Н.В. Постовой
Проблемы компетенции
В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
МОСКВА
Юриспруденция
2009
УДК 342.55
ББК 67.400
П63
Автор:
Постовой Николай Васильевич - доктор юридических наук, профессор
факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова
Постовой Н.В Проблемы компетенции в системе местного самоуправ-
П63 ления и пути их решения. [Текст] Н.В. Постовой - М.: ИД «Юриспруденция»,
2009. - 112 с. - ISBN 978-5-9516-0429-3.
В книге изложен всесторонний анализ правовых конструкций компетенции,
критериев ее установления в законодательстве, соответствия законодательных
установлений реальной жизненной ситуации в части материально-финансового
обеспечения объема прав и обязанностей, закрепленных за субъектами правоот-
ношений, сформулированы критерии оценки эффективности реализации компе-
тенции.
Для государственных и муниципальных служащих, депутатов, студентов аспи-
рантов, преподавателей вузов, граждан проявляющих интерес к данной проблеме.
УДК 342.55
ББК 67.400
ISBN 978-5-9516-0429-3
© Н.В. Постовой, 2009
© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2009
Глава I
ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА
КОМПЕТЕНЦИИ
1. ПОНЯТИЕ КОМПЕТЕНЦИИ В СИСТЕМЕ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, СТРУКТУРА
И ПРИНАДЛЕЖНОСТЬ
1. Термин «компетенция» по-разному определяется в научной ли-
тературе. Например, А.Е. Штурнев полагает, что он происходит от
латинского слова competentia. означающее ведение, способность,
принадлежность по праву, и обычно используется в двух смыслах.
Во-первых, для определения круга вопросов, в которых субъект об-
ладает познаниями (используется в объективном или фактическом
смысле при обозначении ведения, компетентности субъекта). Во-
вторых, для определения круга полномочий, которыми наделен
субъект (употребляется в формальном (или юридическом) смысле
при характеристике прав и обязанностей субъекта)'.
М.А. Шафир, говоря о компетенции государства, указывает: Она
представляет собой законодательное закрепление «определенных
областей общественной жизни, на которые распространяется дея-
тельность соответствующего государства; функций, осуществляе-
мых государством применительно к этим областям; конкретных вла-
стных полномочий, необходимых для реализации этих функций, и
территориальных пределов их осуществления»1 2. То есть выделяют-
ся такие элементы, как:
-	сферы деятельности субъекта (т.е. предметы ведения);
1 См.: А.Е. Штурнев. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции // Си-
бирский юридический вестник. 1998. № 2; http://law/isu/ru/science/vestnik/1998/
Sturnev.htm 1 #_ftn 17
2 Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968. С. 50.
-	функции, осуществляемые субъектом применительно к той или
иной сфере;
-	конкретные властные полномочия, необходимые для осуществ-
ления соответствующих функций;
-	территориальные пределы деятельности субъекта.
Важным является также вопрос о предназначении и сущности
компетенции как юридической категории.
О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет считают, что это юридическое по-
нятие является своеобразным инструментом для совершенствова-
ния системы правовых отношений представительных органов. По
своей сущности, по мнению авторов, компетенция государственных
органов представляет правовое средство (форму) общественного
разделения труда по управлению государством и обществом1 2.
Мы полагаем, что «недостаточно указать лишь на то, что компе-
тенция является инструментом для совершенствования правовых
отношений представительных органов. В большей степени - это ин-
струмент, обеспечивающий осуществление функций и решение за-
дач, закрепленных за субъектами правоотношений. Сущность ее ав-
тор усматривает не в разделении труда по управлению государством
и обществом, а в обеспечении эффективной реализации функций,
закрепленных за субъектами правоотношений. Термин «компетен-
ция» тесно связан с основами местного самоуправления и производен
от них. Это вполне обоснованное утверждение и вот почему. Наличие
термина «компетенция» в системе местного самоуправления обус-
ловлено, несомненно, наличием местного самоуправления, которое
как местная публичная власть состоит из совокупности властеотно-
шений, т.е. основ: социальной, территориальной, экономической, фи-
нансовой, организационной, муниципальной службы и т.д. Только
при существовании таких отношений, т.е. основ местного самоуправ-
ления, можно утверждать о необходимости использования термина
«компетенция». Без указанных отношений употребление последнего
бессмысленно, как бессмысленны и попытки разграничения компе-
тенции. Из вышеизложенного следует, что первичными, действи-
тельно являются группы отношений, т.е. основы местного самоуправ-
ления. В свою очередь компетенция - явление производное,
возведенное на основах муниципальной власти. Дискуссионным яв-
ляется вопрос о структуре понятия компетенция. А.В. Венедиктов
рассматривает компетенцию органа как «предмет его ведения (его
задачи и функции) и объем прав и обязанностей, необходимых для
2
осуществления его задач» , вычленяя два элемента:
1 См.: Кутафин О.Е., Шеремет КФ. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22.
2 Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 613.
-	предметы ведения, состоящие из задач и функций по их реше-
нию;
-	права и обязанности.
Б.М. Лазарев придерживается мнения об исключительно юриди-
ческой природе компетенции, вследствие чего функций она содер-
жать не может, поскольку «функции сами по себе - явления не юри-
дические, и поэтому не могут быть элементами компетенции»1 2 3. В то
же время Б.М. Лазарев отмечает, что в компетенцию входят «не сами
функции, которые орган вправе и обязан выполнять, а право и обя-
занность осуществлять определенного рода функции»2. Таким обра-
зом, включение функций в структуру компетенции зависит от пози-
ции исследователя в дискуссии о юридическом характере такого
явления, как функция.
Б.М. Лазарев также выступает против включения в структуру
компетенции и «предметов ведения», указывая на их неправовой
характер. Под ними он «подразумевает конкретные объекты дея-
тельности», которые являются элементами не компетенции, а «уп-
равляемой среды, той реальной жизни, на которую оказывают воз-
..	3
действие» .
Другие авторы в конструкцию понятия «компетенция» включают
права и обязанности и предметы ведения4. Она структурируется
также из совокупности полномочий или прав5; совокупности прав и
обязанностей6; совокупности функций органа, его прав и обязаннос-
тей, основных форм и методов работы.
Определить компетенцию можно как установленную нормами
конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обя-
занностей и предметов ведения жителей муниципального образова-
ния, органов и должностных лиц местного самоуправления для осу-
ществления функций и задач местного самоуправления.
Отдельными авторами в качестве самостоятельных элементов
компетенции рассматриваются цели и задачи, стоящие перед субъ-
1 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 40.
2 Там же.
3 Лазарев Б.М. Указ. сон. С. 45-46.
4 См.: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22,23,31;
Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные осно-
вы, теория, практика. МГУ. 1980. С. 20; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов
власти и управления СССР. М., 1969. С. 13-15; Фадеев В.И. Муниципальное право
России М.: 1994. С. 87.
5 См.: Лепешкин А.И., Ким А.И., Митин Н.Г., Романса П.И. Курс советского государст-
венного права. М., Госюриздат, 1962. Т. 2. С. 88, 147, 386, 473, 508, 538.
6 См.: Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных
вопросов. М., 1964. С. 10: Попова В.И., Савенков Н. Т. Районный Совет депутатов тру-
дящихся. М.: Госюриздат, 1962. С. 29-30.
ектом-носителем компетенции1, формы его деятельности2, ответст-
венность3. Эти взгляды не получили широкой поддержки в научной
среде, но они имеют право на существование.
Суждения С.С. Алексеева достаточно прагматичны с практичес-
кой точки зрения. Логическая последовательность их может быть
следующей. При осуществлении деятельности органы местного са-
моуправления разрабатывают и утверждают планы социально-эко-
номического развития, бюджеты, комплексные целевые программы,
в которых обозначаются цели и задачи для их достижения. В планах,
бюджетах, программах прослеживаются намерения для осуществ-
ления функций и достижения намеченных целей. Например, целью
является повышение благосостояния людей. Она направлена на осу-
ществление социальной функции. Функция первична, цель вторич-
на. Но достижение этой цели реально только в том случае, если за
субъектом правоотношений закреплены права, обязанности и пред-
меты ведения. Следовательно, функции осуществляются при поста-
новке цели относительно предметов ведения при условии наличия
прав и обязанностей закрепленных за субъектом правоотношений
нормативным актом.
Анализируя приведенные точки зрения, можно вычленить в ка-
честве основных элементов компетенции полномочия - совокупность
прав и обязанностей - и предметы ведения. В то же время остальные
упоминавшиеся элементы (функции, задачи, формы осуществления)
можно считать дополнительными. Если основные элементы опреде-
ляют содержание компетенции, то дополнительные отражают ее от-
дельные отличительные признаки4.
Итак, в качестве содержательных элементов необходимо выде-
лить полномочия и предметы ведения, которые в совокупности оп-
ределяют сферы отношений и набор средств осуществляемого субъ-
ектом воздействия.
К числу сопутствующих (вторичных) элементов можно отнести:
- функции - направления воздействия на объект, в соответствии
с которыми достигаются поставленные перед субъектом цели и за-
дачи;
-	пределы воздействия - пространственно-территориальные гра-
ницы, иные рамки, в которых осуществляется воздействие;
1 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве.
М.. 1966. С. 148: Аманов И.н. Министерства в СССР. М.. 1960. С. 234.
2 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 88.
3 Советское административное право: Учебник / Под ред. С.С. Студеникина. М., 1962.
С. 9; Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 136.
4 Штурнев А.Е. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции//Сибирский
юридический вестник. 1998. Ns 2.
-	нормативная определенность - юридическое закрепление ос-
новных элементов структуры1.
На последнем элементе следует остановиться чуть подробнее.
Л.А. Велихов еще в 1928 г. отмечал, что объем местной компетенции
«определяется: 1) действующим законодательством: 2) обычным
правом, если законы почему-либо не предусматривают те или иные
отрасли городского хозяйства, и 3) инициативой муниципальных ор-
ганов, поскольку в действующем законодательстве не содержится
прямого запрещения городскому управлению заниматься каким-ли-
бо кругом дел, а эти дела, по новизне своей, не предусмотрены и ме-
стной традицией»2 3. Однако в современной России местное само-
управление воссоздается практически с нуля, поэтому во избежание
споров компетенция муниципальных образований обязательно
должна иметь юридическое подкрепление в виде нормативных ак-
3
тов .
Итак, очевиден вывод, что понятие «компетенция» является объ-
единяющим для структурных элементов единой системы: «предмет
ведения», «функции» и «полномочия» и характеризует примени-
тельно к субъекту его права и обязанности (т.е. каким образом, как
этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (т.е. в
чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью вы-
полнения его функций (т.е. направления такого воздействия в соот-
ветствии с целями и задачами деятельности субъекта).
2. Природа и динамика понятия и содержания компетенции в сис-
теме местного самоуправления обусловлены историческим развити-
ем общества и государства. Компетенцию как явление можно рассма-
тривать с двух позиций: фактическая, естественная компетенция,
сложившаяся в догосударственный период; и компетенция, оформ-
ленная в нормативных актах в условиях наличия государства, изда-
ющего такие акты.
В догосударственный период в условиях общественного строя
функционировало естественное, обычное право, порождаемое снизу
' Некоторые авторы не считают правовую регламентацию компетенции ее неотъемле-
мым элементом. Так, А.Е. Штурнев классифицирует компетенцию по степени право-
вой определенности, выделяя, в частности «неопределенную нормотворческую ком-
петенцию»’. Такой подход вызывает сомнения, поскольку отсутствие нормативного
закрепления компетенции означает нелегитимность властных полномочий, которыми
наделен субъект.
2 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства Общее учение о городе, его управлении,
финансах и методах хозяйства. М.-Л.: Госиздат, 1928
3 В отличии от России начала века и европейских стран, где компетенция местного
уровня власти «вызревала»» «снизу» соразмерно потребностям населения, в настоя-
щее время формирование его компетенции происходит «сверху». Именно этим объ-
ясняется потребность в четком законодательном разграничении полномочий.
общинами. Оно как раз и закрепляло предметы ведения, права и обя-
занности в зависимости от того, какие функции появлялись у общины
и их союзов. Таким образом, компетенция в этот период базируется на
группе естественных общественных отношений, складывающихся в
системе самоуправления, функций, а также обычных полномочий.
Компетенция осуществлялась общинами через вече и избирае-
мые ими органы и должностных лиц посредством реализации прав и
обязанностей применительно к определенным предметам ведения1 2 3.
Так, вече улицы имело право избирать уличного старосту. Его пря-
мой обязанностью являлось, например, неукоснительное исполнение
решений вышестоящего вече.
Староста, избираемый на уличном вече, также был наделен опре-
деленным объемом прав и обязанностей. К его правам и обязаннос-
тям можно отнести: созыв и ведение уличного вече; оперативное уп-
равление общиной, контроль за обеспечением порядка на улице,
ведение экономических вопросов, представление общины во внеш-
2
них связях .
Уже в те исторически далекие времена у общин сформировались
предметы ведения, т.е. сферы реализации прав и обязанностей. Это
-	з
оыли земледелие, ремесло рыооловство, строительство и т.д. ...
Структура компетенции не изменилась и в условиях наличия и
функционирования государства. По-прежнему ее элементами оста-
лись права, обязанности и предметы ведения, которые были закреп-
лены в Русском праве, в договорах, грамотах4.
Более определенно компетенция закреплена в Городовом Поло-
жении 1785 г. Ее составные элементы получают законодательное ус-
тановление и являются принадлежностью разных субъектов в сис-
теме местного самоуправления: органов, должностных лиц и
сословий. Хотя сам термин «компетенция» не использовался в нор-
мативном акте, его структура уже была сформирована в виде прав,
обязанностей и предметов ведения. Компетенцией обладали не толь-
ко органы власти, но и сословия, формировавшие эти органы.
Например, компетенция гильдий выражена в общей форме в Го-
родовом Положении. Первой гильдии разрешалось и поощрялось
иметь и заводить фабрики, заводы, морские суда, производить тор-
говлю внутри страны и за ее пределами5.
1 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 14.
2 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. М.. Юрист.
2002. С. 20-21.
3 Там же. С. 21.
4 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.
С. 25-26:36-41.
5 Полное собрание законов Российской империи. С.-Пб., 1830.Т. 22. С. 359. Ст. 104-105.
Вторая гильдия имела право осуществлять торговлю в пределах
России, строить фабрики, заводы, речные суда1.
Третья гильдия имела право осуществлять мелкую торговлю по
городу, уезду, в округе, продавать товары в розницу, строить свои
станы, содержать малые речные суда, иметь трактиры, постоялые
дворы и торговые бани2 3.
Следовательно, компетенция стала принадлежностью не только
органов, должностных лиц, но и сословий как социумов. Что касает-
ся термина «предметы ведения», то он впервые нашел закрепление
как < предметы ведомства» в «Общем положении о крестьянах...» от
19 февраля 1861 г. Раздел II четвертого отделения «Общего положе-
ния о крестьянах...» так и назван «предметы ведомства» и пределы
з
власти волостного суда .
Термин «ведение» используется также для обозначения сфер де-
ятельности сельского и волостного сходов. Так, ст. 51 указанного По-
ложения гласит: «введению сельского схода подлежит». Затем уста-
навливается перечень сфер деятельности, в которых полномочен
сельский сход. Точно такая же формулировка используется в ст. 78
Положения о волостном суде4.
В дальнейшем термин «предметы ведомства» как сфера деятель-
ности используется в Положении о губернских и уездных земских
учреждениях от 1 января 1864 г., Положении с таким же названием,
принятом в 1890 г.5
В советский период термин «предметы ведомства» был заменен
на термин «предметы ведения». Например, в ст. 122 Положения о кра-
евых (областных), окружных и районных съездах советов и исполни-
тельных комитетах6 устанавливалось, что «к предметам ведения рай-
онного съезда советов относится рассмотрение и утверждение
планов народного хозяйства и социально-культурного строительства
района...». Далее определялись сферы деятельности.
Вопросы определения компетенции и ее элементов по-разному за-
крепляются в современном законодательстве начала 90-х гг. прошло-
го столетия, а также в законодательстве начала 3-го тысячелетия.
1 Полное собрание законов Российской империи. С.-Пб, 1830. Т. 22. С. 359. 110-111.
2 Там же. Ст. 116, 117, 118.
3 Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (ст. 95). До-
кументы крестьянской реформы. 1989. Т. 7. С. 57.
4 Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (ст. 95). До-
кументы крестьянской реформы. 1989.1. 7. С. 47, 53.
5 См.: Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного само-
управления в России. М.: Юриспруденция, 1999. С. 261.
6 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР.
1928. №70. Ст. 503.
Впервые элементы компетенции и ее определения были закреп-
лены в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства в СССР». Вначале закон содержал теоретическое
определение понятия «компетенция» и ее элементы. Структура ком-
петенции состояла из прав, обязанностей и общих направлений дея-
тельности. Затем были внесены изменения, в результате которых по-
нятие компетенции было исключено. Термин «предметы ведения» в
данном законе не использовался. В Законе РСФСР «О местном само-
управлении в РСФСР» структура компетенции состояла из прав,
обязанностей и направлений деятельности. При этом компетенция
была разграничена между уровнями местного самоуправления.
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации» (1995 г.) термин «компетенция» не ис-
пользуется. Объясняется это тем, что при написании закона, по-ви-
димому, не использовался исторический опыт, а также научные
методы подготовки государственных решений. В то же время эле-
менты этого ключевого термина в законе имеются. К ним закон отно-
сит «полномочия» и «предметы ведения». О полномочиях упоминает-
ся в ст. 4, 5,15 и др. Термин «предметы ведения» используется в ст. 6,
15, указанного закона.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (2003 г.) также не имеет четкого, логически
построенного определения компетенции и ее элементов. Составители
закона используют различную терминологию путем наслоения и
идентификации несовместимых подчас ключевых слов. Например, в
ст. 5 и 6 закона применительно к органам государственной власти
употреблен термин «полномочия». В то же время в п. 10 ст. 35 закона
относительно представительного органа местного самоуправления
используется термин «исключительная компетенция». В п. 3 и 11 этой
же статьи используется термин «полномочия» представительного ор-
гана.
Термин «предметы ведения» в ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.)
в ключевых статьях заменен на термин «вопросы местного значе-
ния».
Что означает термин «вопрос»? Вопрос ставят в вопросительных
предложениях. Он не является ни направлением, ни сферой деятель-
ности, ни задачей, ни предметом ведения. Вопросы бывают: истории,
ихтиологии, литературы, психологии, страхования, философии, но
не местного значения. Такого понятия в науке не существует.
В ст. 2 п. 1 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) об основных тер-
минах и полномочиях вопросы местного значения определены как
«вопросы» непосредственного обеспечения жизнедеятельности насе-
ления. То есть вопрос - это есть вопрос. На наш взгляд, такой подход
не соответствует реальному положению вещей. Нормы, изложенные
10
в главе 3 названного закона, есть не что иное, как сферы деятельнос-
ти, т.е. предметы ведения муниципальной власти определенного
уровня. Из создавшейся терминологической ситуации можно выйти
путем обращения к ст. 71 и 72 Конституции РФ. Очевидным являет-
ся то, что здесь используется термин «ведение». «В ведении Россий-
ской Федерации находятся...» и далее обозначаются сферы деятель-
ности. В ст. 73 Конституции РФ содержится полный набор элементов
компетенции и предметы ведения и полномочия. Следовательно,
термины закона должны быть приведены в соответствие с термина-
ми, установленными Конституцией РФ. Такое правило вытекает из
ст. 15 Конституции РФ.
Следует заметить, что в одном случае новый ФЗ «Об общих прин-
ципах...» (2003 г.) связывает термин «полномочия» с термином «во-
просы местного значения», в другом с термином «предметы ведения».
Получается, что «предметы ведения» и «вопросы» это одно и то же.
Так, в ст. 17 указанного закона полномочия нацелены на решение
«вопросов» местного значения. С позиции русского языка и литературы
полномочия, т.е. права и обязанности не могут быть нацелены на вопро-
сы. Нельзя, например, нацелить полномочия на вопросы истории, фи-
лософии, литературы и тл. Полномочия могут быть направлены на об-
служивание сфер деятельности в системе местного самоуправления.
К тому же в законе не точно используется связка терминов «решение
вопросов» (ст. 17). Решаются задачи местного значения для достижения
цели, но не вопросы. Вопросы могут быть поставлены, заданы конкрет-
ному субъекту, который отвечает на них. Неясным является происхож-
дение термина «вопросы местного значения», так как нет ни одной тео-
рии в науке, которая бы сформулировала это понятие и обозначила бы
его в связке с термином «компетенция» или «полномочия».
В ст. 19 п. 2 названного закона речь идет уже не о «вопросах мест-
ного значения», а о полномочиях по «предметам совместного веде-
ния». Это правильная конструкция. Все имеющиеся в законе несо-
гласованности свидетельствуют о том, что при разработке закона не
учитывалось мнение ученых-специалистов в области муниципаль-
ного права, не использовались научные труды по данной проблеме,
не изучался исторический опыт России.
Вторым составным элементом понятия «компетенция» являются
«права и обязанности». «Права и обязанности» являются вторичны-
ми по сравнению с предметами ведения. Они формируются на уже
сложившихся в естественных условиях сферах деятельности, т.е.
предметах ведения. Предметы ведения - это собственно группы об-
щественных отношений, которые зарождаются тогда, когда ни прав,
ни обязанностей еще не было. Права можно иметь и реализовывать
относительно чего-то. Обязанности также возникают относительно
какой-либо сферы деятельности или направления.
//
При отсутствии сфер и направлений деятельности термин «права
и обязанности» не имеет смысла, так как нет объекта для приложе-
ния (применения) этих прав и обязанностей.
Права и обязанности в основном находятся в тесной связи как
между собой, так и с предметами ведения. Это подтверждает истори-
ческий опыт становления и развития нормативной базы о местном
самоуправлении1.
Развитие прав и обязанностей подтверждается нормативными
актами. К ним можно отнести: Городовое положение от 1785 г.2; Горо-
довое положение от 1870 г.3; Положение о губернских и уездных зем-
ских учреждениях 1864 г., 1890 г.4; Указ Президиума Верховного Со-
вета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях
поселковых и сельских Советов народных депутатов»5; Закон
РСФСР «О поселковом сельском совете народных депутатов»6 и др.
Раздел II последнего закона РСФСР так и назван: «Права и обязан-
ности поселкового, сельского совета народных депутатов». При этом
из статей закона является очевидным, что это действительно права и
обязанности применяемые в сферах деятельности.
В ныне действующем законодательстве о местных органах власти
нет такой чистоты юридической техники и словоупотребления.
Относительно употребления терминологии, касающейся компе-
тенции в системе местного самоуправления, наблюдается тенденция
крайностей. Если в ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) широко исполь-
зуется термин «предметы ведения», то в новом законе (2003 г.) он не
применяется вообще. В то же время термин «полномочия» присутст-
вует почти во всех законах о местной публичной власти.
Таким образом, относительно элементов, составляющих понятие
«компетенция» в системе местного самоуправления, и в теории, и в за-
конодательстве используются различные подходы. По нашему мне-
1 См.: Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России М., 1990. С. 13: Постовой
Н.В. Местное самоуправление: история, теория практика. М., 1995. С. 14, 25. 26, 39,
59,61,68,70-73,148; Кутафин О.Е., ШерметК.Ф. Компетенция местных Советов. М.,
1982. С. 22-23; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Феде-
рации. М., 2006. С. 486-635; Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление
в России. XII—XX века. С. 126; Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Со-
ветов. Конституционные основы, теория, практика. М.: изд-во МГУ, 1980. С. 20.
2 Полное собрание законов Российской империи. С-Пб., 1830. Т. 22. С. 359.
3 Полное собрание законов Российской империи. С-Пб.. 1875. Т. XLVII. С. 825.
4 Полное собрание законов Российской империи. 3-е соб. С.-Пб., 1893. Т. 10, отдел 1,
ст. 6927.
5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. № 49. Ст. 797.
6 Комментарий к законодательству о поселковых и сельских советах. М.: изд-во Извес-
тия. 1982.
12
нию, более обоснованной является в основном трехчленная структу-
ра понятия «компетенция»: предметы ведения, права, обязанности
субъекта самоуправления. При этом предметы ведения являются ба-
зисной категорией, права и обязанности - надстроечной. Права и
обязанности без базиса, который составляют предметы ведения, аб-
страктны и не имеют никакого целевого назначения, а следователь-
но, не могут быть применены к тому, чего не существует. Нет пред-
метов ведения - нет прав и обязанностей. В отдельных случаях
обязанности могут не упоминаться, что оказывает влияние на струк-
туру понятия «компетенция» и порождает варианты ее определения.
Учитывая вышеизложенное, понятие компетенции в системе мест-
ного самоуправления можно было бы определить в основном следую-
щим образом: «Компетенция в системе местного самоуправления
представляет собой установленную законодательством совокуп-
ность предметов ведения, прав и обязанностей субъектов местного
самоуправления, основанных на реальных материальных и органи-
зационных возможностях, направленных на решение задач местно-
го значения и осуществление отдельных государственных функ-
ций. Это первый вариант. Второй вариант определения понятия
точно такой же, но без использования термина «обязанности».
В законодательстве и юридической литературе термин «права и
обязанности» часто заменяют термином «полномочия», расценивая
их как идентичные понятия. Полномочия поддаются классификации
как в законодательстве, так и в теории права. При этом критерием
отнесения их к той или иной группе является способ их приобрете-
ния субъектом местного самоуправления. Всего насчитывается три
способа приобретения полномочий в системе местного самоуправле-
ния:
а)	установление в законах (законные);
б)	делегирование от государственных органов (делегированные);
в)	установление субъектами местного самоуправления в уставах
муниципальных образований (собственные).
Федеральный закон «Об общих принципах...» (1995 г.) закрепил
три группы полномочий: законные, делегированные и собственные.
Законные содержатся в ст. 3, 6, 13 ,15, 22, 24, 25, 26 и др. названного
закона.
Делегированные предусмотрены ст. 132 Конституции РФ, соглас-
но которой органы местного самоуправления могут наделяться зако-
ном отдельными государственными полномочиями. Аналогичная
норма содержится в п. 4 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организа-
ции...» (1995 г.)
Собственные полномочия могут быть установлены уставами му-
ниципальных образований для органов самоуправления (п. 3 ст. 14
ФЗ «Об общих принципах...» (1995 г.), для представительного органа
13
(п. 4 ст. 15 этого закона), для главы муниципального образования (п. 3
ст. 16) и т.д.
Новый Федеральный Закон «Об общих принципах...» (2003 г.) со-
хранил эти группы полномочий.
Законные полномочия установлены в ст. 3,7,12,13,14,15,16 и т.д.
закона.
Делегированные полномочия сформулированы, в связи с уста-
новлением порядка наделения органов местного самоуправления от-
дельными государственными полномочиями, в главе четвертой на-
званного закона.
Собственные полномочия закрепляются уставами муниципаль-
ных образований за органами местного самоуправления (п. 9 ст. 17; п. 11
ст. 35) за главой муниципального образования (п. 1 ст. 36).
Установленные законом три группы полномочий, естественно,
должны быть закреплены и в законодательстве субъектов Российской
Федерации. Ранее это правило не выполнялось и многие субъекты РФ
принимали законы о местном самоуправлении, в которых отсутство-
вали собственные полномочия органов местного самоуправления и
глав муниципальных образований1.
Почему необходимо наличие собственных полномочий? Обуслов-
лено это тем, что территориальные образования имеют разную ин-
фраструктуру, разные местные условия и традиции. Именно особен-
ности территории, ее экономическое состояние, географическое
положение, национальные обычаи и традиции диктуют необходи-
мость наличия собственной компетенции органов местного само-
управления и главы муниципального образования.
В законодательстве не представляется возможным предусмот-
реть все местные задачи и варианты их решения. Да и не нужно к
этому стремиться. Ведь местное самоуправление в большей мере
должно строиться снизу на инициативе граждан, а также органов и
должностных лиц местного самоуправления. Такой подход в боль-
шей степени объединяет людей, пробуждает инициативу и актив-
ность. Здесь вполне уместен принцип: делать все, что не запрещено
законом, не нарушая прав других физических и юридических лиц.
Применение данного принципа позволит устранить проблемы зако-
нодательства, а также реализовать в полном объеме правотворчес-
кую деятельность в системе местного самоуправления, сформиро-
вать гражданское общество.
Три группы полномочий вытекает и из Европейской хартии мест-
ного самоуправления. В соответствии со ст. 4 названного документа
полномочия делятся на основные, делегированные и собственные.
/У
1 См.: Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного само-
управления в России. М.: Юриспруденция, 1999. С. 254-255.
В соответствии с п. 1 данность статьи основные полномочия уста-
навливаются Конституцией или законом.
Делегированные полномочия предусмотрены п. 4 и 5 ст. 4. Указа-
но следующее: «При делегировании полномочий каким-либо цент-
ральным или региональным органом власти органы местного самоуп-
равления должны, насколько это возможно, обладать свободой
адаптировать эти полномочия к местным условиям». То есть переда-
ча полномочий должна соответствовать реальной способности для их
осуществления.
В п. 2 ст. 4 сказано: «Органы местного самоуправления... обладают
полной свободой действий для реализации собственной инициати-
вы». Это означает, что органы местного самоуправления вправе уста-
навливать собственные полномочия по вопросам, которые находятся
в компетенции какого-либо другого органа власти.
Следует заметить, что деление полномочий на три группы ис-
пользуется в государствах, присоединившихся к Европейской хар-
тии местного самоуправления, а также не присоединившихся к
ней.
Законодательство Финляндии, например, устанавливает полно-
мочия, обязательные, предусмотренные законом, добровольные,
т.е. собственные, и вытекающие из поручения сверху (делегирован-
ные)1.
В Германии полномочия местного самоуправления подразделены
на добровольные (собственные), обязательные (установленные зако-
ном), переданные по указанию2.
Как видно, наиболее развитые страны используют все возможно-
сти для развития инициативы снизу, понимая, что становление
гражданского общества достижимо только при условии широкого
участия граждан в управлении делами местного значения, которое
проявляется в том числе и в принятии собственных решений, не на-
рушающих законы, но приносящих положительные результаты,
улучшающие жизнь людей. А это главное, что характеризует сущ-
ность гражданского общества. Именно поэтому саморегулирование в
системе местного самоуправления в разумных пределах является
главным условием его становления и развития. В этой связи в зако-
нах субъектов РФ должно быть отведено место для собственных пол-
номочий в системе местного самоуправления. В Уставах муници-
пальных образований можно вполне выделить главу о собственных
полномочиях органов и должностных лиц местного самоуправле-
ния. То есть Федеральный закон развивает положения Европейской
1 См.: Пэюхенен А. Исполнительная власть в Финляндии / Государство и право. 1992.
№ 7. С. 148.
2 См.: Тимофеев Н.Е. Коммунальное право ФРГ. М„ 1982. С. 47.
15
хартии местного самоуправления и Конституции РФ о приоритетно-
сти международных нормативных актов, к которым присоединилась
Российская Федерация. При этом следует заметить, что Российская
Федерация в полном объеме присоединилась к Европейской хартии
местного самоуправления без каких-либо оговорок.
В юридической литературе иногда полномочия делят на две груп-
пы: собственные и отдельные государственные, которыми могут на-
деляться органы местного самоуправления. При этом к собственным
относят те полномочия, которые признает за муниципальными обра-
зованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное ре-
шение населением вопросов местного значения...1 Получается, что
установленные законами полномочия являются собственными.
Как уже отмечалось ранее, права и обязанности тесно связаны
между собой. Это действительно в основном так и есть.
В ст. 1 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) за населением закрепле-
но как право самостоятельно решать вопросы местного значения, так и
обязанность совершать эти действия под свою ответственность. В соот-
ветствии с п. 1 ст. 17 и п. 10.1 ст. 35 представительный орган местного са-
моуправления имеет право на принятие устава муниципального обра-
зования и внесение в него изменений и дополнений. Он обязан это
сделать в силу того, что без устава невозможно его функционирование,
так как в нем определяется статус муниципального образования. То же
самое можно сказать и об утверждении местного бюджета. Это опять
же не только право, но и обязанность представительного органа, ибо без
бюджета немыслимо функционирование. Такое право вытекает из Ев-
ропейской хартии местного самоуправления. В Конституции РФ не ис-
пользуется термин «собственные полномочия». В ней закреплены ос-
новные и делегированные полномочия. Но это не означает, что их
введение запрещено для органов и должностных лиц местного само-
управления в уставах муниципальных образований.
Есть два основания на введение и использование собственных
полномочий.
Во-первых, такая норма установлена Европейской хартией мест-
ного самоуправления, которая ратифицирована Федеральным со-
бранием (ФЗ от И апреля 1998 г.)2. В силу этого согласно п. 4 ст. 15
Конституции РФ Европейская хартия местного самоуправления яв-
ляется составной частью правовой системы России и, следовательно,
подлежит исполнению.
Во-вторых. ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.), как уже было от-
мечено, предусматривает собственные полномочия, с учетом норм
1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.,
2006.3-е изд. С. 488.
2
СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
16
Европейской хартии местного самоуправления, местных учрежде-
ний, а также решение задач местного значения1. Таким образом, пол-
номочный субъект правоотношений в системе местного самоуправле-
ния - это не только уполномоченный, располагающий определенным
правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и
обязанный к совершению определенных властных действий2. Его
право почти всегда его обязанность и наоборот3.
Ранее была сделана оговорка о том, что права и обязанности в ос-
новном находятся в неразрывной связи. Однако не всегда так бывает.
Не все нормы ФЗ «Об общих принципах...» (1995, 2003 гг.) устанавли-
вают наличие неразрывной связи между правами и обязанностями.
В соответствии с частью второй ст. 39 ФЗ «Об общих принципах...»
(1995 г.) и ст. 56 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) население име-
ет право на добровольное внесение средств для финансирования ре-
шения задач местного значения. В то же время население не обязано
вносить такие средства, если оно не пожелает.
Федеральные законы и законы субъектов РФ о выборах, о рефе-
рендумах закрепляют за гражданами право на участие в выборах и
местных референдумах. Это право никак не связывается с обязанно-
стью такого участия. Граждане по своему усмотрению принимают
решение об участии либо неучастии в голосовании на выборах и ме-
стных референдумах. Ибо в данном случае действует принцип доб-
ровольного участия, свободного голосования и волеизъявления.
По своему усмотрению граждане могут выступить с правотворче-
ской инициативой. Опять же это их право, но не обязанность (ст. 26
ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.). То же самое можно утверждать
об инициативе проведения местного референдума. Согласно п. 3.1 ст. 22
«Об общих принципах...» (2003 г.) местный референдум может прово-
диться по инициативе граждан Российской Федерации, имеющих
право на участие в местном референдуме. Граждане имеют право, но
не обязаны это делать. Отсутствие связи прав с обязанностями мож-
но найти и в других нормах законодательства о местном самоуправ-
лении. Это как раз и есть обоснование сделанного ранее вывода о на-
личии вариантности определения понятия «компетенция» в системе
местного самоуправления.
1 См.: Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного само-
управления в России. М.: Юриспруденция, 1999. С. 253.
2 См.: Кутафин О.Е.,0 Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 33.
3 См.: Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления. М., 1969. С. 16.
2. ОСОБЕННОСТИ ПОНЯТИЯ «КОМПЕТЕНЦИЯ»
В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Особенности понятия «компетенция» заключаются в том, что она,
как и некоторые другие явления, поддается классификации. В юри-
дической литературе употребляются различные комбинации слово-
сочетаний, подчеркивающих, например, принадлежность компетен-
ции тем или иным субъектам местного самоуправления. Е.Г. Амница,
А.Т. Тертышный употребляют термин «компетенция местного само-
управления»1 2. Если местное самоуправление определять как мест-
ную публичную власть, то это вполне приемлемая конструкция сло-
восочетания, так как местная публичная власть, равно как и другая
власть, располагает определенным объемом компетенции.
Конечно, здесь речь идет о том, что компетенция местной публич-
ной власти как единого целого разделяется по субъектам местного
самоуправления, по уровням его формирования, по органам местно-
го самоуправления и должностным лицам, по функциям, по субъек-
ту установления, по действию во времени, по способу законодатель-
ного оформления, по силе нормативного акта. Такой подход
используется нами при классификации компетенции по субъектам,
2
территории и численности населения .
Е.С. Шугрина считает, что «компетенция» может принадлежать
органам местного самоуправления3. В.И. Фадеев полагает, что «пол-
номочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами му-
ниципального права за населением, органами и должностными лица-
ми местного самоуправления, за муниципальными образованиями в
целом, как субъектами правовых отношений права и обязанности,
необходимые для осуществления задач и функций местного само-
управления»4.
Следует заметить, что указанный автор дает определение поня-
тия «компетенция» внутри главы 19 о понятии, структуре и формах
реализации полномочий местного самоуправления применительно
только к органам местного самоуправления5. Это означает, что тер-
мин «полномочия» шире термина «компетенция». Вместе с тем ком-
1 См.: Амница Е.Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М.. 2000. С. 4.
2 См.: Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного само-
управления в России. М.: Юриспруденция. 1999. С. 265-289.
3 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 278.
4 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.
С. 487.
5 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.,
2006. С. 486.
18
петенция органа местного самоуправления характеризуется как
«сложная правовая категория, структура которой складывается из
предметов ведения, прав и обязанностей»1.
На наш взгляд, здесь нарушена логическая последовательность
при определении понятий и их структурных элементов. Не может
быть такого, что общее - «компетенция» - является составной час-
тью элемента, которым являются полномочия. Наоборот, полномочия
являются элементом компетенции как правовой категории. В про-
тивном случае получается, что одни субъекты местного самоуправ-
ления имеют полномочия, а другие компетенцию и полномочия. То
есть население, должностные лица, территориальное образование
имеют только полномочия, а вот органы местного самоуправления
наделены и тем и другим. Это не укладывается, на наш взгляд, в об-
щее определение понятия «компетенция». Следует заметить, что
компетенция органов местного самоуправления является одним из
компонентов компетенции муниципального образования и соотно-
сятся соответственно как частное и общее.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 489.
19
Глава II КЛАССИФИКАЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ
ПО СУБЪЕКТАМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ
1. КОМПЕТЕНЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
С формированием системы местного самоуправления появляется
новый состав субъектов правоотношений, которые являются участни-
ками публично-правового и частноправового оборота. Формируется
также новая теория об объекте муниципально-правового отношения.
Кроме того, в качестве субъектов правоотношений законодательство
впервые обозначает муниципальные образования, жителей муници-
пального образования, выборных должностных лиц местного само-
управления, которые в различных формах реализуют, равно как и
органы местного самоуправления, принадлежащую им компетенцию.
Рассмотрим каждый субъект и принадлежность ему компетенции в
отдельности в связи со сложившимися различными точками зрения
в юридической литературе.
При рассмотрении данной темы следует основываться на общем по-
нятии компетенции в системе местного самоуправления как совокуп-
ности предметов ведения и полномочий. В ФЗ «Об общих принципах
организации..» (1995 г.) предметы ведения и полномочия определялись
в целом для местного самоуправления (ст. 6). То есть компетенция в
Федеральном законе не разграничивалась по видам муниципальных
образований, по уровням местного самоуправления. Эта задача в той
или иной мере решалась в законах о местном самоуправлении субъ-
ектов Российской Федерации, а еще более детально в уставах муни-
ципальных территориальных образований1.
20 ____________
См.: Постовой НВ. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2000. С. 274.
Впервые идея о принадлежности компетенции муниципальному
образованию была озвучена Н.В. Постовым1 Затем она несколько в
другой интерпретации обозначается в учебниках О.Е. Кутафина,
В.И. Фадеева2. Правда, за муниципальным образованием, по мнению
названных ученых, закрепляются только лишь полномочия. Это вы-
текает из определения полномочий местного самоуправления.
При этом В.И. Фадеев ограничивается только лишь включением в
определение полномочий такого субъекта, как муниципальное обра-
зование, не раскрывая эти самые полномочия. Автор сразу обознача-
ет принадлежность полномочий населению, органам местного само-
управления и должностным лицам местного самоуправления3. Есть
ли у муниципального образования как субъекта правоотношений
компетенция? В Российской Федерации термин «муниципальное об-
разование» впервые закреплен в ст. 124 Гражданского кодекса РФ.
Муниципальные образования определяются как участники граж-
данского оборота, выступая при этом в нем на равных основаниях со
всеми юридическими и физическими лицами4. Это означает, что
муниципальное образование обладает статусом юридического лица.
В юридической литературе достаточно обоснованной является докт-
рина о том, что территориальное образование, в том числе и муници-
пальное, является юридическим лицом. Впервые за территориаль-
ным образованием статус юридического лица был закреплен в
Древнем Риме. Такими образованиями были городские общины,
муниципии, составлявшие самостоятельные части государства5.
Б.Н. Чичерин и Н.И. Лазаревский утверждали, что термин «юриди-
ческое лицо» вполне может быть использовано в публичном праве.
При этом Б.Н. Чичерин прямо называет территориальную общину
юридическим лицом6.
Глубокое научное обоснование по данному вопросу имеется в док-
торской диссертации Н.В. Постового, где раскрыты основные призна-
ки и понятия юридического лица в публичном праве7.
Учитывая то, что муниципальное образование обладает призна-
ками юридического лица, оно имеет права, несет обязанности относи-
1 См.: Постовой Н.В. Муниципальное право: Учебник. М : Новый юрист. 2000. С. 292-296.
2 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.
С. 487.
3 Там же. С. 487-488.
4 См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция. 2000. С. 65-69.
5 См.: Покровский И.А. История римского права. 2-е изд. Петроград, 1915. С. 321-322.
6 См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1894. С. 117.
7 См.: Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в
России. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.,
2001. С. 98-105.

тельно определенных сфер деятельности (т.е. предметов ведения).
В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образова-
ний своими действиями могут приобретать и осуществлять имуще-
ственные права и обязанности органы местного самоуправления. Та-
кой механизм существует и у юридических лиц, являющихся
хозяйствующими субъектами.
Теоретически можно утверждать, что муниципальное образова-
ние как юридическое лицо обладает компетенцией, так как у него есть
предметы ведения, а также права и обязанности. Причем предметы
ведения, права и обязанности могут быть установлены в Конститу-
ции, законах, делегированы государством, могут быть собственными.
Рассмотрим положения Федерального закона «Об общих принци-
пах...» (2003 г.) на предмет принадлежности термина «компетенция»
муниципальному образованию как субъекту публично-частных пра-
воотношений.
Глава третья ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. названа таким
образом: «Вопросы местного значения». Ранее в ФЗ «Об общих прин-
ципах...» 1995 г., это название было иным. То, что теперь названо «во-
просами местного значения», в законе 1995 г. называлось «предмета-
ми ведения местного самоуправления» (ст. 6). Допустим такую
комбинацию, что термин «вопросы местного значения» идентичен
термину «предметы ведения местного самоуправления».
В ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) ст. 14,15,16 вопросы мест-
ного значения (предметы ведения) делятся по уровням муниципаль-
ных образований: поселения; муниципального района; городского ок-
руга. Это означает, что предметы ведения как элемент структуры
компетенции принадлежат муниципальному образованию. Как уже
отмечалось ранее, «предметы ведения» имеют связь с правами и обя-
занностями, так как последние, воздействуя на них, приводят весь
механизм местного самоуправления в действие, направленное на ре-
ализацию функций.
От имени муниципального образования права и обязанности мо-
гут быть при этом реализованы жителями муниципального образо-
вания на местном референдуме, сходе, органами и должностными
лицами местного самоуправления.
Из этого следует, что компетенция муниципального образования
формируется из компетенций других субъектов в системе местного
самоуправления, которые действуют в пределах границ соответст-
вующего муниципального образования. В данном случае использует-
ся научный метод исследования от общего к частному, от системы к
подсистемам.
Наделены ли субъекты правоотношений правами и обязанностя-
ми в ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.)? Да, такие права и обязан-
ности закреплены за всеми субъектами, которые осуществляют ме-
стное самоуправление. Об этом свидетельствуют ст. 3, закрепляю-
щая права граждан на местное самоуправление в различных формах
непосредственной демократии; ст. 17, устанавливающая права и обя-
занности органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения (предметов ведения); ст. 19 и 20 по установлению
и реализации делегированных полномочий относительно органов ме-
стного самоуправления; ст. 22 о праве жителей на местный референ-
дум; ст. 23 о праве жителей на участие в выборах; ст. 24 о праве жи-
телей на участие в отзыве депутатов и выборных должностных лиц;
ст. 25 о праве жителей на участие в сходах; ст. 26 о праве жителей вы-
ступать с правотворческой инициативой; ст. 27 о праве жителей на
территориальное общественное самоуправление; ст. 29 о праве жите-
лей на проведение собраний; п. 10 ст. 35 об исключительной компетен-
ции представительного органа; п. 4 ст. 36 о полномочиях главы муници-
пального образования; ст. 37 о принципах установления полномочий
главы местной администрации и т.д.
Все органы, должностные лица, жители муниципального образо-
вания в различных формах осуществляют свои полномочия по пред-
метам своего ведения, т.е. по вопросам местного значения. При этом
каждый субъект правоотношений действует в пределах предостав-
ленных ему прав и обязанностей.
Например, сход граждан вправе рассматривать любые вопросы
местного значения, и даже те, которые отнесены к исключительной
компетенции представительного органа муниципального образова-
ния в поселении с численностью не более 100 человек (ст. 25).
Таким образом, у всех субъектов есть определенные предметы
ведения и прилагаемые к ним полномочия. Следовательно, муни-
ципальное образование как юридическое лицо, имея организаци-
онное единство, обособленное имущество, действиями внутренних
своих субъектов приобретает права и несет обязанности в граж-
данском и публично-правовом обороте. Из этого вытекает, что у
него есть предметы ведения, т.е. сферы деятельности и полномо-
чия, направленные на эти предметы ведения. Важно при этом за-
метить, что население действует от своего имени при осуществле-
нии самоуправленческих функций. Органы и должностные лица,
которые избирает население, действуют от имени муниципального
образования. Все субъекты действуют в рамках законов, подзакон-
ных актов и в итоге преследуют одну цель - улучшение благососто-
яния людей и развитие муниципального образования. Такой подход
позволяет сделать вывод о том, что понятие «компетенция», и с точ-
ки зрения теоретической и в соответствии с ФЗ «Об общих принци-
пах...» (2003 г.), вполне может быть использовано относительно му-
ниципального образования как участника публично-частного
оборота.
23
2. КОМПЕТЕНЦИЯ ЖИТЕЛЕМ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Жители муниципального образования как социум являются серд-
цевиной, от которой произошло местное самоуправление. Люди, об-
ладая особым статусом, выступают в роли образующего фактора
всех форм местного самоуправления.
Особенности этого статуса состоят в том, что жители муниципаль-
ного образования осуществляют местное самоуправление в различных
формах. Во-первых, они непосредственно осуществляют властные
полномочия при формировании органов местного самоуправления и
выборах должностных лиц. Это их исключительные права и предме-
ты ведения. Пункт 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что «ме-
стное самоуправление осуществляется гражданами путем референ-
дума, выборов...». То есть Конституция РФ наделяет только жителей
муниципального образования правами на участие в выборах и мест-
ных референдумах. Предметом ведения в данном случае является
осуществление действий властного характера, направленных на
формирование представительных органов местного самоуправле-
ния, а также действий по принятию конкретных решений на местном
референдуме путем прямого волеизъявления.
Свободные выборы и местный референдум являются непосредст-
венной формой выражения власти жителей муниципального образова-
ния. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправ-
ления независимо от пола, расы, национальности и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к об-
щественным объединениям. Данные положения вытекают из п. 3 Кон-
ституции РФ и ст. 3 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.). Как видно,
права и предметы ведения жителей закреплены в Конституции РФ и
Федеральном законе.
Жители муниципального образования обладают системой других
прав и предметов ведения. К ним можно отнести следующие:
1.	Участие в изменении границ муниципального образования. Жи-
тели обладают правом на инициативу по изменению границ муници-
пального образования на основе ст. 12 ФЗ «Об общих принципах...»
(2003 г.). При этом они имеют не только право, но и обязанность дей-
ствовать в рамках закона. Предметом ведения является действие,
направленное на изменение границ территории муниципального об-
разования.
Это право реализовано с 2005 по 2007 г. 114 раз в муниципальных
образованиях, в том числе: 14 случаев в Кабардино-Балкарской Рес-
публике; 6 - в Пензенской области; 5 - в Челябинской и Ростовской
областях. При этом в 20 случаях инициатором выступили жители
24
муниципальных образований; в 82 - органы местного самоуправле-
ния; в 4 - органы государственной власти субъектов РФ; в 2 - феде-
ральные органы исполнительной власти1.
В Белгородской области по инициативе жителей Губкинского и
Старооскольского муниципальных районов произошло объединение
поселений, входящих в состав Старооскольского и Губкинского рай-
онов в единое муниципальное образование и наделения их статусом
городского округа2 3. На референдуме большинство проголосовало за
объединение.
В Краснодарском крае 27 мая 2007 г. состоялось голосование из-
бирателей по вопросу о преобразовании городского округа г. Ейск. В
голосовании в г. Ейске приняли участие 71,72% избирателей, из них
за включение в состав района проголосовали 80,82%. В Ейском рай-
оне в голосовании приняли участие 77% избирателей, из них поло-
жительно проголосовали за вхождение 84,71%. С участием жителей
города и района решена задача о включении г. Ейска в состав Ейско-
~	3
го района .
Таким образом жители муниципальных образований реализуют
свои права при изменении границ и формировании муниципальных
образований в рамках действующего законодательства, в обязатель-
ном порядке соблюдая это законодательство.
Как видно, права и обязанности, а также предметы ведения жите-
лей муниципального образования состоят также в том, что они обла-
дают инициативой по преобразованию муниципальных образова-
ний, предусмотренной ст. 13 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.).
При этом инициатива жителей о преобразовании муниципального
образования реализуется с обязательным выполнением требова-
ний законодательства. То есть жители обязаны при этом выпол-
нять процедуру, установленную законом Российской Федерации и
законом субъекта Российской Федерации, нормы которых регулиру-
ют отношения данного вида.
2.	Жители муниципального образования обладают правом иници-
ативы по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного
самоуправления. При этом участники инициативы обязаны соблю-
дать нормы Федерального закона и закона субъекта РФ (ст. 24 ФЗ
«Об общих принципах...», 2003 г.). Жители, принимающие участие в
отзыве, имеют право на собственное волеизъявление. В то же время
если они приняли участие в отзыве, то обязаны выполнять требова-
ния закона по проведению агитации и при голосовании. Например,
1 Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 20.
2 Там же. С. 23.
3 Там же. С. 24.
25
законодательство не допускает агитацию в день голосования. Очеви-
ден тот факт, что избиратель обязан соблюдать закон.
Предметом ведения в данном случае является действие жителей
муниципального образования, направленное на отзыв депутата или
должностного лица. Таким образом, предметы ведения и права и обя-
занности как элементы, составляющие компетенцию, очевидны. И ком-
петенцией этой обладают жители муниципального образования.
3.	Как уже ранее отмечалось, жители вправе осуществлять власт-
ные функции в форме сходов. Для осуществления таких функций
необходимо наличие предметов ведения, прав и обязанностей. Име-
ют ли граждане право на проведение сходов? Такое право установле-
но ст. 25 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.). Жители имеют право
на участие в сходах по собственной инициативе. Но при этом они обя-
заны сформировать инициативную группу численностью не менее 10
человек. Кроме того, сход жителей в поселении с численностью ме-
нее 100 человек обладает компетенцией представительного органа
местного самоуправления, в том числе и исключительной. Жители,
таким образом, не только самоорганизуются для схода, но и несут
обязанности, принимают решения по всем предметам ведения пред-
ставительного органа местного самоуправления.
А это ведь все стратегические направления деятельности в систе-
ме местного самоуправления: принятие устава муниципального обра-
зования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение ме-
стного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение
и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательст-
вом Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и
программ развития муниципального образования, утверждение отче-
тов об их исполнении; определение порядка управления и распоря-
жения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и
другие направления, предусмотренные ст. 35 ФЗ «Об общих принци-
пах...» (2003 г.).
Итак, в Российской Федерации в поселениях с численностью ме-
нее 100 человек представительный орган не формируется. Его функ-
ции осуществляет сход граждан. Сегодня сходы граждан по этой
причине действуют в 82 муниципальных образованиях на террито-
рии 21 субъекта РФ. При этом 34 муниципальных образования рас-
положены в Дальневосточном федеральном округе; 25 - в Сибир-
ском; в Саха (Якутия) - 14; Красноярском крае - 13; в Хабаровском
крае - II1.
На данном уровне жители обладают не только общей, но и исклю-
чительной компетенцией, аналогично той, которой наделен предста-
1 Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 36.
26
вительный орган местного самоуправления. Следует заметить, что
приведенная аргументация является малоуязвимой, так как она ос-
нована на нормах Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах...»
(2003 г.) и конкретной практике.
4.	Жители муниципального образования, обладающие избира-
тельным правом в соответствии со ст. 26 ФЗ «Об общих принципах...»
(2003 г.) могут выступить с правотворческой инициативой. То есть
инициативная группа, состоящая из жителей муниципального обра-
зования, самостоятельно может разработать проект муниципального
правового акта и внести его на рассмотрение органа местного само-
управления или должностного лица местного самоуправления, к
компетенции которых относится принятие соответствующего акта.
Это право граждан может быть реализовано относительно любого
предмета ведения муниципального образования, так как ФЗ «Об об-
щих принципах...» (2003 г.) не устанавливает каких-либо ограниче-
ний. Инициативная группа может внести проекты: устава муници-
пального образования; бюджета; плана социально-экономического
развития и др. Из этого следует, что и здесь есть предметы ведения,
права и обязанности.
Обязанности жителей состоят в том, что при формировании ини-
циативной группы они должны соблюдать требования по ее численно-
сти и процедуру действий по внесению проекта нормативного акта.
Важнейшей формой осуществления местного самоуправления,
где проявляется совокупность прав, обязанностей и предметов веде-
ния, является местный референдум. Следует заметить, что на 1 ноя-
бря 2007 г. почти все субъекты РФ, за некоторым исключением, при-
няли законы, нормы которых регулируют отношения, связанные с
местным референдумом. Жители муниципальных образований реа-
лизуют свои права и в ходе осуществления данной формы непосред-
ственной демократии. На референдум вносятся самые различные во-
просы муниципального значения.
Так, в 2007 г. в Российской Федерации было проведено 122 мест-
ных референдума в 12 субъектах РФ1.
Местные референдумы проводились и в 90-е гг. Например, в 24 субъ-
ектах РФ в 2% муниципальных образований на местных референдумах
были приняты уставы муниципальных образований2. В настоящее
время уставы принимаются представительными органами местного
самоуправления.
Наибольшее количество референдумов прошло в 2007 г. в Калуж-
ской (61) и Белгородской (30) областях. Средняя явка избирателей
1 Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в °Ф в 2007 г. М., 2007. С. 52.
2 См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М„ 2008. С. 230.

составила 56%’. Это свидетельствует о том, что населению не безраз-
личны вопросы развития территорий. При этом следует заметить,
что законодательство РФ и субъектов РФ наделяет жителей муни-
ципальных образований правом на инициативу в проведении мест-
ного самоуправления. Это означает, что реализуется один из элемен-
тов структуры компетенции - право.
Второй элемент - это обязанности тех, кто наделен инициативой.
Инициативная группа обязана провести сбор подписей жителей в
поддержку инициативы о проведении референдума в соответствии с
федеральным законом и законом субъекта РФ. Таким образом,
структурно понятие компетенция (права - обязанности - предметы
ведения) сохраняется при организации проведения местного рефе-
рендума.
5.	Жители муниципального образования имеют право на террито-
риальное общественное самоуправление для самостоятельного, под
свою ответственность, осуществления собственных инициатив по во-
просам местного значения (ст. 27 ФЗ « Об общих принципах...», 2003 г.).
При этом граждане на собрании, конференции формируют органы
общественного самоуправления; принимают его устав; определяют
основные направления деятельности; утверждают сметы доходов и
расходов; рассматривают и утверждают отчеты о деятельности орга-
нов территориального общественного самоуправления. Осуществле-
ние этой формы самоуправления также предполагает наличие пред-
метов ведения, и они очевидны, прав и обязанностей, которыми
также обладают жители.
Обязанности граждан состоят в том, что все действия они совер-
шают под свою ответственность в соответствии с законом и уставом.
В этой связи они обязаны соблюдать закон и устав муниципального
образования, а также другие решения, принятые, например, пред-
ставительным органом местного самоуправления о границах терри-
ториального общественного самоуправления. Кроме этого, при прове-
дении собраний граждане должны помнить, что собрания считаются
правомочными только в том случае, если в них принимают участие
не менее половины жителей соответствующей территории. То есть
если они организуют собрание, то обязаны обеспечить явку его уча-
стников. В данном случае жители обладают правом на проведение
собрание, но в то же время они обязаны обеспечить кворум для пра-
вомерности принимаемых решений.
Те же самые положения закреплены в п. 6 ст. 27 ФЗ «Об общих
принципах...» (2003 г.) относительно конференций, проводимых жи-
телями муниципального образования.
1 Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 52.
28
Следует обратить особое внимание на нормы, которые устанавли-
вают исключительную компетенцию собраний и конференций жите-
лей. Пункт 7 ст. 27 названного закона содержит термин «Исключи-
тельные полномочия собрания, конференции граждан». Этим уже все
сказано не только о том, что жители как социум имеют права и обязан-
ности, но еще и исключительные права и обязанности, которые при-
надлежат только им и больше никому. Это очень важное подтвержде-
ние того, что компетенция принадлежит жителям муниципального
образования, объединившимся в территориальное общественное са-
моуправление. В границах муниципального образования таких терри-
ториальных общественных самоуправлений может быть множество. В
целом они могут занимать всю территорию муниципального образова-
ния, так как ограничений по их количеству в муниципальном образо-
вании не предусмотрено законом.
Помимо прав и обязанностей жители имеют также исключитель-
ные предметы ведения. К ним ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) п. 7
ст. 27 относит следующее:
1)	установление структуры органов территориального общест-
венного самоуправления;
2)	принятие устава территориального общественного самоуправ-
ления, внесение в него изменений и дополнений;
3)	избрание органов территориального общественного самоуправ-
ления;
4)	определение основных направлений деятельности территори-
ального общественного самоуправления;
5)	утверждение сметы доходов и расходов территориального об-
щественного самоуправления и отчета о ее исполнении;
6)	рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов
территориального общественного самоуправления.
В данном случае объединены права, обязанности и предметы ве-
дения. Жители имеют право на осуществление территориального об-
щественного самоуправления. Если они желают осуществлять эту
деятельность, то им необходимо создать соответствующие структу-
ры и утвердить устав, а также сформировать документы экономиче-
ского характера. Предметами ведения являются все шесть позиций,
обозначенных в п. 7 ст. 27 названного Федерального закона.
Аналогичным образом, как уже было ранее замечено, характери-
зуются сходы граждан. В этой связи можно сделать вывод о том, что
«компетенция» как правовая категория, бесспорно, является принад-
лежностью жителей муниципального образования. Причем в услови-
ях применения форм непосредственной демократии она неразрывно
связана с людьми и к тому же производна от них по отдельным зада-
чам местного значения. Здесь речь идет о собственной компетенции
жителей муниципального образования, устанавливаемой на собрани-
29
ях, конференциях, сходах. То есть помимо законной, установленной
законом компетенции в данном случае налицо собственная компетен-
ция жителей муниципального образования. Ко всему этому следует
добавить еще и то обстоятельство, что в собраниях и конференциях
принимают участие жители, достигшие шестнадцатилетнего возрас-
та. Такой подход способствует наиболее широкому охвату населения,
участвующего в управлении делами местного значения.
Территориальное общественное самоуправление получило рас-
пространение в Краснодарском крае (более 7 тые ТОС). При этом 104 —
юридические лица. В Костромской области сформировано 840 орга-
нов ТОС, силами и на средства которых произведено работ на сумму
более 7 млн рублей1.
6. Жители муниципального образования обладают правом на
публичные слушания. В соответствии со ст. 28 ФЗ «Об общих прин-
ципах организации ...» (2003 г.) публичные слушания проводятся по
инициативе населения, представительного органа или главы муни-
ципального образования. Как видно, первым, кому принадлежит
инициатива на проведение публичных слушаний, является населе-
ние, т.е. жители муниципального образования. Жители имеют не
только право на инициативу, но и право участвовать в обсуждении
вопросов местного значения. Это право связано с определенной ус-
тавом муниципального образования обязанностью. Обязанность со-
стоит в том, что инициатива жителей должна быть оформлена та-
ким образом, как это указано в уставе муниципального образования.
Такое правило устанавливает п. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах...»
(2003 г.).
Предметами ведения являются обсуждение проектов устава му-
ниципального образования; дополнений и изменений к нему; проекта
местного бюджета и отчета о его исполнении; проектов планов и про-
грамм развития муниципального образования; проектов правил зем-
лепользования и застройки; проектов планировки территорий; про-
екты межевания территорий; вопросы предоставления разрешений
на условно разрешенный вид использования земельных участков и
объектов капитального строительства; вопросы отклонения от пре-
дельных параметров разрешенного строительства, реконструкции
объектов капитального строительства; вопросы о преобразовании
муниципального образования.
По сути своей это главные направления деятельности, в обсужде-
нии которых принимают участие жители муниципального образова-
нии. Они вправе направлять свои замечания и предложения по об-
1 Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 54.
30
суждаемым вопросам соответствующим органам и должностным ли-
цам местного самоуправления, которые обязаны их рассмотреть и
принять обоснованное решение о их включении либо отклонении.
Таким образом, и в данном, конкретном случае содержание ком-
петенции со всеми ее элементами свидетельствует о том, что она как
юридическая категория принадлежит жителям муниципального об-
разования. Следовательно, не только органы и должностные лица об-
ладают этой важнейшей юридической категорией, но в первую оче-
редь - ею обладают жители муниципального образования.
Публичные слушания как форма непосредственно демократии
имеют применение на практике. В 2007 г. было проведено 47 985 пуб-
личных слушаний, на которые было вынесено около 50 тыс. вопросов.
По вопросу о внесении изменений и дополнений в устав муници-
пального образования было проведено 20 256 публичных слушаний,
или 40,8% от общего числа. Как видно, жители реализуют свое право
на обсуждение малой Конституции.
По проектам планов и программ развития муниципального образо-
вания было проведено 3750 публичных слушаний (7,7% от общего чис-
ла); по проекту бюджета и его исполнению - 14870 (29,9%); по проектам
правил землепользования и застройки - 980, по проектам планировки
территорий и проектам межевания - 1069; по вопросам предоставле-
ния разрешений на условно разрешенный вид использования земель-
ных участков и объектов капитального строительства - 3411; по во-
просам отклонения от предельных параметров разрешенного
строительства - 141; по вопросам реконструкции объектов капиталь-
ного строительства - 387 и др.1
Наибольшее количество публичных слушаний проведено в Крас-
нодарском крае - 2276. В Ненецком автономном округе на каждое му-
ниципальное образование приходится в среднем 8 публичных слу-
шаний, в Томской - 7.
В большинстве случаев вопросы на публичное слушание вносятся
и проводятся представительными органами (61,5%), которые выра-
жают интересы большинства населения. Тем самым граждане реа-
лизуют свое право на участие в осуществлении управления через
представительный орган в форме публичных слушаний.
Главы муниципальных образований внесли на публичные слуша-
ния 38,5%; вопросов от общего количества2.
Очевидным является то, что и в данной форме осуществления ме-
стного самоуправления структура понятия «компетенция» остается
1 Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. №131-Ф3 »Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 55-56.
2 Там же. С. 55-56.
31
все той же: права - обязанности - предметы ведения. Поэтому не сов-
сем ясным является стремление отдельных авторов умалчивать во-
прос о принадлежности категории «компетенция» жителям муници-
пального образования.
3.	КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Органы местного самоуправления как субъекты муниципальных
правоотношений также обладают компетенцией.
Понятие компетенции органов местного самоуправления целесо-
образно определять на основе общего определения понятия компе-
тенции в системе местного самоуправления. То есть это совокуп-
ность прав и обязанностей, а также предметов ведения органов
местного самоуправления, с помощью которых решаются задачи
местного значения или осуществляются частично государственные
функции, в зависимости от концепции местного самоуправления.
Компетенция в системе органов имеет свою классификацию: это
права, обязанности и предметы ведения органов общей компетенции,
т.е. представительных и исполнительно-распорядительных; права,
обязанности и предметы ведения органов специальной компетенции,
т.е. департаментов, отделов, управлений отраслевого и функцио-
нального назначения.
Кроме того, компетенцию органов местного самоуправления мож-
но классифицировать на всеобщую, исключительную и совместную.
Всеобщая компетенция в большей мере закрепляется за предста-
вительным органом. Представительный орган местного самоуправ-
ления может принять к рассмотрению любой вопрос местного значе-
ния. ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) не ограничивает его в этом.
Исполнительно-распорядительный орган наделяется просто об-
щей компетенцией, которая не включается в исключительную ком-
петенцию представительного органа, но входит в состав всеобщей, в
качестве ее элемента.
Всеобщность компетенции представительного органа отличается
тем, что она представляет собой совокупность общей и исключитель-
ной компетенции. У других органов нет такой структуры построения
компетенции, каковой она является у представительного органа му-
ниципального образования.
Исключительная компетенция в системе органов присуща только
представительным органам местного самоуправления. Вообще же
она характерна в системе местного самоуправления еще и для жите-
лей муниципального образования, на выборах, на местных референ-
думах, сходах, собраниях.
32
3.1.	Компетенция представительного органа
Законодатель определяет компетенцию представительного орга-
на путем вычленения его исключительных прав, обязанностей и
предметов ведения, которые могут принадлежать только ему и ника-
кому другому органу или должностному лицу местного самоуправле-
ния. Это означает, что ни при каких условиях исключительная ком-
петенция представительного органа не может принадлежать другим
субъектам.
Исключительная компетенция представительного органа претер-
певала определенные изменения, связанные с потерей или приобре-
тением отдельных элементов. Например, в Федеральных законах
«Об общих принципах организации...» (1995, 2003 гг.) в статьях о
представительных органах отсутствует такое важнейшее полномо-
чие, как формирование постоянных комиссий или комитетов для ор-
ганизации работы. Но это ведь вопрос исключительной компетенции
представительного органа, который должен иметь такие комиссии,
например, в городах, районах, где численность депутатов достигает
20-35 человек. При этом никакой другой орган неправомочен форми-
ровать постоянные комиссии или комитеты, принимать решения по
их образованию, утверждать положения о них.
ФЗ «Об общих принципах организации...» (2003 г.) устанавливает
следующую исключительную компетенцию представительного органа:
1)	принятие устава муниципального образования и внесение в не-
го изменений и дополнений;
2)	утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3)	установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, в
соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4)	принятие планов и программ развития муниципального образо-
вания, утверждение отчетов об их исполнении;
5)	определение порядка управления и распоряжения имущест-
вом, находящимся в муниципальной собственности;
6)	определение порядка принятия решений о создании, реоргани-
зации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а
также об установлении тарифов на услуги;
7)	определение порядка участия муниципального образования в
организациях межмуниципального сотрудничества;
8)	определение порядка материально-технического и организаци-
онного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9)	контроль за исполнением органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления полномочий по ре-
шению вопросов местного значения.
По сравнению с ФЗ «Об общих принципах...» (1995 г.) новыми яв-
ляются полномочия и предметы ведения, изложенные в п. 1, 3, 6, 7, 8
ст. 35 части десятой ФЗ (2003 г.)
33
Так, согласно п. 1 части десятой ст. 35 нового закона (2003 г.) к ис-
ключительной компетенции представительного органа отнесено пра-
во и обязанность принимать устав муниципального образования,
вносить в него изменения и дополнения. В законе 1995 г. эта норма
имела диспозитивный характер. Устав можно было принимать или
на местном референдуме, или это мог сделать представительный ор-
ган. Об этом свидетельствует часть вторая ст. 8 ФЗ «Об общих прин-
ципах...» (1995 г.). В практической деятельности использовались два
способа. Например, в 16 субъектах РФ уставы муниципальных обра-
зований были приняты на местных референдумах. Новый Федераль-
ный закон (2003 г.) исключает диспозитивный характер этой нормы,
относя принятие устава к исключительной компетенции представи-
тельного органа. К этому новый закон прибавляет также внесение
изменений и дополнений в устав муниципального образования пред-
ставительным органом. Данное положение устранило неопределен-
ность по решению задач о внесении изменений и дополнений в устав.
Видоизмененной является норма об установлении налогов и сбо-
ров. В соответствии с п. 4 ст. 15 ФЗ «Об общих принципах...» (1995 г.)
представительный орган был наделен правом устанавливать мест-
ные налоги и сборы. То есть в данном случае имелось в виду, что
представительный орган мог это делать без учета налогового законо-
дательства Российской Федерации. Такой подход приводил к тому,
что местная власть могла вводить новые налоги без всяких ограниче-
ний во вред развитию реального сектора экономики.
Новый закон (2003 г.), с одной стороны, ограничил возможность
представительного органа тем, что он должен действовать в соответ-
ствии с налоговым законодательством при установлении налогов и
сборов, с другой - он расширил его права, предоставив возможность
вносить изменения в решения по местным налогам и сборам и отме-
нять их. Изучение норм и федеральных законов, касающихся уста-
новления местных налогов и сборов, свидетельствует, что их нормы
не соответствуют в этой части ст. L32 Конституции РФ. Так, часть
вторая ст. 132 Конституции РФ наделяет органы местного само-
управления правом самостоятельно устанавливать местные налоги и
сборы. При этом не упоминается о том, что они должны это делать на
основе федеральных законов о налогах и сборах. Следовательно, ни
один федеральный закон не может по своей силе преодолеть статью
Конституции РФ. Согласно ст. 15 Конституции РФ все принимаемые
законы и подзаконные акты должны соответствовать Конституции.
Конституция также установила последствия в случае противоречия
ей законов. Нормы законов, противоречащие Конституции, не дейст-
вуют и должны быть приведены в соответствие с нормами Конститу-
ции РФ. Однако ни законодатель, ни Конституционный Суд РФ пока
не придают этому какого-либо значения. А следовательно, разно-
ЗУ
чтения продолжают существовать, тем самым размывая принцип
главенства норм основного закона страны и подрывая веру людей в
торжество Конституции. В данной ситуации было бы логично внести
изменения в статью Конституции РФ, сформулировав ее таким об-
разом, как она дана в новом ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.), в
силу того, что экономика страны не приспособлена к ст. 132 Консти-
туции РФ. Для начала ее действия потребуется не менее чем 50 лет,
так как реальный сектор экономики в России пока еще очень слабый,
и его можно окончательно погубить местными налогами и сборами,
учитывая недостаточный уровень знаний в этой области чиновников
местной публичной власти. Новым является и п. 6 части десятой ст.
35 закона, нормы которого устанавливают такой вид исключитель-
ной компетенции представительного органа, как определение поряд-
ка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации му-
ниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении
тарифов на услуги этих субъектов. Это означает, что представитель-
ный орган, но никакой-либо другой, формируют процедуру созда-
ния, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и
учреждений, т.е. создает процессуальные нормы в данной области,
которые обязательны к исполнению всеми участниками правоотно-
шений.
Не менее важной можно считать норму об установлении предста-
вительными органами тарифов на услуги предприятий и учрежде-
ний. Она исключает возможность принятия таких решений исполни-
тельно-распорядительными органами или должностными лицами,
например главами администраций. Согласно новому закону должно-
стные лица и исполнительно-распорядительные органы не вправе
принимать решения о порядке установления тарифов на услуги му-
ниципальных предприятий и учреждений. Такое решение принима-
ет только представительный орган. Это обеспечивает единый подход
для всех предприятий, организаций и учреждений муниципальной
формы собственности. Он основан на объективном учете мнения на-
селения депутатами представительного органа.
Кроме того, такой подход не позволяет развивать иждивенческую
позицию исполнительно-распорядительных органов и их должност-
ных лиц, подчас принимающих малообоснованные, необдуманные
решения, ущемляющие материальное положение граждан.
Известно, что намного проще принять решение, например, о по-
вышении тарифов на электроэнергию и иные услуги, оказываемые
населению, чем разработать экономический механизм, способствую-
щий и развитию инфраструктуры территории, и улучшению жизни
людей.
В последние 18 лет наблюдается тенденция наполнения казны за
счет налогов и разных платежей с населения, но не с помощью созда-
35
ния реального сектора экономики. При этом оказываемые услуги
гражданам нельзя назвать вполне или хотя бы каким-либо образом
соответствующими минимальным требованиям стандартов. Цены
растут, а качество услуг либо снижается, либо остается по-прежне-
му крайне низким.
Именно поэтому решение по данной проблеме должно принимать-
ся коллегиально, представительным органом местного самоуправле-
ния. И такое право ему предоставлено федеральным законом. Это
право корреспондируется с обязанностью представительного органа
принимать такие решения на основе изучения мнения населения, а
также состояния экономики муниципального образования.
Было бы более правильным, если бы представительный орган опре-
делял не только порядок принятия решений по тарифам на услуги му-
ниципальных предприятий и учреждений, но устанавливал бы и сами
тарифы, во избежание злоупотреблений, допускаемых должностными
лицами исполнительно-распорядительных органов общей компетен-
ции в сговоре с должностными лицами хозяйствующих субъектов му-
ниципальных предприятий и организаций. Установление нормы по-
добного характера снижает возможность коррупционных операций в
системе местных органов власти в данном направлении.
В ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) закреплена новая норма, яв-
ляющаяся исключительной компетенцией представительного органа,
которая ограничила возможности исполнительных органов в решении
задач по материально-техническому и организационному обеспече-
нию органов местного самоуправления. Теперь в соответствии с п. 8 ча-
сти десятой ст. 35 названного закона - это исключительная компетен-
ция представительного органа. То есть только представительный
орган вправе принимать решения о расходах по организации деятель-
ности исполнительно-распорядительных органов, их должностных
лиц и аппарата, а также структурных подразделений, должностных
лиц и депутатов собственно самого представительного органа.
Данная норма исключает зависимость представительного органа
от исполнительного, с одной стороны, с другой - не позволяет испол-
нительному органу допустить расточительность материальных
средств на управленческие расходы. К тому же не возникает проти-
воречий и противостояния между представительным и исполнитель-
но-распорядительным органами. Объясняется это тем. что предста-
вительный орган обладает полной легитимностью в силу избрания
его населением, являющимся собственником финансовых ресурсов,
образующих местный бюджет. Депутаты представляют интересы
собственника, следовательно, они должны от его имени распоря-
жаться более рачительно вверенными материальными ресурсами и
нести за свои действия ответственность перед населением, наделив-
шим их властью.
36
Эти новые нормы, содержащиеся в законе, расширили перечень
вопросов относящихся к исключительной компетенции представи-
тельного органа местного самоуправления. Они, равно как и другие
нормы, подчеркивают значимость выборного органа, призванного ре-
шать задачи стратегического уровня. Все это права, обязанности и
предметы ведения, т.е. компетенция.
Одним из видов компетенции является утверждение местного бю-
джета и отчета о его исполнении. Это, безусловно, важнейшая сово-
купность прав, обязанностей и предметов ведения, принадлежащих
представительному органу.
Принятие местного бюджеты не только право, но и обязанность
представительного органа. Его наличие обеспечивает надлежащее
функционирование всей системы местной власти, всех бюджетных
учреждений, а следовательно, нормальную жизнедеятельность
жителей муниципального образования. Бюджет, равно как и план
социально-экономического развития территории, определяет стра-
тегию управления муниципальным образованием, является отра-
жением состояния жизни людей, работоспособности бюджетных
учреждений и, в целом, показателем эффективности осуществле-
ния власти на определенной территории. Не менее важное страте-
гическое направление - принятие программ развития муниципаль-
ного образования. Совокупность прав и обязанностей относительно
данного предмета ведения принадлежит только представительно-
му органу.
Следует заметить, что такие программы более часто формируют-
ся в городах и районах. Однако в силу отсутствия достаточного объе-
ма материальных ресурсов и мощностей подчас они либо не реализу-
ются, либо реализуются слабо.
Для активизации деятельности по исполнению бюджета, планов и
программ, безусловно, нужен контроль за их осуществлением. Закон
наделяет представительный орган местного самоуправления правом
осуществления такого контроля. Представительный орган вправе за-
слушивать отчеты об исполнении планов, программ и бюджета. Пе-
риодичность таких отчетов может быть разной. Например, отчет об
исполнении плана социально-экономического развития заслушива-
ется представительным органом один раз в год. Но это не означает,
что он не может быть заслушан, например, по итогам квартала или
шести месяцев. В межсессионный период эти вопросы, как правило,
рассматриваются комитетами, комиссиями представительного орга-
на. Тем самым обеспечивается постоянная деятельность по стратеги-
ческим направлениям.
Комитеты, комиссии являются составляющими ячейками, эле-
ментами системы, в рамках которой осуществляется компетенция,
поэтому они играют одну из первостепенных ролей в деятельности
37
представительного органа местного самоуправления. Они реализуют
полномочия представительного органа местного самоуправления как
путем подготовки вопросов на пленарные заседания, так и путем са-
мостоятельного принятия рекомендательных решений.
Закон наделяет представительный орган правом и обязывает его
определять (разрабатывать) и утверждать решения о порядке уп-
равления и распоряжения муниципальной собственностью. Это мо-
жет быть движимое и недвижимое имущество. Это означает, что
представительный орган на своем заседании дает поручение своим
комитетам и комиссиям о разработке проекта решения о порядке уп-
равления и распоряжения муниципальной собственностью. Поруче-
ние фиксируется в стенограмме сессии и оформляется отдельным
решением с указанием ответственных за его исполнение и сроков
внесения документа об исполнении на пленарное заседание предста-
вительного органа.
В таком решении должны быть сформулированы принципы уп-
равления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок
ее использования для решения задач местного значения, а также
продажа другим субъектам правоотношений. Оперативная деятель-
ность по решению этих задач возлагается на исполнительно-распо-
рядительный орган. Контроль за осуществлением управления и рас-
поряжения данным имуществом осуществляют комитеты и
комиссии. Там, где их невозможно создать, - депутаты. Они проводят
проверки совместно с приглашенными специалистами и заслушива-
ют на заседаниях комитетов и комиссий отчеты ответственных
должностных лиц за состояние муниципальной собственности. При
отсутствии комитетов и комиссий такие отчеты могут быть заслуша-
ны сразу на пленарном заседании представительного органа.
Представительный орган определяет порядок принятия решений о
создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий
и учреждений. В этих целях принимаются решения представительно-
го органа с учетом и соответствии с действующим гражданским, адми-
нистративным, финансовым и налоговым законодательством. В этих
целях формируется концепция развития территории, в которой ус-
танавливаются приоритеты различных направлений муниципально-
го сектора. Концепция имеет, как правило, комплексный характер.
В первую очередь, и это очевидно, целесообразно формировать ре-
альный сектор, т.е. то, что жизненно необходимо для жителей муни-
ципального образования. Это касается производства и переработки
сельхозпродукции, изготовления промышленных товаров. Создание
объектов социально-культурной сферы, обустройство территорий
дорог местного значения и т.д.
Наряду с этим важно создать условия для становления и разви-
тия торговли, являющейся барометром спроса и предложения на
38
производимую продукцию. Важнейшим направлением является жи-
лищно-коммунальное хозяйство, которое могут, как никто иной,
формировать органы местного самоуправления. То есть для нор-
мального функционирования муниципального образования ему не-
обходима развитая инфраструктура.
Комплексное развитие территории дает рабочие места жителям,
сокращает безработицу, снимает социальное напряжение. Кроме
всего этого производство товаров и оказание услуг муниципальными
объектами дает возможность реализовать их за пределами террито-
рии с помощью межтерриториальных договороа
В современных условиях ошибочным стало представление о том,
что все сделает частный сектор. Например, в зимний период в
2007-2008 гг. целый ряд населенных пунктов оказался без топлива,
без продовольствия из-за сильных снегопадов и морозов. Муници-
пальная власть не имела резерва, а коммерческие организации при
трудностях ушли в сторону. В результате теплоснабжение было на-
рушено, продукты питания не поставлены в торговые частные пред-
приятия. Муниципальных предприятий не оказалось, их все прода-
ли, т.е. приватизировали. Таким образом, население оказалось в
сложной ситуации.
Следовательно, нельзя сегодня рассчитывать только на частный сек-
тор. нужно иметь альтернативные источники, создающие конкуренцию
на рынке работ и оказания услуг. В противном случае отсутствие муни-
ципальных предприятий расширяет поле безответственности муници-
пальной власти за то, что она обязана выполнять. В свою очередь част-
ный сектор какой-либо ответственности, как показывает практика, не
несет за газотеплоэнергоснабжение, а также за снабжение продоволь-
ствием. В данном случае у представительного органа имеются права и
обязанности, которые он неукоснительно должен выполнять, а также
отчитываться за проделанную работу перед избирателями.
Следует заметить, что в 90-е годы прошлого столетия и начале но-
вого тысячелетия наблюдается тенденция к сокращению числа орга-
низаций муниципальной формы собственности. Так, с 2006 по 2008 г.
их число сократилось на 4,8% притом, что они составили всего 7%1.
Это значит, что удельный вес организаций и учреждений муници-
пальной формы собственности к 2009 г. составляет всего 2,2% в общем
объеме организаций, действующих на территории муниципальных
образований. В этой связи возникает закономерный вопрос - в состо-
янии ли муниципальная власть обеспечить надлежащий уровень
жизнедеятельности на объединенной территории с точки зрения
экономической и правовой? Ответ очевиден. Права и обязанности у
1 Материалы Минэкономики и торговли. План развития муниципального сектора эко-
номики на 2008 г.
39
муниципальной власти есть, но материальное ее состояние не позво-
лит реализовать эти права и обязанности. Тогда встает следующий
вопрос - состоятельна ли концепция нового законодательства в час-
ти определения компетенции в системе местного самоуправления?
Ответ можно представить следующим образом. Разработанная кон-
цепция о компетенции не соответствует реальной, фактической жиз-
ни. Права и обязанности есть, а вот материальной основы, с помощью
которой они реализуются, нет. Закон не учитывает фактическую
жизнь, он оторван от нее. И как результат - принятый в 2003 г. закон
не работает уже пять лет. Принимаемые планы и программы на ме-
стном уровне подчас не имеют материального обеспечения и остают-
ся на бумаге.
В Федеральном законе нормы об исключительной компетенции
имеют открытый характер. Правда, сделано это с точки зрения юри-
дической техники и научной обоснованности не совсем удачно. В ча-
сти 11 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) неудачно использу-
ется термин «иные полномочия». И вот почему. Ранее в части 10 этой
статьи речь идет об «исключительной компетенции» представитель-
ного органа. Непонятно, что авторы статьи здесь подразумевают. Ли-
бо они сочли, что термины исключительная «компетенция» и иные
«полномочия» идентичны, т.е. «компетенция» это то же самое, что и
«полномочия», и сделали норму открытой, представляющей субъек-
там РФ и муниципальным образованиям право устанавливать иную
исключительную компетенцию, т.е. дополнять ее - либо в норме час-
ти 11 ст. 35 речь идет уже не об исключительной компетенции и нор-
ма части 10 ст. 35 имеет закрытый характер. Если норма части 10
ст. 35 имеет закрытый характер относительно установления исклю-
чительной компетенции, то субъекты РФ и муниципальные образо-
вания не имеют права в принимаемых нормативных актах расши-
рять исключительную компетенцию. По тексту закона так оно и есть.
Ибо термин «исключительная компетенция» и термин «иные полно-
мочия», да еще в отдельной части статьи, не являются идентичными
не по структуре, не по существу.
По какому пути должна идти практика и законодательство субъ-
ектов РФ? Изучение нормативной базы и практики представитель-
ных органов местного самоуправления свидетельствует о следую-
щем. Те муниципальные образования, которые считают, что частью
ст. 35 ФЗ «Об общих принципах...» имеет открытый характер, в своих
уставах расширили перечень позиций по исключительной компетен-
ции. Например, из 40 изученных уставов городов республиканских,
краевых и областных центров в 13 исключительная компетенция
расширена по сравнению с ФЗ «Об общих принципах...» (Архан-
гельск, Барнаул, Владивосток, Воронеж, Казань, Краснодар, Крас-
ноярск, Курск, Липецк, Мурманск, Ростов-на-Дону, Самара, Хаба-
40
ровск). Количество позиций, включенных в раздел исключительной
компетенции представительного органа местного самоуправления
увеличено в уставах городов по сравнению с ФЗ «Об общих принци-
пах...»: Архангельск - на 12; Барнаул - на 3; Владивосток - на 3; Во-
ронеж - на 1; Казань - на 6; Краснодар - на 10; Красноярск - на 2;
Курск - на 1; Липецк - на 1; Мурманск - на 1; Ростов-на-Дону - на 1;
Самара - на 10. При этом к разряду исключительной компетенции в
основном отнесены такие позиции как то: принятие регламента пред-
ставительного органа; создание постоянных комиссий и комитетов
представительного органа; создание контрольно-счетной палаты и
утверждение положения о ней; утверждение Генерального плана го-
рода; законодательная инициатива в законодательном органе субъ-
екта РФ; назначение городского референдума; заслушивание отче-
тов глав администраций; выпуск лотерей и займов; утверждение
предложений по изменению границ города; утверждение структуры
администрации и др.
В других городах уставы муниципальных образований предусма-
тривают лишь тот объем исключительной компетенции представи-
тельного органа, который установлен частью 10 ст. 35 ФЗ «Об общих
принципах...» (Астрахань, Белгород, Брянск, Владимир, Новоси-
бирск, Тула).
В отдельных уставах городов исключительная компетенция вооб-
ще не обозначена (Калуга, Нижний Новгород)
В уставах городов Благовещенска, Волгограда, Екатеринбурга,
Курска некоторые позиции, касающиеся исключительной компетен-
ции, включены в разряд иных полномочий или просто полномочий.
Например, уставы городов Благовещенска, Волгограда, Екатерин-
бурга, Курска не относят к исключительной компетенции такую по-
зицию, как принятие устава муниципального образования, включая
ее в иные полномочия либо вообще не обозначая ее.
К иным полномочиям иногда относят и позиции о создании коми-
тетов и постоянных комиссий представительного органа, об утверж-
дении регламента представительного органа. Возникает вопрос: кто
может в таком случае создать постоянные комитеты или комиссии?
Поскольку это органы представительного собрания, значит, оно и ре-
шает эту исключительно важную для себя задачу. И никто иной не
вправе конституировать внутреннюю структуру представительного
органа, кроме него самого на пленарном заседании. То же самое сле-
дует заметить относительно принятия регламента представительно-
го органа. Только депутаты на сессии вправе принимать регламент,
касающийся организации деятельности представительного органа.
Из этого следует, что обе позиции относятся к исключительной ком-
петенции представительного органа. Следовательно, такие нормы
должны найти закрепление в федеральном законодательстве.
У/
3.2.	Компетенция других органов
местного самоуправления и должностных лиц
Термин «компетенция» применяется также относительно испол-
нительно-распорядительных органов местного самоуправления, по-
стоянных комиссий и комитетов, избирательных комиссий и должно-
стных лиц, контрольных органов.
При этом следует заметить, что далеко не во всех уставах город-
ских муниципальных образований, например, используется термин
«компетенция».
Изучение уставов 30 городских муниципальных образований пока-
зало, что только в шести используется термин «компетенция» (Благо-
вещенск, Калуга, Красноярск, Курск, Липецк, Самара). В основном
термин «компетенция» применяется в названиях статей. В уставе
г. Курска ст. 41 названа с использованием термина «полномочия», в то
же время по тексту статьи закреплен термин «компетенция». То есть
допускается смешение понятий «компетенция» - как целого, системы
и как элемента этой системы - «полномочия».
В уставах 24 городов - областных и республиканских центров при
определении компетенции исполнительно-распорядительного орга-
на применен термин «полномочия». Данный термин как элемент сис-
темы, под которой понимается «компетенция», содержится в назва-
ниях статей, преимущественно, либо глав устава муниципального
образования (Астрахань, Барнаул, Белгород, Брянск, Владимир,
Владивосток, Волгоград, Воронеж, Мурманск, Нижний Новгород,
Великий Новгород, Новосибирск, Ростов-на-Дону, Хабаровск, Яро-
славль).
Своеобразным является подход к определению компетенции ис-
полнительно-распорядительных органов (администраций, мэрий) в
уставах городов Екатеринбурга, Костромы, Орла и Тулы. Сам термин
«полномочия» обозначен, однако в уставе перечень этих полномочий
не зафиксирован. Например, в уставе г. Орла нет детального перечня
полномочий. Они обозначены в п. 1 ст. 35 таким образом: «Админист-
рация города Орла... осуществляет управление хозяйством города,
обеспечивает решение всех вопросов местного значения, решение
задач социально-экономического развития города, координирует де-
ятельность нижестоящих органов управления». Получается, что все
без исключения осуществляет администрация, в том числе и исклю-
чительные полномочия представительного органа. Такой подход мо-
жет служить основой для возникновения противоречий между орга-
нами местного самоуправления и должностными лицами. К тому же
он противоречит ФЗ «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в РФ».
42
На основе такого устава сложно организовать управление на тер-
ритории города, учитывая, что в современных условиях в России по-
ка не сложилась школа подготовки кадров для системы местного са-
моуправления. Да и представительному органу сложно понять, чем
занимается предметно администрация, о чем ее заслушивать на сво-
их заседаниях. В таких случаях уровень ответственности за пору-
ченный участок работы существенно снижается.
В уставе города Екатеринбурга вообще нет терминов о компетен-
ции или полномочиях исполнительного органа. Вместе с тем ст. 20 ус-
тава города сравнительно подробно обозначает компетенцию адми-
нистрации по направлениям деятельности.
Устав города Казани также не фиксирует перечень направлений
деятельности и вопросов компетенции администрации города. В ст. 10
устава установлено, что «компетенция администрации города
включает решение вопросов местного значения, не отнесенных к
исключительным полномочиям Совета». Таким образом, компе-
тенция определена методом исключения тех направлений, кото-
рые осуществляет представительный орган местного самоуправ-
ления.
Изучение устава города Казани выявило, например, следующее.
В ст. 6 устава определены вопросы о принятии, изменении и дополне-
нии Устава и контроля за его исполнением. Однако в ст. 9, где даны
исключительные полномочия городского Совета, вопрос, касающий-
ся устава города, не обозначен. Он дан в главе IV устава. Но в данной
главе (ст. 29, 30) речь не идет об исключительной компетенции город-
ского Совета. В ней указаны просто полномочия. В результате полу-
чается, что ст. 10 устава города устанавливает такой порядок, кото-
рый позволяет принять устав, внести в него изменения и дополнения
и администрацией города Казани. Чтобы поправить эту погрешность,
было бы целесообразным включить вопрос о принятии, дополнении,
изменении устава города в ст. 9 устава, где установлена исключи-
тельная компетенция городского Совета. Это в полном объеме будет
соответствовать ст. 35 части 10 ФЗ «Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в РФ».
Уставом города Тулы не закреплена детально компетенция ис-
полнительно-распорядительного органа. Так, в ст. 48-1 указано, что
администрация города решает вопросы местного значения и осуще-
ствляет отдельные государственные полномочия. Но, к вопросам ме-
стного значения уставом города Тулы (ст. 13-2) отнесены и исключи-
тельные полномочия Тульской городской Думы. Следовательно,
согласно ст. 48-1 устава администрация может осуществлять и ис-
ключительную компетенцию представительного органа. Но этого не
должно быть. Ошибки, имеющие иногда технический характер, мо-
гут привести в работе к существенным противоречиям между пред-
43
ставительным и исполнительно-распорядительным органом в борьбе
за практическое разграничение компетенции.
Такая неточность в нормативных актах уже приводила к витку
противостояния в 90-е гг. XX в. между представительными и испол-
нительными органами. Ее результатом стала слабая управляемость
и полная безответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц за состояние развития территорий в экономичес-
ком и социально-культурном направлениях. Если бы в ст. 48-1 уста-
ва города Тулы была внесена поправка о том, что администрация ре-
шает вопросы местного значения, кроме тех, которые отнесены к
исключительной компетенции Тульской городской Думы, то все ста-
ло бы на свои места.
В уставе города Костромы вообще не определены структура адми-
нистрации и ее компетенция. Статья 32 Устава имеет отсылочный ха-
рактер. В ней, в частности, указано, что «структура городской админи-
страции и штатное расписание определяется главой самоуправления
города в пределах утвержденных Думой бюджетных средств. Толь-
ко вот неясно, каким образом городская Дума, не имея обоснований,
не зная структуры администрации, будет выделять бюджетные
средства на содержание неизвестно чего и кого? Все должно быть на-
оборот. Глава представляет структуру, штаты представительному
органу, делает обоснования и только тогда представительный орган
принимает обоснованное решение по выделению бюджетных
средств. Удивительно необычными являются полномочия главы са-
моуправления города Костромы. Он избирается жителями города,
входит в состав Думы, председательствует в ней, обладает правом
решающего голоса (ст. 28 устава), подписывает и обнародует норма-
тивные акты,., возглавляет городскую администрацию (ст. 32 уста-
ва)1. Глава самоуправления занимает три должности по совмести-
тельству: он глава города; он председательствует на заседаниях
Думы; он глава администрации. Данная норма противоречит части
второй п. 2 ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в РФ» и пункту 4 части второй этой же статьи. Соглас-
но нормам Федерального закона глава муниципального образования
не может одновременно исполнять полномочия председателя пред-
ставительного органа и полномочия главы местной администрации.
Конечно же, здесь необходимы изменения. Возможно, они уже внесе-
ны, но, тем не менее, такое наслоение иногда имеет место при состав-
лении уставов муниципальных образований. Чтобы не допускать по-
добного рода ошибок, целесообразно внимательно провести анализ
по разграничению компетенции между органами и должностными
w
1 Сборник уставов городов, столиц и административных центров субъектов РФ. М.,
2007. Т. 1. С. 499-501.
лицами в системе местного самоуправления. Ведь разделение компе-
тенции между органами и должностными лицами рассчитано на то,
чтобы каждый занимался своим направлением конкретно и нес за
это ответственность. Все действия субъектов правоотношений, ко-
нечно же, подчинены одной цели - улучшение благосостояния лю-
дей, укреплению общества и государства.
В данном случае разграничение компетенции - это совершенство-
вание процесса управления территорией. Если же одно лицо занима-
ет все должности, то оно не в состоянии обеспечить выполнение
функций управленческого характера. Приведенный нами пример де-
монстрирует то, как не следует организовывать управление в город-
ском муниципальном образовании. Это не является научно обосно-
ванным методом организации управленческого труда. Здесь уместно
применить известную поговорку - один в поле не воин.
Термины «компетенция» и «полномочия» используются в уставах
и относительно различных должностных лиц муниципальных обра-
зований. Мы используем термин «различные должностные лица» в
силу того, что в уставах городов нет единого подхода в наименовани-
ях, которые предусмотрены Федеральным законом «Об общих прин-
ципах местного самоуправления в РФ». Закон установил следующие
наименования должностей: глава муниципального образования; гла-
ва администрации; председатель представительного органа. В уста-
вах городов употребляются такие наименования: глава самоуправ-
ления (Кострома); глава города (Брянск, Самара, Владимир,
Владивосток, Нижний Новгород, Тула); городской голова (Калуга);
глава городского округа (Воронеж); мэр города (Архангельск, Астра-
хань, Белгород, Казань, Великий Новгород, Новосибирск, Орел, Рос-
тов-на-Дону, Хабаровск, Ярославль). В уставе города Благовещенска
закреплено двойное название - мэр и глава самоуправления в одном
лице. В Курске - глава Курска. Все эти названия не предусмотрены
Федеральным законом. Казалось бы ну и что в этом незаконного? От-
вет таков - ни одна буква не соответствует закону. А если это так, то
следует внести изменения в уставы и жить и работать по законода-
тельству России, но не тех стран, откуда заимствованы такие назва-
ния. Все же это хотя и местная, но власть. И она в первую очередь
должна блюсти закон, подавать пример в законопочитании, а потом
уже предъявлять какие-либо требования к другим субъектам право-
отношений. Следует заметить, что такого беспорядка в названии
должностей во властных структурах, нет ни в одной стране мира.
Кстати, можно об этом самом же сказать не только о названии долж-
ностных лиц, но и наименовании исполнительно-распорядительных
органов. Во многих случаях они названы мэриями, управами городов,
но никак не администрациями, как это установлено ст. 37 ФЗ «Об об-
щих принципах...».
45
Такое отступление вызвано тем, чтобы обратить внимание феде-
ральной власти на то, каким образом соблюдается федеральное зако-
нодательство должностными лицами в системе местного самоуправ-
ления. Ведь это по их указанию и с их участием разрабатываются
уставы муниципальных образований. Кроме того, на такие ошибки
следует обращать внимание и органам, регистрирующим уставы му-
ниципальных образований. По нашему мнению, нельзя в таких во-
просах допускать произвольный подход. В системе власти должно
быть все строго и безоговорочно подчинено закону.
Теперь, что касается употребления терминов «компетенция» и
«полномочия» относительно должностных лиц. Термин компетенция
относительно должностных лиц употребляется в уставах городов
Архангельск, Брянск, Волгоград, Калуга, Красноярск, Курск, Ли-
пецк, Самара.
В Брянске у главы города - полномочия, у главы администрации -
компетенция. В других 18 городах (Астрахань, Барнаул, Благове-
щенск, Белгород, Владимир, Владивосток, Воронеж, Казань, Костро-
ма, Мурманск, Нижний Новгород, Великий Новгород, Новосибирск,
Орел, Ростов-на-Дону, Тула, Хабаровск, Ярославль) уставы закре-
пили термин полномочия относительно должностных лиц местного
самоуправления.
Как видно, неопределенность, вызванная недостаточной научной
обоснованностью терминов и понятий, используемых в Федеральном
законе «Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ», сказалась на качестве уставов муниципальных образований.
На местах сложилась такая тенденция, что если на Федеральном
уровне есть одна неточность, то почему бы нам не допустить две или
три такие неточности. В результате такого подхода набирает оборо-
ты механизм правового нигилизма, который приводит к малоуправ-
ляемым процессам в масштабе всего общества и государства. Каж-
дый стремится делать все по-своему, но не по закону. В таких
условиях нельзя построить правовое государство и гражданское об-
щество.
Федеральному законодателю и законодателям субъектов РФ при
формировании законов было бы целесообразно организовывать как
можно чаще независимую экспертизу, хотя бы законодательства,
касающегося организации и деятельности самой государственной
власти и местной публичной власти. Такие проекты законов должны
анализировать специалисты в области конституционного и финансо-
вого права. Качество нынешних законов с точки зрения юридической
техники, научного обоснования, к сожалению, далеко не идеальны.
То же самое касается и уставов муниципальных образований. Пло-
хое качество нормативных актов ведет к плохому осуществлению
власти и управления.
%
Глава III КЛАССИФИКАЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ
ПО ФУНКЦИЯМ
Функции представляют собой основные направления деятельнос-
ти субъектов муниципальных отношений, относительно которых ре-
ализуется компетенция. Функции не являются категорией юридиче-
ской, скорее всего они есть те ориентиры, в соответствии с которыми
человечество определило свой жизненный путь, свою историю, свое
общественное развитие. Они первичны по отношению к компетенции
как правовой категории. Следует заметить, что именно функции как
универсальное явление представляют собой то самое древо общест-
венной жизни, тот стержень, на ветвях которого произрастают пло-
ды, называемые компетенций.
Компетенция как правовая категория своим происхождением обя-
зана функциям, ибо она формируется на системе функций в условиях
наличия права. Есть функции как основные направления деятельнос-
ти - следовательно, для их осуществления необходимо сформировать
систему прав, обязанностей и предметов ведения, которыми нужно
наделить субъектов отношений. До появления государства и субъек-
тивного права общество имело самые жизненно необходимые функ-
ции, относительно которых формировались естественные права и обя-
занности, направленные на реализацию этих функций.
Изначально число функций рода, племени, общины было незначи-
тельным. Это скотоводство, земледелие, бортничество, рыболовство,
охота, ремесло, охрана территории, жилища и т.д. Затем их число рас-
тет с образованием общин и городов как политических центров. В дан-
ный период исторического развития появляются такие дополнитель-
ные функции, как то: образование, строительство, водообеспечение,
дорожное строительство в городах, сбор налогов и пошлин и др.
С развитием общества, его постоянным совершенствованием рас-
тет не только число функций, но и меняется их наполнение. С изме-
нением числа функций происходит изменение объема прав, обязан-
У7
ностей и предметов ведения у субъектов отношений. Расширение си-
стемы функций влечет за собой расширение системы прав, обязан-
ностей и предметов ведения субъектов. Для того чтобы успешно осу-
ществлять функции при наличии достаточного объема прав и
обязанностей, необходимо создать для этого механизм. Таким меха-
низмом в условиях догосударственного периода были общины, союзы
общин, их руководящие органы.
Функция категория универсальная еще и потому, что она прони-
зывает все уровни власти, действующей на различных территориях
как по вертикали, так и по горизонтали. Например, функции финан-
сирования, образования, здравоохранения, жилищного хозяйства,
строительства, теплоснабжения и другие присущи почти всем уров-
ням власти государственной и муниципальной. При этом для осуще-
ствления одной и той же функции каждый уровень власти имеет
свою компетенцию, которая распространяется в пределах границ ее
действия.
Функция формирования, утверждения и исполнения бюджетов
присуща всем уровням власти без исключения. То же самое касается
установления, изменения и отмены налогов; владения, пользования
и распоряжения имуществом и т.д.
Что касается местной публичной власти, то функции всех муни-
ципальных образований мало чем отличаются. В большей степени
совпадение функций наблюдается на уровне муниципального района
и городского округа. Однако в поселениях в отличии от муниципаль-
ного района отсутствуют функции образования, экологического кон-
троля, охраны общественного порядка, оказания скорой медицин-
ской помощи, опеки и попечительства, организации утилизации и
переработки бытовых и промышленных отходов и т.д. Все эти функ-
ции закреплены за муниципальными районами. Вместе с тем в муни-
ципальном районе нет таких функций, как то: водоснабжение; водо-
отведение, теплоснабжение; снабжение населения топливом;
физическая культура и спорт. Эти функции у городских и сельских
поселений. Если сравнить источники доходов этих двух уровней, то
можно сделать вывод, что городские и сельские поселения не в состо-
янии покрыть расходы на осуществление названных функций.
Установление компетенции по функциям на различных уровнях
местного самоуправления должно быть конкретным, соизмеримым с
наличием материальных ресурсов. Неопределенность установления
компетенции приводит к дублированию и подчас к перекладыванию
ответственности с одного уровня на другой и в результате к невыпол-
нению законодательства и оставлению населения без воды, без топ-
лива, без тепло- и электроснабжения.
Можно ли сегодня утверждать, что компетенция в системе мест-
ного самоуправления по функциям распределена равномерно, с уче-
48
том материально-финансовых возможностей? Является ли компе-
тенция по всем направлениям деятельности, например поселений и
муниципального района, определенной, конкретной? Наверное,
сложно дать на этот вопрос утвердительный ответ.
Анализ отдельных полномочий распределенных по функциям
поселений и муниципального района свидетельствует, что они ино-
гда совпадают и непонятно, кто обязан их выполнять. Приведем не-
сколько таких примеров. В п. 8 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах...»
(2003 г.) установлено, что к компетенции поселения относится «уча-
стие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций в границах поселения». Точно такая же компетенция уста-
новлена в п. 7 ст. 15 этого же закона для муниципального района.
Район на своей территории решает эту задачу. Но ведь район состо-
ит из городских и сельских поселений. Как определить, кто должен
решать эту задачу? Конкретности нет. Термин «участие» вносит не-
определенность относительно субъектов отношений по горизонтали.
У сельских поселений таких возможностей сегодня не имеется. Сле-
довательно, решение данной задачи посильно только муниципаль-
ному району. Городское поселение в состоянии решить такую зада-
чу. В законе можно было бы установить, что муниципальный район
решает задачу по предупреждению и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций в сельских поселениях и межселенных
территориях.
Аналогичным образом сформулирована компетенция для поселе-
ний и муниципального района в области: создания условий для обес-
печения жителей поселений услугами связи, общественного питания,
торговли и бытового обслуживания; организации и осуществления
мероприятий по гражданской обороне, защите населения и террито-
рии от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе-
ра; создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровитель-
ных местностей и курортов местного значения; осуществления
мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объек-
тах, охране их жизни и здоровья и т.д.
В законе очевидна неопределенность компетенции по функциям по-
селений и муниципального района. И те и другие решают одни и те же
задачи. И все они расположены в пределах муниципального района.
Дублирование компетенции на практике приводит к неисполне-
нию функций ни теми ни другими. Как правило, материально-фи-
нансовые ресурсы в районе, а права и обязанности возлагаются на
сельские поселения. А следовательно, и результата никакого не бу-
дет, учитывая еще и тот факт, что в районе сегодня средств также
недостаточно.
В более выгодном положении оказался городской округ. Это авто-
номное муниципальное образование, функции которого обеспечены
49
компетенцией, соответствующей материально-финансовым ресур-
сам. Кроме того, городской округ, равно как и муниципальный район,
в соответствии со ст. 129 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) может
быть наделен государственными полномочиями с одновременной пе-
редачей для этого материально-финансовых ресурсов. Передача
полномочий, естественно, влечет за собой расширение числа функ-
ций либо увеличение влияния на уже имеющиеся функции.
Таким образом, исследование классификации компетенции по
функциям свидетельствует, что здесь имеется дублирование ком-
петенции по одним и тем же функциям в муниципальном районе и
поселениях, которые расположены на границах муниципального
района, что может привести к возникновению противоречий меж-
ду районом и поселениями, снижению ответственности органов и
должностных лиц, невыполнению норм федерального закона и, в
конечном итоге, к ухудшению положения населения. Для устране-
ния такого дублирования компетенции в законе следовало бы точно
определить объем компетенции поселений и района относительно
одной и той же функции. При этом нужно исключить такие термины,
как то: участие; содействие; создание условий и т.д., которые некон-
кретны для закона и вредны для практики. Как это сделать? Напри-
мер, п. 8 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) изложен в следу-
ющей редакции: «участие в предупреждении и ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения». Из это-
го трудно понять, что за «участие», какой объем этого участия, какие
действия нужно предпринять. Для конкретизации данного пункта
его можно изложить в следующей редакции: «разработка, утверж-
дение и исполнение ежегодного плана мероприятий, обеспеченного
материально-финансовыми ресурсами по предупреждению чрезвы-
чайных ситуаций, ликвидации их последствий в границах поселе-
ния».
В свою очередь, муниципальный район может сформулировать
свой стратегический план, действие которого охватывает террито-
рии, где нет муниципальных образований, межселенные территории
и объекты районного значения согласно реестру муниципальной соб-
ственности. Такой подход устраняет неопределенность, сформули-
рованную в законе. Важно, чтобы каждый нес ответственность за ре-
ализацию своей компетенции.
50
Глава IV КЛАССИФИКАЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ
ПО ТЕРРИТОРИИ
ФЗ «Об общих принципах организации...» (2003 г.) классифициро-
вал компетенцию по территориальным образованиям в главе треть-
ей под общим наименованием «Вопросы местного значения». В дан-
ной главе нашли закрепление основные функции, полномочия и
предметы ведения, присущие системе местного самоуправления.
При этом законодатель впервые предпринял попытку разграничить
компетенцию не только по функциям, но и по территории.
1.	СЕЛЬСКИЕ И ГОРОДСКИЕ ПОСЕЛЕНИЯ
Следует заметить, что вначале определяются полномочия и пред-
меты ведения для городских и сельских поселений, являющихся бо-
лее мелкими муниципальными образованиями, власть в которых в
значительной степени приближена к населению. Сельские и город-
ские поселения являются самыми многочисленными. Их число со-
ставляет 90% от общего количества муниципальных образований.
При этом сельские поселения составляют в общем количестве муни-
ципальных образований 83%. В них проживают свыше 51% населе-
ния России1.
Перечень полномочий и предметов ведения, а также функций, за-
крепленных в ст. 14 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.), значитель-
но шире, а в отдельных случаях и объемнее, чем, например, их пере-
чень для муниципального района. К компетенции сельских и
1 Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организа-
ции...». М., 2007.
51
городских поселений, например, отнесены следующие вопросы: эле-
ктро-, тепло-, газо- и водоснабжение, водоотведение, снабжение на-
селения топливом (п. 4, ч. 1 ст. 14). Вместе с тем к компетенции муни-
ципального района отнесены только вопросы электро- и
газоснабжения (п. 4 ст. 15). Остальные вопросы компетенции (водо-
снабжение, водоотведение, снабжение населения топливом) не за-
креплены за муниципальным районом. Следовательно, органы мест-
ного самоуправления и должностные лица района могут этого не
делать, что недопустимо. Ведь это необходимые условия жизнедея-
тельности любой территории, в том числе и райцентров. Безусловно,
этот пробел в законе следует дополнить нормой, как это сделано в ст.
14 относительно поселений.
Ко всему этому важно заметить, что сельские поселения, состав-
ляющие большинство в системе муниципальных образований, к со-
жалению, сегодня не имеют средств для решения не только этих за-
дач, но и более мелких. Местные бюджеты сельских поселений
сегодня либо вообще не имеют источников доходов, либо они крайне
незначительны для того, чтобы осуществлять предусмотренные за-
коном полномочия. Из этого следует, что закрепленная компетенция
не имеет материально-финансовой поддержки, а следовательно, она
не может быть осуществлена. А значит, и закон в этой части по объ-
ективным основаниям не действует. Усугубил положение местных
бюджетов общемировой кризис. Если раньше доходы пополнялись за
счет средств продаваемой нефти, цены на которую достигали небы-
валой отметки на международном рынке, то в конце 2008-го - начале
2009 г. ситуация изменилась. С падением цен на нефть в три с лишним
раза и более доходы уменьшились в целом для государства, что при-
вело к снижению объема дотаций, субвенций, субсидий, которые
должны поступать в систему местных бюджетов и тем более сельских
поселений. Бюджеты опустели, и наполнять их пока не представляет-
ся возможным в связи с тем, что в стране отсутствует сбалансирован-
ное размещение предприятий производственного назначения. В сель-
ской местности производство вообще в большинстве случаев либо
ликвидировано, либо находится в состоянии стогнации.
Всем известно, что сельское хозяйство было разрушено в 90-е гг.
до основания. В населенных пунктах, где были животноводческие
комплексы до 20-30 тыс. голов, сегодня все поросло бурьяном. Опус-
тели коровники, свинофермы, овчарни. Естественно, это привело к
существенному сокращению производства мясопродуктов, молока и
других продуктов питания отечественного производства. Основная
часть сельхозпродуктов (70%) ввозится из других стран. Многих жи-
вотных, например овец, можно уже заносить в Красную книгу. Такая
ситуация повлекла за собой рост цен до неимоверных размеров. На-
пример, L кг мяса в г. Москве стоит свыше 500 рублей, баранины до
52
600 рублей, свинины свыше 300-400 и более рублей. И это в стране,
где есть все возможности для производства сельхозпродукции.
На фоне всего этого, в связи с кризисом, людей увольняют с рабо-
ты, лишая их источника дохода. Число безработных в трудоспособном
состоянии постоянно увеличивается не только в сельских поселениях,
но и в городах, райцентрах, городских округах. В значительной степе-
ни это зависит от сокращения производства сельхозпродукции. Не
выращивается в районе, например, крупный рогатый скот, нет сви-
ноферм, соответственно, мясокомбинат сокращает производство
продукции. А когда их и вообще нет, то комбинат прекращает рабо-
ту. В результате - безработные и на селе? и в месте, где расположен
мясокомбинат.
Есть и другой вариант. Приостановил свою деятельность сахар-
ный завод (пос. Чернянка Белгородской области) в связи с произ-
водством по банкротству. Куда поставлять сахарную свеклу, выра-
щиванием которой всегда славился Чернявский район? Люди,
проживающие в сельских поселениях на территории данного района,
всегда имели доход от выращенной сахарной свеклы. Каждый обра-
батывал свою часть от посевной вплоть до снятия урожая свеклы и
получал деньги в зависимости от результата. Что делать сегодня?
Завод не работает, рабочих сократили. При этом других рабочих
мест нет.
Как быть сельхозпроизводителю? Может ли он и далее выращи-
вать в таком же объеме сахарную свеклу? Теперь перерабатываю-
щий завод уже не на расстоянии 20 км, как ранее, а все 90, а то и 100
км. Транспортные расходы увеличиваются, себестоимость продук-
ции низкая, выгода маленькая. Выход один - сократить производст-
во сахарной свеклы либо вообще прекратить его.
Из этого всего следует, что предприятия по выращиванию сель-
хозпродукции являются системообразующими, что от них зависит
судьба перерабатывающей промышленности и людей, которые тру-
дятся на них. И, наоборот, ликвидация предприятий переработки
сельхозпродукции ведет к сокращению ее производства.
Можно предложить создать свое какое-либо дело. Но на это нет
средств у людей. Вот они и живут, влача нищенское существование.
Чем пополнить в таком случае бюджет поселения? Работы у людей
нет, нет и дохода. Значит, налог с физических лиц в бюджет сельско-
го поселения не поступает. Налог на имущество остается, но каким
образом взыскивать его с безработного. У него нет денег.
В результате получается, что фактически бюджет сельского по-
селения не в состоянии обеспечить выполнение компетенции, уста-
новленной законом.
Как видно, прав и обязанностей много в законе, но они неосущест-
вимы на уровне сельских поселений. В этой связи на протяжении
53
2007-2008 гг. сформировалась тенденция передачи полномочий посе-
лений на уровень муниципальных районов. В 2007 г. 16 830 поселений
(77,9% от всех поселений) заключили соглашения с муниципальными
районами о передаче районам своих полномочий. Из них 15 525 -
сельские поселения (78,1% от всех сельских поселений) и 1246 - го-
родские поселения (71,9% от всех городских поселений)1.
Фактически две трети сельских и городских поселений России не
в состоянии реализовать самостоятельно все вопросы компетенции.
Количество передаваемых полномочий колеблется от 1 до 20 вопро-
сов местного значения. В 2007 г. 10,6 тыс. поселений (63%) передали
на уровень муниципальных районов от 1 до 5 вопросов; 23.2% поселе-
ний - от 6 до 10 вопросов; 10% поселений - от 10 до 20 вопросов мест-
ного значения; 3,8% - более 20 вопросов местного значения2.
В ряде областей и республик передача полномочий оформлена со
всеми поселениями (Амурская, Белгородская, Ивановская, Калуж-
ская, Костромская, Липецкая, Тамбовская, Тульская, Вологодская,
Ростовская области, Республика Марий Эл, Чувашская Республика,
Пензенская, Кировская, Тюменская, Читинская области, Ямало-Не-
нецкий автономный округ)3. Все сельские поселения передали часть
своих полномочий муниципальным районам в Республиках Карелия
и Саха (Якутия), Калининградской области, в Краснодарском и
Пермском краях. В республиках Калмыкия и Карачаево-Черкес-
ская, а также в Челябинской области такие соглашения заключили
все городские поселения4.
В поселениях в целом по Российской Федерации самостоятельно
осуществлялись лишь 9 видов полномочий, установленных в ст. 14
ФЗ «Об общих принципах организации...» (2003 г.), из 27. В большей
степени это касается следующих:
а)	организация благоустройства и озеленения территории поселе-
ния, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских ле-
сов, лесов особоохраняемых природных территорий, расположенных
в границах населенных пунктов поселения. Эти задачи решают 11
285 поселений (94,7%);
б)	организация освещения улиц и установки указателей с назва-
ниями улиц и номерами домов. Эти задачи самостоятельно решают
11 340 поселений;
в)	организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Эти за-
дачи самостоятельно решают 11 198 поселений;
1 Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организа-
ции...*». С. 72.
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же.
5У
г)	организация ритуальных услуг и содержание мест захороне-
ния. Эти задачи решаются в 10 826 поселений;
д)	создание условий для массового отдыха жителей поселения и
организация обустройства мест массового отдыха населения. Эти за-
дачи решаются самостоятельно в 10 715 поселений1.
Названные полномочия осуществляются большинством вновь об-
разованных поселений в 2007 г.
Есть и такие полномочия, которые реализуются наименьшим ко-
личеством вновь образованных поселений в 2007 г. К ним относятся
следующие:
а)	утверждение генеральных планов поселения, правил земле-
пользования и застройки, утверждение подготовленной на основе ге-
неральных планов поселения документации по планировке террито-
рии, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод
объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градо-
строительного проектирования поселений, резервирование и изъя-
тие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах посе-
лений для муниципальных нужд, осуществление земельного
контроля за использованием земель поселения. Эти задачи самосто-
ятельно решают 4018 вновь созданных поселений. Это крайне мало;
б)	организация осуществления мероприятий по мобилизационной
подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находя-
щихся на территории поселений. Эти задачи решаются в 3963 посе-
лениях;
в)	организация библиотечного обслуживания населения, ком-
плектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов биб-
лиотек поселения. Эти задачи решаются в 4444 поселениях;
г)	создание условий для организации досуга и обеспечение жите-
лей поселения услугами организаций культуры. Эти задачи решают-
ся в 5175 вновь созданных поселениях2.
Сложившаяся ситуация свидетельствует, что в городских и сель-
ских поселениях нет возможностей для реализации компетенции,
установленной в законе. Причиной тому является тот факт, что в
90-е гг. и в начале нового тысячелетия сельское хозяйство финанси-
ровалось по остаточному принципу, сюда не вкладывались средства
для развития, что и привело ведущую системообразующую отрасль
к полному распаду.
В условиях кризиса было бы целесообразным начать создание
производственных единиц за счет государственных средств в город-
ских и сельских поселениях, в райцентрах через целевые комплекс -
1 Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организа-
ции...». С. 73.
2
55
Там же. С. 74.
ные программы Российской Федерации. Решать эту задачу нужно
только волевым порядком. Для этого нужно разработать Правитель-
ственную программу, выделить средства на ее реализацию, мощнос-
ти и задействовать специалистов. Каждый строящийся объект могли
бы вполне контролировать заместители Председателя Правительст-
ва и министры по отраслям. Ежемесячно о результатах можно было
бы потребовать отчет о проделанной работе и целевом использова-
нии финансовых ресурсов. Если в России в течение года-двух созда-
валось хотя бы по одному предприятию для субъекта РФ - это был
бы небольшой шаг, но вперед. За 10 лет можно малыми темпами на-
верстать упущенное, создать людям условия для нормальной жизне-
деятельности. Рассчитывать только на нефть и газ - это ошибочная
концепция. Упали цены на данный вид продукции, снизилась потреб-
ность в закупке ее иностранными государствами, бюджеты умень-
шились, Россия попала в зависимость от иностранных контрагентов
в связи с тем, что своего необходимого продукта крайне недостаточ-
но для удовлетворения спроса отечественного потребителя.
Изучение практики по реализации ФЗ «Об общих принципах...»
(2003 г.) свидетельствует, что при его подготовке и принятии не учи-
тывалось экономическое состояние территорий. Разделение вопро-
сов местного значения по территориям для поселений оказалось не-
обоснованным. Создается представление, что вопросы компетенции
для поселений формировались без изучения положения на местах,
без учета мнения самих поселений. Такой подход к формированию
компетенции не приведет к эффективному осуществлению местно-
го самоуправления, если под установленный объем прав и обязанно-
стей не будет создана производственно-финансовая основа в сель-
ских и городских поселениях. Только при условии развития
производства местное самоуправление в поселениях обретет полно-
ценный характер.
2.	МУНИЦИПАЛЬНЫЕ РАЙОНЫ
Муниципальные районы в соответствии с новым законом имеют
кроме собственных вопросов местного значения еще и передаваемые
им от поселений и от субъектов РФ. Относительно поселений нами
была изложена ситуация. Теперь о вопросах, передаваемых муници-
пальным районам субъектами Российской Федерации.
По данным субъектов РФ, на 1 ноября 2007 г. субъектами РФ пе-
редано муниципальным районам и городским округам 785 государст-
венных полномочий. По этим вопросам приняты специальные зако-
56
ны: ЦФО - 141; СЗФО - 76; ЮФО - 94; ПФО - 148; УрФО - 61;
СибФО- 136; ДФО- 1291.
В большей части это вопросы стратегического значения. К ним от-
несены:
-	поддержка сельскохозяйственного производства (за исключе-
нием мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми про-
граммами);
-	организация и осуществление региональных и межмуници-
пальных программ и проектов в области развития субъектов малого
и среднего предпринимательства;
-	планирование использования земель сельскохозяйственного на-
значения, перевод земель сельскохозяйственного назначения, за ис-
ключением земель, находящихся в федеральной собственности, в
другие категории земель;
-	организация транспортного обслуживания населения автомо-
бильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным
транспортом (пригородное и муниципальное сообщение);
-	содержание, развитие и организация эксплуатации аэропортов
и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собствен-
ности субъекта РФ; и другие направления, число которых составило
в 2007 г. свыше 502.
Очевидным является тот факт, что объем функций и компетенции
у муниципального района вместе с передаваемыми ему снизу и свер-
ху направлениями деятельности значительно больше, чем у других
муниципальных образований. Можно сказать, что органы местного
самоуправления муниципального района осуществляют сегодня не
только функции местного, но и государственного значения. Поэтому
фактически они являются отчасти продолжением органов государ-
ственной власти субъектов РФ, поскольку осуществляют значитель-
ную часть государственных функций. Возможно, что уместным было
бы назвать их в законе органами государственной власти и местного
самоуправления. Но при этом было бы целесообразно внести измене-
ние в ст. 12 Конституции РФ о допустимости такого объединения.
Следует обратить внимание на весьма серьезный пробел, который
допущен составителями закона относительно сельских поселений и
муниципальных районов. На территориях данных муниципальных
образований значительная часть населения занята в сельском хо-
зяйстве, однако законодатель даже не упоминает о развитии сель-
ского хозяйства, о компетенции органов местного самоуправления в
этой отрасли. Как могло такое произойти? Очевидно, что представи-
1 Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 г №131 -ФЗ «Об общих принципах организа-
ции...». М.„ 2007. С. 81.
2
Там же. С. 81-97.
тели муниципальных районов и сельских населенных пунктов либо
не были включены в состав комиссии по разработке закона, либо их
предложения просто не учитывались. Теперь эти полномочия пере-
даются сверху только муниципальным районам. А как быть с сель-
скими поселениями, ведь они производители сельхозпродукции.
Данный пробел нужно восполнить либо конкретной нормой, либо
ввести на этот счет в закон обычай делового оборота, как в частном
праве.
3.	ГОРОДСКИЕ ОКРУГА
Функции и компетенция, которыми наделены субъекты местного
самоуправления городского округа, установлены в ст. 16 ФЗ «Об об-
щих принципах...» (2003 г.). Они почти одни и те же, что у городских и
сельских поселений, за некоторыми исключениями. В городском ок-
руге дополнительно включены такие вопросы, как то: организация
мероприятий по охране окружающей среды; экологический кон-
троль объектов производственного и социального назначения; на-
чальное общее, основное общее, среднее образование; организация
оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-
авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационар-
но-поликлинических и больничных учреждениях; медицинской по-
мощи женщинам в период беременности, во время и после родов.
Если же сравнивать компетенцию городского округа и муници-
пального района, то она имеет больше общих начал.
Установление компетенции по территориям должно быть связа-
но, безусловно, с численностью и плотностью населения. Решает ли
эту задачу новый закон? К сожалению, критерий численности насе-
ления в законе не всегда влияет на объем компетенции. Он универса-
лен для сельских и городских поселений, как универсален объем
компетенции для этих муниципальных образований. В городских по-
селениях число жителей колеблется от 245 тыс. до 30 человек. Пере-
чень вопросов местного значения (компетенция) у них идентичны. В
городских округах численность населения колеблется от 1,5 млн до 2
тыс. человек. Сельские поселения насчитываютЮО и более человек.
В то же время вопросы местного значения (компетенция) у них поч-
ти одинаковы с городскими поселениями и городскими округами. То
есть численность населения здесь не оказывает влияния на объем
компетенции муниципальных образований.
В мировой практике сложилась иная концепция установления
объема компетенции в зависимости от численности населения. На-
58
пример, в Великобритании право содержать и ремонтировать дороги
графства предоставляется лишь тем городам и городским округам,
население которых превышает 20 тыс. человек. Право осуществления
контроля за торговлей продовольственными и фармацевтическими
товарами принадлежит городам и городским округам, если население
их составляет не менее 40 тыс. человек. Сельские округа в отличие от
городов и городских округов вообще не ведают дорогами, местным
транспортом, не осуществляют контроль за торговлей продовольст-
венными и фармацевтическими товарами. Все эти функции выполня-
ются органами графств1. Управление школами, муниципальными ме-
дицинскими службами, оказание социальной помощи, постройку и
реконструкцию населенных пунктов осуществляют органы само-
управления округов с населением не менее 60 тыс. человек2.
Конечно же, фактор численности населения всегда увязывается с
такими факторами, как наличие реального сектора экономики, и со-
ответственно источниками доходов местных бюджетов.
В нашем законодательстве произведен пока механический раздел
вопросов местного значения по различным видам территорий, без
должной классификации по численности населения и материально-
финансовой базе. Если предпринимать меры по реализации компе-
тенции, не изменяя фактической ситуации, то закон можно назвать в
части объема компетенции нормативным актом, который практичес-
ки не осуществим.
В том случае если принять за программу этот закон и под объем
компетенции поселений создать постепенно реальный глубоко инте-
грированный сектор реальной экономики, то можно считать, что че-
рез 20 лет Россия станет одной из передовых держав по всем направ-
лениям. Она разбогатеет снизу, а это главное условие для создания
полноценной местной власти и гражданского цивилизованного обще-
ства. Нам нужен для начала избирательный метод. В противном слу-
чае ничего не выйдет. Бедный человек - это значит слабое общество
и государство. Если же люди в достатке - общество и государство
есть его чистое отражение.
1 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 170.
2 Там же. С. 173.
59
Глава V КЛАССИФИКАЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ
ПО МАТЕРИАЛЬНО-
ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЕ
Компетенция как правовое явление по своему объему должна соот-
ветствовать имеющейся материально-финансовой основе. Это означает,
что на территории муниципального образования имеется достаточное
количество предприятий и организаций различных форм собственнос-
ти. При этом число прибыльных и убыточных должно быть сбалансиро-
вано. От этого зависит обеспеченность населения основными видами
продукции и оказываемых услуг, а также наполняемость доходной час-
ти местных бюджетов за счет местных налогов и сборов и процентных
отчислений от налогов федерального уровня и уровня субъектов РФ.
В настоящее время медленными темпами идет работа по созданию
предприятий малого, среднего бизнеса. Связано это как с кризисом,
так и с искусственным торможением данного процесса. Взяточничест-
во и коррупция не позволяют в большинстве своем людям создать ка-
кое-либо собственное дело. Кроме того, люди не имеют средств для то-
го, чтобы создать что-либо. Многие лишились своего рабочего места и
не имеют средств не только на создание дела, но и на нормальное су-
ществование. По состоянию на 2008 г. в России создана 891 тыс. малых,
средних предприятий. Из них около 250 тыс. расположены в г. Москве.
То есть четверть от общего числа предприятий находится в г. Москве.
А остальная часть в других регионах. Это в среднем по 10,1 тыс. еди-
ниц на один субъект РФ. Современные средства массовой информации
утверждают, что по состоянию на март 2009 г. количество малых пред-
приятий сократилось до 282 тыс.1, т.е. почти втрое. На каждое муници-
пальное образование приходится 11,6 малого предприятия. Можно
ли в данном случае вести речь о равномерном размещении пред-
Комсомольская правда. 10 марта. 2009. С. 6. «Всех сократят, а мы останемся».
61
приятий и организаций реального сектора экономики? Конечно же,
нет. Теперь проанализируем состояние реального сектора с учетом на-
личия муниципальных предприятий и организаций.
В муниципальных образованиях по состоянию на 2007 г. функцио-
нировало около 240 тыс. организаций муниципальной формы собст-
венности, из которых 60% - организации социальной сферы, т.е. убы-
точные (расходные). Удельный вес муниципальных организаций
составляет 7% от общего количества организаций всех форм собст-
венности. Если мы возьмем при этом малые, средние предприятия,
количество которых около 290 тыс., то можно сделать вывод, что му-
ниципальные организации, производящие продукцию и оказываю-
щие реальные услуги, кроме социальной сферы, составляют только
40%. То есть их число достигает 144 тыс. единиц. На один субъект РФ
приходится примерно 1636 единиц. В то же время количество муни-
ципальных образований по состоянию на 1 ноября 2007 г. составило
24 154. Следовательно, на одно муниципальное образование прихо-
дится 0,06 муниципальных предприятий.
В 2008 г. прогнозировалось сокращение по сравнению с 2006 г.
МУПов на 4,8%. Нужно полагать, что эта тенденция по уничтожению
муниципальной формы собственности продолжится. В этой связи
собственные доходы от муниципальной собственности незначитель-
ны. Их удельный вес в 2003 г. составил - 4%; в 2004 г. 4,8%’; в 2008 г.
они прогнозировались на уровне 9,8' г1 2 от суммы собственных дохо-
дов местных бюджетов.
Большинство муниципальных объектов, производящих продукцию
социальной направленности, находится в достаточно сложном финансо-
вом состоянии, которое характеризуется недостатком собственных обо-
ротных средств для обновления номенклатуры продукции и устаревших
технологий, высоким износом активной части основных производствен-
ных фондов (свыше 70%), низкой платежеспособностью потребителей
продукции, наличием задолженности перед бюджетом и внебюджетны-
ми фондами, недостатком производственных мощностей для качествен-
ного обеспечения потребителей услугами по передаче электрической и
тепловой энергии и водоснабжению, низким уровнем финансирования
строительства новых и реконструкции действующих объектов.
Аналогичная ситуация сложилась на сельхозпредприятиях. Здесь
износ основных фондов достигает свыше 50%, отсутствуют оборотные
средства, существует проблема сбыта и реализации продукции3.
1 См.: Пронина Л. О проблемах регулирования отношений по поводу муниципального
имущества при осуществлении реформы федеративных отношений и МСУ I. Газета
«Местное самоуправление». 2004. № 3(90).
2 План развития муниципального сектора экономики на 2007-2008 годы. Материалы
Минэконом развития и торговли.
3 Там же.
62
Приватизация муниципальных предприятий, их перепрофилиро-
вание, безусловно, привели к сокращению рабочих мест и безработи-
це. Получается, что частный сектор формируется крайне медленно и
муниципальные предприятия ликвидируются. Большинство муници-
пальных образований оказалось без собственной экономики, без про-
изводства, без условий жизнедеятельности для населения. Но если
нет собственности, нет и самодостаточности, а следовательно, мест-
ная власть крайне слаба и не способна осуществлять возложенные на
нее функции и реализовать компетенцию, установленную в законе.
ФЗ «Об общих принципах организации...» (2003 г.) в ст. 50 устанавли-
вает перечень имущества, которое может находиться в муниципальной
собственности поселений и муниципальных районов. При этом имуще-
ство корреспондируется с вопросами местного значения материально-
го характера под каждый уровень муниципального образования. То
есть поселения могут иметь свое имущество для решения вопросов ме-
стного значения, муниципальный район свое. Законодатель акцентиру-
ет внимание на том, что поселения и муниципальный район «могут»
иметь имущество в собственности, но это не означает, что они обязаны
это делать и что оно у них имеется. Из приведенного нами анализа на-
личия муниципальных организаций видно, что такой собственности у
муниципальных образований фактически почти не осталось. Значит,
закон установил норму, согласно которой можно иметь, а можно и не
иметь имущество в муниципальной собственности. На наш взгляд, эта
опасная законодательная тенденция может привести к тому, что у ме-
стной власти в ближайшие годы исчезнет материальная основа.
В соответствии с частью четвертой ст. 50 ФЗ «Об общих принци-
пах организации...» (2003 г.) в собственности городских округов могут
находиться все виды имущества, которые определены для поселений
и муниципальных районов.
Изучение реального положения дел в сельских поселениях свиде-
тельствует, что здесь нет подобного рода имущества, которое бы со-
ответствовало вопросам местного значения, установленным в ст. 14
названного закона. Все это нужно создавать заново в сельских посе-
лениях, да и во многих городах.
Закон механически соединил количество вопросов местного зна-
чения поселений с возможной имущественной базой. При этом для
определения перечня вопросов местного значения в ст. 14 использу-
ется императивная норма. Пункт первый этой статьи устанавливает,
что «к вопросам местного значения поселения относятся:», и далее
идет перечень вопросов. Здесь законодатель не использует термин
«могут относиться», как это сделано в ст. 50 относительно муници-
пального имущества. Такой подход обусловлен, по-видимому, тем,
что такого имущества или не существует, или же его недостаточно в
равной степени для всех поселений. Это равносильно тому, что от-
63
править человека за покупкой какой-либо конкретной вещи, но не
дать ему определенную сумму денег, а сказать, что деньги могут
быть выделены, а могут быть и не выделены, но вещь нужно приоб-
рести. Желаемого результата для поручителя не последует.
С принятием нового закона «Об общих принципах...» (2003 г.) коли-
чество муниципальных образований увеличилось в два раза. Это, ес-
тественно, потребовало перераспределения имущества, которое не-
обходимо для реализации компетенции в системе всех уровней
местного самоуправления.
По состоянию на 1 октября 2007 г. все виды имущества в соответ-
ствии со ст. 50 ФЗ № 131-ФЗ разграничены между муниципальными
районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселе-
ниями в 20 субъектах РФ1. По отдельным видам муниципальное иму-
щество разграничено в 48 субъектах РФ2. В 12 субъектах РФ имуще-
ство не разграничивалось3.
Начался процесс передачи имущества с федерального уровня в
состав муниципальной собственности. По данным 42 субъектов РФ,
по состоянию на 1 октября 2007 г., из федеральной собственности в
муниципальную передано 24 275 объектов имущества, предназна-
ченного для решения задач местного значения, общей стоимостью
около 263 млрд 402 млн рублей4.
Наблюдается интересная тенденция. Муниципальное имущество
приватизируется, МУПы продаются, вместе с тем государство пере-
дает муниципальным образованиям свое имущество. Но где гаран-
тии, что и оно не будет приватизировано. Конечно же, имущество
можно пополнять и таким способом, но это не выход из создавшейся
ситуации. Сегодня нужно создавать новые предприятия, соответст-
вующие уровню мировых стандартов, но не предпринимать попытки
перераспределять отжившие свое убыточные предприятия.
В литературе иногда предлагается отказаться от института хо-
зяйственного ведения в муниципальном секторе экономики и заме-
нить его договорами концессии. Это, конечно, неплохой инструмент
организации производства, оказания услуг, осуществления управле-
ния региональными отраслями, но только в том случае, если есть му-
ниципальные объекты, относительно которых можно было бы заклю-
чать договоры коммерческой концессии. Реальное положение дел
таково, что заключать такие договоры с правообладателем просто
некому. Вначале нужно создать муниципальный сектор экономики, а
затем можно задействовать такой механизм. Гражданское законода-
1 Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 105.
2 Там же. С. 105.
3 Там же. С. 106.
4 Там же. С. 109.
64
тельство РФ предусматривает договор коммерческой концессии, но
под это нужна реальная материальная основа.
С развитием реального сектора экономики муниципальных обра-
зований тесно связана проблема местных бюджетов. Есть производ-
ство, другие объекты, где выполняются работы, оказываются услуги, -
есть и источники доходов местных бюджетов, нет их - и местную
казну наполнять нечем.
На протяжении почти 20 лет доходная часть местных бюджетов
крайне низкая и не покрывает расходов, необходимых для жизне-
обеспечения людей, проживающих в границах муниципальных обра-
зований. Дефициты местных бюджетов весьма значительны. В целом
по Российской Федерации они составили примерно: в 2006 г. - 34,9
млрд рублей; в 2007 г. - 50,2 млрд рублей; в 2008 г. - предположи-
тельно 42,3 млрд рублей1. В 2005 г. в 55 субъектах РФ местные бюд-
жеты являлись дефицитными, в 2006 г. - в 36 субъектах2. Обеспечен-
ность расходов местных бюджетов собственными доходами в 2006 г.
составила примерно 46,1%; в 2007 г. - 49,7%; в 2008 г. - 51,1%. Основ-
ными налоговыми источниками доходов местных бюджетов стали в
2007-2008 гг. налог на доходы физических лиц (22,3-23,6%) от суммы
доходов местных бюджетов и (45,1-47,4%) от суммы собственных до-
ходов местных бюджетов и налоги на имущество (5,2-4,8%) от суммы
собственных доходов местных бюджетов3. Неналоговые доходы мест-
ных бюджетов от использования муниципального имущества состав-
ляют 5,1% от суммы доходов местных бюджетов и 9,8% от суммы соб-
ственных доходов местных бюджетов4 5.
Наблюдается небольшая динамика безвозмездных поступлений от
бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации
(дотации, субвенции, субсидии, средства по взаиморасчетам), которые
составляют большую часть доходов местных бюджетов. В 2006 г. без-
возмездные поступления составили примерно 58,7%; в 2007 г. - 55,4%; в
2008 г. -54,8%®.
Как видно, отсутствие собственных, доминирующих источников
доходов не позволяет сформировать достаточные доходные статьи
местного бюджета. Следовательно, местные бюджеты не обеспечива-
ют, равно как и имущество, самостоятельность местной публичной
власти, так как они формируются за счет регулирующих источников
1 Планы развития муниципального сектора экономики на 2007 и 2008 гг. Материалы
Минэкномразвития и торговли за 2007-2008 гг.
2 Там же. Используется прогнозируемый материал, который может иметь небольшие
погрешности.
3 Там же. Прогнозируемый результат с возможной погрешностью.
4 Там же.
5 Там же. Прогнозируемый материал.
65
доходов, отчисляемых в процентах с других бюджетных уровней.
Это усиливает тенденцию иждивенчества в системе местного само-
управления и усиливает централизацию власти.
Статья 55 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) устанавливает
универсальный перечень доходов местных бюджетов для всех уров-
ней местных бюджетов. Сюда включаются: а) средства самообложе-
ния граждан, предназначенные для решения вопросов местного зна-
чения. Данный вопрос выноситься на местный референдум; б)
доходы от местных налогов и сборов, которые определены Налого-
вым кодексом РФ (налог на имущество и налог с физических лиц); в)
доходы от региональных налогов и сборов; г) доходы от федераль-
ных налогов и сборов; д) безвозмездные перечисления из бюджетов
других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципальных образований; е) доходы от имуще-
ства, находящегося в муниципальной собственности; ж) часть при-
были муниципальных предприятий, остающейся после уплаты на-
логов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в
размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами
представительных органов муниципального образования, и часть до-
ходов от оказания органами местного самоуправления и муници-
пальными учреждениями платных услуг, остающихся после уплаты
налогов и сборов; з) штрафы, установление которых отнесено к ком-
петенции органов местного самоуправления: и) добровольные по-
жертвования и иные поступления.
Все виды доходов названы в законе собственными. Но каким обра-
зом можно называть их собственными, если часть из них является ре-
гулирующими источниками доходов. Иными словами, это те средства,
которые могут дать сверху, но могут и не дать. Например, доходы от
региональных и федеральных налогов и сборов всегда отчисляются в
процентах на местный уровень, причем процесс этот не является ус-
тойчивым. Безвозмездные отчисления в местные бюджеты также яв-
ляются регулирующими источниками и не всегда возможны, особен-
но в условиях финансового кризиса. Из этого следует, что чужие
средства нельзя называть своими собственными, так как у них есть
собственники - региональная и федеральная государственная власть.
Доходы от имущества и с физических лиц составляют мизерную
долю, о чем было ранее изложено на основе анализа доходности от ис-
пользования муниципального имущества. Остаются средства самооб-
ложения граждан, добровольные пожертвования и штрафы. Если
штрафы еще можно расценивать как хотя и незначительный, но ус-
тойчивый источник доходов, то средства самообложения и пожертво-
вания, наверное, нельзя. Штрафы установлены императивными нор-
мами, и тут власть имеет возможность взыскивать их при нарушении
законов и подзаконных актов субъектами правоотношений.
66
Нормы о средствах самообложения не имеют такого характера.
Следует заметить, что средства самообложения могут быть введены
только решением местного референдума. Так устанавливает ст. 56
ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.). В сложившейся кризисной си-
туации, когда у людей нет работы и денежных средств, данная нор-
ма не будет действовать. Не будет она действовать еще и потому, что
люди потеряли уверенность в том, что эти деньги не украдут, что это
не очередная афера, пирамида, которых было в России в масштабе
государства в 90-е гг. прошлого столетия бессчетное количество.
Добровольные пожертвования также навряд ли вероятны, опять
же в силу неуверенности людей в том, что эти средства пойдут на ук-
репление финансового положения, на дело.
Не является секретом сегодня то, что отдельные должностные ли-
ца в муниципальных образованиях расходуют бюджетные средства
не по назначению, а то и разворовывают и без того бедную казну.
Иногда за нарушения закона их привлекают к ответственности, но
это незначительная часть. Так, по состоянию на 1 октября 2007 г. в 27
муниципальных образованиях в отношении глав муниципальных об-
разований вступил в силу обвинительный приговор суда1 2.
Анализ перечня источников местных бюджетов позволяет сделать
вывод, что они названы для общего количества по принципу: чем боль-
ше, тем легче будет поставить в вину местным органам неисполнение
компетенции. К тому же нормы статей о доходах местных бюджетов
имеют отсылочный характер, подчас к нормативным актам, которых
нет, и еще неизвестно, какие нормативы отчислений в них будут уста-
новлены. Таким образом, можно утверждать, что нормы закона о дохо-
дах местных бюджетов являются неконкретными и не соответствуют
объему установленной в нем компетенции для муниципальных образо-
ваний. Здесь не приходится вести речь о финансовой самостоятельнос-
ти, самофинансировании и результативности местного самоуправле-
ния. Все это позволяет сделать вывод о том, что состояние источников
финансовых ресурсов не учитывалось при установлении компетенции
в системе местного самоуправления. Однако без решения этой задачи
осуществление местного самоуправления невозможно, равно как и без
других видов муниципальной собственности.
Становление местного самоуправления в нашей стране, историче-
ские этапы его развития свидетельствуют, что оно вводилось не сра-
зу на всех территориях, а избирательно, там, где позволяют матери-
2
альные возможности .
1 Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ” в 2007 г. М.. 2007. С. 45.
2 См. об этом: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.,
1995.
67
В настоящее время можно было бы также ввести избирательный
порядок становления местного самоуправления, т.е. на тех террито-
риях, где сложилась ресурсная база. Другого варианта сейчас просто
не существует. Принцип повсеместности его становления и развития
не действует уже почти 20 лет, с момента его закрепления в законо-
дательстве, по той причине, что отсутствует материально-финансо-
вая база в большинстве территориальных образований. А это главное
условие, важнейший признак самоуправления. Складывается так,
что надстройка, т.е. формы осуществления у местного самоуправле-
ния есть, а вот базис создан только в отдельных территориальных
единицах: городах, районах, городских округах. В других территори-
ях самоуправления и его признаков с точки зрения материальной ос-
новы сегодня нет. Для достижения цели, которой является построе-
ние местного самоуправления, нужно решать поэтапные задачи.
Во-первых, можно было бы ввести его в городах, где есть доста-
точная материальная основа, а также в райцентрах и материально
состоятельных городских округах.
Во-вторых, нужно разработать и принять поэтапную программу
развития населенных пунктов (сельских, городских поселений), в ко-
торых целесообразно запланировать и построить интегрированную
сеть производственных и социально-культурных организаций и уч-
реждений, создающих необходимые условия для жизнедеятельнос-
ти людей. Для этих целей можно привлечь крупные корпорации на
условиях предоставления им налоговых льгот на федеральном и ре-
гиональном уровнях за создаваемые объекты. Сюда же важно при-
влечь федеральные, региональные ресурсы и мощности целевым на-
значением и контролировать их освоение пообъектно силами органов
власти субъектов РФ, а также органов власти районов. При этом ор-
ганы власти районов на период становления материальной основы
поселений можно было бы преобразовать в органы государственной
власти и местного самоуправления. Такой статус районов повысит
ответственность их органов власти и должностных лиц за поручен-
ное дело в части создания инфраструктуры поселений и строитель-
ства интегрированной сети реального сектора экономики и объектов
социально-культурного назначения.
Денежные средства на решение этих задач можно формировать
на уровне субъектов РФ. Субъекты РФ целевым назначением на-
правляют их в районы, в которых запланировано развитие поселе-
ний, и осуществляют контроль за их освоением по установленным
срокам. Для реализации программы можно использовать банковские
кредиты, но при этом процентные ставки должны быть разумными. К
сожалению, несмотря на то что в период финансового мирового кри-
зиса в коммерческие банки были направлены огромные средства,
кредитовать реальный сектор экономики охотников нашлось мало.
68
Все это застряло в объятиях банков, многие из которых перевели
рубли в валютные средства. Да, собственно, мало кто позволит себе
взять кредит под такие высокие проценты. Предприятия просто ста-
нут банкротами. Если это действительно так, то зачем давать тому,
кто не приносит пользу для общества, а действует исходя из личных
узкокорыстных интересов. Не лучше ли сразу направить финансо-
вые ресурсы на развитие реального сектора экономики, дать надеж-
ду людям на то, что через определенное время они получат работу, а
следовательно, и средства к существованию. Банки пока такой на-
дежды не дают, и навряд ли следует этого ожидать в ближайшие де-
сятилетия. Поддерживать важно реальный сектор, несущий в себе
материальный продукт.
Сегодня одной из важных задач является формирование бюдже-
та развития в системе местных бюджетов. Эта статья в местных бю-
джетах в большинстве случаев отсутствует в силу недостаточности
источников доходов. Возможно, было бы целесообразным выделять
из федеральной казны средства для формирования бюджета разви-
тия хотя бы районам и городским округам для целевого назначения
по созданию и реконструкции объектов реального сектора экономи-
ки. При этом важно установить государственный контроль за освое-
нием средств. За счет бюджета развития в каждом районе ежегодно
можно было обустроить хотя бы 3 поселения сельских и одно город-
ское. Это позволит поднять уровень жизни в 7196 поселениях из
расчета 4 поселения на один район в год. В течении 15 лет можно ре-
шить задачу развития инфраструктуры поселений и занятости на-
селения. Средства в Российской Федерации такие есть, их просто
целесообразно направлять в нужное русло, но не поддерживать оп-
рометчиво тех, кто из воздуха делает деньги. Это относится к бога-
тейшим запасам природных ресурсов, их переработке, которые се-
годня разбазариваются за бесценок, а выручка от их продажи
оседает на счетах небольшой группы людей, так называемых оли-
гархов. Может быть, уже настала пора задуматься над этим и поде-
литься со всем народом отобранными у него средствами. Сегодня
нужно укреплять материальную основу местной власти, чтобы она
смогла обеспечить людям нормальную жизнь. Страна должна бога-
теть снизу. Но делать это целесообразно не путем повышения ком-
мунальных и иных платежей, взимаемых с неимущих граждан, с
пенсионеров, у которых пенсии меньше, чем все поквартирные ус-
луги, а путем правильного распределения доходов от наших при-
родных ресурсов. Их нужно направлять на развитие реального сек-
тора, дающего людям шанс выжить. В последние 20 лет основная
часть нормативных актов, определяющих состояние жизни людей,
направлена на то, чтобы вытащить последнее из их небольшого,
почти пустого кармана. И все это от того, что многие наши политики
69
считают, что становление и развитие производства, строительство
дорог, жилья приведет к инфляции. А что у нас без этого нет инфля-
ции? Она как снежный ком нависает постоянно над нашим общест-
вом и государством и все в большей степени потому, что роста про-
изводства нет, количество безработных увеличивается, собственная
продукция составляет мизерные объемы, денежная единица обес-
ценилась и стремительно падает по наклонной уже в который раз.
Наша страна сегодня находится в подавляющей зависимости от ино-
странных товаров продовольственного и технического назначения.
Это очевидно, когда люди приходят в предприятия торговли. Все
иностранное, даже продукты повседневного спроса. И цены на них
не сопоставимы с ценами на продукты в других государствах, если
учитывать уровень заработной платы большинства людей.
Из этого следует, что источники доходов местных бюджетов нуж-
но создавать, но не пытаться распределять то, чего нет.
Глава VI КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ
Приведенный нами ранее анализ компетенции свидетельствует,
что эффективность ее реализации обусловлена целым комплексом
взаимосвязанных факторов. Недостаточно только принять закон, в
котором есть права и обязанности, но нет материальной базы, важно
еще обеспечить его действие, направленное на достижение опреде-
ленной цели - улучшение жизни людей в пределах муниципальных
образований.
Чем обусловлена сегодня эффективность компетенции в системе
местного самоуправления, какие нужно решать задачи для достиже-
ния цели - улучшение жизни людей?
Можно выделить несколько взаимообусловленных факторов.
Во-первых, стране нужна единая программа становления и раз-
вития производства. Пока такой реальной программы не существу-
ет и каких-либо действий к ее разработке не наблюдается. Что каса-
ется отдельных законов, в том числе и ФЗ «Об общих принципах...»
(2003 г.), то в них нет таких целей. Было бы вполне уместным опре-
делить в этом законе приоритетные направления деятельности, та-
кие, например, как то: обязательное развитие реального сектора
экономики, строительство жилого фонда, дорог и т.д. То есть важно
делать то, что привязано к единой цели - улучшение жизни челове-
ка. Поэтому в законе перед органами местного самоуправления
должна быть поставлена цель и сформулированы задачи для ее до-
стижения. Такой подход позволит законодательно закрепить еди-
ную для всех органов местного самоуправления программу дейст-
вий по развитию предприятий и организаций. При этом нормы
закона должны иметь императивный характер, т.е. обязывать орга-
ны местного самоуправления и должностных лиц разрабатывать та-
кие программы и выполнять их. Безусловно, под эти программы
нужны средства. Такие средства в России есть, их просто нужно на-
7/
править на эти цели и контролировать государством правильное их
освоение.
Программно-целевой подход - наиболее эффективное средство
для поднятия реального сектора экономики, так как здесь очевиден
системный метод осуществления управления процессом развития
территорий. Предпринимаемые попытки разрозненно решать какие-
либо задачи без наличия определенной цели - это бессмысленная
трата времени и материальных ресурсов. Подобный опыт наблюдаем
мы уже почти 20 лет, но результата положительного нет. Ситуация
ухудшается с каждым годом. Остановить губительный процесс в лю-
бом государстве и обществе можно только путем усиления производ-
ственного фактора. Но для этого нужна действенность государствен-
ной и муниципальной власти, направленная на созидание, на
обеспечение своих соотечественников рабочими местами, товарами,
услугами, нормальными жизненными условиями. Сложная это про-
блема, но ее нужно постепенно решать. Выжидательная позиция в
нынешних условиях просто недопустима.
Во-вторых, нужно решить задачу финансовой обеспеченности му-
ниципальных образований, наполняемости доходной части местных
бюджетов. Решение этой задачи напрямую зависит от состояния про-
изводства на территории муниципального образования. Есть предпри-
ятия - есть источники доходов, нет их - и бюджет пустой. Наполнить
бюджет за счет граждан сегодня уже в большинстве муниципальных
образований не представляется возможным. Но финансовая политика
сегодня такова, что в поселениях, да и в некоторых городах доходы со-
ставляют подоходный налог с физических лиц и с имущества, притом
что имущества почти не осталось или вообще нет, а физические лица
не имеют дохода, так как они лишены возможности работать. Регули-
рующими источниками доходов сверху, дотациями, субвенциями, суб-
сидиями сегодня не покрыть тех расходов, которые увеличиваются с
каждым годом. Разрыв между доходами и расходами составляет как
минимум 30-40%. В условиях кризиса дефицит местного бюджета бу-
дет расти, что окажет губительное влияние на инфраструктуру город-
ских и сельских поселений. Слабо развитое жилищно-коммунальное
хозяйство через 5-10 лет может оказаться в состоянии банкротства.
В создавшейся ситуации было бы целесообразным сконцентриро-
вать все финансовые ресурсы на уровне районов и возложить ответ-
ственность на районы за состояние производственной сферы и фи-
нансовой политики в районе. В бюджетах районов в обязательном
порядке нужно сформировать бюджеты развития с участием бюд-
жетных средств государства для целевого использования и направ-
лять эти средства только на развитие производства.
Важную роль в финансовом обеспечении играют инвестиции в
муниципальный сектор. По данным Минэкономики и развития тор-
72
говли, наблюдается прирост инвестиций в муниципальный сектор
экономики. В 2007 г. прирост объема инвестиций составил около 22%
по сравнению с 2006 г., в 2008 г. прогнозировался прирост 17,4% по
сравнению с 2007 г. Удельный вес инвестиций в основной капитал ор-
ганизаций муниципальной формы собственности за счет всех источ-
ников финансирования составляет в течение ряда лет примерно 4%
от общего объема инвестиций по субъектам РФ. Средства эти незна-
чительные, и данный источник, конечно же, нужно развивать. Одна-
ко делать это следует не только за счет местных бюджетов, но и за
счет внешних источников. В течение 2006-2008 гг. наиболее значи-
тельными источниками инвестиций капитального характера были
привлеченные бюджетные средства, удельный вес которых в общем
объеме инвестиций составил более 50%'.
Муниципальные инвестиции имеют в большей степени социаль-
ную направленность, так как 80% их объема направляется на строи-
тельство и капитальный ремонт объектов здравоохранения, образо-
вания и жилищно-коммунального хозяйства1.
Что касается жилищно-коммунального хозяйства, то здесь в пер-
вую очередь предполагается направить инвестиционные средства на
сооружение водоводов, системы водоснабжения и водоотведения,
трубопроводов, канализации, перестройку котельных, работающих
на жидком и твердом топливе, на газообразное топливо и другие объ-
екты теплоснабжения.
Следует заметить, что возрастут расходы на реконструкцию и ре-
монт ветхого и аварийного жилого фонда. Удельный вес его в общей
площади муниципального жилищного фонда составляет примерно
10,5%. На ближайшие годы прогнозируется увеличение ветхого и
аварийного жилого фонда с износом свыше 60%. Наличие источников
доходов, которые есть на сегодня у городских и сельских поселений,
крайне недостаточно, чтобы решить проблему обеспечения людей
нормальным социальным жильем.
Для местного бюджета в этих условиях должны быть использова-
ны такие принципы, как самостоятельность, сбалансированность,
финансовая эффективность. В кризисной ситуации эти принципы
приобретают особую актуальность. Реализовать их сложно, но де-
лать это нужно, чтобы удержать процесс становления местного само-
управления хотя бы на уровне районов и городских округов. Кроме
того, следовало бы увеличить удельный вес местных бюджетов по
доходам до 40% в объеме консолидированного бюджета страны. Нуж-
но привести его в соответствие с расходами, возложенными факти-
чески на местные органы. За счет собственных доходов, которые пре-
1 План развития муниципального сектора экономики на 2006 г. Материалы Минэконом-
развития. Прогнозируемые данные.
73
7У
дусмотрены законодательством, эти задачи решить не представля-
ется возможным.
Цены на нефть на международном рынке упали почти в четыре
раза, следовательно, доходная часть бюджета страны значительно
будет сокращена. Но расходы остаются прежними. Значит, бюджет
страны снова становится дефицитным. В этих условиях объем отчис-
лений от регулирующих источников, дотаций, субвенций, субсидий в
местные бюджеты будет существенно сокращен. При этом импорт-
ная продукция, ввозимая в страну, в значительной степени подоро-
жает. Поднимут цены и отечественные производители, потому что у
нас нет конкуренции в силу наличия большинства монополистов и
отсутствия малого, среднего секторов экономики.
Многое зависит от энерго- и теплоресурсов. Топливо (бензин, со-
лярка, мазут) останутся в России в той же цене, так как это пока до-
минирующий источник государственного бюджета. Если снизить це-
ны на бензин, солярку, мазут, бюджет страны развалится.
Пользуясь тем, что в России нет своего производства товаров и
продуктов, зарубежные поставщики будут и впредь взвинчивать на
них цены. Россия будет вынуждена приобретать в особенности сель-
хозпродукцию, так как свое сельское хозяйство не в состоянии обес-
печить даже простой потребительский спрос. Из-за нежелания раз-
вивать свое производство по концепции 90-х гг. страна оказалась в
глубокой экономической зависимости от зарубежных производите-
лей. Из этого следует, что экономисты и люди, которые определяют
путь развития общества, допустили серьезные ошибки при разра-
ботке стратегии управления страной. Политика превращения денег в
товар и надежды только на зарубежных партнеров привела общест-
во на край пропасти.
Доходы местных бюджетов не обеспечат покрытия расходов, не-
обходимых территориальным образованиям для хозяйственного и
социально-культурного развития. Следовательно, нужно формиро-
вать новые, собственные источники доходов в виде производствен-
ных единиц. Сегодня это понятно каждому гражданину России, даже
если он не экономист и не политик.
В-третьих, наряду с местным бюджетом важнейшее значение
имеет стратегическое планирование развития территории. Сегодня
такое планирование более реально для муниципальных районов, го-
родских округов, городских поселений, так как здесь, пока еще име-
ются местные бюджеты, на которые можно рассчитывать при фор-
мировании стратегических планов.
Стратегическое планирование - это синоним комплексного соци-
ально-экономического планирования, которое применялось в совет-
ский период. Планы комплексного социально-экономического разви-
тия формировались, и перспективные и ежегодные, и принимались
представительным органом одновременно с местными бюджетами.
Одновременность принятия плана и бюджета была вызвана необходи-
мостью увязки показателей плана и бюджета, реальностью обеспече-
ния намеченных мероприятий финансовыми ресурсами. Они состав-
лялись на период от 1 года до 15 лет с разбивкой по пятилеткам, годам,
кварталам. Для их выполнения осуществлялся контроль со стороны
представительных, исполнительных и финансово-контрольных орга-
нов. Ежеквартально заслушивались на заседаниях исполкомов отчеты
всех служб специальной компетенции о выполнении плана социально-
экономического развития и бюджета. Контрольно-ревизионные орга-
ны проводили ежегодные проверки в городах, районах связанные с
выполнением планов и расходованием бюджетных средств. По итогам
проводились заседания исполкомов, постоянных комиссий и сессий
Советов, на которых обсуждалась сложившаяся ситуация и принима-
лись конкретные меры по улучшению положения.
Комплексные планы в связке с бюджетами предусматривали сис-
темный способ организации хозяйственной и социально-культурной
сферы, охватывали все направления жизнедеятельности инфраст-
руктуры территории. С изменением форм собственности, конечно же,
должны измениться и подходы к планированию. Однако новое, стра-
тегическое планирование должно взять все самое лучшее от планов
социально-экономического развития территорий. Без плана и бюдже-
та, которые сходны в целях, невозможно реализовать компетенцию,
предусмотренную законом и уставом муниципального образования.
Стратегические планы следует формировать исходя из условий,
сложившихся на территории, и финансовых ресурсов. Такие планы
могут включать следующие позиции: анализ сложившейся ситуа-
ции, ее оценка и выводы; определение целей и задач для их достиже-
ния; технико-экономическое обоснование всех направлений и их ма-
териально-финансовое обеспечение; предполагаемый результат. На
основе этих и других позиций можно выстроить концепцию развития
территориального образования. Например, приоритетность разви-
тия производственной сферы и занятости населения и т.д.
Стратегический план структурно можно построить следующим
образом.
1.	Вначале излагается концепция.
2.	Затем определяется развитие реального сектора экономики и
занятость населения.
3.	Устанавливаются льготные условия для вновь создаваемых
предприятий малого, среднего бизнеса, занимающегося производст-
вом; создаются условия для реализации продукции.
4.	Устанавливается порядок формирования благоприятной среды
для решения задач в здравоохранении, образовании, жилищно-ком-
мунальном хозяйстве, культуре, физической культуре и т.д.
75
5.	Определяется уровень развития транспортного обеспечения и
дорожной сети и ставятся цели и задачи.
6.	Улучшение регулирования земельных отношений (сокращение
сроков на оформление земли).
7.	Укрепление состояния градообразующих предприятий, недо-
пущение их банкротства.
8.	Обеспечение газоэнерготеплоснабжением хозяйственных субъ-
ектов и граждан.
9.	Оказание социальной помощи малоимущим.
10.	Жилищное строительство, капитальный ремонт ветхого жило-
го фонда.
11.	Благоустройство и озеленение территорий.
12.	Экологические мероприятия.
Это далеко не все позиции. В план можно включать все вопросы
местного значения, отнесенные к тому или иному виду муниципаль-
ного образования.
Для того чтобы наладить экономическое положение в муници-
пальных образованиях, нужно вводить смелее уведомительный
порядок создания предприятий, предоставлять вновь созданным
предприятиям налоговые льготы до момента окупаемости затрат
на их создание. То есть дать возможность для укрепления, а затем
уже рассматривать вопрос налогообложения.
В-четвертых, важнейшим условием реализации компетенции
является правильное построение организации работы в системе
органов местного самоуправления. Оно складывается из оптималь-
ности структуры, из эффективности деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления и муниципальных
служащих.
Структура органов местного самоуправления установлена Фе-
деральным законом «Об общих принципах организации...» (2003 г.).
Она включает представительный, исполнительный, контрольный
орган и избирательные комиссии на определенном уровне местно-
го самоуправления. Однако закон не запрещает создавать и другие
органы общей компетенции в системе представительных и испол-
нительных органов. Уставы муниципальных образований районов,
городов, например, предусматривают создание постоянных и вре-
менных депутатских комиссий в составе представительных орга-
нов.
В составе администраций районов и городов формируются отрас-
левые и функциональные отделы управления, департаменты, осу-
ществляющие исполнительно-распорядительные функции. В ряде
уставов муниципальных образований закреплено право на создание
муниципальных учреждений для осуществления управленческих,
социально-культурных и иных функций. В качестве совещательных
76
органов при администрациях городов, районов создаются консульта-
тивные, экспертные, научно-методические и иные комиссии или со-
веты. При администрациях создаются также административные ко-
миссии, комиссии по делам несовершеннолетних, наблюдательные
комиссии, а также другие комиссии, компетенция которых опреде-
лятся либо представительным, либо исполнительно-распорядитель-
ным органом в положениях и регламентах.
Структура органов устанавливается в каждом муниципальном
образовании с учетом инфраструктуры территории, ее населеннос-
ти, промышленного потенциала, развитости транспорта, связи, жи-
лищно-коммунального сектора, торговли, культуры, здравоохране-
ния, образования и т.д.
Органы местного самоуправления представляют собой управляю-
щую систему, состоящую из элементов, между которыми должна
быть четко разграничена компетенция по осуществлению функций.
Разграничение компетенции между представительным, исполни-
тельно-распорядительным, контрольным органом и избирательной
комиссией в общих чертах предусмотрено ФЗ «Об общих принци-
пах...» (2003 г.) в законах о местном самоуправлении субъектов РФ.
Более детальное и точное разграничение компетенции между пред-
ставительными и исполнительными органами общей компетенции, а
также главами муниципальных образований и главами администра-
ций изложено в уставах муниципальных образований.
Компетенция постоянных комиссий и комитетов определена в об-
щих чертах уставами муниципальных образований, а также регла-
ментами представительных органов либо положениями о постоян-
ных комиссиях (комитетах).
Временные комиссии наделяются компетенцией представитель-
ным органом в каждом отдельном случае при формировании таких
комиссий для решения задач временного характера.
Комиссии при администрациях действуют на основе утвержден-
ных о них положений, в которых закреплена их компетенция.
Компетенция отраслевых и функциональных подразделений как
органов специальной компетенции определена в положениях об этих
органах.
Определение компетенции в различных нормативных актах - это
статическая категория муниципальной власти, осуществляющей уп-
равление в пределах муниципального образования.
Следует заметить, что данная система органов представляет со-
бой уже динамическую величину. То есть это процесс управления,
осуществляемый каждым органом в пределах его компетенции для
достижения единой цели - улучшение благосостояния людей.
Одним из важнейших условий эффективности деятельности по
реализации компетенции органами местного самоуправления явля-
77
ется наличие хорошо подготовленных муниципальных служащих,
выборных и назначаемых должностных лиц, а также депутатов, о
чем будет сказано далее.
Процесс реализации компетенции состоит из следующих основ-
ных стадий:
1.	Подготовка, обсуждение и принятие организационных планов,
их содержание.
2.	Предпосылки для принятия правовых актов.
3.	Подготовка, согласование и принятие правовых актов.
4.	Исполнение решений и контроль за их исполнением.
5.	Анализ и оценка результатов выполнения решений.
Подготовка, обсуждение
и принятие организационных планов
Наряду с планами социально-экономического развития, програм-
мами и бюджетами каждый представительный и исполнительный
орган, их подразделения и руководители должны формировать пла-
ны организационных мероприятий, обеспечивающие выполнение
этих планов, программ и бюджета. Они составляют организационную
основу осуществления власти и управления.
Любая деятельность по осуществлению функций должна быть
целенаправленной, рациональной и продуктивной. В организацион-
ном плане определяется цель работы и задачи для ее достижения,
формы и методы ее организации, сроки исполнения мероприятий,
ответственные за исполнение, контроль и способы его осуществле-
ния. Каким образом формируется организационный план.
Вначале изучается план социально-экономического развития,
бюджет, программы. Затем на их основе в обеспечение этих докумен-
тов формируются предложения для организационного плана.
Работа по формированию плана начинается с принятия решения
главой муниципального образования или председателем представи-
тельного органа муниципального образования, в зависимости от того,
кто возглавляет представительный орган. В решении должностного
лица определяются все органы и должностные лица, которые обяза-
ны разработать и внести свои предложения к организационному пла-
ну. В этой работе принимают участие постоянные комиссии, аппарат
представительного органа, администрация, ее отраслевые и функци-
ональные подразделения, комиссии, создаваемые при администра-
ции, контрольный орган, при необходимости проведения выборов -
избирательная комиссия. Поступившие предложения классифици-
руются по разделам.
План должен быть объемным и дифференцированным по органам
и по направлениям деятельности. Он может включать такие, напри-
78
мер, разделы, как «Осуществление форм непосредственной демо-
кратии». Это проведение местного референдума, публичных слуша-
ний, выборов, опросов, сходов граждан и т.д.
Далее планируется проведение сессий представительного органа.
Это также выделяется в самостоятельный раздел. В планах важно
при этом обозначать форму проведения сессий. Они могут быть про-
ведены путем заседания постоянных комиссий, а также путем про-
ведения пленарных заседаний. Как правило, решение принимается
на пленарных заседаниях.
Следующий раздел - это работа постоянных комиссий (комите-
тов) представительного органа. Каждая комиссия (комитет) может
проводить как самостоятельную, так и совместную работу с другими
комиссиями по мере необходимости.
В самостоятельный раздел выделяется также организаторская
работа депутатов в избирательных округах (встречи с избирателя-
ми, с общественными организациями, коллективами работников об-
разования, здравоохранения, культуры и т.д.).
Оргплан содержит раздел об организационной работе исполни-
тельно-распорядительного органа общей компетенции с разбивкой
по его подразделениям. Данный раздел, как правило, предусматри-
вает самый широкий перечень вопросов, нацеленных на выполнение
плана социально-экономического развития, целевых программ и ме-
стного бюджета по доходам и расходам.
В организационном плане предусматриваются способы осуществ-
ления контроля и органы, осуществляющие контроль за выполнени-
ем плана, устанавливаются сроки для отчетов по выполнению плана
и дата по проведению слушаний по данному вопросу.
В плане могут быть предусмотрены другие разделы, связанные с
обеспечением выполнения плана социально-экономического разви-
тия. бюджета, программы, а также обеспечивающие взаимодействие
с органами государственной власти, с населением, общественными
организациями, хозяйствующими субъектами различных форм соб-
ственности, с другими муниципальными образованиями.
Организационные планы, равно как и планы социально-экономи-
ческого развития, программы, местный бюджет - это составляющие
стратегического развития территории, следовательно, они должны
утверждаться на сессиях представительного органа муниципального
образования.
Такая компетенция представительного органа установлена в п. 4
ст. 35 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.). Все планы и программы
принимаются на пленарных заседаниях представительного органа
муниципального образования. Кроме того, представительный орган
вправе заслушать отчет о выполнении организационных планов на
своей сессии. Это право закреплено в том же п. 4 ст. 35 ФЗ «Об общих
79
принципах...» (2003 г.). Организационный план принимается сроком
на один год.
Продолжением организационного плана, утвержденного предста-
вительным органом муниципального образования, являются планы
организационных мероприятий постоянных комиссий (комитетов),
исполнительно-распорядительного органа.
Организационный план составляют также аппараты представи-
тельного и исполнительного органов. То есть каждое структурное
подразделение разрабатывает организационный план во исполнение
основного организационного плана.
В аппаратах представительного и исполнительного органов целе-
сообразно принимать решения о распределении обязанностей между
подразделениями и руководителями, курирующими эти подразде-
ления. В большей степени это характерно для исполнительно-распо-
рядительных органов, так как они обслуживают и представительные
органы.
На основе организационного плана, например, исполнительно-
распорядительного органа и распоряжения главы администрации о
распределении обязанностей каждое подразделение формирует
свой план и распределяет обязанности между муниципальными слу-
жащими. Распределение обязанностей можно предусмотреть в поло-
жении или инструкции, путем привязки прав и обязанностей к кон-
кретной должности. В соответствии с планом подразделения и
распределением обязанностей каждый сотрудник должен иметь
свой индивидуальный план по выполнению конкретной работы. На-
личие таких планов позволяет выявить нагрузку на каждого служа-
щего и коэффициент его полезного действия. Это подтверждает
практика работы автора на различных уровнях власти и управления
в течение длительного периода времени.
Деятельность по выполнению планов, бюджета, программ имеет
постоянный устойчивый характер. К примеру, администрация райо-
на, города, поселения должна проводить еженедельные совещания,
на которых обсуждаются вопросы выполнения стратегических пла-
нов по различным направлениям. В этих целях составляются ежене-
дельные планы мероприятий, проводимых в подразделениях муни-
ципального сектора. Вопросы, обсуждаемые в подразделениях и на
оперативных совещаниях администрации, дают возможность вы-
явить тенденции в выполнении стратегических планов, программ и
бюджета. Администрация может заслушивать также ежекварталь-
ные, полугодовые, годовые отчеты о состоянии дел на конкретных
направлениях хозяйственной и социально-культурной жизни муни-
ципального образования.
Результаты работы администрации могут заслушивать ежеквар-
тально либо по мере необходимости отраслевые постоянные комиссии
80
(комитеты), а также представительный орган на пленарном заседании.
Такой подход в значительной степени повышает ответственность орга-
нов, должностных лиц и аппарата за порученное дело.
Таким образом, план - это главный инструмент надлежащей ор-
ганизации управления.
Предпосылки для принятия правовых актов
Муниципальный правовой акт в соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ
«Об общих принципах...» (2003 г.) определяется как решение по во-
просам местного значения или по вопросам осуществления отдель-
ных государственных полномочий, переданных органам местного са-
моуправления, принятое населением муниципального образования
непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должно-
стным лицом местного самоуправления, документально оформлен-
ное, обязательное для исполнения на территории муниципального
образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязатель-
ные правила или имеющее индивидуальный характер.
Предпосылкой для принятия нормативного акта может быть сло-
жившаяся экономическая ситуация (например, назревающий кризис
в муниципальном образовании). Может быть принят федеральный
нормативный акт, выполнение которого требует принятия решения
органом или должностным лицом местного самоуправления, либо
нормативный акт субъекта РФ. Предпосылкой также может быть же-
лание вступить в ассоциацию муниципальных образований.
Основной перечень предпосылок принятия решений всегда со-
держится в организационном плане, обеспечивающем выполнение
планов социально-экономического развития, бюджетов и программ.
Каждый вопрос этого плана заранее предполагает подготовку и при-
нятие решения, обязательного к исполнению. То есть этот процесс не
должен строиться на интуиции, домыслах и предположениях. В ос-
нове его лежит плановая организаторская работа, основанная на изу-
чении и анализе сложившейся ситуации. Организационный план му-
ниципального образования формируется на основе глубокого
анализа сложившейся ситуации не только в данный момент, но и на
перспективу. Импульсивно принимаемые решения, без учета плана,
как свидетельствует практика, не дают позитивных результатов в
комплексном развитии территории.
В данном случае целесообразно основывать все действия на сис-
темном методе организации управления.
Подготовка, согласование и принятие нормативного акта
Каждый нормативный правовой акт, принимаемый органами и
должностными лицами местного самоуправления, должен быть обос-
81
нованным. Это означает, что перед принятием такого правового акта
изучается вопрос о его необходимости и полезности, последствиях,
которые могут возникнуть при его реализации, о затратах, которые
несет в себе этот правовой акт. В практике принятия правовых актов
уже наметилась тенденция, когда к разработанному проекту реше-
ния составляется обоснование, которое в обязательном порядке рас-
сматривается органом, принимающим данное решение. Это касается
и представительных, и исполнительных органов местного самоуправ-
ления и должностных лиц местного самоуправления. Такой порядок
подготовки нормативных актов закреплен в основном в уставах муни-
ципальных образований, в регламентах представительных и испол-
нительных органов, а также в специальных актах представительных
или исполнительных органов о порядке подготовки нормативных
правовых актов. Изучение этих документов свидетельствует, что для
принятия решения, требующего материальных затрат, в нем обяза-
тельно должны быть указаны объемы финансирования мероприятий,
источник финансирования, а также этапы (сроки) выделения финан-
совых ресурсов на решение тех или иных задач.
Процесс принятия нормативного правового акта органом местного
самоуправления или должностным лицом местного самоуправления
можно разделить на четыре стадии: изучение вопроса о необходимо-
сти принятия решения; подготовка концепции обоснований и самого
проекта решений; обсуждение и принятие решения; доведение ре-
шения до сведения исполнителей и граждан, проживающих в грани-
цах муниципального образования.
Первая стадия - изучение вопроса. Для изучения вопроса созда-
ются комиссии, группы, в состав которых могут входить депутаты,
должностные лица местного самоуправления, специалисты, пред-
ставители общественности и т.д.
В ходе изучения вопроса обследуются сферы деятельности, по
которым должно быть принято решение. Для выяснения ситуации и
обеспечения учета мнения граждан проводятся опросы и консульта-
тивные референдумы, организуются народные обсуждения тех или
иных предложений, являющихся основой для принятия решения.
Такие решения приняты, например, при объединении поселений в
границах района в единое муниципальное образование в ряде райо-
нов Саратовской области. С учетом мнения населения приняты
здесь решения об образовании единых муниципальных образований
в городах Балаково. Балашов, Хвалынск, Энгельс. В Ивановской об-
ласти аналогичным способом были решены вопросы в городе Фур-
манове и Фурмановском районе. В 2007 г. принят на основе волеизъ-
явления граждан закон в Белгородской области об объединении в
единое муниципальное образование Старооскольского и Губкинско-
го районов.
82
Вторая стадия - это подготовка концепции и проекта решения на
основе материалов, составленных подготовительной группой. В под-
готовке решения принимают участие все заинтересованные лица.
Это и депутаты, и должностные лица местного самоуправления, и
специалисты, и граждане. Подготовленный проект решения, если он
затрагивает интересы и права граждан, как правило, подлежит
опубликованию в средствах массовой информации или доводится до
сведения граждан иным способом. Он может быть также обсужден в
трудовых коллективах. После этого проект дорабатывается и на-
правляется соответствующему органу или должностному лицу для
принятия.
Третья стадия - это обсуждение проекта решения и принятие его.
Порядок в данном случае зависит от того, какой орган принимает это
решение, представительный или исполнительный.
В том случае если решение принимается представительным орга-
ном местного самоуправления, то проекты документов заблаговремен-
но направляются депутатам. Па заседании (сессии) представительно-
го органа проводится обсуждение проекта решения. Предварительно
проект решения может быть обсужден в комиссиях или комитетах, ес-
ли таковые имеются в составе представительного органа.
В обсуждении проекта принимают участие все депутаты. Проект,
как правило, оглашается. По проекту дается обоснование о необходи-
мости его принятия и последствия принятия, т.е. ожидаемый ре-
зультат. Затем проект принимается за основу. После принятия про-
екта решения за основу путем голосования принимаются поправки к
нему. Каждый депутат имеет право на обоснование своей поправки.
После того как все поправки проголосованы, проект решения ставит-
ся на голосование для принятия его в целом. Решение считается
принятым, если за него проголосовало то количество депутатов, ко-
торое предусмотрено в законах субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении или уставах муниципальных образований.
А здесь есть различия. Одни законы и уставы предусматривают, что
необходимо свыше 50%' от общего числа избранных депутатов, дру-
гие поднимают эту планку до двух третей при голосовании по наибо-
лее важным вопросам.
При принятии решения исполнительным органом используется
два принципа: принцип коллегиального обсуждения и принятия ре-
шения и принцип единоначалия.
При коллегиальном порядке принятия решения в его обсуждении
принимают участие все члены исполнительного органа, обладающие
правом решающего голоса.
Решение принимается путем открытого голосования на заседании
исполнительного органа. Такой порядок предусмотрен в ряде субъ-
ектов Российской Федерации.
83
Решение считается принятым, если за него проголосовало более
эО'т членов исполнительного коллегиального органа.
Глава администрации осуществляет свои полномочия единона-
чально, он вправе принять решение единолично, основываясь на ма-
териалах изучения вопроса.
Четвертая стадия состоит в том, что решение должно быть на-
правлено его исполнителям, а также опубликовано в средствах массо-
вой информации или иным способом доведено до сведения граждан.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после
их опубликования или в срок, указанный в них. Это общераспростра-
ненная форма, используемая в законах субъектов Российской Феде-
рации о местном самоуправлении, а также в уставах муниципальных
образований и регламентах представительных органов. Но здесь есть
одно непреложное правило, установленное Конституцией Россий-
ской Федерации для всех органов и должностных лиц. Часть 3 ст. 15
Конституции Российской Федерации гласит: «... любые нормативные
правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности чело-
века и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения». Названные акты вступают в
силу только после официального опубликования в средствах массо-
вой информации.
Исполнение решения и контроль
Исполнение решения возлагается на определенный орган или со-
вокупность органов и должностных лиц, в ведении которых находит-
ся данное направление деятельности. Орган, должностное лицо раз-
рабатывает и утверждает план, направленный на выполнение
решения с указанием конкретных исполнителей и сроков выполне-
ния каждой части решения. При этом руководитель обязан разъяс-
нить исполнителям, каким способом можно решить поставленные за-
дачи. Руководитель постоянно, в установленные сроки заслушивает
сообщения сотрудников подразделения о ходе выполнения решения.
Как правило, отчеты составляются в письменной форме и доводятся
до руководителя в устной форме на совещаниях. Глава администра-
ции может заслушивать сообщения своих заместителей, заместите-
ли заслушивают руководителей курируемых ими подразделений.
Сообщения о выполнении решения заслушиваются также на заседа-
ниях администрации либо главой администрации единолично, в за-
висимости от того, какая форма деятельности администрации уста-
новлена в Уставе муниципального образования.
Но достаточно ли только бумажного контроля в виде письменных и
устных сообщений для руководителя подразделения? Конечно же,
нет. Иногда исполнители, которые должны выполнять работу, вообще
84
не проверяют фактическое положение дел, просиживают в кабинетах
и готовят формальные отчеты в виде справок о выполнении решения.
В практике автора были такие случаи, когда ответственные должно-
стные лица в справках дают необъективные данные по выполнению
решений, например, по благоустройству территорий, уборке бытово-
го мусора, утеплению и освещению подъездов, проведению текущего
ремонта подъездов домов и т.д. Выезды на объекты свидетельствуют
иногда об обратной картине. Поэтому лицо, ответственное за кон-
троль, да и руководитель подразделения обязаны проводить факти-
ческие проверки с выездом на места. Бывают такие факты, когда ра-
боты не выполнены или плохо выполнены, но денежные средства
списаны на производство работ. Чтобы не возникало таких ситуаций,
нужно постоянно проводить фактическое сопоставление выполненной
работы и денежных затрат на их производства Иногда возникают и
такие ситуации, что деньги не осваиваются и работы не выполняются.
Такие факты можно списать на бездеятельность ответственных
должностных лиц, их неумение организовать работу.
Анализ и оценка результатов выполнения решений
Данная работа должна постоянно находиться в поле зрения орга-
нов и должностных лиц. При изучении хода выполнения решений
целесообразно использовать сплошной метод проверки с выездом на
объекты депутатов, служащих, руководителей. Для наиболее точ-
ной работы нужно вести учет принимаемых решений, классифици-
руя их по количеству, по органам, по отраслям, по срокам выполне-
ния. При анализе выполнения решений важно устанавливать
количество полностью выполненных решений, количество частично
выполненных, сроки исполнения которых не истекли, количество
невыполненных в сроки решений, качество выполненных работ, ре-
зультат выполнения.
Далее указать, решения каких органов не выполняются в большей
степени, с указанием причин и формулирования выводов и предло-
жений. Затем целесообразно отразить анализ выполнения решений
по отраслям, обращая внимание на сроки выполнения, способы ис-
полнения и контроля, качество выполненных работ и оценку резуль-
тата с выводами и предложениями по устранению недостатков.
Выполненные в полном объеме решения снимаются с контроля.
Если же не выполнены отдельные пункты решения, оно не должно
сниматься с контроля ни под каким предлогом. Нельзя создавать пре-
цедент половинчатости исполнения решений. Это приводит к безответ-
ственности служащих и исполнителей, к расточительству материально-
финансовых ресурсов, к правовому нигилизму и малоуправляемости в
муниципальном секторе, к слабости власти, подрыву ее авторитета,
отрыву от общества.
85
В-пятых, нужно срочно решать проблему подготовки квалифи-
цированных кадров, имеющих отношение к системе местного само-
управления. Требует совершенствования законодательство в этой
связи относительно глав муниципальных образований и глав адми-
нистраций.
ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) ст. 36, устанавливает, что
глава муниципального образования избирается на муниципальных
выборах либо представительным органом муниципального образова-
ния. То есть законодатель установил диспозитивную норму о поряд-
ке формирования этой должности. Законодательная практика и ра-
нее предусматривала принцип выборности данного должностного
лица.
По состоянию на 2007 г. глава муниципального образования изби-
рался населением в 16 676 муниципальных образованиях (69,7% от
общего количества муниципальных образований). В 649 муници-
пальных образованиях он входит в состав представительного органа
с правом решающего голоса, а в 16 027 муниципальных образовани-
ях возглавляет местную администрацию1.
В соответствии со ст. 36 ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) гла-
ва муниципального образования является высшим должностным
лицом муниципального образования, решающим вопросы местного
значения, которые установлены в уставе муниципального образо-
вания.
Когда он входит в состав представительного органа, то является
его председателем и обладает правом решающего голоса. То есть сам,
совместно с депутатами принимает решения и в то же время, явля-
ясь высшим должностным лицом муниципального образования, ор-
ганизует их исполнение.
Возникает вопрос, заинтересован ли глава муниципального обра-
зования в принятии сложных решений, касающихся развития тер-
ритории? Ведь ему предстоит организовать их исполнение и нести
ответственность за все происходящее.
Состояние муниципального сектора свидетельствует, что реше-
ний по развитию производства и их исполнению сегодня крайне ма-
ло либо они принимаются, но не выполняются. Следовательно, такое
совмещение должностей сегодня не является полезным и эффектив-
ным.
Теперь о совмещении должностей главы муниципального образо-
вания и главы администрации. Избранный населением глава муни-
ципального образования автоматически вступает в должность главы
администрации. Таким образом, данное должностное лицо обладает
высоким уровнем легитимности и абсолютной независимостью от
86 ______________
Итоги реализации ФЗ «Об общих принципах...» в 2007 г. М.. 2007. С. 40.
представительного органа. То есть одно и то же лицо принимает ре-
шения и организует их выполнение. Здесь можно сказать то же са-
мое. Ему выгодно принимать несложные решения, не касающиеся
фундаментальных изменений в развитии территории.
Анализ экономической ситуации в муниципальном секторе сви-
детельствует о низком уровне руководства в муниципальных об-
разованиях. Повальной тенденцией стала приватизация муници-
пального имущества, которая привела к обнищанию территорий.
Политика местных властей сведена к принципу «проедания» послед-
него, что осталось в составе муниципальной собственности. Закрыва-
ются или продаются муниципальные предприятия, люди лишаются
рабочих мест, не имея средств к существованию. Тенденцией стало
уничтожение домов инвалидов, престарелых пенсионеров вместе с
людьми. Эти учреждения охвачены пожаром бездеятельности и бе-
зответственности местных руководителей за социальную сферу. Зи-
мой замораживаются системы отопления, жители остаются без теп-
ла и воды. Это свидетельствует о том, что многие важнейшие
вопросы местного значения вышли за пределы поля зрения руково-
дителей муниципальных образований.
Допустимое в законе совмещение должностей привело систему к
замкнутости, изоляции от людей и их повседневных нужд, к корруп-
ции и воровству бюджетных средств, к безответственности.
Но если нет положительных результатов в экономике муници-
пального сектора, нужно что-либо предпринимать, изменять прин-
ципы формирования института главы муниципального образования.
По нашему мнению, институт главы муниципального образования
является излишним звеном в управлении территорией. Его можно
было бы упразднить. Есть представительный орган во главе с из-
бранным им председателем, есть глава администрации, назначенный
этим органом по контракту. Это самый оптимальный вариант для ор-
ганизации четкого управления территорией. Чем меньше звеньев,
тем выше управляемость, чем их больше, тем выше степень не-
управляемости, перетягивания полномочий, конфликтов, а следова-
тельно, перекладывания ответственности на других и невыполнение
законов по решению задач местного значения. От такого управления
жизнедеятельность людей не улучшается, а, наоборот, становится
все сложнее и сложнее.
Качественный состав глав муниципальных образований по состо-
янию на 2007 г. следующий.
Высшим образованием обладают 67,6% глав муниципальных об-
разований, из них:
-	6,7% - высшим юридическим;
-	37% - высшим техническим;
-	42% - высшим гуманитарным.
87
В 26,8'7 муниципальных образований главы имеют среднее спе-
циальное образование, в 4,4% муниципальных образований - среднее
образование.
Следует заметить, что большинство глав муниципальных образо-
ваний имеют гуманитарное образование (48.2$), в том числе и юри-
дическое. То есть это большинство.
Глава муниципального образования обязан знать хорошо эконо-
мику, производство, местное хозяйство, процесс управления, т.е. все,
что связано с развитием реального сектора экономики. Юридическое
и тем более гуманитарное образование этого не дают. В особенности
это касается выпускников коммерческих вузов.
На юридических факультетах государственных вузов наука уп-
равления территорией развита недостаточно и изучается в общем
плане без глубокой проработки основных составляющих процесса
управления и его основы. Более или менее полезным учебный про-
цесс можно назвать там, где проводятся практические занятия в ви-
де деловых игр по составлению и принятию планов социально-эконо-
мического развития, бюджетов, программ развития территорий и т.д.
Но таких вузов можно назвать единицы.
Для управленца такого уровня, как глава муниципального образо-
вания, важно знать не только экономику, но и бюджет, а значит, фи-
нансово-кредитные отношения; хозяйственное право - как науку,
сочетающую корпоративные и территориальные аспекты управле-
ния; коммерческое право, определяющее роль торговли в развитии
реального сектора; налоговое право - дающее представление о воз-
можности развития источников доходов.
Таких знаний сегодня у гуманитариев нет. Следовательно, про-
цесс управления не является эффективным, так как он не представ-
ляет собой четкой системы, основанной на необходимых знаниях на-
уки управления. Наука управления предполагает различные методы
его осуществления: организационно-административный; экономичес-
кий; правовой. Все эти методы должны применяться в совокупности
как единая система при осуществлении управления. И каждый руко-
водитель обязан владеть ими. Для этого необходимо создать специаль-
ные курсы, на которых целенаправленно нужно готовить специалис-
тов на уровне главы администрации и муниципального образования,
пока от института последнего не отказались. При этом целесообраз-
но исключить из ФЗ «Об общих принципах...» (2003 г.) норму об из-
брании главы муниципального образования населением. Его нужно
назначать, в переходный период до ликвидации этого института, на
заседании представительного органа из числа лиц, получивших зна-
ния и сдавших квалификационный экзамен. На обучение желательно
направлять лиц, имеющих техническое либо экономическое образо-
вание, а также опыт работы в управлении хозяйственным субъек-
88
том, связанным с производством продукции, со строительством объ-
ектов, с жилищно-коммунальным хозяйством.
Сегодня это вынужденная мера. Продолжение нынешней кадро-
вой политики в муниципальных образованиях увеличивает разрыв
между властью и обществом и все ближе толкает к краю пропасти.
Для людей важно не то, каким образом руководитель оказался на
должности, а то, какие результаты его деятельности и как они ока-
зывают влияние на благосостояние сообщества муниципального об-
разования.
Не является сегодня удивительным тот факт, что мы на выборах
выбираем «кота в мешке» на уровень главы муниципального образо-
вания. Никто не знает, что представляет собой тот или иной кандидат
с точки зрения его деловых качеств и способности к созидательной
работе по развитию территории.
Кто, например, из избирателей мог предположить, что избранный
глава муниципального образования способен совершить уголовно на-
казуемое преступление. Собственно, об этом никто не думал, да и ду-
мать не мог. Все-таки это высшее должностное лицо, с высоким уров-
нем нравственности и порядочности. Иногда выходит все наоборот.
Так, по состоянию на 2007 г. в 27 муниципальных образованиях в от-
ношении глав муниципальных образований вступил в силу обвини-
тельный приговор суда. Это чрезвычайное происшествие не только
национального, но и мирового масштаба.
Иногда на эти должности избираются лица, которые отстраняют-
ся от должности судом в связи с их стойкой неспособностью осуще-
ствлять полномочия главы муниципального образования по состоя-
нию здоровья1. Следовательно, для прохождения на эту должность
нужно устанавливать критерий о состоянии здоровья гражданина.
Но сделать это можно только в том случае, если это лицо назначает-
ся, например, представительным органом. Для этого в законах РФ и
субъектов РФ нужно установить соответствующие требования о ме-
дицинском обследовании кандидатов на должности глав муници-
пальных образований либо приравнять их статус к статусу муници-
пального служащего в части состояния здоровья.
Имели место быть случаи, когда глава муниципального образова-
ния признавался недееспособным или частично дееспособным2. Это
означает, что на должности оказывалось лицо, не отдающее отчета
своим действиям либо не в полном объеме отдающее такой отчет. Ка-
кое здесь может быть управление. Но ведь лица были избраны глава-
ми муниципальных образований.
1 Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. No 131-ФЗ «Об общих принципах...»
в 2007 г. С. 45.
2
Там же.
89
Следует заметить в этой связи, что среди глав муниципальных
образований высокий уровень смертности. Так, по состоянию на 2007 г.
полномочия 117 глав муниципальных образований прекращались в
связи с их смертью1.
Причины, конечно же, здесь разные, но это слишком печальный
показатель. При этом следует заметить, что возраст этих должност-
ных лиц не такой уж и большой.
Согласно официальным статистическим данным, возраст глав му-
ниципальных образований варьируется:
-	от 18 до 25 лет в 116 муниципальных образованиях (0,5% от об-
щего числа муниципальных образований);
-	от 26 до 35 лет в 7% муниципальных образований;
-	от 36 до 50 лет в 48,1% муниципальных образований;
-	от 50 до 65 лет в 42,7% муниципальных образований;
-	старше 65 лет в 1,7% муниципальных образований2.
Как видно основная часть глав муниципальных образований - это
граждане от 36 до 65 лет (т.е. 90,8% от общего количества). Можно
сказать, что это достаточно зрелый состав, но результаты свидетель-
ствуют сами за себя.
Конечно же, омоложение кадров требуется в разумных пределах.
Сегодня в большей степени управление нуждается в кадрах, имею-
щих хорошие знания в области рыночных отношений, владеющих
навыками управления производством и территорией.
Необходимо находить сегодня решения, касающиеся стабильно-
сти кадрового состава относительно главы муниципального образо-
вания, сокращения текучести. В 2007 г. по собственному желанию
прекратили свои полномочия 652 главы муниципальных образова-
ний3.
Таким образом, можно сделать вывод, что институт главы муни-
ципального образования является неустойчивым, в силу отсутствия
кадров, их текучести, состояния здоровья, неуважительного отноше-
ния к закону.
На сегодняшний период в России, в относительно стареющем ка-
дровом составе глав муниципальных образований, много людей, не
приемлющих рыночные отношения и не всегда владеющих ремеслом
управления в условиях рынка. В то же время среди молодого поколе-
ния, претендующего на эти должности, мало подготовленных специ-
алистов, да и те стремятся попасть в коммерческие организации. Это
прослеживается отчетливо даже в учебных заведениях и на факуль-
' Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. Ns 131-ФЗ «Об общих принципах...»
в 2007 г. С. 45.
2	Там же.
3	Там же.
90
тетах, призванных вести подготовку кадров для государственного и
муниципального управления. Большинство студентов и аспирантов
сориентированы на корпоративную службу. Об этом свидетельству-
ет количество курсовых и дипломных работ, а также кандидатских
диссертаций. Значительная их часть, примерно 90%, а то и более, за-
щищается по частному праву и корпоративному управлению, по уп-
равлению персоналом. Территориальному аспекту управления уде-
ляется мало внимания. По этой причине в стране нет подготовленных
кадров, способных к комплексному решению проблем территориаль-
ного развития. Сегодня нет, например, курса, в котором бы глубоко
рассматривался вопрос взаимообусловленности развития хозяйст-
вующих субъектов и территории муниципального образования по
всем направлениям. Это приводит на практике к выхолащиванию
территорий от производственного фактора, к развитию так называе-
мой виртуальной экономики, которую навязали стране в начале
90-х гг. теоретики, не имевшие никакой практики управления.
К сожалению, и в настоящее время концепция пока не меняется.
Возможно, грянувший финансовый кризис изменит тенденцию в ор-
ганизации управления в целом.
Состав депутатов представительных органов имеет также боль-
шое значение в реализации компетенции в системе местного само-
управления. Ведь депутаты на пленарных заседаниях принимают
стратегические решения по плану, бюджету, программам и т.д. Если
они хорошо подготовлены к этому, владеют знаниями по всем спосо-
бам осуществления управления, то и результат будет положитель-
ным. Намного ли отличается депутатский корпус от состава глав му-
ниципальных образований?
По данным субъектов РФ, депутатами представительных органов
муниципальных образований являются:
-	работники бюджетной сферы - 42,69г от общей численности де-
путатов. Это учителя, медицинские работники, работники дошколь-
ных учреждений, учреждений социального обеспечения и т.д. То есть
это люди, не имеющие отношения к реальному сектору экономики;
-	работники коммерческих организаций - 19,6%;
-	предприниматели (бизнес) - 10,3%;
-	пенсионеры - 6,1%;
-	студенты - 0,2%;
-	иные социальные слои - 21%.
Очевидно, что преобладают представители социальной сферы,
имеющие преимущественно гуманитарное образование (55,1%). Выс-
шее техническое образование имеют 33,6% депутатов.
По образованию депутаты и главы муниципальных образований
мало чем отличаются. В большей степени и там и там гуманитарное
образование. Причины здесь могут быть следующие: гуманитарии в
91
процессе избирательной кампании более организованы и умеют кра-
сиво, эмоционально себя представить, чего не скажешь о других кан-
дидатах в депутаты; кроме того, работники бюджетной сферы (учи-
теля, медицинские работники) ближе всегда к народной среде, так
как общаются с людьми по роду своей деятельности. Это, конечно же,
хороший качественный элемент, когда люди знают своего кандидата
по выполняемой работе, по уровню образованности. Люди больше до-
веряют именно этой категории специалистов своего дела.
Следует заметить, что в составе депутатского корпуса имеется
солидная прослойка специалистов от коммерческих и предпринима-
тельских структур. Они составляют около 30% от общего количества
депутатов. Такой состав депутатов при согласованной работе вполне
способен обеспечить сочетание реального сектора экономики и бюд-
жетной сферы. При таком кадровом составе вполне возможно выбрать
лучшего из лучших на должность главы муниципального образования
и направить его для обучения навыкам управления территорией в
учебное заведение по совместительству при наличии необходимости.
То же касается назначения главы администрации, который может
быть назначен по контракту.
Практика свидетельствует, что на должность главы выбор луч-
ше делать из состава депутатов, имеющих опыт работы в реальном
секторе, например на предприятии - производителе продукции.
Если таких предприятий нет, то поиск можно вести опять же в ре-
альном секторе экономики. В городах и районах это вполне решае-
мая задача.
В определении кадровой политики и ее осуществлении должны
принимать участие региональные отделения партий, победивших на
выборах. Партия вполне может подготовить свои кадры для замеще-
ния должностей на муниципальном уровне и нести ответственность
за предложенные кандидатуры. Способны ли сегодня партии решать
эти задачи? Ответ один. Пока что нет. Но к этому нужно идти. Сего-
дня партии проявляют себя только на выборах в верхние эшелоны
власти. Что же касается местных органов, то их активность там не
очень заметна. Но жизнь как раз и берет свое начало в муниципаль-
ных образованиях, являющихся основой общества и государства. По-
ка что партии занимаются имитацией дела на бумаге и на выборах.
В муниципальном секторе нужны молодые, активные люди, знаю-
щие рыночные отношения. В этой связи региональные и местные от-
деления партий могли бы уже сейчас заняться подготовкой молодого
резерва руководящих кадров для системы местного самоуправления.
Почему речь идет о молодом поколении? Потому что оно еще пока не
поражено вирусом взяточничества, коррупции и сориентировано на
развитие рыночных отношений, на становление производства в этих
условиях, на вывод страны из сложившейся бедственной ситуации.
92
Выше было отмечено, что в большинстве муниципальных образо-
ваний глава муниципального образования избирается населением.
Однако не везде используется этот вариант закона.
В 7241 муниципальном образовании глава избирается представи-
тельным органом из своего состава1. Этот вариант более прагматичен.
Выбирается лучший из лучших. При применении такого способа
можно определить наличие профессиональных навыков, деловых ка-
честв, коммуникабельности человека, умения определить главное
звено при осуществлении управления. Наряду с этим прослеживает-
ся уровень нравственности, образованности и культуры отношения к
жителям муниципального образования. Глава представляет програм-
му развития территории. По этой программе депутаты в состоянии
дать оценку о предполагаемой эффективности работы кандидата на
управление муниципальным образованием, об организационной его
способности. Кроме того, на сессии можно выявить состав новой ко-
манды управленцев, которых выбрал себе претендент в главы муни-
ципального образования. Важно, чтобы это были люди разных на-
правлений деятельности, специалисты, которые способны выполнять
задачи социально-экономического характера. Иногда бывает так, что
глава муниципального образования - учитель, он подбирает себе за-
местителей и руководителей из числа работников народного образо-
вания. Да, это хорошие люди, способные, нравственный уровень и
культура у них высокие, но этого недостаточно для организации и ве-
дения местного хозяйства. Тут нужны специалисты. Именно по этой
причине нужно анализировать состав команды претендента.
В осуществлении функций и реализации компетенции ключевую
роль занимает глава администрации и возглавляемая им админист-
рация, являющаяся исполнительно-распорядительным органом.
Глава администрации, в соответствии с п. 1 ст. 37 ФЗ «Об общих
принципах...» (2003 г.) руководит администрацией по принципу еди-
ноначалия. Это означает, что решения по все вопросам, отнесенным к
его компетенции, глава принимает самостоятельно. Ранее исполни-
тельный орган действовал на принципе коллегиального принятия ре-
шений. В состав исполнительного органа входили заместители пред-
седателя исполкома, наделенные правом решающего голоса. Теперь
этот принцип исключен из законодательства.
Глава местной администрации является должностным лицом ис-
полнительной власти. Порядок формирования данного института
имеет два варианта.
Первый вариант - главой местной администрации является глава
муниципального образования. То есть закон допускает совмещение
1 Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. Ns 131-ФЗ «Об общих принципах...»
в 2007 г. С. 40.
93
должностей. Уставы муниципальных образований в большинстве сво-
ем закрепили такой способ формирования данной должности. По со-
стоянию на 2007 г. в 20 092 муниципальных образованиях главой мест-
ной администрации является глава муниципального образования.
В 3826 муниципальных образованиях главы местных админист-
раций назначаются по контракту, заключенному по результатам
конкурса.
В том числе:
-	в 103 городских округах (19.7% от всех городских округов);
-	в 554 муниципальных районах (30,8% от всех муниципальных
районов);
-	в 573 городских поселениях (33,1% от всех городских поселений);
- в 2592 сельских поселениях (13,1%. от всех сельских поселений)1.
Назначение по контракту является, на наш взгляд, более эффек-
тивным способом. Данный способ позволяет произвести отбор наибо-
лее подготовленных управленцев.
Подготовку таких кадров нужно вести заблаговременно на уровне
субъектов РФ, а также Российской Федерации в Академии государ-
ственной службы при Президенте РФ. Но опять же, в подготовке та-
ких руководящих кадров должны принимать самое непосредствен-
ное участие партийные органы.
Институт главы администрации оказался устойчивее, нежели
главы муниципального образования, хотя и здесь наблюдается тен-
денция текучести кадров. В 2007 г., по данным субъектов РФ, уста-
новлено 182 случая расторжения контракта с главой местной адми-
нистрации (4,8% от общего числа глав назначаемых по контракту).
Больше всего расторгнуто контрактов в Дальневосточном федераль-
ном округе (10,8%> от числа глав, назначаемых по контракту). Значи-
тельная часть контрактов расторгнута по взаимному соглашению
сторон - 168, или 92,3% случаев. В 14 случаях контракт расторгался
в судебном порядке2 3. Инициаторами принудительного расторжения
контракта в судебном порядке были:
-	представительные органы в 3 муниципальных образованиях;
-	главы муниципальных образований в 4 муниципальных образо-
ваниях;
-	глава администрации субъекта РФ в одном муниципальном об-
разовании;
-	сами главы местных администраций в 6 муниципальных образе-
3
ваниях .
1 Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах...»
в 2007 г. С. 46.
2 Там же. С. 46-47.
3 Там же. С. 47.
94
Анализ причин расторжения контрактов провести не представ-
ляется возможным. Такую работу могут сделать только в субъектах
РФ. Это очень важно - для формирования выводов и предложений по
вопросам кадровой политики. Представляется целесообразным уча-
стие в этой работе политических партий и в особенности Единой Рос-
сии, которая взяла на себя роль правящей партии, обладающей ог-
ромным административным ресурсом.
Результаты анализа сложившегося состояния в кадровой полити-
ке следовало бы использовать не только для науки, для органов вла-
сти, но и опубликовать их в средствах массовой информации на раз-
личных носителях. Это позволит взвесить свои способности каждого,
желающего быть избранным главой муниципального образования
или главой администрации. Ибо многие граждане не совсем хорошо
представляют себе, что означает работа в роли руководителя района,
города, городского поселения. Неустойчивая кадровая политика при-
водит к дестабилизации в управлении, к развалу местного хозяйст-
ва, что и наблюдается в муниципальных образованиях относительно
производства, жилищно-коммунального хозяйства, социального сек-
тора и т.д.
Муниципальные служащие принимают непосредственное участие
в реализации компетенции, которой обладают все органы местного са-
моуправления. От их качественного состава фактически зависит вы-
полнение всех решений органов и должностных лиц муниципального
образования. Отношения муниципальной службы регулируются
нормами ФЗ от 2 марта 2007 г. №-25-ФЗ «О муниципальной службе
в Российской Федерации».
По состоянию на 1 ноября 2007 г. в Российской Федерации к кате-
гории «муниципальные служащие» относятся 328,3 тыс. человек.
Следует заметить, что среди муниципальных служащих значитель-
ное место занимают специалисты с высшим образованием (71,5%), со
средним специальным образованием (24,8%). Остальные (3,7%) име-
ют среднее образование.
51%> муниципальных служащих имеют стаж муниципальной (го-
сударственной) службы свыше 5 лет. В отдельных субъектах РФ он
составляет от 76,3% (Брянская область) до 87.9%' (Пермский край).
В настоящее время предпринимаются попытки по повышению
квалификации муниципальных служащих. На 1 ноября 2007 г. в це-
лом по Российской Федерации 39,8 тыс. человек (12,1% от общего
числа муниципальных служащих) прошли повышение квалифика-
ции1. Конечно же, это незначительное количество. Объясняется это
иногда тем, что обучение требует времени, а времени такого подчас
1 Итоги реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах...»
в 2007 г. С. 59-60.
95
нет, так как у муниципального служащего фактически ненормиро-
ванный рабочий день, да еще и в выходные приходится нередко рабо-
тать. Но решать эту задачу нужно на уровне субъектов РФ. Возмож-
но проведение кустовых семинаров для близлежащих населенных
пунктов, как когда-то проводил Институт законодательства при
Правительстве РФ в ряде субъектов РФ.
Одной из основных проблем реализации ФЗ «Об общих принци-
пах...» (2003 г.) является нехватка квалифицированных кадров, спо-
собных решать поставленные задачи. На сегодняшний день в России
нет системного программного подхода в подготовке муниципальных
служащих, в обучении их делу управления.
В ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 мар-
та 2007 года № 25-ФЗ обозначены принципы муниципальной служ-
бы, должности, требования к муниципальным служащим, правовой
статус, право на переподготовку, ограничения, порядок поступления
на службу и т.д.
На основе этого закона нужно было бы разработать Программу
обучения муниципальных служащих. В программу важно включить
темы, касающиеся планирования и программирования социально-
экономического развития; формирования, принятия и исполнения
местного бюджета, контроля за его исполнением; значения развития
реального сектора экономики различных форм собственности. Важ-
но также знать муниципальным служащим о взаимообусловленнос-
ти плана и бюджета, о том, что такое источники доходов и из чего они
формируются, каким образом увеличить доходную часть бюджета,
как проверить целевое использование бюджетных средств. В обяза-
тельном порядке муниципальный служащий должен обладать зна-
ниями по бюджетному процессу. В этих целях можно в процессе обу-
чения предусмотреть деловые игры по составлению и выполнению
плана и бюджета.
Муниципальная служба требует знания наизусть ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ». К сожале-
нию, многие служащие относятся к этому не всегда однозначно. Это
подтверждается следующим. Студенты, получающие второе высшее
образование и одновременно работающие в органах местного само-
управления, не владеют знанием названного закона. Но ведь это люди,
получающие второе высшее образование. А что можно ожидать от дру-
гих, не прошедших курсы переподготовки кадров. Иногда выявляются
такие факты, что студенты второго высшего образования, работающие
в системе местного самоуправления, не знают, какие предусмотрены
законом формы и органы местного самоуправления и какой компетен-
цией они наделены. Вот это сегодня реальная действительность.
Современный уровень развития средств и методов управлен-
ческой деятельности предоставляет возможность для более раци-
96
опальной организации муниципального управления. Решение со-
циально-экономических задач, стоящих перед муниципальными об-
разованиями, целесообразно искать на стыке рыночных отношений и
новых методов управления территорией. В этой связи постоянно
нужно изучать науку организации управления и руководителям, и
их подчиненным.
Результативность управления в значительной степени зависит от
компетентности кадров. Муниципальным образованиям, их органам
власти нужны хорошо подготовленные специалисты, способные к на-
учной организации управленческого труда, обладающие современ-
ными навыками управления.
Обучение кадров должно сочетаться с практическими занятиями.
Здесь можно использовать различные формы:
1.	Изучение и разъяснение принятых решений и способы их вы-
полнения; порядок подготовки решений и обоснований к ним. Глава
администрации либо его заместители могут созвать служащих по
своим направлениям деятельности и обсудить все вопросы по подго-
товке того или иного проекта решения. Кроме этого, служащим мож-
но раздать образцы документов для подготовки проекта решения и
обоснования к нему.
2.	Проведение деловой игры на основе анализа реально сложив-
шейся ситуации. Например, глава администрации совместно со свои-
ми заместителями и руководителями отделов, управлений, департа-
ментов, а также специалистами выносят на заседание администрации
вопрос о выполнении плана социально-экономического развития по
одному из направлений за полугодие. Проводится анализ выполнения
показателей, разъясняются способы достижения положительных ре-
зультатов, отмечаются недостатки, формируются выводы и предло-
жения по их устранению. Точно такую же деловую игру можно про-
водить по вопросу исполнения местного бюджета.
Такой подход дает возможность приобрести практические знания
о порядке подготовки вопросов на заседания администрации, а так-
же ознакомиться с положением дел на текущий момент.
К сожалению, сотрудники аппарата не всегда приглашаются на та-
кие заседания, что не позволяет им владеть сложившейся ситуацией
Проведение подобных мероприятий важно также для подготовки
резерва новых руководящих кадров из числа муниципальных слу-
жащих.
3.	Следующая форма - это решение задач, имеющих непосредствен-
ное отношение к практической деятельности с применением действую-
щего законодательства. Например, можно подготовить проект решения
по установлению местных налогов и сборов на территории муниципаль-
ного образования. Задание дается каждому участнику. Затем все проек-
ты анализируются, выбираются лучшие из них, дорабатываются сов-
97
местными усилиями и доводятся до сведения всех участников деловой
игры. Таким образом, участники изучают закон, другие нормативные
акты, а также овладевают знанием источников доходов местного бюд-
жета и сложившейся ситуации. Помимо этого лучшее решение может
стать образцом для разработки проектов решений в будущем.
4.	Немаловажной формой практического обучения служащих яв-
ляются посещения объектов управления. Изучение опыта работы на
местах в сочетании с теоретическими знаниями и знаниями законо-
дательства - это труднопереоценимое мероприятие. Служащий, осу-
ществляющий проверку на подведомственном ему объекте, всегда
хорошо владеет ситуацией изнутри и в состоянии дать глубокий ана-
лиз происходящему.
Систематическое изучение положения дел, сопоставление спосо-
бов выполнения с нормами законодательства и решениями органов
местного самоуправления позволяют муниципальному служащему
приобретать профессиональные знания в управлении отраслью. А
это одно из важнейших условий эффективной деятельности каждо-
го специалиста. Сидящий в кабинете, на текущей бумажной работе,
никогда не сможет стать настоящим знатоком своего направления и
хорошим управляющим.
5.	Для служащих можно использовать и такую форму, как семи-
нары: «вопросы и ответы» по направлениям деятельности в сочета-
нии с законодательством и решениями органов местного самоуправ-
ления. Такая форма позволяет более глубоко изучить и положение
дел на местах, и законодательство, и степень реализации компетен-
ции. К тому же у служащего формируется способность общения с
людьми и уверенность в знании своего дела.
6.	Одной из форм является слушание лекций специалистов, занима-
ющихся определенным направлением науки управления. Здесь нужны
лекции, связанные с концепцией местного самоуправления, с планом и
бюджетом, с организацией самоуправления, со структурой органов и их
компетенцией, с институтом должностных лиц, с муниципальной соб-
ственностью и порядком управления этой собственностью, с жилищ-
но-коммунальным хозяйством, с социально-культурной сферой и т.д.
Важно, чтобы лекторы использовали опыт других муниципальных об-
разований, давали полный анализ положения дел в целом по России.
Для этого нужны статистические материалы, которые подготавливают-
ся ежегодно в Минэкономразвития и торговли, в Минфине РФ, в Мин-
юсте РФ, Минрегионразвития. Только при условии получения полной
информации муниципальные служащие смогут точно знать о состоянии
дел и правильно строить свою работу по организации управления
Опыт работы автора свидетельствует, что такие лекции, в особенно-
сти касающиеся законодательства о местном самоуправлении, должны
читать те специалисты, которые участвовали в разработке норматив-
98
ных актов о местном самоуправлении, потому что они хорошо знают и
бюджет, и планирование, и организационные формы осуществления
местного самоуправления, и способы реализации компетенции. Они
профессионально, как правило, могут ответить на поставленные слу-
шателями вопросы. В этой связи было бы целесообразным создать
группы лекторов-практиков и с их участием организовывать учебу по
субъектам РФ. В данном случае можно проводить также научно-прак-
тические конференции, сочетающие лекции, семинары и обмен прак-
тическим опытом работы на базе Академии государственной службы.
7.	В целях развития своего творческого и интеллектуального по-
тенциала муниципальные служащие обязаны владеть способностью
выступать в аудиториях высших и средних специальных заведений,
а также в школах с лекциями для старшеклассников. Такие возмож-
ности у них есть. С большим интересом люди относятся к такой фор-
ме общения с представителями муниципальной власти. Это очень
важно и нужно для подготовки молодого поколения к управлению
делами общества и государства. Выполняя данную работу, служа-
щий всегда будет стремиться к познанию законодательства, теории и
соединению их с практической деятельностью. Помимо этого, чело-
век постоянно совершенствуется и становится более уверенным ру-
ководителем или исполнителем, в зависимости от занимаемой долж-
ности. Это самосовершенствование личности.
Все названные и иные формы обучения руководителей и муници-
пальных служащих вполне могут стать основой для приобретения про-
фессиональных знаний и сделать человека компетентным, что необхо-
димо для реализации функций в системе местного самоуправления.
99
Глава VII
КРИТЕРИИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
РУКОВОДИТЕЛЕЙ И ПОДЧИНЕННЫХ
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ
И РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ
К руководителям в системе местного самоуправления можно от-
нести главу муниципального образования, главу местной админист-
рации, их заместителей, руководителей отделов и управлений (де-
партаментов), их заместителей, председателей представительных
органов, председателей постоянных комиссий и комитетов, руково-
дителей аппарата муниципальных служащих, если они предусмот-
рены штатным расписанием.
Руководитель любого уровня является организатором выполне-
ния соответствующего направления деятельности. Глава муници-
пального образования, глава местной администрации осуществляют
системное управление на территории муниципального образования.
За ними закреплено общее руководство, а также курируемые на-
правления в соответствии с распределением обязанностей. Каждый
имеет группу подразделений, работу которых нужно организовать.
Умелая организация работы всегда дает положительные резуль-
таты. Руководитель, который пытается сделать все сам, обречен на
неудачу. Тот из руководителей, кто делает все «сам», на самом деле
дезорганизует работу учреждения...1
При организации управленческой деятельности нельзя уповать на
то, что «я за все несу ответственность», что спросят за все упущения
только с меня. Это ошибочное представление об управлении. Руково-
дитель обязан сформировать аппарат муниципальных служащих та-
ким образом, чтобы можно было положиться на него при решении лю-
1 См.: Пертцик В.А. Основы рациональной организации труда в местных Советах.
Юр. лит-ра. М., 1975. С. 34.
бых вопросов местного значения. Тогда можно рассчитывать на то, что
коллектив способен обеспечить достижение поставленных целей.
Главе администрации важно, например, сделать качественный
выбор людей на должности руководителей отделов, управлений,
других подразделений. Затем совместно с ними сформировать по
профессиональному признаку состав этих подразделений. Опыт ав-
тора дает основания осуждать практику принятия на работу людей
по родству, по знакомству и кумовству. Бывало такое, что в отдел
принимали родственников или просто знакомых других руководите-
лей, которые далеки от управления и оказывались малоспособными
сотрудниками. Кому-то нужна квартира, у кого-то нет работы, кто-
то представляет иной интерес для руководителя, но только не про-
фессиональный. Получается так, что из четырех человек два оказы-
вались неспособными осуществлять свои прямые обязанности. Эти
обязанности перекладывались на тех, кто способен это делать. В ре-
зультате нагрузка оказывалась неравномерной. Однако премии и
квартиры предоставлялись тем, кто ни в чем себя не проявил с точки
зрения профессиональной. Через определенное время такие «специ-
алисты», числясь в резерве, выдвигались на перспективные должно-
сти, т.е. получали повышение по службе.
Нельзя сказать, что интерес руководства состоял в повышении
уровня управления. Кроме деморализации в коллективе он ничего не
давал. Такой подход в большей степени свидетельствует об уровне
нравственности и порядочности руководителей, но никак не о про-
фессионализме и желании принести пользу обществу.
Управленческий труд - это профессия сама по себе1, значит, для
его осуществления в первую очередь нужно пригласить профессио-
налов, компетентных людей. Тогда руководителю не придется само-
лично инструктировать по мелочным вопросам работника и переда-
вать его права и обязанности другим.
Для руководителя любого уровня в системе местного самоуправ-
ления могут быть характерными следующие принципы взаимоотно-
шений со своими сотрудниками.
1.	Во-первых, принятие на должности людей только по профес-
сиональному признаку, с учетом требований, предусмотренных ФЗ
«О муниципальной службе в Российской Федерации»
2.	Во-вторых, принцип четкого разграничения обязанностей меж-
ду служащими, который позволяет оценить объем нагрузки и резуль-
тативности деятельности. Чтобы правильно распределить обязаннос-
ти, нужно хорошо знать направления деятельности подразделения.
При этом следует заметить, что специалистов нужно отбирать под
1 См.: Терещенко в. Ближе к крайностям - дальше от истины. Литературная газета.
1970. 12.19авг.
102
функции и полномочия отдела, управления. Иногда предпринимают-
ся попытки сформулировать функции под конкретного человека. Это
губительный для организации управления способ, который показал
себя с отрицательной стороны на всех уровнях власти и управления в
90-е гг. XX в.
Сегодня поступление на муниципальную службу обусловлено
прохождением конкурса, в ходе которого осуществляется оценка
профессионального уровня претендентов на замещение должности
муниципальной службы, их соответствия установленным квалифи-
кационным требованиям. В законе указано, что конкурс может пред-
шествовать заключению трудового договора. Нужно исключить, по
нашему мнению, термин «может» и ввести в обязательном порядке
конкурсное прохождение. Такой подход будет препятствовать про-
хождению на должности непрофессионалов и случайных людей, т.е.
так называемый балласт в управлении.
Муниципальные служащие должны использоваться по назначе-
нию. Это вызывает у них чувства ответственности за ведомое на-
правление, уважение к своему руководителю.
Важным инструментом в работе руководителя является контроль
за работой подчиненного. Для этого в назначенные сроки следует за-
слушивать отчеты о проделанной работе. Они могут проводиться как
единолично, так и на коллективных заседаниях. Например, глава ад-
министрации может заслушать отчет начальника отдела индивиду-
ально либо на оперативном совещании руководителей всех курируе-
мых подразделений. Точно так же может действовать руководитель
отдела, управления. Если есть необходимость, руководитель должен
оказать помощь подчиненному советом, подсказать, как правильно
выполнить задание. Руководитель не должен выполнять работу под-
чиненного сам. Это свидетельствует о неумении организовать работу.
3.	В-третьих, руководитель обязан регулярно обеспечивать слу-
жащих информацией о состоянии дел в подразделении: какие зада-
чи решены, какие предстоит решить на перспективу и в ближайшее
время. Он постоянно должен напоминать о состоянии выполнения ор-
ганизационного плана отдела, управления. Руководитель обеспечи-
вает служащих средствами оргтехники, связи, компьютерами и т.д.
Наличие надлежащей информации позволит экономить время и ру-
ководителя, и исполнителей.
4.	В-четвертых, это принцип беспристрастного отношения руко-
водителя в равной степени к каждому служащему. В том случае, ес-
ли сотрудник не справился со своим заданием так, как хотелось бы
руководителю, с ним можно провести единоличную беседу, оказать
методическую помощь, но ни в коем случае не делать разносной кри-
тики с первого же раза на заседании отдела. При высказывании за-
мечаний в адрес сотрудников целесообразно выдерживать объек-
103
тивную линию критики, подтверждая ее конкретными фактами, а не
домыслами о неисполнительности. Такой подход может привести к
мнению, что руководитель не знает реального положения дел и что
предвзято относится к сотруднику, не имея на то оснований. Недопу-
стимым и непрофессиональным является способ общения, когда ру-
ководитель в ходе беседы с сотрудником начинает кричать на него,
унижать его достоинство, повышать тон, оскорблять. Как правило,
такие способы используют малоквалифицированные руководители,
не имеющие опыта культуры управления и общения с людьми. В та-
ком случае авторитет руководителя снижается в представлении все-
го коллектива, назревает конфликт. От этого страдают работа и люди.
Поощрения и наказания целесообразно выносить по заслугам, за
полученные результаты. Мы уже отмечали, что иногда нахваливают
и поощряют тех, кто не вносит какого-либо вклада в общее дело уп-
равления. и в то же время не замечают настоящих профессионалов.
На практике сотрудники называют такую формулу общения форму-
лой управленческого цинизма.
Надлежащие отношения руководителя с подчиненными в значи-
тельной степени являются определяющими в реализации функций и
компетенции в системе местного самоуправления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Под реализацией компетенции следует понимать результат осу-
ществления функций, которыми наделены субъекты правоотноше-
ний. При этом результат заключается в следующих показателях:
1.	Наличие достаточного реального сектора экономики различных
форм собственности на территории муниципального образования.
Его нужно создавать в ближайшее время.
2.	Сбалансированное соотношение производственных единиц,
сферы обслуживания и социально-культурного назначения.
3.	Обеспеченность людей рабочими местами как единственный
способ ликвидации безработицы и снижения социально-политичес-
кой напряженности.
4.	Обеспеченность жителей необходимыми товарами, продуктами,
услугами, создание условий для образования, оказания медицинской
помощи, повышения культурного уровня жизни.
5.	Наличие сбалансированного самостоятельного местного бюдже-
та, имеющего, в обязательном порядке, бюджет развития и способно-
го покрывать все расходы.
6.	Создание устойчивого сектора жилищно-коммунального хозяй-
ства, предоставляющего качественные услуги жителям.
7.	Обеспечение людей жилыми помещениями, соответствующими
нормам законодательства и установленным стандартам.
8.	Создание надлежащих условий для культурного досуга людей.
9.	Достижение высокого уровня производительности труда и ка-
чества продукции.
10.	Уровень жизни и состояние здоровья людей должен быть над-
лежащим и сопоставим с мировыми стандартами.
11.	Надлежащий уровень защиты от криминальных явлений.
12.	Создание условий для реализации жителями форм непосред-
ственной демократии.
105
13.	Формирование качественного кадрового резерва руководите-
лей муниципальных образований и сотрудников для муниципальной
службы.
14.	Установление на всех уровнях муниципальных образований
реального объема компетенции, соответствующего материально-фи-
нансовым и организационным возможностям органов местного само-
управления.
15.	На период становления местного самоуправления муници-
пальные районы перевести в статус государственных и муниципаль-
ных образований. Органы выступают и в статусе государственных, и
в статусе муниципальных.
Достижение таких результатов возможно только при объедине-
нии усилий государственных органов, органов местного самоуправ-
ления и правящей политической партии.
СОДЕРЖАНИЕ
Глава! ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА КОМПЕТЕНЦИИ...........3
Понятие компетенции в системе местного самоуправления,
структура и принадлежность ...............................1
Особенности понятия «компетенция»
в системе местного самоуправления
Глава II КЛАССИФИКАЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ
ПО СУБЪЕКТАМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ..............................20
Компетенция муниципального образования
Компетенция жителей муниципального образования
.20
.24
Компетенция органов местного самоуправления .............32
3.1. Компетенция представительного органа ..............33
3.2. Компетенция других органов
местного самоуправления и должностных лиц ...........42
Глава III КЛАССИФИКАЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ
ПО ФУНКЦИЯМ ........................................47
Глава IV КЛАССИФИКАЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ
ПО ТЕРРИТОРИИ ......................................51
1.	Сельские и городские поселения .................51
2.	Муниципальные районы ...........................56
3.	Городские округа ...............................58
Глава V КЛАССИФИКАЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ
ПО МАТЕРИАЛЬНО-ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЕ ............61
Глава VI КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ ......................71
Глава VII КРИТЕРИИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
РУКОВОДИТЕЛЕЙ И ПОДЧИНЕННЫХ
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ
И РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ ....................101
ПРОБЛЕМЫ КОМПЕТЕНЦИИ
В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
ИД «Юриспруденция»
www.jurisizdat.ru, e-mail: jurisizdat@yandex.ru
Тел : (495) 673-1291.9797-028
Формат 60x90/16. Гарнитура JournalC
Печать офсетная. Бумага офсетная