленной, а ее члены—
всецело преданными идее, что позволяет им справляться
с агрессивными нападками противников. Ч л е н ы группы
д о л ж н ы д о в е р я т ь друг другу. В этом случае они могут откровенно обсуждать между собой самые радикальные решения, не опасаясь утечек и н ф о р м а ц и и . И наконец, рядом с группой д о л ж н ы быть и с п о л н и т е л и , с п о с о б н ы е
осуществлять р а з л и ч н ы е с п е ц и а л и з и р о в а н н ы е задачи,
которые мы рассмотрим ниже.
В з а и м о о т н о ш е н и я между внутренним и следующим,
более ш и р о к и м кругом, скорее всего, будут весьма подвижными. Для того чтобы организовать, тонко настроить и р а ц и о н а л и з и р о в а т ь д е я т е л ь н о с т ь своего аппарата многие п о л и т и ч е с к и е л и д е р ы о б р а щ а л и с ь к услугам
консультантов. Типичный продукт деятельности послед-
200
Глава
j.
Локализация
стратегии...
них—четкие о р г а н о г р а м м ы и п о р я д о к п о д ч и н е н н о с т и .
Особое п р и с т р а с т и е к подчеркнутой аккуратности простых структур и с п ы т ы в а ю т мэры и губернаторы, пришедшие во власть из бизнеса. Однако действительно эффект и в н ы е л и д е р ы интуитивно стремятся к большему разнообразию. Им известно, что структуры, демонстрирующие
в ы с о к и е результаты в о п р е д е л е н н ы й период времени,
могут оказаться н е р а б о т о с п о с о б н ы м и в других условиях.
Нет ничего удивительного в том, что руководители хотели бы г а р а н т и р о в а т ь себе доступ к конкурирующим источникам и н ф о р м а ц и и , что позволяет в случае необходимости быстро изменять направление п р и л о ж е н и я усилий. Это справедливо как по о т н о ш е н и ю к п о л и т и ч е с к о й
тактике и стратегии, так и к стратегии правительства. Известно, что многие самые известные п о л и т и ч е с к и е лидеры не боялись идти на обман и п о о щ р я л и соперничество
и открытую вражду сотрудников своего аппарата 1 .
Архитектура стратегического к о н с у л ь т и р о в а н и я принимает самые н е о б ы ч н ы е ф о р м ы . К примеру, в Китае
существует Академия общественных наук, несколько тысяч членов которой внесли о г р о м н ы й вклад в резкое изменение стратегического н а п р а в л е н и я р а з в и т и я страны в 1980-1990-е гг., К о м и т е т по р а з в и т и ю и р е ф о р м е
при Госсовете К Н Р , а также множество с р а в н и т е л ь н о
меньших по ч и с л е н н о с т и групп внутри Коммунистической п а р т и и и вокруг нее. Во Ф р а н ц и и р е ш е н и е стратегических в о п р о с о в возлагается на с о в е т н и к о в президента, р а з л и ч н ы е с п е ц и а л ь н ы е группы, с п е ц и а л и с т о в
по п л а н и р о в а н и ю и комиссии, в том числе и такие официальные, как Генеральный комиссариат планирования.
Премьер-министр Дании полагается не только на небольшую группу политических советников и сильную государственную службу, но и на с о з д а н н ы й в 2005 г. Комитет
по глобализации. Задача последнего состоит в выработке
р е к о м е н д а ц и й по п р е в р а щ е н и ю страны в игрока мирового класса в таких областях, как о б р а з о в а н и е и инновации. Комитет с ф о р м у л и р о в а л 350 условий д о с т и ж е н и я
поставленной цели.
Подобного рода советы и р е к о м е н д а ц и и особенно пол е з н ы в странах с р а з в и т о й культурой обучения и адап-
201
Джефф
Малган
тации. В последние годы в деле в ж и в л е н и я себе «гена
стратегического планирования»
о с о б е н н о преуспели о т н о с и т е л ь н о н е б о л ь ш и е государства. Ф и н л я н д и я ,
Швейцария, Дания и Нидерланды продемонстрировали в высшей степени р е а л и с т и ч н ы й подход к оценкам
в н е ш н е й среды и, вне всяких сомнений, гораздо более
разумно откликались на п р о и с х о д я щ и е вокруг события,
чем крупные страны. Д л и т е л ь н о е время стратегическое
м ы ш л е н и е среди высших д о л ж н о с т н ы х лиц правительства культивирует такая страна, как Сингапур, проявл я ю щ а я активный интерес к едва ли не всем в е р о я т н ы м
угрозам и возможностям, от д е ф и ц и т а водных ресурсов
до р е в о л ю ц и й в соседних странах. Финляндия в качестве
одного из д е й с т в е н н ы х инструментов д о с т и ж е н и я консенсуса по поводу и з м е н е н и й н а п р а в л е н и я р а з в и т и я использует о р г а н и з а ц и ю дискуссий с участием п о л и т и к о в
и п р е д с т а в и т е л е й государственное службы. И с л а н д и я
под руководством президента страны Олафура Рагнара
Гримссона обдуманно п о з и ц и о н и р у е т себя на междунар о д н о й арене как мировую л а б о р а т о р и ю . Сравнительно небольшие р а з м е р ы позволяют этой стране п е р в о й
внедрять и н н о в а ц и и в области генетики и водородной
энергетики.
И наоборот, крупные по размеру государства чаще дем о н с т р и р у ю т пассивность. Французский К о м и с с а р и а т
п л а н и р о в а н и я , п р о ц в е т а в ш и й в годы э к о н о м и ч е с к о г о
бума, п р о в а л и л попытку адаптации страны к происход и в ш и м в 1990-2000-е гг. и з м е н е н и я м . М и н и с т р ы правительства Ф р а н ц и и все чаще в ы р а ж а ю т растущее неудовлетворение ф у н к ц и о н и р о в а н и е м государственного
аппарата на высшем уровне. В США политическая стратегия по-прежнему превалирует над д о л г о с р о ч н ы м и планами правительства. В этом и состоит одна из многих
п р и ч и н того, что правительство этой в высшей степени и н н о в а ц и о н н о й страны демонстрирует существенное
отставание от других государств в р а з л и ч н ы х областях,
от з д р а в о о х р а н е н и я до охраны окружающей среды. Периодически п о п ы т к и встроить новые стратегические механизмы в систему п р и н я т и я государственных р е ш е н и й
делала Германия: между 1990 и 2002 гг. в правительстве
Глава
5.
Локализация
действовал департамент политического анализа и стратегии. Однако они закончились неудачей в силу рассеянного характера власти в н е м е ц к о й системе и укоренившегося недоверия к сверхцентрализации.
Где должна делаться стратегия?
Итак, как и где правительство должно заниматься стратегиями? Наилучшим местом для стратегического план и р о в а н и я в узком смысле является п р а в и т е л ь с т в е н н ы й
орган, с п о с о б н ы й р е ш а т ь п о с т а в л е н н ы е задачи сразу
в трех г о р и з о н т а х (см. главу 2), от п р е о д о л е н и я широк о м а с ш т а б н ы х к р и з и с о в до осуществления медленных
последовательных п р е о б р а з о в а н и й . Если мы заглянем
в п р о ш л о е , то увидим, что в и с т о р и ч е с к о й ретроспективе стратегические функции без особой логики возлагались на р а з л и ч н ы е звенья государственного управления. В ряде случаев их распределение было не более чем
зеркальным отражением ведомственной структуры. Более же предпочтительным видится совмещение в некоем
центре всех существенных с точки зрения общей эффективности деятельности правительства функций, которые
не должны ни передаваться, ни делегироваться. Краткий
перечень этих функций выглядит так:
• установление общего н а п р а в л е н и я и п р и о р и т е т о в ,
когда функция стратегического п л а н и р о в а н и я реализуется на высшем уровне, что позволяет решать
смежные проблемы;
• о б е с п е ч е н и е р а с п р е д е л е н и я к л ю ч е в ы х ресурсов
в соответствии со стратегической линией, включая
ф и н а н с ы (задача министра финансов и руководителя казначейства), законодательство и людей;
• назначение на должности и управление результатами деятельности правительства и чиновников;
• отслеживание результатов осуществления наиболее
важных стратегий и норм и вмешательство в случаях,
когда возникают п р о б л е м ы с получением необходимых д а н н ы х (посредством, к примеру, и н ф о р м а ц и онных подразделений);
105
202
стратегии...
Джефф
Малган
• надзор за д е я т е л ь н о с т ь ю с о з д а н н ы х при к а б и н е т е
комиссий и обеспечение процесса п р и н я т и я решений;
• у п р а в л е н и е п о л и т и ч е с к и м процессом, включая создание к о а л и ц и й и в з а и м о о т н о ш е н и я с представителями п р а в я щ е й партии;
• коммуникации, включая к о о р д и н а ц и ю межведомственного взаимодействия;
• с п о с о б н о с т ь прислушиваться к о б щ е с т в е н н ы м настроениям и событиям;
• надзор за государственной службой, ее структурами,
методами и к в а л и ф и к а ц и е й сотрудников;
• г е о г р а ф и ч е с к а я к о о р д и н а ц и я — о б е с п е ч е н и е согласованности р а з л и ч н ы х р ы ч а г о в правительственного влияния в больших и малых городах, а также сельских районах;
• м е ж д у н а р о д н ы е о т н о ш е н и я (включая т р а д и ц и о н ную дипломатию, а также множество других вопросов, возникающих на стыке внутренней и в н е ш н е й
политики).
Далеко не все эти функции д о л ж н ы осуществляться из
единственного центрального ведомства. В большинстве
стран международные о т н о ш е н и я находятся в ведении
м и н и с т р а и н о с т р а н н ы х дел, тесно взаимодействующего с п р е з и д е н т о м или п р е м ь е р - м и н и с т р о м . Распредел е н и е м д е н е ж н ы х ресурсов о б ы ч н о з а н и м а е т с я министерство ф и н а н с о в или бюджетное управление. Многие
другие ф у н к ц и и могут быть с о с р е д о т о ч е н ы на уровне единого органа власти, либо поручены другим цент р а л ь н ы м ведомствам: к о о р д и н а ц и я государственных
закупок, р а с п р о с т р а н е н и е и н ф о р м а ц и и , коммуникацио н н ы е технологии, п р и з в а н н ы е о б е с п е ч и т ь взаимодействие и э ф ф е к т и в н о с т ь , а также роли высших должностных лиц в с п е ц и ф и ч е с к и х п р о ф е с с и о н а л ь н ы х областях
(руководители научных, статистических, экономических
ведомств и т.д.).
Правительственные органы способны выполнять
любую из этих задач, по к р а й н е й мере, одним из трех
р а з л и ч н ы х способов. Во-первых, посредством прика-
204
Глава
5.
Локализация
стратегии...
зов и директив. Во-вторых, осуществляя к о о р д и н а ц и ю
и предоставляя помощь в переговорах службам и управлениям. И, в-третьих, оказывая влияние посредством исп о л ь з о в а н и я э к с п е р т н ы х знаний, н а п р и м е р , в области
технологий. Выбор н а и б о л е е п р а в и л ь н о г о образа действий зависит от с п е ц и ф и к и п р о б л е м ы и текущего момента. Поскольку п о л и т и ч е с к и й капитал руководителей
представляет собой о г р а н и ч е н н ы й ресурс, большинство
из них будут отдавать предпочтение не прямому диктату,
а косвенному влиянию и переговорам.
Для б о л ь ш и н с т в а ц е н т р а л ь н ы х п р а в и т е л ь с т в е н н ы х
органов «вопросом жизни» я в л я е т с я срок, о т в е д е н н ы й
на р е ш е н и е той или иной задачи, —именно к этой теме
п р и к о в а н о п р и с т а л ь н о е в н и м а н и е руководителей. Многие из описанных в этой книге методов имеют непосредственное о т н о ш е н и е к звеньям государственного управления, поскольку могут оказаться весьма полезными для
р е ш е н и я о г р а н и ч е н н о г о круга ж и з н е н н о важных вопросов. Как правило, они выдвигаются на п е р в ы й план на относительно короткий промежуток времени (период кризиса) , либо на более д л и т е л ь н ы й отрезок в силу их полит и ч е с к о й значимости, либо потому, что такова природа
циклических процессов (бюджет, стратегический аудит).
С этой точки з р е н и я к р и т и ч е с к и в а ж н ы й для любого правительства вопрос заключается в правильном выс т р а и в а н и и посредников, в о з м о ж н о с т е й , а также сетей, обеспечивающих власти нужные знания и навыки,
равно как и п р а в и л ь н ы е связи. С точки з р е н и я стратегии к р и т и ч е с к и в а ж н ы м является н а л и ч и е посредников, способных связать друг с другом долгосрочные процессы стратегических разработок и п р и н я т и я р е ш е н и й
в у п р а в л е н и я х , м и н и с т е р с к и х комитетах и ведомствах.
П о с р е д н и к и д о л ж н ы быть наделены д о с т а т о ч н о й властью, д о л ж н о й о с т о р о ж н о с т ь ю и смелостью, ч т о б ы отстаивать стратегические интересы, к о т о р ы е могут быть
поставлены под сомнение в угоду к р а т к о с р о ч н ы м целям
и императивам. К тому же им придется бороться с типичным недостатком всех правительств, когда к р и т и ч е с к и
важные р е ш е н и я п р и н и м а ю т с я в отсутствие людей, хорошо р а з б и р а ю щ и х с я в рассматриваемом вопросе. Поэто-
202 204
Джефф
Глава
Малган
5.
Локализация
стратегии..
му одна из обязанностей посредников заключается в том,
чтобы они были всегда готовы в нужный момент использовать свои знания.
П р и наличии хороших посредников местом сосредоточ е н и я стратегических способностей может быть не только центральное правительство, но и другие органы, такие
как с п е ц и а л и з и р о в а н н ы е команды, с п о с о б н ы е определять и о ц е н и в а т ь в о з м о ж н о с т и в ы б о р а , сосредоточившись на поиске наилучших ответов, а не только наиболее
ц е л е с о о б р а з н ы х р е ш е н и й . Н а и л у ч ш и й результат приносит о б ъ е д и н е н и е о п ы т а правительства со з н а н и я м и
и методами внешних экспертов. П о л е з н ы м п р и н ц и п о м
является комплектование п о л о в и н ы состава таких структур государственными служащими, а другой п о л о в и н ы —
представителями науки, бизнеса и неправительственных
организаций, а также у р а в н о в е ш и в а н и е стабильного круга постоянных сотрудников часто сменяющимися приком а н д и р о в а н н ы м и лицами. О п и с а н н ы й способ организации позволяет стратегической структуре поддерживать
дружественные связи с р а з л и ч н ы м и правительственными органами, ф о р м и р у я сети поступления дополнительной ценной и н ф о р м а ц и и .
В процессе ф о р м и р о в а н и я соответствующих подразделений в правительстве В е л и к о б р и т а н и и наши основные усилия были сосредоточены на сообщении им спос о б н о с т и п о д д е р ж и в а т ь собственную р е л е в а н т н о с т ь
и влиятельность. Там, где это было возможно, все проекты п р о в о д и л и с ь через кабинет министров. Поэтому
они в о с п р и н и м а л и с ь государственными органами как составная часть п о л и т и к и правительства, а не просто как
ничего не з н а ч а щ и е р е к о м е н д а ц и и . Мы старались неп р е м е н н о привлечь в ряды сторонников проектов влиятельных министров и высших чиновников. Кроме того,
уже на самых первых этапах мы с т р е м и л и с ь обязательно заручиться поддержкой министерства финансов. Это
означало, что наши р е к о м е н д а ц и и , скорее всего, будут
полностью о б е с п е ч е н ы необходимыми д е н е ж н ы м и средствами 2 . З н а ч и т е л ь н ы е усилия п о т р е б о в а л и с ь нам для
того, чтобы взять верх над министерствами и ведомствами, которые, как правило, встречают в штыки любые по-
пытки пересмотра сфер п о л и т и ч е с к о й ответственности.
В течение нескольких лет нам удалось достичь поставленной цели—чтобы 50% р а б о т ы производилось различными структурами правительства, а не только центральными органами. П о м и м о этого значительная часть наших
усилий была направлена на стимулирование процессов,
благоприятствующих перспективному мышлению (таких
как р е г у л я р н ы й анализ основных н а п р а в л е н и й бюджетных расходов), а также культурным сигналам, способным
повлиять на поведение (например, д е м о н с т р а т и в н о е поо щ р е н и е со с т о р о н ы о ф и ц и а л ь н ы х лиц высокого ранга). На рис. 5.1. представлены основные стадии типичного стратегического проекта и н е к о т о р ы е сопутствующие
его осуществлению задачи и результаты.
Самыми в а ж н ы м и задачами стратегической команды
является расчет необходимых временных ресурсов и при-
202
207
ЭТАПЫ
Именжвванве
и подготовка
абор стратегического
направления
^ ^ [едования
и анализ
Разработка политики и способа
реализации
проекта
ЗАДАЧИ
•("основание
проекта
> Прояснение
проблем
• Планирование
проекта
• Формирование
команды
ро^сведении
• Анализ данных
• Изучение возможностей
реализации
• Щзработка
руководящих
принципов
• Формулирование
видения
• Определение
стратегических
целей и задач
Ш№
• ДРработка различных вариантов
политики
• Детализация политических вариантов
• Оценка вариантов
политики
• Планирование
развертывания
мероприятий
РЕЗУЛЬТАТЫ
,§5оставление
и план реализации проекта
^межуточный
аналитический
доклад
-дпочтительное
стратегическое
направление
РИСУНОК
работка политики и способа
реализации
проекта
5.1.
Этапы стратегического проекта
Джефф
и
Малган
влечение в н и м а н и я политических лидеров. Все структуры правительства борются между собой за внимание руководства. К сожалению, чаще всего насущное и я р к о е
берет верх над долгосрочным и постепенным. Б о л ь ш а я
часть в р е м е н и л ю б о г о руководителя уходит на то, чтобы справиться с повседневным давлением и поддерживать устойчивые в з а и м о о т н о ш е н и я с другими органами
власти или в л и я т е л ь н ы м и з а и н т е р е с о в а н н ы м и группами. Однако в его р а с п и с а н и и наряду с регулярными днями удаления от текущих проблем и уединения обязательно д о л ж н о быть предусмотрено время для р а с с м о т р е н и я
д о л г о с р о ч н ы х р е ш е н и й (их п р о д о л ж и т е л ь н о с т ь — один
из важнейших индикаторов того, насколько серьезным
я в л я е т с я лидер). Руководитель должен выделять не менее 20 % рабочего времени р а с с м о т р е н и ю долгосрочных
перспектив, желательно—крупными блоками (например,
двухчасовые сессии в течение недели, а также периодически в ы с в о б о ж д а е м ы е ч е т ы р е х ч а с о в ы е отрезки и целые дни).
Но даже в том случае, когда руководитель уделяет необходимое внимание анализу перспектив развития, стратеги д о л ж н ы быть готовы к тому, что большая часть обсуждений будет проходить в коридоре, автомобиле или
лифте. Следовательно, им необходимо научиться отстаивать свою точку з р е н и я и предлагаемые р е ш е н и я и в этих
условиях. Из своего личного опыта р а б о т ы с Тони Блэром я вынес п о н и м а н и е того, что мне не следовало быть
слишком настойчивым. Премьер-министр принимал наилучшие р е ш е н и я тогда, когда располагал временем, достаточным для глубокого погружения в проблему. И наоборот, р е ш е н и я , п р и н я т ы е на лету, отражали лишь его
и н с т и н к т ы или недавно у с л ы ш а н н ы е и с т о р и и и часто
становились от этого хуже.
Глава
5.
Локализация
стратегии...
советников. В то же время в тех областях, в которых государство о т к а з ы в а е т с я от м о н о п о л и и на о с м ы с л е н и е ,
р е ш е н и е и п р и н я т и е мер, оно все чаще делает выбор
в пользу более о т к р ы т ы х стратегических моделей. Движению в этом н а п р а в л е н и и способствует и повсеместное
п р и н я т и е законов о свободе и н ф о р м а ц и и . Н а п р и м е р , сегодня во многих государствах практикуется публикация
проектов законов. В некоторых странах обсуждаются еще
более радикальные меры, предполагающие открытость
каждого шага законодательного процесса, которая обесп е ч и в а е т с я средствами И н т е р н е т а и другими технологическими решениями. В частности, на о т к р ы т о м этапе
анализа могли бы рассматриваться к о м м е н т а р и и исследователей и практиков. О т к р ы т ы е обсуждения альтернативных р е ш е н и й и их последствий позволяют высказать
комментарий, предложение или просьбу всем заинтересованным лицам. Тем самым создаются условия для ведения н е п р е р ы в н о г о о б щ е с т в е н н о г о диалога и получения и н ф о р м а ц и и о том, как люди относятся к тем или
иным а л ь т е р н а т и в н ы м п р е д л о ж е н и я м . О т к р ы т ы е модели, скорее всего, получат широкое р а с п р о с т р а н е н и е ,
поскольку инструменты совместного труда п о с т е п е н н о
п р е в р а щ а ю т с я в мейнстрим, чему способствует и расту„3
В н е к о т о р ы х случаях, о с о б е н н о тогда, когда утечка инф о р м а ц и и способна поставить крест на идее радикальных перемен, стратегия должна разрабатываться конфид е н ц и а л ь н о , с участием л и ш ь нескольких д о в е р е н н ы х
щая популярность социальных сетевых взаимодействий .
В Новой Зеландии вики-технологии использовались при
разработке закона о полиции. О т н о с и т е л ь н о о т к р ы т ы е
методы п р и м е н я л о и правительство социалистов в Испании при подготовке п р е д в ы б о р н о г о манифеста в 2008 г.
(выборы были выиграны). Скорее всего, эти два примера вскоре будут д о п о л н е н ы н о в ы м и свидетельствами.
С в о й с т в е н н ы е этим моделям о г р а н и ч е н и я присущи
всем методам, о с н о в а н н ы м на и с п о л ь з о в а н и и методов
«открытого кода». Модели, использовавшиеся при создании «Википедии» или программного обеспечения Linux,
наиболее э ф ф е к т и в н ы в тех случаях, когда поставлены
четкие п о н я т н ы е цели, руководители наделены властью
вмешиваться в другие о т к р ы т ы е процессы, а конкурирующие и н т е р е с ы отсутствуют или имеют незначительное влияние. Однако в большинстве о б щ е с т в е н н ы х областей нам приходится иметь дело с п р о т и в о р е ч и в ы м и
202
209
О т к р ы т а я стратегия
Джефф
Малган
у с т р е м л е н и я м и р а з л и ч н ы х групп и о ч е в и д н ы м и рисками присутствия структур, руководствующихся узковедомс т в е н н ы м и или к о р ы с т н ы м и интересами, а также конституционными о б о с н о в а н и я м и того, почему и н т е р е с ы
одних должны быть п р и н я т ы во внимание, в то время как
мнение других можно не учитывать 4 . Таким образом, отк р ы т ы е методы ф о р м у л и р о в а н и я стратегии следует расс м а т р и в а т ь как инструменты, с п о с о б н ы е помочь лидерам выносить суждения при содействии более широкого
круга лиц, чем это п р и н я т о сегодня при подготовке тех
или иных решений.
У властей имеется в о з м о ж н о с т ь и с п о л ь з о в а н и я как
более о т к р ы т ы х , так и п о л н о с т ь ю з а к р ы т ы х методов.
Мы же считаем, что наибольшим стратегическим потенциалом обладают п а р л а м е н т ы , роль которых может существенно расшириться. Высший з а к о н о д а т е л ь н ы й орган способен о р г а н и з о в а т ь и с с л е д о в а н и е п е р с п е к т и в
и п р о г н о з и р о в а н и е грядущего (парламент Ф и н л я н д и и
п р и н я л амбициозную программу, предусматривающую
ф о р м и р о в а н и е образа будущего), тщательное изучение
стратегий, обсуждение долгосрочных планов с участием
представителей з а и н т е р е с о в а н н ы х групп, п р и м е н е н и е
технологий, п о з в о л я ю щ и х о б е с п е ч и т ь полноту общественного участия в этом процессе.
О т м е т и м , что высшие з а к о н о д а т е л ь н ы е органы имеют в о з м о ж н о с т ь опереться на давние т р а д и ц и и парламентаризма. Н а п р и м е р , одну из моделей действительно
серьезного подхода к долгосрочным перспективам предл о ж и л и еще в XIX в. специальные к о м и т е т ы парламента
Великобритании:
От сессии к с е с с и и посредством ответов на сотни вопросов и изучения многих тысяч свидетельств с о б и р а л о с ь
огромное количество информации и статистических
данных... все это п о з в о л я л о правительству д е й с т в о в а т ь
с н и к о г д а п р е ж д е не в и д а н н о й у в е р е н н о с т ь ю , с у ч е т о м
п е р с п е к т и в ы и исходя из ш и р о к о г о видения проблем.
Это п р о и з в е л о о г р о м н о е д о л г о с р о ч н о е в о з д е й с т в и е
на о б щ е с т в е н н о е м н е н и е в ц е л о м и на п а р л а м е н т с к о е
общественное мнение, в частности. Вероятно, наиболее
ц е н н ы м и с т о ч н и к о м р е ф о р м ы в п е р с п е к т и в е с т а л о по-
210
Глава
5.
Локализация
стратегии..
н и м а н и е и с т и н н о г о п о л о ж е н и я в е щ е й в р а з л и ч н ы х об5
ластях .
Возможно, именно так парламентам следует активизировать свою работу—дополнив законотворческую функцию
задачей о б е с п е ч е н и я всестороннего общественного диалога по поводу насущных и п е р с п е к т и в н ы х задач.
Глава
Глава 6
6.
Знание...
1990-х гг. Н а ц и о н а л ь н ы й институт правосудия США
поручил Лоренсу Шерману п р о в е с т и исследование
случаев домашнего насилия, которое все чаще стало рассматриваться как с а м о с т о я т е л ь н ы й вид п р е с т у п л е н и й
(в прошлом такого рода п р а в о н а р у ш е н и я в основном игн о р и р о в а л и с ь ) . Ученый получил н е о ж и д а н н ы е результаты: если в актах насилия участвовали и были подвергнуты аресту р а б о т а ю щ и е люди, п р о ж и в а в ш и е в районах,
н а с е л е н н ы х п р е и м у щ е с т в е н н о п р е д с т а в и т е л я м и среднего класса, сам факт заключения под стражу оказывал
сильное воздействие на правонарушителя, и риск повтор е н и я подобных действий с его стороны резко снижался. Однако в том случае, когда правонарушителем оказывался б е з р а б о т н ы й из бедного района, факт его ареста
означал повышение вероятности рецидива. Тем не менее
р е к о м е н д а ц и я воздерживаться от арестов во втором случае была, без преувеличения, скандальна настолько, что
доклад ученого был похоронен.
В любом государстве власть и с п ы т ы в а е т потребность
в знаниях о враждебных ей силах, о гражданах и о вариантах в ы б о р а тех или иных действий. Следовательно,
в о п р о с ы о п р и о б р е т е н и и знаний, о р г а н и з а ц и и , управл е н и и ими и и с п о л ь з о в а н и и либо для завоевания позиц и о н н ы х преимуществ, либо для передачи гражданам, являются одними из в а ж н е й ш и х для правительства любой
страны. Но, как и в случае с исследованием Ш е р м а н а ,
з н а н и я очень редко носят н е й т р а л ь н ы й характер. Они
могут стать источником морально н е п р и е м л е м ы х выводов (заключение о н е ц е л е с о о б р а з н о с т и н а к а з а н и я правонарушителя). Их направление может п р о т и в о р е ч и т ь
общественному мнению и ценностям. В конце концов,
знания могут быть просто л о ж н ы м и .
Мой с о б с т в е н н ы й опыт подсказывает, что власти
крайне редко осознают, что им д е й с т в и т е л ь н о необходимо знать или что они уже знают. Релевантные знания
могут оказаться где-то в н и ж н е й части иерархии, и в момент, когда п р и н и м а ю т с я к р и т и ч е с к и важные решения,
о них просто не вспоминают. Нередко за знание выдают альтернативную, чаще всего окрашенную в р о з о в ы е
цвета, версию реальности. Поэтому п р а в и л ь н е е всего
было бы «триангулировать» любой фрагмент знания, кот о р ы й предлагает государственное ведомство: если министерство рапортует о том или ином достижении, никогда до конца не верьте бодрым докладам до тех пор, пока
не убедитесь в достоверности и н ф о р м а ц и и во время случайного п о с е щ е н и я школы, больницы или полицейского участка. А н а л о г и ч н ы й п р и н ц и п п р и м е н я е т с я в науке:
было бы неразумно полагаться на результаты единственного исследования, идет ли речь о медицине или социальной политике. Только в том случае, когда большое
количество исследований с использованием р а з л и ч н ы х
методов приводят к одним и тем же выводам, мы имеем
основания говорить о найденной истине 1 .
Как однажды заметил Джон Мейнард Кейнс, «более
всего правительству ненавистна мысль о том, что оно может быть хорошо и н ф о р м и р о в а н н ы м , поскольку в этом
случае процесс в ы р а б о т к и р е ш е н и й станет гораздо более сложным и трудным». Сегодня этот п р а к т и ч е с к и й
с к е п т и ц и з м великого ученого в о с п р и н и м а е т с я как анахронизм. П р а в и т е л ь с т в а алчут и н ф о р м а ц и и и данных.
Конечно, н е к о т о р ы е из тех, кто стоит у кормила власти,
п р и н и м а я решения, полагаются на внутренние инстинкты, а с т р о л о г и ч е с к и е карты или д а н н ы е фокус-групп.
Но большинство руководителей стран уверены в том, что
сейчас, более чем когда-либо, успех зависит от систематического и с п о л ь з о в а н и я знании 2
212
213
Знание,
или
Как правительству знать достаточно
для управления страной?
В
Джефф
Малган
Для того чтобы глубже понять п о т р е б н о с т ь в знаниях,
рассмотрим соответствующий п о л и т и ч е с к и й и междунар о д н ы й контекст. В начале XXI в. п о л и т и ч е с к и й климат,
на удивление многим, л и ш и л с я идеологической составл я ю щ е й (за исключением некоторых исключений, таких
как администрация Буша в США). Сравните его хотя бы
с расцветом христианства или наступлением социал-демократии в Европе, коммунизма на Востоке или сравнительно недавним д о м и н и р о в а н и е м н е о л и б е р а л и з м а в англоговорящем мире. Государства становятся все более прагматичными, выше ценя то, что действительно работает.
Они готовы заимствовать новые идеи независимо от места их в о з н и к н о в е н и я . Возможно, они в меньшей степени о г р а н и ч е н ы в р е а л и з а ц и и п р и н я т ы х решений. Прагматизм современных государств подкрепляется растущей
п р о з р а ч н о с т ь ю мира. П р а к т и к а О О Н , Всемирного банка, МВФ, ОЭСР и Е С предполагает, что результаты деят е л ь н о с т и п р а в и т е л ь с т в п р а к т и ч е с к и всех стран мира
н е п р е р ы в н о о ц е н и в а ю т с я по многим показателям, что,
в свою очередь, влияет на общее о т н о ш е н и е к правительству той или иной страны, на п е р с п е к т и в ы п р и в л е ч е н и я
и н о с т р а н н ы х инвестиций, на в о с п р и я т и е собственными
гражданами. Мы живем в мире, в котором люди мгновенно замечают, что ж е л е з н о д о р о ж н ы й транспорт стал работать хуже, что п р и о б р е т е н и е автомобиля обходится дороже или что на улицах появилось больше бездомных.
В н е к о т о р о й с т е п е н и спрос на з н а н и я удовлетворяет п р е д л о ж е н и е международных о р г а н и з а ц и й , политических а н а л и т и к о в и социологов, с п е ц и а л и с т о в в области о б щ е с т в е н н ы х наук, р а б о т а ю щ и х в у н и в е р с и т е т а х ,
исследовательских центрах, л а б о р а т о р и я х к о р п о р а ц и й ,
маркетинговых агентствах и н е п р а в и т е л ь с т в е н н ы х организациях. И с т о ч н и к о м более ф о р м а л и з о в а н н о г о предл о ж е н и я я в л я ю т с я институты, с п е ц и а л ь н о с о з д а н н ы е
для синтеза з н а н и й , такие как Н а ц и о н а л ь н ы й институт з д р а в о о х р а н е н и я и к л и н и ч е с к о г о мастерства в Великобритании, специализирующийся на эффективности р а з л и ч н ы х методов ухода за больными, а также осуществляющие аналогичную деятельность по всему миру
н е п р а в и т е л ь с т в е н н ы е организации Cochrane Collaboration
214
Глава 7. Воплощение..
и Campbell Collaboration . Значительному р а с ш и р е н и ю доступа к з н а н и я м с п о с о б с т в о в а л и м н о ж е с т в о интернетинструментов, включая такие комплексные ресурсы, как
американский policy.com; более жестко контролируемые
с точки з р е н и я качества д а н н ы х и доступные в Интернете систематические о б з о р ы и научные базы данных 4 ;
и даже интеллектуальные поисковые устройства (подобные сервису Google Scholar), п р е д о с т а в л я ю щ и е политикам практически м г н о в е н н ы й доступ к научным исследованиям и примерам о б р а з ц о в ы х практических решений.
В то же время многие из п е р е ч и с л е н н ы х выше инструментов нуждаются в доводке и с о в е р ш е н с т в о в а н и и , чтобы улучшить качество отбора фактических данных, управление ими и и н т е р п р е т а ц и ю . Хотя им присущи не только
частные, но и свойственные сети вообще слабости, такие,
например, как отсутствие надежных средств оценки значимости и н ф о р м а ц и и , эти инструменты уже в значительной степени изменили р у т и н н ы й политический процесс,
даже в тех странах, правительства которых совсем не тор о п я т с я с внедрением к о м п л е к с н ы х систем у п р а в л е н и я
з н а н и я м и со в с т р о е н н ы м и и н т е л л е к т у а л ь н ы м и поисковыми машинами 5 .
Знания, используемые правительством
В п р о ш л о м государства и с п о л ь з о в а л и з н а н и я в самых
разных формах, от в ы я в л е н н ы х в ходе научного исслед о в а н и я данных (политическая э к о н о м и я Рикардо в начале XIX в. или использовавшиеся для о р г а н и з а ц и и государственного з д р а в о о х р а н е н и я данные находившейся
в зачаточном состоянии медицинской науки) до полученных самыми разными методами (от разговоров и сплетен
до правительственных с е й ф о в с документами) разведывательных сведений. Сегодня постоянно расширяющаяся т и п о л о г и я знаний включает в себя:
• статистические сведения (например, о численности
населения и миграции);
• данные о деятельности п о л и ц и и (например, о методах с о к р а щ е н и я р е ц и д и в н о й преступности);
215
Джефф
Малган
!
• научные знания (например, о климатических изменениях);
• п р о ф е с с и о н а л ь н ы е знания, часто д о б ы т ы е посредством строгих тестов (например, о последствиях вакцинации);
• общественное мнение (например, количественные
результаты о п р о с о в и данные качественных исследований);
• представления практиков (например, опыт полиции
в сфере борьбы с о р г а н и з о в а н н о й преступностью);
• п о л и т и ч е с к и е з н а н и я (например, о с о о т н о ш е н и и
р а з л и ч н ы х мнений в правящей партии);
• э к о н о м и ч е с к а я и н ф о р м а ц и я (например, о секторах,
в которых наиболее вероятен рост, или о предприятиях, с которыми возможно заключение соглашения .
о поставках);
•«классическая» разведка ( н а п р и м е р , з н а н и я о дееспособности и н а м е р е н и я х враждебных государств
или т е р р о р и с т и ч е с к и х сетей).
О т л и ч и т е л ь н а я черта этого списка заключается в том,
что в каждой из п е р е ч и с л е н н ы х областей знания имеются свои собственные п р о ф е с с и о н а л ы и и н т е р п р е т а т о р ы .
Иногда они присутствуют и в правительстве (на полунез а в и с и м о й основе). Н а п р и м е р , в кабинете м и н и с т р о в
Великобритании функционируют профессиональные
структуры э к о н о м и с т о в , с т а т и с т и к о в и с п е ц и а л и с т о в
в области исследования операций.
Теоретически государственная служба в целом способна п р о д у ц и р о в а т ь все т и п ы знания. Однако во многих
странах государственные служащие п о с т е п е н н о утрачивают с п о с о б н о с т ь разумно и с п о л ь з о в а т ь и п о т р е б л я т ь
те из них, к о т о р ы е могут быть п о ч е р п н у т ы в различных сферах науки и практики. П р и м е р о м такого рода
может служить мой собственный опыт создания одной
из структурных единиц правительства В е л и к о б р и т а н и и .
Задача стратегического комитета состояла в том, чтобы
внедрить в практику государственных органов аналитический подход в политике. Частично ее р е ш е н и ю должна была послужить собственная работа комитета над ши-
216
Глава
6.
Знание...
роким кругом проблем, от энергетики до заботы о детях
и борьбы с наркотиками. Б ы л а п р е д п р и н я т а п о п ы т к а
объединить в одном процессе анализ и разработку политики, достижение согласия членов кабинета министров
и подготовку планов к реализации. Кроме того, наш комитет сыграл важную роль в осуществлении кураторства,
методическом обеспечении и поддержке стратегических
отделений других государственных органов. Общая числ е н н о с т ь стратегического органа кабинета м и н и с т р о в
составляла 100-150 человек (половина—государственные
служащие, п о л о в и н а — п р и г л а ш е н н ы е сотрудники). Кроме того, в его деятельности п р и н и м а л о участие большое
количество п р и к о м а н д и р о в а н н о г о персонала других государственных органов. С т р а т е г и ч е с к и й комитет способствовал р а с п р о с т р а н е н и ю новых практик в органах
государственной власти. А н а л о г и ч н ы е структуры, возглавляемые в ы с о к о п о с т а в л е н н ы м и ч и н о в н и к а м и , были
созданы в большинстве к л ю ч е в ы х м и н и с т е р с т в правительства Великобритании.
Анализ опыта стратегического комитета кабинета министров позволил в ы я в и т ь критически важные условия
более э ф ф е к т и в н о г о и с п о л ь з о в а н и я знаний. Согласно
одному из них, ф о р м а л ь н ы е процессы у п р а в л е н и я государством нуждаются в т щ а т е л ь н о м обследовании. Вып о л н е н и е этого условия предполагает р е г у л я р н ы й пересмотр п о л и т и к и и выделение средств, необходимых
для систематического и з у ч е н и я с о с т о я н и я доступных
знаний, а также доведение до сведения министров, что
в е р о я т н о с т ь в ы д е л е н и я требуемых д е н е ж н ы х средств
существенно возрастает в том случае, когда им удается
наглядно п р о д е м о н с т р и р о в а т ь , что те или и н ы е затраты н е п р е м е н н о приведут к желаемым результатам. Жизненно важно, чтобы знания были связаны с действием.
В ы п о л н е н и е этого условия требует, ч т о б ы должностные лица, з а н и м а ю щ и е к л ю ч е в ы е посты, х о р о ш о владели з н а н и я м и р а з л и ч н ы х т и п о в и умели их обобщать.
Мы я в н ы м о б р а з о м о т к а з а л и с ь от п р и н ц и п а разделения труда и создания в правительстве исследовательской
структуры (в основе ф о р м а л и з а ц и и науки в Великобритании лежит «принцип Ротшильда» в соответствии с ко-
217
Джефф
Малган
т о р ы м исследователи д о л ж н ы р а б о т а т ь с заказчиками
на к о м и с с и о н н о й основе) и п р и н ц и п а «нового государственного менеджмента», согласно которому политика
д о л ж н ы быть отделена от процесса ее реализации. Нап р о т и в , мы были у б е ж д е н ы в н е о б х о д и м о с т и объедин е н и я в стратегической команде экспертов, п о л и т и к о в
и практиков. Другим ж и з н е н н о важным фактором являлась сетевая деятельность, обеспечивавшая доступность
данных, в о з м о ж н о с т ь п р о в е д е н и я исследований, «усвоение уроков» по о к о н ч а н и и п р о е к т о в и у в е л и ч е н и е количества людей, обладающих п о л е з н ы м опытом. Задача
п р е д о с т а в л е н и я нужных знаний в нужное время нужным лицам, п р и н и м а ю щ и м р е ш е н и я , является достаточно сложной. К тому же опыт управления знаниями государственных органов не сопоставим с соответствующим
опытом компаний частного сектора. И почти непреодол и м ы м и кажутся трудности, с о п р я ж е н н ы е с использованием знаний, продуцируемых в крупных бюрократических структурах, где ведомственные и д и с ц и п л и н а р н ы е
г р а н и ц ы препятствуют обмену и н ф о р м а ц и е й , а корпор а т и в н а я память крайне закрыта.
Как п р и м е н я е т с я знание
в р а з л и ч н ы х областях?
I
Авторы н е к о т о р ы х ранних работ, п о с в я щ е н н ы х использ о в а н и ю ф а к т и ч е с к и х д а н н ы х в п р о в е д е н и и политического курса, исходили из допущения о п р я м о л и н е й н о й
т р а е к т о р и и , с о е д и н я ю щ е й научные исследования, разработку п о л и т и к и и ее воплощение. Однако способы исп о л ь з о в а н и я ш и р о к о различаются в зависимости от сос т о я н и я самого знания. Выделяют т р и о с н о в н ы х т и п а
областей их п р и м е н е н и я .
Области устойчивой
политики
Во-первых, существуют области достаточно устойчивых
знаний. Т е о р е т и ч е с к и е о с н о в а н и я прочны, органы власти знают свою работу, имеется надежная база фактических данных, а большинство новых знаний р а з в и в а ю т
218
Глава 7. Воплощение...
уже имеющиеся. Исследования сосредоточены на заполнении имеющихся р а з р ы в о в и уточнении представлений.
П и л о т н ы е п р о е к т ы р а з р а б а т ы в а ю т с я относительно легко, что позволяет выделить ключевые факторы. В таких
сферах, как макро- и отчасти м и к р о э к о н о м и к а , политика
на рынке труда, л е ч е б н ы й и п р о ф и л а к т и ч е с к и й сектора
здравоохранения, рассматриваемая область весьма близка к о б ы ч н о й науке. П р о ф е с с и о н а л ь н ы е о р г а н и з а ц и и
и ведущие эксперты, как правило, готовы предоставить
правильные советы, систематические обзоры позволяют
делать четкие выводы, заимствование опыта не вызывает затруднений, а п е р с п е к т и в н ы е и н н о в а ц и и довольно
быстро р а с п р о с т р а н я ю т с я по ф о р м а л ь н ы м сетям.
Области
изменчивой
политики
Вторая группа —области, п е р е ж и в а ю щ и е процесс изменений. В них ведутся дискуссии относительно того, что
именно можно считать доказанным, и какие категории
или т е о р и и я в л я ю т с я р е л е в а н т н ы м и . К рассматриваемым нами областям относятся большая часть образования, в определенной степени политика охраны окружающей среды, преступность и организация предоставления
государственных услуг. Такие области—прекрасное поле
для э к с п е р и м е н т о в и р о ж д е н и я п е р с п е к т и в н ы х идей.
Фактические же д а н н ы е носят ф р а г м е н т а р н ы й характер. Они, скорее, п о з в о л я ю т в ы я в и т ь слабости политики, чем сделать четкие выводы о том, какие методы
и приемы окажутся э ф ф е к т и в н ы м и в будущем. Представители п р о ф е с с и й из этого ряда могут являться частью
п р о б л е м ы в той же мере, что и частью р е ш е н и я . Наиболее п е р с п е к т и в н ы е и н н о в а ц и и чаще всего возникают
на п е р и ф е р и и . И с п о л ь з о в а н и е знаний зачастую требует внедрения новых механизмов: один из примеров—сотрудничество в сфере з д р а в о о х р а н е н и я в Великобритании, когда наряду с рассмотрением данных о ф и ц и а л ь н ы х
исследований практики, ученые и ответственные должностные лица дают оценку действенности тех или иных
методов и н е п о с р е д с т в е н н о г о опыта. Здесь также необходима поддержка н е о р т о д о к с а л ь н ы х идей, пилот-
219
1
Джефф
Малган
Глава 7.
ных проектов по внедрению п е р с п е к т и в н ы х и н н о в а ц и й
и з д о р о в ы й скептицизм в о т н о ш е н и и любого метода, изл и ш н е полагающегося на отзывы и контроль со стороны коллег.
Области
принципиально
новой
политики
Воплощение...
ластях. Но только в о т н о ш е н и и первой из них мы можем
говорить о подкрепленности фактологией. В двух других
свидетельства и доказательства играют в большей степени и н ф о р м а ц и о н н у ю роль.
Фактические д а н н ы е
и теория
В-третьих, существуют д е й с т в и т е л ь н о н о в ы е области,
характер которых пока не позволяет с ф о р м и р о в а т ь обширную базу фактических данных: р е г у л и р о в а н и е биотехнологий, э л е к т р о н н о е правительство, п р и в а т н о с т ь
в И н т е р н е т е , новые ф о р м ы государственного управления в Европе или на глобальном уровне. Еще один пример — и з м е н е н и е климата. Согласно п р о г н о з а м Межп р а в и т е л ь с т в е н н о й группы э к с п е р т о в по и з м е н е н и ю
климата (IPCC) и э к о н о м и ч е с к и м оценкам, к о т о р ы е
были п р е д с т а в л е н ы в р а с п р о с т р а н е н н о м правительством В е л и к о б р и т а н и и «Докладе Стерна», в отсутствие
каких-либо действий общий ежегодный объем издержек
и рисков, связанных с климатическими изменениями, будет э к в и в а л е н т е н утрате 5-20% глобального ВВП. Одновременно будет постоянно возрастать риск п р и р о д н ы х
катастроф 6 . Однако мы никак не можем установить достоверность таких прогнозов, поскольку речь идет о terra incognita человечества. Скорее всего, первопроходцы
буду!' совершать множество ошибок. В этих обстоятельствах экспертам удастся опережать любителей не более
чем на один шаг. Задача правительства — пристально следить за тем, что работает, а что демонстрирует неэффективность, что позволит снизить риски крупных ошибок.
Хотя совсем не обязательно, что т р а д и ц и о н н ы е способы организации знания окажутся действенными и в этих
областях (хороший п р и м е р нового подхода к з н а н и я м
в н о в о й ситуации—деятельность IPCC). Ж и з н е н н о необходимы систематические и н в е с т и ц и и в и н н о в а ц и и ,
но в рамках моделей быстрого обучения, а не п о п ы т о к
р е а л и з а ц и и устойчивых подходов. Как однажды написал
Карл Вейк, в действительно новой ситуации, единственное, «что мы способны сделать — это действовать» 7 . Подтверждение играет критически важную роль во всех об-
Р а з л и ч и я между р а с с м о т р е н н ы м и нами областями еще
раз п о д ч е р к и в а ю т всю в а ж н о с т ь т е о р и и . Во в т о р о й
и т р е т ь е й категориях изменяются и вопросы, и ответы.
В такого рода ситуациях фактические данные, свидетельства отнюдь не являются отвлеченными, свободно существующими понятиями. Н а п р о т и в , они в з а и м о с в я з а н ы
с т е о р и я м и и концептами, представляющими собой своего рода п р и з м ы , сквозь к о т о р ы е мы и рассматриваем
окружающий мир. Эти т е о р и и не являются альтернативами н е п р е л о ж н ы м фактам и доказательствам—они лишь
определяют н а п р а в л е н и я их осмысления. И в самом деле,
как справедливо заметил Курт Левин, нет ничего практичнее х о р о ш е й теории. О с о б е н н о в тех случаях, когда
нам приходится иметь дело с изменчивыми областями.
О г р о м н о е значение т е о р и и или фундаментальных исследований должно быть очевидным. Х о р о ш о развитые
макро- и м и к р о э к о н о м и к а предлагают особые структуры
м ы ш л е н и я для поддающихся проверке гипотез и определения н а п р а в л е н и й и н н о в а ц и о н н о й политики. Этим
и объясняется то влияние, которое с о в р е м е н н а я экономика оказывает на экономическую политику государства
и с о п р я ж е н н ы е с ней области ( и н т е р н а л и з а ц и я экстерналий, ваучеры на обучение, ц е н о о б р а з о в а н и е , связанное с проездом по автомобильным дорогам или страхование для получения долгосрочной медицинской помощи).
К о н ц е п ц и и с о ц и а л ь н о г о капитала и в о з н и к а ю щ и е вокруг них т е о р и и также предлагают общую рамку понимания мира, осуществления исследовательских проектов,
в ы д в и ж е н и я поддающихся проверке гипотез и выработки п о л и т и к и в самых р а з н ы х направлениях, от проектир о в а н и я жилья до д о б р о в о л ь н ы х общественно-полезных
работ 8 .
220
219
Джефф
Малган
Теории могут быть и частями более крупных и сложных систем. В то же время они могут основываться на неких с а м о с т о я т е л ь н ы х идеях. Но ключевую роль в разработке и в о п л о щ е н и и п о л и т и к и в таких, казалось бы,
не с в я з а н н ы х между собой областях, как м о н е т а р и з м ,
к в а з и р ы н к и м е д и ц и н с к и х услуг, государственное вещание, р а в н ы е возможности, в о з о б н о в л я е м ы е источники
энергии, регулируемые коммунальные п р е д п р и я т и я или
в ы п о л н е н и е д о г о в о р н ы х обязательств, играют собственно к о н ц е п ц и и , а не к о н к р е т н ы е способы п р и м е н е н и я
т е о р и и на практике.
Х о р о ш и й п р и м е р — р а с п р о с т р а н е н и е новых подходов
к рынку труда. Большинство наиболее успешных моделей,
п р е д л о ж е н н ы х с п е ц и а л и с т а м и в этой сфере, лежат на
прочном основании м и к р о э к о н о м и ч е с к о й теории. Впервые они п р о ш л и проверку п р а к т и к о й в скандинавских
странах (например, в 1991 г. в Н о р в е г и и был принят Закон
о социальном обеспечении, согласно которому местные
власти получали право предъявлять получателям социальных пособий требования о трудоустройстве), в Австралии,
а затем и в США (Закон о родителях-одиночках). Впоследствии эти модели были успешно использованы в с т р а н а х членах ОЭСР, а после проведения р а с ш и р е н н о й оценки
с п р и м е н е н и е м новых сложных технических средств, они
получили дополнительную научную поддержку.
Частично значение т е о р и й то повышается, то идет на
убыль благодаря силе п о л о ж е н н ы х в их основание идей,
частично — благодаря новым фактам и доказательствам.
Растущее внимание к неолиберализму было обусловлено
не только его соответствием в о з з р е н и я м наиболее влиятельных в мире кругов, но и ясностью и простотой самой
к о н ц е п ц и и , предлагавшей четко и з л о ж е н н ы е объяснения и д и а г н о з проблем, с к о т о р ы м и сталкивались правительства р а з н ы х стран, с н е к о т о р ы м намеком на близость к э к о н о м и ч е с к о й науке. П о с т е п е н н о его в л и я н и е
уменьшалось, поскольку т е о р и я оказалась н е п р и м е н и мой к анализу мотивации, культуры, общественных благ
и коллективного у п р а в л е н и я риском.
В некоторых случаях т е о р и я направляет практическую
деятельность, ф о р м и р у я область и с с л е д о в а н и й и при-
223 219
Глава 7.
Воплощение...
менения полученных результатов. Но в вопросах госуд а р с т в е н н о й п о л и т и к и источником к о н ц е п ц и й отнюдь
не всегда становятся теории. К о н ц е п ц и и могут строиться и на практических основаниях, которые впоследствии
подкрепляются теоретически. Это относится и к одному
из важнейших за последние 100 лет случаю широкого расп р о с т р а н е н и я кейнсианской э к о н о м и к и (прежде всего,
раздела об у п р а в л е н и и спросом с целью п о д д е р ж а н и я
полной занятости). В 1920-1930-х гг. кейнсианство в разл и ч н ы х его ф о р м а х было независимо «открыто» в Новой Зеландии, Скандинавии и рузвельтовских США до,
а не после того, как т е о р и я была впервые формализована самим Кейнсом. Впоследствии она была популяризована (по мнению некоторых—извращена), превратившись в общепринятую точку з р е н и я послевоенной эпохи.
Это пример параллельного открытия, к которому сходно
мыслившие умы пришли одновременно.
Обучение извне
З н а ч и т е л ь н а я часть знаний, необходимых властям, имп о р т и р у е т с я из-за рубежа. И с т о р и я свидетельствует
о том, что д е й с т в и т е л ь н о п о л е з н ы е и н н о в а ц и и очень
быстро преодолевали все границы. Н е к о т о р ы е распространялись посредством завоевания (хороший пример—
п р а в о в ы е системы), э к с п а н с и и других с п о с о б с т в о в а л о
то, что и н н о в а ц и и п о р а ж а л и в о о б р а ж е н и е общества:
всеобщее и з б и р а т е л ь н о е право было введено во Франции и Германии в 1870 г., в Ш в е й ц а р и и — в 1874 г., в Испании—в 1900 г., в Ш в е ц и и —в 1909 г., в В е л и к о б р и т а н и и —
после 1918 г. Третьи р а с п р о с т р а н я л и с ь благодаря тому,
что им удавалось овладеть умами властей. Показательный п р и м е р — подоходный налог, к о т о р ы й был введен
в В е л и к о б р и т а н и и в 1842 г., в Ш в е ц и и —в 1861 г., в Италии—в 1864 г., в Я п о н и и —в 1867 г., на большей части терр и т о р и и Германии в последующие годы. Наконец, прон и к н о в е н и е и укоренение остальных было обусловлено
п а р а л л е л ь н ы м д а в л е н и е м на государство. Н а п р и м е р ,
рожденная в бисмарковской Германии система социального о б е с п е ч е н и я р а с п р о с т р а н и л а с ь сначала в Велико-
Джефф
Малган
б р и т а н и и времен Ллойд Джорджа, а затем и во всех передовых странах мира. Одной из п р и ч и н ее успешного
р а с п р о с т р а н е н и я был общий страх перед н а б и р а ю щ и м
силу рабочим движением (во многом аналогичная ситуация складывается сегодня с п е н с и о н н о й р е ф о р м о й ; отличие состоит лишь в силе давления).
З а и м с т в о в а н и е опыта стало стандартным инструментом в арсенале правительства л ю б о й страны. Неудивительно, что п р и н и м а ю щ и е р е ш е н и я лица, столкнувшись
с низкими результатами деятельности государственных
о р г а н о в , н а ч и н а ю т поиск о б ъ е к т о в для п о д р а ж а н и я ,
« п о з и т и в н ы х д е в и а ц и й » , стран, д е м о н с т р и р у ю щ и х более высокие, чем того можно было ожидать, результаты.
К тому же такой подход позволяет существенно снизить
риски заимствования э ф ф е к т н о й , но н е э ф ф е к т и в н о й пол и т и к и , когда п о л о ж и т е л ь н о е в о с п р и я т и е вызвано впечатляющим пиаром, а не р е а л ь н ы м и достижениями.
П р а к т и ч е с к и е знания
Большая часть необходимого правительству знания является н е ф о р м а л и з о в а н н о й , находясь в головах исполнителей или самих граждан. З д р а в о о х р а н е н и е служит в этой
связи х о р о ш и м п р и м е р о м , когда страдающие хроническими з а б о л е в а н и я м и ( н а п р и м е р , р а с с е я н н ы м склерозом) люди знают о своей болезни не меньше врачей. Чтобы использовать такого рода знания в В е л и к о б р и т а н и и
был создан Колледж здоровья, в котором больные делятся с врачами своими з н а н и я м и ( н а п р и м е р , о применении о б е з б о л и в а ю щ и х препаратов). Впоследствии была
р е а л и з о в а н а во многом а н а л о г и ч н а я П р о г р а м м а пациентов-экспертов Н а ц и о н а л ь н о й службы здравоохранения. Значительная часть современных социальных инноваций о с н о в ы в а е т с я на э к с п е р и м е н т а л ь н ы х практиках,
поскольку с точки з р е н и я п р о д у ц и р о в а н и я п о л е з н ы х
знаний они имеют преимущество над ф о р м а л ь н ы м и исследованиями и п и л о т н ы м и проектами. Осуществление
э к с п е р и м е н т а л ь н ы х программ включает в себя быстрое
создание о п ы т н ы х моделей, незамедлительное опробование новых идей, столь же оперативную оценку результа-
218 219
Глава 7. Воплощение...
тов и п р и н я т и е р е ш е н и я в зависимости от полученного
опыта, а также организацию сотрудничества «сообществ
практиков», члены которых делятся наблюдениями и открытиями. Таким образом, задача исследователей и теоретиков заключается в том, чтобы размышлять, подвергать с о м н е н и ю и с и н т е з и р о в а т ь полученные о п ы т н ы м
путем знания.
Ограничения
фактических данных
Но даже идеальный, п о д к р е п л е н н ы й фактами и объективными знаниями, процесс п р и н я т и я правительством политических р е ш е н и й имеет ряд ограничений. Н е к о т о р ы е
из них являются отражением уменьшающегося в л и я н и я
т р а д и ц и о н н ы х властей во в н е ш н е й среде, в которой все
больше людей получают возможность высказывать собственное мнение и создавать репутации (особенно в Интернете) без т р а д и ц и о н н о й о п о р ы на ф о р м а л ь н ы е научные
иерархии 9 . Другие пределы ф а к т и ч е с к и х д а н н ы х исходят из самой п р и р о д ы правительства и государства. Первый из них—демократия. В условиях демократии граждане и представляющие их п о л и т и к и имеют полное право
и г н о р и р о в а т ь самые очевидные факты. В некоторых случаях у них есть все основания для скептицизма в отношении экспертных знаний, которые часто заводили в тупик
в прошлом веке. В других случаях люди предпочитают следовать «инстинкту». Определение численности полиции
дает хороший пример. В соответствии с имеющимися данными, увеличение числа патрульных на улицах не может
рассматриваться как э ф ф е к т и в н ы й способ борьбы с преступностью. Но если общество уверено в обратном, если
оно считает п р а в и л ь н ы м у в е л и ч е н и е государственных
расходов на р а с ш и р е н и е штата полиции в целях повышения степени собственной уверенности, политики будут игн о р и р о в а т ь самые очевидные факты.
Второе о г р а н и ч е н и е н е п о с р е д с т в е н н о связано с нео п р е д е л е н н о с т ь ю и двусмысленностью. По словам Эрнеста Ренана, забвение — один из главных ф а к т о р о в построения нации и государства. Поэтому любое общество
I
Джефф
Малган
Глава 7. Воплощение...
склонно к двусмысленности и недомолвкам. В политике,
как и в л и ч н о й жизни, полная о т к р о в е н н о с т ь х о р о ш а
только в теории. В жизни с р ы в а н и е всех покровов ведет
к нарушению р а в н о в е с и я и разрушению личного и взаимного уважения, особенно в тех случаях, когда различные группы руководствуются прямо п р о т и в о п о л о ж н ы м и
интересами или воззрениями.
Третий предел связан с фактором времени. Время исс л е д о в а н и я отнюдь не совпадает по п р о д о л ж и т е л ь н о сти с тем, которое необходимо для п р и н я т и я решения.
В жестком графике м е р о п р и я т и й любого правительства
нет места п р о в е д е н и ю и с п ы т а н и й и оценке результатов. Н а п р о т и в , чем быстрее в ы н о с и т с я суждение, тем
выше вознаграждение. Качество подобных суждений тем
выше, чем лучше п о л и т и к и и ч и н о в н и к и понимают общее устройство окружающего мира. Очень часто успехи
правительства зависят от этих не в ы р а ж а е м ы х словами,
в р о ж д е н н ы х знаний не меньше, чем от п о л о ж и т е л ь н о
выраженных, ф о р м а л ь н ы х компетенций. Однако во многих случаях время работает против знаний. Как отметил
Терри Иглтон, «действовать в полном смысле этого слова значит подавлять или сдерживать... п е р е ж и в а т ь некую самовнушенную потерю памяти или отрицание» 1 0 .
В определенный момент властям приходится переходить
к действиям, что требует временного отказа от осознания неопределенности и сложности мира.
Другие пределы ф а к т и ч е с к и х д а н н ы х обусловлены
п р и р о д о й с о ц и а л ь н о г о знания. Н а и б о л е е в а ж н ы й момент заключается в том, что все такого рода знания не явл я ю т с я у н и в е р с а л ь н ы м и во в р е м е н и и п р о с т р а н с т в е ,
а исторически обусловлены 1 1 . Внутренние о г р а н и ч е н и я
имеет и аналитическое мышление того типа, которому
обучают каждого молодого ученого и специалиста в области о б щ е с т в е н н ы х наук. А н а л и т и ч е с к и й подход тяготеет скорее к деконструкции проблем, чем к их созиданию; он о р и е н т и р о в а н скорее на поиск общих моделей,
чем на исключения, способные указать дорогу в будущее;
он склонен скорее к комфортному п р и м е н е н и ю давно известных методов к в п е р в ы е возникшим проблемам, чем
к и с п о л ь з о в а н и ю новых инструментов и приемов.
Очень часто специалисты в области общественных наук
утверждают, что прежде чем п р и н и м а т ь какие-либо правительственные меры, следует провести глубокое исследование. П о л и т и к и , н а п р о т и в , всегда готовы действовать. Возникает вопрос: какой объем знаний необходим
для того, ч т о б ы приступить к делу? П р о с т о й ответ состоит в том, что все зависит от величины издержек бездействия. П о с л е д с т в и я бездействия мягче н а к а з а н и я
за поступок. Однако отказ от действий, о п р а в д ы в а е м ы й
недостатком знаний, может быть в о с п р и н я т как безответственность. О ч е в и д н о , что вопрос заключается
не только в издержках, но и в сопутствующих рисках: чем
они выше, тем больший объем знаний нам необходим.
Точно так же, чем в большей степени н е о б р а т и м ы м и могут быть последствия действий, тем больше мы должны
о них знать. Но в некоторых случаях единственный способ п р и о б р е т е н и я знаний заключается в с о в е р ш е н и и
осторожных шагов и изучении их последствий. В любом
случае у нас нет оснований рассчитывать на полную определенность. В поиске однозначных ответов большинство
аналитического склада п о л и т и к о в зачастую лишь сильнее увязают в сомнениях (Билл К л и н т о н иногда парализовал себя и з л и ш н и м и знаниями и р а з м ы ш л е н и я м и там,
где более интуитивно м ы с л я щ и й лидер ощущал бы себя
вполне к о м ф о р т н о , располагая лишь 70% необходимых
для п р и н я т и я р е ш е н и я данных).
По счастью, сегодня правительству доступны едва ли
не все и м е ю щ и е с я знания. П р о и з в е д е н н а я Дональдом
Ш е н о м поколение назад оценка, согласно которой фактические данные имелись лишь в тех областях, которые
не затрагивали интересы общества, уже не актуальна. Современное государство обладает о б ш и р н ы м и знаниями
и имеет б е с п р е п я т с т в е н н ы й доступ к фактам в таких жизненно важных сферах, как безработица, преступность,
з д р а в о о х р а н е н и е , миграция. И в самом правительстве,
и в обществе постоянно обсуждается истинное значение
этих знаний и в о з м о ж н о с т и их использования. Конечно, увеличение их объема отнюдь не упрощает процесс
226
219
Сколько нужно знать?
Д ж е ф ф Малган
J
Глава 7
п р и н я т и я решений. В любом случае з н а н и я часто игнорируются, замалчиваются или просто н е п р а в и л ь н о интерпретируются. Поэтому те, кто вовлечен в их создание
и использование, д о л ж н ы повернуться лицом к обществу и СМИ, р а в н о как и к правительству. З н а н и я становятся наиболее в о с т р е б о в а н н ы м и не только тогда, когда
несут непосредственную пользу, но и в тех случаях, когда
их нельзя более игнорировать.
Воплощение,
или
От слов к делу
О
бщим недостатком организаций, умеющих заглядывать в будущее, является п р е н е б р е ж е н и е настоящим.
Все же любая дорога в будущее начинается с и з м е н е н и я
актуального поведения. Стратегия должна быть не только логически связной, но и предусматривать меры реал и з а ц и и долгосрочных намерений.
П р а в и т е л ь с т в а многих стран умеют э ф ф е к т н о представлять бумажные стратегии, о с о б е н н о в тех случаях,
когда стремятся произвести впечатление на международные о р г а н и з а ц и и . Н а п р и м е р , страны, в ы с т р о и в ш и е с я
в начале 2000 г. в очередь на вступление в ЕС, заметно
подогрели р ы н о к заказных стратегий, авторами которых
выступали отдельные консультанты и к о н с а л т и н г о в ы е
ф и р м ы . К о н е ч н о , эти т в о р е н и я имели очень отдаленное о т н о ш е н и е к действительности. В отсутствие таких
опор, как деньги, законы или структуры, н а ц и о н а л ь н ы е
стратегии в о с т о ч н о е в р о п е й с к и х стран оказывались подв е ш е н ы в воздухе. Иногда с т р а т е г и ч е с к и е р а з р а б о т к и
превращались в самодостаточный вид деятельности. Оказавшись в начале 2000-х гг. в Москве, я встречался с ведущими политиками и м и н и с т р а м и правительства России.
На одном из совещаний меня познакомили с весьма впеч а т л я ю щ е й (и в высшей степени р е ф о р м и с т с к о й ) экон о м и ч е с к о й стратегией. Но только ближе к концу мер о п р и я т и я один из присутствующих сообщил, что эта
стратегия уже была о ф и ц и а л ь н о одобрена лет десять назад, вот только до ее осуществления дело так и не дошло.
З н а м е н и т ы й исследователь проблем менеджмента Генри Минцберг (известный как своими идеями, так и способ-
229
Джефф
Малган
ностью менять точку зрения) однажды написал, что «нет
такой вещи, как р а з р ы в в п р а к т и ч е с к о й реализуемости
между стратегией и политикой: есть лишь плохо разработанные политики и стратегии, в которых не учитываются
реалии их воплощения в жизнь». В этой главе мы подробно рассмотрим частные вопросы воплощения стратегий,
возможность встраивания обстоятельств их р е а л и з а ц и и
в процесс разработки. Следует отдавать себе отчет в том,
что в государственных органах есть те, кто дает обещания,
и те, кому приходится их выполнять. М и н и с т р ы предрекают нам еще большее процветание, еще лучшие школы
или еще более чистую природную среду. Тысячи совсем
других людей прикладывают о г р о м н ы е усилия, чтобы все
эти обязательства были выполнены. То, как это происходит, и находится в фокусе моего внимания.
Л и н и и и спирали
Традиционно р е а л и з а ц и я ц е н т р а л ь н ы м правительством
стратегии рассматривалась как л и н е й н ы й процесс:
• П о л и т и к и о п р е д е л я ю т п р и о р и т е т ы и предлагают
грубые наброски р е ш е н и я (например, в форме манифеста или предвыборного обещания).
• Ч и н о в н и к и ц е н т р а л ь н о г о п р а в и т е л ь с т в а разрабатывают политику, направленную на достижение желаемого э ф ф е к т а , используя н е о б х о д и м ы й набор
инструментов: законодательство, ф и н а н с и р о в а н и е ,
стимулы, новые институты и директивы.
• И с п о л н е н и е к о н к р е т н о й работы по осуществлению
стратегии поручается р а з л и ч н ы м группам сотрудников, ведомству или местным органам власти.
• Ведомство через посредство менеджеров поручает
в ы п о л н е н и е задачи сотрудникам среднего и низшего звеньев, в результате усилий которых и будет достигнута (надо надеяться) цель.
В рамках этого подхода к осуществлению стратегии, вер о я т н о с т ь д о с т и ж е н и я успеха повышается в том случае,
когда в ы п о л н я ю т с я следующие условия:
218
Глава
7.
Воплощение...
• хорошо о р г а н и з о в а н н ы й процесс, в котором участвует о г р а н и ч е н н о е количество посредников;
• простые вертикали подотчетности;
• ясное и понятное предписание о м и н и м и з а ц и и возможностей злоупотреблений;
• жесткие санкции и достойное вознаграждение за выполнение задачи в каждом звене общей цепочки.
В случае в ы п о л н е н и я этих условий, когда на нужные места расставлены нужные люди, а также обеспечено бесп е р е б о й н о е ф и н а н с и р о в а н и е , успех с т р а т е г и и практически гарантирован. И действительно, рассматриваемая
модель прекрасно работает в некоторых областях в определенное время. Она проста, п о н я т н а и привлекательна. Когда, как это часто случается, политические лидеры,
убедившись, что имеющиеся в их р а с п о р я ж е н и и механизмы не согласуются с целями, и с п ы т ы в а ю т разочарование, р е ш е н и е проблемы очевидно: необходимо привести
в более четкое соответствие с о г р а н и ч е н н ы м количеством задач в а ж н е й ш и е движущие силы правительства,
деньги, законодательство, должности и вознаграждение.
Однако это общее правило не совсем точно описывает
р е а л ь н ы й мир, в котором правительство действует. Поэтому п р и м е н е н и е т р а д и ц и о н н о й модели довольно часто
ведет к провалам и р а з о ч а р о в а н и я м или раннему и недолговечному успеху. Почему так происходит? Основные прич и н ы связаны с р а с с м о т р е н н ы м и выше моделями власти
и знания. М а л о в е р о я т н о , что и н и ц и а т о р ы стратегии наделены всей властной полнотой или владеют всем объемом доступных знаний (хотя сами они могут быть уверены в обратном). Даже если правительство обладает и тем,
и другим, осуществление стратегии никогда не является
о д н о н а п р а в л е н н ы м л и н е й н ы м процессом. Скорее, речь
идет о трех тесно связанных, но р а з л и ч н ы х этапах: осуществлении политики (например, внедрение массового обследования населения для выявления больных раком или
п р и н я т и е программы по п о в ы ш е н и ю грамотности), достижении целей (определенные показатели относительно
списка очередности или результатов экзаменов) и достижении более высоких результатов (например, снижение
219
Джефф
Малган
смертности или п о в ы ш е н и е трудоспособности). Во многих случаях эти три элемента подкрепляют друг друга как
успешные стадии единого процесса. Но иногда они вступают в конфликт. Э ф ф е к т и в н о е осуществление неполноценной политики способно ухудшить результаты (например, в В е л и к о б р и т а н и и в конце 1980-х—начале 1990-х гг.
относительно быстро был введен в действие национальный ш к о л ь н ы й у ч е б н ы й план; однако п р и с п о с о б л е н и е
к нему было сопряжено с необходимостью р е ш е н и я большого количества сложных задач), равно как и привести
к достижению ошибочных целей. И з б ы т о ч н о е число новых политик и и н и ц и а т и в способно подорвать процесс
осуществления стратегии посредством о т в л е ч е н и я врем е н и — в ы п о л н е н и е инструкций становится препятствием на пути к д о с т и ж е н и ю более высоких результатов.
Что д о л ж н ы сделать п о л и т и к и и в ы с ш и е ч и н о в н и к и
для того, ч т о б ы д е й с т в и я многих тысяч о р г а н и з а ц и й
и м и л л и о н о в людей, р а б о т а ю щ и х в школах или в полиции, с о о т в е т с т в о в а л и у с т а н а в л и в а е м ы м государством
п р и о р и т е т а м ? Один из наиболее влиятельных из числа
не столь давних (1960-1970-е гг.) ответов на этот вечный
в о п р о с был с ф о р м у л и р о в а н т е о р е т и к а м и общественного (государственного) выбора. Т е о р и я основывается на п о л о ж е н и и о в р о ж д е н н о м к о н ф л и к т е и н т е р е с о в
между «принципалом», государством, которое стремится к м а к с и м а л ь н о й отдаче при м и н и м а л ь н ы х затратах,
и «агентами», ведомствами, п р о ф е с с и о н а л а м и и т.п.,
и м е ю щ и м и р а з л и ч н ы е цели и культуры и стремящимися к защите своих с о б с т в е н н ы х и н т е р е с о в и в о з м о ж н о ,
большему ф и н а н с и р о в а н и ю . Глядя через эту призму, ста- • '
новится очевидным, что осуществлению стратегии будут
способствовать четкие цели, точные и з м е р е н и я результатов д е я т е л ь н о с т и (что позволяет принципалу оценивать агента), четкое разделение покупателей и поставщиков и конкурентные р ы н к и , п о з в о л я ю щ и е избавляться
от слабых.
С точки з р е н и я б ю р о к р а т и и с т р а т е г и ч е с к и е планы
с ч е т к и м и п р и о р и т е т а м и и точно с ф о р м у л и р о в а н н ы м и ,
целями означают установление должного порядка, а луч- ч
шие из них обеспечивают п р я м о й обзор сверху донизу.
218 219
Глава
7.
Воплощение...
В США далее всех с точки зрения определения тех или
иных с п е ц и ф и ч е с к и х целей ушли штаты Техас, Виргиния и Флорида. В начале 2000-х гг. в В е л и к о б р и т а н и и под
заботой правительства находилось все, что только возможно. В здравоохранении, например, 10 целей высшего уровня к о н к р е т и з и р о в а л и с ь более чем 300 целями более низкого уровня, что п о з в о л и л о создать основу для
регулярных проверок, оценки достигнутых результатов
п о л и т и ч е с к и м и лидерами и ч и н о в н и к а м и высшего ранга. Аналогичную роль играют достоверные данные о результатах школьных экзаменов, у л и ч н о й преступности
или в р е м е н и о ж и д а н и я в случае п р о и с ш е с т в и я и чрезв ы ч а й н о й ситуации. Учреждение отдела и н ф о р м а ц и и
при премьер-министре позволило осуществлять независимую оценку того, соответствует ли прогресс в достижении п а р ы д ю ж и н целей самого высокого уровня избранному курсу, и с в о е в р е м е н н о вносить необходимые
к о р р е к т и в ы в случае отклонения 1 .
Н е к о т о р ы е из поставленных целей были успешно достигнуты. Н а п р и м е р , британскому правительству, не без
моего скромного участия, удалось за 1998-2002 гг. сократить количество бездомных в стране на две т р е т и (науки
в этой программе, честно говоря, было не слишком много). Была решена и поставленная лично премьер-министром задача об уменьшении в 2002-2003 гг. количества ходатайств о предоставлении убежища в Великобритании.
В 1997-2001 гг. резко в ы р о с л и показатели г р а м о т н о с т и
(несмотря на то, что расходы на содержание школ были
заморожены). Эти и другие цели, которые ставило перед
собой правительство В е л и к о б р и т а н и и , относились к кат е г о р и и з а щ и щ е н н ы х от и с к а ж е н и я «умных», SMARTцелей (акроним из начальных букв слов specific, measurable, achievable, relevant, timed. — Прим. ред.)—конкретных,
измеримых, достижимых, р е л е в а н т н ы х и точных по времени. Н е л ь з я сказать, что людям всегда нравятся все поставленные перед ними цели. Но н е к о т о р ы е из них помогают м о т и в и р о в а т ь сотрудников государственных
организаций, привлекая внимание к тем из них, кто демонстрирует самые низкие результаты. К тому же цели
могут полностью с о о т в е т с т в о в а т ь предмету особых за-
TP
Джефф
Малган
Глава
7.
Воплощение...
I•
I I'j
i:
I
бот общества. Со в р е м е н е м п р о ц е с с п о с т а н о в к и целей усложнялся. Н а п р и м е р , все чаще устанавливаются
«минимальные цели» (то есть н а и м е н ь ш и е допустимые
уровни результатов, которые д о л ж н ы быть достигнуты
повсеместно) и целевые показатели степени удовлетвор е н н о с т и п о т р е б и т е л е й (к примеру, постановка перед судами цели, заключающейся в п о в ы ш е н и и степени удовлет в о р е н н о с т и жертв преступления приговором).
Однако всем д в и ж и м ы м целями системам присущи
определенные слабости. Известно, что одной из отличительных черт ф у н к ц и о н и р о в а в ш е й в Советском Союзе
системы п л а н и р о в а н и я были р а з ы г р ы в а е м ы е чиновниками сложные партии вокруг определяемых пятилетними планами целевых показателей. Н а п р и м е р , ни в коем
случае нельзя было значительно п е р е в ы п о л н и т ь установл е н н ы е показатели. Иначе новый уровень производства
рассматривался п л а н о в ы м и органами как база для устан о в л е н и я еще более высоких, едва ли д о с т и ж и м ы х целей. Еще одним р а с п р о с т р а н е н н ы м п р и е м о м была так
называемая штурмовщина, когда в период внимательного изучения планов выдвигались т р е б о в а н и я о привлеч е н и и д о п о л н и т е л ь н ы х ресурсов. Все системы планир о в а н и я продуцируют искажения, н е п р е д у с м о т р е н н ы е
п о б о ч н ы е следствия и ситуации, когда за «деревьями»
частных задач теряется «лес» основной цели. Министерства и ведомства доводят до с о в е р ш е н с т в а навыки согласования в т о р о с т е п е н н ы х целей или таких плановых
показателей, которые, скорее всего, будут обязательно
достигнуты на волне д о л г о с р о ч н ы х тенденций. Не следует забывать и о таких не столь я в н ы х проблемах, как
п о р о г о в ы е э ф ф е к т ы , когда характер целевого показателя таков, что одна его сторона привлекает п о в ы ш е н н о е
в н и м а н и е з а и н т е р е с о в а н н ы х групп, в то время как другие остаются забытыми. П р е м ь е р - м и н и с т р Тони Б л э р
был весьма удивлен, узнав, какими методами достигается в ы п о л н е н и е п л а н о в ы х заданий в з д р а в о о х р а н е н и и .
Взять хотя бы условие, согласно которому каждый больной не может записаться на прием к врачу ранее чем за
48 часов. П я т а я часть участковых врачей Англии нашла
простое р е ш е н и е — граждане имеют право записывать-
218 219
ся на прием не более чем за 48 часов до планируемого
посещения. Еще один п р и м е р — т р а г и ч е с к о е происшествие в одном из н а ц и о н а л ь н ы х парков Н о в о й Зеландии. Обрушение смотровой платформы, установленной
в р а й о н е ручья Кейв-Крик, п р и в е л о к гибели 14 молодых людей. П р и этом ведомство, ответственное за функц и о н и р о в а н и е н а ц и о н а л ь н ы х парков, всегда выполняло
все спускаемые сверху п л а н о в ы е показатели. В системах, для которых устанавливается большое количество
целей, отчетные данные часто являются недостоверными или «скорректированными» 2 . Частично проблема достоверности может быть решена, если сбором д а н н ы х
о результатах деятельности занимаются органы, независимые от поставщиков услуг. Но в этом случае необходимо будет смириться с увеличением издержек, вызванным
дублированием функций, поскольку поставщики так или
иначе будут вести собственную статистику производства.
Необходимо также учитывать, что цели, которые ставит
государство, очень часто остаются н е и з в е с т н ы м и обществу и лишь косвенно связаны с в а ж н ы м и для граждан
вопросами. Рассмотрим практику п о с е щ е н и я англичанами л е ч е б н ы х учреждений. Более всего в этой ситуации
они обеспокоены тем, чтобы им перезванивали, пообещав это сделать, чтобы сотрудники регистратуры были
улыбчивы, чтобы в комнате для детей были игрушки, чтобы можно было узнать точное время приема и выяснить,
кто занимается их проблемой. Ни один из этих вопросов
не нашел о т р а ж е н и я в плановых показателях деятельности лечебных учреждений 3 .
В число основных п р и о р и т е т о в п о в ы ш е н и я качества
предоставляемых государством услуг входят в е ж л и в ы й
и чуткий персонал, умение выслушать клиента, честное
о б р а щ е н и е с ним. И вновь о ф и ц и а л ь н о о п р е д е л е н н ы е
плановые показатели не способствовали р е ш е н и ю ни одной из этих проблем 4 .
В р е т р о с п е к т и в е В е л и к о б р и т а н и я прошла через множество уроков, у с в о е н н ы х м н о г и м и к р у п н ы м и фирмами и п р а в и т е л ь с т в а м и р а з л и ч н ы х стран: п о п ы т к а
сильнее подстегнуть систему позволяет добиться некоторого временного роста производительности, возмож-
1
Джефф
Малган
Глава
7.
Воплощение...
но, на 2-3 года (как это п р о и з о ш л о в В е л и к о б р и т а н и и
с результатами школьного образования), но, скорее всего, результат не окажется устойчивым. Более того, если
в процессе установления целей не было учтено мнение
людей, н е п о с р е д с т в е н н о о т в е т с т в е н н ы х за их достижение (многие из показателей спускались вниз министерством ф и н а н с о в , сотрудники которого не имели должного опыта предоставления основных государственных
услуг или не знали, что происходит на уровне непосредственного взаимодействия с потребителем), то постановщик задач подвергнется серьезной критике. Б р и т а н с к о е
п р а в и т е л ь с т в о допустило еще одну серьезную ошибку.
Она заключалась в том, что о т с л е ж и в а н и е результатов
д е я т е л ь н о с т и негативно о т р а з и л о с ь на самой этой деятельности. В 1980-1990-х гг. огромному количеству людей,
прежде занятых непосредственным предоставлением государственных услуг, пришлось осваивать новые для них
роли инспекторов и ревизоров. Затраты резко возросли,
а а л ь т е р н а т и в н ы м издержкам уделялось недостаточное
внимание, несмотря на неубедительность свидетельств
п о в ы ш е н и я результатов деятельности. К тому же новоявл е н н ы е и н с п е к т о р ы уделяли основное внимание не реальным результатам, а о р г а н и з а ц и и процессов и соблюдению правил (чем грешит и большинство аудиторов),
не стратегии, а мелким вопросам, не п р е д п р и и м ч и в о с т и ,
а снижению рисков.
Однозначного р е ш е н и я любой из этих проблем не существует, так как н е к о т о р ы е из них внутренне обусловл е н ы н е р а в н о п р а в н ы м и в з а и м о о т н о ш е н и я м и между
п р и н ц и п а л а м и и агентами. Поэтому во многих странах
с ф о р м и р о в а л и с ь более сложные подходы к управлению
производительностью и р е а л и з а ц и и стратегий. Они могут включать в себя более активное участие п р а к т и к о в
в разработке политики и установлении целей. Возможно
также использование практических знаний и условных
показателей, что предполагает ведение п е р е г о в о р о в относительно их уровня. Н а п р и м е р , в правительстве Нидерландов обсуждается в о з м о ж н о с т ь государственного
управления со «второй линии», основанного на установл е н и и р а м о ч н ы х целей, а не на и с п о л н е н и и регламен-
тирующих все и вся правил. Х о р о ш о з а р е к о м е н д о в а л и
себя и механизмы быстрой оценки результатов, особенно
в тех случаях, где предусмотрена возможность внесения
к о р р е к т и в в п р и о р и т е т ы , ресурсы и целевые показатели. И наконец, были р а з р а б о т а н ы методы, способствующие сосредоточению усилий государственных ведомств
на д е й с т в и т е л ь н о существенных итогах, а не на промежуточных целях 5 .
Б о л ь ш а я п р о з р а ч н о с т ь данных сама по себе может повлиять на п о в ы ш е н и е п р о и з в о д и т е л ь н о с т и , помочь менеджерам своевременно осознать допущенные ошибки,
их начальникам — рассмотреть целесообразность смены
тех или иных д о л ж н о с т н ы х лиц, а гражданам — выгнать
и тех и других. З н а ч и т е л ь н а я часть сведений, прежде
считавшихся с е к р е т н ы м и , сегодня с о д е р ж и т с я в легко доступных базах данных, что побуждает наделенных
властью людей своевременно искать оправдания своим
действиям или бездействию. Для меня л и ч н о достоинства п р о з р а ч н о с т и стали о ч е в и д н ы м и после того, как
был открыт доступ к сведениям об успеваемости учеников в нашей местной средней школе. Оказалось, что она
является одной из 20 худших школ В е л и к о б р и т а н и и (всего в стране насчитывалось около 4000 школ). В то же время у родителей учеников сложились, в общем, хорошие
в з а и м о о т н о ш е н и я и с д и р е к т о р о м школы, и с учителями. У р о д и т е л е й и мысли не возникало о том, что они
на вполне законных о с н о в а н и я х могли бы п о т р е б о в а т ь
со школы гораздо большего, по сравнению с тем, что получали дети. В конце концов, с помощью драконовских
мер, п р е д п р и н я т ы х сверху, школе удалось добиться существенного п о в ы ш е н и я результатов своей деятельности.
На рис. 7.1. п р е д с т а в л е н ы д а н н ы е о продуктивности
предоставления услуг т и п и ч н о й группой английских государственных организаций и учреждений. П е р в ы й график
отображает один из показателей смертности населения
в р а з л и ч н ы х р е г и о н а х страны. На втором — представлены в ы р а ж е н н ы е через успеваемость показатели деятельности английских школ с учетом социально-экономического уровня семей учащихся. Третий график позволяет
сделать выводы о результатах деятельности полиции Ве-
236
237
Джефф
Малган
Глава
БОЛЬНИЦЫ
ШКОЛЫ
Максимальные и минимальные
показатели смертности пациентов
в течение 30 дней после проведения
плановых хирургических операций
в каждом регионе
Максимальная и минимальная доли
15-летних школьников, получивших
пять положительных оценок на экзаменах на получение аттестата
об общем среднем образовании
в 5 группах(квинтилях)
по обеспеченности семей
•
Показатели продуктивности
некоторых государственных услуг в Англии
238
239
Северо-запад
Лоцдон
Юго-восток
Восток
Уэст-Мидлендс
Юго-запад
Трент
О
о
Л
200
300
40O
20
40
6о
8о
юо
5OO
И С Т О Ч Н И К : Министерство
образования (DfES)
Стандартизированный по возрасту
показатель продолжительности жизни
в расчете на юо ооо случаев
ИСТОЧНИК: Институт
финансовых услуг (IFS)
ПОЛИЦИЯ
Минимум
Среднее
по стране Максимум
Насилие над личностью
Изнасилования
Грабежи
Кражи со взломом
Кражи и сбыт краденого
'
Воплощение...
ликобритании. Самое интересное в приведенных данных
(получить их в других странах не так уж просто) состоит
в широком разбросе демонстрируемых результатов, хотя,
казалось бы, мы имеем дело с у н и в е р с а л ь н ы м и государственными услугами. В некоторых случаях мы наблюдаем
вопиющее несоответствие. Н а п р и м е р , в США значения
показателей в ы ж и в а н и я пациентов в течение года после
проведения о п е р а ц и и на сердце в р а з л и ч н ы х больницах
варьируются от 0 до 100 %. Нередко полученные сведения
ставят под с о м н е н и я исходные предположения. В частности, предполагалось, что значительная часть данных о тех
или иных государственных услугах в В е л и к о б р и т а н и и будет тесно к о р р е л и р о в а т ь с другими факторами, прежде
всего с у р о в н е м бедности. Но многие р а с п о л о ж е н н ы е
в бедных районах школы хорошо справляются со своими
задачами. Более того, оказалось, что в относительно небогатых р е г и о н а х б о л ь н и ц ы р а б о т а ю т лучше, главным
образом потому, что у них нет проблем с набором персонала. С точки з р е н и я получения ряда других услуг важную роль играют деньги. Тем не менее, согласно данным
едва ли не каждого серьезного исследования, между объемом расходов и качеством предоставляемых услуг существует лишь в лучшем случае слабая корреляция.
Еще одно подтверждение тезиса о слабых связях между
расходами и качеством услуг—данные о затратах на образование в р а з л и ч н ы х странах мира и его результатами
(рис. 7.2.). И вновь наблюдаемая к о р р е л я ц и я крайне слаба. Возглавляет р е й т и н г Сингапур (отсутствует на диаграмме), уступающий по величине расходов на образование всем представленным на рис. 7.2. странам. П р о я с н и т ь
картину результатов не позволяет и обращение к другим,
н е ф и н а н с о в ы м , показателям. Финские школьники проводят на занятиях меньше времени, чем их сверстники
в какой-либо другой стране, но д е м о н с т р и р у ю т очень
высокую успеваемость. Такие факторы, как количество
учеников в классе или у р о в е н ь оплаты труда учителей,
оказывают незначительное воздействие на итоговые результаты. Представляется, что из собранных ОЭСР и полученных из других источников данных можно сделать
следующие в а ж н ы е выводы: о г р о м н о е з н а ч е н и е имеет
XXX
f
7.
Мошенничества и подделки
Злонамеренный ущерб
Преступления, связанные с наркотиками
Другие преступления
Дорожно-транспортные происшествия
+-—Н
20
Уровень
I
I
1
1
40
6о
8о
юо
насильственных преступлений
ИСТОЧНИК: Преступность в Англии
и Уэльсе, 2002
РИСУНОК
7.1.
Джефф
55°
Глава
Малган
Финляндия
ф
Япония
® ...
Канада
Великобритания
Ирландия
3
®
Швеция
©
Бельгия .
Австрия
Франция
Л 500
а
S
®
ф
Дания
*
Испания
США
Германия
&
Италия
Греция
Португалия
"Ь
о
3 0
40
50
6 о
Совокупные расходы на учащегося,
РИСУНОК
тыс.
долл.
70
8о
США
7.2.
Расходы на образование и результаты обучения
в различных странах
уровень к в а л и ф и к а ц и и учителей (для того чтобы стать
учителем н а ч а л ь н о й школы в Ю ж н о й Корее, надо закончить университет и войти в число лучших 5 % его выпускников); учитель должен н е п р е р ы в н о пополнять свои
знания (в Финляндии на п о в ы ш е н и е к в а л и ф и к а ц и и отводится вторая половина одного из рабочих дней каждой
недели); необходимо обязательно оказывать помощь отстающим в учебе школьникам (треть финских школьников занимается с учителями индивидуально или в малых
группах) 6 .
К с о ж а л е н и ю , во многих находящихся в сфере внимания государства областях мы не можем п р о и з в е с т и
точных и з м е р е н и й , к о т о р ы е п о з в о л и л и бы нам четко
д и а г н о с т и р о в а т ь проблемы. И м е е т с я настоятельная пот р е б н о с т ь в р а з р а б о т к е а в т о м а т и з и р о в а н н ы х систем,
с п о с о б н ы х п р о д у ц и р о в а т ь и н ф о р м а ц и ю о результатах
241219
7.
Воплощение..
д е я т е л ь н о с т и в той или иной сфере, необходимую для
лиц, наделенных правом п р и н я т и я р е ш е н и й и обычных
пользователей. Н а п р и м е р , а м е р и к а н с к и й фонд Kaiser
Permanente, пользующийся заслуженной славой приверженца активного менеджмента в з д р а в о о х р а н е н и и , направляет на развитие и н ф о р м а ц и о н н ы х технологий 2%
от своего оборота. Соответствующие разработки нацелены на поиск новых методов сбора и обработки данных,
необходимых для п р о ф и л а к т и к и и борьбы с болезнями.
Эти сведения позволяют выяснить, какие о р г а н и з а ц и и
системы з д р а в о о х р а н е н и я п р е д о с т а в л я ю т п а ц и е н т а м
наибольшую ценность за деньги, и ф и н а н с и р о в а т ь те
из них, к о т о р ы е принадлежат к наиболее э ф ф е к т и в н о м у
децилю или квартилю. Кроме того, появляется возможность выяснить, почему н е к о т о р ы е р е ш е н и я являются
весьма д е й с т в е н н ы м и , а другие —неработоспособными.
О р г а н и з а ц и я может п о т е р п е т ь неудачу в д о с т и ж е н и и
установленной цели по самым разным причинам: низкий
уровень управления из центра и на местах, ведущий к значительному разбросу в результатах деятельности; низкий
у р о в е н ь п о л и т и к и ; ошибки в о п р е д е л е н и и первоочередных задач; н е п р е д в и д е н н ы е и з м е н е н и я во внешней
среде; с о п р о т и в л е н и е общественности; недостаточное
ф и н а н с и р о в а н и е ; недостаточная поддержка; несоответствие с видением основных игроков; превосходящий возможности график; п е р е н а п р я ж е н и е . П р а к т и ч е с к и мгновенно станет очевидно, что н е к о т о р ы е из этих выводов
не найдут п о н и м а н и я у в ы ш е с т о я щ и х государственных
органов и будут подвергнуты критике или положены под
сукно. Следовательно, одно из важнейших условий создания действенной системы управления по результатам
состоит в том, что структура, которая выносит оценки
и суждения, должна быть независима от всех без исключ е н и я звеньев в цепочке п р я м о г о п о д ч и н е н и я или ответственности. В идеале, и с п о л н е н и е этой роли должно
быть поручено третьей стороне — организации, специализирующейся исключительно на в ы н е с е н и и суждений
такого рода, сотрудники к о т о р о й х о р о ш о разбираются и в ч и с л е н н ы х з н а ч е н и я х показателей, и в том, что
за ними скрывается. И тем не менее, поскольку формаль-
Джефф
Малган
ная управленческая иерархия также нуждается в оценке
и критике, вы рискуете создать еще одну, параллельную
б ю р о к р а т и ю . Отсюда следует, что н е з а в и с и м а я экспертиза необходима, но должна проводиться либо в отношении наиболее значимых, предоставляемых в крупных
масштабах услуг, либо для тех из них, чье качество вызывает обоснованную озабоченность.
П о с т а н о в к а точного диагноза позволяет менеджерам
р е а г и р о в а т ь соответствующим о б р а з о м . Они могут пер е о с м ы с л и т ь политику, п е р е о п р е д е л и т ь цели, внести
и з м е н е н и я в менеджмент, с ф е р ы ответственности и систему к о н т р о л я , увеличить и н в е с т и ц и и , п е р е с м о т р е т ь
п р и н ц и п ы осуществления стратегии. Вероятно, многие
из к о р р е к т и р у ю щ и х воздействий будут в о с п р и н я т ы как
давно н а з р е в ш и е . Однако строгая оценка р а з л и ч н ы х вар и а н т о в п о в ы ш е н и я результатов деятельности встречается довольно редко (чаще всего руководство обвиняет
менеджеров среднего звена в попытках «переложить ответственность»), поскольку этому препятствуют высокие
культурные, п о л и т и ч е с к и е и и н с т и т у ц и о н а л ь н ы е барьеры. И е р а р х и и по самой своей п р и р о д е мало способны к обучению и самокритике. Зато они очень хороши
в поисках виновных. Тем не менее обучение может быть
встроено даже в самые жесткие иерархические структуры. В Нью-Йорке и других американских городах самых
п о л о ж и т е л ь н ы х отзывов удостоилась и н ф о р м а ц и о н н а я
система C O M P S T A T , используемая руководством службы п р а в о п о р я д к а для оценки деятельности п о л и ц и и . Например, в Б а л т и м о р е начальники р а й о н н ы х отделений
п о л и ц и и докладывают руководству (шефу полиции, его
заместителям, комиссару, полковникам и майорам) о пол о ж е н и и на в в е р е н н ы х им т е р р и т о р и я х в специальном
зале, в котором установлена огромная э л е к т р о н н а я карта высотой 3,5 метра со множеством условных изображений. Эта система (и ее аналоги, такие KaKjobstat, Vendorstat и Citistat) позволяет получить комплексные данные
о результатах д е я т е л ь н о с т и без о б р а щ е н и я к формально у с т а н о в л е н н ы м целевым показателям и способствует п о в ы ш е н и ю э ф ф е к т и в н о с т и обучения (теперь ответы на все в о п р о с ы знает не только комиссар п о л и ц и и ) .
218 219
Глава
7.
Воплощение...
П р и м е р из совершенно п р о т и в о п о л о ж н о й области —
новозеландская п р о г р а м м а SKIP (стратегии в отношении детей, и н ф о р м а ц и я для родителей), п о з в о л я ю щ а я
сохранять фокус внимания на результатах, не прибегая
к жесткому контролю. Во многих случаях государство отказывается от создания новых механизмов предоставления услуг, отдавая предпочтение сотрудничеству с уже существующими н е п р а в и т е л ь с т в е н н ы м и о р г а н и з а ц и я м и ,
«пополняющими, дополняющими и поставляющими»
структуру, перед которой поставлены четкие цели относительно результатов д е я т е л ь н о с т и , обладающую единственным в своем роде брендом и имеющую доступ к необходимым материалам. Согласно р а з л и ч н ы м оценкам,
в этом случае государство получает возможность добиться з н а ч и т е л ь н ы х успехов при о т н о с и т е л ь н о с к р о м н ы х
д е н е ж н ы х затратах, что о б ъ я с н я е т с я его способностью
к о о р д и н и р о в а т ь совместную деятельность неправительственных о р г а н и з а ц и й , оказывать им помощь при разработке п р о г р а м м и б ы с т р о м обучении. Такого рода
деятельность государства п р о п и т а н а духом социальных
движений, а не т р а д и ц и о н н о й б ю р о к р а т и и 7 .
В каждом из этих п р и м е р о в и с п о л ь з о в а н и е м е т а ф о р
предоставления услуг представляется нам нецелесообразным. П р а в о о х р а н и т е л ь н а я деятельность—это не доставка
посылок. В к о м п е т е н т н ы х государственных организациях, оказывающих услуги населению, трудятся множество
з н а ю щ и х людей, к о т о р ы е не и с п ы т ы в а ю т недостатка
в собственных идеях и к о т о р ы е не желают ограничивать
себя и с п о л н е н и е м функций агентов руководителей, значительно хуже ориентирующихся в р е а л ь н о й ситуации.
Внедряя н е п р е р ы в н о е с о в е р ш е н с т в о в а н и е
системы, или Модель 360°
Так незаметно мы подошли к одной из фундаментальных
проблем осуществления стратегий, к о т о р а я относится
не столько к и с п о л н е н и ю отдельно взятого долгосрочного плана, сколько к вопросу обучения систем методам
самосовершенствования. Мы исходим из предположения
о том, что в е р о я т н о с т ь у с о в е р ш е н с т в о в а н и я деятельно-
Джефф
Малган
сти любого государственного ведомства или его подразделений тем выше, чем более полно нисходящее давление и поддержка (по поводу целей и ф и н а н с и р о в а н и я )
д о п о л н я ю т с я г о р и з о н т а л ь н ы м давлением и поддержкой
(посредством соревновательного совместного обучения
и т.д.) и восходящим давлением и поддержкой (посредством предоставления пользователям выбора и права голоса, а также личной и коллективной ответственности).
Давление
снизу
Н а и б о л е е в а ж н ы м в деле с о в е р ш е н с т в о в а н и я деятельности государственных о р г а н и з а ц и й является давление
на них снизу, которое должно обладать достаточной силой. Д а н н о е п о л о ж е н и е справедливо и для демократических п о л и т и ч е с к и х систем, и для рынков. Если речь
идет о п р е д о с т а в л е н и и государственных услуг, власть
может п р и н и м а т ь р а з л и ч н ы е формы. Н а п р и м е р , форму
предоставления прав на оказание услуг и соответствующих г а р а н т и й на з а к о н о д а т е л ь н о м уровне, р а в н о как
и прав на возмещение убытков, в случае если что-то пошло не так, как предполагалось. И л и форму предоставл е н и я права выбора всем п о т е н ц и а л ь н ы м получателям
услуг, оказываемых школами, больницами и т.д., которые
ранее были доступны л и ш ь богатым людям. Обеспечению этого права способствует наделение граждан дополнительными возможностями использования информации (например, посредством ведения историй болезни
в э л е к т р о н н о й ф о р м е ) , п р е д о с т а в л е н и е консультаций
и необходимых сведений (или данных, к о т о р ы е во все
большем объеме выкладываются в И н т е р н е т группами
пациентов, родителей и т.д. 8 ), а также ф и н а н с и р о в а н и е •
схем «деньги следуют за потребителем». Простой и легкий доступ к и н ф о р м а ц и и быстро становится одним
из важнейших факторов, оказывающих влияние на пред о с т а в л е н и е государственных услуг. В 2007 г. в Великоб р и т а н и и поисковыми инструментами, п о з в о л я ю щ и м и
получить сведения о предоставляемых государством услугах, подобными круглосуточному и н ф о р м а ц и о н н о м у сервису государственной службы з д р а в о о х р а н е н и я NHS Di-
244
ы[
Глава
у.
Воплощение...
rect, пользовались 78% граждан в возрасте от 16 до 24 лет
и 52% от общей ч и с л е н н о с т и граждан. К концу десятилетия в д о п о л н е н и е к огромному массиву данных едва ли
не обо всем, от результатов школьных экзаменов до показателей преступности, англичане получат доступ к сведениям о смертности больных, перенесших хирургические
операции.
Права выбора п о т р е б и т е л я м и поставщиков услуг, подк р е п л е н н ы е доступом к и н ф о р м а ц и и , становятся сильными стимулами, побуждающими последних к повышению результатов д е я т е л ь н о с т и и изучению р е а л ь н ы х
п о т р е б н о с т е й общества. Х о р о ш и й п р и м е р — шведская
система среднего о б р а з о в а н и я . В результате проведенных в начале 1990-х гг. р е ф о р м родители получили право выбора между государственными и ф и н а н с и р у е м ы м и
государством н е з а в и с и м ы м и школами. Н о в ы е школы,
в случае наличия очевидного спроса со стороны родителей, могли учреждаться всеми желающими, от родителей
до групп учителей, при соблюдении условий справедливого приема учащихся и в ы п о л н е н и я государственного
учебного плана. Н е с м о т р я на то, что количество учеников независимых школ было довольно скромным (в конце 2000-х гг. доля учеников этих школ составляла 12%
от общего количества учащихся), они оказали существенное влияние на государственную систему. Н а п р и м е р ,
в государственных школах, впервые столкнувшихся с конкуренцией, в относительно короткие сроки значительно
улучшилась успеваемость по математике. З н а ч и т е л ь н ы й
шаг вперед сделали и школьные сети, бросившие вызов
т р а д и ц и о н н ы м методам обучения (имеются в виду последователи Р. Ш т е й н е р а и М. Монтессори). И н т е р е с н о ,
что более о т к р ы т ы й р ы н о к стимулировал появление различных моделей организации: около трети независимых
шведских школ создали единую образовательную сеть,
что позволило им добиться с о к р а щ е н и я административно-хозяйственных и других расходов.
В прошлом на возможности выбора настаивали относительно состоятельные граждане, к тому же обладавшие
навыками оценки предложенных вариантов. Сегодня, напротив, согласно данным, полученным в Великобрита-
245
Джефф
Малган
нии, настоятельную потребность в в ы б о р е и с п ы т ы в а ю т
относительно бедные граждане и люди преклонного возраста, в то время как богатые п р е б ы в а ю т в с о с т о я н и и
« б е з р а з л и ч и я к н е о б х о д и м о с т и выбора». Сталкиваясь
с необходимостью п р и н я т и я с л о ж н ы х р е ш е н и й в других областях, от ф и н а н с о в до здравоохранения, богатые
предъявляют единственное т р е б о в а н и е к государствен9
ным услугам—надежность .
Независимо от этих меняющихся социальных моделей,
динамика выбора чаще всего является довольно сложной,
поскольку во многом зависит от доступности р е з е р в о в ,
п о з в о л я ю щ и х н а р а щ и в а т ь объем государственных услуг.
Однако анализ научной л и т е р а т у р ы , п о с в я щ е н н о й проблеме выбора, позволяет сделать вывод о том, что и наличие соответствующих резервов нельзя рассматривать как
панацею. В некоторых случаях р а с ш и р е н и е возможности
выбора способно нанести вред большим группам потребителей; к тому же некоторые опции трудно использовать,
а другие—лишь создают неразбериху. Н а п р и м е р , в конце
1980-х гг. школы Н о в о й Зеландии получили статус «независимых государственных школ», предлагавших родителям более ш и р о к и й выбор. Однако результаты этого нововведения оказались разочаровывающими. Выяснилось,
что неравенство между средними учебными заведениями
только возросло—резко снизилась к в а л и ф и к а ц и я учителей в относительно бедных районах, а успешные школы
буквально п р и т я г и в а л и к себе наиболее одаренныхдетей.
Еще одна форма р е а л и з а ц и и власти — и с п о л ь з о в а н и е
права голоса, права высказывать свое мнение по поводу тех или иных решений. Она может быть востребована
на выборах, открытых собраниях, в случаях, когда чиновники предоставляют возможность анализа осуществляемой ими деятельности или когда встает вопрос о л и ш е н и и
государственных ведомств тех или иных функций (негативной властью является так называемая демократическая состязательность, когда общественные группы наделяются
властью принимать решения о роспуске неизбираемых государственных органов) 10 . Все подобные ф о р м ы отправления власти обычно подкрепляются т р е б о в а н и я м и предоставления отчетов о результатах деятельности.
247 219
Глава
7.
Воплощение...
Еще более сильной ф о р м о й р а с ш и р е н и я политических возможностей является предоставление гражданам
права р а с п о р я ж а т ь с я д е н е ж н ы м и средствами не только в виде ваучеров на получение заранее определенного
пакета услуг, но и другими способами. Модель «прямых
платежей» служит х о р о ш и м примером. Она предполагает, что инвалиды самостоятельно выбирают направление
расходования средств, которые выделяет для них государство. Впервые эта модель была введена в действие в начале 1990-х гг. в В е л и к о б р и т а н и и , благодаря лоббистским
усилиям р а з л и ч н ы х групп инвалидов. Граждане получили в о з м о ж н о с т ь п р и н и м а т ь с а м о с т о я т е л ь н ы е р е ш е н и я
о т н о с и т е л ь н о п р е д о с т а в л я е м о й им д е н е ж н о й , профессиональной и н е ф о р м а л ь н о й поддержки. Сегодня аналогичные модели введены и в других областях социального обеспечения 1 1 . В каждом из этих случаев власть, равно
как и о т в е т с т в е н н о с т ь за р а с п о р я ж е н и е ею, разделяется между государством и гражданами, и последние могут
быть вынуждены смириться с последствиями ошибочных
р е ш е н и й . Степень п р и е м л е м о с т и н е г а т и в н ы х последствий будет зависеть от особенностей к о н к р е т н ы х ситуаций—дееспособности самих потребителей, социальных
последствий н е в е р н о г о в ы б о р а и н а л и ч и я компетентных посредников (личные советники в сфере социального обеспечения) 1 2 . В своей совокупности все эти ф о р м ы
д о п о л н и т е л ь н о й власти создают постоянное давление с
т р е б о в а н и е м с о в е р ш е н с т в о в а н и я практики предоставления государственных услуг, равно как и осуществления обратной связи, источником которой является демократическое правление, что будет способствовать п о в ы ш е н и ю
уровня обслуживания граждан со стороны р а з л и ч н ы х государственных учреждений и организаций 1 3 .
Горизонтальное
давление
Восходящее давление, побуждающее государство к улучшению услуг, должно быть дополнено г о р и з о н т а л ь н ы м и
давлением и поддержкой. Последнюю могут оказывать
сети и равные субъекты, осуществляя взаимную экспертизу. Давление, в свою очередь, может исходить от конку-
Джефф
Малган
рирующих поставщиков, способных заместить организации, демонстрирующие низкие результаты деятельности.
В течение нескольких последних д е с я т и л е т и й эксперименты по введению п р и н ц и п о в конкуренции и состязательности проводились в разных странах мира, прежде
всего в США (например, в 1960-х гг. во многих городах
на юге К а л и ф о р н и и был законодательно введен запрет
на предоставление услуг от имени местных властей), Вел и к о б р и т а н и и , Австралии и Н о в о й Зеландии, а также
в некоторых европейских государствах. Предоставление
правительствами Дании и Нидерландов государственного ф и н а н с и р о в а н и я вновь создаваемым школам стало
с и л ь н е й ш и м стимулом к п о в ы ш е н и ю качества услуг учреждениями государственной системы образования. Данные исследований свидетельствуют о том, что состязательность ведет к резкому п о в ы ш е н и ю э ф ф е к т и в н о с т и
д е я т е л ь н о с т и (например, с о к р а щ е н и ю на 5-15% издержек в американских тюрьмах и снижению на 20 % затрат
на вывоз бытового мусора во многих странах мира). В Австралии частным и некоммерческим организациям, обслуживающим р ы н о к труда удалось добиться весьма знач и т е л ь н о г о с о к р а щ е н и я затрат при о д н о в р е м е н н о м
п о в ы ш е н и и уровня удовлетворения потребителей.
Состязательность отнюдь не является универсальным
инструментом. Ее п р и м е н е н и е н а и б о л е е целесообразно в условиях, когда частный (или благотворительный)
сектор имеет достаточные мощности, чтобы предложить
разумную альтернативу услугам государственных учреждений; кроме того, существует п о т р е б н о с т ь в обеспечении сбора достоверной и н ф о р м а ц и и , необходимой для
оценки успехов и п р о в а л о в с о п е р н и ч а ю щ и х поставщиков. Государство должно стремиться к тому, ч т о б ы превратиться из поставщика услуг в координатора процесса
их предоставления. В свою очередь политикам необходимо п р о я в и т ь волю к тому, ч т о б ы п р е о д о л е т ь политические последствия передачи части прав на оказание услуг
от государственных о р г а н и з а ц и й и у ч р е ж д е н и й частным поставщикам (а также л и ш е н и я частных поставщиков этих прав в случае н е в ы п о л н е н и я взятых ими обязательств). В н е к о т о р ы х областях деятельности наиболее
249 219
Глава
7.
Воплощение...
сильное г о р и з о н т а л ь н о е давление создается в случае передачи прав на предоставление услуг местным сообществам. К примеру, последние могут взять на себя оказание т р а н с п о р т н ы х и почтовых услуг в сельских районах,
в силу способности сочетать о п л а ч и в а е м ы й труд и добровольное участие местных жителей такими способами,
которые недоступны государственным ведомствам, не говоря уже о частных компаниях.
Давление
сверху
Восходящие и г о р и з о н т а л ь н ы е меры, н а п р а в л е н н ы е
на побуждение к более высоким результатам деятельности д о л ж н ы быть д о п о л н е н ы поддержкой и давлением
сверху. Общую ответственность за результаты предоставл е н и я услуг несут ц е н т р а л ь н ы е правительства (в некоторых странах—правительства штатов или п р о в и н ц и й ) ,
поскольку именно они собирают налоги, часть которых
идет на оплату услуг. П р и н ц и п laissez-faire может быть таким же н е э ф ф е к т и в н ы м , как и полный контроль из центра. В о з м о ж н о , придет время, когда у п р а в и т е л ь с т в
не останется иного выбора, кроме р е ф о р м и р о в а н и я системы в целом в ответ на т р е б о в а н и я общества, пока же
они несут исключительную ответственность за ее функц и о н и р о в а н и е . Справедливость также остается в фокусе
в н и м а н и я государств, и для ее п о д д е р ж а н и я необходимы специальные системы ф и н а н с и р о в а н и я и обеспечения прав. И наконец, подразумевается, что центральное
правительство проектирует структуру государственных
услуг, базисных моделей о р г а н и з а ц и и финансов, оплаты
труда, к в а л и ф и к а ц и й и т.д. П р и н ц и п ы , п о л о ж е н н ы е в основу этого п р о е к т и р о в а н и я , могут способствовать вознаграждению тех, кто совершенствует государственные
услуги, или, напротив, подталкивать к снижению их качества. Эти п р и н ц и п ы могут быть ф р а г м е н т и р о в а н н ы м и
или о б ъ е д и н е н н ы м и в систему 14 .
Всем ц е н т р а л ь н ы м правительствам присущ общий недостаток—они слишком многое берут на себя, пытаются
руководить всем и вся, вмешиваются туда, где в их присутствии нет ни малейшей необходимости. Неудивитель-
Джефф
Малган
но, что со временем правительство утрачивает способность справляться с грузом проблем. Но в этой книге мы
используем более стратегический взгляд, согласно которому государство п р и н и м а е т на себя о т в е т с т в е н н о с т ь
за установление и поддержание основных параметров системы и берет на себя ее обеспечение (включая передачу
навыков и денег), но позволяет ей самостоятельно адаптироваться к внешним условиям и э в о л ю ц и о н и р о в а т ь .
П р и в е д е н и е в р а в н о в е с и е нисходящего, горизонтального и восходящего д а в л е н и я и поддержки — задача непростая. Ранее мы пришли к выводу, что п о п ы т к и
мыслить исключительно в категориях однозначного выбора между ц е н т р а л и з а ц и е й и д е ц е н т р а л и з а ц и е й далеко
не всегда заканчиваются успехом. Очень часто наилучшие
р е ш е н и я о с н о в ы в а ю т с я на сочетании элементов централ и з а ц и и (например, посредством введения стандартов
и и з м е р е н и я результатов деятельности) и децентрализации используемых методов. Возможно, наилучшим решением является переход к ц е н т р а л и з а ц и и в п е р и о д ы изменения н а п р а в л е н и я р а з в и т и я системы с последующим
возвращением к практике передачи полномочий и прав
на п р е д о с т а в л е н и е услуг. Так, в Н и д е р л а н д а х и Франции для согласования целей государственных ведомств
и местных учреждений, а также вклада каждых в предоставление услуг населению практиковалось заключение
контрактов р а з л и ч н ы х типов. В этих странах национальные правительства периодически осуществляли перспект и в н ы е п р е о б р а з о в а н и я . Анализ соответствующего опыта позволяет сделать вывод о том, что ведение диалога
с обществом и определенная н а п р я ж е н н о с т ь в его отношениях с государством помогают избежать самоуспокоения и стагнации государственной системы.
От слов к делу
В этой главе я отстаивал подход, в соответствии с которым стратегии должны быть наполнены смыслом не только на бумаге. В них д о л ж н ы быть отражены силы и деловые к о м п е т е н ц и и реальных людей и институтов, а также
их способности п р о т и в о с т о я т ь далеко не всегда прият-
250
Глава
7.
Воплощение..
ным сюрпризам повседневной жизни. В большинстве областей ф о р м а л ь н ы е аспекты стратегий (бумажные документы) и их п р о я в л е н и я в р е а л ь н о й д е й с т в и т е л ь н о с т и
(как правило, радикально иные) беспорядочно переплетены друг с другом. Иногда это сигнализирует о наличии
намеренно созданных преград, иногда — отражает невежество, но чаще — изъяны самой стратегии 1 5 .
Согласно н е к о т о р ы м т р а д и ц и о н н ы м подходам, разработка и осуществление с т р а т е г и и я в л я ю т с я различными видами деятельности. Из чего следует необходимость разделения людей и органов (и ответственности
за достижение цели) на тех, кто создает стратегии, и тех,
кто воплощает их в жизнь. Во многом аналогичные возз р е н и я на р а з д е л е н и е труда легли в основу р а з л и ч н ы х
к о н ц е п ц и й в русле т е й л о р и з м а и фордизма, послуживших т е о р е т и ч е с к и м фундаментом всей созданной в XX в.
п р о м ы ш л е н н о с т и . Представляется разумным рассматривать стратегию, п о л и т и к и и их осуществление как единый ц е л о с т н ы й процесс. П о в ы ш е н и ю э ф ф е к т и в н о с т и
этого процесса способствует работа, по к р а й н е й мере,
некоторых людей как в п р о е к т н ы х командах, так и при
осуществлении полной о б р а т н о й связи, включая сбор
данных, измерение, апробацию и т е с т и р о в а н и е , а также
анализ откликов населения. Не стоит ожидать, что стратеги примут во внимание все сопровождающие осуществление долгосрочных планов реалии (это недостижимая
цель). Скорее стратегия должна в большей степени основываться на н е ф о р м а л ь н ы х обсуждениях и переговорах,
а также на быстром обучении, в основе которого лежит
изучение неожиданных результатов п р и н я т ы х действий.
Глава
Глава 8
Позитивные
риски:
ответственный подход к инновациям
в государственном секторе
В
8.
Позитивные риски..
в ы р а з и л с я Генри П е т р о с к и , «форма следует за провалом» — в продукции и бизнесе ф о р м а я в л я е т с я отражением уроков, которые были извлечены из допущенных
в процессе их создания ошибок. И наоборот, очень трудно признать ошибку в государственной политике и, безусловно, еще труднее ее институционализировать.
Д а н н а я точка з р е н и я получила ш и р о к о е распространение, но это л и ш ь часть проблемы. Государственный
сектор просто не нуждается в таком источнике новых
идей, как сочетание кризиса и л ю б о з н а т е л ь н о с т и . Двумя наиболее содержательными и н н о в а ц и я м и , вошедшими в нашу жизнь за последние 50 лет, я в и л и с ь И н т е р н е т
и В с е м и р н а я паутина. Они были п р е д л о ж е н ы государственными организациями: идея первого родилась в недрах DARPA, второй —в CERN 1 . В число самых успешных
и н н о в а ц и о н н ы х институтов нашего в р е м е н и входит
и Н а ц и о н а л ь н о е управление США по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA). Это редкий пример государственного ведомства, в котором для
достижения целей используется конкурентный механизм
(способ высадки человека на Луну р а з р а б а т ы в а л и три соп е р н и ч а в ш и е друг с другом группы сотрудников; победа
была одержана той из них, которая предложила далеко
не очевидную идею р а з д е л е н и я космического корабля
на два самостоятельных блока). Оглядываясь назад, мы
видим, что на п р о т я ж е н и и большей части истории человечества и, по крайней мере, до конца XIX в. за бизнесом
не замечалось склонности к и н н о в а ц и я м . И н и ц и а т о р а ми наиболее важных нововведений в области коммуникаций, в сфере производства и и с п о л ь з о в а н и я материалов
и в э н е р г е т и ч е с к о й сфере были изобретатели-одиночки,
их богатые п о к р о в и т е л и , правительства или военные.
Идея о том, что бизнес и р ы н к и представляют собой,
романе «Крошка Доррит» Чарльз Диккенс описывает д е я т е л ь н о с т ь М и н и с т е р с т в а В о л о к и т ы , как цент р а л ь н о г о п р а в и т е л ь с т в е н н о г о звена, о с н о в н а я задача
которого — п р и н я т и е р е ш е н и й о том, «что никак не следует делать». Его д е я т е л ь н о с т ь состояла в м е т о д и ч н о й
н е й т р а л и з а ц и и любых идей о п р е о б р а з о в а н и и и улучшении государственного управления. В этом романе нашло
отражение широко р а с п р о с т р а н е н н о е мнение, согласно
которому государственные о р г а н и з а ц и и органически неспособны к инновациям. Бизнес создает новые т о в а р ы
и услуги под давлением р ы н о ч н о й конкуренции — бюрок р а т и я л и ш е н а подобных стимулов. П р а в и л а , по которым она функционирует, не предусматривают ни творчества, ни о р и г и н а л ь н ы х решений. Ч и н о в н и к может быть
наказан за допущенные ошибки, но если он вдруг решит
рискнуть и добьется успеха, никакого в о з н а г р а ж д е н и я
не последует. Поэтому пока частный бизнес разрабатывает новые микросхемы, айподы, самолеты и чудо-препараты, и н е р т н ы й и косный государственный сектор лишь
служит обузой для всех остальных.
Часто мы слышим, что государственный сектор не умеет справляться с собственными ошибками и неудачами.
И наоборот, ф у н к ц и о н и р о в а н и е р ы н к о в основано на поиске способов п р и м е н е н и я множества различных вещей,
большинство из которых оказываются неработоспособными. П р е ж д е чем Томас Эдисон нашел подходящую для
электрической лампы нить накаливания, он испробовал
более 10 тысяч различных материалов и сплавов. Или как
по в ы р а ж е н и ю Уильяма Баумоля, «машины для иннова2
ций», овладела массами совсем недавно .
Карикатурные изображения государственных ведомств
как косных п р о т и в н и к о в т в о р ч е с к о й с о з и д а т е л ь н о й
деятельности не имеют ничего общего с действительностью. Тысячи и т ы с я ч и государственных служащих
по всему миру заняты поиском новых способов борьбы
252
253
'.•:,..Джефф
Малган
Глава
8.
Позитивные
риски...
со СПИДом, продвижением новых методов физического
развития человека, образования, вакцинации населения,
оценки и управления рисками или распределения радиочастот на аукционах 3 .
И тем не менее мы не имеем права и г н о р и р о в а т ь обо с н о в а н н ы е с о м н е н и я в способности государственного
сектора к и н н о в а ц и о н н о й деятельности. Б о л ь ш и н с т в о
и н н о в а т о р о в добивались успеха не благодаря, а вопреки
д о м и н и р о в а в ш и м структурам и системам. Слишком многие и н т е р е с н ы е идеи были в о с п р и н я т ы как пугающие;
их отправляли под сукно или просто забывали о них. Государственные службы не умеют учиться на опыте применения даже самых лучших моделей (в том числе и тех,
что буквально валяются под ногами). Лишь в некоторых
странах п р а в и т е л ь с т в а п р и д а ю т значение, выделяют
средства или создают команды, о т в е т с т в е н н ы е за внедрение и н н о в а ц и й в основных областях государственной
деятельности: социальном обеспечении, безопасности,
з д р а в о о х р а н е н и и или охране окружающей среды. И неудивительно. П р о ц е с с п л а н и р о в а н и я , в том числе стратегического, включает в себя и с п о л ь з о в а н и е имеющихся данных и т е о р и й в п р и м е н е н и и к новым ситуациям.
Креативность, напротив, предполагает создание новых
п о н я т и й и концепций.
Н е с м о т р я на риторику, на л и ц е м е р н ы е п р и з н а н и я
в любви к и н н о в а ц и я м и , ни одно государство не имеет
в сфере научных и с с л е д о в а н и й и опытно-конструкторских р а з р а б о т о к ( Н И О К Р ) ничего даже отдаленно сравнимого с армиями государственных служащих, занятых
статистикой производства, и н с п е к т и р о в а н и е м и мониторингом. Ни одно государство не способно представить
связный отчет о том, как оно осуществляет инновационную деятельность. Н а п р и м е р , никто не может сказать,
какая доля государственных расходов должна быть направлена на и н н о в а ц и и . В о з м о ж н о , для инвестирования в Н И О К Р достаточно 2 - 4 % расходной части бюджета ( о б щ е п р и н я т а я точка з р е н и я о т н о с и т е л ь н о доли
соответствующих капиталовложений в современной экономике). А почему бы не довести ее до 20-30%, как это
п р и н я т о в большинстве биотехнологических компаний?
П р и каких условиях поддержка и н н о в а ц и о н н о й активности д о л ж н а быть р а с ш и р е н а или, наоборот, свернута? Следует ли поручить и н н о в а ц и и заботам специализ и р о в а н н ы х структур, или они должны стать делом всех
и каждого? Какой должна быть о р и е н т и р о в о ч н а я доля
успешных проектов среди радикальных инноваций: одна
из двух или одна из десяти? Кто должен возглавить поиск
новых идей—государственные служащие или политики?
Государственные и н н о в а ц и и далеко не всегда несут
с собой только хорошее —мир, в котором государственные служащие н е п р е р ы в н о э к с п е р и м е н т и р у ю т с уличными с в е т о ф о р а м и или налогами на пенсии, сравним
с самыми страшными н о ч н ы м и кошмарами. Однако безо т в е т с т в е н н ы й подход государства к и н н о в а ц и о н н о й
д е я т е л ь н о с т и просто п о р а ж а е т и резко контрастирует
с таковым в мире науки и технологий. В совокупности
и государство, и частный сектор инвестируют в инновации миллиарды долларов. Неудивительно, что одиночки,
корпевшие над своими и з о б р е т е н и я м и в садовых сараях,
уже довольно давно избавлены от ответственности за решение одной из самых трудных задач и н н о в а ц и о н н о г о
процесса—использования достижений науки в производстве п о л е з н ы х продуктов. И н н о в а ц и о н н а я активность
была п е р е н е с е н а в самое сердце крупных к о р п о р а ц и й
и больших государственных лабораторий 4 .
И все же появляются не слишком отчетливые признаки того, что вскоре положение может измениться. Наиболее к о м п е т е н т н ы е в вопросах п р е д о с т а в л е н и я услуг
государства уделяют все больше внимания инновациям 5 .
Во многом это происходит под давлением п о с т о я н н о
возрастающих общественных ожиданий. Крупнейшими
секторами э к о н о м и к и XXI в. я в л я ю т с я отнюдь не производство автомобилей или стали и даже не и н ф о р м а ц и о н н ы е технологии. На долю о б р а з о в а н и я приходится
5-10% ВВП. Б ы с т р е е всего растут затраты на охрану здоровья детей и взрослых, доля которых в некоторых странах достигает 5% б . Во всех этих секторах государство выступает основным игроком, независимо от к о н к р е т н о й
исполняемой им роли—поставщик услуг, ф и н а н с о в ы й источник или регулятор. В п е р е ч и с л е н н ы х выше областях
254
255
'.•:,..Джефф
Малган
и н н о в а ц и и осуществляются способами весьма далекими
от тех, что были широко р а с п р о с т р а н е н ы в доминирующих отраслях э к о н о м и к и в п р о ш л о м веке.
В государственном секторе, как и в других областях,
под словом «инновации» могут пониматься самые разные
вещи. Оно может означать новые ф о р м ы взаимодействия
(государственно-частные партнерства), способы вознаграждения людей (оплата по результатам) или способы
коммуникации (министерские блоги). В н е к о т о р ы х случаях п р о в о д и т с я р а з л и ч и е между п о л и т и ч е с к и м и инновациями, и н н о в а ц и я м и в услугах и и н н о в а ц и я м и в других
областях, таких как д е м о к р а т и я (электронное голосование, общественные коллегии) или международные отношения (предоплата новых вакцин или Международный
суд по уголовным преступлениям). Н е к о т о р ы е инновации
являются п р и н ц и п и а л ь н о новыми настолько, что наверняка будут рассматриваться как системные (например, создание общегосударственной системы здравоохранения
или переход к низкоуглеродной экономике).
Согласно простейшему определению под и н н о в а ц и я м и
в государственном секторе понимаются новые идеи создания о б щ е с т в е н н о й стоимости. Их новизна должна быть
хотя бы частичной (в большей степени чем простые улучшения, усовершенствования); они д о л ж н ы быть приняты к исполнению (а не просто рассматриваться как хорошие идеи); и они должны быть полезными. Согласно этому
определению, понятие «инновации» частично пересекаетсяс понятиями «креативность» и «предпринимательство».
Такой угол з р е н и я позволяет увидеть, что правительства и государственные ведомства различных стран мира
находятся в процессе н е п р е р ы в н о г о поиска и внедрения
новых способов организации социального обеспечения
или з д р а в о о х р а н е н и я , и н т е р н е т - п о р т а л о в и смарт-карт,
государственных п р о г р а м м з д р а в о о х р а н е н и я и оригинальных стимулов к сокращению выбросов углекислого
газа, форм оплаты, направленных на ограничение автомобильных потоков и судов по делам, связанным с наркотиками, налоговых платежей с помощью интернет-инструментов и р е с т и т у ц и о н н о г о правосудия. Во многих
из этих и н н о в а ц и й какие-либо технологии отсутствуют
256
Глава
8.
Позитивные риски...
вовсе либо играют незначительную роль. Н е к о т о р ы е
из них предполагают создание новых институтов, таких
как уполномоченные по правам детей, или обеспечение
новых прав, таких как право на работу для инвалидов.
Б о л ь ш и н с т в о н а и б о л е е громких и н н о в а ц и й последнего в р е м е н и были так или иначе с в я з а н ы с новым
п р и м е н е н и е м технологий. Государство п е р и о д и ч е с к и
п р е д п р и н и м а е т п о п ы т к и у с к о р и т ь п р о ц е с с ы перехода
бизнеса и граждан на н о в ы е т е х н о л о г и и — от экспериментов по созданию «кабельных городов» в 1960-1970-х гг.
и а м б и ц и о з н о й французской п р о г р а м м ы Minitel (попытка внедрить новую универсальную государственную услугу, предшествовавшая п о я в л е н и ю И н т е р н е т а ) до современных и н и ц и а т и в по с н и ж е н и ю цен на услуги доступа
к ш и р о к о п о л о с н о м у Интернету. Но л и ш ь н е к о т о р ы е
из этих попыток предвосхитили направление р а з в и т и я
т е х н о л о г и й в близлежащем будущем. Н а п р и м е р , никто
из исследователей и не догадывался о том, насколько
важными вскоре станут мобильная т е л е ф о н н а я связь или
обмен текстовыми сообщениями. Характерно, что государство (и эксперты в области технологий) недооценило
важность коммуникации людей между собой в противоположность передаче и н ф о р м а ц и и .
Что касается И н т е р н е т а , то страны мира н е п р е р ы в н о
продвигались вперед и посредством последовательных
шагов вплотную подошли к более индивидуальным взаимодействиям такого рода. Большинство стратегий перехода к электронному правительству н а ч и н а л и с ь с создания веб-сайтов, на к о т о р ы х была представлена уже
имевшаяся и н ф о р м а ц и я . Это было банальнейшим из банальных р е ш е н и й , но в некоторых случаях даже умеренные по своему содержанию шаги (например, о т к р ы т и е
доступа к данным о санитарных инспекциях ресторанов)
оказывают сильное воздействие в терминах общественной стоимости. К тому же правительственные сайты способствовали а к т и в и з а ц и и к о м м у н и к а ц и й — н а п р и м е р ,
ф о р м и р о в а н и ю пакетов р а з л и ч н ы х услуг с использованием более и н т е р а к т и в н ы х сервисов или о с н а щ е н и ю
н е п о с р е д с т в е н н о взаимодействующего с п о т р е б и т е л е м
персонала, такого как сотрудники п о л и ц и и или служб
255
'.•:,..Джефф
I
I.
I
,
I
I,
Малган
Глава
8.
Позитивные риски...
коммунального р е м о н т а , к а р м а н н ы м и к о м п ь ю т е р а м и
и другими м о б и л ь н ы м и устройствами. Впоследствии
в сферу в л и я н и я веб-сайтов вошли и т р а н с а к ц и и — например, э л е к т р о н н ы е платежи в Сингапуре (где большинство трансакций, в том числе уплата ш т р а ф о в и налогов, может осуществляться в р е ж и м е онлайн), оплата
визовых услуг в Австралии или британский судебный онлайн-сервис, п о з в о л я ю щ и й гражданам возбуждать дела
о мелких п р а в о н а р у ш е н и я х через И н т е р н е т . Н а к о н е ц ,
в некоторых, наиболее радикальных и н и ц и а т и в а х государства выходят за пределы функциональности, чтобы
обогатить культуру предоставления услуг возможностью
для граждан к о м б и н и р о в а т ь к о м м е н т а р и и в И н т е р н е т е
и обмен н е ф о р м а л ь н ы м и знаниями.
В некоторых случаях эти и н н о в а ц и и активно продвигались п о л и т и ч е с к и м и деятелями, стремящимися представить свои правительства одними из наиболее передовых.
Безусловно, никак не могли остаться в стороне и участники отрасли и н ф о р м а ц и о н н ы х технологий, голодные
до щедрых контрактов. И иногда и н н о в а ц и и проталкивались наделенными воображением ч и н о в н и к а м и , замечавшими в технологии способ облегчения перехода к новым моделям предоставления услуг.
П а р а л л е л ь н о с новыми технологиями, ф о р м а м и организации и программами в государственном секторе внедр я л о с ь то, что Барт Н о т е б о о м называет новыми «сценариями» 7 . Н а п р и м е р , в с е м и р н ы й рост сетевых компаний
быстрого п и т а н и я во многом был вызван п о я в л е н и е м
нового с ц е н а р и я п р и н я т и я пищи. В то время как посещ е н и е т р а д и ц и о н н о г о р е с т о р а н а предполагало выбор,
обслуживание, трапезу и оплату, с ц е н а р и й самообслуж и в а н и я / б ы с т р о г о п и т а н и я состоит в выборе, оплате,
переносе еды за столик, трапезе и уборке за собой. Новые с ц е н а р и и н е п р е р ы в н о рождаются непосредственно
в государственном секторе, в таких областях, как переработка отходов, индивидуальное обучение в школах и самоуправляемое медицинское обслуживание. Представляется, что они будут иметь к р и т и ч е с к и важное значение
для п о в ы ш е н и я продуктивности процесса предоставления государственных услуг.
О технологических инновациях и нововведениях в бизнесе рассказывается во множестве научных трудов. Круг
л и т е р а т у р ы по проблеме и н н о в а ц и й в государственном
секторе существенно более узок. И здесь из общего ряда
т е о р е т и к о в выделяется фигура Эверета Роджерса, постоянно включающего в свои работы, п о с в я щ е н н ы е распрос т р а н е н и ю и н н о в а ц и й , п р и м е р ы из государственного
сектора 8 . Внимание других исследователей сосредоточено на р а с с м о т р е н и и о с н о в н ы х черт, присущих инновационным организациям, отличающимся повышенной
в о с п р и и м ч и в о с т ь ю к идеям, д и н а м и к о й участвующих
в р а з р а б о т к а х сетей, п о с т о я н н о в о з р а с т а ю щ е й р о л ь ю
пользователей в и н н о в а ц и о н н о м процессе , трудностями
в о б о с н о в а н и и политики фактическими данными 1 0 и ролью о р г а н и з а ц и о н н о й среды 11 . Н е к о т о р ы е из этих работ
носили э м п и р и ч е с к и й характер. Согласно данным одного из опросов, большая часть и н н о в а ц и й инициируется служащими низового и менеджментом среднего звена
(50 % ) 12 , отнюдь не является реакцией на к р и з и с н ы е явления (70%), не признает о р г а н и з а ц и о н н ы х о г р а н и ч е н и й
(60%), а стимулами для и н н о в а т о р о в выступает не столько д е н е ж н о е вознаграждение, сколько п р и з н а н и е окружающих и чувство гордости за собственные достижения.
Н е к о т о р ы е результаты этих научных и з ы с к а н и й выглядят п р о т и в о р е ч а щ и м и здравому смыслу. Н а п р и м е р , органы местного самоуправления с высокой и н н о в а ц и о н н о й
активностью, являющиеся не столько самыми компетентными, сколько и с п ы т ы в а ю щ и м и наибольшую потребность в нововведениях, относятся ко второму или третьему квартилю по производительности 1 3 .
В большинстве источников утверждается, что в прошлом государственные инновации носили скорее фрагментарный, неустойчивый характер, а процесс внедрения был
относительно медленным. Лишь иногда и н н о в а ц и о н н ы й
процесс резко активизировался. Например, как известно,
с момента и з о б р е т е н и я т е л е ф о н а п р о ш л о более ста лет,
но лишь сегодня государство приступило к созданию центров обработки т е л е ф о н н ы х запросов граждан, связанных с проблемами здоровья или обеспечением доступа
граждан к различным службам (служба 311 в Нью-Йорке).
256
255
I ||
||
I'
I
('
I'
l,i
II
I
||
I
''I
,1,
I iI
I
Л
ll
III
11
I
"
ll
I I
11
'.•:,.. Д ж е ф ф Малган
Однако нет правил без и с к л ю ч е н и й , и в н е к о т о р ы х
случаях государственные и н н о в а ц и и обгоняют нововвед е н и я в частном секторе. Х о р о ш и м п р и м е р о м может
служить создание л е й б о р и с т с к и м правительством Велик о б р и т а н и и в конце 1960-х гг. университета принципиально нового типа. В то время все существовавшие универс и т е т ы были п р и в я з а н ы к некоему физическому месту,
а в основу ф у н к ц и о н и р о в а н и я нового высшего учебного
заведения было положено наиболее полное использование потенциала телевидения и телефона. Традиционные
у н и в е р с и т е т ы были о р и е н т и р о в а н ы на обучение молодежи, только что окончившей среднюю школу, двери нового учреждения были о т к р ы т ы для людей любого возраста.
Б о л ь ш и н с т в о ученых и преподавателей, р а б о т а в ш и х
в университетах, подняли новую идею на смех. Обучение,
якобы, не будет пользоваться спросом, система неработоспособна, стандарты будут заведомо низкими. Но правительство полностью в ы п о л н и л о намеченную программу,
и сегодня О т к р ы т ы й университет (ОУ) является крупнейшим высшим учебным заведением Великобритании и признанным мировым лидеров в сфере дистанционного образования. Десятки вдохновленных примером ОУ аналогичных учебных заведений функционируют в разных странах
мира—от Китая и Индии до Африки. Занимавший в то время должность премьер-министра Гарольд Вильсон рассматривал создание ОУ как одно из своих важнейших достижений. Согласно данным проведенного в 2006 г. опроса,
ОУ получил н а и в ы с ш и е оценки среди всех высших учебных заведений в плане удовлетворения потребностей студентов 14 . Деятельность вуза означала грандиозное расширение рядов учащихся за счет новых категорий студентов—
взрослых лиц, избавленных от предварительного отбора,
и тех, кто совмещал учебу с работой. ОУ полностью использовал потенциал все новых и новых коммуникационных технологий, от спутников связи до И н т е р н е т а . Впоследствии едва ли не каждая часть рассматриваемой нами
модели была воспроизведена и частным сектором.
Тридцать лет назад еще одно б р и т а н с к о е правительство п р е д л о ж и л о другую радикальную и н н о в а ц и ю , точно так же затронувшую и н т е р е с ы самых р а з н ы х групп.
256 255
Глава
8.
Позитивные риски...
И м е е т с я в виду услуга по постановке диагноза заболевания по телефону и Интернету, предоставлявшаяся в любое время дня и ночи. И н ф о р м а ц и о н н ы й сервис Министерства з д р а в о о х р а н е н и я NHS Direct был основан
на использовании нового сочетания уже существовавших
элементов: телефона, медсестер и компьютеров с диагностическим п р о г р а м м н ы м обеспечением. В т е ч е н и е нескольких лет счет о б р а щ е н и й в центр по телефону шел
на многие м и л л и о н ы (ежемесячное их количество достигало 2 млн вызовов). И в этом не было ничего удивительного. Согласно оценкам экспертов, диагнозы NHS Direct
были не менее надежны, чем те, которые ставились при
непосредственной встрече больного с врачом.
Справедливости ради заметим, что в обоих вышеописанных случаях инициативу предоставления новых услуг
проявляло отнюдь не государство. Впервые идея Открытого университета была высказана в публичной речи, произнесенной Майклом Янгом в 1958 г. Вскоре она прошла
проверку на практике в небольшом учебном заведении—
Н а ц и о н а л ь н о м колледже дополнительного образования.
Впоследствии идея ОУ была подхвачена л е й б о р и с т с к о й
партией, и в 1969 г. в Великобритании было учреждено новое государственное образовательное учреждение. История сервиса NHS Direct во многом схожа с историей ОУ.
Как и в первом случае, идею выдвинул Майкл Янг, и она
была опробована на т е л е ф о н н о м сервисе «Линия здоровья» , о р г а н и з о в а н н о м в 1980-х гг. с помощью компании
British Telecom. Впоследствии оба сервиса стали частью государственного сектора, хотя создавались как независимые
структуры. Большую роль в становлении обоих сыграли
удача и сильные покровители, такие как министр культуры
Дженни Ли в случае с ОУ и главный санитарный инспектор
Великобритании сэр Кеннет Колман в случае с NHS Direct.
В науке существуют т в е р д о у с т а н о в л е н н ы е каналы,
посредством к о т о р ы х сфера ф у н д а м е н т а л ь н ы х исслед о в а н и й соединена со с ф е р о й р а з р а б о т к и п р о т о т и п о в
и создания готовых продуктов. Однако в р е а л ь н о й действительности эти каналы являются отнюдь не такими
п р я м ы м и , как может показаться на п е р в ы й взгляд. Поэтому в современных исследованиях, п о с в я щ е н н ы х про-
'.•:,..Джефф
Р
Малган
i"
i|
ll
Hi
in
jii
I'l
i
,i,
!
-
Позитивные риски...
В государственном секторе все устроено таким образом,
что любая новая идея в о п р е д е л е н н ы й момент времени
должна получить одобрение двух групп «привратников»,
к о н т р о л и р у ю щ и х р а с п р е д е л е н и е власти и денег. В первую группу входят политики. Наряду с п о л и т и ч е с к и м и
активистами, они пребывают в н е п р е р ы в н о м поиске новых идей, к о т о р ы е п о з в о л и л и бы им заполучить пусть
даже н е б о л ь ш о е превосходство над с о п е р н и к а м и или
привести партию к власти.
Н е к о т о р ы е п о л и т и к и могут быть очень о т к р ы т ы м и .
Столкнувшись в 1930-х гг. с п р о б л е м о й массовой безработицы в США Ф р а н к л и н Делано Рузвельт заявил, что
для ее р е ш е н и я д о л ж н ы быть использованы все доступные средства: «Если что-то не получается, спокойно примите неудачу и испробуйте что-то еще. Но делайте хоть
что-то» 15 . Н е к о т о р ы е политические лидеры были истинными и н н о в а т о р а м и : выдающийся п р и м е р — Ж а й м е Лернер, з а н и м а в ш и й д о л ж н о с т ь мэра бразильского города
Куритиба в 1970-х—начале 1980-х гг. (впоследствии был избран губернатором штата Парана). Под его руководством
была полностью п е р е с т р о е н а т р а н с п о р т н а я система города (для д в и ж е н и я общественного т р а н с п о р т а были отведены отдельные полосы), городские парки, библиотеки и система обучения. В Куритибе детям, у б и р а ю щ и м
мусор в районах трущоб, выдавали ваучеры на поездки
в автобусах. Л е р н е р был п р и в е р ж е н ц е м так называемой
городской акупунктуры—небольших символических проектов, призванных раскрепостить жителей, высвободить
их созидательную энергию 1 6 .
256
255
Политические
I
8.
Еще один показательный пример—деятельность мэра
Боготы Антанаса Моцкуса, использовавшего для достижения желаемых результатов т е а т р а л и з о в а н н ы е представления и спектакли. Он не раз появлялся на публике в костюме Супермена. Для того ч т о б ы установить п о р я д о к
на улицах, мэр нанял свыше 400 мимов, к о т о р ы е должны
были п е р е д р а з н и в а т ь плохих водителей и нарушавших
правила перехода улиц пешеходов. Моцкус ввел в городе практику «женских вечеров», обратившись с просьбой
к мужчинам в эти дни оставаться дома с детьми (и большинство жителей Б о г о т ы в ы п о л н и л и эту просьбу мэра).
Более того, мэр выступил с и н и ц и а т и в о й о добровольном
увеличении налоговых платежей в пользу города на 10 %
(и вновь, к удивлению многих, количество добровольных
налогоплательщиков составило 63 тыс. человек) 1 7 .
Небольшая канадская п р о в и н ц и я Саскачеван пользуется славой вотчины последовательных инноваций, которую
п р и н е с л и ей к р е а т и в н ы е главы администрации, сменявшие друг друга в 1940-1970-х гг. Например, в 1970-е гг. администрация Аллана Блакенея осуществила серию проектов
(комплексные школьные о з д о р о в и т е л ь н ы е программы,
о р г а н и з а ц и я правильного дородового п и т а н и я и предоставление консультаций по уходу за новорожденными) 1 8 .
Н е к о т о р ы е и н н о в а ц и и оказались успешными, другие —
потерпели неудачу. Но все они обогатили администрацию
Саскачевана бесценным опытом и идеями, многие из кот о р ы х впоследствии были р е а л и з о в а н ы на общенациональном уровне. В В е л и к о б р и т а н и и репутацией стойкого п р и в е р ж е н ц а и н н о в а ц и й пользуется Кен Ливингстон,
по и н и ц и а т и в е которого в 1980-х гг. были впервые опробованы на практике п р и н ц и п и а л ь н о новые модели обеспечения равных возможностей граждан и их п р и о б щ е н и я
к социальной жизни, а также соответствующие технологии, а в 2000-х гг.—модели платы за въезд в зоны с перегруженным движением и «зеленого» городского развития.
Конечно, п о л и т и ч е с к и е и н н о в а ц и и могут быть самыми р а з н ы м и по последствиям. Н а п р и м е р , Мао Цзэдун
был выдающимся инноватором, но многие из его идей
несли с собой хаос и разруху. Л и ш ь н е к о т о р ы е диктаторы, прежде чем начать н а в я з ы в а т ь свою волю всем
блеме и н н о в а ц и й в науке, большое внимание уделяется
«бегу по кругу» и отступлениям, которые приходится совершать в ходе внедрения нововведений. В то же время
в государственном секторе таких каналов для продвижения и н н о в а ц и й просто не существует. Поэтому переход
от к о н ц е п ц и й О У и NHS Direct к их реальному воплощению, к предоставлению услуг гражданам и в первом,
и во втором случае занял более десяти лет.
"I
II'
Глава
инноваторы
'.•:,..Джефф
Малган
остальным, п р о я в л я л и т е р п е н и е и п р о в о д и л и тестирование новых идей, э к с п е р и м е н т ы в о г р а н и ч е н н ы х масштабах. И тем не менее политические лидеры из числа
инноваторов, стремящиеся посредством э к с п е р и м е н т о в
вдохнуть в государство новые ж и з н е н н ы е силы, обогащают общество д о п о л н и т е л ь н о й энергией.
Чиновники-инноваторы
Еще одним каналом р а с п р о с т р а н е н и я и н н о в а ц и й является б ю р о к р а т и я : о ф и ц и а л ь н ы е лица, ч и н о в н и к и имеют в о з м о ж н о с т ь продвигать и н н о в а ц и и , не п р и в л е к а я
к участию в этом процессе политиков. В некоторых случаях такие «инновации посредством ухищрений» служат
едва ли не единственным способом в о п л о щ е н и я прорывных нововведений. Один из недавних примеров—против о р е ч и в ы е р е ф о р м ы в деятельности полиции, основанные на т е о р и и «разбитых окон», р е а л и з а ц и ю которых
возглавил комиссар полиции Нью-Йорка Билл Браттон 1 9 .
В том же городе в 1980-х гг. департамент ю в е н а л ь н о й юст и ц и и под руководством Эллен Шаль п о с т е п е н н о превратился в застрельщика новых идей (особенно интересным представляется анализ полученного опыта самим
вдохновителем преобразований) 2 0 .
В В е л и к о б р и т а н и и лишь несколько ч и н о в н и к о в удостоились высоких н а з н а ч е н и й в качестве награды за дос т и ж е н и я в области и н н о в а ц и й , н е с м о т р я на то, что ист о р и я с т р а н ы изобилует п р и м е р а м и и н н о в а ц и о н н о й
д е я т е л ь н о с т и д о л ж н о с т н ы х л и ц — от Эдвина Чедвика
до Д ж е ф ф р и Холланда,—причем н е к о т о р ы е из них добились немалых успехов как п о л и т и ч е с к и е предприниматели; обычно такие люди занимали посты не на самом верху,
а ближе к середине иерархии. И н и ц и а т о р о м разработки
программы Sure start был ч и н о в н и к министерства финансов Н о р м а н Гласс, а п р о г р а м м ы «Час грамотности»—педагог-теоретик Майкл Барбер. В таких странах, как Сингапур, и н н о в а ц и о н н а я деятельность ч и н о в н и к о в рассмат р и в а е т с я как о б щ е п р и н я т а я практика. Н а п р и м е р , Тан
Чин Нам на п р о т я ж е н и и нескольких десятилетий пользовался репутацией активного инноватора, добивавшегося
256
Глава
8.
Позитивные риски...
крупных успехов в самых разных областях—от экономического р а з в и т и я и о б р а з о в а н и я до с ф е р ы искусства.
Рядом с э т и м и о т н о с и т е л ь н о х о р о ш о и з в е с т н ы м и
д о л ж н о с т н ы м и лицами трудятся тысячи других, не попадающих в фокус в н и м а н и я СМИ чиновников. Согласно
данным одного из нескольких проведенных под руководством канадского ученого Сэнфорда Б о р и н с а количественных исследований, весьма обоснованным представляется предположение о том, что большинство и н н о в а ц и й
в государственном секторе осуществляется по инициативе менеджмента среднего звена или сотрудников, непосредственно взаимодействующих с гражданами (согласно
другому выводу исследователя, б о л ь ш и н с т в о инноваций обязаны своим появлением внутренним факторам,
а не в ы з ы в а ю т с я к жизни к р и з и с н ы м и я в л е н и я м и или
п о л и т и ч е с к и м давлением) 2 1 . П о в с е д н е в н а я инновационная д е я т е л ь н о с т ь этих ч и н о в н и к о в с к р ы т а от взглядов посторонних, хотя время от времени их имена звучат
в списках награжденных р а з л и ч н ы м и премиями (во многих странах, включая США, ЮАР, Д а н и ю и Б р а з и л и ю ,
учреждены о ф и ц и а л ь н ы е премии активным участникам
и н н о в а ц и о н н о г о процесса в государственном секторе) 2 2 .
«Периферия»
государственного сектора
В н е к о т о р ы й момент п о т р е б н о с т ь и н н о в а ц и й любого
рода в п о л и т и ч е с к о й или б ю р о к р а т и ч е с к о й поддержке
резко обостряется. Д о б и т ь с я ее удается самыми различными п о л и т и ч е с к и м и путями (см.: табл. 8.1.), пролегающими на «периферии» государственного сектора. Под последней обычно понимаются области, удаленные от формальных структур п о д о т ч е т н о с т и и к о н т р о л я , где легче
решиться на риск и п р о я в и т ь воображение, где более вер о я т н о ф о р м и р о в а н и е радикальных идей о будущем.
•ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ
СИСТЕМЫ
образуют
один из наборов каналов—лаборатории новых идей.
В Великобритании местные органы власти были иниц и а т о р а м и в о п л о щ е н и я в жизнь большого количе-
255
'.•:,.. Д ж е ф ф Малган
Пути
ТАБЛИЦА 8Л.
государственных инноваций
Где?
Кто, как и почему?
Что?
Политики
Продвигаются политиками, стремящимися
привлечь избирателей,
активистами, «мозговыми центрами»
Конституционная
реформа, выбор в здравоохранении, отпуск
по уходу за ребенком
Бюрократия
Продвигаются государственными служащими,
заинтересованными в
р а с ш и р е н и и своих
властных полномочий
или признании заслуг;
используют помощь со
стороны внешних заинт е р е с о в а н н ы х групп
Электронное правительство, р ы н к и торговли
выбросами углекислого
газа
Децентрализация
Демонстрируется местными или региональными властями, которые
стремятся заслужить
одобрение
общественности
Взимание платы за
въезд автотранспорта в
зону с перегруженным
движением, комплексная система ухода за престарелыми гражданами
Бизнес ,
Продвигаются представителями деловых кругов, з а и н т е р е с о в а н н ы м и
в получении прибыли
и помощи в заключении
договоров поставок
Частные ф и н а н с о в ы е
и н и ц и а т и в ы и государственно-частные партнерства, контактные
центры
Академическая
наука
Продвигаются предприимчивыми учеными,
стремящимися к признанию своих научных
достижений
К о г н и т и в н а я поведенческая терапия, аукционы
Неправительственные организации
(НПО)
Продвигаются посредством примеров, кампаний, мотивацией
к росту или п р и з н а н и ю
Хосписы, центры здоровой жизни, летние
университеты
256
Глава
8.
Позитивные риски...
ства идей, которые внесли вклад в создание государства всеобщего благосостояния, равно как и более
поздних и н н о в а ц и й в заключении государственных
к о н т р а к т о в , д о г о в о р о в по выбору или предоставл е н и я комплекса услуг, о р и е н т и р о в а н н ы х на детей.
В США идея с о ц и а л ь н о г о о б е с п е ч е н и я была перенесена в Вашингтон из М и н н е с о т ы и Массачусетса.
В Канаде ц е н т р ы содействия бизнесу (а также ряд
и н н о в а ц и й , с в я з а н н ы х с э л е к т р о н н ы м правительством) п о я в и л и с ь сначала в Н ь ю - Б р а н с у и к е , а затем были в о с п р о и з в е д е н ы и на ф е д е р а л ь н о м уровне. П е р в о н а ч а л ь н о обязательное и с п о л ь з о в а н и е авт о м о б и л ь н ы х р е м н е й б е з о п а с н о с т и было введено
только в штате В и к т о р и я и только потом в Австралии и по всему миру.
• Д Е Л О В Ы Е К Р У Г И были движущей силой многих осуществленных в последнее время р е ф о р м , связанных
с обслуживанием потребителей, таких как создание
к о н т а к т н ы х ц е н т р о в и инструментов у п р а в л е н и я
взаимоотношениями с потребителями. Причины
активного п р о д в и ж е н и я бизнесом таких идей, как
п р и в а т и з а ц и я и государственно-частные партнерства, о ч е в и д н ы — и н т е р е с ы бизнеса.
' У Н И В Е Р С И Т Е Т Ы , в одном из к о т о р ы х Аарон Бек
и его коллеги впервые разработали когнитивную поведенческую терапию, методы которой нашли широкое п р и м е н е н и е в местах заключения и здравоохранении. П р и н ц и п ы п р о в е д е н и я аукционов частот,
выручка от которых во многом улучшила финансовое п о л о ж е н и е н е к о т о р ы х государств, были разработаны Кеном Б и н м о р о м и другими специалистами
по т е о р и и игр.
* ГРАЖДАНСКОЕ
О Б Щ Е С Т В О является еще одним
общим источником, идет ли речь о строительстве социального жилья, создании хосписов или программах р а з в и т и я взаимной поддержки соседей, которые
были столь популярны в 1980-1990-х гг., что английская полиция в конце концов ввела новую должность—
полицейского, ответственного за работу с местными
жителями 2 3 . В то же время д о б р о в о л ь н ы е объедине-
255
'.•:,..
Д ж е ф ф
Глава
М а л г а н
ния граждан очень часто выказывают недовольство
тем, что государства просто копируют разработанные
их членами успешные инновации. Поскольку добровольные организации л и ш е н ы возможности отстоять
свои авторские права и не получают никакой компенсации, всегда существует риск, что они будут вытеснены из дела конкурирующими государственными
ведомствами, пользующимися н е с р а в н и м о лучшим
финансированием. П а р а л л е л ь н ы й пример из совсем
другой области —программа «Чистая Индия», разработанная неправительственной организацией DevelopmentAlternatives в 1996 г. Цель состояла в привлечении
возможно большего количества школьников к наблюдению за состоянием природной среды и проведению
соответствующих и з м е р е н и й . Сегодня в этой программе участвует 78 городов по всей Индии, а ее руководители успешно сочетают партнерство с местными властями и разумное давление на них.
Институционализация
инноваций
Правительства некоторых стран уже п р е д п р и н я л и остор о ж н ы е шаги, н а п р а в л е н н ы е на и н с т и т у ц и о н а л и з а ц и ю
и н н о в а ц и й и ф о р м а л и з а ц и ю путей их продвижения 2 5 .
В министерстве ф и н а н с о в Д а н и и создана с п е ц и а л ь н а я
структура, о т в е т с т в е н н а я за п р о д в и ж е н и е новых идей,
таких как п л а н ы по созданию единого счета, с которого будут осуществляться все ф и н а н с о в ы е т р а н с а к ц и и
граждан. М и н и с т е р с т в о э к о н о м и к и и бизнеса провело
внутренние п р е о б р а з о в а н и я с целью перехода от функц и о н а л ь н о г о к проектному принципу р а б о т ы и вместе
с двумя другими ведомствами учредило консультационную службу Mindlab, о с н о в н а я задача к о т о р о й состоит
в том, чтобы побуждать ч и н о в н и к о в к более творческому подходу к работе 2 6 . З н а ч и т е л ь н о е в н и м а н и е инновациям в государственном секторе уделяет и основное техн о л о г и ч е с к о е ведомство Финляндии, и н н о в а ц и о н н ы й
фонд SITRA 27 . В США, в штате Миннесота какое-то время
ф у н к ц и о н и р о в а л о подразделение, специализировавшее-
8.
Позитивные риски...
ся на п р о д в и ж е н и и и н н о в а ц и о н н ы х разработок, а на федеральном уровне, в Государственном департаменте стран ы , — Ц е н т р а д м и н и с т р а т и в н ы х и н н о в а ц и й (по крайне
мере, до недавнего времени). В Нью-Йорке на партнерских началах между штатом и городом был создан Центр
судебных и н н о в а ц и й , сотрудники которого участвуют
в р а з р а б о т к е , т е с т и р о в а н и и и оценке новых подходов,
таких как особые суды по правонарушениям, связанным
с наркотиками и д о м а ш н и м насилием.
П р о д в и ж е н и ю и н н о в а ц и й п р и з в а н а способствовать
сингапурская п р о г р а м м а Enterprise Challenge, ответственность за у п р а в л е н и е к о т о р о й в о з л о ж е н о на секретариат премьер-министра. В рамках этой п р о г р а м м ы было
осуществлено ф и н а н с и р о в а н и е более 68 проектов, таких
как «виртуальный п о л и ц е й с к и й центр», обрабатывающий обращения, не требующие срочного вмешательства
органов по охране общественного порядка, и обеспечивающий проведение т е л е к о н ф е р е н ц и й с участием заключ е н н ы х и их родственников. Согласно и м е ю щ и м с я данным, достигнутая экономия более чем в 10 раз превысила
затраты центра 2 8 .
В В е л и к о б р и т а н и и никогда не было столь же ревностных с т о р о н н и к о в и н н о в а ц и й в государственном сек29
торе . И тем не менее правительство находилось в неп р е р ы в н о м поиске путей п р е о б р а з о в а н и я б ю р о к р а т и и
в сторону большей открытости. В частности, проводились
э к с п е р и м е н т ы по р а с к р е п о щ е н и ю местных ч и н о в н и к о в
и предоставлению им права обходить общенациональные правила, включая создание так и не п р и ж и в ш и х с я
зон образования и здоровья и укоренившихся зон занятости. П р о г р а м м а «Инвестировать, чтобы сэкономить бюджет» позволила с ф о р м и р о в а т ь крупный д е н е ж н ы х фонд
под управлением министерства финансов, основное назначение которого состояло в поддержке перспективных
и н н о в а ц и й , внедрение которых т р е б о в а л о межведомственного сотрудничества 3 0 . В министерстве о б р а з о в а н и я
было создано и н н о в а ц и о н н о е подразделение, поддерживавшее творческие сообщества практиков, а в министерстве з д р а в о о х р а н е н и я — Институт и н н о в а ц и й и усовершенствований. Наряду с небольшими и н в е с т и ц и о н н ы м и
255
254
'.•:,..Джефф
Малган
фондами, н е к о т о р ы е государственные ведомства предоставляют менеджерам по работе с гражданами возможность о п р о б о в а т ь в деле те или иные новые идеи.
В свете м н о ж е с т в а п р и в е д е н н ы х п р и м е р о в активного п р и н я т и я рисков, кому-то может показаться, что госуд а р с т в е н н ы й сектор не и с п ы т ы в а е т недостатка в инновациях, а любые возникающие барьеры могут быть легко
преодолены. К сожалению, во всех в ы ш е о п и с а н н ы х примерах речь шла об относительно мелкомасштабных и инс т и т у ц и о н а л ь н о н е д о л г о в е ч н ы х проектах. С о з д а н н ы е
в В е л и к о б р и т а н и и зоны здоровья и о б р а з о в а н и я были
закрыты при первой же возможности, поскольку никогда
не пользовались поддержкой высших должностных лиц.
И н н о в а ц и о н н ы е разделы государственных бюджетов
весьма с к р о м н ы , о с о б е н н о в с р а в н е н и и с общим объемом расходов или со средствами, в ы д е л я е м ы м и на технологические Н И О К Р . П о д а в л я ю щ е е большинство правительств стран—членов ОЭСР п о к а л и ш ь раздумывают
над основным аргументом в пользу инноваций, не говоря
о полном его принятии. Отчасти п р и ч и н а п р о я в л я е м о й
ими н е р е ш и т е л ь н о с т и состоит в отсутствии сколько-нибудь ответственного анализа тех ситуаций, когда инновации ж и з н е н н о необходимы, и тех, в которых государству
стоит с ними повременить.
Веские п р и ч и н ы
избегать плохих и н н о в а ц и й
Есть несколько существенных доводов в пользу необходимости о г р а н и ч и в а т ь и н н о в а ц и о н н у ю д е я т е л ь н о с т ь
со с т о р о н ы государственного сектора. О ч е в и д н о , что
число с т о р о н н и к о в государства, активно экспериментирующего со службой «скорой помощи» или соглашениями в области я д е р н о й безопасности, будет не слишком
велико. Люди склонны к п р о я в л е н и ю едва ли не нулевой
т о л е р а н т н о с т и в вопросах, связанных с угрозой человеческой жизни, тогда как роль государственного сектора
в оказании важнейших услуг значительно больше той, что
играют в жизни общества частные организации. Неудивительно, что общество стремится к предельно строгому
254
Глава
8.
Позитивные риски...
о г р а н и ч е н и ю с ф е р ы ведения органов государственной
власти. Мир, в котором все начальные школы и почтовые отделения подвергались бы ежегодной реструктуризации и ребрендингу, превратился бы в ночной кошмар.
В самих ведомствах, п р е д о с т а в л я ю щ и х государственные услуги, часто можно услышать еще два довода против
ответственного подхода к и н н о в а ц и я м , в каждом из которых содержится некое зерно истины. Один из них—это
т р а д и ц и о н н ы й к о н с е р в а т и в н ы й аргумент, согласно которому все давно существующие, не раз использовавшиеся
и п р о в е р е н н ы е методы и институты являются более предпочтительными, чем новые. В своем чистом виде этот аргумент не выдерживает критики, поскольку многие методы, от полицейского патрулирования до трех «г» (reading,
riting (writing), rithmetic (arithmetic)— чтение, письмо,
а р и ф м е т и к а ) в о б р а з о в а н и и , равно как многие давно существующие институты, от ц е н т р а л ь н ы х банков до систем государственного здравоохранения, когда-то воспринимались как р а д и к а л ь н ы е новации. С другой стороны,
если непредвзято отнестись к этому аргументу, то нельзя
не признать, что даже лучшие идеи только в ы и г р ы в а ю т
от объективной проверки и адаптации к реальному миру.
Второй, связанный с предыдущим довод состоит в том,
что государственный сектор призван играть роль своего
рода амортизатора, смягчающего воздействия слишком
большого количества и з м е н е н и й . А м б и ц и о з н ы е политики и преследующие с о б с т в е н н ы е и н т е р е с ы предприниматели так и сыплют р а з н о о б р а з н ы м и предложениями. Но ч и н о в н и к и обязаны действовать осмотрительно,
не торопясь, о р и е н т и р о в а т ь с я на долгосрочные последствия, видеть перспективу. Разумность этого аргумента
очевидна. В некоторых странах значительная часть инноваций в государственном секторе и р е ф о р м осуществляется слишком быстро. Вместо того чтобы, как это п р и н я т о
в медицине или в технической сфере, п р о в е р и т ь новые
идеи в о г р а н и ч е н н ы х масштабах, эксперимент осуществляется над народом, над всеми гражданами сразу. Неудивительно, что такого рода о п ы т ы с о п р я ж е н ы со множеством неожиданных и не самых п р и я т н ы х последствий
и с высокими издержками.